När makten gör fel : den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Nar makten

görfêl

Den offentliga ijanstemannem

och ansvar

ställning

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

V5

#11133

SO

Om

Mm; s

Min

m Statens offentliga utredningar

WW 1996:173

g Finansdepartementet

När

makten fel

gör

Den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar

Rapport till kommissionen

Föryal/tningspolitiska

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor

Distributionscentralen

103-33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 9138404353 Tryck: Gotab, Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att

analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ända-

målsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga

arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör be-

drivas. Dir.1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut

upp-

drag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att till-

ge fälle till debatt kan tjäna till ledning för kommissio-

som

arbete. nens

I denna rapport redovisas överväganden och förslag i frå-

ga om offentliga tjänstemäns rättsliga ställning och an-

Ansvarig för rapporten är ledamoten i kommissiosvar. nen, professorn i förvaltningsrätt vid Uppsala Universitet, Lena Marcusson. Assistent till projektet har varit jur. kand. Magnus G Graner.

Stockholm i november 1996

Sten Wickbom Ordförande i kommissionen

2.2. Iakttagelser beträffande länsstyrelsen i

4.2. Genomgång av HD:s och HovRzs rättsfall

om tjänstefel 37

4.2.1. Domar från tiden fore reformen 37

4.2.2. Fallande domar efter 1989 39

4.2.3. Frikännande domar 46

4.3. Något om förhållandet till skadeståndslagen 52

4.4. Kommentarer kring tjänstefelsreglerna 56

4.4.1. Anknytningen till myndighetsutövning 56

4.4.2. Ringa 57

4.4.3. Kravet på aktsamhet 58

KAPITEL 5 61

5.2. Arbetsdomstolens domar i fråga om

disciplinforseelser 67

5.2.2. Arbetsdomstolens domar i fråga om avskedande 73

5.3. Tre exempel på myndigheters hantering

av

10.5. Åtalsanmälningar beträffande "ringa tjänstefel"146

SAMMANFATTAN DE SLUTSATSER

Inledning

Denna rapport avhandlar det statliga tjänsteansvaret. Det finns grundläggande fråga kan ställas efter

en som en

genomgång lagstiftning, praxis och faktisk

av tillämpning: Skall statens tjänstemän och andra verksamma inom den offentliga sektorn ha ett särskilt

skiljer dem från verksamma inom privat ansvar som

sektor, eller bör den arbetsrättsliga regleringen, som

bygger på det privaträttsliga anställningsavtalet och den

kollektiva regleringen arbetslivet, i sin helhet, utan

av

korrigeringar eller kompletteringar, normerande

vara även for dem är verksamma inom det offentliga

som arbetslivet

Det framstår i dag självklart att staten för sina

som anställda inte kan tillämpa ett regelsystem som skulle

innebära väsentligt sämre anställningsskydd, löntagarinflytande och möjligheter till stridsåtgärder, om

det inte finns mycket starka skäl for avvikelser i det allmännas intresse.

Men å andra sidan förefaller det orimligt att till varje pris sträva efter att statlig och privat tjänst likställs utan ett

klart och genomtänkt ställningstagande till vad som är

just det allmännas intresse.

Privat och offentligt

Det särskilda regelsystem som gäller for offentliganställda i dag återfinns främst dels i LOA och

anställningsforordningen med vidhängande föreskrifter,

dels i regeringsformens bestämmelser, det straffrättsliga

regelverket, olika tillsynsregleringar samt i

forvaltningslagen och i lagstiftningen offentlighet och

om

6 SOU 1996: 173

sekretess. Frågor om uppsägning och avskedande betraktas i huvudsak som privaträttsliga. Det

numera

kan tilläggas att disciplinansvaret för kommunalt

anställda bestäms kollektivavtal.

genom

Den tveksamhet kan känna inför den senaste

man justeringen den offentliga arbetsrätten utgår inte från

av tanken att det skulle vara möjligt att rakt igenom renodla

antingen det privaträttsliga eller det offentligrättsliga

synsättet på detta område. Men bristen på genomtänkt systematik blir ändå något besvärande. Ett beslut om

anställning ses enligt gällande rätt som

myndighetsutövning, dvs bestämmande av en förmån

eller en rättighet med den gamla förvaltningslagens

terminologi. Arbetsdomstolen har använt definition av

en

begreppet myndighetsutövning utsäger att det är

som

fråga om tillämpning av en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en offentligrättslig plikt

eller rättighet skapas för AD:s dom 1983

annan se nr 129. Beslutet att beröva någon en sådan

om

offentligrättslig rättighet betraktas däremot numera som en privaträttslig åtgärd.

Troligen går det inte att helt undvika sådana konsekvenser det dubbla synsättet. Men det finns trots

av allt skäl att känna tvekan inför förvandlingen av institutet avskedande. En särskild reglering med rekvisit

tar sikte på just den offentliga anställningens särart

som verkar fortfarande motiverad. Och det förefaller å andra

sidan omotiverat att det statliga disciplinansvaret i den mån det helt motsvarar ett sedvanligt arbetsrättsligt skall regleras i offentligrättslig ordning. Här

ansvar

skulle kanske särskild offentligrättslig reglering vid

en sidan av tjänsteansvaret vara mer slagkraftig än

disciplinansvaret i sin nuvarande tvetydiga form.

Den offentliga tjänstens särart

Även här i rapportens slutavsnitt ställer sig

om man som

bakom viss särreglering, utgående just från den

en offentliga tjänstens särart i vissa avseenden, kan man

SOU 1996: 173 7

naturligtvis diskutera i vilken mån och i vilka former denna särart skall leda till särregleringar.

I samband med den stora reformvågen arbetsrätten på

av 1970-talet konstaterades att utvecklingen mot ett närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad i stort sett kunde avslutad. Viktiga steg i denna

anses utveckling har varit införandet av statstjänstemännens

konflikträtt och den arbetsrättsliga regleringen

av medbestämmande, löne- och anställningsvillkor samt processuella föreskrifter. Men utvecklingen får sägas ha fortsatt. Som symbolisk kan operationen att i

man se

LOA avskaffa begreppet tjänst till förmån för anställning,

trots att det i regeringsformen fortfarande talas om tjänst

se RF 11:9.

Fortfarande finns ändå vissa särregleringar för offentligt

verksamma: själva anställningsbeslutet kan överklagas,

de anställda har ett särskilt straffrättsligt änsteansvar

och står under JO:s och J Kzs tillsyn, förtroendeskadliga bisysslor regleras i LOA och disciplinansvaret har en utformning som delvis skiljer sig från den privaträttsliga.

I LOA regleras också vissa andra avvikelser från den privata arbetsrätten, t.ex. formella regler vid uppsägning och konfliktåtgärder. På vissa områden finns därutöver

specialregleringar, som i fråga om hälso- och sjukvårdens och domarnas rättsställning.

ansvar

När det i rapporten slås fast att privatiseringen den

av

offentliga tjänsten inte kan fortsätta, sker det med

en reservation. Vad avser disciplinansvaret föreslås

en

uppdelning så att "normala" arbetsrättsliga problem för

-

ankomst, onykterhet i tjänsten eller bristande respekt sen för arbetsgivaren bestämda regler för arbetets

av bedrivande i allmänhet överförs till det arbetsrättsliga

förfarandet. Det blir alltså fråga förhållandet

en om mellan arbetsgivaren och den anställde, ett förhållande

som bygger på anstållningsavtalet och kollektivavtal och inte innefattar något specifikt hänsynstagande till den

offentliga tjänstens särart.

för reformer

Utgångspunkter

Tanken förs fram i denna rapport är alltså att

som man skall åstadkomma en renodling av det som ter sig typiskt

just för de olika sidorna anställningsförhållandet: det

av

kan ett internt avtal förs till den som ses som

arbetsrättsliga regleringen, såsom i dag i stor

utsträckning sker, medan de speciella förhållanden

som kan knutna till de anställdas särskilda

anses vara

offentligrättsliga uppgifter för det allmänna får vara

utgångspunkt för en särreglering, som markerar vikten

av dessa uppgifter.

Det straffrättsliga ansvaret med dess avgränsning till

myndighetsutövning bibehålls och på något längre sikt

sker utvärdering hur den senaste justeringen 1989

en av av änsteansvaret utfallit.

Vid sidan tjänsteansvaret utreds särskild

av en ny

reglering den offentliga tjänsten, varvid

av

utgångspunkten är att personkretsen bestäms vidare än

i dag sker i LOA. Grundläggande krav på dessa som offentligt verksamma skulle kunna slås fast i en sådan ny

lag offentlig tjänst, utgår från regeringsformens

om som och förvaltningslagens på förhållandet mellan den

syn

offentliga förvaltningen och enskilda medborgare och juridiska personer. I sådan lag kan regleras någon

en

form av utomstraffrättsligt sanktionssystem, som utgår

från att det vid sidan myndighetsutövningen finns

av

andra offentliga förvaltningsuppgifter av stor betydelse

för att det allmänna skall kunna sägas bedriva

på ett lagenligt, rättfärdigt och effektivt

verksamheten

sätt. Aven avseende sådan verksamhet måste kunna

man

ställa krav från rättslig synpunkt.

Regleringen bör därmed utgå från att missgrepp och försummelser kan skada det allmänna direkt och enskilda direkt eller indirekt, inte därför att det allmänna har en arbetsgivarfunktion utan i kraft att stat och kommun

av skall representera medborgarintresset och verkställa de

demokratiska besluten. Den offentliga verksamheten har därvid en annan betydelse än den privata, även utanför det område som brukar beskrivas som kärnan i denna

verksamhet, nämligen myndighetsutövningen.

För att allmänhetens förtroende skall upprätthållas krävs också föreskrifter vissa bisysslor, vilka bör del

om vara en av en sådan föreslagen ny lagstiftning. Därutöver bör övervägas ett särskilt skadeståndsansvar skulle

om

kunna utformas just med utgångspunkten renodling

i en

av ansvaret for offentliga förvaltningsuppgifter. Ytterligare en markering av denna renodling kan göras

genom att sanktioner och processuella regler om beslutande och överprövande utformning

organ ges en

skiljer sig från den rent arbetsrättsliga. Medan

som tjänsteansvaret i dag bedöms av de allmänna domstolarna, skulle tillämpningen ett sådant

av

offentligrättsligt disciplinsystem kunna granskas

av

förvaltningsdomstolarna.

Slutligen skall sägas att det givetvis finns åtskilliga frågor

som närmare måste övervägas, om man väljer en inriktning som

här föreslagits. Bland annat bör ingående jämförelse ske

en av hur tjänsteansvaret är utformat och tillämpas i andra, oss närstående länder. Domarnas särskilda ställning bör betonas. Slutligen måste beaktas att i den mån de kommunalt

man,

verksamma som här föreslagits i större utsträckning än i dag

likställs med statligt verksamma, får särskilt väga in den kommunala verksamhetens speciella utgångspunkter: den kommunala självstyrelsen och politikernas aktiva deltagande i

förvaltningen.

ll

KAPITEL 1

INLEDNING

1.1. Syfte med mera

Rapportens huvudsakliga syfte är att ge Förvaltningspolitiska

kommissionen underlag för en bedömning av om förslag till

förändringar regelsystemet är påkallade beträffande det

av rättsliga ansvaret för statligt anställda.

Den grundläggande strukturen i rapporten är en beskrivning

det nuvarande regelsystemet, jämförelse mellan de

av en avsikter finns bakom reglerna på området å sidan och

som ena den faktiska tillämpningen av dessa regler å den andra, samt

slutligen en analys av eventuella behov av förändringar.

Förtroendevalda, s.k. lekmannaledamöter i statliga

myndighetsstyrelser och kommunalt verksamma politiker och

tjänstemän har i vissa avseenden samma ansvar som statligt anställda. I andra avseenden skiljer sig regelsystemen åt. I en

diskussion om ansvar i den offentliga förvaltningen, med syfte

att forma förvaltningspolitik för framtiden, ter det sig därför

en naturligt att jämföra förhållandena för olika grupper av

verksamma inom offentlig förvaltning i stort för att jämföra

förhållandena och söka bedöma och i så fall i vilken

om, utsträckning, ansvarssystemen bör ses över. En sådan diskussion förs i den avslutande delen rapporten.

av

1.2. Avgränsningar

Själva undersökningen har avgränsats till att avse statligt

anställda. Endast där detta fallit sig naturligt har andra kategorier av arbets- eller uppdragstagare särskilt behandlats och nämnts.

I kapitel 3 finns historisk översikt över utvecklingen på

en området. I övrigt behandlas endast förhållanden hänförliga huvudsakligen till perioden 1985-1995. Endast i något enstaka fall har material från 1996 kunnat beaktas.

De rättsregler huvudsakligen är aktuella vid diskussion

som en

statligt anställdas tjänsteansvar är reglerna i brottsbalken om

tjänstefel med mera, i lagen om offentlig anställning om

om

disciplinansvar, i lagen anställningsskydd om uppsägning

om och avskedande samt i skadeståndslagen om skadeståndsansvar för bland annat statligt anställda. Vad beträffar frågorna disciplinansvar och skadestånd skall

om noteras att rapporten inte berör de rent arbetsrättsliga och

kollektivavtalsrättsliga aspekterna på de anställdas ansvar,

det vill säga ansvaret i förhållande till fredsplikten, m.m1

1.3. Källor och metod

Som nämnts har utgångspunkterna för rapporten

ovan en av varit lagstiftarens avsikter med de aktuella reglerna. Denna avsikt har sökts i förarbetena till lagstiftningen: relevanta offentliga utredningar, propositioner och utskottsbetänkanden.

Den andra utgångspunkten har varit den praktiska tillämpningen reglerna, varvid huvudsakligen två typer av

av källor använts. För det första har prejudikat från Högsta domstolen, hovrätterna och Arbetsdomstolen från 1989 och framåt gåtts igenom, liksom Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns verksamhetsberättelser för tid. För

samma

det andra har förfrågningar gjorts till Rikspolisstyrelsen,

Statens järnvägar och samtliga länsstyrelser vilka ärenden

om

aktuell typ förekommit sedan 1985 på respektive av nu som myndighet. Som referensmaterial till dessa redovisningar har även verksamhetsberättelser och arbetsordningar för nämnda

myndigheter studerats.

1Se därom mera bland annat i SOU 1975:1, sid 508 ff

Som jämförelse har vissa kortfattade beskrivningar

av utländska förhållanden gjorts utifrån studier relevant

av utländsk doktrin.

Sedan detta material sammanställts har metoden för rapportens slutsatser varit att mot bakgrund det

av kvantitativa materialet göra kvalitativ bedömning

en av

ändamålsenligheten hos gällande rätt och en rättspolitisk analys aktuella behov förändringar.

av av

1.4. Uppläggning

Rapporten inleds i kapitel 2 med sammanfattning vissa

en av

tendenser i statsförvaltningen, och den offentliga sektorn generellt, kan ha betydelse för ansvarsfrågorna. Därefter

som följer i kapitel 3 historisk tillbakablick över området och

en en

sammanfattning av nu gällande regler.

I kapitel 4 behandlas tjänstefelsreglerna, varvid avsikterna i

framförallt 1989 års reform tjänstefelsbegreppet jämförs

av med den praxis som därefter vuxit fram. I kapitel 5 behandlas

på motsvarande sätt disciplinansvaret enligt lagen offentlig

om anställning, där avsikterna i 1976 och 1994 års reformer jämförs med Arbetsdomstolens praxis, det inhämtade materialet från Rikspolisstyrelsen, Statens järnvägar och länsstyrelserna, samt Justitieombudsmannens ämbetsberättelser. I kapitel 6 behandlas

skadeståndsskyldigheten för statligt anställda, varvid

jämförelser görs mellan avsikterna i 1972 och 1989 års reformer och praxis från Högsta domstolen och Arbetsdomstolen.

Kapitel 7 utgör en redovisning statistik över de statligt

av anställda under perioden 1989-1994 dömts för brott enligt

som 10 kapitlet brottsbalken, det vill säga för förskingring och annan trolöshet.

14 SOU 1996: 173

Kapitel 8 och 9 utgör ett referensmaterial bestående av redovisningar vissa särskilda ansvarssystem respektive

av utländsk rätt.

Kapitel 10, slutligen, innehåller slutsatser som kan dras av det redovisade materialet samt rättspolitisk diskussion.

en

KAPITEL 2

TENDENSER I

STATSFÖRVALTNINGEN

2.1. 1980-talet: decennium

Näringslivets

Problemen för den offentliga verksamheten under 1980-talet följde efter flera decenniers utveckling mot allt större

en offentlig sektor, som präglats ambitionen att bygga det

av starka samhället, till slut inte längre förmådde

men som leverera det utlovats. Fyra skilda problemkomplex kan

som

identifieras i denna utveckling, nämligen växtproblem, byråkratiproblem, kapacitetsproblem och legitimitetsproblem. Växtproblemet bestod i att skattetrycket ansågs ha nått ett tak, byråkratiproblemet drabbade den offentliga sektorn liksom

det drabbar alla stora organisationer, kapacitetsproblemet yttrade sig i att den offentliga sektorn inte förmådde leverera vad den ställt i utsikt för medborgarna och

legitimitetsproblemet slutligen var den ökande klyfta

- mellan väljare och valda i mycket blev resultatet de

som av

övriga problemen

Dessa problem ledde till att den offentliga verksamheten under

hela 1980-talet präglades av starka budgetrestriktioner och upprepade nedskärningar, vilket medförde att förvaltningens

ekonomiska effektivitet alltmer kom i fokus. Den gamla,

byråkratiskt organiserade, förvaltningen tänktes alltmer

ersättas av serviceorganisationer vars verksamhet

utvärderades med samma effektivitetsmått näringslivet.

som

Med näringslivet som förebild började också många

myndigheter alltmer profilera sin verksamhet, marknadsföra

den och medieanpassa sig Den offentliga tjänsten minskade i

status och den privata ökade

ZSÖderIind/Petersson, sid 31 f

3SöderIind/Petersson, sid 30

4Lundquist, sid 145

Som ett sätt att effektivisera verksamheten förenklades på

många håll handläggnings- och beslutsprocesser, vilket

resulterade i att enskilda arbetstagare fick förändrade och

vidgade arbetsuppgifter. Samtidigt pågick sedan länge beträffande den myndighetsutövningen en förstärkning av

rena

medborgarnas rättssäkerhet förändringar och

genom

förbättringar avseende möjligheter att överklaga beslut och ett betonande myndigheternas skyldighet att vägleda och

av hjälpa enskilda

I takt med att den ekonomiska krisen spreds även till näringslivet i slutet 1980-talet och det tidiga 1990-talet,

av

avtog näringslivets roll som förebild för statsförvaltningen. I

debatten har därefter alltmer betonats att den offentliga sektorn är bärare också andra värden än enbart ekonomisk

av effektivitet Men perioden 1991-1994 utmärktes också av den borgerliga regeringens ambitioner att privatisera delar den

av offentliga verksamheten och över huvud taget minska den

offentliga sektorns omfång, kombinerat med skattesänkningar;

ambitioner i praktiken ofta hamnade i skymundan för de

som växande finans- och budgetkriserna.7

I denna dubbla utveckling, ökad privatisering och samtidigt

en

utveckling statsförvaltningens organisationskultur bort

en av

från näringslivsinflytandet, kan man möjligen se en

motsättning. Emellertid finns motsättningen bara om man inte skiljer de allmänna idé- och politiska strömningarna i samhället från de idéer styr den offentliga verksamhetens

som kultur. I själva verket skulle kunna hävda att mer av

man de affärsdrivande delarna statens verksamhet som bryts ur

av den allmänna statliga förvaltningen och privatiseras, desto mer kommer det som återstår av statlig verksamhet att präglas av vad som tidigare ansetts känneteckna god ämbetsmannatradition.

Av intresse för diskussion de offentliganställdas ansvar

en om

är om man kan konstatera förändringar i arbetsordningar och delegationsordningar inneburit att ansvaret flyttats ned

som

5Prop 1993/9455, sid 29

GSÖderIind/Petersson, sid 30 och Lundquist, sid 145

7SöderIind/Petersson, sid 34

till lägre nivåer inom myndigheterna. Någon heltäckande undersökning av dessa förhållanden har inte kunnat utföras inom för detta projekt. Men för att ändå i någon mån

ramen

illustrera eventuella förändringar har arbetsordningarna från länsstyrelsen i Kopparbergs län och från Rikspolisstyrelsen

studerats. Även till Statens järnvägar gjordes framställan

om att få del arbetsordningar för 1985 och 1995, endast

av men

den senast gällande organisationsplanen tillställdes utredningen. Någon möjlighet att göra jämförande studier har

därför inte funnits.

2.2. Iakttagelser beträffande länsstyrelsen

i län

Kopparbergs

Vid en jämförelse arbetsordningarna för 1985 respektive

av 1996 för länsstyrelsen i Kopparbergs län, är den mest slående skillnaden att 1996 års arbetsordning är betydligt mindre omfattande. Vid närmare granskning kan konstatera att

man detta beror på att åtminstone mycket stor ärendegrupp,

en

nämligen skatteärenden, flyttats bort från länsstyrelsen och i stället lagts på länsskattemyndigheten. Likaså har

lantmäterienheten brutits länsstyrelsens

ur

Beträffande övriga ärenden är det svårt att dra några klara slutsatser jämförelsen. Delvis hänger detta med att

av samman

de ärenden som är föremål för länsstyrelsens handläggning

varierat mycket under den undersökta perioden. Bland annat

har plan- och bygglagens tillkomst ett betydande

genom

inflytande över planfrågorna flyttats till kommunerna,

skolväsendet har i hög grad kommunaliserats liksom stor

en del av ansvaret för den civila beredskapen och för

alkoholpolitiken, den regionalekonomiska verksamheten har

förändrats kraftigt till följd EU-inträdet, med Till

av mera.

detta kommer att Länsstyrelsernas organisationsnämnd LON

avvecklades i slutet 1980-talet vilket medfört att helt

av nya diariesystem med mera införts.

83e bl.a. Lantmäteriverkets historik på http://www.Im.se/historik

Trots detta är det mycket tydligt att arbetsordningen

förenklats, i meningen att definitionen av de ärenden som allokeras till viss beslutsnivå har generaliserats. I praktiken

en innebär detta att den högsta ledningen i lägre grad lägger sig i arbetsfördelningen på enheterna. Till detta kommer att det i arbetsordningens allmänna del skett förändring beträffande

en handläggningen ärenden svårare beskaffenhet, principiell

av av betydelse eller större omfattning. Dessa skulle 1985 lämnas till närmaste chef- för att denne skulle fatta beslutet i den ansvarige tjänstemannens ställe skall 1996 bara

- men anmälas till närmaste chef. Huvudregeln är numera att den ansvarige tjänstemännen skall handlägga även dessa svårare ärenden, men med chefens vetskap.

Några exempel på konkreta ärendetyper som flyttats ner i

hierarkin går det också att finna. Beslut uppsägning och

om skiljande från tjänsten skulle 1985 beslutas av länsstyrelsens

styrelse, handläggs 1996 den särskilda

men av

personalansvarsnämnden. På sätt förhåller det sig

samma också med andra påföljder för fel och försummelser i tjänsten. Även fördelningen och användningen medel för regionalt

av

utvecklingsarbete tidigare förbehållet styrelsen att besluta

var

landshövdingen har rätt att ensam fatta om, men numera sådana beslut till 25 basbelopp. Från landshövdingen har

upp till rättsenheten delegerats beslutsrätten rörande koncessioner för elektriska anläggningar. Till rättsenheten har även överförts beslutanderätten rörande förelägganden och förbud

enligt livsmedelslagen; beslutanderätt tidigare låg på

en som

avdelningschef hierarkiskt överordnad chefen för en som var rättsenheten. Från avdelningschefsnivå har vidare till

beredskapsenheten delegerats beslutanderätten rörande åtal och andra påföljder i anledning ransoneringsfrågor i den

av

civila beredskapsplaneringen.

Även internadministrativa beslut har flyttats nedåt i hierarkin.

1985 ålåg det enhetscheferna att följa kostnadsutvecklingen

för enhetens verksamhet". 1996 har enhetscheferna

budgetansvar i enlighet med länsstyrelsens

ekonomiadministrativa föreskrifter. Detta innebär att de

disponerar anvisade och budgeterade medel, för

ansvarar

resultatuppföljning, för att regler och riktlinjer enligt

ansvarar

regleringsbrevet med mera följs och ansvarar för att

medelstilldelningen överskrids.

Sammantaget får man vid en jämförelse arbetsordningarna

av 1985 och 1996 intrycket att 1996 års version är något enklare

och mindre detaljrik än sin föregångare. Några

mer substantiella förändringar beslutsnivåerna för olika ärenden

av är det emellertid inte fråga även vissa ärenden "flyttats

om, om nedåt" i hierarkin och knappast något "flyttats uppåt". Beträffande det ekonomiska ansvaret har detta skärpts eller kanske tydliggjorts för enhetscheferna, och det skall

snarare

samtidigt noteras att 1985 års arbetsordning inte pekar ut någon tjänsteman som budgetansvarig. I praktiken torde detta

innebära att landshövdingen då ansvarig för

var ensam

budgeten.

2.3. Iakttagelser beträffande

Rikspolisstyrelsen

Till skillnad från vad gällde utvecklingen länsstyrelsens som av arbetsordning, har arbetsordningen för Rikspolisstyrelsen blivit betydligt mer detaljerad i 1996 års upplaga jämfört med 1984

års. Såväl vad gäller vilka ärendetyper som skall avgöras av

rikspolischefen själv och vad gäller byråchefers åligganden har detaljeringsgraden ökat väsentligt. Där 1984 års arbetsordning

angav att byråchef skulle avgöra ärenden inte skulle

som

avgöras av styrelsen i plenum, rikspolischefen eller av

Överdirektören, innehåller 1996 ärs arbetsordning 19 punkter byråchefen har att hålla sig till. Bland dessa återfinns exempelvis "att verka för personalens välbefinnande" och att hålla sig informerad tidplaner, kostnadsutveckling med

om

mera avseende projekt och annat utvecklingsarbete".

En jämförelse av 1984 och 1990 ärs delegationsordningar för

rikspolisstyrelsens ekonomibyrå visar att i allt väsentligt

beslutsnivåer gäller vid båda tillfällena. samma

2.4. Sammanfattning

Den allt överskuggande förändringen i statlig verksamhet från mitten av 1980-talet till mitten av 1990-talet torde vara den tilltagande kostnadsmedvetenheten och den därav följande jakten på ekonomisk effektivitet. Som konsekvens detta

en av

har näringslivsnormer alltmer kommit att påverka den

offentliga förvaltningen. Samtidigt kom det offentliga

åtagandets särskilda karaktär allt mer att betonas. En koncentration på de centrala offentliga uppgifterna anbefalldes ofta.

Av det -låt mycket begränsade empiriska material

vara - som stått till förfogande i denna studie kan utläsas att ansvaret i

viss utsträckning flyttats nedåt inom myndighetshierarkin,

från högre chefer till lägre.

KAPITEL 3

ÖVERSIKT ÖVER REFORMER

RÖRANDE DE STATLIGT

ANSTÄLLDAS ANSVAR

3.1¶Historisk översikt

Från början kunde tjänstemän ses som tjänare åt landets härskare; uppfyllde de inte härskarens krav kunde de

naturligen bestraffas denne. Denna bestraffningsrätt kan

av ses som embryot till det disciplinära ansvar som skymtar i författningar redan under femtonhundratalet och som växer fullt ut under sjuttonhundratalet, ett utkrävdes

ansvar som genom forvaltningsforfarande och inte via domstol.

Det system med ett judiciellt och ett administrativt förfarande

det med visst judiciellt inslag för utkrävande - senare - av tjänstemännens utbildades under 1700-talet, är

ansvar, som att se mot bakgrund av den princip om tjänstemäns

oavsåttlighet som samtidigt gjorde insteg i svensk rätt och som

fullt utbildad slutligt lagfästes i 36 § i 1809 års regeringsform

Oavsättlighetsprincipen motiverades under 1700-talet och delvis även under utarbetandet 1809 års regeringsform i

av första hand med att den utgjorde ett skydd för tjänstemännens intressen. Samtidigt kunde den motiveras även ur

statsnyttosynpunkt genom att den befrämjade en god rekrytering. 10

På processrättens område infördes under 1800-talet principen att civil- och brottmål så långt det möjligt skulle

var

handläggas allmän domstol; den specialdomstolen efter

av ena den andra försvann. Därmed skulle inte heller myndigheterna utanför domstolarna kunna fungera ett slags

som

9SOU 1992:60, sid 260 f hänvisar till SOU 1969:20, sid 14 ff

som

loJägerskiöld, sid 269 och 259 ff

22 SOU 1996: 173

disciplindomstolar. Detta medförde att såväl lagstiftare

som doktrin fick anledning att fixera gränsen mellan det allmänna domstolsforfarandet för handläggning mål ämbetsbrott

av om och det administrativa förfarandet där disciplinrätt skulle tillämpas. Skiljelinjen bestämdes av gärningarnas

svårighetsgrad, i det att disciplinvägen skulle väljas vid

bestraffning mindre svåra förseelser intern natur. Några

av av

mera allmänna rättspolitiska överväganden emellertid

synes inte ha fått utgöra grund for gränsdragningen mellan det judiciella och det disciplinära ansvaret, än mindre för utformningen av ämbetsansvaret över huvud taget.

Från slutet av 1800-talet och framåt tillkom mängd

en

författningar med reglering av disciplinrätten inom olika

områden av den offentliga förvaltningen. Fram till 1966 präglades den offentliga tjänsten anknytningen till dubbla

av

rättssystem, den offentligrättsliga regleringen får

men anses ha dominerat Med 1965 års lagstiftning, främst statstjänstemannalagen 1965:274, sker ett trendbrott i den meningen att den kollektiva arbetsrätten introduceras även för

offentliganställda. Beträffande anställda hos staten reglerades disciplinansvaret i statstjänstemannalagen, alltså specifikt offentligrättsligt, medan disciplinansvaret for kommunaltjånstemän ansågs höra till den privata

avtalsrätten.

De tjänstemannalagar gällde fram till 1974 års

som arbetsrättsreform får ändå ha inneburit att det allmänna

anses

fortfarande hade betydande handlingsfrihet vid

en bestämmandet de enskilda tjänstemännens

av arbetsförhållanden. Statstjänstemannalagen innebar att regler

om anställning och entledigande, arbetsuppgifter, ansvar och

bestraffning undantagna från avtalsområdet. Främst

var lönevillkoren fastställdes genom kollektivavtal.

Före 1975 års ämbetsansvarsreform förelåg for statsanställda identitet mellan det straffrättsliga ansvaret for fel och försummelse i tjänsten och det disciplinära ansvaret. Reglerna

om disciplinansvar i statstjänstemannalagen i sak

var likalydande med bestämmelserna om straffrättsligt ansvar for tjänstefel enligt dåvarande 20 kap 4 § brottsbalken. Detta

SOU 1996: 173 23

tjänstefel omfattade även icke uppsåtliga förfaranden och förseelser berodde på oförstånd eller oskicklighet.

som

Wennergren skriver 1978 att den offentliga tjänsten före 1966 utmärktes av en patriarkalisk ordning med staten som allenarådande husbonde i ett system, där tjänstemännen inte hade mycket att säga till Här framstår alltså inte

om. statstjånstemannen privilegierad i förhållande till den

som privat anställde, utan tvärtom underforstås att förhållandena på den privata arbetsmarknaden är de som bör efterliknas. Det är också denna strävan varit utmärkande för den

som offentliga arbetsrättens utveckling under senare delen av 1900talet. Genom 1970-talets reformvåg avslutades, ansåg Wennergren, utvecklingen mot ett närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad. Ämbetsstraffen togs bort, de

allmänna arbetsrättsliga lagarna anställningsskydd och

om medbestämmande blev i stor utsträckning gällande även för

offentliganställda, och även den dåvarande lagen om offentlig anställning utgick från de allmänna arbetsrättsliga grundprinciperna.

Ämbetsansvarsreformen innebar att något allmänt

straffrättsligt för tjänstefel inte längre skulle gälla.

ansvar Genom de nya bestämmelserna om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i 20 kap 1 § brottsbalken begränsades straffansvaret till den del den offentliga

av verksamheten innefattade myndighetsutövning. Ansvar

som enligt dessa bestämmelser skulle komma i fråga endast om gärningen inneburit någon form myndighetsutövning och

av

den orsakat någon förfång eller otillbörlig förmån inte om som

ringa. För för oaktsamt handlande vårdslös var ansvar myndighetsutövning krävdes att oaktsamheten var grov. Annan tjänsteutövning lämnades straffrättsligt osanktionerad.

I enlighet med den privaträttsliga synen på

anställningsförhållandet betraktades förseelser i tjänsten som

ett brott mot anställningsavtalet.

Beckman 449

m.fI., s

lzwennergren, 9 ff.

s

Beckman 440.

m.fI., s

24 SOU 1996: 173

Statstjänstemannalagens bestämmelser disciplinansvar

om fördes utan någon betydande ändring i sak över till LOA

mera som trädde i kraft kort efter det att de reglerna

nya om

disciplinansvar införts i statstjänstemannälagen.14 Inte heller för kommunalt anställda skedde några väsentliga förändringar.

Med hänsyn bland annat till att det avtalsreglerade

disciplinansvarssystemet inom den kommunala sektorn ansågs

fungera tillfredsställande fanns det enligt föredragande statsrådet inte några bärande skäl att införa ett

författningsreglerat system.

Efterhand riktades kritik mot den begränsning det

av straffrättsliga ansvaret som ämbetsansvarsreformen hade inneburit. Kritiken gällde bland annat att skillnaderna mellan offentlig och privat verksamhet inte beaktats i tillräcklig

utsträckning. Det disciplinära ansvarssystemet ansågs inte

fullt ut kunna ersätta ett straffrättsligt system. De straffrättsliga reglerna hade ett alltför snävt

tillämpningsområde och var dessutom svåra att tillämpa i det

enskilda fallet. Beträffande brottet vårdslös myndighetsutövning anfördes att rättspraxis visat att utrymmet för att tillämpa den bestämmelsen mycket

var

begränsat.

Sedan riksdagen begärt översyn ansvarsreglerna, har det

en av

straffrättsliga ansvaret utvidgats genom lagändringar som

trätt i kraft den 1 oktober 1989. Straffansvaret omfattar numera inte bara gärningar som inneburit

myndighetsutövning utan också vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning.

För krävs inte heller att det föreligger uppsåt eller

ansvar grov oaktsamhet.

3.2. Översikt över rätt gällande

Ansvarssystemet för huvuddelen de statligt anställda kan

av idag sägas bestå fyra delar: det straffrättsliga, det

av

Prop 1975/76:105, bil sid 223 f

SOU 1996: 173 25

disciplinära, det arbetsrättsliga, och det skadeständsrättsliga

systemet. Att märka i sammanhanget är att den krets av anställda och offentligt verksamma omfattas de olika

av som av ansvarssystemen varierar. För vissa personalkategorier, bland annat krigsmän och veterinärer skall kommenteras

som särskilt senare, finns därutöver speciella regler som i olika avseenden kompletterar huvudreglerna. Här skall dock först huvuddragen i de centrala reglerna presenteras.

Det straffrättsliga ansvaret formuleras enligt BrB 20:1 på

följande sätt:

Den somuppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genomhandling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse högsti två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse somringa, skall inte dömas till ansvar. Om ett brott som avsesi första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader ochhögst sexår. Vid bedömandeav om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån somär betydande. Den somär ledamot av enbeslutande statlig eller kommunal församling är inte underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd somhan vidtar i denna egenskap. Vad som sägsi första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Beträffande den personkrets berörs skall noteras att inte

som endast statligt anställda omfattas straffrättsligt ansvar vid

av myndighetsutövning. Även kommunala tjänstemän och

politiker samt lekmannaledamöter i statliga organ eller privatanställda och övriga privat verksamma omfattas av

reglerna, i den män de anfortrotts myndighetsutövning.

Vidare gäller självfallet for statligt anställd, liksom for alla

arbetstagare, även vad som i Övrigt framgår av

strafflagstiftningen, såsom straffbuden for mutbrott, brott mot

tystnadsplikt, stöld, förskingring och bedrägeri, med Det

mera. särskilda straffansvaret for tjänstefel är dock begränsat till

sådant inträffar vid myndighetsutövning.

som

Det disciplinära systemet regleras i LOA, Lag 1994:

numera 260 offentlig anställning, och innebär att anställd

om en som uppsåtligen eller oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i

av

anställningen får meddelas disciplinpåfoljd for änsteforseelse. Om felet, med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa,

26 SOU 1996: 173

meddelas ingen påföljd. Påfölj derna är varning eller löneavdrag, inte annat avtalats kollektivavtal.

om genom

Disciplinpåföljd meddelas i regel av arbetsgivaren men i vissa

fall Statens ansvarsnämnd. Arbetsgivarens beslut i dessa

av frågor organiseras på olika sätt inom skilda myndigheter. Ofta

finns inom myndigheten en särskild personalansvarsnämnd

med representanter för arbetsgivaren och

arbetstagarorganisationerna.15 För myndigheter som tillämpar

Verksförordningen gäller numera att en sådan nämnd skall

finnas för prövning av bl. a. disciplinpåföljd Verksförordningen

Avseende de disciplinära reglerna finns vissa inskränkningar i

räckvidden. För det första innebär ett straffrättsligt förfarande hinder mot att inleda ett disciplinärt, vilket betyder att ingen

kan dömas för tjänstefel och samtidigt åläggas

en disciplinpåföljd för gärning. För det andra finns

samma

inskränkningar i personkretsen som omfattas av LOA. Enligt

dess 3 § gäller LOA över huvud taget inte statsråden, Justitieombudsmannen, biskopar och präster omfattas av

som kyrkolagen, lokalanställda utomlands inte är svenska

som

medborgare och arbetstagare med beredskapsarbete eller

skyddat arbete. Därutöver skall nämnas att förtroendevalda och lekmannaledamöter i olika statliga och kommunala sammanhang står utanför det disciplinära systemet.

Utöver dessa generella undantag, undantas enligt LOA 3 § 2 st

dessutom justitieråden, regeringsråden och Justitiekanslern från lagens disciplinansvarsregler. I 21 § anges att disciplinansvarsreglerna inte heller gäller den som kan meddelas disciplinpåföljd enligt lagen

1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret mm, för

om

förseelser omfattas den lagen,

som

hålso- och sjukvårdspersonal, som i sin yrkesutövning står

under Socialstyrelsens tillsyn, för sådana förseelser i denna

yrkesutövning skall prövas Hälso- och sjukvårdens

som av

ansvarsnämnd,

veterinärer för sådana förseelser i yrkesutövningen skall

som

prövas av Veterinära ansvarsnämnden.

1514-16 och 34 §§ LOA

SOU 1996: 173 27

Det arbetsrättsliga ansvarssystemet består i risken att den anställde riskerar att bli uppsagd eller avskedad enligt reglerna i LAS. Detta innebär bland annat att den anställde kan bli avskedad han eller hon grovt åsidosätter sina

om

åligganden mot arbetsgivaren.

Det skadeståndsrättsliga ansvaret, slutligen, är detsamma for

statligt anställda for alla andra arbetstagare. De

som

grundläggande bestämmelserna finns i skadeståndslagens 2

kapitel av vilket framgår bland annat att den som uppsåtligen eller oaktsamhet vållar eller sakskada skall ersätta

av personskadan, liksom den skall göra som vållar ren

formögenhetsskada brott. I 3 kap 1 § i lag

genom samma föreskrivs att arbetsgivare är ansvarig for sådana skador

som arbetstagare vållar i tjänsten och i 2 § utvidgas detta

principalansvar till att gälla även formögenhetsskada utan

ren samband med brott, arbetsgivaren är stat eller kommun

om och om vållandet inträffat vid myndighetsutövning. Den anställdes personliga skadeståndsansvar for skador vållade i tjänsten begränsas for statligt anställda, liksom for privat anställda, i 4 kap 1 För skada, statligt anställd vållar

som en genom fel eller försummelse i tjänsten, är han ansvarig endast i

den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens

beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadeslidandes intresse och övriga omständigheter.

167 0ch18§§LAS

:II31.:-riåö3c§iliåâêâ

i§f;.§.øê$i§§§*35§1ÅiWifi

Låiêá.f;a§hñä héázjsåâaøzüs

§§-å$1ñ§$é§iê: m

v

zåilâsgifäüáh de" maáwásgâaär 3337932 "ä:§iååä§åvt$tå . -täs2i:2%§::t®,, ráixg Ä âs-wâisâutüstiu. V . I äê:s§iñf§:â..§:§1si.;vi; lézüfe v :âáüszâa.sub 415022511 .bsiu

p §2 ,

x §{1'§{7§gii53'$"*j'

.

v ,aiz5::sum

rsguââäwgaäi ;3;ivz§::iñ a ma-Fä m cäcvzaøtiênt

r :arr L - ä.wupvxáx

KAPITEL 4

TJÄNSTEFEL

4.1. Förarbeten

4.1.1. Utvecklingen fram till år 1989

Det grundläggande motivet för ansvarssystemet, oavsett hur det konstrueras, är medborgarnas intresse att offentliga

av funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Avgörande för om ett angrepp på detta intresse beivras

genom straffrättsliga sanktioner eller på disciplinär väg, är styrkan i angreppet. Den allvarligaste kategorin sådana

av angrepp är de som riktas direkt mot enskilda samhällsmedlemmar och innebär att dessa vållas skada på

som grund misskötsel den offentliga tjänsten eller uppdraget.

av av 17

1975 inskränktes omfattningen av det straffrättsligt

sanktionerade tjänsteansvaret kraftigt och stora delar den

av offentliga tjänsten kom att regleras ansvarsmässigt endast

av

disciplinlagstiftningen. Den utredning ansvarade för

som förarbetena till 1975 års reform, ämbetsansvarskommittén, konstaterade att vid en avvägning gjorde sig medborgarnas intresse korrekt utförda offentliga tjänster främst gällande

av beträffande handlande innefattade myndighetsutövning.

som

Något om begreppet myndighetsutövning

l ämbetsansvarskommitténs slutbetänkande 1972 fördes ett längre resonemang om innebörden begreppet

av

myndighetsutövning. Det konstaterades inledningsvis att den

Ds Ju 1983:7, sid 201 ff

sou 1972:1, sid 127

definition givits begreppet i kommitténs

som

principbetänkande tre år tidigare, stämde väl överens med

definitionen i 1971 års proposition med förslag till förvaltningslag och den år avgivna propositionen med

samma

förslag till skadeståndslag. Myndighetsutövning, eller offentlig myndighet det kallas i principbetänkandet, grundar sig

som sålunda ytterst i lag eller författning och skapar, genom

annan beslut offentliga funktionärer, för enskilda eller andra

av

subjekt plikter eller rättigheter inte är av privaträttslig

som natur. 19

Till utveckling denna definition tillade kommittén att

av

myndighetsutövning normalt tar sig uttryck i formliga beslut,

även i faktiska åtgärder. Vidare hör till området för men myndighetsutövning även sådana beslut på ett eller annat

som sätt utgör förutsättningar för ett beslut. Som exempel

senare på detta nämns taxeringsbeslut, utifrån vilket senare

skattedebitering sker. Oriktig myndighetsutövning består exempelvis i att gällande regler för myndighetens utövande

överträds eller i att ovidkommande villkor uppställs vid

myndighetsutövning i och för sig i Övrigt följer gällande

som

regler. Liksom oriktig myndighetsutövning kan bestå i ett

felaktigt handlande, kan den självfallet också bestå i

en felaktig underlåtenhet att handla.

I propositionen med förslag rörande 1975 års reform anslöt sig regeringen till kommitténs kring innebörden av

resonemang

Även regeringen ansåg att begreppet myndighetsutövning.

kommitténs definition stämde väl överens med vad som sagts

myndighetsutövning i propositionerna rörande om

skadeståndslag och förvaltningslag. Samtidigt underströks att

dessa lagar företer stora skillnader i tillämpningsområde och syfte, vilket bör beaktas.

I sammanhanget finns anledning att understryka att den

uppfattning sambandet mellan begreppet

om

myndighetsutövning i de olika lagarna, utredningen och

som regeringen uttryck för, kan ifrågasättas, då den inte i

gav

tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de olika lagarnas

skiftande syften. Lagarnas olika funktioner påverkar

sou 1972:1, sid 129

tolkningen av begreppet och inte minst i straffrättsliga

sammanhang har begreppet ibland varit svårt att hantera.

Utvecklingen från 1.975 till 198.9

Redan 1979, knappt fyra år efter att de begränsade

nya

ansvarsreglerna trätt i kraft, tillsattes ytterligare utredning,

en

tjänsteansvarskommittén, med uppdrag att över främst de

se straffrättsliga ansvarsbestämmelserna för offentliga funktionärer. Denna utredning kom till slutsatsen att det

saknades anledning att i grunden ifrågasätta den gräns

som ämbetsansvarskommittén några år tidigare dragit mellan straffrättsligt sanktionerade och disciplinärt sanktionerade beteenden. Grunden för detta ställningstagande främst att

var

tjänsteansvarskommittén i sak delade

ämbetsansvarskommitténs bedömningar, men delvis berodde det också på de lagtekniska problem kunde förutses med

som

andra lösningar.

Sedan tjänsteansvarskommittén sålunda konstaterat att principerna bakom 1975 års reform varit riktiga, gick kommittén ett steg vidare och ifrågasatte det område i

om som

praxis kommit att omfattas myndighetsmissbruksregeln

av verkligen motsvarade det område som lagstiftaren avsett

kriminalisera. Bakgrunden till frågeställningen att det i

var kommitténs direktiv angivits att det forefoll utrymmet

som om

for tillämpningen lagrummet i praxis ansetts mycket

av

begränsat.

Med utgångspunkt i att ett av huvudproblemen i

sammanhanget var oklarheter kring den närmare innebörden

av begreppet myndighetsutövning, lämnades förslag på

språkliga justeringar. Bland annat föreslogs att uttrycket

myndighetsutövning" skulle ersättas begreppet

av verksamhet för fullgörande det allmänna svarar". Detta

vars forslag kom senare att kritiseras därför det inte ansågs täcka in

i de privaträttsliga subjekt anförtrotts förvaltningsuppgifter

som

innefattande myndighetsutövning.

2°Marcusson, sid 240 f

Ds Ju 1983:7, sid 20m

I den proposition kom att läggas fram på grundval av

som

tjänsteansvarskommitténs betänkande menade departementschefen att det i och for sig kunde finnas anledning överväga den språkliga utformningen av ansvarsregeln men att de svårigheter skulle följa att begreppet

som av

myndighetsutövning byttes större än förtjänsterna med

ut var ett byte, särskilt med hänsyn till att begreppet förekom på flera ställen i lagstiftningen och till att domstolspraxisen kring begreppets innebörd och gränser blev allt rikligare Någon tanke på att, förutom den språkliga frågan, vidta någon ändring det straffbara området fanns inte. Tvärtom

av underströks i proposition ambitionen att närma den offentliga tjänsten till vad gäller på den privata arbetsmarknaden.

som

Något år senare tog Justitieutskottet, i anledning av motioner i ämnet, frågan skärpning straffansvaret och

upp om en av föreslog riksdagen uppdra åt regeringen att göra en översyn av tjänsteansvarsreglerna24l motsats till vad regeringen anfört i nyssnämnda proposition, menade utskottet att en reell utvidgning av straffansvaret för offentliga tjänstemän var påkallad. Detta skulle därför också utgångspunkten för

vara översynsarbetet. Utskottet upprepade att syftet med

tjänsteansvarsreglerna, och straffansvaret i synnerhet, är att tillgodose medborgarnas intresse att den offentliga

av verksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett

riktigt sätt.

Utskottet angav i sitt betänkande att tre vägar borde prövas för att vidga det straffbara området. För det första kunde ifrågasättas huruvida oaktsamhet skulle krävas för

grov

för det andra huruvida förfång eller otillbörlig förmån ansvar, skulle utgöra självständiga rekvisit och för det tredje om inte även offentlig verksamhet som rör lagtillämpning men inte utgör myndighetsutövning skulle falla under straffbudet.

22Prop 1984/852117

23a sid 14 f

prop,

24Juu 1985/86:34

4.1.2. Utredningen inför 1989 års proposition

Riksdagen biföll utskottets hemställan och uppdrag riktades till

regeringen att genomföra en förnyad utredning vilket

resulterade i betänkandet Myndighetsmissbruk25 l betänkandet inventerades den kritik riktats mot

som ämbetsansvarsreformen, varvid konstaterades att

grundtankarna i reformen att närma regleringen den

- av offentliga tjänsten till vad som gällde på arbetsmarknaden i stort samtidigt som den offentliga tjänstens särart beaktades

i och för sig inte ifrågasätts utan att kritiken gällt

snarare

gradskillnader i hur mycket den offentliga tjänstens särart

beaktats.

För att strukturera diskussionen om vilken verksamhet som skall omfattas det straffrättsliga ansvaret inventerades i

av betänkandet ett antal tänkbara indelningsgrunder for den offentliga verksamheten.26 En tänkbar distinktion ansågs

vara den mellan förvaltning och rättskipning; en annan mellan

ärendehandläggning och faktiskt handlande; och tredje

en distinktion kunde göras mellan lag- och rättstillämpning å ena sidan och verksamhet å den andra. Efter att ha prövat

annan de olika gränser som kunde formuleras med utgångspunkt i dessa indelningar, blev slutsatsen även för denna utredning att

det tydligast vad är den offentliga

som anger som verksamhetens särart och därmed skall omfattas av

-

kriminalisering faktiskt är begreppet myndighetsutövning.

-

Efter kort genomgång praxis från Högsta domstolen

en av konstaterades emellertid att även änstefelsansvaret även

om

fortsättningsvis borde knytas till myndighetsutövning, den

var

gamla lokutionen myndighetsutövning något snäv.27 Genom

att föreslå att prepositionen "i" byttes mot "vid handläggning

har samband med" ville utredningen nå även de fall där som misstag begåtts i förberedande stadier inför ett beslut, där

felaktiga upplysningar lämnats, bristande beslutsunderlag förelegat, osv.

25os Ju 1988:32

2603 Ju 1988:32, sid 36 f

27os Ju 1988:32, sid 46 ff

Avsikten med utvidgningen att markera den särskilda

var noggrannhet alltid mäste iakttas beträffande

och omsorg som

alla frågor betydelse för myndighetsutövning.

av

4.1.3. 1989 års lagstiftning

Av de remissinstanser yttrat sig över betänkandet, fäste

som regeringen i den följande propositionen särskild vikt vid vad Justitieombudsmannen anfört. JO konstaterade inledningsvis att det straffrättsliga systemet är bättre ägnat att tillgodose den enskilde medborgarens intressen än det disciplinära systemet, där helt andra överväganden kan ha betydelse för frågan huruvida ett ingripande skall ske. JO anförde vidare att det område i rättspraxis visat sig vara kriminaliserat till

som följd 1975 års lagstiftning för snävt, vilket i viss mån

av var minskat allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten.

Regeringen konstaterade att det inte fanns några belägg för att standarden på den offentliga verksamheten skulle ha sänkts till följd 1975 års ämbetsansvarsreform och dess omfattande

av

avkriminalisering och att inget tydde på att de offentliga

funktionärerna i någon ökad utsträckning skulle göra sig

skyldiga till uppsåtliga eller oaktsamma felaktigheter.

Emellertid ansåg regeringen att verksamheten hos det allmänna i åtskilliga hänseenden har annan karaktär än

en den bedrivs inom den privata sektorn och att särskilda

som rättssäkerhetsskrav bör ställas på den offentliga verksamheten. För allmänhetens förtroende krävdes det därför enligt regeringens uppfattning att bestämmelserna är

tillräckligt effektiva i situationer då ett ingripande är påkallat.

Det är inte alldeles klart vad regeringen egentligen menade.

Närmast till hands ligger tolkningen att någon egentlig förändring reglerna enligt regeringens uppfattning i sak inte

av

påkallad att den allmänna opinionen krävde skarpare var men skrivningar för att inte förlora förtroendet för reglerna. Det skulle alltså inte vara verkligheten i sig, utan den bild som

Proposition 1988/89:113, sid 8 f

fanns verkligheten hos allmänheten, styrande för

av som var

lagstiftningen. Regeringen önskade nu utvidga det straffbara området. Denna utvidgning rörde huvudsakligen tre punkter: gärningens anknytning till myndighetsutövning, forfångsrekvisitet och graden av oaktsamhet.

Beträffande anknytningen till myndighetsutövning för det

område som skulle omfattas vidgad kriminalisering,

av en konstaterade regeringen att de särskilda ansvarsreglerna för offentliga funktionärer borde förekomma endast i den

utsträckning som är motiverad på grund av den offentliga

verksamhetens särart. Efter att ha övervägt huruvida begreppet "lagtillämpning" ett lämpligt kriterium för denna

var avgränsning, funnit att så inte är fallet, konstaterade

men

regeringen att "myndighetsutövning" var det bästa begreppet.

För att dock vidga området för straffansvar och fånga in sådana handlingar står i ett naturligt och nära samband

som

med myndighetsutövning, exempelvis förberedande handlingar

av olika slag, föreslog regeringen att inte enbart handlande

myndighetsutövning" utan "vid myndighetsutövning" skulle

omfattas regeln.

av

Uttrycket "vid myndighetsutövning" valdes framför det i

betänkandet föreslagna därför att det den praktiska

genom

tillämpningen av skadeståndslagen 3:2 med

samma

uttryckssätt, fått någorlunda väl avgränsad innebörd.

en

Samtidigt markerades att någon fullständig korrespondens

mellan de två lagrummen inte avsedd.3°

var

Förfångsrekvisitet hade enligt regeringens uppfattning vållat

tillämpningssvårigheter, bland annat i fråga bevisning,

om vilket i praktiken medfört att utrymmet för straffbestämmelsens tillämpning blivit alltför begränsat. Det avgörande för straffansvaret skulle inte att skadlig

vara en effekt konkret kunde påvisas i det enskilda fallet, utan det skulle möjligt att inskrida mot klart klandervärda

vara förfaranden, oberoende vilken effekt kunde föreligga i

av som det enskilda fallet.

29Prop 1988/892113, sid 11

3°Prop 1988/89:113, sid 13 r

31Prop 1988/89:113, sid 16

För att ändå undvika att helt bagatellartade fel blev föremål

för straffrättsligt ingripande, infördes i stället för

förfångsrekvisitet mening ansvarsfrihet för gärningar

- en om

ringa, varvid förhållandena i det enskilda fallet torde som var

avgörande. Såväl allmänna som enskilda intressen angavs vara kunna ha betydelse, och det nämndes särskilt att en viktig faktor i sammanhanget någon drabbats skada eller

var om av

det förelegat risk för skada. om

Genom att i meningen om ringa brott särskilt nämna gärningsmannens befogenheter ett kriterium vid

som

bedömningen, avgränsades även personkretsen. Anställda med helt osjälvständiga arbetsuppgifter torde sällan komma att bli föremål för straffrättsligt ingripande.33

Kravet i den tidigare lagstiftningen att oaktsamheten skulle

for att föranleda ansvar, innebar enligt regeringens vara grov

bedömning att bland annat lagligheten i myndighetsåtgärder

på exempelvis rättsväsendets område kommit att prövas på

disciplinär väg i omfattning från principiella

en som

utgångspunkter knappast lämpligt.34 För straffansvar

var krävs därför inte vårdslöshet utan endast

numera grov oaktsamhet.

4.1.3. Kommentar

Konsekvensen den gränsdragning gjorts mellan

av som kriminaliserade gärningar och sådana gärningar som endast

beivras på disciplinär väg är att myndighetsinterna förseelser

typen onykterhet på arbetsplatsen, olovlig frånvaro, mm av faller utanför det kriminaliserade området. Detta är

oproblematiskt eftersom det är frågor som typiskt sett hör hemma på det arbetsdisciplinära området än det

snarare

straffrättsliga.

32Prop 1988l89z113, sid 17

33 Beckman m.fI., 466

s

34Prop 1988/89:113, sid 18

Något tveksammare är möjligen att dels sådan lagtillämpning

som inte utgör myndighetsutövning, dels stora delar av det faktiska handlandet i den offentliga verksamheten hamnar utanför det kriminaliserade området. Det kan sättas i fråga

om inte ett utvidgat straffansvar befogat. Vad det ju typiskt

vore sett är fråga om, är förhållandet mellan den statligt anställde å ena sidan och någon annan än arbetsgivaren å den andra. l betänkandet Myndighetsmissbruk att beträffande

angavs man det faktiska handlandet kunde åtnöjas med disciplinsystemet

och att en kriminalisering fel vid all lagtillämpning av

av tekniska skål är svårgenomford och kan få märkliga konsekvenser.35

4.2. av HD:s och HovR:s

Genomgång

rättsfall om

tjänstefel

Som nyss konstaterats var ambitionen i 1989 års lagstiftning att vidga det straffoelagda området. Frågan kan nu ställas vad reformen fick för konsekvenser.

Avsikten är här att gå igenom några centrala domar rörande tjänstefel som avkunnats efter reformens genomförande. Som jämförelseobjekt refereras också två domar från tiden före reformen.

4.2.1. Domar från tiden före reformen

NJA 1984 sid 80: Lagman vid tingsrätt frikänd från

vårdslös myndighetsutövning gamla lagen. JO var åklagare.

Gärningen såvitt är intresse: Sedan ett fel begåtts vid

nu av tingsrättens handläggning viss fråga, underlät

av en lagmannen att underrätta parterna därom.

35DsJu 1988:32, sid 42 f

JO: Lagmannen har gjort sig skyldig till myndighetsmissbruk.

HD: En underrättelse till parterna det misstag begåtts

om som

hade varit naturlig i anslutning till handläggningen

men innebär inte en sådan utövning av offentliga maktbefogenheter som är utmärkande för myndighetsutövning. Straffb arhet för myndighetsmissbruk förutsätter att gärningen skett

l

myndighetsutövning. Åtalet ogillas.

NJA 1990 sid 542: Rádman vid tingsrätt frikänd från

vårdslös myndighetsutövning gamla lagen. JK var åklagare.

Gärningen: Rådmannen häktade en person p.g.a. risk för återfall i brottslighet. Åklagaren hemställde någon vecka senare att häktningen skulle hävas därför att sådan risk inte

längre förelåg. Rådmannen förklarade då, utan förhandling, den misstänkte häktad på flyktfara. Huvudförhandling hölls två dagar

senare.

JK: Rådmannen har handlat i strid med lag i två avseenden,

dels avseende bedömningen i sak att flyktfara förelåg, dels

avseende det förhållandet att det andra häktningsbeslutet har

fattats utan föregående förhandling.

HD: Det andra häktningsbeslutet kunde fattas utan

förhandling, det fick felaktig utformning. Detta fel kan

men en inte anses innefatta oaktsamhet. Beträffande bedömningen i sak sägs:

"Inom rättskipningen måste det finnas ett

betydande utrymme för olika uppfattningar i lagtolknings- och lagtillämpningsfrågor. Även

ganska klara felbedömningar kan förekomma utan

att det kan föranleda straffansvar. Härtill kommer

att den avgränsning av det straffbara området

gjordes vid 1975 års reform innebar att

som man

kriminaliserade endast vissa grövre tjänstefel

som

kunde sägas innefatta allvarliga på

angrepp

enskilda medborgares rättsläge."

Rådmannen hade inte tillräckligt stöd för sin uppfattning att

flyktfara förelåg, men underlaget var inte så bristfälligt att han

visat grov oaktsamhet.

4.2.2. Fällande domar efter 1989

NJA 19.92 sid 310: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen vakthavande befäl och fick ett

var

meddelande om att åklagaren hävt ett anhållningsbeslut.

Polismannen underlät att ombesörja att den anhållne frigavs, och denne satt därefter anhållen ett dygn utan laga grund.

Åklagaren: Polismannen har av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för uppgiften vakthavande befäl. Gärningen är inte

som ringa.

Polismannen: Han saknar, trots att han begärt sådan, särskilt utbildning för uppgiften vakthavande befäl. Han saknade

som även rutin på uppgiften. Han har tidigare, i andra funktioner

hos myndigheten, verkställt frigivningar han sedan

som rapporterat till vakthavande befälet.

HD: Polismannen oaktsam.

var

Uppgiften att hålla kontroll över

frihetsberövanden är sådan vikt för ett

av

vakthavande polisbefäl, att det måste krävas av

varje polisman i den ställningen, oavsett

utbildning och instruktioner, att han ägnar den

särskild uppmärksamhet. Endast under speciella

förhållanden kan sådan oaktsamhet

en som

polismannen gjort sig skyldig till bedömas som

ringa tjänstefel. Sådana förhållanden föreligger

inte här."

JustR Vängby var skiljaktig och anförde bland annat att culpatröskeln är högre i straffrätten än i skadeståndsrätten. Gärningar bör inte betecknas som brott allvarlig art enbart

av därför att kunnat begära att gärningsmannen handlat

man annorlunda, utan det skall också finnas skäl att klandra honom

för att han inte gjort det. l detta fall har polismannen

visserligen avvikit från den gällde för hans agerande,

norm som

hans agerande kan inte tillskrivas nonchalans eller men likgiltighet. Hänsyn skall bland annat tas till hans bristande utbildning för, rutin i och erfarenhet aktuella

av arbetsuppgifter, den pressade arbetssituationen och inte minst ett visst avsteg från hur liknande händelser tidigare hanterats

utan iakttagande av gällande reglemente. Polismannen borde

ha frikänts.

NJA 1.992 sid 555: Rådman vid tingsrätt fälld för

tjänstefel.

Gárningerz: Rådmannen lät inför brottmålsförhandling i

en tingsrätten hämta och omhänderta den tilltalade 14 timmar

ca

före förhandlingen.

Åklagaren: Mot bakgrund målets beskaffenhet, tingsrättens

av kännedom om den tilltalade och angelägenheten att hon

av inställde sig, har det saknats laglig grund för besluten.

Rådmannen: Det har funnits anledning dels att låta hämta den tilltalade därför att hon antagligen inte skulle inställa sig, dels att omhänderta henne, bland annat därför att hon antagligen på förhandlingsdagens morgon skulle befinna sig på annan adress.

HD: l HovR frikändes rådmannen från ansvar beträffande beslutet att hämta den tilltalade. Målet överklagades i den delen inte. Ifråga det förtida omhändertagandet sägs att

om situationen i och för sig ganska alldaglig i ett brottmål och

var att de uppgifter som fanns om den tilltalade väl motiverade ett hämtningsbeslut, men inte ett beslut om förtida

omhändertagande. Den felaktiga lagtillämpningen innebär att

rådmannen av oaktsamhet åsidosatt vad gällt för

som uppgiften. Då gärningen inte är ringa, fälls han till ansvar.

Lägg märke till att Högsta domstolen efter ett tämligen långt

resonemang om en fråga om lagtolkning och lagtillämpning

kommer fram till att rådmannen gjort klar felbedömning jfr

en NJA 1990 sid 542 ovan.

NJA 1992 sid 838: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen var vakthavande befäl och beslutade att frihetsberövande skulle bestå för införts på

en person som

polisstationen. Personen hade gripits på begäran norsk polis

av

och polismannen utgick felaktigt och till följd ett besked av

av den innebörden från annan svensk polismyndighet, från att

en den gripne var anhållen i sin frånvaro.

Åklagaren: Polismannen hade vakthavande befäl att pröva

som gripandet, vilket han underlåt. Han hade vidare att undersöka grunden för frihetsberövande, hålla förhör enligt 24 kap 8 §

rättegångsbalken och underrätta åklagaren om gripandet. Han

underlät allt detta.

HD: Det år av stor vikt att frågor rörande frihetsberövande handläggs på ett så noggrant sätt, att det inte utrymme för

ges rena misstag. Polismannen har förlitat sig på andrahandsuppgifter beträffande beslut frihetsberövande,

om vilket varit oaktsamt. Han fälldes. JustR Sterzel och Knutsson var skiljaktiga och menade att de

kontrollåtgärder polismannen vidtagit beträffande beslut

som om frihetsberövande varit tillräckliga för att oaktsamhet inte skall läggas polismannen till last i den delen. Däremot skall polismannen fällas till för tjänstefel därför att han inte

ansvar underrättade åklagaren.

NJA 1992 B 2: Rådman i tingsrätt dömd för tjänstefel

Gärningen: Rådmannen dömde vid huvudförhandling i

brottmål tilltalad för bland annat stöld till fängelse tre

en grov månader. Straffminimum för stöld är fängelse

grov sex månader. Vid avfattandet den skriftliga domen angav

av rådmannen straffet till fängelse månader.

sex

Rådmannen har anfört att han har lång erfarenhet

av dömande i brottmål. Det aktuella förhandlingen helt

var ordinär. Av domsbeviset framgår att dom på fängelse tre

en månader avkunnats. Av rådmannens

egna

memorialanteckningar framgår att "str min" utdömts. När han

skrev ut domen utgick han från att dom på straffminimum

en för stöld, fängelse månader, avkunnats.

grov sex

42 SOU 1996: 173

HD anslöt sig till HovR bedömning: Beträffande den muntligen avkunnade domen, är det utmätta straffet i relation till aktuell

brottslighet så uppenbart orimligt, att så felaktig

en rättstillämpning inte borde få förekomma. Nu har det emellertid inträffat, med hänsyn till att det inte gått att men finna någon rimlig förklaring till det inträffade och då det

uppenbarligen varit fråga engångsförseelse, kan det inte

om en ha berott på sådan oaktsamhet som skall grunda ansvar anses för tjänstefel. Beträffande den väsentliga skillnaden mellan den avkunnade domen och den skriftligen avfattade, har detta fel uppenbarligen berott på att rådmannen inte gjort

erforderliga kontroller.

"Med hänsyn till de höga krav på noggrannhet och

måste ställas på domare vid omsorg som tjänsteutövning kan gärningen inte anses som

ringa."

Han fälldes för tjänstefel i denna del.

NJA 1994 sid 304: Domare vid hovrätt fällda för

tjänstefel i samband med felaktig dom.

Gärningen: Domarna tre st har i hovrättsdom fastställt av

tingsrätten ådömt förverkande villkorligt medgiven frihet,

av trots att laga grund för förverkandet saknades.

HD: Det förelåg inte grund för förverkandet. "Att hovrätten utan laga grund förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad måste anses ha inneburit tjänstefel. ... En korrekt lagtillämpning är sådan vikt att det endast om av

någon speciell omständighet kan påvisas är

möjligt att bedöma oaktsamhet som ringa. Det en är uppenbart att ett rent förbiseende skett. Inget

Domarna fälldes.

NJA 1994 sid 325: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen gömde kvinna hotats av sina en som

släktingar. Han upprättade på polisens

-

anmälningsblanketter anmälningar mot kvinnans släktingar,

-

men registrerade inte anmälningarna på polismyndigheten.

Kvinnans släktingar anmälde henne försvunnen. Polismannen

försökte, genom att tillställa dem kopior anmälningarna,

av

förmå släktingarna att upphöra med efterforskningarna efter

henne.

HD tog först ställning till frågan polismannen handlat "vid

om myndighetsutövning, varvid noterades att kvinnan måste ha

uppfattat det så att polismannen handlade i sin egenskap

av polisman när anmälningarna fylldes Polismannens avsikt var att kvinnan skulle skicka in åtminstone någon

av

anmälningarna till polismyndigheten, detta skedde aldrig

men eftersom kvinnan inte ville anmäla sina anhöriga till polisen.

Mot den bakgrunden måste såväl upprättandet

av

anmälningarna som polismannens överlämnande av

blanketterna till släktingarna, ha skett vid

anses

myndighetsutövning.

"Det saknas vid den bedömningen betydelse att

förfarandet delvis kan ha skett utom tjänstetid.

Genom att inte lämna in anmälningarna åsidosatte polismannen vad han hade att iaktta. Att skicka över

anmälningarna till släktingarna, uppfattades dessa ett

av som

hot. Eftersom polismannen allvarligt missbrukat sin ställning

till förfång för såväl kvinnans släktingar det allmänna

som var tjänstefelet att anse som grovt.

RH 1994:86: Anställda vid kriminalvårdsverket fällda för tjänstefel i anledning av transport under vilken häktad avlidit.

Gärningen: De anställda genomförde transport häktad

av en från Södertälje till Västervik utan att iaktta kriminalvårdsverkets transportföreskrifter, varvid de bland underlät att inhämta det tillstånd från läkare med hänsyn

som till den häktades hälsa skulle erfordrats. Den tilltalade avled under transporten.

HovR: Flera de tilltalades överordnade borde ha agerat

av nu annorlunda för att hindra att den aktuella transportsituationen

uppkom.

"Det för mycket begärt underordnad

var av

transportpersonal utan utbildning för vård

av

44 SOU 1996: 173

psykotiska och våldsamma patienter att den skulle på tillfredsställande sätt genomföra en lång vägtransport sådan patient, dessutom med

av en

olämpligt fordon."

Dessa omständigheter kan dock inte befria de tilltalade från

nu

för transporten. De borde ha lämnat över till ansvar överordnade att för transporten. Genom att i stället

ta ansvar påbörja den och dessutom på ett sätt stred mot fast bruk,

som brast de i vad ålåg dem. l frågan huruvida deras tjänstefel

som

grovt, talade ledningens agerande och den brådska som var

rådde för att tjänstefelet inte grovt. Dessa omständigheter

var motiverade dock inte att tjänstefelet skulle anses som ringa och de tilltalade därmed straffria, eftersom det är viktigt att

vara varje led i samhälleligt tvång mot bär eget ansvar, så

person att inte misstag i tidigare led slår igenom i senare.

RH 1995:144: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen beslutade, vakthavande befäl, att

som

införts på polisstationen skulle omhändertas enligt en man som LOB. Personen placerades i arresten under 6 timmar under

ca

polismannens tillsyn, varefter det upptäcktes att hade

mannen

svår skallskada till följd vilken han avled. en av senare

Åklagaren: Polismannen har åsidosatt sina åligganden genom

att underlåta att under tiden mannen låg i arresten, kontrollera dennes hälsotillstånd. Polismannen varnades de

av polismän införde och dennes sambo att han

som mannen av nyligen haft ett deliriumliknande tillstånd.

Polismannen har, i enlighet med praxis vid polisstationen, utövat tillsyn över att femtonde minut titta

mannen genom var

till honom och lyssna på honom genom inspektionsfönstret.

Däremellan har han även kopplat in

internkommunikationsanläggningen och lyssnat på honom.

HovR: Med hänsyn till att vid införandet till

mannen polisstationen företett sårskada i ansiktet och till att han

en gett onormala ljud ifrån sig, och trots att vid tidigare

mannen tillfällen då han omhändertagits i övrigt uppträtt på samma sätt den aktuella dagen, borde polismannen gått in i

som nu arrestlokalen och förvissat sig om den omhändertagnes

SOU 1996: 173 45

tillstånd. Med hänsyn till att föreskrifterna tillsyn över

om Omhändertagna är avsedda skydd för enskilda vid

som samhällets maktutövning mot dem, till de särskilda

omständigheterna bort föranleda polismannen att

som noggrant övervaka och till polismannens långa

mannen erfarenhet, kan inte gärningen bedömas ringa.

som

NJA 1996 sid 237: Tf. rådman vid tingsrätt fälld. JO

var åklagare

Gärningen: Tf. rådmannen ordförande vid

var huvudförhandling i brottmål då ett vittne upplyste att den tilltalade hotat henne. Tf. rådmannen ställde då in

huvudförhandlingen och övergick självmant, och rättsstridigt,

till häktningsförhandling för övergrepp i rättssak varvid den tilltalade häktades.

Tf. rådmannen ansåg att gärningen att bedöma ringa

var som och anförde bland annat att han notarie varit med vid

som

huvudforhandlingar där rätten självmant övergått till

häktningsförhandling. Han hade därför fog att sväva i villfarelse, och lagtexten framstod därmed inte särskilt

som klar. Varken de två övriga domare vid tingsrätten han

som konsulterade före beslutet eller åklagaren eller försvararen

uttryckte någon tveksamhet inför handläggningen.

HD konstaterade att tf. rådmannen visserligen varit med

om

liknande situation tidigare att han likväl varit så en men pass osäker på den korrekta handläggningen att han velat konsultera såväl lagtext domarkollegor. Då han därvid

som

inte fått någon bekräftelse på att handläggningsordningen

var den rätta och likväl beslutat häktning, har han varit

om oaktsam. Med hänsyn till att det varit fråga udda

om en situation och att beslutet gällt frihetsberövande kunde gärningen inte anses som ringa.

JustR Lind och Vängby ansåg emellertid att den felaktiga handläggningen snarare berodde på oskicklighet än oaktsamhet från tf. rådmannens sida och att sådan oskicklighet inte var straffb tjänstefel, varför domen bort bli

ar som frikännande.

4.2.3. Frikännande domar

RH 1991:110: Polisman frikänd från tjänstefel

Gärningen: Berusad omhändertogs enligt lagen om

person omhändertagande berusade, LOB, och infördes till av

polisstation där polismannen vakthavande befäl. Den

var omhändertagne sattes i arresten utan att undersökas läkare av och dog där, sannolikt till följd sin alkoholförtäring. senare av

Åklagaren: Polismannen hade, enligt vissa föreskrifter från rikspolisstyrelsen, vakthavande befäl ansvaret för att låta som undersöka den omhändertagne. Han underlät detta och åsidosatte därmed oaktsamhet vad gällde för uppgiften. av som

HovR: Rikspolisstyrelsens föreskrifter står i strid med LOB och skall därför inte tillämpas, varför polismannens agerande skall bedömas enligt LOB. Polismannen har haft sådant fog för sin bedömning att läkarundersökning inte behövdes, att hans underlåtenhet att föranstalta sådan inte kan anses om en innebära att han åsidosatt vad gällde för uppgiften. som

NJA 1992 sid 812: Handläggare vid SIV friad från

tjänstefel

Gärningen: Handläggaren beslutade att fyra utlänningar, som tagits i förvar, skulle friges. Beslutet faxades till obemannad en polisstation och utlänningarna kom att sitta i förvar fyra dygn utan laga grund.

Åklagaren: Handläggaren kände till att polisstationen var obemannad och har underlåtit att förvissa sig att hennes om

beslut frigivning kommit personal som kunnat ombesörja

om

frigivningen tillhanda.

Handläggaren vitsordade omständigheterna bestred men på grund att hon inte handlat oaktsamt. ansvar av Polismyndigheten i Stockholm hade i skrivelse till SIV angivit att beslut hävande tvångsmedel under icke-kontorstid om av skulle skickas till kriminaljouren, att detta inte gällde men bland annat den i målet aktuella stationen. Eftersom denna station undantagits hon övertygad att telefaxen där var var om

SOU 1996: 173 47

vidarekopplad till någon annan telefax, eller på något annat sätt bevakad.

HD: Kraven på korrekt handläggning i frågor rörande frihetsberövande måste ställas särskilt högt och handläggaren har här varit oaktsam. Emellertid är gärningen ringa. Handläggaren har, mot bakgrund av att viss oklarhet kunnat sägas rådde, haft fog räkna med att hennes val

av kommunikationsmedel det rätta. HD finner därför

var

" det misstag som förekommit ha varit så

förklarligt att gärningen trots sina allvarliga

e

följder är att bedöma som ringa."

-

NJA 1993 sid 216: Chefsåklagare friad från tjänstefel i

anslutning till dröjsmål att utlämna allmän

handling. JO var åklagare.

Gärningen: Åklagaren hade att chef for

som

åklagaremyndigheten pröva till honom hänskjuten fråga

en om utlämnande av allmän handling. Han underlät detta under tretton och halv månad.

en

JO: En framställning att utfå allmän handling skall

en

handläggas skyndsamt och myndighetschefen har det yttersta

ansvaret härför. Det kan inte krävas att den enskilde påminner myndigheten om sitt ärende. Att arbetssituationen på

åklagarmyndigheten varit svår kan inte åberopas skäl för

som åsidosättande prioriteringsregel ställer ett

av en som upp

direkt krav på skyndsamhet.

Chefsåklagaren har anfört att ärendet måste ha lagts bland andra akter for prövning, eftersom akten åsatt ett

senare var tecken som utvisade att ärendet avgjort. Sökanden har inte

var hört av sig. Arbetssituationen på åklagarmyndigheten

var

ytterligt ansträngd.

HD: Dröjsmålet att lämna ut handlingen har inneburit

tjänstefel, men

"det framstår som tydligt att det inträffade berott

på ett förbiseende och inte påverkats någon

av

sådan omständighet på chefsåklagarens sida

som

talar för att ändå ådöms hänsyn till

ansvar av

48 SOU 1996: 173

lagreglernas stora betydelse. I detta läge får

särskilt beaktas den ansträngda arbetssituation vid myndigheten och den ringa skada som uppkom. Tjänstefel är ringa och åtalet ogillas."

NJA 1993 sid 360 I: Polisman friad från tjänstefel. JO

var åklagare.

Gärningen: En fördes in för förhör på den polisstation där

man polismannen vakthavande befäl. Efter beslut av

var polismannen sattes i arresten under timme och 20

mannen en minuter.

JO: Enligt gällande bestämmelser skulle mannen inte ha satts i arrest i avvaktan på förhör.

HD förde ett längre vad som i sak hade varit

resonemang om ett korrekt beslut varvid bland annat konstaterades att vissa

-

Rikspolisstyrelsen utgivna föreskrifter behandling av

av om förhörspersoner inte skulle tillämpas och fann att mannen

inte borde placerats i arresten.

"De bestämmelser polismannen hade att

som

tillämpa är emellertid allmänt hållna och kan ge

utrymme för olika bedömningar. Hans beslut att sätta i arresten kan inte innefatta

mannen anses

sådan felbedömning att han därigenom skall anses

ha åsidosatt vad gällt för tjänsteuppgiften.

som Åtalet skall därför lämnas utan bifall".

NJA 19.93 sid 360 II: Polisman friad från tjänstefel. JO

var åklagare.

Gärningen: Tre män fördes in för förhör på den polisstation där polismannen var vakthavande befäl. Efter beslut av polismannen sattes männen i arresten under tre till fyra timmar. JO: Enligt gällande bestämmelser skulle männen inte satts i arrest i avvaktan på förhör.

HD förde ett vad i sak varit ett korrekt

resonemang om som beslut varvid bland annat konstaterades att de aktuella

bestämmelserna oklara och fann att beslutet att sätta

var -

männen i arrest inte utgjorde mer tvång än vad som var

försvarligt med hänsyn till omständigheterna. Åtalet lämnades

utan bifall.

NJA 1993 sid 360 III: Polisman friad från tjänstefel.

JO var åklagare.

Gärningen: I samband med kronofogdeförrättning

en

omhändertogs gäldenären av polis. Den åtalade

nu polismannen vakthavande befäl på polisstationen dit

var gäldenären fördes och skulle överpröva frihetsberövandet

om skulle bestå. Han beslutade att gäldenären även

fortsättningsvis skulle vara omhändertagen. Gäldenären sattes

i arresten och kom att omhändertagen under sammanlagt

vara cirka fem timmar.

JO: Polismannen saknade grund för sitt beslut fortsatt

om

omhändertagande.

HD forde ett vad i sak varit ett korrekt

resonemang om som beslut och fann att det i det uppkomna läget inte kan ha

anses varit felaktigt att omhänderta och fora gäldenären till polisstationen. Det var heller inte felaktigt att låta

senare

omhändertagandet bestå. Åtalet ogillades.

NJA 1994 sid 108: Präst friad från tjänstefel för att ha

vigt senildement. JO åklagare.

var

Gärningen: Prästen vigde en man och kvinna trots att

en kvinnan senildement. Prästen kände kvinnan och

var mannen sedan tre år tillbaka och uppfattade att de mycket fästa vid

var varandra. När de förde äktenskap på tal, frågade prästen dels kvinnans läkare, dels kyrkoherden råd. Ingen dessa

om av

avrådde uttryckligen från att genomföra vigseln.

JO: Prästen har åsidosatt vad gällt för uppgiften

som genom att forrätta Vigseln trots att hon insett eller i vart fall haft

skälig anledning anta att kvinnan saknade rättslig handlingsformåga.

HD: Det fanns, på grund kvinnans senildemens, inte lagliga

av förutsättningar för vigseln. När prästen bestämt sig for att

50 SOU 1996: 173

förrätta Vigseln har hon felbedömt dessa förutsättningar. Emellertid har hon varken uppsåtligen eller oaktsamhet

av gjort denna felbedömning. Inte minst de konsultationer hon haft med läkaren och med kyrkoherden, talar för att hon inte varit oaktsam. Det hade visserligen funnits anledning för henne att konsultera även någon jurist, sedan hon talat

men med de två personer som låg närmast till hands att rådfråga, kan det inte läggas henne till last som straffbar oaktsamhet att inte gå vidare med ytterligare konsultationer. Åtalet ogillas.

RH 1994:70: Polisman tvâ st friade från tjänstefel

Baksdtet i Göteborg

Gärningen: Polismännen, som tjänstgjorde som bilburen

patrull, erbjöd en kvinna att ta plats i polisbilen. Den ene

polismannen hade oralt samlag med kvinnan vilket den andre

polismannen främjade genom att föra bilen till en undanskymd plats. Kvinnan inte omhändertagen under någon del

var av vistelsen i bilen.

Åklagaren: Polismännen har åsidosatt vad som gällt för deras

myndighetsutövning något förenklat att underlåta

- - genom att omhänderta kvinnan enligt LOB 1, att anmäla att

genom patrullen upptagen med tjänsteuppdrag oaktat detta inte

var

riktigt 2 och att ha samlag med kvinnan var genom respektive inte ingripa för att hindra samlaget 3.

HovR: En förutsättning för tjänstefelsansvar är att gärningen begåtts vid myndighetsutövning, vilket inte är detsamma som

tjänsteutövning.

"Avsikten med 1989 års reform var inte att ge

begreppet myndighetsutövning någon annan

innebörd än tidigare utan att till det straffb

ara området föra också åtgärder som, även om de inte

självständigt kan innefatta

anses

myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen kommer att ske mot den

enskilde."

Ett omhändertagande enligt LOB skulle ha medfört att tjänsteutövningen tagit formen av myndighetsutövning.

Förutsättningar förelåg inte för ett sådant omhändertagande

och underlåtenheten därvidlag kan inte läggas dem till last

som oriktig myndighetsutövning. 1 Polismännens anmälan

att de upptagna tjänsteuppdrag utgjorde inte ett beslut

var av

och någon myndighetsutövning kan inte ha förelegat i

anses detta moment .2 Vad förevarit i anslutning till samlaget

- som kan inte heller betecknas som myndighetsutövning. 3 Vid

bedömningen om något annat förekommit haft sådant

som samband med myndighetsutövning att det "smittas"

av myndighetsutövning i ansvarshänseende, konstateras att erbjudandet att låta kvinnan sitta i polisbilen ett utslag

var av polisens serviceverksamhet, vilken inte innefattar någon myndighetsutövning. Då sålunda inget i polismännens agerande kunde sågas ha skett "vid myndighetsutövning" lämnas åtalet utan bifall.

HD:s dom 1996-05-09, DB 90: Lagman vid tingsrätt

frikänd från tjänstefel i samband med underlåtenhet

att avräkna tid för frihetsberövande.

Gärningen: Lagmannen ordförande när tingsrätten dömde

var till fängelse fyra månader utan att avräkna åtta dagar den

som tilltalade suttit häktad.

Lagmannen: I pressad arbetssituation fick han i sista

en minuten hoppa in ordförande i målet. Han bad åklagare

som och försvarare hjälp med erforderlig information. Ingen

om upplyste att den tilltalade varit häktad.

HD.- Särskilt höga krav på noggrannhet måste ställas på

en domstol, inte minst vid prövning frågor

av om frihetsberövanden. Här är det tydligt fråga ett rent

om

förbiseende till följd speciella omständigheter. Felet

av upptäcktes och kunde rättas utan skada för den dömde. Risken för skada inte påtaglig. Gärningen är därför att

var anse som ringa och åtalet lämnas utan bifall.

JustR och Lars Å Beckman och

Nyström var skiljaktiga

anförde: Frihetsberövandet antecknat i stämningsansökan

var och lagmannen medveten att frihetsberövanden

var om förekommit i målet. Domen meddelades först vecka efter

en förhandlingen och det hade funnits tid att kontrollera uppgifterna. Risken för skada uppenbar, eftersom

var

52 SOU 1996: 73

misstaget uppdagades först sedan den dömde själv påtalat det. Gärningen kan inte anses som ringa.

4.3. Något om förhållandet till

skadeståndslagen

Enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen skall stat och kommuner ersätta skada vållats fel eller försummelse vid

som genom

myndighetsutövning for vars fullgörande staten eller

kommunen svarar. Förhållandet mellan det område som täcks

denna regel å sidan och det område omfattas av ena som av

straffrättsligt har kommenterats i fler sammanhang,

ansvar bland annat i propositionen med förslag till 1975 års

tjänsteansvarsregleråe

Sedan regeringen i den propositionen förordat att det straffrättsliga ansvaret skulle inskränkas till att gälla beslut

och åtgärder hade med myndighetsutövning att göra,

som behandlades frågan om det straffbelagda områdets yttre gräns. Det konstaterades, med hänvisning till propositionen

om

skadeståndslag, 37 att uttrycket "vid myndighetsutövning"

omfattar åtskilliga beslut och åtgärder som ingår endast som

led i myndighetsutövning indirekt kan få rättsliga

men som konsekvenser for den enskilde. Uttrycket innefattar även beslut och åtgärder av förberedande natur eller som står i nära tidsmässigt eller funktionellt samband med

myndighetsutövning. Likaså ansågs att "upplysning, som myndighet lämnar angående myndighetsutövning inom det

verksamhetsområdet, regelmässigt får ett egna anses som sådant led i myndighetsutövning ... att skadeståndsansvar

bör kunna åläggas..."

När regeringen därefter övergick till att bedöma

om samma avgränsning kunde användas for den straffrättsliga regleringen konstaterades att det "från rättssäkerhetssynpunkt är av största vikt att tillämpningsområdet for en straffbestämmelse

36Prop 1975:78, sid 142 ff

37Prop 1972:5

anges på ett så klart och entydigt sätt att ansvar endast drabbar gärningar straffvärda. Kravet på pregnans

som anses

blir självfallet starkare allvarligare den påföljd är som

straffbudet avser. Vad som anförts i förslaget till

skadeståndslagen angående omfattningen av det allmännas

skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning ger vid handen att en motsvarande utformning straffbestämmelsen rörande oriktig

av

myndighetsutövning skulle innebära ett alltför långtgående och

svårbestämt straffansvar.

l 1989 års proposition om återinförande av tjänstefelsregeln, där det straffbelagda området föreslogs utvidgas till beslut och

åtgärder "vid myndighetsutövning", kommenterades förhållandet mellan tillämpningsområdena för uttrycket i

skadeståndslagen respektive brottsbalken. Det konstaterades att skadeståndsregeln har reparativ funktion medan

en straffbestämmelsen i första skall tillgodose preventiva ändamål, skillnad bör beaktas vid tolkningen av

en som bestämmelserna. Bland annat nämndes som exempel att underlåtenhet att lämna vägledning och service i vissa fall kan föranleda skadeståndsansvar, inte annat än undantagsvis

men bör föranleda straffansvar.38

Bertil Bengtsson har nyligen kommenterat utvecklingen de senaste åren, vad gäller omfattningen av skadeståndsansvaret

vid myndighetsutövning Han konstaterar att det enligt

motiven till skadeståndslagen räcker för ansvar att ett handlande har visst samband med beslut eller åtgärder som innebär utövning offentlig myndighet. Det kan ett led i

av vara

myndighetsutövningen och regleras av offentligrättsliga

föreskrifter, och det kan också annars stå ett mycket nära tidsmässigt eller funktionellt samband med

myndighetsutövningen. Bland annat hör hit olika handläggningsåtgärder som föregår myndighetsutövningen,

och även fel på stadium som avser denna, såsom

senare registrering och expediering av beslut.

38Prop 1988/89:113, sid 23

Bengtsson 1996, sid 47 ff

En besvärligare fråga är i vilken utsträckning upplysningar

avseende innehållet i ett beslut lämnade i författningsenlig

ordning är att anse som myndighetsutövning. Bengtsson

konstaterar att utvecklingen i praxis är på väg mot en utvidgning ansvaret i dessa fall och nämner exempel JK

av som 1994 sid 150, där bilägare tillerkänts ersättning då han fått

en

felaktig uppgift från bilregistret att kilometerskatt var

om betald för bilen.

Högsta domstolen har avgöranden for sin del dragit

i ett par

gränserna for vidden begreppet "vid upp av

myndighetsutövning" enligt skadeståndslagen. l NJA 1983 sid

3¶Tsesismålet konstaterades att Sjöfartsverkets framställning

sjökort inte hade karaktären av myndighetsutövning då den av inte medförde några omedelbara rättsverkningar for enskilda,

trots att Sjöfartsverket i praktiken har monopol på

framställning av sådana kort. I NJA 1987 sid 535 ansågs inte heller Konsumentverkets, i form ett pressmeddelande,

av framförda negativa synpunkter på vissa produkter utgöra

myndighetsutövning. Två justitieråd var av annan uppfattning

och menade att den ställning och de maktmedel Konsumentverket besitter borde beaktas, och att detta oaktat

att den i målet aktuella situationen avsåg information och inte

ett tvångsmässigt ingripande från myndigheten -innebar att Synpunkterna skulle anses avgivna vid myndighetsutövning.

Majoriteten menade att då varken meddelandet haft några

rättsverkningar eller verkets agerande grundats på någon monopolställning, kunde agerandet inte innefatta myndighetsutövning. Domstolen var enhälligt av uppfattningen

att informationen i och for sig presenterats på ett missvisande sätt och att verket därigenom förfarit klart felaktigt.

Det senare av de nu citerade rättsfallen kommenterades av lagrådet i anslutning till 1989 års proposition om

återinforande tjänstefelsreglerna, varvid lagrådet

av konstaterade att det otillfredsställande att en sådan

var situation inte omfattades statens skadeståndsansvar.

ens av Lagrådet ansåg att behov förelåg för en samlad prövning av frågorna bland annat utvidgat straffansvar och enskildas

om rätt till ersättning.

4°Prop was/sen 13, sid 32 r

Lagrådets påpekande kommenterades inte av regeringen på

annat sätt än genom ett konstaterande att en översyn pågick

bland annat det allmännas skadeståndsskyldighet. Denna av översyn resulterade sedermera i en proposition om ändring av 3 kap skadeståndslagen varigenom det allmännas

skadeståndsskyldighet utvidgades se därom vidare under 6.2. nedan. 41

De två avgöranden av Högsta domstolen som noterats, illustrerar väl gränsdragningen mellan vad som kan vara

respektive inte uppgifter utförda vid myndighetsutövning.

vara

Beträffande Sjöfartsverkets produktion av sjökort är det uppenbart att verkets beslut att fastställa och utge ett kartblad

visst innehåll inte innefattar något beslut får av som rättsverkningar för eller emot någon enskild. Knappast är det heller så att utgivningen kartorna kan anses vara en faktisk

av

åtgärd som ytterst grundas på samhällets maktbefogenheter, jämförbar med polismans givande stopptecken. I den

en av meningen är det svårt att få in kartproduktionen i den klassiska definitionen myndighetsutövning.

av

Samtidigt ligger det, mot bakgrund av det förbud som

föreligger för andra än staten att göra sjömätningar, nära till hands att anse framställning av sjökort vara en verksamhet där den statliga tjänstens särart gör sig gällande. I nationalekonomisk teori utgör för övrigt fyrar ett typexempel på en kollektiv nyttighet som det därmed alltid är mest effektivt att staten sköter. Mot bakgrund att den statliga

av tjänstens särart ända sedan 1972 varit ett riktmärke för vilken verksamhet skulle omfattas kriminalisering, kan frågan

som av ställas inte detta är ett område där straffstadgandet borde

om utsträckas längre än vad är motiverat för det särskilda

som skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning. Likaså kan man konstatera att Konsumentverkets

pressmeddelanden inte i och för sig utgör någon myndighetsutövning. Som Högsta domstolens minoritet

konstaterade kan man mena att redan det latenta hotet om ingripande med tvångsåtgärder leder till att även information

41 Prop 1989/90:42

56 SOU 1996: 173

från verket måste given vid myndighetsutövning. Med

anses ett sådant synsätt skulle relationen mellan staten och den part

eventuellt, i det aktuella fallet, på felaktiga grunder som som drabbas av ren formögenhetsskada få en tillfredsställande lösning. Principiellt finns emellertid även relation att

en annan beakta, nämligen allmänhetens berättigade krav på att de

upplysningar statliga myndigheter lämnar inom sitt

som ansvarsområde skall vara vederhäftiga.

Konsumentverkets information olika produkter

om

konstituerar inte några rättigheter och skyldigheter for

enskilda, men verket har i kraft av sin roll en betydande påverkan på människors beteende. Denna påverkan är

av en

art än den påverkan staten kan utöva i kraft sitt annan av

väldsmonopol, men liksom våldsmonopolets utövande måste

tyglas regler tjänstefel, kan även de tjänstemän som

genom om

disponerar statens möjligheter till påverkan med andra medel

behöva underkastas for sitt handlande.

ansvar

4.4. Kommentarer kring

änstefelsreglerna

4.4.1. Anknytningen till myndighetsutövning

Utöver vad sagts i det förra avsnittet förhållandet

som om

mellan begreppen "vid myndighetsövning" i brottsbalken respektive skadeståndslagen, kan konstateras att omfattningen av detta begrepp i straffrättsligt sammanhang prövats av

Högsta domstolen vid ett tillfälle och i hovrätt vid ett tillfälle.

Högsta domstolen konstaterade i målet NJA 1994 sid 325, att en polisman som tagit upp en anmälan om brott utan att därefter låta registrera den, handlat vid myndighetsutövning. Avgörande synes varit att anmälaren uppfattat att

polismannen agerade i sin egenskap polisman och att

av

polismannens avsikt vid upprättandet anmälan att

egen av var registrera densamma. Att anmälan upptagits utanför tjänstetid

har inte tillagts någon betydelse.

SOU 1996: 173 57

Hovrätten över västra Sverige prövade i målet RH 1994:70 huruvida två polisman låtit kvinnasätta sig i polisbilen

som en varefter den polismannen haft samlag med kvinnan,

ene handlat vid myndighetsutövning. Svaret blev nekande eftersom kvinnan inte omhändertagen utan erbjudandet till kvinnan

var att sitta i bilen närmast ett uttryck för polisens

var serviceverksamhet.

Man kan diskutera huruvida det är rimligt att de sistnämnda polisernas agerade inte är kriminaliserat, den frågan

men kommer att behandlas i det avslutande kapitlet. I stället kan här bara konstateras att gränserna för vad som anses ha skett vid myndighetsutövning har börjat dras Genom de två fall

upp. som redovisats kan konstateras att inte för polisens del

nu ens

är tjänstetid ett avgörande kriterium, varken nödvändigt eller tillräckligt, för att avgöra agerandet skett vid

om

myndighetsutövning. Vidare kan konstateras att utvecklingen av begreppet myndighetsutövning även på detta rättsområde ligger väl i linje med den utveckling begreppet kunnat

av som iakttas på andra områden: För att myndighetsutövning skall

föreligga skall det fråga ett uttryck för statens

anses vara om

eller kommunens överhöghet i någon mening. Samma syn på begreppet myndighetsutövning redovisades av

Högsta domstolen i ett tidigare fall rörde kommunalt

som ansvar. I NJA 1988 s26, det s.k. Gullspångsmålet, säger HD att myndighetsutövning kan omfatta även beslut förmåner

om men att det skall gälla situationer där den enskilde befinner sig i en beroendeställning till beslutsfattarna, och beslutsfattandet

skall dessutom grundas på offentligrättsliga regler. HD

frikände därför politiker som fattat beslut om ekonomiskt stöd till företag och därefter trotsat domstols

verkställighetsförbud.

4.4.2. Ringa

Syftet med begreppet ringa har varit att sålla bort såväl

anställda med helt osjälvständiga arbetsuppgifter från

42 Se Marcusson, sid 235 ff.

58 SOU 1996: 173

gärningsmannagruppen, händelser med helt obetydliga

som konsekvenser från de straffbara gärningarna.

I fråga anställda med helt osjälvständiga uppgifter har

om genomgången målen i Högsta domstolen och hovrätterna

av inte givit något resultat intresse. Detta kan tolkas som att

av regeln har avsedd verkan och håller dessa anställda borta från åtal. Emellertid kan bristen på prejudikat också tolkas så att åklagare och JO är alltför försiktiga och ännu inte "nått ner" till gränsen för ansvarsfrihet.

Beträffande gärningar med obetydliga konsekvenser, har Högsta domstolen endast i ett fall, domen den 9 maj 1996, DB

90, ogillat åtalet huvudsakligen på den grunden att

konsekvenserna gärningen varit ringa. Att notera i detta

av

mål är dessutom att två justitieråden skiljaktiga och

av var ville fälla till Dessutom förelåg i målet flera ytterligare

ansvar. omständigheter vilka också noterades av domstolen och som sammantaget talar för att även oaktsamheten var ringa.

En kommentar till det sistnämnda är att avsaknaden av

avgöranden gällande gärningar med ringa följder, sannolikt

beror på att gränsfall kunnat illustrera bestämmelsens

som räckvidd sällan kommer till polisers, åklagares och J Ozs

mer kännedom. De kommer därför heller inte att åtalas eller prövas. Farhågorna fanns i förarbetena för att antalet åtal

som skulle öka när förfångsrekvisitet togs bort har alltså inte besannats och i praktiken finns därmed rekvisitet kvar, om än i

språklig dräkt.

annan

4.4.3. Kravet på aktsamhet

Det vanligast förekommande kriteriet för bedömningen av om gärningen är ringa, är huruvida den ådagalagda oaktsamheten varit ringa.

I målet NJA 1992 sid 310 slog Högsta domstolen fast att uppgifter innefattar kontroll över frihetsberövanden är av

som

43Se under 4.2.3

ovan

sådan vikt att det endast under speciella förhållanden kan bli fråga om att anse oaktsamheten ringa. Denna huvudregel har upprepats i ett flertal mål. Likaså har huvudregel sagts att

som kraven på noggrannhet och kan ställas på domare

omsorg som är så höga att det sällan kan bli fråga ringa oaktsamhet.

om

l de fall där dessa huvudregler frångåtts har det varit fråga exempelvis om att de instruktioner gällt for

som handläggningen varit så oklara att tjänstemannen när han misstolkat dem inte kunnat sågas varit oaktsam i sådan grad att straffansvar skall följa. Om inte oaktsamhetsregeln skall urholkas och ansvaret bli strikt, är detta sannolikt också

en rimlig avvägning.

Något förvånande är måhända att hög arbetsbelastning

mer en eller en pressad arbetssituation i andra avseenden har bidragit till att en oaktsamhet bedömts ringa. Onekligen blir den

som statlige tjänstemannens arbetssituation svår, när

arbetsbelastningen ökar och resurserna minskar. Antingen

kommer arbetsuppgifter att bli liggande, eller så kommer

arbetsuppgifter att genomföras i samma tempo som tidigare men med mindre säkerhetsmarginaler. Till denna fråga

återkommer vi i kapitel 10.

KAPITEL 5

DISCIPLINANSVAR OCH SKILJANDE

FRÅN ANSTÄLLNINGEN

5.1. Förarbeten

5.1.1. Avsikter i 1976 års reform

Skälen for ett särskilt ansvarssystem for statsanställda är,

som redan konstaterats, flera. I arbetsrättskommitténs

utredningsbetänkande Demokrati på arbetsplatsen, SOU

1975:1, angavs med hänvisning till

ämbetsansvarskommitténs betänkande från 1972 att

konstruktionen ansvarssystemet inte enbart fråga

av var en

om en avvägning mellan arbetsgivar- och arbetstagarintressen.

Ansvarsreglerna är också beroende det allmänna

av medborgerliga intresset att all utövning offentlig

av verksamhet utan ovidkommande hänsyn uppfyller vad verksamhetens bästa kräver."44

I den proposition följde på arbetsrättskommitténs

som betänkande konstaterades att det område efter

som ämbetsansvarsreformen 1975 kriminaliserat krympt

var avsevärt: All statlig verksamhet inte utgjorde

som

myndighetsutövning lämnades oreglerad straffrätten/5 Som

av ersättning for straffrätten på dessa områden omarbetades det

utomstraffrättsliga, disciplinära, sanktionssystem som sedan

tidigare gällt bland annat lägre statliga tjänstemän till att

nu

gälla samtliga statliga tjänstemän med några få undantag

se

nedan kapitel 8 angående andra ansvarssystem. Systemet

gjordes dispositivt såtillvida att de i lagen angivna

disciplinpåföljderna omfattades avtalsfrihet

av genom kollektivavtal.

sou 1975:1, sid 634 och 1969:20, sid 33

45Prop 1975:78, sid 154 ff

62 SOU 1996: 173

Rekvisiten för på den objektiva sidan så att det

ansvar angavs träffade den åsidosatte vad ålåg honom i hans

som som anställning felet inte ringa. På den subjektiva sidan

om var krävdes uppsåt eller oaktsamhet för att medföra ansvar, en

lindring jämfört med den tidigare tjänstefelsregeln som byggde

på ett nära strikt Beträffande förhållandet mellan

nog ansvar. rekvisiten underströks att den omständigheten att ett fel var ringa, och därmed inte skulle föranleda disciplinansvar, var ett

objektivt rekvisit. Enbart den omständigheten att

oaktsamheten ringa skulle således inte leda till

var

ansvarsfrihet. Regeringen pekade i detta sammanhang också

särskilt på att disciplinansvaret skulle omfatta även åsidosättanden förpliktelser var bestämda i avtal. Detta

av som

kan idag ett onödigt påpekande, motiverades av

synas som men

att det inte varit självklart tidigare.

De disciplinpåföljder i lagen, alltså

som angavs men som var dispositiva i förhållande till kollektivavtal, varning och

var löneavdrag. I propositionen att löneavdrag skulle

angavs användas restriktivt.

I samband med ämbetsansvarsreformen avskaffades även avsättning straff enligt brottsbalken. För att ändå ha

som

möjlighet att skilja tjänsteman från anställningen, då han

en inte fullgjort sin tjänst på ett godtagbart sätt, infördes

en möjlighet att avskeda anställd, som genom brottslig gärning

en eller p.g.a. grov eller upprepad tjänsteförseelse visat sig

uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning. Dessutom

infördes möjlighet för arbetsgivaren att avstänga en

en arbetstagare från arbetet i avvaktan på att fråga om

en avskedande skulle avgöras.

Disciplinansvarsfrågor skulle prövas den myndighet vid

av vilken arbetstagaren tjänstgjorde, eller beträffande domare

-

utom justitieråd och regeringsråd, byråchefer eller högre

tjänstemän, samt arbetstagare i övrigt som regeringen bestämde Statens ansvarsnämnd. Skälen för att undanta

- av

dessa befattningshavare från huvudregeln om beslut av anställningsmyndigheten att de annars skulle prövas

var disciplinärt sina kollegor, med vilka de kanske i andra

av sammanhang hade att fatta beslut i kollegial sammansättning.

SOU 1996: 173 63

För att undvika den situationen inrättades alltså en särskild ansvarsnämnd fristående från övriga myndigheter.

Talan mot myndighetens eller nämndens beslut skulle föras enligt arbetstvistlagen och i sista instans prövas av Arbetsdomstolen. Tidigare hade beslut i dessa frågor överprövats genom besvär i administrativ ordning, medan andra frågor rörande anställningsavtalet överprövats i allmän domstol, i Arbetsdomstolen eller i kammarrätt. Genom att

hänvisa alla tvister i anledning anställningsavtalet till

av

handläggning enligt lagen om rättegång i arbetstvister, erhölls

en likartad procedur for överprövning alla arbetstvister

av oberoende de rörde avsked, disciplinärende eller

av om lönevillkor.

5.1.2. Tjänsteansvarskommittén

För att bland annat följa hur disciplinansvarsreglerna

upp

tillämpades i praktiken tillsattes tjänsteansvarskommittén

1979. Av direktiven till denna framgår att regeringen ansåg sig se tecken på att ansvarssystemet endast hade begränsad

praktisk betydelse. Förklaringarna till detta ansågs kunna vara många och bland annat fanns farhågor att lagstiftningen

fått sådan utformning att den brast i effektivitet.

en

Tjänsteansvarskommittén genomförde med utgångspunkt från detta uppdrag kartläggning disciplinärendena vid ett

en av antal myndigheter avseende åren 1972-7939 Av de undersökta tretton myndigheterna angav fyra domstolsverket,

notarienämnden, riksskatteverket och luftfartsverket att de

under den aktuella tiden inte haft något fall

av disciplinpâfoljder, uppsägningar eller avskedanden. Tre

ytterligare myndigheter försvarets civilforvaltning,

skolöverstyrelsen och domänverket redovisade några enstaka

-

45Prop 1975:78, sid 168 f sou 1972:1, sid 177 och prop 1975:78, sid 170 48Ds Ju 1933:7, sid 42 49135 Ju 1983:7, sid 134 ff

64 SCNJ 1996:173

ärenden. De tre myndigheter där disciplinärenden var vanligast förekommande återges i följande tabell.

Tabell Antal ärenden rörande disciplinstraff före 1.976

respektive disciplinpåföljd från och med 1.976

1972 73 74 75 76 77 78 79 v TeleverketDisciplinärenden 26 27 40 5 8 10 6 4 motsv Avskedluppsäg 1 1 - - - - - - PoetverketDisciplinärenden 173 139 135 139 127 93 86 55 motsv Avskedluppsäg 13 2 2 23 40 20 7 - Statensjärnvägar 124 101 100 90 10 27 6 7 Disciplinärendenmotsv Avskedluppsäg 8 7 5 13 9 3 3 -

Kommittén noterade att nedgången i antalet disciplinärenden hos Statens järnvägar huvudsakligen berodde på dels att fall onykterhet i tjänsten efter 1976 nästan uteslutande kommit av

att handläggas i ordning än disciplinär, dels reformer av

annan

proceduren kring åläggande disciplinpåföljd. Reformerna

av innebar att ett system med förenklade förfaranden -liknande

strafförelägganden tidigare kommit till användning i stor

- som

omfattning, avvecklades under perioden.

Kommittén konstaterade att någon ökning antalet av

disciplinärenden inte blev följden 1975 års

av ämbetsansvarsreform. Vidare noterades att disciplinärendena nästan uteslutande avsett två typer förseelser, dels olovlig av utevaro, onykterhet i tjänsten eller dylikt, dels felaktigt

utförande av arbetsuppgift.

Under tiden från 1976 till 1992 gjordes även studie en annan disciplinansvarsreglernas tillämpning, varvid noterades att av det under perioden 197 6-7 8 inte förekom något fall av

disciplinförfarande enligt LOA på någon av länsstyrelserna,

utom beträffande polispersonalen till och med den 30 juni som 1987 ansvarsmässigt sorterade under länsstyrelserna.5°

5°sou 1979:71, sid 51 ff

SOU 1996: 173 65

5.1.3. 1994 års reform

1989 tillsattes LOA-utredningen, med uppdrag att föreslå

förändringar i lagstiftningen för att "skapa bättre förutsättningar för förnyelsen den offentliga sektorn",

av utmönstrande sådana regler inte kunde

av som anses

grundläggande för arbetstagarnas rättsställning och förenklingar lagstiftningen så att den blev mer lättförståelig

av och överblickbar. 51 Utredningen presenterade 1992 sitt slutbetänkande Enklare regler för statsanställda.

I betänkandet konstaterades bland annat att samordningen av

det straffrättsliga och det disciplinrättsliga ansvaret för

arbetstagare hos staten kritiserats, men att kritiken varit allmänt hållen, samt att det straffrättsliga ansvaret utvidgats 1989. Av detta följde, enligt kommittén, att åtskilliga av de förseelser därefter kommit att omfattas av disciplinansvar

som

myndighetsinterna förseelser som sen ankomst och olovlig var frånvaro. Sådant kunde förekomma i anställningsförhållanden även på den privata sektorn och skulle därmed, enligt kommittén, i princip inte behöva omfattas något lagreglerat

av

disciplinsystem.

Emellertid ansåg sig kommittén inte kunna bortse från att andra krav kan ställas på den offentliga sektorn än på den privata, inte minst därför att den offentliga verksamheten är skattefinansierad. Till detta kom att det finns typer

av förseelser som, utan att vara knutna till myndighetsutövning och därmed straffbelagda, inte kan sägas vara av myndighetsintern karaktär. Som exempel nämndes förbudet

mot förtroendeskadliga bisysslor. Vidare ansågs att sådana

förseelser inte omfattas tjänstefelsreglerna enbart på

som av den grunden att de att ringa, borde omfattas av

var anse som

disciplinansvar

På grundval IDA-utredningens betänkande avgav

av regeringen 1993 proposition med förslag till LOA,

en ny som avsågs syfta till att förenkla och förbättra hanteringen av

51300 1992:60, sid 75

52sou 1992:60, sid 263 f

66 SOU 1996: 173

personalfrågor inom statsförvaltningen. I propositionen

markerades emellertid tydligt att detta inte skulle ske på bekostnad medborgarnas rättssäkerhet. Försåvitt hår är

av av intresse, innehöll propositionen i sak endast en mycket liten förändring gällande ansvarsfrihet vid ringa förseelser. Ordet "ringa" hade noterats dittills använts

m som ovan - som bestämning till felet och endast knutits till förseelsens objektiva sida, skulle omfatta hela gärningen inklusive

men nu den subjektiva sidan. Motivet för denna förändring att

var likställa bedömningen enligt LOA i detta avseende med bedömningen enligt brottsbalken, där gärningen i sin helhet bedöms i förhållande till begreppet "ringa".53

I övrigt konstaterades i propositionen att förhållandena på

arbetsplatserna genomgått stora förändringar sedan

disciplinansvarsreglerna infördes och att de formbundna

disciplinpåföljderna varning och löneavdrag i stor utsträckning ersatts av en dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det kan fråga tillsägelser, uppfoljningssamtal och

vara om omplaceringar. Trots denna förändring anslöt sig regeringen till utredningens bedömning att det ofta ställs andra krav på den offentliga verksamheten än på den privata och att det alltjämt förelåg ett behov ett disciplinärt system. Utan ett sådant

av skulle i praktiken bara uppsägning eller avsked finnas till hands sanktionsmedel for arbetsgivaren.

som

Beträffande möjligheten att avskeda arbetstagare innebar propositionen att de särskilda reglerna i LOA om avskedande avskaffades och att reglerna avskedande enligt LAS skulle

om gälla även den statliga sektorn. Det konstaterades därvid att avsikten redan 1976 hade varit att närma regleringen av den statliga anställningen till vad som gällde på arbetsmarknaden i övrigt, att då funnit att avskedandereglerna i LAS

men man inte räckte till. l stället behövdes särskilda regler, utformade mera med beaktande av de särskilda krav medborgarna

som

har rätt att ställa på statstjänstemän."54

53Prop 1993/94155, sid 85 f 54Prop 1993/9455, sid 91 med hänvisning till 1975:78, sid

prop

161 f

SOU 1996: 173 67

Vid en närmare prövning befanns emellertid skillnaden mellan avskedande enligt LAS och LOA inte vara särskilt stor. I

nyssnämnda LOA-proposition hade fastslagits att avskedande

skulle komma ifråga endast det skulle verka stötande att

om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. I propositionen med förslag till LAS55 hade sagts att avskedande skulle komma ifråga endast i flagranta fall förfaranden inte rimligen

av som skulle behöva tålas i något rättsforhållande. Enligt regeringens uppfattning förelåg i praktiken ingen skillnad mellan

tillämpningsområdena för de båda reglerna och den särskilda

regleringen av avskedande i LOA togs bort.

Genom denna förändring kommer avskedande inte längre att

vara disciplinär fråga, utan enbart arbetsrättslig. Av

en en detta följer bland annat att beslut avskedande, liksom

om tidigare beslut om uppsägning, fortsättningsvis inte är

myndighetsutövningåe

5.2. Arbetsdomstolens

praxis

5.2.1. Arbetsdomstolens domar i fråga om

disciplinförseelser

AD 1977 nr 170: Varning

Gärningen: En vårdare vid kriminalvårdsstyrelsen beledsagade

en intern på en permission. Under permissionen gav vårdaren internen tillåtelse att besöka sin fästmö. Internen bjöd

ensam därefter vårdaren på lunch.

Arbetsgivaren ansåg att vårdaren gjort sig skyldig till tjänsteförseelse och utdömde löneavdrag for 10 dagar.

Arbetsdomstolen fann att vårdarens åtgärd att tillåta internen att ensam besöka sin fästmö utgjorde en tjänsteforseelse som inte var ringa. Oavsett vilka instruktioner vårdaren fått borde

55prop1973:129

56prop 1993/9455, sid 93

68 SOU 1996: 173

han insett räckvidden av den tillsynsskyldighet som åvilade honom och att han inte haft rätt att låta vårdaren

ensam besöka sin fästmö. Beträffande lunchen, vårdaren i och för

som sig inte haft rätt att motta, fann arbetsdomstolen att det inte varit vårdarens avsikt att låta sig bjudas utan att han avsett återbetala utlägget, varför detta inte utgjorde någon

disciplinförseelse. För den bristande tillsynen bestämdes

påföljden till varning.

AD 1978 nr 48: Varning

Gärningen: En åklagare väckte åtal för skattebrott på grundval bristfällig förundersökning. Åtalsbeslutet överprövades

av en på den tilltalades begäran av överåklagare, varvid åtalet lades

ner.

Statens ansvarsnämnd fann att åklagaren oaktsamhet satt

av åsido vad ålegat honom, och att han därför även med

som beaktande att han handlat i tidsnöd och haft att handlägga

av ett stort och komplicerat mål av en typ med vilken han saknade

förtrogenhet inte kunde undgå disciplinpåföljd i form av

varning.

Arbetsdomstolen kommenterade med hänvisning till att

-

åklagaren anfört att disciplinansvarsreglerna inte fick

användas for att återinföra de gamla tjänstefelsreglerna

-

tämligen utförligt det förhållande att disciplinansvaret främst avsåg relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det

konstaterades därvid att "det ändrade sanktionssystemet för

offentliga tjänstemän är grundat på en mera privaträttslig syn

på den offentliga tjänsten. Det är emellertid viktigt att

understryka att även den ändrade regleringen av disciplinansvaret har utgångspunkt att ett skydd för

som vara samhällsmedlemmarnas intresse att offentliga funktioner

av utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Den sistnämnda synpunkten gör sig gällande med särskild styrka i

fråga anställningar det slag åklagaren innehar.

om av som Vad som har anförts kan också uttryckas så att en

nu

arbetstagare i åklagarens ställning i sin tjänst åtagit sig att

tillvarata inte bara sin arbetsgivares intressen i inskränkt bemärkelse. I hans tjänst åligger det honom också att beakta

allmänhetens krav på att åklagarväsendet fungerar på ett

SOU 1996: 173 69

riktigt sätt. Arbetsdomstolen konstaterade därefter att det

förelåg omständigheter såsom åklagarens bristande

erfarenhet skattemål och tidspress grundad i den

av förestående risken för åtalspreskription utan att ursäkta

- som hans handlande utgjorde förmildrande omständigheter. Det fel som begåtts kunde inte anses som ringa och domstolen fastställde ansvarsnämndens beslut.

AD 1982 nr 18: Fri från ansvar på grund av ringa fel

Gårningen: En professor i arabiska vägrade samarbeta med en

arbetsgrupp tillsatt ett universitetsorgan, underlät att efter

av anmodan rektorsämbetet besvara vissa frågor, fullgjorde

av

inte ett uppdrag från institutionsstyrelsen att utarbeta en reviderad kursplan för forskarutbildningen med samt

mera

vägrade efterkomma universitetsstyrelsens anmodan att

inkomma med studieplan för forskarutbildningen med mera.

Statens ansvarsnämnd förklarade professorn fri från ansvar, varvid konstaterades bland annat att det inte framgick av

anställningsavtalet huruvida professorn var skyldig att

efterkomma de åligganden avsågs i ärendet.

som

Utgångspunkten för ansvarsbedömning bör därför vad

vara som normalt ingår i hans tjänst, däribland att tillse att

forskarutbildningen var anordnad i enlighet med

högskolelagens krav. Då det på närmare angiven grund -inte

ansågs visat att professorn genom sin underlåtenhet åsidosatt dessa åligganden förklarades han fri från

ansvar.

Arbetsdomstolen, prövade målet efter stämning från

som Justitiekanslern, fann liksom ansvarsnämnden att det inte

framgick anställningsavtalet mellan universitet och

av professorn huruvida han var skyldig att efterkomma de i målet aktuella åliggandena. Emellertid är dessa åligganden normalt förenade med den aktuella tjänsten och professorn har därför inte haft rätt att underlåta att lyda direktiv från arbetsgivaren i aktuellt hänseende. Vissa förmildrande omständigheter, främst rörande samarbetsklimatet mellan professorn och hans närmast överordnade, förelåg emellertid. Eftersom förseelsen

att ringa utdelades ingen disciplinpåföljd. var anse som

70 SOU 1996: 173

Av arbetsdomstolens resonemang kan möjligen intrycket skapas att domstolen vägt in även gärningens subjektiva sida, när den funnit att felet ringa. Särskilt den omständigheten

var att professorn i ett skede känt sig provocerad av

universitetsstyrelsen synes haft betydelse för denna bedömning.

AD 1982 nr 80: Varning

Gärningen: Byrådirektör vid yrkesinspektionen dröjde över ett år med att expediera ett beslut yrkesinspektionsnämnd i

av en vilken hon tjänstgjort som sekreterare, om att anmäla vissa

företag till åtal för vissa lagöverträdelser.

Arbetsgivaren tilldelade byrådirektören en varning.

Arbetsdomstolen fann att byrådirektören åsidosatt vad

som ålåg henne i tjänsten, och att vad hon till sitt försvar anfört om

att hon ansåg att ärendena borde kompletteras ytterligare inte

beskaffenhet att frita henne från särskilt var av ansvar, som hon intagit underordnad position i förhållande till den

en nämnd fattat beslutet. Arbetsgivarens beslut stod fast.

som

AD 1985 nr 98: Fri från ansvar pá grund av att något

fel förekommit

Gärningen: Tillsynsman vid kriminalvårdsanstalt till

gav anstaltens jourhavande styresman vissa upplysningar om en intagens sinnesstämning, vilket föranledde jourhavande styresmannen att besluta ensamplacering för den intagne.

om

Arbetsgivaren fann att tillsynsmannens uppgifter var felaktiga och att han därigenom gjort sig skyldig till en disciplinförseelse. Han ålades disciplinpåfoljd i form av löneavdrag 10 dagar.

Arbetsdomstolen fann att tillsynsmannen förvisso bort lämna

utförlig redogörelse för det aktuella läget som

en mer beslutsunderlag till styresmannen, än vad som nu blev fallet. Tillsynsmannen var emellertid inte ensam, eller ens

väsentligen, ansvarig för att sådan utförligare redogörelse

en inte lämnades. Han hade därmed inte åsidosatt vad han haft att iaktta och något disciplinansvar skulle inte utkrävas.

AD 1989 nr 17: Löneavdrag

Gärningen: Avdelningschef vid kriminalvårdsstyrelsen

beslutade permission för intagen Stig Bergling utan att

om försäkra sig att den intagne skulle bli föremål för tillräcklig

om tillsyn. Dessförinnan hade han hand fattat rad

på egen en

beslut rätteligen, på grund deras principiella vikt, borde

som av

hänskjutits till generaldirektören. Vidare åsidosatte han i avsevärd utsträckning bestämmelser av ordningskaraktär

rörande bland annat beslutsdokumentation i en rad ärenden.

Statens ansvarsnämnd fann att avdelningschefen i angivna avseenden åsidosatt vad som ålåg honom i hans anställning. Förvisso hade han inte handlat uppsåtligen, men oaktsamheten var så allvarlig att han inte kunde undgå ansvar

for tjänsteförseelse. Påföljden bestämdes till löneavdrag 25 dagar.

Arbetsdomstolen kom till slutsats ansvarsnämnden

samma som och fastställde dess beslut.

AD 198.9 nr 70: Varning

Gärningen: Lokförare som beordrats arbeta övertid vägrade utföra den beordrade körningen och avvek från arbetsplatsen.

Arbetsgivaren menade att lokföraren saknat skäl för sin vägran att utföra det beordrade övertidsarbetet och därmed gjort sig

skyldig till disciplinförseelse. Påföljden bestämdes till varning.

Arbetsdomstolen konstaterade att arbetstagare kan vägra utföra övertidsarbete bland annat arbetsgivaren insåg eller

om bort inse att ordern om övertid var avtalsstridig. Därutöver

föreligger tolkningsföreträde för kollektivavtalsslutande fackförening men inte för enskild arbetstagare i fråga om

- vilket övertidsarbete är avtalsenligt. Efter genomgång

som en

de omständigheter föranledde ordern övertid fann av som om domstolen att arbetsgivaren haft rätt att beordra övertid och att lokföraren därför inte haft rätt att vägra övertidsarbete. Hans åtgärd att lämna arbetsplatsen därmed att bedöma

72 SOU 1996: 173

rättsstridig arbetsvägran och kan sådan inte

som en som betraktas ett ringa fel. Arbetsgivarens beslut fastställdes.

som

AD 1991 nr 99: Fri från ansvar på grund av att

ifrågasatt otillåten bisyssla var tillåten

Gärningen: Departementsråd vid finansdepartementet var hälftenägare till ett aktiebolag som på hans uppdrag gjorde terminsaffårer med statsobligationer.

Statens ansvarsnämnd fann att de aktuella terminsaffärerna

byggde på spekulationer rörande ränteutvecklingen, vilken påverkades bland annat regeringens ekonomiska politik.

av

Genom sin anställning hade departementsrådet en sådan

ställning att dessa affärer ägnade att rubba förtroendet för

var

hans och departementets opartiskhet, varför bisysslan varit

otillåten. Med hänsyn till att departementsrådet inte direkt

handlagt ekonomisk-politiska frågor utan ägnat sig åt

budgetfrågor och därmed inte haft tillgång till relevant information samt till att bisysslan varit kortvarig och upphört,

det begångna felet emellertid ringa och föranledde inte var

någon disciplinpåföljd.

Arbetsdomstolen, upptog målet efter stämning av

som Justitiekanslern, konstaterade först beträffande gränserna för vilken verksamhet skulle omfattas förbudet mot

som av

bisysslor, att "varje arbetstagare har sin personliga frihet vid

förvaltningen sin privata ekonomi. För att dispositioner och

av

verksamhet inom den skall träffas av förbudet annan ramen mot vissa bisysslor bör fordras, att det föreligger

omständigheter på ett påtagligt sätt talar för att det i

som mer det enskilda fallet finns oacceptabel risk för

en förtroendeskada. Avgörande bör därvid ... främst

vara förhållandena i arbetstagarens tjänst och vilka risker för förtroendeskada kan följa dessa." Efter jämförelse

som anses av

med reglerna i insiderlagen 1990:1342 fann domstolen att

departementsrådet inte kunde ha överträtt förbudet mot

anses

förtroendeskadlig bisyssla.

SOU 1996: 173 73

AD 1992 nr 74: Varning

Gärningen: Övertillsynsman vid häkte underlät att, efter beslut därom hovrätten, försätta häktad på fri fot.

av

Arbetsgivaren fann att övertillsynsmannen visserligen begått ett fel, att han mot bakgrund omständigheterna i

men - av övrigt inte kunde utpekas huvudsakligen ansvarig för

- som det inträffade.

Arbetsdomstolen, prövade målet efter stämning

som av Justitiekanslern, konstaterade att häktning utgör mycket

en ingripande form av frihetsberövande. Det år oacceptabelt att övertillsynsmannen inte noggrannare kontrollerade det beslut genom vilket den häktade försattes på fri fot, och det måste ingått i hans åligganden att vidta åtgärder tveksamheter

om

förelåg. Med hänsyn till att övertillsynsmannen endast

vikarierade på denna tjänst, stannade emellertid påföljden vid varning.

5.2.2. Arbetsdomstolens domar i fråga avskedande

om

I detta avsnitt skall några mål ifrågasatt avskedande

om som avgjorts av arbetsdomstolen refereras. Genomgången är inte på något sätt uttömmande för ämnet, vilket huvudsakligen beror på det tidigare nämnda avskaffandet 1994 den särskilda

av avskedanderegeln i LOA. Avskedanden skall bedömas

numera

helt enligt reglerna i LAS, vilket innebär att fullständig

en genomgång av relevant praxis skulle innefatta även förhållandena på den privata arbetsmarknaden. Redogörelsen skulle därmed komma att flyta ut långt bortom syftet med rapporten. Trots detta kan det intresse att notera

vara av några de fall avskedade statstjänstemän kommit

av om av som under Arbetsdomstolens prövning. Enligt propositionen, med förslag bland annat avskaffande den särskilda

om av

avskedanderegeln i LOA, förelåg i vart fall vid tidpunkten för

propositionen ingen skillnad mellan tillämpningsområdena för

74 SOU 1996: 173

avskedande enligt LOA respektive LAS.57 Någon ändring i sak

rådande förhållanden därför inte avsedd i och med av var avskaffandet av regeln, vilket innebär att tidigare praxis gällande såväl avskedande enligt LAS som avskedande enligt LOA fortfarande är relevant.

5.2.2.1. Domar resulterat i avskedande

som

AD 1977 119: Ej avskedande från tjänst som lärare

nr

Gärningen: Lärare med fast anställning på gymnasieskola

vikarierade rektor vid grundskola kommun. I sin

som i samma tjänst rektor vilseledde han under ett och ett halvt år

som kommunen att till honom utbetala cirka 140 000 kr för läromedel aldrig levererades, och han dömdes för grovt

som bedrägeri. I anslutning till denna gärning gjorde han sig även skyldig till anstiftan till osant intygande. Därutöver dömdes

han även för olovlig försäljning av alkoholdrycker.

Arbetsdomstolen fann att han inte, på grund den aktuella

av brottsligheten, kunde avskedas från sin tjänst lärare.

som Tjänsten lärare inte förenad med handhavande av

som var ekonomisk förvaltning eller andra administrativa befogenheter,

varför brotten inte påverkade arbetstagarens lämplighet som

lärare. Förvisso hade brottsligheten inneburit att Skolstyrelsen hade förlorat förtroendet för honom, lärare innehade

men som

han ingen förtroendeställning i förhållande till skolstyrelsen.

Arbetsdomstolen konstaterade därefter att samhällets allmänna på brottslingar talade för att han skulle få

syn behålla sin tjänst. Därvid hänvisades bland annat till ett cirkulär från år 1972 anställning straffade personer i

om av statlig och statsunderstödd tjänst, av vilket framgick bland annat att arbetssökande som befunnits skyldig till brott av den anledningen fick utestängas från anställning endast brottet

om

prövades göra honom olämplig för arbetsuppgifterna.

57Prop 1993/9455, sid 92 f

SOU 1996: 173 75

En minoritet bestående tre ledamöter i Arbetsdomstolen

av fann att läraren hade förbrukat även sitt förtroende lärare

som och ansåg att kommunen hade rätt att avskeda honom även från denna tjänst.

AD 1992 nr 38: Ej avskedande från tjänster bland

annat som polisinspektör

Gärningen: Polisassistent, med tillsvidareforordnande

som

polisinspektör, dömdes for grovt rattfylleri.

Arbetsdomstolen konstaterade inledningsvis att syftet med regeln om avskedande är att slå vakt den offentliga

om

tjänstens integritet. Olämplighetsrekvisitet, förutsättningen for

avskedande skulle tolkas restriktivt och avskedande skulle komma i fråga endast där det skulle verka stötande

om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. Vidare erinrade domstolen att det i domen AD 1981 168 fastslagits att det är

nr särskilt viktigt att slå vakt om den offentliga tjänstens

integritet ifråga om polismän, att detta sammanhänger bland annat med att polismän ofta måste tillgripa tvångsmedel och

att det är ett villkor för polisens arbetsmöjligheter att den åtnjuter allmänt förtroende. Detta innebar enligt domstolen inte att varje brott av en polisman i och för sig måste leda till avsked, men den ansåg dock att trañknykterhetsbrott är

av sådan art att det är synnerligen försvårande vid bedömningen av avskedandet. Domstolen resonerade därefter utförligt

om alkoholberoende och dess relation till arbetslivet. Resonemanget mynnade, såvitt nu är av intresse, uti konstaterandet att alkoholberoende sjukdom. Med

är en

hänsyn till att polismannen efter det lagförda rattfylleriet framgångsrikt genomgick ett alkoholavvänjningsprogram och

att brottet därmed kunde utgöra engångsforeteelse

anses en samt till att polismannen i övrigt hade 25 års prickfri tjänst bakom sig, menade domstolen att han inte kunde

anses

uppenbart olämplig for sin tjänst, varför beslutet

om

avskedande undanröjdes.

76 SOU 1996: 173

5.2.2.2. Domar resulterat i avskedande

som

AD 1984 116: Avskedande från tjänst som förste

nr

verkmästare Gärningen: En hos SJ anställd förste verkmästare dömdes för stöld motsvarande ett värde på 1200 kr, grov förskingring motsvarande ett värde på 18000 kr och mutbrott. Stölden och

förskingringen riktade mot arbetsgivaren.

var

Arbetsdomstolen konstaterade att brottsligheten avsett inte obetydliga värden, pågått under längre tid, varit riktade

en

mot arbetsgivaren och begåtts med utnyttjande av

anställningen. Särskilt graverande att den anställde intog

var

chefsposition. Arbetsgivarens avskedande stod fast.

en

AD 1986 26: Avskedande från tjänst som postiljon

nr

Gärningen: Postiljon dömdes för stöld, bestående i att han under fyra års tid tillägnat sig 30-50 grammofonskivor ur försändelser skickats med posten.

som

Arbetsdomstolen konstaterade att brottet begåtts i tjänsten och

riktats mot arbetsgivaren och arbetsgivarens kunder, vilket

inneburit såväl ett missbruk arbetsgivarens förtroende som

av skada för allmänhetens förtroende för posten. Arbetsgivarens beslut avskedande stod fast.

om

AD 1988 26: Avskedande från tjänst som

nr

postmästare

Gärningen: Postmästare dömdes för förskingring bestående i

att han tillgodogjort sig drygt 10000 kr postkontorets kassa.

ur

Arbetsdomstolen fastställde tingsrättens dom enligt vilken postverket ansågs haft rätt att avskeda postmästaren. Tingsrätten framhöll att brottet, som inte avsett obetydliga värden, varit riktat mot arbetsgivaren och begåtts med utnyttjande tjänsten samt att postmästaren haft särskilt

av

SOU 1996: 173 77

för och personal, ett förtroende han på ett ansvar pengar som flagrant sätt svikit.

AD 1994 nr 46: Avskedande från tjänster som rektor

och lärare

Gärningen: Rektor vid vårdgymnasium, samtidigt

som var tjänstledig från fast tjänst lärare hos

en som samma arbetsgivare, ett landsting, utanordnade under ett halvår

falska avlöningsunderlag sammanlagt cirka 1 15 000 kr

genom till sina barn.

Arbetsgivaren avskedade henne från såväl rektorstjänsten

som

lärartjänsten.

Arbetsdomstolen hade att, på rektorns/lärarens yrkande, pröva

om avskedandet från lärartjänsten sakligt grundat, med

var hänsyn till att det oredliga förfarandet haft direkt samband endast med tjänsten rektor. Domstolen hänvisade till

som propositionen med förslag till LAS enligt vilken avskedande fick

tillgripas endast i flagranta fall, inte rimligen skulle

som behöva tålas i något rättsförhållande. Tillgrepp och andra förmögenhetsbrott begångna i tjänsten och riktade mot arbetsgivaren ansågs vara sådana fall där ett strängt betraktelsesätt skulle anläggas. Då domstolen fann att rektorn omintetgjort det förtroende arbetsgivare måste ha för

som en sina anställda, ansågs landstinget haft rätt att avskeda henne från båda hennes tjänster, oaktat att det oredliga förfarandet inte i och för sig haft något med lärartjänsten att göra.

Kommentar: Som är detta fall mycket likt fallet AD 1974

synes nr 119. I 197 4 års fall kom emellertid arbetsdomstolen låt

vara med knappast möjliga marginal till slutsatsen att den berörda arbetstagaren inte skulle avskedas från tjänsten lärare.

som

Vid en jämförelse mellan omständigheterna och

Arbetsdomstolens i de båda fallen, den

resonemang synes avgörande frågan i 1974 års fall ha varit att arbetsdomstolen

ansåg att det återanpassningssynpunkt för den brottslige

ur läraren bäst att vederbörande fick behålla sin anställning

var som lärare. Vidare domstolen i 1974 års fall inte lagt

synes särskilt stor vikt vid det allmänna förtroende arbetsgivare

en kan vilja ha för sina anställda, utan mycket starkt inriktat sig

78 SOU 1996: 173

på det ekonomiska följer med rektorstjänsten men

ansvar som

inte av lärartjänsten.

5.3. Tre exempel på myndigheters hantering av disciplinärenden med

mera

5.3.1. Polisen

5.3.1.1. Allmänt om polisväsendet Den 1 juli 1991 fanns drygt 16 000 polismanstjänster och cirka 6 000 övriga anställda inom polisväsendet. På grund av vakanser hade emellertid antalet polismän pendlat strax under 16000 sedan några år.58 Antalet tjänster ökade därefter, och vakansgraden minskade, så att det den sista juni 1993 fanns drygt 17 500 poliser och drygt 7 000 övriga anställda.

Ansvarsfrågorna för anställda inom polisväsendet handlades

till och med den sista juni 1987 länsstyrelsen i det län inom

av vilket respektive arbetstagare anställd. Därefter har

var

ansvarsfrågorna handlagts av en för hela polisväsendet

ansvarsnämnd knuten till rikspolisstyrelsen. l gemensam nämnden är rikspolischefen ordförande och som övriga ledamöter tjänstgör två tjänstemän från rikspolisstyrelsen en

avdelningschef och chefsjuristen, länspolischef, två

en

riksdagsledamöter och två personalforeträdare. På nämnden ankommer att besluta i frågor skiljande från anställningen

om

på grund personliga skäl, disciplinansvar, åtalsanmälan och

av

avstängning.

sgRikspolisstyrelsen, Fördjupad anslagsframställning för polisväsendet 1992/93 1994/95, sid 15

-

Polisväsendets årsredovisning, budgetåret 1992/93, sid 30

6°se bland annat Verksamhetsrapport med referat ärenden juli

av 1987-december 1988 utgiven av Polisväsendets personalansvarsnämnd, sid 1 1

5.3.1.2. Ärendemängd

l två tabeller redovisas här dels antalet inkomna, dels antalet

avgjorda ärenden i de två ärendegrupperna Skiljande från anställning respektive Tjänsteforseelse. Utöver dessa

ärendegrupper förekommer i ansvarsnämndens redovisning

även ärendegrupperna Entledigande på grund sjukdom

av respektive Övriga. Dessa har här utelämnats då de saknar

betydelse i sammanhanget. Inom kategorin Övriga faller

huvudsakligen klagomål mot polismän från enskilda. Nämnden

är inte behörig att pröva klagomål från enskilda och dessa ärenden överlämnas därför till berörd polismyndighet for

handläggning. Beträffande entlediganden på grund sjukdom

av kan noteras att dessa beslut sedan 1 juli 1994 avgörs den

av

polismyndighet under vilken arbetstagaren hör, och inte den

av gemensamma ansvarsnämnden.

Notera beträffande tabellerna att den första kolumnen

avser en period på 18 månader från den 1 juli 1987 till den 31 december 1988. För att siffrorna i denna kolumn skall statistiskt

vara jämförbara med övriga kolumner bör de alltså delas med 1,5.

Tabell Antal ärenden inkomna till polisens ansvarsnämnd 1.98 7- 1.995

|NKOMNAÃRENDEN19873861 89 90 91 92 93 94 95 Skiljandøfrånanst 56 48 43 61 71 44 48 53 Tjänstaförsealsa 46 27 28 33 40 34 33 33 SUMMA 102 75 94 111 78. 81 86

Den första tabellen, utvisande inkomna ärenden,

är en

upplysning om i vilken omfattning någon haft anledning

av väcka den ifrågavarande typen ärenden. Bortsett från

av en

nedgång av ärendetillströmningen 1993, är den tendens

som

utläsas av siffrorna sakta ökande mängd ärenden.

kan en

Okningstendensen är något högre än ökningstakten

beträffande antalet anställda i polisväsendet, vilket skulle tyda på att frekvensen ärenden ökar. Emellertid måste

av

61RPS/PAN inrättades den 1 juli 1987. Redovisningen

avser sålunda perioden 1987-07-01 --1988-1 2-31.

80 SOU 1996: 173

understrykas att de studerade mängderna är så små att även helt slumpmässiga variationer får ett betydande genomslag.

Tabell Antal ärenden rörande skiljande från anställning

respektive disciplinpåföljder, avgjorda av polisens

ansvarsnämnd samt antal avskedade, uppsagda och utdelade

disciplinpåföljder 1987-1995

ÅVGJORÄRENDENDA 19878862 89 90 91 92 93 94 95 M63 32 27 47 45 69 57 52 61 skinandefrån avskedande 6 4 5 8 12 10 9 5 varav uppsagda 1 1 0 1 2 0 0 2 varav

Tiänstafömdsoü 38 15 37 23 47 39 34 31 varning 19 6 21 14 29 20 19 16 varav löneavdrag 0 3 3 2 0 1 2 1 varav

Av den andra tabellen, utvisande antalet avgjorda ärenden, framgår att bara mindre andel ärendena gällande en av från anställning resulterade i att arbetstagaren fick

Skiljande

lämna sin tjänst. Av de till nämnden anmälda ärendena om tjänsteforseelse resulterade ungefär hälften i att varning utdelades, medan enstaka ärenden resulterade i löneavdrag. Någon entydig tendens beträffande nämndens benägenhet att

skilja arbetstagarna från sina anställningar eller beträffande nämndens val disciplinpåfoljd kan inte sägas föreligga.

av

5.3.1.3. Skiljande från anställningen

En arbetstagare kan arbetsgivaren skiljas från sin

av anställning endera uppsägning eller avskedande. genom genom En uppsägning skall sakligt grundad och kan till exempel vara

GZRPS/PAN inrättades den 1 juli 1987. Redovisningen avser sålunda perioden 1987-07-01 --1988-1 2-31. Siffrorna totala antalet ifrågasätta skiljanden av avser arbetstagare från anställningen avskedande alternativt uppsägning. l detta antal ingår alltså såväl bifallna framställningar som sådana som lämnats utan bifall. Siffrorna totala antalet ifrågasatta tjänsteförseelser, alltså avser såväl bifallna framställningar som sådana som lämnats utan bifall

bero på arbetstagarens Ansvarsnämnden har,

person. som sagts ovan, att pröva avskedanden samt sådana uppsägningar som grundas på arbetstagarens person. I två tabeller redovisas här skälen for nämndens beslut avskedande och

om uppsägningar. I båda tabellerna särredovisas polismän respektive övriga anställda för att särskilt tydliggöra den personal utmärker polisväsendet. Emellertid skall

som man lägga märka till att det även bland övrig personal i polisväsendet förekommer arbetstagare med långtgående

befogenheter och ansvarsfulla uppgifter. Några exempel på

detta är arrestvakter och delgivningsmän.

Av den första tabellen, med uppgifter antalet avskedade och

om skälen för avsked framgår inledningsvis att huvuddelen de

av avskedade är polismän. Det skall beaktas att polismän utgör huvuddelen av polisväsendets personal, trots detta måste

men konstateras att polismän är överrepresenterade bland de avskedade. Samtidigt skall lägga märke till att stor

man en majoritet de brott föranlett avskedandet har begåtts

av som utanför tjänsten. Av de brott begåtts i tjänsten och

som resulterat i avskedande är vidare cirka hälften brott enligt 20 kapitlet brottsbalken, det vill säga tjänstefel l själva

mm. verket är samtliga brott begångna i tjänsten sedan 1993, brott mot 20 kapitlet brottsbalken utom ett.

,

Tabell Skäl för avskedande siffror inom parentes

anger

befattningshavare som varit polismän

1987- 89 90 91 92 93 94 95 Sza

Antalavskedade 6 4 5 8 12 10 9 5 59

varavpolismän 4 4 4 5 11 7 9 5 49

varavpolismäni 1 2 0 1 3 1 6 1 15

-

tjänst

varavövriga 2 0 1 3 1 3 0 0 10

varavövrigai tjänst 2 0 1 2 1 0 0 0 6

-

Brottsbalken

3 Kap

misshandel grov 1 1 H66 1 1 1 4 2

m 65

65arrestvakt

4 K

olagahoteller

6K saxualhrott

motvuxna

motminda

8 K

stöld snatteri

försöktill rån

9 K

bedrägeri grovt

hedr

10K

f

K

hokf brott

13K

mordbrand

15K

osantintyganda

20K

myndighetsmissbru1

k

fel

fel

grov

förseolse

Trafikbrotts

I sammanhanget skall noteras att till och med 1993 var samtliga avskedades dömda för angivna brott. Från 1994,

som

då avskedandet upphörde att offentligrättslig påföljd

vara en

och i stället enbart kom att regleras arbetsrättsligt enligt

reglerna i LAS, förekommer fall där den avskedade endast varit åtalad, men inte fälld, för det aktuella brottet. Den som 1994

avskedades på grund tjänsteförseelse hade

av grov dessförinnan varit åtalad för sexuellt utnyttjande och tjänstefel, frikänts hovrätten. Samma år var en

men av

Gövaktkonstapel på polisstation

67vaktkonstapeI

egdelgivningsman

SOU 1996: 173 83

polisassistent åtalad, inte dömd, för tjänstefel när han

men avskedades. 1995 4 de avskedades dömda och 1

var av som misstänkt för grovt rattfylleri med

mera.

Tabell Skäl för uppsägning

1987-88 89 90 91 92 93 94 95

Antal 1 1 0 1 2 0 0 2

varav 1 1

Klarade 1

utavaro

Våldmot

Av den andra tabellen kan utläsas att, till skillnad från vad som gällde avskedande, har merparten av dem som sagts upp varit andra anställda än polismän. Att notera i sammanhanget är att den polisman sades därför att han inte klarade

som upp,

ett fysiskt prov på Polishögskolan, återfick sin

senare

anställning, då han framgångsrikt genomgick provet på nytt.

Den andre polismannen dömdes för våld mot tjänsteman sedan han i samband med ett misslyckat snatteri tilldelat väktare

en sparkar och slag, och sades upp av personliga skäl. De två fallen av förskingring har gällt assistenter för

som egen räkning lagt beslag på kontantkassor de haft att förvalta.

5.3.1.4. Disciplinpåföljder

I två tabeller redovisas här antalet utdelade disciplinpåföljder och skälen till att de utdelats. Även i denna redovisning markeras särskilt i vilket utsträckning ansvarsnämndens beslut har rört polismän respektive övriga anställda. I båda tabellerna har också orsakerna till den utdelade

disciplinpåfölj den summerats i kategorierna Polisspecifika problem respektive Allmänna arbetsrättsliga problem. Uppdelningen kan kanske till viss del uppfattas väl kantig,

som men den illustrerar i huvuddragen fördelningen ärendena.

av En särskild kategori utgör härvidlag fallen olovlig utevaro.

av Detta är en typ av förseelser är allvarlig särskilt i sådan

som

verksamhet där det föreligger krav på minimibemanning såsom

84 SOU 1996: 173

inom polisväsendet också på andra ställen där den

men enskilde arbetstagarens fysiska närvaro mellan vissa givna klockslag är avgörande för verksamheten. Eftersom detta kan

fallet även i andra sektorer på arbetsmarknaden, vara klassificeras denna förseelse här som ett allmänt

arbetsrättsligt problem.

Tabell Skäl för varning siffror inom parentes anger

befattningshavare varit polisman

som

1987- 89 90 91 92 93 94 95 Sza

88 Antalvarnade 19 6 21 14 29 20 19 17 145 varavpolismän 16 6 19 14 26 16 18 15 130

polisvarksamhatsglo 3 3 6 2 3 3 37

Feli

vapanhantaringml 2 4 5 13 lo 13 9 57

Oriktig Åheropatställning 5 1 1 1 8 sompolis utansamband

medtjänst7l

Dalautflykting 1 1 -fientligt flygblad

SUMMAPOLISSPECI- 103 FIKAPROBLEM

Olika fall jäv, underlåtit att upprätta anmälan, avlysa efterlyst

av eller rapportera till åklagare, subjektiv rapportering, förlagt beslagtagen egendom, o dyl.

7°Vådaskott, fel ammunition, avlossat under färd, blivit

vapen bestulen på vapnet, o dyl.

Missbruk legitimation, uniform, brevpapper, dyl.

av o Beviljat ledighet utan att ha befogenhet, oriktigt delegerat

arbetsuppgift till underlydande

SOU 1996: 173 85

Tabell 6 forts.

Använttjänstefordon 1 1 privat Arbetetunder 1 1 sjukskrivning

I denna första tabell, utvisande skälen för de varningar som utdelats, kan noteras att den helt dominerande andelen av varningar har avsett polismän. Av dessa varningar har också

den helt övervägande delen gällt polisspecifika problem. Om

bortser från de polisspeciñka problemen, vilka strax skall man kommenteras, blir emellertid bilden Beträffande de

en annan.

allmänna arbetsrättsliga problemen avspeglar fördelningen av

varningar mellan polismän och övrig personal i allt väsentligt

fördelningen antalet arbetstagare i varje kategori, möjligen

av med någon övervikt för övrig personal. Det i särklass vanligaste skälet för varning i kategorin allmänna arbetsrättsliga problem är olovlig utevaro, varpå följer alkoholrelaterade problem och otillåtna bisysslor. Här bör anmärkas att otillåten bisyssla nog borde föras särskilt under en rubrik Övriga statsspecifika

problem, eftersom just regleringen av sådana bisysslor hör till det specifikt offfentligrättsliga området. Förtroendeskadliga bisysslor regleras i LOA, medan övrig reglering återfinns i

kollektivavtal.

l kategorin polisspecifika problem, utgörs den största gruppen av varningar utdelade till följd av oriktig vapenhantering.

Huvuddelen dessa ärenden gäller vådaskott, det

av men förekommer också andra uppsåtliga, om uttrycket tillåts

- mer

regelvidriga vapenhanteringar liksom det förekommer

oaktsamheter lett exempelvis till förlust Den

som av vapen. andra stora ärenden kallas här fel i

gruppen av polisverksamhet, vilket förvisso mycket bred definition.

är en

73Delgivningsman uppgivit felaktigt antal besök, radioexpeditör lämnat meddelande vidare, lämnat handlån ur stämpelkassa, åsidosatt ADB-säkerhet

86 SOU 1996: 173

Merparten av dessa fall olika jävssituationer eller

avser polisman i sin rapportering inte iakttagit objektivitet. En

som tredje stor grupp av ärenden är polismän utnyttjat sin

som ställning utan att det haft något samband med tjänsten.

SOU 1996: 173 87

Tabell Skäl för löneavdrag siffror inom parentes anger

befattningshavare varit polismän

som

1987- 89 90 91 92 93 94 85 8:a

.

0 3 3 2 12

3 1 2 8

Fali

SUMMAPOLISSPECI- FIKAPROBLEM

utovaro Otillåten Missbrukav

SUMMAALLMÄNNA ARBETSRÃTTSLIGA PROBLEM

Den andra tabellen i avsnittet sammanfattar antalet utdömda löneavdrag. Som väntat är dessa betydligt färre än antalet varningar, ärendena är karaktär som de stora

men av samma ärendegrupperna rörande varning. Skälen för att välja löneavdrag före varning har i allmänhet varit att det fel som

begåtts har varit allvarligt eller att det begåtts vid upprepade

tillfällen. Även här gäller att otillåten bisyssla bort utmärkas särskilt.

5.3.2. Länsstyrelserna

5.3.2.1. Allmänt

Vid landets 24 länsstyrelser fanns 1994 sammanlagt knappt 6

000 anställda. Länsstyrelsernas storlek varierar från cirka 130 medarbetare vid länsstyrelsen i Gotlands län till drygt 450 medarbetare vid länsstyrelsen i Stockholms län.74

Statskalender 1994

88 SOU 1996: 173

Samtliga länsstyrelser har på begäran lämnat uppgifter

om

samtliga ärenden gällande disciplinforseelser och åtalsanmälningar förekommit sedan 1991. Länsstyrelsen i

som Dalarna har dessutom inkommit med uppgift samtliga

om sådana ärenden förekommit sedan 1986 och dessutom i

som övrigt redovisat sin verksamhet genom årsredovisningar,

arbetsordningar, m.m.

5.3.2.2. Skiljande från tjänst

Av de 24 länsstyrelserna anger tre att uppsägning har förekommit. Ingen länsstyrelse har under den undersökta

perioden avskedat någon arbetstagare.

Den ena uppsägningen gällde en tjänsteman vid länsstyrelsen i Södermanlands län trots två formella varningar vägrade

som rätta sig efter arbetsledares instruktioner. Huvudsakligen avsåg arbetstagarens vägran administrativa föreskrifter såsom vägran att stämpla flextidskortet, arbetstagaren

men uppträdde också olämpligt och slarvigt i förhållande till

utanför länsstyrelsen. Något rent internt problem personer var det alltså inte fråga

om.

Den andra uppsägningen gällde en tjänsteman vid

länsstyrelsen i Värmlands län, på grund upprepad

som av ogiltig frånvaro först tilldelades varning och därefter då

en han fortsatte att frånvarande sades från sin

vara - upp

anställning.

Även den tredje uppsägningen, vid länsstyrelsen i Gävleborgs

län, gällde ogiltig frånvaro.

Utöver de uppsägningar här redovisats, har flera

som

länsstyrelser Stockholm, Västernorrland och Västerbotten

angivit att arbetstagare sagt upp sig själva i anslutning till att disciplinärenden initierats mot dem. Någon fråga

om uppsägning har därmed inte blivit aktuell.

SOU 1996: 173 89

5.3.2.3. Disciplinpåföljder

I två fall har varning utdelats under den undersökta perioden men något fall av löneavdrag har inte förekommit.

Länsstyrelsen i Kristianstad län utdelade varning till

en en

arbetstagare for ohederligt förfarande mot arbetsgivaren.

Ohederligheten bestod dels i att den anställde i praktiken bosatt sig i länsstyrelsens lokaler och därmed undkom att betala hyra for sitt boende, dels i att den anställde utnyttjat

länsstyrelsens tjänstebil privat. Till följd av sitt beteende har

den anställde, utöver varningen, förbjudits att vistas i länsstyrelsens lokaler från flextidens slut på kvällen till flextidens början på morgonen.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län utdelade en varning till en anställd vid bilregistret dels handlagt vissa ärenden utan

som att ha behörighet till det, dels därvid gynnat en bekant i sin

handläggning. Det ifrågasattes vid ansvarsärendets

handläggning inte den anställdes förfarande utgjort

om

tjänstefel och varit brottsligt, personalansvarsnämnden

men fann att felet varit ringa.

Länsstyrelsen i Kalmar län har härutöver angivit att dess personalansvarsnämnd sammanträtt vid ett tillfälle under den aktuella perioden för att ta ställning till anmälan

en om

arbetsvägran. På grund av omständigheterna i ärendet beslöt

nämnden att inte tillgripa någon formell påföljd, utan nöjde sig med ett uttalande om allvaret i arbetsvägran. Uttalandet delgavs den anställde nämndens ordförande vid ett

av personligt sammanträffande.

5.3.2.4. Åtalsanmälningar

I nio fall under den undersökta perioden har åtalsanmälningar gjorts mot anställda vid länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Stockholms län anmälde 1991 anställd vid

en

bilregistret till åtal för myndighetsmissbruk sedan hon

registrerat bilar som besiktigade trots att de inte det.

var

90 SOU 1996: 173

Hennes handlande innebar ekonomisk vinning för

en bilhandlare med vilken hon hade förbindelse. Sedan

en länsstyrelsen tillfrågats av tingsrätten huruvida den anställda skulle sägas vid fällande dom, och länsstyrelsen

upp en besvarat frågan jakande, fälldes hon till för

ansvar

myndighetsmissbruk och påföljden bestämdes till villkorlig

dom. Hon sades därefter upp. Länsstyrelsen i Stockholm sade också vid ett tillfälle 1994 upp en medarbetare på grund av visat dåligt omdöme, uppsägningen kom aldrig att träda i

men kraft sedan den anställde sagt upp sig själv. Den anställdes dåliga omdöme hade visat sig i att han tillskrivit en förening av

näringsidkare och meddelat att om föreningen bidrog

ekonomiskt till att höja hans lön, skulle han fatta snabbare

beslut än annars. Hans arbetsuppgifter på länsstyrelsen var sådana att de näringsidkare som ingick i föreningen var

beroende hans beslut för sin verksamhet. Bland annat

av därför att den anställde sedermera självmant informerat sina överordnade sin skrivelse, ansågs inte behov föreligga

om av åtalsanmälan för exempelvis mutbrott.

Länsstyrelsen i Kalmar län anmälde anställd till åtal på

en grund förfalskningar i samband med avlämnande av

av reseräkningar. Personen i fråga blev dömd och fick därefter

förtidspension.

Länsstyrelsen i Gotlands län anmälde anställd till åtal på

en

grund förskingring. Medarbetaren ifråga var verksam på

av

högskolan, på Gotland är knuten till länsstyrelsen. Åtalet

som ledde till fällande dom och påföljden bestämdes till Villkorlig dom och böter. Den anställde sade sig själv innan fråga

upp om

skiljande från anställningen aktualiserats av arbetsgivaren.

Länsstyrelsen i Kristianstad län anmälde en anställd till åtal på grund av att han i sin tjänst som besiktningsman vid lantbruksenheten förlett lantbrukare att erlägga betalning för

besiktningstjänsterna till hans privata postgirokonto i stället för till länsstyrelsens konto. Polisutredningen i detta ärende

pågår fortfarande då detta skrivs i mitten juli 1996,

av men den anställde har sagt upp sig från sin anställning.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anmälde anställd

en till åtal för ifrågasatt undandräkt alternativt olovligt

förfogande samt osant intygande och mutbrott,

men förundersökningen lades ned då det inte ansågs att brott kunde styrkas. Anmälningen hade avsett dels misstanke att den

om anställde använde länsstyrelsens tryckeriutrustning för att producera saker sedan såldes med privat förtjänst, dels

som misstanke om att den anställde for privat vinning sålt viss utrustning som tillhörde länsstyrelsen, dels misstanke att

om han låtit sig bjudas leverantör på hotellvistelse.

av en en

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anmälde en medarbetare vid

bilregistret till åtal såsom misstänkt för tjänstefel. Åtalet

lämnades utan bifall i brist på bevis, och den anställde är idag

omplacerad.

Även länsstyrelsen i Västernorrlands län anmälde

en

medarbetare vid bilregistret till åtal för tjänstefel. Gärningen

bestod i att den kvinnliga medarbetaren, hade ett

som förhållande med bilhandlare hjälpte den sistnämnde med att

en antedatera ett antal registreringar i samband med att han gick i konkurs. Kvinnan fälldes för tjänstefel och sade sig från

upp sin tjänst, varför ett redan fattat beslut avskedande aldrig

om

fullfölj des.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anger att inga fall

av åtalsanmälningar förekommit under den aktuella perioden. Däremot anmäldes, åtalades och dömdes länsantikvarien 1986 för grovt bedrägeri, trolöshet mot huvudman, sedan han

mm "dribblat med pengar". Under 1996 har dessutom arkitekt

en vid länsstyrelsen anmälts till åtal, misstänkt för

urkundsförfalskning, sedan det uppdagats att i fråga

personen forfalskat vissa betyg i samband med att han sökte sin nuvarande tjänst 1990.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anmälde medarbetare till

en åtal för olovlig körning och året därpå för stöld.

grov grov Stöldgodset bestod av dyrbar utrustning tillhörde

som länsstyrelsen och som den anställde sålde. Dom har ännu inte fallit i det målet. Den anställde har på begäran

senare egen

slutat sin anställning vid länsstyrelsen.

92 SOU 1996: 173

5.3.3. Statens järnvägar

5.3.3.1. Allmänt Statens järnvägar hade 1985 drygt 36 000 anställda i affärsverket75 Därtill kommer, till hela SJ

om man ser koncernen, ett stort antal anställda i SJ dotterbolag. Dessa

:s dotterbolag är emellertid inte intresse här eftersom deras

av anställda inte omfattas LOA. Till 1988 hade antalet

av anställda vid SJ sjunkit med drygt 1 000 innan det

personer, minskade med ytterligare 6 300 till följd av att

personer Banverket bröts Statens järnvägar.76 Antalet anställda har

ur därefter minskat varje år för att 1995 uppgå till drygt 14 000

personer.

Inom Statens järnvägar förekommer personal i olika

kategorier. Den störst kategorin benämns järnvägsexpeditörer

och omfattar alla inte har någon särskild

som annan

befattning. J ärnvägsexpeditörer förekommer exempelvis i

kassorna på stationerna och i olika administrativa

befattningar. Ombord på tågen finns huvudsakligen lokförare och tågmästare och för att dirigera tågtrafiken i olika avseenden finns tågklarerare. Utöver själva tågtrafiken driver

Statens järnvägar också verkstäder för att tågen och på

serva dessa verkstäder förekommer reparatörer. Vidare har Statens järnvägar också buss- och färjetrafik, varför det finns bussförare och olika typer sjöfolk anställda inom verket. Hur

av storlekarna på de olika personalkategorierna utvecklats under åren har inte varit möjligt att vidare utreda inom den ram som

projektet utgjort.

75SJ-koncernens årsredovisning 1986, sid 13 SJ-koncernens årsredovisning 1988, sid 29 SJ-koncernens årsredovisning 1995, sid 39

SOU 1996: 173 93

5.3.3.2. Ärendemängd

Tabell Antal inkomna ärenden till Statens järnvägars

personalansvarsnämnd 1.985- 19.95

1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Antalärenden 82 94 90 133 213 86 61 82 81 68 33

Tabell Antal ärenden i SJ:s personalansvarsnämnd

som

slutat med att arbetstagaren skilts från sin anställning eller

tilldelats disciplinpåföljd.

Avgjorda 1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

ärenden

Avskodade 3 5 2 6 3 1 3 4 2 3 6

Uppsagda 13 8 7 5 1 5 3 5 2 1 1

Varningutdelad 33 46 35 31 18 19 26 19 14 20

Löneavdrag 2 2

- - - - - - - - -

Antalet inkomna ärenden nådde sin högsta nivå 1989. Någon omedelbar förklaring till varför ärendemängden ökade fram till dess är svår att finna. Minskningen under åren därefter är däremot lättare att förstå mot bakgrund dels av Banverkets tillkomst dels av det ständig minskande antalet anställda. En liknande utveckling kan ses även i den andra tabellen som visar det antal ärenden resulterat i beslut i

som ansvarsnämnden vilket den anställde skilts från sin

genom

anställning eller tilldelats en disciplinpåföljd.

Samtidigt som siffrorna korrekt beskrivning

ger en av

verkligheten är det viktigt att minnas att betydande mörkertal

döljer sig bakom statistiken. I protokollen från år är

senare exempelvis mer än hälften besluten i

av

personalansvarsnämnden beslut om avskrivning av ärenden till

följd av att den anställde sagts till följd arbetsbrist eller

upp av själv sagt upp sig.

94 SOU 1996: 173

5.3.3.3. Skiljande från anställningen

Som konstaterats tidigare kan anställd skiljas från sin

en anställning uppsägning eller avsked, varvid uppsägning

genom

är det mildare tillvägagångssättet.

I 50 de 51 fallen uppsägning under den aktuella perioden

av av

har skälet för åtgärden varit arbetstagarens olovliga frånvaro

eller -i ett fåtal fall upprepade ankomst. Det enda fall

- sena

där något annat skäl åberopats avsåg en ordningsman som

1992 sades därför att han bland annat avfyrat ett

upp luftgevär inomhus på Stockholms central varvid kollega

en skadats.

Att märka i sammanhanget är att vissa av de arbetstagare som sagts till följd frånvaro varit borta från sitt arbete under

upp av flera månader, ibland uppemot ett år. Vid en genomgång av dessa ärenden får man närmast intrycket av att arbetstagaren

antingen glömt bort sin anställning vilket naturligtvis

förefaller mindre troligt eller helt enkelt inte bryr sig den. I

om

några fall hade arbetstagaren flyttat utomlands mer eller

mindre permanent utan att meddela Statens järnvägar, som då också haft vissa svårigheter att kommunicera med

vederbörande i uppsägningsärendet.

Skälen för avskedande varierar, framgår tabellen

som av nedan, än skälen för uppsägning. Huvuddelen av dem som

mer avskedats har blivit avskedade till följd brottslighet. Som

av

konstaterats tidigare är det inte nödvändigt att brottsligheten

riktat sig mot arbetsgivaren, utan det är tillräckligt att det aktuella förfarandet inte skall behöva tålas i något rättsförhållande. Sålunda har exempelvis arbetstagare avskedats inom Statens järnvägar till följd domar om mord

av med Vanligare är emellertid att det aktuella brottet

mera. riktat sig mot Statens järnvägar och bestått i ekonomiska oegentligheter. I några fall har skälet för avskedande varit att den anställde varit frånvarande, eller kommit försent till arbetet, utan giltigt skäl i för stor omfattning. l ett fall var skälet för avskedande att en tjänsteman med vissa befogenheter att teckna avtal med utomstående därvid grovt överskred sin behörighet.

SOU 1996: 173 95

Tabell 10. Skäl för avskedande

1985 86 Antalavskedade 3 5 varav frånvaro 1 varavdömdaför 2 5 brott

orsak

varav

Brottsbalken 3 mord misshandel 8 stöld,grovstöld, t stöld aganmäktigt förfarande 9

häleri 10 förskingring

olovligt

5.3.3.4. Disciplinpåföljder

Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. Löneavdrag

utdömdes vid två tillfällen 1985 och vid tvâ tillfällen 1986. I samtliga fall, utom ett 1985 rörande reparatör varit en som

försumlig i säkerhetstjänst, skälet för löneavdraget olovlig

var frånvaro. Denna disciplinpåföljd har därefter aldrig kommit till

användning ens i mycket allvarliga sammanhang

som

onykterhet vid säkerhetstjänst, försumlighet i

annan

säkerhetstjänst som fortkörning med tåg eller liknande,

upprepad frånvaro utan giltigt skäl osv.

Tjänsteman överskred grovt sin behörighet vid tecknande av avtal med utomstående part

96 SOU 1996: 173

Tabell II. Skäl för varning

1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 Sza Antalvarningar 33 46 35 31 18 19 26 19 14 20 267

frånvaron 20 29 26 12 6 9 15 8 11 10 157 Varavpga

lokförare 1 1 2 4 varav

järnvägsaxpeditörer12 19 15 5 3 4 5 7 4 4 4 82 varav

reparatörar 6 9 9 6 2 2 4 3 1 3 1 46 varav

övriga 2 1 2 2 4 1 3 5 25 varav

försumlighetvid 4 10 7 14 9 7 6 6 2 0 7 72 Varavpga säkerhatstjänst

lokförare 3 3 5 7 4 3 5 5 1 5 41 varav

tågklararare 1 3 3 1 8 varav

järnvägsexpeditörer1 3 4 varav

övriga 3 2 1 1 1 1 9 varav

onykterhet 3 3 2 1 1 10 varav vidsäkerhetstjänst

barusningau7 3 0 4 2 0 0 1 n 0 2 19 Varav grundav

lokförare 1 1 varav

järnvägsexpeditörar 3 3 2 1 9 varav

raparatörer 2 1 3 varav

övr 581 1 6 varav

Varav grund försumlighet 2 2 1 0 0 0 5 0 3 0 1 13

av i kassatjänst

tågmästarø 3 3 varav

järnvägsøxpeditörer2 1 1 3 7 varav

övriga 1 2 3 varav

Varavövrigaorsaker 282 183 1 1 384 185 1 1

79Och ankomst

sen goAvseende såväl alkohol narkotika i tjänst än

som annan säkerhetstjänst. Onykter och motsvarande vid säkerhetstjänst redovisas under rubriken Varav pga försumlighet vid säkerhetstjänst.

81 Matros, tågmästare, maskinist, motorman och tjänsteman

82Två reparatörer skickade vykort med hotelser till sin chef

83Obehörigt utnyttjat tjänstefordon

Varav ordningsman för bisyssla

en 85Ordningsman skjutit Iuftpistol inne på Sthlm C

Varning har som synes kommit till användning desto oftare. Som framgår tabellen nedan har det vanligaste skälet för

av varning varit den anställdes olovliga frånvaro eller

sena

ankomst till arbetet. Att järnvägsexpeditörer är den största personalgruppen i det sammanhanget beror

antagligen inte på något annat än att det är den största gruppen över huvud taget. Den näst största gruppen skäl för

av

utdelande varning är försumlighet vid säkerhetstjänst,

av varvid lokförare är den klart dominerande personalkategorin. Att märka är att det under den studerade perioden inte

förekommit än 10 fall onykterhet vid säkerhetstjänst.

mer av

Onykterhet vid annan tjänst än säkerhetstjänst är dock den

tredje största orsaken till utdelande varning, tätt följd

av av

försumlighet i kassatjänst. Beträffande fördelningen

av

onykterhetsfallen mellan olika personalkategorier torde denna

avspegla relationen totalt sett inom verket. I med

gruppen övriga orsaker för varning förekommer ett vitt spektrum

av förseelser, vilka det saknas anledning att särskild annat

ange än i fotnoterna.

5.3.3.5. Åtalsanmälningar

I flera fall framgår det olika skål

av av personalansvarsnämndens protokoll att arbetstagare polisanmälts för olika förfaranden utan att nämnden fattat något särskilt beslut åtalsanmälan. Detta är fullt naturligt

om

bör beaktas vid studiet statistiken över ärenden i men av personalansvarsnämnden resulterat i åtalsanmälan. I

som praktiken innebär det att vad som framgår av tabellen nedan inte på något sätt utgör en samlad bild av alla de brott som begåtts av arbetstagare inom Statens järnvägar. Likväl är det intressant att notera övervikten av ekonomiskt relaterade brott, vilket stämmer överens med den bild framträdde i

som sammanställningen över skäl för avskedanden.

Tabell 12. Skäl för åtalsartmälnizzgar

1985 86 87 88 89 90 91 Antalanmälda 2

till åtal

Brottsbalken

9 Kap

Bsdrägeri

Trolöshet

mot

huvudman

10Kap

Förskingring

13Kap

Allmänfarlig

vårdslöshet

20Kap

Tjänstafsl

Sjiilagen

Vårdslöshet

i .

5.4. Justitieombudsmannen och

Justitiekanslern

5.4.1. Justitieombudsmannen

Justitieombudsmannen får jämlikt 6 § 2 st JO-instruktionen som särskild åklagare väcka talan mot befattningshavare som

att åsidosätta vad åligger honom i tjänsten eller genom som

uppdraget har begått gärning än tryckfrihetsbrott. 86

annan Vidare får ombudsmannen enligt 3 st i samma paragraf göra anmälan beträffande befattningshavare

som genom åsidosättande av vad som åligger honom i tjänsten gjort sig skyldig till fel, kan beivras disciplinärt forfarande.

som genom Om fråga, väckts klagomål ställt till

som genom Justitieombudsmannen, lämpligen kan utredas av annan

86Lag 1986:765 med instruktion för riksdagens ombudsmän

myndighet än JO, får klagomålet enligt 18 § JO-instruktionen överlämnas till denna myndighet. Verksamhetsåret 1984/85 väcktes med stöd nämnda

av

paragrafer åtal i ett fall. Ärendet avsåg socialtjänsteman

en

som påstods ha gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikten. I ett fall gjordes anmälan om disciplinförseelse, gällande en

biträdande överläkare och underläkare for underlätenheter i

en samband med journalforing. Med stöd av 18 § överlämnades 89 ärenden till andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1985/86 väcktes åtal i fem fall. 1 två fall gällde det åklagare misstänkta för vårdslös

myndighetsutövning respektive urkundsförfalskning, i två fall

hemsamariter misstänkta för mutbrott och i ett fall en överste

misstänkt för tjänstefel. Disciplinärenden anmäldes i fyra fall beträffande en tulltjänsteman, en åklagare, en polisman och en

läkare. Med stöd av 18 § överlämnades 113 ärenden till andra

myndigheter.

Verksamhetsåret 1986/87 väcktes inga åtal. Disciplinärende anmäldes i ett fall rörande en professor vid en psykiatrisk klinik och läkare. Med stöd 18 § överlämnades 79

en av ärenden till andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1987/88 väcktes inga åtal och anmäldes inga disciplinärenden. Med stöd 18 § överlämnades 59 ärenden

av

till andra myndighetens

Verksamhetsåret 1988/89 väcktes ett åtal mot polisman för

en

myndighetsmissbruk och anmäldes ett disciplinärende,

likaledes mot polisman och rörande myndighetsmissbruk.

en Med stöd av 18 § överlämnades 70 ärenden till andra

myndigheterf

87 Redogörelse 1985/86:1, sid 14 f

88 Redogörelse 1986/87:1, sid 14 f

89 Redogörelse 1987/88:1, sid 16

9° Redogörelse 1988/89:1, sid 16

91Redogörelse 1989/90:1, sid 16

Verksamhetsåret 1989/90 väcktes ett åtal mot en polisman och anmäldes fyra disciplinärenden. Ärendena rörde i tre fall

polismän, varav två felaktiga beslut om användning av personella tvångsmedel och ett fall av jäv vid handläggning av parkeringsanmärkningar, och i ett fall en rådman som dröjt med expedieringen av ett beslut om rättspsykiatrisk

undersökning. Med stöd 18 § överlämnades 81 ärenden till

av

andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1990/91 väcktes åtal i fyra fall. Två av åtalen

gällde polismän och avsåg myndighetsmissbruk, bestående i

det fallet i ett felaktigt beslut om att upplösa en

ena demonstration och i det andra i ett felaktigt beslut enligt utlänningslagen i samband med VM-kvalmatch. Ett av

en åtalen gällde präst misstänkt for tjänstefel för att ha vigt ett

en

trots att parten senildement och det fjärde åtalet par en var avsåg en tjänsteman vid en kommunal socialförvaltning som underlåtit att vidta åtgärder i samband med misstänkt

en barnmisshandel. I åtta fall gjordes anmälan

om

disciplinärenden, i sex fall rörande polismän. En

varav

anmälan avsåg tingsrättsdomare och en åklagare i

en

anledning ett beslut hemlig telefonavlyssning och den

av om sista anmälan gällde löjtnant brustit i efterlevnaden av

en som vissa säkerhetsinstruktioner. Med stöd av 18 § överlämnades 89 ärenden till andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1991/92 väcktes åtal i tio fall. I fem fall gällde åtalet polismän misstänkta for tjänstefel, i ett fall en åklagare

misstänkt för tjänstefel, i ett fall en tingsrättsdomare misstänkt för tjänstefel och i ett fall personalhandläggare

en vid invandrarverket misstänkt för tjänstefel bestående i

dröjsmål vid handläggningen ett ärende. Ett åtalen

av av

gällde ledamot övervakningsnåmnd misstänkt for

en av en brott mot tystnadsplikten och ett annat en tjänsteman vid en

kommunal socialförvaltning misstänkt för förvanskning av

urkund. I två fall gjordes anmälan disciplinärende, båda

om

Redogörelse 199o/91:1, sid 19 r

Redogörelse 1991/92:1, sid 20 f

l0l

rörande polisman. Med stöd av 18 § överlämnades 153 ärenden

till andra myndigheter

Verksamhetsåret 1992/93 väcktes ett åtal mot polisman för

en osant intygande alternativt tjänstefel. Två disciplinärenden anmäldes, båda rörande polisman. Med stöd 18 §

av överlämnades 109 ärenden till andra myndigheter.95

Verksamhetsåret 1993/94 väcktes inga åtal. l ett fall gjordes

en anmälan disciplinärende rörande polisman som utan

om en stöd i lag låtit upplösa en offentlig tillställning. Med stöd av 18 § överlämnades 74 ärenden till andra myndigheterfls

Verksamhetsåret 1994/95 väcktes ett åtal mot tf. rådman

en vid tingsrätt för tjänstefel. I två fall gjordes anmälan för

vidtagande av disciplinär åtgärd. Fallen gällde en rådman vid

tingsrätt rörande förordnande utan laglig grund att utdömda böter skulle förverkas och två polisinspektörer beviljat

som vissa lättnaderi tjänstgöringen i samband med julhelg. Med

en stöd 18 § överlämnades klagomål i 49 fall till annan

av

myndighet.97

5.4.2. Justitiekanslern

Justitiekanslern får jämlikt 5 § JK-instruktionen93

som

särskild åklagare väcka talan mot befattningshavare som

begått brottslig handling att åsidosätta vad åligger

genom som honom i tjänsten eller uppdraget. Vidare skall kanslern enligt 6 § lag göra anmälan beträffande befattningshavare

samma som genom åsidosättande av vad som åligger honom i tjänsten gjort sig skyldig till fel, kan beivras disciplinärt

som genom förfarande.

941992/93 J01, sid 21 f 951993/94 J01, sid 21 f 961994/95 J01, sid 20 971995/96 J01, sid 20 98Lag 1975:1339 om justitiekanslerns tillsyn

102 SOU 1996: 173

Justitiekanslern har under perioden 1990-1996 inte väckt åtal

mot någon arbetstagare för tjänstefel och inte heller vid något tillfälle anmält någon arbetstagare för disciplinförseelse. Vid

ett tillfälle har en arbetstagare instämts arbetsdomstolen

till

på grund av ifrågasatt otillåten bisyssla. Arendet, gällde

som

ett departementsråd vid finansdepartementet som bedrivit viss

handel med finansiella instrument, refereras på plats i

annan

rapporten.

5.5. Kommentarer

I grunden kan frågan ställas om det krävs någon särskild

lagreglering av disciplinansvaret för statligt anställda, mot

bakgrund att dessa frågor på arbetsmarknaden i övrigt löses

kollektivavtal. Även för statligt anställda kan genom

disciplinansvaret vara delvis kollektivavtalsreglerat, eftersom disciplinpåfölj derna är kollektivavtalsdispositiva.

Att först beakta vid denna diskussion är den relevanta

grundlagsregleringen. Av 11 kap 10 § regeringsformen framgår

att grundläggande bestämmelser statstjänstemännens

om rättsställning meddelas i lag. I och för sig kunde gränsen för vad som utgör grundläggande bestämmelser diskuteras, liksom i vilken utsträckning bestämmelserna skall dispositiva i

vara förhållande till kollektivavtal eller enskilda anställningsavtal. Emellertid torde den första frågan huruvida den gällande

vara

grundlagsbestämmelsen fortfarande är motiverad. Den tidigare

redovisade förändrade på den statliga anställningen får

synen anses innebära att särregleringen skall hållas minimal..

Vid en jämförelser mellan de tre myndigheter beslut i

vars

disciplinärenden med mera studerats, kan man inledningsvis

konstatera att polisväsendet och Statens järnvägar redovisat

väsentligt mycket fler ärenden än vad länsstyrelserna har. Vid

en närmare granskning av de ärenden som aktualiserats inom polisen är det också tydligt att huvuddelen ärendena

av avser

Uppgifterna lämnade telefon den 30 juli 1996

per av byrâdirektören vid Justitiekanslerns kansli Margit Kallner efter hörande av byråchefen vid Justitiekanslerns kansli Göran Persson.

sådana fel har med polisens särskilda ställning i samhället

som att göra, och på vid motsvarande granskning Statens

en av järnvägar kan även denna verksamhets särart spåras i statistiken.

För polisens del utgör sålunda vapenhantering och övriga fel i polisverksamheten drygt hälften de ärenden resulterat i

av som att varning utdelats av polisens ansvarsnämnd. Dessa brister

vid vapenhanteringen och övriga fel i polisverksamheten är i

själva verket ringa fall brott, till exempel tjänstefel, till

av som följd av det straffrättsliga ansvarets konstruktion nu i stället

beivras disciplinärt.

För Statens järnvägars del kan konstateras att

säkerhetstjänsten intar särställning, vilket är naturligt med

en hänsyn till verksamhetens art. Likaså kan det antas att frånvaro och ankomster är omständigheter drabbar

sena som en tidtabellsbunden arbetsgivare som Statens järnvägar hårdare än en annan arbetsgivare där den exakta tidpunkten för medarbetarnas ankomst till arbetet inte avgörande

är av

betydelse. Här finns emellertid svårigheter att gå djupare in i

problematiken eftersom en så stor del av dem som tilldelats varning på grund frånvaro endast benämnts

av

järnvägsexpeditörer i ansvarsnämndens protokoll. Vad deras

närmare arbetsuppgifter varit och huruvida dessa varit beroende någon tidtabell är därför omöjligt att säga.

av

Vid jämförelse mellan de av polisens anställda som inte är

en polismän ä ena sidan och de anställda vid länsstyrelserna å den andra finner att det även mellan dessa finns

man grupper betydande skillnader. Vid polisen finns 7 000 anställda

ca utöver polismannen, medan det vid länsstyrelserna finns ca 6 000 anställda. Förvisso har de organisationer inom vilka de två grupperna arbetar olika uppgifter, men skillnaden i antalet

disciplinärenden 15 varningar och 8 löneavdrag hos polisen mot 3 varningar och inga löneavdrag på länsstyrelserna och i

antalet avskedanden 10 avskedanden och 5 uppsägningar vid polisen jämfört med 3 uppsägningar och inga avskedanden vid

länsstyrelserna tyder på att polisen generellt tillgriper denna

typ beslut oftare än länsstyrelserna. Vid jämförelse

av en mellan dessa två skall emellertid anmärkas att även

grupper de anställda vid polismyndigheten inte är polismän ofta

som

ägnar sig åt myndighetsutövning faktiskt handlande

genom

exempelvis arrestvakter medan länsstyrelsernas myndighetsutövning i allt väsentligt består beslutsfattande i

av olika ärenden.

På motsvarande sätt kan jämförelse göras mellan den del

en av Statens järnvägars personal som inte är i någon särskild säkerhetstjänst och inte är omedelbart beroende av en tidtabell å ena sidan och av de nyss beskrivna två grupperna inom polisen och länsstyrelserna å den andra. Slutsatsen skulle även

då bli att länsstyrelserna tillgriper disciplinpåföljder och

avskedande mest sällan av de tre myndigheterna även då man bortser från sådan personal kunnat förväntas

som vara

överrepresenterad i statistiken.

En jämförelse mellan Statens järnvägar och Polisväsendet i detta avseende ger, sedan hänsyn tagits till den kraftiga personalminskningen inom Statens järnvägar under den aktuella perioden, vid handen att de två organisationerna i allt

väsentligt är likartade. Skälen för att tillgripa disciplinära åtgärder eller skilja arbetstagare från sina anställningar

skiftar naturligtvis, men sammantaget är intrycket ändå att de fungerar på likartat sätt.

Såväl inom Statens järnvägar som inom Polisen finns särskilda, för hela riket gemensamma,

personalansvarsnämnder. Vid varje länsstyrelse finns också

en sådan nämnd. Möjligen är detta förklaringarna till de

en av olika sätten som finns att hantera problem inom organisationerna. Genom att nämnderna inom polisväsendet och på Statens järnvägar sammanträder regelbundet och har särskilda kansliresurser knutna till sig är det lättare, och känns naturligt, för chefer på olika nivåer att vända sig till

mer dessa ansvarsnämnder med de problem som kan finnas bland

personalen. Till denna förklaring skall självklart också läggas

dels att länsstyrelserna är små myndigheter där det är lättare att genom social kontroll och andra metoder än repression avhålla medarbetare från otillbörligheter, dels att

organisationskulturen sannolikt är väldigt olikartad i de tre

myndigheterna. Där Statens järnvägars organisation vilar på

hierarkisk struktur med mycket tydliga lydnadsförhållanden

en

vilket också oerhört starkt avspeglas i dess organisationsplan -

vilar länsstyrelserna på ämbetsmannatradition - en av kollegialitet. l denna riktning talar också det som vid samtal med länsstyrelserna sagts om "informella påföljder" vilket bland annat kommenterats beträffande länsstyrelsen i

ovan Kalmar län.

Slutsatsen av detta måste bli att det kanske inte är självklart att den statliga tjänsten i alla avseenden är så särpräglad att den motiverar särskilda regler. Uppenbarligen finns vissa typer

statliga tjänster måste regleras på särskilt sätt av som exempelvis polisens bruk av vapen med mera men vad som

-

framkommit rörande länsstyrelsernas användning av disciplinansvarssystemet talar for att så inte är fallet generellt.

Ändå kan det finnas skäl, trots den ringa förekomsten fall,

av

även i övrigt talar for särskild reglering av som en myndighetsutövning och därmed förbunden verksamhet liksom

verksamhet bygger på ett särskilt förtroende i övrigt. av som Vid sidan detta kan dock ifrågasättas om inte ett rent

av

arbetsrättsligt disciplinansvar skulle kunna införas även för

statligt anställda, så redan är fallet beträffande den stora

som

offentliganställda i kommuner och landsting. Till

gruppen dessa frågor återkommer vi i ett avslutande avsnitt.

SOU 1996: 173 107

KAPITEL 6

SKADESTÅNDSANSVAR

6.1. 1972 års skadeståndslag

6.1.1. Regleringen före 1972

Före skadeståndslagens tillkomst år 1972 fanns inga allmänna regler om statens och kommunernas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning, utan endast regler för vissa speciella fall, såsom ersättning till oskyldigt häktade eller dömda. Den hävdvunna uppfattningen att det allmänna vid

var

myndighetsutövning i princip inte hade något

skadeståndsansvar. De skadelidande fick i stället försöka få ersättning från de tjänstemän kunde visas ha felat, och

som

grunden for skadeståndsyrkandet då det brott i form

var av tjänstefel som den anställde begått. Efter hand luckrades i rättspraxis denna ordning och staten och kommunerna

upp, förpliktades att betala skadestånd i vissa fall. 10°

Beträffande skador uppkommit i sådan offentlig

som verksamhet som kunde jämställas med privat verksamhet gällde däremot samma regler for den privata

som verksamheten. Staten och kommunerna hade där från början av 1900-talet ett principalansvar för de och sakskador

personsom de anställda av oaktsamhet vållade och for de

rena

förmögenhetsskador som uppkom vid brottsliga gärningar

av de anställda

1°°Prop 1989/90:42, sid 4

1°1sou 1993:55,

sid 44 n

6.1.2. Avsikter med 1972 års lagstiftning

I förarbetena till 1972 års reform att vägledande för det

angavs fortsatta reformarbetet borde vara dels reparationsaspekten, det vill säga den enskildes intresse att få ersättning, dels

av den preventiva effekten, skulle uppkomma genom att ett

som större skulle bidra till större och bättre

ansvar omsorg förutseende från det allmännas sida. Samtidigt skulle det personliga skadeståndsansvaret dittills åvilat

som tjänstemännen lättas. 102

I propositionen med förslag till skadeståndslag underströks

särskilt reparationssynpunkten skäl for en utvidgning av

som det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.1°3 Den enskildes intresse ersättning ansågs väga särskilt tungt

av

när han befann sig i tvångssituation eller beroendeställning

en i förhållande till det allmänna. Likaså talade

riskfördelningstanken, solidaritets- och jåmlikhetssynpunkter

samt allmänna samhällsekonomiska överväganden för ett utvidgat för stat och k0mmuner.1°4

ansvar

Samtidigt det allmännas skadeståndsskyldighet

som utvidgades, inskränktes mån den enskilde

i samma tjänstemannens I grunden fanns sociala skäl for detta,

ansvar.

det konstaterades också i 1972 års proposition att bland men

annat förekomsten ansvarsförsäkringar för företag i

av praktiken lett till att arbetstagare i privat tjänst sällan blev

personligen skadeståndsskyldiga1°5 Eftersom staten är

självförsäkrande och statligt anställda därmed aldrig kommer

-

i skydd sin arbetsgivares ansvarsförsäkring var detta

av emellertid ett skydd mot personligt ansvar som inte var effektivt för de statligt anställda. För att lösa detta problem,

°2sou 1993:55, sid 47

1°3Prop 1972:5

1°4sou 1993:55, sid 49

1°5Prop 1972:5, sid 406 f

SOU 1996: 173 109

också för att undvika att omfattningen de anställdas men av

personliga ansvar blev helt beroende av försäkringsbolagens regressvillkor vid ansvarsförsäkring, ansågs det lämpligt att i lag reglera arbetstagarnas skadeståndsskyldighet.

6.1.3. Läget efter 1972

Genom 1972 års lagstiftning skapades ett system där den

statlige arbetstagaren, liksom arbetstagare generellt, mycket sällan blir personligen skadeståndsansvarig för sina handlingar

i tjänsten.

Skadeståndsansvaret kan definieras utifrån tre kriterier. För

det första kan den skadeståndsgrundande handlingen har foretagits antingen vid myndighetsutövning eller

i annan tjänst, för det andra kan den ha resulterat i personskada, sakskada eller formögenhetsskada och för det tredje kan

ren den ha samband med brott eller sakna sådant samband.

Beträffande handlingar företagits vid myndighetsutövning

som innebär 3 kap 2 § skadeståndslagen att staten eller kommunen ersätter den skadelidande för alla typer skada det vill säga

av -

sakskada, personskada och ren förmögenhetsskada oberoende

av om den skadevållande handlingen varit brottslig. Därmed sträcker sig statens och kommunens längre än vad

ansvar som

gäller enligt regeln for ren förmögenhetsskada vid eget vållande i 2 kap 4 § skadeståndslagen. Enligt denna huvudregel ersätts förmögenhetsskada endast vid brott.

ren

Avseende handlingar som företagits vid annan tjänst än sådan som har samband med myndighetsutövning, innebär 3 kap 1 § att staten och kommunen ersätter skada i omfattning

samma som gäller vid eget vållande enligt reglerna i 2 kap 1 och 4

skadeståndslagen, vilket innebär att sakskada och personskada

ersätts då de vållats uppsåtligen eller av oaktsamhet medan ren formögenhetsskada ersätts endast vid brott.

Arbetstagaren kommer däremot aldrig att bli direkt

skadeståndsskyldig mot tredje för något han orsakat i

man tjänsten, försåvitt inte rekvisiten i 4 kap 1 § är uppfyllda.

Enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen är en arbetstagare skadeståndsskyldig till följd handlingar i tjänsten, endast

av

synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens

om beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Den praxis utvecklats

som beträffande denna reglering innebär att sådana synnerliga skål

ytterligt sällan föreligger. Bengtsson har dock hävdat att

offentliga funktionärer-b åde anställda och förtroendevalda

borde ha ett långtgående ansvar än arbetstagare i

m.m. mer privat tjänst. Ett vållande borde alltså medföra regressansvar för funktionären gentemot det allmänna. Ämbetsansvarsreformen påkallade enligt Bengtsson snarast en strängare på skadeståndsansvaret för dessa grupperÃOG

syn

6.2. 1989 års reform och senare

Från mitten 1980-talet och framåt, lämnades åtskilliga

av motioner i riksdagen med krav på utvidgning det allmännas

av

skadeståndsansvar enligt 3 kap skadeståndslagenÅm

Motionerna föranledde under lång tid inga åtgärder, men resulterade slutligen proposition 1989 med förslag på

i en avskaffande de regler i 3 kap 3 5 som inneburit

av begränsningar det allmännas Bland annat

av ansvar.

upphävdes den k standardregeln, som innebar att

s

ersättningsskyldighet för det allmänna förelåg endast om " de

krav har blivit åsidosatta med hänsyn till verksamhetens

som art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning.1°3 Propositionen antogs riksdagen och det allmännas

av skadeståndsansvar kom alltså att utvidgas.

l°6Bengtsson, 1978, sid 267

1°7Bengtsson, 1996, sid 18

1°8Prop 1989/90:42, sid 1

lll

Vid tid tillsattes utredning med uppdrag att

samma en

ytterligare överväga om några skärpningar eller andra

förändringar av det allmännas skadeståndsansvar var

påkallade. Utredningen redovisade sitt uppdrag 1993 i

betänkandet "Det allmännas skadeståndsansvar" 109och föreslog såvitt nu är av intresse framförallt att

- skadeståndsansvaret skulle utvidgas till att gälla felaktig myndighetsinformation, oaktat denna inte lämnats vid

myndighetsutövning. Vidare föreslogs en utvidgning av

ansvaret vid frihetsberövanden och andra

frihetsinskränkningar, m.m.11° Dessa förslag har inte lett till

några förslag från regeringen.

Väl att märka tar såväl 1989 års proposition som 1993 års utredning sikte på det allmännas ansvar gentemot den enskilde medborgaren, och förändrar varken förhållandet mellan det allmänna och de offentligt anställda eller förhållandet mellan de offentligt anställda och medborgarna.

6.3. Praxis

6.3.1. Allmänt ersättningsskyldighet enligt 1

om

skadeståndslagen

Beträffande skadestånd är, redan konstaterats, två

som

skadeståndsrättsliga regelverk aktuella, dels reglerna om

statens och kommunernas ersättningsskyldighet mot enskilda,

dels reglerna arbetstagares skyldighet att ersätta skada

om som åsamkats enskilda eller arbetsgivaren. Den första kategorin regler lämnas här åt sidan, då syftet med rapporten snarare är att belysa ansvaret för de statligt anställda än det allmännas 1 1 1

ansvar mot medborgarna. Tolkningen av

1°9sou 1993:55

lloBengtsson, 1996, sid 20 r

11 lFör praxisöversikt beträffande det allmännas

en ansvar mot

medborgarna hänvisas till Bengtsson 1996 eller mer kortfattat Hellner, sid 446-461

begreppet myndighetsutövning i anknytning till

skadeståndsansvaret har behandlats under avsnitt 4.3. ovan.

Allmänt kan sägas att praxis är mycket tunnsådd vad gäller

arbetstagares ersättningsskyldighet enligt 4 kap 1 §

skadeståndslagen. Flertalet de mål citerats i Högsta

av som domstolens och hovrätternas domssamlingar avser förhållanden inom försvaret och arbetstagarens skadeståndsansvar mot arbetsgivaren. Redan i 1972 års proposition att preventiva skäl kunde påkalla att

angavs

skadeståndsregeln tillämpades strängare i dessa fall, särskilt

vid bristande redovisning anförtrodda medel eller vid grovt

av vårdslöst handhavande redskap ställts till

av som

förfogande.

Utanför Försvarsmakten, till vilken vi skall återkomma nedan,

föreligger i praktiken aldrig skadeståndsskyldighet vid annat

än uppsåtliga brott.3 Ett exempel på detta utgör fallet RH 1990:51: En polisman tillfälligt kommenderad till ett

var område där han vanligen inte arbetade, då dam kom fram

en till honom med plånbok hon hittat i närheten.

en som Polismannen tog plånboken till närmaste polisstation och lämnade den, i strid med instruktionerna, utan tillsyn på vakthavande befälets skrivbord tillsammans med lapp med

en

upphittarens och platsen for upphittandet. Då

namn

plånbokens ägare kom till polisstationen for att hämta

senare plånboken, denna försvunnen. l plånboken fanns 12 000 kr.

var Hovrätten fann att polismannen gjort sig skyldig till vårdslös myndighetsutövning ett oaktsamhetsbrott då han inte följt

- instruktionerna för omhändertagen egendom. Staten, som ersatt plånbokens ägare for hans förlust, förde samtidigt skadeståndstalan mot polismannen. Denna talan lämnade hovrätten utan bifall, och anförde skäl att polismannen

som inte känt till att plånboken haft så värdefullt innehåll, att han

tjänstgjort på for honom ovanlig plats, att hans handlande

en haft sin grund i obetänksamhet snarare än bristande hänsyn till allmänheten och att han intagit underordnad ställning

en

112Prop 1972:5, sid 560 3Förbundsjurist Bo Eriksson, LO Rättsskydd, telefonintervju

1996-07-05

som polis. Hänsyn togs även till att målsäganden hållits skadeslös staten.

av

Ett exempel på att uppsåtligt brott föranleder skadeståndsansvar för arbetstagare är domen från Hovrätten för Nedre Norrland 1995-12-13, DB 184. En vårdare vid ett hem för utvecklingsstörda fälldes i domen till för

ansvar misshandel av en patient och förpliktades utge skadestånd för sveda och värk samt kränkning. Hovrätten ansåg att "med

hänsyn till att det är fråga om en uppsåtlig gärning föreligger sådana synnerliga skäl, enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen

som krävs för att ålägga vårdaren skyldighet att utge ersättning ...". Domen har överklagats och Högsta domstolen har ännu

inte tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. I sitt

överklagande anför vårdarens ombud bland annat att

hovrätten grundat skadeståndsskyldigheten enbart på att det

varit en uppsåtlig gärning, och att Högsta domstolen tagit

ställning till befrielse från skadeståndsskyldighet enligt det

aktuella lagrummet i endast ett fall.

Om uppsåt alltså kan sägas ett nödvändigt villkor för

vara skadeståndsansvar är det nämligen därmed inte också sagt att det är ett tillräckligt villkor, vilket visas i rättsfallet NJA 1990 sid 231, det fall i nämnda överklagande. En

som avses nyss lagman befanns Högsta domstolen ha i tjänsten uppsåtligen

av förtalat en rådman. Sedan lagmannen avlidit under målets handläggning förde rådmannen skadeståndstalan mot dödsboet. Högsta domstolen konstaterade att

skadeståndsskyldigheten skulle bedömas enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen och fann att synnerliga skäl inte förelåg att

ålägga skadeståndsansvar. Till grund för denna slutsats lades bland annat att det ålegat lagmannen att alltså

agera men

inte att sprida just de uppgifter som utgjorde förtal, att

lagmannen agerat med allmänhetens och tingsrättens bästa för ögonen och att han inte givit spridning åt uppgifterna i syfte att skada rådmannen eller få bort henne från hennes tjänst.

6.3.2. Särskilt anförtrodd egendom

om

Som konstaterats förutsågs i 1972 års proposition till

ovan, skadeståndslag att särskilt hård bedömning skulle behöva

en göras beträffande ersättningsskyldigheten for sådana

arbetstagare fått sig arbetsgivarens egendom anfortrodd.

som

Tydliga exempel på detta är personalen, inklusive värnpliktiga,

inom Försvarsmakten disponerar stor mängd såväl farlig

som

som stöldbegärlig egendom.

l de två rättsfallen i NJA 1981 sid 302 var det fråga om anställda vid Försvarsmakten sitt handlande

som genom föranlett att viss materiel försvunnit. Det forsta fallet gällde en fanjunkare vaktchef och hade en bärbar

som var kommunikationsradio i sin bil. När han vid ett tillfälle lämnade bilen olåst blev radioapparaten stulen. Högsta domstolen fällde

fanjunkaren till for tjänstefel enligt de särskilda

ansvar reglerna för krigsmän till och med 1988 återfanns i 21

som kapitlet brottsbalken och förpliktade honom att utge

ersättning for radioapparaten. Till grund för domen i skadeståndsdelen lade domstolen främst att radion var dyrbar

och stöldbegärlig, att fanjunkaren varit anmärkningsvärt

oaktsam, och att han vaktchef hade till uppgift att avvärja

som just denna typ händelser. Det andra fallet gällde en

av fanjunkare lämnat sin vindrock på ett tjänsterum han

som delade med två kollegor varefter han lämnade regementet for

veckas semester. Då han återkom var vindrocken borta. en Högsta domstolen fann att det visserligen stred mot instruktionerna att lämna vindrocken fanjunkaren gjort

som

och att vindrocken stöldbegärlig, att synnerliga skäl

var men likväl inte förelåg for Försvarsmaktens ersättningsanspråk. Domstolen lagt vikt vid att vindrocken blöt och att

synes var stöldrisken sannolikt ännu större i det torkrum fanns

var som tillgängligt än på tjänsterummet.

För värnpliktiga gäller, hänvisning i 6 kap 4 §

genom

skadeståndslagen, ersättningsregler för

samma som arbetstagare. l de två rättsfallen i NJA 1985 sid 75 bedömde

Högsta domstolen värnpliktigas ersättningsskyldighet. I det

första fallet det fråga värnpliktig laddat

var om en som en automatkarbin med krut från flera patroner och fläkt

upp pipan på vapnet då han avfyrat det. Hovrätten dömde den

värnpliktige för tjänstefel, vilket inte överklagades. Högsta

domstolen, hade att pröva statens ersättningsanspråk,

som

förpliktade den värnpliktige att dessutom erlägga skadestånd.

Till grund för domen lades att preventiva skäl talar för att

man ställer förhållandevis höga krav på aktsamhet från den militära personalen vid vård och tillsyn och

av vapen annan dyrbar materiel. Högsta domstolen hänvisade här också till tidigare nämnda uttalanden i propositionen i denna riktning.

Mot den bakgrunden och då den värnpliktige, i slutet

som var av sin utbildning, måste förutsättas ha känt till säkerhetsföreskrifterna och använde vapnet utan order i direkt

strid mot föreskrifterna, ansågs synnerliga skäl föreligga för

skadeståndsskyldighet. I det andra fallet det fråga

var om en

Värnpliktig som olovligen tagit och brukat ett fordon tillhörigt

Försvarsmakten, och skadat fordonet under körning. Den

värnpliktige dömdes tingsrätten för tillgrepp

av av

fortskaffningsmedel och olovlig körning. Högsta domstolen fann

i skadeståndsdelen att den värnpliktige saknade körkort, att han tillgripit bilen olovligen och att inte kunde bortse från

man risken för olycka. Den olycka inträffade berodde

en som

visserligen inte av någon oaktsamhet, preventionshänsyn

men

talade för skadeståndsskyldighet och den värnpliktige dömdes

att ersätta Försvarsmakten för den skada åsamkats.

som

Från den privata arbetsmarknaden kan nämnas rättsfallet AD 1977 nr 210, där en lastbilschaufför ålades

skadeståndsskyldighet för han innehaft för sin

pengar

arbetsgivares räkning med redovisningsansvar. I strid med

instruktioner givna arbetsgivaren hade chauffören lämnat

av pengarna över natten i den lastbilen han använde och pengarna har därefter inte återfunnits. Den polisutredning gällande förskingring som hade inletts lades

ner av

åklagarmyndigheten, och arbetsgivaren gjorde inte gällande att

chauffören förskingrat Grunden för arbetsgivarens

pengarna. talan att chauffören handskats vårdslöst med anförtrodda

var

medel och därigenom ådragit sig ersättningsskyldighet.

6.4. Kommentar

Som konstaterats är skadeståndsreglerna i första hand av

ovan reparativ natur; de syftar till att ersätta personer som lidit skada till följd av någon handling eller underlåtenhet den förlust de åsamkats. Såtillvida och även sociala

- ur utgångspunkter, vilket starkt markerades i 1972 års proposition är gällande regel stats och kommuns

- om

principalansvar för sina anställdas handlingar lämplig.

Med detta sagt bör emellertid även den andra aspekten av skadeståndsreglerna något kommenteras, det vill säga den preventiva. Detta kan i och för sig sägas vara en frågeställning för hela arbetsmarknaden, och inte något som särskilt gäller statligt anställda, den bör likväl beröras i detta

men

sammanhang.

I betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar uppehåller sig kommittén för översyn det allmännas skadeståndsansvar

av något vid förhållandet mellan det straffrättsliga och det

skadeståndsrättsliga tjänsteansvaret.114 Bland annat

konstateras att det för den enskilde blivit utsatt for

som felaktig behandling är både straff- och skadeståndsansvaret betydelsefulla. Vidare konstateras att de båda ansvarssystemen bygger på delvis samma lagtekniska konstruktion och har delvis syften. Det främst

samma som skiljer dem åt är att straffansvaret belastar en enskild person medan skadeståndsansvaret nästan utan undantag belastar arbetsgivaren, det vill säga det allmänna.5

Teoretiskt kunde säga att denna lösning lämplig i fall

man var där felet drabbat den enskilde är systematisk natur, det

som av vill säga där den anställde inte kan beslås med att ha varit

försumlig, utan det har varit fel på de förutsättningar för

tjänsten arbetsgivaren skapat. Det skulle exempelvis

som kunna fel staten i sin roll arbetsgivare haft att

vara som av

för, såsom att brister i de anställdas utbildning lett till ansvara felaktiga beslut eller att alltför pressande arbetsförhållanden

4s0u 1993:55

5sou 1993:55, sid 96

omöjliggjort en korrekt handläggning. Möjligen skulle man

kunna annorlunda på de fall där den anställde varit

se

försumlig och därmed ådragit staten skadeståndsskyldighet. Med något utvidgad ersättningsskyldighet för anställda,

en vilken skulle komplettera det straffrättsliga ansvaret och de disciplinära åtgärderna, skulle instrumenten för att inskärpa

noggrannhet bli fler och därmed möjligheterna att i det

enskilda fallet utforma lämplig påföljd större.

en

Slutligen skall här tilläggas något om förtroendevaldas skadeståndsansvar. Frågan gäller kommunalpolitiker med nämnduppdrag och liknande och kan även belysa ansvaret för

lekmannaledamöter i statliga myndighetsstyrelser.

Av förarbetena till 4:1 skadeståndslagen framgår att dessa

grupper analogivis jämställs med arbetstagare och därmed skulle ådra sig skadeståndsskyldighet endast vid synnerliga

skäl. Detta innebär att huvudmannen, kommunen eller staten, kan kräva ersättning av dessa grupper vid brott eller om

skadestånd utgått p.g.a. felaktig myndighetsutövning, i båda

fallen för ren förmögenhetsskada. Däremot kan ersättning inte krävas för ekonomiskt oansvarig förvaltning. l äldre doktrin har hävdats att ett sysslomanna-ansvar skulle kunna gälla för dessa grupper.. Riberdahl har konstaterat att något sådant

ansvar inte tillämpas i praktiken och att en sådan utvidgning

av ansvaret måste framgå av lagtext. Skadeståndsansvaret utanför det straffrättsliga området är alltså i hög grad oklart.

Riberdahl påpekar också att ett längre gående juridiskt ansvar

gäller för den som åtar sig uppdrag i bolagsstyrelserJlö

116 För översikt diskussionen, Riberdahl 19791, sid 132 ff

en av se och sid 140 samt 1995, sid 168

KAPITEL 7

STATLIGT ANSTÄLLDA LAGFÖRDA

FÖR FÖRSKINGRING M.M.

7.1. Antal lagförda

På uppdrag av Förvaltningspolitiska kommissionen har Statistiska centralbyrån gjort sammanställning antalet

en av

statligt anställda lagförts for något brott enligt 10 kapitlet

som brottsbalken under perioden 1989-1994. Med lagforda avses sålunda såväl dömda som personer vilka godkänt

strafföreläggande. Andelen statligt anställda begått brott

som får relateras till andelen statligt anställda den totala

av arbetskraften under perioden. Denna andel har under slutet av 1980-talet och fram till 1995 minskat successivt till 5%.

cza

Tabell 13. Antal lagförda för brott mot 10 kap

brottsbalken

1989 1990 1991 1992 1993 1994 Sza

Tabell 13 forts

Behörighetsmisshruk 12 16 20 33 12 104 varavstatligt anställda U 0 1 0 1 0 Z procent U 0 5 0 8,3 0 1,9

7.2. De aktuella brotten

I brottsb alkens10:e kapitel finns forskingringsbrotten.

Huvudbrottet förskingring regleras i 1 § och består i att

- någon, på grund avtal, allmän eller enskild tjänst eller

som av

dylik ställning fått egendom i besittning for med

annan skyldighet att utge egendomen eller redovisa för den, att

genom tillägna sig egendomen eller annorledes åsidosätter vad han har att iaktta för att kunna fullgöra sin skyldighet.

I 10 kapitlet 2 § sägs att brottet sägs i 1 § med hänsyn

om som

till det förskingrades värde och övriga omständigheter vid

brottet är att ringa, skall dömas för undandräkt. I 3 §

anse som sägs att brottet är att grovt skall dömas for

om anse som grov förskingring. Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, gärningsmannen missbrukat ansvarsfull

om ställning eller begagnat falsk handling eller vilseledande bokföring eller gärningen varit särskilt farlig art,

om annars av avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännb ar skada.

I 4 § sägs att den i annat fall än förut i kapitlet sagts, med

som,

egendom, han har i besittning men vartill ägande- eller

som säkerhetsrätt är förbehållen eller tillforsäkrad eller annars tillkommer annan, vidtar åtgärd varigenom egendomen frånhåndes den andre eller denne annorledes berövas sin rätt,

skall dömas för olovligt förfogande.

Om någon, på grund förtroendeställning fått till uppgift

som av att för någon sköta ekonomisk angelägenhet eller

annan självständigt handha kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln sådan angelägenhet eller uppgift,

av

missbrukar sin förtroendeställning och därigenom skadar

huvudmannen, döms han enligt 10 kap 5 § för trolöshet mot huvudman.

Enligt 6 § döms den i annat fall än förut i 10:e kapitlet är

som, sagt, missbruk behörighet att i ställe företa

genom av annans rättshandling skadar denne eller med missbruk behörighet

av att göra gällande skuldebrev eller dylik handling kräver vad

tillkommer, for behörighetsmissbruk.

annan

7.3. Kommentar till siffrorna

Inledningsvis kan det konstateras att det totala antalet brott

varje typ är tämligen konstant under den undersökta av

perioden. Det enda undantaget utgörs brottet olovligt

av förfogande som minskat så gott oavbrutet och med

som

sammanlagt 17% under perioden. Övriga förändringar är

antingen så små i absoluta tal att de närmast får betraktas som slumpmässiga variationer eller så oregelbundna över tiden att någon tendens inte kan anses föreligga.

Beträffande utvecklingen över tiden av de absoluta talen avseende statligt anställdas benägenhet att begå brott mot 10 kapitlet är det svårt a.tt dra några entydiga slutsatser. Det kan konstateras att den mest dramatiska förändringen under perioden inträffade rörande brottet grov förskingring under 1992. Antalet lagförda än tredubblades det året för att året

mer därefter falla tillbaka. Emellertid bör det beaktas att talen är så små att även ett mycket litet antal lagförda brott kan

förändra helhetsintrycket mycket påtagligt.

Den intressanta sifferserien är naturligtvis andelen statligt anställda samtliga dömda for varje brottstyp. Därvid kan

av först konstateras att det endast ett år och beträffande

en brottstyp uppmäts ett högre värde än 10%. 1990 var sålunda 11% de lagfördes for trolöshet mot huvudman statligt

av som anställda. Återigen skall understrykas att de absoluta siffrorna

fyra lagförda brott begångna av statsanställda i förhållande till 38 brott totalt är så små att de mycket snabbt medför

-

stora andelsförskjutningar.

Det kan vidare konstateras att andelen statligt anställda är

mest stabil i fråga om de två brottstyper som är vanligast förekommande, nämligen förskingring och olovligt förfogande.

Detta är helt naturligt eftersom högre absoluta tal minskar effekterna tillfälliga variationer. Intressant att notera är

av

samtidigt att andelen statligt anställda skiljer sig påtagligt

mellan de två brottstyperna. När andelen statligt anställda

pendlar mellan 5,6 och 7,8% vad förskingring, pendlar

avser den mellan 0,2 och 2,1% avseende olovligt förfogande.

Beträffande de övriga brotten är variationerna större avseende andelen statligt anställda lagförts. I allmänhet är de

som absoluta talen emellertid så små att några slutsatser knappast kan dras.

Om fokuserar intresset på summan av alla lagföringar

man under perioden, i stället för på variationerna under perioden, blir underlaget större. Med stor säkerhet kan med det materialet grund slås fast att statligt anställda i lägre

som

grad än medborgare i allmänhet lagförts för olovligt förfogande och behörighetsmissbruk. Vidare kan med en rimlig grad av

säkerhet påstås att statligt anställda -i den mån de döms för

något brott enligt 10 kapitlet brottsbalken -i högre grad döms för det allvarligare brottet förskingring än för det

grov lindrigare brottet undandräkt. Detta kan konstatera

man

utifrån att 5,8% de lagförda för grov förskingring var statligt

av anställda att "endast" 4,6% de lagförda för undandräkt

men av var statligt anställda.

7 .4. Slutsatser

Statistiken kan inte läggas till grund för något påstående

om att allt större andel de statligt anställda lagförs för

en av förskingring eller därmed besläktade brott. Den kan inte heller

läggas till grund för något påstående om motsatsen.

Givet de statligt anställdas andel det totala antalet

av sysselsatta kan det inte heller med någon säkerhet påstås att

statligt anställda är påtagligt eller påtagligt mindre

mer

benägna att förskingra än vad människor i allmänhet är. Däremot kan konstateras att beträffande vissa specifika

brottstyper, som olovligt förfogande och behörighetsmissbruk, är statligt anställda klart underrepresenterade.

KAPITEL 8

ANDRA ANSVARSSYSTEM

I rapporten har intresse huvudsakligen ägnats de tre stora ansvarssystemen som träffar så gott som samtliga statliga tjänstemän; det straffrättsliga med bland annat

tjänstefelsreglerna, det arbetsrättsliga inklusive det offentligrättsligt reglerade disciplinansvaret och det skadeståndsrättsliga.

Som redan konstaterats består beträffande tjänstefelsregeln

begränsningen i dess räckvidd huvudsakligen i att den endast

omfattar gärningar vid myndighetsutövning. Det bör därvid vidare anmärkas att straffbestämmelserna i 20 kap brottsbalken är subsidiära till andra brott som kan ha begåtts i samband med tjänsteutövningen, såsom trolöshet mot

huvudman, förskingring, bedrägeri, stöld m.m.

Tidigare har också noterats begränsningarna i

disciplinansvarets räckvidd enligt LOA. Bland annat anges i 21

§ LOA att disciplinansvarsreglerna inte gäller den som kan meddelas disciplinpåföljd enligt lagen

1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret mm, för

om

förseelser omfattas den lagen,

som

hälso- och sjukvårdspersonal, som i sin yrkesutövning står

under Socialstyrelsens tillsyn, för sådana förseelser i denna

yrkesutövning som skall prövas av Hälso- och sjukvårdens

ansvarsnämnd,

veterinärer för sådana förseelser i yrkesutövningen skall

som

prövas av Veterinära ansvarsnämnden.

Här skall kort något nämnas dessa och några ytterligare

om -

alternativa ansvarssystem. -

8.1. Hälso- och ansvarsnämnd

sjukvårdens

Det särskilda ansvaret for hälso- och sjukvårdspersonal

regleras i två lagar: lagen 1994:953 om åligganden

numera

for personal inom hälso- och sjukvården, åliggandelagen, samt lagen 1994:954 disciplinpåföljd på hälso- och

om m.m.

sjukvårdens område, påfoljdslagen.

l åliggandelagens första paragraf vilka

anges personalkategorier omfattas även det särskilda

som av

disciplinpåfoljdssystemet. Detta omfattar bland annat legitimerade yrkesutövare inom området liksom personal vid

allmänna sjukhus och vissa anställda inom

läkemedelsdetaljhandeln.

Hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av tre olika ansvarssystem. Det forsta är brottsbalkens regler inklusive

reglerna tjänstefel blir tillämpliga då hälso- och

om som

sjukvårdspersonalen ägnar sig åt myndighetsutövning. Det

andra är reglerna i påfoljdslagen, och for den del hälso- och

av

sjukvårdspersonalen är statligt anställd reglerna i LOA.

som Förhållandet mellan påfoljdslagen och LOA är därvid sådant

att LOA tillämpas på de aspekter hälso- och

av

sjukvårdspersonalens arbete som inte regleras enligt

påföljdslagen. Det tredje ansvarssystemet är de

kollektivavtalsgrundade reglerna disciplinansvar. Till dessa

om ansvarssystem kommer -liksom för andra arbetstagare

-

naturligtvis reglerna uppsägning och avskedande enligt

om LAS.

Disciplinansvar enligt päfoljdslagen gäller enligt lagens 3 § endast yrkesutövning har samband med undersökning,

som vård och behandling patienter eller klinisk forskning på

av

människor. Den särskilda disciplinära prövningen gäller fel

eller forsummelser står i direkt förbindelse med

som

patientsäkerheten. Disciplinpåfoljd får åläggas om någon i den berörda personalkretsen uppsåtligen eller oaktsamhet inte

av

fullgör vad följer åliggandelagen, felet inte är ringa

som av om

eller framstår ursäktligt 4 Disciplinpåföljden kan

som vara erinran eller varning. Förseelser inte har direkt samband

som med patientsäkerheten beivras alltså LOA:s regler eller

genom genom kollektivavtal. T.ex. får frågor brister i

numera om

omhändertagande avlidna prövas enligt arbetsrättsliga

av

regler, om inte straffrättsligt ansvar aktualiserasl

Liksom vad gäller disciplinansvar enligt LOA, utgör åtgärder

syftande till åtal av en person hinder mot att inleda ett

disciplinärt förfarande enligt påfoljdslagen mot honom. Liksom LOA innehåller påföljdslagen vidare regel obligatorisk

en om åtalsanmälanm

Utöver möjligheterna att utdela disciplinpåfoljder,

ger

påföljdslagen möjlighet att återkalla legitimationen bland

annat från hälso- och sjukvårdspersonal varit grovt

som oskicklig vid sin yrkesutövning eller på annat sätt visat sig

uppenbart olämplig att utöva yrket. Avsikten är att regeln huvudsakligen skall ha skyddsuppgift, och deslegitimering

en är inte att betrakta som en disciplinpåföljd. 119

Frågor om disciplinansvar och frågor bland annat

om återkallelse legitimation prövas Hälso- och sjukvårdens

av av ansvarsnämnd, är särskild myndighet. Nämnden,

som en som utses av regeringen, består lagfaren ordförande med

av en domarkompetens och åtta ledamöter.

Ärenden aktualiseras i ansvarsnämnden på anmälan

av Socialstyrelsen eller av den patient saken gäller eller nära

en anhörig till denne patienten inte kan göra anmälan.

om Nämndens beslut överklagas till kammarrätten och kan

-

jämlikt förvaltningsprocesslagen därefter överklagas till

-

Regeringsrätten.

7BiIIum/SahIin, sid 108

llsBillum/Sahlin, sid 121 f

llgBillum/Sahlin, sid 117

8.2. om disciplinansvar inom Lagen

totalförsvaret m.m.

Fram till 1986 fanns särskild militärstraffrätt som gav

en militära myndigheter vidsträckta befogenheter liknande åklagarnas och domstolarnas och innebar att militär

som personal kunde dömas för brott till följd av gärningar som allmänt sett framstod bagatellförseelser. Inte minst mot

som

bakgrund den på grunderna för den statliga

av nya synen

anställningen, de "nya" reglerna tjänstefel i andra delar av

om den statliga verksamheten än den militära och de allmänna strömningarna i samhället framstod denna militärstraffrätt

som alltmer otidsenlig.

Genom lagstiftning 1986 reformerades detta system i grunden. Den särskilda militärstraffrätten avvecklades och i stället

infördes ett disciplinansvarssystem enligt vilket förseelser i

tjänsten försvarsmaktens personal skulle beivras i

av administrativ ordning. För att i fredstid undvika större skillnader än nödvändigt mellan det militära disciplinsystemet och det civila gjordes dessutom det särskilda militära systemet tillämpligt under fredstid enbart på värnpliktiga. Först vid krig

eller krigsfara vidgas tillämpningsområdet till att gälla

samtliga krigsmän.

Detta innebär att den anställda personalen inom Försvarsmakten i fredstid disciplinärt lyder under LOA:s

regler.

Att det för bruk i krig och för bruk beträffande värnpliktiga i fredstid krävs ett särskilt disciplinansvarssystem, motiverades

med "de utomordentligt särpräglade förhållanden råder

som där krigsforb anden verkar." Dessutom fanns folkrättsligt skäl

med bäring på rekvisiten för kombattantstatus som

motiverade ett särskilt system.12°

12°Prop 1985/86:9, sid 49 r

SOU 1996: 173 129

Det militära disciplinansvarssystemet reglerades ursprungligen

i LDK,121 men reglerna återfinns numera i LDTJZZ dit de överfördes 1995 i samband med att hela totalförsvarsplikten reformerades. I samband därmed utsträcktes reglerna till att

gälla samtliga som fullgör tjänst i enligt med lagen

om

totalförsvarsplikt.

I 8 § LDT att den uppsåtligen eller oaktsamhet

anges som av

bryter mot vad som gäller enligt reglementen, instruktioner,

förmäns order eller mot vad han i övrigt skall iaktta i tjänsten,

gör sig skyldig till disciplinförseelse, inte felet är ringa.

en om För sådan förseelse kan utdömas endera påföljderna

av

varning, extratjänst, löneavdrag eller utegångsförbud.

I jämförelse med motsvarande reglering enligt LOA, kan alltså noteras att normtyperna här räknas i stället för det

upp, mer

generellt formulerade "vad åligger arbetstagaren i

som tjänsten". Av propositionen till LDK framgår vidare att

uttrycket "ringa" i detta sammanhang har bäring på såväl den

objektiva som den subjektiva sidan av gärningen, och även kan inrymma ett visst mått faktisk rättsvillfarelse.123

av

Disciplinansvarsfrågor prövades enligt LDK ursprungligen av

myndigheten, men sedan Försvarsmakten 1994 slagits

samman till myndighet lades ansvaret för disciplinsystemet

en på chefen vid varje förband. I viss utsträckning får

disciplinärenden prövas på så låg nivå kompanichefs,

som under förutsättning att förseelsen är erkänd, att den utgör brott och att påföljden stannar vid varning eller extratjänst. Att märka i sammanhanget är den fråga inrättande

om av en

särskild disciplinnämnd, Värnpliktsrådets

som genom remissyttrande, väcktes i samband med LDT:ns tillkomst.

Värnpliktsrådet menade att det rättssäkerhetssynpunkt inte

ur var tillfredsställande att samma "utredande,

person var dömande och verkställande" beträffande disciplinförseelser.

Regeringen, som ansåg att möjligheten att begära omprövning av ett disciplinärende utgjorde en tillräcklig garanti mot

felaktiga beslut, lämnade emellertid förslaget utan

121 Lag 1986:644 om disciplinförseelser av krigsmän mm 122Lag 1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret

om mm 123Prop 1985/86:9, sid 102

bifall.Värnpliktsrådets argument må förefalla bestickande

skjuter bredvid målet eftersom det ligger i den men administrativa natur att samtliga de uppräknade

processens

funktionerna ligger hos arbetsgivaren/motsvarande. Vad som

däremot kunnat ett argument i sammanhanget år den

vara

omständighet att chefer på tämligen låg nivå själva kan

besluta i ett stort antal fall. Först vid allvarligare förseelser

måste högre chefer kopplas in. Någon motsvarighet till de

ansvarsnämnder eller disciplinnämnder som på många andra håll inrättats for att hålla ansvarsfrågorna borta från

linjeorganisationen finns inte enligt LDT.

Även i LDT, och dessförinnan LDK, finns regler

om åtalsanmälan. Huvudregeln är att brott skall anmälas till åtal,

undantag kan göras för helt bagatellartade fall i vilka men

djsciplinpåföljd i stället kan åläggas. Även detta undantag är

emellertid behäftat med undantag i sin tur, bland annat då

en målsägande vill föra talan i anslutning till ett åtal.

Slutligen skall, beträffande LDT, noteras att vissa tvångsmedel står till förfogande i förhållande till dem omfattas

som av lagen, det vill säga i fredstid sådana totalförsvarspliktiga som

inte är anställda och i krig samtliga totalförsvarspliktiga. Dels har respektive myndighet för värnpliktiga soldater således

-

Försvarsmakten befogenheter motsvarande polisens enligt

LOB, dels har myndigheterna viss rätt att visitera viss

egendom.

Utöver LDT, bör i detta sammanhang nämnas ytterligare två regelverk. För det första straffbestämmelserna enligt lagen om totalförsvarsplikt och for det andra 21 kap brottsbalken. I samband med att militärstraffrätten i stor utsträckning avkriminaliserades 1986, överfördes bestämmelserna brott

om

mot de mer grundläggande regler om värnpliktstjänstgöringen såsom tjänstgöringsskyldigheten i sig till värnpliktslagen.

- - Straffrättsligt kunde sålunda fortfarande åläggas for

ansvar värnpliktsbrott och liknande. I samband med 1995 års

reformering totalforsvarsplikten överfördes

av straffbestämmelserna till lagen totalförsvarsplikt och

om huvudbrottet benämns numera brott mot totalförsvarsplikt.

1249:0.: 1994/95:6, sid 156

Samtidigt med 1986 års reform överfördes också till 21 kap brottsbalken alla de brott som kan begås endast av krigsmän då riket är i krig. Av 21 kap 1 § brottsbalken framgår sålunda att kapitlet i sin helhet träder i kraft först när riket är i krig, eller enligt regeringens bestämmande då krigsfara föreligger. Brotten enligt 21 kap brottsbalken är bland annat

lydnadsbrott, samröre med fiende, undergrävande av stridsvilja, obehörig kapitulation, stridsforsumlighet och

tjänstebrott. Flera brotten har endast fängelse tio år eller på

av livstid i straffskalan.

8.3. Rätte gångsbalken

För åklagare gällde till 1990 enligt 31 kap 4 §

rättegångsbalken ett visst personligt skadeståndsansvar for

rättegångskostnader. Detta grundades historiskt på att

åklagarna i stor utsträckning varit kommunalt anställda och på att de haft viss andel i de böter som utdömts sportler. I samband med en allmän översyn av rättegångsbalken avskaffades detta skadeståndsansvar 1990 och ansvaret for åklagarna kom därmed att regleras på samma sätt som övrig statlig verksamhet innefattande myndighetsutövning: Staten

gentemot den enskilde och arbetstagaren åklagaren ansvarar

blir ersättningsskyldig enligt 4 kap 1 skadeståndslagen.

I Advokatsamfundets remissvar på ändringsförslaget hade

ändringen avstyrks, eftersom den innebär att offentliga

försvarare får ett strängare ansvar för rättegångskostnader än åklagaren. Regeringen anförde i denna frågan att skillnaden i skadeståndshänseende uppvägdes åklagarnas ansvar enligt

av

20 kap 1 § brottsbalken för åtgärder vid myndighetsutövning,

och att skillnaden därmed inte utgjorde något pr0blem.125

l25Prop 1989/9071, sid 68 f

8.4. Politiskt ansvar m.m.

I såväl det straffrättsliga som det disciplinrättsliga

ansvarssystem berörts i rapporten, har undantag gjorts för

som bland annat ledamöter av beslutande kommunala

församlingar. För fullständighetens skull skall här bara

anmärkas att för dessa förtroendevalda utgörs kontrollfunktionen beträffande deras ämbetsutövning huvudsakligen det politiska ansvaret i förhållande till

av respektive valkorporationÅzö För förtroendevalda i kommunala

nämnder liksom för ledamöter i statliga myndighetsstyrelser

gäller däremot det straffrättsliga ansvaret för fel vid myndighetsutövning. Vad gäller skadeståndsansvaret har det hävdats att kommunala förtroendevalda i nämnduppdrag och

liknande skall likställas med arbetstagare. Frågorna kring kommuns respektive kommunpolitikers rättsliga ansvar har

diskuterats i ett flertal betänkanden på år och senast i

senare ett omfattande arbete kommunalt lagtrots och

om domstolstrots. 127

126Se 1975:78, sid 155 f

bland annat prop 127Se WarnIing-Nerep

KAPITEL 9

J

ÄMFÖRELSE MED NÅGRA

UTLÄNDSKA SYSTEM

9.1. Norge

Även i Norge finns särskilda straffregler för brott och förseelser

begångna i offentlig tjänstÅzs Liksom i Sverige beivras

-

naturligtvis mutbrott och brott mot tystnadsplikten.

- Dessutom finns straffregler dels gällande bland annat överträdelse alla slags tjänsteplikter samt dels mot

av grov oaktsamhet i tjänsten och mot otillbörligt uppträdande mot över- eller underordnade och mot allmänheten. De

som

omfattas nämnda regler är "offentliga tjänstemän", vilket

av enligt förarbetena inkludera såväl ämbetsmän

avses som övriga tjänstemän och uppdragstagare.

Utöver dessa straffrättsliga sanktioner finns även ett

disciplinärt ansvarssystem, enligt vilket sådana arbetstagare omfattas tjänstemannalagen kan åläggas ordensstraff

som av

ordningsstraff eller ordningspåföljd. Denna påföljd åläggs, liksom i det svenska disciplinsystemet,

av

anställningsmyndigheten men överklagas i

förvaltningsprocessuell ordning. Påföljderna i detta system är

skriftlig varning, förlust anciennitet från månad till två

av en

år eller medflyttning till lägre änsteställning.

Rekvisiten för åläggande av straffrättslig påföljd, disciplinär

påföljd och för avsked är desamma.

De formella påföljderna för oskicklighet i tjänsten kommer

sällan till bruk. De straffrättsliga reglerna tjänstefel har

om nästan aldrig använts och de disciplinära påföljderna nära

nog

128536 detta avsnitt, se Eckhoff, sid 369 f

134 SOU 1996: 173

lika sällan. Däremot förekommer självfallet åtal mot offentliga funktionärer för andra brott, såsom förskingring och bedrägeri.

Beträffande de offentliga tjänstemännens skadeståndsansvar är konstruktionen tämligen lik den svenska men vissa skillnader finns. En tjänsteman kan bli ersättningsskyldig, såväl mot arbetsgivare mot tredje man, om han

som uppsåtligen eller oaktsamhet begår ett fel som förorsakar

av ekonomisk förlust. Eftersom arbetsgivaren har ett

principalansvar för arbetstagarna även i Norge och därmed blir

solidariskt skadeståndsskyldig, vänder sig i praxis tredjemannen så gott alltid mot staten eller kommunen för

som

betalning. För arbetstagaren återstår då ett regressanspråk

från arbetsgivaren som inte särskilt ofta görs gällande, i

synnerhet inte då arbetstagaren agerat i arbetsgivarens

intresse.

9.2. Danmark

I Danmark förekommer statligt anställda i två kategorier, tjänstemannaanställda och avtalsanställda. Några särskilda regler finns inte för i vilken form olika personalkategorier skall anställas, huvuddelen bland annat de högre cheferna,

men av

poliserna och försvarsanställda har tjänstemannaanställning.

För dessa finns i änstemannalagen regler änsteförseelser

om

129 Vad de

som kan föranleda disciplinstraff. gäller

avtalsanställda finns inga lagregler disciplinansvar och det

om är inte vanligt att de på annat sätt heller omfattas sådant ansvar.13°

Disciplinpåfölj derna för tjänstemän är varning eller tillråttavisning, böter upp till en halv månadslön, omplacering,

degradering och avsked. Rekvisiten för änsteförseelse är på

en

den subjektiva sidan uppsåt eller oaktsamhet på den objektiva

sidan att tjänsteman inte samvetsgrant följder de regler som

en gäller för hans ställning och inte såväl i utanför tjänsten

- som

129sou 1992:60, sid 94 13°Mathiassen, sid 142

visar sig värdig den aktning och tillit som hans ställning kräver. För att avsked skall utdömas krävs att tjänstemannen till följd av den aktuella tjänsteförseelsen är "oskickad" att kvarbli i sin ställning.

Beslut disciplinpåföljder fattas ministern eller, om denne

om av delegerat beslutanderätten, av någon

departementstjänsteman. Mot bakgrund av den

förvaltningsorganisation finns i Danmark, innebär detta

som att de disciplinära åtgärderna i praktiken beslutas på samma

sätt som i Sverige.

Beträffande de avtalsanställda har arbetsgivaren möjlighet att,

som disciplinär åtgärd, omplacera och avskeda de anställda i enlighet med de regler som följer av det civilrättsliga

anställningsavtaletml

Utöver disciplinansvarssystemet, finns även i Danmark ett

straffrättsligt för de statligt anställda, dels självfallet

ansvar enligt Strafflagens allmänna del beträffande brott som

förskingring och bedrägeri, dels enligt 16 kap Strafflagen

beträffande bland annat brott mot tystnadsplikten 152 § och brott mot lydnadsplikten 156 Det sistnämnda brottet är närmast att likna vid det för tjänstefel som gällde i

ansvar Sverige före 1975 års reform, det vill säga att det på den objektiva sidan träffar i princip varje avsteg från vad som gäller för tjänsten.

Av intresse att notera i sammanhanget är också att disciplinansvar och straff är helt oavhängiga varandra och i princip kan utdömas parallellt. Att gärning föranlett straff

en är emellertid en förmildrande omständighet vid bedömningen

av disciplinärende och kan föranleda att disciplinansvaret

bortfaller. Vad gäller straffen kan också noteras att den anställde inte kan avskedas dom i brottmäl.132

genom en

Utöver disciplinansvaret och det straffrättsliga ansvaret kan

danska statsanställda även drabbas skadeståndsansvar.

av

131Mathiassen, sid 158 132Mathiassen, sid 141 ff.

Arbetstagaren kan, även om detta ansvar är mycket

Omdiskuterat, enligt vanliga regler bli skadeståndsskyldig mot

arbetsgivaren för skada han vållat denne. Även

en skadelidande tredjeman kan välja att föra talan mot endera

av

eller både arbetsgivare och arbetstagare for skada som arbetstagare vållat i tjänsten. Arbetsgivarens regressmöjligheter mot arbetstagaren i den situationen är

emellertid begränsad till vad är rimligt med hänsyn till

som

arbetstagarens skydd och ställning och omständigheterna i

övrigt.133

9.3. Tyskland och Frankrike

I den franska statsförvaltningen förekommer, liksom i den danska, två typer tjänstemän. Den ena gruppen är vad som

av närmast kan jämföras med det gamla svenska systemet där förhållandet mellan staten och arbetstagaren är offentligrättsligt. Den andra är avtalsanställda.

gruppen

Disciplinansvarssystemet är tillämpligt på båda grupperna och

är helt oberoende det straffrättsliga ansvaret, vilket innebär

av att såväl straff disciplinpåfoljd kan drabba en tjänsteman

som för förseelse. Disciplinpåföljderna är varning,

samma

reprimand, degradering i några olika former, omplacering i

olika former och uppsägning eller avsked. Beslutsrätten i

disciplinansvarssystemet ligger hos närmast överordnad chef,

det finns också kommissioner som kan konsulteras i men

disciplinärenden. I vissa fall, när det exempelvis gäller högre

tjänstemän, är det obligatoriskt att konsultera kommissionen. 134 Aven skadeståndsansvar kan drabba franska statsanställda.135

Vad gäller straffrättsligt innehåller såväl den franska

ansvar

den tyska strafflagen lång rad bestämmelser straff som en om för statligt anställda missbrukar sitt ämbete. Bland annat

som

133Carlsen, sid 363 ff

134Laubadere, sid 272 ff

135Laubadére, sid 123 f

föreskrivs i Frankrike straff för ämbetsmän i tjänsten

som

angriper enskilds medborgerliga rättigheter och i Tyskland straff för domare uppsåtligen tillämpar lagen fel.136 Någon

som

motsvarighet till den svenska, generellt formulerade, regeln

om

for tjänstefel vid myndighetsutövning finns emellertid

ansvar inte.

9.4. Särskilt om domare

Inom för 1993 års domarutredning gjordes

ramen en

omfattning sammanställning av domares rättsliga ställning i

olika länder.137 Domares speciella ställning bland de statsanställda markeras i samtliga de studerade länderna, liksom i Sverige, särskilda regler.

genom

I Danmark kan domare avsättas endast dom, kan

genom men avskedas efter 65 års ålder. Om de avskedas behåller de ändå sin lön till dess de fyller 70, vilket är den obligatoriska

pensionsåldern. Varning kan utdelas för försumligheter och vårdslöshet i änsteutövning och utdelas respektive

av

domstols ordförande eller respektive hovrättspresident. I några

fall beslutar Högsta domstolens president varning. Även

om en särskild domstol den särskilda klagorätten kan utdela

- kritik mot domare och döma dem till böter eller avsättning Även i Finland kan domare skiljas från tjänsten endast han

om eller hon i domarförrättning gjort sig skyldig till ett lagstridigt förfarande och domstol dömts till att förlora sin tjänst.139

av

Liksom i Danmark och Finland, kan domare i Norge avskedas endast dom. Grunden för avsked kan brottslighet

genom vara men även insolvens. Disciplinansvaret för domare är inskränkt till att gälla varning, vilket är ett rekvisit för avsked.14°

136Goyet, sid 61 ff och Dreher/Tröndle, sid 1625 137sou 1994:99, del B 138sou 1994:99, del sid 23 139sou 1994:99, del sid 29 14°sou 1994:99, del sid 34

I Frankrike är domarna oavsättliga och får förflyttas endast till

följd ett disciplinförfarande. Eftersom domare åtnjuter

av immunitet i sin ämbetsutövning kan de inte drabbas av skadestånd, försåvitt de inte missbrukat sin ställning

l Nederländerna anställs domare på livstid och kan avskedas

de blir omyndigförklarade, försätts i konkurs eller "genom om sitt handlande eller brist på handlande allvarligt hindrar rättvisans gång eller domarkåren dåligt anseende".

ger Varning kan utdelas respektive domstols ordförande om inte

av domaren "uppfyller de krav ställs på utövare av

som domaryrket" eller domaren utövar otillåten bisyssla.142

om en

I Tyskland kan ordinarie domare inte avsättas. Cheferna för domstolarna har viss kritikrätt gentemot domarna på

en domstolen, denna kritik kan överklagas till en särskild

men tjänstedomstol. Avsked kan drabba domare dömts för

som uppsåtligt brott bland annat straffet överstiger fängelse 1

om år. Vid rättsstridig lagtillämpning eller domaren "missköter

om sina tjänsteåligganden" kan han eller hon utsättas för

disciplinära åtgärder bestående förflyttning, böter,

av

löneavdrag eller skilj ande från tjänsten

I Österrike kan domare uppsåtligen eller av

en som

oaktsamhet bryter mot sina yrkes- och tjänsteplikter blir

föremål för disciplinärt ingripande och ådömas antingen

ordningsstraff eller disciplinstraff. Ordningsstraffen är förmaning respektive varning och disciplinstraffen relegering,

löneminskning respektive uteslutande från befordran. En domare kan inte stämmas i civilrättslig fråga utan en enskild

drabbats rättsstridig förlust till följd en domares som av av agerande måste vända sig mot staten. Staten kan vid uppsätliga eller grovt oaktsamma fel från domarens sida föra

regresstalan mot denne.144

Wsou 1994:99, del sid 40

Zsou 1994:99, del sid 46

143sou 1994:99, del B, sid 50 f

144sou 1994:99, del B, sid 60 f

KAPITEL 10

ALLMÄNNA KOMMENTARER

10.1. Den särart

offentliga tjänstens

Den första frågan här skall diskuteras är det i dag

som om finns några skäl att hålla fast vid ett särskilt disciplinansvar för statsanställda.

Skälet för att över huvud taget ha särskild reglering de

en av statligt anställdas har sagts den statliga tjänstens

ansvar vara särart. På grund denna särart har det ansetts att ansvaret

av

för statligt anställda inte kan regleras huvudsakligen

genom avtal är fallet i kommunerna och för privatanställda. En

som första fråga kan ställas är detta särartsargument

som om håller.

Inledningsvis kan konstateras att särarten olika

är av beskaffenhet i olika statliga verksamheter. Inom polisen består särarten främst i polisväsendets legala våldsmonopol och den omfattande förekomsten myndighetsutövning. Även inom

av länsstyrelserna består särarten i förekomsten

av myndighetsutövning men även av övrig verksamhet

av

gemensamt samhälleligt intresse såsom regional planering och

utveckling. Ett speciellt kännetecken utmärker de två

som förstnämnda verksamheterna är naturligtvis att de helt finansieras med skattemedel. För Statens järnvägars del består särarten däremot inte i att myndighetsutövning förekommer särskilt ofta. Däremot kan de speciella säkerhetsaspekterna i verksamheten sägas skilja den från affärsverksamhet.

annan

Av de särdrag nämnts är det inte helt självklart vilka

som nu som oundgängligen motiverar en särreglering. Skattebetalarna har ett legitimt anspråk på att de avlönas med

som skattemedel skall göra ett oklanderligt och effektivt arbete. Likaså bör mycket höga krav ställas på de utövar

som

myndighet med stöd tvingande lagstiftning. Vidare måste

av

farlig verksamhet självklart omgärdas med tydliga regler.

Slutligen måste betonas att den statliga verksamhetens karaktär uppdrag i det allmännas och därmed

av medborgarnas intresse medför ett starkt intresse av lagenlighet och i övrigt korrekt hantering i enlighet med demokratiska beslut. Samtidigt kan konstatera att huvuddelen dem

man av

är avlönade med skattemedel är anställda kommuner som av och landsting och att dessa arbetstagare inte träffas inte av

lagreglerade de statligt anställda.

samma ansvar som

Regleringen för de arbetstagare utövar myndighet är

som

redan idag frikopplad från den statliga anställningen och vad

slutligen gäller verksamhet med krav på högt

säkerhetstänkande år det naturligtvis ingen skillnad på statlig

respektive privat tjänst.

Slutsatsen så långt skulle kunna att det i själva verket

vara inte är den statliga tjänsten i sig, utan vissa särskilda aspekter

den statliga tjänsten, kan sägas behäftad med av som vara

särdrag. Argument för ett lagfäst statligt skulle kunna

ansvar sökas i dessa särskilda aspekter, än i den statliga

snarare

anställningen generellt. Sålunda har myndighetsutövning,

oavsett den förekommer fått enhetlig reglering. På

var en

sätt förhåller det sig med ansvaret enligt hälso- och samma sjukvårdslagen. Det skulle ligga nära till hands att på samma sätt låta den verksamhet hos exempelvis Statens järnvägar

utgör detta företags särdrag, underkastad ansvar som vara

enligt järnvägstrañklagen eller den lagstiftning i övrigt som

reglerar verksamheten och att låta polisens särskilda ansvar regleras särskilt på motsvarande sätt sker för hälso-

som nu

och sjukvårdens personal. Andra problem i relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare än sådana som hänger samman

med verksamhetens särart skulle då kunna regleras genom disciplinansvar eller liknande i kollektivavtal.

Vad då skulle återstå, vore att överväga om

som skatteñnansieringen av verksamheten motiverar att ansvaret regleras särskilt eller det därutöver finns något särskilt

om skäl att den statliga tjänsten generellt behäftad med

anse vara vissa särdrag. Ett sådant skäl skulle kunna vara att

medborgarna generellt bör kunna ställa högre krav på den

offentliga verksamheten än på privata företag avseende

exempelvis tillförlitligheten i lämnade uppgifter, korrektheten i

handläggning och andra egenskaper på grund

som av exempelvis förvaltningslagen förutsätts finnas i offentlig verksamhet. Mot detta kan invändas två saker. För det första omfattas i dag endast statligt, och inte kommunalt, anställda

av det särskilda lagreglerade disciplinansvaret trots att de

kommunalt anställda är väsentligt fler. För det andra är det i samhälle det svenska, med stor offentlig sektor med

som en

starka korporativistiska inslag, ibland svårt att entydigt dra

gränsen mellan vad finansieras med "privata" medel

som respektive skattemedel.

Vi återkommer till dessa frågor i det avslutande avsnittet

av detta kapitel och skall först diskutera några problem

som

belysts i den tidigare genomgången.

10.2. mellan

Gränsdragningen disciplinrätt

och Straffrätt

Som konstaterats i avsnittet 3.1. har någon systematisk genomgång av gränsen mellan disciplinrätten och straffrätten aldrig gjorts. Allmänt har flera gånger konstaterats att syftet med båda regleringarna är detsamma, nämligen att säkerställa

god kvalité i förvaltningen, och att straffrättsliga sanktioner

skall tillgripas för att stävja allvarligare brister medan

disciplinätgärder skall tillgripas mot mindre allvarliga brister.

I praktiken kan konstateras att disciplinansvarssystemet inte fungerar likadant i alla delar den statliga verksamheten.

av Den typ av fel som förekommer varierar också mellan olika verksamheter. Inom polisen och Statens järnvägar utdöms

disciplinpåföljder betydligt oftare än inom länsstyrelserna.

Dessa iakttagelser stämmer väl överens med resultatet från

den motsvarande undersökning tjänsteansvarskommittén

som gjorde 1979. Mer än hälften de myndigheter då

av som studerades redovisade inga eller ett mycket litet antal fall där disciplinansvar aktualiserats. Flera förklaringar till detta har redan diskuterats och möjligen skall endast ett ytterligare påpekande göras. Vid flera länsstyrelserna och inom Statens

av järnvägar har kunnat konstateras att många ärenden

om

ifrågasatt disciplinansvar avskrivits därför att arbetstagaren sagt sig själv. Något beslut disciplinpåföljd fattas då

upp om aldrig, "problemet" är löst i och med att den felande

men arbetstagaren försatts stånd att fortsätta göra fel.

ur

Beträffande tjänstefelsreglerna kan konstateras att trots

utvidgningen ansvaret 1989 är det alltjämt poliser och

av domare dominerar rättsfallen. Möjligen är detta naturligt

som eftersom dessa personalkategorier i så hög grad ägnar sig åt

myndighetsutövning. Samtidigt är det något förvånande att inte fler fall tjänstefel kunnat upptäckas bland arbetstagare

av

har till uppgift att avgöra ingripande beslut för enskilda som

sociala förmåner På år har det dock om m.m. senare förekommit att kommunalpolitiker dömts för tjänstefel

p.g.a. ovilja att rätta sig efter domstolsutslag inom det sociala området. Här skall i och för sig den reservationen göras att endast refererade tjänstefelsdomar från Högsta domstolen och hovrätterna studerats, å andra sidan har samtliga

men citerade domar från dessa domstolar sedan 1989 studerats.

Materialet år alltså begränsat men tämligen tillförlitligt.

Att inte fler arbetstagare med uppgift att fatta för medborgarna gynnande beslut förekommer i de studerade

tjänstefelsdomarna kan ha flera förklaringar. För det första

kan det så att dessa arbetstagare sällan gör fel. Detta

vara mer

självfallet det mest tillfredsställande svaret eftersom det vore

skulle bevisa att förvaltningsapparaten fungerar som den ska.

För det andra kan det emellertid också förhålla sig så att

tjänstefelsdomar bland dessa personalkategorier sällan

mer överklagas från första instans och därmed inte upptäckts i studien. Någon rimlig förklaring till varför det skulle vara så år emellertid svår att finna.

En tredje förklaring och den kanske är mest sannolik

- som -

är att dessa personalkategorier sällan polisanmäls för

mer

tjänstefel. De arbetstagarkategorier som det kan vara fråga om

är exempelvis socialsekreterare och möjligen kan den mottagare socialbidrag känner sig kränkt eller på annat

av som sätt felaktigt behandlad socialsekreterare, dra sig for att

av en anmäla tjänstemannen i fråga till polisen. Skälen kan flera,

var alltifrån rädsla för repressalier i form njugg

av en mer behandling, till helt enkelt okunskap om tjänstemannens

ansvar och skyldigheter. Till detta kan komma att dessa personalkategorier verkar i organisationer där kulturen är sådan att arbetskamrater och arbetsgivare kanske inte gärna gör rättssak av förhållanden på arbetsplatsen.

10.3.

Arbetsbelastningens betydelse

Alla ansvarssystem syftar ytterst till att förebygga fel och medverka till att korrekta beslut skall fattas. Andra system

inom förvaltningen, som budgeten, arbetsordningen och

internutbildningen har också ytterst detta, band andra, mål. Om emellertid de krav ställs i de olika systemen blir som

motsägande uppstår problem. Sådana problem kan spåras i dagens svenska statsforvaltning. Arbetsordningen och andra

överordnade instrument i kombination med de yttre omständigheterna anger mängden arbete skall utföras, som budgeten anger de står till förfogande för att lösa resurser som uppgiften och ansvarssystemen ytterst minimikvalitén anger på det arbete skall presteras. som

Justitieombudsmannen omtalade vid ett seminarium med Förvaltningspolitiska kommissionen att slarvfelen i domstolarna, enligt hans bedömning, ökade i antal och att

detta berodde på tidspressen. Vad JO avsåg med tidspressen

kan möjligen diskuteras, tidspress kan i princip delas men upp

i delkomponenterna mycket arbete och knappa

resurser. Emellertid kan också viss mängd utnyttjas effektivt en resurser och därmed räcka till att lösa stor uppgift, eller ineffektivt en och därmed inte räcka lika långt. Justitieombudsmannens påpekande kan grundas endera på att domstolarna har for lite resurser eller på att domstolarna är ineffektivt organiserade.

Oavsett vad skälet till tidspressen är kan diskutera vilka man konsekvenser den får. Bortsett från möjligheterna öka att resurserna eller minska mängden arbete, kan tidspressen i princip hanteras på två sätt. Antingen fokuserar organisationen kvantitativt eller så låter kvalitén styra. man Om och arbetsmängden tillåts styra undviks att resurserna

balanser skapas och inga dröjsmål uppstår i förvaltningen. Om

i stället kvalitén på besluten styr tillsammans med tilldelade finns det stor risk att det skapas balanser och att resurser fordröjningar uppstår. I det förra fallet kommer också antalet felaktiga beslut att öka och i det kommer de senare kvantitativa utvärderingsparametrar används inom som

organisationen att utvisa att organisationen inte är effektiv.

I ett sammanhang NJA 1993 sid 216, punkten 4.2.3. ovan se har Högsta domstolen uttryckligen kommenterat konsekvenserna stor arbetsbörda och låtit denna inverka av en formildrande på ett fel begåtts i förvaltningen. Ett sådant som synsätt kan diskuteras, eftersom det skall uppnås med som ansvarssystemet är att hos den enskilde medarbetaren inskärpa noggrannhet med Emellertid är det viktigt att mera. minnas att noggrannhet är ett relativt begrepp. Den

noggrannhet den enskilde arbetstagaren har att iaktta,

som eller omvänt det slarv kan anses ursäktligt, är avhängigt som de omständigheter under vilka han eller hon arbetar. Om förhållandet mellan tilldelade och tilldelade resurser arbetsuppgifter ständigt förändras mot minskande resurser och ökande arbetsuppgifter kan det knappast anses klandervärt av den enskilde arbetstagaren att öka arbetstempot och därmed risken for slarvfel.

Om den enda relationen intresse i sammanhanget var av relationen mellan arbetsgivaren, staten, och den anställde skulle det därmed inte finnas att säga om detta. mer Sanningen är emellertid komplicerad, eftersom det i mer allmänhet finns tredje part inblandad, ibland mycket en

påtagligt, i sammanhanget, nämligen medborgaren. I ett mål

avskedande åklagare AD 1978 nr 48, se punkten om av en 5.2.1. har Arbetsdomstolen också uttryckt denna tanke,

ovan

då domstolen konstaterade att åklagare i sin tjänst åtagit en sig att tillvarata inte enbart arbetsgivarens intressen i inskränkt mening utan även att beakta allmänhetens krav på

att åklagarvåsendet fungerar på ett riktigt sätt. När även

denna aspekt på den offentliga tjänsten beaktas blir

problematiken kring arbetsmängder, och noggrannhet

resurser något komplicerad. Man kan teoretiskt lösa konflikten mer ett konstaterande att allmänhetens intressen genom kanaliseras det demokratiska systemet och att det inom genom detta system görs sammanvägning av uppgifter, resurser en

SOU 1996: 173 145

och krav på noggrannhet. För den enskilde medborgaren

som

drabbas ett felaktigt myndighetsbeslut är detta ändå

av en klen tröst, och risken är stor att klyfta skapas mellan

en

medborgarnas krav på korrekta myndighetsbeslut å sidan

ena och de offentliga funktionärernas krav på att få sitt eventuella slarv bedömt i ljuset tilldelade å den andra.

av resurser

Ytterligare en aspekt är givetvis medborgarnas tilltro till den offentliga förvaltningen generellt.

10.4. Polisbilsbaksätet i

Göteborg"

Det uppmärksammade fallet med polismannen i Göteborg

som hade sexuellt umgänge med kvinna i polisbilen, belyser ett

en

annat frågetecken kan väckas i anslutning till

som diskussionen förhållandet statsanställd medborgare

om jämfört med förhållandet statsanställd arbetsgivare.

-

Polismännen åtalades för tjänstefel frikändes

men av hovrätten, eftersom de inte ansågs ha handlat vid myndighetsutövning. Det finns i och för sig inget att invända mot själva lagtolkningen i målet. Emellertid gäller beträffande denna situation sak vad anförts beträffande

samma som som Sjöfartsverkets produktion av kartor och Konsumentverkets pressmeddelanden under punkten 4.3. gällde det

ovan, som allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

Även inte polisen, eller

om Sjöfartsverket Konsumentverket handlat vid myndighetsutövning i de aktuella fallen, finns starka skäl som talar för att inblandade tjänstemän skall

vara underkastade ett starkare än det disciplinära,

ansvar som främst tar sikte på relationen mellan arbetsgivare och

arbetstagare. I enlighet med vad som sagts den

ovan om offentliga tjänstens särart, kan i samtliga dessa fall speciella omständigheter anses föreligga som motiverar ett

straffrättsligt ansvar.

10.5. Åtalsanmälningar beträffande "ringa

tjänstefel"

Relativt sällan förekommer att åtal för tjänstefel lämnas utan bifall därför att gärningen är att ringa. l vart fall

anse som förekommer sådant sällan haft anledning att

mer än man förvänta sig.

Skälen till detta kan många, nära till hands ligger

vara men naturligtvis gissningen att arbetsgivare drar sig för att göra polisanmälan eller åtalsanmälan. Genom att bedömningen redan i den ansvarsnämnden görs att gärning, som i

egna en övrigt kunnat betecknas tjänstefel, är ringa, bortfaller

som skyldigheten för arbetsgivaren att göra åtalsanmälan. För att få fler sådana mål i domstolarna och därmed få fler

auktoritativa uttalanden den "nedre gränsen" for

om var

tjänstefel går skulle kunna göra den förändringen i

- man skyldigheten for arbetsgivaren att göra åtalsanmälan, så att sådan anmälan inte får underlåtas enbart på den grunden att

ett ifrågasatt tjänstefel är ringa.

En sådan förändring kan ha nackdelar med sig i form

av en

ökad belastning på åklagare och domstolar. Möjligen skulle

också arbetsgivare finna andra vägar att undvika att göra åtalsanmälan. Att under tid ha sådan regel kunde

en en

emellertid till nytta för en enhetlig rättstillämpning

vara

att det skulle tvinga mål aktuellt slag till genom upp av

prejudikatdomstolarna. En väg att effektivisera

annan kontrollen över förvaltningen vore att se över

disciplinansvarets formella konstruktion och tillämpning.

10.6. Avslutande reflexioner

För är anställda eller i övrigt verksamma inom

personer som

offentlig förvaltning finns i dag följande ansvarssystem:

Det straffrättsliga ansvaret för allmänna brott och för

tjänstefel vid myndighetsutövning

Ett mycket begränsat skadeståndsansvar Ett disciplinärt i olika former för statligt anställda ansvar och kollektivavtalsreglerat för kommunalt anställda.

Frågan är dessa ansvarssystem behöver över och nu om ses ändras eller modifieras i något avseende.

En första reflexion kan göras kring begreppet "tjänst". I lagen om offentlig anställning och anknytande författningar har

man

övergivit begreppet och talar statlig anställning i stället.

nu om

Begreppet "den statliga tjänsten" har gått

i graven.

Men 20 kap BrB har fortfarande rubriken Om tjänstefel m.m. och de centrala brottsrubriceringarna är tjänstefel och grovt tjänstefel. Själva brotten förutsätter dock inte att gärningsmannen har statlig anställning. Eftersom en tjänsteansvaret enligt BrB omfattar vidare personkrets en skulle det kunna möjligt att i dag utnyttja begreppet vara tjänst i en annan mening än tidigare och låta det omfatta just alla för det allmänna utför uppgifter givetvis med som

undantag av rent civilrättsliga uppdrag, utförs

som av privaträttsliga företag, t.ex. som leverantör kontorsmöbler av

till statlig myndighet.

en

Det straffrättsliga ansvaret har utretts åtskilliga gånger sedan ämbetsansvarsreformen. Det kan finnas skäl avvakta att en Stabilisering av praxis sedan 1989, då det straffbara området utvidgades, innan man överväger någon förändring, även om

anknytningen till begreppet myndighetsutövning haft del

en tveksamma konsekvenser.

Disciplinansvaret för statsanställda borde kunna renodlas. Rent interna frågor är begränsat till det

som arbetsrättsliga

förhållandet mellan den anställde och arbetsgivaren skulle med fördel kunna regleras ett kollektivavtalsbestämt genom ansvar, medan på särskilda områden, t.ex. inom man polisverksamheten skulle kunna överväga ett särskilt

offentligrättsligt disciplinpåföljdssystem efter modell hälso-

av

och sjukvårdens ansvarsregler.

148 SOU 1996: 173

Ett annat alternativ är att för den offentliga tjänsten i ovan

angiven bemärkelse bygga ett nytt utomstraffrättsligt

upp ansvarssystem, skulle omfatta alla har ett offentligt

som som

eller offentlig anställning. Ansvaret skulle gälla uppdrag en

faller utanför BrB 20:1 och

både den myndighetsutövning som

andra eller underlåtenhet i verksamhet som det

åtgärder

allmänna för. Man skulle i ett sådant sammanhang

svarar också kunna överväga att särskilt fel i dag inte är

grova som straffbara i vissa fall kunde leda till ett skadeståndsansvar.

Genom sådant system skulle det särskilda ansvaret för

ett

i det allmännas tjänst betonas. I stället för en restlag

uppgifter

kan i förlängningen diskutera särskild som LOA man en

just för den offentliga "tjänsten", där

lagstiftning

krav på den offentliga förvaltningens utövare

grundläggande

skulle kunna slås fast. På det sättet skulle också de förtroendevalda i kommunerna och lekmannaledamöter i

i ansvarshänseende likställas med

statliga myndigheter

och de hittills fruktlösa försöken att i stället

tjänstemännen,

från civilrätten hämtat sysslomanna-ansvar kunna lansera ett

Det offentliga uppdragets särskilda vikt skulle överges. betonas. Lagen skulle kunna ta sin utgångspunkt i

krav på saklighet och objektivitet, legalitet

regeringsformens

och likabehandling och även understryka de grundläggande krav på den offentliga förvaltningen som förvaltningslagen

utgår från.

SOU 1996: 173 149

KÄLLFÖRTECKNING

OFFENTLIGT TRYCK MED MERA

1.1.

Propositioner

Prop 1972:5. Om skadeståndslag

ny

Prop 1975:78. Om lagstiftning angående for

ansvar

funktionärer i offentlig verksamhet

m.m. Prop 1975/76:105. Förslag till lag medbestämmande i

om

arbetslivet och lag om offentlig anställning

Prop 1984/85:117. Om vissa frågor rörande tjänsteansvaret i

offentlig verksamhet m.m.

Prop 1985/86:9. Om lag disciplinforseelser krigsmän

om av Prop 1988/89113. Om ändring i brottsbalken tjänstefel Prop 1989/90:42. Om det allmännas ansvar enligt

skadeståndslagen Prop 1989/90:71. Några processrättsliga frågor

Prop 1993/94:65. En ändrad lagstiftning for statsanställda mil.

Prop 1994/95:6. Totalforsvarsplikt

1.2.

Övrigt riksdagstryck

JuU 1985/86:34. Om tjänsteansvaret

m.m.

1.3. Statens offentliga

utredningar

SOU Ämbetsansvaret

1969:20..

SOU 1972:1. Ambetsansvaret

SOU 1975:1. Demokrati på arbetsplatsen

SOU 1979:71. Handläggningen anmälningar mot

av

polispersonal

SOU 1992:60. Enklare regler for statsanställda SOU 1993:55. Det allmännas skadeståndsansvar SOU 1994:99. Domaren i Sverige infor framtiden, del B

1.4. Departementsserien

DsJu 1983:7. Tjänsteansvar i offentlig verksamhet DsJu 1988:32. Myndighetsmissbruk

1.5. Annat offentligt tryck

JK-beslut 1985-1995 Justitieombudsmannens ämbetsberättelser 1985/86-1995/96 Statskalendern 1994

1.6. Övrigt material

i Kopparbergs län, arbetsordning fastställd Länsstyrelsen 1985-05-10 benämnd arbetsordning 1985 och

arbetsordning fastställd 1996-03-18 benämnd arbetsordning 1996

fördjupad anslagsframställning for

Rikspolisstyrelsen,

polisväsendet 1992/93 1994/95 -

Rikspolisstyrelsen, arbetsordning for rikspolisstyrelsen 1984- 10-01 arbetsordning 1984, arbetsordning 1990benämnd 01-01 benämnd arbetsordning 1990 och arbetsordning 1996-02-01 benämnd arbetsordning 1996 Rikspolisstyrelsen, polisväsendets personalansvarsnämnd,

Verksamhetsrapport med referat ärenden, juli 1987av december 1988 samt for vart och ett åren 1989-1995. av

Rikspolisstyrelsen, polisväsendets årsredovisningar 1992/93

appendix rörande verksamhetsstatistik, 1993/94 och

med

1994/95 Statens Järnvägar, SJ -koncernens årsredovisningar 1985-1995

2. Litteratur

Beckman, fl., Brottsbalken II, Göteborg 1994 m.

Skadestånd vid myndighetsutövning II, Bengtsson,

Norstedts Juridik, Stockholm 1978 cit. Bengtsson 1978

Bengtsson, Det allmännas enligt skadeståndslagen,

ansvar andra upplagan, Norstedts Juridik; Stockholm 1996 cit.

Bengtsson 1996

Billum, och Sahlin, Hälso- och sjukvårdspersonalens åligganden och Publica, Stockholm 1995 ansvar, Carlsen, HG, Dansk funktionaerret, GEC Gad, Köpenhamn 1994

Christensen, Forvaltningsret hjemmel,

- opgaver, organisation, forsta utgåvan andra upplagan, Juristog økonomforbundets forlag, Gylling1991

Dreher och Tröndle, Strafgesetzbuch under Nebengesetze, 47:e

uppl, Beck, 1995

Eckhoff, Forvaltningsrett, femte upplagan, Tano, Oslo 1994

Goyet, et al, Droit pénal spécial, Sirey, Paris 1972

Hellner, Skadeståndsrätt, 5:e uppl, Juristforlaget, Stockholm

1995 J ägerskiöld, Svensk tjänstemannarätt, del Almquist Wiksell, Uppsala 1956 Laubadêre, A de, Manuel de droit administratif, LGDJ, Paris 1978

Lundquist, Ämbetsman eller direktör Förvaltningschefens

roll i demokratin, Norstedts Juridik, Falköping 1993

Marcusson, Offentlig förvaltning utanför

myndighetsområdet, Iustus forlag, Uppsala 1989

Mathiassen, Forvaltningspersonellet, Jurist-

og økonomforbundets forlag, Gylling 1990 Riberdahl, De förtroendevaldas politiska och juridiska ansvar, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1979, 119-142 cit. s Riberdahl 1979 Riberdahl, Förtroendevalda och anställda i kommuner och

landsting, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1995, 155-174 cit.

s Riberdahl 1995

Söderlind, D, och Petersson, O, Förvaltningspolitik, andra upplagan, Publica, Helsingborg 1993 Warnling-Nerep, W, Kommuners lag- och domstolstrots,

Stockholm 1995 Wennergren, I statens tjänst, Publica, Stockholm 1980

Rättsfall

NJA 1981 sid 302 I och NJA 1983 sid 3 NJA 1984 sid 80 NJA 1985 sid 75 I och NJA 1987 sid 535 NJA 1990 sid 231

NJA 1990 sid 542 NJA 1992 sid 310 NJA 1992 sid 555 NJA 1992 sid 812 NJA 1992 sid 838 NJA 1992 B 2 NJA 1993 sid 216 NJA 1993 sid 360 och III NJA 1994 sid 108 NJA 1994 sid 304 NJA 1994 sid 325 NJA 1996 sid 237 Högsta domstolens dom 1996-05-09, DB 90

RH 1990:51 RH 1991:110 RH 1994:70 RH 1994:86 RH 1995:144 Hovrättens för Nedre Norrland dom 1995-12-13, DB 184

AD 1977 nr 119 AD 1977 nr 170 AD 1977 nr 210 AD 1978 nr 18 AD 1982 nr 18 AD 1982 nr 80 AD 1984 nr 116 AD 1985 98

nr AD 1986 nr 26 AD 1988 nr 26 AD 1989 nr 17 AD 1989 nr 70 AD 1991 99

nr AD 1992 nr 38 AD 1992 nr 74 AD 1994 nr 46

4. Övrigt

Telefonintervju med förbundsjuristen Bo Eriksson, LO

Rättsskydd, 1996-07-05 Telefonintervju med byrådirektören vid justitiekanslerns kansli

Margit Kallner 1996-07-30 Lantmäteriverkets historik på verkets hemsida på World Wide Web http://www.lm.se/hist0rik.html 1996-08-20

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

Dennya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i nañkpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångtlärande. finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28. Det forslcningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. rcgeringskonferensen1996.UD. 30. Borgenärsbrotten enöversyn ll kap.

- av 5. Politikområdenunderlupp. Frågorom EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32. Mössoch människor.Exempel bra Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och lT-användningblandbarn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverketsmyndighetsroll K.

m.m. Batterierna enladdadfråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik+ expertbilaga.A.

- Om järnvägenstrañkledningm.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför

36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuligamotorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. uN Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. . svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. . Budgetlag regeringensbefogenheterpå- 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. . ñnansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritimaverksamhet.F6. - .Union för bådeöstochväst.Politiska,rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekter EU:s sjätteav ochoffentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen.

av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginforrnatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarsplilctigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomes anUrbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNationalReportfor HabitatII. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbudmot vapen allmänplats Ju.

m.m. U. 51. Grundläggandedrag i arbetslöshetsförsäk-

en ny 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A.

verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.M. 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkningavsjöar och vattendragM. 22. Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsområden.S.

inflytande,delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analysavden offentliga sektorns 55. Påvägmot egenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälftenvore nog omkvinnor ochmänpå

- 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinför 57. Pensionssamordningför svenskari EU-tiänst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret.Fö.

av 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgrund. 86.Utveckladsamordninginomdet civila försvaret En principdiskussionutifrån och fredsräddningstjärtsten.Kartläggning, EU 96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenochförslag. Fö. 60. Miljö ochjordbruk. Om EU:smiljöregler och 87. Tredimensionellfastighetsindelning.Ju. utvidgningenseffekter dengemensamma 88.Kameraövervakrting.Ju. jordbrukspolitiken. UD. 89. Samverkanmellanhögskolanoch desmåoch . 6l.0lika länder olika takt.Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU. 90.Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 91. Den privatavårdensomfattningoch framtida 62. EU, konsumenternaochmaten ersättningsformer Enöversynav denationella - Förväntningarochverklighet. Jo. taxor-naför läkareoch sjukgymnaster.S. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92. IT i miljöarbetet.M. 64. FörsäkringskassanSverige Översynav 93. Ny yrkestrañklagstiftrting.K. socialförsäkringensadministration.S. 94.Nationellteleadresskatalog.K. 65. AdministrationenavEU:sjordbrukspolitik 95.Botniabanan.K. i Sverige.Jo. 96. Struktur-förändringoch besparing. 66. Utvärderatpersonval.Ju. genomfördaförändringar En uppföljning av 67.Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader. inomförsvarsmaktensledningsorganisation.Fö. Fi. 97.Effektivareförsvarsfastigheter 68. Någrafolkbokföringsfrågor.Fi. reform. Fö. Utvärderingav en 69.Kompetensochkapital+ bilaga. N. försvaret Utvärdering 98. Vem styr av 70. Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.N. LEMO-reformen. Fö. effekternaav 71.Lokal demokratiochdelaktigheti Sverigesstäder 99.Avveckling medinlärning. Erfarenheterfrån ochlandsbygd.ln. LEMO-reformensaweckling personal.Fö. av 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 100.Ett nytt systemför skattebetalningar.Del A. 73. Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B. Volym 1 Engranskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73.SwedishNuclearRegulatoryActivities. ochbilagor. Fi. Volume 1 An Assessment.M. loLKärnavfall teknik ochplatsval.KASAMs - - 74.Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M. Volym 2 Faktaredogörelser.M. l02.TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftningför hållbar utveckling. - en 75. Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och2. M. 76. EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, l04.Konsumentskydd elmarknaden.C. formalia. Sammanfattning ettav seminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor.U. 77.UtländskaFörsäkringsgivaremedverksamheti 106.EU ochSverige från Kirunatill Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamötenav 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, - 79.Översyn revisionsreglema.Fi. Sammanfattning seminariumi av problem. avett 80.Viktigt meddelande. november1995.UD. Radiooch TV i Kris ochKrig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C. 81.Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. 109.Från åkerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82. Enöversynavluft- sjö-ochspårtrañkens från Utredningen universitetsfastigheterm.m. om tillsynsmyndighetenK. angåendeöverlåtelserochtomträttsupplåtelserav 83.Allmänt pensionssparande. vissahögskolefastigheter.Fi. 84.Ek0brottsforslcning.Ju. 110.Inför ett Svensktkultumät IT ochframtiden - 85. EgonJönsson enkartläggningavlokala sam- inom kulmrområdet.Ku. verkansprojektinomrehabiliteringsområdet.S.

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång.Åldersgränserför 137.Kommunalförbundoch

ungaupp gemensamnämnd

-

till 30 år. C två former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integreringav miljöhänsyninom denstatliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens

förvaltningen.M. områdem.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi.

rehabilitering. Del l och S. 140.K0:s biträde enskilda.In. 114.En körkortsreforrn.K.

141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. 115.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock ellermöte Om denmångkulture

-

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav längdförläggning och inflytande+ bilagedel.A.

inkomster. Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.M.

- 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn förvärvslagenochhyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrågor.N. 123.Iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav 150.En allmänochsammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för en hållbar hälsoutveckling. 151.Bidraggenomarbete En antologi.S.

-

Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsområden.

Bilaga Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet.S. M. Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporteromstudiecirklar.U.

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag

125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDel B. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga.ln. 128.Skyddetavkulturmiljön. En översynav Översyn redovisningslagstifuringen.Ju.

. av

kultumiinneslagensbestämmelser byggnaderom SverigeochEMU. Fi.

.

ochkulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch Folkbildningen enutvärdering.U.

. -

ortnamn.Ku. .Bouppteclmingarocharvsskatt.Ju. 129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.ln. Rättattflytta enfrågaombemötande äldre.S.av

. - 130 De två lailturema.Rapporter KlausRichardav Påmedborgarnasvillkor demokratisk

. . - en

Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStålvantsamtKent infrastruktur+ bilaga.In.

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill Behovochresurseri vården enanalys.

. -

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. Livslångtlärandei arbetslivet stegpå vägenmot

. - 13p Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed ettkunskapssamhälle.Ett diskussionsunderlag.U.

.

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande 165.Ny kurs i trañkpolitiken.Delbetänkande

om

SOU 1996:123.Fö. beskattning vägtrañken.K.av 132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reforrnens 166.Lärareför högskolai utveckling.U.

metoderoch resultat.Bilagormedunderlagsmaterial 167.Gymnasieutbildningför vissaungdomarmed till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö.

funktionshinder.U.

133.Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 168.Översyn PBL ochva-lagen.In.

av 134.Jämställdvård. Möteni vårdenur ett 169.Fömyelsen kommunerochlandsting.In.av

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 169.Kommunalaförnyelseproblem. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystrofi. En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga In.

KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. S. 169.Kommunernaochdenstatligastyrningen. 136.Effekterav EU:sjordbrukspolitik.Jo. BilagaIl. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

169.Budgetpolitik.Enstudieavbehovsbudgeteringi

två decentraliseradeorganisationer.BilagaIII. ln. 169.Konkurrensutsättninginom äldreomsorgeni

Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. In.

169.Förändringsmodellerochförändringsprocesseri

kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. ln.

170.Fxitidsbåtenochsamhället.K. 171.Konsekvensernafor CAP avWTO-åtgärdemaoch

enöstutvidgning.Jo. 172.Licensavgiñ enprincipskiss.Ju.

- 173.När maktengör fel. Denoffentligatjänstemannens

ställningochansvar.Fi.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration-

och förhållandetmellanstoraoch smästateri EU. Möss och människor.Exempel bra

61 IT-användningbland barn och ungdomar. 32

EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer,

- Justitiedepartementet formalia. Sammanfattningavett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister

EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 -

Sammanfattning fyra regionalamötenav Elektronisk dokumenthantering.40

1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45

Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, Förbudmot vapen allmänplatsm.m. 50 -

problem. Sammanfattningavett seminariumi Utvärderatpersonval.66

november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88

Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Drogeri trafiken. 125 Översyn forvärvslagenochhyreslagen efter muck, bostadsbidrag,dagpenning,

av

försäkringar. 18 Borgenochpant.148 Översyn Statensmaritimaverksamhet.41

avredovisningslagstiftningen.157

Finansieringen det civila försvaret. 58av Bouppteckrtingaroch arvsskatt.160

Utveckladsamordninginomdetcivila försvaret Licensavgift enprincipskiss.172

- och fredsräddningstjänsten.

Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukturförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför

Enuppföljningavgenomfördaförändringar regeringskonferensen1996. 4

inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Politikområdenunderlupp. Frågorom EU:s första

Effektivare försvarsfastigheter pelareinför regeringskonferensen1996. 5

Utvärderingav enreform. 97 Ettår medEU. Svenskastatstjärtstemäns

Vem styr försvaret Utvärderingav erfarenheteravarbeteti EU. 6

effekternaavLEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och

Aweckling medinlärning. Erfarenheterfrån säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7

LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga och ekonomiskaaspekter EUzssjätte iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav

av

försvaretsledningoch stöd. 123 utvidgning. 15

De två kulturerna.Rapporter KlausRichardav Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar,

Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStålvantsamtKent utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill rättigheteri EU. 16

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs

Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga

SOU 1996:123.131 EU-ländersförslagochdebattinför

Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens regeringskonferensen1996. 24

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial Demokratiochöppenhet.Om folkvaldaparlament

till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.132 och offentligheti EU. 42

Jämställdheteni EU. Spelregleroch

Socialdepartementet

verklighetsbilder.43

Sverigesmedverkani FN:s familjeår. 37 Europapolitikenskunskapsgmnd.

Kooperativamöjligheteri storstadsområden.54 En principdiskussionutifrån

FörsäkringskassanSverige Översynav EU 96-kommitténserfarenheter.59 -

socialförsäkringensadministration.64 Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och

Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 utvidgningenseffekter den gemensamma

jordbrukspolitiken. 60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande.83

Finansdepartementet EgonJönsson enkartläggningavlokala

samverkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.85 Kommuneroch landstingmedbetalnings-

Denprivata vårdensomfattningoch framtida svårigheter.12

ersättningsformer En de nationella Budgetlag regeringensbefogenheter

- översynav -

för läkareoch sjukgymnaster.91 finansmaktensområde.14 taxoma En allmänochaktiv försäkringvid sjukdomoch Borgenärsbrotten enöversynav 11kap.

rehabilitering.Del l och 113 brottsbalken.30 Barnkonventionenoch utlänningslagen.115 Översynav skattetlyktslagen.

Miljö för hållbar hälsoutveckling. Reformeratförhandsbesked.44

en Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram.124 Pensionssamordning svenskarför i EU-tjänst.57

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67

Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Någrafolkbokföringsfrágor. 68

Environmentfor Sustainable Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti

HealthDevelopment an- Action Planfor Sweden.124 Sverige.77

Översyn revisionsreglema.79 Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA och Del B. 126 av Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Skyddför sparandei sparkasseverksarnhet.81

Jämställdvård.Möteni vården ett Ett nytt systemför skattebetalningar.Del A.

ur tvärvetenskapligperspektiv.134 Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B.

Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. Författningsförslag,författningskommentarer

Kunskapslägeochbehov framtidaFoU. 135 och bilagor. 100

av Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens Från åkerlottertill Paradis ett delbetänkande

område 138 från Utredningenomuniversitetsfastigheterm.m.

m.m. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, 141 angáendeöverlåtelserochtomtråttsupplâtelserav

m.m. Att återerövravardagen.146 vissahögskolefastigheter.109

Bidrag arbete En antologi.151 Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte-

genom - Rättatt flytta fråga bemötande äldre. 161 utredningen.116

- en om av Behovoch i vården analys.163 Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117

resurser - en

Lättnadi dubbelbeskattningenavmindreföretags Kommunikationsdepartementet inkomster.119

Om järnvägenstrañkledning Skatt avfall. 139

m.m. 9

Älders- SverigeochEMU. 158 EU-mopeden. och behörighetskravför

När maktengörfel. Denoffentligatjänstemannens tvá- och trehjuligamotorfordon.l l Bättretrafik medväginformatik. ställningochansvar.173

Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26

Utbildningsdepartementet Banverketsmyndighetsrollm.m. 33 Enskildavägar.46 Dennya gymnasieskolan hurgår det 1

- En luft- sjö- och spártrafilcens Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering.

översynav tillsynsmyndigheter.82 21

Ny yrkestrafiklagstiftning.93 Samordnadrollfördelninginom tekniskforskning.

Nationell teleadresskatalog.94 1201 Botniabanan.95 Reform och förändring. Organisationochverksamhet

En körkortsreform 114 vid universitetoch högskolorefter 1993års

StationStockholmNord. 118 universitets och högskolereform.21

Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 Inflytande riktigt Om eleversrätt till

- Länsstyrelsemasroll i infrastrukrurplaneringen.142 inflytande,delaktighetoch ansvar.22

Ny kursi trañkpolitiken.Delbetänkande Enstrategiför kunskapslyftochlivslångtlärande.27

om beskattning vägtrafiken.165 Det forskningspolitiskalandskapeti Nordenpå

av Fritidsbåtenochsamhället.170 1990-talet.28

Forskningoch Pengar.29

Högskolai Malmö. 36

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Inför ett Svensktkultumät IT och framtiden

individ och lokalsamltälle.47 inom kulturomrädet.110

Värden i folkhögskolevärlden.75 Skyddet kulturmiljön.En översyn

av av Sammanhálletstudiestöd.90 kulturminneslagensbestämmelser byggnader

om TUFF Teckenspräksutbildningför Föräldrar.102 och kulturmiljöer,prästgårdar,kyrkstäderoch

- Att främja donationertill universitet ormanm.128

och högskolor. 105

Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Näringsdepartementet

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar offentliga

Kartläggningoch analysavden sektorns och hantverksutövande.122 upphandling

av varor ochtjänstermed Folkbildningensinstitutioner.127 miljöpåverkan.23

Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143- ShapingSustainableHomesin Urbanizing

an Tre rapporteromstudiecirklar.154

World. SwedishNationalReportfor Habitatll. 48 Folkbildningen enutvärdering.159

- Reglerför handelmedel. 49 Livslångtlärandei arbetslivet steg vägenmot Kompetensoch kapital

- + bilaga. 69 ettkunskapssamhälle.Ett diskussionsunderlag.164

Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.70 Lärareför högskolai utveckling.166

Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Gymnasieutbildningför vissaungdomarmed

finansiering. 78 funktionshinder.167

Samverkanmellanhögskolanoch de småoch

medelstoraföretagen.89

Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet

EU, konsumenternaochmaten Ökad

konkurrensi handelnmedlivsmedel. 144 - Förväntningaroch verklighet. 62 Elberedskapen.

Författningsfrâgor.149 Administrationenav EU:s jordbrukspolitik

Gruvorrraochframtiden.152 i Sverige. 65

EffekteravEU:sjordbrukspolitik.136 Civildepartementet

Konsekvensernaför CAPavWTO-åtgärdernaoch

Fritid i förändring. enöstutvidgning.171

Om kön och fördelningavfritidsresurser.3

Forskningför vår vardag.10

Arbetsmarknadsdepartementet

Attityder och lagstiftningi samverkan Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34+ + bilagedel.31

Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Konsumentskydd elmarknaden.104

alternativochförslag.51

Konsumenternaoch miljön. 108 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Bevakadövergång.Åldersgränserför

ungaupptill Pávägmot egenföretagande.55 30 är. lll

Vägar i Sverige.55

Hälftenvore nog om kvinnor ochmänpá Inrikesdepartementet

- 90-taletsarbetsmarknad.56

Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch Medicinskaundersökningari arbetslivet.63

landsbygd.71 Arbetstid

Den kommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.129 längdförläggning och inflytande+ bilagedel.145

Kommunalförbundochgemensamnämnd En allmänochsammanhållenarbetslöshets- -

tvåformerför kommunalsamverkan.137 försäkring.150

K0:s biträde ensldlda.140

Kulturdepartementet Bostadspolitik2000 från produktions-till

-

boendepolitik Särtryck+ + Bilaga156 Från massmediatill multimedia Påmedborgarnasvillkor

- endemokratisk

att digitaliserasvensktelevision. 25 infrastruktur bilagor. 162

+ Viktigt meddelande. Översyn

avPBL ochva-lagen.168 Radiooch TV i Kris ochKrig. 80 Fömyelsen kommunerochlandsting.169

av

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kommunalafomyelseproblem. Enstatsvetenskapligbetraktelse.Bilaga 169 Kommunernaochdenstatligastyrningen. BilagaII. 169 Budgetpolitik.Enstudieavbehovsbudgeteringi två decentraliseradeorganisationer.BilagaIII. 169 Konkurrensutsättninginomäldreomsorgeni Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodellerochförändringsprocesseri kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. 169

Miljödepartementet Batterierna enladdadfråga. 8

- Nationalstadsparker.38 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Preciseringavhandelsändamáleti detaljplan.52 Kalkningavsjöar och vattendrag53 Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Volym l Engranskning.73

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume An Assessment.73

l - Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.74

lT i miljöarbetet.92 Kämavfall teknik och platsval.KASAMs

yttrandeöver SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken.En skärptochsamordnad miljölagstiftningför enhållbar utveckling. Del 1 och 103 Integreringavmiljöhänsyninomdenstatliga förvaltningen.112 Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgårdsområden.153 Omtankaromvattendrag ett nytt angreppssätt.155