SOU 1995:46
Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen
Till statsrådet Leif Blomberg
Genom beslut den 28 juli 1994 bemyndigade regeringen den dåvarande chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd. Med stöd av detta beslut förordnades den 10 augusti 1994 som särskild utredare expeditionschefen Erik Lempert.
Som experter har deltagit generaldirektören Johan Fischerström, byråchefen Pia Sellers, advokaten Per Stadig, etnologen Eva Norström, hovrättsassessorn Mats Melin, hovrättsassessorn Ingela Fridström och departementssekreteraren Bob Pernodd. Mats Melin lämnade utredningen i januari 1995 på grund av andra arbetsupp— gifter.
Ingela Fridström har även tjänstgjort som utredningens sekre— terare.
Utredningen har antagit namnet Asylprocessutredningen.
Asylprocessutredningen överlämnar nu sitt betänkande (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylpro— cessen. Av experterna har Fischerström avgivit särskilt yttrande.
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i april 1995
Erik Lempert
/Ingela F ridström
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppdrag kan i allt väsentligt delas in i två olika block. Det första blocket gäller frågor om regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlänningsärenden (styrmedelsavsnittet). Block 2 rör rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen med tonvikt på tre särskilda frågor nämligen inslaget av muntlighet i processen, beslutsmotive— ringar samt för- och nackdelar med att införa en vidgad möjlighet att överklaga beslut om uppehållstillstånd (rättssäkerhetsavsnittet).
Styrmedelsavsnittet
Nuvarande förhållanden
Regeringen kan för närvarande styra praxisbildningen i utlännings- ärenden på två sätt. Den kan antingen utfärda generella föreskrifter (förordningsmetoden), eller besluta i enskilda ärenden som över— lämnats från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden (ärende- metoden). I nuvarande ordning används främst ärendemetoden för att ge praxisvägledning i frågor om uppehållstillstånd. Regeringens be- slut i enskilda ärenden kan indelas i två kategorier. Dels meddelar re- geringen vägledande avgöranden för Invandrarverket och Utlännings- nämnden. Dels kan regeringen utan riksdagens hörande skärpa krite— rierna för asyl med hänvisning till Sveriges mottagningsresurser; ett styrmedel som har övervägande ekonomiska bevekelsegrunder.
Det kraftfullaste instrumentet som regeringen har till sitt förfo- gande när det gäller att styra utvecklingen i uppehållstillstånds— ärenden är den sistnämnda möjligheten att skärpa kriterierna för be— viljande av asyl under hänvisning till den svenska mottagningssitua- tionen. Formellt sett har ett sådant beslut endast verkan för krigsväg— rare och s.k. de factoflyktingar men det har också stor betydelse för vilka som får stanna av humanitära skäl. Däremot berör det inte asyl- rätten för dem som är flyktingar enligt Genevekonventionen. Möjlig-
heten att skärpa asylkriteriema har använts två gånger. Första gången var år 1976 och andra i december 1989, det s.k. Luciabeslutet.
De utlänningsärenden som för närvarande får överlämnas till rege— ringen för avgörande är av fem olika slag. Ärenden får överlämnas om de på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen eller om de bedöms endera ha betydelse för den allmänna säkerheten eller utrikes- politisk betydelse. De får vidare överlämnas om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att ärendet prövas av regeringen eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den vanligaste grunden för överlämnande är att det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ärendet.
En stor del av de ärenden som överlämnats till regeringen för avgörande under åren 1992—1994 har gällt frågor om nya stora grupper av asylsökande som sökt skydd i Sverige. Som exempel kan nämnas asylsökande från Peru, Bosnien—Hercegovina och Somalia. En annan större ärendekategori utgörs av s.k. vårdfallsproblematik, dvs. ärenden som karakteriseras av att sökandena förutom politiska skäl även åberopar medicinskt humanitära grunder för sin rätt till uppe— hållstillstånd. På senare år kan noteras att s.k. nya ansökningar, dvs. ansökningar från personer som skall avvisas enligt ett lagakraftvunnet beslut, har överlämnats tämligen ofta.
Oberoende om regeringen styr praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden eller genom förordningar innebär den nuvarande ordningen att regeringen har möjlighet att göra ställningstaganden som kan medföra avsevärda ekonomiska konsekvenser för samhället utan att underställa riksdagen frågan. Regeringens principbeslut vad gäller asylsökande från Bosnien-Hercegovina som berörde en mycket stor grupp människor kan tjäna som exempel på detta.
Utredningens förslag
Utredningen föreslår att regeringen i första hand styr praxisbildning— en i utlänningsärenden genom förordningar. Bakgrunden till detta är i första hand rättssäkerhetsaspekter. Förordningsmetoden ökar bl.a. förutsebarheten. En förordning offentliggörs som regel minst en månad innan den börjar tillämpas. De asylsökande och deras
ombud/biträde kan alltså i god tid före ikraftträdandet bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Ett beslut i ett enskilt ärende är mer överrumplande och betydligt svårare för de berörda att hålla sig ajour med eftersom det inte offentliggörs på samma sätt. Förordningsmetoden innebär även att en rimlig övergångsreglering kan komma till stånd. Genom för- ordningsmetoden stärks Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisbildningen.
Enligt utredningens förslag får regeringen liksom hittills utfärda förordningar om uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också rätt att meddela generella föreskrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Syftet är att regeringen i förordningar skall kunna meddela föreskrifter om t.ex. kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya grupper som sökt skydd i Sverige, beträffande vårdbehövande utlänningar och andra princi- piella frågor. Regeringen får också bemyndigande att meddela före- skrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Regeringens möjlighet att skärpa asylkriteriema på grund av Sveriges mottagningsförhållanden behålls. Beslut av det slaget föreslås dock ges formen av generella föreskrifter fortsättningsvis. Detta inne- bär att ställningstaganden av den typ som gjordes i Luciabeslutet i framtiden bör komma till uttryck i en förordning.
Som en följd av att förordningsmetoden främst skall användas vid styrning av praxisbildningen minskas regeringens befattning med enskilda ärenden. En begränsad möjlighet för myndigheterna att överlämna ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får överlämnas är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, ärenden som har utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en större grupp asylsökande. Nya ansökningar får enligt förslaget inte överlämnas. Den praxisbildning som behövs från regeringens sida bör enligt utredningens uppfattning ges i ärenden som inte slutligt avgjorts.
Regeringen föreslås inte få möjlighet att förbehålla sig prövnings- rätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Utredningen har inte funnit några konstitutionella hinder mot en sådan ordning men anser att den är olämplig. Den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot regeringen på ett ofördelaktigt sätt. Dessutom finns en 11
påtaglig risk för att skrivelser till regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett regelmässigt inslag i asylprocessen. Detta skulle kunna medföra att regeringen i detta hänseende återigen skulle komma att belastas med alla utlännings- ärenden vilket skulle ta tid i anspråk som bör inriktas på det egentliga politikområdet.
För att förordningsmetoden skall fungera är det av yttersta vikt att myndigheterna kontinuerligt håller regeringen underrättad om in- strömningssituationen såvitt gäller olika grupper av asylsökande och andra principiella frågor. Utredningen förslår därför att kontaktnätet mellan regeringen och myndigheterna vidgas. Myndigheternas rapporteringar föreslås kompletteras med månatliga rapporter som innehåller statistik och en omvärldsanalys. Dessutom bör ett infor- mellt kontaktnät etableras mellan regeringen och myndigheterna där allmängiltiga frågeställningar kan tas upp.
Utredningen berör också frågan hur fördelningen mellan regering— ens och riksdagens kompetens på uppehållstillståndsområdet bör vara utformad. Utgångspunkten är att en rimlig ordning bör tillgodse såväl regeringens behov av att kunna styra utvecklingen som riksdagens behov av kontroll och begränsningar av statens utgifter. Den nu— varande ordningen innebär att riksdagen kan ställas inför fullbordat faktum beträffande oplanerade utgifter sedan regeringen fattat ett vägledande beslut i fråga om uppehållstillstånd för en större grupp av asylsökande. Denna ordning är inte tillfredsställande. Enligt utred- ningens bedömning skulle en lösning kunna vara införandet av en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring. En sådan skulle ge riksdagen ett reellt styrmedel samtidigt som regeringen, inom den givna totalramen, skulle ha full frihet att styra praxis- bildningen. Något konkret förslag för genomförande av en sådan ordning läggs inte fram men utredningen vill peka på behovet att sådana överväganden görs.
Rättssäkerhetsavsnittet
Muntlig handläggning i asylärenden Enligt nuvarande ordning skall muntlig handläggning ingå vid In- vandrarverkets och Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden
om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen om inte en sådan handlägg— ning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehålls- tillstånd.
Utredningen föreslår ett delvis nytt regelsystem. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ären- det. Även för Utlänningsnämndens del görs vissa ändringar. Enligt förslaget måste Utlänningsnämnden medge muntlig handläggning om utlänningen har begärt detta om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig. Detta innebär bl.a. att det knappast finns något utrymme för att avslå en begäran om muntlig handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan sägas ha direkt betydelse för frågan om ett uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Om nämnden inte omedelbart beviljar en begäran om muntlig handläggning, får ärendet inte avgöras förrän utlänningen fått besked om detta och beretts tillfälle att slutföra sin talan.
Beslutsmotiveringar m.m.
Nuvarande ordning innebär bl.a. att positiva beslut, dvs. beslut som innebär bifall till sökandens ansökan, inte behöver vara motiverade. Utredningen föreslår att alla beslut om uppehållstillstånd skall moti— veras. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att Invandrarverkets positiva beslut är praxisbildande inom verket. Att besluten är motiverade är en förutsättning för att den praxisbildningen skall kunna följas av utomstående. En vidgad beslutmotiveringsskyldighet kan också leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhets- mässigt blir nämligen beslut där beslutsfattare har att ge en tydlig och enkel skriftlig motivering till sina beslut mer genomarbetade. Utred- ningen anser att det särskilt viktigt att beslut som innebär att ett till— stånd tidsbegränsas på grund av sökandens vandel motiveras eftersom den asylsökande måste få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och den vandelsanmärkning som vänds mot honom eller henne.
Ett särskilt problem som har samband med beslutsmotiveringar är hur de asylsökande och deras ombud/biträden skall få tillgång till det 13
material som myndigheterna baserar sina länderbedömningar på. Ut— redningen förspråkar större öppenhet i sådana frågor. Myndigheterna rekommenderas att sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt att i större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrunds- material. Utredningen pekar slutligen också på den förändring som skett beträffande utrikessekretessen och regeringens roll när det gäller att ta ställning till utlämnande av t.ex. reserapporter.
Överklagande av beslut om uppehållstillstånd m.m.
Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Utredningens förslag innebär att den kopplingen tas bort för beslut om uppehållstillstånd och åter- kallelse av ett sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att över— klaga ett beslut där ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett be- slut om återkallelse av uppehållstillstånd även om frågan inte har behandlats i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. För— slaget får störst betydelse för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i Sverige.
Utredningen föreslår också att rättsprövning införs för ärenden en- ligt utlänningslagen som prövas av regeringen i första och enda instans.
l utredningens uppdrag ingår slutligen även att överväga om det finns behov av en formell regel som ger Invandrarverket och Utlän— ningsnämnden rätt att skjuta upp prövningen av ett asylärende tills situationen i de asylsökandes hemländer har klarnat. Bedömningen är att det är förvaltningsrättsligt godtagbart att myndigheterna tar viss tid på sig för att skaffa ett tillförlitligt underlag för sin bedömning. Ett asylärende bör emellertid inte få skjutas upp allt för länge av denna orsak. En regel om vilandeförklaring skulle närmast upp— muntra till en ordning där ärenden skjuts upp under längre tid. Utredningens bedömning är därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989z529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989z529)1 dels att 2 kap. 4, 5 och 11 åå, 3 kap. 4 å, 7 kap. 3 och 11 åå samt 11 kap. 1 och 3 åå skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer 2 kap. 14 å och 3 kap. 8 å samt närmast före dessa paragrafer två nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 4 &
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige,
2. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller
3. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin för- sörjning ordnad på något annat sätt.
Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.
5å
Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehålls— tillstånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till asyl här,
2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har samman- levt med utomlands, eller
3. det annars finns särskilda skäl.
1Lagen omtryckt 1994:515.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om
1. utlänningen har rätt till asyl här, eller
2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.
Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i andra stycket, om det följer av en överens- kommelse med främmande stat.
llå2
Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas
1. om han inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,
2. om han på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller
3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.
Återkallelse enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i två år med uppehålls— tillstånd.
Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) även i andra fall än de som anges i första stycket.
2 Senaste lydelse 1994: 1696
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14å
Regeringen får meddela före- skrifter om
I . uppehållstillstånd för studier eller besök,
2. förutsättningarna för uppe- hållstillstånd av humanitära skäl i andra fall än som avses i 5 5 tredje stycket 2 och
3. förutsättningarna för tids- begränsat uppehållstillstånd.
Regeringen får också före- skriva att en ansökan om uppe- hållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i 5 5 andra stycket, om det följer av en överenskommelse med främ- mande stat, samt att uppehålls- tillstånd får återkallas för de ut- länningar som omfattas av avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsomräde (EES) även i andra fall än de som anges i II 5 första stycket.
3 kap.
4å
En utlännings som avses i 1 å har rätt till asyl. Asyl får dock vägras om
1. det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl,
2. det beträffande en utlänning som omfattas av 1 å 2 eller 3 finns särskilda skäl att inte be- vilja asyl,
2. det beträffande en utlänning som omfattas av 1 å 2 eller 3 på grund av brottslighet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,
4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller
5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4.
Regeringen får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då utlänningens an— knytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.
Bemyndiganden i fråga om asyl 8 5
Om Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar motiverar det får regeringen föreskriva att asyl inte får beviljas ifall som avses i ] 5 2 eller 3.
Regeringen får föreskriva undantag från 4 å andra stycket för de fall då utlänningens an- knytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.
Föreslagen lydelse
7 kap.
Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvis— ning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehålls- tillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd får av utlänningen överklagas till Utlänningsnämnden.
3å
Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning, utvisning uppehållstillstånd eller återkallel- se av uppehållstillstånd får av utlänningen överklagas till Utlän- ningsnämnden. Invandrarverkets beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av arbetstill- stånd får av utlänningen över- klagas till nämnden under förut- sättning att frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut i fråga om avvisning eller utvisning.
Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas er- sättare. Ledamöter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha er- farenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet.
llå
Statens invandrarverk får med eget yttrande överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av nämn- den.
Invandrarverket eller Utlän- ningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om
Statens invandrarverk får med ett eget yttrande överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller annan liknande orsak har sam- band med ett ärende enligt denna lag som prövas av nämnden.
Invandrarverket och Utlän— ningsnämnden får med ett eget yttrande överlämna ett ärende som inte är slutligt avgjort till regeringen för avgörande om
Nuvarande lydelse
1. ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen,
2. ärendet bedöms ha be— tydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främ— mande makt eller mellanfolklig organisation,
3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av denna lag att ärendet prövas av regeringen, eller
4. synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning.
Har invandrarverket överläm- nat ett ärende i fall som avses i andra stycket 3 eller 4 och skulle beslut av verket i ärendet ha kunnat överklagas till utlännings- nämnden, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen bråd- skande, höra Utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Rege- ringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för av- görande.
Föreslagen lydelse
1. ärendet på grund av familjeanknytning eller annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen,
2. ärendet bedöms ha sådan be- tydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främ- mande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet,
3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få be- tydelse för frågan om uppehålls- tillstånd för en större grupp asyl- sökande som åberopar huvud- sakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl, eller
4. om det i andra fall än som anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning att rege- ringen prövar ett ärende.
När Invandrarverket överläm- nar ett ärende till regeringen skall ärendetförst sändas till Ut— länningsnämnden. Nämnden skall med ett eget yttrande vidare- befordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämn- den har i frågan samt om ärendet bör avgöras av regeringen. Det som sägs i detta stycke gäller dock endast för de ärenden där ett beslut av Invandrarverket hade kunnat överklagas till nämnden.
Vad som i 5 å föreskrivs om Invandrarverket och Utlännings- nämnden gäller också regeringen när den avgör ett överlämnat ärende.
11 kap. lå
] ett asylärende vid statens invandrarverk skall det ingå muntlig handläggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna bety- delse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.
Invandrarverket får bestämma att även andra personer än ut— länningen skall höras vid hand- läggningen. Ersättning för instäl- lelsen lämnas därvid enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 15 å andra stycket.
Första och andra styckena tillämpas också när Utlännings- nämnden handlägger ett asyl- ärende.
En utlänning som har ansökt om asyl i Sverige får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Statens Invand- rarverks handläggning av ären- det. I andra fall bestämmer In— vandrarverket om muntlig hand- läggning skall ingå i asylärendet.
I ett asylärende vid Utlän- ningsnämnden skall muntlig handläggning ingå om detta kan antas vara till fördel för ut- redningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran om det inte står klart att en sådan handläggning är obe— hövlig i asylärendet. Har en sådan begäran gjorts, får ärendet inte avgöras utan muntlig hand- läggning förrän utlänningen be- retts tillfälle att slutföra sin talan.
Invandrarverket och Utlän— ningsnämnden får bestämma att även andra personer än utlän- ningen skall höras vid hand- läggningen. Ersättning för in- ställelsen lämnas i sådana fall i enlighet med vad som föreskrivs i 6 kap. 15 å andra stycket. 21
3å3
Bestämmelserna i 20 å för— valtningslagen om motivering av beslut tillämpas inte beträjfande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbets- tillstånd.
En utlänning som avses i 2 kap. 11 å tredje stycket har dock alltid rätt till motivering av ett sådant beslut om det går honom emot.
Bestämmelserna i 20 å förvalt- ningslagen om motivering av be- slut gäller även för beslut som meddelas i ärenden enligt denna lag om inte något annat följer av andra eller tredje stycket.
Ett beslut ifråga om uppe- hållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.
Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet ute- lämnas. En utlänning som avses i 2 kap. 11 å tredje stycket har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering om det går honom emot.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
3 Senaste lydelse 1994:1696
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
Härigenom föreskrivs att 2 å lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 ål
Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Lagen gäller inte heller
1. beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,
2. beslut om svenskt medborgarskap,
3. beslut om utlänningars 3. andra beslut om utlänning- vistelse i riket, ars vistelse i riket än sådana som
enligt utlänningslagen ( ] 989.529) har prövats i regeringen som enda instans,
4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten,
5. beslut enligt lagen (l966:413) om vapenfri tjänst,
6. beslut som rör skatter eller avgifter,
7. beslut enligt lagen ( l992:1602) om valuta- eller kreditreglering eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,
8. andra beslut enligt lagen (l992:1300) om krigsmaterial än sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 å,
9. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 å 3—4 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
10. beslut enligt lagen (1991:341) om strategiska produkter.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
ISenaste lydelse l994:7 19 23
1. Inledning
1.1. Utredningens uppdrag och arbete
Regeringen beslöt om direktiv för utredningens arbete (bilaga I ) vid regeringssammanträde den 28 juli 1994. Sedan chefen för Kultur- departementet i augusti 1994 förordnat utredare och experter att biträda utredningen hölls det första sammanträdet i oktober samma år. Kommittén, som numera har överflyttats till Arbetsmarknads- departementet, har antagit namnet Asylprocessutredningen.
Direktiven innebär att utredningen dels skall behandla frågor som rör regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlännings- ärenden, dels vissa rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Utredningen bör enligt direktiven vid övervägandena beakta hur asylprövningen sker i några andra länder och då framförallt inom EU. För att uppfylla den delen av uppdraget har utredningen gjort studiebesök i Danmark och Storbritannien. Den 12 december 1994 besökte ut- redaren och en expert Udlaendingeafdelingen på Indenrigministeriet och Flygtningenaevnets kansli i Köpenhamn. Vid resan till Stor- britannien den 13—14 januari 1995 som inkluderade besök på The Chief Adjudicators Office i Thanet House, London, The Immigration Appeals Centre, Hatton Cross och asylavdelningen på Home Office, Croydon, deltog utredaren och två experter.
Utredningen har haft fem sammanträden varav ett internat— sammanträde. Uppgifter om den muntliga handläggningen i asyl— ärenden har inhämtats från Statens Invandrarverk och Utlännings— nämnden. Utredningen har även tillhandahållits visst material från enskilda.
Utredningen har disponerat betänkandet så att de två olika delarna — Styrmedelsavsnittet och rättssäkerhetsavsnittet — inleds med deskrip— tiva avsnitt. Den som enbart vill fördjupa sig i utredningens över— väganden kan inleda läsningen med avsnitt 2.7 resp 3.5. Utredningen vill betona att avsnittet 2.4 Belysning av nuvarande styrmedel huvud- sakligen är deskriptivt. I syfte att öka framställningens tydlighet har dock även vissa slutsatser tagits in i avsnittet. 25
1.2. Utgångspunkter
Utredningens uppdrag kan som nämnts delas upp i två delar. Den första delen rör frågor om regeringens möjligheter att styra praxis- bildningen i utlänningsärenden medan den andra delen rör olika rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Överväganden beträffande båda delarna måste innehålla hänsynstagande till hur invandringen är utformad i Sverige och beaktande av innehållet i olika internationella överenskommelser.
Utlänningskontroll är en förhållandevis ny företeelse i det svenska samhället. Så sent som under senare hälften av artonhundratalet och i början av vårt eget sekel upprätthölls ett fritt folkbyte mellan vårt land och andra länder. En utlänning kunde alltså fritt resa in i Sverige och uppehålla sig här. I allt väsentligt kunde utlänningen dessutom fritt ta anställning i Sverige.
Under andra hälften av 1900-talet har Sverige utvecklats till ett in- vandringsland. Periodvis har vi själva bedrivit en mycket aktiv in- vandringspolitik i syfte att rekrytera arbetskraft. Under de senaste decennierna har dock invandringen till en övervägande del bestått av personer som sökt asyl i Sverige. I förhållande till Sveriges folk- mängd är antalet asylansökningar betydligt fler än i de flesta industri- länder.
Det finns i dag ett stort antal konventioner och andra interna- tionella instrument som har betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. Den mest betydelsefulla är 1951 års FN—konvention om flyktingars rättsliga ställning eller Geneve- konventionen. Den svenska utlänningslagstiftningen bygger på denna konvention. Genévekonventionen kompletterades år 1967 med det s.k. New York-protokollet om flyktingars rättsliga ställning som innebär att de stater som ratificerat protokollet förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa.
Genevekonventionen innehåller bl.a. en definition på begreppet flykting. En flykting är enligt konventionen en person som "i anled— ning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, reli- gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd".
Konventionen innehåller också ett förbud mot att en flykting avvisas eller utvisas till ett land där hon eller han riskerar förföljelse. Flyk- tingen får inte heller sändas till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas till ett land där risk för förföljelse finns.
För rättssäkerhetsfrågor har den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller Europakonventionen stor betydelse. Sverige ratificerade konven- tionen år 1952 och har också godkänt eller ratificerat nio av de tio tilläggsprotokoll som fogats till konventionen. Konventionen är med verkan från den 1 januari 1995 inkorporerad i svensk lagstiftning. Europakonventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. I undantagsfall kan dock åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet inverka på denna rätt. Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 i konventionen som är av betydel- se för denna problematik. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller fömed- rande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för familjelivet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet.
2. Regeringens styrmöjligheter
2. l Historik
I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av den utlänningskontroll och de överklagandebestämmelser som gällt i Sverige under modern tid.
Före tillkomsten av 1937 års utlänningslag reglerades utlännings— kontrollen av lagen (19271333) om utlännings rätt att här i riket vistas och av administrativa föreskrifter som utfärdats med stöd av bestäm- melser i den lagen. Lagen skiljde mellan tre olika avlägsnandeinstitut nämligen avvisning, förpassning och utvisning.
Avvisning användes när utlänningen avlägsnades vid gränsen eller omedelbart efter han kommit in på svenskt område. Dess använd— ningsområde var begränsat till fall där de omständigheter som med- förde förbud för utlänningen att vistas i riket var påtagliga. Besluts- befogenheten tillkom polismyndigheten vars beslut kunde överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut fick inte överklagas. Förpass- ning användes i sådana fall då utlänningen redan rest in i landet och omständigheterna var sådana att frågans bedömande inte krävde någon mera ingående undersökning. Beslutsbefogenheten låg hos läns- styrelsen vars beslut kunde överklagas hos Kungl. Maj:t.
Utvisning fanns i två former dels den ordinära som ankom på länsstyrelsen, dels den politiska som fick ske när det var påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller annars i statens intresse och där beslutsbefogenheten låg hos Kungl. Maj:t. Utvisningsbeslut enligt den ordinära ordningen fick överklagas hos Högsta domstolen.
Genom 1937 års utlänningslag övertog den centrala utlännings- myndigheten, Socialstyrelsen, i stor utsträckning handläggningen av utlänningsärenden. Samtidigt inrättades en rådgivande nämnd — Utlän- ningsnämnden — vars yttrande måste inhämtas innan Socialstyrelsen meddelade ett avlägsnandebeslut. Talan mot ett sådant beslut fick föras endast om nämnden eller någon nämndledamot var skiljaktig. Besvär fick då föras till regeringen. Socialstyrelsen hade även rätt att
överlämna ett ärende till Kungl. Majt. för avgörande om det fanns särskilda skäl för ett överlämnande.
Den nyss beskrivna ordningen för besvär gällde även sedan Statens utlänningskommission ersatt Socialstyrelsen som central utlännings- myndighet år 1944. Besvärskonstruktionen ändrades inte heller vid tillkomsten av 1954 års utlänningslag och den gällde fortfarande då Statens invandrarverk år 1969 blev centralmyndigheten för utlän- ningsärenden. Regeringen kunde emellertid i vissa fall få pröva även sådana ärenden där besvärsrätt inte fanns. Invandrarverket kunde nämligen överlämna ett ärende till regeringen om verket ansåg att det fanns särskilda skäl för det, s.k. underställning. Detta förfarande var obligatoriskt om Utlänningsnämnden hade begärt det. Om det hade kommit fram nya omständigheter i ett ärende kunde regeringen också upphäva ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut genom s.k. åter— brytning.
År 1976 gjordes omfattande ändringar i 1954 års utlänningslag. En av de viktiga nyheterna rörde besvärsrätten i utlänningsärenden. Från och med den 1 januari 1976 infördes full besvärsrätt i dessa ärenden. Som nämnts var besvärsrätten dessförinnan begränsad till fall där Invandrarverket och Utlänningsnämnden eller någon av ledamöterna i nämnden hade skilda meningar. I prop 1975/76:18 s. 115 f. anförde det föredragande statsrådet att den begränsade besvärsrätten i UtlL inte längre motsvarade de krav som borde ställas och att begräns— ningarna saknade motsvarighet inom övriga rättsområden. Om be- gränsningar skulle finnas vad gällde överklagande av dessa ärenden borde de gälla generellt. Det föredragande statsrådet pekade på att avvisnings- och förpassningsbeslut ofta medförde lika allvarliga konsekvenser för utlänningar som beslut om utvisning och förvisning, vilka kunde överklagas i full utsträckning. Ofta kunde det bero på en slump om en utlänning blev föremål för beslut om förpassning eller utvisning och begränsningarna i besvärsrätten borde därför upphävas.
Propositionen innehöll också vissa närmare uttalanden om lämplig- heten att välja regeringen som överprövningsinstans (s. 188). I det ur- sprungliga förslaget att införa full besvärsrätt i betänkandet Flykting- skap (SOU 1972284) föreslog Utlänningsutredningen bl.a. att Invand— rarverkets beslut skulle kunna överklagas till kammarrätten, vilket kritiserades av en del remissinstanser. I frågan om vilken överpröv- ningsinstans som borde väljas anförde föredraganden att de politiska
och humanitära aspekter som i större eller mindre utsträckning kunde förekomma i olika ärenden innebar att ömtåliga avvägningar måste göras i olika avseenden. Det fanns enligt föredraganden alltjämt starkt fog för att låta regeringen i sista instans göra dessa avvägningar.
Förslaget i propositionen gick alltså ut på att regeringen skulle pröva de överklaganden som tillkom då besvärsrätten utvidgades. Det föredragande statsrådet förutskickade dock att en utredning skulle till- sättas med uppdrag att överväga bl.a. möjligheterna att inrätta ett organ med uppgift att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Förslag om att inrätta ett särskilt organ för utlänningsärenden lades sedermera fram av Utlänningslagskommittén i betänkandet Kortare väntetider i utlänningsärenden (SOU 1977228) men sedan förslaget remissbehandlats ansåg föredragande statsråd (prop. l977/78:90 s. 60) att det inte fanns tillräckliga skäl att ändra ordningen med en besvärsrätt till regeringen. Något besvärsorgan för utlänningsärenden kom därmed inte till stånd förrän Utlänningsnämnden inrättades 1 januari 1992.
Sammanfattningsvis kan sägas att regeringen torde ha haft ett något större inflytande över praxis under de tidsperioder då möjligheter till återbrytning eller besvärsrätt direkt till regeringen funnits.
2.2 Nuvarande ordning
2.2.1 Regeringsformens bestämmelser
Med normgivningsmakt avses rätten att besluta rättsregler. Det be— tecknande draget hos sådana regler är de utgörs av generella före- skrifter som är bindande för såväl myndigheter som enskilda. I rege— ringsformen (RF) fördelas normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen. Rättsregler som beslutas av riksdagen ges därvid formen av lagar medan rättsregler beslutade av regeringen kallas förord— ningar. De grundläggande bestämmelserna om norrngivningsmakten finns i 8 kap. RF.
Fördelningen av normgivningskompetens mellan riksdagen och regeringen bygger på principen att de centrala delarna av normgiv— ningen skall ligga hos riksdagen. Den principen upprätthålles genom föreskrifter i RF med innebörden att vissa förhållanden inte kan regleras på annat sätt än genom lag (se bl.a. 8 kap. 2 och 4—6 åå RF). 31
Detta område av normgivningskompetensen brukar kallas det primära lagområdet och omfattar till att börja med grundlagarna och riksdags- ordningen. Hit hör också t.ex. föreskrifter om enskildas ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 å RF) således hela civilrätten och medborgarskapsrätten.
Till det primära lagområdet hör vidare sådana föreskrifter om för- hållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, alltså betungande offentligrättsliga föreskrifter. Till den kategorin räknas bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande (8 kap. 3 å RF). Det sistnämnda lagrummet är konstruerat så att kravet på lagform även omfattar ändringar i betungande föreskrifter som går i en för enskilda gynnsam riktning.
RF tillåter i vissa avseenden att riksdagen genom delegering överlåter sin normgivningskompetens inom det primära lagområdet till regeringen. Den del av lagområdet där delegering är tillåten kallas det delegeringsbara lagområdet medan det området där delegering inte är tillåten brukar kallas det obligatoriska lagområdet. De viktigaste reglerna om delegering finns i 8 kap. 7 å RF. I den bestäm- melsen föreskrivs att regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning kan meddela föreskrifter om annat än skatt i följande ämnen: 1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2. utlännings vistelse i riket, 3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, närings- verksamhet, ransonering eller utformning av byggnader, anlägg- ningar och bebyggelsemiljö, 4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 5. trafik eller ordningen på allmän plats, 6. undervisning och utbildning, 7. förbud att röja sådant som någon annan har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Delegeringsbestämmelsen i 8 kap. 7 å RF kan tillämpas endast när grunden för lagkravet följer av 8 kap. 3 eller 5 å samma lag. Bestämmelsen går alltså inte att använda om kravet på lagform finns i någon annan grundlagsbestämmelse t.ex. i någon av reglerna i 2 kap. RF som behandlar grundläggande fri- och rättigheter. Frånsett ett i detta sammanhang betydelselöst undantag är delegering alltså inte möjlig ens när det handlar om begränsningar i sådana grundläggande fri- och rättigheter som i och för sig kan begränsas genom lag.
Förutom att regeringen genom bemyndiganden kan anförtros en normgivningskompetens har den också en kompetens som grundas direkt på RF. Föreskrifter i ämnen som inte faller inom det primära lagområdet meddelas nämligen av regeringen (8 kap. 13 å RF). Det området av normgivningskompetensen omfattar dels s.k. verkställig- hetsföreskrifter, dels något som brukar kallas restkompetensen. Om- rådet som sådant brukar benämnas regeringens primärområde.
Regeringens rätt att komplettera lagar genom att i förordning be- sluta föreskrifter om verkställighet av lag (verkställighetsföreskrifter) hänför sig till alla lagar alltså även lagar inom det obligatoriska lagområdet. Sådana föreskrifter återfinns mest inom förvaltnings- rätten men de kan förekomma också inom civil-, straff— och process- rätt. Enligt RF:s förarbeten (prop. l973:90 s. 211) åsyftas med verk- ställighetsföreskrifter i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I någon mån åsyftas emellertid också före- skrifter som i materiellt avseende "fyller ut" en lag. Verkställighets— föreskrifter kan alltså förekomma inte bara som komplettering av författningar som regeringen beslutat på grundval av ett bemyn- digande från riksdagen utan också som kompletteringar till lagar som hör till det obligatoriska lagområdet.
För att kompletterande föreskrifter skall kunna anses vara verk— ställighetsföreskrifter krävs att lagen inte tillförs något väsentligt nytt genom föreskrifterna. Gränsdragningsfrågan diskuterades tämligen ingående i RF:s förarbeten. Grundlagsberedningen ansåg (SOU 1972:15 s. 104 ) att gränsen med nödvändighet måste vara flytande mellan sådant som bör avhandlas i själva lagen och sådant som bör betraktas som verkställighetsföreskrifter. Klart var att huvudreglema måste tas upp i lagen tyckte beredningen, men det måste sedan vara riksdagens sak att bedöma hur långt lagen skall gå i detaljer. Ju mer detaljbetonad en lag var desto mindre utrymme skulle det finnas för verkställighetsföreskrifter.
Under remissbehandlingen av grundlagsberedningens förslag på- pekade vissa remissinstanser att en acceptans av detta synsätt skulle medföra att det blev möjligt att få till stånd en långtgående faktisk delegation av normgivning till regeringen vid sidan av den i grund- lagen förutsatta, vilket skulle sätta hela kompetensfördelningen ur spel. Det skulle vara tillräckligt att riksdagen begränsade sig till att besluta mycket allmänt hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av rege- 33
ringen med "verkställighetsföreskrifter". Föredragande departements- chefen (prop. 1973190 5. 211) instämde i de kritiskt inställda instans- ernas uppfattning att den möjligheten inte borde finnas och betonade att en förutsättning för att regeringen skall få meddela verkställig- hetsföreskrifter är att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt.
Den andra gruppen av föreskrifter som regeringen kan meddela utan särskilt bemyndigande från riksdagen är föreskrifter som ej en- ligt grundlag skall meddelas av riksdagen (8 kap. 13 å första stycket 2 RF). Regeringens s.k. restkompetens täcker således i princip det normgivningsområde som ligger utanför det primära lagområdet. Till restkompetensen hör i första hand den administrativa normgivningen t.ex. instruktionerna för de statliga myndigheterna. Även bestämmel- ser som innebär förmåner för enskilda gentemot det allmänna utan att samtidigt innebära förpliktelser faller under restkompetensen.
Även riksdagens normgivningskompetens är i viss utsträckning be- gränsad. I 11 kap. 8 å RF föreskrivs att rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Genom den bestämmelsen klargörs att riksdagen är förhindrad att besluta i rättsskipnings- och förvaltningsangelägenheter som enligt författningar ankommer på regeringen eller myndigheter. Domstolarnas oberoende garanteras genom uttrycklig föreskrift i RF. Varken riksdagen eller regeringen får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall (11 kap. 2 å RF).
Statsmyndighetema står i princip i ett lydnadsförhållande till rege- ringen. Enligt 11 kap. 6 å RF lyder de statliga förvaltningsmyndig- heterna under regeringen. Lydnadsförhållandet är dock underkastat tämligen väsentliga begränsningar främst vad gäller förvaltnings- myndigheternas självständiga ställning vid handläggningen av kon- kreta ärenden. Varken riksdagen eller regeringen får således be- stämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 å RF). Detta innebär att förvaltningsmyndigheterna självständigt och på eget an- svar skall handlägga ärenden som rör myndighetsutövning mot en- skild eller kommun, även om det gäller att tillämpa föreskrifter som
utfärdats av regeringen ensam. När det gäller tillämpningen av en lag — som antagits av riksdagen — skall myndigheterna handla själv- ständigt vare sig det är fråga om myndighetsutövning eller inte. Grundlagsberedningen ansåg (SOU 1972:15 s. 196) denna själv- ständighetsprincip vara den kanske viktigaste garantin för att förvalt- ningsmyndigheterna skulle kunna fullfölja sina uppgifter på ett för den enskildes rättstrygghet tillfredsställande sätt. Beredningens för- slag till RF innehöll därför en bestämmelse av innehåll att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur en förvaltnings- myndighet skall tillämpa en rättsregel. I anslutning till det förslaget utvecklade beredningen bl.a. vad som skall anses ligga i uttrycket "tillämpa rättsregel". Beredningen ansåg därvid att uttrycket tog sikte på tillämpningen av redan gällande normer. Bestämmelsen innebar att t.ex. regeringen inte skulle få bestämma hur en annan myndighet skulle avgöra ett visst ärende i förhållande till en sådan gällande norm. Enligt beredningen var bestämmelsen däremot inte avsedd att hindra att regeringen, inom ramen för den egna normgivnings- kompetensen, utfärdade en ny föreskrift, även om denna skulle vara föranledd av det aktuella ärendet. Inte heller var avsikten att bestäm- melsen skulle hindra att en överordnad myndighet övertog en under- ordnad myndighets handläggning av ett visst ärende. Om det rörde sig om tillämpning av lag framhöll Grundlagsberedningen dock att övertagande av en underordnad myndighets handläggning förutsatte att det fanns en lagbestämmelse om att sådant övertagande fick ske. Under propositionsbehandlingen av Grundlagberedningens förslag anslöt sig departementschefen (prop. 1973:90 s. 397 f.) till den grundtanke som beredningen givit uttryck för alltså att regeringen och riksdagen samt andra överordnade organ inte borde få ge direktiv om hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett individuellt ärende som innefattar egentlig rättstillämpning. Departementschefen betonade att den främsta begränsningen i regeringens rätt att meddela direktiv låg i principen att alla samhällsorgan är bundna av rätts- ordningen vilket gjorde det uteslutet för regeringen att utfärda direk- tiv som stred mot gällande rätt. Den aktuella bestämmelsen fick en delvis annan utformning än beredningens förslag främst mot bak- grund av att förbudet ansågs böra omfatta endast förvaltnings- myndigheternas handläggning av ärenden medan myndigheternas faktiska agerande skulle lämnas utanför. 35
Även om 11 kap. 7 å således fick en annan ordalydelse än den som Grundlagsberedningen föreslagit torde beredningens uttalanden vad gäller regeringens möjligheter att ingripa i en förvaltningsmyndighets ärendehantering alltjämt äga giltighet. Den självständighetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen förbjuder att regeringen eller en överordnad myndighet ger direktiv till en lägre myndighet "i särskilt fall". Principen kan sålunda inte hindra att regeringen kan styra en myndighets beslutsfattande genom generella direktiv.
Som nyss nämnts anförde Grundlagsberedningen även att den aktuella bestämmelsen inte la hinder i vägen för att en överordnad myndighet övertar en underordnad myndighets handläggning av ett visst ärende, låt vara att övertagandet förutsätter lagstöd i den mån det rör sig om tillämpning av lag. Problematiken rörande en över- ordnad myndighets inflytande vid ett besluts tillkomst behandlas i Håkan Strömbergs lärobok Allmän förvaltningsrätt (16 uppl. 1992 s. 165 f.). Strömberg berör där olika fall där en överordnad myndig- het i olika former utövar inflytande vid tillkomsten av ett beslut, som i första hand ankommer på en lägre myndighet. Enligt författaren kan ett sådant inflytande efter omständigheterna fungera som en garanti för antingen effektiviteten eller rättssäkerheten.
Den överordnade myndighetens inflytande kan utövas i den formen att en beslutanderätt som normalt tillkommer den lägre instansen i ett visst ärende flyttas över till den högre myndigheten. Det kan därvid till att börja tänkas att den lägre myndigheten på eget initiativ lämnar över prövningen av ett ärende till den högre instansen. Ett exempel på en lagbestämmelse som påbjuder ett sådant förfarande är 7 kap. 11 å utlänningslagen (l989:529, UtlL) som ger Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden möjlighet att överlämna ärenden till regeringen för avgörande under vissa i bestämmelsen närmare givna förutsätt- ningar. Från UtlL kan också hämtas exempel på en bestämmelse som gör ett överlämnande obligatoriskt i vissa fall. Enligt 4 kap. 4 å tredje stycket UtlL skall således polismyndigheten överlämna ett ärende till Invandrarverket om polismyndigheten anser det tveksamt om avvis- ning bör ske.
En annan tänkbar konstruktion beträffande en överordnad myndig- hets inflytande är att den högre myndigheten övertar ett ärende från den lägre instansen. Enligt t.ex. 2 kap. 1 å taxeringslagen (1990z324, Taxl.) har Riksskatteverket samma befogenheter som skattemyndig-
heten, och i förekommande fall tar verket därmed över de befogen- heter som eljest enligt 3 kap. Taxl ankommer på skattemyndigheten. Strömberg ger också exempel på fall där ett övertagande föregås av ett föreläggande för det lägre organet att besluta i ärendet. Enligt 12 kap. 6 å plan- och bygglagen (1987:10, PBL) får regeringen förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för att till- godose riksintressen enligt naturresurslagen eller interkommunala angelägenheter. Om kommunen inte följer ett planföreläggande får regeringen besluta i kommunens ställe (12 kap. 7 å PBL). Enligt Strömberg kan det, mot bakgrund av sannolikheten att ett planföre- läggande också innefattar direktiv om beslutets innehåll, sättas i fråga om denna PBL-bestämmelse är förenlig med 11 kap. 7 å RF. Strömberg kommer dock fram till att planbeslut normalt sett beslutas av kommunfullmäktige som inte är en förvaltningsmyndighet i RF:s mening varför hans slutsats är att ett planföreläggande inte strider mot 11 kap. 7 å RF.
2.2.2 Utlänningslagens bestämmelser
Asyl och andra uppehållstillstånd
Enligt 3 kap. 4 å första stycket UtlL har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar rätt till asyl i Sverige.
En flykting är enligt UtlL:s terminologi (3 kap. 2 å) en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och heller inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Även vissa kategorier av statslösa anses som flyktingar. Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning.. den s.k. Genevekonventionen, till vilken Sverige anslutit sig. På begäran av en flykting skall Invandrarverket enligt 3 kap. 6 å UtlL antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han eller hon är flykting (flykting- förklaring).
En krigsvägrare är en utlänning som har övergett en krigsskåde- plats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring (3 kap. 3 å UtlL). En de factoflykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta (3 kap. 1 å 3 UtlL).
Asyl får enligt 3 kap. 4 å andra stycket 1 UtlL vägras en flykting om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl. Krigsvägrare och de factoflyktingar får enligt andra punkten i samma stycke vägras asyl om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen om särskilda skäl skall anses föreligga får — till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar — hänsyn tas även till Sveriges mottagningsresurser. En närmare beskrivning av denna bestämmelse finns nedan under rubriken Bemyndigande m.m. Asyl får vägras också vid tillämpning av den s.k. första asyllands- principen, dvs om utlänningen före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i annat land än hemlandet och där åtnjuter visst skydd (3 kap. 4 å andra stycket 4 UtlL).
Även andra utlänningar än de som har rätt till asyl kan få uppe- hållstillstånd i Sverige. Detta gäller främst personer med anknytning till Sverige, dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här samt dem som har sin försörjning ordnad här (2 kap. 4 å UtlL). Uppehållstillstånd får sålunda enligt lagtexten ges till 1. en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige, 2. en utlänning som av humani— tära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller 3. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt.
Bestämmelserna i 2 kap 4 å UtlL är inte utformade som egentliga skyddsbestämmelser utan innebär en möjlighet för de tillstånds- givande myndigheterna att bevilja uppehållstillstånd när det är på- kallat av t.ex. humanitära skäl. Uppehållstillstånd på humanitär grund kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att stanna i Sverige. I bestämmelsens förarbeten (prop. 1988/89186 s. 147) anges vidare att till den humanitära kategorin hör också personer som inte omfattas av
reglerna om asyl i 3 kap. UtlL men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är sådana att det ter sig in- humant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig. Uppehållstillstånd har i praxis beviljats personer som flytt undan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas av utan att ingå i någon krigsmakt.
En ansökan om uppehållstillstånd får i princip inte bifallas om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan görs (2 kap. 5 å UtlL). Undantag gäller om utlänningen har rätt till asyl här. Undantag från huvudregeln gäller också vid återförening med en nära familje- medlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som utlänningen tidigare har sammanlevt med utomlands eller om det annars finns särskilda skäl.
Uppehållstillstånd kan gälla för viss tid (tidsbegränsat uppehålls- tillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Det tidsbegränsade tillståndet har tidigare huvudsakligen använts vid gäststudier och tillfälliga besök. Genom en ändring i UtlL som trädde i kraft den 1 juli 1994 har dock förutsättningarna för att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vidgats något. Om en utlänning som söker uppehållstillstånd bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får sålunda numera ett tidsbegränsat tillstånd ges ( 2 kap. 4 & å första stycket UtlL). Denna typ av tillstånd avses komma till använd- ning för personer som inte har rätt till asyl i Sverige och vars skydds- behov är av kort varaktighet. De bör enligt förarbetsuttalanden (prop. 1993/94:94 s., bet. 1993/94:SfU11 s.) främst användas då skydds— sökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha en kortare varaktighet. Det kan också röra sig om t.ex. naturkatastrofer eller ekologiska katastrofer.
Såsom den aktuella bestämmelsen är utformad ankommer det inte på regeringen att avgöra om en kris eller katastrof av visst slag är för handen. Om Invandrarverket eller Utlänningsnämnden anser att rege- ringens bedömning av situationen behövs får detta ske genom att enskilda ärenden överlämnas till regeringen för avgörande. Det tids- begränsade uppehållstillståndet enligt 2 kap. 4 a å UtlL erbjuder en viss möjlighet till familjeåterförening. Om ett sådant tillstånd har getts till en person får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är maka eller make eller barn under 20 år till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller för föräldrar till 39
barn under 20 år som har meddelats ett tidsbegränsat tillstånd av detta slag.
EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994. Gemenskapsreglema vad gäller den fria rörligheten för personer blev därmed gällande rätt även i Sverige. Dessa regler medförde vissa ändringar i UtlL samt i utlänningsförordningen (l989:547). Vidare inkorporerades rådets förordning (EEG) nr 1612/68 i sin helhet (SFS 1992.]163—1167). Översiktligt innebar avtalets införlivande med svensk rätt att utlän- ningar som är EES—medborgare har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige och att de är undantagna från de krav på arbetstillstånd som Sverige ställer upp i de flesta fall då utlänningar vill arbeta här . Motsvarande rätt till uppehållstillstånd resp. undantag från krav på arbetstillstånd gäller även, oavsett medborgarskap, för maka eller make till en EES-medborgare samt för deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin försörjning. Huvudregeln är att uppehållstillstånd skall beviljas för fem år med en i princip automatisk rätt till förlängning. Vårt medlemskap i EU har inte inneburit annat än lagtekniskt betingade ändringar av denna ordning. Sålunda har de inkorporeringsförfattningar som införlivade EES- anpassade EG—förordningar upphävts (SFS 199411696-97) som en följd av att förordningarna nu gäller direkt i Sverige. De ovan redovisade bestämmelserna gäller nu alltså till att börja med för EU- medborgare och deras anhöriga. Som EU-medlem föreligger det vidare en skyldighet för Sverige att tillämpa EES-avtalets regler mot kvarvarande EFTA-länder inom EES.
Ny ansökan
Bestämmelserna om s.k. ny ansökan infördes genom 1989 års utlän— ningslag. De är placerade i 2 kap 5 å tredje stycket UtlL och innebär att en utlänning kan få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt under vissa förutsättningar. En ny ansökan får bi— fallas endast om den grundar sig på omständigheter som inte prövats i ärendet tidigare. Dessutom krävs endera att utlänningen har rätt till asyl i Sverige eller att det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. En ansökan enligt 2 kap 5 å tredje stycket UtlL prövades före den 1 juli 1994 av Statens Invandrarverk som enda instans. Numera
prövas sådana ärenden av Utlänningsnämnden vars beslut inte kan överklagas. Enligt statistik från Invandrarverket gavs 15 537 nya an- sökningar in till verket under budgetåret 1993/94 och under samma tidsperiod avslogs 83 % av ansökningarna.
Avlägsnandebestämmelser
Bestämmelserna som behandlar under vilka förutsättningar en utlän- ning får avlägsnas från Sverige finns i 4 kap. UtlL. Enligt dessa be- stämmelser kan en utlänning avlägsnas ur riket antingen genom avvis— ning eller genom utvisning. I korthet gäller följande. Avvisning används när en utlänning inte uppfyller de formella eller materiella krav som gäller för inresa och vistelse i Sverige. Utvisning betecknar avlägsnande av utlänningar som blir kvar i Sverige sedan ett uppe- hållstillstånd har upphört att gälla, som begår brott av viss svårig- hetsgrad eller som utgör en fara för rikets säkerhet.
Polismyndigheten beslutar om avvisning om frågan väcks inom tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige under förutsättning att denne inte ansöker om asyl. Invandrarverket skall som första instans fatta beslut i alla ärenden där behovet av asyl har åberopats. Detsamma gäller för ärenden som rör nära familjemedlemmar till asylsökande. En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till Invandrarverket medan verkets beslut om avvisning eller utvisning får överklagas till Utlänningsnämnden. Utvisning på grund av brott beslutas av allmän domstol. Utvisning som sker av hänsyn till rikets säkerhet beslutas av regeringen.
Bemyndiganden m.m.
Som beskrivits i föregående avsnitt ges riksdagen i 8 kap. 7 å RF en möjlighet att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av den bestämmelsen är "utlän- ningars vistelse i riket" (p 2). Denna delegeringsmöjlighet har utnytt— jats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område som finns intagna i UtlL. 41
I UtlL har sålunda regeringen bemyndigats att — föreskriva undantag från UtlL:s krav på passinnehav (1 kap. 2 å andra stycket),
— föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 å tredje stycket). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket,
— föreskriva undantag från UtlL:s krav på visering (1 kap. 3 å andra stycket),
— föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader (1 kap 4 å andra stycket),
— föreskriva undantag från UtlL:s krav på arbetstillstånd (1 kap. 5 å andra stycket),
— föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i 2 kap. 4 å första stycket UtlL (andra stycket samma para- graf).
— föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap 5 5 andra stycket UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat.(fjärde stycket samma paragraf),
— meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd (2 kap. 6 å tredje stycket),
— föreskriva rätt för andra myndigheter än Invandrarverket och — i vissa fall — Utrikesdepartementet att meddela beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (2 kap. 7 å andra stycket) och ge ett organ knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering (tredje stycket samma paragraf). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket,
— föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas av EES—avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap 11 å första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf),
— föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyl- landsprincipen för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan att att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 å tredje stycket),
— meddela föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige och 2. sådana inskränkningar an-
gående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet (12 kap. ] å),
— dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal (12 kap. 2 å),
— meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som inte är flyktingar och som tagit om hand enligt viss tvångslagstiftning (12 kap. 3 å första stycket),
— efter avtal med ett annat land om behandling av fripassagerare föreskriva avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de före— skrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet (( 12 kap. 3 å andra stycket) och
— meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigs- fara som Sverige har befunnit sig i, i fråga om utlänningars 1. inresa och vistelse i landet, 2. utresa ur landet, 3. rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här, 4. avlägsnande från landet samt omhändertagande i anstalt eller förläggning (12 kap. 4 å). Före- skrifter enligt punkterna 4 och 5 skall — i andra fall än då Sverige är i krig — underställas riksdagen inom viss tid (12 kap. 5 å).
Som framgår ovan är de bemyndiganden som finns intagna i UtlL generellt hållna och de ger intryck av att regeringens möjligheter att meddela föreskrifter som går utöver lagens huvudregler är mycket omfattande. I sammanhanget måste man dock hålla i minnet att bemyndigandenas omfattning måste läsas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Det nyss sagda kan t.ex. åskådliggöras av det i 2 kap. 4 å andra stycket UtlL intagna bemyndigandet. Rege- ringen ges där rätt att föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i bestämmelsens första stycke alltså vid anknytningsfall, humanitära skäl och för personer som har sin för- sörjning ordnad. I specialmotivering till bestämmelsen (prop. 1988/89z86 s. 148) sägs att ett redan i lag angivet krav på uppe- hållstillstånd inte bör medföra att alla fall där uppehållstillstånd får medges behöver tas in i lagen och att regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall, t.ex. när det gäller studier eller besök i Sverige. En närmare redogörelse för de förordningar som regeringen har meddelat med stöd av be-
myndigandet i 2 kap. 4 å andra stycket UtlL finns under rubriken Regeringens förordningar rörande uppehållstillstånd.
I samband med denna redovisning över de bemyndiganden som finns i UtlL faller det sig naturligt att också nämna de möjligheter som regeringen har att i vissa situationer skärpa kriterierna för asyl beträffande krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar. Enligt 3 kap. 4å första stycket UtlL har flyktingar, krigsvägrare och de facto— flyktingar en rätt till asyl. Denna rätt är emellertid inte obegränsad vilket framgår av andra stycket i samma bestämmelse. Enligt första punkten i det stycket får asyl vägras en utlänning om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl.
Även om undantagsbestämmelsen i första punkten avser samtliga tre asylberättigade kategorier har den i praktiken mest betydelse för flyktingar eftersom en undantagsklausul i andra punkten ger mer vidsträckta möjligheter att vägra asyl för de två andra kategorierna. Asyl får sålunda vägras en krigsvägrare eller de factoflykting om det finns särskilda skäl för det. Med särskilda skäl avses bl.a. Sveriges möjligheter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar (prop. 1983/84:144 s. 36). Ett annat särskilt skäl kan vara om utlänningen gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet (prop. 1988/89:86 s. 156).
Möjligheten att vägra asyl med hänvisning till att det föreligger särskilda skäl för det gäller formellt sett endast beträffande de facto- flyktingar och krigsvägrare. Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i realiteten även att på motsvarande sätt påverka möjligheterna att få tillstånd av politiskt vinklade humanitära skäl. Däremot på- verkas inte möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära skäl.
Undantagsklausulen i 3 kap. 4 å andra stycket 2 UtlL är inte ut- formad som ett normgivningsbemyndigade men i förarbetena till be- stämmelsen (prop. 1983/84zl44 s. 36) klargörs entydigt att frågan om klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas av regeringen genom att ärendet överlämnas dit. Där understryks vidare. vikten av att bestämmelsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar be- tydande rättsosäkerhet. I propositionen betonas också att undantags- klausulen inte bör tillgripas utan tvingande skäl.
Undantagsklausulen är alltså konstruerad så att regeringen kan fatta beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl föreligger med hänsyn till mottagningsresurserna, utan riks- dagens hörande. Sådana beslut har fattats vid två tillfällen. Det första tillfället hänför sig till ett principbeslut i november 1976 då undan- tagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-syrianska gruppen från Turkiet mot bakgrund av främst att det förelåg ett omfattande invandringstryck från den gruppen. Undantagsregelns tillämpning beträffande gruppen upphörde genom ett beslut av regeringen i ett enskilt ärende ijuni 1982.
Den andra tillämpningen av undantagsregeln härrör från december 1989. Regeringen meddelade därvid prejudicerande beslut i två en- skilda ärenden med innebörden att endast den som uppfyllde Geneve- konventionens krav eller hade ett särskilt starkt skyddsbehov fort- sättningsvis skulle kunna påräkna asyl i Sverige. Besluten, som i dag- ligt tal kallas 13 decemberbeslutet eller Luciabeslutet, avsåg inte någon viss grupp utan gällde för asylsökande från alla länder. Situa— tionen som framkallade besluten torde dock i allt väsentligt ha varit den stora inströmning av Bulgarienturkar som förelåg vid den aktuella tiden.
I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottag— nings- och utredningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att våra möjligheter att under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid Konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringens handläggning av utlänningsärenden upp- märksammades 13 decemberbeslutet särskilt (bet. 1989/90:KU30). Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta regeringens be- dömning att situationen vad det gällde flyktingmottagandet var sådan i december 1989 att det förelåg förutsättningar för en tillämpning av bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 å andra stycket 2 UtlL (s. 76 bet.). Utskottet anförde vidare att dess granskning visat att en omfattande utredning om Bulgarienturkarnas situation i hemlandet låg till grund för 13 decemberbeslutet.
En ny regering tillträdde i oktober 1991. I regeringsförklaringen uttalades bl.a. att en ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl skulle komma att etableras successivt efter genomgång land 45
för land och efter samråd med de nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid en återgång till prövning enligt normala regler skulle ske. Under åberopande av bl.a. denna passus i regeringsför- klaringen överlämnade Invandrarverket i slutet av november 1991 ett urval av ärenden till regeringen för avgörande. I sin skrivelse an- förde verket att det i anledning av vad som sades i regerings— förklaringen gått igenom ett antal enskilda asylärenden där sökandena kom från skilda länder eller områden i syfte att skapa förutsättningar för en i görlig mån enhetlig bedömning utifrån de factokriterierna i 3 kap. 1 å 3 UtlL och att ett urval av de sålunda framtagna ärendena lämnades över till regeringen för ställningstagande och avgörande.
Den skärpning av asylrätten som 13 decemberbeslutet medförde upphävdes i slutet av 1991. I ett principbeslut den 19 december angav regeringen att hänsyn såväl till rättssäkerhetsintresset som den fak- tiska situationen inom mottagnings- och utredningssystemet gjorde att de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut den december 1989 inte längre skulle beaktas. Regeringen beviljade därför i ett enskilt ärende asyl till en person som bedömts vara de factoflykting men som inte skulle ha fått stanna i Sverige med en så snäv tillämpning av UtlL som gällt sedan december 1989. Enligt regeringen var det fortsätt— ningsvis den enskildes skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning av UtlL:s bestämmelser.
Professor emeritus Håkan Strömberg har i en artikel i Förvalt- ningsrättslig Tidskrift 1990:l s. 1 f. redovisat en rad synpunkter rörande formerna för ändring av praxis i utlänningsärenden. I ar- tikeln, som föranleddes just av det s.k. 13 decemberbeslutet, granskar Strömberg den juridiska form som regeringen valde för att introdu- cera en skärpt praxis i asylärenden. Strömberg analyserar därvid till att börja med vad som avses med uttrycket "särskilda skäl" i 3 kap. 4 å andra stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att tolka uttrycket så att det avser enbart skäl hänförliga till det indivi- duella fallet men att förarbetena klart ger vid handen att det omfattar också vissa skäl av generell karaktär, nämligen avsevärda svårigheter att ta emot en invasion av asylsökande. Mot sådana svårigheter skall dock vägas styrkan av den enskildes asylbehov. Strömberg konstaterar att denna konstruktion kan få till resultat att det som i lagtexten framstår som ett undantag, att asyl kan vägras, temporärt förvandlas
till en huvudregel varvid det i stället kommer att krävas särskilda skäl i form av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall beviljas.
I artikeln slår Strömberg fast att regeringens ställningstagande gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att regeringens uttalanden haft en vidare syftning nämligen att fastslå nya principer med generell giltighet som fortsättningsvis skulle följas inte bara av regeringen utan också av Invandrarverket. I konstitutionellt hänseende konstaterar Strömberg att föreskriften i 11 kap. 7 å RF visserligen innebär att regeringen inte får bestämma hur Invandrarverket skall besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot enskild eller tillämpning av lag men att stadgandet där— emot inte hindrar att regeringen styr Invandrarverkets beslutsfattande genom generella direktiv. Enligt Strömberg måste en sådan direktiv- rätt dock ha rättslig grund eftersom det inom ett område som är lagreglerat inte är tillräckligt med det lydnadsförhållande förvalt- ningsmyndighet — regering som följer av 7 kap. 6 å RF.
Strömberg konstaterar därvid att bestämmelsen i 3 kap. 4 å om "särskilda skäl" för att vägra asyl inte är utformad som ett normgiv— ningsbemyndigande men anser att detta inte behöver utesluta att rege- ringen kan utfärda föreskrifter om en reglering av asylrätten för de aktuella utlänningarna mot bakgrund av regeringens rätt att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 å RF. En tänkbar för- klaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden anser Strömberg vara att en reglering i förordningsform inte ansågs till- räckligt smidig.
Strömbergs slutsats i artikeln är att den metod för att skärpa asyl- förutsättningarna som 13 decemberbeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Han poängterar där- vid att när nya riktlinjer för praxis införs genom lag eller förordning så bringas föreskrifterna till allmänhetens kännedom genom publi- ceringen och träder i tillämpning först vid en i förväg bestämd tid- punkt vilket innebär att rättstillämpningen redan från början blir förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras genom ett beslut i ett enskilt ärende blir, enligt Strömberg, praxisändringen svår— förutsebar eller rentav överrumplande och en efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i riksdagen och presskommunikéer är inget likvärdigt alternativ.
I betänkandet Utlänningslagen- en partiell översyn (SOU 1993:24) instämmer den särskilt tillsatte utredaren, överdirektören vid Invand- rarverket Per-Erik Nilsson, huvudsakligen i Håkan Strömbergs syn- punkter. Utredaren påpekar vidare att den inom förvaltningsrätten fast etablerade principen att ett ärende bedöms utifrån det faktiska och rättsliga läge som råder när beslutet fattas och inte läget när ansökan gjordes, kan ge resultat som kan uppfattas som stötande eller svår- begripliga t.ex. när en restriktivare asylpraxis introduceras. Enligt utredaren medför en ändrad praxis som förs ut som författning för- delen att det är möjligt att i övergångsbestämmelsens form ge sådana föreskrifter att praxisbytet underlättas för såväl de enskilda asyl- sökande som de tillämpande myndigheterna. Utredaren instämmer också i Håkan Strömbergs uppfattning att regeringen kunnat etablera den praxis som introducerades genom 13 decemberbeslutet genom generellt utformade föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 13å RF. En närmare redogörelse för Per-Erik Nilssons förslag i Utlänningslagen- en partiell översyn finns under rubriken Tidigare överväganden.
Överlämnande av ärenden till regeringen
Redan före Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 fanns det bestämmelser i UtlL om rätt att överlämna ärenden till rege- ringen. Invandrarverket fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. 11 å UtlL överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framförallt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säker- het eller annars för allmän säkerhet, den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen. Sambandet var företrädesvis av familje— anknytningsnatur. Förutom de två nämnda kategorierna av över— lämnade ärenden förekom det också att Invandrarverket lämnade över ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt ärenden som hade utrikespolitisk betydelse.
När Utlänningsnämnden övertog regeringens överprövningsupp- gifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt
viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. Syftet med denna ordning var att regering— en skulle få tillfälle att styra praxis. De nya bestämmelserna om överlämnande placerades i 7 kap 11 å UtlL och innebär bl.a. att In- vandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ett ärende till regeringen för avgörande under vissa i lagrummet närmare angivna förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i fyra punkter i bestämmelsens andra stycke.
Enligt första punkten får ett överlämnande ske av sådana ärenden som på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som redan prövas av regeringen. Den andra punkten föreskriver att ärenden som bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation får hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av UtlL att ärendet prövas av regeringen. Den fjärde punkten slutligen öppnar en möjlighet för myndigheterna att lämna över ett ärende när synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den sistnämnda möjligheten tar sikte på ärenden som är av ett mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få stor internationell uppmärksamhet.
Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 å UtlL är aldrig obligatoriskt men överlämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten (prop. 1991/92:30 s. 45) normalt ske i de fall som reglerna tar sikte på. Motivvis uttalas t.ex. att ärenden i vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas av Utlänningsnämnden. Invandrarverket förutsätts överlämna sådana ärenden till regeringen om verket inte själv anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena anges också att det ter sig natur- ligast att regeringen avgör ärenden som har särskild utrikespolitisk betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen anges i proposi- tionen (s. 24 f) att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos Invandrarverket eller Utlänningsnämnden med hänsyn till före- liggande familjeanknytning eller av annan liknande orsak har sam- band med ett ärende som är under prövning hos regeringen. I de fallen bör ärendet enligt propositionen kunna hänskjutas till rege- ringen eftersom inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna med styrka talar för att ärendena bör avgöras slutligt i ett samman- hang. 49
När det gäller ärenden enligt tredje punkten sägs i propositionen (s. 24) bl.a. att de ärenden som överlämnades av Invandrarverket enligt det gamla systemet ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började uppträda och omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kunde beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Som exempel på sådana ärenden som också enligt den nya ordningen borde ge regeringen tillfälle att avgöra ett eller ett par typärenden nämns ärenden där en värdering av de politiska förhållandena i ett visst land i praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp av ärenden. Enligt propositionen kan det också uppkomma principfrågor som inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal ärenden. Som exempel på ett sådant fall nämns ett ärende som regeringen avgjorde efter överlämnande från Invandrarverket med frågeställningen om det kunde anses vara ett humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som sökt uppehållstillstånd var HIV-smittad.
I propositionen (s. 24) tas också upp exempel på fall som inte bör hänskjutas till regeringen. Sålunda framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör överlämnas om utlänningen gjort gällande att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och hans på- stående inte kan avfärdas som uppenbart ogrundat. Enligt proposi- tionen kan det nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot Europa- konventionen, om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom emot. Där påpekas också särskilt att det ytterst sällan torde vara befogat att rena lagtolk- ningsproblem eller renodlade rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på Utlänningsnämnden som slutinstans även om frågorna skulle vara svårbedömda.
När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för avgörande skall regeringen enligt 7 kap 11 å tredje stycket UtlL i vissa fall inhämta yttrande från Utlänningsnämnden. Den grund- läggande förutsättningen är att Invandrarverkets beslut i ärendet hade kunnat överklagas till Utlänningsnämnden. Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller endast när verket överlämnat ärendet därför att regeringens prövning bedöms vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen eller därför att synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning (punkterna tre och fyra i andra stycket). Om hinder möter att infordra ett yttrande därför att ärendet är synner— ligen brådskande får regeringen underlåta att höra Utlänningsnämn— den. Regeringen har även rätt att överlämna ärenden som hänskjutits till den av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för avgörande. Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att Invandrarverket hänskjuter ärenden till Utlänningsnämnden. Möjlig- heten är dock inskränkt till en enda situation, nämligen i de fall när ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som finns hos nämnden. I propositionen (s. 45) exemplifieras uttrycket "annan liknande orsak" med att det kan vara fråga om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör samma familj.
2.2.3 Regeringens förordningar om uppehållstillstånd
Som nämnts kan regeringen med stöd av ett av riksdagen givet bemyndigande meddela föreskrifter rörande bl.a. "utlänningars vistel- se i riket" (8 kap. 7 å första stycket 2 RF). En redogörelse för de be- myndiganden som finns i UtlL har lämnats i ett föregående avsnitt. Regeringen har under senare år vid flera tillfällen utnyttjat bemyn- digandet i 2 kap. 4 å andra stycket UtlL för att meddela olika före— skrifter i uppehållstillståndssammanhang. Vissa av föreskrifterna har tagits in i utlänningsförordningen (19892547, UtlF) medan andra har fått formen av fristående förordningar. Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 å UtlL beslutade rättsregler i krono- logisk ordning.
I 3 kap. 4 å UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppe- hållstillstånd för studier. I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits till förberedande utbildning i svenska vid universitet eller högskola och efterföljande högskoleutbildning skall beviljas uppe- hållstillstånd för studietiden om inte särskilda skäl talar emot det. Detsamma gäller en utlänning som har antagits till grundläggande högskoleutbildning utan att ha behov av att före denna genomgå förberedande utbildning i svenska och en utlänning som är behörig att antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att utlänningens försörj—
ning är tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt.
Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden som i dagligt tal brukar kallas treterrninsregeln resp. tidsförordningen (SFS 199121998 resp. 1999 ). Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1 januari 1992 hade vistats i SVerige i minst arton månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats i Sverige i ett år. Tre- terminsregeln infördes i UtlF (3 kap. 4 a å) och innebar att en familj fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot.
Tidsförordningen och treterminersregeln tillkom sedan regeringen i ett enskilt ärende beslutat att en utlännings vistelsetid i Sverige inte längre borde tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asyl- ansökan. Dessförinnan tillämpades en praxis som gav vistelsetiden särskild betydelse och tider överstigande arton månader ansågs till- räckligt för att bevilja uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syftet med tidsförordningen och dess karaktär av över- gångsregler var att tillgodose de rättssäkerhetsaspekter och rättvise- spörsmål som uppkom genom regeringens beslut i det enskilda ären- det. Treterminersregeln motiverades med att särskild hänsyn även fortsättningsvis måste tas till barnfamiljer.
I motiven till tidsförordningen och treterminersregeln (regeringens förordningsmotiv 199128 ) utvecklades närmare vilka faktorer som borde beaktas vid bedömningen av om särskilda skäl talade mot bifall till en ansökan om uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade tidsgränsema uppnåtts av sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs därvid minska eller helt förlora sin betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande gällde också om utlänningen eller någon familjemedlem handlat på ett sätt som gav anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället, t.ex. genom att begå brott eller om utlänningen själv med- verkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt. Ett annat
exempel som togs upp var fall där utlänningens identitet framstod som osäker eller tveksam på grund av utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att det beträffande föräldrar var rimligt att ta hänsyn till om den andre föräldern och/eller andra barn i familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land. Beträffande treterminersregeln fram— hölls slutligen att ett ytterligare skäl för att vägra tillstånd kunde vara att det var uppenbart att barnet på grund av ålder, faktisk närvaro i skola/förskola eller andra omständigheter inte fått den anknytning till Sverige som förutsattes för regelns tillämpning.
Den 8 oktober 1992 beslutade regeringen att treterminersregeln skulle upphävas och regeln upphörde att gälla vid utgången av november månad samma år. Övergångsvis föreskrevs dock att regeln fortfarande gällde i fråga om medlemmar i en familj i vilken det fanns barn som vid ikraftträdandet hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknade efter det att ansökan om uppe- hållstillstånd gjordes. I motiven till regelns upphävande (regeringens förordningsmotiv 199226) anfördes bl.a. att väntetiderna för asyl— sökande från andra länder än det forna Jugoslavien kraftigt förkortats men att regeln som avsågs vara av övergångskaraktär tenderade att bli en huvudregel för personer från f.d. Jugoslavien. Det framhölls också att anledningen till att beslut inte fattats beträffande familjer från f.d. Jugoslavien inte var långsam handläggning utan att läget i f.d. Jugo- slavien hade medfört att verkställighet inte kunnat ske.
Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter om hur vistel- setidsfaktom skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14 april 1994. Den innebär att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats får beviljas uppehållstillstånd om ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj med barn som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning är att sär- skilda skäl inte talar emot att bevilja uppehållstillstånd.
Förordningen tillkom mot bakgrund av det fanns ett stort antal barnfamiljer som vistats i Sverige i närmare ett och ett halvt år eller mer och då det ansågs uppenbart att barnen under den tiden inte— grerats i det svenska samhället. Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet fall på att ärendena vilat under kortare eller längre perioder i avvaktan på att situationen i hemlandet skulle klarna och inte på otillräckliga resurser hos prövningsmyndighetema. 53
Den största gruppen av asylsökande som omfattas av förordningen kommer från provinsen Kosovo i f.d. Jugoslavien.
I motiven till bestämmelsen (regeringens förordningsmotiv 1994:1) framhålls att det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler men att detta inte får hindra att det av humanitära skäl i vissa situa- tioner ändå framstår som rimligt att använda sig av sådana. Liksom vad gäller tidsförordningen och treterminersregeln utvecklas motivvis i vilka fall särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd bör anses före— ligga. De skäl som därvid anges överensstämmer i huvudsak med vad som gällt vid tidigare tillfällen. Som ytterligare skäl anförs situa- tionen där någon familjemedlem har verkat för organisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp.
Vid regeringssammanträdet den 14 april 1994 fattade regeringen också ett beslut i ett enskilt ärende rörande en barnfamilj från f.d. Jugoslavien. Familjen hade fått sin ansökan om uppehållstillstånd slut- ligt prövad före tidsreglemas tillkomst och föll därmed inte in under de i förordningen angivna kriterierna. Den hade emellertid lämnat in en s.k. ny ansökan till Invandrarverket som i sin tur överlämnade ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den nya ansökan med bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglerna i för- ordningen fick anses utgöra en ny omständighet. I beslutet bedömde regeringen att de generellt verkande riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen aktualiserade bifall till en ny ansökan. Beslutet innebar i praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad men som inte lämnat Sverige kom att omfattas av tidsreglerna.
Genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende den 5 maj 1994 skedde i praktiken ytterligare en utvidgning av kretsen som omfattades av de nya tidsreglerna. I beslutet gavs uppehållstillstånd till en familj från Kosovo som tidigare fått avslag på sin asylansökan och därefter begett sig till Norge men som återvänt och ansökt om asyl på nytt. 1 beslutet fastslog regeringen bl.a. att förordningen från den 14 april som regel inte kunde tillämpas beträffande personer som lämnat Sverige efter att ha fått ett avslag på en asylansökan. Den ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in efter familjens återkomst från Norge bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ny ansökan utan som en ordinär ansökan om asyl vilken rege- ringen biföll på grund av humanitära skäl.
I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte var rimligt att en utlänning som först vistats under en inte oväsentlig tid i Sverige och därefter rest till ett annat nordiskt land och för vilken Sverige hade ett ansvar enligt den nordiska passöverenskommelsen vid verkställigheten skulle behandlas helt annorlunda än den som hela tiden befunnit sig i Sverige. Även om förordningens tidsregler inte var tillämpliga beträffande familjen borde — enligt regeringen — de riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen som regel kunna anses utgöra sådana humanitära skäl som är en förutsättning för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 å första stycket 2 UtlL.
Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes i kompletterings- propositionen ( prop. l993/94:150 bil. 11 s. 3—4) leda till att drygt 20 000 personer, varav nästan hälften barn, skulle komma att få permanent uppehållstillstånd i Sverige.
2.2.4 Praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden
Den som vill bilda sig en fullständig uppfattning om praxis i utlän- ningsärenden har i allt väsentligt tre källor att söka sig till nämligen beslut från Invandrarverket, Utlänningsnämnden och regeringen.
Statens invandrarverk
Invandrarverket har en — åtminstone i förhållande till verkets place- ring i instanskedjan — icke föraktlig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en stor del av de beslut som meddelas av Invandrarverket inte får överklagas. En sådan ordning gäller t.ex. för alla beslut i uppehållstillståndsärenden där beslutet inte är förenat med ett förordnande om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Inom denna kategori av ärenden kan i huvudsak två olika grupper urskiljas. Till den första gruppen räknas beslut som överhuvudtaget inte går att överklaga. Dit hör beslut i ärenden om uppehållstillstånd där ansökan gjorts före inresan. Den andra gruppen består av positiva beslut, dvs. beslut som innebär att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd
bifalls. 55
När det gäller beslut som inte är överklagbara utgör Statens invandrarverk givetvis den främsta källan till praxis. Även när det gäller gruppen "positiva beslut" går det emellertid inte att bortse från att en viss praxis torde uppkomma, låt vara att dess räckvidd får anses begränsad till Invandrarverket. Invandrarverkets positiva beslut torde förutom konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla personer som får uppehållstillstånd på grund av något s.k. amnestibeslut. Det torde dessutom förekomma att uppehållstillstånd meddelas på rent humanitär grund.
Invandrarverkets "interna" praxis berörs närmare i betänkandet Utlänningslagen — en partiell översyn (SOU 1993z24). Där sägs bl.a. att det kan debatteras om de positiva besluten från verket bör anges som en praxiskälla mot bakgrund av att dessa beslut rimligen borde återge eller utgöra en uppföljning av den praxis som bildats av Utlänningsnämndens och regeringens avgöranden. Enligt utredaren visar dock all erfarenhet att en betydelsefull del av en myndighets praxis skapas av myndigheten själv utifrån bl.a. den tolkning som myndigheten gör av författningstext och tidigare avgöranden i såväl formellt som materiellt hänseende. Utredaren konstaterar vidare att ett avgörande från Invandrarverket som bygger på det materialet och som t.ex. innebär bifall till en sökandens begäran inte underkastas någon granskning av någon "utomstående" eller av någon annan instans. Frånvaron av överprövning/granskning leder därvid regel- mässigt till ett bibehållande eller en förstärkning av den interna praxisen.
Utredaren förordar att Invandrarverket skapar sådana rutiner att det blir möjligt att överblicka och systematisera de avgöranden där t.ex. en asylsökande får bifall till sin ansökan. Enligt utredarens uppfattning blir annars bilden av tillståndspraxis ofullständig vilket i sin tur innebär att det kan komma att saknas incitament för att åvägabringa en av skilda skäl motiverad ändring av praxis. Utredaren efterlyser slutligen att de positiva besluten motiveras.
Under år 1991 gav Statens Invandrarverk ut en praxisredovisning. Den var i första hand avsedd för att tjäna som vägledning för beslutsfattarna på verkets olika tillståndsbyråer. I praxissamlingen in- gick bl.a. en sammanställning av asylpraxis och redogörelser för tillstånds- och medborgarskapspraxis. De olika redovisningsområdena disponerades olika i så hänseende att asylpraxisen redovisades i form
av referat av ett antal avgöranden i enskilda ärenden medan redovis— ningen av tillståndspraxisen var hållen i en deskriptiv stil. I introduk- tionen till praxissamlingen angavs anledningen till detta vara att besluten i tillståndsärendena utomordentligt sällan innehöll någon motivering. Vid praxisredovisningens presentation förutskickades att den skulle ses över med jämna mellanrum. Någon uppdatering har emellertid inte skett sedan juni 1991 vilket förmodligen i någon mån sammanhänger med Utlänningsnämndens tillkomst.
I sammanhanget bör också nämnas att den f.d. tillstånds- och med— borgarskapsavdelningen (TOM) på Invandrarverket tidigare samman- ställde och distribuerade diverse handböcker som skulle tjäna som vägledning för handläggare och beslutsfattare. Handboken som behandlade asyl- och tillståndshanteringen (TOM-handbok del 1 eller TOM 1) innehöll en sammanställning av bl.a. lagbestämmelser, lagförarbeten, konventioner, praxis och beslutsmallar. TOM med- delade också s.k. TOM-föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex. närmare anvisningar för hur handlägg- ningen beträffande vissa asylsökandegrupper skulle hanteras. General— direktören har i ett beslut den 1 juli 1993 närmare fastställt hur verkets regler skall utformas (GDI 1993:1). Avsikten är därvid att handböckerna och TOM- föreskrifterna skall ersättas med före- skrifter, allmänna råd och instruktioner enligt detta reglemente och någon uppdatering av böckerna och föreskrifterna sker inte längre (GDI 1993z31).
På Invandrarverkets tillståndsbyrå finns s.k. interna exempel- samlingar och dessutom anordnas praxisdagar. De fyra asylbyråema har dessutom åtskilliga informella kontakter sinsemellan. På Asyl- center Syd beslutas alla permanenta uppehållstillstånd under med- verkan av två personer. Centret tillämpar dessutom en ordning där även de positiva besluten motiveras.
U tlänningsnämn den
Utlänningsnämnden, som inrättades den 1 januari 1992, har övertagit regeringens ställning som överinstans i förhållande till Invandrar- verket. Nämnden är således högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande för rättstillämpningen på området. Mot 57
bakgrund av att såväl nämnden som Invandrarverket har möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för avgörande har dock även regeringen en praxisbildande funktion. Huvudansvaret för praxis- bildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas vila på Utlän- ningsnämnden eftersom det är ett tämligen begränsat antal ärenden som överlämnas till regeringen.
Utlänningsnämnden är beslutsför i olika sammansättningar. En ord- förande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition eller förvar och får dessutom avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel be- skaffenhet [7 å första stycket förordningen (199lzl8l7) med in- struktion för Utlänningsnämnden]. I övriga fall är Utlänningsnämn- den normalt sett beslutsför med en ordförande och två andra leda- möter (5 å första stycket instruktionen). Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade samman- sättning skall generaldirektören delta i avgörandet om inte synnerligt hinder möter mot detta (5 å andra stycket instruktionen).
Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan de olika ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedlas till grupp- cheferna av ordförandena eller genom att en speciellt praxisansvarig sänder ut avgjorda beslut som är av intresse.
Under hösten 1992 började Utlänningsnämnden att sammanställa vägledande beslut. Sammanställningarna var tillgängliga för allmän- heten sedan sekretesskyddade uppgifter tagits bort från besluten. På sommaren 1994 publicerades en inbunden praxissamling från Utlän- ningsnämnden. Avsikten är att praxissamlingen skall ges ut varje år i reviderat skick och att separata häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje utgivning. Praxissamlingen innehåller en samman- ställning av ett större antal beslut och består av två delar. En del redovisar rättspraxis medan den andra behandlar länderpraxis. Be- sluten är återgivna utan andra ändringar än sådana som motiveras av sekretess eller av redaktionella skäl.
Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som fattats av Ut- länningsnämnden i nämndsammansättning. Meningen är att den fram- deles också skall innehålla en sammanställning av regeringens praxis.
Regeringen
Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i enskilda ärenden är sedan Utlänningsnämndens tillkomst så— ledes inskränkt till beslutsfattande i ärenden som överlämnats till regeringen av endera Invandrarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat för de lägre instanserna genom sina avgöranden. Enligt rådande svensk rättsuppfattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan. Emellertid torde den omständigheten att regeringens ställningstaganden i enskilda ärenden enbart har denna vägledande verkan i princip sakna betydelse mot bakgrund av att lägre myndigheter regelmässigt följer prejudikaten.
Regeringens möjlighet att styra praxis genom uttalanden i beslut i ärenden som Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har över- lämnat skiljer sig i viss mån från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstolsväsendet. Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen också högsta instans i instansord- ningskedjan och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett över- klagat mål eller ärende. Regeringen däremot prövar endast ärenden som valts ut av utlänningsmyndigheterna och i den enda avsikten att styra praxis. Såvitt gäller t.ex. en prövning av om särskilda skäl att vägra asyl enligt 3 kap. 4 å andra stycket 2 UtlL skall anses föreligga ger UtlL:s förarbeten entydigt vid handen att den prövningen endast bör ankomma på regeringen. Det finns mot den angivna bakgrunden anledning att ställa sig frågan om inte regeringens avgöranden i utlänningsärenden — med lagstiftarens goda minne — är i det närmaste bindande i vissa avseenden och inte har så stor likhet med vanliga pre- judikat.
I det sammanhanget kan dock noteras att Invandrarverket i beslut som rör en tillämpning av den skärpta asylpraxis som 13 december- beslutet medförde mer eller mindre regelmässigt motiverat sitt ställningstagande enligt följande. "Genom beslut den 13 december 1989 har regeringen slagit fast, att situationen när det gäller möjlig- heterna att ta emot asylsökande skall beaktas vid bedömningen av om det föreligger sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 å andra stycket 2 p. UtlL. Regeringen har i det nämnda beslutet också uttalat att sådana skäl föreligger. SIV delar den bedömningen. "Den moti- veringen synes vilja betona att det skulle kunna uppstå ett läge då 59
Invandrarverket skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av skärpta asylkriterier än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen är utformad torde det inte heller finnas något formellt hinder för att utlänningsmyndigheterna skall kunna göra en själv- ständig bedömning av frågan.
Att ett prejudikat från regeringen i vissa hänseenden också kan medföra ändrade handläggningsrutiner hos utlänningsmyndigheterna erbjuder följande citat ur ett beslut från Utlänningsnämnden exempel på. "I rättstillämpningen har en sökandes vandel endast i undantagsfall tillmätts betydelse i administrativa utlänningsärenden. Regeringen har emellertid i två beslut den 16 september 1993 (Ku 93/1700—1701) principiellt slagit fast att en sökandes vandel skall vägas in i be- dömningen av ett anknytningsärende. Besluten innebär enligt nämn- dens mening att tillämpande myndighet, Invandrarverket och Utlän- ningsnämnden, har en skyldighet att i varje enskilt anknytningsärende kontrollera sökandens vandel och att ställa den i relation till övriga omständigheter i ärendet."
Vare sig under regeringens tid som högsta instans i utlännings— ärenden eller därefter har det funnits någon praxissamling över rege- ringens avgöranden som varit tillgänglig för allmänheten. En annan sak är att det funnits en intern praxissammanställning som tillhanda- hållits regeringskansliets handläggare av utlänningsärenden. Som nämnts ovan är det dock meningen att en sammanställning av rege- ringens praxis fortsättningsvis skall kunna återfinnas i den praxis- samling som Utlänningsnämnden ger ut.
Det torde vara riktigast att säga att regeringens praxisbildande beslut vanligen kommer till offentlig kännedom genom pressmed— delanden som skickas ut från regeringskansliet. Vid mer banbrytande typer av beslut brukar dessutom invandrarministern informera riks- dagen varvid informationen blir en del av riksdagsprotokollet.
Redogörelse för några viktiga beslut
I tidigare avsnitt har en redogörelse lämnats för dels det s.k. 13 decemberbeslutet ochandra beslut som rört en tillämpning av loku- tionen "särskilda skäl" i 3 kap. 4 å andra stycket 2 UtlL, dels de beslut som meddelades i samband med den senaste tidsförordningen. Praxis-
utredningen har i betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54) lämnat en utförlig redogörelse för beslut där uppe- hållstillstånd har beviljats på grund av humanitära skäl med avseende på fysisk sjukdom, psykisk sjukdom, personliga förhållanden och inhumana förhållanden (s. 102—111 betänkandet). I det följande kom- pletteras den redogörelsen med några typiska exempel på regerings- beslut i enskilda ärenden som fått vidsträckta konsekvenser för bedömningen av utlänningsärenden i så måtto att de tagit sikte på förhållanden som rört ett stort antal asylsökande.
Ett exempel på ett beslut i ett enskilt ärende som kom att beröra många asylsökande och som, åtminstone kortsiktigt sett, fick om- fattande konsekvenser för samhällsekonomin är regeringens princip— beslut den 21 juni 1993 rörande permanent uppehållstillstånd för asylsökande från Bosnien. Ärendet överlämnades av Invandrarverket i januari 1993 och verkets rekommendation var att ärendena från Bosnien skulle vila ytterligare viss tid i avvaktan på ett samlat inter— nationellt agerande och på händelseutvecklingen i Bosnien. Beroende på kriget i Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket sedan oktober 1991 avvaktat med beslut rörande asylsökande därifrån. Även Utlänningsnämnden förordade att ärendena skulle avvakta beslut under en kortare tid. Vid tiden för detta vägledande beslut väntade 66 400 personer på att få sin asylansökan prövad av Invandrarverket i första instans. Den största gruppen eller 42 000 personer utgjordes av medborgare i Bosnien—Hercegovina.
Beslutet fattades i ett enskilt ärende som rörde två makar men dess vittgående innebörd var att i princip alla skyddsbehövande från Bosnien-Hercegovina som sökt asyl i Sverige skulle beviljas penna— nent uppehållstillstånd av humanitära skäl efter en individuell pröv— ning av varje enskilt ärende. I beslutet gjordes en bedömning av situa- tionen i Bosnien och också av konfliktens varaktighet varvid angavs att någon snar lösning inte var i sikte. Vidare uttalades att den all- männa situationen för de skyddsbehövande bosnierna inte var sådan att asyl skulle kunna komma i fråga utan att uppehållstillstånd skulle ges av humanitära skäl. Detta uteslöt — enligt beslutet — inte att det i enskilda fall kunde finnas skäl att bedöma en asylsökande från Bosnien-Hercegovina som flykting eller de factoflykting.
Som nämns ovan fanns det 42 000 asylsökande bosnier i Sverige då principbeslutet kom den 21 juni 1993. Regeringen gjorde vidare be- 61
dömningen att anhöriginvandringen till de bosnier som skulle komma i fråga för uppehållstillstånd kunde komma att ligga i intervallet 20 000—30 000 personer sammanlagt under budgetåren 1993/94 och 1994/95. Senare tecken har emellertid tytt på att anhöriginvandringen inte kommer att bli så omfattande som tidigare bedömdes (prop. 1993/94:51 s. 3). Mot bakgrund av det väsentligt ökade flykting- mottagandet föreslog regeringen i prop. 1993/94:51 att ett särskilt Stimulansbidrag skulle ges till kommuner som under det närmaste året kraftigt utökade sitt flyktingmottagande och till kommuner som redan hade en överenskommelse om ett stort flyktingmottagande men som ändå ökade detta. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1993/94SfU6, rskr. 1993/94:70). Under budgetåret 1993/94 beviljade Invandrarverket och Utlänningsnämnden närmare 54 000 uppehållstillstånd tillsammans, varav cirka 45 000 till per— soner från Bosnien-Hercegovina.
I mars 1994 fattade regeringen beslut i sju av Invandrarverket överlämnade ärenden rörande medborgare i Somalia. Flera av ären— dena hade överlämnats under år 1991. Invandrarverket förordade i yttrande att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om sex månader skulle beviljas asylsökande från Somalia med möjlighet till förlängning om särskilda skäl inte talade i en annan riktning. Barnfamiljer och en- samma barn borde dock beviljas permanent uppehållstillstånd enligt verket. Invandrarverket anförde vidare att kriminalitet eller den om- ständigheten att någon uppträtt under falsk identitet borde kunna ut— göra särskilda skäl för att inte bevilja uppehållstillstånd. Beträffande fall där den asylsökande uppträtt under flera identitet förordade verket att ett avvisningsbeslut skulle meddelas men att ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd om högst sex månader skulle beviljas. I vissa av ärendena hade även yttranden från Utlänningsnämnden begärts in. Nämnden förordade därvid bl.a. att det mot bakgrund av den på- gående utvecklingen i Somalia fanns anledning att något avvakta av- görandet av ärenden beträffande asylsökande som kommit till Sverige förhållandevis sent.
Regeringens beslut innebar att fyra somalier som ansökt om asyl i Sverige beviljades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl samt att tre andra gavs tillfälligt uppehållstillstånd eftersom deras identiteter ansågs oklara. Såvitt gällde situationen i södra Somalia anfördes i besluten bl.a. att förhållandena där var unika med knappast
existerande normala samhällsfunktioner. Regeringen ansåg emellertid inte att situationen var sådan att den generellt utgjorde grund för asyl men framhöll att detta ställningstagande inte uteslöt att det i enskilda fall kunde finnas skäl att bedöma en asylsökande från södra Somalia som flykting eller de factoflykting. De permanenta uppehållstillstånd som meddelades motiverades med att det allmänna läget i södra Somalia gjorde att uppehållstillstånd borde meddelas på humanitär grund.
Regeringens vägledande beslut rörande asylsökande från Somalia bedömdes i kompletteringspropositionen (1993/94:150 bil. 11 s. 4) medföra att huvuddelen av de drygt 1700 somalier som vistades på flyktingförläggningar vid tiden för beslutet skulle komma att beviljas permanent uppehållstillstånd med därpå följande mottagande i kommun. Med en viss följdinvandring av anhöriga beräknades antalet kommunmottagna somalier komma att uppgå till 2 400 personer.
2.3 Tidigare överväganden
2.3.1 Flykting- och immigrationsutredningens förslag
Flykting- och immigrationsutredningen tillsattes vid halvårsskiftet 1990. Dess uppdraget gick ut på att redovisa förslag till innehåll i och utformning av en svensk sammanhållen flykting- och immigrations- politik. Utredningens förslag redovisades i betänkandet Flykting— och immigrationspolitiken (SOU 199111). I betänkandet förordade utred- ningen bl.a. en ordning som byggde på att man skilde mellan två huvudkategorier av immigrationssökande. Den ena kategorin bestod av personer som borde ha en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig i Sverige medan den andra kategorin utgjordes av personer som endast skulle tillåtas invandra inom ramen för en i förväg fastställd antals- mässig riktpunkt eller kvot. Ramarna förutsattes i sin tur kunna på- verkas av antalet spontaninresta och andra sökande med en i princip ovillkorlig rätt till bosättning i Sverige. Till den kategori som ansågs ha en i princip ovillkorlig rätt att få stanna i Sverige hörde konventionsflyktingar, medlemmar av kärnfamiljen och personer med starka humanitära skäl. Nedan lämnas en översiktlig redogörelse för utredningens förslag om fastställande av en planeringsramar.
När det gäller frågan om fastställande av planeringsram och kvoter (s. 155 f.) tänkte sig utredningen ett system där statsmakterna i förväg angav det ungefärliga antal invandrare av kategorier som inte hade en ovillkorlig rätt att stanna här, som Sverige bedömdes ha möjlighet att på ett tillfredsställande sätt ta emot under ett år. Den bedömningen måste enligt utredningen grundas på en uppskattning av Sveriges sam- lade resurser såvitt gäller möjligheten att erbjuda arbete, bostäder, utbildning och annan samhällsservice. Utredningen betonade därvid att den uppskattade mottagningskapaciteten ytterst inte var ett mate- matiskt utan ett politiskt spörsmål beroende av bl.a. prioriterings— frågor.
Den sålunda beräknade totala mottagningskapaciteten skulle enligt förslaget minskas med en uppskattning av det antal konventions- flyktingar och andra som i princip hade en ovillkorlig rätt till bosätt— ning som kunde tänkas komma att resa in i Sverige under den planerade perioden. Det utrymme som därvid återstod skulle dispo- neras för invandring av kategorier som inte hade någon ovillkorlig rätt att få stanna i Sverige. I praktiken torde det dock — enligt utred— ningen — vara ofrånkomligt att taket sattes högre än vad som skulle vara motiverat, om enbart befintliga mottagningsresurser skulle vara avgörande för planeringsramen. Så t.ex. skulle antalet personer med en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig i Sverige under ett visst år kunna tänkas bli fler än vad det egentligen fanns mottagningsresurser för och att begränsa invandringen av dessa kategorin ansåg utred- ningen inte kunna komma i fråga. Enligt utredningen kunde det i normalfallet inte heller bli tal om att vägra all invandring av övriga immigrationssökande även om konventionsflyktingar och andra med rätt till bosättning tog alla tillgängliga mottagningsresurser i anspråk. Något utrymme måste alltid finnas för invandring av de övriga kate— gorierna.
Enligt utredningens förslag borde den totala ramen för invand- ringen fastställas av riksdagen i samband med budgetregleringen medan regeringen skulle bestämma fördelningen av det återstående utrymmet mellan tre olika kategorier nämligen kvotflyktingar, asylsökande med politiska skäl eller humanitära skäl som inte var konventionsflyktingar eller hade så starka humanitära skäl att en ovillkorlig rätt till bosättning förelåg samt anhöriga utanför kärn-
64 familjen.
I lagtekniskt hänseende föreslog utredningen att ett bemyndigande med innebörden att regeringen skulle få meddela närmare före— skrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd för de grupper som inte hade en ovillkorlig rätt att bosätta sig i Sverige skulle tas in i UtlL. Bemyndigandet innehöll en möjlighet för regeringen att fast— ställa riktlinjer för det antal uppehållstillstånd som under viss tid borde meddelas för olika grupper. Om riktlinjer för en begränsning sålunda föreskrivits inskränktes — enligt förslaget — Utlänningsnämn- dens överprövning till att ta ställning till huruvida utlänningen tillhörde en kategori med ovillkorlig bosättningsrätt eller inte. Utred- ningsförslaget gav däremot inte nämnden rätt att göra någon annan bedömning än Invandrarverket av frågan om utlänningen borde be- redas plats inom ramen för en begränsning eller kvot.
Sedan Flykting- och immigrationsutredningens betänkande remiss— behandlats avhandlades utredningens förslag i den sedermera åter— kallade propositionen 1990/912195 Aktiv flykting- och immigrations- politik. I propositionen redovisades en splittrad remissbild (s. 46—47 och s. 60) beträffande utredningens förslag om en planeringsram för större delen av den utomnordiska invandringen. Utredningens princi- piella förslag tillstyrktes eller lämnades utan erinran av bl.a. Invand- rarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statskontoret och Hovrätten över Skåne och Blekinge. Samtliga frivilligorganisationer liksom vissa politiska kvinnoförbund och ungdomsförbund avstyrkte förslaget om en planeringsram/kvot för vissa personer med politiska eller humani— tära skäl. Förslaget om en antalsmässig reglering avseende invand- ringen av anhöriga utanför kärnfamiljen tillstyrktes dock av en majo- ritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Även flera remiss- instanser som motsatte sig någon form av planeringsram för invandringen i övrigt tillstyrkte. Diskrimineringsombudsmannen framhöll risken för att återkommande diskussioner om planerings- ramar och kvoter skulle komma att polarisera och inflammera den svenska debatten.
Regeringens överväganden beträffande betänkandet Flykting- och immigrationspolitiken utmynnade i allt väsentligt i något som kallades principförslag. Fördragande statsrådet uttryckte därvid en avsikt att återkomma med förslag till nödvändiga lagändringar mot bakgrund av bl.a. riksdagens behandling av principförslagen (prop. s. 51). De
principer för en ny politik som lades fram kan sammanfattas över- siktligt enligt följande.
I propositionen föreslogs bl.a. att det regelsystem som reglerar invandringen till Sverige i högre grad borde tillgodose behrven hos de mest behövande och att en klarare skillnad bör göras mellan å ena sidan personer som bör ha en i princip ovillkorlig bosättningsrätt och å den andra övriga immigrationssökande. Enligt principförslagen borde en principiell rätt till bosättning tillkomma dem som är i behov av internationellt rättsligt skydd, nämligen konventionsflyktingar och vissa andra med starkt skyddsbehov. Regeringen förordade vidare att möjligheterna för regeringen att utan riksdagens hörande inskränka rätten till uppehållstillstånd för skyddssökande utanför Gerevekon- ventionen skulle tas bort och att en principiell lagfäst rätt till bosätt- ning borde tillkomma medlemmar av kärnfamiljen.
I de föreslagna principerna för en ny politik ingick också att riks- dagen även fortsättningsvis borde fastställa en kvot för organiserad överföring av flyktingar. Den kvoten skulle kunna tillåtas öka under respektive planeringsperiod om det internationella läget så krivde och mottagningsresurserna tillät det. Enligt förslaget borde regeringen utöver detta fastställa en ram för bosättning av anhöriga utanför kärnfamiljen. Beslutet om planeringsramen borde fattas av regeringen efter förslag av Invandrarverket. Enligt propositionen borde vidare Invandrarverket samråda med Svenska kommunförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen inför utarbetandet av förslaget. Planeringen föreslogs kunna gälla för tre år i taget med årliga möjligheter att revidera planeringsramen.
Valet år 1991 slutade med ett regeringsskifte. Den tillträdande fyr- partiregeringen ansåg att såväl flera frågor som aktualiserats i propositionen Aktiv flykting- och immigrationspolitik som sambandet mellan frågorna behövde övervägas ytterligare. Propositionen åter- kallades därför genom en skrivelse till riksdagen (regeringens skrivelse 1991/92:27).
2.3.2 Asylprövningskommitténs förslag
Under hösten 1989 tillkallades en kommitté med uppdrag att utreda instansordningen i utlänningsärenden. Kommittén, som antog namnet Asylprövningskommittén, överlämnade i september 1990 betänkandet Utlänningsnämnd (SOU 199079) till regeringen. De förslag som lades fram i betänkandet har i huvudsak legat till grund för UtlL:s nuvarande instansordningsbestämmelser. Asylprövningskommitténs förslag skiljer sig dock från gällande rätt i så hänseende att kommittén även föreslog att regeringen skulle få en möjlighet att förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (be- tänkandets. 130).
Enligt kommittén borde regeringen ha denna möjlighet mot bak- grund av att det undantagsvis kan tänkas inträffa att regeringen bedömer det som nödvändigt att säkerställa att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden kommer under regeringens prövning, obe- roende av hur de underordnade myndigheterna ser på saken. Det kan t.ex. röra sig om ärenden av mycket stor betydelse från invand- ringspolitisk synpunkt eller ärenden av särskild vikt för Sveriges för- hållande till främmande stat eller mellanfolklig organisation. Enligt kommitténs förslag torde regeringens beslut få meddelas genom för- ordning, om det innebär en generell regel beträffande ärenden av en viss typ, och annars genom förvaltningsbeslut.
Asylprövningskommitténs förslag i betänkandet Utlänningsnämnd behandlades första gången i propositionen 1990/91:195 Aktiv flykting- och immigrationspolitik. De förslag som lades fram i propo- sitionen överensstämde väsentligen med kommitténs förslag bl.a. i det hänseendet att en möjlighet för regeringen att förbehålla sig pröv- ningen av ett visst utlänningsärende eller en viss grupp av ärenden föreslogs. I propositionen (s. 129) anmärktes bl.a. att några remiss— instanser anfört betänkligheter mot förslaget under åberopande av att det skulle strida mot RF att tillerkänna regeringen en sådan för- behållsmöjlighet. Depanementschefen underkände dock dessa invänd- ningar och hänvisade bl.a. till att Justitiekanslern i sitt remissyttrande uttryckligen anfört att det inte föreligger några grundlagsmässiga hinder mot att regeringen i undantagsfall ges möjlighet att besluta om att ett visst ärende eller en viss ärendegrupp skall överlämnas till regeringen. Denna uppfattning delades av departementschefen. 67
Som nämnts ansåg fyrpartiregeringen att såväl flera frågor som aktualiserats i propositionen Aktiv flykting— och immigrationspolitik som sambandet mellan frågorna behövde övervägas ytterligare vilket föranledde att propositionen återkallades. Frågan om inrättandet av en särskild nämnd för överprövning av utlännings— och medborgarskaps- ärenden ansågs dock böra lösas snabbt. I propositionen 1991/92:30 om en särskild nämnd för utlänningsärenden lades därför den 10 ok- tober 1991 på nytt fram förslag som i huvudsak byggde på Asyl- prövningskommitténs överväganden. De framlagda förslagen skilde sig dock från förslagen i Aktiv flykting— och immigrationspolitik bl.a. på så sätt att någon möjlighet för regeringen att förbehålla sig beslutanderätten i vissa ärenden inte förslogs. Enligt vad som anförs i propositionen 1991/92:30 (s. 27) skulle en sådan ordning kunna skapa oklarhet i rollfördelningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden och den fick också anses utgöra ett avsteg från vanliga principer om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna.
2.3.3 Förslag av Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m.
År 1992 tillsattes Invandrarverkets överdirektör Per-Erik Nilsson som särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av utlän- ningslagstiftningen. I hans uppdrag ingick bl.a. att undersöka rege— ringens möjligheter att — inom RF:s ram — genom generella före- skrifter styra utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och — om det bedömdes nödvändigt eller önskvärt — föreslå de ändringar och tillägg som kunde vara motiverade. Den del av upp- draget som rör regeringens roll vid praxisbildningen behandlas i del- betänkandet Utlänningslagen— en partiell översyn (SOU 1993z24). Utredaren redovisar där uppfattningen att det knappast kan råda några delade meningar om att regeringen har ett påtagligt behov av att kunna styra tillämpningen av UtlL genom, av politiska eller andra skäl motiverade generella föreskrifter. Han konstaterar vidare att det finns olika uppfattningar i frågan om detta behov kan tillgodoses inom ramen för bestämmelsen i 8 kap. 13 å RF som ger regeringen rätt att utfärda föreskrifter om verkställighet av lag. Vid detta för- hållande är det enligt utredarens mening i det närmaste självklart att
lagstiftningen bör kompletteras med ett bemyndigande som ger rege- ringen rätt att styra tillämpningen av UtlL.
I betänkandet lägger utredaren fram ett förslag med innebörden att regeringen skall ges ett uttryckligt bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd. Bemyndigandet föreslås tas i en ny bestämmelse — 4 & å — i 3 kap. UtlL och ha följande lydelse. "Rege- ringen får, utöver vad som angetts i detta och tidigare kapitel i lagen, meddela de föreskrifter som behövs för att anpassa prövningen av asyl— och andra ansökningar om uppehållstillstånd till utvecklingen inom och utom landet och därigenom skapa garantier för en säker, likformig och konsekvent prövning."
Utredaren anför i specialmotiveringen att de föreskrifter som rege- ringen bemyndigas att meddela enligt den föreslagna bestämmelsen skall hålla sig inom den ram som UtlL:s regler om uppehållstillstånd på skilda grunder drar upp i lagens andra och tredje kapitel. Han betonar också att föreskrifterna skall ta sikte på prövningen av vissa ansökningar eller grupper av ansökningar och givetvis inte för hur enskilda ärenden skall avgöras. Enligt utredaren torde bestämmelsen kunna användas till att t.ex. ge generellt utformade beskrivningar av de humanitärt färgade skäl som skall berättiga en utlänning att få bosätta sig i Sverige, alltså föreskrifter av samma typ som tidsför- ordningen och treterminersregeln. Ett annat utpekat användnings- område är en närmare bestämning av de särskilda skäl som enligt 3 kap. 4 å andra stycket 2 UtlL kan medföra att krigsvägrare eller s.k. de facto—flyktingar vägras asyl.
Betänkandet har remissbehandlats. Utredarens förslag tillstyrktes därvid av Justitiekanslern, Kammarrätterna i Jönköping och Göte- borg, Rikspolisstyrelsen, Statens Invandrarverk, Utlänningsnämnden och Caritas. JK anförde dock synpunkten att den föreslagna lagtexten borde utformas mer traditionellt. Utlänningsnämnden framhöll att det enligt nämndens uppfattning torde vara onödigt att regeringen får rätt att dels styra generellt genom förordning, dels individuellt genom beslutsfattande i enskilda ärenden. Enligt Utlänningsnämndens mening borde därför Invandrarverkets och nämndens möjligheter att över- lämna ärenden till regeringen för avgörande tas bort om utredarens förslag genomfördes.
Under remissbehandlingen framfördes också kritik mot förslaget. Kritikerna företräder allmänt uppfattningen att bemyndigandet fått en alltför generell utformning. Inom de kritiska remissinstanserna kan sägas utkristallisera sig två grupper. Den första utgörs företrädesvis av myndigheter och har i princip inte något att invända mot att rättstillämpningen styrs av en förordningen. Gruppen anser emeller- tid att den föreslagna bestämmelsen fått en för omfattande lydelse. Den andra gruppen, som företrädes av bl.a. Sveriges advokatsamfund och en rad frivilligorganisationer, är principiellt emot att praxisut— vecklingen tillgår på det sätt utredaren föreslagit. Flera av dessa organisationer är dessutom av uppfattningen att asylprövningen bör flyttas över till domstolar. Betänkandets förslag har inte lett till någon lagstiftningsåtgärd.
2.3.4 Praxisutredningens redogörelse
Genom beslut den 24 juni 1993 bemyndigade regeringen statsrådet Birgit Friggebo att tillkalla två utredare med uppgift att göra en över- syn av utvecklingen av praxis i asylärenden efter det att Utlännings- nämnden övertagit överinstansprövningen av regeringen. Bakgrunden till att utredningen tillsattes var att det i den allmänna debatten hävdades att praxis påtagligt hade skärpts under denna tidsperiod. Som särskilda utredare förordnades tf. professorn Göran Melander och chefsrådmannen Lena Berke. Utredningen, som antog namnet Praxis- utredningen, överlämnade i april 1994 betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden (1994:54).
Den period som Praxisutredningen undersökte sträckte sig från juli 1989 till februari 1994. De resultat av undersökningen som utred- ningen anger kan kort sammanfattas enligt följande. Kraven för att någon skall få konventionsflyktingstatus är alltjämt stränga. Utlän— ningsnämndens sätt att fastställa sådan status är mer stringent än regeringens. Hos regeringen finns en stor spännvidd på de omständig- heter som kan grunda de factoflyktingstatus. Enligt utredningen före- faller det som beslutsfattaren ansett det avgörande vara att sökanden beviljats uppehållstillstånd medan grunden för beviljandet varit mindre viktig. När det gäller Utlänningsnämnden anser utredningen att kriterierna för de factoflyktingstatus håller en jämnare nivå men
att nämnden förefaller strikt inriktad på att göra en juridisk bedöm— ning varför de omständigheter av humanitär art som kan förekomma i vissa ärenden ibland får stå tillbaka.
Praxis beträffande uppehållstillstånd på grund av fysisk sjukdom har enligt utredningen varit restriktiv under hela perioden. Utred— ningen anser sig dock kunna finna att praxis har utvecklats mot att sätta in sådana ärenden i ett större sammanhang varvid det görs en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som står till förfogande och en allt noggrannare undersökning av personens tillgång till vård i hemlandet. När det gäller psykiska sjukdomstillstånd krävs numera enligt utredningen som regel att personen gjort ett allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för självmord för att personen skall få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Utred- ningen redovisar därvid uppfattningen att de psykiska skäl som kunde leda till ett uppehållstillstånd då regeringen var överinstans kunde vara av mer varierat slag.
Utredningen anser sig också ha funnit att det s.k. inre flykt altema- tivet har börjat användas på ett sätt som inte skett tidigare. Enligt utredningen tillämpas detta alternativ numera på ett sofistikerat sätt generellt i en krigssituation av det slag som råder i f.d. Jugoslavien. Utredningen anser vidare att den praxis rörande betydelsen av dokumentlöshet som initierades av regeringen år 1989, har fått en oproportionerligt stor genomslagskraft. Enligt utredningen har avsak— naden av pass kommit att bedömas på ett generaliserat och onyanserat sätt och det går i många ärenden inte att utläsa annat än att sakbedöm- ningen fått stå tillbaka sedan väl avsaknaden av pass har konstaterats. Dokumentlöshet diskvalificerar i många fall också från konventions— flyktingskap enligt utredningen som menar att principen används stelbent och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konventions- och de factoflykting- skap.
När det gäller andra trovärdighetsaspekter än dokumentlöshet anser sig utredningen ha funnit att betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl fått en ny inne- börd i det att Utlänningsnämnden lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart.
Utlänningsnämnden och Invandrarverket bereddes tillfälle att redo- göra för de åtgärder som vissa frågeställningar i Praxisutredningens 71
betänkande kunde föranleda samt att även i övrigt lämna synpunkter på utredamas slutsatser och överväganden. Myndigheternas uppmärk- samhet fästes därvid särskilt vid Praxisutredningens uttalanden rörande bl.a. dokumentlöshetens och en fördröjd asylansökans be- tydelse i ärenden om uppehållstillstånd samt tillämpningen av det s.k. inre flyktalternativet.
I ett yttrande dagtecknat den 27 maj 1994 anförde Utlännings- nämnden att utredningens slutsatser att bedömningarna rörande doku— mentlöshet och fördröjning med ansökan om asyl sker på ett genera- liserat och onyanserat sätt är felaktiga. Nämnden bifogade därvid ett praxisbildande beslut där asyl beviljats en familj som dels ansökt om asyl dagen efter ankomsten till Sverige, dels saknade passhandlingar, men där nämnden efter en trovärdighetsbedömning ansåg att familjen var konventionsflyktingar. l beslutet framhåller nämnden att även om avsaknaden av passhandlingar och vad som uppgivits som anledningen därtill kan resa vissa tvivel bör detta inte, med de principer som bör gälla i asylärenden, få bli utslagsgivande om den asylsökande i övrigt framstår som trovärdig och hans berättelse som sannolik. Såvitt gällde inre flyktalternativet anförde nämnden att dess tillämpning av detta alternativ hade stöd av vad som sägs i UNHCst handbok och att det var svårt att förstå påståendet att Utlänningsnämndens tillämpning skulle vara sofistikerad.
I Invandrarverkets yttrande den 6 juni 1994 framförs ungefär samma typ av synpunkter som Utlänningsnämnden tagit upp. Verket konstaterar att enligt de gällande principerna för bevisvärdering i utlänningsärenden kan avsaknaden av pass aldrig ensamt bli utslags— givande utan det är bara ett moment som tillsammans med övriga omständigheter i ärendet gör att sökandens trovärdighet kan sättas i fråga. Såvitt gäller dröjsmål med ansökan om asyl menar verket att ett sådant dröjsmål kan vara ett tecken på att sökanden själv inte har bedömt sitt skyddsbehov som särskilt stort men en bedömning måste göras på ett nyanserat sätt och dröjsmålet kan enbart utgöra ett moment i en helhetsbedömning av ärendet. Verket påpekar vidare att det inre flyktalternativet är ett internationellt vedertaget begrepp på utlänningsrättens område vilket naturligtvis skall användas enbart i sådana fall då sökanden är skyddad i en annan del av sitt hemland och då detta utgör ett rimligt alternativ för vederbörande. Att alternativet tillämpas på ett sofistikerat sätt kan verket inte finna. Slutligen så
anför Invandrarverket såvitt gäller praxisdokumentation i framtiden att verket är berett att undersöka möjligheterna att bl.a. dokumentera länderförhållanden vid olika tidpunkter.
2.4 Belysning av nuvarande styrmedel
2.4.1 Inledning
I utredningens uppdrag att utreda frågor som rör regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden ingår som ett första moment att belysa hur de nuvarande styrmedlen fungerar. I tidigare avsnitt har lämnats en redogörelse för nuvarande ordning på detta område. För att ytter— ligare beskriva regeringens styrmedel och översiktligt redovisa utred— ningens uppfattning om dessa styrmedels effektivitet och ändamåls- enlighet har utredningen gjort en kartläggning av flertalet av de ärenden som överlämnats till regeringen från Invandrarverket och Utlänningsnämnden under åren 1992-1994. Kartläggningen redovisas i avsnitt 2.4.3.
Regeringen kan för närvarande styra praxis i utlänningsärenden på två sätt. Den kan antingen utfärda generella normbeslut eller för— ordningar, eller besluta i enskilda ärenden. Beslut i enskilda ärenden är av två slag. Dels meddelar regeringen vägledande avgöranden för de lägre instanserna. Dels kan regeringen utan riksdagens hörande skärpa kriterierna för asyl med hänvisning till Sveriges mottagnings— resurser; dvs. ett styrmedel som har övervägande ekonomiska be— vekelsegrunder.
2.4.2 Styrning av praxis genom förordningar
UtlL ger explicit regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter i ett antal hänseenden. Föreskrifterna förs oftast in i UtlF men det förekommer också särskilda förordningar. Bemyndigandet i 2 kap. 4 & andra stycket UtlL har främst utnyttjats för att ge föreskrifter om praxis. Det har vid olika tillfällen använts för att ange vilken be— tydelse vistelsetiden i Sverige skall ha vid bedömning av ansökningar om uppehållstillstånd. Treterminsregeln och tidsförordningen från år 1991 (SFS 199lzl998 och 1999) samt den senaste tidsförordningen från april 1994 (SFS 19941189) kan möjligen sägas ha tillkommit av lite olika orsaker men de är i grund och botten samma andas barn. De torde haft sin grund i att asylprocessen har fördröjts avsevärt för ett stort antal asylsökande, antingen därför att prövningsmyndighetema haft för stor arbetsbörda för att avverka ärenden i önskvärd takt eller
därför att förhållandena i de asylsökandes hemländer har varit sådana att myndigheterna har ansett sig böra dröja med att avgöra ärendena tills förhållandena där klarlagts.
Regeringen arbetar inte sällan parallellt med förordningar och beslut i enskilda ärenden. Dessa två styrsätt används uttryckt med andra ord tillsammans för att regeringen skall uppnå önskat syfte. Tidsförordningen från år 1991 tillkom t.ex. i syfte att åstadkomma en övergångsreglering sedan regeringen i ett enskilt ärende ändrat praxis vad gällde Vistelsetidens särskilda betydelse vid bedömningen av en asylansökan. Det sagda illustreras dock ännu tydligare av tidsför- ordningen från april 1994 och de i anslutning till den vidtagna åtgärderna.
Förordningen föreskrev att utlänningar, som före den 1 januari 1993 ingivit en asylansökan som vid tidpunkten för förordningens ikraftträdande inte slutligt prövats, fick beviljas uppehållstillstånd för— utsatt att ansökningen avsåg barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller en familj med barn som den 1 januari 1993 var under 18 år. Den krets som sedermera kom att omfattas av regeringens "amnesti" var emellertid avsevärt större än vad förordningstexten ger besked om. Den första utvidgningen skedde genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende samma dag s'om regeringen fattade beslut om förordningen. Beslutet rörde en barnfamilj från f.d. Jugoslavien som fått sin asylansökan slutligt prövad före tidsförordningens tillkomst. Regeringen biföll emellertid en överlämnad ny ansökan från familjen och uttalade därvid bl.a. att förordningen i sig fick anses utgöra en ny sådan omständighet, som avses i 2 kap. 5 & tredje stycket UtlL. att de humanitära skäl som har upp förordningen måste beaktas i ärendet och leda till bifall till familjens nya ansökan.
Beslutet fick i praktiken till följd att även barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad men som inte lämnat Sverige kom att omfattas av "amnestin". Kretsen av barnfamiljer som praktiskt sett omfattades av tidsförordningen utvidgades därefter ytterligare. Den 5 maj 1994 biföll regeringen i ett enskilt ärende en asylansökan från en familj från f.d. Jugoslavien som begett sig till Norge sedan den fått avslag på sin asylansökan i Sverige men som senare återvänt och sökt asyl på nytt. »
Som redovisats har regeringen möjligheter att med stöd av 8 kap. 13 & RF meddela s.k. verkställighetsföreskrifter. Möjligheterna att
fylla ut en lag materiellt genom att meddela verkställighetsföre- skrifter är dock mycket begränsade. Verkställighetsföreskrifterna får under inga förhållanden strida mot lagbestämmelserna. UtlL bygger på en ordning med innebörden att lagakraftvunna avvisningsbeslut och utvisningsbeslut skall verkställas. Föreskrifter av innebörden att uppehållstillstånd skall beviljas trots lagakraftvunna avvisningsbeslut kan därför inte meddelas i verkställighetsföreskriftens form. Rege- ringen hade alltså inte möjlighet att förordningsvägen bestämma den önskade personkretsen utan var hänvisad till att skapa praxisen genom beslut i överlämnade ärenden. Utlänningslagen inrymmer ju inte något bemyndigande för regeringen att föreskriva något om tillämp- ningen av bestämmelsen om ny ansökan.
Förordningar har den obestridliga fördelen framför beslut i en- skilda ärenden att regeringen kan förordna om övergångsbestämmel- ser i samband med dess tillkomst. Ett exempel utgör den förordning med ändring i UtlF som innebar treterminsregelns upphörande (SFS 1992:1005). Där föreskrevs att den upphävda paragrafen fortfarande skulle gälla övergångsvis i fråga om medlemmar i en familj i vilken det fanns barn som vid förordningens ikraftträdande hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. En motsvarande ordning hade inte kunnat komma i fråga genom ett beslut i ett enskilt ärende om en förutvarande praxis av "treterminerstyp" hade ändrats.
Regeringen utfärdar årligen en stor mängd förordningar på olika ämnesområden. Till skillnad från vad som gäller för lagar redovisas inte de överväganden som ligger bakom förordningarna och syn- punkter på hur den materiellt bör tillämpas. Regeringens förordning- ar om uppehållstillstånd avviker dock från detta mönster och är nor- malt åtföljda av motivuttalanden (förordningsmotiv). Även till UtlF finns sådana motivuttalanden. Regeringens syfte med att förse dessa förordningar med motiv kan knappast ha någon annan bakgrund än att regeringen vill lämna en utförlig beskrivning av hur prövnings- myndigheterna bör tillämpa föreskrifterna.
Att regeringens förordningar på utlänningsområdet åtföljs av motivuttalanden har inte uteslutit att tillämpningsproblem uppkommit hos prövningsmyndighetema. Ett exempel på detta utgör frågan hur tiden skulle räknas vid tillämpningen av treterminsregeln. Även vid tillämpningen av den senaste tidsförordningen har osäkerhet upp-
kommit. Således har Utlänningsnämnden till regeringen överlämnat fyra ärenden som rör tillämpningen av tidsförordningen i situationer när familjefadern dömts för brott förövat mot en annan familje- medlem. Sådana överlämnanden kan synas olyckliga. Regeringens förordningar borde enligt utredningens uppfattning kunna utgöra en fullgod ersättning för beslut i enskilda ärenden i sådana fall där det finns behov av generella riktlinjer. Förordningarna med motiv borde vara en tillräcklig grund för myndigheterna att kunna ta ansvar för rättsbildningen. Ett styrsätt som baseras på att regeringen först agerar norrngivare och sedan ger vägledning i praxis genom att tillämpa sin egen förordning förefaller mycket omständlig.
2.4.3 Styrning av praxis genom beslut i enskilda ärenden
Beslut att vägra asyl med hänsyn till Sveriges mottagningsförhållanden
Det kraftfullaste instrumentet som regeringen — och rent teoretiskt även prövningsmyndigheterna - har till sitt förfogande när det gäller att styra utvecklingen i uppehållstillståndsärenden är möjligheten att enligt 3 kap. 4 & andra stycket 2 UtlL skärpa kriterierna för be- viljande av asyl med hänsyn till den svenska mottagningssituationen. Formellt sett har ett sådant beslut i ett enskilt ärende verkan endast för kategorierna krigsvägrare och de factoflyktingar (3 kap. l % p. 2 och 3 UtlL). Någon motsvarande bestämmelse för kategorin som kommer i fråga för tillstånd av humanitära skäl enligt 2 kap. 4 5 första stycket 2 punkten UtlL finns inte. I realiteten torde dock ett beslut med innebörden att asylkriteriema skärps få stor betydelse även för andra kategorier, jfr prop. 1983/84:144 s. 36. Sålunda torde beslutet inverka också på möjligheterna till uppehållstillstånd på humanitär politiska skäl och medför på sikt även en minskad anhörig— invandring eftersom färre uppehållstillstånd kommer att meddelas. De enda kategorier skyddssökande som inte berörs är konventions- flyktingar och personer med renodlade humanitära skäl som exem- pelvis sjukdom.
Regeringens möjlighet att skärpa förutsättningarna för asyl är knappast ett finstämt instrument. Av UtlL:s förarbeten (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/842144 s. 36) framgår att möjlig-
heten skall utnyttjas i undantagsfall och att det är viktigt att bestäm— melsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. Möjligheten att skärpa asylkriteriema utan riksdagens hörande är självfallet ett kraft- fullt hjälpmedel för regeringen att kontrollera invandringen vid tillfällen då Sveriges mottagningsresurser är hårt ansträngda. Med hänsyn till genomslagskraften i en sådan åtgärd måste man ställa sig frågan om det finns någon risk för att åtgärden missbrukas. Enligt utredningens bedömning är dock den risken förhållandevis liten. Även om regeringen har rätt att besluta om skärpta kriterier för asyl utan riksdagens hörande, kan ju regeringens agerande i efterhand granskas på sedvanligt sätt av Konstitutionsutskottet. Det innebär att politiskt ansvar kan utkrävas i den mån åtgärden inte varit berättigad.
Möjligheten att vägra krigsvägrare och de factoflyktingar asyl under tider av hårt ansträngda mottagningsförhållanden har använts två gånger. Första gången år 1976 tillämpades undantagsregeln endast beträffande en bestämd grupp asylsökande nämligen den assyrisk- syrianska gruppen från Turkiet. Andra gången gällde beslutet där— emot asylsökande från alla länder även om den huvudsakliga orsaken till regeringens ställningstagande torde ha varit den stora inström- ningen av Bulgarienturkar, det s.k. Luciabeslutet år 1989.
I doktrinen har, som nämnts, viss kritik riktats mot Luciabeslutet främst därför att regeringen valde att fatta beslut om att skärpa asylkriteriema inte genom en förordning utan genom ett beslut i ett enskilt ärende. Beslutet hade bäring för praktiskt taget alla kategorier av asylsökande från alla länder och regeringens ställningstagande blev i praktiken bindande för Invandrarverket. Här skall inte diskuteras om kritiken var berättigad eller inte; det må vara tillräckligt att konstatera att beslUtet sakligt sett väl hade kunnat ges i förordningens form om bara den möjligheten hade funnits.
En nackdel med att generellt gällande normer meddelas i beslut i enskilda ärenden är att beslutet inte blir lika lättillgängligt för allmän- heten som förordningar är. Tillgängligheten kan även försvåras av att vissa uppgifter i ett regeringsbeslut i ett enskilt fall kan vara föremål för sekretess. Ytterligare nackdelar är att ett beslut i ett enskilt ärende som nämnts inte kan bli föremål för övergångsregleringar liksom att beslutet inte kungörs i förväg, vilket i regel är fallet med förord-
ningar som offentliggörs i Svensk författningssamling någon tid innan författningen skall träda i kraft.
Praxisbildande beslut
Som nämnts har utredningen företagit en översiktlig kartläggning av de ärenden som överlämnats till regeringen av Invandrarverket och Utlänningsnämnden under åren 1992—1994. De ungefärliga ärende- mängder som redovisas här har sin utgångspunkt i regeringens ärenderegistrering som, i likhet med Utlänningsnämndens, avser hela familjer, dvs en familj ger ett ärende. Invandrarverket registrerar däremot ett ärende för varje enskild person. Utlänningsnämnden överlämnade under år 1992 ett tiotal ärenden, under år 1993 tjugo- fem ärenden och under år 1994 ett trettiotal ärenden. Invandrarverket överlämnade mellan fyrtio och femtio ärenden under ettvart av åren 1992 och 1993 samt ett femtontal ärenden under 1994. Förutom de ärenden som överlämnas enligt 7 kap. 11 & UtlL handläggs i rege— ringskansliet också överlämnade medborgarskapsärenden (cirka 70 ärenden per år) och ärenden om upphävande av domar rörande utvis- ning på grund av brott (cirka 120 ärenden per år).
Utredningens kartläggning av de under åren 1992—1994 över— lämnade ärendena visar att en stor del av de överlämnade ärendena gäller frågor rörande nya stora grupper av asylsökande som reser in i Sverige, t.ex. ärenden rörande asylsökande från Peru, Bosnien— Hercegovina och Somalia. Utlänningsnämnden har vidare i slutet av år 1994 överlämnat ett par ärenden rörande asylsökande från Kuba. En annan större kategori bland de överlämnade ärendena utgörs av s.k. vårdfallsproblematik, dvs. ärenden som karakteriseras av att sökandena förutom politiska skäl även åberopar medicinskt humani- tära grunder för sin påstådda rätt till uppehållstillstånd. Vissa av dessa ärenden rör asylsökande som är HIV—positiva eller har utvecklat Aids.
Vad gäller övriga överlämnade ärendekategorier kan noteras att det mindre antal ärenden som överlämnas på grund av familjeanknytning (punkt 1) ofta gäller fall där en ny familjemedlem fötts efter det att ärendet överlämnatstill regeringen eller där någon eller några familjemedlemmar rest in i Sverige och ansökt om asyl när den resterande familjens ärenden redan har överlämnats till regeringens
prövning. Ärenden som överlämnas för att de bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation (punkt 2) består till största delen av s.k. säkerhetsärenden, alltså ären— den där Säkerhetspolisen har avstyrkt uppehållstillstånd. Antalet överlämnade säkerhetsärenden uppgår sällan till fler än tio om året. Här skall också nämnas att det inte alltför sällan förekommer att ärenden överlämnas under åberopande av punkten 4, dvs. att synner- liga skäl annars talar för regeringens prövning. Som exempel kan nämnas att Invandrarverket överlämnade några viseringsärenden och några ansökningar om tidsbegränsade uppehållstillstånd för vägled- ning vad gällde tolkningen av en förordning om vissa sanktioner mot Förbundsrepubliken Jugoslavien under åberopande av fjärde punkten. Det kan ifrågasättas om inte dessa ärenden skulle ha överlämnats under åberopande av andra punkten. Ett annat exempel på tillämpningen av fjärde punkten utgör ett av Invandrarverket över— lämnat asylärende rörande två sovjetiska makar och deras minder- åriga dotter. Makarna hade kapat ett luftfartyg och frågan om deras utlämning till den Ryska Federationen var föremål för regeringens prövning.
Innan utredningen går närmare in på frågan om det förekommer att ärenden överlämnas i onödan eller om det finns några andra lätt synbara olägenheter med det nuvarande systemet, skall först några mer allmänna reflektioner göras. Som redovisats utgör frågor röran- de uppehållstillstånd för nya grupper asylsökande en betydande del av de ärenden som överlämnas till regeringen. Det ligger i sakens natur att regeringens bedömningar i dessa ärenden ständigt löper risk att bli snabbt inaktuella eftersom förhållandena förändras i de länder som de asylsökande kommer i från. Om Sverige under en längre tidsperiod får ta emot asylsökande från ett visst land kan det finnas anledning för myndigheterna att vid olika tillfällen under perioden överlämna ärenden till regeringen. En rättvisande bedömning torde annars svår— ligen låta sig göras. Detta förekommer också i praktiken. Sålunda överlämnades ärenden beträffande asylsökande från Somalia från Invandrarverket till regeringen under alla tre åren 1991, 1992 och 1993. Ett sådant förfarande kan även ett regeringsskifte i Sverige framkalla, dvs. att liknande ärenden som den tidigare regeringen av— gjort, överlämnas till den nya regeringen för prövning. Som exempel 81
kan nämnas att Utlänningsnämnden överlämnat några ärenden för att den år 1994 tillträdda regeringen skall få tillfälle att ta ställning till praxis i vissa hänseenden.
Vissa uttalanden i beslut från regeringen leder emellertid inte sällan till en "kedjereaktion" bestående i att myndigheterna överlämnar nya ärenden för vägledning i frågor som regeringens uttalanden har väckt. Detta förhållande kan exemplifieras med att regeringen i Somaliabesluten bl.a. uttalade att situationen i södra Somalia inte är sådan att den generellt utgör grund för asyl enligt 3 kap. l % UtlL men att detta inte utesluter att det i enskilda fall kan finnas skäl att bedöma en asylsökande från södra Somalia som flykting eller de factoflykting. Utlänningsnämnden har därefter i maj 1994 överlämnat ett ärende med frågeställningen om Genévekonventionen överhuvud- taget kan bli tillämplig på en person från södra Somalia. Det är svårt att dra någon annan slutsats än att överlämnandet framkallades just av det nyss återgivna uttalandet av regeringen. Frågeställningar rörande konventionsflyktingsstatus brukar annars anses vara ett av de områden som torde vara förbehållet myndigheternas prövningsområde.
En annan iakttagelse som gäller asylsökande från vissa länder som Bosnien-Hercegovina eller Somalia är att ett tämligen stort antal ärenden överlämnas, ofta vid flera olika tillfällen. Syftet med detta förefaller, utöver vad som tidigare sagts, vara att få en rad olika aspekter belysta vad gäller asylsökande från dessa länder. Sålunda överlämnades i Somaliafallet inte bara ärenden som gällde fast- ställande av regeringens syn på den allmänna situationen i Somalia vid olika tillfällen utan också ärenden som gällde asylsökande från Somalia som hade begått brott i Sverige samt som ansökt om asyl i olika identiteter. Ett motsvarande mönster kan också iakttas såvitt gäller ärenden rörande asylsökande från Bosnien. En grupp av dessa ärenden avsåg frågan hur man skulle förfara med asylsökande som hade såväl bosniska som kroniska pass. Även ärenden med mot- svarande frågeställning rörande serbiska resp. bosniska pass har över- lämnats. Dessa två senare frågor synes vara rena rättsfrågor, vilka lämpar sig väl för praxisbildning hos Utlänningsnämnden.
Konflikten i det forna Jugoslavien har överhuvudtaget föranlett att ett förhållandevis stort antal ärenden har överlämnats till regeringen. Ärenden rörande praktiskt taget alla folkgrupper från området och med alla tänkbara frågeställningar har överlämnats. Det är ingen
överdrift att säga att regeringen här i det närmaste totalt har styrt utvecklingen vad gäller beviljade uppehållstillstånd.
Under 1993 överlämnades en större grupp ärenden för att rege— ringen skulle ge riktlinjer för bedömningen av medicinskt humanitära skäl. Bland ärendena återfanns, som nämnts, en grupp asylsökande som var HIV-positiva eller hade utvecklad Aids liksom ärenden där de sökande hade svåra, företrädesvis kroniska sjukdomar, t.ex. Downs syndrom, diabetes, hjärtfel och hjärntumör. Inom kategorien ärenden rörande uppehållstillstånd på humanitär/medicinsk grund återfinns för övrigt ett exempel på att regeringen har försökt styra överlämnandet av vissa ärenden via anslaget. I Statsliggaren 1993/94 för Kultur- departementet anges nämligen under anslaget D 5. Ersättning till kommunerna för åtgärder för flyktingar m.m. såvitt gäller anslags— posten 7, att Invandrarverket utöver vad som följer av 25 5 punkt a samt 32—36 åå förordningen (19902927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. får lämna ersättning för sjukvårdskostnader och bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen i enskilda fall där regeringen beslutat om tidsbegränsat uppehållstillstånd på humanitär/medicinsk grund. Denna bestämmelse i regleringsbrevet har sedermera åbe— ropats av såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden i samband med att ärenden av detta slag har överlämnats. Bestämmelsen är numera borttagen.
Vid sin granskning av de överlämnade ärendena har utredningen fått intrycket att det förekommer att ärenden överlämnas utan att något egentligt rättsligt skäl för ett överlämnande finns. I ett mindre antal fall har regeringen för övrigt tämligen tydligt i besluten gett till känna att ärendena enligt regeringens uppfattning inte borde ha lämnats över. Ett exempel på ett sådant uttalande från regeringen återfinns i ett ärende från 1993 rörande en libanesisk man som tidigare fått avslag på en ny ansökan sex gånger. Mannen åberopade anknytning till en svensk kvinna med vilken han hade ett barn och väntade ytterligare ett. Hans sjunde nya ansökan överlämnades av Invandrarverket för vägledning beträffande frågan om den avvisade mannen undantagslöst måste lämna landet innan hans ansökan om uppehållstillstånd kunde bifallas. I överlämnandeskrivelsen togs också upp frågan om humanitära skäl som åberopas i en ny ansökan och som avser en till den avvisningshotade utlänningen närstående person kan ligga till grund för ett bifall, alltså en ren lagtolkningsfråga.
I det nämnda beslutet hänvisade regeringen inledningsvis till uttalanden i UtlL:s förarbeten som direkt tog sikte på det fallet att en ny ansökan görs med hänvisning till att anknytning har uppkommit i Sverige. Beträffande tolkningsfrågan instämde regeringen i Utlän- ningsnämndens yttrande i ärendet, nämligen att humanitära skäl som åberopas i en ny ansökan kan beaktas även om skälen främst är att hänföra till en annan person än sökanden själv. Regeringens bedöm- ning i sak utmynnade i att anknytningen vid tiden för överlämnandet inte var sådan att den kunde läggas till grund för beviljande av en ny ansökan samt att inte heller de humanitära skäl som åberopades då var tillräckliga för ett beviljande. Mot bakgrund av den långa tidsut- dräkten i ärendets handläggning beviljades emellertid mannen tids- begränsat uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Regeringen anförde därefter avslutningsvis "att det inte förelegat skäl enligt 7 kap. 11 & UtlL för Invandrarverket att överlämna ärendet för regeringens prövning". Utredningen har även när det gäller andra—fall noterat att nya ansökningar överlämnas i anmärkningsvärd stor om- fattning. Det kan ifrågasättas om myndigheterna tillräckligt omsorgs- fullt prövar om det överhuvudtaget föreligger några nya omständig- heter innan nya ansökningar överlämnas. Utredningen vill under- stryka vikten av att en sådan prövning görs innan ärenden överlämnas, eftersom det i avsaknad av nya omständigheter inte finns något utrymme för regeringen att göra en materiell prövning av ärendet. Överlämnandet framstår därvid som meningslöst. Enligt utredningens mening kan inte uteslutas att en dominerande anledning till att nya ansökningar överlämnas är att myndigheten har påverkats av massmedial uppmärksamhet kring vissa ärenden.
Som nämnts förekommer det ganska ofta att myndigheterna överlämnar flera ärenden rörande samma huvudfråga i syfte att få så många aspekter som möjligt belysta. En nackdel med detta förfarande är att en del ärenden kan komma att sakna principiell betydelse sedan regeringen fattat ett principbeslut i något hänseende. Detta inträffade t.ex. beträffande ett ärende som lämnats över för vägledning i frågan om asylsökande från Bosnien—Hercegovina skulle ha rätt till familje- återförening i Sverige. Denna frågeställning saknade självfallet in- tresse utanför det enskilda fallet sedan regeringen meddelat ett principbeslut om permanent uppehållstillstånd. Regeringen återläm— nade av den anledningen ärendet till Invandrarverket. Även bland de
ärenden som överlämnades för vägledning vid bedömningen av medicinskt humanitära skäl finns ett ärende som saknar intresse utan- för det enskilda fallet sedan regeringen i februari 1994 meddelat ett principbeslut i frågan.
Ärenden kan även förlora sin principiella betydelse på grund av omständigheter som inträffat efter det att de överlämnades till rege— ringen. Således medförde införandet av den senaste tidsförordningen att regeringen kunde avgöra flera överlämnade ärenden utan att det fanns behov av att ta ställning till frågan som föranlett ärendets hänskjutande. Ett annat exempel på en liknande företeelse utgör ärenden som överlämnas av säkerhetsskäl eftersom Säkerhetspolisen avstyrkt ansökan men där Säkerhetspolisen i senare yttranden till regeringen inte längre har något att erinra vad gäller säkerhets- aspekterna. Detta kan förekomma i ärenden rörande asyl, rese- dokument eller svenskt medborgarskap. Vissa av dessa ärenden åter— förvisas i den situationen till den överlämnande myndigheten. När det gäller säkerhetsärendena torde det för övrigt också finnas en pregnant tendens hos Säkerhetspolisen att vara sparsammare med uppgifterna till myndigheterna, än vad gäller den information som senare till- handahålles regeringen. Detta kan medföra svårigheter för prövnings— myndigheterna att bedöma om de uppgifter som åberopas mot sökanden i säkerhetsavseende är av sådant slag att ärendet bör över— lämnas till regeringen.
2.4.4 Slutsatser
Regeringen har redan enligt gällande rätt icke obetydliga möjligheter att styra tillämpningen av UtlL genom att utnyttja givna be— myndiganden och genom att meddela vägledande beslut i enskilda ärenden. I dag sker praxisbildningen företrädesvis genom beslut i enskilda ärenden och inte genom förordningar. Detta är inte så märkligt mot bakgrund av att det kan sägas vara den vägen som UtlL främst anvisar. Till bilden hör också att regeringens egenskap av slut- instans i utlänningsärenden upphörde förhållandevis nyligen. På senare tid har regeringen emellertid i viss utsträckning använt sig av förordningar för att styra vissa frågor rörande uppehållstillstånd. Detta kan troligen tas som ett tecken på att Utlänningsnämndens
inrättande som slutinstans har börjat påverka regeringens metoder för styrning av praxis. En annan sak är att de i lagen angivna förutsätt— ningarna för regeringens möjligheter att styra förordningsvägen inte har ändrats i motsvarande mån.
En given förutsättning för att regeringen skall kunna ta sitt ansvar för rättstillämpningen är att regeringen vet hur Invandrarverket och Utlänningsnämnden tillämpar UtlL. En källa till osäkerhet i detta hän— seende utgör lnvandrarverkets positiva beslut. Dessa beslut får inte överklagas vilket innebär att inget överordnat organ får inblick i hur olika lagbestämmelser tolkas. Därtill kommer att Invandrarverkets interna praxis inte publiceras samt att bifallsbesluten ofta saknar motivering. Även Invandrarverkets decentraliserade organisation, där asylärenden prövas i fyra regioner gör att det finns en uppenbar risk för en oenhetlig tillämpning inom de fyra regionerna.
Det är enligt utredningens mening klart att regeringens motive— ringar i principbeslut och dess formuleringar i förordningsmotiv påfallande ofta stämmer överens. Utredningen kommer längre fram att närmare behandla frågan i vilken mån det är konstitutionellt godtagbart och praktiskt lämpligt att i förordning lägga fast riktlinjer för rättstillämpningen i utlänningsärenden.
Oavsett om regeringen styr praxis genom beslut i enskilda ärenden eller genom utfärdande av förordningar innebär det nuvarande systemet att regeringen har möjlighet att göra ställningstaganden som åtminstone momentant medför avsevärda ekonomiska konsekvenser för det svenska samhället. Regeringens principbeslut vad gäller asyl— sökande från Bosnien-Hercegovina som kunde beräknas medföra automatikberoende utgifter på cirka 11 miljarder kronor kan tjäna som exempel på detta. På förordningssidan utgör den senaste tidsför- ordningen exempel på samma sak, om än i en mindre skala. Något inflytande över hur frågorna behandlades hade riksdagen inte konsti- tutionellt. I sammanhanget bortses därvid från Konstitutionsutskottets granskningsmöjligheter eftersom denna funktion inte kan inverka på beslutet som sådant.
2.5 Allmänna utgångspunkter
2 . 5 . 1 Uppdragets ramar
Asylprocessutredningen skall utreda frågor som rör regeringens ansvar i utlänningsärenden (praxisbildning) och därvid bl.a. överväga vilka styrmedel regeringen bör ha. I uppdraget ingår däremot inte att gå in i prövning av de sakliga förutsättningarna för utlänningar att få uppehållstillstånd i Sverige. Den frågan utreds i annan ordning. Utredningen kommer därför att avgränsa sina överväganden till frågor som rör de formella förutsättningarna för praxisbildning.
En utgångspunkt för utredningens arbete är att den nuvarande instansordningen Invandrarverket-Utlänningsnämnden skall behållas. Vid överväganden av tänkbara instrument för regeringen att styra praxis i utlänningsärenden, ingår i princip som en tänkbar lösning en återgång till den förutvarande ordningen med regeringen som slutinstans. Utredningen anser dock att en lösning av så genom— gripande natur inte ligger inom ramen för uppdraget. Under alla förhållanden står en sådan lösning klart i strid med de senaste årens utveckling att regeringen i allt större utsträckning skall befrias från befattningen med enskilda ärenden. Beaktas bör också att de stora mängder asylsökande som sökte sig till Sverige som en följd av konflikten i f.d. Jugoslavien föranledde sådana ärendevolymer att situationen knappast hade kunnat bemästras på regeringskanslinivå. En återgång till den tidigare ordningen med regeringen som slut- instans kan därför avfärdas redan på detta tidiga stadium.
2.5.2 Gränsdragning riksdag-regering
För att överväga vilka styrmedel regeringen bör ha i utlännings— ärenden bör frågan om uppdelningen mellan riksdagens och regering- ens kompetensområden i utlänningsrättshänseende beaktas.
Det svenska systemet fördelar normgivningskompetensen mellan riksdag och regering enligt principen att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen. RF tillåter dock att riks- dagen i vissa avseenden delegerar sin normgivningskompetens till regeringen. På utlänningsrättsområdet är delegationsrätten uttryckt så att regeringen med stöd av ett av riksdagen givet bemyndigande kan
meddela föreskrifter om "utlännings vistelse i riket" (8 kap. 7 & första stycket 2 RF). Regeringen har därtill en egen normgivningskompetens som grundas direkt på RF vilken bl.a. innebär att regeringen har rätt att komplettera lagar genom att i förordning besluta föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 13 & första stycket 1 RF).
De möjligheter till delegering som RF tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående. Uttrycket "utlännings vistelse i riket" ger redan genom en ren bokstavstolkning täckning för en förhållandevis omfat- tande delegering av föreskriftsrätten på bl.a. uppehållstillstånds— området. Det kan också konstateras att uttrycket enligt gällande rätt ger grundlagsstöd för alla de bemyndiganden som finns intagna i UtlL i dag. Bemyndigandena ligger i sin tur till grund för bl.a. UtlF:s bestämmelser inom olika ämnesområden som pass, visering, uppe- hållstillstånd, arbetstillstånd och anmälningsskyldighet.
Konstitutionellt torde det alltså inte finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt föreskriftsrätt vad gäller det närmare angivandet av de kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. Detta innebär dock inte att delega— tionsmöjligheterna bör utnyttjas till det yttersta. Även rena lämplig— hetsöverväganden måste självfallet göras. Ambitionen bör följaktligen vara att konstruera ett system som innefattar en lämplig avvägning mellan regeringens behov av att kunna styra tillämpningen av UtlL:s bestämmelser om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder av företrädesvis ekonomisk natur på utlänningsområdet.
Erfarenheterna under senare tid ger onekligen belägg för att det finns ett större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpning- en när det gäller uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. den svåra krisen i det forna Jugoslavien och den därmed samman— hängande stora inströmningen av asylsökande till Sverige illustrerar detta. En kris av den omfattningen föranleder med nödvändighet politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera hän— seenden. Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden som överlämnades från prövningsmyndigheterna såvitt gäller asyl- sökande från olika delar av den sönderfallande förbundsrepubliken. En tillbakablick på de olika åtgärder som företagits med avseende på de asylsökande från f.d. Jugoslavien tyder också på ett behov av en tydligare och mer sammanhållen reglering vad gäller förutsättning—
arna för regeringens agerande. Alltemellanåt framställs vidare i den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats av Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Detta är självfallet grundlagsmässigt uteslutet. Det är likväl inte helt ute— slutet att en utvidgad eller i varje fall tydligare formulerad möjlighet för regeringen att påverka rättstillämpningen kan tillgodose en del av kritiken och placera ansvaret för vissa åtgärder där de naturligen hör hemma, alltså inom det politiska ansvarsområdet.
Den stora inströmningen av asylsökande från det forna Jugoslavien visar också att det kan uppkomma situationer där regeringen kan behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet att snabbt få till stånd lagändringar är mycket begränsade.
I det nuvarande systemet finns en bestämmelse som delvis kan fungera som ett ekonomiskt styrmedel. Möjligheterna för regeringen att besluta om en skärpning av asylkriteriema i situationer då Sveriges mottagningsresurser är hårt ansträngda innebär drastiskt uttryckt att regeringen har möjlighet att koppla av och på UtlL:s bestämmelser om uppehållstillstånd efter eget skön, låt vara att om- ständigheterna som bör föranleda en tillämpning av denna undantags- klausul är noggrant angivna i lagens förarbeten. Någon bestämmelse som ger regeringen möjlighet att i situationer med liten inströmning ge avkall på en del av UtlL:s krav på reglerad invandring finns däremot inte. Lagstiftaren har således inte varit beredd att i något avseende ge regeringen eller annan möjlighet att ge avkall på UtlL:s krav på en kontrollerad invandring, även om utformningen av bemyndigandet i 2 kap. 4 & UtlL kan leda till en annan uppfattning.
Regeringen har således inte några reella möjligheter att luckra upp UtlL:s bestämmelser om en reglerad invandring. Däremot ligger det inom regeringens kompetens att fatta beslut som kan få avsevärd inverkan på statsbudgeten. Man kommer i det sammanhanget in på frågor rörande riksdagens behov av kontroll över mer ingripande åtgärder på det ekonomiska området. Huvudfrågan är om det kan anses lämpligt att regeringen har denna möjlighet att, utan riksdagens hörande, genom beslut i enskilda ärenden eller förordningsvis, göra ställningstaganden som åtminstone kortsiktigt sett innebär stora belastningar på samhällsekonomin. Under de senaste åren har som nämnts funnits flera exempel, t.ex. principbesluten rörande asyl- sökande från Bosnien—Hercegovina och Somalia samt den senaste tids- 89
förordningen. Åtminstone i Bosnienfallet fanns det inom riksdagen olika uppfattningar i frågan om de asylsökande skulle beviljas tids- begränsade eller permanenta uppehållstillstånd och under sommaren 1992 gick Socialförsäkringsutskottet ut i ett pressmeddelande med uppfattningen att regeringen snarast borde ta fram ett underlag för att göra det möjligt att bestämma om bosnier kunde meddelas tidsbe- gränsat uppehållstillstånd. Ett sådant underlag togs också fram under hösten samma år.
Även Invandrarverket och Utlänningsnämnden kan enligt lagens ordalydelse fatta beslut som leder till en praxis som för med sig avsevärda kostnader för staten. Myndigheterna brukar emellertid regelmässigt överlämna ärenden av den karaktären till regeringen. Det bör dock understrykas att den nuvarande ordningen tillåter att såväl regeringens som de tillståndsgivande myndigheternas ställnings- taganden i enskilda beslut medför omfattande ekonomiska konse- kvenser utan att riksdagen hörs eller har möjlighet att få inflytande över ställningstagandena. Motsvarande gäller naturligtvis även då regeringen använder sig av förordningsmakten.
Utredningens konklusion är alltså denna: Regeringen har ett uppen- bart behov av att kunna styra tillämpningen i utlänningsärenden. Sam- tidigt är det rimligt att riksdagen har inflytande över sådana ställ- ningstaganden som kan komma att medföra större belastningar för den svenska samhällsekonomin eller annars har vittgående konsekven- ser. Utredningens förslag till tänkbara lösningar i nästkommande av— snitt kommer att innehålla överväganden rörande båda dessa frågor.
2.5.3 Behovet av rättssäkerhet
Vid överväganden om möjliga styrmekanismer för prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd måste rättssäkerhets- och rättvise— aspekter ges en betydande roll. I detta ligger att systemet måste erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för såväl enskilda asylsökande som för det svenska sam- hället. Ett land vars system har klara riktlinjer för vilka kategorier som kan få uppehållstillstånd torde nämligen i mindre utsträckning locka till sig kategorier av sökanden som inte har tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Detta är mycket viktigt inte minst mot
bakgrund av det trauma som ett avvisningsbeslut innebär för den enskilde.
Ett exempel på en olycklig utveckling vad gäller rättviseaspekten utgör Vistelsetidens betydelse i ärenden om uppehållstillstånd. Denna faktor tillämpades först i praxis men kom därefter att bli föremål för olika tidsförordningar. När det gäller förordningarna kan rättvisan i fattade beslut vara svår att förstå för allmänheten och i synnerhet för asylsökande familjer som varit i Sverige någon dag eller vecka för lite för att omfattas av rätten till uppehållstillstånd enligt förord— ningarna. Effekter av det slaget kan säkerligen mildras när det rör sig om en etablerad praxis, men blir svårare att acceptera när en sådan reglering träder i kraft från en dag till en annan.
Tidsfaktorns betydelse i uppehållstillståndsärenden framstår alltså som ett exempel på att praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden kan tillgodose ett rättvisekrav bättre än föreskrifter i en förordning. Vid en helhetsbedömning torde emellertid förordningsmetoden ha avsevärda fördelar framför beslut i enskilda ärenden när det gäller att skapa en regeringsstyrmekanism som tillgodoser kraven på rätts- säkerhet, rättvisa och förutsebarhet. Utredningen kommer att närmare utveckla sina bevekelsegrunder för detta uttalande i näst- kommande avsnitt.
2.6 Tänkbara lösningar
2.6.1 Inledning
Enligt direktiven till utredningen har erfarenheterna under senare tid visat att det kan finnas ett behov för regeringen att i större ut- sträckning än i dag kunna styra praxisbildningen i utlänningsärenden. Två metoder anvisas som tänkbara för att uppnå detta. Den ena är att vidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter som rör pröv- ningen av ansökningar om uppehållstillstånd. Den andra är att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra rättstillämpningen. I nedanstående avsnitt analyserar utredningen för- och nackdelar med de två metoderna.
2.6.2 Generella föreskrifter (förordningar)
Som tidigare anförts lutar utredningen företrädesvis åt uppfattningen att regeringens praxisstyrande roll i första hand bör tillgodoses genom att riksdagen via bemyndiganden i UtlL delegerar föreskrifts- behörigheten inom vissa områden till regeringen. Det är i första hand rättssäkerhetsaspekter som denna uppfattning bygger på. Att förord- ningsvägen är att föredra framför beslut i enskilda ärenden vad gäller förutsebarheten är uppenbart. En förordning offentliggörs som regel i Svensk författningssamling (SFS) minst en månad innan den träder i kraft. Detta innebär att bl.a. de asylsökande och deras ombud/biträden i god tid före ikraftträdandet kan bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Det är betydligt svårare för ombuden/biträdena att hålla sig ajour med innehållet i olika regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa inte offentliggörs på samma sätt. Även handläggare och beslutsfattare på myndigheterna torde i viss utsträckning möta samma svårigheter.
En förordning och dess motiv utgör utan tvekan en betydligt bättre källa för de tillämpande myndigheterna i deras verksamhet än den kombination av beslut, pressmeddelanden och eventuell information till riksdagen som i praktiken delvis kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden. En förordning ger också större möjligheter att definiera det område som omfattas av regeringens ställnings— tagande. När beslut fattas i enskilda ärenden finns det alltid en risk att
ärendet innehåller komponenter som förhindrar regeringen att uttala sig generellt. Det är också klart att föredra att beslutsmotiveringarna förbehålls de problem som behandlas i ärendet.
Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i enskilda ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir mer stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmoti- veringen i ett enskilt ärende kan bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för förordningsmetodens tjänlighet som styrmedel måste man ställa sig frågan hur finstämt regeringens styr- instrument egentligen behöver vara. Domstolarna avgör mål och ärenden efter en tolkning av olika författningar och dess förarbeten. Detsamma gäller i allt väsentligt för förvaltningsmyndigheterna. Utlänningsärendena utgör emellertid en speciell ärendekategori som det är svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och ärendetyper. Främst beror detta på det stora inslaget av lämplighetsöverväganden med politiska ställningstaganden.
Enligt utredningens uppfattning för en ordning som bygger på att regeringen använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet med sig den välkomna utvecklingen att Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning stärks, samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisutvecklingen i utlännings- ärenden. En bidragande orsak till att ärenden emellanåt överlämnas till regeringen "i onödan", kan vara att den nuvarande ordningens väl tilltagna överlämnandemöjligheter knappast är ägnade att uppmuntra självständigt agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där regeringen använder förordningsmakten i större ut- sträckning bör förändra den situationen till det bättre.
Förordningsmetoden har sålunda som sådan en rad fördelar gent- emot ärendemetoden. Men ger den samma möjligheter att fastställa riktlinjer för tillämpningen som ärendemetoden? Den första fråga som inställer sig är den i vilken omfattning det är konstitutionellt godtagbart att riktlinjer av visst slag uttalas i förordning. En annan fråga är om förordningsmetoden har den flexibilitet som krävs. Visar den undersökning som alltså måste göras att fördelarna med förordningsmetoden överväger nackdelarna, måste man slutligen fråga sig om det finns något kvarvarande behov för regeringen att pröva enskilda ärenden.
För en bedömning av såväl de konstitutionella förutsättningarna för förordningsmetoden som frågan om hur finstämt ett styrmedel måste vara, bör en analys göras med den nuvarande praxisbildningen. Frågan bör ställas om denna i stället för genom beslut i enskilda ärenden hade kunnat göras med förordningar. Analysen kan själv- fallet inte omfatta ställningstaganden till varje enskilt beslut som fattats av regeringen. Undersökningen har därför inskränkts till en genomgång av fyra betydelsefulla riktlinjesuttalanden, nämligen vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, Bosnien/Somaliabesluten och det s.k. Luciabeslutet.
Den s.k. vistelsetidspraxisen har som nämnts under senare år etab- lerats genom förordningar bl.a. år 1991 och 1994. Några konstitutio- nella betänkligheter väcker inte dessa förordningar. De visar emeller— tid att förordningsmetoden har sina begränsningar när det gäller anpassningen till enskilda fall. Beslut som fattats med tillämpning av tidsförordningarna har uppfattats som orättvisa, i synnerhet av de familjer som varit i Sverige någon dag eller vecka för kort tid för att omfattas av tidsbestämmelserna. Det bör emellertid inte bortses från att sådana reaktioner delvis hade kunnat undvikas om förordnings- texten getts en annorlunda utformning. Vid bedömningen av tidsför- ordningarnas konstruktion måste dock beaktas att dessa avsiktligt är lakoniskt hållna med fixa tidsgränser för att de skall vara lätta att tillämpa för myndigheterna. Det rör sig oftast om ett betydande antal asylsökande som omfattas av förordningarna, vilket ställer krav på att bestämmelserna inte bör vara alltför svåra att tillämpa.
Det förtjänar dock att påpekas att en förordning om Vistelsetidens betydelse inte med nödvändighet behöver utformas så att ett exakt datum anges för att fastslå vilken krets som bör få stanna av humanitära skäl. En förordning av detta slag hade enligt utredningens uppfattning i stället kunnat utformas enligt denna modell.
En asylsökande som, utan att ha fått sin asylansökan slutligt prövad, har vistats i Sverige under en sådan tid att han eller han fått en särskild anknytning till landet, får beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talat däremot.
En önskvärd bestämning av begrepp som "under sådan tid" etc. kan ges i förordningsmotiven. Mot bakgrund av den betydelse motiv- 95
uttalanden ges i svensk rättstillämpning lär några större skillnader i den praktiska tillämpningen inte uppträda om förordningen utformas utan angivande av fixa tidsgränser. Förordningen kan vidare utökas med särskilda — mer fördelaktiga _ bestämmelser för barnfamiljer, av den typ som har funnits i tidsförordningarna.
En förordning som utformas enligt det nu angivna konceptet skulle sannolikt medföra en mer nyansrik och flexibel tillämpning av bestämmelser som tar sikte på att ange vilken betydelse vistelsetiden skall ha vid bedömningen av en ansökan om uppehållstillstånd. Att tidsgränsen anges som en riktlinje i stället för ett speciellt datum skulle t.ex. ge utrymme för att uppehållstillstånd beviljades även asylsökande som kommit till Sverige någon vecka för sent för att egentlig mening omfattas av förordningen. En utformning av detta slag kan emellertid även vara förenad med vissa nackdelar. Tillämpningssvårigheter eller mer tidskrävande handläggning blir mer eller mindre regelmässigt en följd av att ett ökat utrymme för lämplighetsöverväganden ges i en författning. Av tydlighetsskäl skall här anmärkas att den längre handläggningstid som åsyftas endast tar sikte på den del av prövningen som innebär en tillämpning av själva förordningen. Myndigheternas bedömning av om sökandena är berättigade till asyl måste självfallet utföras med samma noggrannhet oberoende av om de faller inom tidsgränsema eller inte.
Vid en samlad bedömning är det utredningens uppfattning att nackdelarna med en mindre strikt hållen förordningstext inte bör överdrivas. Myndigheternas tillämpning av tidsförordningar blir med största sannolikhet mycket likartad vare sig ett särskilt datum anges eller om endast en riktlinjetidsgräns föreskrivs. Den sistnämnda varianten ger visserligen utrymme för en mer flexibel prövning men det troligaste är att den tämligen schematiska tillämpning som tidsför- ordningarna föranlett vid tidigare tillfällen upprätthålls, med de för- delar vad gäller handläggningstid som en sådan prövning medför. Utredningen håller knappast för troligt att den ventil myndigheterna ges att bevilja uppehållstillstånd för särskilt ömmande fall, som ligger nära riktlinjetidsgränsen, kommer att medföra något större mer— arbete. Den nu lämnade framställningen avser endast att beskriva hur en tidsförordning rent tekniskt kan ge utrymme för vägledning av praxis på liknande sätt som ett uttalande i beslut i ett enskilt ärende. Att tidsförordningarna tagits som exempel beror på att detta är en
metod som regeringen har tillämpat för att styra praxis. Framställ— ningen skall alltså inte uppfattas så att utredningen ställer sig positiv till tidsförordningar. Tvärtom är det utredningens förhoppning att förordningar av den typen skall kunna undvikas i framtiden.
Utredningen övergår härefter till den ärendekategori som brukar benämnas vårdfallspraxis. Därmed avses den större grupp ärenden som år 1993 överlämnades till regeringen för att myndigheterna skulle erhålla riktlinjer för bedömningen av medicinskt humanitära skäl. Bland de överlämnade ärendena återfanns bl.a. en grupp av asyl— sökande som var HIV-positiva eller som led av Aids i olika stadier. Övriga ärenden rörde personer med svåra företrädesvis kroniska sjukdomar som t.ex. Downs syndrom, diabetes, hjärtfel och hjärn— tumör. Regeringens riktlinjer i frågan meddelades den 17 februari 1994 då en rad ärenden rörande medicinskt humanitära skäl av— gjordes. I besluten hänförde sig regeringen bl.a. till uttalanden i UtlL:s förarbeten och till riktlinjer som dragits upp i tidigare regeringsbeslut. Vidare gjorde regeringen vissa vägledande uttalanden vad gäller bedömningen av medicinskt humanitära skäl. Dessa vägledande uttalanden utgör närmast en precisering av vad som skall anses ligga i UtlL:s begrepp "humanitära skäl". Det torde inte finnas några konstitutionella hinder mot att riktlinjer av detta slag ges i en förordning. Enligt utredningens uppfattning hade i allt väsentligt de riktlinjer som uttalades i det nämnda februaribeslutet kunnat ges formen av en förordning med följande lydelse.
En utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och som har behov av sjukvård, får beviljas uppehållstillstånd om det föreligger särskilda skäl för det. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om vården i Sverige kan leda till en förbättring av utlänningens tillstånd eller är livsnödvändig samt förutsättningarna för att utlänningen kan få vård i hemlandet. Vidare skall beaktas de ekonomiska åtaganden som direkt eller indirekt kan följa av att ett uppehållstillstånd ges.
Ett uppehållstillstånd som ges i enlighet med föreskrifterna i första stycket skall vara tidsbegränsat. Om utlänningen lider av en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas honom eller henne i hemlandet eller av ett synnerligen allvarligt handikapp får dock permanent uppehållstillstånd ges. 97
Förordningsförslaget gör inte anspråk på att vara fulländat men ger en orientering om hur en förordning med riktlinjer rörande bedöm— ningen av medicinskt humanitära skäl för uppehållstillstånd skulle kunna se ut. Det angivna exemplet tar sikte främst på somatiska till- stånd och skulle kunna behöva byggas ut med föreskrifter rörande bedömningen av sjukdomstillstånd av psykisk natur eller med t.ex. fördelaktigare bestämmelser för barn. Förordningen kan vidare för- ses med förordningsmotiv där en fylligare beskrivning av vad som skall anses ligga i begreppet särskilda skäl kan ges. I motiven kan också avvägningen som måste göras mellan de humanitära aspekterna och de ekonomiska åtagandena som direkt eller indirekt kan bli en följd av att uppehållstillstånd beviljas, närmare utvecklas. Slutligen skall framhållas att det i och för sig inte finns något som hindrar att det i förordningstexten sker en uppräkning av olika sjukdomar som bör föranleda att uppehållstillstånd ges. En sådan ordning riskerar emellertid att leda till en alltför stel tillämpning. Utredningen vill därför starkt avråda från den typen av detaljförordning.
Enligt utredningens uppfattning kan en förordning enligt den här tänkta modellen på ett bra sätt ersätta de vägledande uttalanden som gjordes i besluten i de enskilda ärendena. Det går självfallet inte att helt undvika att en förordning blir mindre detaljrik än beslutet i ett enskilt ärende. Å andra sidan förhåller det sig oftast så att de mer nyansrika uttalandena i ett beslut inte har längre räckvidd än det enskilda fallet. Det är för övrigt svårt att se något behov av att regeringen måste uttala sig vägledande beträffande varje upptänklig kronisk sjukdom eller i vilket stadium eller i vilken ålder t.ex. en aidssjuk person måste vara för att tillräckliga humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga. Det säger sig självt att det inte är möjligt att ställa upp generella detaljregler för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att tillstånd skall beviljas. Det måste alltid finnas utrymme för individuella ställningstaganden. Enligt utredning- ens uppfattning talar således övervägande skäl för att vägledande ut— talanden inom denna kategori likaväl kan ges i förordningens form.
En tredje kategori ärenden som det finns skäl att uppehålla sig särskilt vid utgör de ärenden som överlämnats vad gäller särskilda grupper av asylsökande som t.ex. bosnier och somalier. Det är en känslig fråga om det är lämpligt att regeringen i förordningens form ger uttryck för hur medborgare från ett visst land eller område skall
behandlas med avseende på uppehållstillstånd. Att hålla en förordning i så generella ordalag att ett visst lands medborgare inte pekas ut låter sig nämligen inte göras i flertalet fall. Ett exempel på detta utgör bl.a. det förhållandet att regeringens beslut med innebörden att bosnier skulle ges permanent uppehållstillstånd meddelades åtskilliga månader före motsvarande beslut rörande somaliema oaktat att förhållandevis likartade omständigheter förelåg beträffande de båda grupperna. En förordning som inte uttryckligen hade angivit vilken grupp som omfattades av föreskrifterna hade med största sannolikhet tillämpats på bägge dessa asylsökande grupper. Det kan också vara svårt att i en mycket generellt hållen förordning undvika att alla som har sökt eller kommer att söka asyl i Sverige och som kommer t.ex. från områden där det råder inbördeskrig kommer att omfattas av förordningen.
Om den hittillsvarande ordningen, där regeringens riktlinjer i dessa fall kommer till stånd genom beslut i enskilda ärenden, skall ersättas med en ordning där regeringen i stället styr praxis genom en förordning måste detta således ske genom att förordningar rörande särskilda grupper av asylsökande utfärdas. Som tidigare anförts är detta ett känsligt område. Det finns därför anledning att närmare fun— dera över vilka invändningar som skulle kunna riktas mot ett sådant förfarande. Det är företrädesvis två aspekter som bör penetreras närmare ur konstitutionell synvinkel.
Den första aspekten har att göra med den svenska rättsordningens krav på att en författning skall äga generell giltighet. RF bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. Även om det inte uttryckligen föreskrivs i någon bestämmelse råder ett principiellt förbud mot lagstiftning för ett visst konkret fall, in casu. Rättsregler skall vara generella, dvs. de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en personkrets som inte är närmare bestämd (prop. l985/86:1 s. 90). Kravet på generell tillämplighet hos en lag berörs tämligen ingående i RF:s förarbeten. Departementschefen anförde därvid bl.a. att en lag får anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. l973:90 s. 204).
Enligt utredningens uppfattning måste en förordning som riktar sig till, eller avser, utlänningar av en viss nationalitet anses uppfylla kravet på allmängiltighet. En sådan förordning avser en tillräckligt 99
obestämd personkrets där de individer som ingår i personkretsen endast har det gemensamt att de är medborgare i samma stat. ] övrigt kan det vara fråga om personer som redan vistas i Sverige som asyl- sökande eller som senare kommer att resa in i landet och ansöka om asyl. Förordningen kan alltså inte sägas peka ut enskilda personer utan avser varje individ som tillhör en viss kategori. Några konstitutionella hinder mot en förordning av detta slag kan alltså inte anses föreligga i denna del.
Den andra aspekten är om en förordning som rör en viss grupp av asylsökande kan innebära en otillåten särbehandling av en viss grupp av personer. Enligt 2 kap. 15 & RF får en lag eller en annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Enligt 2 kap. 20 5 första stycket 7 RF är här bosatt utlänning i detta avseende likställd med svensk medborgare. Det grundlagsfästa diskri- mineringsförbudet gäller således inte för personer som inte är bosatta i Sverige. Inte desto mindre kan förbudet sägas ge uttryck för en grundläggande rättsprincip som i allt väsentligt bör gälla även för personer under svensk jurisdiktion. Det bör dock noteras att natio— nalitet inte hör till de otillåtna diskrimineringsgrunderna. Mot den bakgrunden torde en förordning av det nu diskuterade slaget inte heller stå i konflikt med diskrimineringsförbudet i RF. I detta sammanhang kan nämnas att det i Danmark finns flera exempel på lagar som innehåller särskilda bestämmelser om uppehållstillstånd för vissa grupper (t.ex. personer från f.d. Jugoslavien och statslösa palestinier från Libanon). Det skall dock betonas att dessa lagar föreskriver att de utpekade grupperna får beviljas uppehållstillstånd av olika slag, alltså ett slags positiv särbehandling. Lagen rörande den palestinska gruppen (Lov nr 144 af 3. marts 1992) är uppbyggd ungefär som de svenska tidsförordningarna med den skillnaden att den endast tar sikte på statslösa palestinier från Libanon. Även i Finland finns exempel på en liknande särreglering vad gäller uppe- hållstillstånd för personer från f.d. Jugoslavien.
Även om utredningen således anser att förordningar som avser sär- skilda grupper är konstitutionellt godtagbara återstår att bedöma frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande. Utredningen anser att det står helt klart att föreskrifter av den danska modellen alltså en positiv särbehandling av vissa grupper, är fullt godtagbara. Däremot
kan det anses vara olämpligt om en förordning stipulerar att vissa gruppers asylskäl inte är tillräckliga för uppehållstillstånd. Även rent rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. De rättsliga skäl som talar mot att regeringen i förordning föreskriver att vissa grupper inte bör få stanna, är främst att UtlL är uppbyggd på så sätt att uppehållstillstånd får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller sig därmed naturligt att en förordning kan användas för att närmare ange vilka dessa förutsättningar är, medan det förefaller märkligt att föreskriva vilka förutsättningar som inte är tillräckliga. Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter som bara tar sikte på vissa grupper.
Utredningen anser sig inte heller kunna förorda att regeringen i förordningens form pekar ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att regeringen meddelar föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Problemet i dessa fall är inte att föreskrifterna avser endast medborgare i vissa stater. I stället är problemet närmast att det de facto handlar om en politisk bedömning av förhållandena i en annan stat och en rättslig bedömning av dessa förhållandens betydelse enligt UtlL. Sådana bedömningar utgör knappast normgivning utan är sådana ställningstaganden som bör göras i enskilda ärenden. Förord- ningsvägen inom detta område bör enligt utredningens uppfattning uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande öv- riga grupper får tillämpa UtlL:s bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.
En förordning med innebörden att medborgare från Bosnien som huvudregel skall meddelas permanent uppehållstillstånd medan tids- begränsat tillstånd bör ges till bosnier som har vandelsanmärkningar skulle kunna utformas enligt följande.
En medborgare i Bosnien-Hercegovina som har ansökt om asyl här i landet och som kommer från ett område i f.d. Jugoslavien där det pågår väpnad konflikt, får meddelas uppehållstillstånd i Sverige.
Meddelas tillstånd i enlighet med föreskrifterna i första stycket gäller det utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd), om inte särskilda skäl talar för att tillståndet skall tidsbegränsas. 101
En förordning efter detta mönster bör givetvis förses med förord- ningsmotiv där bl.a. en redogörelse för regeringens uppfattning om möjligheten att återsända någon till Bosnien inom rimlig tid kan läm- nas och där lokutionen "särskilda skäl" utvecklas närmare. Avsikten med en förordning av detta slag är självfallet att den i alla delar skall tillämpas direkt av prövningsmyndigheterna. Det är inte meningen att myndigheterna skall lämna över ärenden till regeringen med t.ex. frågor om i vilka områden det skall anses råda väpnad konflikt. Att avgöra detta bör vara de tillämpande myndigheternas sak.
En Somalia-förordning kan utformas enligt samma modell. Därvid kan "särskilda skäl" som talar för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i motiven preciseras till att bl.a. avse personer som sökt asyl i flera olika identiteter. Såvitt gäller regeringens olika ställningstaganden beträffande medborgare från Somalia, vill dock utredningen särskilt framhålla att det knappast kan anses vara lämpligt att regeringen i en förordning föreskriver att det finns skäl att avvakta med beslut beträffande vissa asylgrupper. Ett sådant besked gavs i praktiken i ett beslut som meddelades beträffande en ung somalisk pojke dryga året före de övriga principbesluten rörande asylsökande från Somalia. Regeringen uttalade i det beslutet att det rent allmänt förelåg skäl att avvakta med beslut beträffande asylsökande från södra Somalia men att de humanitära skälen avseende pojken var sådana att han skulle meddelas permanent uppehållstillstånd. Utredningen vill vidare understryka att det inte heller kan det komma i fråga att regeringen förordningvis gör uttalanden rörande konventionsflyktingsstatus för personer från t.ex. Somalia, vilket utgör frågeställningen i ett ärende som Utlänningsnämnden har överlämnat till regeringen under år 1994.
Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att förordningens form såvitt gäller denna ärendekategori utgör ett trubbigare instru- ment än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att utredningen anser att det är olämpligt att rege- ringen i en förordning ger föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med
frågeställningar av detta slag. Utredningen återkommer till denna fråga.
Den sista kategorin av riktlinjebeslut som bör jämföras med förordningsmetoden är den typ av genomgripande beslut som innebär att asylkriteriema skärps under hänsynstagande till Sveriges mottag- ningsförhållanden. I praxis är det endast regeringen som tar beslut av detta slag. Så har skett vid två tillfällen, nämligen ett när kriterierna skärptes för en viss grupp och ett när de skärpta kriterierna gällde för asylsökande från alla länder. I och för sig passar beslut av detta slag utmärkt för förordningsmetoden förutsatt att erforderligt bemyn- digande finns intaget i UtlL. Det bör dock inte komma i fråga att en förordning utformas på ett sådant sätt att asylkriteriema skärps enbart för en viss grupp. Ett sådant förfarande kan inte undvika att hamna i riskzonen för misstankar om diskriminering, även om bakgrunden till förordningen inte alls har att göra med den typen av missgynnade. Utredningen anser att endast ställningstaganden som tar sikte på alla asylsökande bör komma i fråga. En förordning motsvarande Lucia- beslutet skulle därvid kunna utformas enligt följande.
På grund av Sveriges hårt ansträngda mottagningsresurser skall det anses föreligga sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 5 utlänningslagen (1989:529) att vägra asyl för andra utlänningar än de som avses i 3 kap 2 39 samma lag samt de som har ett mycket starkt skyddsbehov.
Beroende på omständigheterna kan förordningen därefter förses med övergångsregler som låter de asylsökande som kommit till Sverige före ikraftträdandet behandlas enligt de gamla bestämmel- serna eller så kan förordningen ges retroaktiv verkan.
Det är alltså företrädesvis när det gäller särskilda grupper asyl- sökande som utredningen är tveksam till om en förordning kan med— föra en lika kraftfull styrning av praxisbildningen som ett beslut i ett enskilt ärende. Det är också tänkbart att vissa andra enstaka ärenden kan innehålla frågor där vägledande uttalanden bättre görs genom beslut i enskilda ärenden än i förordningsform. I det stora flertalet fall är emellertid förordningsmetoden tillräcklig för att tillgodose regeringens behov av att kunna styra rättstillämpningen.
2.6.3 Praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden utökas med en möjlighet för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa ärenden
I utredningens direktiv anförs som nämnts också tanken att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra praxisutvecklingen i utlänningsärenden som en tänkbar lösning. I föregående avsnitt har utredningen utförligt beskrivit förordnings- metodens fördelar. Det var självfallet oundvikligt att därvid också belysa några av de nackdelar som är förknippade med den nu aktuella metoden som för enkelhetens skull fortsättningsvis benämns ärende- metoden. Här skall dock lämnas en mer ingående redogörelse för vilka konsekvenser ärendemetoden kan tänkas föra med sig. En lämp- lig utgångspunkt för en sådan framställning är en beskrivning av hur en ny ordning enligt den i direktiven anvisade modellen skulle kunna gestalta sig.
Den nu gällande ordningen för myndigheternas förutsättningar att överlämna ärenden till regeringen för avgörande har en utformning som möjliggör överlämnande av alla ärendetyper som det är rimligt att regeringen tar ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier som gäller för att ärenden skall få överlämnas finns alltså inte. En tänkbar lösning med innebörden att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka måste därför ses från en annan infallsvinkel. Det nuvarande systemet är uppbyggt så att myndigheterna får överlämna ärenden under vissa omständigheter men ett överlämnandet är inte obligatoriskt. Utredningen utgår från att myndigheterna följer vad som sägs i UtlL och dess förarbeten i detta hänseende.
Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma situationer där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden oberoende av vilken inställning myndigheterna har till över— lämnandefrågan. Att ändra gällande ordning så att uttrycket får er- sätts med skall kan enligt utredningens uppfattning inte lösa det pro- blemet. Ansvaret för vilka ärenden som överlämnas kommer ändå att ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får bör därför behållas i 7 kap. 11 & UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår frågan om regeringens möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall överlämnas till regeringen för avgörande.
Som nämnts har denna fråga behandlats bl.a. i Asylprövnings- kommitténs betänkande Utlänningsnämnd (SOU l990:79). Kommittén nämnde (s. 130) som exempel på ärenden som regeringen borde kunna förbehålla sig sådana ärenden som har mycket stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden som är av särskild vikt för Sveriges förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.
Utredningen kan i och för sig instämma i Asylprövnings- kommitténs bedömning att regeringen vad gäller de nu nämnda ärendekategorierna skulle kunna ha ett berättigat intresse av att självständigt kunna besluta att ärenden skall överlämnas. Särskilt skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna anser att det finns skäl att avvakta med beslut rörande en viss asylgrupps ärenden tills förhållandena i hemlandet klamat, men där regeringen anser att förhållandena är sådana att det allmänt sett inte föreligger några hinder mot att återsända personer dit. Ett sådant ställningstagande från regeringen bör, som utredningen tidigare har kommit fram till, inte ges formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med detta ökade inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den första frågan som man måste ställa sig är om ett sådant förfarande är godtagbart från konstitutionell utgångspunkt.
När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden kan först noteras att regeringen var slutinstans för utlänningsärenden fram till dess Utlänningsnämnden inrättades. Det finns således i sig inte något konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt prövar ett förvaltningsärende av detta slag. Den nuvarande ordningen innebär för övrigt bl.a. att Utlänningsnämnden har möjlig- het att överlämna ett ärende för regeringens prövning, något som aldrig har satts i fråga från konstitutionell utgångspunkt. Det är därför svårt att se något hinder mot att överprövningen av Invand- rarverkets beslut sker ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast, hos nämnden. Den enda fråga som återstår är då om just det förhållandet att regeringen ges befogenhet att besluta att den och inte Utlänningsnämnden skall pröva ett visst ärende kan anses betänkligt.
Utredningen har svårt att se hur en ordning som tillåter regeringen att förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon grundlagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast 105
till hands att fundera över är 11 kap. 7 & RF som föreskriver att ingen myndighet får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mo: enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som ligger i att förvaltnings- myndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ och den hindrar regeringen från att ge Utlänningsnämnden direktiv om hur nämnden skall besluta i ett visst fall. Den nu disku- terade ordningen innebär emellertid endast att regeringen bestämmer att nämnden inte skall fatta något beslut i saken. Ordningen innehåller inte något moment med innebörden att regeringen försöker påverka utgången i nämndens ärende utan det handlar uteslutande om att rege- ringen ersätter nämndens överprövning med en egen prövning. Av den anledningen anser utredningen — vilket för övrigt även Asylpröv— ningskommittén gjorde _ att den diskuterade ordningen är invänd- ningsfri från konstitutionell synvinkel.
Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänklig- heter innebär inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. En av de mer bärande invändningarna är att den kan påverka myndig— heternas självständighet gentemot regeringen på ett mer allmänt plan. Detta rimmar illa med utredningens ambition att stärka myndig- heternas ställning. Det finns en viss risk för att ett regeringsbeslut av detta slag uppfattas som att regeringen underkänner myndigheternas bedömning av överlämnandefrågan eller — i sämsta fall — deras allmänna kompetens att bedöma sakfrågor. Denna risk måste tas på allvar. I synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför att Utlänningsnämndens oberoende ställning och kompetens dras i tvivelsmål. En sådan utveckling skulle kunna underminera nämndens prejudikatbildande funktion vilket vore mycket allvarligt mot bak- grund av att Utlänningsnämnden oomtvistat är avsedd att vara det främsta praxisbildande organet på utlänningsrättsområdet.
Beaktas måste vidare risken att regeringen skulle hamna under tryck att ta över handläggningen av massmedialt uppmärksammade ärenden. Andra sidan av det problemet är risken för att regeringen skulle utsättas för frestelsen att gripa in i vissa ärenden och "ställa allt till rätta". Även om ingendera av dessa risker skall överdrivas står det fullt klart att de inte är försumbara. Det finns ännu en aspekt på den diskuterade ordningen som inte får negligeras. Det är högst antagligt
att skrivelser till regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett mer eller mindre regelmässigt inslag i överklagandeproceduren. Redan om en sådan framställan skulle hanteras som ett brev skulle mycket tjänstemannatid gå åt för att besvara breven. Utredningen anser dock att den snarare bör bedömas som ett förvaltningsärende som fordrar regeringsbeslut. Drastiskt uttryckt skulle således den diskuterade ordningen kunna medföra att regeringen återigen kom att belastas med i stort sett alla utlännings- ärenden.
Utredningen är mot bakgrund av vad som nu sagts minst sagt tveksam till att lägga fram ett förslag som innebär att regeringen ges möjlighet att förbehålla sig prövningen av vissa ärenden. Vid en jämförelse med förordningsmetoden har ärendemetoden avsevärda nackdelar. För utredningen framstår det som uppenbart att den utgör en sämre lösning än förordningsmetoden. Några ökade möjligheter för regeringen att avgöra enskilda ärenden bör av den anledningen inte komma i fråga.
Utredningen är överhuvudtaget mycket skeptisk till en lösning som innebär något annat än att regeringens befattning med enskilda ärenden minskar. Det bör emellertid framhållas att det förslag som lades fram av Asylprövningskommittén var tekniskt väl utformat. Det skulle i och för sig i befintligt skick kunna läggas till grund för lagstiftning. Enligt utredningens uppfattning finns det dock starka skäl att avråda från en ordning som leder till att regeringen styr praxis- bildningen i utlänningsärenden genom en ökad användning av ärende- metoden.
2.7 Utredningens förslag; Förordningar blir främsta styrmedlet
Sammanfattning; Utredningen föreslår att regeringen i första hand styr rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förord- ningar. Regeringens befattning med enskilda ärenden minskas. En begränsad möjlighet för myndigheterna att överlämna ären- den till regeringen för avgörande behålls dock. Utredningen har övervägt att helt slopa regeringens befattning med enskilda ärenden. En sådan lösning har dock avvisats bl.a. med hänsyn till att bedömningen av frågor om uppehållstillstånd till stor del bygger på lämplighetsöverväganden. De ärenden som fortsätt— ningsvis får överlämnas är huvudsakligen vissa säkerhets— ärenden, ärenden som har utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en större grupp asylsökande. Nya ansökningar får inte över— lämnas. Regeringen ges inte möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Kontakt- nätet mellan regeringen och myndigheterna vidgas.
Den genomgång av tänkbara lösningar som har gjorts i avsnitt 2.6.2 och 2.6.3 ger vid handen att förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida praxisstyrning. Som utredningen har påpekat kan dock förordningsmetodens tjänlighet som ett kraftfullt styrmedel ifrågasättas för vissa ställningstaganden som rör särskilda grupper av asylsökande. Även en del andra ärenden kan innehålla frågor där en bättre styrning kan åstadkommas genom ärende- metoden. Utredningen måste därför i sina överväganden rörande en ny ordning ta ställning till om en viss rätt att pröva enskilda ärenden alltjämt bör finnas kvar hos regeringen. Dessutom bör frågor om vilka kontakter som bör upprätthållas mellan regeringen och myndig- heterna i den nya ordningen penetreras närmare.
2.7.1 Förordningsmaktens omfattning
Vid utformningen av en ny ordning finns det anledning att först gå in på hur omfattande riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara. Utredningen har slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen vidsträckta och att problematiken därmed företrädesvis är av Iämplighetskaraktär. Innan utredningen behandlar i vilka avseenden en föreskriftsrätt bör delegeras till regeringen finns det emellertid skäl att säga några ord om UtlL:s nu gällande utformning på området. Det kan därvid konstateras att det stora antal bemyndiganden som UtlL innehåller idag minskar överskådligheten beträffande vad regeringen får göra och inte göra på ett — drastiskt uttryckt — närmast handlingsförlamande sätt. En av utredningens uppgifter måste därför bli att åtminstone vad gäller de bemyndiganden som rör uppehålls- tillstånd försöka åstadkomma en tydligare och mer sammanhållen ordning.
Utan att ännu ta ställning till om det är rimligt att regeringen skall ha kvar sin möjlighet att utan riksdagens hörande inskränka förut- sättningarna för asyl, kan konstateras att de rättsliga förutsättningarna för en sådan ordning bör ges i form av ett bemyndigande för rege- ringen att i förordning meddela den typen av föreskrifter. Utred- ningen har tidigare kommit till slutsatsen att regeringens ställnings— tagande i Luciabeslutet likaväl kunnat ges i formen av generella föreskrifter. En förutsättning för en sådan ordning är dock att ett uttryckligt bemyndigande därom tas in i UtlL. Utlänningslagens nu— varande utformning baseras på en lång rad preciserade bemyn- diganden som ingående anger i vilka avseenden regeringen har föreskriftsrätt. Utredningen anser mot den bakgrunden att det står klart att lagstiftaren avsett att ställningstaganden rörande en skärpning av asylkriteriema skall ges i formen av ett beslut i ett enskilt ärende och inte som verkställighetsföreskrifter. Bestämmelsen i 3 kap 4 & andra stycket 2 UtlL måste således ändras och utformas som ett be- myndigande för att regeringen skall ha möjlighet att skärpa asyl- kriteriema förordningsvägen.
Med detta konstaterande som utgångspunkt skall ställning tas till frågan om det behövs ytterligare bemyndiganden från riksdagen till regeringen för att den önskvärda styrningen av praxisbildningen skall kunna komma till stånd. Detta fordrar en genomgång av de områden
som kan bli aktuella. Det kan därvid till att börja med inte råda någon tvekan om att regeringens behov av att styra praxis främst hör hemma inom det diskretionära prövningsområdet eller, med andra ord, på det område som aktualiserar uppehållstillstånd på humanitär grund. Enligt utredningens uppfattning bör det bemyndigande som i dag finns intaget i 2 kap. 4 5 andra stycket UtlL ges en tydligare utformning så att det klart framgår att det är regeringens sak att meddela närmare föreskrifter när det gäller förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Syftet med ett sådant för- tydligande är att regeringen i förordningens form skall kunna med- dela föreskrifter rörande t.ex. kriterierna för beviljande av uppehålls— tillstånd för nya grupper av asylsökande, vårdfallsproblematik eller andra mer principiella frågor. För att regeringen så heltäckande som möjligt skall kunna meddela föreskrifter på det humanitära området bör bemyndigandet även omfatta behörighet att närmare bestämma tillämpningen av särskilda skäl vid bifall till en ansökan som görs medan utlänningen befinner sig i Sverige (2 kap. 5 % andra stycket 3 UtlL). Vid normgivningen måste regeringen hålla sig inom de ramar som UtlL och dess förarbeten tillhandahåller på samma sätt som den måste göra vid sitt beslutsfattande i enskilda ärenden.
Enligt utredningens uppfattning bör regeringen vidare ges före— skriftsrätt såvitt gäller tillämpningsområdet för bestämmelserna om tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer med ett skyddsbehov av kort varaktighet (2 kap. 4 a & UtlL). Enligt nuvarande reglering kan regeringen ta ställning till en sådan fråga endast genom att fatta beslut i ett enskilt ärende som överlämnats av någon av myndigheterna. Om ordningen ändras så att regeringens ställningstagande till olika frågor på uppehållstillståndsområdet företrädesvis görs i förordningens form innebär ett bemyndigande såvitt gäller de tidsbegränsade uppehålls- tillstånden en konsekvent utvidgning av regeringens föreskriftsrätt. Bemyndigandet bör också utformas så att regeringen i förordningar om uppehållstillstånd kan ange i vilka fall permanent tillstånd bör ges och i vilka fall tillståndet bör tidsbegränsas.
I den nya ordningen bör regeringen även ha kvar sin rätt att föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och att föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader (1 kap. 4 & andra stycket UtlL). Vidare bör regeringen fortsättningsvis kunna föreskriva att en ansökan får 111
bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 5 andra stycket UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande sta: (fjärde stycket samma paragraf) och att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas av EES-avtalet även i andra fall är. de som anges i 2 kap. 11 & första stycket UtlL (tredje stycket samma para- graf) liksom att föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 & tredje stycket).
Frågan om regeringen även framdeles bör ha kvar sin rätt att utan riksdagens hörande skärpa asylkriteriema när Sveriges mottagnings- förhållanden är överansträngda är något besvärligare. Derna kon- struktion innebär som tidigare har framhållits en genomgripande möjlighet för regeringen att bestämma vilka kategorier som bör med- delas uppehållstillstånd. Utredningen anser därvid, om än med viss tvekan, att möjligheten bör finnas kvar i svensk utlänningslagstiftning. Man måste i detta sammanhang beakta att en inströmningssituation kan ändras förhållandevis snabbt och att det mycket väl kan upp- komma lägen där regeringens möjlighet att ta initiativ till lagändring inte utgör ett tillräckligt effektivt instrument. De senaste åren har också visat på en turbulens i vår omvärld som talar för att regeringen bör ha denna handlingsberedskap. Efter en samlad bedömning för— ordar utredningen en lösning som innebär att regeringen får ha kvar sin kompetens att skärpa asylkriteriema men med den ändrade ord- ningen att bestämmelsen framdeles bör ges formen av ett bemyn- digande.
Som tidigare har framhållits har ett regeringsbeslut som innebär att asylkriteriema skärps formellt sett verkan endast för krigsvägrare och de factoflyktingar. I praktiken inverkar dock beslutet i skärpande riktning även på rätten till uppehållstillstånd av humanitär politiska skäl. Det finns därför skäl att ställa sig frågan om bemyndigandet i den nya ordningen bör utformas så att regeringen får rätt att skärpa kriterierna för uppehållstillstånd inte bara för kategorierna krigs- vägrare och de factoflyktingar utan även beträffande den asyl- relaterade invandring som aktualiserar tillstånd på grund av humani- tära skäl. Man bör därvid beakta att en parlamentarisk konmitté för närvarande ser över invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129). Kommittén har bl.a. till uppdrag att göra en öiersyn av
regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i Sverige och lämna förslag om dels vem som skall ha rätt till skydd i Sverige och under hur lång tid skydd skall ges, dels hur övriga grunder för rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd här i landet skall utformas.
Det finns således åtskilligt som talar för att skyddsbehovet fram— deles kommer att ges en framskjuten placering i den svenska invand- ringspolitiken. Därmed är det tänkbart att den nuvarande uppdel- ningen på krigsvägrare, de factoflyktingar och humanitär politiska skäl inte kommer att behållas. Det är därför angeläget att föreskrifts- rätten utformas på ett sätt som möjliggör dess tillämpning mer eller mindre oberoende av om de materiella kriterierna är uppdelade på en eller flera kategorier. Bemyndigandet bör utformas så att regeringen ges rätt att, beroende på Sveriges mottagningsförhållanden, skärpa kriterierna för uppehållstillstånd för alla de tre grupperna. Någon ändring av bestämmelsens karaktär av undantagsregel bör däremot inte göras. Regeringens rätt att utnyttja bemyndigandet skall alltså inte få användas mer generöst än beslutanderätten i enskilda ärenden enligt nuvarande ordning. Bemyndigandet bör slutligen utformas så att regeringens föreskriftsrätt enbart får ta sikte på förhållanden som gäller alla asylsökande. På det sättet elimineras risken för att misstankar om diskriminering av en viss asylgrupp skall uppkomma.
2.7.2 Finns det något behov av att regeringen prövar enskilda ärenden?
Även om utredningen har kommit fram till att regeringen i det stora flertalet fall bäst styr tillämpningen av UtlL genom att utfärda olika förordningar, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar en möjlighet att göra ställningstaganden genom beslut i enskilda ärenden. Utredningen anser emellertid att ett första steg bör vara att undersöka om det är möjligt eller lämpligt att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först sedan en sådan analys har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt ställningstagande till en eventuell framtida överlämnandeordning kunna göras.
Utredningens analys av denna fråga har hitintills rört sig kring regeringens befattning med ärenden som lämnas över av praxis- bildningsskäl. I uppdraget ingår emellertid även att göra en bedöm- 113
ning av de övriga överlämnandegrundema i 7 kap. 11 & UtlL. När det gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än preju- dikatsintresse överlämna ärenden till regeringen, utgör säkerhets- ärendena en särskild kategori. Vid första påseendet förefaller rege- ringen att utgöra ett naturligt forum för dessa ärenden. Ett av skälen härför är att Säkerhetspolisen iakttar en reserverad hållning när det gäller att lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas gentemot regeringen. Enligt utredningens uppfatt- ning utgör emellertid detta förhållande inte skäl nog för att alla ärenden som inrymmer säkerhetsaspekter automatiskt överlämnas till regeringen för avgörande. Situationen bör kunna förbättras genom att endast ett mycket litet antal personer på Invandrarverket och Utlänningsnämnden tilldelas behörighet att befatta sig med ärenden av säkerhetsnatur. Motsvarande bör gälla beträffande de personer som bör få tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag förvaras. Ett sådant förhållningssätt skulle säkerligen på sikt göra Säkerhets- polisen mer beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till myndigheterna och förutsättningarna för att befria regeringen även från dessa ärenden skulle öka.
Även om ändrade rutiner med största sannolikhet skulle medföra att Säkerhetspolisen intar en öppnare hållning gentemot myndig— heterna, kan det finnas ärenden som inrymmer sådana säkerhets- aspekter som regeringen rimligtvis bör ta ställning till. Enligt utred- ningens uppfattning bör dock utrymmet för ett överlämnande av säkerhetsskäl under alla förhållanden inskränkas. Det finns inte någon anledning att ha en ordning där myndigheterna kan överlämna ärenden som under alla förhållanden skall avslås därför att asylskälen inte är tillräckliga för uppehållstillstånd. Dessa fall bör kunna prövas av myndigheterna på vanligt sätt. Därvid återstår som utredningen ser det endast två kategorier ärenden där det kan ställa sig tveksamt att ta bort överlämnandemöjligheterna. Den första kategorin kännetecknas . av att myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt att uppehållstillstånd beviljas. Enligt utredningens uppfattning bör myndigheterna i dessa fall företa en fullständig utred- ning av såväl asylskäl som säkerhetsaspekter. Endast färdigutredda ärenden bör således kunna aktualiseras för överlämnande.
Den andra gruppen av ärenden som kan aktualisera ett överläm- nande karakteriseras av att utlänningen riskerar dödsstraff, kropps- straff eller tortyr i sitt hemland och på grund av verkställighetshinder således inte kan avvisas. I sådana fall kan det bli frågan om att meddela ett tidsbegränsat tillstånd med beaktande av vandelskäl eller att meddela ett permanent uppehållstillstånd. Utredningen anser att de ärenden som kan vara aktuella för ett överlämnande i vart fall bör inskränkas till fall där myndigheterna anser att permanent uppehålls- tillstånd bör beviljas trots Säkerhetspolisens avstyrkande. Den grund— läggande förutsättningen för att ett ärende av detta slag skall kunna komma i fråga för ett överlämnande måste dock vara att myndigheten har funnit att det föreligger verkställighetshinder enligt 8 kap. l & UtlL. Ärenden skall inte kunna överlämnas med yttranden av typ att det "undandrar sig myndighetens bedömning" om det finns hinder mot verkställighet, vilket anges i ett säkerhetsärende som Invandrar- verket överlämnade till regeringen i slutet av november 1994.
Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellan- folklig organisation. Dessa ärenden hör enligt utredningens uppfatt- ning logiskt sett hemma hos regeringen. Det bör dock framhållas att 10 kap. 8 & RF föreskriver att Utrikesministern skall hållas under- rättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främ- mande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från rege- ringens sida kvarstår även om Invandrarverket och Utlännings- nämnden ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikes- politisk betydelse. Det är därför inte uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid ytterst få. I en ordning där vissa överlämnandemöjligheter bibehålls, bör ären— den med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som allt- jämt bör få lämnas över.
En av fördelarna med en lösning som befriar regeringen från att ta befattning med enskilda ärenden är att regeringens roll på uppehålls- tillståndsområdet kan renodlas till att huvudsakligen avse generell normgivning. Myndigheterna skulle således på eget ansvar få tillämpa de generella normerna. Förhållandet mellan regeringen och utlän- ningsmyndigheterna skulle på så sätt bli mer likt det förhållande som 115
råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet förvalt- ningsmyndigheter. Ytterligare ett argument som talar för ett bort- tagande av överlämnandemöjligheterna är att den svenska ordningen torde stå i kontrast med rättsuppfattningen i många andra väst— europeiska länder i så måtto som att den vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett oberoende domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Exempel på sådana organ är bl.a. den danska Flygtningenaevnet som utgör sista instans i asylärenden i Danmark och de oberoende domare "adjudicators" som överprövar asylärenden i Storbritannien. Denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU-länder är enligt utredningens uppfattning mindre lämplig och frågan är om den på sikt kan upprätthållas.
Trots de tämligen starka argument som anförts för en lösning som innebär att regeringen befrias från all befattning med enskilda ären- den har utredningen svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än regeringen tar ställning. Den nuvarande svenska ordningen innebär att bedömningen av frågor om asyl och annan asylrelaterad invandring innehåller ett stort ut- rymme för lämplighetsöverväganden. Detta gäller framförallt uppe- hållstillstånd av humanitär politiska skäl. Denna utformning av ut- länningslagstiftningen innebär enligt utredningens uppfattning ett av- görande skäl mot att nu föreslå en ordning där regeringens befattning med enskilda ärenden helt slopas. Tillämpningen av ett renodlat rätts- ligt flyktingbegrepp byggt på Genevekonventionens krav skulle däremot väl låta sig förenas med en ordning där regeringen inte befattar sig med enskilda ärenden. I nuvarande läge kan dock utred- ningen inte komma till någon annan slutsats än att det är bäst med en ordning som tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda ärenden. Även vissa säkerhets— ärenden och vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör höra till de ärendekategorier som framdeles bör kunna överlämnas.
2.7.3 Möjligheten att överlämna ärenden inskränks
Det finns alltså f.n. inte förutsättningar att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Möjligheterna att överlämna ären- den bör emellertid minskas. Redan detta förhållande innebär ett när- mande till den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga väst- europeiska länder. För att ytterligare minska skillnaden mellan dem och oss anser utredningen vidare att rättsprövning bör införas för sådana utlänningsärenden som prövas av regeringen som första och enda instans. Utredningen återkommer till denna fråga liksom till frågan om formen för myndigheternas överlämnanden av ärenden.
Utredningen anser mot bakgrund av analysen i föregående avsnitt att den mest framkomliga vägen är att förordningsmetoden används i största möjliga utsträckning men att prövningen av ärenden av utrikespolitisk natur samt en avsevärt decimerad prövningsmöjlighet beträffande ärenden av säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbe- hålls regeringen. Vid detta förhållande bör även familjeanknytnings- grunden finnas kvar. Utredningen ser däremot ingen anledning att låta den nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för regeringens prövning vara kvar. Det finns nämligen en viss risk att en generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till överlämnanden av ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av massmedial uppmärksamhet men som det egentligen inte finns några skäl för att regeringen skall pröva. Att låta överlämnande- grunden "synnerliga skäl" vara kvar stämmer därför inte överens med utredningens intresse att minska regeringens befattning med enskilda ärenden.
Utredningen har i det föregående närmare redovisat i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas till regeringen. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett över- lämnande av praxisbildningsskäl. Utredningen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av asyl- sökande inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehålls- tillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsätt- ningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt utredningen bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av 117
lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas till regeringen om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en större grupp av asylsökande som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl. På detta sätt kan det inte råda någon tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan aktualiseras hos myndigheterna. Utredningen anser emellertid att en liten ventil för att överlämna även andra ärenden av prejudikatskäl bör lämnas kvar. Det kan nämligen inte uteslutas av det kan finnas ärenden som är av så speciellt slag att de inte kan passas in i förordningsmetoden. Möjligen att överlämna ärenden av denna orsak bör dock inskränkas till yttersta undantagsfall. Detta bör komma till uttryck genom att lokutionen "av synnerlig vikt för led- ning av denna lags tillämpning" förs in i lagtexten.
Enligt utredningens mening bör s.k. nya ansöknirgar inte kunna överlämnas till regeringen för avgörande. Den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i grundärencet. En negativ konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas år att ordningen kan underminera Utlänningsnämndens ställning som ,iögsta instans i utlänningsärenden. Att regeringen bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten uppfattas som ett underkännande av nämndens kompetens. Att den insatte förstår att bifall till en ny ansökan förut- sätter att nya omständigheter åberopas i ärendet saknar därvidlag betydelse. Risken för bristande förtroende för nämnden är än mer påtaglig i de fall där ett ärende överlämnas först sedan Utlännings- nämnden redan har prövat en eller flera nya ansökningar, vilket förekommer. Så länge möjligheten att överlämna nya ansökningar finns kvar kan dessutom möjligheten att begära et: överlämnande uppfattas som ett mer eller mindre vedertaget rättsrredel vilket inte minst är inhumant mot sökandena. Utredningen föreslår därför att nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den nya ordningen.
2.7.4 Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen av vissa ärenden eller ärendegrupper
I avsnitt 2.6.3 har utredningen ingående redovisat olägenheterna med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och inte myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper.
Noteras bör dock att utredningens bedömning där görs beträffande en ordning som ganska frikostigt ger regeringen möjlighet att förbehålla sig ärenden. Frågan är om utredningens slutsats om en utökad an- vändning av ärendemetoden blir densamma även om metoden används i den nu föreslagna ordningen, dvs. en ordning där regeringens möjligheter att pröva enskilda ärenden minskas. Det är ju nämligen tänkbart att ett system som bygger på att regeringen företrädesvis styr praxisbildningen genom generella föreskrifter skulle bli mer effektiv om det kombinerades med en begränsad rätt för regeringen att för— behålla sig prövningsrätten av vissa ärendegrupper. Utredningen tänker då på fall där myndigheterna anser att situationen i de asyl— sökandes hemländer bör klarna innan beslut fattas men där regeringen har en annan uppfattning.
Även om regeringens möjligheter att sålunda ta till sig ärenden skulle begränsas kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten av de nackdelar som är förknippade med ärendemetoden. Det finns även här en högst påtaglig risk för påtryckningar av olika slag bl.a. från massmedia och framställningar att regeringen skall avgöra ett visst ärende blir troligen ett regelmässigt inslag i asylprocessen. Utred- ningen anser självfallet att den allmänna debatten om flykting- och invandrarfrågor bör uppmuntras. Det förefaller emellertid natur- ligare att den fokuseras på frågan i stort och inte enbart på slumpvis utvalda enskilda ärenden. Regeringen kan då koncentrera sig på det egentliga politikområdet vilket för övrigt bl.a. var avsikten med Utlänningsnämndens inrättande. En ökad användning av förordnings- metoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll.
Utredningen anser vid en samlad bedömning att den nya ordningen inte bör innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Däremot finns det skäl att överväga hur kontakterna mellan regeringen och myndigheterna bör utformas i syfte att åstadkomma bästa möjliga underlag för beslutsfattandet i respektive ansvarsroll. Utredningen återkommer till den frågan.
2.7.5 Formen för överlämnande av ärenden
Utredningens förslag innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas möjligheter, om än begränsade i förhållande till nuläget — för myndigheterna att lämna över ärenden till regeringen. Det finns då skäl att uppehålla sig kring frågan hur överlämnandeordningen bör vara konstruerat.
Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständigheter lämna över ärenden till regeringen men ett överläm- nande är aldrig obligatoriskt. Utredningen kan inte se någon anled- ning att förändra denna konstruktion. Den enda anledning som skulle kunna berättiga en sådan ändring vore som nämnts om utredningen funnit tecken på obstruktion från myndigheternas sida vad gäller överlämnanden av ärenden och detta är inte fallet. Den enda tendens som varit skönjbar är att något för många ärenden lämnats över. Ett ytterligare skäl som i vissa fall talar för att den nuvarande icke obligatoriska överlämnandevägen bör behållas är att ärenden om avvisning eller utvisning överhuvudtaget inte bör överlämnas till regeringen om utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett över- lämnande i övrigt föreligger och anledningen är att ett sådant för— farande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonven- tionen om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller familjeliv. Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den ljanuari 1995. Även om en möjlighet till rättsprövning införs beträffande de ärenden som avgörs av regeringen som enda instans är det olämpligt att Invandrarverket hamnar i en situation där verket tvingas lämna över ärenden som kan innehålla problemställningar av detta slag. Samma form för överlämnande bör gälla för båda myndig- heterna. Utredningen föreslår alltså att överlämnandeordningen för myndigheterna även fortsättningsvis skall uttryckas med lokutionen får. »
I direktiven till utredningen anförs bl.a. att det kan framstå som principiellt något märkligt att Invandrarverket skall ha möjlighet att —
med förbigående av Utlänningsnämnden — lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör gälla. Utredningen kan instämma i att detta kan synas vara en märklig ordning. Ett sätt att komma tillrätta med problemet vore att In— vandrarverket ålades att alltid meddela avvisningsbeslut i ärenden där det fanns behov av ett prejudikat, dvs även i fall där beslutsfattaren på verket anser att tillstånd bör beviljas. En sådan ordning är inte godtagbar. Hänsynen till de enskilda asylsökandena måste ta över— handen här. Enligt utredningens uppfattning skulle det vara stötande om ett avslagsbeslut skulle motiveras enbart med intresset av praxisvägledning. Det nu angivna alternativet kan alltså inte anses som en framkomlig väg.
Ett annat alternativ är en ordning som bygger på att Invandrar- verkets överlämnande av ärenden alltid måste gå via Utlännings— nämnden. Nämnden skulle därvid vara skyldig att vidarebefordra ärendet till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande det som tillställs regeringen i de ärenden som går på remiss till nämnden idag. Yttrandet skulle dessutom, som ett obligatorium, innehålla Utlänningsnämndens uppfattning i frågan om ärendet borde prövas av regeringen. Regeringen skulle slutligen ha möjlighet att, liksom för närvarande, återlämna ärendet till Invandrarverket om det inte innehöll några omständigheter som föranledde ställningstaganden från regeringens sida.
Detta alternativ försenar obestridligen handläggningen men utred- ningen anser likväl att dess fördelar klart överväger den nackdelen och föreslår därför att en sådan ordning införs. Ordningen för bl.a. det goda med sig att Utlänningsnämndens ställning som högsta instans förstärks och att ärendet i princip har beretts av två instanser då det kommer till regeringen. För att instansordningen mellan Invandrar- verket och Utlänningsnämnden skall bli så stringent som möjligt bör slutligen verkets möjligheter att överlämna ärenden till regeringen inskränkas till i allt väsentligt de fall där verket avser att meddela ett bifallsbeslut. Det enda undantaget från den ordningen bör utgöras av ärenden som överlämnas på grund av familjeanknytning. I övriga fall torde nämligen inte ärendena vara av det slag att de kan sägas ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för Sveriges förhållande till främmande makt att regeringen bör pröva ärendet. Inte heller finns det i en avslagssituation utrymme för att överlämna ett ärende av 121
prejudikatskäl. Om Invandrarverket anser att ansökan skall avslås bör verket således meddela ett avslagsbeslut. Ärendet får sedan följa den vanliga överklagandeordningen. Utlänningsnämnden kan därefter på sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen om nämnden anser att saken är så sådan att regeringen bör ta ställning.
] dagens läge har regeringen möjlighet att överlämna ett ärende som hänskjutits till regeringen av Invandrarverket till Utlännings— nämnden för avgörande. Utredningen veterligen har denna möjlighet praktiskt taget aldrig utnyttjats av regeringen." Detta leder till slut- satsen att möjligheten bör kunna undvaras. För den slutsatsen talar även utredningens strävan att i största möjliga rrån upprätthålla en tvåinstansprövning i ärenden om uppehållstillstånd Utredningen före— slår alltså att regeringen fortsättningsvis inte skall kunna överlämna ett av Invandrarverket hänskjutet ärende till nämnden för avgörande. En ändring med denna innebörd bör göras i 7 kap. 11 & UtlL.
2.8 Kontakterna mellan regeringen och myndigheterna
Den ordning som utredningen nu föreslår utgår från att regeringen i första hand skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom utfärdandet av förordningar. För att en sådan ordning skall fungera är det av yttersta vikt att myndigheterna kontinuerligt håller regeringen underrättad om inströmningssituationen såvitt gäller olika asylgrupper och andra mer principiella frågeställningar. En sådan lösning tjänar bl.a. syftet att göra regeringen observant på eventuella problem som kan behöva lösas genom utfärdandet av en förordning samt kan ge underlag för innehållet i förordningen. Ett system som baseras på att myndigheterna anbefalls att tillhandahålla en sådan information till regeringen bör därför tas fram. Ett naturligt forum kan därvid bl.a. vara de s.k. kvartalsmötena där myndigheterna informerar regeringen om aktuell inströmningsstatistik m.m. Eftersom det finns behov av att informationen når regeringen så snabbt som möjligt anser utredningen till att böra med att de kvar- talsvisa rapporteringarna bör kompletteras med nånatliga rapporte- ringstillfällen. En sådan ordning kan åstadkommas genom en ändring i myndigheternas regleringsbrev. Även innehållet i rapporterna bör i
viss utsträckning förändras. Som det är idag koncentreras rappor- teringen främst kring statistikuppgifter. För att rapporterna skall kunna tjäna det nu eftersträvade syftet måste en omvärldsanalys ges minst lika stort utrymme som statistiken. Med tanke på Invandrar- verkets regionala uppbyggnad vill utredningen understryka vikten av att omvärldsanalysen sammanställs centralt på verket sedan uppgifter inhämtats från regionerna. Ett system som bygger på en mer regional rapportering torde nämligen vara förenad med risker för att nya tendenser i inströmningen inte observeras tillräckligt snabbt eftersom endast ett mindre antal fall finns i varje region. Dessa risker elimineras effektivt om en samlad bild av inströmningssituationen tas fram centralt. Utredningen föreslår alltså sammanfattningsvis att myndigheternas kvartalsrapporter kompletteras med månadsrapporter som skall innehålla såväl statistik som en grundlig omvärldsanalys.
Det förslag om månatliga möten mellan företrädare för regeringen och myndigheterna som utredningen nu har lagt fram torde emeller- tid inte vara helt tillräckligt för att uppfylla det kontaktbehov mellan regeringskansliet och myndigheterna som behövs för att respektive ansvarsroller enligt den nya ordningen skall kunna upprätthållas. Vissa kontakter bör för att vara ändamålsenliga ske inom en trängre krets än den som idag ingår vid kvartalsmötena. Vad utredningen åsyftar är informella kontakter mellan företrädare för å ena sidan regeringskansliet och å den andra Invandrarverket, Utlännings— nämnden och Rikspolisstyrelsen. Utredningen är medveten om att frågan kan uppfattas som känslig mot bakgrund av den bestämda självständighet som förvaltningsmyndigheterna är tillförsäkrade även mot regeringen i RF. Det bör dock betonas att föreskrifterna i 11 kap. 7 & RF gäller beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Den typ av informella kontakter som utredningen syftar på hör själv— fallet inte hemma inom denna sfär. Vad utredningen har tänkt sig är ett icke förpliktigande informationsutbyte mellan regeringen/rege— ringskansliet och myndigheterna beträffande principiella fråge- ställningar.
De informella kontakter som utredningen har i åtanke skall således inte ägnas åt diskussioner kring enskilda fall utan endast förbehållas allmängiltiga frågeställningar. Mot en sådan ordning torde inte kritik kunna riktas. Utredningen hänvisar i denna del till vägledande 123
uttalanden om ledningen av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99 s. 27 f. , bet. 1986/87:KU29 s. 13 f.). Att informella kon- takter mellan regeringen eller företrädare för regeringskansliet och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna står således klart. Utred- ningen är förvissad om att ett informationsutbyte och allmänna diskussioner av det nu beskrivna slaget syftar till att belysa prin— cipiella frågeställningar och vilka möjligheter som står till buds för att lösa dem — såvitt nu är i fråga generell normgivning eller beslut i enskilda ärenden. Utredningen föreslår därför att ett sådant informellt kontaktnät etableras.
2.9 Riksdagens behov av kontroll
Utredningens bedömning: En ekonomisk totalram för verksam— hetsområdet invandring bör övervägas.
2.9.1 Inledning
Utredningen återkommer nu till frågan om hur en lämplig avvägning mellan regeringens och riksdagens bestämmanderätt på invandrings- området bör vara utformad. Finansmakten dvs rätten att bestämma om inkomster för staten samt rätten att förfoga över statens tillgångar ligger hos riksdagen och är grundlagsfäst i regeringsformen (RF 1:4). Det finns inga lagbundna regler för hur budgetprocessen i regerings— kansliet skall vara utformad. Regeringen styr riket med ansvar inför riksdagen (RF 116) och i regeringsformens nionde kapitel anges vad regeringen och riksdagen skall eller får göra i förhållande till riks— dagens finansmakt.
Utredningens allmänna utgångspunkt är att en rimlig ordning bör vara utformad så att den tillgodoser såväl regeringens behov av att kunna styra tillämpningen av utlänningslagen som riksdagens behov av kontroll och begränsningar av statens utgifter. Den nuvarande ordningen innebär att regeringen inte behöver höra riksdagen trots att regeringens beslut kan innebära att de beräknade utgifterna — som riksdagen tagit ställning till efter förslag i budgetpropositionen — kraftigt överskrids.
Statens kostnader för flyktingmottagandet m.m. bestäms för när— varande inte av det belopp som riksdagen anvisar över statsbudgeten utan av bl.a. antalet asylsökande, antalet personer som beviljas uppe- hållstillstånd och gällande ersättningsnivåer. En mycket betydelsefull variabel för belastningen av anslagen inom verksamhetsområdet är den praxis som regeringen formar genom förordningar eller beslut i enskilda ärenden. Regeringens praxisbildande beslut avseende bosnier — som i princip innebar att alla skyddsbehövande från Bosnien— Hercegovina skulle beviljas permanent uppehållstillstånd av humani— tära skäl — beräknades t.ex. innebära lika stora utgifter för staten som hela verksamhetsområdet invandring m.m. omfattade i budget-
propositionen för budgetåret 1994/95, låt vara under en något längre tidsperiod. Dvs. cirka 11 miljarder kronor.
Regeringens befogenheter skulle kunna beskrivas som en fullmakt vilken ger möjligheter att fatta beslut som medför stora och oplanerade utgifter utan någon inskränkning. En jämförelse kan göras med regeringens relativt begränsade möjligheter att fatta beslut inom ramen för konjunkturpolitiken. Ökade konjunkturpolitiska stats— utgifter kan hanteras på två sätt. Riksdagen kan bevilja ytterligare medel på tilläggsbudget och regeringen kan, om arbetsmarknadsläget kräver det, utnyttja en s.k. finansfullmakt. Denna fullmakt beslutas årligen av riksdagen och ger regeringen möjlighet att inom ramen för fullmakten föra en snabb och aktiv stabiliseringspolitik. Regeringen meddelar senare riksdagen hur fullmakten, liksom övriga finans- och arbetsmarknadspolitiskt motiverade bemyndiganden, har utnyttjats. För budgetåret 1994/95 bemyndigades regeringen med ett belopp av fyra miljarder kronor.
Beträffande myndigheternas (Invandrarverkets och Utlännings- nämndens) möjligheter att fatta beslut som medför stora och opla- nerade utgifter så begränsas dessa i praktiken till att börja med av undantagsklausulen i 3 kap. 4 & andra stycket 2 UtlL vilken innebär att asyl får vägras en krigsvägrare eller de factoflykting om det finns särskilda skäl för det. Med särskilda skäl avses bl.a. Sveriges möjlig- heter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa ut— länningar. I förarbetena till bestämmelsen klargörs entydigt att frågan om klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas av regeringen genom att ärendet överlämnas dit (prop. 1983/841144, s 36). Detta innebär i princip att Invandrarverket — Utlänningsnämnden tillkom först efteråt — har skyldighet att hänskjuta ärenden till regeringen för avgörande i en situation då de svenska mottagningsförhållandena är hårt ansträngda. Myndigheterna över- lämnar även i andra mer normala inströmningssituationer regel- mässigt ärenden till regeringen då fråga uppkommer om att ta ställ- ning till en ny större asylsökandegrupps skäl för uppehållstillstånd.
Vid en samlad bedömning kan den nuvarande ordningen avseende förhållandet mellan riksdagen och regeringen inom verksamhets- området invandring m.m. inte sägas tillgodose behovet av kontroll och begränsningar av statens utgifter under ett löpande budgetår. Den nuvarande ordningen innebär att riksdagen kan ställas inför fullbordat
faktum och anvisa medel på tilläggsbudget först efter regeringen fattat beslut som medför oplanerade omfattande utgifter. Den nu- varande ordningen är heller inte i paritet med den ordning som gäller inom t.ex. konjunkturpolitiken.
För att åstadkomma balans i de offentliga budgetarna och ett effektivt resursutnyttjande krävs att riksdagens prioriteringar mellan olika offentliga åtaganden inte förrycks, samt en förstärkt finansiell kontroll och budgetdisciplin. Utredningen anser därmed att det är angeläget att överväga på vilket sätt man skulle kunna begränsa rege— ringens möjligheter till att fatta beslut som medför stora och oplane- rade utgifter. Förslag till en sådan begränsning bör utgå från princip- erna i den nya budgetprocessen. Ett viktigt syfte med denna process är att få till stånd en bättre och effektivare styrning och uppföljning av statsförvaltningen bl.a. genom en mål- och resultatorienterad styrning. Resultatstyrningen har hittills haft en tonvikt på relationen mellan regeringen och myndigheterna, men bl.a. Riksdagsutred— ningens förslag innebär en ökad uppmärksamhet på relationen mellan riksdag och regering. Riksdagens roll och dess möjligheter att göra avvägningar och prioriteringar mellan olika utgiftsområden bör naturligtvis inte eftersättas i dessa sammanhang. Finansutskottet underströk i sitt betänkande (bet. l993/93:FiU20) också vikten av att resultatstyrningens utvecklingsarbete inriktas på samspelet mellan riksdag och regering, och att det är väsentligt att den nya styr- modellen fungerar i hela styrkedjan.
2.9.2 Två tänkbara kontrollmetoder
Det är i första hand två metoder som skulle kunna komma i fråga vid tillskapandet av en ordning som i högre grad än för närvarande tillgodoser såväl regeringens som riksdagens behov. Den första metoden återfinns inom norrngivningsmaktens sfär och hänför sig till riksdagens möjlighet att förbehålla sig viss beslutanderätt även inom områden där bestämmanderätten har delegerats till regeringen. Denna möjlighet skulle kunna användas så att regeringens förordningar på uppehållstillståndsområdet måste underställas riksdagen inom viss tid om de kan antas medföra icke försumbara oplanerade utgifter för staten. Rent lagtekniskt är en sådan ordning lätt att åstadkomma, allt 127
som behövs är att bemyndigandena i utlänningslagen förses med före- skrifter om att regeringens förordningar skall underställas riksdagen om de medför den typen av utgifter. Utredningen är emellertid tvek- sam till denna lösning av flera skäl.
Utredningens tveksamhet bottnar till en början i att mekanismer av detta slag i stort sett bara används i olika krislagar. Mycket talar för att den systematiken inte bör rubbas. Ordningen förefaller också komplicera regeringens normgivningsmakt. Utredningen är dessutom tveksam till om metoden skulle ge regeringen erforderlig handlings- kraft eftersom det finns en viss risk för att myndigheterna inte skulle våga tillämpa de nya föreskrifterna förrän riksdagen tagit ställning till dem. Mot bakgrund av att utredningen kommit fram till att rege- ringen alltjämt bör ha en begränsad rätt att pröva enskilda ärenden blir den nu diskuterade lösningen dessutom endast partiell eftersom den inte kan reglera situationer där regeringen genom beslut i ett enskilt ärende ger upphov till oplanerade utgifter för staten. På grund av vad som här sagts anser utredningen att den nu behandlade utvägen inte bör begagnas.
Den andra metoden som enligt utredningens uppfattning skulle kunna ge riksdagen ett ökat inflytande såvitt gäller de ekonomiska konsekvenserna på invandringsområdet är att införa ett ekonomiskt styrmedel. Förslaget kan möjligen anses ligga i periferin för utred— ningens uppdrag, men utredningen vill framhålla att även begräns- ningar av styrmedel kan anses som ett sätt att förbättra styrningen och fördela ansvaret mellan regeringen och riksdagen. Ett möjligt ekono- miskt styrmedel kan vara att låta riksdagen besluta om en ekonomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring m.m. I avvaktan på förslagen från den parlamentariska kommitté som utreder invand— rings- och flyktingpolitiken (den Flyktingpolitiska kommittén) och dess eventuella förändringar av UtlL, vilka är av intimt intresse för utformningen av ett system med ekonomisk styrning, lägger Asyl- processutredningen inte något detaljerat förslag utan nöjer sig med att endast föra en diskussion om principer och lämplighet utifrån styr— ningssynpunkt.
Användandet av olika ekonomiska ramar i budgetprocessen har utvecklats under de senaste åren. Myndigheterna disponerar exempel- vis ramanslag för sina förvaltningskostnader. I regeringskansliet fast- ställs departementsramar och riksdagen har också beslutat om att in—
föra ramar i riksdagens budgetarbete. I sammanhanget är det viktigt att påpeka att införandet av ekonomiska ramar inte ersätter uppfölj- ningar och utvärderingar av verksamheterna inom ett verksamhets- område utan utgör ett kompletterande styrmedel. Regelbundna upp- följningar och utvärderingar är snarare en förutsättning för att kunna prioritera mellan olika verksamhetsområden.
2.9.3 Ekonomiska styrmedel
En ekonomiska totalram
En ekonomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring m.m. skulle ge riksdagen ett reellt styrmedel samtidigt som rege- ringen, inom den angivna totalramen, har full frihet att styra praxis— bildningen på uppehållstillståndsområdet. Efter riksdagens ställnings- tagande till en ekonomisk totalram skulle det ankomma på regeringen att göra den närmare fördelningen av medlen. I den mån kostnader uppkom som inte täcktes av den beslutade totalramen skulle rege- ringen vara tvungen att gå tillbaka till riksdagen för att få ytterligare medel. En viktig förutsättning för att en ekonomisk ram skall fungera som styrinstrument är att uppföljning mot ramarna sker regelbundet. Genom uppföljningarna åstadkoms en utgiftskontroll och möjligheter att på ett tidigt stadium påverka en oönskad utveckling. Konstruktionen med en ekonomisk totalram utgör en möjlighet för riksdagen att ta ställning till helheten i regeringens förslag för verk- samhetsområdet invandring m.m. och ställa förslaget mot andra verksamhetsområdens behov. Samtidigt som regeringens frihet att överskrida anslagen försvinner medför en totalram att riksdagens prioritering, och det anvisade beloppet, får en reell innebörd. Riksdagens budgetbeslut är för närvarande ettåriga vilket försvårar regeringens möjlighet att driva en långsiktig politik inom området. Inom regeringskansliet har nyligen påbörjats ett utredningsarbete i syfte att klargöra i vilka avseenden och i vilken form ekonomiska ramar eller flerårsbeslut i riksdagen kan vara påkallade. Förslaget med en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring m.m. utgör därmed ett förslag "som ligger i linje med de utgångspunkter som finns för framtida förändringar av budgetprocessen. Utredningen bedömer att en ekonomisk totalram för agerandet på längre sikt skulle
kunna få stor betydelse och kunna tillämpas inom verksamhets- området invandring m.m. Det bör finnas förutsättningar att, inom ramen för regeringskansliets utredningsarbete, utveckla tekniken med långsiktiga beslut för att kunna tillämpa den inom verksamhets- området invandring m.m.
En möjlig lösning för att ge regeringen viss handlingsfrihet i akuta situationer under innevarande budgetår, där proceduren med tilläggs- budgetar är för tidskrävande, skulle kunna vara att riksdagen varje år bemyndigar regeringen med en fullmakt av den typ som redan finns inom det konjunkturpolitiska området. Detta skulle också kunna vara en lösning för att säkerställa tillräckliga ekonomiska resurser för mottagande av konventionsflyktingar. Erfarenheterna från tidigare år har emellertid inte visat att konventionsflyktingama varit så många att det skulle vara påkallat att utvidga en ekonomisk totalram för de flyktingar som Sverige, enligt internationella konventioner, har för- bundit sig att ta emot.
Planeringsramar
Planeringsramar kan, inom ramen för en ekonomisk totalram, utgöra ett kompletterande ekonomiskt styrmedel. Planeringsramar används i relativt begränsad omfattning i Europa medan man i bl.a. Australien, Kanada och USA sedan länge tillämpar olika typer av planerings- ramar. Genom planeringsramar anges i dessa länder en gräns för en maximal invandring under en avgränsad tidsperiod. Därmed kan såväl sammansättningen som omfattningen av invandringen påverkas. I Europa har framförallt Österrike och i viss mån Schweiz infört årliga planeringsramar.
I Österrike kännetecknas invandringspolitiken — som reformerats under 1990—talet — av en strävan att planera invandringens omfång i förhållande till landets mottagningsresurser. Den nya uppehållstill- ståndslagen anger att varje utlänning som skall vistas mer än tre månader i Österrike skall kunna få uppehållstillstånd inom ramen för en kvot för förstagångstillstånd som fastställs årligen i samråd mellan staten, arbetsgivare, de fackliga organisationerna, handelskammama och kommunerna. Uppehållstillstånd till asylsökande, flyktingar, gränsarbetare m.fl. ligger utanför kvoten. Planeringsramen innehåller
huvudsakligen gästarbetare, utländska studerande och familjesamman— föringsfall. För asylsökande finns det ettåriga planeringskvoter som syftar till att fördela omhändertagandet till de nio förbundsstater som ingår i Österrike. Systemet är uppbyggt för 20 000—30 000 sökande och fördelningen sker proportionellt mot folkmängden och redan be— fintliga utlänningar i varje förbundsstat.
Även i Sverige har vissa tankar på ett system som inkluderar planeringsramar funnits. En förutvarande socialdemokratisk regering föreslog i den sedermera av fyrpartiregeringen återkallade proposi- tionen 1990/9lzl95 Aktiv flykting- och immigrationspolitik vissa principer för hur planeringsramar skulle kunna utnyttjas. Enligt för- slaget skulle regeringen, efter förslag från Invandrarverket i samråd med Svenska kommunförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen, ange en ram, förslagsvis för tre år, för att ta emot anhöriga utanför kärn- familjen. I övrigt föreslogs en generös tillämpning av Genevekonven— tionens flyktingdefinition och en skyddsregel för personer med inter- nationellt rättsligt skydd utanför Genévekonventionen. Flyktingkvoten föreslogs — om mottagningsresurserna medgav och läget så krävde — kunna öka. Riktlinjerna för arbetskraftsinvandring föreslogs i princip vara oförändrade men konjunkturanpassas i högre grad. Vidare före- slogs också vissa immigrationspolitiska instrument för besök, praktik och arbete för att bidra till ökad frivillig rörlighet över gränserna. Närmare utformning och vissa praktiska problem skulle övervägas ytterligare enligt propositionen. I betänkandet Flykting— och immigra- tionspolitiken (SOU 1991:1), som låg till grund för propositionen förordades ett kvotsystem även för sökande med politiska eller humanitära skäl vilka inte har en sådan styrka att de skall anses ha en ovillkorlig rätt att bli mottagna i Sverige.
Den Flyktingpolitiska kommittén som tillsatts av regeringen för att göra en översyn av invandrings- och flyktingpolitiken (Dir. 1994:129) skall bl.a. lämna förslag till hur invandring av personer som inte har en principiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genom planeringsramar som fastställs av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget. I till kommittédirektiven anges att reglerna i högre grad än för närvarande skall tillgodose behoven hos de mest skyddsbehövande. En klarare åtskillnad bör göras mellan å ena sidan personer som har rätt till skydd och å andra sidan övriga som önskar bosätta sig här enligt direktiven. Kommittén skall också 131
överväga hur s.k. planeringsramar bör påverkas av hur många personer som givits tillstånd grundade på deras principiella rätt att stanna i Sverige.
En relativt stor andel av de asylsökande i Sverige har inte ansetts vara i behov av internationellt rättsligt skydd, men beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det kan inte uteslutas att den nuvarande ordningen innebär att asylsökande utan egentliga asylskäl i ökad utsträckning dras till Sverige. Om andelen och det absoluta antal personer som beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl är stor kan det också finnas en risk för att personer som är i behov av ett internationellt rättsligt skydd påverkas genom försämrade förutsätt- ningar för en framgångsrik integrering i det svenska samhället. Antalet asylsökande utan behov av internationellt rättsligt skydd bör därför nedbringas och ett sätt att åstadkomma detta är att öppna alter- nativa möjligheter till invandring och frivillig rörlighet över gränser- na för potentiella invandrare utan egentliga asylskäl. Planeringsramar för de grupper som inte bedöms vara i behov av ett internationellt rättsligt skydd kan därmed vara ett sätt att minska motsättningen som kan uppstå mellan flyktingar i behov av ett internationellt rättsligt skydd och vissa andra sökande.
Beträffande sökande som inte är berättigade till ett internationellt rättsligt skydd är det naturligt att myndigheterna och regeringen ansvarar för att besluta om uppehållstillstånd i enskilda ärenden — eller vid utfärdande av förordningar som medför att uppehålls- tillstånd beviljas — vilka inte medför oplanerade statsfinansiella ut— gifter. Däremot kan det vara rimligt att riksdagen får ta ställning till dessa beslut om de medför oplanerade utgifter för staten. Ökat in- flytande för riksdagen skulle kunna uppnås genom t.ex. att rege- ringen, för vissa sökande, inom en planeringsram kan fatta beslut självständigt, men att regeringen måste gå till riksdagen om beslut i frågan innebär att den av riksdagen angivna planeringsramen över— skrids.
Utan att närmare gå in på hur ett system med planeringsramar skall utformas kan man konstatera att det inte bör vara några budget- tekniska problem förknippade med användandet av planeringsramar. Redan i dag utnyttjas en planeringsram (kvot) för de s.k. kvotflyk- tingarna.
Som nämnts ovan skall kommittén som utreder invandrings— och flyktingpolitiken lämna förslag till hur personer utanför pliktområdet kan ges uppehållstillstånd genom planeringsramar som mer än hittills bör bestämmas av de samhällsekonomiska förutsättningarna och en bedömning av hur invandringen påverkar samhällsekonomin.
Det är vidare viktigt att understryka att det finns en hel del övriga aspekter på planeringsramar som bör penetreras ytterligare. Det gäller t.ex. vilka kategorier som skall ingå i en planeringsram och vilka som skall anses ha en rätt utöver planeringsramen till att få stanna i Sverige. Nivån eller omfattningen på planeringsramen är också viktig att noga överväga. Ett viktigt syfte med planeringsramen är ju att stimulera sökande utan starka skyddsbehov till att ansöka om tillstånd inom planeringsramen i stället. För att detta skall fungera är det sannolikt nödvändigt att de sökande utanför pliktområdet varje år kommer "närmare" ett uppehållstillstånd. Detta innebär dels ett krav på att det antal som får tillstånd genom planeringssystemet bör vara av viss omfattning, dels att planeringsramen inte påverkas (alltför kraftigt) av ökat antal asylansökningar. Man bör också vara medveten om att den nivå som planeringsramen kommer att hamna på sannolikt inte går att objektivt beräkna av samhällsplanerare eller ekonomer, ytterst måste det bli en bedömning som görs av de politiska besluts- fattama.
Utredningen vill avslutningsvis framhålla att en ordning som inne— fattar ett system med ekonomiskt styrning går utmärkt att kombinera med den nya ordning för regeringens styrmedel som utredningen föreslår. Utredningen är övertygad om att införandet av dessa två metoder kommer att ge regeringen och riksdagen ett kraftfullt instrument för att styra invandringspolitiken på ett demokratiskt sätt.
3. Rättssäkerhet
3 .1 Nuvarande ordning
3.1.1 Muntlighet i asylärenden
Utlänningslagen och förvaltningslagen
I 1989 år utlänningslag infördes en särskild bestämmelse — 11 kap. 1 & — om muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket. Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 1992 (SFS 1991:1573), tillämpas bestämmelsen också när Utlänningsnämnden handlägger ett asylärende. Enligt bestämmelsens första stycke skall muntlig handläggning ingå om det kan antas vara till fördel för utred- ningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare föreskrivs att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Enligt andra stycket i bestämmelsen får slutligen även andra personer än utlänningen höras.
UtlL:s bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som i allmänhet gäller beträffande muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som gällde för Invandrarverkets vidkommande före till- komsten av 1989 års utlänningslag. I den allmänna regeln, som finns i 14 & förvaltningslagen (19862223, FL), föreskrivs att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen kan myndig- heterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde inte begär det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden.
Bestämmelsen i FL ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala
med beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten. FL uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten. Skälen för partens önskemål om muntlig hand— läggning saknar således betydelse för bestämmelsens tillämpning.
Vid en jämförelse mellan bestämmelserna i UtlL och FL kan noteras att särregeln i UtlL i vissa avseenden går längre än mot— svarande bestämmelse i FL medan den i andra hänseenden inte tycks gå fullt så långt. Muntlig handläggning är således obligatorisk i vissa fall medan sökanden kan vägras att lämna muntliga uppgifter på grunder som inte finns i FL. Även om bestämmelserna i UtlL och FL inte är identiska i materiellt hänseende finns det inte några särskilda bestämmelser om formerna för den muntlig handläggning i UtlL. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har rätt att på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer bestämma för varje enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels hur den skall genomföras.
Innebörden i begreppet muntlig handläggning berörs i förarbetena till 1989 år utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.). Enligt propositionen tar begreppet sikte på såväl informella telefon- kontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggningsformen bör dock användas endast i begränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras. Utformningen av en muntlig förhandling får Invandrarverket besluta om från fall till fall enligt propositionen. Den handläggnings- form som förordas är informella sammanträffanden mellan per- sonalen, utlänningen och, i förekommande fall, utlänningens biträde. Denna ordning tillgodoser enligt propositionen såväl utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och rättssäker handläggning.
Vid den form av muntlig handläggning som innebär ett personligt sammanträffande mellan myndighetens personal och utlänningen jämte biträde bör en rad synpunkter beaktas enligt propositionen. Från myndighetens sida bör minst en av de personer som kan antas delta i det kommande beslutet medverka. Vidare bör det grund- läggande förhöret ligga till grund för handläggningen varvid det måste antas att de uppgifter som finns där är kända för de när-
varande. Det skall inte vara nödvändigt att gå igenom samtliga de omständigheter som har tidigare förevarit i ärendet utan handlägg- ningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter som har ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Enligt propositionen bör tjänsteanteckningar fortlöpande föras vid sammanträffanden med utlänningen och andra muntliga för- faranden för att underlätta den fortsatta handläggningen, framförallt vid överklaganden.
I propositionen framhålls att den som leder den muntliga hand— läggningen bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet skall uppges vid sammanträffandet. Om utlän— ningen vet att det finns skriftliga intyg av något slag som han ännu inte fått från hemlandet, bör detta anges. Det blir sedan handläggarens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta beslut. Om det i ett asylärende förekommit muntlig handläggning bör enligt proposition- en (s. 85) i vissa fall beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen så att tid för överklagandet kan räknas från avkunnandet.
När Utlänningsnämnden inrättades bestämdes att nämnden skulle tillämpa samma regler som Invandrarverket för muntlig handlägg— ning. Av förarbetena till 11 kap. 1 & tredje stycket UtlL (prop. 1991/91 s. 37 f.) framgår att tyngdpunkten i Utlänningsnämndens asylprocess skall vara skriftlig. Departementschefen var emellertid inte beredd att avvisa tanken på muntliga inslag även i nämnden. I propositionen sägs att det enda som skulle kunna åberopas mot att införa muntlig handläggning även för Utlänningsnämndens vid- kommande var att det stora antalet ärenden skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ären- dena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga inslag i förfarandet hos Utlänningsnämnden i en del fall förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det understryks vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i formella muntliga förhandlingar utan att också mer in— formella telefonkontakter och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör inte kunna göra anspråk på att få företräda inför nämnden utan kan få nöja sig med att lämna uppgifter till en hand— läggare när detta bedöms vara tillräckligt. 137
Propositionen tar också upp de problem som är förknippande med att klagandena befinner sig på en rad olika förläggningar. Ett sätt att undvika problemet med transport av utlänningen till nämndens kansli anges vara att nämnden eller en handläggare vid nämnden reser till den förläggning där utlänningen finns. Det kan då ske en samordning av ärenden rörande utlänningar vid samma förläggning så att muntlig handläggning kan ske i flera ärenden vid ett besök på förläggningen. Propositionen förespår dock att de praktiska förutsättningarna för ett sådant tillvägagångssätt endast undantagsvis torde vara för handen.
I de fall en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum inför nämnden kan det enligt propositionen ibland vara lämpligt att även kalla företrädare för Invandrarverket till förhandlingen. Det betonas dock att nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den anledningen förutsätts att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmelsevis lika vanlig vid Utlänningsnämnden som hos Invandrarverket. I specialmotiveringen (s. 46 f. i propositionen) anförs att samtliga omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos Invandrarverket varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas vara utan betydelse för utredningen. Samtidigt framhålls att det får ske en bedömning från fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämn— den eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ett ombud för denne och en handläggare vid nämnden.
Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i Utlän- ningsnämnden ankommer det enligt specialmotiveringen på nämnden att med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer närmare bestämma. Avsikten är dock inte att samtliga omständigheter i ärendet skall gås igenom utan handläggningen bör koncentreras till de nya uppgifter som utlänningen har lämnat samt till sådant som har ifrågasatts och sådant som kan belysa utlänningens uppgifter.
Av 41 5 p 5—10 rättshjälpslagen (19722429, RHL) framgår i vilka fall ett offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet såsom avvisning, utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller
utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I avvisningsärenden hos polisen föreligger rätt till rättshjälp genom offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar mer än tre dagar.
Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas "om det ej måste antagas att behov av biträde saknas" (42 & RHL). Denna presumtionsregel infördes för utlänningsärenden den 1 juli 1978. I propositionen som låg till grund lagstiftningsärendet anfördes bl.a. (prop. 1977/78:90 s. 67) att huvudprincipen bör vara ingen — utom vad gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen — skall kunna avlägsnas ur landet utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Enligt propositionen bör utlänningen erbjudas offentligt biträde så snart man börjar sätta i fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör biträde inte utses om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i Sverige. Även annars kan förhållandena undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte föreligger. Propositionen anger som exempel fallet där det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte föreligger och där hinder mot ett avlägsnande till hemlandet inte finns.
I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. underströks att den huvudprincip som kommit till uttryck i prop. 1977/78:90 alltjämt skulle gälla. Det föredragande statsrådet erinrade därutöver om att de förslag som lades fram i propositionen bl.a. innebär att Invandrar- verket skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet endast i de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att avvisning med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan närmare undersökningar; något behov av utred- ning får inte föreligga. Enligt föredraganden torde det i regel också kunna antas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall. Hon betonade dock att undantag från denna princip kan föreligga och att således ett offentligt biträde bör kunna förordnas när det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det rör sig om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk mening.
Enligt propositionen till den nuvarande utlänningslagen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall förutsatt att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan inträffa 139
måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid för— ordnas då det är fråga om en asylsökande som till följd av minder- årighet, sjukdom eller andra liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Det föredragande statsrådet anförde vidare att rätt till biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas.
Av 43 & RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndig— heten handläggande myndighet skall prövningen dock göras hos Rättshjälpsmyndigheten om ansökan skall avslås. Fram till den 1 juli 1994 gällde för avvisnings- och utvisningsärenden att rättshjälpen varade till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit. Detta fick till följd att biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett lagakraftvunnet avvisnings— eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde således även vid ingivande av en s.k. ny ansökan. Genom en ändring i RHL gäller från och med juli månad 1994 att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet beviljade rättshjälpen.
Bestämmelsernas tillämpning i praktiken
Utredningen har för att bilda sig en uppfattning om hur bestämmel- serna om muntlig handläggning tillämpas av myndigheterna inhämtat uppgifter från Statens Invandrarverk (Asylbyråerna Öst, Väst, och Nord samt Asylcenter Syd) och från Utlänningsnämnden.
Uppgifterna från Invandrarverket visar att det föreligger en i stora drag enhetlig tillämpning av bestämmelserna inom de olika regioner- na. Vissa lokala särdrag kan dock urskiljas bl.a. beträffande före— komsten av mer förhandlingsliknande sammanträden och använd— ningen av skriftlig utredning. En genomgående tendens är dock att en begränsning till endast skriftlig utredning förekommer allt mindre. På Asylcenter Syd genomförs numera endast muntliga utredningar men en försöksverksamhet med skriftliga utredningar förekom tidigare. Även Asylbyrå Väst och Nord har praktiskt taget uteslutande muntlig handläggning. Asylbyrå Öst anger att tendensen är att allt
färre skriftliga berättelser genomförs till förmån för muntliga utred- ningar. Skriftlig utredning används i kombination med muntlig utred- ning av Invandrarverket i de fall där en textanalys är erforderlig.
En sammanfattning av de erfarenheter som verket har redovisat rörande skriftlig berättelse visar att utredningsmetoden har använts företrädesvis vid hög asylinvandring. Metoden har därvid använts främst beträffande asylsökande från grupper där positiva beslut kunde förväntas t.ex. bosnier och irakier. I några fall har den också använts i klara avslagssituationer t.ex. beträffande makedonier som endast åberopade ekonomiska skäl till stöd för sin asylansökan. Flera byråer har uppgett att en av fördelarna är att skriftlig utredning går fortare och är mindre kostnadskrävande än den muntliga i fall där många asylsökandes skäl är någorlunda överensstämmande och där utgången i ärendena till stor del är positiv, dvs. utmynnar i tillstånd. En annan fördel är att den sökande får "skriva av sig" i omedelbar anslutning till ankomsten till slussen. Detta medför enligt verket en minskad risk för att den asylsökande får "hjälp" med sina skäl. För vissa sökande kan det också vara lättare att skriva om sina upplevelse än att berätta om dem för en utredare.
Bland nackdelarna finns enligt asylbyråema risken för att den skriftliga berättelsen inte går att använda som beslutsunderlag utan muntliga kompletteringar. Möjligheten till spontana följdfrågor och kompletteringar försvinner vilket innebär en risk för att utredningen blir sämre än vad en muntlig sådan hade blivit. Uppgifterna från Invandrarverket utvisar också att lågutbildade asylsökande har svårt att förstå frågorna och ännu svårare att skriftligen besvara dem. Vid skriftlig utredning finns det också en tendens att den asylsökande hoppar över "obehagliga" frågor. En del asylsökande upplever det dessutom som otillfredsställande att inte få kontakt med en tjänsteman i sitt ärende. Asylcenter Syd har framhållit att den tid som upptas av översättning av det skriftliga materialet innebär en tidsförlust jämfört med muntlig utredning eftersom det inte är centret som styr över planeringen utan Invandrarverkets språksektion.
Samtliga tillfrågade instanser har uppgett att det förekommer att framställningar om muntlig handläggning avslås. Asylbyrå Väst har noterat att detta förfarande har minskat väsentligt sedan handlägg- ningen av nya ansökningar gick över till Utlänningsnämnden. De vanliga motiven för avslag är att handläggaren och beslutsfattaren bedömer att beslutsunderlaget är tillräckligt och att en muntlig hand- 141
läggning inte synes kunna tillföra ärendet något. Asylbyrå Nord har framhållit att avslag endast förekommer då den asylsökande tidigare har förhörts muntligt. Asylcenter Syd har uppgett att framställningen bifalls i de flesta fall även när en asylsökande begär muntlig hand- läggning, efter det att ett muntligt asylförhör har hållits. Om den asylsökande inte kan uppge något skäl till sitt yrkande om muntlig handläggning händer det dock att begäran avslås. Asylcentret har vidare framhållit att de muntliga handläggningar som företas till stor del initieras av Invandrarverket i syfte att utreda trovärdigheten av uppgifter som lämnats tidigare under utredningen.
Beträffande formen för den muntliga handläggningen framkommer att de olika regionerna använder sig av i vissa mån olika tillväga- gångssätt. På Asylbyrå Väst sker handläggningen i form av muntliga förhör i cirka 75 procent av fallen. Närvarande är handläggaren, den asylsökande och en tolk. Den asylsökandes biträde är med i uppskatt- ningsvis någon procent av fallen i den förhörsliknande situationen och i cirka 20 procent av när det rör sig om muntliga kompletteringar. I cirka en fjärdedel av ärendena förekommer även andra former av muntlighet t.ex. kontakt med biträdet eller förläggningen. Förhören går till så att den asylsökande lämnar sina uppgifter till handläggaren (som senare också föredrar ärendet) allteftersom handläggaren ställer frågor efter en frågemall. Det förekommer även att frågor ställs som inte ingår i mallen. Handläggaren skriver ned svaren undan för undan på en persondator. Ibland används även bandspelare.
På Asylbyrå Väst äger i fyra femtedelar av fallen det personliga sammanträffandet rum enbart mellan den asylsökande och handlägg- aren. I en femtedel av fallen utreder beslutsfattaren men det före- kommer aldrig att handläggaren och beslutsfattaren gemensamt ut- reder ärendet i en muntlig förhörssituation. Nästan alla ärenden inrymmer viss trovärdighetsbedömning vilket innebär att cirka fyrafemtedelar av ärendena avgörs efter en trovärdighetsbedömning utan att beslutsfattaren har träffat den asylsökande.
Asylbyrå Öst anger att den vanligast förekommande formen av muntlig handläggning är sammanträffande. Mer förhandlingsliknande sammankomster förekommer enbart vid förvarsförhandlingar. Den muntliga utredningen utförs alltid av handläggaren men vid enstaka fall av förväntade "svåra" utredningar deltar även beslutsfattaren. Det offentliga biträdets närvaro vid utredningstillfället varierar. Byråns uppfattning är att närvarofrågan mer har att göra med vem som är
biträde än ärendets karaktär. Ett flertal biträden har enligt byrån uppgett att de inte har för avsikt att delta vid någon utredning. Den muntliga utredningen dokumenteras alltid i protokollform. Tjänste— anteckningar förs i enstaka fall t.ex. om hur den asylsökande har upp- trätt under förhöret och biträdets kommentarer.
På Asylbyrå Nord förekommer tre olika former av muntlig hand- läggning. Den vanligaste är ett sammanträffande mellan den asyl- sökande, handläggaren och en tolk. Kompletterande information inhämtas ofta per telefon, ibland under medverkan av personal på den förläggning där den asylsökande vistas. Även förhandlingsliknande sammankomster förekommer. Ett personligt sammanträffande mellan den asylsökande och handläggaren ingår alltid vid ärendets handlägg- ning eftersom den asylsökande kallas till muntlig utredning eller — vilket är mindre vanligt nu än tidigare — handläggaren reser till för- läggningen för att träffa den asylsökande. Det är ovanligt att besluts- fattaren ensam träffar den asylsökande. Däremot förekommer det att handläggaren och beslutsfattaren gemensamt träffar sökanden. Ett offentligt biträde är mera sällan närvarande vid förhöret eftersom biträde i allmänhet förordnas först efter förhöret. Anledningen till detta är att grundutredningen som regel inte ger tillräcklig informa- tion för att den asylsökandes behov av biträde skall kunna bedömas. Ett ställningstagande till behovet av biträde kan således göra först efter förhöret. Ofta är dock ett ombud för den asylsökande när— varande vid förhöret och detta ombud förordnas i allmänhet som offentligt biträde i de fall där behov av biträde konstateras.
Även på Asylcenter Syd förekommer olika former för den munt- liga handläggningen. Vilken forrn som väljs beror på vilken informa- tion som är erforderlig. Kontakt med uppgiftslämnare som inte är part i ärendet — hamnförvaltningar, resebyråer, hotell eller dylikt — kan tas mer informellt t.ex. per telefon och sådan kontakt kan också tas med sökanden eller biträdet då upplysningar av enklare art inhäm- tas. När det som skall avhandlas är av större vikt sker uppgifts- inhämtandet regelmässigt i form av muntlig handläggning. Vid Asyl- center Syd förekommer alltid ett personligt sammanträffande mellan den asylsökande och handläggaren som genomför den muntliga asylutredningen. I normalfallet äger inte något ytterligare samman- träffande rum innan beslut. Även mer förhandlingsliknande samman- komster förekommer dock. I de fallen deltar handläggaren och beslutsfattaren gemensamt. 143
Muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden förekommer enligt nämnden i flera olika former; telefonkontakter, besök hos nämnden, andra sammanträffanden med nämndens tjänstemän och muntliga för- handlingar. Den vanligaste forrnen är telefonkontakt mellan utlän- ningen eller hans ombud och handläggaren eller gruppchefen. Om kontakten sker på nämndens initiativ kontaktas ombudet. Muntlig handläggning i form av telefonkontakt utnyttjas endast när det är fråga om smärre och enklare kompletteringar av ett ärende. Om kon- takten tas av den asylsökande eller av ombudet arbetar Utlännings- nämnden efter regeln att samtalet skall tas emot av handläggaren eller, om han eller hon har förhinder, av gruppchefen. De uppgifter som lämnas under samtalet nedtecknas i form av en tjänsteanteckning som läses upp för uppgiftslämnaren innan samtalet avslutas. Om utlänningen telefonledes vill lämna uppgifter som är omfattande eller komplicerade kan han eller hon hänvisas till sitt ombud eller till att lämna uppgifterna brevledes.
En inte ovanlig situation är att utlänningen kommer till Utlännings- nämnden för att lämna uppgifter i sitt ärende utan att dessförinnan ha anmält sin ankomst. Vanligen tas han eller hon då emot av såväl handläggaren som gruppchefen eller av endera av dem. Detsamma gäller i de fall där utlänningar i förväg har underrättat nämnden om att de önskar träffa föredraganden. Liksom vid telefonkontakter sker uppgiftslämnandet informellt och utlänningens uppgifter nedtecknas i en tjänsteanteckning.
En annan förekommande situation är att Utlänningsnämnden finner det nödvändigt med ett personligt sammanträffande med utlänningen. Om det endast är fråga om att klara ut smärre omständigheter i ärendet t.ex. vissa tidsuppgifter eller liknande, är det ofta tillräckligt att handläggaren och/eller gruppchefen träffar utlänningen. När utlänningen kallas till nämnden kallas även utlänningens ombud. Vid denna typ av sammanträffanden gås inte ärendet igenom i sin helhet utan endast de punkter som behöver klargöras. Sammanträffandet är relativt informellt. De uppgifter som tillförs ärendet under samman- träffandet nedtecknas och utlänningens ombud bereds tillfälle att ta del av anteckningarna innan ärendet avgörs.
Muntliga förhandlingar förekommer när ordföranden finner det nödvändigt att träffa utlänningen personligen. Normalt fattas ett sådant beslut från ordförandens sida först sedan han eller hon har fått ärendet föredraget för sig. Förhandlingen äger oftast rum i nämndens
lokaler. Närvarande vid förhandlingen är förutom utlänningen och hans eller hennes ombud, ordföranden, handläggaren och grupp- chefen. Förhandlingen inleds med att ordföranden underrättar utlän- ningen och ombudet om orsaken till förhandlingen. Under förhand- lingen bereds utlänningen tillfälle att framföra sina synpunkter och nämnden kompletterar med de frågor som uppgifterna ger anledning till. Under förhandlingen förs ett protokoll som utlänningens ombud får tillfälle att ta del av innan ärendet avgörs. Ärendet avgörs därefter antingen av ordföranden själv eller av nämnden i en större samman— sättning. På det nu beskrivna sättet genomförs även förhandlingar där lekmannaledamöter ingår i nämnden.
Utlänningsnämnden har uppgett att någon säker uppgift på antalet personliga sammanträffanden som har ägt rum i utlänningsärenden mellan utlänningen i ett enskilt ärende och nämndens personal inte kan anges eftersom alla sådana sammanträffanden rapporteras sär- skilt. Utlänningsnämnden gör dock bedömningen att antalet ärenden i vilka någon form av muntlighet förekommit har ökat i antal under de senaste två åren och speciellt under 1994.
3.1.2 Beslutsmotiveringar, partsinsyn och utrikessekretess
Beslutsmotiveringar
I 20 5 första stycket FL föreskrivs att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obe- hövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand (20 å andra stycket FL).
Förvaltningslagens bestämmelse bygger således på en ordning med motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undan- tag. För utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom före- 145
skrifterna i 11 kap. 3 5 första stycket UtlL enligt vilka FL:s krav på beslutsmotivering inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock enligt andra stycket i 11 kap. 3 & UtlL alltid rätt till motivering av sådana beslut om beslutet går honom eller henne emot.
I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. (s. 88—89) konstaterades att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlännings- ärenden är bristfälligt motiverade. Det föredragande statsrådet fram- höll att det är angeläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap. 3 & UtlL. Som skäl för detta anfördes bl.a. att välmotiverade beslut ökar allmänhetens för- troende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlän- ningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Klarare motiveringar ansågs vidare syfta till att förkorta handläggningstiderna genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kunde undvikas.
Partsinsyn
En myndighets handlingar är på grund av tryckfrihetsförordningens (TF) föreskrifter om allmänna handlingars offentlighet i regel till- gängliga för envar. Principen slås fast i 2 kap. 1 & TF som före- skriver att varje svensk medborgare skall ha rätt att ta del av all- männa handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Av principen följer att den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av alla allmänna hand- lingar i ärendet som inte är sekretessbelagda. Med allmänna hand- lingar avses sådana som förvaras hos en myndighet och som är inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är att den som är part i ett mål eller ärende skall ha fri insyn i det material som läggs till grund för en domstols eller förvaltningsmyndighets avgörande. Principen har för förvaltningsmyndigheternas vidkom- mande lagfästs i 16 och 17 55 FL. I 16 & föreskrivs att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ett ärende. Såvitt gäller allmänna handlingar som är offentliga innebär
bestämmelsen endast ett fastslående av principen i TF. Huvudregeln i 17 5 är att ett ärende inte får avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och fått tillfälle att yttra sig över uppgifterna. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan kommunika- tion bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Det ligger ytterst i myndighetens hand att avgöra om och när en handling skall tillföras ett ärende (Nya förvaltningslagen, Trygve Hellners & Bo Malmqvist, upplaga 3:1, 1991, s. 183). I kommentaren framhålls dock att ända- målet med 16 & FL är att garantera parten en så vidsträckt aktinsyn som möjligt och att uppgifter som är av betydelse för ärendet alltid skall tillföras ärendet.
Tillämpningsområdet för 16 och 17 åå FL är inskränkt till ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild och rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 & sekretesslagen (1980:100, Seer). I den nyssnämnda bestämmelsen föreskrivs bl.a. att sekretess inte hindrar att part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. En handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I ett sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller om det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet.
Bestämmelserna i 14 kap. 5 5 Seer reglerar inte en myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i annan form. Bestämmelserna förutsätter att partsinsyn finns och anger endast att sekretessen viker för en parts rätt till insyn i handläggningen samt hur långt sekretesskraven efterges. I vilka fall en part är berättigad att få
del av material i ett mål eller ärende regleras i annan lagstiftning t.ex. FL.
Utrikessekretessen
Bestämmelserna om utrikessekretess finns i 2 kap. 1 & sekretesslagen. Denna bestämmelse har fått en delvis ny lydelse från den 1 januari 1995. Dessförinnan innebar bestämmelsen för regeringens och utrikesrepresentationens vidkommande, att sekretess gällde för upp- gifter som angick Sveriges förbindelser med annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det inte stod klart att uppgiften kunde röjas utan att detta störde Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadade landet (s.k. omvänt skaderekvisit). För andra myndigheter gällde sekretess för sådana uppgifter Om det kunde antas störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgiften röjdes (s.k. rakt skaderekvisit).
Från och med 1 januari 1995 innehåller bestämmelserna om utrikessekretessen ett enhetligt rakt skaderekvisit. Detta innebär att för uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. Samma bestämmelser gäller således nu såväl för rege— ringens som för andra myndigheters prövning. Syftet med ändringen i bestämmelsen var i första hand en strävan av att även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen som låg till grund för lagändringen (prop. 1994/95:112) nämns att det i två motioner från den allmänna motionstiden 1994 tagits upp frågor om utrikessekretess som vid Konstitutionsutskottets beredning av motionerna förutsattes vara sådana synpunkter som skulle komma att övervägas i samband med översynen av reglerna om utrikessekretess (bet. 1993/942KU38 s. 15). Den ena motionen (Olle Schmidt, fp) rörde möjligheterna att häva utrikessekretess i fall av flykting- spionage och den andra motionen (Ulla Orring, fp) gällde möjlig— heterna att offentliggöra visst bakgrundsmaterial i asylärenden.
I propositionen anförs (s. 30) att det inte är möjligt att säga om ändringen i bestämmelserna om utrikessekretess kommer att medföra det av motionärerna eftersträvade resultatet. Frågan om uppgifter som ryms inom utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde kan lämnas ut måste enligt propositionen givetvis även i fortsättningen bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. I propositionen framhålls dock att ändringen medför att det inte längre blir möjligt
att på de områden som motionerna avser utgå från att sekretess gäller och att de myndigheter som förvarar sådana uppgifter måste göra en sedvanlig prövning av om ett utlämnande kan störa Sveriges utrikes förbindelser eller på annat sätt skada landet mot bakgrund av huvud- regeln om offentlighet för uppgifterna.
Regeringsrätten har vid flera tillfällen prövat frågor angående överklagandes rätt att få ta del av Utlänningsnämndens reserapporter (se bl.a. RÅ 1993 not. 660). Omständigheterna i ärendena har som regel varit att handlingar eller uppgifter ur reserapporterna inte till- förts Utlänningsnämndens asylärende varför den överklagandes be- gäran att få tillgång till rapporterna i överklagandeärendet inte har bifallits. Den överklagandes hemställan har emellertid även uppfattats som en begäran om att få ta del av en allmän handling vilken Utlän- ningsnämnden har avslagit med motiveringen att innehållet i rapporten är sådant att det föreligger hinder mot att lämna ut den då ett utlämnande kan antas medföra sådan störning eller annan skada som avses i 2 kap. 1 & sekretesslagen. Kammarrätten och Regerings- rätten har inte gjort någon ändring i Utlänningsnämndens beslut.
3.1.3 Rättsprövning och överklagande Rättsprövningslagen
I juni 1988 infördes en generell möjlighet till domstolsprövning av fövaltningsbeslut genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut fortsättningsvis kallad rättsprövningslagen. Lagen är tidsbegränsad och gäller för närvarande till och med 1997 års utgång. Syftet med införandet av lagen var att säkerställa att svensk rätt motsvarade Europakonventionens krav på tillgång till domstols- prövning. Förutsättningama för att rättsprövning skall få ske är angivna i 1 & rättsprövningslagen. Lagen gäller för beslut i ett förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något för— hållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 & RF. Den förstnämnda grund- lagsbestämmelsen avser föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt deras personliga och ekonomiska förhållanden in- bördes, alltså civilrättsliga normer och den andra föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden 149
för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, alltså betungande offentligrättsliga normer. Regeringsrätten är exklusivt forum för ärenden som prövas av regeringen som första och enda instans.
Utöver vad som sagts nu måste ytterligare tre förutsättningar vara uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske. En första förutsätt- ning är att beslutet innebär myndighetsutövning mot enskild. En annan viktig begränsning är att beslutet annars hade kunnat prövas av domstol endast efter ansökan om resning. På det sättet undantas sådana förvaltningsbeslut som någon annan domstol än Regerings- rätten kan pröva från rättsprövningslagens tillämpning. Den tredje förutsättningen för att rättsprövningsinstitutet skall stå öppet är slutligen att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i en annan ordning. Detta sistnämnda krav får till följd att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Rättspröv- ningens innebörd är att domstolen skall pröva om avgörandet i ett ärende strider mot någon rättsregel.
I lagens förarbeten (prop. 1987/88: 69 s. 23—24) sägs beträffande omfattningen av prövningen att Regeringsrätten skall pröva om ett förvaltningsbeslut står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. Enligt propositionen bör överprövningen bör inriktas på frågor om rätts- enlighet men domstolen bör också kunna överpröva den faktabedöm— ning och bevisvärdering som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall vidare omfatta ställningstagande till om det förekommit något formellt fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t.ex. att en part inte fått rätt att ta del av uppgifter innan beslutet meddelats eller om förvaltningsbeslutet upp— fyller grundlagens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen.
I 2 & rättsprövningslagen görs en rad undantag från det tillämp- ningsområde som föreskrivs i 1 &. 1 lagens förarbeten (prop. 1987/88269 s. 21) motiverades denna utformning med att vissa beslut i ärenden som avses i 8 kap. 2 eller 3 & RF knappast omfattas av Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning varför de borde undantas från rättsprövning. Lagen gäller sålunda inte för bl.a. beslut om svenskt medborgarskap och beslut om utlänningars vistelse
i riket. Såvitt avser Utlänningsärendena anfördes i den tidigare nämnda propositionen (s. 22) att antalet sådana ärenden var mycket stort och att det var angeläget att ärendena avgjordes fort. Enligt propositionen stod det dessutom klart att en utlännings rätt att uppehålla sig i en stat inte kunde anses vara en "civil rättighet" enligt konventionens artikel 6 varför det inte stod i strid med konventionen att undanta dessa ärenden från rättsprövningslagens tillämpnings— område. Regeringsrätten har vid ett flertal tillfällen avvisat ärenden om rättsprövning av beslut om utlänningars vistelse i riket (se bl.a. RÅ 1988 not. 608, 631 och 632, RÅ 1989 not. 108 och 197 samt RÅ , 1993 not. 50).
Utlänningslagens bestämmelser om överklagande
Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen under förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa omfattning gäller den särordningen att beslut av förvalt- ningsmyndighet kan överklagas till förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 & UtlL återfinns den särreglering som gäller för utlänningsärenden. I första stycket slås fast att beslut av en förvaltningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas endast om en sådan rätt följer av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i fall som anges i samma kapitel.
De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polismyndighets avvisningsbeslut, Invandrarverkets avvisnings— eller utvisningsbeslut, Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument och beslut om förvar. Denna utformning av över- klagandebestämmelserna i UtlL får bl.a. till följd att beslut om att vägra visering inte får överklagas. Inte heller kan den som får avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut.
Statens invandrarverk är den myndighet som har det huvudsakliga ansvaret för utlänningskontrollen i Sverige. Enligt 2 kap. 7 & första stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får beslutet överklagas till Invandrarverket (7 kap. 2 % UtlL). Invand- 151
rarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i sam- band därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas till Utlän- ningsnämnden (7 kap. 3 & första stycket UtlL).
3.1.4 Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden
F örval tn ingsla gen
I 7 & förvaltningslagen (1986z223, FL) anges vissa allmänna krav för handläggningen av ärenden. Bestämmelsen är närmast av målsätt- ningskaraktär och föreskriver bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Lagbestämmelsen innehåller inte några speciella tidsfrister för ärendehantering och det finns inte heller några sanktioner att ta till mot en myndighet som förhåller sig passiv. I propositionen som låg till grund för lagstiftningen (prop. 1985/86:80) anförde departementschefen bl.a. att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte över- drivas så att de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m.
Frågan om snabb handläggning berördes särskilt också under riksdagsbehandlingen (bet. 1985/862KU21 s. 9 f). Utskottet poäng- terade frågans centrala betydelse för enskilda men också för myndig- heterna. Särskilt betonades att det är de enskilda som drabbas hårdast av att en ärendehandläggning drar ut på tiden och att en lång väntan i ovisshet på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Av den anledningen rör det sig — enligt utskottet — inte enbart om en servicefråga. Det handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Såvitt gällde tidsaspekterna uttalade Konstitutionsutskottet att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara vanskligt att i FL införa några mer preciserade bestämmelser om tids- frister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller ute-
slutas att fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden skulle kunna innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tids- frister.
De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständig— heter vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 & rättegångsbalken (RB) före— skrivs att rätten får förordna att ett mål skall vila i avvaktan på att vissa i paragrafen närmare angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är det är av synnerlig vikt för prövningen av målet att en fråga som är föremål för annan rättegång eller för behandling i annan ordning först avgörs eller att det möter annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet.
I likhet med förvaltningslagen innehåller RB inte några allmänna bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas underlåtenhet att avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 6 & RB finns dock en specialregel som rör överklagande av att ett mål onödigt uppehålls. En part som anser att ett beslut som meddelats av underrätten onödigt uppehåller målet får enligt denna bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En förutsättning för att talan skall få föras är således att det finns ett beslut om t.ex. vilandeförklaring eller om inhämtande av viss utredning som innebär att målet inte kan avgöras. Enbart passivitet från domstolens att avgöra ett mål kan alltså inte överklagas. Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a. överklaga beslut om inhämtande av rättspsykiatrisk undersökning eller vårdnadsutredning och för beslut om vilandeförklaring av mål.
3.2. Tidigare överväganden
3.2.1. Förslag av Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m.
Som nämnts tidigare tillsattes under år 1992 en särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av utlänningslagstiftningen. I upp- draget ingick bl.a. att överväga vad som kunde göras för att ge den muntliga handläggningen av asylärenden den roll som avsågs då 153
bestämmelsen infördes. Utredarens överväganden i denna fråga redo— visas i slutbetänkandet Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 & och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60).
I betänkandet (s. 61 f.) redovisar utredaren uppfattningen att ett sammanträffande mellan handläggaren och utlänningen och, i före- kommande fall, dennes biträde ingår som ett regelmässigt inslag i många asylutredningar samt att målet är att detta skall bli ett reguljärt inslag i handläggningen. Detta inslag av muntlighet i förfarandets tidiga skede utesluter, enligt utredaren, dock inte att det även senare under handläggningen, i de fall ett biträde förordnas först efter för- höret, genomförs en muntlig handläggning. Utredaren anger vidare att det i praktiken inte torde vara alltför vanligt att en begäran om muntlig handläggning bifalls samt att anledningen till den restriktiva hållningen i första hand motiveras med hänvisning till arbetsbördan och den tid och resurser i övrigt som en muntlig handläggning tar i anspråk.
Utredaren kommer fram till att värdet av en muntlig handläggning inte kan ifrågasättas. Han anser dock att redan den nuvarande avfatt- ningen av 11 kap. 1 & UtlL gör det möjligt att anordna en sådan handläggning i den utsträckning som rimligen kan behövas och förordar ingen författningsändring. Rekommendationen blir i stället att de beslutande myndigheterna faktiskt skall utnyttja det mandat som lagtexten ger genom att göra en generösare bedömning av framställ- ningar om muntlig handläggning.
3.2.2. Praxisutredningens redogörelse
Praxisutredningen fann i betänkandet Utvärdering av praxis i asyl- ärenden (SOU 1994z54) att Utlänningsnämndens beslut redovisar den länderkunskap som legat till grund för ställningstagandet på ett betyd- ligt bättre sätt än vad regeringen gjorde när den var högsta instans.
Utredningen noterar dock (5. 116) att det från advokathåll fram- förts klagomål att den asylsökande inte alltid får del av den länder- kunskap som i många fall är av stor betydelse för bedömningen av ärendet. Enligt Praxisutredningen är det självfallet ett berättigat rätts- säkerhetskrav att den asylsökande i så stor utsträckning som det över- huvudtaget är möjligt får del av utredningen och att den rätten endast får inskränkas om det föreligger tungt vägande skäl för sekretess.
3.2.3. Riksrevisionsverkets granskning (RRV 1994:20)
Riksrevisionsverket (RRV) har genomfört en effektivitetsgranskning av hanteringen av asylärenden som redovisats i revisionsrapporten Hanteringen av asylärenden (RRV 1994z20). Tyngdpunkten i gransk- ningen har lagts på asylprocessen i första instans, alltså hanteringen hos Invandrarverket. Granskningen är baserad bl.a. på en flödes— orienterad mätning — i ett slumpmässigt urval asylärenden — av tids- åtgången för olika moment i processen. Dessutom har en särskild granskning gjorts av kvalitetsaspekterna i asylhanteringen. De asyl- utredningar som ingår i det granskade urvalet är sådana som Invand- rarverket har genomfört under tidsperioden juli 1992 t.o.m. hösten 1993. I rapporten föreslår RRV en rad förändringar som syftar till att åstadkomma en snabb och rättssäker hantering av asylärenden. Rapporten har överlämnats till regeringen, Invandrarverket och Utlänningsnämnden.
En av de frågor som RRV särskilt behandlar är frågan om muntlig handläggning i asylärenden (s. 47 f.). I rapporten redovisar RRV iakttagelsen att yrkanden om muntlig handläggning regelmässigt avslogs under den granskade perioden. Sådan handläggning hade före— tagits endast i två fall av de utvalda ärendena från Invandrarverket och RRV fann vid kvalitetsgranskningen inte något fall där Utlän— ningsnämnden hade hållit muntlig handläggning. Enligt rapporten kan Invandrarverkets restriktiva inställning förklaras med att Invandrar— verket anser sig regelmässigt använda muntliga förhör i asylutred- ningar och anser därigenom att den asylsökande redan har fått möjlig— het att föra sin talan muntligt. I RRV:s mätning använde Invandrar- verket muntliga förhör i cirka 60 procent av ärendena. Granskningen utvisade också att beslutsfattaren sällan deltog i muntliga förhör. RRV noterade även att biträdets deltagande i asylförhören minskat på flertalet asylbyråer eftersom ett offentligt biträde som regel för— ordnas först efter det att asylutredningen är färdig. Enligt rapporten är det endast en byrå som regelmässigt förordnar biträdet innan det muntliga förhöret genomförs och ger biträdet en möjlighet att delta vid förhöret.
I rapporten sägs vidare att RRV funnit exempel på att Utlännings- nämnden har avslagit en begäran om muntlig handläggning i ett ärende där avgörandet grundats på en trovärdighetsbedömning. I ett
annat ärende avslog nämnden — enligt RRV— en ansökan om muntlig 155
handläggning trots att det framgick av akten att den asylsökande hade varit psykiskt sjuk och att hans berättelse var vag och osamman- hängande. I det sistnämnda fallet hade den asylsökandes biträde inte åberopat några särskilda skäl för begäran om muntlig handläggning varför yrkandet avslogs. Vid granskningen framkom också att det förekommer att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden avslår sökandens begäran om muntlig handläggning först i samband med det slutliga beslut. I rapporten anges slutligen att Utlänningsnämnden uppgivit att de minskade ärendemängderna på senare tid gjort det möjligt för Utlänningsnämnden att i högre grad än tidigare tillstyrka yrkanden om muntlig handläggning.
Som nämnts lägger RRV fram förslag till åtgärder som bör vidtas i syfte att nedbringa handläggningstidema och förbättra kvalitén i han- teringen av asylärenden. Såvitt gäller frågan om muntlig hand- läggning betonas i rapporten vikten av att beslutsfattaren deltar i muntliga förhör och i kompletterande muntliga förhandlingar. Detta gäller särskilt i trovärdighetsärenden. Beslutsfattaren bör enligt RRV träffa den asylsökande för att ställa kompletterande frågor. Med hänsyn till att muntligt förhör inte alltid används och att biträde ofta förordnas efter den muntliga utredningen förordas vidare en mindre restriktiv inställning till de asylsökandes önskemål att få lämna uppgifter muntligen tillsammans med sitt biträde. Detta är enligt rapporten särskilt viktigt i de ärenden där Invandrarverket endast använt en skriftlig berättelse. RRV poängterar också att biträdets kontrollfunktion vid dessa förhör inte bör underskattas. RRV för- ordar slutligen att Invandrarverket och Utlänningsnämnden meddelar eventuella avslag på yrkanden om muntlig handläggning i god tid innan det slutliga beslutet i tillståndsfrågan fattas.
I rapporten behandlas också frågor om beslutsmotiveringar. Enligt RRV kunde problem med bristfälliga motiveringar konstateras vid kvalitetsgranskningen av Invandrarverkets beslut. Denna brist hos verket har enligt RRV gett upphov till fördröjningar vid handlägg— ningen av överklagandeärenden hos Utlänningsnämnden. De brist- fälliga motiveringarna har inneburit svårigheter för nämnden att instämma i Invandrarverkets motivering även om nämnden delat Invandrarverkets bedömning av utgången i ärendet. Nämnden har således måst skriva om skälen även om utgången blivit densamma. Enligt RRV:s kvalitetsgranskning bestod Invandrarverkets motive- ringar både av blankettliknande formuleringar, s.k. beslutsmallar, och
av mer resonerande bedömningar. RRV ansåg att återgivandet av rättsreglerna var kortfattade och ibland svårtillgängliga för läsarna. RRV kunde dock konstatera att de angivna skälen i besluts- motiveringarna till avslagsbesluten som regel var lätta att förstå. Enligt rapporten förekom det dock fall där det var svårt att förstå om Invandrarverket prövat styrkan i de åberopade skälen eller om avgörandet grundats på en trovärdighetsbedömning. Som exempel på en sådan svepande formulering nämndes "det är inte troligt att X känner välgrundad fruktan".
RRV betonar i rapporten (s. 76) vidare att alla källor av rätts- säkerhetsskäl bör återges i så stor utsträckning som möjligt i beslutet för att sökanden skall kunna bedöma om han eller hon skall överklaga beslutet eller inte. Enligt Riksrevisionsverkets bedömning bör Invand- rarverket kunna bli mer tydliga i beslutsmotiveringarna även med hänsyn till eventuell sekretessbelagd information. Besluten bör enligt RRV:s förslag utformas så att den asylsökande förstår av moti- veringen om ansökan avslås på grund av det politiska läget i hem- landet eller om avslaget grundas på en trovärdighetsbedömning.
3.2.4. Fri- och rättighetskommitténs förslag
Fri- och rättighetskommittén överlämnade sitt slutbetänkande Dorn- stolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 199411 17) till regeringen i september 1994. I betänkandet föreslår kommittén bl.a. att en ny princip förs in i förvaltningsrätten. Principens innebörd är att beslut i förvaltningsärenden som huvudregel skall få överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarna såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Förslaget gör dock inte rättsprövningslagen överflödig mot bakgrund av att regeringen i vissa förvaltningsärenden kommer att kvarstå som överprövningsinstans samt i vissa andra ärenden som första och enda instans. Kommittén föreslår därför att rättsprövnings- lagen permanentas, för att den enskildes rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen skall tillgodoses. Några ändringar i lagens tillämpningsområde eller vad avser domstols- prövningens omfattning föreslås inte. Såvitt gäller utlänningsärendena anförs i betänkandet (s. 179 f.) bl.a. att dessa inte torde vara av sådan karaktär att de rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Av den anledningen anser kommittén att rättsprövningslagens 157
tillämpningsområde inte heller framdeles bör omfatta dessa ärenden. Betänkandet bereds för närvarande i Justitiedepartementet.
3 . 3 Internationella överenskommelser
3.3.1. Genevekonventionen och rekommendationer av UNHCR:s exekutivkommitté
I avsnitt 1.2 har lämnats en kort beskrivning av 1951 års FN-konven- tion om flyktingars rättsliga ställning den s.k. Genevekonventionen och det kompletterande s.k. New York-protokollet. Konventionen innehåller bl.a. en definition av begreppet flykting och bestämmelser som ger flyktingar skydd mot förföljelse genom att fastställa hinder mot flyktingens avlägsnande från asyllandet. Däremot innehåller den inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Denna fråga är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conklusions) i detta ämne har dock lämnats av UNHCR:s exekutivkommitté som sedan år 1975 har antagit en rad rekommendationer rörande flyktingars internationella skydd. Dessa rekommendationer innehåller dels ställningstaganden och påpekanden i olika frågor, dels rekommendationer rörande behandlingen av flyktingar och asylsökande i olika hänseenden. Det bör understrykas att rekommendationerna — liksom UNHCR:s mandat — formellt endast avser s.k. konventionsflyktingar.
Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna är nr 8 från år 1977 — avgörande av flyktingstatus. I den förordas som grund- läggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndighetsperson som först behandlar en asylansökan, skall ha klara instruktioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att överlämna ärenden som aktualiserar non refoulment—principen samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han skall kunna framlägga sin begäran. Den asylsökande skall kunna få sin framställning behandlad av en särskild myndighet och skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myndighet eller att anföra besvär hos en högre administrativ myndighet eller till domstol. Slutligen bör den asylsökande få stanna i landet i avvaktan på beslut av den centrala utlänningsmyndigheten, såvida inte samma myndighet har fastställt att
ansökan är uppenbart ogrundad. Den asylsökande bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett.
En annan central rekommendation är nr 30 som behandlar uppen— bart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Den innehåller till att börja med en bestämning av begreppet. Därmed avses sådana ansök- ningar som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga om asyl- ansökningar i allmänhet, bör genomgå ett fullständigt förhör under ledning av en för ändamålet särskilt utbildad förhörsledare, som också om möjligt är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansökan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar och en utlänning, som fått avslag på sin ansökan, bör ha rätt att få den omprövad eller överprövad innan ett avvisningsbeslut verkställs. För klart ogrundade ansökningar kan enligt exekutivkommittén ett förfarande i förenklad form godtas.
3.3.2. Europakonventionen
Sverige undertecknade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (fort- sättningsvis kallad Europakonventionen) i slutet av år 1950 och ratificerade den ett drygt år senare i början av år 1952. Vi har vidare godkänt eller ratificerat nio av de tio tilläggsprotokoll som fogats till konventionen. Våren 1994 beslutade riksdagen att inkorporera Europakonventionen med svensk rätt med ställning som svensk lag med ett ikraftträdande den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:117, bet, 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246). I lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna föreskrivs att konventionen med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen 3, 5 och 8 samt med de tillägg som gjort genom tilläggsprotokollen 1, 2, 4, 6 och 7 skall gälla som lag i Sverige.
Europakonventionen har inte givits status av grundlag. Sist i RF:s kapitel om fri- och rättigheter har dock införts en ny bestämmelse (2 kap. 23 & RF) som anger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Den bestämmelsen är tänkt som en markering av konventionens 159
särskilda betydelse och riktar sig i första hand till lagstiftaren men torde även innebära att domstolar och myndigheter med stöd av be- stämmelsen kan utöva sin lagprövningsrätt enligt 11 kap. 14 & RF, om en nationell föreskrift skulle befinnas vara oförenlig med konven— tionen.
Europakonventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. I undantagsfall kan dock åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet inverka på denna rätt. Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 i konventionen som är av betydelse för denna problematik. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller för- nedrande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för familje- livet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet. Av intresse är också artikel 13 i konventionen som innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel.
Enligt artikel 13 skall den vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts tillförsäkras effektiv möjlighet att föra talan om detta inför inhemsk myndighet. Denna myndighet behöver inte nödvändigtvis vara en domstol. Mot bakgrund av artikelns orda- lydelse ligger en tolkning som innebär att rätten till rättsmedel före- ligger enbart i de fall då en annan konventionsrättighet faktiskt kränkts nära till hands. Denna tolkning har dock inte vunnit gehör hos Europadomstolen. Domstolen tolkade inledningsvis artikeln på så sätt att det räckte med att någon påstod att han var offer för ett brott mot konventionen för att tillgång till ett rättsmedel där påståendet kunde prövas måste finnas (fallet Klass m.fl. /Tyskland, 1978, nr 28). Senare har denna ståndpunkt i viss mån jämkats och domstolen har framhållit (fallet Silver m.fl. /Storbritannien, 1983, nr 61) att endast den som på rimliga grunder (an arguable claim) påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott har rätt till ett rättsmedel. Någon allmän definition på vad som skall anses vara rimliga skäl har emellertid inte givits utan detta måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Domstolen har dock gett den preciseringen att det är svårt att se hur ett påstående om konventionsbrott som Europa- kommissionen med tillämpning av artikel 2722 i konventionen har avvisat som "uppenbart ogrundat" skulle kunna baseras på rimliga grunder och således ge rätt till ett rättsmedel enligt artikel 13.
Frågor om respekten för familjelivet har vid flera tillfällen uppkommit i Europadomstolen i samband med bestämmelser eller
beslut om immigration och uppehållstillstånd. Av särskilt intresse är fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Storbritannien, 1985, nr 94 i vilket tre kvinnor gjorde gällande att de varit offer för diskrimi— nering på grund av kön, ras och, i ett av fallen, börd samt att kränk- ning av artiklarna 3, 8 och 14 ägt rum. De hävdade vidare att de inte haft tillgång till något effektivt inhemskt rättsmedel för att komma till rätta med problemen (artikel 13). Kvinnorna var bosatta i Stor— britannien med permanent uppehållstillstånd och deras makar hade vägrats inresa eller uppehållstillstånd i landet. Artikel 8 ansågs tillämplig i alla tre fallen men någon kränkning av artikeln ansågs inte ha skett. Domstolen uttalade bl.a. att staterna har rätt att bestämma vilka utlänningar som skall tillåtas att resa in på deras territorier samt att staterna inte kan anses ha en skyldighet att respektera gifta pars val av vistelseland. I det nu relaterade fallet fanns det enligt domstolen inget som hindrade att klagandena bosatte sig med sina män i männens hemländer eller i de länder som klagandena kom i från. Klagandena hade redan när de gifte sig känt till att det kunde uppstå problem med männens bosättning i Storbritannien.
I målet var otvistigt att det hade rått en skillnad i behandling mellan män och kvinnor i aktuellt avseende. Könsdiskriminering i strid med artikel 14 jämförd med artikel 8 ansågs därför ha förelegat. Däremot ansågs åtskillnad på grund av ras eller börd inte ha förekommit. Inte heller ansågs klagandena ha utsatts för förnedrande behandling. Där- emot ansåg Europadomstolen att tillgång till ett effektivt rättsmedel inte funnits varför artikel 13 ansågs kränkt.
Av intresse för utlänningsrätten är också föreskrifterna i det sjunde tilläggsprotokollet. Enligt art. 1 i det protokollet får en utlänning som lagligen är bosatt på en konventionsstats område inte utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad och (e) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför veder- börande myndighet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter enligt moment 1 a, b och e i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten.
3.3.3. Europarådets rekommendation angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl (1981)
Enligt rekommendationen får endast den centrala utlänningsmyndig- heten fatta beslut rörande asylansökningar. Föreskriftens innebörd är inte att utgöra ett förbud mot ett överklagande till domstol eller till en annan myndighet. Vad den däremot avser att förhindra är att gräns- eller lokala myndigheter avgör asylärenden.
Rekommendationen innebär alltså att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att hans sak prövas om inte den centrala myndigheten eller ett över- prövande organ finner att hans eller hennes talan grundar sig på omständigheter, som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Slutligen så skall den asylsökande informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud, veta om sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR samt ha rätt att höras muntligt.
3.3.4 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
De rättigheter som tas upp i konventionen gäller för alla individer som befinner sig på en stats territorium. Konventionen föreskriver också att den som anser att hans rättigheter enligt konventionen kränkts skall ha en verklig möjlighet att få till stånd en prövning av detta.
De nyss nämnda bestämmelserna i art. 1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen har en motsvarighet i art. 13 i FN-konven- tionen. Där föreskrivs att en utlänning som lagligen befinner sig på en konventionsstats område får avlägsnas därifrån endast efter ett i lag ordning fattat beslut. Beslutet skall, utom när den nationella säkerhe— ten kräver annat, fattas efter ett förfarande som gör det möjligt för utlänningen att få sin sak omprövad av vederbörande myndighet. En skillnad i förhållande till det sjunde tilläggsprotokollet är att FN-kon-
ventionens artikel gäller utlänningar som lagligen befinner sig på en konventionsstats område medan protokollet kräver laglig bosättning.
3 .4 EU-rätt 3.4.1 Inledning
Invandrings— och flyktingpolitik tillhör inte de traditionella sam- arbetsområdena inom EU. Regleringen av dessa frågor har varit den enskilda medlemsstatens angelägenhet. Utvecklingen har emellertid aktualiserat ett samarbetsbehov även vad gäller inställningen till tredjelandsmedborgare. Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrevs för första gången immigrations- och flykting— politiska frågor in i Romfördraget. Viseringsfrågorna fördes därvid in under EU:s kompetens i artikel 100 e i det reviderade Romför- draget. Invandrings— och flyktingfrågor fördes vidare in som ett sam- arbetsområde mellan EU-statema i Maastrichtfördragets avdelning VI angående samarbete i rättsliga och inrikes frågor eller den s.k. tredje pelaren. Frågorna är alltjämt föremål för mellanstatligt samarbete och någon EU-rätt i egentlig bemärkelse kan inte hävdas inom området.
Inom EU byggs för närvarande upp en struktur för samarbetet inom tredje pelaren med flera arbetsgrupper. Arbetsgrupperna sträcker sig över en rad olika områden från asylpolitik till nära straffrättsligt och polisiärt samarbete. De leds av tre styrgrupper, en för migrationsfrågor, en för polis/tull-samarbete och en för judiciellt arbete. Styrgrupperna är underställda den s.k. K. 4-kommittén vars uppgift bl.a. är att koordinera arbetet och rapportera till Coreper (Committee for Permanent Representatives).
Det mellanstatliga arbetet har hittills lett fram till bl.a. två konven— tioner nämligen den s.k. Dublinkonventionen som behandlar EU—län- dernas gemensamma syn på vilket land som är ansvarigt för att pröva en asylansökan som görs i något av länderna i unionen och den s.k. yttre gränskontrollkonventionen som reglerar det gemensamma an— svaret för unionens yttre gräns i det läge då de inre gränserna mellan länderna avvecklas. En tredje konvention som avser att reglera in- formationsutbytet mellan unionsstaterna är under utarbetande. Den brukar ibland benämnas den europeiska informationskonventionen (EIS). 163
Dublinkonventionen (Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities) behandlar alltså vilket EU-land som skall vara ansvarigt för att i sak pröva en ansökan om asyl. Den är underskriven men ännu inte ratificerad av alla medlemsstater. Den beräknas träda i kraft under år 1995. Dess huvudsakliga syfte är att fastslå kriterier för en gemensam tillämpning av den s.k. första asyl- landsprincipen. Genom konventionsbestämmelsema hoppas man bl.a. kunna undvika fenomenen "asylum shopping" dvs. att personer söker asyl i flera olika länder samtidigt och "refugee in orbit" alltså att en asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land.
Dublinkonventionen består totalt av 22 artiklar och kan mycket översiktligt beskrivas enligt följande. Konventionen inleds med en katalog av definitioner på olika termer bl.a. utlänning, prövning av asylansökan och uppehållstillstånd. Därefter bekräftar medlemsstater- na sina åtaganden enligt Genévekonventionen och New York-proto- kollet. I den tredje artikeln slås sedan en rad grundläggande principer fast. Därvid stadgas bl.a. att medlemsstaterna åtar sig att pröva asylansökningar från varje utlänning som vid landets gräns eller på dess territorium ansöker om asyl i någon av dem. Det slås vidare fast att endast en stat skall ha ansvar för prövningen av asylansökan och att prövningen skall ske i enlighet med den statens inhemska lagstift- ning samt dess internationella åtaganden.
Konventionen förutsätter inte någon harmonisering av de enskilda staternas nationella asylregler. Varje medlemsstat har dessutom rätt att pröva en asylansökan som har gjorts av en utlänning även om ansvaret för prövningen enligt konventionens kriterier ligger på en annan medlemstat. En förutsättning för detta är dock att den asyl- sökande själv samtycker till detta. Envar av medlemsländerna är dessutom bibehållen rätten att i enlighet med sin nationella lagstiftning och i överensstämmelse med bestämmelserna i Genevekonventionen och New York-protokollet sända den asylsökande till ett tredje land.
Det skall slutligen nämnas att EG:s invandrarministrar i Lissabon i juni 1992 enades om en parallellkonvention som utsträcker Dublin- konventionens regelsystem till tredje land.
Yttre gränskontrollkonventionen har som mål att avveckla person- kontroll vid de inre gränserna i EU vilket har sin grund i Rom—
fördraget. Ett land som blir medlem av EU ansluter sig från till- trädesdagen till EG:s inre marknad. I Romfördragets artikel 7 a sägs att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med fördragsbestämmelserna. Yttre gränskontrollkonven— tionen är dock ett mellanstatligt instrument och inte en del av EU— rätten. Syftet med konventionen är att fastslå gemensamma principer för det praktiska genomförandet av yttre gränser. Konventionen är ännu inte undertecknad på grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar.
3.4.3. Övriga instrument
EG:s invandrarministrar har vid sina möten antagit flera resolutioner, rekommendationer och konklusioner som rör invandrings- och asyl— bestämmelser. För samtliga dessa rättsakter gäller att de är antagna på en mellanstatlig nivå och att de är antagna före unionsfördragets ikraftträdande. Vid unionsfördragets ikraftträdande har den rättsliga ramen för beslut för sådana rättsakter ändrats och de utarbetas numera inom ramen för den s.k. K. 4-kommitténs arbete. När det gäller asylpolitik arbetar EU-ländema för närvarande med frågan om en harmonisering av tillämpningen av flyktingdefinitionen och fast— ställande av minimigarantier för behandlingen av asylansökningar. Bland de resolutioner, rekommendationer och konklusioner som EU-statema hittills har arbetat fram här redan nämnts resolutionen om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. En annan resolution avser att identi- fiera när en asylansökan bör anses vara uppenbart ogrundad (Resolu- tion on manifestly unfounded applications for asylum). Det är därvid företrädesvis två situationer som avses nämligen dels när det står helt klart att en asylsökandes påstående om fruktan för förföljelse i hem— landet saknar grund, dels när en asylansökan grundar sig på överlagt bedrägeri eller missbruk av asylsystemet. En uppenbart ogrundad asylansökan kan i dessa fall leda till ett förenklat förfarande (accele- rated procedure) vid handläggningen där ett första beslut fattas inom en månad och där ett överklagande beslutas om så snart som möjligt. För att kunna tillämpa det förenklade förfarandet och avgöra när en asylansökan är uppenbart ogrundad är EU-staternas mål att gemen- 165
samt avgöra när förföljelserisk inte föreligger i ett ursprungsland. Konklusionen om länder där det generellt inte föreligger risk för för— följelse (Conclusions on countries in which there is generally no serious risk of persecution) skall ses mot den bakgrunden. I kon- klusionen ges uttryck för målsättningen att harmonisera förhåll- ningssättet mot asylsökande från ursprungsländer som ger upphov till ett stort antal ogrundade asylansökningar i syfte att minska trycket mot asylprocessystemen. Bedömningen av förföljelserisken skall bygga på bl.a. tidigare nivå av beviljade asylansökningar från det landet och på hur de mänskliga rättigheterna efterlevs där.
Bland övriga rättsakter som kan ha visst intresse kan slutligen nämnas en resolution om en harmoniserad nationell familjeåter- föreningspolicy som gäller principer för familjeåterförening för personer som inte är EU-medborgare men som lagligen befinner sig på gemenskapens territorium under en längre period och en rekom- mendation angående medlemsstaternas genomföranden av avlägs- nanden vilken bl.a. tar sikte på avlägsnande av personer som olagligen tagit sig in i och befinner sig i ett medlemsland eller utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.
3.4.4. Schengensamarbetet
Parallellt med EU:s samarbete på asyl- och invandringsområdena har nio av medlemsstaterna bl.a. Frankrike, Tyskland, och Benelux- länderna bedrivit ett samarbete för att avskaffa de inre gränserna länderna emellan. Samarbetet grundas på det s.k. Schengenavtalet som slöts mellan Frankrike, Tyskland och Beneluxländerna år 1985 och dess tillämpningskonvention från 1990. Tillämpningskonventionen innehåller bestämmelser om avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna vilka kompletteras av en lång rad s.k. kompensa— toriska åtgärder som i stora delar är desamma eller liknande dem som man kommit fram till i EU—kretsen.
3.4.5. Direktiv 64/221/EEG
Direktiv 64/221/EEG rör samordning av sådana särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
EES-avtalet omfattar bl.a. detta direktiv. Mot bakgrund av att Sverige som medlemsstat i EU är bundet av EES-avtalet följer att direktivets bestämmelser skall tillämpas på såväl EU—medborgare som EES-med- borgare samt vissa familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet gäller varje medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till en annan medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta an— ställning eller driva egen rörelse eller för att vara mottagare av tjänster. Bestämmelserna gäller även för make och vissa familjemed— lemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven 72/194/EEG och 75/35/EEG till att gälla även de arbetstagare och egna företagare som stannar kvar inom en annan medlemsstats territorium sedan de upp- hört att vara ekonomiskt aktiva. Bestämmelserna omfattar "EU/EES- medborgare", deras makar, barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna samt släktingar i närmast föregående led som är beroende av "EU/EES-medborgama" eller deras makar.
En medlemsstat får avvika från bestämmelsen om fri rörlighet endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. De situa— tioner där staterna kan göra ingrepp i rätten till inresa och vistelse preciseras i direktivet 64/221/EEG. Direktivet gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller för- nyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt artikel 8 i direk— tivet skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som det egna landets med— borgare i fråga om sådant beslut som har sagts.
I direktivets artikel 9 p. 1 föreskrivs, att när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den be- höriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra fömyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.
1 punkt 2 i artikeln sägs att alla beslut att vägra ett första uppehålls— tillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan till— ståndet utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndig- 167
het som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.
I EF Karnov (tredje upplagan, år 1990, s. 197) sägs att direktivets viktigaste procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa saker är dels att avvisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras om inte hänsyn till medlemsstatens säkerhet lägger hinder i vägen för det (artikel 6), dels att den som beslutet rör skall ha tillgång till sam- ma möjligheter att överklaga beslutet som landets egna medborgare har att överklaga förvaltningsbeslut i övrigt (artikel 8). I EF Kamov (samma sida fotnot 26) sägs vidare att EG-domstolen har preciserat kravet enligt artikel 8 så att rättsmedlet för utlänningar inte får vara försett med särskilda form— eller processkrav som är mindre för— delaktiga än dem som gäller för de rättsmedel som statens egna med- borgare kan använda sig av såvitt gäller förvaltningsbeslut. Dom— stolen har vidare uttalat att artikel 8 inte anger till vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna överklagas. Lösningen av det spörs- målet är avhängigt hur domstolsorganisationen ser ut i varje enskild medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Karnov bl.a. att ett utvis- ningsbeslut normalt sett inte får verkställas innan den som beslutet rör har haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att över- klaga beslutet.
Direktiv 64/221/EEC införlivades i svensk rätt i samband med att utlänningslagstiftningen anpassades till EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 10, bet. 1992/93zEU1, rskr. 1992/93:18). Därvid in- fördes en bestämmelse i 11 kap. 3 & UtlL av innebörd att de utlän— ningar som på grund av EES-avtalet får vistas här har rätt till motivering av negativa beslut i fråga om tidsbegränsat uppehålls- tillstånd och visering. Någon ändring av överklagandebestämmelsema gjordes inte. Sverige har i samband med notifieringen av direktivet i ett "table of correspondance" lämnat en redogörelse för överkla— gandemöjlighetema i UtlL såvitt gäller beslut som meddelats av polis- myndighet resp. lnvandrarverket i nu aktuellt hänseende. Samtidigt har en redogörelse för Utlänningsnämndens sammansättning och dess domstolsliknande karaktär lämnats.
3.5. Utredningens förslag; En ny ordning för muntlig handläggning i asylärenden
f—'
Sammanfattning: Utredningen föreslår nya regler för den munt- liga handläggningen i asylärenden. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Även för Utlänningsnämndens vidkommande görs vissa ändringar i regelsystemet. Enligt förslaget måste Utlännings— nämnden hålla muntlig handläggning om utlänningen har begärt detta om det inte står klart att en sådan handläggning är obe- hövlig. Nämnden får inte avgöra ett asylärende utan muntlig handläggning om inte den utlänning som begärt en sådan har beretts tillfälle att slutföra sin talan.
3.5.1 Allmänna utgångspunkter
Vid överväganden rörande frågan om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i den svenska asylprocessen måste en avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter. Uttryckt med andra ord bör en välavvägd ordning inrymma största möjliga rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv Man måste också beakta att det är viktigt att en eventuell ny ordning utformas så att den kan fungera såväl i dagens läge med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Det är vidare betydelsefullt att utformningen inte av- viker allt för mycket från den vanliga förvaltningsprocessen och att mer grundläggande drag i den svenska rättskipningen som t.ex. instansordningsprincipen inte rubbas.
Av Invandrarverkets och Utlänningsnämndens uppgifter om hur de nuvarande bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken drar utredningen slutsatsen att förhållandena har förbättrats avsevärt på den senaste tiden. Inslaget av muntlig handläggning i allmänhet har ökat och det finns en tendens att beslutsfattaren i större utsträckning än tidigare personligen träffar den asylsökande. Utred- ningen anser trots förbättringen att det finns skäl att överväga en skärpning eller åtminstone en konkretisering av de i lag angivna 169
kriterier som bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ambitionen bör därvid vara att strama upp kriterierna så att det blir svårare för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig handläggning. En ny ordning bör även utformas så att den uppmuntrar myndigheternas vilja att ex officio förordna om muntlig handläggning.
Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största möjliga rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett obligatoriskt krav på att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden måste hålla en förhandlingsliknande samman- komst i alla asylärenden. Utredningen är emellertid inte beredd att föreslå detta. För det första är det tveksamt om muntlighet och rätts- säkerhet automatiskt är så intimt förknippade att en sådan ordning är oundgänglig. Mycket beror också på utredningens kvalitet i övrigt och på kompetensen på såväl handläggar— som biträdessidan. En ordning av det antydda slaget skulle dessutom knappast kunna införas utan att kompensatoriska åtgärder på effektivitetssidan genomförs. De åtgärder som ligger närmast till hands därvidlag är att se till att den muntliga handläggningen tidsmässigt ligger så snart efter den asyl- sökandes ankomst som möjligt samt att forcera fram överprövnings- momentet. En sådan ordning torde fordra att personal från Invandrarverket och Utlänningsnämnden i stor utsträckning fick sin tjänstgöring förlagd till passkontrollorterna och att ett joursystem infördes både för den nu nämnda personalen och för offentliga biträden. En lösning av detta genomgripande slag kräver emellertid mer ingående undersökningar och överväganden än vad utredningen kan åstadkomma inom den tidsram som står till buds för utrednings- arbetet. Detsamma gäller lösningar som inbegriper överväganden om införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller särskilda asyldomstolar eller asylnämnder. Som tidigare har nämnts ingår en judiciell prövning i asylprocessen i många västeuropeiska stater. Enligt utredningens uppfattning kan det vara av intresse att undersöka om inrättandet av asyldomstolar eller asylnämnder är en framkomlig väg för att förbättra den svenska asylprocessen.
Utredningens målsättning är med hänsyn till vad som nu har sagts att inom ramen för den nuvarande strukturen på Invandrarverket och Utlänningsnämnden skapa en ordning som bättre tillgodoser behovet av muntlighet i asylprocessen. Som nämndes redan i inledningen måste det nya systemet dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv.
Att införa en nyordning som ställer orealistiskt höga krav på muntlig- het kan nämligen medföra risker för att handläggningstidema blir så långa och ärendebalanserna så höga att problem av annan art upp- kommer. Utredningen avser bl.a. den rättsviseproblematik som ingått som ett regelmässigt led i den allmänna debatten i samband med tillämpningen av de senaste årens olika tidsförordningar. Även ur de asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är onödigt tidskrävande framförallt mot bakgrund av det lidande som anses förknippat med att avlägsnas från ett land där man vistats under så lång tid att man hunnit rota sig där. Utredningens överväganden kommer därför att inriktas på att ombesörja att myndigheternas resurser avpassas så att den mer omfattande och tidskrävande munt- liga handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst behövs. En lämplig utgångspunkt är dock att någon form av muntlig handlägg- ning bör ingå i alla asylärenden.
3.5.2 Behovet av förändringar
Som konstaterats har förbättringar inträtt när det gäller myndig- heternas utnyttjande av möjligheterna att ha muntlig handläggning. Inte desto mindre bör inslaget av och formen för den muntliga handläggningen förbättras i vissa avseenden. En omständighet som utredningen finner förvånande är att den som fattar beslut i ärendena i så liten utsträckning sammanträffar med sökanden. Det finns visser- ligen en skönjbar tendens att den formen av muntlig handläggning ökar hos myndigheterna. Trots detta torde det fortfarande före- komma att ärenden där tilltron till den asylsökandes berättelse har central betydelse för utgången av tillståndsfrågan avgörs utan att den som fattar beslutet personligen har talat med utlänningen. I praktiken leder detta till att beslutsfattaren får förlita sig på en annan persons tilltrosbedömning. Den största olägenheten med en sådan beslutsord- ning är givetvis att den i sämsta fall kan innebära risker i rättssäker- hetshänseende och till ett minskat förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna.
Utredningen är också tveksam till att det överhuvudtaget före— kommer att asylärenden avgörs utan något muntligt inslag vid Invand- rarverket. Åtminstone i de fall som resulterar i att utlänningen avvisas anser utredningen att det är rimligt att den asylsökande får
sammanträffa med en tjänsteman från den centrala utlännings- myndigheten och inte endast med en företrädare för polismyndig— heten. Detta är betydelsefullt inte minst i rättssäkerhetshänseende.
Det förekommer också att asylärenden avgörs på ett rent skriftligt underlag. Här bör observeras risken för att handläggare och besluts- fattare kan bilda sig en viss uppfattning på basis av ett skriftligt underlag som inte hade uppkommit om de fått se och tala med den asylsökande. En uppenbar risk med ett enbart skriftligt förfarande är vidare att lågutbildade personer inte förstår frågorna och därför har svårt att svara på dem. Det kan dessutom inträffa att vissa händelser i den asylsökandes historia är så traumatiska att det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör gå lättare att få fram vid en muntlig handläggning som bygger på en dialog mellan handläggaren och utlänningen.
Utredningen är självfallet medveten om att införandet av ett obliga— toriskt muntligt moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggningstidema för de brådskande s.k. direktavvis- ningsfallen, framförallt vad gäller avvisning till tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa en möjlighet att underlåta muntlig handläggning i brådskande fall. Utredningen anser emellertid att rättssäkerhetsaspekterna gör sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör godtas. De förlängda handläggnings- tider som kan komma i fråga bör dessutom inte hota möjligheterna att verkställa en tredjelandsavvisning. Till bilden hör också att utveck— lingen är på väg mot en ordning som medför att Invandrarverket ändå kommer att ha personal stationerad vid gränserna. Utredningen ser mot den bakgrunden inget behov av att undanta brådskande fall från principen om att muntlig handläggning alltid måste ingå i Invandrarverkets handläggning av ett ärende som utmynnar i att den asylsökande avvisas.
Som framgått anser utredningen det olämpligt att ett asylärende avgörs enbart på basis av skriftligt material. Detta utesluter dock inte att ett skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i asylprocessen. Man skulle t.ex. kunna överväga införandet av en ordning där asyl— förfarandet inleds med att utlänningen får avge en skriftlig berättelse som sedan följs upp med en kompletterande muntlig utredning. En av fördelarna med ett sådant förfarande är att ramen för processen utkristalliserar sig i nära anslutning till utlännings ankomst. Utred- ningen har vid studiebesök i Danmark och Storbritannien gjort sig
orienterad om hur asylprövningen sker i dessa två länder. En när- mare redogörelse för asylprocessen i dessa och vissa andra europeiska länder finns i bilaga 2. I Danmark är ett av de inledande momenten i asylprövningen att utlänningen får fylla i ett asylforrnulär som sedan följs upp vid en intervju med en polisman. Handlingarna i ärendet sänds därefter över till Utlänningsdirektoratet som fattar beslut. Danskarna har goda erfarenheter av den ordningen. Mot bakgrund av de uppgifter som lämnats av Invandrarverket anser utredningen att det inte är lämpligt att införa ett liknande obligatoriskt skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som främst talar emot detta är de påtalade riskerna för förseningar i form av problem med översättning och de svårigheter som lågutbildade asylsökande kan ha att fylla i formulären. Inget hindrar dock att Invandrarverket använder sig av skriftlig berättelse som ett inledande moment när det anses lämpligt.
En annan fråga är till vilken instans den muntliga handläggningen huvudsakligen bör förläggas. I både Danmark och Storbritannien ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asylsökande hörs i den domstolsliknande Flygtningenaevnet resp. hos en oberoende domare (Adjudicator). Även i Finland finns ett omfattande inslag av muntlighet i andra instans, dock inte som ett obligatorium. I flera andra västeuropeiska länder finns dessutom en mer judiciellt inriktad överprövning i asylprocessen, vilket leder till ett större mått av munt- lighet i andra instans.
Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde skulle införas i Sverige skulle kunna övervägas att placera ansvaret för detta hos Utlänningsnämnden eftersom ord— förandena där i princip skall vara domare och således utbildade för och vana vid att leda muntliga förhandlingar. Utredningen anser dock att ett så kraftigt avsteg från den annars i svensk rättsordning rådande instansordningsprincipen inte bör komma i fråga. Även om principen i viss mån har börjat luckras upp även i Sverige anser utredningen att det är olämpligt att införa en ordning där Utlänningsnämnden håller ett förhandlingsliknande sammanträde i varje ärende medan Invand- rarverkets handläggning präglas av en lägre grad av muntlighet. Även effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Erfarenheterna från Danmark och Storbritannien visar att överinstanserna där avgör ett väsentligt färre antal ärenden per månad än vad Utlänningsnämnden gör. I Storbritannien är det dessutom inte ovanligt att Adjudicator- 173
instansen visar ärenden åter till underinstansen, Asylum Division på Home Office, för ytterligare utredning. Det finns uppenbara risker för ett motsvarande scenario i Sverige om tyngdpunkten i processen skulle flyttas upp till Utlänningsnämnden. Något behov av en obliga— torisk muntlig handläggning i alla asylärenden i Utlänningsnämnden kan utredningen alltså inte se. Däremot kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr inslaget av muntlighet i Utlännings- nämnden. Utredningen återkommer till denna fråga.
3.5.3 Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen
Utredningen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande muntlig handläggning vid Statens Invandrarverk och Utlän- ningsnämnden. Förslagen syftar till att tillgodse de högt ställda anspråk på rättsäkerhet som den svenska asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att upprätthålla en snabb och effektiv asyl- process. Vissa beståndsdelar i förslagen är av sådant slag att de för— anleder ändringar i 11 kap. l & UtlL medan andra får ses som rekommendationer från utredningen till prövningsmyndigheterna.
Handläggningen vid Invandrarverket
Enligt utredningens mening bör den som söker asyl inte kunna avvisas utan att muntlig handläggning har förekommit i ärendet. Några avsteg från denna princip bör inte medges — inte ens vid direktavvisningar till hemlandet eller avvisningar till tredje land. I de fall utlänningen skall direktavvisas till hemlandet kan visserligen denna princip leda till att Invandrarverket tvingas ha muntlig handläggning även i fall där det är uppenbart att den asylsökande kan sändas hem utan några som helst risker, t.ex. om nordiska medborgare skulle söka asyl. Dessa fall är dock så få att det inte finns skäl att göra något undantag för dem. När det gäller avvisningar till tredjeland skulle som nämnts kraven på brådskande handläggning kunna motivera att undantag fick göras. Det kan emellertid finnas behov att någon från Invandrar- verket talar med de asylsökande även i dessa fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan anknytning till Sverige att asyl-
ansökan bör prövas här även om förutsättningarna är uppfyllda för avvisning till tredjeland. Inte heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts anser utredningen inte att det finns någon risk för att det obligatoriska muntliga momentet fördröjer handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa till tredje- land omintetgörs.
Den nu förespråkade ordningen innebär att 11 kap. 1 % UtlL bör ändras vad gäller kriterierna för muntlig handläggning i ett asyl- ärende vid Invandrarverket. En bestämmelse med innebörden att en asylsökande utlänning får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverket bör ersätta den nuvarande regeln. Änd- ringen kommer att leda till att verket måste ha inslag av muntlighet i praktiskt taget alla asylärenden eftersom det torde vara svårt att skilja avvisningsfallen från övriga fall utan muntlig utredning. Den nya bestämmelsen hindrar dock inte att verket meddelar positiva beslut i form av permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. Utredningen anser att den möjligheten bör finnas kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor betydelse för asyl— processens effektivitet i fall av hög inströmning av en grupp asyl— sökande som enligt vägledande avgöranden eller förordningar är berättigade att få uppehållstillstånd i Sverige. Även när det står klart att den asylsökande skall beviljas uppehållstillstånd kan det emellertid finnas anledning för Invandrarverket att prata med den asylsökande för att klara ut någon omständighet. Eftersom UtlL:s bestämmelse om muntlig handläggning i asylärenden ersätter FL:s regler om muntlig— het bör frågan regleras i UtlL. Utredningen föreslår därför att det skall framgå av lagtexten att Invandrarverket får bestämma att muntlig handläggning skall få ingå i alla asylärenden.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen att muntlig handläggning skall i princip vara obligatorisk hos Invandrarverket men att verket skall ha möjlighet att avgöra ärenden på ett skriftligt underlag i fall där det står klart att den asylsökande kommer att beviljas uppehålls— tillstånd.
Handläggningen vid Utlänningsnämnden
Utredningen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av muntlighet vid Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. Som framgått har utredningen av bl. a. hänsyn till instansordnings- principen avvisat en ordning som innebär att vi i likhet med t.ex. Danmark och Storbritannien skulle ha en obligatorisk muntlig för- handling i andra instans. Detta hindrar emellertid inte att det ändå kan finnas skäl att se över bestämmelserna om muntlig handläggning i nämnden.
Av Utlänningsnämndens uppgifter framgår att en utveckling mot
ett större inslag av muntlighet redan har satts igång. Utredningen an— ' ' ser dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna utveck— ling fortsätter. Detta bör ske genom en uppstramning av de i 11 kap. l & UtlL angivna förutsättningarna för muntlig handläggning vid nämnden. Den bestämmelse som det ligger närmast till hands att ändra är den som anger under vilka omständigheter Utlännings- nämnden får avgöra ett ärende utan muntlig handläggning trots att utlänningen har begärt sådan handläggning. Även om den nuvarande ordalydelsen "om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd" inte synes ge något större utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig hand- läggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport på att myndig- heterna är mycket restriktiva i sin tolkning av vilka förhållanden som har betydelse för uppehållstillståndsfrågan. Denna restriktivitet torde i allt fall för Utlänningnämndens vidkommande ha stöd i förarbets- uttalanden. För att få till stånd en liberalare praxis bör bestämmelsens lydelse ändras.
För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig hand— läggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. Denna utformning innebär att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utläninningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig bedömning är själv-
fallet muntlig handläggning många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden. I många sådana fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifterna kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte om saken inte framstår som uppenbar.
Enligt utredningens uppfattning är det otillfredsställande om sökan- den får besked av Utlänningsnämnden att begäran om muntlig hand- läggning har avslagits först i samband med att slutligt beslut meddelas i ärendet, något som i sämsta fall leda till att utlänningen mister möjligheten att slutligen utveckla de omständigheter som han eller hon önskade belysa närmare vid den begärda muntliga handlägg- ningen. Om en sådan begäran har gjorts bör således nämnden inte få avgöra ärendet utan muntlig handläggning förrän utlänningen beretts tillfälle att slutföra sin talan. Detta bör uttryckligen framgå av lag- texten. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse med denna innebörd tas in i 11 kap. 1 & UtlL.
Enligt nuvarande ordning får Invandrarverket och Utlännings- nämnden bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid den muntliga handläggningen. Den regeln bör överföras oföränd- rad till den nya bestämmelsen om muntlig handläggning i asyl- ärenden.
UtlL innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i asyl- ärenden. Bestämmelserna torde ta sikte på ärendenas handläggning fram till dess att beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att Utlänningsnämndens handläggning av s.k. nya ansök- ningar får anses vara reglerad av FL i den nuvarande ordningen. Utredningen kan inte se att det finns behov av någon mer omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de ärenden där det framstår som klart att ansökan grundar sig på omständigheter som prövats redan i grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att höra någon muntligt. Även i övriga fall torde behovet av muntlig handläggning vara mycket begränsat. Utredningen vill dock inte ute- 177
sluta att det kan finnas ärenden där en tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna föranleda att utlänningen hörs.
De fall som utredningen företrädesvis avser är sådana där den asyl- sökande endera inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma omständigheter förrän verkställigheten närmar sig eller fall där omständigheter av det slaget har förträngts och kanske kommit fram först i samband med terapi eller annan behandling. I dessa ärenden kan en tilltrosbedömning av de nya omständigheterna vara av yttersta betydelse för prövningen av den nya ansökan och det är därför rimligt att Utlänningsnämnden låter muntlig handläggning ingå i prövningen. Som nämnts torde den situationen idag regleras av FL:s bestämmelser om muntlig handläggning. Enligt utredningens uppfatt- ning ger dessa bestämmelser utrymme för Utlänningsnämnden att företa muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter från nämnden före- kommer det också inslag av muntlighet även vid handläggningen av nya ansökningar. Det finns därmed ingen anledning att i UtlL införa en särreglering med minimigarantier beträffande muntlig handlägg- ning för den ärendetypen. Något förslag med den innebörden läggs därför inte fram.
3.5.4 Formen för den muntliga handläggningen
För närvarande syftar begreppet muntlig handläggning i utlännings- rättsligt hänseende på en rad olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna och utlänningen. I uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utformningen av den muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om själva med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga priciper. Såvitt framgår av uppgifterna som inhämtats från myndigheterna förekommer alla de nu upp- räknade formerna av muntlig handläggning, låt vara att mer formella sammankomster och andra sammanträffanden mellan beslutsfattare och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning utlänningens biträde får vara närvarande vid den muntliga handläggningen vari- erar.
Som framhållits tidigare anser utredningen att åtskilliga olägen- heter är förknippade med att beslutsfattare i så liten utsträckning
sammanträffar med den asylsökande. Utredningen har mot den bak- grunden övervägt att föreslå en ordning som bygger på att formella förhandlingsliknande sammanträden måste hållas i vissa ärenden t.ex. sådana där en reell tilltrosbedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a. garantera att beslutsfattaren personligen måste samman- träffa med utlänningen. Utredningen stannar dock för att inte lägga fram något sådant förslag. Även enligt den nya ordningen kommer således myndigheterna att ha rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. Utredningens motiv för detta är bl.a. att asylärendena i än högre utsträckning än andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga handläggningen stämmer också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt.
Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram. Emellertid anser utredningen att det kan vara befogat att här föra fram några tankar om vad myndigheterna enligt utredningens mening bör iaktta för grundprinciper i sitt förhållningssätt till munt- lig handläggning. Enligt utredningens uppfattning skulle till att börja med mycket vara vunnet om Invandrarverket centralt gick ut med rekommendationer till regionerna beträffande vilka förfaringssätt som skall användas. På detta sätt kan en förhållandevis enhetlig tillämpning av bestämmelserna om muntlig handläggning uppnås vilket är av stort värde. Utredningen vill även förorda att ett grund— forrnulär med frågor som bör ställas vid muntlig utredning samman— ställs centralt.
Det är vidare angeläget att åtgärder vidtas som möjliggör att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen samman— träffar med utlänningen uppmärksammas så tidigt som möjligt. En förhållandevis enkel åtgärd är att Invandrarverket kräver att hand— läggaren avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av detta slag eller inte i samband med att ärendet föredras för besluts— fattaren. På det sättet uppmärksammas beslutsfattaren på fråge- ställningen och får möjlighet att på ett bättre underlag än i dag ta ställning till om det är behövligt att personligen sammanträffa med utlänningen. Givetvis bör utlänningens egna önskemål vägas in vid bedömningen. Som utredningen ser på saken är det främst i två situa— 179
tioner där det är av vikt att beslutsfattaren själv talar med utlän— ningen. Den ena är i fall där utlänningen har lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få uppehålls— tillstånd i Sverige under förutsättning att uppgifterna är sanna och där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är av uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra sitationen är något som i brist på bättre uttryckssätt kan kallas våg- skålsärenden i den meningen att det finns ungefär lika mycket som talar för att bifalla ansökan som för att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta slag torde främst vara att hänföra till fall inom den humanitära intressesfären men kan uppkomma även i asylsituationer. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren prata med utlänningen själv i närvaro av utlänningens biträde. Även handläggaren bör vara närvarande. En formellt förhandlingsliknande sammanträde kan vara den lämpligaste formen för sådana sammankomster men det är tänk— bart att en informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den muntliga handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela asylutredningen skall göras om på nytt.
Utredningen utgår från att tillämpningen av de nu avgivna råden kan avsevärt förbättra situationen när det gäller den påtalade olägen— heten med att verkets beslutsfattare i allt för begränsad utsträckning själva talar med utlänningen. När det gäller förhållandena på Utlän- ningsnämnden gäller i princip samma problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta på att det kan finnas behov för dem att tala personligen med utlänningen. Utredningen anser att de två situationer rörande tilltrosbedömning och vågskålsfall som beskrivits ovan är av sådant slag att omhörande i nämnden med deltagande av beslutsfattaren kan vara påkallat i många fall. Även i andra fall kan ett sådant behov uppkomma. För nämndens vidkommande torde den naturliga formen för den muntliga handläggningen i dessa fall vara formella sammanträden. Utredningen vill slutligen även påpeka att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Om ärendet avgörs av ensam— ordförande räcker det således med att han eller hon ensam tar hand om den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med
deltagande av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga leda- möter deltar i handläggningen.
En särskild fråga är i vilken utsträckning utlänningens biträde bör närvara vid den muntliga handläggningen. Utredningen vill starkt rekommendera att intresset av deltagande från biträdet beaktas. Under alla förhållanden bör biträdet vara närvarande när en beslutsfattare sammanträffar med utlänningen. Utredningen vill också understryka vikten av att biträdet ges möjlighet att närvara vid utredningen. Härvidlag har problem uppkommit därigenom att biträden många gånger förordnas först sedan utredningen förevarit. JO har också kritiserat detta förfarande vid flera tillfällen. Utredningen utgår från att Invandrarverket kommer att beakta detta ävensom de uttalanden som gjorts i förarbetena till RHL (avsnitt 3.1.1).
3.6 Utredningens förslag; Krav på beslutsmotivering för alla beslut om uppehållstillstånd
Sammanfattning: Utredningen föreslår att alla beslut om uppe- hållstillstånd skall motiveras. Myndigheterna rekommenderas att sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt att i större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial.
3.6.1 Beslutsmotivering i ärenden om uppehållstillstånd
I RRV:s rapport (avsnitt 3.2.3) görs bedömningen att behovet av tyd— liga och väl underbyggda beslutsmotiveringar är större i asylärenden än i många andra kategorier av förvaltningsärenden. Utredningen instämmer i detta. Svepande eller på annat sätt bristfälliga besluts— motiveringar i lnvandrarverkets avslagsbeslut kan inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte bara den asylsökandes möjligheter att i ett överklagande argumentera för sin uppfattning utan även överinstansens möjligheter att bedöma skälen bakom ett överklagat beslut. Det är ett oavvisligt krav att motive— ringen är formulerad så att det klart framgår om avslaget beror på att de skäl som åberopats till stöd för ansökan inte anses tillräckliga för ett bifallsbeslut eller om avslaget grundas på att sökanden inte anses vara trovärdig eller på en kombination av dessa orsaker. Det måste i ett sådant fall av beslutet klart framgå att skälen i sig inte är tillräckliga.
RRV konstaterar att Utlänningsnämndens personal vid intervjuer har framhållit att kvaliteten på Invandrarverkets beslutsmotiveringar har förbättrats. Nämnden har sagt detsamma till utredningen. Enligt Utlänningsnämnden utgör verkets beslut numera ett bra underlag för processen i nämnden. Utredningen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men vill framhålla att vad som nyss sades om hur avslagsbeslut bör utformas självfallet föranleddes av de exempel på "svepande eller på annat sätt bristfälliga beslutsmotiveringar" som utredningen stött på. Utredningen finner det angeläget att Invand— rarverket lägger sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så att skälen för verkets ställningstagande är tydliga i sak och lätt- begripliga i form. 183
Utlänningsnämndens beslut har i den allmänna debatten på det hela taget gått fria från kritik vad gäller motiveringarna. Inte heller utred- ningen finner skäl till någon mer generellt utformad kritik men vill upprepa vad som nyss sades eller att det är särskilt viktigt för en instans vars beslut inte går att överklaga att utforma sina motive- ringar utifrån höga krav på tydlighet, logik och lättbegriplighet. Särskilt viktigt är detta mot bakgrund av att Utlänningsnämnden är den huvudsakliga prejudikatinstansen för utlänningsärenden.
Även om det sålunda inte finns skäl att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut finns det orsak att överväga sakliga ändringar i det nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i UtlL för närvarande är utformade behöver vare sig beslut som innebär permanent uppehållstillstånd eller beslut som ger tidsbegränsat uppe— hållstillstånd motiveras. Denna ordning är klart olämplig av flera skäl. Det kan visserligen vid första påseendet förefalla naturligt att beslut som innebär att Invandrarverket beviljar permanent uppehålls- tillstånd inte behöver motiveras eftersom beslutet innebär att den asylsökande får bifall till sin begäran om att få stanna i Sverige (jfr 20 & pl FL). En närmare analys visar dock att det finns en rad andra aspekter att beakta i sammanhanget.
Den kanske viktigaste aspekten är den interna praxisbildande roll som de av Invandrarverket meddelade besluten om permanent uppe- hållstillstånd har. Verket har idag en regionalt uppdelad organisation. Det finns en uppenbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas i de olika regionerna. Om verkets beslut rörande permanent uppehålls- tillstånd regelmässigt försågs med beslutsmotiveringar skulle den risken minska. En sådan ordning skulle även föra med sig att regeringens möjligheter att hålla sig uppdaterad om verkets praxis skulle förbättras, vilket torde vara nödvändigt med den modell för praxisbildning som utredningen föreslår i Styrmedelsavsnittet, dvs. att regeringen företrädesvis skall styra praxisbildningen genom förord- ningar. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att Invand- rarverkets ledning har det övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller beviljade permanenta uppehållstillstånd. Utredningen utgår från att frågor av den arten kommer att beröras i samband med den pågående översynen av verkets organisation. En utvidgad besluts— motiveringsskyldighet bör underlätta för en central funktion att sam- ordna praxisbildningen. Det är vidare viktigt att Invandrarverket ger spridning åt de "positiva" besluten så att t.ex. olika frivillig-
organisationer och jurister som arbetar med utlänningsrätt har möjlighet att följa utvecklingen.
En annan aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhetsmässigt blir beslut, där en beslutsfattaren har att ge en klar, tydlig och enkel skriftlig motivering till sitt beslut mer genom— arbetade. Införandet av en motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen också att medföra en viss arbets- besparing för handläggarna på Invandrarverket om andra ärenden beträffande samma utlänning skulle bli aktuella senare. Utredningen avser särskilt de, inte sällsynta fall där fråga om återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande ordning måste handläggaren läsa igenom akten och försöka gissa sig till vilka skäl som föranledde att utlänningen beviljades uppehållstillstånd. Detta är både osäkert och tidsödande. Motsvarande gäller även för den som handlägger ett medborgarskapsärende beträffande den aktuelle utlänningen.
Mycket av vad som nu har sagts beträffande besluten om permanent uppehållstillstånd har bäring också på beslut som innebär att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer dessutom aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan finnas ett behov av att få vetskap om anledningen till att endast ett tidsbegränsat tillstånd beviljades. Ett argument mot att föreskriva motivering av beslut av den innebörden skulle kunna vara att en beslutsmotivering inte är så viktig eftersom beslutet ändå inte går att överklaga. Detta argument är dock inte särskilt hållbart. Vid bedöm— ningen av behovet av beslutsmotivering för tidsbegränsade uppehålls- tillstånd måste särskilt beaktas att ett sådant tillstånd i många fall i realiteten endast utgör startpunkten i en fortlöpande prövning som slutligen utmynnar i endera ett beslut om permanent tillstånd eller i ett utvisningsbeslut.
Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar visar sig med särskild tyngd i ärenden där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till sökandens vandel. Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och det som åberopats mot sökanden i vandelhänseende. Vetskapen om orsaken till det tids- begränsade tillståndet har till att börja med betydelse för sökandens fortsatta uppläggning av sin talan när tiden för tillståndet har löpt ut. 185
Dessutom framhålls betydelsen av att den som vill bosätta sig i Sverige lever skötsamt. Någon vägledning i dessa hänseenden torde den asylsökande inte få av den nuvarande sakligt intetsägande standardfrasen "Tidsbegränsat tillstånd på grund av vandelsanmärk- ning". Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd förses med en motivering har slutligen givetvis också betydelse för den fortsatta prövningen hos myndigheterna.
Utredningen föreslår — utifrån det nu anförda — att en ny ordning införs som innebär att alla beslut i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade. Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänning— en har fått stanna i Sverige samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehålls- tillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning. ] flertalet fall av beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehålls— tillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motive- ring, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat.
3.6.2 Partsinsyn och utrikessekretess
I direktiven till utredningen konstateras att myndigheterna ofta kritiseras för att de sällan i besluten redovisar vilket bakgrunds- material som ställningstagandet grundas på. Trovärdigheten i besluts- fattandet skulle enligt direktiven öka om sökanden i större utsträck- ning än i dag fick del av myndigheternas bakgrundsmaterial antingen i besluten eller genom att länderrapporter publiceras i större utsträck- ning. Samtidigt framhålls att hänsyn måste tas till att sekretess kan gälla för bakgrundsmaterialet enligt Seer. Den kritiken torde till betydande del ha sin grund i det förhållandet att reserapporter i första hand från Utlänningsnämnden inte redovisas offentligt.
Ett dilemma som de asylsökande och deras ombud/biträden kon- fronteras med när det gäller reserapporterna är att vare sig rappor- terna i sig eller uppgifter ur dem har tillförs själva asylärendet; rapporterna ingår i det allmänna kunskapsunderlag som besluts- fattaren har och utifrån vilket han eller hon — tillsammans med annan kunskap _ fattar sina beslut i det enskilda ärendet. Detta leder till att bestämmelsen i 14 kap. 5 5 Seer om partsinsyn inte blir tillämplig. Det är givet att många asylsökande upplever att myndigheterna har tillgång till uppgifter som kan vändas emot dem utan att de ens fått tillfälle att bemöta uppgifterna; den rättsliga frågan om materialet tillförts ärendet saknar för dem varje intresse.
Utredningen har förståelse för att sekretessaspekter kan göra sig gällande för vissa uppgifter som kan finnas i myndigheternas rappor- ter från utredningsresor. Inte desto mindre måste det ifrågasättas varför myndigheterna inte går de asylsökande till mötes i så måtto att man upprättar två versioner av reserapporterna, dvs en fullständig med källangivelser och en "avmaskad" som innehåller ett koncentrat av den uppfattning som myndigheterna fått av förhållandena i ett visst land. Redan en sådan åtgärd skulle enligt utredningens förmenande kunna förbättra insynen så att de asylsökande och deras ombud/bi- träden inte längre skulle behöva sväva i tvivelsmål om rapporternas innehåll.
Lösningen med "avmaskade" reserapporter är emellertid endast partiell. En nackdel med metoden är att offentliggörandet av en så- lunda neutraliserad rapport i sämsta fall kan få en vilseledande effekt. Rapporten utgör endast en komponent av den länderkunskap som finns hos myndigheterna. Det är därför inte säkert att rapporten får den konsekvens för bedömningen av förhållandena i ett visst land som den kan synas ge uttryck för. Utredningen anser därför att det är betydelsefullt att en samlad bild av myndigheternas länderkunskap tas fram. Detta bör ske genom att regelbundet uppdaterade länder— översikter ges ut. Dessa bör innehålla inte bara uppgifter från rese- rapporter utan även uppgifter från den generella UD-rapporteringen och annat bakgrundsmaterial. Översikterna bör vidare innehålla en faktadel och en analysdel. Ett minikrav bör också vara att över— sikterna revideras efter varje utredningsresa eller annat material som innebär förändringar i fakta- eller analysdelen.
Stora krav bör ställas på dem som skall sammanställa länder— översikter av detta slag. Uppgiften bör naturligen ankomma Invand- 187
rarverket med hänsyn till att det är på verket som basen för asyl- processen finns. Även om ansvaret för länderöversikterna sålunda bör placeras hos Invandrarverket bör verket samråda med Utlännings- nämnden beträffande innehållet i översikterna. Representanter för nämnden bör också kunna delta i delegationen vid utredningsresor.
Att Utlänningsnämnden måste ha frihet att göra egna bedömningar om förhållanden i främmande länder är självklart. Dessa bedöm- ningar bör enligt utredningens mening komma till uttryck i princip- beslut i stor nämnd som publiceras i Utlänningsnämndens praxis- samling. Länderöversikterna samt principbesluten bör tillsammans ge en bra bild för de asylsökande och deras ombud/biträden av vilket bakgrundsmaterial som finns hos myndigheterna och beträffande de bedömningar som görs beträffande förhållande i olika länder.
Även om länderöversikter och principbeslut kan förbättra situa— tionen avsevärt löser detta inte alla problem. Ett problem som kvar— står är frågan om visst bakgrundsmaterial bör tillföras ett enskilt asylärende. Enligt gällande ordning är det ytterst en sak för myndig— heten att bestämma vilka handlingar som skall tillföras ett ärende (jfr Justitiekanslerns beslut den 21 november 1978 i anledning av klago- mål från advokaten Peter Nobel mot Invandrarverket angående parts- kommunikation i utlänningsärenden m.m.). Att införa en särreglering på det området för utlänningsärenden är inte att förorda. Det finns emellertid andra möjligheter att ge de asylsökande och deras om- bud/biträden en bättre uppfattning om vilken bakgrundsinformation som har betydelse för det aktuella ärendet.
Ett sätt är att myndigheterna utförligt i sina beslut redovisar det material som ligger till grund för bedömningen av förhållandena i utlänningarnas hemländer. Detta kan i de flesta fall göras tämligen enkelt genom att hänvisningar görs till länderöversikter eller princip- beslut. Genom en sådan redovisning ges en stringent ram för process- en vid ett överklagande. Skulle Utlänningsnämnden vilja tillföra nytt sådant bakgrundsmaterial är det naturligt att det materialet tillförs akten. Mot bakgrund av att en samlad bild av bakgrundsmaterial finns i länderöversikterna finns det knappast någon risk att nyinförskaffad information kan verka vilseledande på det sätt som beskrivits ovan. Utredningen rekommenderar myndigheterna att använda denna lös— ning.
En annan möjlighet är att myndigheterna allmänt ändrar attityd och i större omfattning tillför ärenden det bakgrundmaterial som finns.
Utredningen rekommenderar även en sådan attitydförändring. Annars riskerar reglerna om partsinsyn och kommunikation i 16—17 åå FL att bli urholkade. Det är främst innehållet i reserapporter som kan komma i fråga att tillföra ärenden. Dessa bör i vissa fall tillföras ärenden eftersom innehållet i rapporterna åtminstone indirekt får anses ha betydelse för myndigheternas ställningstagande till asyl- ansökningar. Detta förhållande blir särskilt märkbart när det är ett antal asylsökande som föranleder en utredningsresa till ett visst land och ärenden avgörs först sedan besöket skett.
En tredje metod är slutligen att myndigheterna och då främst Invandrarverket tydligt anger i besluten vilket bakgrundsmaterial som ligger till grund för deras uppfattning om ett visst land, t.ex. en rese- rapport eller UD-rapportering. Frågan om dessa källors offentlighet får sedan avgöras i sedvanlig ordning.
En särskild fråga är också om den nyligen gjorda ändringen i utrikessekretessbestämmelsen (avsnitt 3.1.2) kan föranleda att även andra myndigheter än regeringen och utrikesrepresentationen, som direkt berörs av ändringen, reviderar sin tillämpning av bestämmel— sen. Utredningen håller i och för sig inte för otroligt att det för- hållandet att nu även regeringen skall använda ett s.k. rakt skade- rekvisit kan få återverkningar även på myndigheternas tillämpning av bestämmelsen. Det viktigaste med ändringen enligt utredningens uppfattning är emellertid att regeringen nu ges möjlighet att ta ställning till utrikessekretessfrågor i bl.a. det nu aktuella avseendet med användande av samma kriterier som myndigheterna redan tidigare haft att tillämpa. Den ordningen kommer sannolikt att leda till att den hållning som regeringen intar till frågor av detta slag kommer att få genomslagskraft även beträffande myndigheternas agerande. Även om det givetvis inte går att göra något uttalande om hur regeringens tillämpning av den nya utrikessekressbestämmelsen kommer att se ut finns det enligt utredningens mening skäl att avvakta den utveckling av praxis som ändringen i sekretesslagen kan för— anleda.
Utredningen är således inte beredd att i dagens läge föreslå en änd- rad ordning beträffande utrikessekretessen. Utvecklingen på området bör dock följas upp noggrant. Om den nyligen ikraftträdda ändringen i sekretesslagen och de rekommendationer om en attitydförändring som utredningen nu gjort inte leder till en ökad öppenhet vad 189
beträffar innehållet i reserapporter och annat bakgrundsmaterial bör saken övervägas på nytt.
3.7 Utredningens förslag; Rättsprövning för vissa utlänningsärenden och ökade möjligheter att överklaga beslut om uppehållstillstånd
Sammanfattning: Utredningen föreslår att rättsprövning införs för ärenden enligt utlänningslagen som prövas av regeringen i första och enda instans. Förslaget innebär också att beslut om
uppehållstillstånd får överklagas även om beslutet inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas.
3.7.1 Rättsprövning för ärenden enligt utlänningslagen som prövas av regeringen som enda instans
Som framgår i styrrnedelsdelen (avsnitt 2.7.3) anser utredningen att rättsprövning bör införas för utlänningsärenden som prövas av rege— ringen som första och enda instans, dvs utlänningsärenden som överlämnas till regeringen från Invandrarverket. Införandet av en sådan möjlighet innebär ett närmande till den ordning som gäller i flertalet andra västeuropeiska stater, nämligen att utlänningsärenden överprövas i ett judiciellt förfarande. Flertalet västeuropeiska stater torde dessutom vara främmande för tanken att ärenden om avvisning eller utvisning endast prövas i en instans. Ett annat argument för att rättsprövning bör införas är att eninstansprövningen kan komma i konflikt med föreskrifterna om rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen. Som framgår av avsnitt 3.3.2 be- höver inte någon av rättigheterna i konventionen ha kränkts för att artikel 13 skall anses tillämplig. Det räcker att sökanden kan göra gällande "an arguable claim".
Fri— och rättighetskommittén ansåg som nämnts i avsnitt 3.2.4 att utlänningsärenden inte är av sådan karaktär att de rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Enligt den kommittén fanns det därför inte skäl att utvidga rättsprövningslagens tillämpningsområde till att omfatta dessa ärenden. Utredningen kan i och för sig instämma i att utlänningsärenden normalt inte är av sådan karaktär att de rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Som redovisats i avsnitt 3.3.2 kan dock Europakonventionen i undantagsfall påverka konven- tionsstaternas rätt att avvisa eller utvisa utlänningar. De situationer 191
som utredningen avser är ärenden där det under särskilda för- hållanden kan vara fråga om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3) eller kränkning av respekten för familjelivet (artikel 8) att skicka en person tillbaka till hemlandet. I förarbetena till 7 kap. 11 å UtlL betonas att ärenden om avvisning eller utvisning inte bör hänskjutas till regeringen om den berörde utlänningen påstått att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (prop. 1991/92:30 s. 24). När det gäller tolkningen av artikel 8 bör Europadomstolens utslag i målet Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Storbritannien observeras (se avsnitt 3.3.2). Att domstolen i det speciella fallet ansåg att någon kränkning av artikel 8 inte hade skett saknar betydelse i detta sammanhang. Vad som är av intresse är att artikel 8 ansågs tillämplig i alla tre fallen.
Utredningens anser i och för sig att UtlL är förenlig med Europa- konventionen i de nu angivna hänseendena i såväl nuvarande skepnad som i den delvis nya utformning som utredningen föreslår. Detta hindrar dock inte att dess bestämmelser i något enskilt fall skulle kunna tillämpas felaktigt så att i vart fall "an arguable claim" kan hävdas. Att förarbetsuttalanden anger att ärenden av denna typ inte får överlämnas är ovidkommande. Inte ens införandet av en uttryck- lig lagbestämmelse av innebörden att ärenden av detta slag inte får överlämnas kan anses eliminera risken. l bilden måste nämligen vägas in att påståenden om tortyr vid återsändande till hemlandet resp. någon till Sverige anknuten familjerelation åberopas i många ärenden som handläggs vid Invandrarverket. Det säger sig självt att det ibland kan vara besvärligt att ta ställning till frågan om förekomsten av "an arguable claim" i en överlämnandesituation.
Ett beslut om avvisning eller utvisning som avgörs av regeringen som första och enda instans kan inte överprövas på ordinär väg. Däremot kan resning beviljas av Regeringsrätten i ett sådant ärende. Det är emellertid mycket tveksamt om europarådsorganen skulle godta resningsinstitutet som ett tillräckligt rättsmedel. En annan tänk- bar väg är att det yttrande från Invandrarverket som enligt 7 kap. 11 å UtlL skall medfölja överlämnade ärenden betraktas som ett beslut med påföljd att regeringens prövning i praktiken sker i andra instans. Utredningen anser emellertid att en bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas i de frågor som nu är aktuella. Särskilt viktigt är detta mot bakgrund av att Europakonventionen nu utgör svensk lag.
Det bör således finnas ett rättsmedel för utlänningsärenden som avgörs av regeringen i första och enda instans. Det enda lämpliga forumet för en överprövning av regeringens beslut torde vara Regeringsrätten. Det ligger därvid närmast till hands att lösa det nu angivna problemet genom att införa rättsprövning för dessa ärenden. Bakgrunden till rättsprövningslagen är visserligen att säkerställa att svensk rätt motsvarar Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning enligt artikel 6. Enligt utredningens uppfattning finns det emellertid inget som hindrar att lagen nu används för att i dessa fåtaliga fall tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel. Det bör noteras att Europadomstolen under vissa omständigheter har godtagit brittisk domstols "judicial review", som i princip är begränsad till en bedömning av om ett administrativt beslut varit orimligt eller inte, som effektivt rättsmedel (Vivarajah m.fl. / Storbritannien, 1991, nr 215). Rättsprövning torde därmed vara tillfyllest för att uppfylla kraven i artikel 13. En sådan prövning bör således införas för utlänningsärenden som prövas av regeringen som enda instans. Utredningen föreslår att en ändring med denna innebörd görs i 2 å rättsprövningslagen.
Till sist bör observeras att det som nu sagts beträffande asylärenden som handläggs av regeringen som enda instans även torde gälla för ärenden som prövas av regeringen enligt lagen (l99lz572) om sär— skild utlänningskontroll. Det får övervägas i annat sammanhang hur man bör förfara där.
3.7.2 Rätten att överklaga beslut om uppehållstillstånd vidgas
Anpassning till föreskriftema i direktiv 64/221/EEG
En redogörelse för innehållet i direktivet finns i avsnitt 3.4.5. Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan om vilka överklagandemöjligheter som bör finnas för EU/EES-medborgare och deras anhöriga. Denna krets benämns fortsättningsvis EES- kretsen. Dessa skall enligt artikel 8 inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. 193
Vid tolkningen av artikeln bör beaktas att det inte finns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut i Sverige. Vissa beslut av förvaltningsmyndigheter kan överklagas till förvaltnings- domstol medan andra sådana beslut kan överklagas till högre förvalt- ningsmyndighet. Mot den bakgrunden anser utredningen att artikel 8 inte bör tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör. Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden.
En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att vi för att helt uppfylla direktivet i denna del bör föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Enligt nuvarande ordning kan beslut att vägra uppehållstillstånd som inte är förenade med avvisnings- eller utvisningsförordnanden inte över- klagas. Detta medför att alla ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan i Sverige, inklusive de ansökningar som görs av EU/EES-medborgare, endast prövas i en instans. För att före- skrifterna i artikel 8 i direktivet skall uppfyllas bör en överklagande- rätt för avslagsbeslut beträffande den nyssnämnda kategorin införas. Motsvarande gäller även vissa avslagsbeslut när uppehållstillstånd söks efter inresan samt när Invandrarverket vägrar att förnya ett uppehållstillstånd. Det är nämligen helt i enlighet med UtlL att sådana avslagsbeslut inte förenas med ett avvisnings— eller utvisnings- förordnande i de fall utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet frivilligt. En överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas. Även beslut som innebär att uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i ett annat land än Sverige bör täckas in. Utredningen föreslår att ändringar med denna innebörd görs i UtlL.
Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstift- ningen måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Det bör därvid observeras att den artikeln endast rör beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd och beslut om utvisning från territo- riet för innehavaren av ett uppehållstillstånd. Artikeln är vidare tillämplig endast när rätt att överklaga till domstol inte finns. Beslut om utvisning för en person som är innehavare av ett uppehållstillstånd torde omsatt till svensk terminologi främst ta sikte på utvisning på
grund av brott vilket prövas och överklagas inom de allmänna domstolarna. Ett adminstrativt utvisningsbeslut som meddelas av Invandrarverket torde nämligen bygga på att uppehållstillståndet har återkallats. Under alla förhållanden går ett sådant beslut att överklaga till den domstolslika Utlänningsnämnden. Genom den ändring som utredningen föreslår i föregående stycke kommer även beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd att kunna överklagas till nämn- den även om beslutet inte förenas med ett utvisningsförordnande. Mot den bakgrunden och då Utlänningsnämnden enligt utredningens uppfattning bör kunna jämställas med en domstol i direktivets mening är artikel 9 överhuvudtaget inte tillämplig. Några ändringar till följd av den artikel bör därmed inte göras i UtlL.
Medborgare utanför EES-kretsen
Utredningens uppdrag att överväga för- och nackdelar med att införa en vidgad rätt att överklaga beslut om uppehållstillstånd gäller även medborgare utanför EES—kretsen. Den första frågan som inställer sig är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehållstillstånd i stort. Utredningen anser därvid att det i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och personer som kommer från andra delar av världen. Att vi gentemot EU har förbundit oss att iaktta särskilda överklaganderegler för beslut om uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder. Att medborgare i EES—staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla avslagsbeslut såvitt gäller uppe- hållstillstånd talar dock med viss styrka för att införa en sådan rätt även för medborgare från andra stater.
Utöver detta finns det en rad andra skäl som talar för att en över- klaganderätt skall införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. Ett viktigt skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör därvid särskilt beakta att Invandrarverket årligen handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den bakgrunden inte uteslutas att felbedöm— ningar kan ske i enskilda fall. Givetvis förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att överklaga har även 195
betydelse för praxisbildningen. På i stort sett alla övriga områden av betydelse inom utlänningsrätten är Utlänningsnämnden den huvud- sakliga prejudikatbildande instansen. Enligt utredningens uppfattning är det mindre lämpligt att nämnden inte får tillfälle att bilda praxis även på detta område.
I propositionen som låg till grund för vår nuvarande utlänningslag (prop. 1988/89:86) anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna lämna över ärenden av principiell betydelse till regeringen för avgörande. De skälen för att inte införa en överklaganderätt kan inte anses tala lika starkt nu sedan Utlän- ningsnämnden tillkommit som högsta instans i utlänningsärenden. Utredningens förslag i Styrmedelsavsnittet innebär vidare att rege- ringens befattning med enskilda ärenden begränsas. Mot den bak- grunden och då förslaget beträffande regeringens ökade möjligheter att styra praxis i utlänningsärenden främst får anses ta sikte på det asylrelaterade området gör sig rättssäkerhets— och praxisbildnings- aspekter starkt gällande vid ställningstagande till den nu aktuella frågeställningen.
Som utredningen framhållit kan i vissa fall en eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd riskera att komma i konflikt med före- skrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonven- tionen. Det bör särskilt observeras att Europadomstolen i det i avsnitt 3.3.2 redovisade fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Stor- britannien konstaterade att åtgärder som vidtagits på immigrations- området kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8. Som nämnts kan man delvis bortse från den materiella utgången av frågan om respekten för familjelivet kränkts. Det viktiga är att dom- stolen ansåg att artikel 8 var tillämplig överhuvudtaget. Detta för- hållande leder naturligt in på frågan om behovet av en överklagande— ordning såvitt gäller avslagsbeslut där uppehållstillstånd söks före inresan eftersom avsaknaden av ett inhemskt rättsmedel kan strida mot artikel 13 i konventionen. Såsom framhållits tidigare anser utredningen att en bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt gäller UtlL:s förhållande till Europakonventionen som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status. Utredningen har mot den bakgrunden svårt att inta någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör införas för den nu aktuella beslutskategorin.
Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagandeordning beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan. Liksom vad gäller EES-kretsen bör även en överklaganderätt för beslut om återkallande av uppehållstillstånd införas. Den enda nackdelen med den nu tänkta ordningen är att den innebär en ökad arbetsbörda för Utlännings- nämnden. Å andra sidan bör beaktas att införandet av en möjlighet att överklaga kan minska Invandrarverkets arbetsbörda genom att sökandenas behov av att göra upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även att regeringen i en nyligen till riksdagen avlämnad proposition (prop. 1995/96:179) föreslagit en uppmjukning av det generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige. Förutsatt att detta förslag genomförs torde antalet ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan minska. Även detta förhållande talar för nackdelen med den ökade arbetsbelastningen för Utlänningsnämnden inte bör överdrivas. Den aspekten kan alltså inte ges något avgörande inflytande på utred— ningens bedömning av frågan.
Utredningen anser med hänvisning till vad som nu har sagts att Invandrarverkets avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehålls- tillstånd som gjort före inresan skall kunna överklagas till Utlän- ningsnämnden. Detsamma bör gälla beslut om återkallande av uppehållstillstånd som meddelas medan utlänningen är i ett annat land än Sverige. En ändring med denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL.
3.8 Utredningens bedömning; Asylärenden bör inte kunna vilandeförklaras [_
Sammanfattning: Utredningen har i uppdrag att överväga om det finns behov av en formell regel som ger Invandrarverket och Utlänningsnämnden rätt att skjuta upp prövningen av ett asyl- ärende tills situationen i de asylsökandes hemländer har klamat. Bedömningen är att det är förvaltningsrättsligt godtagbart att myndigheterna tar viss tid på sig för att skaffa ett tillförlitligt underlag för sin bedömning. Ett asylärende bör emellertid inte få skjutas upp allt för länge av denna orsak. En regel om vilandeförklaring skulle närmast uppmuntra till en ordning där ärenden skjuts upp under längre tid. Utredningen anser därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras.
Enligt direktiven skall utredningen — mot bakgrund av de erfaren— heter som vunnits — överväga om det finns behov av en formell regel som ger myndigheter rätt att skjuta upp den slutliga prövningen av ett ärende tills situationen i hemlandet klarnat. De erfarenheter som åsyftas torde bl.a. vara ärenden rörande medborgare från Bosnien- Hercegovina och Somalia. Båda dessa kategorier fick vänta i flera år innan beslut om uppehållstillstånd fattades.
3.8.1 Behovet av åtgärder
I praktiken är det främst två anledningar som föranleder myndig— heterna att låta utlänningsärenden vila. Den första är den situation som nämns i direktiven eller att myndigheterna skjuter upp prövning— en av en viss asylgrupps ärenden i avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna (s.k. beslutsstopp). Detta kan ske såväl hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden som hos regeringen. Den andra situationen är att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande
avgörande. 199
Att myndigheterna eller regeringen avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps ärenden tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att överblicka om de asylsökande går att sända hem eller inte kan enligt utredningens uppfattning inte klandras ur förvaltnings- rättslig synpunkt. Det är uppenbart att FL:s krav på snabb handlägg- ning inte innebär att ärenden skall avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid tillämpningen av 7 å FL i ärenden om uppehållstillstånd måste det därför vara fullt godtagbart att myndig— heterna först inhämtar fullvärdig utredning om förhållandena i de asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs. Denna tolkning av bestämmelsen får självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts "vila" i åratal i förhoppningen om att förhållandena i ett visst land skall förbättras så att de asylsökande går att återsända dit. Å andra sidan måste beaktas att det kan vara svårt för myndigheterna att omedelbart få fram tillförlitlig information om förhållanden som rör vissa främmande stater. En viss tidsfördröjning vid handläggningen av sådana ärenden måste därför godkännas.
Den andra situtionen som kännetecknas av att ärenden skjuts upp i avvaktan på att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te sig mer främmande om man jämför med t.ex. domstolarnas handläggning. Inom det allmänna domstolsväsendet torde det inte förekomma att underinstanserna skjuter upp mål i avvaktan på att Högsta domstolen skall meddela ett prejudicerande avgörande. Det måste emellertid observeras att regeringens funktion som högsta instans i vissa överlämnade utlänningsärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens roll. Anledningen till att regeringen fått en prejudikatbildande roll är att det finns utlänningsärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställnings- taganden. För att den ordningen skall fungera är det oundvikligt att Invandrarverket och Utlänningsnämnden skjuter upp ärendens av- görande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen kan ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot FL:s bestämmelse om en snabb handläggning.
Vid bedömningen av behovet av en formell bestämmelse som ger myndigheterna rätt att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste de förslag till ändrad ordning som utredningen lägger fram i Styrmedelsavsnittet beaktas. Det är särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att börja med har förslaget att regeringen fortsättningsvis huvudsakligen skall styra praxis genom förordningar stor betydelse.
Att regeringen i framtiden kommer att handlägga ett avsevärt mindre antal enskilda ärenden torde nämligen få till följd att myndigheternas behov av att skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande av- görande från regeringen kommer att praktiskt taget försvinna. Något behov av en formell regel om vilandeförklaring för sådana ärenden finns då inte.
Även för den kategori ärenden där uppskovet beror på att myndig- heterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemland skall klarna är utredningen tveksam till om det finns något behov av en bestämmelse om vilandeförklaring. För de ärenden där det tar avse- värd tid att få fram tillförlitlig information ligger det enligt utred- ningens uppfattning närmare till hands att under väntetiden meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Redan enligt nuvarande ordning finns det möjligheter att ge ett tidsbegränsat tillstånd för personer som inte har rätt till asyl i Sverige och vars skyddsbehov är av kort varaktighet (2 kap. 4 a å första stycket UtlL). Utredningen föreslår i Styrmedelsavsnittet att regeringen skall ges rätt att i förordning ge föreskrifter om tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Detta bör få till följd att myndigheterna kommer att få vägledning rörande vilka ärenden som lämpar sig för tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden som skjuts upp för att hemlandsförhållanden skall klarna kan därmed förväntas.
Till bilden hör också att den Flyktingpolitiska kommittén som ser över invandrings- och flyktingpolitiken har i uppdrag att se över frågor om tidsbegränsade tillstånd. I dir. 1994:129 sägs bl.a. (s. 13) att kommittén skall pröva om tidsbegränsade tillstånd bör komma i fråga också för andra situationer än de som omfattas av 2 kap. 4 a å första stycket UtlL. Det kan alltså tänkas att utrymmet för tidsbegrän- sade uppehållstillstånd kommer att öka i framtiden. Mycket av pro- blemen med att avgörandet av vissa ärenden skjuts upp hos myndig- heterna kommer då troligen att minska.
3.8.2 Någon bestämmelse om vilandeförklaring för utlänningsärenden införs inte
Utredningen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer påvisbart behov av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att vilandeförklara vissa ärenden om uppehållstillstånd. Om tendensen 201
att ärendens avgörande skjuts upp under mer avsevärda tidsrymder skulle fortsätta föredrar utredningen lösningen att de asylsökande meddelas tidsbegränsade tillstånd under väntetiden. Att lägga fram ett förslag som ökar utrymmet för tidsbegränsade uppehållstillstånd ligger inte inom utredningens uppdrag. Det finns dock skäl att avvakta vad den parlamentariska kommittén kommer fram till för lösning beträffande tillämpningsområdet för tidsbegränsade uppe— hållstillstånd. I den mån utrymmet för beviljande av sådana tillstånd ökas torde nämligen problemet med s.k. beslutsstopp försvinna. Utredningen lägger mot den bakgrunden inte fram något förslag om införande av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att vilandeförklara ärenden om uppehållstillstånd.
Utredningen vill tillägga att en bestämmelse som tillåter att vissa ärenden vilandeförklaras under alla förhållanden knappast lämpar sig för asylprocessen. För såväl de enskilda asylsökandes som för statens vidkommande är det viktigt att den processen bedrivs effektivt. Handläggningstiderna bör därför hållas nere så mycket som möjligt. Att införa en bestämmelse som ger möjlighet att vilandeförklara ärenden rimmar illa med den ambitionen. När ett ärende har vilandeförklarats finns det nämligen alltid en risk för att detta ärende därefter inte kommer att tillhöra de ärenden som prioriteras hand- läggningsmässigt av myndigheterna. Utredningen vill alltså avråda från införandet av en sådan bestämmelse.
4. Ikraftträdande och kostnader
Asylprocessutredningen är en av tre utredningar som för närvarande arbetar med frågor som kommer att föranleda ändringar i UtlL. De två andra utredningarna är den Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10), som har i uppdrag att se över invandrings- och flykting- politiken i stort och Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (Ku 1994107) som har i uppdrag att se över verkställighetsfrågor. Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning skall ha avslutat sitt arbete den 1 maj 1995 och den Flyktingpolitiska kommittén skall vara färdig med sitt arbete den 1 juli samma år. De tre utredningarna kan förväntas lägga fram förslag som sammantagna kommer att medföra omfattande ändringar i UtlL. Sett för sig hade Asylprocessutredningens förslag kunnat träda i kraft den 1 januari 1996. Med hänsyn till de andra utredningarna och det intresse av samordning som ändå finns är ett rimligt ikraftträdandedatum den 1 juli 1996. Asylprocessutredningen föreslår därför att lagförslagen i detta betänkande skall träda i kraft detta datum.
De förslag som läggs fram i styrmedelsavsnittet torde inte leda till några ökade kostnader. Förslagen i rättssäkerhetsavsnittet kommer däremot att föranleda vissa ökade kostnader för Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Det är inte meningsfullt att närmare uppskatta dessa kostnader nu. En rättsvisande beräkning förutsätter att en hel- hetsbild tas fram med utgångspunkt i de tre förslagen.
5. Författningskommentarer
5.1. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (l989:529)
Inledning
Utredningen föreslår i detta betänkande bl.a. att regeringen fortsätt- ningsvis skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden huvudsak— ligen genom generella föreskrifter. Detta föranleder ändringar i flera paragrafer som innehåller bemyndiganden som rör uppehållstillstånd. UtlL innehåller emellertid även andra bestämmelser med norrngiv- ningsbemyndiganden. Dessa bör enligt utredningens uppfattning ses över och struktureras mer konsekvent. En sådan översyn är inte meningsfull att göra i detta sammanhang eftersom en annan utred- ning, den Flyktingpolitiska kommitten (Ku 1994:10) har i uppdrag att göra en mer genomgripande översyn av UtlL. Asylprocessutred- ningen lägger därför endast fram de förslag till lagändringar som är nödvändiga att genomföra på det område som utredningens uppdrag omfattar.
2kap.4å
Bestämmelserna i första stycket anger de huvudsakliga förutsätt- ningarna för att en utlänning som inte har rätt till asyl skall kunna ges uppehållstillstånd i Sverige. Någon ändring i förhållande till nu- varande ordning har inte gjorts. Detta innebär att uppräkningen även fortsättningsvis inte är avsedd att vara uttömmande. Det särskilda be- myndigandet i andra stycket har dock upphävts och med delvis ändrat sakligt innehåll överförts till en ny paragraf, 2 kap. 14 å. De sakliga ändringarna i bemyndigandet kommenteras under den paragrafen.
2 kap. 5 å
Ändringen innebär att bemyndigandet i tredje stycket har flyttats till en ny paragraf, 2 kap. 14 å. Någon saklig ändring är inte åsyftad.
2 kap. 11 å
Ändringen innebär att bemyndigandet i tredje stycket har överförts till en ny paragraf, 2 kap. 14 å. Någon ändring i sak har inte gjorts.
2 kap. 14 å
Paragrafen är ny. Den innehåller en uppräkning av regeringens möjligheter att meddela generella föreskrifter beträffande uppehålls- tillstånd av andra skäl än asyl. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna bemyndigandena har behandlats i avsnitt 2.6.2. Uppräkningen är avsedd att vara uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som följer av 8 kap. 13 å RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4 å särskilda bestäm- melser.
De två första punkterna i första stycket ger regeringen rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök samt att i förordnings form närmare bestämma förutsätt- ningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyn- diganden har i huvudsak överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 å. Möjligheten att meddela föreskrifter om studier och besök har tidigare framgått av förarbetsuttalanden (prop. 1988/89:86 s. 148) men anges nu direkt i lagtexten. Rätten att närmare bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ett förtydligande av regeringens föreskriftsrätt på detta område. Bemyn— digandet behandlas närmare i avsnitt 2.7.1. Syftet är att regeringen i förordningens form skall kunna meddela generella föreskrifter rörande t.ex. kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya grupper av utlänningar som har sökt skydd i Sverige, beträffande vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor. Be- myndigandets utformning tillåter även att regeringen meddelar före- skrifter om vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses utgöra särskilda skäl enligt 2 kap. 5 å andra stycket 3. Som framgår
av lagtexten har regeringen däremot inte rätt att meddela föreskrifter om lokutionen synnerliga skäl i tredje stycket 2 samma paragraf, dvs. förutsättningarna för s.k. ny ansökan.
Bemyndigandet i tredje punkten i första stycket är nytt. Härigenom ges regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat uppehållstillstånd. Syftet är främst att regeringen i förordning skall kunna peka ut vilka kategorier av asylsökande som kan komma i fråga för ett tidsbegränsat tillstånd enligt 2 kap. 4 a å. Enligt nuvarande ordning kan regeringen göra detta endast genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Utred— ningens förslag innebär bl.a. att regeringen i första hand skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom förordningar. Ett be- myndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat uppe— hållstillstånd innebär en i konsekvens därmed utvidgning av rege- ringens föreskriftsrätt. Bemyndigandet tillåter även regeringen att i förordningar om uppehållstillstånd ange i vilka fall permanent uppe- hållstillstånd bör ges och i vilka fall tillståndet bör tidsbegränsas.
Iandra stycket bemyndigas regeringen att meddela vissa före- skrifter som följer av internationella överenskommelse. Bestämmel- serna har överförts från 2 kap. 5 å fjärde stycket och 11 å tredje stycket. Några ändringar i sak har inte gjorts.
3 kap. 4 å
Paragrafen reglerar vilka utlänningar som har rätt till asyl i Sverige samt under vilka förutsättningar asyl får vägras. Enligt nuvarande ordning tar lokutionen särskilda skäl i andra punkten i andra stycket sikte på omständigheter av två olika slag. Dels får utlänningar som omfattas av 1 å 2 eller 3, dvs krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar, vägras asyl med hänsyn till rikets säkerhet eller därför att de begått grova brott. Dels får beträffande samma kategorier hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reg- lerade invandringen. Den sistnämnda förutsättningen eller möjlig- heten att under hänvisning till de svenska mottagningsförhållandena skärpa asylkriteriema skall enligt förarbetsuttalanden beslutas av regeringen genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende (prop. 1983/84zl44 s. 36). Lagtexten är dock utformad så att möjligheten även kan synas tillkomma Invandrarverket och Utlänningsnämnden. 207
Genom den nu föreslagna ändringen framgår det tydligt att myndig- heternas möjligheter att skärpa asylkriteriema är inskränkt till om- ständigheter som är hänförliga till utlänningens person. Någon saklig ändring av dessa förutsättningar är inte avsedd.
Regeringens möjlighet att skärpa asylkriteriema ges formen av ett normgivningsbemyndigande som tas in i en ny paragraf, 3 kap. 8 å. Bemyndigandet kommenteras närmare under detta lagrum.
Ändringen i tredje stycket innebär att det där intagna bemyn- digandet har överförts till en ny paragraf, 3 kap. 8 å. Någon ändring i sak har inte gjort.
3 kap. 8 å
Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 7.2.1. Första stycket inne- bär att regeringen under hänvisning till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att i generella föreskrifter föreskriva att asyl inte får beviljas för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma detta men endast genom ett beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen innebär att regeringens ställningstaganden i denna fråga fortsättnings- vis skall ges i form av en förordning. Någon saklig ändring av bestämmelsens tillämpning är däremot inte avsedd. Regeringen måste alltså beakta att de som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd skall ha rätt att få stanna även under de nu angivna förhållandena. Möjligheten skall vidare alltjämt utnyttjas endast i undantagsfall och det är viktigt att den tillämpas enhetligt eftersom upprepade föränd- ringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144 s. 36).
Ett beslut i ett enskilt ärende om skärpning av asylkriteriema har enligt nuvarande ordning betydelse även för möjligheterna att få uppehållstillstånd av humanitär politiska skäl (prop. 1983/84zl44 s. 36). En motsvarande ordning kan med utredningens förslag åstad- kommas förordningsvägen eftersom regeringen i den nya paragrafen 2 kap. 14 å givits rätt att meddela föreskrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl.
1 andra stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undan- tag från den i 3 kap. 4 å andra stycket intagna s.k. första asyllands-
principen. Bestämmelsen har överförts från tredje stycket i samma bestämmelse. Någon ändring i sak har inte gjorts.
7 kap. 3 å
Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 3.7.2. Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Ändringen innebär att den kopplingen tas bort för beslut om uppehållstillstånd och återkallelse av ett sådant tillstånd. Utlänningen har alltså rätt att överklaga ett beslut där ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även om beslutet inte är kopplat till ett avvisnings- eller utvisningsförordnande. Ändringen får störst genomslagskraft för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i Sverige.
För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd görs ingen ändring. Sådana beslut kan överklagas endast om tillståndsfrågan behandlas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
7 kap. 11 å
Paragrafen rör frågor om överlämnanden av ärenden dels från Statens Invandrarverk till Utlänningsnämnden, dels från båda dessa myndigheter till regeringen. Den har behandlats i avsnitt 2.7.3 och 2.7.5. Ändringen i första stycket är endast av språklig natur. Ändringen i andra stycket innebär att endast ärenden som inte är slutligt avgjorda får överlämnas till regeringen. S.k. nya ansökningar enligt 2 kap. 5 å tredje stycket kommer därmed inte längre att kunna bli föremål för regeringens avgörande. Utlänningsnämnden blir alltså exklusivt forum för sådana ansökningar.
I tredje stycket anges i fyra punkter under vilka förutsättningar ett ärende får överlämnas till regeringen för avgörande. Den första punkten har inte ändrats. Ändringarna i de tre övriga punkterna inne- 209
här att myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nuvarande ordning. 1 andra punkten behandlas ärenden som innehåller säkerhetsaspekter (s.k. säkerhetsärenden) eller som har utrikespolitisk betydelse. Dessa får överlämnas endast om de bedöms ha sådan betydelse från säkerhetssynpunkt eller från utrikes- politisk synpunkt att regeringen bör pröva dem. Detta innebär för säkerhetsärendenas vidkommande att främst två kategorier av ärenden bör komma i fråga för ett överlämnande.
Den första ärendekategorin kännetecknas av att myndigheterna vill bifalla en asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt att sökanden beviljas uppehållstillstånd i Sverige. I dessa fall bör myndig- heterna företa en fullständig utredning av såväl asylskäl som säker- hetsaspekter och därefter lämna över ärendet till regeringen för avgörande. Den andra kategorin karakteriseras av att sökanden riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr i sitt hemland och således inte kan avvisas på grund av verkställighetshinder enligt 8 kap. 1 å. Det ställningstagande myndigheterna därvid kan ställas inför gäller valet mellan att meddela ett permanent uppehållstillstånd eller att tidsbegränsa tillståndet med beaktande av vandelskäl. Avsikten är att endast de ärenden som enligt myndigheterna bör leda till permanent uppehållstillstånd trots att säkerhetspolisen har avstyrkt ansökan bör få överlämnas. Endast de ärendena kan nämligen sägas ha sådan betydelse av säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem. Invand— rarverket bör aldrig överlämna ärenden där verket anser att ansökan skall avslås. Även Utlänningsnämnden bör vara restriktiv med att överlämna sådana ärenden. Ärenden där bedömningen görs att de åberopade asylskälen under alla förhållanden inte kan leda till bifall av ansökan bör inte överlämnas.
De ärenden som enligt nuvarande ordning överlämnas för att de inrymmer utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär för deras vidkommande att Invandrarverket inte bör överlämna ärenden där verket avser att avslå ansökan. En förstainstansprövning med den utgången uppfyller inte lagtextens rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att regeringen bör pröva det. Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till Utlänningsnämnden som får bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte.
Utredningens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis främst skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att meddela generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts
nödvändigt att ha kvar beslut i enskilda ärenden som ett regeringens styrmedel. Ändringen i tredje punkten skall ses mot den bakgrunden. Ärenden bör alltså överlämnas endast i den situationen där regeringen inte lämpligen kan ge vägledning genom utfärdandet av en för- ordning. För Invandrarverket gäller dessutom att verket endast bör överlämna de ärenden där verket avser att bifalla ansökan. Om sådana ärenden inte överlämnas blir verkets beslut praxisbildande vilket strider mot bestämmelsens ändamål. I de fall där Invandrarverket avser att fatta ett avslagsbeslut bör däremot verket själv meddela beslutet varefter Utlänningsnämnden efter ett eventuellt överklagande får överväga om ärendet bör överlämnas till regeringen.
Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ärenden som har prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig för utnyttjande av förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden enligt denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av uttryckssättet av synnerlig betydelse för denna lags tillämpning.
Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av ärenden. Den nuvarande ordningen innebär att Invandrarverket får överlämna ärenden direkt till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör Utlänningsnämnden innan ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att Invandrarverket i en överlämnandesituation först måste sända ärendet till Utlänningsnämnden för yttrande. Utlänningsnämnden är därefter skyldig att vidarebefodra ärendet till regeringen med ett eget yttrande som bl.a. måste innehålla nämndens uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom hittills gäller ordningen endast för de ärenden där ett beslut från verket hade kunnat överklagas till nämnden. Ändringen i tredje stycket innebär slutligen också att den i princip aldrig utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna över ett av Invandrarverket överlämnat ärende till Utlän- ningsnämnden tas bort.
11 kap. 1 &
Paragrafen reglerar inslaget av muntlig handläggning vid myndig- heternas hantering av asylärenden. Den har behandlats närmare i avsnitt 3.5.3.
I första stycket behandlas handläggningen vid Invandrarverket. Den innebär att en person som har ansökt om asyl inte får avvisas innan verket har haft muntlig handläggning. Formen för den muntliga handläggningen bestäms av Invandrarverket. Bestämmelsen hindrar inte att positivt beslut meddelas på grundval av ett skriftligt underlag. Invandrarverket kan emellertid ha behov av att höra den asylsökande även i sådana fall. Att verket även då får hålla muntlig handläggning framgår av andra meningen.
Andra stycket reglerar handläggning vid Utlänningsnämnden. Ändringen innebär att Utlänningsnämnden får avslå en begäran om muntlig handläggning endast om det står klart att en sådan handlägg- ning är obehövlig. Denna utformning tillåter nämnden att underlåta muntlig handläggning i de fall där utredningsmaterialet klart visar att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd eller när det står klart att de åberopade uppgifterna under alla förhållanden inte är tillräckliga för ett bifallsbeslut. Även när det gäller ärenden vars utgång beror av en rent rättslig bedömning kan en muntlig handläggning många gånger vara obehövlig. I åtskilliga ärenden är emellertid ärendets utgång avhängigt av att en tilltrosbedömning görs. Beträffande de ärendena är utrymmet för ett avslag på en begäran om muntlig hand- läggning mer begränsat. Avsikten är dock inte att muntlig handlägg- ning måste hållas i alla dessa fall. 1 de fall där nämnden redan av innehållet i de åberopade uppgifterna kan sluta sig till att de inte är överensstämmande med verkligheten bör ett muntligt inslag kunna avvaras. Däremot finns det knappast något utrymme för att avslå en begäran om sådan handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte.
I andra stycket har dessutom införts en uttrycklig bestämmelse om att Utlänningsnämnden i de fall en begäran om muntlig handläggning har gjorts inte får avgöra ärendet utan en sådan handläggning om inte
klaganden har slutförelagts först. Ändringarna i tredje stycket är endast av redaktionellt slag.
11 kap. 3 å
Paragrafen har behandlats i avsnitt 3.6.1. Förvaltningsmyndigheters allmänna skyldighet att motivera sina beslut regleras i 20 å FL. En
erinran om detta finns intagen i första stycket. 1 paragrafen fastställs vidare de avvikelser från denna ordning som gäller för ärenden enligt UtlL.
Av andra stycket framgår att alla beslut i fråga om uppehålls- tillstånd måste vara motiverade, dvs även de positiva besluten. Detta innebär en ändring i förhållande till nuvarande ordning som bl.a. endast ställer anspråk på att skälen för negativa beslut skall redovisas. Hur motiveringen skall se ut bestäms av myndigheterna. Rent allmänt kan dock beträffande den nytillkomna kategorin positiva beslut sägas att ett beslut som innebär att en person beviljas permanent uppehålls- tillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter som konstituerar detta ställningstagande. När det gäller de tidsbegränsade uppehålls- tillstånden finns ett större utrymme för variationer. I många fall av beslut om tidsbegränsat för besök eller gästsstudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning torde en schablonartad motivering vara tillräcklig medan skälen för ett tidsbegränsat tillstånd på grund av en vandelanmärkning bör vara mer individualiserat utformade.
Ändringarna i andra stycket innebär en redaktionell ändring i förhållande till nuvarande ordning.
5.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
25
Ändringen i tredje punkten har behandlats i avsnitt 3.7.1. Den innebär att rättsprövning införs för de beslut enligt utlänningslagen som prövas i regeringen som enda instans, dvs. ärenden som av Statens invandrarverk överlämnas till regeringen för avgörande.
Kommittédirektiv
Dir. 1994:75
Regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd
Dir. 1994275
Beslut vid regeringssammanträde den 28 juli 1994
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utreda frågor som rör regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd.
Utredaren skall — belysa hur nuvarande styrmedel fungerar och överväga vilka styr- medel regeringen bör ha i utlänningsärenden, — undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten vid prövningen av an- sökningar om uppehållstillstånd kan ökas, och — lägga fram de författningsförslag som behövs.
Bakgrund Regeringens ansvar för praxis
Tidigare gällde att beslut av Statens invandrarverk om avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde över- klagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden.
Från den 1 januari 1992 gäller emellertid att sådana beslut av Invandrarverket i stället kan överklagas till en särskild myndighet, Utlänningsnämnden. Som motiv för att inrätta en särskild nämnd för
prövning av dessa ärenden anfördes i propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden (1991/92:30) främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen. Även andra skäl talade för en sådan ordning. Departementschefen anförde i proposi— tionen att ärenden om avlägsnande ofta har en livsavgörande betydelse för enskilda människor samtidigt som den praxis som tillämpas i dessa ärenden i många hänseenden får återverkningar för hela samhället. Det fanns därför enligt departementschefen utrymme för viss tvekan i det lämpliga i att flytta över den slutliga prövningen till en förvalt— ningsmyndighet. Behovet att avlasta regeringen löpande ärenden var emellertid enligt departementschefen så stort att en ordning med en nämnd som slutinstans borde införas.
För att säkerställa att ärenden av stor principiell vikt ändå skulle komma under regeringens prövning behölls möjligheten för Invand— rarverket att enligt 7 kap. 11 å utlänningslagen (l989:529) lämna över sådana ärenden till regeringen för beslut. Samma möjlighet att lämna över ärenden till regeringen fick också Utlänningsnämnden. Det framhölls i propositionen (s. 32) att möjligheten att lämna över ärenden till regeringen borde reserveras för fall där utgången kunde få omedelbar betydelse för ett stort antal fall eller där ärendet annars hade särskild principiell vikt.
Regeringens roll vid praxisbildningen har behandlats av en särskild utredare i betänkandet Utlänningslagen— en partiell översyn (SOU 199324). I betänkandet framför utredaren att det knappast kan råda några delade meningar om att regeringen har ett påtagligt behov av att kunna styra tillämpningen av utlänningslagen. Utredaren föreslår att regeringen skall ges ett uttryckligt bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd. Bemyndigandet, som kräver en ändring i utlänningslagen, kan enligt utredaren skapa garantier för en säker, likformig och konsekvent prövning. Betänkandet har remiss- behandlats. Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser, vilka ansett att förslaget fått en alltför generell utformning. Förslaget har därför inte bedömts kunna läggas till grund för lagstiftning i sin nu- varande form utan ytterligare beredning.
Mot bakgrund av att det i den allmänna debatten påstods att praxis i utlänningsärenden skärpts sedan Utlänningsnämnden inrättades till- kallades två särskilda utredare med uppdrag att redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats under senare år. Det är av yttersta vikt att
tilltron till asylprocessen är hög och att handläggningen upplevs som rättssäker och rättvis. Regeringen ansåg därför att ett underlag behövdes för att utröna om den framförda kritiken hade fog för sig.
I betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54) har utredarna (som arbetat under namnet Praxisutredningen) kunnat konstatera flera förbättringar i asylprocessen efter Utlännings- nämndens tillkomst, men även vissa brister i systemet. Bland annat har de funnit att dokumentlöshet i asylärenden kommit att få en mycket stor betydelse. Praxisutredningen anser det också vara en brist att muntlig handläggning inte förekommer i större utsträckning i Utlänningsnämnden, särskilt när det gäller ärenden där utgången är beroende av en trovärdighetsbedömning.
En särskild utredare tillkallas därför för att närmare överväga formerna för regeringens styrning av praxis.
Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd
Av 2 kap. 5 å utlänningslagen följer att en ansökan om uppehålls- tillstånd i princip skall ha gjorts och att tillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige. Av samma paragraf framgår dock att det finns en rad undantag från denna huvudprincip, bl.a. om utlänningen har rätt till asyl här eller skall förena sig med en nära familjemedlem som är bosatt här och med vilken han tidigare sammanbott utomlands. En EES-medborgare kan vidare alltid ge in en ansökan om uppehålls- tillstånd här i landet. Regeringen har nyligen föreslagit vissa ytter— ligare undantag från huvudregeln (prop. 1994/95:21).
Ansökningar om uppehållstillstånd som i enlighet med huvud- principen görs före inresan i landet är enligt 11 kap. 2 och 3 åå ut- länningslagen i stor utsträckning undantagna från förvaltningslagens regler om partsinsyn och om motivering av beslut. Avslagsbeslut kan i sådana fall heller inte överklagas. Som motiv för att beslut om uppehålls- och arbetstillstånd inte skulle kunna överklagas anfördes tidigare att det skulle innebära en alltför stor arbetsbelastning för regeringen (se bl.a. prop. 1968:158). I propositionen Ny utlännings- lag m.m. (1988/89286) anförde föredraganden att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av ärenden fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna lämna över ärenden av principiell vikt till regeringen för avgörande. Någon 217
generell möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade borde därför inte införas.
Om en ansökan om uppehållstillstånd som görs efter inresan i landet avslås skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvis- ning, om inte synnerliga skäl talar mot detta (4 kap. 6 å utlännings- lagen). För ansökningar som görs här i landet gäller förvaltnings— lagens (l986:223) bestämmelser om partsinsyn och motivering av beslut. Avslagsbeslut kan också överklagas, dock endast i samband med att ett samtidigt meddelat avlägsnandebeslut överklagas.
Som tidigare nämnts har Praxisutredningen ansett det vara en brist att muntlig handläggning inte förekommer i större utsträckning i Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden har i ett yttrande den 27 maj 1994 med anledning av Praxisutredningens betänkande framhållit att en utgångspunkt måste vara ökad muntlighet i asylprocessen men att detta kräver att utlänningslagstiftningen ändras. Utlänningsnämnden har samtidigt anfört att tyngdpunkten i muntligheten bör ligga i första instans.
Utredaren skall mot bakgrund av det nu framförda också överväga vissa frågor som rör hanteringen av ärenden enligt utlänningslagen.
Uppdraget Regeringens ansvarför praxis
Utredaren skall belysa hur de nuvarande styrmedlen för löpande kontroll av frågor om uppehållstillstånd fungerar och därvid särskilt beakta praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden och rege- ringens möjligheter att styra praxis genom att meddela föreskrifter.
Erfarenheterna under senare tid har visat att det kan finnas ett behov för regeringen att i större utsträckning än i dag kunna styra praxisbildningen i utlänningsärenden. En metod kan då vara att vidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter som rör prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd. En annan kan vara att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra praxisutvecklingen.
Förslaget i betänkandet Utlänningslagen — en partiell översyn (SOU l993z24) om att regeringen genom ändring i utlänningslagen skulle få ett vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter bör övervägas på
nytt mot bakgrund av den kritik som framförts vid remissbehand- lingen.
Ett vidgat bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter kräver också att ställning tas till i vilken utsträckning Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall ha möjlighet enligt 7 kap. 11 å ut- länningslagen att lämna över ärenden till regeringen för avgörande. Behovet av sådana överlämnanden kommer helt klart att minska om möjligheterna att styra praxis genom föreskrifter ökas men det är tveksamt om det helt kommer att falla bort. Det finns nämligen en gräns för vad som kan regleras genom en förordning. Att det är möjligt att genom en förordning föreskriva vad som skall gälla för en viss grupp när i princip alla bör få stanna här är tämligen klart. Det är däremot svårt att i en förordning ange vilka skäl som skall anses vara tillräckliga för att uppehållstillstånd skall beviljas när förhållan- dena inte är sådana att i princip alla som tillhör en viss grupp bör få stanna här. Likaså bör det — om ett bemyndigande finns — vara möj- ligt att i förordning föreskriva att vissa särskilda skäl skall tillämpas vid prövning av asylansökningar (jfr 3 kap. 4 å andra stycket 2 ut- länningslagen).
Oavsett om regeringen får ett vidgat bemyndigande att lägga fast praxis genom förordning eller inte, kan det ifrågasättas om såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden skall ha samma möjligheter som i dag att lämna över ärenden till regeringen för prövning på den grund att det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämp- ningen av utlänningslagen. Utlänningsnämnden har som överinstans till uppgift att lägga fast praxis. Principiellt kan det därför framstå som något märkligt att Invandrarverket skall ha möjlighet att — med förbigående av Utlänningsnämnden — lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör gälla. Det kan å andra sidan också framstå som märkligt om Invandrarverket skulle vara tvingat att meddela ett avvisningsbeslut — trots att man egentligen anser att tillstånd bör beviljas — endast för att få en praxisfråga prövad av Utlänningsnämnden genom att avvis- ningsbeslutet överklagas dit.
Mot ovanstående bakgrund skall utredaren närmare överväga i vilken utsträckning Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör ha möjlighet att lämna över ärenden till regeringens prövning för att få vägledning rörande praxis. 2 19
Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden har i dag möjlighet att lämna över ärenden till regeringen för prövning även på andra grunder än för att få vägledning rörande praxis. Det gäller exempel- vis om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt. Dessa grunder för överlämnande bör sannolikt finnas kvar även i fortsättningen. Det kan dock finnas skäl för utredaren att överväga om någon smärre ändring bör göras när det gäller dessa övriga grunder för överlämnande.
För att regeringen skall kunna pröva ett enskilt ärende krävs i dag att antingen Invandrarverket eller Utlänningsnämnden lämnar över ärendet till regeringens prövning. Asylprövningskommittén föreslog i sitt betänkande Utlänningsnämnd (SOU l990:79, s. 130) att regering- en skulle få möjlighet att förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det kunde nämligen undantagsvis tänkas inträffa att regeringen bedömde det som nödvändigt att säkerställa att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden kom under regeringens prövning oberoende av hur de underordnade myndigheterna såg på saken. Enligt kommittén kunde det t.ex. röra sig om ärenden av mycket stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden av särskild vikt för Sveriges förhållande till främmande stat eller mellanfolklig organisation.
I propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden (1991/92:30) anförde departementschefen att den av kommittén före- slagna ordningen skulle kunna skapa oklarheter i rollfördelningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden och att den också fick anses utgöra ett avsteg från vanliga principer om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Någon möjlighet för regeringen att förbehålla sig beslutanderätten i vissa ärenden infördes därför inte i samband med att överklagandeärendena fördes över från regeringen till Utlänningsnämnden. Erfarenheterna sedan Utlänningsnämnden inrättades har emellertid visat att det kan finnas ett behov för regeringen att besluta i vissa ärenden utan att avvakta att ett ärende eventuellt lämnas över till regeringen från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Det kan exempelvis vara fråga om en ny kategori asylsökande där myndig- heterna anser att ärendena bör vila i avvaktan på att situationen i hemlandet klarnar men där regeringen skulle kunna tänkas göra en annan bedömning. Samtidigt kvarstår de i propositionen framförda principiella invändningarna mot en sådan ordning.
De skäl som framfördes i propositionen mot en ordning där rege- ringen själv kan styra vilka ärenden den skall ta upp bör därför analy- seras ytterligare. Regelsystemet måste dock givetvis uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Den enskilde får inte uppfatta det som ryckigt. Det går inte heller att bortse från att regeringen med en sådan ordning kan utsättas för stora påtryckningar att ta upp ett visst ärende även om det i och för sig inte är av en sådan karaktär att det finns någon anledning att regeringen prövar det. Utredaren skall i sina överväganden beakta dessa frågeställningar och lägga fram de förslag till förändringar som ett fördjupad analys av frågan ger anledning till. Det bör i sammanhanget beaktas att Praxis- utredningen konstaterat att en positiv förändring efter Utlännings- nämndens inrättande är att man fått en mer enhetlig praxis.
Utredaren skall mot bakgrund av de erfarenheter som nu vunnits överväga också om det finns behov av en formell regel som ger myndigheter rätt att skjuta upp den slutliga prövningen av ett ärende tills situationen i hemlandet klarnar. En sådan ordning kan i dag diskuteras med tanke på förvaltningslagens regler om snabb hand- läggning.
Utredaren bör således förutsättningslöst överväga hur regeringen skall kunna ges ökade möjligheter att styra praxis. Det är angeläget att en ny ordning inte innebär att någon form av treinstansförfarande införs genom att den enskilde ges möjlighet att begära att regeringen skall pröva ett visst ärende.
Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd
Det finns skäl att närmare utreda hur rättssäkerheten och därmed förtroendet för beslutsfattandet skall kunna ökas. Vid övervägandena bör beaktas hur asylprövningen sker i några andra länder och då framför allt inom EU. Vidare måste självfallet beaktas internationella konventioner och överenskommelser.
Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd hos Invandrar— verket, framför allt när det gäller asylärenden, har sedan lång tid utsatts för allvarlig kritik. Kritiken har främst inriktats på att hand- läggningsförfarandet inteär rättssäkert och att handläggningstidema är alltför långa. Det har framförts bl.a. från advokater som i stor ut- sträckning sysslar med utlänningsärenden att bakgrundsmaterial del- 221
ges parten i alltför liten utsträckning, att beslutsmotiveringarna ofta är alltför kortfattade och stereotypa och att muntligt förfarande före- kommer alltför sällan. Utlänningen ges inte tillfälle att framträda inför beslutsfattarna.
En rad olika åtgärder har under senare år vidtagits i syfte att korta handläggningstidema och stärka rättssäkerheten. Förfarandet har ändrats i flera olika avseenden och Invandrarverket liksom andra berörda myndigheter har fått kraftigt förstärkta resurser. Det finns därför mycket goda förutsättningar för väsentligt kortare handlägg- ningstider särskilt som antalet nya asylsökande nu minskar.
Geneve-konventionen innehåller inga regler om själva asylför- farandet. UNHCR:s exekutivkommitté har emellertid i en rekommen— dation (nr 8) tagit upp asylprövningen. Enligt rekommendationen skall bl.a. en asylsökande ha rätt att få sin sak prövad av en särskild myndighet och ges rätt att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma eller en annan myndighet. Om ansökan inte bedöms som uppenbart oriktig skall sökanden också ha rätt att stanna kvar i landet till dess överklagandet har prövats. Såväl Europarådskonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna som FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter tar upp rätten till omprövning av ett avlägsnandebeslut och även rätten för sökanden att företrädas av ett biträde. Liknande bestämmelser finns också i Europarådskon- ventionen om migrerande arbetstagare och i den Europeiska sociala stadgan.
Med beaktande av vad ovan anförts skall utredaren närmare över- väga hur rättssäkerheten kan höjas på framför allt följande punkter. Det är väsentligt att de ändringar som utredaren kan komma att föreslå ger goda förutsättningar för korta handläggningstider.
Muntlighet
Utredaren skall överväga möjligheterna till ett ökat inslag av muntlig handläggning och förhandling vid asylprövningen. Även inom ramen för den rådande handläggnings- och beslutsordningen bör det finnas möjlighet till betydligt större inslag av muntlighet hos i första hand Invandrarverket men även hos Utlänningsnämnden. Det är väsentligt för rättssäkerheten och för tilltron till beslutsfattandet att muntlig handläggning och förhandling i större utsträckning än i dag ingår i ett
förfarande där beslutet ofta har en livsavgörande betydelse för den enskilde.
Enligt 11 kap. 1 & utlänningslagen skall det i ett asylärende vid Invandrarverket ingå muntlig handläggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Motsvarande bestämmel— ser gäller för muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden. Med muntlig handläggning avses varje form av muntlig kontakt med sökanden under ärendets handläggning. Muntlig förhandling innebär däremot att sökanden är närvarande och får tillfälle att yttra sig inför de personer som skall besluta i ärendet. Bestämmelser om förhandling finns i utlänningslagen endast när det gäller beslut om förvar och uppsikt i vissa fall.
Invandrarverket tillämpar numera ett system där asylutredningen i stor utsträckning sker via en av sökanden själv avgiven skriftlig berättelse. Berättelsen kompletteras vanligen vid ett sammanträffande mellan sökanden och en handläggare vid verket. Muntlig handlägg- ning förekommer således som ett regelmässigt inslag i handlägg— ningen av asylärenden hos Invandrarverket.
Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. har i sitt slutbetänkande (SOU 1994260) tagit upp även frågan om muntlig handläggning. Däremot behandlas inte muntlig för— handling. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Riksrevisionsverket har i sin rapport Hanteringen av asylärenden (RRV 1994z20) föreslagit bl.a. att beslut i asylärenden i stor utsträck- ning skall fattas i omedelbar anslutning till partssammansatta förhand- lingar.
Beslutsmotiveringar
Utredaren skall överväga vad som ytterligare kan göras vad gäller utformningen av besluten hos såväl Invandrarverket som Utlännings— nämnden.
Utredaren skall vidare överväga om förvaltningslagens bestämmel— ser om motivering av beslut bör gälla för samtliga ärenden enligt utlännin sla en. g g 223
Genom ändring i sekretesslagen (1980:100) från den 1 juli 1989 gäller sekretess enligt 7 kap. 14 & även skälen för ett beslut. Det har inneburit vidgade möjligheter att på ett tillfredsställande sätt motivera avlägsnandebeslut. Samtidigt framförs fortfarande kritik mot såväl Invandrarverkets som Utlänningsnämndens beslutsmotiveringar. Kri- tiken riktas framför allt mot att det av besluten sällan framgår på vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandet grundas. Trovärdig» heten i beslutsfattandet skulle otvivelaktigt öka om sökanden i större utsträckning än i dag fick del av myndigheternas bakgrundsmaterial antingen genom besluten eller genom att länderrapporter publicerades i större utsträckning. Hänsyn måste samtidigt tas till att sekretess kan gälla för bakgrundsmaterialet enligt 2 kap. eller 5 kap.sekretesslagen. Det bör också noteras att Praxisutredningen ansett att Utlännings- nämnden i besluten redovisar den länderkunskap som legat till grund för beslutet på ett betydligt bättre sätt än regeringen tidigare gjorde.
Överklagande
Utredaren skall överväga för- och nackdelar med att införa en vidgad rätt att överklaga beslut om uppehållstillstånd.
Som framgått ovan kan den som får avslag på en ansökan om uppe— hållstillstånd som gjorts före inresan inte överklaga beslutet. Beslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas endast om beslut om avvis— ning eller utvisning samtidigt meddelats.
Det är mycket vanligt att den som fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd före inresan ger in inte bara en utan flera förnyade ansökningar som då måste prövas av Invandrarverket. Om i stället en rätt att överklaga besluten infördes i denna typ av ärenden skulle sannolikt antalet förnyade ansökningar minska kraftigt. De motiv som redovisats inledningsvis och som tidigare anförts mot att införa en sådan rätt i denna typ av ärenden kan inte anses ha samma tyngd som tidigare. I sammanhanget måste vidare beaktas EES-avtalets regler om överklagande av beslut (se direktiv 64/221/EEG, artikel 9).
Övrigt
Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra förslag till ändringar som kan innebära en mer rättssäker och effektiv handläggning.
(Kulturdepartementet)
Utredaren skall samråda med och följa arbetet i utredningen om översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (Ku 1993:01).
Om utredarens förslag i någon del skulle kunna komma att leda till ökade utgifter, skall utredaren samtidigt ange hur en sådan utgifts- ökning skall finansieras. Utredaren skall vidare beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående be— aktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988z43), an— gående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. l994z23).
Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 1995.
UTLÄNDSKA FÖRHÄLLANDEN
En översikt över de asylrättsliga reglerna i Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland
Utländska förhållanden
Källor
Redovisningarna rörande asylprocesserna i Danmark och Stor— britannien bygger på uppgifter som inhämtats vid Asylprocess- utredningens studiebesök i dessa två länder den 12 december 1994 resp. den 13—14 januari 1995. Uppgifterna om Finland och Norge har hämtats från den norska promemorian "Klagenemnd i utlendings- saker", Justisdepartementet 1 oktober 1994. De resterande redovis- ningarna baseras på uppgifter från "Summary description of Asylum procedures in States in Europe, North America and Australia", Secretariat of the Intergovermental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia, june 1994.
En utförlig redogörelse för vissa förvaltningsrättsliga regler om kontroll och prövning av förvaltningens beslut och passivitet i bl.a. Danmark och Storbritannien finns i Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117 bilaga 1).
Danmark
I Danmark behandlas i princip alla utlänningsärenden i första instans av Utlänningsdirektoratet som är administrativt underställt Inrikes— ministeriet men som agerar självständigt gentemot ministeriet. Enda undantaget är ansökningar om uppehållstillstånd på humanitära grunder vilka prövas av Inrikesministeriet som första och enda instans. För asylärenden (konventionsflyktingstatus och tillstånd på "lignende grunder") utgör Flygtningenaevnet högsta instans medan beslut i övriga utlänningsärenden överprövas av Inrikesministeriet. Flygtningenaevnet är ett självständigt domstolsliknande organ som är administrativt underställt Inrikesministeriet.
Det första steget i behandlingen av en asylansökan enligt den danska ordningen är att polisen intervjuar sökanden om namn och andra personliga upplysningar samt om anledningen till asylansökan. Detta sker i princip direkt efter ankomsten och skall aldrig behöva ta mer än en vecka. En tolk finns alltid tillgänglig så att asylsökanden kan tala sitt eget språk. Intervjun äger rum på registreringscentret
Sandholm. Sökanden får en broschyr (Asylvejledning) som bl.a. beskriver de danska asylreglerna och får också se en videofilm med samma tema. Såväl broschyr som film finns på många olika språk och i båda ges en ingående beskrivning av hur man fyller i det asyl- ansökningsformulär som utgör nästa steg i proceduren. Sökanden får därefter fylla i formuläret vilket bl.a. innebär att han eller hon med egna ord skall beskriva orsaken till flykten och hur flykten har gått till. Berättelsen översätts till danska varefter sökanden kallas till en ny intervju hos polisen där han eller hon bl.a. kan komplettera de upp- lysningar som lämnats på formuläret.
Polisen sänder därefter formuläret och ett referat av vad som kommit fram vid intervjuerna samt övrig relevant information till Utlänningsdirektoratet. Direktoratet kan som regel fatta beslut på det översända underlaget tillsammans med den länderkunskap som finns inom direktoratet men det har också möjlighet att be polisen hålla ytterligare en intervju för att inhämta kompletterande uppgifter. Sina uppgifter om förhållandena i olika länder får direktoratet bl.a. i från Udenrigsministeriet, UNHCR, Dansk Flyktinghjälp och Amnesty International. Direktoratet har vidare en dokumentations— och informationsavdelning som tillhandahåller olika tidskrifter och som har kontakter med experter på förhållandena i olika främmande länder. Det är alltid minst två personer som tar befattning med ett asylärende på direktoratet, dels en handläggare som föredrar ärendet, dels en beslutsfattare som skriver under beslutet.
Om direktoratet anser att en asylansökan är uppenbart ogrundad kan det med stöd av 53 a & tredje stycket Udlaendingeloven bestämma att dess beslut inte får överklagas. En förutsättning för ett sådant förfarande är dock att saken lagts fram för Dansk Flyktinghjälp, som är en paraplyorganisation för frivilligorganisationer, och att orga- nisationen därvid har gjort samma bedömning av asylansökan som direktoratet. Av rättssäkerhetsskäl fattas den typen av beslut först sedan en fuldmmgtig från direktoratet och en representant från Flyktinghjälpen intervjuat den asylsökande var för sig. Dansk Flyktinghjälp är i detta hänseende att se som ett enskilt organ med myndighetsutövande uppgifter vilket innebär att det i praktiken är två instanser som prövar beslutet. Om Dansk Flyktinghjälp inte anser att ansökan är uppenbart grundlös överprövas ärendet i Flygtningen- avnet. Dansk Flyktinghjälp är även representerat i Flygtningenaevnet och har således en mycket viktig roll i asylsystemet. 229
I Danmark finns det ingen rätt till advokathjälp i första instans. Risken för rättsförlust måste ändå bedömas vara i princip obefintlig eftersom alla negativa beslut i asylärenden automatiskt sänds över till Flygtningenaevnet för överprövning. Anledningen till denna för— hållandevis nyinförda ordning är effektivitetsskäl. Tidigare över- klagades 96 % av alla negativa beslut, så i stort sett hela direktoratets asylärendemängd prövades ändå av Flygtningenwvnet. För processen i Flygtningenaevnet förordnas en advokat som biträde för den asyl— sökande.
Den domstolsliknande Flygtningenavnet kan sammanträda i två olika sammansättningar. Ordförande och vice ordförande är alltid domare. Från och med den 1 juli 1994 gäller enligt 53 & Udlwndinge— loven att ärenden som har principiell betydelse skall behandlas i stor nämnd (ordförande eller vice ordförande, en ledamot som utsetts av Indenrigsministeriet, två som kommer från Dansk Flyktinghjälp, två från Advokatrådet och en ledamot som utsetts av Udenrigsministeriet) medan liten nämnd (ordförande eller vice ordförande, en från Dansk Flyktinghjälp och en ledamot som utsetts av Indenrigsministeriet eller som kommer från Udenrigsministeriet eller Advokatrådet) skall tillämpas i övriga ärenden. Ordföranden eller vice ordförandena har rätt att ensamma fatta beslut i ärenden där det är uppenbart att sökanden inte kommer att beviljas asyl eller de factostatus. Flygt— ningenaevnets övriga ledamöter är självständiga ledamöter och skall inte ses som företrädare för de organisationer som har föreslagit eller valt dem.
När direktoratet sänt över handlingarna i ett ärende som resulterat i ett negativt beslut till Flygtningenaevnet förordnar nämnden en advokat till asylsökanden (sökanden har dessförinnan fått två veckor på sig för att komma in med namnförslag på önskat biträde). Handlingarna sänds därefter till advokaten för yttrande. Det råder full aktinsyn och advokaten kan också få del av bakgrundsmaterial be— träffande olika länder m.m.
Alla asylsökande hörs muntligt inför nämnden. Närvarande vid förhandlingen är förutom asylsökanden också dennes advokat samt en representant för Utlänningsdirektoratet. Den sistnämnde lämnar en redogörelse för direktoratets syn på saken och för anledningen till att ansökan avslogs. Under sammanträdet ställer nämndledamöterna frågor till sökanden. Den asylsökande får alltid tillfälle att säga några slutord till nämnden innan sammanträdet avslutas. Huvudregeln är att
nämnden omedelbart håller enskild överläggning varefter beslutet avkunnas i den asylsökandes närvaro. I normalfallet hinner nämnden behandla fyra ärenden per sessionsdag och det hålls fem möten i veckan. Om den asylsökande uteblir från förhandlingen prövas saken ändå.
Om Flygtningenaevnet fastställer direktoratets avslagsbeslut är det vanligt att sökandena klagar till Folketingets Ombudmand. Det är också vanligt att personer som fått avslag i Flygtningenaevnet ansöker om tillstånd på humanitära skäl hos Inrikesministeriet. En del av dessa ansökningar kan antas ske i syfte att få utresefristen (som är femton dagar) förlängd och det finns exempel på asylsökande som lyckats stanna kvar i Danmark upp till sex år efter det slutliga avslagsbeslutet. Om den asylsökande inte lämnar landet frivilligt sköter polisen verk- ställigheten och det är också polisen som betalar biljetterna om detta är nödvändigt.
Andra utlänningsärenden än asylansökningar prövas av Direkto- ratet i första instans och av Inrikesministeriet i andra instans. Som tidigare nämnts kan en person som fått slutligt avslag på sin asylansökan ansöka om uppehållstillstånd på humanitära grunder (9 5 andra stycket 2 Udländingeloven). Ansökningarna prövas av Inrikes- ministeriet som enda instans och det är enligt de nuvarande för- hållandena tämligen sällsynt att sådana ansökningar beviljas. Statisti— ken för större delen av 1994 (per 18 november) uppvisar 31 tillstånd mot 548 avslag alltså en bifallsprocent på 5,35 %. Under åren 1990 och 1991 beviljades däremot ett större antal tillstånd på humanitära grunder till statslösa palestinier från Libanon. Beträffande den gruppen kom under år 1992 en särskild lag.
Alla negativa beslut motiveras i såväl Utlänningsdirektoratet som Flygtningenaevnet. Såvitt gäller positiva beslut gäller inte den ordningen men strävan är att motivering skall finnas även för sådana beslut.
Den danska hanteringen av reserapporter och annat bakgrunds- material torde erbjuda ett större mått av öppenhet än den svenska motsvarigheten. Flygtningenaevnet ger bl.a. ut en verksamhets- berättelse som innehåller en redogörelse av de beslut som fattats i nämnden och en redogörelse för nämndens syn på förhållandena i olika främmande länder samt den praxis som utbildats till följd därav. Utlänningsdirektoratet ger ut årsberättelser som i första hand innehåller statistiska uppgifter. Den danska ordningen bygger på full 231
partsinsyn. Som nämnts tidigare kan den asylsökandes advokat också få del av bakgrundsmaterial beträffande olika länder m.m. För andra än parter gäller 12 å i den danska förvaltningslagen med innebörden att upplysningar om privata förhållanden inte måste ges till andra än parter. Såvitt gäller dokument från Utrikesministeriet finns olika grader av "förtrolighet". Besluten i asylärenden är inte offentliga utan får lämnas ut först efter samtycke av part.
Flygtningenaevnet har ingen geografisk indelning av ärendena. Den har ett självständigt ansvar för inhämtandet av länderinformationen men dess företrädare reser inte själva. I stället används information från Utlänningsdirektoratet, Utrikesministeriet, UNHCR, Amnesty International och andra organisationer. Utlänningsdirektoratet gör däremot egna utredningar och resor.
Den danska förvaltningsrätten inrymmer en ordning som benämns "call in" med innebörden att en högre instans har möjlighet att ta till sig ett ärende från lägre instans. Detta gäller även i förhållandet mellan direktoratet och Inrikesministeriet. En förutsättning för "call in" är dock en rak uppåtstigande instansordningskedja och en lagföre— skrift om att ärenden får "kallas in". Asylärenden kan således aldrig bli föremål för "call in" från ministeriets sida redan därför att instansordningen för sådana ärenden är Utlänningsdirektoratet — Flygtningenaevnet. Den danska ordningen innehåller även en rätt för ministern att ge s.k. tjenestebefalingen till myndigheterna vilka är bindande. Tjenestebefalingen kan ta sikte på såväl materiella som formella spörsmål, t.ex. tidsaspekter.
I Danmark tar Folketinget genom lagstiftning ställning till en rad situationer som den svenska regeringen har rätt att besluta om själv endera genom förordningar eller genom ställningstaganden i enskilda ärenden. Som exempel kan nämnas den speciella lagstiftningen om tillfälliga uppehållstillstånd för personer från det forna Jugoslavien. Ett markant exempel på hur Folketinget styr tillståndsgivningen utgör 1992 års lag om uppehållstillstånd för statslösa palestinier från Libanon. Den lagen påminner mycket om de svenska tidsförord-
ningarna.
I Finland utgör Utlänningscentralen — som är en avdelning i Inrikes— ministeriet — första instans vad gäller asyl- och andra utlännings- ärenden. Andra instans i asylsaker är en asylnämnd som arbetar i anslutning till Justitieministeriet. Nämnden har dock en självständig ställning och fungerar som ett specialiserat domstolsliknande organ. Den har behörighet att besluta om asyl och om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov (när kraven för asyl inte är uppfyllda men när det likväl inte anses säkert att återsända sökanden till hemlandet). Uppehållstillstånd av humanitära skäl meddelas däremot inte av Asylnämnden. Nämndens beslut går inte att överklaga men alla kan söka på nytt under åberopande av nya omständigheter. Nya ansök- ningar behandlas på vanligt sätt alltså först på Utlänningscentralen.
Asylnämnden består av tre jurister med domarerfarenhet (en ordförande och två vice ordförande) samt sexton lekmän som har kunskap om flykting— och utlänningsspörsmål. De sistnämnda utses efter förslag av såväl offentliga instanser som frivilligorganisation och har en självständig ställning i så hänseende att de inte skall ses som representanter för de organ som utsett dem.
Den finska ordningen innehåller vidare mekanismer som begränsar antalet överklaganden till Asylnämnden. Rätten till överklagande är till att börja med utesluten vid klart ogrundade ansökningar såsom sökande från övriga nordiska länder eller andra säkra länder. När det gäller uppenbart ogrundade ansökningar av andra skäl inhämtas ett yttrande från en av ordförandena i Asylnämnden. Om denne därvid instämmer i Utlänningscentralens bedömning kan den lägre instansens beslut inte överklagas.
Asylnämnden arbetar vanligtvis i en sammansättning om fyra leda- möter, dvs en ordförande eller vice ordförande samt tre ordinarie ledamöter. Viktigare principiella frågor avgörs dock i plenum alltså med deltagande av hela nämnden. I cirka en tredjedel av ärendena är den asylsökande närvarande i nämnden tillsammans med sin advokat och en tolk. De asylsökande har möjlighet att begära att få vara närvarande vid sammanträdena och nästan alla som framställer en sådan begäran får bifall. Asylnämnden kan även självmant besluta om behovet av ett sammanträffande med den asylsökande men dennes inställelse är då frivillig. Personligt sammanträffande anses som särskilt viktigt då trovärdighetsbedömningar kan bli aktuella. 233
Asylnämndens beslut kan inte i reguljär ordning överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen i Finland men domstolen kan företa en legalitetskontroll av besluten. Domstolen bedömer därvid inte själva asylspörsmålen men har behörighet att avgöra om utlänningen kan sändas tillbaka. Detta har i vissa fall medfört att en utlänning fått stanna i landet även i de fall han eller hon fått avslag av Asyl— nämnden. I Finland har regeringen inte någon möjlighet att över- pröva Asylnämndens beslut och nämnden har inte heller någon möjlighet att hänskjuta ärenden till regeringen för avgörande. Rege- ringen har därmed endast generella styrningsmöjligheter vad gäller utlänningsärenden dvs. genom lag och förordningar.
Norge
I Norge avgör Utlänningsdirektoratet de flesta ärenden i första in- stans. Polisen och vissa utlandsmyndigheter har behörighet att avgöra enklare ärenden. De sistnämnda besluten överklagas till Utlännings— direktoratet. Utlänningsdirektoratets beslut överklagas till Justitie- departementet. Då ett beslut överklagas bedömer dock direktoratet om det finns förutsättningar för att upphäva eller ändra beslutet. Om sådana förutsättningar inte anses föreligga tar direktoratet ställning till huruvida beslutet skall gå att verkställa innan överklagandet har prövats av departementet. Den norska utlänningslagen innehåller särskilda bestämmelser om att beslut i vissa fall inte kan verkställas före det att ett överklagande har prövats.
Justitiedepartementet prövar som andra instans utlänningsärendet i dess helhet och väger in eventuella nya omständigheter. Departe— mentets avgörande är slutligt i den meningen att det inte går att överklaga men det finns möjligheter att begära omprövning. En sådan begäran stoppar emellertid inte verkställigheten automatiskt utan departementet avgör den frågan från fall till fall. Det finns också en möjlighet att underkasta besluten en granskning av Stortingets ombudsman för förvaltningen vilket utnyttjas i viss utsträckning.
På Justitiedepartementets utlänningsavdelningen finns en besöksord— ning som tillåter de personer som har ärenden där att vissa dagar i veckan komma på besök utan att ha avtalat tid i förväg. Det norska systemet bygger emellertid i huvudsak på ett skriftligt system och det
hör till sällsynthetema att sökanden personligen framlägger sin sak för Utlänningsdirektoratet eller departementet.
Det nuvarande norska systemet innebär att Justitieministern har fullständiga möjligheter att styra utlänningsrätten såväl genom gene- rella riktlinjer som genom beslut i enskilda ärenden. Detta innebär ett klart och samlat ansvarsförhållande för myndighetsutövaren.
En arbetsgrupp med medlemmar från flera olika departement har nyligen haft till uppdrag att skaffa fram underlag för ett beslut om att eventuellt införa en besvärsnämnd för utlänningsärenden i Norge. Gruppens överväganden har redovisats i rapporten "Klagenemnd i utlendningssaker", Justisdepartementet 1 oktober 1994. I rapporten redovisar arbetsgruppen uppfattningen att det nuvarande norska systemet i allt väsentligt fungerar tillfredsställande vilket medför det goda att ett eventuell omläggning av överklagandemöjligheterna kan övervägas utan tidspress.
I rapporten lägger arbetsgruppen fram underlag för tre huvud- modeller av överklagandeorgan nämligen utlänningsnämnd, asyl— nämnd och utvidgad asylnämnd. Arbetsgruppen förordar modellen Utlänningsnämnd (ett alternativ som innebär att alla de ärenden som enligt det nuvarande norska systemet prövas av Justitiedepartementet skall prövas av nämnden) framför alternativen asylnämnd (en nämnd som behandlar endast frågor om asyl och flyktingliknande grunder) och utvidgad asylnämnd (en nämnd som behandlar frågor om asyl, flyktingliknande grunder och humanitärt betingade uppehålls- tillstånd).
Såvitt gäller frågan om muntlig handläggning i den föreslagna utlänningsnämnden uttalar arbetsgruppen att det i viss utsträckning får anses finnas ett behov av muntlig förhandling i nämnden. Enligt arbetsgruppen bör personligt sammanträffande med sökanden komma till stånd i de fall där detta anses särskilt viktigt för sakens belysning. Gruppen anser inte att det bör föreskrivas i lag att sökanden har rätt till personligt sammanträffande med nämnden men hänvisar bl.a. till att nämnden är bunden av 17 5 i den norska förvaltningslagen vilket innebär att saken skall vara så bra utredd som möjligt innan beslut fattas.
Arbetsgruppen besökte under arbetets gång UNHCR:s regional- kontor i Stockholm för att inhämta synpunkter på besvärsordningen i asylärenden (s. 25 rapporten). Flyktingkommissariens representant utpekade därvid vissa faktorer som enligt honom borde tillmätas 235
särskild hänsyn vid utformningen av ett nytt system. Han ansåg bl.a. att likabehandling och rättssäkerhet garanterades bäst av att klago- organet hade en så självständig ställning som möjligt i förhållande både till första instans och till "politiske skiftninger i tiden". En annan synpunkt från UNCHst representant i Stockholm var att det är önskvärt att de asylsökande ges möjlighet att lägga fram sin sak muntligt både i första och andra instans.
Frankrike
Asylansökningar prövas i första instans av en finansiellt och admini- strativt självständig särskild asylmyndighet (OFPRA) som sorterar under Utrikesdepartementet. OFPRA biträds av ett råd (Conseil de l'office) där bl.a en representant för UNHCR ingår. OFPRA:s beslut kan överklagas till La Commission des Recours des Réfugiés, CRR, som är en oberoende administrativ tribunal. CRR.s beslut kan överklagas till Conseil d'Etat såvitt gäller lagtolkningen.
OFPRA hanterar asylansökningar i endera en kort eller en lång process. I den förstnämnda ordningen behandlas ansökningar som är uppenbart välgrundade eller uppenbart ogrundade och i den andra, mer tidskrävande ordningen, behandlas ansökningar som fordrar fortsatt utredning. Startpunkten enligt den korta processen utgörs av en intervju i samband med registreringen. I de uppenbart väl- grundande fallen företas sedan ytterligare intervju. Detta sker som huvudregel inte i de uppenbart ogrundade fallen. Det finns dock undantag från denna huvudprincip t.ex. om den riktiga avsikten med asylansökan är dold, om den asylsökande har flera identiteter eller om OFPRA vill hålla en intervju i alla fall. Såvitt gäller den långa processen hålls intervju i en rad olika fall bl.a. när våld påstås eller när den asylsökande har släktingar som har givits flyktingstatus av Frankrike eller av andra länder. Det finns möjlighet att intervjua den asylsökande vid mer än ett tillfälle.
Nederländerna
Från och med den 1 januari 1994 beslutar en särskild myndighet (the Immigration and Naturalization Service — INS), som handlar på
Justitieministems politiska ansvar, för prövningen av asylansökningar i första instans. En asylsökande som fått avslag på sin ansökan kan begära att INS omprövar beslutet. Beslutet kan därefter överklagas till en avdelning för utlänningsärenden på en distriktsdomstol. Det finns fem distriktsdomstolar som har denna specialitet, bl.a. i Haag och Amsterdam.
Oftast hålls en intervju med den asylsökande inom sju dagar av INS. Ensamma barn intervjuas dock inte förrän fyra veckor efter ansökningstillfället detta för att barnet skall hinna vänja sig vid de nya omgivningarna och sina nyliga upplevelser. En asylsökande som fått avslag kan som huvudregel begära omprövning hos INS (undantag manifestly unfounded cases som måste överklaga direkt till distrikt- domstolen). Enligt det holländska systemet skall utvisningen därvid uppskjutas i de flesta fall och i alla de fallen måste utlänningen höras personligen av INS.
Storbritannien
Enligt den brittiska ordningen behandlas alla asylärenden av en sär— skild enhet (Asylum Division) på Home Office i första instans. Pröv- ningen av en asylansökan kan i allt väsentligt utmynna i endera av tre möjliga beslut nämligen konventionsflyktingstatus, exeptional leave to remain (en sorts humanitärt betingat tillstånd) eller avslag. En majo— ritet av de asylsökande intervjuas i första instans. En kort inledande intervju företas redan vid ansökningstillfället i syfte att fastslå sökandens identitet och immigrationsstatus samt för att utröna om han eller hon kan återbördas till ett säkert tredjeland. Senare under handläggningen hålls en mer fullständig intervju. En intervju äger alltid rum i de fall ansökningen skall avslås. Arbetsordningen på Asylum Division är sådan att den tjänsteman (caseworker) som intervjuat den asylsökande ger en rekommendation huruvida ansökan bör beviljas eller avslås. Beslutet fattas sedan av en högre tjänsteman (senior officer). Cirka 450 personer är anställda på asylavdelningen. Tjänstemännen på Asylum Division har täta kontakter med de enheter på Home Office som sysslar med policymaking.
De asylsökande som får avslag på sin ansökan av Asylum Division har rätt att överklaga till en oberoende specialdomare "Adjudicator". Adjudicatorinstansen är en judiciell instans och alla adjudicators som 237
arbetar heltid är jurister. Adjudicatorns ansvarsområde är begränsat till överklagandet i sak. Instansen har därmed t.ex. inte något ansvar för förvarsfrågor frånsett att Adjudicatorn kan faställa borgen. I övrigt ligger ansvaret för förvarsfrågan helt på parterna alltså på Home Office och den asylsökande själv.
Genom en ny lag från år 1993 (the Asylum and Immigration Appeals Act 1993) gäller bl.a. att alla som har vägrats asyl (konven- tionsflyktingsstatus), oberoende av sin immigrationsstatus, har rätt att överklaga beslutet innan de avlägsnas från Storbritannien. För att undvika att någon ansöker om asyl i flera olika identiteter eller lurar de sociala myndigheterna att betala ut bidrag i flera olika namn får fingeravtryck tas av alla asylsökande. Diverse tidsfrister gäller för överklagandeprocessen i syfte att tillförsäkra en snabb asylprocess. T.ex. måste ett överklagande göras inom tio dagar och Adjudicator— instansen måste avgöra målet inom 42 dagar. Den sistnämnda tids- fristen kan dock för närvarande inte hållas av Adjudicatorinstansen på grund av den stora arbetsbördan. Överklaganden i asylärenden enligt 1993 års lag prövas av Special Adjudicators som förordnas av the Lord Chancellor.
Alla överklaganden registreras hos The Immigration Appeals Centre vid Hatton Cross varefter de ärenden som hör till andra delar av landet sänds vidare därifrån. Överklaganden prövas förutom i London (Hatton Cross eller Thanet House i London City) också i Birmingham, Leeds, Manchester, Cardiff, Belfast och Glasgow. Flertalet förhandlingar i Londonområdet hålls på Asylcentret vid Hatton Cross som inrymmer femton sessionssalar men även i Thanet House finns ett smärre antal salar. För närvarande överklagas cirka 90 % av ärendena från Home Office till Adjucatorinstansen.
En Adjudicator arbetar i princip ensam med sina ärenden och får inte hjälp med att t.ex. föra protokoll under förhandlingarna. Någon motsvarighet till den svenska tingsnotarien finns alltså inte men en icke rättsutbildad "clerk" håller ordning på uppropslista och akter och bistår med fotokopiering och andra praktiska göromål. Den sessions— dag på Thanet House som Asylprocessutredningen bevistade uppvisade ungefär samma mönster som är vanligt vid svenska domstolar näm- ligen att många ärenden var uppsatta på uppropslistan men att tämligen få av de överklagande inställde sig. Förhandlingarna kan ta allt ifrån fem minuter till hela sessionsdagar i anspråk beroende på
ärendenas komplikationsgrad. Den genomsnittliga förhandlingstiden per ärende är cirka tre timmar.
Förfarandet inför Adjudicatorn är ett tvåpartssystem där en representant från Home Office fungerar som motpart till den överklagande. Utlänningen har oftast ett ombud som kommer endera från Immigrant Advisory Service (andra utlänningsärenden än asyl) eller Refugee Legal Centre (asylärenden). Båda dessa organisationer finansieras i stora delar av den brittiska staten och Refugee Legal Centre får även betydande bidrag från UNHCR. Rättshjälp kan beviljas för rådgivning i utlänningsärenden men den omfattar inte ombudhjälp vid överklaganden. Om utlänningen har tillräckligt med pengar kan han eller hon anlita en advokat på vanligt sätt. Tolkar bekostas av staten. Förhandlingen inleds med att klagandens ombud ställer frågor till sin huvudman varefter representanten från Home Office korsförhör den asylsökande. Adjudicatorn ställer också egna frågor företrädesvis för att tillrättalägga eventuella oklarheter. Förhandlingarna är nästintill undantagslöst offentliga. Besluten avkunnas normalt inte omedelbart efter förhandlingen utan meddelas genom att hållas tillgängliga på kansliet (promulgation) en viss dag vanligen fem eller tio dagar efter den muntliga förhandlingen. Från- sett möjligheten att bifalla överklagandet har Adjudicatorn möjlighet att återförvisa ett ärenden till Asylum Division för t.ex. ytterligare utredning.
Full partsinsyn råder enligt den brittiska ordningen men frånsett detta är asylärendena är inte offentliga. Allmänheten har således inte någon möjlighet att begära att få se en akt eller handlingar från en akt. Referat av utvalda beslut från olika högre instanser publiceras i kvartalsvisa rapporter som under titeln "Immigration Appeals" går att köpa i bokhandeln. Allmänt kan sägas att referaten präglas av stor öppenhet rörande omständigheterna i ärendena.
Om Adjudicatorn avslår ett överklagande kan den förlorande parten ansöka om tillstånd att överklaga (leave to appeal) till en tribu— nal. Tribunalen som prövar ärendet i sammansättningen en domare och två lekmän, kan endera tillåta att ärendet prövas fullt ut eller fatta beslut om att ärendet skall visas åter till Adjudicatorn. Efter tribunal— ens prövning finns det vissa möjligheter för parten att ansöka om judicial review hos the Court of Appeal. Majoriteten av ärendena stannar dock hos tribunalen som publicerar sina beslut. 239
Sammanfattningvis kan sägas att den brittiska asylprocessen är administrativ i första instans men judiciell i överinstanserna samt att överinstanserna är oberoende organ. Storbritannien har för när— varande problem med stora balanser i asylprocessen.
Tyskland
Den federala byrån för erkännande av utländska flyktingar (BAFI) avgör asylärenden i första instans. Denna speciella byrå sorterar under det Federala Inrikesdepartementet men beslutsfattarna är obe- roende. BAFI:s beslut överklagas till förvaltningsdomstol. Sedan de vanliga besvärsmöjlighetema är uttömda finns det också möjlighet att under vissa förutsättningar vända sig till den federala författnings- domstolen med besvär av lagtolkningskaraktär.
Alla asylsökande intervjuas automatiskt i första instans eftersom den tyska ordningen bygger på en principiell rätt för alla att höras personligen i asylärenden. Intervjun utförs av den tjänsteman på BAFI som sedermera skall fatta beslutet i ärendet.
Särskilt yttrande
Av experten Johan F ischerström angående avsnitt 3.6.2 Partsinsyn och utrikessekretess.
Jag delar uppfattningen att det är viktigt för trovärdigheten i besluts— fattandet att myndigheternas bedömning av förhållandena i olika aktuella länder är kända för asylsökande och för allmänheten. Detta behöver dock inte ske genom att detaljinformation som faller under utrikessekretessen tillförs enskilda ärenden eller offentliggörs.
Behovet av information om myndigheternas länderbedömningar kan på ett tillfredsställande sätt tillgodoses genom att myndigheterna i särskild ordning eller i sina beslut redogör för sin bedömning om situationen i aktuellt land. Denna bedömning bygger i sin tur alltid på ett mycket stort underliggande material som insamlats under lång tid och som kan vara av såväl öppen som hemlig natur. Jag anser att en ordning av detta slag är tillräcklig och att den också är förenlig med gällande utrikessekretess.
Jag delar inte utredningsmannens bedömning att viss detaljinforma- tion t.ex. länderrapporter i högre utsträckning av myndigheterna skall tillföras enskilda ärenden. Något lagligt stöd för en sådan ordning finns inte. Ett sådant förfarande ökar också risken för missförstånd. Detaljinformation i en reserapport som lämnas ut behöver jämförd med all annan tillgänglig information alls inte påverka myndighetens bedömning om förhållandena i ett land. Risken för sådana miss- förstånd har också påtalats av utredningsmannen. Enligt min mening skall för undvikande av missförstånd endera allt bakgrundsmaterial eller inget tillföras enskilda ärenden för att därigenom göras offentligt. Att tillföra allt bakgrundsmaterial är mycket arbets- och kostnadskrävande och torde inte vara praktiskt genomförbart. Om innehållet i en reserapport är av det slaget att det påverkar länder- bedömningen menar jag att detta istället skall komma till uttryck i en reviderad länderbedömning i särskild ordning eller i ett beslut.
Ansvaret för att sammanställa länderöversikter bör enligt min mening ligga hos Utlänningsnämnden och inte hos Invandrarverket. 241
Skälet är att Utlänningsnämnden av lagstiftaren utpekats som praxis- - bildande instans. Det är den praxisbildande instansens bedömning som 1 är den styrande. Från denna utgångspunkt är det fel att lägga ansvaret: hos underinstansen. Risken för konfliktsituationer ökar med en sådant ordning.
Slutligen vill jag med anledning av utredningsmannens uttalande: om regeringens framtida tillämpning av sekretessbestämmelsernat anmäla att även regeringen har att följa gällande sekretesslag. Tilll detta kommer att det inte är regeringen utan ytterst regeringsrättent som är praxisledande på detta område.
Kronologisk förteckning &_
1. Ett renodlat näringsförbud. N. 40. Älvsåkerhet. K.
2. Arbeetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. 41. Allmän behörighet för högskolestudier. U.
3. Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. 42. Framtidsanpassad Gotlandstraf'ik. K.
4. Längtidsutredningen 1995. Fi. 43. Sambandet Redovisning — Beskattning. Ju.
5. Vårdens svåra val. 44. Aktiebolagets organisation. Ju. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. 45. Grundvattenskydd. M.
6. Muskövarvets framtid. Fö. 46. Effektivare styrning och rättssäkerhet 7. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen. A. 8. Pensitonsrättigheter och bodelning. Ju. 9. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi. 1 1. Nya konsumentregler. Ju. 12. Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. 13. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 14. Ny Ellmarknad + Bilagedel. N. 15.Könshandeln. S. 16. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. 5. 17. Homosexuell prostitution. S. 18. Konst ioffentlig miljö. Ku. 19. Ett säkrare samhälle. Fö. 20. Utan el stannar Sverige. Fö. 21 . Staden på vatten utan vatten. Fö. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 23. Brist på elektronikkomponenter. Fö. 24. Gasmoln lamslår Uppsala. Fo. 25. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. 26. Underhållsbidrag och bidragsförskott. Del A och Del B. 5. 27. Regional framtid + bilagor. C. 28. Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. UD. 29. Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. 31. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. 32. IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. 33. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. 34. Kompetens för strukturomvandling. A. 35. Avgifter inom handikappområdet. S. 36. Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. Fi. 37. Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress. Ku. 38. Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. _ 39. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [1 1] [T och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning # Beskattning. [43] Aktiebolagets organisation. [44]
Utrikesdepartementet
Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. [28]
Försvarsdepartementet
Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala. [24]
Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter , helikoptrar. [29]
Socialdepartementet
Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. [26]
Avgifter inom handikappområdet. [35]
Kommunikationsdepartemntet Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsäkerhet. [40]
Framtidsanpassad Gotlandstraftk. [42]
Finansdepartementet
Grön diesel — miljö— och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för
redovisning och betalning. [12]
Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. [36]
Utbildningsdepartementet Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38]
Allmän behörighet för högskolestudier. [41]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. . [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösaa. [7] Kompetens för strukturomvandling. [34] Some reflections on Swedish Labour Market
Policy. [39] Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39] Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. [46]
Kulturdepartementet
Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad — Pstöd till svensk dagspress.[.[37]
Näringsdepartementet En renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14]
Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27]
Miljödepartementet
Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Grundvattenskydd. [45]