SOU 2006:81
Mervärdesskog
Till statsrådet Ulrica Messing
Genom beslut den 19 maj 2004 bemyndigade regeringen statsrådet Ulrica Messing att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera och se över skogspolitiken. Utredningen har antagit namnet Skogsutredningen 2004.
Den 8 juli 2004 förordnades landshövding Maggi Mikaelsson att vara särskild utredare. Som huvudsekreterare för Skogsutredningen 2004 anställdes från den 1 september 2004 jägmästare Roger Berggren och som utredningssekreterare jägmästare Lotta Möller.
Den 7 oktober 2004 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen. Tilläggsdirektiven innebar att den del som avsåg utvärdering och översyn av Skogsvårdsorganisationen skulle redovisas i ett delbetänkande senast den 30 april 2005. Vidare skulle delbetänkandet omfatta eventuella förslag om den strategiska inriktningen av nästa miljö- och landsbygdsprogram. Den 3 maj 2005 överlämnade utredningen delbetänkandet Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39) till statsrådet Messing.
Den 22 september 2005 beslutade regeringen på nytt om tilläggsdirektiv till Skogsutredningen 2004 med innebörden att utredningstiden förlängdes till den 30 september 2006. Beslutet motiverades bl.a. med att den svåra stormen i södra Sverige i januari 2005 försenade utredningsarbetet och att en förlängning av uppdraget skulle göra det möjligt för utredningen att beakta Skogsstyrelsens utvärdering av stormarbetet.
Utredningen har biträtts av en rådgivande grupp samt en parlamentarisk referensgrupp (se bilaga 6).
Textredigering och layout har utförts av kanslisekreterarna Gunilla Malmqvist och Monica Berglund, kommittéservice.
Jag överlämnar härmed betänkandet Mervärdesskog (SOU 2006:81). Mitt uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i september 2006
Maggi Mikaelsson
/Roger Berggren Lotta Möller
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 11
Författningsförslag ............................................................. 39
1 Uppdraget ................................................................. 43
1.1 Bakgrunden till regeringens direktiv ...................................... 43
1.2 Utredningens direktiv.............................................................. 43 1.2.1 Skogspolitikens grunder ligger fast ............................. 43 1.2.2 Omvärldsförändringar.................................................. 44 1.2.3 Långa tidsperspektiv och en mångfald av brukningsmetoder ........................................................ 45 1.2.4 Virkesförsörjningsfrågor.............................................. 45 1.2.5 Förhållandena i några andra länder.............................. 45 1.2.6 Sektorsansvaret ............................................................. 46 1.2.7 De frivilliga avsättningarnas kvalitet ........................... 46 1.2.8 Utveckling av skogens värdekedjor ............................. 46 1.2.9 Skogspolitikens medel.................................................. 46 1.2.10 Röjnings- och klövviltproblem .................................... 48 1.2.11 Forskning ...................................................................... 48 1.2.12 Miljökvalitetsmålet Levande skogar ............................ 49
1.3 Utredningens tilläggsdirektiv.................................................. 49
1.4 Utredningsarbetet.................................................................... 50 1.4.1 Samråd ........................................................................... 50 1.4.2 Konsekvensbedömningar och tidpunkt för redovisning av uppdraget ............................................. 50 1.4.3 Utredningens genomförande ....................................... 50
1.5 Några reflektioner kring uppdraget........................................ 52
1.6 Slutbetänkandets disposition .................................................. 52 1.6.1 Del 1 .............................................................................. 52
Innehåll SOU 2006:81
6
1.6.2 Del 2 och 3.....................................................................53
2 Mina övergripande ställningstaganden .......................... 55
2.1 Allmänt intryck ........................................................................55
2.2 Moderniserad portalparagraf ...................................................56
2.3 Mål för virkesproduktionen.....................................................57
2.4 Ett nytt skogsmarksbegrepp....................................................57
2.5 IT-baserad skogsbruksplan......................................................58
2.6 Den internationella arenan allt viktigare.................................58
3 Mina ställningstaganden och förslag ............................. 59
3.1 Skogspolitikens mål..................................................................59 3.1.1 Direktiven......................................................................59 3.1.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................59
3.2 Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra politikområden ...............................................................62 3.2.1 Direktiven......................................................................62 3.2.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................62
3.3 Virkesförsörjning .....................................................................65 3.3.1 Direktiven......................................................................65 3.3.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................65
3.4 Skog, klimat och energi............................................................66 3.4.1 Direktiven......................................................................66 3.4.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................67
3.5 Ökad virkesproduktion............................................................69 3.5.1 Direktiven......................................................................69 3.5.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................69
3.6 Former för skogens brukande .................................................74 3.6.1 Direktiven......................................................................74 3.6.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................75
3.7 Röjning......................................................................................78 3.7.1 Direktiven......................................................................78
Innehåll
7
3.7.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 78
3.8 Skog och klövvilt...................................................................... 80 3.8.1 Direktiven ..................................................................... 80 3.8.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 81
3.9 Utarmning av biologisk mångfald........................................... 83 3.9.1 Direktiv ......................................................................... 83 3.9.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 84
3.10 Skogens vatten.......................................................................... 86 3.10.1 Direktiven ..................................................................... 86 3.10.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 87
3.11 Former för skydd av skog ....................................................... 88 3.11.1 Direktiven ..................................................................... 88 3.11.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 88
3.12 Frivilliga avsättningar............................................................... 90 3.12.1 Direktiven ..................................................................... 90 3.12.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 91
3.13 Kulturmiljövärden i skogen..................................................... 94 3.13.1 Direktiven ..................................................................... 94 3.13.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 95
3.14 Skötsel av natur- och kulturmiljövärden ................................ 96 3.14.1 Direktiven ..................................................................... 96 3.14.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 96
3.15 Utveckla generell miljöhänsyn ................................................ 97 3.15.1 Direktiven ..................................................................... 97 3.15.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 97
3.16 Skogens sociala värden........................................................... 100 3.16.1 Direktiven ................................................................... 100 3.16.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................. 100
3.17 Miljö- och konsumentkrav .................................................... 102 3.17.1 Direktiv ....................................................................... 102 3.17.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................. 102
3.18 Den nya Skogsstyrelsen......................................................... 103 3.18.1 Direktiven ................................................................... 103 3.18.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................. 103
Innehåll SOU 2006:81
8
3.19 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen ...................................103 3.19.1 Direktiven....................................................................103 3.19.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................104
3.20 Tillsyn enligt skogsvårdslagen ...............................................105 3.20.1 Direktiven....................................................................105 3.20.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................105
3.21 De skogsrelaterade ägoslagen ................................................108 3.21.1 Direktiven....................................................................108 3.21.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................110
3.22 SMÖR och planplikt ..............................................................116 3.22.1 Direktiven....................................................................116 3.22.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................116
3.23 Samhällets och näringens ansvar............................................119 3.23.1 Direktiven....................................................................119 3.23.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................119
3.24 Privatskogsbrukets roll ..........................................................122 3.24.1 Direktiven....................................................................122 3.24.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................122
3.25 Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen.......................123 3.25.1 Direktiv........................................................................123 3.25.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................123
3.26 EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning ......................................................124 3.26.1 Direktiven....................................................................124 3.26.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................125
3.27 Regional utvecklingspolitik och landsbygdsutveckling .......130 3.27.1 Direktiven....................................................................130 3.27.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................130
3.28 Forskning................................................................................131 3.28.1 Direktiven....................................................................131 3.28.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................132
4 Författningskommentarer........................................... 135
Förslag till ändringar i skogsvårdslagen .........................................135
Innehåll
9
Del 2
− Utredningens underlag A
1 Den svenska skogen 2 Svensk skogspolitik
− historik och översikt
3 Tidigare utvärdering gällande skogspolitik 4 Skogspolitikens mål 5 Målkonflikter 6 Virkesförsörjning 7 Skog, energi och klimat 8 Ökad virkesproduktion 9 Former för skogens brukande 10 Röjning 11 Klövviltproblematiken 12 Utarmning av biologisk mångfald 13 Skogens vatten 14 Olika former för skydd av skog 15 Frivilliga avsättningar 16 Kulturmiljövärden i skogen 17 Skötsel av natur- och kultumiljövärden i skogen 18 Generell hänsyn 19 Skogens sociala värden 20 Miljö- och konsumentkrav
Innehåll SOU 2006:81
10
Del 3
− Utredningens underlag B samt bilagor
21 Den nya Skogsstyrelsen 22 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen 23 Tillsyn enligt skogsvårdslagen 24 Skogsrelaterade ägoslag 25 Skogs- och miljöredovisning eller krav på skogsbruksplan? 26 Samhällets och näringens ansvar 27 Privatskogsbrukets utveckling 28 Mätinstrument för de skogspolitiska målen 29 EU och skogen 30 Internationell skogspolitik 31 Skog och global utvecklingspolitik 32 Avvägningar i andra länder 33 Skog och regional utvecklingspolitik 34 Forskning 35 Om stormen Gudrun 36 Konsekvensbedömningar
Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv Bilaga 2 Tilläggsdirektiv Bilaga 3 Tilläggsdirektiv Bilaga 4 McKinsey & Company Bilaga 5 Beskrivning av olika typer av skogsbruk Bilaga 6 Skogsutredningens parlamentariska referensgrupp och rådgivande grupp Bilaga 7 Utredningens kontakter
11
Sammanfattning
I sammanfattningen presenteras utredarens förslag i sin helhet och ställningstaganden i sammandrag. Utredningens underlag presenteras kortfattat i anslutning till respektive ställningstagande, med en hänvisning till det kapitel där underlaget återfinns.
Betänkandet i sin helhet består av tre delar. I del 1 återfinns bl.a. utredarens förslag och ställningstaganden. Del 2 och 3 innehåller utredningens underlag samt bilagor.
Skogspolitikens mål
Mitt förslag:
• Skogsvårdslagens portalparagraf omformuleras och ges följande lydelse: ”Skogen är en förnybar resurs och en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning och bidrar till medborgarnas välfärd samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen”.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag anser att det finns skäl att anpassa skogsvårdslagens portalparagraf till förändringar som ägt rum sedan den nu rådande skogspolitiken infördes. Jag anser att de tillägg i portalparagrafen som jag förordar kan göras utan att grunderna för skogspolitiken rubbas.
Jag föreslår att ordet förnybar infogas i skogsvårdslagens portalparagraf i syfte att förtydliga skogsresursens förnybarhet och därigenom även produktionsmålets miljödimension, inte minst i klimatsammanhang. Genom att lägga till begreppet bidrar till med-
Sammanfattning SOU 2006:81
12
borgarnas välfärd vill jag dessutom ge hållbarhetskonceptets sociala dimension större erkänsla inom ramen för skogspolitikens övergripande miljömål.
Utredningens underlag
I kapitel 4 ges en orienterande översikt över den skogspolitiska målstrukturen. Dessutom beskrivs de olika målen samt i vilken utsträckning dessa bedöms vara möjliga att nå inom utsatt tid.
Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra politikområden
Mina iakttagelser och ställningstaganden
På en övergripande nivå konstaterar jag att det inte finns någon målkonflikt mellan de två jämställda målen i skogspolitiken. När avvägningar ska göras på beståndsnivå kan dock situationer uppstå där skogspolitikens ”både och”-tänkande innebär en känsla av att de skogspolitiska målen står i konflikt med varandra på ett sådant sätt att det är svårt att veta när man har gjort en rimlig avvägning. Det är viktigt att understryka att det sällan finns endast ett svar på vad som är rätt eller fel i uttolkningen av skogspolitiken utan att det handlar om en avvägning där olika intressen ställs mot varandra.
Den genomgång som jag har gjort visar att de finns få konflikter mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov kan möjligen påverka målet om en ökad areal lövföryngringar. Konflikter föreligger snarare på genomförandenivå, dvs. mellan de medel man vill använda för att nå målen än mellan själva målen.
Ett politikområde som skulle kunna tänkas komma i konflikt med skogspolitikens produktionsmål är miljöpolitiken. Det faktum att produktionsmålet i stor utsträckning saknar konkretiseringar på sektorsmålsnivå innebär emellertid att det är svårt att peka på tydliga konflikter.
SOU 2006:81 Sammanfattning
13
Utredningens underlag
I kapitel 5 förs resonemang om mål- respektive medelskonflikter inom och mellan politikområden. I kapitlet återfinns en genomgång av de skogliga sektorsmålen med avseende på målkonflikter.
Virkesförsörjning
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Den tilltagande konkurrensen om råvaran som följer i spåren av bioenergiindustrins utveckling kan innebära stigande råvarupriser som kan påverka skogsindustrins konkurrenskraft. Enligt min uppfattning är det mycket viktigt med en väl avvägd virkesbalans där skogsbruk lönar sig utan att virkespriserna är så höga att industrins förmåga att konkurrera på en global marknad hämmas.
Min grundläggande inställning är att den nuvarande skogspolitiken lämnar stort utrymme för åtgärder i syfte att öka virkesproduktionen. Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas vilar i första hand på näringslivet. En strukturomvandling som kan bli följden av en ökad efterfrågan på skogsråvara kan inte påverkas nämnvärt av att skogsproduktionen ökas. En ökad användning av skogsråvaran och utveckling av nya produkter kan däremot leda till att nya branscher växer fram.
Utredningens underlag
I kapitel 6 behandlas skogens roll som producent av vedråvara. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av svensk skogsindustri. Denna översikt ligger sedan till grund för ett resonemang om den svenska virkesbalansen. Kapitlet bygger delvis på en rapport från konsultföretaget McKinsey & Co. Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga 4.
Sammanfattning SOU 2006:81
14
Skog, klimat och energi
Mina förslag:
• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram ett underlag om skogsskötsel som gagnar skogens roll som producent av råvara för bioenergiframställning, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka.
• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att tillsammans med SCB utveckla produktionen av trädbränslestatistik.
• En översyn genomförs av gränserna för fjällnära skog och svårföryngrad skog.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag anser att skogen och skogsbruket har en avgörande roll när det gäller att minska det svenska beroendet av olja och därigenom även utsläppen av växthusgaser. Trots att omfattande forskning har bedrivits om klimatproblemen under senare decennier finns fortfarande många kunskapsluckor att fylla. Detta får dock inte innebära passivitet. Jag anser att det finns övertygande skäl för att föreslå att Skogsstyrelsen ska ta fram underlag för att kunna ge kvalificerad skötselrådgivning som gagnar skogens roll som producent av bioenergi, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka.
Den statistik som gäller trädbränsleuttag i den svenska skogen och därmed även frågan om ytterligare potential på detta område är bristfällig.
Gränserna för svårföryngrad skog, skyddsskog och fjällnära skog utgörs ofta av extrapolerade uppgifter från f.d. Domänverkets gränser. Det är olyckligt att ovan nämnda gränser är schablonmässigt dragna. Jag förordar en gräns som utgår från biologiska och klimatologiska förhållanden och som på sikt kan beakta klimatutvecklingens påverkan på förutsättningarna för skogsbruk i det som i dag anses vara svårföryngrade och fjällnära områden.
SOU 2006:81 Sammanfattning
15
Utredningens underlag
I kapitel 7 behandlas klimatproblematiken och dess påverkan på skog och skogsbruk. Klimatpolitiska styrmedel beskrivs, liksom deras effekter på den svenska skogssektorn. Den ökade användningen av biobränslen berörs. Frågan om skogens roll som s.k. kolsänka och som källa för utsläpp av växthusgaser behandlas i kapitlet liksom den forskning som bedrivs kring frågor om klimatets utveckling och skogens roll i de sammanhangen.
Ökad virkesproduktion
Mina förslag:
• Skogsstyrelsen uppdras att, i samråd med skogssektorn, utarbeta en konkretisering av det övergripande produktionsmålet med avseende på virkesproduktion. Med utgångspunkt från det nya målet kompletteras de nu gällande kortsiktiga nationella sektorsmålen med ytterligare mål inriktade på ökad virkesproduktion.
• Skogsstyrelsen uppdras att utarbeta en tydligare definition av vad som avses med utländska trädslag i skogsvårdslagstiftningen.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag ser skogsproduktion och nyttjande av skogens produkter som en av de viktigaste åtgärderna för att nå ett hållbart samhälle. Jag bedömer att det finns ett stort utrymme för en ökad virkesproduktion inom ramarna för dagens lagstiftning och politiska inriktning. Drivkraften för att denna potential ska nyttjas i större utsträckning måste dock komma från de intressen som efterfrågar skogsråvaran, dvs. skogsindustri, energiproducenter och andra virkesanvändare. I linje med detta anser jag inte heller att mål för virkesproduktion bör fattas på politisk nivå utan fastställas av den skogliga sektorsmyndigheten.
I ett brett sammansatt fora som det nationella skogliga sektorsrådet kan och bör diskussioner föras om hur mål avseende virkesproduktion ska utformas för att ytterligare tydliggöra hur virkesproduktionen ska kunna ökas. Statens roll är att skapa förutsätt-
Sammanfattning SOU 2006:81
16
ningar för ett mångsidigt och rationellt nyttjande av den skogliga resursen.
De åtgärder som jag identifierat som de viktigaste för att öka virkesproduktionen är att
• beskoga jordbruksmark som inte längre brukas och som därför per definition är skogsmark,
• använda bästa möjliga skogsodlingsmaterial och robusta föryngringsmetoder,
• gödsla skogen i större omfattning än vad som görs i dag,
• rensa gamla dikessystem som inte längre fungerar,
• begränsa viltskadorna på föryngringar och växande skog och
• utnyttja den potential som finns för att använda främmande trädslag inom ramen för den gällande skogsvårdslagstiftningen.
Samtliga dessa åtgärder ryms inom den nuvarande lagstiftningen och för flera av dem finns ett betydligt större utrymme än vad som utnyttjas i dag. Enligt flera bedömare finns det utrymme att öka virkesproduktionen med 25
−50 % på 10−60 års sikt genom åtgärder som ryms inom nuvarande lagstiftning.
Jag är inte beredd att tillstyrka intensivodling av skog om man med detta bl.a. avser att produktionsmålet på vissa ytor överordnas miljömålet. Jag anser, i linje med mitt uppdrag, att grunderna för den svenska skogspolitiken ska ligga fast.
Utredningens underlag
I kapitel 8 redogörs för de krav på ökad virkesproduktion som förts fram i olika sammanhang. Potentialen för en ökad virkesproduktion och ett antal åtgärder i syfte att producera mer virke beskrivs, liksom hur skogsvårdslagstiftningen förhåller sig till dessa åtgärder.
SOU 2006:81 Sammanfattning
17
Former för skogens brukande
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Min genomgång av gällande regelverk ger vid handen att de flesta skogsbruksmetoder som kan tänkas vara aktuella ryms inom ramarna för den nuvarande lagstiftningen. Min slutsats är att det inte är lagstiftningen som är den begränsande faktorn när det gäller att uppfylla regeringens önskemål om att möjligheterna till stor variation i formerna för brukandet ska vara norm.
Skogsvårdslagstiftningens regler om tillåtna avverkningsformer kan dock vara svåra att förstå, något som kan bidra till att metoder för ett kontinuerligt skogsbruk endast tillämpas i liten omfattning. Enligt min mening är rådgivarens möte med skogsägaren en nyckelfaktor i sammanhanget. Att se till varje skogsägares förutsättningar och mål för sitt skogsbruk måste utgöra grunden för att få till stånd en ökad variation i brukandet.
Under arbetet med Skogsutredningen har jag fått flera propåer och förslag om att tillåta eller förbjuda vissa skogsbruksmetoder. Att i detalj specificera vilka skogsbruksmetoder som är tillåtna eller förbjudna är, enligt min mening, oförenligt med den princip om frihet under ansvar som är en av den svenska skogspolitikens grunder. Att, som i den nu gällande skogsvårdslagstiftningen, fokusera på vissa miniminivåer när det gäller exempelvis virkesproduktion och tillvaratagande av markens produktionsförmåga, ska uppfyllas ligger däremot i linje med principen om frihet under ansvar.
Utredningens underlag
I kapitel 9 diskuteras definitioner av begreppen trakthyggesbruk och alternativa skogsbruksmetoder. Vidare redovisas regeringens och Skogsstyrelsen syn på variationer i formerna för brukandet liksom vilka gränser skogsvårdslagstiftningen sätter inom detta område. I bilaga 5 beskrivs olika typer av skogsbruk.
Sammanfattning SOU 2006:81
18
Röjning
Mitt förslag:
• En röjningsplikt införs om inte det nationella sektorsmålet avseende röjning nås senast år 2010.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Arealen röjd ungskog har minskat sedan början av 1990-talet. Sedan mitten av 1990-talet har den röjda arealen åter stigit, men alltför långsamt för att de skogspolitiska målen ska uppnås.
Rådgivning har dock visat sig ha en god effekt på röjningsaktiviteten. Den tekniska utvecklingen gör det möjligt för Skogsstyrelsen att, på ett resurseffektivt sätt, ge individuell rådgivning till skogsägare med eftersatt röjning. Jag ser mycket positivt på den utvecklingen och hyser stor tilltro till att tekniken kommer att utvecklas ytterligare under de närmaste åren.
Detta till trots ser jag med stor oro på att insatserna för ökad röjning ännu inte gett tillräckliga resultat. Om inte röjningsinsatsen ökar så att det nationella sektorsmålet avseende röjning uppnås till 2010, anser jag därför att staten bör återinföra någon typ av röjningsplikt.
Utredningens underlag
I kapitel 10 redovisas ungskogsröjningens effekter samt hur röjningens omfattning varierat över tiden. Regeringens, Skogsstyrelsens, SLU:s och Skogforsks syn på röjning redovisas.
Skog och klövvilt
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Samhället kan inte acceptera att en önskan om en tät viltstam leder till att betydande virkesvärden förstörs. En bättre balans mellan dessa intressen måste åstadkommas. Jag anser att denna balans endast kan uppnås genom att vinterstammarna av älg reduceras. Det är markägaren som har rätten att jaga och därmed också
SOU 2006:81 Sammanfattning
19
huvudansvar för att älgstammen hålls på en rimlig nivå. Det är enligt min mening fullt möjligt att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk och samtidigt ha goda jaktbara stammar av älg.
För att öka trycket på markägarna att ta sitt ansvar när det gäller att göra rimliga avvägningar mellan älgtillgång och skogsskador anser jag att Skogsstyrelsen i större utsträckning bör använda lagtillsynsinstrumentet. Myndigheten bör exempelvis med hänvisning till 5 § skogsvårdslagen och 2
−3 §§ skogsvårdsförordningen kunna ställa krav på att svårt älgskadad skog avvecklas och ersätts med ny.
Det är bra att regeringen har tillsatt en utredare med uppgift att se över nuvarande älgförvaltningssystem och, om behov föreligger, föreslå ett nytt sådant system.
Utredningens underlag
I kapitel 11 redovisas positiva och negativa effekter av de svenska klövviltstammarna i skogliga sammanhang. Resonemang förs om avvägningen mellan målen för viltförvaltnings- respektive skogspolitiken.
Utarmning av biologisk mångfald
Mitt förslag:
• Miljömålsrådets nästa fördjupade utvärdering inväntas innan nya åtgärder för att hejda utarmningen av biologisk mångfald föreslås.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Den biologiska mångfalden i skogslandskapet och hur den ska bevaras och stärkas uppmärksammas tydligt i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Arbetet är komplext och i vissa fall tar det tid innan resultaten blir tydliga. Jag anser därför att det är viktigt att det system av kartläggning, åtgärder och uppföljning som de nationella miljökvalitetsmålen bygger på tillåts löpa som planerat ännu en tid. Flera av de nationella miljökvalitetsmålens delmål som rör den biologiska mångfalden i skogen löper ut 2010 och Miljömålsrådet planerar en fördjupad utvärdering till 2008. Jag
Sammanfattning SOU 2006:81
20
anser att man bör invänta resultatet av den utvärderingen innan eventuella nya åtgärder föreslås.
Utredningens underlag
I kapitel 12 redogörs för regeringens och olika myndigheters syn på bevarandet av biologisk mångfald. Miljömålsrådets uppföljning av miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv refereras och bl.a. ArtDatabanken och CBM ger sin syn på situationen för den biologiska mångfalden i skogslandskapet.
Skogens vatten
Mina förslag:
• Skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) revideras så att även vatten- och markvårdens intressen beaktas.
• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att revidera föreskrifterna till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) så att de bättre tillgodoser vatten- och markvårdens intressen.
• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att genomföra en informationssatsning om vattnets roll i skogen och hur hänsyn kan och bör tas till vatten i samband med skogsbruk.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag anser att vattenfrågorna förtjänar större uppmärksamhet inom ramen för skogspolitiken än vad som hittills har varit fallet. Ett sätt att förtydliga vattnets betydelse är att utöver natur- och kulturmiljövårdens intressen även nämna begreppen mark- och vattenvård i skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §). Jag är även positiv till att Skogsstyrelsen ser över sina föreskrifter och allmänna råd med inriktningen att förtydliga kraven på hänsyn till vatten- och markvårdens intressen. Därtill förordar jag att en kampanj med inriktning mot att öka kunskapen om skogens vatten bör genomföras i Skogsstyrelsens regi.
SOU 2006:81 Sammanfattning
21
Utredningens underlag
I kapitel 13 beskrivs EU:s ramdirektiv för vatten samt mål och lagstiftning med betydelse för skogsbruk i anslutning till vattenmiljöer. Skogsstyrelsens syn på skogens vatten, inklusive problem och möjliga lösningar på dessa problem presenteras.
Former för skydd av skog
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Mitt intryck är att nuvarande skyddsformer för skog fungerar förhållandevis väl. Det faktum att den under år 2005 antagna nationella strategin för formellt skydd av skogsmark särskilt betonar vikten av tidig dialog och samverkan i dessa frågor gör att jag har anledning att se med tillförsikt på det fortsatta arbetet.
Jag vill även framhålla betydelsen av ökade möjligheter för staten att formellt kunna bejaka markägares frivilliga avsättningar. Naturvårdsavtal är här en form som jag, i likhet med riksdagen, anser bör kunna användas i större utsträckning. Jag anser det också vara angeläget att regeringen hanterar de problem med periodiseringar av ersättningar för naturvårdsavtal som har uppkommit efter uttalanden från skatteutskottet och utvecklingen i rättspraxis.
Jag ser positivt på Skogsstyrelsens tankar om att pröva en modell med fastighetsvisa avsiktsförklaringar. Ett annat sätt för staten att säkerställa bevarandet av värdefulla miljöer som jag anser borde ges närmare belysning är att teckna arrendeavtal med markägare. Lokal förvaltning av skyddade områden är ytterligare en åtgärd som jag bedömer skulle gagna möjligheterna att på ett effektivt sätt nå miljökvalitetsmålet Levande skogar.
Utredningens underlag
I kapitel 14 ges en kort historik till de olika formerna för skydd av skog. Dagens skyddsformer beskrivs och resonemang förs om möjliga nya skyddsformer. Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens strategi för formellt skydd av skogsmark refereras.
Sammanfattning SOU 2006:81
22
Frivilliga avsättningar
Mitt förslag:
• För att få inräknas vid bedömning av delmålet om frivilliga avsättningar i miljömålet Levande skogar ska den avsatta arealen ha målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
För att säkerställa bevarandet av biologisk mångfald förutsätts en stor insats av de privata skogsägarna genom s.k. frivilliga avsättningar. Jag vill understryka att de privata skogsägarnas frivilliga insatser i syfte att uppnå skogspolitikens miljömål är mycket positiva och en förutsättning för att miljömålen ska nås. Jag anser dock att det saknas vissa grundläggande förutsättningar för staten att på ett godtagbart sätt kunna följa upp de frivilliga avsättningarna och därmed även denna del av miljökvalitetsmålet Levande skogar.
Frivillighet och statlig uppföljning är enligt min uppfattning en olycklig kombination när det uttrycks på ett så pass konkret sätt som i miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 1. Ett av de mer påtagliga problem som uppföljningen av de frivilliga avsättningarna möter är att avgöra vilka arealer som ska räknas in. Det handlar exempelvis om huruvida det endast är områden med höga naturvärden som ska få inkluderas och vem som ska ha rätt eller möjlighet att avgöra om ett område har höga naturvärden.
För att om möjligt bringa lite klarhet i hur man ska förhålla sig till aktuellt delmål förordar jag att statsmakterna vid uppföljningar och bedömningar av måluppfyllelsen endast räknar in sådana frivilliga avsättningar som har dokumenterats som målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan. Ett ytterligare sätt att göra den frivilliga avsättningen mer formell, och därmed säkerställa varaktigheten, är att staten sluter avtal med markägare om ett långsiktigt bevarande.
SOU 2006:81 Sammanfattning
23
Utredningens underlag
I kapitel 15 redogörs för de frivilliga avsättningarnas ursprung och definition. Skogsstyrelsens uppföljning av de frivilliga avsättningarna refereras och problemen med frivillighet kontra möjligheterna att kunna följa upp delmål 1 i miljökvalitetsmålet Levande skogar blir belyst.
Kulturmiljövärden i skogen
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag instämmer i regeringens uppfattning att det är nödvändigt att skogsbruket snarast får tillgång till ett lättåtkomligt digitalt register för forn- och kulturlämningar på skogsmark. Att RAÄ:s fornminnesregister är tillgängligt på detta sätt i hela landet sedan 2006 ser jag som mycket positivt och jag utgår ifrån att detta kommer att förbättra möjligheterna att minska skadorna på forn- och kulturlämningar i skogen. Den insikt som enligt min bedömning tycks finnas om varför målen inte nås utgör en god grund för att dessa problem ska kunna åtgärdas. I avsnitt 3.20 redovisar jag ett förslag på att det ska vara möjligt att ta ut en sanktionsavgift vid vissa förseelser. Enligt min mening bör en sådan sanktionsavgift kunna tas ut för skador på kända forn- och kulturlämningar.
Utredningens underlag
I kapitel 16 förklaras innebörden av kulturella värden i skogslandskapet. Kulturmiljö i skogspolitiken ges en historisk belysning och Skogsstyrelsens och Riksantikvarieämbetets arbete med kulturmiljövärden i skogen beskrivs. Stormen Gudruns effekter på kulturmiljövärden i skogen omnämns.
Skötsel av natur- och kulturmiljövärden
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Skogsstyrelsens bedömning är att skötselåtgärderna i de formellt skyddade områdena måste öka 5–10 gånger jämfört med i dag för att klara en fullgod skötsel av hittills avsatta områden samt för att
Sammanfattning SOU 2006:81
24
möta det framtida behovet. För frivilliga avsättningar skattar Skogsstyrelsen behovet till minst det dubbla jämfört med idag.
Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att pågående arbete med att skydda skogsmark formellt inte ges en sådan inriktning att av riksdagen fastlagda arealmål helt överskuggar det faktum att många av de områden som ges ett formellt skydd under lång tid också är i behov av natur- och kulturmiljöbevarande skötselinsatser. Det måste finnas en rimlig balans mellan att lägga medel på att lösa in mark och att sedan ta hand om denna mark på ett sätt som främjar skyddssyftet.
Utredningens underlag
I kapitel 17 refereras underlag från bl.a. Skogsstyrelsens om kostnader och former för skötsel av natur- och kulturmiljövärden.
Utveckla generell miljöhänsyn
Mitt förslag:
• Jag föreslår att de privata skogsägarnas egna organisationer i samarbete med Skogsstyrelsen genomför en satsning på kompetensutveckling avseende generell miljöhänsyn vid skogsbruk. Satsningen bör finansieras gemensamt av skogsägarnas egna organisationer, Skogsstyrelsen samt LBU-medel från EU i enlighet med förslagen i mitt delbetänkande.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Efter att ha tagit del av Skogsstyrelsens uppföljningar har jag förstått att det nationella sektorsmålet avseende generell hänsyn inte kommer att nås med nuvarande utveckling.
Enligt Skogsstyrelsens senaste uppföljning är det 32 % av arealen för de privata markägarna som inte når upp till lagens krav avseende generell hänsyn. Motsvarande siffra för övriga markägare är 18 %. Mot den bakgrunden anser jag att det vore rimligt att Skogsstyrelsen och de privata skogsägarnas egna organisationer gjorde en gemensam satsning på ökad kunskap om den generella hänsynens utformning i det privata skogsbruket.
SOU 2006:81 Sammanfattning
25
Rådgivning anser jag vara den mest framkomliga vägen för att uppnå en förbättrad generell hänsyn, av två huvudskäl. För det första har det visat sig vara svårt att skärpa lagstiftningen gällande generell hänsyn eftersom såväl åtgärder som uppföljning beror på den aktuella platsens förutsättningar. För det andra så visar Skogsstyrelsens uppföljning att vid två tredjedelar av avverkningarna sparas tillräcklig mängd virke men fel typ av hänsyn prioriteras. Med andra ord skulle man kunna nå bättre resultat med samma mängd lämnat virke som i dag men annorlunda prioriterat.
Utredningens underlag
I kapitel 18 redovisas regeringens och Skogsstyrelsens syn på generell hänsyn samt mål för och uppföljningar av den generella hänsynen vid skogsbruk.
Skogens sociala värden
Mina förslag:
• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att utveckla föreskrifter till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) som bättre tillgodoser skogens sociala värden.
• Regeringen förtydligar olika statliga myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för skogens sociala värden i syfte att säkerställa ett koordinerat statligt agerande på området.
• Regeringen säkerställer att Skogsstyrelsens arbete med skogens sociala värden även omfattar andra områden än tätortsnära skogar.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
När det gäller det arbete som statliga myndigheter genomför med koppling till skogens sociala värden tycks det finns en viss brist på samordning, inte minst i relationen till kommunerna. Olika statliga myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för de sociala värden som skogen kan generera bör mot den bakgrunden således förtydligas.
Sammanfattning SOU 2006:81
26
Jag ser ett behov av att kunna erbjuda någon form av stimulans till privata markägare i tätortsnära områden som anpassar sitt skogsbruk till rekreation utöver vad som kan krävas enligt skogsvårdslagens hänsynsparagraf.
Jag har noterat att Skogsstyrelsen främst prioriterar insatser för skogens sociala värden i tätortsnära områden och känner med anledning av detta en viss oro för att de av skogens sociala värden som främst kan förknippas med landsbygdsutveckling får otillräcklig uppmärksamhet. En modell där enskilda skogsägare kan få erkänsla, och kanske även i vissa fall ersättning, för sociala hänsyn i brukandet skulle säkerligen underlätta turismutvecklingen.
Utredningens underlag
I kapitel 19 kommenteras innebörden i begreppet skogens sociala värden. Svenskarnas förhållande till skogen beskrivs liksom de sociala värdenas roll i skogspolitiken och skogsvårdslagens förhållande till sociala värden. Skogsstyrelsens arbete med sociala värden och ett antal andra aktörers syn på detta ämne refereras.
Miljö- och konsumentkrav
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Min bedömning är att certifieringssystemen har haft en positiv inverkan på det svenska skogsbrukets miljöanpassning och anser att certifiering även fortsättningsvis ska vara en marknadsdriven process. Samhällets mål för att uppnå ett hållbart samhälle, ska utveckla egna mätmetoder för uppföljning och inte använda sig av marknadsdrivna instrument. Däremot anser jag att staten kan ha en uppgift när det gäller att skapa förutsättningar för att ge dessa marknadsdrivna instrument spelrum, t.ex. genom att fortsatt driva linjen att konsumenters miljökrav inte ska ses som konkurrensbegränsande.
SOU 2006:81 Sammanfattning
27
Utredningens underlag
I kapitel 20 refereras regeringens syn på miljö- och konsumentkrav. De två viktigaste systemen för certifiering av skogsbruk i Sverige beskrivs.
Den nya Skogsstyrelsen
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Som en följd av mitt förslag i utredningens delbetänkande har en ny samlad skoglig myndighet bildats fr.o.m. den 1 januari 2006. Det är dock alldeles för tidigt att närmare värdera effekterna av den nya myndighetens verksamhet
Utredningens underlag
I kapitel 21 beskrivs den nya Skogsstyrelsens organisation och arbetssätt.
Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen
Mitt förslag:
• Skogspolitikens s.k. rådgivningsnivå tydliggörs.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
En av de frågor som flera aktörer har lyft fram under utredningens gång är den om de dubbla nivåerna i skogspolitiken. Kort sammanfattat innebär detta att det finns en lagnivå som skogsägarna måste uppnå enligt SVL och en rådgivningsnivå som skogsägarna i genomsnitt bör nå för att skogspolitikens mål ska uppfyllas. Hur dessa nivåer förhåller sig till varandra skapar en del problem och mina slutsatser på detta område är att det vore mycket värdefullt om Skogsstyrelsen tog initiativ till en fördjupad diskussion med skogsbrukets intresseorganisationer om hur de båda nivåerna bör uttolkas.
Sammanfattning SOU 2006:81
28
Utredningens underlag
I kapitel 22 görs en genomgång av de skogliga sektorsmålen med avseende på i vilken utsträckning de kan anses ha bidragit till den skogspolitiska måluppfyllelsen.
Tillsyn enligt skogsvårdslagen
Mitt förslag:
• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att analysera möjligheterna att ta ut en ”sanktionsavgift” vid vissa överträdelser mot bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Det ringa antalet skogliga ärenden som leder till åtal gör att det i stora stycken saknas rättspraxis inom skogsvårdslagens tillämpningsområde.
Gränserna för skogsvårdslagstiftningens tillämpning är därmed i mångt och mycket oklara. Jag inser att detta till viss del är en följd av en vilja att arbeta utan schabloner inom berört lagstiftningsområde och jag har förståelse för tillsynsmyndighetens sätt att se på lagtillsynen, men ser det ändå som angeläget att peka på behovet av ytterligare tillsynsinstrument på det skogliga området.
Jag anser att regeringen bör ge Skogsstyrelsen i uppdrag att analysera i vilka sammanhang en skoglig sanktionsavgift skulle vara möjlig att tillämpa. För egen del anser jag att en sanktionsavgift exempelvis bör kunna användas när avverkning görs utan föregående anmälan eller utan tillstånd. Vidare anser jag att det vore mycket värdefullt om detta tillsynsinstrument skulle kunna användas i anslutning till skogsvårdslagens hänsynsbestämmelser (30 och 31 §§ SVL).
Tillsynsutredningen har i sina betänkanden diskuterat förutsättningarna för att i större utsträckning avgiftsfinansiera tillsyn. I avvaktan på behandlingen av Tillsynsutredningen är jag inte beredd att nu föreslå någon förändring i detta avseende inom det skogliga området.
SOU 2006:81 Sammanfattning
29
Utredningens underlag
I kapitel 23 redogörs för tillsynens roll i skogspolitiken och Skogsstyrelsens inställning till och verksamhet inom ramen för detta skogspolitiska medel. Även Tillsynsutredningen refereras.
De skogsrelaterade ägoslagen
Mina förslag:
Jag föreslår att ett nytt system för indelning av den svenska skogsmarken införs. Syftet är att skapa en enhetlig definition av skogsmarksrelaterade ägoslag, att tydliggöra indelningen i skyddad respektive brukad mark och att underlätta jämförelser i internationella sammanhang. Mitt förslag till indelning framgår av figuren nedan. Förslaget innebär att begreppen skog, skogsmark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark definieras i skogsvårdslagen.
Indelning av de skogsrelaterade ägoslagen enligt förslag från Skogsutredningen
Skogsrelaterade
ägoslag
Övriga skogsrelaterade ägoslag
Skyddade övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Andra övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Träd- och buskmark
Skyddad träd- och buskmark
Annan träd- och buskmark
Skogsmark
Skyddad produktiv
skogsmark
Brukad produktiv
skogsmark
Produktiv skogsmark
Skyddad lågproduktiv
skogsmark
Brukad lågproduktiv
skogsmark
Lågproduktiv
skogsmark
Skogsrelaterade
ägoslag
Övriga skogsrelaterade ägoslag
Skyddade övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Andra övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Träd- och buskmark
Skyddad träd- och buskmark
Annan träd- och buskmark
Skogsmark
Skyddad produktiv
skogsmark
Brukad produktiv
skogsmark
Produktiv skogsmark
Skyddad lågproduktiv
skogsmark
Brukad lågproduktiv
skogsmark
Lågproduktiv
skogsmark
Sammanfattning SOU 2006:81
30
Föreslagna definitioner av begrepp i 2 § skogsvårdslagen: Skog Med skog avses i detta sammanhang träd eller annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än 5 meter och en kronslutenhet av mer än 10 procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Träd och annan vegetation inom områden där dessa kriterier är uppfyllda men där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål, eller som hör till byggnader och anläggningar eller på annat sätt används för annat ändamål än att tillgodose till träden och vegetationen knutna intressen är undantagna.
Skogsmark Mark som bär skog eller som utan produktionshöjande åtgärder har förutsättningar att bära skog. Marken används inte i väsentlig utsträckning för annat ändamål än att tillgodose till skog knutna intressen.
Produktiv skogsmark Med produktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke om året per hektar.
Lågproduktiv skogsmark Med lågproduktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt mindre än en kubikmeter virke om året per hektar.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Min bedömning är att den nuvarande otydliga och delvis motsägelsefulla indelningen av skog och mark inte längre är ändamålsenlig. Jag föreslår därför att nya begrepp och definitioner införs för de skogsrelaterade ägoslagen.
De nya begreppen syftar dels till att skapa en bättre överblick över vilka arealer som brukas för olika syften respektive är formellt skyddade, dels till att underlätta jämförelser med motsvarande arealer i andra länder.
SOU 2006:81 Sammanfattning
31
Jag föreslår att begreppet impediment ersätts med begreppet lågproduktiv skogsmark för att därmed samla hela den areal som är bevuxen med skog i ett och samma ägoslag, nämligen skogsmark. Jag anser att avverkning i de områden som enligt mitt förslag kommer att benämnas lågproduktiv skogsmark ska vara föremål för särskilda restriktioner i enlighet med föreskrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar.
Jag anser att dessa föreskrifter inledningsvis bör ha samma inriktning som de föreskrifter som i dag begränsar brukandet på skogliga impediment. De begrepp som införs ska i möjligaste mån vara harmoniserade med de definitioner av skogsrelaterade ägoslag som FAO använder.
Ett nytt skogsmarksbegrepp innebär förvisso en tämligen omfattande förändring, men det kan knappast anses vara tillfredsställande att behålla dagens otydliga system.
Utredningens underlag
I kapitel 24 refereras bl.a. Skogsstyrelsens rapport om de skogsrelaterade ägoslagen. ArtDatabankens syn på de trädbärande impedimenten refereras översiktligt.
SMÖR och planplikt
Mitt förslag:
• Från och med den 1 januari 2008 ersätts kravet i skogsvårdslagen på innehav av en skogs- och miljöredovisning med ett krav på att det för varje skogsfastighet inom tre år ska finnas en plan över skogsmarken och hur den avses brukas.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Det är min fasta övertygelse att någon form av dokumentation av ett skogsinnehav gagnar möjligheterna att göra lämpliga avvägningar mellan skogspolitikens miljö- och produktionsmål. En väl genomtänkt plan är dessutom en viktig grund för en skogsägares möjligheter att fatta företagsekonomiskt rationella beslut.
Sammanfattning SOU 2006:81
32
Jag anser att kravet på innehav av en skogsbruksplan bör återinföras i skogsvårdslagen. Detta bör dock samordnas med möjligheten att tillhandahålla olika typer av fastighetsanknutna uppgifter via Internet. Min uppfattning är att det internetbaserade skogsägarstöd som Skogsstyrelsen nu utvecklar bör kunna fungera som en god grund för skogsägare att ta fram någon form av skogsbruksplan.
Utredningens underlag
I kapitel 25 redovisas tillkomsten och användningen av SMÖR. Tidigare krav på innehav av skogsbruksplan ges en viss belysning.
Samhällets och näringens ansvar
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet (tidigare det särskilda sektorsansvaret) innebär att Skogsstyrelsen har ansvar för ekologisk hållbarhet inom sitt verksamhetsområde. Detta är enligt min uppfattning en princip som är bra. Jag vill dock lyfta fram den viktiga kopplingen mellan möjligheterna att ta ansvar och de medel som står till buds. På skogspolitikens område förekommer denna uppdelning mellan medel och ansvar exempelvis när det gäller naturvården. Trots att Skogsstyrelsen har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet förfogar man inte över ett i naturvårdssammanhang så viktigt formellt skyddsinstrument som naturreservat.
Jag anser att regeringen bör utvärdera Naturvårdsverkets uppgift att samordna arbetet med det särskilda sektorsansvaret. Ett motiv till detta skulle vara att Naturvårdsverket har vissa egenintressen i den nuvarande fördelningen av styrmedel.
Med det allmänna sektorsansvaret avses det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. I ett vidare perspektiv kan sektorsansvaret sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten och näringen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken. När nu drygt ett decennium har passerat sedan införandet av de jämställda skogspolitiska målen så anser jag att det är dags att tydliggöra att staten och näringen har ett gemensamt ansvar för såväl miljö- som produktionsmål. Detta delade ansvar bör komma till uttryck bl.a. genom att skogssektorn och staten, i form av
SOU 2006:81 Sammanfattning
33
Skogsstyrelsen, gemensamt formulerar en konkretisering av det skogspolitiska produktionsmålet i form av ett virkesproduktionsmål.
Utredningens underlag
I kapitel 26 förklaras innebörden av begreppen särskilt respektive allmänt sektorsansvar. En bakgrund ges till ansvarsfördelning mellan staten och skogsnäringen när det gäller att uppfylla de skogspolitiska målen.
Privatskogsbrukets utveckling
Mina iakttagelser och ställningstaganden
De mer än 350 000 privata skogsägarna i Sverige förutsätts ta ansvar för att skogspolitikens mål nås. Värderingar förändras i takt med samhällsutvecklingen och jag har förståelse för att rollen som ansvarsfull skogsägare i framtiden för somliga kommer att väga allt lättare när man försöker pussla ihop sitt livsprojekt. Samtidigt anser jag att flera olika aktörer, såväl privata som offentliga, har en uppgift att fylla när det gäller att klargöra att ägande av skog innebär ett ansvar som måste finnas med i en skogsägares medvetande när denne gör sina personliga prioriteringar. Det är enligt min uppfattning i detta sammanhang av stor betydelse att Skogsstyrelsen och skogsägarnas organisationer på olika sätt stödjer markägaren i hans/hennes roll som ansvarig för skogsskötseln.
Utredningens underlag
I kapitel 27 beskrivs förändringar i privatskogsbrukets situation med avseende på bl.a. den minskande självverksamheten, den ökande andelen utbor samt skogsägarnas minskade beroende av ekonomiska intäkter från skogsinnehavet.
Sammanfattning SOU 2006:81
34
Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen
Mina iakttagelser och ställningstaganden
När det gäller det skogspolitiska miljömålet så är min bedömning att det finns ett stort antal mätinstrument för uppföljning av dessa. I takt med att ny kunskap och nya erfarenheter växer fram finns det naturligtvis behov av att vidareutveckla dessa mätinstrument. Som jag ser det så är lösningen att bygga vidare på det som finns och arbeta aktivt med kvalitetssäkring och harmonisering av resultat utifrån befintlig erfarenhet.
När det gäller det skogliga produktionsmålet så anser jag att de mätinstrument som finns är tillräckliga för att mäta måluppfyllelsen av befintliga sektorsmål. För såväl miljö- som produktionsmålen gäller naturligtvis att om målen ändras så påverkas behovet av mätinstrument för måluppfyllelsen.
Utredningens underlag
I kapitel 28 presenteras olika aktörers bedömning av behoven utveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen.
EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning
Mina förslag:
• En strategisk handlingsplan för det fortsatta arbetet med internationella skogliga frågor bör utarbetas.
• Ett forum för förankring av skogliga EU-frågor och andra internationella skogsfrågor bör tillskapas vid Näringsdepartementet.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag anser att den svenska skogspolitikens grundläggande förtjänster som exempelvis avreglering, miljöhänsyn på hela arealen och avsaknad av subventioner måste förmedlas inom EU:s olika institutioner och i andra internationella sammanhang.
SOU 2006:81 Sammanfattning
35
För att stärka Sveriges position föreslår jag att det utarbetas en brett förankrad och långsiktigt inriktad strategi för det svenska agerandet i internationella sammanhang med skogliga kopplingar. Utöver den föreslagna strategin föreslår jag att det tillskapas ett permanent forum vid Näringsdepartementet för diskussioner om internationella frågor med skogspolitiska kopplingar. Sammansättningen av det forum jag föreslår bör avspegla den stora mängd intressen som finns knutna till skogen och dess brukande.
Jag kan konstatera att Sverige i det globala utvecklingsarbetet har valt att fokusera på urban utveckling vilket torde indikera att frågor med skoglig koppling har givits lägre prioritet. Jag noterar emellertid att Skogsstyrelsen i regleringsbrevet för år 2006 har fått ett tydligare uppdrag att aktivt bidra till Sveriges politik för global utveckling.
Utredningens underlag
Underlag till de förslag och ställningstaganden som sammanfattas i detta avsnitt finns i kapitel 29, 30, 31och 32. I dessa kapitel finns underlag om EU-medlemskapet och EU:s utvidgning, internationell skogspolitik, den globala utvecklingspolitiken respektive skogspolitiska avvägningar i andra länder.
Regional utvecklingspolitik och landsbygdsutveckling
Mina iakttagelser och ställningstaganden
När det svenska förslaget till landsbygdsutvecklingsprogram (LBU) nyligen har överlämnats till Europeiska kommissionen för godkännande, kan jag konstatera att åtgärder med skogliga förtecken, i linje med förslagen i mitt delbetänkande från maj 2005, kommer att få ett större utrymme än under innevarande programperiod.
Ett lönsamt skogsbruk inriktat på virkesproduktion lägger, enligt min uppfattning, även grunden för ett ökat mångbruk i den svenska skogen. Det uppdrag som Sveaskog har fått att ställa mark till förfogande för privata entreprenörer och därigenom nyttja statens mark bättre för att skapa arbetstillfällen i glesbygd ser jag i det sammanhanget som mycket positivt. Detta kommer, enligt min
Sammanfattning SOU 2006:81
36
bedömning, även att kunna stimulera fram liknande initiativ på privat mark.
Utredningens underlag
I kapitel 33 refereras de ställningstaganden som utredaren gjorde avseende landsbygdsutveckling i delbetänkandet. Dessutom beskrivs den regionala utvecklingspolitikens grunder med betoning på det program för landsbygdsutveckling som ska gälla från år 2007.
Forskning
Mitt förslag:
• Skogsstyrelsen ges möjlighet att nyttja särskilda resurser för forsknings- och utredningsuppdrag i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer.
Mina iakttagelser och ställningstaganden
Jag vill peka på några faktorer som jag bedömer påverkar forskningens roll i förhållande till skogen och skogsbruket.
För det första har jag noterat att man från flera håll efterlyser ett större inslag av tvärvetenskap för att tillmötesgå det faktum att skogen i dag förväntas tillgodose många olika intressen. För det andra har jag förstått att det faktum att ansvaret för skogen och skogsnäringen är spridd på så många olika departement i regeringskansliet leder till svårigheter att kombinera de olika aspekter som är kopplade till skogen, såväl inom regeringskansliet som i den omgivande skogssektorn.
För det tredje har jag under utredningsarbetet stärkts i min uppfattning att svensk skogsforskning ligger långt fram inom många områden. Något som dock efterlyses från flera håll är medel för forskning, kartläggning och dokumentation som finns att tillgå med kort varsel i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer. Jag föreslår därför att Skogsstyrelsen, vid oväntade händelser av större vikt, tillförs resurser för att kunna göra nödvändig dokumentation, uppföljning och forskning.
SOU 2006:81 Sammanfattning
37
Mot bakgrund av den bild som har tecknas i utredningens underlag om ett ökat virkesbehov och behovet av effektivare naturvård anser jag att den tillämpade forskningens status bör höjas. Jag förutsätter att regeringen i kommande forskningspolitiska överväganden beaktar denna synpunkt.
Utredningens underlag
I kapitel 34 återfinns en kartläggning av den skogliga forskningen i Sverige. Dessutom beskrivs ett möjligt angreppssätt för att utföra en effektstudie för skoglig forskning. Förändringar i villkoren för den skogliga forskningen sedan den nya skogspolitiken infördes beskrivs.
39
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)
Härigenom föreskrivs att 1, 2, 14 a, och 30 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.
Skogen är en förnybar resurs och en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning och bidrar till medborgarnas välfärd samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.
Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen.
2 §
Med skogsmark avses i denna lag
1. mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål,
2. mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned.
Mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad skall dock inte anses som skogsmark, om den
Med skogsmark avses i denna lag mark som bär skog eller har förutsättningar att bära skog. Marken används inte i väsentlig utsträckning för annat ändamål än att tillgodose till skog knutna intressen. Med skog avses i detta sammanhang träd eller annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än fem meter och en kronslutenhet av mer än tio procent eller har för-
Författningsförslag SOU 2006:81
40
på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion.
Mark skall anses lämplig för virkesproduktion, om den enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke om året per hektar.
Med skogliga impediment avses i denna lag mark som inte är lämplig för virkesproduktion utan produktionshöjande åtgärder, men som bär skog eller har förutsättningar att bära skog.
utsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Träd och annan vegetation inom områden där dessa kriterier är uppfyllda men där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål, eller som hör till byggnader och anläggningar eller på annat sätt används för annat ändamål än att tillgodose till träden och vegetationen knutna intressen är undantagna.
Med produktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke om året per hektar.
Med lågproduktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt mindre än en kubikmeter virke om året per hektar.
14 a §
För varje brukningsenhet skall det finnas en redovisning som anger hur skogen ser ut och vilka natur- och kulturmiljövärden som har registrerats för brukningsenheten.
Redovisningen skall upprättas enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
För varje brukningsenhet skall det finnas en skogsbruksplan med riktlinjer för skogens skötsel på enheten.
Planen skall upprättas enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.
SOU 2006:81 Författningsförslag
41
30 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens, mark- och vattenvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning.
För att tillgodose dessa intressen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot avverkning och andra skogsbruksåtgärder på skogliga impediment.
För att tillgodose dessa intressen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot avverkning och andra skogsbruksåtgärder på lågproduktiv skogsmark.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som skall vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts.
Bemyndigandet i första och tredje stycket medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Denna lag träder i kraft den xxx. En skogsbruksplan enligt 14 a § skall finnas inom tre år från lagens ikraftträdande.
43
1 Uppdraget
1.1 Bakgrunden till regeringens direktiv
Grunderna för gällande skogspolitik lades fast av regering och riksdag 1993.
1
En viktig förändring i den nya skogspolitiken var att
två jämställda mål för skogspolitiken fastställdes; ett produktionsmål och ett miljömål. Andra nyheter var att politikområdet genomgick en omfattande avreglering, att bidrag avskaffades och att skogsägarna i betydande utsträckning fick frihet under ansvar att själva bedriva ett hållbart skogsbruk.
Skogspolitiken utvärderades av Skogsstyrelsen åren 1997 och 2002. Efter 1997 års utvärdering gjordes ett par mindre ändringar i skogsvårdslagen respektive skogsvårdsförordningen.
2
Den omfat-
tande utvärdering som presenterades år 2002 låg till grund för regeringens skrivelse Uppföljning av skogspolitiken.
3
I skrivelsen
betonades att grunderna för skogspolitiken låg fast. Samtidigt konstaterade regeringen att det först nu är möjligt att utvärdera effekterna av 1993 års skogspolitik på ett mer genomgripande sätt. Regeringen förordade därför en fördjupad, oberoende utvärdering och översyn av skogspolitiken. Detta uttalande utgör grunden för tillkomsten av Skogsutredningen 2004.
1.2 Utredningens direktiv
1.2.1 Skogspolitikens grunder ligger fast
Av Skogsutredningens direktiv framgår det att skogspolitiken ska utvärderas med utgångspunkten att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Med detta avses bl.a. att skogen och
1
2
3
Skr. 2003/04:39.
Uppdraget SOU 2006:81
44
skogsnäringen ska vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt hållbar. Vidare understryks att skogsbruket är en självbärande näring. Ekonomiska bidrag bör därför inte lämnas till normala åtgärder i ett hållbart skogsbruk. Vidare innebär utgångspunkten att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Utredaren ska bedöma hur väl dessa mål har uppfyllts och beskriva behovet av vidareutveckling av mätinstrument för målen. Vidare ska eventuella målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politikområden belysas. Vad avvägningen mellan skogspolitikens båda jämställda mål betyder vid genomförandet av skogspolitiken ska belysas i ett bredare samhällsperspektiv. Inriktningen ska, enligt direktiven, vara ett hållbart förvaltande av naturresursen skog med bibehållen handlingsfrihet för framtiden. Statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförande av skogspolitiken ska förtydligas av utredaren. Utgångspunkten för detta förtydligande ska i första hand vara att det statliga åtagandet inte ska öka i omfattning.
Enligt direktiven ska utvärderingen inte begränsas till de faktorer som direkt påverkar skogen och skogsbruket, utan politiken ska utvärderas i ett vidare samhällsperspektiv. I arbetet ska exempelvis riksdagens beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner beaktas, liksom riksdagens beslut om Sveriges politik för global utveckling.
4
1.2.2 Omvärldsförändringar
De förändringar av skogsnäringens villkor som skett de senaste tio åren ska beaktas i utredningsarbetet. Faktorer som har påverkat skogspolitiken och som ska analyseras är EU-medlemskapet, EU:s utvidgning, internationell skogspolitik, skogsforskningens villkor, miljö- och konsumentkrav, förändringar i privatskogsbruket när allt flera skogsägare inte bor på och brukar sin fastighet samt den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkesmarknaden. Även framtida klimatförändringar och klimatpolitikens påverkan på svenskt skogsbruk ska beaktas.
4
Prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4 respektive prop. 2002/03:122, bet. 2002/03:UU3.
Uppdraget
45
1.2.3 Långa tidsperspektiv och en mångfald av brukningsmetoder
Det långa tidsperspektiv som gäller för växande skog ska särskilt beaktas av utredningen. Svårigheten att bedöma de långsiktiga effekterna av t.ex. nya regler för skogsskötsel gör, enligt direktiven, att möjligheter till stor variation i formerna för brukandet bör vara norm. En viktig ambition bakom avregleringen och omläggningen av skogspolitiken 1993 var att mångfalden av brukningsmetoder skulle främjas, till gagn för landskapsbild, landsbygdsutveckling och biologisk mångfald. Utredaren ska särskilt uppmärksamma såväl effekterna av tidigare skogsbruksmetoder som pågående arbete och forskning kring nya metoder för skogsbruk. Regeringen har tidigare framhållit att det bör ske en fortsatt utveckling av alternativ till trakthyggesbruket i syfte att bevara och utveckla skogens många värden. Utredaren ska dels se över hur sådana metoder tillämpas i dag inom skogsbruket, dels lämna förslag till sådana metoder och hur de kan användas för att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att nyttja skogen.
1.2.4 Virkesförsörjningsfrågor
Virkesförsörjningsfrågorna ska särskilt belysas i utredningen. Det innefattar bl.a. att belysa det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens. Vidare ska de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran belysas. I denna del av uppdraget ska Skogsutredningen beakta rapporten Mer trä i byggandet
5
och den rapport
om svensk bioenergianvändning som Sveriges lantbruksuniversitet presenterade år 2004.
1.2.5 Förhållandena i några andra länder
Utredaren ska som en jämförelse visa hur några olika länder med liknande förutsättningar som Sverige har hanterat avvägningen mellan olika intressen i skogspolitiken.
5
Ds. 2004:01.
Uppdraget SOU 2006:81
46
1.2.6 Sektorsansvaret
Det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor behöver, enligt direktiven, vidareutvecklas mot bakgrund av vad som har lagts fast genom arbetet med miljökvalitetsmålen. Utredaren ska genomföra en översyn av sektorsansvaret för skogssektorn och redovisa möjlig fortsatt utveckling och förtydliganden. Utredaren ska också diskutera gränserna för ett hållbart uttag utan tillförsel av t.ex. kvävegödsel.
1.2.7 De frivilliga avsättningarnas kvalitet
Utredaren ska beskriva de frivilliga naturvårdsavsättningarnas kvalitet och lokalisering och den dokumentation som finns om dessa områden.
1.2.8 Utveckling av skogens värdekedjor
I direktiven erinras om att skogssektorns möjlighet att bidra till ökad tillväxt, välfärd och folkhälsa samt att stärka utvecklingen av det lokala näringslivet är en viktig utgångspunkt för det skogspolitiska arbetet. Friluftsliv, fiske, jakt och turism är viktiga former för nyttjande av skogsmark. Utredaren ska, enligt direktivens formuleringar: ”Föreslå åtgärder och insatser som syftar till att lyfta fram och utveckla skogens och skogsbrukets förutsättningar inom de värdekedjor som skogen utgör basen för”.
1.2.9 Skogspolitikens medel
Statens roll
Till de statliga åtagandena på det skogspolitiska området hör att tillhandahålla information, rådgivning och utbildning om gällande regelverk och lämpliga former för att bedriva ett hållbart skogsbruk. Staten har även åtagit sig att finansiera viss forskning, och att informera om nya rön och ny metodik. Vidare bedriver staten tillsyn av efterlevnaden av skogsvårdslagen och andra lagar som räknas som skogspolitiska medel. Staten är också en aktör i egenskap av markägare, bolagsägare och konsument.
Uppdraget
47
I direktiven anges att en grundläggande fråga för utredaren är att bedöma om medlen i sin nuvarande utformning räcker för att målen ska uppnås och om det finns möjligheter till effektiviseringar. Statens roll respektive skogsnäringens eget ansvar för skogspolitikens medel behöver förtydligas. Även formerna för finansieringen av statliga åtaganden inom ramen för skogspolitiken behöver, enligt direktiven, ses över. I detta sammanhang ska utredaren särskilt beakta det låga utnyttjandet av möjligheterna till medfinansiering från EU.
Skogsvårdsorganisationen
Skogsvårdsorganisationens organisation, roll och arbete för genomförandet av skogspolitiken ska utvärderas. En översyn av effektivitet och måluppfyllelse ska genomföras. Även Skogsvårdsorganisationens långsiktiga behov av resurser för genomförandet av skogspolitiken ska belysas. Vidare ska Skogsvårdsorganisationens uppdragsverksamhet riktad till skogsbruket utvärderas och dess effektivitet och ändamålsenlighet belysas.
Skogsvårdslagen m.m.
I utredningens direktiv anges det att skogsvårdslagens efterlevnad ska utvärderas. Denna utvärdering kan sedan ligga till grund för en bedömning av om den aktuella lagen har den utformning som krävs för att kunna bidra till att skogspolitikens mål uppfylls. Även tillsynen av att lagen efterlevs ska utvärderas.
Skogs- och miljöredovisningar
Utredaren ska belysa i vilken utsträckning skogs- och miljöredovisningar har funnits tillgängliga i enlighet med lagstiftningen samt om dessa har innehållit den information som detta verktyg syftar till att tillhandahålla. Utredaren ska även lämna förslag till hur detta eller andra lämpliga verktyg kan utvecklas, i syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av de miljö- och kulturmiljömål som rör skogen.
Uppdraget SOU 2006:81
48
Rådgivning och information
Statlig rådgivning och information har en viktig roll för hur väl skogspolitikens mål uppfylls. Det beror bl.a. på att skogspolitikens mål bygger på att skogsbruket gör åtaganden utöver vad lagstiftningen kräver. Verksamheten med information, rådgivning och utbildning ska därför utvärderas. Utredaren ska också lämna förslag till möjliga effektiviseringar på området. Gränsdragningen mellan det statliga åtagandet att stödja skogsbruket med rådgivning, information och utbildning och skogsägarnas eget ansvar för kunskapsinhämtande om regelverk och de skogspolitiska målen ska också analyseras. Alternativa möjligheter till finansiering av rådgivning, information och utbildning ska studeras.
1.2.10 Röjnings- och klövviltproblem
Röjning av ungskogar har minskat sedan skogsvårdslagens krav på gallring och röjning slopades 1993. Utredaren ska föreslå särskilda åtgärder för att minska arealen skog med akut röjningsbehov.
Regeringen har tidigare uppmärksammat problemet med de stora klövviltstammarna och behovet av att hålla dessa på en acceptabel nivå, såväl ur produktions- som naturvårdsperspektiv. Utredaren ska granska detta problem och lämna förslag på åtgärder.
1.2.11 Forskning
I direktiven framhålls det att det, såväl ur ett näringspolitiskt perspektiv som utifrån en bedömning av skogspolitikens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls, vore värdefullt att kartlägga den hittillsvarande forskningens omfattning och inriktning. Vidare bör dess betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten, och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål analyseras. Forskning om klimatförändringarnas betydelse för skogsnäringen bör exempelvis beaktas. Utredaren ska göra denna kartläggning och med denna som grund lägga fram slutsatser för en framtida skogspolitik.
Uppdraget
49
1.2.12 Miljökvalitetsmålet Levande skogar
I utredningens direktiv anges det att regeringen har för avsikt att lämna en miljömålsproposition till riksdagen under år 2005. Propositionen och riksdagens synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar ska beaktas av utredaren. Utredarens uppgift är att särskilt bedöma behov av ytterligare utvecklingsarbete om miljöhänsyn vid skogsbruk samt olika former för skydd av skog.
I enlighet med miljökvalitetsmålet undantas stora arealer värdefull skogsmark från skogsbruk, såväl genom formella som frivilliga avsättningar. Nödvändig skötsel av kulturbetingade värden förekommer endast i begränsad omfattning. Utredaren ska dels göra en bedömning av kostnaderna för att sköta såväl natur- som kulturbetingade värden, dels föreslå former för sådan skötsel. Vidare ska utredaren belysa vilka eventuella ytterligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald till år 2010 ska kunna uppfyllas.
1.3 Utredningens tilläggsdirektiv
I oktober 2004 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för Skogsutredningen. I dessa anger regeringen att man har ett intresse av att den del av utvärderingen som avser Skogsvårdsorganisationen (SVO) görs mer skyndsamt än övriga delar. Tilläggsdirektiven innebar bl.a. att Skogsutredningen i ett delbetänkande senast den 30 april 2005 skulle redovisa den del som avser utvärdering och översyn av SVO.
Den 22 september 2005 beslutade regeringen på nytt om tilläggsdirektiv till Skogsutredningen 2004 med innebörden att utredningstiden förlängdes till den 30 september 2006. Beslutet motiverades bl.a. med att den svåra stormen i Södra Sverige i januari 2005 försenade utredningsarbetet och att en förlängning av uppdraget skulle göra det möjligt för utredningen att beakta Skogsstyrelsens utvärdering av stormarbetet.
Uppdraget SOU 2006:81
50
1.4 Utredningsarbetet
1.4.1 Samråd
Av direktiven framgår det att utredaren ska samråda med en parlamentariskt tillsatt referensgrupp. Vidare ska samråd genomföras med företrädare för organisationer och företag inom området samt berörda myndigheter. Även den parlamentariska kommitté som tillsattes under våren 2004 med uppgift att ta fram en långsiktig strategi för landsbygdsutveckling, Näringslivets regelnämnd samt personalorganisationerna ska beredas möjligheter till samråd.
1.4.2 Konsekvensbedömningar och tidpunkt för redovisning av uppdraget
Konsekvensbedömningar ska göras för samtliga förslag. Dessa ska omfatta en redovisning av de samhällsekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av förslagen samt av eventuella statsfinansiella effekter. Vidare ska förslagens eventuella påverkan på skogsägarens äganderätt redovisas. För de förslag som har statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Utredningen lämnade ett delbetänkande den 3 maj 2005. Uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 30 september 2006.
1.4.3 Utredningens genomförande
Skogsutredningens arbete har spänt över ett mångfacetterat spektra av skogspolitiska frågor. Formerna för det praktiska utredningsarbetet har därför varit mycket skiftande. Utöver omfattande dokumentstudier har ett flertal intervjuer gjorts med representanter för intressen inom den skogliga sfären i vid bemärkelse, med myndigheter, företag, privatpersoner och ideella organisationer. Utredningen har därutöver uppvaktats av ett antal intresseföreträdare. De externa kontakter utredningen har haft listas i bilaga 7. Utredningen har också lagt ut vissa mindre utredningsuppdrag på konsulter och myndigheter.
Dåvarande Skogsvårdsorganisationen genomförde i början av 2000-talet en omfattande utvärdering av skogspolitiken (SUS 2001). Denna utvärdering och dess underlag har varit en viktig källa även
Uppdraget
51
för denna utredning. Skogsstyrelsen har också på ett föredömligt sätt bistått Skogsutredningen i arbetet.
Utredningen har företagit studieresor såväl i Sverige som utomlands samt deltagit i konferenser och seminarier med skoglig inriktning. Bland de områden som besökts kan nämnas Norrbotten, Västerbotten, Småland, Östergötland och Södermanland. Utrikes resor har gått till Kanada och Finland. I september 2005 arrangerade utredningen ett internationellt symposium på temat ”Den svenska modellen” i Östersund. Såväl svenska som utländska föredragshållare medverkade.
Den särskilda utredaren Maggi Mikaelsson har valt att inte använda en traditionell grupp av förordnade experter och sakkunniga i utredningsarbetet. Utredningen har i stället biträtts av en rådgivande grupp bestående av personer med kvalifikationer som bedömts kunna vara en tillgång i utredningsarbetet. Vidare har, i enlighet med utredningens direktiv, en parlamentarisk referensgrupp knutits till arbetet. Denna har bestått av två representanter från respektive riksdagsparti. De båda grupperna har sammanträtt med utredaren vid ett flertal tillfällen. Vid dessa tillfällen har de för utredningen vid tidpunkten mest aktuella frågorna diskuterats. Gruppernas sammansättning framgår av bilaga 6.
Utredarens tydligt uttalade intention har varit att Skogsutredningens arbete ska kännetecknas av öppenhet och goda möjligheter till insyn. Denna inställning manifesterade utredningen bl.a. under hösten 2004 genom att genomföra fem skogspolitiska rådslag på olika platser i landet.
6
Vid dessa tillfällen gavs sammanlagt närmare
400 personer möjlighet att lämna synpunkter på utredningens uppdrag och arbete samt att diskutera centrala skogspolitiska frågeställningar.
Utredningens sekretariat har i öppenhetens tecken också intagit en generös inställning till att träffa och lyssna på alla de intressenter som vill framföra synpunkter på den svenska skogspolitiken och dess genomförande. Förhållandevis mycket tid har avsatts för detta ändamål.
6
Platserna var Jönköping, Sundsvall, Karlstad, Skellefteå och Stockholm.
Uppdraget SOU 2006:81
52
1.5 Några reflektioner kring uppdraget
Utredningen har vid åtskilliga tillfällen föredragit innehållet i Skogsutredningens direktiv för olika aktörer med intresse i utredningens arbete. En vanlig kommentar i dessa sammanhang har varit att direktiven är mycket omfattande. Under arbetet med utredningens slutbetänkande har uppdragets komplexitet och omfattning blivit än tydligare. Föreliggande slutbetänkande spänner därför över en stor skoglig bredd. Vissa delar är mer grundligt behandlade, andra har fått en mer översiktlig belysning. Värt att poängtera i detta sammanhang är dock att uppdraget var att genomföra en översyn och utvärdering av skogspolitiken. I utredningens direktiv uttrycks mycket tydligt att den gällande skogspolitiken ska ligga fast. Uppdragets huvudinriktning har således inte varit att ompröva grunderna i den skogspolitik som infördes 1994. Det har snarare handlat om att föreslå förändringar med syfte att ytterligare förbättra och förtydliga den nu rådande politiken.
Mot bakgrund av att utredningen har löpt över två år har vissa frågor aktualiserats efter att utredningen fick sitt uppdrag. Det gäller exempelvis skogens vatten och alla de frågor som på olika sätt kan härledas till stormen Gudrun och dess effekter på skogen och skogsbruket. Det gäller också diskussionen om ökad virkesproduktion som en följd av de allt större anspråk som ställs på skogsråvaran från olika håll. Dessa frågor är därför belysta i utredningens slutbetänkande trots att de inte uttryckligen omnämns i direktiven.
1.6 Slutbetänkandets disposition
1.6.1 Del 1
Detta slutbetänkande består av tre delar. I del 1 återfinns en inledande del där utredningens uppdrag beskrivs. Där ingår bl.a. utredningens direktiv och tilläggsdirektiv, ett avsnitt om utredningens genomförande, en genomgång av betänkandets uppläggning samt utredningens reflektioner kring uppdraget. Den första delens andra och tredje kapitel innehåller utredarens förslag och ställningstaganden i sin helhet. I del 1 återfinns dessutom författningsförslag, författningskommentarer samt en sammanfattning.
Uppdraget
53
1.6.2 Del 2 och 3
I slutbetänkandets del 2 och 3 återfinns utredningens underlag. I del 3 ligger dessutom de bilagor som hör till betänkandet.
Del 2 inleds med ett kapitel som ger en allmän introduktion till svensk skog och skogsnäring. Kapitel 2 och 3 innehåller en skogspolitisk historik respektive en sammanställning av tidigare utvärderingar av skogspolitiken. Kapitel 4 och 5 behandlar skogspolitikens mål och de målkonflikter som finns inom politikområdet samt mellan skogspolitiken och andra politikområden.
Kapitel 6 till och med 10 är inriktade mot produktionen av i första hand virke. Där behandlas bl.a. virkesförsörjning och virkesproduktion, energi- och klimatfrågor, former för skogens brukande samt röjning och klövvilt. Betänkandets kapitel 12 till 20 handlar om biologisk mångfald, vatten, former för skydd av skog och frivilliga avsättningar. Skötsel av natur- och kulturmiljövärden, generell hänsyn och skogens sociala värden återfinns också i denna del.
I betänkandets tredje del ingår kapitel som på olika sätt anknyter till den skogliga lagstiftningen. Det gäller till exempel tillsyn enligt skogsvårdslagen, SMÖR och planplikt, behov av mätinstrument för måluppfyllelsen samt skogsvårdslagens koppling till måluppfyllelsen. Därutöver återfinns i denna del kapitel om samhällets och näringens ansvar, privatskogsbrukets roll samt ett förslag till ny indelning av de skogsrelaterade ägoslagen. Internationella frågor, forskning samt konsekvensbedömningar av utredningens förslag återfinns i denna del liksom ett kapitel om den storm som drabbade södra Sverige i januari 2005.
55
2 Mina övergripande ställningstaganden
2.1 Allmänt intryck
Den skogspolitik som trädde i kraft 1994 fungerar, enligt min uppfattning, överlag bra. Den reformerade skogspolitikens grundbultar i form av två jämställda mål, avreglering och därtill kopplat ökat ansvar för de enskilda skogsägarna samt avskaffande av subventioner har lagt grunden för en positiv utveckling under de dryga tolv år som har förflutit. Till dessa skogspolitikens grunder ska även, i linje med sektorsansvaret, de beslut som har fattas på miljöpolitikens område kopplas. Här har inte minst miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål betydelse och då speciellt miljökvalitetsmålet Levande skogar. Ambitionsnivån beträffande formellt skydd av skog har bl.a. genom Levande skogars delmål 1 ökat markant jämfört med i början av 1990-talet. Även den generella hänsynen i skogsbruket har förbättrats betydligt under de år som har förflutit sedan skogspolitiken reformerades.
Att skogspolitiken i stort fungerar bra får dock inte innebära att man blundar för dess tillkortakommanden. Det kommer exempelvis att bli svårt att nå målet om formellt skydd av skogsmark inom utsatt tid. Här är emellertid min uppfattning att man inte får fixera sig vid delmålens sluttider och utvecklingens takt i sådan utsträckning att man glömmer att utvecklingen trots allt går åt rätt håll. Målen kommer att nås, om än senare än man bedömde som möjligt när målen formulerades.
De långa tidsperspektiven inom skogsbruket, både när det gäller exempelvis produktion av virke och olika typer av påverkan på biologisk mångfald, gör dessutom att tolv år är en förhållandevis kort tid för att ge den nya skogspolitiken ett helt rättvisande omdöme. Den stora delen av dagens skogslandskap återspeglar fortfarande den skogspolitik som rådde före 1994 och mycket av det som har genomförts inom ramen för den nuvarande skogspolitiken kommer inte att ha effekter förrän om ytterligare ett antal
Mina övergripande ställningstaganden SOU 2006:81
56
decennier. Det blir således en uppgift för framtida generationer att avgöra om mitt i grunden positiva intryck av dagens skogspolitik även har bärkraft in i framtiden.
Jag ser dock en oroande tendens till mattade ambitionsnivåer, när det exempelvis gäller röjning och generell hänsyn. Fortfarande underkänns en alltför stor andel föryngringar och viltskadorna är betydande. Dessa tendenser är emellertid inte av det slaget att jag finner tiden mogen för att förorda några mer omvälvande förändringar av skogspolitiken. I det sammanhanget bör även erinras om att en viktig utgångspunkt för mitt uppdrag har varit att grunderna för den nuvarande skogspolitiken ska ligga fast. En av dessa grunder är avregleringen med tillhörande krav på den enskilde skogsägaren att ta ansvar för att de skogspolitiska ambitionerna uppfylls. Enligt min uppfattning finns det därför ännu inte skäl att överge de mjuka styrmedel i form av bl.a. avgiftsfri rådgivning som kännetecknar dagens skogspolitik, till förmån för en tvingande detaljstyrning av skogsbruket via skogsvårdslagen.
2.2 Moderniserad portalparagraf
Under de tolv år som har förflutit sedan den nuvarande skogspolitiken infördes har synen på skogen och skogsbruket till viss del förändrats. Två frågor har fått en helt annan dignitet i den skogspolitiska debatten än i början av 1990-talet. Det handlar dels om skogens roll i förhållande till klimatets utveckling, dels om skogens sociala värden. Enligt min uppfattning kommer båda dessa frågor att även framgent ha så stor betydelse för skogen och skogsbruket att det är motiverat att de tydligare uttrycks i skogsvårdslagens portalparagraf. Den modernisering av portalparagrafen som jag föreslår innebär inte att skogspolitikens två jämställda mål förändras. Däremot blir det tydligare att skogen, genom sin förnybarhet, är en unik resurs där produktions- och miljömål tydligt sammanfaller. Detta gäller inte minst skogens roll i klimatsammanhang. Genom att inkludera uttrycket ”medborgarnas välfärd” i portalparagrafen vill jag fånga betydelsen av skogens sociala värden i vid bemärkelse.
SOU 2006:81 Mina övergripande ställningstaganden
57
2.3 Mål för virkesproduktionen
I betänkandet beskriver jag den tilltagande konkurrensen om virkesråvaran och att allt högre röster höjs för att virkesproduktionen måste öka. Jag har förståelse för denna inställning, men menar att ansvaret för att öka virkesproduktionen främst ligger hos skogsägarna och skogsindustrin själva. Utrymmet att öka produktionen inom ramen för dagens skogspolitik är, enligt min bedömning, betydande. Förändringar av nuvarande regelverk eller införande av andra styrmedel för att stimulera ökad produktion anser jag därför inte vara nödvändigt.
Däremot anser jag att strävan efter att öka produktionen i den svenska skogen skulle vara betjänt av att ett virkesproduktionsmål tas fram av den skogliga sektorsmyndigheten, i samråd med skogssektorn, som en konkretisering av dagens övergripande produktionsmål. Detta virkesproduktionsmål kan sedan ligga till grund för mer konkreta sektorsmål med virkesproduktionsinriktning. Sammantaget skulle denna ordning tydliggöra statsmakternas syn på virkesproduktionen och sannolikt även stimulera fram åtgärder till gagn för att produktionen av virke ökar i de svenska skogarna, men inom ramen för nu gällande skogspolitik.
2.4 Ett nytt skogsmarksbegrepp
Det ställs allt större och allt mer skiftande krav på skogen som resurs. Mot den bakgrunden är det viktigt att det är tydligt vad som avses när man talar om olika delar av den skogliga resursen. För detta krävs klara och entydiga indelningar och definitioner av de skogsrelaterade ägoslagen. Under de senaste decennierna har skogliga frågor internationaliserats allt mer, Sverige har förbundit sig att följa en rad internationella överenskommelser och miljöfrågorna har fått ökad tyngd bl.a. genom att arealen skyddad mark har ökat väsentligt. Mot bakgrund av de förändringar som ägt rum är det min bedömning att den nuvarande otydliga och delvis motsägelsefulla indelningen av skog och mark inte längre är ändamålsenlig. Jag föreslår därför att nya begrepp och definitioner införs för de skogsrelaterade ägoslagen, att begreppet skog definieras och att begreppet impediment fasas ut. Den indelning av de skogsrelaterade ägoslagen som jag föreslår är enkel och innehåller få nivåer och begrepp, vilket jag tycker är en styrka.
Mina övergripande ställningstaganden SOU 2006:81
58
2.5 IT-baserad skogsbruksplan
Goda kunskaper om den egna fastigheten är en viktig förutsättning för att skogsägare ska kunna ta det ansvar som skogspolitiken förutsätter. För att understryka detta samt för att bejaka en ökad tillgänglighet och användning av den betydande IT-baserade information som finns att tillgå från bl.a. myndigheter föreslår jag att ett krav på innehav av skogsbruksplan fr.o.m. år 2008 ersätter det nuvarande kravet i skogsvårdslagen på innehav av en skogs- och miljöredovisning. Förslaget bygger på att Skogsstyrelsen tills dess har slutfört det planerade projektet att göra grundläggande fastighetsinformation m.m. tillgängligt för varje skogsägare via Internet.
2.6 Den internationella arenan allt viktigare
Sverige är en betydande skogsnation både på europeisk nivå och globalt. Många skogspolitiska frågor har också tydliga internationella och i bland även globala dimensioner. Dessa förhållanden bör enligt min uppfattning avspeglas i att Sverige i internationella sammanhang där skogspolitiska frågor dryftas framför tydliga ståndpunkter. Det behövs, enligt min uppfattning, en strategisk handlingsplan för det internationella agerandet och ett forum för förankring och diskussion om internationella skogsfrågor som är knutet till Näringsdepartementet.
59
3 Mina ställningstaganden och förslag
3.1 Skogspolitikens mål
3.1.1 Direktiven
I regeringens direktiv till Skogsutredningen anges att det är väsentligt att utvärdera hur väl skogspolitikens mål har uppfyllts under de dryga tio år som politiken har tillämpats. Utredaren ska bedöma hur väl produktions- och miljömålen har uppfyllts. Utvärderingen ska, enligt direktiven, ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Det innebär att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast.
Mitt förslag:
• Skogsvårdslagens portalparagraf omformuleras och ges följande lydelse: ”Skogen är en förnybar resurs och en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning och bidrar till medborgarnas välfärd samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen”.
3.1.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
I utredningens delbetänkande beskrev jag den skogspolitiska målstrukturen. Beskrivningen refereras i detta betänkandes kapitel fyra. I delbetänkandet konstaterade jag att den skogspolitiska målstrukturen är svåröverskådlig och att detta i kombination med överlappande politik- och ansvarsområden försämrar möjligheter att styra utvecklingen på det skogspolitiska området i önskvärd riktning. Vidare noterade jag att den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde under perioden 1998
−2003 var svåra att utvärdera
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
60
mot. Den uppsättning sektorsmål som beslutades i mars 2005 är formulerade på ett sådant sätt att de ska vara lättare att följa upp, vilket är positivt. Det är dock för tidigt att säga något om hur väl de nya sektorsmålen har uppfyllts.
Min sammantagna bedömning var att den tidigare uppsättningen sektorsmål inte bara var svår att utvärdera mot utan dessutom kunde anses vara mer eller mindre överspelad. Nya nationella sektorsmål hade nyligen tagits fram utan att det egentligen gjordes något riktigt ”bokslut” kring de förra sektorsmålen. När nu ett drygt år har gått sedan jag presenterade utredningens delbetänkande kvarstår de synpunkter jag framförde beträffande de skogliga målen. Ännu har alltför kort tid förflutit för att det ska gå att ha en klar uppfattning om förutsättningarna för att nå fler av de skogspolitiska sektorsmålen.
Reviderad portalparagraf
Oaktat svårigheterna att redan nu bedöma hur väl de nya sektorsmålen har uppfyllts anser jag att det finns skäl att anpassa skogsvårdslagens (SVL:s) portalparagraf till vissa omvärldsförändringar och värderingsförskjutningar som skett under det dryga decennium som den nya skogspolitiken har varit verksam. Jag anser att de tillägg i portalparagrafen som jag förordar kan göras utan att grunderna för skogspolitiken rubbas.
Det jag föreslår är ett förtydligande av skogsresursens förnybarhet och därigenom även produktionsmålets miljödimension, inte minst i klimatsammanhang. Motiven till mitt förslag sammanhänger med att utvecklingen av jordens klimat mest troligt kommer att vara den överskuggande globala miljöfrågan under överskådlig tid. Mot den bakgrunden är det, enligt min uppfattning, angeläget att lyfta fram skogen och skogsbrukets roll som en del av lösningen på detta problem. Skogspolitikens miljödimension sammankopplas på detta sätt än mer med produktionsfrågorna och vidgas till att omfatta fler miljöaspekter än bevarande av biologisk mångfald. Det är dock viktigt att understryka att en vidgad syn på skogspolitikens miljödimension inte ska ske på bekostnad av den biologiska mångfalden.
Utöver denna förändring vill jag ge hållbarhetskonceptets tredje dimension, den sociala, större erkänsla inom ramen för skogspolitikens övergripande miljömål. Skogens sociala värden har på
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
61
senare år fått ökad uppmärksamhet. En tilltagande insikt om skogens betydelse som arena för folkhälsofrämjande aktiviteter, småföretagande m.m. har bidragit till detta. Skogens sociala värden har belysts i flera studier av bl.a. Skogstyrelsen och även lyfts fram som en viktig fråga i regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken. Jag ser ett stort värde i att statusen hos skogens sociala värden uppgraderas. Samtidigt skulle detta borga för en syn på produktion, där mångbrukstanken till gagn för fler intressen än rena virkesproduktionsintressen lyfts fram. Jag anser mot denna bakgrund att SVL:s portalparagraf bör revideras. Mitt förslag innebär att det i portalparagrafen införs en formulering med innebörden att skogen ska skötas så att den bidrar till medborgarnas välfärd. Detta vida begrepp är valt för att kunna omfatta hela den bredd av sociala värden som skogen kan tillhandahålla. Ytterligare förslag med anknytning till skogens sociala värden återfinns senare i detta betänkande.
Konkretiserat virkesmål
Längre fram i detta betänkande pekar jag på vikten av att bättre ta tillvara skogsmarkens produktionspotential. Jag vill redan här flagga för att jag där föreslår att det bör tas fram en konkretisering av det skogspolitiska produktionsmålet med inriktning mot att öka virkesproduktionen i den svenska skogen. Ett sådant virkesproduktionsmål kan sedan ligga till grund för framtagandet av mer konkreta, kortsiktiga sektorsmål med denna inriktning. Detta innebär dock inte att jag anser att skogens övergripande produktionsmål endast omfattar produktion av virkesråvara. Jag vill tydligt deklarera att skogspolitikens produktionsmål har en betydligt bredare innebörd än så. Men kraven på ökad produktion av virkesråvara talar för att ett mer konkret virkesproduktionsmål är nödvändigt. Ett sådant mål hindrar inte att det på sikt även utvecklas mål för produktion av annat än virke i den svenska skogen.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
62
3.2 Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra politikområden
3.2.1 Direktiven
I direktiven till Skogsutredningen anger regeringen att eventuella målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politikområden ska belysas.
3.2.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Ett av skogspolitikens främsta kännemärken är att de två övergripande målen – ett miljö- och ett produktionsmål – ska vara jämställda. Själva grundtanken är då att dessa mål på ett övergripande plan inte ska stå i konflikt med varandra. Det kan i det här sammanhanget upprepas att det i studier av skogspolitikens mål under 1990-talet har konstaterats att målen varit vagt hållna. Denna vaghet kan motiveras av en tydlig värdekonflikt på politikområdet (produktion eller miljö), som den politiska nivån inte kan ta ställning till utan att detta samtidigt hämmar möjligheterna att realisera det mål som ställningstagandet innebär. I fallet med skogspolitiken kan det konstateras att vaghet på central politisk nivå utan närmare preciseringar kring hur avvägningar bör göras kan ha bidragit till att motstående produktions- och miljöintressen lättare kunde acceptera politiken.
På en övergripande nivå konstaterar jag att det inte finns någon målkonflikt mellan de två jämställda målen i skogspolitiken. Samtidigt innebär det som i skogspolitiska sammanhang populärt brukar betecknas den ”svenska modellen” att avvägningen mellan produktionsåtgärder och åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden ska göras på beståndsnivå. Det uppkommer då onekligen situationer där skogspolitikens ”både och”-tänkande innebär betydande utmaningar för skogsägarna och emellanåt en känsla av att de skogspolitiska målen står i konflikt med varandra på ett sådant sätt att det är svårt att veta när man har gjort en rimlig avvägning. När var och en försöker fylla de vaga målen med innehåll kan det mycket väl uppkomma situationer när olika uttolkningar och avvägningar ger olika resultat i fält. De skilda resultaten leder då till diskussioner om vem som har gjort den rätta uttolkningen. Det behöver dock inte innebära att målen i sig står i konflikt med varandra. Det är viktigt att understryka att det sällan
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
63
finns endast ett svar på vad som är rätt eller fel i uttolkningen av skogspolitiken utan att det handlar om en avvägning där olika intressen ställs mot varandra.
Precisering utmanar
Som har beskrivits tidigare var tanken att de vaga övergripande men därigenom även brett accepterade skogspolitiska målen skulle preciseras närmare av Skogsstyrelsen i samråd med representanter för skogssektorn. Så har också skett i form av s.k. skogliga sektorsmål. Preciseringsarbetet innebar betydande utmaningar bl.a. som en följd av att när målens konkretiseringsgrad ökade blev det tydligare att uppfattningen om hur målen ska uttolkas skiljer sig åt – inte bara mellan företrädare för den ena eller andra inriktningen utan också mellan skogligt utbildade personer. Följden blev att man inte kunde enas om sektorsmål på alla de områden man hade hoppats och att de mål man blev överens om har utformats så att de inte står i uppenbar konflikt med varandra.
Den genomgång som jag har gjort visar också att de finns få konflikter mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov kan möjligen påverka målet om en ökad areal lövföryngringar.
Att det inte går att identifiera fler konflikter mellan de skogspolitiska sektorsmålen kan bl.a. förklaras av att det övergripande skogspolitiska produktionsmålet inte har givits några fler konkretiseringar än om säkerställda föryngringar och minskade arealer med akut röjningsbehov.
Oförenliga medel
Produktionsinriktade sektorsmål med tydligare inriktning mot att öka skogsproduktionen genom gödsling, dikning etc. hade sannolikt inneburit att fler målkonflikter hade uppkommit inom skogspolitiken. Samtidigt vill jag framhålla att konflikter snarare föreligger på genomförandenivå, dvs. mellan de medel man vill använda för att nå målen än mellan själva målen. Det övergripande produktionsmålet bättre föryngringar kan exempelvis kräva mer omfattande markberedning. Sådan markberedning kan dock inne-
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
64
bära en ökad risk för skador på fornlämningar vilket står i konflikt med mål om att bevara alla fornlämningar. Målen i sig skulle i det här fallet kunna vara förenliga om man hittade andra lösningar för att säkra återväxten.
Senare i detta betänkande belyser jag den tilltagande konkurrensen om virkesråvaran. Där framgår att denna ökande konkurrens bl.a. har att göra med att vissa av klimatpolitikens medel (bl.a. koldioxidbeskattning och elcertifikatsystemet) gynnar användningen av biobränslen. Bioenergiindustrins betalningsförmåga ökar och från den övriga skogsindustrins sida befarar man att bioenergiindustrin ska börja efterfråga samma sortiment som massa- och pappersindustrin. Det innebär att de medel som används inom ett annat politikområde påverkar användningen av de råvaror som produceras i skogen. Det handlar alltså inte om att skogs- och klimatpolitikens övergripande mål är oförenliga. Det är också viktigt att hålla i minnet att skogspolitiken inte omfattar några mål med bäring på hur virkesråvaran bör användas. Det är en fråga för marknadskrafterna.
Ansvarsfull produktion förenlig med miljömål
Ett politikområde som skulle kunna tänkas komma i konflikt med skogspolitikens produktionsmål är målen för miljöpolitiken. I likhet med vad som redan har anförts innebär emellertid produktionsmålets vaghet och det faktum att detta mål i stor utsträckning saknar konkretiseringar på sektorsmålsnivå att det är svårt att peka ut tydliga konflikter. Att skogsmarken, så som det anges i skogspolitikens produktionsmål, ska användas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt hög avkastning kan således inte anses vara en formulering som står i konflikt med något av de sexton miljökvalitetsmålen. Inte minst beror detta på att begreppet ”uthålligt hög avkastning” används. Uttrycket får anses ansluta sig till det tredelade hållbarhetsbegreppet där utöver ekonomisk och social hållbarhet även ekologisk hållbarhet ingår. Uttrycket ansvarsfullt kan också anses innebära att produktionsmålet åsyftar ett skogsbruk som beaktar de av riksdagens fastställda miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. Att använda skogen ansvarsfullt måste också, enligt min mening, innebära en hög produktion av virkesråvara.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
65
När det gäller konflikter mellan skogspolitikens mål och mål för andra politikområden har jag inte ansett det vara rimligt eller meningsfullt att genomföra en systematisk genomgång av målen för statsbudgetens samtliga politikområden. Dessa politikområden har, i likhet med skogspolitiken, övergripande mål som ofta konkretiseras ytterligare av myndigheter inom berörd sektor. Att exempelvis väga skogspolitikens alla kortsiktiga sektorsmål mot liknande mål på lägre nivåer inom andra politikområden hade, enligt min bedömning, emellertid varit en alltför omfattande uppgift. Hade dessutom de medel som används inom olika politikområden beaktats i förhållande till de skogspolitiska medlen hade uppgiften varit än mer svårhanterlig.
3.3 Virkesförsörjning
3.3.1 Direktiven
I utredningens direktiv slås det fast att virkesförsörjningsfrågorna ska belysas särskilt. Det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens liksom de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran ska också belysas. Utredaren ska beakta rapporten Mer trä i byggandet liksom den rapport om den svenska användningen av bioenergi som Sveriges lantbruksuniversitet presenterade i juni 2004.
Av utredningens direktiv framgår det också att de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett de senaste tio åren ska beaktas liksom den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkesmarknaden.
3.3.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Svensk skogsindustri i vid bemärkelse är en förutsättning för lönsamhet i det svenska skogsbruket. Denna lönsamhet är i sin tur en avgörande faktor för skogsbrukets vilja att tillhandahålla virke och för att bedriva en god skogsvård.
Den tilltagande konkurrensen om råvaran som följer i spåren av bioenergiindustrins utveckling kan innebära stigande råvarupriser som kan påverka skogsindustrins konkurrenskraft. Samtidigt innebär bioenergisegmentet också en möjlighet för den svenska skogs-
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
66
industrin att sänka sina energikostnader och att generera intäkter från bioenergiförsäljning (se vidare detta betänkandes kapitel 7).
Enligt min uppfattning är det mycket viktigt med en väl avvägd virkesbalans där skogsbruk lönar sig utan att virkespriserna är så höga att industrins förmåga att konkurrera på en global marknad hämmas. En tilltagande konkurrens på efterfrågesidan med stigande priser gynnar kortsiktigt de svenska skogsägarna. Långsiktigt kan det dock innebära svårigheter för skogsindustrin och därmed även för skogsbruket. Jag återkommer till min syn på ökad virkesproduktion i detta betänkandes kapitel 8. Jag vill dock redan här indikera att min grundläggande inställning på det området är att den nuvarande skogspolitiken lämnar stort utrymme för åtgärder i syfte att öka virkesproduktionen. Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas vilar i första hand på näringslivet och inte på att statsmakterna förändrar skogspolitikens grunder. En strukturomvandling som kan bli följden av en ökad efterfrågan på skogsråvara kan inte påverkas nämnvärt av att skogsproduktionen ökas. På sin höjd kan den förskjutas i tid. En ökad användning av skogsråvaran och utveckling av nya produkter kan däremot leda till att nya branscher växer fram.
3.4 Skog, klimat och energi
3.4.1 Direktiven
I Skogsutredningens direktiv betonas det att skogsbruk kännetecknas av långa tidsperspektiv. Detta motiverar att framtida klimatförändringar och klimatpolitikens påverkan på svenskt skogsbruk ska beaktas i utredningsarbetet. Vidare ska de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran belysas. Enligt direktiven ska utredaren beakta resultatet av det uppdrag om användningen av bioenergi som Sveriges lantbruksuniversitet rapporterade till regeringen i juni 2004. Även forskning om klimatförändringarnas betydelse för skogsnäringen ska beaktas.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
67
Mina förslag:
• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram ett underlag om skogsskötsel som gagnar skogens roll som producent av råvara för bioenergiframställning, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka.
• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att tillsammans med SCB utveckla produktionen av trädbränslestatistik.
• En översyn genomförs av gränserna för fjällnära skog och svårföryngrad skog.
3.4.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Mer skog och skogsbruk ger mindre global värme
I likhet med Kommissionen mot oljeberoende anser jag att skogen och skogsbruket har en avgörande roll att spela när det gäller att minska det svenska beroendet av olja och därigenom även utsläppen av växthusgaser. Ökad skogsproduktion i syfte att ersätta fossila bränslen för energiändamål och i annan användning liksom för att utnyttja skogens roll som kolsänka är ett betydelsefullt medel för en framgångsrik klimatpolitik. Mina förslag på temat ökad skogsproduktion presenteras i detta betänkandes åttonde kapitel.
Skogsskötsel mot klimatförändringar
Trots att omfattande forskning har bedrivits om klimatproblemen under senare decennier finns fortfarande många kunskapsluckor att fylla. Klimatets utveckling och konsekvenserna av denna, är områden där vi fortfarande lever under betydande osäkerhet. Detta får dock inte innebära passivitet. Inom ramen för olika forskningsprogram som beskrivs i utredningens underlag har man bl.a. belyst hur skogsskötseln kan modifieras för att på olika sätt bidra till lösningen av klimatproblemen. Jag anser att det bl.a. mot den bakgrunden finns övertygande skäl för att föreslå att Skogsstyrelsen ska ta fram underlag för att kunna ge kvalificerad skötselrådgivning som gagnar skogens roll som producent av bioenergi,
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
68
minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka.
Bättre trädbränslestatistik
Min syn på konkurrensen om råvaran har jag i huvudsak redovisat på annan plats i detta betänkande. Ett viktigt underlag för statens bedömningar av hur man ska förhålla sig till sådan konkurrens som på sikt riskerar att ha en negativ inverkan på svensk skogsindustri är tillförlitlig statistik. Den statistik som gäller trädbränsleuttag i den svenska skogen och därmed även frågan om ytterligare potential på detta område är dock bristfällig. Detta leder också till svårigheter för myndigheterna att bedöma behovet och ge råd om den för ett hållbart uttag så viktiga återföringen av aska till mark där skogsbränsle har tagits ut.
Översyn av gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog
I 15 § SVL finns bestämmelser om svårföryngrad skog, skyddsskog och fjällnära skog. Gränserna för dessa skogsbegrepp finns reglerade i förordningarna SKSFS1983:1 och SKSFS 1991:3. Där saknas redovisning av kriterier för hur gränserna är dragna. Ofta utgörs gränsen av extrapolerade uppgifter från f.d. Domänverkets gränser. Gränserna har betydelse för hur skogsbruket får bedrivas och det är olyckligt att ovan nämnda gränser är så schablonmässigt dragna att de inte fyller sitt syfte att skydda natur- och kulturvärden samtidigt som de upplevs hindrande för rationellt skogsbruk och åtminstone ibland som en misshushållning med Skogsstyrelsens resurser. Vid en exkursion anordnad av Skogsägarnas inlandsråd har jag sett exempel på hur till exempel ett högt läge (800 m.ö.h.) kan ha mycket gynnsamma förutsättningar för skogsproduktion. Samtidigt finns det stor kunskap om att förutsättningarna för lyckade föryngringar kan vara nog så svåra på lägre höjder. Den befarade klimatförändringen med högre medeltemperaturer kommer också att medföra att trädgränsen förflyttas. Sveriges skogsmarksareal kommer troligtvis att öka och ett varmare klimat får betydelse för den biologiska mångfalden. Jag föreslår därför att en översyn av gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog görs. Jag förordar en gräns som utgår från biologiska och klimatologiska förhållanden
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
69
och som på längre sikt även kan beakta klimatutvecklingens påverkan på förutsättningarna för skogsbruk i det som i dagsläget anses vara svårföryngrade och fjällnära områden.
Jag vill samtidigt betona att jag inte anser att översynen ska resultera i en uppmjukning av de krav som ställs på brukande i svårföryngrade och fjällnära områden i syfte att skydda natur- och kulturmiljövärden. Översynens syfte är att ge skogsbruket funktionella gränser som är anpassade till de värden de är satta att skydda.
3.5 Ökad virkesproduktion
3.5.1 Direktiven
I direktiven står bl.a. att de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran ska belysas.
Mina förslag:
• Skogsstyrelsen uppdras att, i samråd med skogssektorn, utarbeta en konkretisering av det övergripande produktionsmålet med avseende på virkesproduktion. Med utgångspunkt från det nya målet kompletteras de nu gällande kortsiktiga nationella sektorsmålen med ytterligare mål inriktade på ökad virkesproduktion.
• Skogsstyrelsen uppdras att utarbeta en tydligare definition av vad som avses med utländska trädslag i skogsvårdslagstiftningen.
3.5.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Skogsproduktion gynnar hållbart samhälle
Skogen svarar, såväl globalt som nationellt, för en stor andel av de tillgängliga naturresurserna. Skogen har dessutom den stora fördelen att den är en förnybar resurs. Förutsatt att det brukande som bedrivs är uthålligt är därför skogsproduktion, förädling och nyttjande av skogens produkter, som jag ser det, en av de viktigaste åtgärderna för att nå ett hållbart samhälle.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
70
Som jag konstaterar på andra platser i detta betänkande ökar anspråken på den svenska skogsråvaran. Såväl skogsindustrins som energisektorns behov av virke ökar samtidigt som miljövärden och andra intressen ställer krav på hur skogsresursen ska brukas och förvaltas. I juni 2006 presenterade Kommissionen mot oljeberoende sin rapport På väg mot ett oljefritt Sverige. I rapporten pekas den svenska skogen ut som en av de viktigaste resurserna för att bryta oljeberoendet i det svenska samhället.
Efterfrågestyrd produktionsökning
Jag har förstått att det finns en stor potential att öka virkesproduktionen i de svenska skogarna. Under utredningens gång har jag fått många propåer om att göra det möjligt för skogsägare att utnyttja denna produktionspotential. Ju mer jag satt mig in i ämnet, desto oftare har jag dock fått fråga mig vad det är i dagens skogspolitik som hindrar att denna potential kommer till användning.
Jag bedömer att det finns ett stort utrymme för en ökad virkesproduktion inom ramarna för dagens lagstiftning och politiska inriktning. Drivkraften för att denna potential ska nyttjas i större utsträckning måste dock, enligt min mening, komma från de intressen som efterfrågar skogsråvaran, dvs. skogsindustri, energiproducenter och andra virkesanvändare. Min bedömning är att denna drivkraft kommer att stärkas när efterfrågan på virke ökar och virkespriserna stiger. Då ökar investeringsviljan hos skogsägaren och produktionsrådgivningen från skogsägarnas egna organisationer. I linje med detta anser jag inte heller att mål för virkesproduktion bör fattas på politisk nivå utan fastställas av den skogliga sektorsmyndigheten. I ett brett sammansatt fora som det nationella skogliga sektorsrådet kan och bör diskussioner föras om hur mål avseende virkesproduktion ska utformas för att ytterligare tydliggöra hur virkesproduktionen ska kunna ökas.
Staten skapar förutsättningar
Staten har naturligtvis också ett ansvar för produktionen av virke genom det samhällsintresse som ligger i en tryggad försörjning av förnybara råvaror från skogen. Statens roll är att skapa förut-
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
71
sättningar för ett mångsidigt och rationellt nyttjande av den skogliga resursen. Jag anser att skogsvårdslagen, såsom den i dag är utformad, i huvudsak på ett ändamålsenligt sätt bidrar till att skapa dessa förutsättningar.
Min uppfattning är således att det inte i första hand är skogsvårdslagstiftningen som utgör ett hinder för att nyttja virkesproduktionspotentialen i de svenska skogarna.
Åtgärder för ökad produktion
De åtgärder som jag identifierat som de viktigaste för att öka virkesproduktionen är att
• beskoga jordbruksmark som inte längre brukas och som därför per definition är skogsmark,
• använda bästa möjliga skogsodlingsmaterial och robusta föryngringsmetoder,
• gödsla skogen i större omfattning än vad som görs i dag,
• rensa gamla dikessystem som inte längre fungerar,
• begränsa viltskadorna på föryngringar och växande skog och
• utnyttja den potential som finns för att använda främmande trädslag inom ramen för den gällande skogsvårdslagstiftningen.
Samtliga dessa åtgärder ryms inom den nuvarande lagstiftningen och för flera av dem finns ett betydligt större utrymme än vad som utnyttjas i dag.
Beskoga obrukad mark
Jordbruksmark som tagits ur produktion är att betrakta som skogsmark i lagens mening och bör, enligt min mening, beskogas i syfte att öka virkesproduktionen. I dag är det svårt att veta exakt när jordbruksmark övergår till att vara skogsmark eftersom det är ett beslut som fattas av den enskilde markägaren. Det gör att det är svårt att veta hur stor areal mark som i dag är att betrakta som obeskogad skogsmark. Här handlar det alltså inte om att lagstiftningen är begränsande. Min bedömning är snarare att lagstiftningen är otydlig och att Skogsstyrelsen, bl.a. mot den bakgrunden, inte har prioriterat att utöva tillsyn av denna del av skogsvårdslagen. Större ansträngningar måste till för att denna mark tas i anspråk för
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
72
produktion av skogsråvara. En ökad beskogning av nedlagd åkermark innebär naturligtvis en förändrad landskapsbild. Det är dock min bedömning att det, inte minst i norra Sverige, finns stora arealer med igenväxt åkermark som omgående kan beskogas. Dessa områden ligger varken i ett befolkat öppet landskap eller bidrar påtagligt till den biologiska mångfalden. I andra områden måste markägaren ta aktiv ställning till om marken ska beskogas eller bevaras som ett öppet landskap. Jag menar att man som markägare måste bestämma sig för det ena eller det andra.
Föryngra rätt och robust
Statistik från Skogsstyrelsen som publicerades i juni 2006 visar att en allt större andel av de skogliga föryngringarna blir godkända men att det fortfarande är 16 % av föryngringarna som inte når upp till lagens krav. I privatskogsbruket är siffran så hög som 19 %. Skogsvårdslagens krav på godkända föryngringar är enligt min mening inte för höga utan borde snarast skärpas. Det vore därför högst rimligt att detta lagkrav uppfylldes av en betydligt större andel av skogsägarna än vad fallet är i dag. I föryngringsskedet finns dessutom en stor potential att ytterligare öka den framtida virkesproduktionen genom att välja bästa möjliga plantmaterial och föryngringsmetoder som är väl lämpade för den aktuella växtplatsen.
Kvantifiera gödsling i sektorsrådet
Det finns utrymme för att ytterligare öka den gödslade arealen skogsmark inom ramen för gällande lagstiftning. För att underlätta för skogsägare att gödsla sin skog anser jag det önskvärt att tillämpningen av gällande regler förtydligas. Skogsstyrelsens pågående översyn av de allmänna råden för gödsling, som är tänkta att vara färdiga att tas i bruk till fältsäsongen 2007, anser jag vara ett viktigt steg i rätt riktning. Gödsling utfördes under 2005 på cirka 22 000 ha. Det är svårt att kvantifiera den praktiskt möjliga och motiverade gödslingsarealen men jag anser att detta är ett tydligt exempel på ett område där diskussioner i det brett sammansatta nationella sektorsrådet borde kunna leda fram till ett kvantifierat mål. Gödsling anses av många bedömare vara den
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
73
åtgärd som snabbast och säkrast ger en ökad produktion av högkvalitativt virke och även detta faller inom ramen för nuvarande lagstiftning. Jag gör också bedömningen att gödslingsfrekvensen kan öka i skogslandskapet utan att den biologiska mångfalden hotas. Även om arealen gödslad mark ökar kommer denna andel att vara liten i förhållande till den totala arealen skogsmark.
Rådgivning för dikesrensning
När det gäller rensning av diken i syfte att öka skogsproduktionen så ser jag att det finns en outnyttjad potential som kan förverkligas utan att miljömålen äventyras. Den möjligheten anser jag ska tas tillvara. Skogsstyrelsens rådgivning har här en viktig roll att fylla för att underlätta för de markägare som vill utföra dikesrensning på sin fastighet. Stora arealer skog har genom åren dikats i Sverige för att öka produktionen av skog. Enligt beräkningar utförda vid SLU finns det i Sverige cirka 180 000 ha skog på dikad torvmark där dikenas funktion i dag bedöms som undermålig. Näringstillståndet på dessa 180 000 ha är gott och en rensning av befintliga diken skulle sannolikt vara en lönsam åtgärd. Även dikesrensning är en åtgärd som ryms inom ramen för nuvarande lagstiftning och som skulle bidra till att höja virkesproduktionen.
Förbättrad ungskogsröjning och en kraftig minskning av viltskador på växande skog är andra åtgärder som skulle öka produktionen och kvaliteten på virket. Dessa åtgärder behandlas dock på annan plats i detta betänkande.
Utländska trädslag har i ett antal decennier varit en del av det svenska skogsbruket, i norr huvudsakligen i form av contortatall, i söder genom ett antal andra arter. Dagens skogspolitik bejakar användning av utländska trädslag i en utsträckning som jag bedömer tillräcklig. Däremot behövs en tydligare definition av vad som är utländska trädslag och när ett trädslag upphör att vara utländskt. Skogsstyrelsen bör ges ett uppdrag att utarbeta en sådan definition.
Grunderna ligger fast
Möjligheter att intensivodla skog har efterlysts i olika sammanhang. Det är oklart exakt vad som då avses med intensivodling. Om man menar homogena bestånd av snabbväxande trädslag som
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
74
gödslas återkommande, eventuellt med start redan i ungskogsfasen, på ytor där produktionsmålet blir överordnat miljömålet, så är jag inte beredd att tillstyrka intensivodling. Det skulle innebära en förändring av den grundläggande inriktningen av den svenska skogspolitiken.
Enligt flera bedömare finns det utrymme att öka virkesproduktionen med 25
−50 % på 10−60 års sikt genom åtgärder som ryms inom nuvarande lagstiftning. Jag anser att skogssektorn måste visa att man vidtar konkreta åtgärder för att realisera den potentialen innan grunderna för den svenska skogspolitiken ändras.
Kommissionen mot oljeberoende förde i juni 2006 i sin rapport fram förslag som går ut på att gran och löv odlas mer intensivt på några procent av den svenska skogsmarksarealen. I det uppdrag som jag gavs var en förutsättning att grunderna för den svenska skogspolitiken skulle ligga fast. Mot bakgrund av mitt uppdrags utformning och med den korta tid som stått till buds för mig att närmare analysera konsekvenserna av kommissionens förslag, gör jag bedömningen att effekterna och formerna för en implementering av kommissionens förslag bör utredas ytterligare innan de skogspolitiska målen eventuellt justeras i denna riktning. En viktig fråga i sammanhanget är vilka drivkrafterna skulle vara för den enskilda skogsägaren att satsa på den typ av intensivodling som kommissionen föreslår, med tanke på att det i dag är svårt för en enskild skogsägare att få lönsamhet i en sådan satsning.
Kommissionens övriga förslag om ökad tillväxt genom bl.a. effektivare skötsel i form av röjning, gallring, förädlat plantmaterial, dikesrensning, gödsling samt beskogning av nedlagd jordbruksmark ligger helt i linje med mina ställningstaganden och förslag.
3.6 Former för skogens brukande
3.6.1 Direktiven
I Skogsutredningens direktiv slår regeringen fast att svårigheten att bedöma de långsiktiga effekterna av t.ex. nya regler för skogsskötsel gör att möjligheter till stor variation i formerna för brukandet bör vara norm. Det långa tidsperspektiv som gäller för växande skog ska särskilt beaktas. Dessutom ska utredaren särskilt upp-
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
75
märksamma såväl effekterna av tidigare skogsbruksmetoder som pågående arbete och forskning kring nya metoder för skogsbruk.
I direktiven sägs vidare att en viktig ambition bakom avregleringen och omläggningen av skogspolitiken 1993 var att mångfalden av brukningsmetoder skulle främjas, till gagn för landskapsbild, landsbygdsutveckling och biologisk mångfald.
Enligt direktiven ska utredaren dessutom se över hur alternativa skogsbruksmetoder till trakthyggesbruk tillämpas i dag inom skogsbruket, samt lämna förslag till sådana metoder och hur de kan användas för att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att nyttja skogen.
3.6.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Öka variationen
Jag ser flera skäl till att ytterligare öka variationen i formerna för brukandet av skogen. Många olika intressen gör anspråk på skogen och de produkter som den utgör basen för. Om det finns en variation i formerna för brukandet av skogen bedömer jag att chansen är större att fler av dessa anspråk tillgodoses, nu och i framtiden. De skogliga tidsperspektiven är långa och det är svårt att förutsäga vad som efterfrågas om hundra år eller vilka ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden som råder då. En större mångfald av brukningsmetoder ger då rimligtvis en riskspridning som gör att skogens värde består även om förutsättningarna ändras i olika avseenden.
Enligt Skogsencyklopedin är trakthyggesbruk ”ett skogsbrukssätt där skötselåtgärderna under olika utvecklingsfaser hos skogen går ut på att skapa likåldriga, större bestånd (trakt)”. En strikt tolkning av direktiven skulle då innebära att allt annat än trakthyggesbruk är att betrakta som alternativa metoder. Jag har dock valt att, inom ramen för denna utredning, utgå från att med alternativa metoder till trakthyggesbruk avse metoder för ett kontinuerligt skogsbruk där likåldrighet inte är det avgörande kriteriet.
Lagstiftningen inte begränsande
Jag har under arbetets gång funderat på vad det är som gör trakthyggesbruket till en så dominerande metod i det svenska skogs-
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
76
bruket. Min slutsats är att det beror på en kombination av flera faktorer. I den skogsvårdslag som infördes 1948 var huvudmålet att restaurera de vid den tiden sönderhuggna skogarna som var resultatet av flera decenniers plockhuggning utan tillräckliga föryngringsåtgärder. Trakthyggesbruket var ett rationellt sätt att återställa dessa skogar och bygga upp virkesförråden med hjälp av den teknik och kunskap som fanns tillgänglig fr.o.m. 1950-talet och framåt. Stora delar av de svenska skogsekosystemen lämpar sig också på många sätt väl för denna typ av skogsbruk.
När den nu rådande skogsvårdslagen infördes 1994 hade man dock insett att ett renodlat trakthyggesbruk inte tillgodoser alla de anspråk som görs på skogen. Regeringen efterfrågade därför en större variation i formerna för brukandet, något som den dock inte anser ha uppfyllts i tillräcklig grad hittills. Vad beror då detta på? Min genomgång av gällande regelverk ger vid handen att de allra flesta skogsbruksmetoder som kan tänkas vara aktuella faktiskt ryms inom ramarna för den nuvarande lagstiftningen. Min slutsats är att det inte är lagstiftningen som är den begränsande faktorn i det här fallet.
Min utgångspunkt är att virkesproduktion är och under överskådlig framtid kommer att vara den dominerande användningsformen för den svenska skogen. Det innebär i sin tur att jag anser att de skogsbruksmetoder som kan bli aktuella att använda i svenskt skogsbruk ska uppfylla kravet på att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas på ett godtagbart sätt. Jag ser därför ingen anledning att föreslå förändringar av de delar av skogsvårdslagstiftningen där detta regleras.
Såväl privata skogsägare som bolag, Skogsstyrelsen, andra myndigheter och skogsbrukets egna organisationer måste dock vara öppna för att utveckla nya former för skogens brukande där så är motiverat. Det gäller t.ex. områden där sociala värden och rekreationsvärden väger tungt, områden med höga naturvärden och områden med lång skoglig kontinuitet. Min slutsats blir att dagens lagstiftning lämnar tillräckligt utrymme för andra skogsbrukssätt än trakthyggesbruk i dessa områden.
Svårbegriplig lagstiftning bromsar
Skogsvårdslagstiftningens regler om tillåtna avverkningsformer kan dock vara svåra att förstå, något som kan vara en bidragande orsak
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
77
till att metoder för ett kontinuerligt skogsbruk endast tillämpas i liten omfattning. Fortsatt och utökad forskning om dessa metoder är självklart viktigt men avgörande för att komma ett steg längre med detta anser jag vara den rådgivning som den enskilde skogsägaren får.
Såväl skogsägare som myndigheter och andra rådgivare tenderar att ge råd i enlighet med gällande praxis. Huvuddelen av den skogsskötselforskning som bedrivs ligger inom trakthyggesbrukets ram. Att våga och kunna prova nya vägar kräver kunskap och engagemang utöver det vanliga. Självklart ska en så viktig näring som skogen vila på en robust kunskapsgrund men ”beprövade metoder” får inte bli utvecklingens motståndare. Även om kunskaperna fortfarande är mest omfattande när det gäller trakthyggesbruket så har forskning och praktisk erfarenhet resulterat i att mycket ny kunskap vuxit fram under senare år. För att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att nyttja skogen är det viktigt att denna kunskap omsätts i praktisk handling i ännu större utsträckning än vad som hittills har skett.
Rådgivaren har nyckelroll
Enligt min mening är rådgivarens möte med skogsägaren en nyckelfaktor i sammanhanget. Att se till varje skogsägares förutsättningar och mål för sitt skogsbruk måste utgöra grunden för att få till stånd en ökad variation i brukandet. I det sammanhanget ser jag mycket positivt på det konsultativa arbetssätt som eftersträvas inom Skogsstyrelsen och som jag berörde i mitt delbetänkande. Jag knyter också stora förhoppningar till det projekt om kontinuitetsskogar och kontinuitetsskogsbruk som Skogsstyrelsen nu driver. Jag förutsätter att resultaten av det projektet kommer att bli en viktig byggsten för Skogsstyrelsens framtida rådgivning till de skogsägare som vill bruka sin skog med andra metoder än trakthyggesbruk.
Förutsättningar för ”frihet under ansvar”
Under arbetet med Skogsutredningen har jag fått flera propåer och förslag om att tillåta eller förbjuda vissa skogsbruksmetoder. Inte minst har det från flera håll uttryckts en oro över att alternativa
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
78
metoder ska påbjudas på bekostnad av trakthyggesbruk. I mina ögon handlar det om att bejaka mångfald och variation på den del av skogsmarken där det finns särskilda skäl till det. Utöver att tillgodose naturvårdsintressen kan det exempelvis handla om tätortsnära skogar eller andra viktiga rekreationsområden.
Att i detalj specificera vilka skogsbruksmetoder som är tillåtna eller förbjudna är, enligt min mening, oförenligt med den princip om frihet under ansvar som är en av den svenska skogspolitikens grunder. Att, som i den nu gällande skogsvårdslagstiftningen, fokusera på att vissa miniminivåer när det gäller exempelvis virkesproduktion och tillvaratagande av markens produktionsförmåga, ska uppfyllas ligger däremot i linje med principen om ”frihet under ansvar”. Min slutsats blir därför att den nuvarande lagstiftningens inriktning i de delar som avser former för skogens brukande bör bestå. I takt med att kunskapen och erfarenheten om olika sätt att bruka skogen växer fram måste regelverket naturligtvis anpassas.
3.7 Röjning
3.7.1 Direktiven
Enligt direktiven ska särskilda åtgärder för att minska arealen skog med akut röjningsbehov omfattas av utredarens förslag.
Mitt förslag:
• En röjningsplikt införs om inte det nationella sektorsmålet avseende röjning nås senast år 2010.
3.7.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Röjningens fördelar uppenbara
Röjning av ungskog är en åtgärd som påverkar den framtida skogens utformning och utveckling. En väl genomförd röjning bidrar till bättre lönsamhet och bättre virkeskvalitet senare under beståndets omloppstid. Röjning kan styra utbytet i skogen mot specifika användningsområden, något som, enligt min uppfattning, är viktigare än någonsin nu när Sverige strävar efter ett minskat oljeberoende och där skogen förväntas spela en viktig roll. En
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
79
genomtänkt röjning kan också bidra till att utveckla natur- och kulturvärden och att minska effekterna av viltbete. Fördelarna med ungskogsröjning är således uppenbara och oomtvistade.
Trots det har arealen röjd ungskog minskat sedan början av 1990-talet. Kombinationen av att röjningsplikten och skogsvårdsbidraget upphörde, tätt följt av en lågkonjunktur inom skogsbruket ledde till att de röjda arealerna sjönk dramatiskt under den första halvan av 1990-talet. Sedan mitten av 1990-talet har den röjda arealen stigit, men alltför långsamt för att de skogspolitiska målen ska uppnås. Statistik för 2005 visar faktiskt på en minskning jämfört med närmast föregående år, så det tycks som om den ökande trenden har brutits. I södra Sverige kan detta möjligen delvis förklaras av effekterna av stormen Gudrun.
Långa tidsperspektiv hämmar investeringsvilja
En förklaring till trendbrottet kan vara de långa tidsperspektiv som råder i skogsbruket. För en enskild markägare kan röjning utgöra en avsevärd kostnad, en investering som visserligen återbetalas i form av ett högre värde på skogen men där denna återbetalning sker i bästa fall ett antal decennier senare. I kombination med att lagstiftningen inte heller ställer några direkta krav på röjning av ungskog gör det att röjning är en åtgärd som kan skjutas på framtiden utan några omedelbara konsekvenser för skogsägaren.
IT ökar röjning
Rådgivning har dock visat sig ha en god effekt på röjningsaktiviteten. Den tekniska utvecklingen gör det möjligt för Skogsstyrelsen att, på ett resurseffektivt sätt, ge individuell rådgivning till skogsägare med eftersatt röjning. Jag ser mycket positivt på den utvecklingen och hyser stor tilltro till att tekniken och dess tillämpningar kommer att utvecklas ytterligare under de närmaste åren. Jag ser också positivt på tankarna om att låta markägarna själva ta en del av ansvaret för uppföljningen av rådgivningsinsatserna genom inrapportering av röjning och andra åtgärder genom s.k. klarkort. Det ökar förutsättningarna för markägare att känna delaktighet och engagemang i uppföljningsarbetet och gör att de statliga resurserna kan nyttjas mer effektivt.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
80
Avstår röjningsplikt till 2010
Jag har stor tilltro till människors egen vilja att ta ansvar för de resurser var och en förfogar över. Den ökning av röjningsarealen som vi sett under de första åren av detta århundrade ser jag som ett uttryck för denna vilja och jag utgår från att den positiva trenden, trots den förhoppningsvis tillfälliga nedgången som noterats för 2005, kommer att bestå och förstärkas. Jag avstår därför ifrån att föreslå någon form av röjningsplikt nu.
Detta till trots ser jag med stor oro på att insatserna för ökad röjning ännu inte gett tillräckliga resultat. Jag anser det vara av yttersta vikt att de gemensamma ansträngningarna för att öka den röjda arealen förstärks ytterligare och att resultaten följs upp mycket noggrant. Att dessa ansträngningar kröns med framgång anser jag vara ett gemensamt ansvar för markägare, staten och skogsbrukets egna organisationer. En gemensam informationsinsats till skogsägare om de ekonomiska långsiktiga konsekvenserna av eftersatt röjning kan vara ett sätt. Det växande intresset för biobränslen kan förhoppningsvis också skapa en marknad för den biomassa som röjs.
Om inte röjningsinsatsen ökar så att det nationella sektorsmålet avseende röjning uppnås under den period som de nuvarande sektorsmålen löper över, dvs. till 2010, anser jag att staten bör återinföra någon typ av röjningsplikt.
3.8 Skog och klövvilt
3.8.1 Direktiven
I regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken uppmärksammades problemet med de stora klövviltstammarna och behovet av att hålla dessa på en acceptabel nivå, såväl från produktionssynpunkt som ur ett naturvårdsperspektiv.
1
Enligt regeringens direktiv
till Skogsutredningen ska utredaren granska denna fråga och lämna förslag på åtgärder.
1
Skr. 2003/04:39.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
81
3.8.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Tillgången på vilt i våra svenska skogar är en värdefull resurs som måste förvaltas på ett klokt sätt. En klok förvaltning innefattar, enligt min bestämda uppfattning, emellertid inte en sådan hushållning som innebär att viltresursen blir ett kostsamt hot mot produktion av andra nyttigheter i skogen. Älgen är utan jämförelse det vilt som orsakar mest problem för skogsbruket. I södra Sverige förekommer dock även en del skador orsakade av rådjur, vildsvin samt av kron- och dovhjort. Samhället kan inte acceptera att en önskan om en tät viltstam leder till att betydande virkesvärden förstörs. En bättre balans mellan dessa intressen måste således åstadkommas.
Markägaren ansvarig
Jag anser att denna balans endast kan uppnås genom att vinterstammarna av älg reduceras så att balans mellan tillgång på foder och viltstammens storlek nås. Detta innebär att älgstammen måste minska på många håll. Sverige har en med internationella mått mätt stor älgstam med i genomsnitt 10
−15 älgar per tusen ha jämfört med t.ex. Finland där motsvarande siffra är cirka tre älgar per tusen ha.
Det är markägaren som har rätten att jaga och därmed också huvudansvar för att älgstammen hålls på en rimlig nivå. Det är enligt min mening fullt möjligt att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk och samtidigt ha goda jaktbara stammar av älg.
Skogsstyrelsens tillsynsroll
Skogsstyrelsens arbete med att föra ut skogspolitiken bygger i stor utsträckning på mjuka styrmedel som bl.a. rådgivning. Detta verktyg tycks dock ha begränsade effekter när det gäller att komma tillrätta med viltskadeproblematiken. För att öka trycket på markägarna att ta sitt ansvar när det gäller att göra rimliga avvägningar mellan älgtillgång och skogsskador anser jag att Skogsstyrelsen i större utsträckning bör använda lagtillsynsinstrumentet. Myndigheten bör exempelvis med hänvisning till 5 § skogsvårdslagen och 2
−3 §§ skogsvårdsförordningen i större utsträckning än hittills kräva att svårt älgskadad skog avvecklas och ersätts med ny. Om myndigheten anser att aktuell reglering är otillräcklig bör den i
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
82
första hand se över sina föreskrifter till nämnda bestämmelser. Anser myndigheten att det är nödvändigt med författningsförändringar på högre nivå som gör det möjligt att ställa större krav på markägarna i detta avseende bör man återkomma till regeringen med förslag på sådana förändringar. Jag anser inte att det för egen del finns grund för att föreslå några förändringar av aktuell reglering innan Skogsstyrelsen, inom ramen för sitt tillsynsansvar, mer grundligt har prövat hur nämnt lagrum kan utnyttjas.
Lovvärt förslag utreds
Det är positivt att representanter för jakt- respektive skogsbruksintressen har samlats bakom ett gemensamt förslag till ett nytt älgförvaltningssystem i syfte att komma till rätta med de problem älgen åsamkar skogsbruket. Förslaget är förvisso endast att betrakta som ett ramverk, men den gemensamma ansatsen är lovvärd. Utan en samsyn på ett övergripande plan saknas det, enligt min uppfattning, grundläggande förutsättningar för en hållbar lokal älgförvaltning. I likhet med vad som förordas i det gemensamma förslaget är min bedömning dock att avvägningarna ofta måste göras i större älgskötselområden än i dagsläget. Detta inte minst mot bakgrund av att älgar kan röra sig över stora områden och att allt för lokala beslut i förvaltningsfrågan har begränsad räckvidd. Decentraliserade förvaltningsmodeller får inte innebära att röststarka enskilda och inte sällan kortsiktiga intressen med inriktning mot maximering av älgpopulationen får ett sådant inflytande att möjligheterna till ett hållbart skogsbruk äventyras eller att den biologiska mångfalden hotas.
Det är bra att regeringen har tillsatt en utredare med uppgift att se över nuvarande älgförvaltningssystem och, om behov föreligger, föreslå ett nytt sådant system där det ovan nämnda gemensamma förslaget kan utgöra en utgångspunkt. Samtidigt pågår ett omfattande forskningsprogram vars resultat bl.a. syftar till att vara ett underlag för utformningen av framtida viltförvaltningsmodeller.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
83
Mer foder föder fler
Det stora antalet älgar i förhållande till fodertillgången är huvudskälet till de problem älgarna orsakar det svenska skogsbruket. Utöver en decimering av stammen bör dock även fler möjligheter att öka fodertillgången tas till vara. Försök med s.k. högröjning och åtgärder för att utnyttja sådan mark som inte används för skogsbruk (exempelvis kraftledningsgator) för produktion av viltbegärliga träd och buskar anser jag vara intressanta och bör uppmuntras. Kunskaperna om effekterna av dessa åtgärder är visserligen fortfarande begränsade men med utökade erfarenheter ser jag dem som potentiella komplement till jakten i en hållbar förvaltning av klövviltstammarna.
Ett annat sätt att minska viltskadorna är stängsling. Kostnaderna för stängsling är emellertid betydande och jag har förståelse för att enskilda skogsägare ofta väljer bort denna åtgärd av det skälet. Jag anser emellertid inte att staten bör subventionera stängsling i större utsträckning än vad man i dag gör i samband med ädellövskogsodling.
3.9 Utarmning av biologisk mångfald
3.9.1 Direktiv
I direktiven till Skogsutredningen ger regeringen utredaren i uppdrag att belysa vilka eventuella ytterligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att 2010-målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald ska kunna uppfyllas.
Mitt förslag:
• Miljömålsrådets nästa fördjupade utvärdering inväntas innan nya åtgärder för att hejda utarmningen av biologisk mångfald föreslås.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
84
3.9.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Låt miljökvalitetsmålen verka
Huvuduppdraget för denna utredning är att följa upp och utvärdera den nu rådande skogspolitiken och som utredare har jag då att utgå från de mål som har satts upp för politikområdet. På flera andra ställen i detta betänkande, liksom i mitt delbetänkande
2
, för jag
resonemang kring målformulering och måluppfyllelse.
Det långsiktiga, övergripande målet för miljökvalitetsmålet Levande skogar är bl.a. att den biologiska mångfalden i skogslandskapet ska bevaras. I miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv ingår bl.a. att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer.
Den biologiska mångfalden i skogslandskapet och hur den ska bevaras och stärkas uppmärksammas alltså tydligt i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Arbetet är komplext och i vissa fall tar det tid innan resultaten blir tydliga. Jag anser därför att det är viktigt att det system av kartläggning, åtgärder och uppföljning som de nationella miljökvalitetsmålen bygger på tillåts löpa som planerat ännu en tid. Flera av de nationella miljökvalitetsmålens delmål som rör den biologiska mångfalden i skogen löper ut 2010 och Miljömålsrådet planerar en fördjupad utvärdering till 2008. Jag anser att man bör invänta resultatet av den utvärderingen innan eventuella nya åtgärder föreslås.
Riktningen lika viktig som takten
Av de utvärderingar som hittills gjorts av miljökvalitetsmålet Levande skogar framgår att målet i sin helhet troligen inte kommer att nås inom den uppsatta tidsperioden. Det är den bedömning som görs av Miljömålsrådet men även av exempelvis ArtDatabanken och Centrum för biologisk mångfald. Detta är naturligtvis oroande men jag vill samtidigt poängtera att utvecklingen går åt rätt håll. För Levande skogar kommer delmålet om förstärkt biologisk mångfald (död ved, lövrik skog, gammal skog) att uppnås inom utsatt tid. Delmålet om åtgärdsprogram för hotade arter har redan uppnåtts.
2
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
85
Mot bakgrund av att biologiska processer, inte minst i skogliga ekosystem, tar lång tid och kan vara svåra att förutsäga, anser jag att riktningen är lika viktig som takten. Det är m.a.o. viktigare att utvecklingen när det gäller biologisk mångfald går åt rätt håll än att vi når de uppsatta målen vid exakt rätt tidpunkt. Detta resonemang förutsätter dock att de skyddsvärda skogar som ännu finns kvar inte avverkas innan ett formellt skydd upprättats.
Den nationella strategin för formellt skydd av skog utgör en viktig grund för prioriteringen av vilka skogar som ska bevaras. Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets arbete med strategin har brutits ner på länsnivå och arbete pågår på landets länsstyrelser för att målen ska uppnås. Att skydda skog formellt i till exempel naturreservat tar emellertid tid – inte minst om det är många markägare inblandande. I detta sammanhang vill jag också betona vikten av att resurser finns tillgängliga för att förvalta de områden som skyddats. Mina ytterligare ställningstaganden i detta avseende finns i avsnitt 3.14. Det är också en fråga om hur samhället använder tillgängliga ekonomiska resurser.
Jag vill dock poängtera att jag anser det vara av största vikt att nå de uppsatta målen men att jag inte ser någon anledning att misströsta om det inte går helt enligt tidtabell. Jag är övertygad om att vi är på rätt väg. Jag vill i detta sammanhang peka på några åtgärder som jag bedömer skulle vara gynnsamma för utvecklingen.
Skapa och återskapa
Formerna för brukande av skog i syfte att såväl bevara som restaurera och nyskapa förutsättningar för biologisk mångfald behöver utvecklas. Det projekt om kontinuitetsskogar som Skogsstyrelsen driver, bl.a. tillsammans med forskare från SLU, är ett konkret exempel på en utveckling som jag ser positivt på. Det är viktigt att resultaten från det och andra projekt kommer till användning så att erfarenhetsbanken ständigt byggs på. Inte minst utgör praktisk erfarenhet en viktig grund för den skogliga myndighetens fortsatta rådgivning i dessa frågor.
För att den naturvård som bedrivs ska vara så effektiv som möjligt är det viktigt att kunskapen utvecklas ytterligare om hur förutsättningar för biologisk mångfald kan skapas och återskapas. För att i framtiden tillgodose de skiftande och ökande anspråk som görs på skogen är det viktigt att det finns en dynamik i arbetet med
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
86
att säkerställa den biologiska mångfalden, inte minst mot bakgrund av att biologisk mångfald är ett mycket komplext begrepp som innefattar variation på såväl art som gen- och systemnivå. Att kunna skapa eller återskapa värdefulla miljöer och substrat blir då ett viktigt verktyg för en effektivare naturvård.
Uppmuntra goda exempel
Sist men inte minst anser jag det vara av yttersta vikt att de markägare som utför åtgärder som är positiva för den biologiska mångfalden uppmuntras. Flera av de skogsägare som jag har mött under arbetet med Skogsutredningen har uttryckt uppfattningen att tidigare åtgärder som lagt grunden för höga naturvärden i skogen i dag leder till åtgärder som uppfattas som bestraffningar, dvs. att möjligheterna att nyttja marken begränsas av myndigheterna. Detta anser jag vara oroande och olyckligt. Som jag uttrycker i den del av detta betänkande som handlar om olika instrument för naturhänsyn anser jag att en flexibel användning av s.k. Nokåsbidrag och naturvårdsavtal är viktiga verktyg i detta sammanhang
För att klara av att hantera den biologiska mångfalden i framtiden behövs goda kunskaper om utvecklingen av de faktorer som påverkar den biologiska mångfalden. Jag vill därför peka på mina iakttagelser i kapitel 28 om utveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen.
3.10 Skogens vatten
3.10.1 Direktiven
Vattenfrågor omnämns inte uttryckligen i regeringens direktiv till Skogsutredningen 2004. Sedan direktiven skrevs har emellertid vattenfrågor fått ökad uppmärksamhet både mer allmänt och inom skogsbruket. Ett viktigt skäl till detta är det pågående genomförandet av EU:s vattendirektiv. Sammantaget motiverar detta att vattenfrågorna uppmärksammas i detta betänkande.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
87
Mina förslag:
• Skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) revideras så att även vatten- och markvårdens intressen beaktas.
• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att revidera föreskrifterna till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) så att de bättre tillgodoser vatten- och markvårdens intressen.
• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att genomföra en informationssatsning om vattnets roll i skogen och hur hänsyn kan och bör tas till vatten i samband med skogsbruk.
3.10.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Vatten är en förutsättning för allt liv i skogen. Vattnet och dess framfart är också mycket viktiga element i skogslandskapet. Utöver dessa fakta bör det noteras att det pågår ett arbete med att förändra det svenska vattenarbetet som en följd av genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten.
Mot den bakgrunden anser jag att vattenfrågorna förtjänar större uppmärksamhet inom ramen för skogspolitiken än vad som hittills har varit fallet. Ett sätt att förtydliga vattnets betydelse är att utöver natur- och kulturmiljövårdens intressen även nämna begreppen mark- och vattenvård i SVL:s hänsynsparagraf (30 §). Jag är även positiv till att Skogsstyrelsen ser över sina föreskrifter och allmänna råd med inriktningen att förtydliga kraven på hänsyn till vatten- och markvårdens intressen vid skötsel av skog.
Det ökande intresset för vatten i skogslandskapet, den tilltagande insikten om dess betydelse, den pågående implementeringen av EU:s vattendirektiv samt nyss nämnda förslag till förändringar av SVL och dess föreskrifter, talar även sammantaget för att det behövs en satsning på utbildning och information kring dessa frågor. En kampanj med denna inriktning bör därför genomföras i Skogsstyrelsens regi.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
88
3.11 Former för skydd av skog
3.11.1 Direktiven
Enligt regeringens direktiv ska Skogsutredningen särskilt bedöma behovet av olika former för skydd av skog. Det bör även nämnas att utredningen ska beakta regeringens miljömålsproposition från 2005 och riksdagens synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar.
3.11.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Den svenska skogspolitiken kännetecknas av att de enskilda skogsägarna har ett betydande eget ansvar för att säkerställa att politikens mål nås. Samtidigt spelar staten en viktig roll bl.a. när det gäller att skydda miljöer där ett rationellt skogsbruk inte kan kombineras med bevarande av höga naturvärden. Genom en uppsättning formella skyddsinstrument kan staten mot ersättning antingen lösa in aktuellt markområde eller begränsa markägarnas rätt att bruka marken.
Dialog och samverkan betonas i strategi
Mitt intryck är att nuvarande skyddsformer fungerar förhållandevis väl. Jag har under utredningsarbetets gång visserligen fått ta del av redogörelser som ger en delvis negativ bild av framför allt skyddsformen naturreservat. Den huvudsakliga kritiken handlar om brister i kontakten mellan myndighet och berörd markägare samt att det i bland tar lång tid från det att ett område har pekats ut som skyddsvärt till dess ersättning betalas ut. Då inlösen av mark inte alltid sker i samförstånd med markägaren, kan jag ha förståelse för att dessa processer kan kärva. De ställer stora krav på handläggarens förmåga till dialog och smidighet. Samtidigt är min bedömning att skyddsformen i sig är lämpligt utformad. Det faktum att den under år 2005 antagna nationella strategin för formellt skydd av skogsmark särskilt betonar vikten av tidig dialog och samverkan i dessa frågor gör att jag har anledning att se med tillförsikt på det fortsatta arbetet.
Jag vill även framhålla betydelsen av ökade möjligheter för staten att formellt kunna bejaka markägares frivilliga avsättningar. Natur-
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
89
vårdsavtal är här en form som jag, i likhet med riksdagen, anser bör kunna användas i större utsträckning. Andra former av avtal enligt jordabalken där huvudsyftet är att bevara andra värden än biologisk mångfald bör också prövas. Det enda egentliga formella hinder som jag ser för Skogsstyrelsen att redan idag upprätta sådana avtal har att göra med hur myndighetens regleringsbrev är utformat. De medel som är avsatta ska i första hand täcka intrångsersättningar och omfattningen på de medel som får gå till naturvårdsavtal och biotopskydd är begränsat till ca 20 % av aktuell anslagspost. Skogsstyrelsen prioriterar att arbeta med den formellt starkare och mer varaktiga skyddsformen biotopskydd, vilket i många fall säkerligen är en lämplig bedömning. Samtidigt innebär detta att myndighetens resurser för att sluta naturvårdsavtal är begränsade.
Jag anser det också vara angeläget att regeringen hanterar de problem med periodiseringar av ersättningar för naturvårdsavtal som har uppkommit efter uttalanden från skatteutskottet och utvecklingen i rättspraxis. Finansministern har i ett frågesvar angivit att en sådan hantering ska ske ”i ett lämpligt sammanhang”. Jag förutsätter att den processen inte drar ut på tiden till men för naturvårdsarbetet i skogen.
Avsiktsförklaring kostnadseffektivt komplement
Jag ser positivt på Skogsstyrelsens tankar om att pröva en modell med fastighetsvisa avsiktsförklaringar. Särskilt viktigt är det enligt min mening att man därigenom på ett bättre sätt än med befintliga skyddsinstrument kan beakta skyddsbehovet ur ett landskapsperspektiv. Detta arbetssätt innebär att rådgivning och särskilda stödmöjligheter vid ett samlat tillfälle riktas till markägare som har fastigheter med stor andel natur- och kulturmiljövärden eller sociala värden. Modellen är frivillig för markägaren och ska ses som ett komplement till de befintliga skyddsinstrumenten biotopskydd och naturvårdsavtal. Tanken är att på ett kostnadseffektivt sätt ge markägaren en stabil grund för avvägningen mellan de skogspolitiska målen.
Ett annat sätt för staten att säkerställa bevarandet av värdefulla miljöer som jag anser borde ges närmare belysning är att teckna arrendeavtal med markägare. Ett arrende innebär att ägandet av marken inte förändras men markägaren får en erkänsla för att man i sin skog hyser biologiskt värdefulla markområden. Ett arrende
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
90
utbetalas årligen och skulle även kunna inkludera vissa skötselåtgärder som markägaren åtar sig.
Statskontoret utvärderar naturvårdsinstrument
Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera den långsiktiga samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten av de olika naturvårdsinstrumenten för statliga avsättningar av skogsmark. Resultatet av det arbetet kommer att kunna ge ytterligare värdefullt underlag för regeringens ställningstaganden i dessa frågor. Jag vill i sammanhanget dock även poängtera vikten av att Statskontoret i den del av uppdraget som avser de statligt ägda skogarnas roll för uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Levande skogar även belyser förutsättningarna för mer lokalt förankrad förvaltning av dessa områden. Det är min bestämda uppfattning att ett större lokalt inflytande i denna förvaltning gagnar möjligheterna att på ett effektivt sätt nå nyss nämnt miljökvalitetsmål.
3.12 Frivilliga avsättningar
3.12.1 Direktiven
I enlighet med miljökvalitetsmålet Levande skogar undantas stora arealer skogsmark från skogsbruk genom såväl formella som frivilliga avsättningar. I regeringens direktiv till Skogsutredningen anges att utredaren ska beskriva de frivilliga naturvårdsavsättningarnas kvalitet och lokalisering och den dokumentation som finns om dessa områden.
Mitt förslag:
• För att få inräknas vid bedömning av delmålet om frivilliga avsättningar i miljömålet Levande skogar ska den avsatta arealen ha målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
91
3.12.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Sedan skogspolitiken reformerades i början av 1990-talet har uttrycket ”frihet under ansvar” i många sammanhang fått karaktärisera politikområdet. Grundtanken är att skogspolitiken inte bara vilar på två jämställda mål utan även att vägen mot dessa mål i mångt och mycket ligger i skogsägarnas händer. Frivilliga åtaganden förväntas exempelvis i betydande utsträckning på skogsvårdsområdet och, genom införandet av miljökvalitetsmålet Levande skogar, även när det gäller skydd av skogsmark. I det senare fallet ska det offentliga svara för att lösa in och långsiktigt formellt skydda betydande skogsområden. För att säkerställa bevarandet av biologisk mångfald förutsätts dock även en stor insats av de privata skogsägarna genom s.k. frivilliga avsättningar. Enligt delmål 1 i miljökvalitetsmålet Levande skogar förväntas skogsägarna frivilligt sätta av minst 500 000 ha till år 2010 jämfört med situationen 1998 vilket innebär att minst 730 000 ha produktiv skogsmark nedanför den fjällnära gränsen ska vara frivilligt skyddad år 2010.
Jag vill understryka att de privata skogsägarnas frivilliga insatser i syfte att uppnå skogspolitikens miljömål är mycket positiva och en förutsättning för att miljömålen ska nås. Därför har staten en viktig uppgift att fylla när det gäller att bejaka markägares egna drivkrafter att bidra till måluppfyllelsen. Att denna inställning ska genomsyra det fortsatta arbetet inom ramen för den nationella strategin för formellt skydd av skogsmark anser jag vara självklart. Samma positiva grundattityd får förutsättas i det offentligas hållning till det privata skogsbrukets arbete med frivilliga avsättningar.
Mål för frivillighet svårt att följa upp
Jag har förstått att ovan nämnt delmål tillkom som en följd av förhandlingar mellan flera olika intressenter och att de frivilliga avsättningarnas betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden var en betydelsefull pusselbit i det sammanhanget. Mitt intryck är dock att överenskommelsen och det därpå följande riksdagsbeslutet inte i tillräcklig omfattning beaktade de svårigheter som uppföljningen av den frivilliga delen av delmålet nu visar på. Att frivilligheten som medel är en del av målet medför en del svårigheter. Jag anser exempelvis att det saknas vissa grundläggande förutsättningar för staten att på ett godtagbart sätt kunna följa upp
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
92
de frivilliga avsättningarna och därmed även denna del av miljökvalitetsmålet Levande skogar.
Grundproblemet är att riksdagen har beslutat om ett mål som förutsätter frivilliga åtaganden från de enskilda skogsägarna samtidigt som det ligger i sakens natur att staten saknar möjligheter att ställa krav på olika typer av information om de frivilligt avsatta områdena. Tillgången till tillförlitlig dokumentation om områdenas skyddsvärde, varaktighet, lokalisering m.m. är därför liten och uppföljningsarbetet således besvärligt. De uppföljningsförsök som har gjorts av Skogsstyrelsen har mött kritik och diskussionerna om vad som ska få räknas som en frivillig avsättning pågår ständigt. Inom storskogsbruket har flera bolag motsatt sig den uppföljningsmetod som Skogsstyrelsen har föreslagit och inte förrän i maj 2006 träffades en överenskommelse om en uppföljningsmodell. Mot bakgrund av vad som framkommit ovan har det således varit svårt att, inom utredningens ram, göra en mer djupgående analys av de frivilliga avsättningarnas kvaliteter och den eventuella dokumentation som finns av de avsatta områdena.
Den enligt mitt förmenande inte helt obefogade grundinvändningen har varit att staten inte har något att göra med det som skogsägare gör på frivillig grund. Frivillighet och statlig uppföljning är enligt min uppfattning en olycklig kombination när det uttrycks på ett så pass konkret sätt som i miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 1. Samtidigt kan jag konstatera att den skogliga myndigheten svarar för uppföljning och kvalitetsgranskning av andra åtgärder som skogsägare gör på frivillig grund. Det gäller exempelvis röjningar. Dessa uppföljningar tycks dock inte väcka lika starka känslor som uppföljningen av de frivilliga avsättningarna.
Målkonstruktion skapar onödig misstro
Då delmål 1 i Levande skogar uttryckligen säger att 500 000 hektar ska avsättas på frivillig grund är ett av uppföljningarnas huvudsyften att skatta arealen frivilliga avsättningar. Detta möter emellertid flera problem. Ett av de mer påtagliga är att avgöra vilka arealer som ska räknas in. Här handlar det ofta om huruvida det endast är områden med höga naturvärden som ska få inkluderas och vem som ska ha rätt eller möjlighet att avgöra om ett område har höga naturvärden. Ovilja från markägare att närmare informera om var
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
93
man har sina frivilliga avsättningar gör att myndigheterna ofta är hänvisade till uppgifter från de enskilda skogsägarna om de frivilliga avsättningarnas omfattning och om dess kvaliteter. Myndigheterna kan dock uppleva en osäkerhet i om markägarnas uppgifter om naturvärden kan läggas till grund för bedömningar av om här aktuellt delmål kommer att uppfyllas.
Målkonstruktionen skapar således en onödig misstro i uppföljningsskedet som jag anser missgynna miljöarbetet i skogen. Jag ser visserligen positivt på goda ambitioner om samverkan och dialog som slås fast i den nationella strategi för formellt skydd av skogsmark som presenterades år 2005, men gör samtidigt bedömningen att grundläggande svagheter i målformuleringen inte till fullo går att överbrygga med dessa medel.
NO och NS arealer som räknas
Ett annat problem handlar om huruvida områden som har avsatts i första hand för andra syften än att bevara höga naturvärden, ska få räknas in vid uppföljningar. Områden kan exempelvis avsättas av estetiska skäl eller för att tillgodose sociala intressen som kan kopplas till skogsmark. Det är enligt min uppfattning fullt rimligt att markägare anger att dessa områden är frivilligt avsatta, men mer tveksamt om de ska räknas in vid uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande skogar.
För att om möjligt bringa lite klarhet i hur man ska förhålla sig till aktuellt delmål förordar jag att statsmakterna vid uppföljningar och bedömningar av måluppfyllelsen endast räknar in sådana frivilliga avsättningar som har dokumenterats som målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan. Mina närmare ställningstaganden när det gäller skogsbruksplaner redovisas längre fram i betänkandet.
Statsmakterna bejakar certifiering
Att de frivilliga avsättningarna gavs så pass stort utrymme i miljökvalitetsmålet Levande skogar kan till viss del förklaras av en strävan från statsmakternas sida att bejaka den frivilliga marknadsstyrda certifieringen av skogsmark. Inom de två dominerande systemen för certifiering av skogsmark i Sverige (FSC och PEFC)
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
94
ställs krav på att mark ska avsättas på frivillig grund. Jag är i grunden mycket positiv till en utbredd frivillig skogsmarkscertifiering. Samtidigt har jag noterat att det finns synpunkter på hur certifieringsorganens kontrollarbete utförs. Certifiering av skog är relativt nytt i Sverige och det är naturligt att det tar tid innan systemet har satt sig. Jag förutsätter att det finns ett stort intresse från både marknadsaktörer och certifieringsorgan att skapa trovärdiga system för kontroll och uppföljning. Jag gör dock bedömningen att den totala arealen frivilliga avsättningar i det certifierade skogsbruket som kan skattas genom att ange 5 % av den certifierade skogsmarksarealen som frivilligt avsatt inte är en tillförlitlig skattning av i vilken utsträckning delmålet om frivilliga avsättningar har uppfyllts. Det ligger dock utanför mitt mandat att framföra några förslag på förändringar i de frivilliga och marknadsstyrda instrument som skogsmarkscertifieringen utgör.
Mer ”formaliserad frivillighet”
Jag anser det ändå vara angeläget med en ökad och brett erkänd dokumentation av de frivilliga avsättningarna bl.a. i syfte att kunna genomföra kvalificerade uppföljningar av de frivilliga avsättningarnas bidrag till uppfyllelsen av Levande skogar. Ett sätt att göra den frivilliga avsättningen mer formell, och därmed säkerställa varaktigheten, är att staten sluter avtal med markägare om ett långsiktigt bevarande. Sådana avtal kan innebära viss ersättning till markägaren i enlighet med modellen för naturvårdsavtal, men bör även kunna slutas utan att markägaren reser krav på ersättning.
3.13 Kulturmiljövärden i skogen
3.13.1 Direktiven
Enligt Skogsutredningens direktiv ska utredaren lämna förslag till hur lämpliga verktyg kan utvecklas, i syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av olika kulturmiljömål som rör skogen.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
95
3.13.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Kulturmiljövärden i skogen uppmärksammades under 1990-talet då Skogsstyrelsen bl.a. genomförde en utbildningskampanj med denna inriktning. Trots detta visar det sig att många kulturlämningar fortfarande påverkas på ett negativt sätt av det moderna skogsbruket. Enligt min bedömning är detta ofta ett resultat av bristande kunskaper om var värdefulla kulturlämningar finns i skogslandskapet. Dessa är inte sällan svåra att upptäcka och många är okända för både myndigheter och markägare. Jag kan i det avseendet inte annat än instämma i regeringens uppfattning att det är nödvändigt att skogsbruket snarast får tillgång till ett lättåtkomligt digitalt register för forn- och kulturlämningar på skogsmark. Att RAÄ:s fornminnesregister är tillgängligt på detta sätt i hela landet sedan 2006 ser jag som mycket positivt och jag utgår ifrån att detta kommer att förbättra möjligheterna att minska skadorna på forn- och kulturlämningar i skogen. Samtidigt kvarstår ett stort behov av löpande inventeringar som gör detta register mer fullständigt. Jag förutsätter att detta inventeringsarbete bedrivs i oförminskad omfattning även framgent.
I arbetet med att följa upp miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 3 om forn- och kulturlämningar i skogen har flera ytterligare förklaringar angivits till bristande måluppfyllelse. Dessa listas i underlagsmaterialet i kapitel 16. Den insikt som enligt min bedömning tycks finnas om varför målen inte nås utgör en god grund för att dessa problem ska kunna åtgärdas.
I avsnitt 3.20 redovisar jag ett förslag på att det ska vara möjligt att ta ut en sanktionsavgift vid vissa förseelser. Enligt min mening bör en sådan sanktionsavgift kunna tas ut för skador på kända forn- och kulturlämningar.
Jag har även noterat att RAÄ arbetar med att ta fram nya allmänna råd till 2 kap. kulturmiljölagen. Min bedömning är att denna revidering kommer att öka möjligheterna till ett framgångsrikt värnande av kulturmiljövärdena i skogen.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
96
3.14 Skötsel av natur- och kulturmiljövärden
3.14.1 Direktiven
Enligt Skogsutredningens direktiv ska utredaren redovisa en bedömning av kostnaderna för att sköta natur- och kulturbetingade värden samt föreslå former för sådan skötsel.
3.14.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
I det underlag Skogsstyrelsen har tagit fram för Skogsutredningens räkning framgår det att det behövs omfattande natur- och kulturvårdande skötsel av områden som omfattas av miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark. Skogsstyrelsens bedömning är att skötselåtgärderna i de formellt skyddade områdena måste öka 5–10 gånger jämfört med i dag för att klara en fullgod skötsel av hittills avsatta områden samt för att möta det framtida behovet. För frivilliga avsättningar skattar Skogsstyrelsen behovet till minst det dubbla jämfört med idag.
Skogsstyrelsen bedömer de direkta skötselkostnaderna till mellan 255 och 410 miljoner kronor för de formellt skyddade områdena och mellan 160 och 200 miljoner kronor för de frivilliga avsättningarna för en tioårsperiod, från det år delmålsarealerna har uppnåtts. Någon särredovisning av kostnader för skötsel i syfte att bevara natur- respektive kulturmiljövärden har inte bedömts vara möjligt att göra.
Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att pågående arbete med att skydda skogsmark formellt inte ges en sådan inriktning att av riksdagens fastlagda arealmål helt överskuggar det faktum att många av de områden som ges ett formellt skydd under lång tid också är i behov av natur- och kulturmiljöbevarande skötselinsatser. Det måste således finnas en rimlig balans mellan att lägga medel på att lösa in mark och att sedan ta hand om denna mark på ett sätt som främjar skyddssyftet.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
97
3.15 Utveckla generell miljöhänsyn
3.15.1 Direktiven
I direktiven efterfrågar regeringen en bedömning av behovet av ytterligare utvecklingsarbete om miljöhänsyn vid skogsbruk, s.k. generell hänsyn.
Mitt förslag: Jag föreslår att de privata skogsägarnas egna organisationer i samarbete med Skogsstyrelsen genomför en satsning på kompetensutveckling avseende generell miljöhänsyn vid skogsbruk. Satsningen bör finansieras gemensamt av skogsägarnas egna organisationer, Skogsstyrelsen samt LBU-medel från EU i enlighet med förslagen i mitt delbetänkande.
3.15.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Generell hänsyn förutsätter kunskap
I Sverige brukas huvuddelen av den produktiva skogsmarken. En viktig förutsättning för att kunna kombinera detta brukande med högt ställda miljömål är den s.k. vardagshänsyn eller generella hänsyn som enligt skogsvårdslagen ska tas vid all avverkning. Tack vare kunniga och engagerade skogsägare, tjänstemän, entreprenörer m.fl. i den skogliga sektorn utgör den generella hänsynen en av grunderna för naturvården i skogsbruket.
Efter att ha tagit del av Skogsstyrelsens uppföljningar har jag dock förstått att den positiva utvecklingen när det gäller generell hänsyn har avstannat. Det nationella sektorsmålet avseende generell hänsyn kommer inte att nås med nuvarande utveckling.
Jag finner detta mycket oroande eftersom den generella hänsynen är en förutsättning för att skogsmarken ska kunna brukas rationellt och därmed lönsamt utan att de skogspolitiska målen äventyras. Bristande hänsyn i vardagsskogsbruket leder ofrånkomligen till, i mitt tycke, berättigade krav på större formella avsättningar.
Enligt Skogsstyrelsens senaste uppföljning, av avverkningar utförda 2002
−2004, är det ca 32 % av arealen hos de privata markägarna som inte når upp till lagens krav. Motsvarande siffra för övriga markägare är ca 18 %. Att det är så stor skillnad mellan
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
98
privata skogsägare och övriga ägarkategorier stämmer till eftertanke.
Satsa på ökad kunskap
Jag anser att det är självklart att lagens krav ska uppfyllas vid all avverkning, på såväl privat som annan mark. Det är därför viktigt att alla skogliga aktörer rannsakar sitt agerande och vidtar de åtgärder som behövs för att förbättra den generella hänsynen. Mot bakgrund av ovan nämnda skillnader mellan privata och övriga skogsägare anser jag dock att det vore rimligt att Skogsstyrelsen och de privata skogsägarnas egna organisationer gjorde en gemensam satsning på ökad kunskap om den generella hänsynens utformning i det privata skogsbruket.
En sådan satsning bör kunna finansieras gemensamt av Skogsstyrelsen och de privata skogsägarnas organisationer i kombination med LBU-medel från EU. Detta ligger helt i linje med de förslag som jag lämnade i utredningens delbetänkande. Där föreslår jag att insatser för kompetensutveckling med skoglig anknytning bör ingå i det kommande LBU-programmet och att åtgärderna ska vara miljöinriktade. Jag förutsätter att övriga markägare gör motsvarande satsning i syfte att stärka den generella hänsynen på sina marker.
Komplex hänsyn kräver rådgivning
Vägen framåt för att förbättra den generella hänsynen är enligt min mening rådgivningens, snarare än lagtillsynens. Detta av två huvudskäl:
För det första har det visat sig vara svårt att på ett konstruktivt sätt skärpa lagstiftningen gällande generell hänsyn eftersom såväl åtgärder som uppföljning beror på den aktuella platsens förutsättningar. Den biologiska mångfalden är komplex och åtgärder för att bevara eller stärka den blir därmed också mångfacetterade och varierade. En skärpning av skogsvårdslagen i detta avseende skulle leda till betydligt mer detaljerade regler, något som är svårt att göra på ett funktionellt och rättssäkert sätt när det gäller generell hänsyn.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
99
För det andra så visar Skogsstyrelsens uppföljningar att huvudproblemet inte är att mängden virke som sparas i samband med generell hänsyn är för liten, utan att prioriteringen av åtgärder är felaktig. Vid två tredjedelar av avverkningarna sparas tillräcklig mängd virke men fel typ av hänsyn prioriteras. Med andra ord skulle man kunna nå en betydligt högre måluppfyllelse för generell hänsyn med samma mängd lämnat virke som i dag men annorlunda prioriterat. Därtill kommer att kunskapen om vad den generella hänsynen ska omfatta och hur den ska utformas ständigt utvecklas. Sammantaget leder dessa iakttagelser till bedömningen att rådgivning till skogsägare och kompetensuppbyggnad hos skogliga tjänstemän är den mest framkomliga vägen för att nå en bättre generell hänsyn.
Hänsyn i alla åldrar
Att uppfylla de krav som lagen och de politiska målen redan i dag ställer på den generella hänsynen är naturligtvis grundläggande. En önskvärd utveckling vore i mina ögon att dessutom utveckla den generella hänsynen under andra skeden av den skogliga omloppstiden än slutavverkning och föryngring. Jag är mycket positiv till de initiativ i den andan som jag fått tillfälle att ta del av under arbetet med utredningen. För att säkerställa goda förutsättningar för bevarad biologisk mångfald i framtidens skogar är det viktigt att den generella hänsynen utgör en självklar del av alla skogliga åtgärder, såsom exempelvis röjning och gallring. Dessutom bör naturvärden i möjligaste mån återskapas i bestånd där generell hänsyn inte har tagits vid tidigare skogsbruksåtgärder. En satsning på ökad kompetens inom området generell hänsyn bör därför omfatta hela den skogliga omloppstiden och innefatta såväl åtgärder för att utveckla ny kunskap inom området som att sprida den kunskap som redan finns till de som fattar besluten och utför arbetet på plats ute i skogen. Satsningen bör dessutom inriktas mot såväl hänsyn till befintliga naturvärden som skapande av nya element som kan vara nödvändiga för att säkerställa den biologiska mångfalden på den brukade skogsmarksarealen.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
100
3.16 Skogens sociala värden
3.16.1 Direktiven
I regeringens direktiv till Skogsutredningen slås det fast att ett hållbart nyttjande av skogen har en bred ansats vilket bl.a. innebär att den omfattar sociala aspekter. Friluftsliv, fiske, jakt och turism anges vara några viktiga former för nyttjande av skogsmark. Av direktiven framgår vidare att utredaren ska ”föreslå åtgärder och insatser som syftar till att lyfta fram och utveckla skogens och skogsbrukets förutsättningar inom de värdekedjor som skogen utgör basen för”.
Begreppet skogens sociala värden används inte i direktiven. Däremot anges att skogen och skogsnäringen ska vara socialt hållbar.
Mina förslag:
• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att utveckla föreskrifter till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) som bättre tillgodoser skogens sociala värden.
• Regeringen förtydligar olika statliga myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för skogens sociala värden i syfte att säkerställa ett koordinerat statligt agerande på området.
• Regeringen säkerställer att Skogsstyrelsens arbete med skogens sociala värden även omfattar andra områden än tätortsnära skogar.
3.16.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Bättre samordning
När det gäller det arbete som statliga myndigheter genomför med koppling till skogens sociala värden tycks det finns en viss brist på samordning, inte minst i relationen till kommunerna. De svårigheter som Skogsstyrelsen har mött i arbetet med att teckna s.k. samarbetsdokument med kommunerna kan också tyda på en brist på förståelse för att många kommuner ser med viss skepticism på frivilliga men ändå formaliserade uppgörelser med staten. Vällovliga
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
101
men okoordinerade ambitioner från olika statliga aktörers sida att bistå kommuner kan även ge ett splittrat intryck och resultera i ineffektivitet. Skogsstyrelsens önskemål om ett samarbetsdokument kan exempelvis vara svårt för kommunerna att relatera till den egna markanvändningsplaneringen och den roll länsstyrelserna spelar när det bl.a. gäller det rörliga friluftslivets intressen ur ett regionalt perspektiv. Olika statliga myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för de sociala värden som skogen kan generera bör mot den bakgrunden således förtydligas och ett samordnat statligt agerande behöver säkerställas.
Rekreationsavtal och anpassade planer
Jag är i grunden mycket positivt inställd till alla de frivilliga insatser som markägare gör för att öka möjligheterna för folkflertalet att nyttja och njuta av den allemansrättsligt tillgängliga skogen. Samtidigt ser jag ett behov av att kunna erbjuda någon form av stimulans eller kompensation till privata markägare i tätortsnära områden som av egen övertygelse och/eller på grund starkt opinionstryck anpassar sitt skogsbruk till rekreation. Jag finner det naturligt att kommunerna tar ett stort ansvar dels för att sköta sina egna skogar på ett socialt hållbart sätt, dels för att teckna avtal med privata markägare om olika typer av anpassningar av skötsel m.m. Jag anser emellertid även att staten bör tillhandahålla instrument för detta ändamål. Konstruktioner liknande naturvårdsavtal kan i det avseendet vara lämpligt. Anslag för viss ekonomisk kompensation bör avsättas och kan lämpligen villkoras med att aktuellt område omfattas av en rekreationsanpassad skötselplan. Jag vill dock understryka att det inte handlar om att markägare ska kunna få ersättning för att människor utnyttjar sina rättigheter enligt allemansrätten. Det som ersätts är att markägaren anpassar skogsskötseln i syfte att bättre tillvarata skogens sociala värden utöver vad som kan krävas enligt skogsvårdslagens hänsynsparagraf.
Inte bara tätortsnära skogar
Jag har noterat att Skogsstyrelsen främst prioriterar insatser för skogens sociala värden i tätortsnära områden och då företrädesvis i anslutning till större tätorter. Jag har i grunden förståelse för denna
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
102
prioritering, men vill ändå deklarera en viss oro för att de av skogens sociala värden som främst kan förknippas med landsbygdsutveckling får otillräcklig uppmärksamhet. Inte minst i turistiskt betydelsefulla områden kan det finnas behov att också se till skogens sociala värden. Skog och skogsmark är ofta nödvändiga ingredienser i turistiska satsningar och erbjuder nya möjligheter att utveckla densamma. En modell där enskilda skogsägare kan få erkänsla och kanske även i vissa fall ersättning för sociala hänsyn i brukandet, skulle säkerligen underlätta turismutvecklingen.
3.17 Miljö- och konsumentkrav
3.17.1 Direktiv
Enligt Skogsutredningens direktiv är miljö- och konsumentkrav en av de faktorer som har påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras.
3.17.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Certifieringen av skogsbruk har vuxit fram under samma period som den nu rådande skogspolitiken har funnits. Min bedömning är att dessa marknadsdrivna system har haft en positiv inverkan på det svenska skogsbrukets miljöanpassning. Min uppfattning är att dessa verktyg även fortsättningsvis ska vara marknadsdrivna. De miljökvalitetsmål som har satts upp av riksdagen och som är ett verktyg i arbetet mot att uppnå ett hållbart samhälle, ska utveckla egna mätmetoder för uppföljning och inte använda sig av marknadsdrivna instrument. Detta utvecklar jag vidare i detta betänkandes kapitel om frivilliga avsättningar.
Däremot hyser jag en stor tilltro till att ett ökat konsumentmedvetande i längden bidrar till en hållbar utveckling och anser att staten kan ha en uppgift när det gäller att skapa förutsättningar för att ge dessa marknadsdrivna instrument spelrum. t.ex. genom att fortsatt driva linjen att konsumenters miljökrav inte ska ses som konkurrensbegränsande.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
103
3.18 Den nya Skogsstyrelsen
3.18.1 Direktiven
Enligt regeringens direktiv till Skogsutredningen ska Skogsvårdsorganisationens (SVO) organisation, roll och arbete för genomförandet av skogspolitiken utvärderas. En översyn av effektivitet och måluppfyllelse ska genomföras. Även SVO:s långsiktiga behov av resurser för genomförandet av skogspolitiken ska belysas. Vidare ska SVO:s uppdragsverksamhet riktad till skogsbruket utvärderas och dess effektivitet och ändamålsenlighet belysas.
I oktober 2004 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Skogsutredningen. I dessa angav regeringen att den har ett intresse av att den del av utvärderingen som avser SVO görs mer skyndsamt än övriga delar. Tilläggsdirektiven innebar därför att denna del skulle redovisas i ett delbetänkande senast den 30 april 2005.
3.18.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Som en följd av mitt förslag i utredningens delbetänkande har en ny samlad skoglig myndighet bildats fr.o.m. den 1 januari 2006. I anslutning till detta har även myndighetens organisation reformerats. Den nya organisationen började formellt att gälla fr.o.m. den 1 september 2006. Utöver detta har ett omfattande förändringsarbete inletts.
Enligt min bedömning kommer det pågående förändringsarbetet att innebära att den nya myndigheten blir ett än mer effektivt medel för att nå skogspolitikens mål. Det är dock alldeles för tidigt att närmare värdera de verkliga effekterna av den nya myndighetens verksamhet. Jag förutsätter att regeringen följer utvecklingen på området och att man överväger de förslag i delbetänkandet som avser den skogliga myndigheten men som ännu inte har realiserats.
3.19 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen
3.19.1 Direktiven
Av regeringens direktiv till Skogsutredningen framgår det att skogspolitiken har utvärderats två gånger (1997 och 2002). Den förra av dessa utvärderingar resulterade i mindre ändringar i skogs-
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
104
vårdslagen (SVL) och i skogsvårdsförordningen. I direktiven anges det vidare att en bedömning av om SVL har bidragit till skogspolitikens måluppfyllelse kräver att lagen utvärderas.
Mitt förslag:
• Skogspolitikens s.k. rådgivningsnivå tydliggörs.
3.19.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Rådgivning och information lika viktiga som lagtillsyn
Skogsvårdslagen (SVL) utgör tillsammans med skogsvårdsförordningen och de föreskrifter och allmänna råd som har givits ut av Skogsstyrelsen det för skogspolitiken centrala styrmedlet skogsvårdslagstiftningen. Detta lagstiftningskomplex är emellertid sedan den nya skogspolitikens införande inte lika styrande som tidigare. Ett avreglerat politikområde som skogspolitiken fylls i första hand med innehåll genom andra styrmedel än genom tvingande detaljregler i lagstiftning. Den utvärdering av måluppfyllelse som jag har gjort i detta kapitel ger också sammantaget vid handen att skogsvårdslagstiftningens betydelse för måluppfyllelsen kan anses vara tämligen begränsad i jämförelse med exempelvis olika rådgivnings- och informationsinsatser från såväl offentliga aktörer som skogsägareorganisationer. Självfallet finns skogsvårdslagstiftningen med i bakgrunden i samband med dessa insatser, men den ”frihet under ansvar” som kännetecknar skogspolitiken gör att tilltron till frivilliga insatser är betydligt större än tilltron till att tvinga fram ett visst agerande med hjälp av detaljregler.
Två nivåer skapar otydlighet
En av de frågor som flera aktörer har lyft fram under utredningens gång är den om de dubbla nivåerna i skogspolitiken. Kort sammanfattat innebär detta att det finns en lagnivå som skogsägarna måste uppnå enligt SVL och en rådgivningsnivå som skogsägarna i genomsnitt bör nå för att skogspolitikens mål ska uppfyllas. Hur dessa nivåer förhåller sig till varandra skapar en del problem som beskrivs mer utförligt längre fram i betänkandet.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
105
Mina slutsatser på detta område är att det vore mycket värdefullt om Skogsstyrelsen tog initiativ till en fördjupad diskussion med skogsbrukets intresseorganisationer om hur de båda nivåerna bör uttolkas. Detta förefaller inte minst angeläget när det gäller det sätt på vilket Skogsstyrelsen operationaliserar rådgivningsnivån genom den uppföljning man gör med hjälp av inventeringsrutinen Polytax och därpå följande återkoppling till skogsägare och entreprenörer avseende enskilda objekt. Jag har inget i sak att invända mot denna modell, men ser ett stort värde i att den ges en bättre förankring hos skogsbrukets intressenter. En mer samstämmig syn på detta uppföljningsarbete skulle sannolikt leda till att olika intressenters uttolkningar av skogspolitikens ambitionsnivå blir mer harmoniserade och därmed även mer accepterade.
3.20 Tillsyn enligt skogsvårdslagen
3.20.1 Direktiven
Enligt utredningens direktiv ska tillsynen över skogsvårdslagens efterlevnad utvärderas.
Mitt förslag:
• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att analysera möjligheterna att ta ut en ”sanktionsavgift” vid vissa överträdelser mot bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen.
3.20.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Vassare tillsynsverktyg
En effektiv lagtillsyn är i mångt och mycket beroende av att det finns tydliga detaljregler mot vilka ett visst agerande kan mätas. På den avreglerade skogspolitikens område har det därför av förklarliga skäl varit svårt för den skogliga myndigheten att finna rättsligt stöd för att meddela mer detaljerade föreskrifter som skulle kunna fungera som grund för en mer aktiv lagtillsyn. Detta i kombination med en större tilltro till rådgivning och andra mjukare styrmedel har gjort att lagtillsynen inom skogspolitikens område har varit förhållandevis begränsad. En ytterligare förklaring till lagtillsynens
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
106
relativt blygsamma användning är att tillsynsmyndigheten uppfattar det som tidsödande och ineffektivt att verka genom kedjan med lagråd, förelägganden/förbud och åtal.
Om tiden i stället investeras i exempelvis rådgivning riktad till intresserade skogsägare bedöms den göra mer nytta. Bristande framgång när väl ett ärende når så långt att det överlämnas till åklagare bidrar också till en bristande tilltro till lagtillsynens funktionalitet. Som exempel kan nämnas att uppskattningsvis 80 % av Skogsstyrelsens åtalsanmälningar gäller utebliven hyggesanmälan. Dessa ärenden prioriteras emellertid inte särskilt högt av åklagarmyndigheterna och anmälan skrivs därför ofta av. Skogsstyrelsen gör uppskattningen att cirka två tredjedelar av alla de ärenden man lämnar till åklagare inte leder till åtal. Det ringa antalet ärenden som hamnar hos åklagare och den ännu mindre mängd som leder till åtal gör också att det i stora stycken saknas rättspraxis på området.
Gränserna för skogsvårdslagstiftningens tillämpning är därmed i mångt och mycket oklara och fortlöpande utveckling och anpassning av lagstiftningen som skulle kunna grundas på utfall hos de rättsvårdande instanserna uteblir. Jag inser att detta till viss del är en följd av en vilja att arbeta utan schabloner inom berört lagstiftningsområde och jag har förståelse för tillsynsmyndighetens sätt att se på lagtillsynen, men ser det ändå som angeläget att peka på behovet av ytterligare tillsynsinstrument på det skogliga området. Risken är annars att lagstiftningens trovärdighet på sikt urholkas.
Sanktionsavgift
Jag finner det mycket angeläget att finna vägar för att beivra agerande eller brist på agerande som innebär att skogsvårdslagstiftningens minimikrav inte uppnås. Jag förordar därför att det i SVL införs en möjlighet att påföra de markägare som bryter mot vissa bestämmelser en sanktionsavgift. En sådan avgift skulle kunna utformas med de i miljöbalken reglerade miljösanktionsavgifterna som modell. I likhet med vad som nyligen har beslutats av riksdagen när det gäller miljösanktionsavgifterna ska en ”sanktionsavgift” på det skogliga området endast användas som sanktion för överträdelser som är mindre allvarliga och att dubbel sanktion ska inte vara möjlig.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
107
Jag är, som redan har nämnts ovan, medveten om att avregleringen av skogspolitiken gör att det i många fall saknas detaljerade bestämmelser för hur en skogsägare ska agera. Detta försvårar möjligheterna att använda en sanktionsavgift. Jag anser dock att regeringen bör ge Skogsstyrelsen i uppdrag att närmare analysera var en tillämpning av detta verktyg skulle kunna vara möjlig. För egen del anser jag att en sanktionsavgift exempelvis bör kunna användas när avverkning görs utan föregående anmälan eller utan tillstånd. Vidare anser jag att det vore mycket värdefullt om detta tillsynsinstrument skulle kunna användas i anslutning till skogsvårdslagens hänsynsbestämmelser (30 och 31 §§ SVL). Man kan exempelvis tänka sig möjligheten att påföra en markägare en sanktionsavgift om denne har skadat kända kulturlämningar eller avstått från att lämna skyddszoner, miljöträd eller högstubbar vid en avverkning. Detta förutsätter dock i vissa fall att Skogsstyrelsens allmänna råd omvandlas till föreskrifter. En tillämpning av en sanktionsavgift i dessa sammanhang skulle vidga myndighetens möjligheter att beivra brott mot hänsynsbestämmelserna, även i fall då myndigheten inte i förväg har meddelat ett föreläggande eller förbud enligt 35 § SVL. I de fall ett sådant föreläggande eller förbud har meddelats men ändå inte hörsammats är min inställning att ärendet liksom i dag ska överlämnas till åklagare.
Avgiftsfinansierad lagtillsyn
Tillsynsutredningen har i sina betänkanden diskuterat förutsättningarna för att i större utsträckning avgiftsfinansiera tillsyn. Skogsstyrelsen har yttrat sig positivt till detta. Enligt 37 § skogsvårdslagen har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer redan i dag möjlighet att föreskriva att det ska tas ut särskilda avgifter bl.a. för att täcka kostnader för tillsyn och kontroll. Regeringen har emellertid starkt begränsat Skogstyrelsens möjligheter i detta avseende genom den uppräkning som görs i 36 § skogsvårdsförordningen av områden där aktuell paragraf kan tillämpas. I avvaktan på behandlingen av Tillsynsutredningen är jag inte beredd att nu föreslå någon förändring.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
108
3.21 De skogsrelaterade ägoslagen
3.21.1 Direktiven
De skogsrelaterade ägoslagen omnämns inte uttryckligen i regeringens direktiv till Skogsutredningen men kan kopplas till de mer övergripande direktiven om behov av utveckling av mätinstrument för den skogspolitiska måluppfyllelsen. I kombination med internationaliseringen av skogligt anknutna frågor motiverar detta en översyn av indelningen och definitionerna av de skogsrelaterade ägoslagen.
Mina förslag: Jag föreslår att ett nytt system för indelning av den svenska skogsmarken införs. Syftet är att skapa en enhetlig definition av skogsmarksrelaterade ägoslag, att tydliggöra indelningen i skyddad respektive brukad mark och att underlätta jämförelser i internationella sammanhang. Mitt förslag till indelning framgår av figur 3.1 nedan. Förslaget innebär att begreppen skog, skogsmark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark definieras i skogsvårdslagen. Övriga föreslagna begrepp definieras i föreskrifter som Skogsstyrelsen utarbetar med detta förslag till indelning som grund. Några ytterligare tankar om innebörden i dessa begrepp tar jag upp i avsnittet Mina iakttagelser och ställningstaganden nedan.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
109
Figur 3.1 Indelning av de skogsrelaterade ägoslagen enligt förslag från Skogsutredningen 2004
Föreslagna definitioner av begrepp i 2 § skogsvårdslagen:
• Skog Med skog avses i detta sammanhang träd eller annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än 5 meter och en kronslutenhet av mer än 10 procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Träd och annan vegetation inom områden där dessa kriterier är uppfyllda men där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål, eller som hör till byggnader och anläggningar eller på annat sätt används för annat ändamål än att tillgodose till träden och vegetationen knutna intressen är undantagna.
• Skogsmark Mark som bär skog eller som utan produktionshöjande åtgärder har förutsättningar att bära skog. Marken används inte i väsentlig utsträckning för annat ändamål än att tillgodose till skog knutna intressen.
Skogsrelaterade
ägoslag
Övriga skogsrelaterade ägoslag
Skyddade övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Andra övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Träd- och buskmark
Skyddad träd- och buskmark
Annan träd- och buskmark
Skogsmark
Skyddad produktiv skogsmark
Brukad produktiv skogsmark
Produktiv
skogsmark
Skyddad lågproduktiv
skogsmark
Brukad lågproduktiv
skogsmark
Lågproduktiv
skogsmark
Skogsrelaterade
ägoslag
Övriga skogsrelaterade ägoslag
Skyddade övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Andra övriga skogs-
relaterade
ägoslag
Träd- och buskmark
Skyddad träd- och buskmark
Annan träd- och buskmark
Skogsmark
Skyddad produktiv skogsmark
Brukad produktiv skogsmark
Produktiv
skogsmark
Skyddad lågproduktiv
skogsmark
Brukad lågproduktiv
skogsmark
Lågproduktiv
skogsmark
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
110
• Produktiv skogsmark Med produktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke om året per hektar.
• Lågproduktiv skogsmark Med lågproduktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt mindre än en kubikmeter virke om året per hektar.
3.21.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Skog täcker en stor andel av Sveriges yta. Många olika intressen gör anspråk på denna resurs och det är därför enligt min mening av yttersta vikt att indelningen av skogsmarken i olika ägoslag och skyddsformer är tydlig och ändamålsenlig. Begreppet skogsmark har dock för närvarande delvis olika innebörd i skogsvårdslagstiftningen å ena sidan och i skogsinventering (främst Riksskogstaxeringen), skogsbruksplanläggning, fastighetstaxeringen och certifieringen å den andra.
Det innebär t.ex. att skyddsskog som inte uppfyller produktionskraven för att betecknas som produktiv skogsmark ändå klassificeras som skogsmark enligt skogsvårdslagstiftningen. Den övriga skogsmarken benämns i skogsvårdslagens föreskrifter produktiv skogsmark utan att definieras. I skogsinventering, skogsbruksplanläggning, fastighetstaxering och certifiering används i en del fall i stället begreppet skogsmark, som därigenom blir synonymt med produktiv skogsmark. I tillämpningen av fastighetstaxeringslagen ingår även t.ex. mark med skog i naturreservat och biotopskydd i skogsmarken medan formellt skyddad mark inte ingår i produktiv skogsmark enligt skogsvårdslagstiftningen. Dagens skogsvårdslag tar sin utgångspunkt i att skogsmark enbart definieras utifrån sin virkesproducerande förmåga och att denna förmåga är satt till en virkesproduktion av minst 1 skm
3
per hektar
och år.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
111
Formellt skydd och internationella jämförelser
När den nu rådande skogspolitiken infördes 1994 gavs de skogliga miljöfrågorna ökad tyngd och arealen skyddad mark har sedan dess ökat väsentligt. Skogliga frågor har också internationaliserats allt mer under de senaste decennierna bl.a. som en följd av Sveriges inträde i EU, den allt tydligare globaliseringen av virkesmarknaden med ökad handel med skogsindustriprodukter samt genom en rad internationella överenskommelser som Sverige förbundit sig att följa. Min samlade bedömning är mot den bakgrunden att den nuvarande otydliga och delvis motsägelsefulla indelningen av skog och mark inte längre är ändamålsenlig. Jag föreslår därför att nya begrepp och definitioner införs för de skogsrelaterade ägoslagen. Den indelning av de skogsrelaterade ägoslagen som jag föreslår är enkel och innehåller få nivåer och begrepp, vilket jag tycker är en styrka. För olika ändamål kan naturligtvis de föreslagna kategorierna delas in i underkategorier.
De nya begreppen syftar dels till att skapa en bättre överblick över vilka arealer som brukas för olika syften respektive är formellt skyddade, dels till att underlätta jämförelser med motsvarande arealer i andra länder. Detta uppnås genom att klassificeringen i större utsträckning än tidigare harmoniseras med det av FAO använda systemet för indelning av skogsrelaterade ägoslag.
Impediment blir lågproduktiv skogsmark
Till grund för mina iakttagelser ligger till stor del den grundliga genomgång av de skogliga ägoslagens indelning och definitioner som Skogsstyrelsens utredare har gjort. Indelningen av de skogsrelaterade ägoslagen i Sverige blir betydligt mer ändamålsenlig genom att, i enlighet med Skogsstyrelsens förslag, bl.a. införa en definition för begreppet skog och att harmonisera såväl denna som flera andra definitioner med FAO:s internationellt vedertagna system. Jag har dock valt att gå ett steg längre än Skogsstyrelsen genom att ersätta begreppet impediment med lågproduktiv skogsmark och därmed samla hela den areal som är bevuxen med skog i ett och samma ägoslag, nämligen skogsmark.
I likhet med skogsmarksbegreppet är impedimenten otydligt definierade och omfattar många olika naturtyper. Indelningen av impediment innebär ofta gränsdragningsbedömningar som medför
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
112
att impedimentsgränserna dras på olika sätt i olika delar av landet. Dessutom skiljer sig ibland de områden som av praktiska skäl bedöms vara impediment från de som definitionsmässigt klassas som impediment. Begreppet impediment tillämpas för mark som är svår att bruka av såväl tekniska som biologiska och ekonomiska skäl, vilket skapar ytterligare förvirring. Min sammantagna bedömning blir därför att impedimentsbegreppet bör ersättas.
En utfasning av begreppet impediment är angelägen också av andra skäl. Den nya skogspolitiken innebär ökad frihet för den enskilda skogsägaren att bruka sin areal och att uppfylla de skogspolitiska målen. På den egna skogsmarken är det den enskilda markägaren som själv ska avgöra vilken mark hon eller han anser vara lönsam att bruka. Det är då, enligt min mening, olämpligt att en definition som består av ett och samma tillväxtmått för hela landet styr vilken mark som kan och får brukas eller skyddas.
Begreppet lågproduktiv skogsmark anser jag vara en tydligare beskrivning av den typ av skogsmark som avses. Eftersom impedimentsbegreppet är väl inarbetat och också förknippat med särskilda regelverk behöver en översyn göras så att de delar av dagens skogsimpediment som har höga natur- och/eller kulturvärden kan skyddas. Även om det, för att skydda befintliga naturvärden, är viktigt att de skogliga impedimenten skyddas från skogsbruksåtgärder är endast ett fåtal rödlistade arter beroende av impedimenten för sin fortlevnad. Den landskapstyp där vissa impediment finns är dock skyddsvärd. Det gäller till exempel myrmosaiker med skogsholmar som dock inte ”ryms” i den nationella strategin för formellt skydd av skog. I en översyn bör behovet av skydd för sådana landskapstyper beaktas. Detta skydd ska då inte ingå i de av riksdagen beslutade 400 000 ha formellt skyddad skog utan bör läggas till den areal som ska skyddas formellt. Jag föreslår därför att det som i dag, enligt skogsvårdslagen, definieras som skogliga impediment omförs till lågproduktiv skog och därmed blir en del av den areal som, enligt skogsvårdslagen, definieras som skogsmark.
Föreskrifter för lågproduktiv mark
Trots att endast få rödlistade arter är unika för impedimenten är jag medveten om att en del av de områden som i dag definieras som impediment hyser höga naturvärden och att de skydd som dessa
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
113
områden har i dag utgör en viktig pusselbit i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden. Jag anser därför att avverkning i de områden som enligt mitt förslag kommer att benämnas lågproduktiv skogsmark ska vara föremål för särskilda restriktioner i enlighet med föreskrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar.
Jag anser att dessa föreskrifter inledningsvis bör ha samma inriktning som de föreskrifter som i dag begränsar brukandet på skogliga impediment. På sikt ser jag emellertid en utveckling där kunskapen om den lågproduktiva skogsmarkens kvaliteter ökar och att föreskrifter avseende dess brukande kan differentieras. Lågproduktiv skogsmark med höga natur- eller andra värden ges ett varaktigt skydd medan lågproduktiv skogsmark med goda förutsättningar för virkesproduktion tas i bruk för detta ändamål eller avsätts frivilligt av andra skäl.
Skyddad mark tydligare
Ytterligare en fördel med detta nya system för indelning av de skogsrelaterade ägoslagen är att arealen skyddad skogsmark tydliggörs. Dagens skogsmarksbegrepp innebär att när skogsmark blir formellt skyddad så upphör den per definition att vara skogsmark, vilket innebär att strikt definitionsmässigt finns ingen formellt skyddad produktiv skogsmark i Sverige. Med den föreslagna ägoslagsindelningen framgår det tydligt hur stor den totala skogsmarksarealen är, oavsett om den är formellt skyddad eller inte, liksom arealen skyddad mark.
När det gäller frivilliga avsättningar av skogsmark så anser jag att dessa är att betrakta som en brukningsform och att arealen därför hör hemma i kategorin brukad skogsmark. Uppdelningen av de frivilliga avsättningarna på produktiv respektive lågproduktiv skogsmark kan, om så önskas av pedagogiska skäl, redovisas i en fjärde nivå i den figur som ingår i mitt förslag.
Standard för skogsrelaterade ägoslag
Begreppen skog, skogsmark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark kommer med mitt förslag att definieras i skogsvårdslagen. Jag förordar att Skogsstyrelsen såväl för dessa som för
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
114
de övriga begrepp som ingår i förslaget, tar initiativ till att upprätta en standard som fastställs av SIS när det nya systemet har trätt i funktion. En gemensam, svensk standard skulle ytterligare förbättra förutsättningarna för att detta system blev det allmänt vedertagna och som därför kom att användas i alla delar av berörd lagstiftning och inom samtliga berörda politikområden. Gemensamma definitioner, oavsett användningsområde, skulle underlätta bl.a. statistikhantering.
Innebörden av föreslagna begrepp
Jag anser, i enlighet med mitt förslag, att Skogsstyrelsen bör utforma föreskrifter som definierar de föreslagna begrepp som inte föreslås definieras i skogsvårdslagen. Som ett förtydligande till figur 3.1 vill jag dock framföra några tankar om innebörden av dessa begrepp.
Skogsmark
I den föreslagna lagtexten definieras uppdelningen av skogsmark på produktiv respektive lågproduktiv skogsmark. Dessa båda kategorier kan sedan, vid behov, delas upp i brukad produktiv skogsmark respektive skyddad produktiv skogsmark samt brukad lågproduktiv skogsmark respektive skyddad lågproduktiv skogsmark. Den skyddade marken avser då formellt skyddad mark som enligt myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose allmänna intressen. Den föreslagna definitionen av skog överensstämmer i huvudsak med FAO:s definition.
Träd- och buskmark
Mark med träd och annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än 5 meter och en kronslutenhet på 5
−10 % eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Definitionen överensstämmer i stort med FAO:s definition av begreppet other wooded land.
Exempel på träd- och buskmarker är glest trädbevuxna myrar och hällmarker samt videsnår högre än 0,5 meter i fjällen.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
115
Träd- och buskmarken kan, vid behov, delas in i skyddad respektive annan träd- och buskmark. Den skyddade marken avser då formellt skyddad mark som enligt myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose allmänna intressen.
Övriga skogsrelaterade ägoslag
Mark med enstaka träd och buskar för vilken varken kriterierna för skogsmark eller träd- och buskmark uppnås. Marken används inte i väsentlig utsträckning för annat ändamål än att tillgodose intressen knutna till den ifrågavarande naturtypen.
Exempel på övriga skogsrelaterade ägoslag är mycket glest trädbevuxna marker, marker med låga träd, trädlösa marker och marker med lite eller ingen buskvegetation högre än 0,5 meter, huvudsakligen kala eller nästan kala mossar, myrar, hällmarker och kalfjäll.
De övriga skogsrelaterade ägoslagen kan, vid behov, delas in i skyddade respektive andra övriga skogsrelaterade ägoslag. Den skyddade marken avser då formellt skyddad mark som enligt myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose allmänna intressen.
Nytt system tydligare och enklare
Sammanfattningsvis: Genom att införa den indelning av de skogsrelaterade ägoslagen som jag föreslår; att definiera begreppet skog, att harmonisera de svenska begreppen med FAO:s samt att ersätta begreppet impediment med lågproduktiv skogsmark, är det min fasta övertygelse att vi får ett enklare, tydligare och mer konsekvent system för indelning av de skogsrelaterade ägoslagen.
Ett nytt skogsmarksbegrepp innebär förvisso en tämligen omfattande förändring, men det kan knappast anses vara tillfredsställande att behålla dagens otydliga system. Genom att omföra impedimentbegreppet till lågproduktiv skogsmark kan förändringen ske i två steg och nödvändiga inventeringar och avvägningar kan göras över en längre tid. Att till fullo överblicka alla konsekvenser av de föreslagna ändringarna har dock inte varit möjligt inom denna utrednings ram, bl.a. beroende på svårigheter att entydigt kartlägga hur fördelningen av ägoslag ser ut i dag.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
116
3.22 SMÖR och planplikt
3.22.1 Direktiven
I direktiven till Skogsutredningen refererades skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken där regeringen framhöll att det är av avgörande betydelse att information om dokumenterade natur- och kulturvärden finns tillgänglig vid planering av skogsbruksåtgärder. Regeringen aviserade också att det inom de närmaste åren bör ske en utvärdering av om de i SVL lagstadgade s.k. skogs- och miljöredovisningarna (SMÖR) har fungerat som det var avsett. Regeringen gav mot den bakgrunden Skogsutredningen i uppgift att belysa i vilken utsträckning SMÖR har funnits tillgängliga i enlighet med lagstiftningen. Vidare ska utredaren redovisa huruvida dessa har innehållit den information som detta verktyg syftar till att tillhandahålla. Utredaren ska även lämna förslag till hur detta eller andra lämpliga verktyg kan utvecklas, i syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av olika miljö- och kulturmiljömål som rör skogen.
I regeringens direktiv till Skogsutredningen berörs inte frågan om planplikt. Jag anser emellertid att det med utgångspunkt i direktivens anvisningar om att skogspolitiken ska ses ur ett brett samhällsperspektiv kan vara relevant att beröra denna fråga.
Mitt förslag:
• Från och med den 1 januari 2008 ersätts kravet i skogsvårdslagen på innehav av en skogs- och miljöredovisning med ett krav på att det för varje skogsfastighet inom tre år ska finnas en plan över skogsmarken och hur den avses brukas.
3.22.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Det är min fasta övertygelse att någon form av dokumentation av ett skogsinnehav gagnar möjligheterna att göra lämpliga avvägningar mellan skogspolitikens miljö- och produktionsmål. En väl genomtänkt plan är dessutom en viktig grund för en skogsägares möjligheter att fatta företagsekonomiskt rationella beslut. I grunden är jag således positivt inställd till den återreglering på detta område som riksdagen beslutade 1998 genom kraven i SVL på innehav av en s.k. skogs- och miljöredovisning (SMÖR). Jag är
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
117
samtidigt förvånad över att Skogsstyrelsen inte bättre har tillsett att denna bestämmelse har efterlevts. Att myndigheten anser sig ha tillgång till huvuddelen av den information en SMÖR innehåller och dessutom i mer uppdaterad form och bl.a. därför är skeptisk till SMÖR-regleringens nuvarande utformning får inte innebära att den förhåller sig passiv till att eller hur den tillämpas. På samma sätt som Skogsstyrelsen har en positiv inställning till att skogsägare har skogsbruksplaner bör myndigheten kunna se att en SMÖR kan fylla en viktig funktion för den enskilda skogsägaren och dennes intresse och möjligheter för att ta det ansvar som skogsägarrollen innebär.
Bejaka IT-utvecklingen!
Jag vill, i likhet med Skogsstyrelsen, bejaka den utveckling på ITområdet som gör det möjligt för skogsägare att via webbaserad information skaffa sig aktuell kunskap om den egna fastigheten. Redan i dag finns en hel del data tillgängliga via olika myndigheters webbsidor, bland annat kan gemene man via länsstyrelsernas GISregister ta del av en mängd fakta. Flera myndigheter äger dessutom IT-baserad information på en detaljeringsnivå som skulle kunna vara av värde för skogsbrukare att få tillgång till. Det handlar exempelvis om geografiska grunddata, data från nyckelbiotopinventeringen, fornminnesregistret m.m.
Mot den bakgrunden ser jag med stor tillförsikt fram emot resultatet av det projekt som Skogsstyrelsen har för avsikt att inleda under hösten 2006 med inriktningen att vidareutveckla dagens internetbaserade skogsägarstöd kallat Min Skog. Syftet är att skapa en kundorienterad elektronisk plattform för Skogsstyrelsens samtliga elektroniska tjänster riktade till skogsägare. I normalfallet ska all Skogsstyrelsens information som rör den egna fastigheten presenteras. Jag förutsätter att detta även inkluderar sådan information som Skogsstyrelsen har tillgång till men som ”tillhör” någon annan myndighet.
Detta projekt kommer, enligt min bedömning, att kunna leda till bättre förutsättningar för skogsägare att på ett mer effektivt sätt få del av sådant underlag som behövs för en rationell planering av det egna skogsinnehavet.
Min uppfattning är att detta kunskapsunderlag även bör kunna fungera som en god grund för skogsägare att ta fram någon form av
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
118
skogsbruksplan. Som redan har framgått anser jag att de markägare som har skogsbruksplaner agerar på ett mer medvetet sätt till gagn för de skogspolitiska målen. Jag har därför övervägt olika möjligheter för att stimulera ett ökat intresse bland skogsägare för att skaffa skogsbruksplaner. Den allra enklaste formen vore att ge en statlig subvention till dem som införskaffar en skogsbruksplan. Min grundinställning är emellertid att då mycket av skogspolitikens genomförande vilar på skogsägarna är det också de som måste bära det ekonomiska ansvaret för att genom en god planering se till att de skogspolitiska ambitionerna nås.
Jag har noterat att man även i Finland värdesätter innehav en skogsbruksplan. Där har emellertid staten tillgång till ett styrmedel som inte är möjligt att tillämpa inom ramen för dagens svenska skogspolitik, nämligen nedsättning av statliga bidrag i de fall en gällande skogsbruksplan saknas.
En annan stimulansmodell vore att bevilja innehavare av en skogsbruksplan någon form av lättnad i det skogspolitiska regelverket. Den avreglerade skogspolitiken innehåller emellertid så pass få tvingande regler att det är svårt att hitta sådana möjliga lättnader. De krav som ställs handlar främst om föryngringar, avverkningsanmälan och hänsyn och det är områden där jag inte anser att några lättnader bör ges. Ett annat sätt att väcka intresset för skogsbruksplaner är att den skogliga myndigheten informerar om värdet av att ha en skogsbruksplan. Då Skogsstyrelsen åtar sig skogsbruksplanläggning på uppdragsbasis får det emellertid förutsättas att denna möjlighet redan i dag marknadsförs i erforderlig utsträckning.
Krav på innehav av skogsbruksplan
Min tilltro till skogsbruksplaner som skogspolitiskt medel i kombination med svårigheter att finna framkomliga vägar för att stimulera fram en ökad skogsbruksplanläggning gör att jag anser att kravet på innehav av en skogsbruksplan bör återinföras i SVL. Detta bör dock samordnas med möjligheten att tillhandahålla olika typer av fastighetsanknutna uppgifter via Internet i enlighet med ovan beskrivet IT-projekt. Mot den bakgrunden föreslår jag att kravet i SVL på innehav av en skogs- och miljöredovisning från och med den 1 januari 2008 ersätts med ett krav på att det för varje skogsfastighet inom tre år ska finnas en plan över skogsmarken och hur den avses brukas.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
119
3.23 Samhällets och näringens ansvar
3.23.1 Direktiven
I regeringens direktiv till Skogsutredningen konstateras att skogsbrukets sektorsansvar för miljövård betonades särskilt i samband med det skogspolitiska beslutet 1993. I direktiven framgår också att regeringen i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik aviserade en översyn av hur sektorsansvaret har fungerat hittills. Samma notering upprepades i regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken. Utredaren ska, enligt regeringens direktiv, genomföra en sådan översyn för skogssektorn och redovisa möjlig fortsatt utveckling och förtydligande.
Enligt direktiven ska statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförandet av skogspolitiken förtydligas. Utredaren ska i första hand utgå från att det statliga åtagandet inte ska öka.
3.23.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet
Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet (tidigare det särskilda sektorsansvaret) innebär att Skogsstyrelsen har ansvar för ekologisk hållbarhet inom sitt verksamhetsområde. Detta är enligt min uppfattning en princip som är bra.
Jag har emellertid noterat att man från Skogsstyrelsens sida rest en del frågetecken kring värdet av det särskilda sektorsansvaret. Skogsstyrelsen har bl.a. i en skrivelse till Naturvårdsverket i anslutning till verkets analys av det särskilda sektorsansvaret framhållit att miljöarbetet ingår i Skogsstyrelsens huvuduppgifter. Mot den bakgrunden är det, enligt myndigheten, inte ändamålsenligt med ett särskilt sektorsansvar och detta kan följaktligen avskaffas. Utöver detta argument tycks emellertid denna inställning också grunda sig på en tveksamhet inför om de tillgängliga medlen gör det möjligt för myndigheten att ta det ansvar man har ålagts. Det handlar dels om en minskning av myndighetens anslag, dels om att man inte förfogar över flera av de rättsliga styrmedel som man anser sig behöva för att kunna ta nämnt ansvar.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
120
Myndigheters ansvarsområden sammanfaller
Jag vill lyfta fram den viktiga kopplingen mellan möjligheterna att ta ansvar och de medel som står till buds. Enligt min uppfattning har Naturvårdsverket i sin analys av det särskilda sektorsansvaret inte i nödvändig utsträckning uppmärksammat att vissa myndigheters ansvarsområden sammanfaller. Den problematik som uppkommer när ansvaret ligger på en myndighet medan en annan myndighet förfogar över flera av de medel som kan behövas för att ansvaret ska kunna tas fullt ut har inte givits erforderlig belysning.
På skogspolitikens område förekommer denna uppdelning mellan medel och ansvar exempelvis när det gäller naturvården. Trots att Skogsstyrelsen har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet förfogar man inte över ett i naturvårdssammanhang så viktigt formellt skyddsinstrument som naturreservat. Detta är förbehållet länsstyrelser och kommuner. Motsvarande gäller viltförvaltningens område. Hårt klövviltbete hämmar inte bara produktionen i den svenska skogen utan är också ett hot mot den biologiska mångfalden. Det övergripande ansvaret för viltförvaltningsfrågorna ligger dock på Naturvårdsverket och det är länsstyrelserna som beslutar i frågor om älgavskjutning.
Jag har noterat att det i den rapport om det särskilda miljömålsansvaret som respektive berörd myndighet ska lämna till regeringen senast den 31 december 2006, ska redovisas förslag till vilka styrmedel och åtgärder som behövs men som myndigheten inte har mandat att genomföra. Jag anser även att regeringen bör utvärdera Naturvårdsverkets uppgift att samordna arbetet med det särskilda sektorsansvaret. Ett motiv till detta skulle vara att Naturvårdsverket har vissa egenintressen i den nuvarande fördelningen av styrmedel. En möjlighet är att denna fråga blir en del av den översyn av det allmänna sektorsansvaret som regeringen har aviserat men ännu inte lagt ut. Ett annat alternativ är att någon av regeringens myndigheter med särskild kompetens i styrningsfrågor får i uppdrag att belysa nämnt problemkomplex.
Skogssektorns ansvar för miljön
Med det allmänna sektorsansvaret avses det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. I ett vidare perspektiv kan sektorsansvaret sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
121
och näringen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken. Det är svårt att särskilja ansvaret för miljö respektive produktion i skogspolitiken eftersom de i så många avseenden är sammankopplade med varandra.
I den skogspolitiska propositionen från 1993 skrev regeringen att den skogliga myndighetens rådgivningsansvar gentemot skogsägare omfattade miljörådgivning och viss säkerhetsrådgivning. Rådgivning med koppling till den ekonomiska driften av fastigheten var dock, enligt regeringen, en fråga för ”skogsägarnas egna organisationer”.
Min granskning visar att myndighetens strävan är att rådge skogsägare inom hela det skogpolitiska fältet dvs. inom såväl miljö- som produktionsområdet. Detta påpekade jag redan i mitt delbetänkande.
Helhetstänkande i tiden
Enligt min mening så ligger detta helhetstänkande i tiden. På det sätt som skogsbruk bedrivs inom ramen för den s.k. svenska modellen, med produktion och miljö i kombination över den absoluta merparten av skogsmarksarealen, blir det svårt att dela på rådgivning om miljö och produktion. Dessa går hand i hand.
På samma sätt blir det orimligt att säga att skogsägaren har ansvar för produktionsfrågorna, men kan lita till myndigheten när det gäller kunskaper om miljöfrågor. De skogspolitiska målen, såväl som de miljöpolitiska, bygger på att skogsägaren tar ansvar för, och besitter goda kunskaper om, både miljö- och produktionsfrågor.
Jag har förståelse för att man, i samband med införandet av en ny skogspolitik, betonade betydelsen av myndighetens rådgivning med inriktning mot miljömålet. Det var nytt och okänt och det var rimligt att förutsätta att det var inom det området som skogsägare hade störst behov av obunden rådgivning.
När nu drygt ett decennium har passerat sedan införandet av de jämställda skogspolitiska målen så anser jag att det är tid att ompröva denna inriktning. Jag anser att det är dags att tydliggöra att staten och näringen har ett gemensamt ansvar för såväl miljö- som produktionsmål. Detta delade ansvar bör komma till uttryck bl.a. genom att skogssektorn och staten, i form av Skogsstyrelsen, gemensamt formulerar en konkretisering av det skogspolitiska produktionsmålet i form av ett virkesproduktionsmål. Ett sådant
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
122
mål behandlas ytterligare i delen om ökad virkesproduktion i detta betänkande.
3.24 Privatskogsbrukets roll
3.24.1 Direktiven
Enligt Skogsutredningens direktiv är förändringar i privatskogsbruket en av de faktorer som har påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. Den förändring som lyfts fram uttryckligen i direktiven är det faktum att allt flera skogsägare inte bor på och brukar sin fastighet.
3.24.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
De mer än 350 000 privata skogsägarna i Sverige har en avgörande betydelse för förverkligandet av skogspolitiken. Skogspolitiken förutsätter att dessa aktörer tar ansvar för att skogspolitikens mål nås. För att de ska kunna ta detta ansvar förutsätts det att de har kunskaper om skogspolitikens mål och hur de lämpligen agerar för att dessa mål ska kunna nås.
Ett ansvarsfullt agerande i linje med de skogspolitiska målen förutsätter också att dessa inte kommer i konflikt med andra mål som den enskilde skogsägaren har, både med sitt skogsägande och inom helt andra områden. Ett ökat utboägande och/eller ett minskande beroende av skogen som inkomstkälla kan innebära att ett ur virkesproduktionsperspektiv ansvarsfullt ägande av skog får ge vika för sådana alternativa målfunktioner. Det behöver då inte handla om att skogsägaren driver ett skogsbruk som alltför ensidigt är inriktat på maximal virkesproduktion eller på ”fri utveckling” i syfte att bevara biologisk mångfald utan helt enkelt om att han/hon mer eller mindre oreflekterat väljer att investera sin tid eller sina pengar i helt andra verksamheter. Inte minst gäller detta för den stora andelen skogsägare med små skogsarealer.
Värderingar förändras i takt med samhällsutvecklingen och jag har förståelse för att rollen som ansvarsfull skogsägare i framtiden för somliga kommer att väga allt lättare när man försöker pussla ihop sitt livsprojekt. Samtidigt anser jag att flera olika aktörer, såväl privata som offentliga, har en uppgift att fylla när det gäller att klargöra att ägande av skog innebär ett ansvar som måste finnas
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
123
med i en skogsägares medvetande när denne gör sina personliga prioriteringar.
Det ökade utboägandet och den lägre graden av självverksamhet innebär att många skogsägare väljer att utöva sitt markägaransvar genom andra. Här spelar olika typer av skogsentreprenörer en viktig roll. För att de skogspolitiska målen ska nås krävs att dessa entreprenörer har tillräckliga kunskaper om både den biologiska mångfaldens och om produktionens förutsättningar och att markägaren kan vara tydlig i de krav som ställs. Det är enligt min uppfattning därför av stor betydelse att Skogsstyrelsen och skogsägarnas organisationer på olika sätt stödjer markägaren i hans/hennes roll som ansvarig för skogsskötseln.
Hur ansvaret för detta arbete bör fördelas mellan staten och andra aktörer har jag tagit upp tidigare i detta betänkande.
3.25 Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen
3.25.1 Direktiv
Enligt direktiven ska utredaren beskriva behovet av vidareutveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen.
3.25.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
För de skogspolitiska produktions- och miljömålen finns, som konstaterats på flera andra platser i detta betänkande, delmål formulerade. De skogspolitiska miljömålen utgörs till stor del av de delmål som inryms under miljökvalitetsmålet Levande skogar. Det skogspolitiska produktionsmålet konkretiseras i de nationella sektorsmålen. Det här kapitlet handlar om behov av utveckling av mätinstrument för befintliga mål. Målen och målstrukturen behandlas i andra delar av detta betänkande.
När det gäller det skogspolitiska miljömålet så är min bedömning att det finns ett stort antal mätinstrument för uppföljning av dessa. I takt med att ny kunskap och nya erfarenheter växer fram finns det naturligtvis behov av att vidareutveckla dessa mätinstrument. I detta sammanhang vill jag dock betona att det är viktigt att de mätinstrument som utvecklas leder till en uppföljning som är jämförbar med nationella och internationella system. Samordning av de olika uppföljningssystemen ser jag också som en
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
124
viktig komponent eftersom risken för att medel utnyttjas ineffektivt är uppenbar om utvecklingen av mätinstrument för måluppfyllelse sker på flera olika håll. Målsättningen måste vara att skapa övervakningssystem som levererar kvalitetssäkrade resultat som kan jämföras mellan såväl nationella politikområden som regioner och länder. De bör dessutom ge mervärden genom att vara anpassade för flera olika ändamål samtidigt, såsom exempelvis beräkningar av tillstånd, trender, orsakssamband och scenarieanalyser. Som jag ser det så är lösningen att bygga vidare på det som finns och arbeta aktivt med kvalitetssäkring och harmonisering av resultat utifrån befintlig erfarenhet.
När det gäller det skogliga produktionsmålet så anser jag att de mätinstrument som finns är tillräckliga för att mäta måluppfyllelsen. Detta är sagt med utgångspunkt från de sektorsmål som finns formulerade i dag. Jag vill i det här sammanhanget betona att mitt uppdrag har varit att beskriva behovet av utveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen, inte att värdera eller kommentera målen i sig. Grunden för skogspolitiken, med två jämställda mål, ligger fast. Jag vill dock poängtera att en förutsättning för att följa upp mål och utveckla mätinstrument för måluppfyllelsen är att de uppsatta målen är mätbara, något som först under de senaste åren varit fallet för målen i den skogliga målstrukturen. För såväl miljö- som produktionsmålen gäller naturligtvis att om målen ändras så påverkas behovet av mätinstrument för måluppfyllelsen.
3.26 EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning
3.26.1 Direktiven
När den svenska skogspolitiken utvärderades av Skogsvårdsorganisationen i början av 2000-talet drogs slutsatsen att det var svårt att särskilja olika faktorer som hade påverkat skogspolitiken och dess utfall. Några av de faktorer som regeringen därför fann det nödvändigt att låta Skogsutredningen uppmärksamma ytterligare var betydelsen av EU-medlemskapet och EU:s utvidgning för den svenska skogspolitiken.
En annan fråga med anknytning till EU som omnämns i utredningens direktiv är formerna för finansieringen av statliga åtagan-
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
125
den inom ramen för skogspolitiken. Utredaren ska här särskilt beakta det hittills låga utnyttjandet av möjligheterna till medfinansiering från EU.
Skogsutredningen ska även beakta de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett de senaste tio åren. En av de faktorer som nämns i det sammanhanget är den internationella skogspolitiken. Utredaren ska som en jämförelse också visa hur några olika länder med liknande förutsättningar som Sverige har hanterat avvägningen mellan olika intressen i skogspolitiken. Vidare ska riksdagens beslut om Sveriges politik för global utveckling beaktas.
Mina förslag:
• En strategisk handlingsplan för det fortsatta arbetet med internationella skogliga frågor bör utarbetas.
• Ett forum för förankring av skogliga EU-frågor och andra internationella skogsfrågor bör tillskapas vid Näringsdepartementet.
3.26.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Skog av allehanda slag finns över stora delar av jordklotet. På många håll i världen brukas dessa skogar och/eller fungerar som viktiga livsbetingelser för såväl människor som för oräkneliga arter av djur och växter. Skogar spelar också en viktig roll när det gäller att motverka miljöhot som den globala uppvärmningen och ökenutbredningen. Ett hållbart skogsbruk i kombination med varaktiga skyddsformer är nödvändigt för att världens skogar även i framtiden ska kunna fungera som grund för livskraftiga lokalsamhällen och som livsmiljö för hotade djur och växter.
Jag anser att Sverige som en stor skogsnation med höga ambitioner när det gäller hållbart brukande ska ha en tydlig och i internationella sammanhang närvarande röst. Den svenska skogspolitikens grundläggande förtjänster som exempelvis avreglering, miljöhänsyn på hela arealen och avsaknad av subventioner måste genom en tydlig närvaro från svenska offentliga representanter förmedlas inom EU:s olika institutioner och i andra internationella sammanhang.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
126
Det intryck jag har fått under utredningens gång, och då kanske i synnerhet under det internationella symposium som utredningen arrangerade i Östersund hösten 2005, är emellertid att regeringens skogspolitiska röst har blivit svagare internationellt under senare år. Flera av symposiets medverkande med erfarenhet från internationellt skogspolitiskt arbete hävdade att höga förväntningar på tydliga svenska ståndpunkter numera ofta kommer på skam. En förklaring till detta är rimligen att Sverige sedan EU-inträdet i första hand agerar inom EU och att man sedan förlikar sig med den gemensamma EU-linjen i andra internationella sammanhang. Å andra sidan menar även aktörer inom EU att det svenska agerandet i skogspolitiska frågor är förvånansvärt beskedligt och otydligt. Frånvaron av en gemensam skogspolitik och en för tillfället avstannad fördragsprocess får inte tjäna som ursäkt för en passiv hållning. Sverige förväntas som en stor skogsnation – med rätta – ha en tydlig röst i frågor med skoglig anknytning både inom EU och i andra internationella sammanhang.
Tydligare ansvarsfördelning
En tydlig svensk position på den skogliga internationella arenan måste grundas på ett tydligt mandat för den eller de som representerar Sverige. En klart utmejslad ansvarsfördelning mellan departementet och myndigheter är därvidlag nödvändigt. Mitt intryck är att denna ansvarsfördelning i dagsläget inte alltid fungerar tillfredsställande bl.a. som en följd av att frågor med skoglig anknytning hanteras av flera departement och myndigheter.
Min grundläggande inställning är att Sverige så långt som möjligt ska representeras av regeringstjänstemän i de europeiska processerna men att dessa gärna kan sekonderas från myndigheterna. Det är enligt min uppfattning inte godtagbart om de svenska representanterna av andra upplevs hålla en väl låg profil eller att den ståndpunkt man intar inte har en tydlig politisk förankring.
Strategisk handlingsplan stärker Sveriges position
För att stärka Sveriges position föreslår jag att det utarbetas en brett förankrad och långsiktigt inriktad strategi för det svenska agerande i internationella sammanhang med skogliga kopplingar.
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
127
Regeringen angav i sin senaste skrivelse om skogspolitiken att man hade tagit första steget i att utveckla en strategi för sitt agerande på EU-området och att man hade för avsikt att intensifiera arbetet med EU-politiken på skogsområdet om en gemensam skogspolitik fortfarande var aktuell efter utvärderingen av EU:s skogsstrategi. Mot bakgrund av de internationella skogsfrågornas betydelse anser jag att detta arbete bör fullföljas även om diskussionerna om en gemensam skogspolitik på EU-nivå i dagsläget inte är så intensiv. Handlingsplanen bör, enligt min uppfattning, även omfatta andra internationella frågor med skoglig anknytning där det bedöms vara värdefullt med ett tydligt svensk agerande vid sidan om EU.
Intensifierad förankringsprocess
Utöver ovan föreslagna strategi föreslår jag att det tillskapas ett permanent forum vid Näringsdepartementet för diskussioner om internationella frågor med skogspolitiska kopplingar. Enligt min uppfattning sammanhänger det relativt tillbakadragna svenska agerandet i internationella sammanhang bl.a. med att det inte har funnits ett forum för nationell koordinering och förankring av svenska ståndpunkter att driva internationellt. Mitt intryck är att svenska offentliga aktörer och intresseorganisationer skulle vinna i internationell tydlighet och kraft genom att i möjligaste mån finna en gemensam linje i det internationella agerandet.
Jag är således positiv till de initiativ om en intensifierad nationell förankringsprocess som omnämndes i de s.k. branschsamtal som har genomförts mellan regeringen och representanter från skogsbranschen. Samtidigt vill jag poängtera att dessa samtal inte samlade en sådan uppsättning av skogliga intressenter att de kan anses ha givit förankringen den bredd jag förordar. Sammansättningen av det forum jag föreslår bör på ett bättre sätt avspegla den stora mängd intressen som finns knutna till skogen och dess brukande. Jag vill också understryka betydelsen av att det forum jag förordar ges en flexibel utformning i så måtto att invalda ledamöter ges tidsbegränsade mandat. Huvudsyftet med detta är att gruppen inte ska tillåtas stelna i sina former och att nya perspektiv fortlöpande ska ges möjlighet att komma till tals.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
128
Förstärkning nödvändig
Jag anser också att det behövs en förstärkning av den svenska representationen i internationella skogspolitiska sammanhang. Skogsstyrelsen har visserligen prioriterat upp det internationella arbetet och förstärkt sin nyligen inrättade internationella enhet men arbetet bör även ges en tydligare politisk styrning. Detta bör bl.a. ske genom att antalet tjänstemän vid Näringsdepartementet med kapacitet att agera i skogspolitiska frågor på den internationella nivån bör utökas. På detta sätt kan sådan närvaro, numerär och kontinuitet uppnås som förväntas av en stor skogsnation när betydelsefulla skogspolitiska frågor avhandlas i internationella fora. En förstärkning enligt ovan torde även kunna gagna möjligheterna att med bättre framförhållning samordna och förankra de skogspolitiska ståndpunkter som Sverige hävdar internationellt.
Politik för global utveckling
Den svenska politiken för global utveckling ska, liksom skogspolitiken, genomsyras av principen om hållbar utveckling. Skogen och det hållbara skogsbrukets betydelsefulla roll i klimatsammanhang har en direkt koppling till det arbete som bedrivs inom ramen för den globala utvecklingspolitiken. Svenskt agerande i olika fora och sammanhang i syfte att främja ett hållbart brukande av skog har därmed stor betydelse för den globala utvecklingen.
Det har inte varit min uppgift att göra någon närmare analys av eller att utvärdera de delar av den globala utvecklingspolitiken som har skogliga förtecken. Utredningens kontakter med bl.a. representanter för Sida har dock givit mig intrycket att skogens och skogsbrukets roll under senare år har haft en mer undanskymd plats i det svenska biståndsarbetet än tidigare. Den typ av skogsplanteringsprojekt som förekom under slutet av 1900-talet är exempelvis numera ovanliga. En uppdatering av Sidas delvis inaktuella s.k. positionspapper på temat hållbart skogsbruk har inte heller prioriterats. Jag kan också konstatera att Sverige i det globala utvecklingsarbetet har valt att fokusera på urban utveckling vilket torde indikera att frågor med skoglig koppling har givits lägre prioritet.
Jag noterar emellertid också att Skogsstyrelsen i regleringsbrevet för år 2006 har fått ett tydligare uppdrag att aktivt bidra till
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
129
Sveriges politik för global utveckling, främst genom ett ökat samarbete med Sida och internationella organisationer som till exempel FAO. Något motsvarande uppdrag fanns inte i regleringsbrevet för år 2005. Detta förtydligande ökar, enligt min bedömning, sannolikheten för att Sida och Skogsstyrelsen i samverkan ska kunna flytta fram de svenska positionerna när det gäller biståndsinsatser med skogliga förtecken.
Avvägningar i andra länder
Under arbetet med Skogsutredningen har jag bl.a. genom resor, det symposium som Skogsutredningen anordnade i Östersund hösten 2005 och utredningar som gjorts av ett antal svenska ambassader tagit del av hur skogliga avvägningar görs i ett antal andra länder. Dessa kontakter har resulterat i många tankar och uppslag som på olika sätt har gett återverkningar i detta betänkande.
I dessa jämförelser står det klart för mig att det som vi i vardagslag kallar den svenska modellen, dvs. att produktion och miljöhänsyn samt hänsyn till andra allmänna intressen går hand i hand på den absoluta huvuddelen av den svenska skogsmarksarealen, är en modell som är uppbyggd utifrån de unika förhållanden som råder här. Utöver de naturgivna förutsättningarna tänker jag då exempelvis på den höga kunskapsnivå som genomsyrar den svenska skogssektorn, den stora andelen privatägd mark, det stora antal nyttigheter som skogen traditionellt ger i det här landet och, inte minst, den svenska folksjälens starka skogliga anknytning som kommer till uttryck genom bl.a. allemansrätten.
Jag anser att vi har många skäl att fortsätta bygga på den svenska modellen. Om det behövs justeringar i regelverk och tolkningar får framtiden utvisa, men att överge detta koncept vore mig främmande.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
130
3.27 Regional utvecklingspolitik och landsbygdsutveckling
3.27.1 Direktiven
Av Skogsutredningens direktiv framgår det att skogspolitiken ska utvärderas i ett vidare samhällsperspektiv. Riksdagens beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner ska därför beaktas.
3.27.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
Skogen och skogsbruket har stor betydelse för den svenska landsbygden och dess framtid. Jag har redan i det delbetänkande jag presenterade våren 2005 poängterat detta och även föreslagit skogliga åtgärder som bör kunna bli en del av det landsbygdsutvecklingsprogram (LBU) som ska gälla under perioden 2006
−2013. När det svenska förslaget till program nu nyligen har överlämnats till Europeiska kommissionen för godkännande, kan jag konstatera att åtgärder med skogliga förtecken kommer att få ett större utrymme än under innevarande programperiod. Detta uppfattar jag följaktligen som positivt.
Regional utveckling som till någon del bygger på ett hållbart och livskraftigt brukande av den svenska skogen förutsätter dock mer än stöd inom ramen för LBU-programmet. I likhet med vad som tidigare har slagits fast i samband med utvärderingar av regionalpolitiska stöd vill jag betona att stöd av olika slag aldrig kan ersätta entreprenörskap, företagaranda och dynamik. Saknas grundläggande förutsättningar för utveckling och nyföretagande finns inte heller förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Det har emellertid inte varit min uppgift att värdera det allmänna företagsklimatet i Sverige eller de förutsättningar för företagande som den statliga näringspolitiken skapar på den svenska landsbygden.
Virkesproduktion grund för mångbruk
Jag har tidigare i detta betänkande beskrivit vikten av att bibehålla svensk skogsindustris konkurrenskraft bl.a. för att kunna upprätthålla lönsamheten i skogsbruket och därigenom även bidra till utvecklingen på landsbygden. Ett lönsamt skogsbruk inriktat på
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
131
virkesproduktion lägger, enligt min uppfattning, även grunden för ett ökat mångbruk i den svenska skogen. Ett ökat kommersialiserande av skogens sociala värden i form av exempelvis naturturism är i det sammanhanget bara ett exempel som har framtiden för sig. Det uppdrag som Sveaskog har fått att ställa mark till förfogande för privata entreprenörer och därigenom nyttja statens mark bättre för att skapa arbetstillfällen i glesbygd ser jag i det sammanhanget som mycket positivt. Jag har tidigare i betänkandet även framhållit att lokal förvaltning av skyddade områden bör prövas i större utsträckning än idag. Detta stimulerar ett större lokalt engagemang i den svenska naturvårdspolitiken och ökar sannolikt förutsättningarna och intresset hos lokala entreprenörer att tillskapa turistprodukter av högt värde.
Goda exempel från dessa statliga markområden kommer, enligt min bedömning, även att kunna stimulera fram liknande initiativ på privat mark. Utvecklingen på detta område måste ske i balans mellan markägarens rättigheter och allemansrätten.
3.28 Forskning
3.28.1 Direktiven
I Skogsutredningens direktiv sägs att det, såväl ur ett näringspolitiskt perspektiv som utifrån en bedömning av skogspolitikens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls vore värdefullt att kartlägga den hittillsvarande forskningens omfattning och inriktning, liksom att analysera dess betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten, och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål. Enligt direktiven ska utredaren göra denna kartläggning och med den som grund lägga fram slutsatser för en framtida skogspolitik.
I direktiven anges också ett antal olika faktorer som påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. En av dessa är skogsforskningens villkor.
Mitt förslag:
• Skogsstyrelsen ges möjlighet att nyttja särskilda resurser för forsknings- och utredningsuppdrag i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer.
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
132
3.28.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden
På flera ställen i detta betänkande pekar jag på forskningens viktiga roll för en fortsatt positiv utveckling för skogen och skogsbruket i Sverige. Med de ökade anspråken på skogen från flera olika håll är det uppenbart att kontinuerlig forskning och utveckling utgör en av hörnpelarna för att vi ska kunna nyttja de skogliga resurserna uthålligt.
Skoglig tvärvetenskap efterfrågas
Jag vill peka på några faktorer som jag bedömer påverkar forskningens roll i förhållande till skogen och skogsbruket.
För det första har jag noterat att man från flera håll efterlyser ett större inslag av tvärvetenskap för att tillmötesgå det faktum att skogen i dag förväntas tillgodose många olika intressen. När sociala värden, natur- och kulturmiljövärden och ekonomiska intressen ska tillgodoses så krävs det att flera olika forskningsdiscipliner kan samverka. Min uppfattning är att formerna för att initiera, genomföra och implementera forskningsprojekt av den här typen bör kunna utvecklas vidare.
För det andra har jag förstått att det faktum att ansvaret för skogen och skogsnäringen är spridd på så många olika departement i regeringskansliet leder till svårigheter att kombinera de olika aspekter som är kopplade till skogen, såväl inom regeringskansliet som i den omgivande skogssektorn. Detta gäller inte minst den skogliga forskningen där huvudaktören, SLU, ligger under Jordbruksdepartementet medan de skogsanknutna ämnesområden som sektorsuniversitetet forskar om huvudsakligen hanteras av närings- och miljödepartementet och deras myndigheter. Jag ser inte att det ligger inom ramen för mitt uppdrag att föreslå några ändringar därvidlag men kan notera att den splittrade departementstillhörigheten är en fråga som ofta återkommer vid diskussioner i olika skogliga sammanhang.
Snabba medel för akut forskning
För det tredje har jag under utredningsarbetet stärkts i min uppfattning att svensk skogsforskning ligger långt fram inom många områden. Något som dock efterlyses från flera håll är medel för
SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag
133
forskning, kartläggning och dokumentation som finns att tillgå med kort varsel i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer. Ett sådant exempel är när stormen Gudrun drog in över södra Sverige i januari 2005. Vid sådana tillfällen är det alltför tidskrävande att gå via ansökningar till forskningsråd och andra finansiärer för att få tillgång till nödvändiga resurser. Det finns ett behov att snabbt kunna sätta igång med kartläggning och studier. En del av detta kan naturligtvis ske genom omdisponering av befintliga resurser men de exempel på oväntade och större katastrofer som avses ovan kan inte rimligen lösas genom omdisponering. Jag föreslår därför att Skogsstyrelsen, vid oväntade händelser av större vikt, tillförs resurser för att kunna göra nödvändig dokumentation, uppföljning och forskning. Jag vill betona att det inte handlar om att Skogsstyrelsen ska bygga upp nya egna forskningsinstitutioner utan om behovet av att snabbt kunna göra nödvändiga insatser vid extrema händelser, exempelvis genom att upphandla extern kompetens.
Internationellt perspektiv krävs i skogsforskningen
När det gäller den kartläggning av den skogliga forskningen som regeringen efterlyser i direktiven till Skogsutredningen så lutar jag mig här mot den arbete som Formas har genomfört inom ramen för Nationellt program för skogssektorsforskning 2000
−2020. Jag delar SLU:s uppfattning att Formas kartläggning utgör en grund för fortsatta diskussioner om forskningen inom skog och skogsindustriella områden men att det finns utrymme för vissa kompletteringar. Jag vill särskilt peka på vikten av ett internationellt perspektiv i skogsforskningen mot bakgrund av att de skogliga frågorna internationaliseras allt mer och att Sveriges röst uppfattas som alltför svag internationellt. Det blev tydligt för mig vid det internationella symposium som Skogsutredningen arrangerade i Östersund i september 2005.
Effektstudie önskvärd
Vad gäller att analysera forskningens betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål så har jag låtit Insti-
Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81
134
tutet för studier av utbildning och forskning (SISTER), belysa de mekanismer som påverkar detta komplexa växelspel. Jag har inte funnit det möjligt att, inom denna utrednings ram, utföra en effektstudie av det slag som skulle krävas för att fullödigt analysera de punkter som direktiven pekar på inom detta område. Jag kan däremot med stor kraft instämma i SISTER:s bedömning att det vore mycket värdefullt att genomföra en analys av det här slaget, inte minst mot bakgrund av det resonemang som jag för ovan om det allt större behovet av ett tvärvetenskapligt angreppssätt i den skogliga forskningen.
Sedan den nu rådande skogspolitiken infördes har tillgängliga medel med inriktning mot tillämpad skoglig forskning minskat. Detta har bl.a. inneburit att forskning med inriktning mot effektivisering och produktivitetshöjningar inom skogsbruket har reducerats. Mot bakgrund av den bild som har tecknas i utredningens underlag om ett ökat virkesbehov och behovet av effektivare naturvård anser jag att den tillämpade forskningens status bör höjas. Jag förutsätter att regeringen i kommande forskningspolitiska överväganden beaktar denna synpunkt.
135
4 Författningskommentarer
Förslag till ändringar i skogsvårdslagen
1 §
De övergripande målen för skogspolitiken ligger fast. Föreslagna förändringar syftar till att förtydliga paragrafen. Den första ändringen innebär att skogen ska ses som en förnybar resurs. Den andra ändringen betonar att skogen ska bidra till medborgarnas välfärd vilken bl.a. innefattar skogens betydelse för folkhälsa och rekreation.
De här föreslagna ändringarna i skogsvårdslagens portalparagraf har behandlats utförligt i avsnitt 3.1.
2 §
Förslaget innebär att definitionen av skogsmark ändras i skogsvårdslagen. Den nya formuleringen utgår från om marken i fråga bär skog eller inte, i stället för som tidigare från hur produktiv marken är.
Enligt förslaget införs en definition av begreppet skog. Begreppet skog har tidigare inte varit definierat i denna lag. Produktiv skogsmark införs som nytt begrepp i andra stycket. Produktiv skogsmark definieras utifrån den aktuella markens förmåga att producera virke.
Begreppet skogliga impediment utgår och ersätts av begreppet lågproduktiv skogsmark. Även lågproduktiv skogsmark definieras utifrån den aktuella markens förmåga att producera virke.
Begreppen vedertagna bedömningsgrunder och i väsentlig utsträckning ska tolkas på samma sätt som tidigare.
Författningskommentarer SOU 2006:81
136
14 a §
Nuvarande bestämmelse om innehav av en skogs- och miljöredovisning ersätts av en bestämmelse med krav på att det för varje brukningsenhet ska finnas en skogsbruksplan.
30 §
Förändringen i första stycket innebär att begreppen mark- och vattenvårdens intressen infogas. Förändringen syftar till att förtydliga att dessa intressen ska visas hänsyn vid skogens skötsel.
I andra stycket föreslås att begreppet skogliga impediment byts ut mot lågproduktiv skog. Detta är en följdändring till de ändringar som föreslås i 2 §.
3
Innehåll
1 Den svenska skogen ................................................... 19
1.1 Skogen ...................................................................................... 19
1.2 Ägarna....................................................................................... 19
1.3 Lagen......................................................................................... 19
1.4 Skötseln .................................................................................... 20
1.5 Produktionen ........................................................................... 21
1.6 Hänsyn och skydd ................................................................... 21
1.7 Andra intressen ........................................................................ 22
2 Svensk skogspolitik
− historik och översikt .................... 25
2.1 1903 års skogspolitiska beslut ................................................. 25
2.2 1923 års skogspolitiska beslut ................................................. 26
2.3 1948 års skogspolitiska beslut ................................................. 27
2.4 1979 års skogspolitiska beslut ................................................. 27
2.5 1993 års skogspolitiska beslut ................................................. 29
2.6 Skogsvårdslagstiftningen
− en introduktion .......................... 29
2.6.1 Kort nutidshistorik....................................................... 29 2.6.2 SVL:s huvudsakliga innehåll......................................... 30
3 Tidigare utvärderingar gällande skogspolitik .................. 35
3.1 SUS 1 ........................................................................................ 35
3.2 SUS 2001 .................................................................................. 35 3.2.1 Måluppfyllelse............................................................... 36 3.2.2 Svårmätbara mål ............................................................ 37
Innehåll SOU 2006:81
4
3.2.3 Skogsmarksbegreppet och bevarad handlingsfrihet ..............................................................37 3.2.4 Begränsad kunskapen om miljön .................................38 3.2.5 Förändrade attityder .....................................................38
3.3 Regeringens skrivelse om skogspolitiken ...............................38
4 Skogspolitikens mål .................................................... 41
4.1 Direktiven .................................................................................41
4.2 Skogspolitikens mål
− en översikt...........................................41
4.2.1 Två jämställda övergripande mål för skogspolitiken ...............................................................41 4.2.2 Produktionsmålet..........................................................42 4.2.3 Miljömålet......................................................................42 4.2.4 Skogsvårdslagens portalparagraf ..................................42 4.2.5 Miljökvalitetsmålen.......................................................42 4.2.6 De skogliga sektorsmålen.............................................43
4.3 De skogliga sektorsmålen 1998−2003....................................43
4.4 De skogliga sektorsmålen 2004
−2010.....................................44
4.4.1 Förankrade och uppföljningsbara ................................44 4.4.2 Struktur med tre nivåer.................................................45 4.4.3 Målbilden .......................................................................45 4.4.4 Kortsiktiga mål..............................................................47 4.4.5 Svårigheter att formulera kortsiktiga mål....................50 4.4.6 Sektorsmålen som ett nationellt skogsprogram? ........51 4.4.7 Uppföljningar av sektorsmålen ....................................51
4.5 Miljökvalitetsmålet Levande skogar........................................52 4.5.1 Generationsmålet ..........................................................52 4.5.2 Fyra delmål ....................................................................53 4.5.3 Nås miljökvalitetsmålet Levande skogar? ...................54
4.6 Några iakttagelser från delbetänkandet om de skogspolitiska målen ................................................................58
5 Målkonflikter.............................................................. 61
5.1 Direktiven .................................................................................61
5.2 Skogspolitikens målstruktur – en kort översikt .....................61
Innehåll
5
5.3 Målkonflikter och konflikter mellan medel för att nå målen......................................................................................... 61
5.4 Målkonflikter inom skogspolitiken ........................................ 62 5.4.1 Mål om skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga .................................................. 63 5.4.2 Föryngringar............................................................... 63 5.4.3 Röjningar .................................................................... 63 5.4.4 Skog/vilt-balansen...................................................... 64 5.4.5 Långsiktigt skydd av skyddsvärd skogsmark. .......... 64 5.4.6 Död ved ...................................................................... 64 5.4.7 Gammal skog, äldre lövrik skog och föryngringar med lövskog ......................................... 65 5.4.8 Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning................... 65 5.4.9 Mark och vatten i balans ............................................ 65 5.4.10 Skogsbilvägar över våtmarker.................................... 66 5.4.11 Skogsbruk – rennäring ............................................... 66 5.4.12 Fornlämningar och värdefulla kulturlämningar ....... 66 5.4.13 Rekreationsanpassat brukande av tätortsnära skogar.......................................................................... 66 5.4.14 Sammanfattande bedömning ..................................... 67
5.5 Målkonflikter mellan skogspolitiken och andra politikområden......................................................................... 67
5.6 Vad händer om produktionen ska öka?.................................. 68
6 Virkesförsörjning ........................................................ 69
6.1 Direktiven................................................................................. 69
6.2 Disposition ............................................................................... 69
6.3 Svensk skogsindustri – en översikt ......................................... 70 6.3.1 Viktig industrigren..................................................... 70 6.3.2 Stor export.................................................................. 71 6.3.3 Kapitalintensiv industri.............................................. 71 6.3.4 Den svenska skogsindustrins konkurrensfördelar .................................................... 71 6.3.5 Ökat internationellt inflytande och polarisering ..... 72
6.4 Den svenska skogsindustrins framtidsutsikter ...................... 72 6.4.1 ”Skogsindustrin behövs” ........................................... 72
Innehåll SOU 2006:81
6
6.4.2 Efterfrågan på skogsindustriella produkter.................73 6.4.3 Var kommer produktionen att ske?.............................75 6.4.4 Råvarupriset som konkurrensfaktor ............................76 6.4.5 Andra kostnadsökningar ..............................................78 6.4.6 Sjunkande priser på skogsindustriella produkter ........79 6.4.7 Kniptång och onda spiraler...........................................80
6.5 Virkesförsörjningen och industrins framtid ...........................81 6.5.1 Skogspolitiken och skogsindustrins råvaruförsörjning...........................................................81 6.5.2 Produktivitetsutvecklingen och skogsbrukskostnaderna ................................................82 6.5.3 Virkesbalansens utveckling...........................................82 6.5.4 Skogsstyrelsens bedömning av den långsiktiga avverkningsnivån...........................................................84 6.5.5 Virkesimportens roll .....................................................86 6.5.6 Bioenergianvändningen och virkesbalansen ................87 6.5.7 Stormen Gudrun och industrins virkesförsörjning ...........................................................88
6.6 Returfiberns roll .......................................................................89
6.7 Åtgärder för att förstärka virkesbalansen ...............................89 6.7.1 Ökad virkesproduktion ................................................90
6.8 Något om den finska skogssektorns framtidssyn ..................91
7 Skog, energi och klimat............................................... 93
7.1 Direktiven .................................................................................93
7.2 Disposition ...............................................................................93
7.3 Vad händer med klimatet? .......................................................94
7.4 Klimatförändringarnas effekter på den svenska skogen och skogsbruket .......................................................................95 7.4.1 Effekterna svåra att förutspå ........................................95 7.4.2 Ökad tillväxt men fler väderberoende skador .............95 7.4.3 Svampar, bakterier och andra skadegörare ..................96 7.4.4 Andra trädslag ...............................................................96 7.4.5 Mer skog i fjällen...........................................................97 7.4.6 Klimat- och sårbarhetsutredningen .............................97
Innehåll
7
7.5 Klimatpolitikens mål................................................................ 98 7.5.1 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ............ 98
7.6 Klimatpolitikens medel............................................................ 99 7.6.1 Den svenska klimatstrategin ..................................... 99 7.6.2 Koldioxidskatten........................................................ 99 7.6.3 Elcertifikat ................................................................ 100 7.6.4 Handel med utsläppsrätter ...................................... 101 7.6.5 Andra styrmedel....................................................... 101 7.6.6 Bidrag i Finland ........................................................ 101
7.7 Styrmedlens effekter på skogssektorn.................................. 102 7.7.1 Ökad konkurrens om råvaran ................................. 102 7.7.2 Branschsamtalen och styrmedlens effekter ............ 103
7.8 Biobränslen i Sverige.............................................................. 104 7.8.1 Uppvärmning dominerar ......................................... 104 7.8.2 Skogsindustrin producerar och konsumerar bioenergi ................................................................... 105 7.8.3 Biodrivmedel ............................................................ 106 7.8.4 Skogen är den viktigaste biobränslekällan .............. 106 7.8.5 Trädbränslen och miljön.......................................... 106
7.9 Biobränslen i framtiden ......................................................... 107 7.9.1 Några bedömningar ................................................. 107 7.9.2 Kommissionen mot oljeberoende ........................... 108 7.9.3 Fossila drivmedel svåra att ersätta........................... 111 7.9.4 Framtida trädbränslepotential ................................. 112
7.10 Skogen som kolsänka och som källa för utsläpp av växthusgaser ........................................................................... 118 7.10.1 Kyotoavtalet och sänkor.......................................... 119 7.10.2 Kolsänkor och målkonflikter .................................. 120
7.11 Skogen och skogsbrukets påverkan på klimatet .................. 121 7.11.1 Dikning ..................................................................... 121 7.11.2 Gödsling ................................................................... 122
7.12 Forskning kring skogens roll i klimatsammanhang............. 123 7.12.1 Forskningsprogrammet Kolbalanser ...................... 123 7.12.2 Forskningsprogrammet Biobränslen och miljön ... 125
Innehåll SOU 2006:81
8
7.12.3 Etanolproduktion från skogsråvara - ett program för utveckling av etanol som drivmedel...126 7.12.4 LUSTRA ...................................................................126 7.12.5 Satsningar på bioenergiforskning ............................127
7.13 Konsekvenser av helträdsutnyttjande ...................................128
7.14 EU:s klimat- och energipolitik ..............................................129 7.14.1 Grönbok om energi..................................................129 7.14.2 Handlingsplan för biomassa ....................................130
7.15 Den nationella träbyggnadsstrategin.....................................131
8 Ökad virkesproduktion............................................... 133
8.1 Direktiven ...............................................................................133
8.2 Regeringens skrivelse .............................................................133
8.3 Krav på ökad virkesproduktion .............................................133
8.4 Olika nivåer av produktionsökning ......................................135 8.4.1 Virkesproduktion enligt lagnivån ............................135 8.4.2 Virkesproduktion i nivå med de skogspolitiska ambitionerna .............................................................136 8.4.3 Produktionsökning inom ramen för nuvarande lagstiftning och politik .............................................136 8.4.4 Ytterligare ökning av virkesproduktionen ..............137
8.5 Åtgärder för att öka produktionen av virke .........................138 8.5.1 Bättre föryngringar...................................................139 8.5.2 Röjning......................................................................141 8.5.3 Gödsling....................................................................141 8.5.4 Dikning .....................................................................144 8.5.5 Outnyttjad skogsmark .............................................146 8.5.6 Minskade viltskador .................................................149 8.5.7 Utländska trädarter ..................................................149 8.5.8 Övriga produktionshöjande åtgärder ......................150
9 Former för skogens brukande ..................................... 153
9.1 Direktiven ...............................................................................153
Innehåll
9
9.2 En tillbakablick....................................................................... 153 9.2.1 Skogsvård och skogsskötsel under 1990-talet........ 154
9.3 Variationer i formerna för brukandet ................................... 156 9.3.1 Regeringens skrivelse............................................... 157 9.3.2 Den skogspolitiska propositionen .......................... 157 9.3.3 De nationella skogliga sektorsmålen....................... 158
9.4 Alternativa skogsbruksmetoder ............................................ 159
9.5 Skogsvårdslagen om former för brukande ........................... 161
9.6 Kontinuitetsskogar och kontinuitetsskogsbruk .................. 165
9.7 Forskning om nya metoder ................................................... 167
10 Röjning ................................................................... 171
10.1 Direktiven............................................................................... 171
10.2 Röjning ................................................................................... 171
10.3 Regeringen om röjning .......................................................... 172
10.4 Om röjning i SUS 2001 ......................................................... 173 10.4.1 Röjningsplikten ........................................................ 176
10.5 Skogsstyrelsen om röjning .................................................... 177
10.6 SLU om röjning ..................................................................... 179
10.7 Skogforsk om röjning ............................................................ 182
11 Klövviltproblematiken ............................................... 183
11.1 Direktiven............................................................................... 183
11.2 Klövvilt tillgång och problem i den svenska skogen............ 183 11.2.1 Många älgar…........................................................... 183 11.2.2 …äter mycket skog .................................................. 184 11.2.3 Försämrad virkesproduktion och lägre virkesvärde… ............................................................ 185 11.2.4 …ett hot mot den biologiska mångfalden… .......... 186 11.2.5 …och en trafikfara ................................................... 187 11.2.6 Men älgen är också en tillgång! ............................... 187
Innehåll SOU 2006:81
10
11.2.7 Rådjur och annat klövvilt.........................................187
11.3 Förvaltning av vilda däggdjur och fåglar...............................188 11.3.1 Den praktiska avvägningen ......................................189
11.4 Skogsstyrelsens roll ................................................................189 11.4.1 Sektorsmål för skog/vilt-balansen...........................190 11.4.2 Inventeringar ............................................................190 11.4.3 Viltskador och skogsvårdslagen ..............................191
11.5 Skötselåtgärder för att minska viltbetesskadorna.................192 11.5.1 Högröjning och gödsling av kraftledningsgator.....193
11.6 Problem med nuvarande älgförvaltning ................................193 11.6.1 Gemensamt förslag till nytt älgförvaltningssystem från skogsbruket och jägarna .......................................................................194 11.6.2 Översyn av Svenska Jägareförbundets allmänna uppdrag .....................................................................196 11.6.3 Pågående utredning om ett nytt älgförvaltningssystem...............................................196
11.7 Halverad älgstam? ..................................................................197 11.7.1 Rapporten kritiseras .................................................198
11.8 Adaptiv förvaltning av vilt- och fiskpopulationer ................198
11.9 Kort om älgförvaltning i Finland ..........................................199 11.9.1 Färre älgar i Finland .................................................199 11.9.2 Klövviltförvaltning och älgskadeersättning ............199
12 Utarmning av biologisk mångfald ............................... 201
12.1 Direktiv ...................................................................................201
12.2 Regeringen om utarmning av biologisk mångfald................201
12.3 Den skogspolitiska propositionen om utarmning av biologisk mångfald .................................................................202
12.4 Konventionen om biologisk mångfald..................................203
12.5 Biologisk mångfald i den svenska skogspolitiken ................204
12.6 Miljömålsrådets uppföljning av miljökvalitetsmålen ...........205 12.6.1 Miljökvalitetsmålet Levande skogar ........................206
Innehåll
11
12.6.2 Ett rikt växt- och djurliv ....................................... 207
12.7 ArtDatabanken och Centrum för biologisk mångfald .... 209 12.7.1 CBM och ArtDatabankens lägesbeskrivning till Skogsutredningen ............................................ 209 12.7.2 ArtDatabanken om tillståndet för skogslevande arter ................................................. 214
12.8 Naturvårdsverkets åtgärdsprogram för hotade arter........ 217
12.9 Formas ................................................................................ 218
12.10 Kunskap för biologisk mångfald ....................................... 220
13 Skogens vatten...................................................... 223
13.1 Direktiven ........................................................................... 223
13.2 Vattnet i skogen – en ny utmaning ................................... 223
13.3 EU:s ramdirektiv för vatten............................................... 223
13.4 Mål och lagstiftning med betydelse för skogsbruk i anslutning till vattenmiljöer............................................... 224
13.5 Skogsstyrelsen om vattenmiljöer i skogen........................ 225 Vattenhänsyn i tidigare uppföljningar .............................. 225 13.5.1 Skogsbruket effekter på vattenmiljöer ................. 226 13.5.2 Hur kan skogsbruket ta hänsyn till vattenmiljöer? ........................................................ 228 13.5.3 Skogsstyrelsens arbete med vattenfrågor............. 228
13.6 Problem i arbetet med skogslandskapets vatten… och några lösningar.................................................................... 230 13.6.1 Förändring av skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) .......................................... 230 13.6.2 Skyddsinstrument och stöd .................................. 231 13.6.3 Information och rådgivning.................................. 231 13.6.4 Bättre kunskapsunderlag....................................... 232 13.6.5 Nya arbetssätt ........................................................ 232
13.7 Skog för vatten ................................................................... 233
Innehåll SOU 2006:81
12
14 Olika former för skydd av skog ................................... 235
14.1 Direktiven ...............................................................................235
14.2 Statens skydd av skogsmark – kort nutidshistoria...............235 14.2.1 Miljökvalitetsmålet Levande skogar – delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark ........................235
14.3 Olika former för formellt skydd av skog..............................236 14.3.1 Nationalpark .............................................................236 14.3.2 Natur- och kulturreservat ........................................237 14.3.3 Djur- och växtskyddsområden, naturminnen samt strandskyddsområden .....................................238 14.3.4 Biotopskyddsområden .............................................239 14.3.5 Naturvårdsavtal.........................................................240 14.3.6 Skogsstyrelsens resurser för biotopskydd och naturvårdsavtal..........................................................242 14.3.7 Natura 2000-områden ..............................................242
14.4 Nationell strategi för formellt skydd av skog.......................243
14.5 Pågående översyn av skyddsformerna för skog....................243
14.6 Nya former för skydd av skogsmark ....................................244 14.6.1 Avtal rekreation ........................................................244 14.6.2 Avtal kulturmiljövärden...........................................245 14.6.3 Kombinationsavtal....................................................245 14.6.4 Avtal på fastighetsnivå .............................................245 14.6.5 Arrenden ...................................................................246
15 Frivilliga avsättningar ................................................ 247
15.1 Direktiven ...............................................................................247
15.2 Frivilliga avsättningar – ursprung och definition .................247
15.3 Miljövårdsberedningen om frivilliga avsättningar ................248 15.3.1 Lägre naturvärden än i reservat................................249 15.3.2 Varaktigheten osäker................................................249
15.4 Frivilliga avsättningar som en del av miljökvalitetsmålet Levande skogar .......................................................................250
15.5 Frivilliga avsättningar och certifiering av skogsmark...........251 15.5.1 FSC............................................................................251 15.5.2 PEFC.........................................................................252
Innehåll
13
15.6 Frivilliga avsättningar i SUS 2001...................................... 252 15.6.1 Ojämn fördelning över landet............................ 253 15.6.2 De frivilliga avsättningarnas påverkan på virkesförrådet ...................................................... 253 15.6.3 Den sammanfattande bedömningen i SUS 2001...................................................................... 254
15.7 Frivilliga avsättningar i regeringens skrivelse om skogspolitiken..................................................................... 254
15.8 Miljömålsrådets uppföljningar........................................... 255 15.8.1 Allvarlig utveckling............................................. 255
15.9 Den senaste miljömålspropositionen ................................ 256 15.9.1 Utvärdering av skogsbrukets frivilliga avsättningar m.m................................................. 256
15.10 Nationell strategi för skydd av skogsmark ....................... 257 15.10.1 Urval av områden................................................ 257 15.10.2 Risker med strategin ........................................... 258
15.11 Skogsstyrelsens pågående arbete med att följa upp de frivilliga avsättningarna ...................................................... 259 15.11.1 Småskogsbruket .................................................. 259 15.11.2 Storskogsbruket .................................................. 259 15.11.3 Frivilliga avsättningar i Västra Götaland ........... 260 15.11.4 Skogsstyrelsens nationella rapport om frivilliga avsättningar 2005.................................. 262 15.11.5 Studie av varaktigheten ....................................... 263
15.12 Storskogsbrukets syn på frivilliga avsättningar ................ 263 15.12.1 ”Delmål 1 överträffas med god marginal” ......... 264 15.12.2 Överlappning mellan reservat och frivilliga avsättningar ......................................................... 265 15.12.3 Stora ekonomiska konsekvenser ........................ 265
15.13 Mer ”formaliserad frivillighet” .......................................... 266
16 Kulturmiljövärden i skogen ..................................... 267
16.1 Direktiven ........................................................................... 267
16.2 Kulturella värden i skogslandskapet.................................. 267
Innehåll SOU 2006:81
14
16.3 Kulturmiljö i skogspolitiken – en kort historik................268
16.4 Kulturmiljöfrågor i sektorsmålen ......................................269 16.4.1 Sektorsmålens långsiktiga målbild ........................269 16.4.2 Kortsiktiga mål.......................................................269
16.5 Lagstiftningen och kulturmiljö i skogen ...........................269 16.5.1 Lagen om kulturminnen ........................................269 16.5.2 Skogsvårdslagen och kulturmiljöerna...................271 16.5.3 Miljöbalken.............................................................272
16.6 Skogsvårdsorganisationen och kulturmiljöfrågor.............272
16.7 Rådgivning...........................................................................272 16.7.1 Tillsyn enligt SVL ..................................................273 16.7.2 Kampanjen Kulturmiljövård i skogen...................273 16.7.3 Skog och historia....................................................273 16.7.4 NOKÅS..................................................................274 16.7.5 Projektet Kontinuitetsskogsbruk .........................274 16.7.6 Gröna skogsbruksplaner........................................275 16.7.7 Inventeringar..........................................................275
16.8 Riksantikvarieämbetets insatser för kulturmiljöfrågor i skogen................................................................................275
16.9 Nås målen för kulturmiljövården i skogen?......................276 16.9.1 Uppföljning av Levande skogar delmål 3 om skydd för kulturmiljövärden .................................277
16.10 Varför nås inte målen?........................................................277
16.11 Stormen Gudrun och skogens kulturmiljöer....................278
17 Skötsel av natur- och kulturmiljövärden i skogen....... 279
17.1 Direktiven ...........................................................................279
17.2 Skogsutredningens uppdrag till Skogsstyrelsen................279
17.3 Varför skötsel av natur- och kulturbetingade värden? .....279
17.4 Skötsel för bevarande av natur- och kulturmiljövärden ...280
17.5 Skötsel av formellt skyddad skog ......................................281 17.5.1 Naturreservat .........................................................281 17.5.2 Biotopskyddsområden och naturvårdsavtal .........282
Innehåll
15
17.6 Skötsel av frivilligt avsatta områden.................................. 285 17.6.1 Storskogsbrukets frivilliga avsättningar ............... 285 17.6.2 Småskogsbrukets frivilliga avsättningar ............... 286
17.7 Kostnader och finansiering av skötseln ............................ 287 17.7.1 Biotopskyddsområden, områden som omfattas av naturvårdsavtal och frivilliga avsättningar ............................................................ 287 17.7.2 Finansiering av skötseln ........................................ 288
17.8 Förändringsbehov enligt Skogsstyrelsen .......................... 289
17.9 Skötsel av kulturmiljövärden ............................................. 290 17.9.1 Finansiering av kulturmiljöskötsel ....................... 290 17.9.2 Skogsnäringen och skötseln av kulturmiljövärden .................................................. 291 17.9.3 Kostnader för skötsel av skogens kulturmiljövärden .................................................. 291
18 Generell hänsyn .................................................... 293
18.1 Direktiven ........................................................................... 293
18.2 Generell hänsyn i skogsbruket .......................................... 293
18.3 Regeringen om miljöhänsyn .............................................. 294
18.4 Om miljöhänsyn i SUS 2001 ............................................. 294
18.5 Sektorsmål om miljöhänsyn .............................................. 295
18.6 Skogsstyrelsen om miljöhänsyn ........................................ 295 18.6.1 Skogsstyrelsens uppföljning av miljöhänsyn ....... 296 18.6.2 Långsiktiga verksamhetsmål om generell hänsyn .................................................................... 299 18.6.3 Miljöhänsyn vid röjning och gallring ................... 301
19 Skogens sociala värden .......................................... 303
19.1 Direktiven ........................................................................... 303
19.2 Skogens sociala värden – något om begreppets innebörd .............................................................................. 303 19.2.1 Socialt hållbart skogsbruk ..................................... 304
Innehåll SOU 2006:81
16
19.3 Svenskarna och skogen.......................................................304 19.3.1 Livskvalitet och skogsbesök..................................304 19.3.2 Skogens roll för folkhälsan viktig .........................305 19.3.3 Många vistas i skogen varje vecka .........................305 19.3.4 Svamp och bär ........................................................306 19.3.5 Vilken skog är det som nyttjas? ............................306 19.3.6 Inte så ofta och kortare tid i skogen.....................307
19.4 Skogens sociala värden i en skogspolitisk återblick..........307 19.4.1 SUS 2001 ................................................................307 19.4.2 2002 års skrivelse En samlad naturvårdspolitik....308
19.5 Skogens sociala värden i dagens skogspolitik ...................309 19.5.1 Skogspolitikens miljömål och Levande skogar ....309 19.5.2 De skogliga sektorsmålen......................................309 19.5.3 Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ...............311 19.5.4 Regeringens skrivelse om skogspolitiken.............311 19.5.5 Satsning på besöksnäringen...................................313
19.6 Skogsvårdslagen och andra rättsliga styrmedel.................314 19.6.1 Rekreationsanpassad skötsel och skogsvårdslagen......................................................315 19.6.2 Allemansrätten, miljöbalken och PBL..................316 19.6.3 Avtal för att värna skogens sociala värden ...........317 19.6.4 Strategin för formellt skydd av skogsmark ..........318
19.7 Skogsstyrelsens arbete med skogens sociala värden .........318 19.7.1 Uppdrag att se över skogens sociala värden.........318 19.7.2 Myndighetens instruktion och regleringsbrev.....319 19.7.3 Myndighetens verksamhetsmål.............................320 19.7.4 Myndighetens årsredovisningar ............................320 19.7.5 Skogsstyrelsens budgetunderlag för år 2007 ........321 19.7.6 Ytterligare ställningstagande från Skogsstyrelsen om skogens sociala värden...........322
19.8 Flera aktörer arbetar med skogens sociala värden ............322 19.8.1 Kommunerna .........................................................322 19.8.2 Naturvårdsverket ...................................................323 19.8.3 Länsstyrelserna.......................................................323 19.8.4 Boverket .................................................................324 19.8.5 NUTEK och fd Turistdelegationen......................324 19.8.6 Folkhälsopolitiken och Statens folkhälsoinstitut.....................................................324
Innehåll
17
19.9 Andra aktörer om sociala värden....................................... 325 19.9.1 Sveaskog AB........................................................ 325 19.9.2 LRF Skogsägarna ................................................ 326 19.9.3 Södra .................................................................... 327 19.9.4 FRISAM .............................................................. 328 19.9.5 Friluftsfrämjandet ............................................... 328 19.9.6 Skogsindustrierna................................................ 328
19.10 Åtgärder för att främja nyttjandet och för att stärka de sociala värdenas ställning .............................................. 329 19.10.1 Säkra tillgången på och rekreationskvaliteten i tätortsnära natur ............................................... 329 19.10.2 Stimulera till sektorsövergripande samarbete ... 330 19.10.3 Anpassa skogarnas skötsel ................................. 330 19.10.4 Lär av andra länder .............................................. 331 19.10.5 Öka kunskapen hos viktiga aktörer ................... 332 19.10.6 Initiera folkligt deltagande ................................. 332 19.10.7 Förstärk kunskapen hos allmänheten ................ 332 19.10.8 Främja mångbruk ................................................ 333 19.10.9 Marknadsföring av skogens sociala värden........ 333 19.10.10 Stimulera landsbygdsutvecklingen..................... 333
20 Miljö- och konsumentkrav ...................................... 335
20.1 Direktiven ........................................................................... 335
20.2 Regeringens skrivelse ......................................................... 335
20.3 Miljömålspropositionen..................................................... 335
20.4 Miljöcertifiering av skogsbruk........................................... 336 20.4.1 Forest Stewardship Council (FSC) ................... 337 20.4.2 Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes (PEFC) .......................... 339 20.4.3 ArtDatabanken och CBM om certifiering av skogsbruk ............................................................ 341
Innehåll SOU 2006:81
18
Del 1
− Ställningstaganden och förslag m.m.
Missiv Sammanfattning Författningsförslag 1 Uppdraget 2 Mina övergripande reflektioner 3 Mina förslag, iaktagelser och ställningstagande 4 Författningskommentarer
Del 3
− Utredningens underlag B samt bilagor
21 Den nya Skogsstyrelsen 22 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen 23 Tillsyn enligt skogsvårdslagen 24 Skogsrelaterade ägoslag 25 Skogs- och miljöredovisning eller krav på skogsbruksplan? 26 Samhällets och näringens ansvar 27 Privatskogsbrukets utveckling 28 Mätinstrument för de skogspolitiska målen 29 EU och skogen 30 Internationell skogspolitik 31 Skog och global utvecklingspolitik 32 Avvägningar i andra länder 33 Skog och regional utvecklingspolitik 34 Forskning 35 Om stormen Gudrun 36 Konsekvensbedömningar
Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv Bilaga 2 Tilläggsdirektiv Bilaga 3 Tilläggsdirektiv Bilaga 4 McKinsey & Company Bilaga 5 Beskrivning av olika typer av skogsbruk Bilaga 6 Skogsutredningens parlamentariska referensgrupp och rådgivande grupp Bilaga 7 Utredningens kontakter
19
1 Den svenska skogen
1.1 Skogen
Huvuddelen av den svenska skogen ingår i det barrskogsbälte som sträcker sig runt hela jordklotet på nordliga breddgrader. Av Sveriges totala landyta på 41 miljoner ha utgörs 22,9 miljoner ha av produktiv skogsmark.
1
Drygt 80 % av det totala virkesförrådet på
3,1 miljarder skogskubikmeter (m³sk) består av barrträd. Granen är vanligast med sina 42 % av virkesförrådet medan tallen står för 39 %, björken 11 % och de övriga lövträden för 6 % av virkesförrådet. Medelvirkesförrådet per ha är 128 m³sk.
1.2 Ägarna
Den svenska skogen ägs till 51 % av enskilda, privata skogsägare, 24 % av privata aktiebolag, 19 % av staten och övriga allmänna ägare och 6 % av övriga privata ägare. År 2000 fanns det 354 000 skogsägare och 239 000 skogsföretag. Av skogsägarna var 38 % kvinnor och andelen utboägda
2
skogsföretag var 34 %. Flertalet
enskilda skogsägare försörjer sig huvudsakligen på andra inkomster än de från skogsbruket och skogen används antingen som komplement eller för att finansiera större utgifter. Varje år byter knappt 1 % av skogsfastigheterna ägare, vilket bidrar till att nya brukare kommer till.
1.3 Lagen
Sveriges första skogsvårdslag infördes 1904. Det huvudsakliga syftet med den lagen var att säkerställa återbeskogningen och
1
Fakta i detta kapitel är, om inget annat anges, hämtade från Skogsstatistisk årsbok 2006.
2
Ägaren bor i en annan kommun än den som skogsfastigheten är belägen i.
Den svenska skogen SOU 2006:81
20
därmed den framtida tillgången på virke. Skogsvårdslagen har därefter skrivits om ett antal gånger men som en röd tråd genom samtliga versioner har återbeskogningsplikten och omsorgen om en långsiktig virkesförsörjning löpt.
Den lag som gäller i dag trädde i kraft den 1 januari 1994. I den jämställs ett skogligt produktionsmål med ett miljömål, i vilket även skogens sociala värden ingår.
Skogsvårdslagens första paragraf lyder:
Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen.
1.4 Skötseln
Praktiskt taget all skogsmark i Sverige är påverkad av människans brukande. I Sverige har människans liv alltid varit nära knutet till skogen och har genom historien försörjt befolkningen med föda, skydd, virke, ved, bete, upplevelser och, sedan industrialiseringen, råvara till främst sågverks- och massaindustrin. Trakthyggesbruk är i dag det helt dominerande skogsbrukssättet i Sverige. Trakthyggesbruk innebär att skogen föryngringshuggs (slutavverkas), föryngras och sköts så att man får likåldriga eller någorlunda likåldriga träd över ett större område. Avverkningsform och föryngringssätt är starkt ihopkopplade. Avveckling av det gamla beståndet kan ske genom att avverka alla träd på en gång eller genom att ställa fröträd eller skärmar som utglesas successivt. Föryngring sker genom plantering, sådd, naturlig föryngring under fröträd eller under skärmar. Även kombinationer av olika metoder förekommer.
3
Såväl kunskap och tradition som arbetsmetoder och
teknik är huvudsakligen anpassade för trakthyggesbruk.
Som komplement till trakthyggesbruket bedrivs bl.a. olika former av s.k. kontinuerligt skogsbruk, vilket innebär att marken ständigt är täckt av ett trädskikt. Blädning är kanske det i dag vanligaste förekommande exemplet på ett sådant skogsbrukssätt. Blädning innebär att man med vissa intervaller tar ut den volymtillväxt som har ackumulerats mellan huggningstillfällena. I blädningsskogen kan således inte urskiljas olika utvecklingsfaser, t.ex. föryngringsfasen eller röjningsfasen.
3
www.svo.se/minskog
SOU 2006:81 Den svenska skogen
21
Vissa typer av skog kräver speciell skötsel som fjällnära skog, skärgårdsskog, skog på åkermark etc.
Under år 2003 avverkades 731 000 ha skog. Av dessa föryngringsavverkades 227 000 ha, 308 000 gallrades och 196 000 röjdes. Medelarealen på de föryngringsavverkningar som anmäldes under 2005 var 3,7 ha.
Under åren 2003
−2005 föryngrades i medeltal 62 % av den avverkade arealen genom plantering och 34 % genom naturlig föryngring. Av dessa har 90 % respektive 79 % återväxter som bedöms uppfylla kraven enligt § 6 skogsvårdslagen. Under 2005 levererades 331 miljoner skogsplantor för användning i Sverige.
1.5 Produktionen
Sedan 1920-talet har virkesförrådet i Sveriges skogar ökat med mer än 60 %. I Götaland har virkesförrådet mer än fördubblats sedan början av 1900-talet. Den årliga tillväxten är i dag 106 miljoner m³sk per år medan avverkningen år 2005 låg på 98,3 miljoner m³fub.
4
Under 2005 utgjordes 58 % av det avverkade virket av
sågtimmer, 36 % av massaved och 6 % av brännved.
Efterfrågan på biobränslen från skogen ökar, bl.a. som svar på klimatproblematiken. Användningen av biobränsle ökade mellan 1980 och 2004 från 49 till 107 TWh och uppgår i dag till 17 % av den totala tillförda energin.
Skogsbruket och skogsindustrin sysselsatte 95 000 människor under 2005. Av dessa var 15 % kvinnor. Arbetstillfällena är spridda över landet och på många orter där de finns är skogsbruket och skogsindustrin de viktigaste arbetsgivarna.
Värdet av Sveriges totala export av skogs- och skogsindustriprodukter var 114 miljarder kronor under 2005, vilket utgjorde 12 % av den totala exportens värde.
1.6 Hänsyn och skydd
I den svenska skogen finns mellan 20 000 och 25 000 olika växt- och djurarter. Att behålla den biologiska mångfalden innebär bl.a. att dessa arter kan fortleva i livskraftiga bestånd. Den senaste
4
m³fub=kubikmeter fast under bark. För fullständig definition se Skogsstatistisk årsbok.
Den svenska skogen SOU 2006:81
22
rödlistan, från 2005, omfattar 3 653 arter. Av dessa är omkring hälften (51 %) knutna till skog.
För att behålla den biologiska mångfalden i skogen tas dels generell naturhänsyn vid allt skogsbruk, dels undantas mark på olika sätt från produktionsskogbruk.
Den generella naturhänsynen innebär bl.a att hänsynskrävande biotoper, skogliga impediment, kantzoner mot sjöar och vattendrag, trädgrupper, äldre träd, lövträd, hålträd och död ved bevaras vid avverkning och andra skogliga åtgärder.
Utöver den generella hänsynen undantas skogsmark från virkesproduktion genom frivilliga avsättningar, naturvårdsavtal, biotopskydd, naturreservat och nationalparker.
Även om ett område är skyddat genom någon av dessa avsättningstyper är det inte säkert att området har ett fullständigt skydd mot exploatering av olika slag. I en del naturreservat får till exempel skogsbruk bedrivas i större eller mindre skala, i bland i syfte att upprätthålla en viss virkesproduktion, i bland för att främja de naturvärden som finns på platsen.
Nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden omfattar en landareal av 4,2 miljoner ha eller 10 % av den totala landytan. Ungefär hälften av denna areal utgörs av naturtypen skog. I dessa områden finns drygt 310 000 ha produktiv skogsmark nedanför fjällnära gränsen, dessutom är drygt 14 000 ha skogsmark skyddad genom biotopskydd och 16 000 ha skogsmark är avsatt genom naturvårdsavtal.
Nästan 56 000 s.k. nyckelbiotoper, motsvarande 179 000 ha, har registrerats av Skogsstyrelsen, varav merparten på småskogsbrukets marker. Av den registrerade nyckelbiotopsarealen utgörs 149 000 ha av produktiv skogsmark. Nyckelbiotoperna är identifierade genom den s.k. nyckelbiotopsinventeringen som är en nationell kartläggning av skogsmiljöer med mycket höga naturvärden.
1.7 Andra intressen
I uttrycket ”andra allmänna intressen” i skogsvårdslagens första paragraf inryms bl.a. skogens sociala värden, kulturmiljövärden, jakt och fiske samt rennäringen.
Till skogens sociala värden hör skogen som vistelseort för de som bor i dess närhet. Särskilt i glesbygden spelar jakt, fiske, bär-
SOU 2006:81 Den svenska skogen
23
och svampplockning m.m. stor roll för en meningsfull fritid. Just närheten till naturen är för många ett viktigt skäl till att bo kvar i glesbygden trots en vikande arbetsmarknad och ett minskande serviceutbud. Att regelbundet vistas i skogen har visat sig ha långsiktigt positiva effekter på fysiskt och psykiskt välbefinnande så skogen har dessutom betydelse i folkhälsoarbetet, inte minst i och nära tätorter. Naturturism är en växande verksamhet som ofta har skogen som bas.
Genom tiderna har människans brukande format skogen som kulturlandskap. Skogens kulturmiljövärden brukar delas in i fyra kategorier – de fasta fornlämningarna som skyddas enligt kulturminneslagen, de s.k. kulturmiljövärdena som behandlas i 30 § skogsvårdslagen, det immateriella kulturarvet som exempelvis ortsnamn och det biologiska kulturarvet som uppstått genom människans brukande av skogens resurser och som inte kan fortleva utan fortsatt brukande.
I Sverige finns cirka 300 000 jägare. Jakten är en viktig källa till rekreation och turism men har också stor betydelse för skogsvården och den biologiska mångfalden genom det höga betestryck som framförallt älg och rådjur utsätter vegetation och plantor för. Under jaktåret 2004/2005 sköts exempelvis 97 000 älgar, 148 000 rådjur och 91 000 skogs- och fältharar.
Renskötsel bedrivs i de fem nordligaste länen och skogsbrukets utformning är en viktig faktor för näringen. Stora delar av Norrlands inland är vinterbetesmark för renarna, där främst marklavar är huvudföda. Under flyttningen mellan sommar- och vinterbetesland är hänglavskogar viktiga uppehållsplatser. Under flyttningen kan exempelvis korsande skogsbilvägar ställa till problem på grund av att flocken sprids.
25
2 Svensk skogspolitik
− historik
och översikt
Den första delen av detta kapitel bygger på rapporten Skogspolitisk historia som ingick Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter (SUS 2001).
1
Kapitlets första del utgörs av
en komprimerad redovisning av några huvuddrag i de skogspolitiska beslut som fattats i Sverige under 1900-talet. I den senare delen ges en introduktion till den nu gällande skogsvårdslagstiftningen.
2.1 1903 års skogspolitiska beslut
Statsmakterna hade vid tillkomsten av 1903 års skogspolitik två mål. För det första skulle återväxtarbetet förbättras och öka i omfattning. För det andra skulle de nyinrättade skogsvårdsstyrelserna, med sitt förtroendeskapande arbetssätt, medverka till en ny och mer framåtsyftande syn på hushållningen med skogsresurserna. Båda dessa målsättningar uppfylldes under den period som politiken verkade.
Den nya skogsvårdslagen, som enligt riksdagens egen mening var svag, lade grunden för tillämpningen av andra medel, där upplysning och rådgivning från skogsvårdsstyrelsen sattes i främsta rummet. Skogsvårdsstyrelsen skulle också biträda skogsägaren med bidrag, tillhandahålla frö och plantor och övriga åtgärder som befanns lämpliga för att förbättra skogshushållningen. För att finansiera denna verksamhet beslutade riksdagen att skogsvårdsavgifter skulle tas ut.
I 1903 års lag ingick skyldighet att trygga återväxten efter utförd avverkning. Avverkning och markbehandling fick inte utföras så att återväxten äventyrades. Påföljden var avverkningsförbud samt att skogsvårdsstyrelsen i sista hand kunde utföra återväxtåtgärderna på
1
Ekelund H. och Hamilton G, Skogspolitisk historia, rapport 8A-2001, Skogsstyrelsen
2001.
Svensk skogspolitik − historik och översikt
26
skogsägarens (avverkningsrättsinnehavarens) bekostnad. Om avverkningsförbud överträddes stipulerades böter och förverkande av det avverkade virket.
Skogsvårdslagen från 1903 gällde enskilt ägd skogsmark utom skogar belägna i Västerbottens och Norrbottens län, Särna socken i Dalarna samt på Gotland. I dessa områden rådde antingen utsyningstvång eller en dimensionslag. Dimensionslagen innebar att endast grövre träd fick avverkas.
2.2 1923 års skogspolitiska beslut
I juni 1911 tillsattes den s.k. skogslagstiftningskommittén. Kommitténs arbete kom emellertid att fördröjas genom det första världskriget. Under kriget ökade konkurrensen om virkesresurserna och därmed även trycket på ungskogen. Det ledde till att virkespriserna steg kraftigt. Följden blev en utbredd handel med dimensionsavverkningar av grövre skog och köp av hela fastigheter som genast i det närmaste kalhöggs av s.k. "skogsjobbare". Detta oroade i hög grad såväl allmänheten, skogsvårdsstyrelserna som politikerna.
1923 års skogspolitiska beslut hade, mot den bakgrunden, framförallt tre mål:
• Att se till att återväxter kom till efter avverkningarna.
• Att skydda den yngre skogen från avverkningar som inte var ändamålsenliga för att föryngra skogen.
• Att ”befrämja den enskilda skogshushållningen genom utbredande av kunskap i skogsskötsel”.
Målet kring återväxterna uppfylldes inte. Omkring 1925 nådde skogsodlingsverksamheten en kulmen, men sedan avtog verksamheten högst påtagligt år efter år. Från 1927 rapporterade den nystartade riksskogstaxeringen om stora arealer med dåliga återväxter och restskogar. Trots goda ansatser med lagstiftning och statligt stöd förbättrades inte läget efter 1923 års skogspolitiska beslut.
Skyddet av den yngre skogen hade dock klarats av även om man fick skärpa upp paragrafen som hindrade spekulationer i fastigheter 1938. Stor betydelse för beståndsvården fick de brännvedsavverkningar som utfördes åren 1939
−48 till följd av andra världskriget.
Svensk skogspolitik − historik och översikt
27
Målet rörande kunskapsuppbyggande kring skogsskötsel uppfylldes väl. Skogsvårdsstyrelsernas arbete med undervisning, engagemang i skoglig yrkesutbildning, upplysning och information kom att få allt större betydelse.
Läget var dock, till följd av de bristande återväxterna, ganska bekymmersamt när den nystartade Skogsstyrelsen började sin verksamhet 1941 med att göra en översyn av den dåvarande skogspolitiken. Översynen ledde så småningom fram till 1948 års skogspolitiska beslut.
2.3 1948 års skogspolitiska beslut
Den 1 jan 1949 trädde 1948 års skogsvårdslag i kraft. Sedan det förra större skogspolitiska beslutet togs 1923 hade mycket hänt som påverkat de svenska skogarna. Blädningsepoken hade satt tydliga spår. Krigsåren med avstängning av import av fossila bränslen hade lett till omfattande vedhuggningar. Det övergripande målet med 1948 års skogspolitiska beslut var att öka virkesproduktionen för att därmed säkra en industriell tillväxt.
Införandet av ett lönsamhetskriterium var en nyhet och kom att få betydelse bl.a. för de krav som ställdes på föryngringarna. Dessutom infördes ransoneringsregler för äldre skog för att undvika att ”större rubbningar” i avkastningens jämnhet uppstod. Man ville främja en jämn sysselsättning för den skogliga arbetskraften, trygga skogsindustrins råvarubehov och garantera viss jämnhet i avverkningen på de enskilda fastigheterna.
En annan nyhet var en bestämmelse som – om en större insektshärjning som drabbat skogen eller om fara för detta förelåg – gav skogsstyrelsen rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att åtgärda skadorna. Statligt stöd hade en given plats i den nya skogspolitiken.
2.4 1979 års skogspolitiska beslut
Utgångspunkterna för 1979 års skogspolitik redovisas i regeringens proposition och speglas av följande citat:
2
Industrins virkesbehov vid normalt utnyttjande av nu befintlig kapacitet har beräknats uppgå till 75 miljoner m3sk/år. Detta är något
2
Svensk skogspolitik − historik och översikt
28
mer än den årliga tillväxten i våra skogar. Virkesbehovet överstiger alltså numera den virkeskvantitet som det långsiktigt är möjligt att leverera med hittillstillämpade skogsbruksprogram. Samtidigt karaktäriseras virkestillgången av regional obalans och överskott på lövvirke.
Under senare år har motsättningar mellan naturvårdens och skogsbrukets intressen blivit alltmer vanliga. Några skäl till detta är att naturvårdens och allmänhetens medvetenhet om miljön har växt sig starkare, att kraven på högre produktivitet i skogsbruket har ökat och att vissa av de i skogsbruket använda skötsel- och avverkningsmetoderna har förändrats.
Detta var de två huvudproblem som den nya politiken skulle lösa. Det handlade dels om industrins virkesförsörjning, dels om avvägningen mellan virkesproduktion och naturvård. De brukningsmetoder som hade kommit till användning under 1960- och 1970talen var inte miljömässigt uthålliga. Skogsutredningen avlämnade 1978 sitt slutbetänkande ”Skog för framtid”, som kom att ligga till grund för det som kom att kallas 1979 års skogspolitik.
3
Den nya skogspolitikens mål framgår av 1§ 1979 års lag:
Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande av markens virkesproducerande förmåga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen.
Riksdagen ställde sig utan invändningar bakom detta mål. I några principiella avseenden skilde sig 1979 års skogsvårdslag från sin föregångare. För det första sköts produktionsaspekten i förgrunden. Kriteriet om ett tillfredsställande ekonomiskt utbyte utgick ur lagen. För det andra kom lagen att omfatta all skogsmark i Sverige, inklusive den som ägdes av staten och kyrkan. Sverige fick därmed för första gången en enda skogspolitiskt myndighet.
För att i framtiden nå det produktionsmål, som angavs till åtminstone 75 miljoner m³sk/år erfordrades insatser av olika slag. För detta krävdes en avsevärt bättre anläggning av ny skog och en utökad röjning av ungskog, där lövslyet skulle begränsas. I beslutet om en ny skogspolitik gavs skogsvårdslagen rollen som ett viktigt medel både när det gäller att uttrycka samhällets minimikrav, men också som ett verksamt medel att nå uppsatta delmål.
3
Svensk skogspolitik − historik och översikt
29
Ett annat medel som gavs stor betydelse i detta sistnämnda sammanhang var det statliga stödet. Vägbyggnad, skogsvård (särskilt i norra Sverige), restaurering av lågproducerande skog, dikning, översiktlig skogsinventering (ÖSI) och stöd till upprättande av skogsbruksplaner var viktiga stödområden.
Den nya lagen skulle vara ett effektivt instrument. En enhetlig tillämpning för alla ägarkategorier och hela landet eftersträvades. Även om naturvårdsbestämmelserna skärptes blev den produktionsinriktad. Det förelåg en stor uppslutning kring lagen. Detta gällde också i riksdagen, som tog sitt beslut i maj månad 1979. Lagen trädde i kraft 1 januari 1980.
2.5 1993 års skogspolitiska beslut
Den nu gällande skogsvårdslagen, med därtill knuten politik, trädde i kraft den 1 januari 1994. Nyheter i den lagen var bl.a. att miljö- och produktionsmål jämställdes samt att skogspolitiken avreglerades kraftigt och därmed gav större möjligheter till den enskilda skogsägaren att med frihet under ansvar bruka sin skog. En introduktion till den nu gällande lagen utgör återstoden av detta kapitel.
2.6 Skogsvårdslagstiftningen
− en introduktion
4
2.6.1 Kort nutidshistorik
I likhet med vad som skedde inom många andra politikområden innebar 1990-talets reformering av skogspolitiken bl.a. en omfattande avreglering. Tidigare detaljstyrning av virkesproduktionen ersattes av en modifierad skogsvårdslag av ramlagskaraktär där skogsägarna fick större utrymme att bruka skogen enligt eget gottfinnande. SVL blev vad man kunde beteckna en minimilag, då enbart uppfyllandet av dess krav inte är tillräckligt för att nå de skogspolitiska målen.
5
Samtidigt ökade dock regleringen ifråga om
miljöhänsyn och möjligheter att skydda skogen av miljöskäl.
6
Allmänt kan dock sägas att flera grundläggande skogspolitiska
4
Avsnittet bygger på uppgifter från www.skogsstyrelsen.se.
5
Skogsstyrelsen, Skogliga sektorsmål - förutsättningar och bakgrundsmaterial, Rapport
11/2005.
6
Skogsstyrelsen, Skogspolitiken i dag - en beskrivning av den politik och övriga faktorer som
påverkar skogen och skogsbruket (SUS 2001, Rapport 2001:8B).
Svensk skogspolitik − historik och översikt
30
principer har legat fast under lång tid. I regeringens proposition Uppföljning av skogspolitiken konstaterades att SVL inte hade ändrats i någon större utsträckning och att de förändringar som hade gjorts har skett med flera års mellanrum. Regeringen betonade även att stabilitet i förutsättningarna är viktigt för en verksamhet med så långa tidsperspektiv som skogsbruk och framhöll betydelsen av att denna stabilitet bibehålls.
2.6.2 SVL:s huvudsakliga innehåll
Skogspolitikens mål
Som nämns i kapitel 4 fångas skogspolitikens mål i SVL:s portalparagraf (1 §). Paragrafen har följande lydelse: ”Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen”.
Paragrafen innehåller en av de grundläggande principerna för den nya skogspolitiken nämligen att produktions- och miljömål ska väga lika.
Skogsmarksbegreppet
I 2 § SVL definieras skogsmarksbegreppet och därmed även på vilken mark SVL ska tillämpas. Bestämmelsen slår fast att skogsmark är mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål eller sådan mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. I berörd paragraf stadgas det även att mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad inte ska anses som skogsmark, om den på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion.
Gränsen för vad som ska anses vara mark som är lämplig för virkesproduktion anges till en genomsnittlig virkesproducerande förmåga om minst en kubikmeter virke per ha. Mark som bär skog eller är lämpliga för att bära skog men som inte når över nämnda gräns utan produktionshöjande åtgärder klassas som skogliga impediment.
Svensk skogspolitik − historik och översikt
31
Anläggning av ny skog
En reglering som finns kvar i stort sett oförändrad sedan 1980-talet är kravet på anläggning av ny skog efter avverkning (5 §). SVL stadgar att skogsodling eller åtgärder för naturlig föryngring ska göras senast tredje året efter avverkningen. Beprövade metoder och för marken lämpliga trädslag ska användas i föryngringsarbetet. Vidare anges att nedlagd jordbruksmark ska beskogas senast tredje året efter nedläggningsåret. Undantag görs dock för områden med höga natur- eller kulturmiljövärden.
Trots ringa förändringar i återväxtskyldigheten innebar den nya skogspolitiken att acceptansen för lövträd i återväxterna ökade.
7
Avverkning av skog
I 10
−14 §§ SVL regleras avverkning av skog. När det gäller gallring anges att denna måste främja skogens utveckling och att virkesförrådet efter gallring måste vara så stort att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas. Vidare slås det fast att de kvarlämnade träden ska vara jämnt fördelade över arealen och att skador så långt som möjligt ska undvikas.
För s.k. föryngringsavverkning gäller särskilda regler för lägsta slutavverkningsålder. För barrdominerade bestånd varierar åldern mellan 45 och 100 år, beroende på produktionsförmågan.
Den skogspolitik som infördes år 1994 innebar att den s.k. röjningsplikten avskaffades liksom kravet på att utföra gallring.
Ransoneringsregler
I 11 § SVL anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att högst en viss andel av en brukningsenhets skogsmarksareal får avverkas under en viss period, i fråga om större skogsinnehav, för att främja en jämn åldersfördelning av skogen. Skogsstyrelsen har genom föreskrifter angivit att bestämmelsen ska tillämpas på brukningsenheter större än 50 ha. På dessa fastigheter får högst hälften av skogsmarken bestå av kalmark och skog som är yngre än 20 år. För brukningsenheter större än 1 000 ha gäller ytterligare regler.
7
SUS 2001, delrapport 8B.
Svensk skogspolitik − historik och översikt
32
Avverkningsanmälan och tillstånd
Föryngringsavverkning om minst 0,5 ha ska anmälas till skogsvårdsstyrelsen senast sex veckor i förväg (14 §). Föryngringsavverkning omfattar all avverkning utom gallring och röjning. Anmälan ska också göras om avverkning ska göras för att mark ska användas till annat än virkesproduktion. Detsamma gäller vid uttag av skogsbränsle, vid föryngring med utländska trädslag och vid skyddsdikning.
I Norrlands inland samt på Öland och Gotland krävs tillstånd för föryngringsavverkning. Tillstånd krävs även för föryngringsavverkning i ädellövskog.
Skogsskydd
Skogsmarkens ägare är ansvarig för att skog inte ska drabbas av insektsskador (29 § SVL). Sådana skador måste förebyggas genom att den mängd skadad skog som överstiger 5 m3sk inom ett ha tas om hand. Obarkat virke av tall och gran får inte lagras i skogen eller vid bilväg över sommaren.
Hänsyn till natur- och kulturmiljövårdsintressen m.m.
I 30 § SVL – den bestämmelse som brukar kallas hänsynsparagrafen – anges ett antal intressen till vilka skogsbruket ska visa hänsyn. Det framgår att den biologiska mångfalden i skogen måste bevaras samtidigt som kulturmiljön värnas och sociala aspekter beaktas. Hänsyn till dessa intressen ska bl.a. tas vid skötseln av skogen, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning.
En viktig begränsning är att kraven på hänsynen inte får vara så omfattande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Denna s.k. intrångsbegränsning har sitt ursprung i 2 kap. 18 § Regeringsformen där det framgår att enskildas egendom är tryggad i förhållande till krav från det allmänna eller någon annan enskild. Intrång utöver vad en markägare kan anses få tåla ska ersättas.
Svensk skogspolitik − historik och översikt
33
Hänsyn till rennäring
I 31 § SVL regleras krav på hänsyn till rennäringen. Innebörden är bl.a. att hyggens storlek och läge ska anpassas samt att hänsyn ska tas genom att trädsamlingar lämnas kvar på hyggen och mot impediment, t.ex. längs flyttleder.
Skogs- och miljöredovisning
Kravet på att skogsägare ska ha en skogsbruksplan avskaffades i samband med införandet av den nya skogspolitiken. Däremot infördes år 1998 krav på s.k. skogs- och miljöredovisning (SMÖR). I 14 a § SVL anges att det för varje brukningsenhet ska finnas grundläggande uppgifter om avverkningsmöjligheter, behov av återväxtåtgärder samt områden av betydelse för natur- och kulturmiljövård.
35
3 Tidigare utvärderingar gällande skogspolitik
3.1 SUS 1
1
Den första mer omfattande utvärderingen av 1994 års skogspolitik genomfördes av dåvarande Skogsvårdsorganisationen (SVO) under 1997 och presenterades i januari 1998. Utvärderingen fick namnet SUS 1 och hade som primärt mål att utvärdera effekterna av den nya skogspolitiken.
2
I SUS 1 betonades skogsägaren och andra skogliga aktörer på ett annat sätt än i tidigare utvärderingar. Ett skäl till detta var att politikens effekter på skogstillståndet inte bedömdes vara mätbara då för kort tid hade gått sedan införandet av den nya skogspolitiken. Aktörernas kunskaper och attityder förutsattes ha stor betydelse för förverkligandet av skogspolitiken. Även metodval och skogsskötselåtgärdernas utförande ägnades uppmärksamhet.
Måluppfyllelseanalysen i SUS 1 visade att varken produktions- eller miljömålet var uppfyllt. I denna analys uppmärksammades samma svårigheter som 1990 års skogspolitiska kommitté hade funnit, nämligen att målen, både de övergripande och de nedbrutna s.k. sektorsmålen, var otydliga. Svårigheterna att bestämma de skogspolitiska medlens effekter var därför stora i SUS 1. Det ansågs vara vanskligt att skilja effekterna av en stor mängd omvärldsfaktorer från effekterna av de skogspolitiska medlen.
3.2 SUS 2001
Under åren 2000-2001 genomförde SVO på nytt en omfattande utvärdering av skogspolitiken (SUS 2001). Syftet med SUS 2001 var att beskriva effekterna av skogspolitiken och att jämföra nuläge
1
Avsnittet bygger i huvudsak på den beskrivning av SUS 1 som finns i Skogsstyrelsen,
Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter (SUS 2001).
2
SUS 1 kallades ursprungligen bara SUS men kallas vanligen SUS 1 för att tydligare skilja
den från efterföljande SUS 2001.
Tidigare utvärderingar gällande skogspolitik SOU 2006:81
36
och utveckling med uppsatta mål (skogspolitiska mål, skogliga sektorsmål och beslutade miljökvalitetsmål). Liksom i SUS 1 drog man i SUS 2001 slutsatsen att det hade varit svårt att skilja effekterna av olika omvärldsfaktorer från effekterna av de skogspolitiska medlen.
3.2.1 Måluppfyllelse
Produktionsmålet
I SUS 2001 slogs det fast att om skogen fortsätter att skötas och nyttjas som under 1990-talet finns det ett utrymme att höja avverkningsnivån med ca 10 % på kort sikt och betydligt mer på lång sikt. Om kommande generationer ska ha samma avverkningsmöjligheter eller bättre, visade SUS 2001 dock att förbättringar i återväxt- och beståndsvårdsarbetet bör åstadkommas. Detta berodde på att återväxternas kvalitet inte nådde upp till lagens krav på mer än 75 % av arealen, vilket kommer att verka hämmande på virkesproduktionen. Även röjningsarealerna ansågs ligga på en för låg nivå för att möjliggöra en långsiktigt god virkesproduktion.
Miljömålet
SUS 2001 visade att flera positiva effekter hade uppnåtts på miljösidan och att detta var positivt för framtiden. De frivilliga avsättningarna var redan i nivå med målnivån och miljöhänsynen i skogsbruket hade förbättrats betydligt sedan början av 1990-talet. På minussidan noterades att flertalet nyckelbiotoper ännu inte var kartlagda, vilket kunde innebära att värdefulla objekt avverkas av misstag. Skötselkrävande biotoper ansågs inte heller få den vård som krävs för att natur- och kulturvärdena ska bevaras och förstärkas.
Vidare konstaterades det att landets äldre skogar är mer virkesrika och tätare än i ett naturtillstånd, vilket bedömdes kunna vara negativt för vissa delar av den biologiska mångfalden och för rekreation och friluftsliv.
Fornlämningar skadades enligt SUS 2001 i betydande utsträckning och så länge det saknas ett bra digitalt kartmaterial över fornlämningarna ansågs det inte vara realistiskt att tro att skadorna skulle upphöra.
SOU 2006:81 Tidigare utvärderingar gällande skogspolitik
37
3.2.2 Svårmätbara mål
I SUS 2001 konstaterades det bl.a. att då gällande skogspolitiska sektorsmål var av det mer visionära slaget och att de behövde göras mer konkreta för att möjliggöra kvalificerade uppföljningar och utvärderingar. Vidare framhölls vikten av att det inom skogssektorn finns en levande diskussion om vilka företeelser eller målområden som det är viktigast att jobba vidare med. Konkretiseringarna av dessa diskussioner kan sedan vara uttalade tidsatta sektorsmål, som bör följas upp, men också revideras när man finner skäl till detta. Denna iakttagelse låg bl.a. till grund för det arbete som inleddes år 2002 med att utforma en ny uppsättning skogspolitiska sektorsmål för perioden 2004-2010.
I SUS 2001 konstaterade Skogsstyrelsen att det i vissa fall fanns en bristande överensstämmelse mellan skogspolitikens mål och tillgängliga medel hos SVO. Detta gällde i fallet med skador på skog orsakade av vilt samt beträffande skogens sociala värden.
Skogsstyrelsen pekade i SUS 2001 också på att andemeningen med 1993 års skogspolitik var en större frihet men också ett större eget ansvar för skogsägarna. De skogspolitiska målen skulle framförallt nås genom kompetenshöjning och kunskapsuppbyggnad. Myndigheten konstaterade att det av statsmakterna ökade kravet på SVO som kunskapsförmedlare inte hade resulterat i motsvarande tilldelning av medel.
3.2.3 Skogsmarksbegreppet och bevarad handlingsfrihet
I SUS 2001 gjordes också en del reflektioner kring skogsmarksbegreppet. Skogsstyrelsen konstaterade bl.a. att det saknas begrepp för skogsmark som används för naturvårdsändamål vilket ansågs förorsaka problem när man vill beskriva användningen av mark med skog. Vidare noterades brister när det gäller begrepp och definitioner för ägoslag med anknytning till skog. Skogsstyrelsens slutsats var därför att det behövdes en översyn av begreppen skog, skogsmark och produktiv skogsmark.
Skogsstyrelsen konstaterade vidare att ur ett historiskt perspektiv har virkesanvändningen fortlöpande förändrats. Skogsstyrelsen betonade därför att framtida handlingsfrihet är av stort värde. Myndigheten underströk också vikten av att skogsbruket inte får
Tidigare utvärderingar gällande skogspolitik SOU 2006:81
38
låsa fast sig vid specifika skötselsystem härledda ur dagens industriella efterfrågebild.
3.2.4 Begränsad kunskapen om miljön
I SUS 2001 framhölls att kunskapen var begränsad om hur den biologiska mångfalden förändras genom olika skogsbruksåtgärder. Kunskaperna kring vilka arter som har förmåga att återkomma i skogen när deras livsvillkor återskapas och restaureras ansågs vara dåliga. Kunskapsläget ansågs inte vara tillräckligt för att kunna göra en djupare analys av olika måluppfyllelser kring bevarandet av den biologiska mångfalden.
Stora behov ansågs också finnas när det gäller att utveckla biotopanpassade skogsbruksmetoder för känsliga ståndorter.
3.2.5 Förändrade attityder
I SUS 2001 slogs det fast att synen på skogsbruket har förändrats påtagligt i skogsbrukets egna led under den senaste femtioårsperioden. Ekologisk forskning, Riokonferensen, 1993 års skogspolitik och certifieringsarbetet ansågs vara mer sentida händelser som hade bidragit till att misstron mellan skogsbrukets och naturvårdens företrädare minskat.
Samtidigt konstaterades det att skogen som plats för naturupplevelser har fått ökad vikt. Den tätortsnära skogen och dess utformning och funktion ansågs öka i betydelse.
Vidare noterade Skogsstyrelsen att privata skogsägare minskar banden till skogsbrukandet. Iakttagelsen var något förenklat att den privata skogsägaren bor längre från skogen, delar den med fler ägare och att inkomsten från skogen har liten betydelse för familjeekonomin även om den betraktas som viktig.
3.3 Regeringens skrivelse om skogspolitiken
I december 2003 överlämnade regeringen en skrivelse om skogspolitiken till riksdagen.
3
Denna baserades bl.a. på de iakttagelser
som hade gjorts i SUS 2001. Regeringens övergripande slutsats var
3
Skr. 2003/04:39.
SOU 2006:81 Tidigare utvärderingar gällande skogspolitik
39
att den ambition som kommer till uttryck genom skogspolitikens produktions- respektive miljömål bör ligga fast. Skrivelsens närmare innehåll refereras på flera ställen i detta betänkande.
41
4 Skogspolitikens mål
4.1 Direktiven
I direktiven till Skogsutredningen anger regeringen att det är väsentligt att utvärdera hur väl målen för skogspolitiken har uppfyllts under de dryga tio år som den har tillämpats. Utredaren ska bedöma hur väl produktions- och miljömålen har uppfyllts.
I direktiven anges vidare att utgångspunkten för utvärderingen ska vara att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast, däribland skogspolitikens två jämställda mål, ett produktions- och ett miljömål.
4.2 Skogspolitikens mål
− en översikt
I detta avsnitt ges en orienterande översikt över den skogspolitiska målstrukturen. I därefter följande avsnitt beskrivs de olika målen närmare samt i vilken utsträckning dessa är möjliga att nå inom utsatt tid.
4.2.1 Två jämställda övergripande mål för skogspolitiken
I det skogspolitiska beslutet från 1993 angav riksdagen övergripande mål för skogsbruket.
1
Smärre justeringar gjorde av målen
gjordes 1998.
2
Miljöpolitiska beslut med både övergripande och
detaljerade mål med koppling till skogen och dess brukande fattades 1998, 2001 och 2005.
3
De övergripande målen i det skogspolitiska beslutet består av ett produktionsmål och ett miljömål som är jämställda.
1
2
3
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
42
4.2.2 Produktionsmålet
Skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt hög avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användning av vad skogen producerar.
4.2.3 Miljömålet
Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas.
4.2.4 Skogsvårdslagens portalparagraf
De skogspolitiska målen kommer även till uttryck i skogsvårdslagens portalparagraf (1 §) på följande sätt:
Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen.
4.2.5 Miljökvalitetsmålen
I propositionen Svenska miljömål − miljöpolitik för ett hållbart Sverige föreslog regeringen femton miljökvalitetsmål. Förslaget antogs av riksdagen i april 1999.
4
Miljökvalitetsmålet Levande
skogar ingår bland dessa mål.
5
Till detta kommer det övergripande
målet om en hållbar utveckling som är vägledande för statens politik inom alla områden. Skogspolitikens innehåll ska dessutom samordnas med andra politikområden.
Skogsstyrelsen är ansvarig myndighet för Miljökvalitetsmålet Levande skogar. Myndighetens särskilda sektorsansvar och skogssektorns allmänna sektorsansvar innebär även att andra miljökvalitetsmål ska beaktas. Bland de mål som på olika sätt har skoglig
4
Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6. En närmare beskrivning av miljömålens syfte och
tillkomst finns i Skogsutredningens delbetänkande (SOU 2005:39).
5
Ett sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv, tillkom hösten 2005.
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
43
anknytning märks Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Bara naturlig försurning, Begränsad klimatpåverkan och det under 2005 av riksdagen beslutade Ett rikt växt- och djurliv.
4.2.6 De skogliga sektorsmålen
I och med 1993 års skogspolitiska beslut, fick skogssektorn och myndigheterna, som nämns ovan, ett gemensamt stärkt sektorsansvar. Regering och riksdag avstod från att sätta upp detaljerade mål för skogspolitiken. I stället uppdrogs åt Skogsstyrelsen att ta fram s.k. sektorsmål där politikens innebörd skulle klargöras. Genom sektorsmålen uttolkar Skogsstyrelsen, i samråd med övriga skogliga intressenter, den rådande skogspolitiken och delar av miljöpolitiken, i huvudsak miljökvalitetsmålet Levande skogar.
4.3 De skogliga sektorsmålen 1998−2003
Skogspolitiska sektorsmål togs fram första gången 1994/95 och därefter även 1998. Målen som trädde i kraft 1998 avsågs gälla till och med utgången av 2003. I SVO:s utvärdering av skogspolitiken, SUS 2001, listas målen och prognoser för måluppfyllelsen. I mars 2005 utförde Skogsstyrelsen, på Skogsutredningens uppdrag, en kompletterande uppföljning av de nationella sektorsmålen.
6
I utvär-
deringen säger Skogsstyrelsen att flera av sektorsmålen var mer eller mindre omöjliga att nå, i den meningen att måluppfyllelsen krävde att alla föryngringar skulle vara godkända, all naturlig föryngring skulle tillämpas på lämplig mark osv. Andra mål var i stället väl lätta att uppnå eftersom de bara föreskrev att någon viss parameter skulle ha ökat utan att ange hur mycket.
I syfte att ytterligare konkretisera de nationella målen inleddes 1998 en process med att formulera regionala sektorsmål. Enligt uppgifter från Skogsstyrelsen förde 1998
−2003 års regionala mål emellertid en något undanskymd tillvaro, såväl hos myndigheterna som hos intressenterna.
7
6
Skogsstyrelsen, Uppdaterad uppföljning av de nationella sektorsmålen från 1998 till 2003,
mars 2005.
7
Muntlig information, Skogsstyrelsen, april 2005.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
44
4.4 De skogliga sektorsmålen 2004
−2010
För att utforma skogliga sektorsmål på nationell nivå för perioden 2004
−2010 bjöd Skogsstyrelsen, i oktober 2002, in representanter för de skogliga intressenterna att delta i arbetet genom medverkan i ett nationellt sektorsråd. Sektorsrådet är formellt ett rådgivande organ till Skogsstyrelsens generaldirektör. I det nationella sektorsrådet ingår representanter för skogsnäring, ideella organisationer, forskningsorganisationer, fackliga organisationer och myndigheter.
8
Skogsstyrelsens syfte med beredningen av sektorsmålen i
det brett sammansatta sektorsrådet var att ge målen en tydlig förankring bland de skogliga intressenterna. Formellt är sektorsmålen dock Skogsstyrelsens uttolkning av skogspolitiken samt delar av miljöpolitiken.
9
I direktiven för arbetet med att ta fram
skogliga sektorsmål för åren 2004
−2010 angav Skogsstyrelsen att sektorsmålen ska konkretisera skogspolitiken och relevanta delar av miljöpolitiken. I arbetet med att ta fram sektorsmålen ingår dessutom att lägga grunden för att de ska bli accepterade och använda. Sektorsmålen ska innefatta produktions- miljö-, kulturmiljö- och sociala aspekter.
De nya sektorsmålen skulle ha gällt fr.o.m. 2004. Arbetet i Skogsstyrelsens nationella sektorsråd för skogliga frågor försenades dock och målen beslutades av Skogsstyrelsen först i mars 2005.
4.4.1 Förankrade och uppföljningsbara
Enligt Skogsstyrelsen är de huvudsakliga skillnaderna mellan 2004
−2010 års sektorsmål och de tidigare att de nya målen är processade i en bredare intressentkrets och att de därmed kan antas vara bättre förankrade än de tidigare. De nya målen ska, i enlighet med direktiven, ”så långt möjligt vara kvantitativa och uppföljningsbara”, medan de tidigare var kvalitativa och därmed svåra att följa upp.
Sektorsmålen syftar till att tydliggöra skogspolitiken såväl inom den skogliga myndigheten som i hela den skogliga sektorn.
8
I det nationella sektorsrådet har Friluftsfrämjandet, LRF skogsägarna, Naturskyddsför-
eningen, Naturvårdsverket, Norra Skogsägarna, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Skogs- och träfacket, Skogsindustrierna, Holmen skog AB, Sveaskog AB, SLU, Skogforsk, Svenska Jägareförbundet, Sveriges Hembygdsförbund och Världsnaturfonden varit representerade.
9
Skogsstyrelsen, Direktiv 2002-11-28 2 (5).
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
45
Sammantaget skulle detta förbättra förutsättningarna för att de övergripande skogspolitiska målen uppfylls. En annan förhoppning från Skogsstyrelsens sida är att en tydligare uppföljning också kan leda till att de skogliga målen, och därmed skogspolitiken, blir tydligare för allmänheten.
10
4.4.2 Struktur med tre nivåer
Sektorsmålen för perioden 2004
−2010 bygger på de jämställda produktions- och miljömålen i skogspolitiken samt miljökvalitetsmålet Levande skogar. Målen är hierarkiskt ordnade i samma struktur som den föregående uppsättningen sektorsmål dvs. i övergripande mål, målbilder och kortsiktiga mål.
11
• Övergripande mål består av de av regering och riksdag beslutade målen i det skogspolitiska beslutet från 1993 samt av miljökvalitetsmålet Levande skogar.
• Långsiktig målbild, utgör en uttolkning och förtydligande av de övergripande målen, fortfarande i generella ordalag. Målbilden syftar till att måla upp ett önskvärt tillstånd i skogen och skogsbruket. Tidshorisonten varierar mellan ett eller ett par decennier och sekel.
• Kortsiktiga mål är ett antal tidssatta och i möjligaste mån kvantifierade mål som speglar ambitionerna för ett antal viktiga områden ur skogspolitisk synpunkt.
4.4.3 Målbilden
Målbilden är en tolkning av vad de övergripande skogliga målen innebär på sikt. I målbilden för 2004
−2010 års skogliga sektorsmål ingår samspel i nyttjandet, god tillgång på värdefull skogsråvara, rik skogsmiljö samt sociala och kulturella värden. Målbilden lyder enligt följande:
10
Muntlig information, Skogsstyrelsen april 2005.
11
Skogsstyrelsen, Skogliga sektorsmål, 2004. Sektorsmålsarbetets underlagsmaterial återfinns i Skogsstyrelsens rapporter 2005/11, 2005/12 och 2005/13.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
46
Samspel i nyttjandet
Skogen brukas så att den hållbart producerar en mångfald av värden över hela landet. Markägare och andra verksamma inom skogsbruket, renskötare, jägare, skogsvandrare, turistföretag och andra som nyttjar skogen har en förståelse för varandras behov och samspelar i nyttjandet.
God tillgång på värdefull skogsråvara
Den naturgivna produktionsförmågan skyddas genom att skogsbruksåtgärderna är anpassade till ståndorten och genom att skogsekosystemens naturliga funktioner och processer upprätthålls. Skogen brukas så att den ger en uthålligt hög avverkningsnivå och en god ekonomisk avkastning i hela landet. Tillgången på efterfrågade sortiment är god. Virkets egenskaper medger användning för många olika ändamål. Skogsbruket utvecklas kontinuerligt och bedrivs effektivt.
I skogsskötseln används naturlig föryngring på marker där denna metod är lämplig. Frö och plantor har egenskaper som ger en lämplig kombination av genetisk variation, tålighet och produktivitet. Föryngringarna har en täthet, kvalitet och trädslagssammansättning som tillvaratar markens förmåga till hög produktion av virke för olika ändamål. Röjning och gallring utförs så att den möjliga produktionen av värdefullt virke tas tillvara i hög utsträckning. Skador på växande skog till följd av insekter, svampar, vind, snö och vilt är begränsade genom kunskapsbaserade skötselåtgärder och anpassade storlekar på viltstammarna.
Skogen brukas och bidrar till ett samhälle med begränsad klimatpåverkan. Detta innebär främst en förmåga att leverera förnybar energi, trä och andra råvaror som inte medför nettoutsläpp av växthusgaser.
Rik skogsmiljö
De fysikaliska, hydrologiska och kemiska förhållandena i mark och vatten medger en naturlig förekomst av växter och djur och bidrar inte till hälsofarlig anrikning i näringskedjan. Skogslandskapet inrymmer livsmiljöer för naturligt förekommande skogslevande arter så att dessa fortlever i livskraftiga populationer. En väl utvecklad hänsynsnivå i det vanliga skogsbruket ger utrymme för en mångfald av livsmiljöer genom att värna vattenmiljöerna och medge en god tillgång på stående och liggande död ved, gamla och grova träd av olika arter, brynzoner och buskvegetation. En del arter förekommer främst i skogar som inte brukas. Andra arter återfinns i skogar som sköts på ett i hög grad anpassat sätt, exempelvis genom ett kontinuerligt bibehållet trädskikt. Förekomsten av ädellövskog och annan lövskog är tillräcklig för att medge naturlig regional utbredning av lövträdsberoende arter. Skogar med stor ålders-
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
47
och/eller trädslagsblandning och med brandpåverkan förekommer över hela landet.
Skogsbilvägnätet är utformat så att dess negativa inverkan på naturmiljön är begränsad. Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. Bekämpningsmedel används endast om de är selektivt verkande och hanteras så att de är ofarliga för människan och miljön.
Sociala och kulturella värden Skogsbruket tar hänsyn till människors olika former av användning och nyttjande av skogen inom ramen för allemansrätten och medverkar till att tillgängligheten för människors vistelse i skogen är god. Värdefulla kulturminnen och kulturmiljöer bevaras och synliggörs. Skogen inbjuder till besök och socialt nyttjande av skilda slag för såväl närboende som långväga gäster. Genom att skogslandskapets skönhetsvärden och dess tillgänglighet för friluftsliv och turism värnas ges allemansrätten ett stort värde och skogens potentiella betydelse för människors välbefinnande tas tillvara.
4.4.4 Kortsiktiga mål
Nivån under målbilden utgörs av tretton kortsiktiga mål. Målen har delats in i tre grupper med utgångspunkt från de områden av skogspolitiken som anses vara viktigast under den kommande perioden. De tretton målen lyder enligt följande:
God tillgång på värdefull skogsråvara
1.
Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga. Senast år 2010 finns riktlinjer för hur skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras som inkluderar en balanserad tillgång på näring och anpassningar i skogsskötseln.
2.
Föryngringar. Under perioden 2004 t.o.m. år 2010 skall andelen undermåliga föryngringar halveras jämfört med perioden 1999– 2001. Senast år 2010 skall minst 90 % av de naturliga föryngringarna vara lokaliserade till ståndorter med lämpliga förutsättningar, ha tillräckligt många fröträd och få erforderlig markbehandling.
3.
Röjningar. År 2010 är arealen som bedöms ha akut röjningsbehov mindre än 700 000 ha.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
48
4.
Skog/viltbalansen. Andelen svårt älgskadad plant- och ungskog av tall är senast år 2010 lägre eller i nivå med den situation som gällde i början på 1990-talet. Trädbildning av asp, rönn och sälg kan ske där arterna har naturgivna förutsättningar för trädbildning.
Rik skogsmiljö
1.
Långsiktigt skydd av skyddsvärd skogsmark. Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010. De kända nyckelbiotoperna ska bevaras och prioriteras inom denna ram.
12
2.
Död ved. Till år 2010 skall mängden hård död ved öka med minst 40 % i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad. Målet överensstämmer med en del av delmål 2 i Levande skogar.
3.
Gammal skog, äldre lövrik skog och föryngringar med lövskog. Till år 2010 ska arealen äldre lövrik skog öka med minst 10 %, arealen gammal skog öka med minst 5 % och arealen mark föryngrad med lövskog öka. Målet utgör en del av delmål 2 i Levande skogar.
4.
Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning. Under perioden 2004 t.o.m. år 2010 ska a) arealandelen föryngringsavverkningar med undermålig hänsyn halveras jämfört med perioden 1999–2001,
b) hänsynen på minst 50 % av arealen föryngringsavverkningar uppfylla Skogsstyrelsens rådgivningsnivå och c) för miljöfunktionerna ”Hänsynskrävande biotoper”, ”Skyddszoner” och ”Skador på mark och vatten” arealandelen föryngringsavverkningar med obetydlig hänsyn halveras jämfört med perioden 1999–2001.
5.
Mark och vatten i balans. Senast år 2010 är den areal som erhåller aska minst lika stor som den areal där avverkningsrester (grot) skördas vid föryngringsavverkning.
6.
Skogsbilvägar över våtmarker. Senast år 2004 ska inte skogsbilvägar byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att dessa våtmarker påverkas negativt på annat
12
Den första delen av målet är identisk med delmål 1 inom Levande skogar.
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
49
sätt. Målet är identiskt med delmål 3 i miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker.
Mångbruk och sociala värden
1.
Skogsbruk − rennäring: Inom de samebyar där det finns en beteslandsindelning ska skogsbruket i sin planering särskilt beakta dessa vid skogsbruksåtgärder. Senast år 2010 ska markbehandling som behövs för att trygga återväxten av skog inom renskötselområdet ske med minsta möjliga påverkan på marker av lavtyp, lavrik typ och torra ristyper med inslag av lav.
2.
Fornlämningar och värdefulla kulturlämningar. Skogsmarken skall brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och så att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010. Målet är identiskt med delmål 3 i Levande skogar.
3.
Rekreationsanpassat brukande av tätortsnära skogar. År 2010 har skogsvårdsstyrelserna tecknat samarbetsdokument med 80 % av kommunerna rörande tätorter med minst 10 000 innevånare. Dokumentet uttrycker de gemensamma långsiktiga ambitionerna rörande nyttjandet av de tätortsnära skogarna för att bättre tillgodose människors behov av rekreation. Senast år 2008 har skogssektorn genomfört ett rikstäckande utbildningsprogram om särskild hänsyn till skogens sociala värden i tätortsnära skogar. Programmet riktas till skogsägare av tätortsnära skogar (enskilda, kommunala, statliga, skogsbolag) och till berörda tjänstemän och organisationsföreträdare. Ett utbildningsprogram skall finnas framtaget 2006.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
50
4.4.5 Svårigheter att formulera kortsiktiga mål
Kortsiktiga mål kunde inte formuleras på följande tre områden:
13
Möjlig avverkning
Enligt målbilden ska skogsbruket ge en hög avverkningspotential och god tillgång på efterfrågade sortiment. För närvarande är avverkningen ungefär lika stor som avverkningspotentialen. En framtida höjd virkesproduktion är ett viktigt mål, men några dramatiska möjligheter att öka produktionen ses inte som möjliga. Här rådde en stor enighet i sektorsrådet om att målet är viktigt. Enligt Skogsstyrelsen
14
blev det dock svårt att formulera ett
relevant, kortsiktigt mål för något som gäller så långsiktigt och som dessutom är så beroende av utvecklingen inom bl.a. föryngring, röjning, beståndsvård och markanvändning.
Skötselkrävande biotoper
För att vidmakthålla både biologiska och kulturella värden krävs åtgärder i många typer av skogar, såväl inom skyddade områden, frivilliga avsättningar av skog som i det övriga landskapet. Även här rådde det stor enighet om att målet var viktigt men underlag för att ställa upp ett konkret mål saknades.
Kontinuitetsskogar
Kunskaperna om kontinuitetsskogarnas historia, naturvärden, regionala förekomst och möjlig skötsel är, enligt Skogsstyrelsen, begränsad. Enligt Skogsstyrelsen var de bristande kunskaperna skälet till att mål inte kunde formuleras.
13
Texterna är sammandrag av de ursprungliga formuleringarna från Skogsstyrelsens skrift om sektorsmålen 2004
−2010.
14
Muntlig information, Skogsstyrelsen, april 2005.
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
51
Regionalisering av sektorsmålen
Regionaliseringen av 2004
−2010 års sektorsmål inleddes egentligen redan under 2001 eftersom flera av sektorsmålen är delmål av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Som en följd av Skogsstyrelsens omorganisation under 2006 avstannade arbetet med regionaliseringen av sektorsmålen men beräknas återupptas när nya regionala sektorsråd finns på plats.
4.4.6 Sektorsmålen som ett nationellt skogsprogram?
Skogsstyrelsen har låtit analysera sektorsmålen och den process som låg bakom deras tillkomst ur ett internationellt skogspolitiskt perspektiv.
15
I rapporten dras slutsatsen att målformulerings-
processen har uppfyllt principerna för ett s.k. nationellt skogsprogram väl. Processen har exempelvis aktivt involverat representanter för alla tyngre relevanta intressenter. Av analysen framgår det emellertid att de färdiga sektorsmålen inte kan sägas uppfylla kraven på att vara ett svenskt nationellt skogsprogram. Här är avsaknaden av åtgärder och vem eller vilka som ska ansvara för olika åtgärder faktorer som saknas. Otillräcklig koppling till vissa internationella indikatorer skiljer också de svenska sektorsmålen från kraven på ett nationellt skogsprogram.
4.4.7 Uppföljningar av sektorsmålen
I Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitiken (SUS 2001), gjorde Skogsstyrelsen en uppföljning av då gällande sektorsmål. Denna prognos, som alltså gjordes några år innan sektorsmålens sluttidpunkt, visade sig stå sig ganska väl i jämförelse med en kompletterande uppföljning som Skogsstyrelsen gjorde på Skogsutredningens uppdrag i mars 2005.
16
Den sammantagna bedömningen var i båda analyserna att vissa mål var väl uppfyllda medan andra mål var långt ifrån den eftersträvade nivån vid utgången av 2003. Huvuddelen av de kortsiktiga målen var s.k. effektmål, dvs. de var formulerade så att en önskvärd effekt specificeras. Många av målen var dock vagt
15
Skogsstyrelsen, Skogliga sektorsmål i ett internationellt sammanhang (Rapport 2006:16).
16
En mer detaljerad beskrivning av resultatet från dessa analyser av måluppfyllelsen återfinns i betänkandets kapitel 22 om skogsvårdslagstiftningen och måluppfyllelsen.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
52
kvantifierade, vilket gjort det svårt att ge ett enkelt svar på om målet var uppfyllt eller inte. I stället gjorde Skogsstyrelsen en bedömning av måluppfyllelsen och/eller förde ett resonemang kring vilka mål eller delar av mål som kan anses vara uppfyllda.
De sektorsmål som beslutades av Skogsstyrelsen våren 2005 och som gäller fram till år 2010 har ännu bara varit föremål för begränsade uppföljningsinsatser. Enligt uppgift från Skogsstyrelsen är emellertid planen att årligen göra en uppföljning och koppla tillbaka resultaten från denna till det nationella sektorsrådet. I rådet diskuteras sedan eventuella gemensamma åtgärder. Enligt Skogsstyrelsen baseras uppföljningen delvis på underlag som redan samlas in, men i vissa fall kan systemet behöva förbättras och utvecklas. Myndighetens analysenhet arbetar för närvarande med dessa frågor. Frågor om mätinstrument för måluppfyllelsen behandlas också ytterligare i detta betänkandes kapitel 28.
4.5 Miljökvalitetsmålet Levande skogar
I april 2001 överlämnade regeringen propositionen Svenska miljömål − delmål och åtgärdsstrategier till riksdagen. En av huvudpunkterna i riksdagens påföljande beslut i november 2001 var tidsbestämda och mätbara delmål för att kunna nå miljökvalitetsmålen inom en generation.
17
Miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär
att
Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.
4.5.1 Generationsmålet
I ett generationsperspektiv innebär Levande skogar bl.a. följande:
• Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.
• Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.
• Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker.
• Skogarnas naturliga hydrologi värnas.
17
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
53
• Brändernas påverkan på skogarna bibehålls.
• Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks.
• Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas.
• Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.
• Skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv tas till vara så att den bidrar till god folkhälsa.
• Hotade arter och naturtyper skyddas.
• Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
• Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
4.5.2 Fyra delmål
Levande skogar delas upp i fyra delmål. Dessa är:
1.
Långsiktigt skydd av skogsmark. Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010.
2.
Förstärkt biologisk mångfald. Mängden död ved samt arealerna med äldre lövrik skog och gammal skog ska bevaras och förstärkas till år 2010 på följande sätt:
a. mängden hård död ved ska öka med minst 40 % i hela
landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad, b. arealen äldre lövrik skog ska öka med minst 10 %,
c. arealen gammal skog ska öka med minst 5 %, d. arealen mark föryngrad med lövskog ska öka.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
54
3.
Skydd för kulturmiljövärden. Skogsmarken ska brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och så att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010.
4.
Åtgärdsprogram för hotade arter. Senast år 2005 ska åtgärdsprogram finnas och ha inletts för hotade arter som har behov av riktade åtgärder.
4.5.3 Nås miljökvalitetsmålet Levande skogar?
Miljömålsrådet överlämnar årligen en skriftlig rapport till regeringen om utvecklingen mot uppfyllelsen av miljömålen.
18
Syftet är
att identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem, redovisa om vi närmar oss målen och i vilken takt. Vart fjärde år gör rådet en fördjupad utvärdering. Utvärderingen ingår som en del av underlaget till regeringens miljöproposition och för regeringens bedömning av om miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel behöver revideras.
I februari 2004 överlämnade Miljömålsrådet den första fördjupade utvärderingen till regeringen.
19
I utvärderingsrapporten gjorde
Miljömålsrådet bedömningen att fyra av miljömålen blir mycket svåra att nå inom en generation. Ett av dessa var Levande skogar.
20
Utvärderingen byggde på ett underlag från Skogsstyrelsen där myndigheten hade gjort en bedömning av förutsättningarna att uppnå Levande skogars respektive delmål.
21
Även i den senaste miljömålspropositionen konstaterades det att Levande skogar blir svårt att nå inom en generation även med en intensifiering av pågående arbete. Det som, enligt regeringen och Miljömålsrådet, släpar efter är dels arbetet med att bilda naturreservat i syfte att skapa ett långsiktigt skydd för skogar med särskilt höga naturvärden, dels insatser för att öka kunskapen om och hänsynen till skogens kulturmiljövärden.
18
Miljömålsrådets uppgifter regleras i förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.
19
Miljömålsrådet, Miljömålen – allas vårt ansvar!, 2004.
20
De övriga tre var Ingen övergödning, Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan. De två senare ansågs vara ”genuint svåra att nå”.
21
Skogsstyrelsen, Underlag till fördjupad utvärdering 2004 av miljökvalitetsmålet Levande skogar, 2003-06-17.
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
55
Regeringen föreslog också att de fyra delmålen bör kvarstå i såväl inriktning som omfattning. Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag.
22
Delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark
Inför Miljömålsrådets fördjupade utvärdering 2004 gjorde Skogsstyrelsen bedömningen att det fortfarande var möjligt att nå målet till 2010 under förutsättning att tillräckliga medel anvisas. Vidare framhöll Skogsstyrelsen vikten av organisationsförstärkningar på främst länsstyrelserna. När det gäller frivilliga avsättningar konstaterade Skogsstyrelsen att bruttoarealen redan är i nivå eller högre än målet till år 2010. Samtidigt reste myndigheten frågetecken för långsiktigheten hos delar av avsättningarna samt framhöll att synen på vad som bör betraktas som skyddsvärt även kommer att påverka utfallet.
I den senaste miljömålspropositionen konstaterar regeringen med stöd av Miljömålsrådets uppföljningar att det trots att resurserna för bevarande och skydd av skogsmark genom områdesskydd (naturreservat och biotopskyddsområden) och naturvårdsavtal har förstärkts kraftigt går arbetet för långsamt för att delmålet ska nås. Enligt regeringen krävs det därför en avsevärd intensifiering av åtgärder för att delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark. Takten i genomförandet av områdesskyddet måste, enligt regeringens uppfattning, öka genom en tydligare strategi inklusive prioriteringar, utökade resurser och ett effektivare arbete.
När det gäller den del av målet som avser frivilliga avsättningar konstaterade regeringen, liksom tidigare även Skogsstyrelsen och Miljömålsrådet, att målet i praktiken redan är uppnått. Samtidigt noterade regeringen dock att långsiktigheten och kvaliteten i många av de frivilliga avsättningarna är betydligt osäkrare än ifråga om formellt skyddade områden.
23
Som åtgärder för att förbättra förutsättningarna för måluppfyllelse föreslog regeringen förstärkningar av resurser för reservatsbildning för att nå delmål 1. Vidare aviserade regeringen att den hade för avsikt att utreda på vilket sätt statens skogsmark kan underlätta måluppfyllelsen. Vidare angav regeringen att man avsåg
22
23
Levande skogars delmål 1 berörs också i detta betänkandes kapitel 14 om olika former av skydd av skog samt i kapitel 15 om frivilliga avsättningar.
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
56
att låta Statskontoret utreda lämpliga och kostnadseffektiva lösningar för skyddet via naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal respektive frivilliga avsättningar.
24
Delmål 2 om förstärkt biologisk mångfald
I sina underlag till Miljömålsrådets uppföljningar har Skogsstyrelsen gjort bedömningen att målet om hård död ved ”högst sannolikt” kommer att nås. Den avgörande faktorn för detta är, enligt Skogsstyrelsens bedömning, emellertid i vilken utsträckning skogsbruket tar tillvara den volym träd som dör spontant i skogarna.
När det gäller den del av delmålet som avser äldre lövrik skog har Skogsstyrelsen i sina underlag till Miljömålsrådet konstaterat att chanserna är goda att målet nås. Den avgörande faktorn för detta är, enligt Skogsstyrelsen, hur skogsskötseln utformas. Myndigheten framhöll därvidlag vikten av riktade rådgivningsinsatser till skogsbruket.
Enligt Skogsstyrelsens bedömning kommer arealen gammal skog att öka mer än vad målet anger om nuvarande trend håller i sig. Möjligheterna att nå målet har därför bedömts som mycket goda. Skogsstyrelsen angav att valet av bestånd för föryngringsavverkning är avgörande för om målet om en större andel gammal skog kommer att nås. Riktade rådgivningsinsatser kan, enligt Skogsstyrelsen, bli aktuella.
Beträffande den del av delmålet som avser föryngring med lövträd, konstaterar Skogsstyrelsen i sitt underlag till Miljömålsrådet att det finns en risk att myndighetens sektorsmål om en ökad röjningsnivå verkar hämmande på målet om en ökad areal föryngring av lövskog. Hur röjningsingreppen görs och vilka trädslag som lämnas kommer i stor utsträckning att vara avgörande för om målet kommer att nås. Skogsstyrelsen framhöll även att klövviltets betesskador utgör ett stort problem för lövföryngringar och att frågan om en minskning av viltstammarna också är central för att målet ska kunna uppnås.
I den senaste miljömålspropositionen konstaterar regeringen i likhet med Skogsstyrelsen och Miljömålsrådet att möjligheterna att
24
En sådan utredning har sedermera tillsatts. I uppdraget ingår även ovan nämnda översyn av de statliga skogarnas roll i sammanhanget. Statskontoret ska avrapportera sitt uppdrag senast den 30 september 2007. Regeringsbeslut 14, Uppdrag till Statskontoret med anledning av det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen, 2006-01-26, dnr. M2006/275/Na.
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
57
nå delmålet är goda.
25
Samtidigt konstaterades att det dröjer innan
de insatser som görs för att stärka grundförutsättningarna för biologisk mångfald i skogen får synlig effekt. Vidare ansåg regeringen, i likhet med Skogsstyrelsen, att frågan om huruvida de olika delarna av delmålet nås är beroende av hur skogsskötseln bedrivs.
När det gäller de delar av målet som gäller volymen hård död ved och arealen äldre lövrik skog, ansåg regeringen utvecklingen vara sådan att målen kommer att nås med viss marginal. Även målet om gammal skog kommer att nås, även om bedömningen i det fallet är något osäkrare.
Det åtgärder regeringen föreslog för att säkerställa uppfyllelsen av här aktuellt delmål var i första hand fortsatt stöd från Skogsstyrelsen till skogsägarna i form av rådgivning och information som syftar till kunskapsuppbyggnad och ökad förståelse för den biologiska mångfaldens betydelse.
Delmål 3 om skydd för kulturmiljövärden
Skogsstyrelsens sammantagna bedömning i det underlag som har överlämnats till Miljömålsrådet har varit att möjligheten att nå detta delmål är liten. Huvudförklaringarna är att skadenivåerna på fornlämningar och övriga kulturlämningar är omfattande. Många av lämningarna är dessutom okända och det kommer att ta lång tid innan alla lämningar är inventerade.
Utöver ökade kunskaper pekade Skogsstyrelsen på flera ytterligare åtgärder som krävs för att delmålet ska nås. Bland dessa åtgärder märks bl.a. ett förbättrat samarbete mellan olika myndigheter liksom mellan myndigheter, skogsbrukare och övriga aktörer. Vidare ansåg myndigheten att det krävs en omfattande kompetenshöjning på bredd och djup hos den skogliga myndigheten liksom en ökad kunskap och förståelse hos skogsbrukets aktörer.
Skogsstyrelsen menade också att arbetet med att göra data från befintliga inventeringar lätt tillängliga för markägare, entreprenörer och myndigheter måste påskyndas. Markberedningsmetoderna behöver, enligt myndigheten, dessutom anpassas och utvecklas.
I den senaste miljömålspropositionen konstaterade regeringen att insatserna för bevarande och utveckling av skogens kulturella och sociala värden måste stärkas. Regeringen fann, i likhet med Skogsstyrelsen och Miljömålsrådet, att skogsbruket skadar forn-
25
Skogspolitikens mål SOU 2006:81
58
och kulturlämningar i alltför stor omfattning. En grundläggande orsak till detta är, enligt regeringen, att det saknas kännedom om var huvuddelen av lämningarna på skogsmark är belägna.
Regeringen framhöll mot den bakgrunden vikten av ökad kunskap bl.a. genom fortsatta inventeringar samt betydelsen av att den information som redan finns att tillgå om var fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer förekommer görs lättare tillgänglig och användbar för skogsbrukets olika aktörer. Enligt regeringen bör exempelvis information om kulturmiljövärden i skogen integreras i den information om skogliga förhållanden som Skogsstyrelsen ska tillhandahålla.
Delmål 4 om åtgärdsprogram för hotade arter
Beträffande detta delmål konstaterade regeringen i den senaste miljömålspropositionen att målet kan nås till 2005 om arbetet intensifieras. Vidare föreslog regeringen att en omformulering av delmålet resulterar i ett nytt samlat delmål 2 om minskad andel hotade arter under det föreslagna nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Regeringen konstaterade att detta nya delmål i praktiken ersätter det här aktuella delmålet om åtgärdsprogram under Levande skogar.
4.6 Några iakttagelser från delbetänkandet om de skogspolitiska målen
I Skogsutredningens delbetänkande förde utredaren en del resonemang om målen för skogspolitiken och den skogspolitiska målstrukturen.
26
Utredaren konstaterade bl.a. att de olika måltyperna
och målnivåerna utgör en komplex struktur som kan vara svår att överblicka.
Enligt utredarens uppfattning i delbetänkandet innebär den komplexa målstrukturen parad med delvis överlappande politik- och ansvarsområden försämrade möjligheter att styra utvecklingen på det skogspolitiska området i önskvärd riktning.
Utredaren konstaterade vidare att en rimlig bedömning av måluppfyllelsen, oavsett målstrukturens beskaffenhet och ansvarsområdenas avgränsning, kräver tydliga och kvantifierade mål. Skogs-
26
SOU 2006:81 Skogspolitikens mål
59
styrelsen anser emellertid att den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde under perioden 1998
−2003 var svåra att utvärdera mot och utredaren ansåg sig inte ha grund för någon annan bedömning. Samtidigt innebar detta faktum att utredaren hade begränsade möjligheter att göra väl grundade uttalanden om måluppfyllelsen på det skogspolitiska området. En annan konsekvens ansåg utredaren vara att det är vanskligt att göra tillförlitliga bedömningar av hur och i vilken utsträckning olika faktorer har påverkat måluppfyllelsen.
I delbetänkandet konstaterade utredaren också att den uppsättning sektorsmål som beslutades i mars 2005 formulerades med den uttalade målsättningen att de ska vara lättare att följa upp. Detta ansåg utredaren vara mycket positivt.
61
5 Målkonflikter
5.1 Direktiven
I direktiven till Skogsutredningen anger regeringen att eventuella målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politikområden ska belysas.
5.2 Skogspolitikens målstruktur – en kort översikt
Skogspolitikens mål har beskrivits i föregående kapitel. Kort sammanfattat kan det sägas att skogspolitikens jämställda produktions- och miljömål har konkretiserats av Skogsstyrelsen i s.k. skogliga sektorsmål. Sektorsmålen består av målbilder och kortsiktiga mål. I den senaste uppsättningen sektorsmål som beslutades år 2005 har Miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål inarbetats.
5.3 Målkonflikter och konflikter mellan medel för att nå målen
Innan eventuella målkonflikter kan belysas i enlighet med vad som föreskrivs i direktiven måste man ta ställning till vad som avses med en målkonflikt. I följande text är innebörden av begreppet målkonflikt en konflikt som uppstår mellan politiska mål fastställda av riksdagen, regeringen och relevanta myndigheter. Målkonflikter kan vara överlappande men är inte detsamma som intressekonflikter, där olika intressen företräder olika mål.
En annan reflektion är att mål som formuleras på en övergripande nivå inte behöver ge intryck av att stå i direkt konflikt med varandra. Skogspolitikens jämställda produktions- och miljömål är ett exempel på detta. Att man använder uttrycket jämställda mål och ofta även anger att det ska göras avvägningar mellan målen kan
Målkonflikter SOU 2006:81
62
ses som ett uttryck för att man vill ge intryck av att målen inte står i konflikt med varandra. När de övergripande målen ska konkretiseras i form av exempelvis s.k. sektorsmål kan vissa måls oförenlighet emellertid framträda tydligare. Än mer uppenbara målkonflikter kan uppkomma när exempelvis enskilda skogsägare ska göra avvägningar på den egna fastigheten. En skogsägare med målet att producera maximalt med virke i ett storstadsnära skogsområde kommer sannolikt att möta vissa invändningar från användare av skogen med helt andra mål för nyttjandet.
När man talar om målkonflikter inom skogspolitiken är det också värt att notera att tydliga konflikter kanske i första hand föreligger på genomförandenivå, dvs. mellan de medel man vill använda för att nå målen snarare än mellan själva målen. Det övergripande produktionsmålet bättre föryngringar kan exempelvis kräva mer omfattande markberedning. Sådan markberedning kan dock innebära en ökad risk för skador på fornlämningar vilket står i konflikt med målet om att bevara alla fornlämningar. Målen i sig skulle i det här fallet således kunna vara förenliga om man hittade andra lösningar för att säkra återväxten.
5.4 Målkonflikter inom skogspolitiken
Målkonflikter inom skogspolitiken kan belysas genom att en bedömning görs av i vilken utsträckning de i föregående kapitel beskrivna kortsiktiga sektorsmålen står i konflikt med varandra. Som nyss nämnts förekommer konflikter inom skogspolitiken emellertid även på genomförandenivå. Därför är det i en beskrivning av målkonflikter också belysande att redovisa de konflikter som kan finnas mellan olika medel för att nå de skogspolitiska målen.
Skogsstyrelsen har på Skogsutredningens uppdrag gjort en genomgång av vart och ett av de kortsiktiga sektorsmålen i avsikt att belysa eventuella målkonflikter och/eller konflikter mellan de medel som kan användas för att nå målen. Resultatet av denna genomgång redovisas i det följande.
1
1
Skogsstyrelsen, Målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra
politikområden, promemoria, 2006-05-09.
SOU 2006:81 Målkonflikter
63
5.4.1 Mål om skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga
Senast år 2010 finns riktlinjer för hur skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras som inkluderar en balanserad tillgång på näring och anpassningar i skogsskötseln.
Detta mål om att ta fram riktlinjer anses inte stå i direkt konflikt med något av de andra sektorsmålen. Riktlinjerna är ju i sig ett medel vars innehåll naturligtvis kan komma i konflikt med andra medel. Om så verkligen blir fallet går dock inte att avgöra i dagsläget. Arbetet med att ta fram riktlinjerna kommer att ta en del resurser i anspråk och därmed konkurrera (eller vara i konflikt med) annan användning av dessa resurser.
2
5.4.2 Föryngringar
Under perioden 2004 t.o.m. år 2010 ska andelen undermåliga föryngringar halveras jämfört med perioden 1999–2001. Senast år 2010 skall minst 90 % av de naturliga föryngringarna vara lokaliserade till ståndorter med lämpliga förutsättningar, ha tillräckligt många fröträd och få erforderlig markbehandling.
Målet om en halverad andel undermåliga föryngringar kan inte anses stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen. Däremot kan de medel man väljer för att nå målet komma i konflikt med andra mål. Som redan har nämnts i kapitlets inledning kan en mer omfattande markbehandling exempelvis komma i konflikt med målet att bevara fornlämningar och värdefulla kulturlämningar.
5.4.3 Röjningar
År 2010 är arealen som bedöms ha akut röjningsbehov mindre än 700 000 ha.
Detta mål kan möjligen anses stå i viss konflikt med det mål under rubriken skog/viltbalansen som anger att trädbildning av asp, rönn och sälg kan ske där arterna har naturgivna förutsättningar för trädbildning. Intensiva och missriktade insatser för att nå målet att få ned det akuta röjningsbehovet kan eventuellt motverka denna
2
Denna reflektion om hur man spenderar en begränsad mängd resurser på olika medel för
att nå de olika sektorsmålen är egentligen applicerbar på de flesta av sektorsmålen. Den upprepas därför inte i anslutning till respektive mål. Om alla Skogsstyrelsens rådgivningsresurser exempelvis satsas på att minska röjningsbehovet innebär detta självfallet att man inte har råd att satsa på rådgivning som medel för att nå något av de andra målen.
Målkonflikter SOU 2006:81
64
trädbildning. Sådana insatser kan även äventyra möjligheterna att nå målet med att arealen som föryngras med lövskog ska öka.
5.4.4 Skog/vilt-balansen
Andelen svårt älgskadad plant- och ungskog av tall är senast år 2010 lägre eller i nivå med den situation som gällde i början på 1990-talet. Trädbildning av asp, rönn och sälg kan ske där arterna har naturgivna förutsättningar för trädbildning.
Möjliga konflikter mellan detta mål och ”röjningsmålet” beskrivs ovan. I övrigt bedöms målet inte stå i konflikt med något av de andra målen. Om medlet för att nå målet innefattar åtgärder för att minska älgstammen kan det även i hög grad gagna förutsättningarna att nå målet med en större areal som föryngras med lövskog.
5.4.5 Långsiktigt skydd av skyddsvärd skogsmark.
Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogsproduktion till år 2010. De kända nyckelbiotoperna skall bevaras och prioriteras inom denna ram.
Målet bedöms inte stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
5.4.6 Död ved
Till år 2010 skall mängden hård död ved öka med minst 40 % i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad.
Målet bedöms inte stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
SOU 2006:81 Målkonflikter
65
5.4.7 Gammal skog, äldre lövrik skog och föryngringar med lövskog
Till år 2010 skall
a) arealen äldre lövrik skog öka med minst 10 %
b) arealen gammal skog öka med minst 5 % och
c) arealen mark föryngrad med lövskog öka.
Som redan har nämnts finns en risk att höga ambitioner på röjningsområdet kan komma i konflikt med möjligheterna att nå målet med större arealer lövskogsföryngringar. På längre sikt kan röjning som innebär att lövträd väljs bort minska förutsättningarna att nå mål om ökade arealer äldre lövskog. Fram till den tidsgräns som gäller för målet (2010) bedöms detta dock inte vara något problem. Den del av målet som gäller gammal skog står inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
5.4.8 Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning
Under perioden 2004 t.o.m. år 2010 skall
a) arealandelen föryngringsavverkningar med undermålig hänsyn halveras jämfört med perioden 1999–2001
b) hänsynen på minst 50 % av arealen föryngringsavverkningar uppfylla SVO:s rådgivningsnivå
c) för miljöfunktionerna ”Hänsynskrävande biotoper”, ”Skyddszoner” och ”Skador på mark och vatten” arealandelen föryngringsavverkningar med obetydlig hänsyn halveras jämfört med perioden 1999– 2001.
Målen för miljöhänsyn i samband med föryngringsavverkning står inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
5.4.9 Mark och vatten i balans
Senast år 2010 är den areal som erhåller aska minst lika stor som den areal där avverkningsrester (grot) skördas vid föryngringsavverkning.
Målen bedöms inte stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
Målkonflikter SOU 2006:81
66
5.4.10 Skogsbilvägar över våtmarker
Senast år 2004 skall inte skogsbilvägar byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att dessa våtmarker påverkas negativt på annat sätt.
Målet bedöms inte stå inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
5.4.11 Skogsbruk – rennäring
Inom de samebyar där det finns en beteslandsindelning skall skogsbruket i sin planering särskilt beakta dessa vid skogsbruksåtgärder. Senast år 2010 skall markbehandling som behövs för att trygga återväxten av skog inom renskötselområdet ske med minsta möjliga påverkan på marker av lavtyp, lavrik typ och torra ristyper med inslag av lav.
Markbehandling kan ibland vara en förutsättning för att lyckas med föryngringar. Anpassad markberedning som ett medel för att nå målet för relationen skogsbruk-rennäring kan i vissa fall hamna i konflikt med målet att minska arealen undermåliga föryngringar.
5.4.12 Fornlämningar och värdefulla kulturlämningar
Skogsmarken skall brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och så att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010.
I likhet med nyss behandlat mål för relationen rennäring-skogsbruk kan markberedning som ett medel för att nå målet om minskad areal undermåliga föryngringar utgöra ett hot mot målet om fornlämningar och kulturlämningar.
5.4.13 Rekreationsanpassat brukande av tätortsnära skogar
År 2010 har skogsvårdsstyrelserna tecknat samarbetsdokument med 80 % av kommunerna rörande tätorter med minst 10 000 innevånare. Dokumentet uttrycker de gemensamma långsiktiga ambitionerna rörande nyttjandet av de tätortsnära skogarna för att bättre tillgodose människors behov av rekreation. Senast år 2008 har skogssektorn genomfört ett rikstäckande utbildningsprogram om särskild hänsyn till
SOU 2006:81 Målkonflikter
67
skogens sociala värden i tätortsnära skogar. Programmet riktas till skogsägare av tätortsnära skogar (enskilda, kommunala, statliga, skogsbolag) och till berörda tjänstemän och organisationsföreträdare. Ett utbildningsprogram skall finnas framtaget 2006.
Målen att ta fram samarbetsdokument med kommuner samt att utarbeta och genomföra ett utbildningsprogram står inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen.
5.4.14 Sammanfattande bedömning
Sammantaget visar denna genomgång att de finns få konflikter mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov kan eventuellt påverka målet om ökad areal lövföryngringar. Markberedning som medel för att nå målet om en minskad andel undermåliga föryngringar kan ses som ett hot mot möjligheterna att minska antalet skadade forn- eller kulturlämningar.
Att det inte går att identifiera fler konflikter mellan de skogspolitiska sektorsmålen torde bl.a. kunna förklaras av att det övergripande skogspolitiska produktionsmålet egentligen inte har givits några fler konkretiseringar än om säkerställda föryngringar och mindre arealer med akut röjningsbehov. Produktionsinriktade sektorsmål med tydligare inriktning mot att öka produktionen hade sannolikt inneburit att fler mål- och medelskonflikter hade uppkommit inom skogspolitiken.
5.5 Målkonflikter mellan skogspolitiken och andra politikområden
Statsbudgeten är indelad i 27 utgiftsområden och 48 politikområden. Huvuddelen av dessa har mycket begränsad koppling till skogspolitiken. En översiktlig analys av de övergripande målen för politikområden med ett tydligare släktskap med skogspolitiken ger inte heller vid handen att det finns några direkta målkonflikter mellan dessa och målen för skogspolitiken. Det är dock även svårt att finna tydliga konflikter mellan målen för skogspolitiken och de övergripande målen för politikområden som har ett närmare släktskap med skogspolitiken. Undantaget är möjligen politikområdet miljöpolitik där riksdagen har tagit ställning till miljökvalitets-
Målkonflikter SOU 2006:81
68
målens delmål vilka ofta är av förhållandevis konkret natur. När det gäller miljökvalitetsmålet Levande skogar är dessa delmål numera inkluderade i de skogliga sektorsmålen och möjliga konflikter har berörts ovan.
När det gäller andra politikområden är det oftast inte förrän de mer visionära mål som slås fast av riksdag och regeringen konkretiseras på lägre nivåer som konflikterna blir möjliga att identifiera. Utredningen har emellertid inte ansett det vara rimligt att göra en mer djupgående analys av förhållandet mellan skogspolitikens sektorsmål och dess motsvarigheter inom andra politikområden. Liksom inom politikområdet skogspolitik kan det även vara så att de medel som används för att nå målen för ett politikområde förhindrar möjligheterna för att nå målen inom ett annat, däribland exempelvis inom skogspolitiken. Någon närmare bedömning av medelskonflikter har emellertid inte gjorts inom ramen för denna utredning.
5.6 Vad händer om produktionen ska öka?
Även om konflikterna mellan olika skogspolitiska mål och mellan dessa och målen för andra politikområden inte är så påtagliga, kan justeringar av skogspolitiken förändra detta förhållande. Krav på ökad produktion i skogen exempelvis i syfte att nå mål för ökad produktion av bioenergi kan på sikt innebära krav på ett intensivare skogsbruk utöver ramarna för dagens skogspolitik. Detta kan i sin tur leda till konflikter bl.a. med flera av miljökvalitetsmålen.
Skogsbruk med intensivare metoder på vissa arealer kan även innebära ett avsteg från den vedertagna avvägningen mellan de två övergripande skogspolitiska målen dvs. att en avvägning ska göras på beståndsnivå.
69
6 Virkesförsörjning
6.1 Direktiven
I utredningens direktiv slås det fast att virkesförsörjningsfrågorna ska belysas särskilt. Det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens liksom de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran ska också belysas.
Av utredningens direktiv framgår det också att de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett de senaste tio åren ska beaktas liksom den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkesmarknaden.
6.2 Disposition
I detta kapitel behandlas främst skogens nuvarande och framtida roll som producent av vedråvara. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av svensk skogsindustri. Denna översikt ligger sedan bl.a. till grund för ett resonemang om den svenska virkesbalansen, dvs. skillnaden mellan långsiktig avverkningsnivå och industrins efterfrågan. Betydande delar av kapitlet bygger på en rapport som konsultföretaget McKinsey & Co har tagit fram på Skogsutredningens uppdrag. Rapporten återfinns i sin helhet i betänkandets bilaga 4.
1
1
McKinsey & Co, Omvärldsfaktorers påverkan på svensk skogspolitik ur ett industriellt
perspektiv, juni 2006.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
70
6.3 Svensk skogsindustri – en översikt
6.3.1 Viktig industrigren
Den svenska skogs- och träindustrin har stor betydelse för svensk ekonomi. Den är en av Sveriges viktigaste näringsgrenar och svarar för 15 % av den svenska industrins sammanlagda produktions- respektive förädlingsvärde samt 14 % av den svenska varuexporten. Varje anställd i skogsnäringen ger sysselsättning för ytterligare två personer i branscher som levererar varor och tjänster till skogsnäringen, vilket betyder att industrin direkt och indirekt sysselsätter cirka 270 000 personer. Detta motsvarar cirka 13 % av den svenska industrins totala sysselsättning.
2
Skogs- och träindustrins totala produktionsvärde uppgår till cirka 210 miljarder kronor. Ungefär hälften av detta värde genereras inom massa- och pappersindustrin medan trähus-, snickeri- och möbelindustrin svarar för ungefär en fjärdedel av produktionsvärdet. Sågverkens andel är cirka 20 %.
3
Sågtimret inklusive såg-
verksflis till massaindustrin står emellertid för 70–80 % av skogsbrukets intäkter.
4
Skogsindustrin är den i särklass största kommersiella användaren av svensk virkesråvara. Av de cirka 140 miljarder kronor som svenska skogsprodukter
5
värderades till år 2004, kunde cirka 70 %
hänföras till pappers-, kartong-, och massaindustrin. Mellan 25 och 30 % av värdet kom från den trämekaniska industrin och en mindre del från skivindustrin.
6
Cirka 5 % av värdet kom år 2004 från övrig
kommersiell användning av virket, då huvudsakligen som bränsle.
7
2
Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa Sverige, december
2005.
3
Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa Sverige, december
2005.
4
Även om endast cirka hälften av den volym fiber som plockas ut ur skogen är sågtimmer så
gör timrets högre pris relativt både massa- och brännved att så stor andel av virkets värde genereras i sågtimmersortimentet. McKinsey & Co, juni 2006.
5
I detta är intäkter från turism och andra skogliga aktiviteter inte medräknade.
6
I Sverige producerar den trämekaniska industrin främst sågade trävaror. Skivindustrin
producerar spånskivor, plywood etc.
7
McKinsey & Co, juni 2006.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
71
6.3.2 Stor export
Cirka 60 % av skogs- och träindustrin är exportrelaterad. År 2004 uppgick exporten till 123 miljarder kronor, medan importen av motsvarande produkter uppgick till 32 miljarder kronor.
8
Inom
massa- och pappersindustrin genereras cirka 80 % av omsättningen av export.
Av de cirka 16 miljoner m³ sågat virke som årligen produceras i Sverige exporteras cirka 70 % av volymen utan vidare förädling.
9
Exporten av sågat virke ger näringen inkomster på cirka 22 miljarder kronor. De cirka 2,5 miljoner m³ sågat virke som årligen förbrukas i den svenska träförädlande industrin resulterar i drygt 40 miljarder kronor i inkomster.
10
I den svenska byggsektorn
förbrukas endast högst 2 miljoner m³ i form av mer eller mindre förädlade produkter.
6.3.3 Kapitalintensiv industri
Årligen investeras 10
−15 miljarder kronor inom skogsindustrin, vilket motsvarar knappt en fjärdedel av de totala industriinvesteringarna i Sverige.
11
6.3.4 Den svenska skogsindustrins konkurrensfördelar
På ett övergripande plan har den svenska skogsindustrins utveckling gynnats av god tillgång på skogsråvara av hög kvalitet, kvalificerad arbetskraft, konkurrenskraftiga elpriser och transportlösningar samt effektiva industrier och produktionsprocesser.
8
Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa Sverige, december
2005.
9
Näringsdepartementet, Mer trä i byggandet
−
Underlag för en nationell strategi att främja
användning av trä i byggandet, Ds. 2004:1.
10
Näringsdepartementet, Mer trä i byggandet
−
Underlag för en nationell strategi att främja
användning av trä i byggandet, Ds 2004:1.
11
Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa Sverige, december 2005.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
72
6.3.5 Ökat internationellt inflytande och polarisering
Det som i allmänna ordalag brukar betecknas den svenska skogsindustrin består av ett antal företag där det utländska ägandet gör sig allt mer gällande. Knappt hälften av företagen och produktionskapaciteten inom pappers- och kartongindustrin i Sverige kontrolleras av utländska ägare. Pappersindustrin i Sverige är dessutom polariserad mot ett fåtal större internationella företag och ett betydande antal mindre och lokalt verksamma enheter av vilka många har utländska ägare.
12
6.4 Den svenska skogsindustrins framtidsutsikter
Skogsindustrins efterfrågan på svensk virkesråvara är en viktig faktor för det svenska skogsbrukets lönsamhet. Frågan är vilken utveckling som kan förväntas inom den svenska skogsindustrin på kort, medellång och lång sikt? Hur ser efterfrågetrenderna ut bland användarna av skogsindustriella produkter och vad kommer denna förväntade utveckling att innebära för efterfrågan på svensk virkesråvara? Vilka andra faktorer kommer att vara avgörande för investeringar i svensk skogsindustri och vilken inverkan får detta på industrins efterfrågan på virkesråvara? Vilka krav ställer svaren på dessa frågor på det svenska skogsbruket och den svenska skogspolitiken?
6.4.1 ”Skogsindustrin behövs”
Skogsutredningen har låtit konsultföretaget McKinsey & Co göra en analys med utgångspunkt från dessa frågor. Analysen refereras till viss del i detta kapitel och återfinns i sin helhet i bilaga 4. McKinseys sammanfattande bedömning är att skogsindustrin under överskådlig framtid kommer att vara den ojämförligt största kommersiella användaren av svensk skog. Enligt konsultrapporten kan bl.a. energiproduktion, ur ett skogsägarperspektiv, konkurrera ekonomiskt med pappersindustrin och bör uppmuntras som ytterligare en intäktskälla för skogsnäringen. Ur ett nationellt och samhällsekonomiskt perspektiv är sågverks- och pappersindustrin,
12
År 2004 svarade de tre största företagen på området (Stora Enso, Holmen och SCA) för cirka 56 % av den totala produktionskapaciteten.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
73
enligt McKinseys uppfattning, dock nödvändiga för en ekonomiskt hållbar skogsnäring.
För att bäst säkra industrins ställning anser McKinsey att det behövs produktivitetsförbättringar och investeringar för att höja konkurrenskraften och för att motverka den sammantagna effekten av prisfallet på industrins slutprodukter och kostnadsökningar på insatsvaror. Längre fram i detta kapitel och på flera andra håll i betänkandet berörs de utmaningar som konsulterna anser att detta innebär för skogspolitiken. Dessförinnan beskrivs hur förväntade omvärldsfaktorer kan komma att påverka den svenska skogsindustrins framtidsutsikter.
6.4.2 Efterfrågan på skogsindustriella produkter
Ökad konsumtion i Asien och Östeuropa
Var efterfrågan på skogsindustriella produkter kommer att ske och vilken typ av produkter som efterfrågas har stor betydelse för den svenska skogsindustrins framtida utveckling. Den största relativa konsumtionstillväxten för skogs- och träindustrins produkter väntas ske i Asien och Östeuropa. En svagare utveckling väntas i Västeuropa, Nordamerika och Japan.
Efterfrågan på papper flyttar österut
Användningen av papper fortsätter att öka. Den globala tillväxten för de fem papperskvaliteter
13
som tillsammans utgör mer än
hälften av den svenska skogsindustrins värde beräknas, enligt McKinsey, att bli mellan 1,7 och 3,6 % per år de närmaste tio åren. Av dessa fem antas tidningspapper få den lägsta tillväxttakten.
Enligt McKinsey är det mycket svårt att bedöma vilka produkter som kommer att vinna terräng på andras bekostnad för alla tidshorisonter utom de allra närmaste. För närvarande tycks träfria papper växa snabbare än trähaltiga papper inom journalpapperssegmentet. Detta beror delvis (speciellt i USA där trenden är tydligast) på ett ökat utbud av träfria papper från Asien till relativt
13
Kartong, tidningspapper, blekt barrsulfatmassa, wellpappråvara och obestruket träfritt papper.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
74
låga priser. Efterfrågetillväxten sker dock huvudsakligen i andra regioner än i Nordamerika och Västeuropa.
14
Asien beräknas komma att stå för närmare 50 %, eller drygt 50 miljoner ton, av den globala efterfrågetillväxten på papper det närmaste decenniet. Den ojämförligt starkaste drivkraften för efterfrågetillväxten i Asien är Kina. I Kina väntas en fördubblad konsumtion per capita vara möjlig.
Sammantaget innebär detta att den globala papperskonsumtionen kommer att förskjutas mot Asien och inom femton år bedöms cirka 40 % av konsumtionen ske i Asien, en fjärdedel i Europa och bara en femtedel i Nordamerika.
15
Låg efterfrågan på sågade varor
Beträffande sågade trävaror konstaterar McKinsey att det främst sker förändringar inom Sveriges närområde. Efterfrågetillväxten på sågade varor är globalt och generellt sett låg – runt 1 % per år för varor av barrträ och minus 2 % per år för lövträ. Efterfrågan drivs i de flesta regioner huvudsakligen av husbyggnation även om reparationer och underhållsåtgärder spelar en betydande roll i Europa och Nordamerika.
En viktig drivkraft bakom efterfrågan på skogsindustriella produkter är den grundläggande inställningen till användningen av trä. I de Nordiska länderna utnyttjas av tradition relativt mycket trä medan mycket små mängder används i övriga Europa.
16
En
ökning av träanvändandet i Europa med 25 % skulle innebära en ökad konsumtion med över 20 miljoner m³ vilket är mer än den totala årliga produktionen av trävaror i Sverige.
14
Den årliga förändringen av efterfrågan i Nordamerika förväntas hålla sig mellan -1 % och +2 % och i Västeuropa mellan +1 % och +2 %. I Östeuropa beräknas efterfrågan öka med 5
−6 % och i Asien med 3−5 %.
15
Historiskt har ungefär en tredjedel av allt papper konsumerats i Nordamerika, en tredjedel i Europa och resten i övriga världen.
16
I Syd- och Östeuropa ligger den årliga träkonsumtionen per capita runt 0,1 m³ och i Mellaneuropa cirka 0,2 m³. En förklaring till detta är att sten i Syd- och Mellaneuropa länge har betraktats som ett bättre byggmaterial än trä. I Östeuropa fanns tidigare en träbyggnadstradition, som dock konkurrerades ut under Sovjettidens betongbaserade byggande. I USA och Japan är byggandet i trä väl utvecklat. Det byggs exempelvis betydligt fler flervåningshus av trä i dessa länder än i Sverige.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
75
6.4.3 Var kommer produktionen att ske?
Betydande framtida pappersproduktion i Kina
Den förväntade konsumtionsförskjutning som har beskrivits ovan kommer, enligt McKinseys rapport, med stor sannolikhet också att påverka produktionsmönstret. Även här väntas Kina vara den huvudsakliga drivkraften. Mellan åren 2004 och 2007 beräknas 60 % av nettoutbyggnaden av wellpappkapacitet att ske i Kina, 80 % av kartongkapaciteten och det mesta av tidningspapperskapaciteten.
Trots en förväntad utveckling enligt ovan förutspås huvuddelen av produktionskapaciteten ligga kvar i Europa och Nordamerika under relativt lång tid. Den förskjutning som sker mot Asien innebär, enligt McKinsey, dock att de västerländska producenterna får svårare att förlita sig på de exportströmmar som hittills har avlastat en kraftig regional överkapacitet.
För den svenska skogsindustrins vidkommande innebär denna utveckling en ökad konkurrens med ny lokal kapacitet på avstånd där den svenska industrin har transportnackdelar.
Massaproduktion på södra halvklotet
Massa är en produkt som med fördel produceras nära billig fiberråvara och som sedan transporteras till pappersbruk närmare stora konsumentmarknader. Utbyggnad av kapacitet för produktion av avsalumassa sker, enligt McKinsey, i ökande grad i lågkostnadsländer på södra halvklotet, speciellt i Latinamerika. Tre fjärdedelar av den prognostiserade nettoförändring i produktionskapacitet för avsalumassa under perioden 2004 till 2009 härrör från Latinamerika.
Den viktigaste orsaken till att utbyggnaden sker i just Latinamerika är, enligt McKinsey, låga fiberkostnader. Klimatet gör att olika Eucalyptusarter når avverkningsbara dimensioner på 5
−7 år. I kombination med långt drivna och storskaliga logistiklösningar gör detta, enligt McKinseys underlag, att brasilianska producenter kan leverera massa till europeiska hamnar till en kostnad som är cirka hälften av världsmarknadspriset.
McKinsey konstaterar att Latinamerika hittills främst har omtalats för sin produktion av lövmassa. Området har dock även stora konkurrensfördelar nät det gäller barrmassaproduktion. Här har
Virkesförsörjning SOU 2006:81
76
produktionen hittills främst skett i Chile men den ökar även i Brasilien och Argentina.
Överproduktion av sågade varor
Samtidigt som efterfrågan på sågade varor har sjunkit har Sveriges viktigaste marknad, Västeuropa, ökat sin produktion och därigenom skapat överproduktion. En konsekvens av detta är ett ökande behov av export från det kontinentala Västeuropa snarare än import från exempelvis Sverige.
17
Även Östeuropa och Ryssland
har ökat sin produktion och export till Västeuropa. Under perioden 1990
−2004 ökade Ryssland exporten av sågade trävaror med 7 miljoner m³, varav cirka 60 % gick till Europa.
Den ovan beskrivna överproduktionen påverkar, enligt McKinsey, svenska exportströmmar negativt i så måtto att svenska företag måste fokusera mer på utomeuropeisk export. År 1990 gick 13 % av svensk export utanför Europa. År 2004 var motsvarande siffra 22 %. Överproduktionen leder också till långsiktigt sjunkande priser.
En svårighet för svenska sågverk är, enligt rapporten från McKinsey, att de i hög utsträckning producerar lågförädlade s.k. bulkvaror där fiberkostnadsandelen är mycket hög. I fall då andra länders fiberkostnader är lägre, som exempelvis i Ryssland, är det, trots hög produktivitet och effektiva sågverk, mycket svårt för svenska sågverk att kompensera för denna nackdel.
6.4.4 Råvarupriset som konkurrensfaktor
Som framgått av föregående avsnitt är fiber den största enskilda kostnadsposten för produktion av skogsindustriprodukter. I vissa fall utgör fiberkostnaden dessutom större delen av den totala produktionskostnaden.
18
Förändringar av råvarukostnaderna kan
således ha betydande konsekvenser för industrins konkurrensförmåga.
17
Under de senaste femton åren har produktionen i Tyskland ökat med närmare 50 % och exporten har ökat från 1 till 5 miljoner m³.
18
För pappers- och massaindustrin svarar fiberkostnaden för drygt 80 %. För sågade trävaror uppgår denna andel till mer än 95 %.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
77
Figur 6.1 Genomsnittspris levererad barrmassaved, tredje kvartalet 2005
Källa: McKinsey & Company.
Sjunkande skogsbrukskostnader motverkar ökat virkespris
McKinsey konstaterar att i reala termer har priset på svenskt virke fallit. Från toppnivåer på cirka runt 500 kronor/m³fub under mitten av 1970-talet är massavedspriset nu halverat.
19
Prisutvecklingen på virke är i huvudsak ett resultat av att skogsbrukskostnaderna
20
har kunnat hållas nere. McKinsey visar att
dessa kostnader i reala termer har sjunkit med nära 20 % det senaste decenniet. Kostnaden för drivning, som utgör cirka 60 % av den totala kostnaden, har sjunkit med lika mycket under samma period.
Kostnadsminskningen förklaras i första hand av den kraftiga produktivitetsökningen i skogsbruket under 1900-talet. Denna går i sin tur att hänföra till skogsbrukets mekanisering. Inte minst viktig har introduktionen av engreppsskördaren varit. Produktivitetshöjningarna i skogsbruket har bidragit till att skogsägarnas rånetto hållit sig stabilt eller till och med ökat, trots sjunkande leveranspriser till industrin.
19
Uttryckt i 2004 års priser.
20
Innefattar kostnader för drivning, skogsvård, vägbyggnation och underhåll samt för administration av dessa åtgärder (avverkning och uttransport till bilväg).
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Västra Kanada
Norra USA Nya Zeeland
Chile Brasilien Södra
USA
Sverige Finland Östra Kanada
USD/ton
Virkesförsörjning SOU 2006:81
78
Ökade virkespriser?
McKinsey konstaterar i sin rapport att under de senaste tjugo åren har bruttoavverkningen i svensk skog ökat med drygt 2 % per år. Vissa beräkningar visar dock att ökningen av avverkning skulle behöva ligga en bra bit under denna andel för att uttaget ska vara långsiktigt uthålligt. Slutsatsen var att om utvecklingen fortsätter som under de senaste två decennierna, skulle det år 2020 finnas en ”virkesbrist” eller ett underskott i den s.k. virkesbalansen på mellan 15 och 20 miljoner m³fub per år som skulle driva upp priserna.
21
6.4.5 Andra kostnadsökningar
Prisutvecklingen på många insatsvaror för produktion av massa och papper har, enligt McKinsey, varit relativt fördelaktig för industrin under många år. Under de senaste fem åren tycks dock priserna ha ökat snabbare än tidigare.
Dyrare transporter
McKinsey refererar en studie av Skogforsk där man har undersökt kostnaderna att transportera massaved och sågtimmer från skogsbilväg till industri. Sedan början av 2000-talet uppvisar båda dessa kostnader en ökande tendens. En av anledningarna till detta är ett ökat pris på drivmedel. En större andel av svenska bruk och sågverk har dessutom gått över till att endast använda sig av ett (1) trädslag, vilket i sin tur gör att transportavstånden ökar.
Enligt McKinseys bedömning verkar det troligt att både drivmedelspriser och transportavstånd till industri kommer att fortsätta att öka. Bakom ökade drivmedelspriser ligger bl.a. en höjning av oljepriset de senaste åren. En eventuell kilometerbeskattning för lastbilar riskerar, enligt McKinsey, att slå hårt mot virkestransportkostnaderna.
21
Någon brist uppstår egentligen inte då utbud och efterfrågan balanseras genom prisjusteringar.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
79
Elintensiv industri
Delar av skogsindustrin är mycket elintensiv och därmed känslig för elprisernas utveckling. McKinsey hänvisar till Energimyndigheten som anger att elpriset till den svenska industrin har sjunkit i reala termer under perioden 1985 till 2002. Därefter har priset dock stigit kraftigt.
22
Energiprisernas betydelse för skogsindustrins konkurrenskraft måste, enligt McKinsey, relateras till utvecklingen i andra pappersproducerande länder. Sverige har historiskt sett haft lägre energipriser än många andra länder i Europa. En allt mer sammanlänkad elmarknad innebär dock att det sker en utjämning av priserna i hela Europa vilket bedöms vara till nackdel för svensk industri.
Kemikaliekostnadernas utveckling osäker
För kemikalier ser McKinsey inte samma tendens till ökade priser som för andra insatsvaror. Många kemikalier kräver emellertid energi för sin produktion eller utvinning och det är, enligt konsultrapporten, därför rimligt att kostnaderna för att producera dessa kemikalier och mineraler i någon mån ökar i takt med ökade energipriser.
6.4.6 Sjunkande priser på skogsindustriella produkter
Priserna för de flesta skogsindustriprodukterna sjunker i reala termer årligen med mellan 1 % och 3 %. Detta är, enligt McKinsey, en följd av att ny, mer kostnadseffektiv produktionskapacitet tillförs, samtidigt som produkterna i de flesta fall fortfarande kan betraktas som bulkvaror. För dessa varor är priset avgörande i en marknadssituation snarare än unika egenskaper hos produkten.
22
McKinsey noterar dock att pappersindustrins större aktörer har möjlighet till långa kontrakt på energi och de prishöjningar som nu sker inte behöver påverka dem i det korta tidsperspektivet.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
80
6.4.7 Kniptång och onda spiraler
Sjunkande priser på slutprodukterna och stigande pris på insatsvaror, däribland virkesråvara, innebär att skogsindustrin hamnar i det som McKinsey liknar vid en kniptång mellan ökade priser på insatsvaror och sjunkande priser på egna produkter.
För att bibehålla konkurrenskraften krävs det, enligt McKinsey, därför produktivitetsförbättringar i både industrin och skogsbruket som uppväger den sammanlagda effekten av prisminskningen på slutprodukter och prisökningen på insatsvaror. McKinsey målar upp ett scenario där kostnaderna för ett företag ökar mer än andra företags och produktivitetsökningarna inte håller samma takt som andras. Om dessutom investeringarna för att sänka kostnader och förbättra kvalitet uteblir är företaget – eller industrin – på väg mot tappad konkurrenskraft och på sikt även utslagning. I konsultrapporten beskrivs hur en sådan utveckling i östra Kanada har lett till att stora produktionsvolymer har lagts ned, däribland 1,8 miljoner ton tidningspappersproduktion. Detta motsvarar drygt 70 % av Sveriges totala produktion av tidningspapper år 2005.
McKinsey framhåller dock att det ännu saknas klara tecken på att investeringarna i den svenska skogsindustrin har minskat under de senaste åren. För sågverk och övrig trämekanisk industri har investeringarna länge legat runt två miljarder kronor per år. För pappers- och massaindustrin har investeringsnivåerna fluktuerat kraftigt, starkt kopplat till lönsamheten i industrin. På senare tid har visserligen investeringstrenden varit uppåtgående, men McKinsey pekar på att flera stora aktörer ser över sin produktionsstruktur i Norden.
23
McKinsey poängterar att de investeringar som är av intresse i dessa sammanhang inte nödvändigtvis är de som ökar produktionsvolymen. Snarare handlar det om sådana som förbättrar kvalitet, kostnadsposition och därmed även konkurrenskraften. Saknas intresse för att modernisera och utveckla skogsnäringen, både i skogsbruket och i industrin riskerar Sverige, enligt McKinsey, i värsta fall att följa samma väg som östra Kanada, dvs. in i en ond
23
McKinsey konstaterar att Stora Enso har uttalat att man för närvarande inte har för avsikt att investera i ny kapacitet i Norden, efter företagets stora investering i Kvarnsveden (Borlänge). Bolaget har också sålt en del kapacitet (bl.a. finpappersbruket i Grycksbo) och påbörjat leveranser av pappersmassa till nordiska bruk (Uleåborg) från sitt nya massabruk Veracel i Brasilien. Rottneros meddelade i slutet av augusti 2006 att man har planer på att lägga ned massafabriken i Utansjö utanför Härnösand och flytta verksamheten utomlands. Även andra nordiska bolag, bl.a. UPM och Norske Skog, ser över sin produktionsstruktur i Norden och har börjat lägga ned bruk och sågverk.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
81
spiral av ökande kostnader, försämrad konkurrenskraft, minskad investeringsvilja, osv.
6.5 Virkesförsörjningen och industrins framtid
För att undvika att hamna i de onda spiraler som har beskrivits ovan finns mängder av åtgärder som skogsindustriföretagen kan vidta. Koncentration, renodling, förädling, horisontell samverkan, vertikal integration, förbättrad produktivitet, produkt- och systemutveckling, förstärkt FoU, bättre kund- och marknadsanpassning är alla exempel på sådana åtgärder. I detta betänkande fokuseras emellertid på råvarusidan, dvs. det som händer i skogsbruket, och vilken roll skogspolitiken bör spela i det sammanhanget. I den återstående delen av detta kapitel kommer skogsbrukets roll som producent av råvara till den svenska skogsindustrin därför att belysas närmare.
6.5.1 Skogspolitiken och skogsindustrins råvaruförsörjning
När det gäller industrins råvaruförsörjning är det, enligt McKinseys rapport, nödvändigt att skogspolitiken mer aktivt än tidigare arbetar med följande tre områden:
• Öka möjligheterna till uttag av fiber ur den svenska skogen, både genom att bättre utnyttja dagens fiberpotential och genom att öka skogens tillväxttakt. Möjligheterna att förändra arealstrukturen för att tillåta större arealer med industriellt tillgänglig fiber bör också undersökas.
• Verka för en ökad produktivitet i kedjan skog-industri. Viktiga åtgärdsområden är förbättrad produktivitet inom drivning samt att virkeslogistikens produktivitet kan förbättras.
• Verka för en ökad helhetssyn på växelverkan mellan alla industriella användare av skogsbruket. Detta gäller både de nuvarande stora industriella användningsområdena (massa-, pappers- och sågverksindustri) och framtida användare, speciellt den nu framväxande biobränsleindustrin.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
82
6.5.2 Produktivitetsutvecklingen och skogsbrukskostnaderna
Produktiviteten i skogsbruket har tiofaldigats under de senaste 50 åren. Företrädesvis har detta varit en konsekvens av en betydande skogsteknisk utveckling. Under de senaste åren har emellertid utvecklingen avstannat.
McKinsey pekar i sin rapport på att ett flertal faktorer väntas påverka skogsbrukskostnaderna negativt framöver:
• Det väntas inga tydliga nya tekniksprång som kan ta över efter den produktivitetsrevolution som engreppsskördaren innebar. Visserligen sker en ständig teknikutveckling men den genomförs ofta av små företag som inte har ekonomiska resurser att testa och marknadsföra sina produkter. I takt med att de större skogsteknikföretagen blivit än mer internationella har deras intresse av att utveckla produkter för den typ av skogsbruk som bedrivs i Sverige (kortvirkesmetoden) minskat.
• En gradvis försämrad skogsvård med sämre röjning leder till minskande genomsnittsdiametrar på träden och därmed lägre effektivitet och högre kostnader för förstagallringar.
• Krav på en ökande naturvårdshänsyn leder till begränsningar i avverkningsmaskinernas utnyttjande.
6.5.3 Virkesbalansens utveckling
Begreppet virkesbalans syftar på skillnaden mellan långsiktig avverkningsnivå och industrins efterfrågan på virke. Ur ett industriellt virkesbalansperspektiv kan den svenska skogen därmed ses som ett råvarulager. Detta lager består av ungefär tre miljarder m
3
sk och det tillväxer med drygt 100 miljoner m
3
sk/år. Av denna
tillväxt avverkas mellan 70 och 90 miljoner m
3
sk/år. Då avverk-
ningen under de senaste åren har varit lägre än tillväxten så har det skett en viss uppbyggnad av virkesförrådet. Utvecklingen över tid illustreras i figurerna 6.2 och 6.3.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
83
Figur 6.2 Virkesförrådets utveckling 1954
−2002
Källa: Skogsstatistisk årsbok 2006.
Figur 6.3 Avverkning och tillväxt 1970
−2000
Källa: Skogsstatistisk årsbok 2006.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
År
1000 m
3
sk
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
År
1000 m
3
sk
0 20 40 60 80 100 120
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
År
mi ljon er m
3
sk
Avverkning Årlig tillväxt
0 20 40 60 80 100 120
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
År
mi ljon er m
3
sk
Avverkning Årlig tillväxt
Virkesförsörjning SOU 2006:81
84
Den svenska skogspolitiken syftar bl.a. till att upprätthålla en långsiktigt hållbar produktion av virkesråvara och skogsindustrins behov av virke har länge varit en viktig faktor vid utformningen av skogspolitiken. De politiska åtgärderna i detta avseende var mest påtagliga i början av 1980-talet då riksdagen bl.a. lagstiftade om avverkningsskyldighet.
24
Numera präglas skogspolitiken emellertid
av att i större utsträckning än tidigare tillgodose fler intressen än virkesproduktion.
Vad som är en långsiktigt hållbar produktion eller avverkningsnivå råder det emellertid olika uppfattningar om. Klart är dock att delar av det svenska skogskapitalets tillväxt är oåtkomligt för skogsindustriella ändamål. Skogar skyddas på olika sätt eller är ekonomiskt oförsvarbara att avverka. Delar av tillväxten avgår dessutom naturligt, dvs. träden dör. Därutöver hämmas tillväxten bl.a. av skador som åsamkas av klövvilt, stormar, svampar m.m. Frågan är då om tillväxten, och därmed i viss mån även avverkningspotentialen, är tillräcklig för att möta den svenska skogsindustrins efterfrågan på sikt? Eller annorlunda uttryckt; kommer det att finnas så pass mycket virke att virkespriserna hamnar på en sådan nivå att skogsindustrin kan vidmakthålla sin konkurrenskraft samtidigt som det är möjligt att bedriva ett ekonomiskt långsiktigt hållbart skogsbruk inom ramen för nuvarande skogspolitik?
6.5.4 Skogsstyrelsens bedömning av den långsiktiga avverkningsnivån
I den utvärdering av skogspolitiken som Skogsstyrelsen gjorde i början av 2000-talet (SUS 2001) slogs det fast att om skogsägarna under lång tid framöver agerar som under 1990-talet är avverkningsmöjligheterna i framtiden avsevärt större än dagens. I det scenario man betecknade ”90-talets skogsbruk” bedömdes den potentiella bruttoavverkningen vara cirka 81 miljoner m³sk/år under 2000-talets första decennium. För åren 2000
−2100 skattades den till i genomsnitt 92 miljoner m³sk/år. Skogsstyrelsen noterade att i jämförelse med en avverkning år 2000 på cirka 70 miljoner m³sk kan detta tyckas vara betryggande för virkesförsörjningen.
24
Ekelund, Hans och Hamilton, Gustaf, Skogspolitisk historia, Skogsstyrelsens rapport 8A, 2001.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
85
Hösten 2004 presenterade Skogsstyrelsen en uppdaterad virkesbalansberäkning. I denna analys vägdes industrins och energisektorns behov, utrikeshandel och konsekvenser av miljömålen mot den svenska skogens utveckling enligt konsekvensanalysen SKA03. Som grund för beräkningarna konstaterades bl.a. att det rådde ett nytt läge på virkesmarknaden. Skogsindustrins virkesanvändning hade ökat liksom efterfrågan på trädbränsle. Samtidigt hade virkesimporten och tillgången på returfiber minskat. Vidare konstaterade Skogsstyrelsen att den hållbara avverkningsnivån hade sjunkit som en följd av att nya naturvårdsavsättningar hade minskat den areal som var tillgänglig för avverkning. Sammantaget var Skogsstyrelsens bedömning att den svenska råvaran inte skulle räcka för skogsindustrins expansion.
Risk för virkesbrist?
Skogsstyrelsen konstaterade också att risken för virkesbrist var störst i norra Sverige medan det fortfarande fanns marginaler mellan uttag och tillväxt i Södra Sverige. Detta överskott bestod emellertid till stor del av löv- och tallvirke, vilka inte efterfrågas i första hand. Myndigheten såg även en risk för brist på granvirke i hela landet.
25
Enligt Skogsstyrelsen var orsakerna till risken för en negativ virkesbalans, förutom den ökade efterfrågan på virke och den ökande skogsavverkningen, att importen, främst från Baltikum och Ryssland hade minskat. Det ansågs inte heller finnas möjlighet att samla in mer returfiber. Därtill ansåg Skogsstyrelsen att beslutade mål om miljöavsättningar bör ligga fast.
Sammantaget ansåg Skogsstyrelsen därför att en ökad avverkning krävde en intensifierad skogsproduktion.
Skogsstyrelsen hade för avsikt att genomföra nya nationella virkesbalansberäkningar under år 2005. Dessa fick dock skjutas på framtiden på grund av konsekvenserna av stormen Gudrun och det arbete som uppföljningen av stormen innebar för myndigheten. Enligt uppgift från Skogsstyrelsens analysenhet är de preliminära planerna att till december 2006 göra nya virkesbalansberäkningar. Förhoppningen är också att under 2007 inleda arbete med s.k. skogliga konsekvensanalyser. Detta arbete beräknas bli klart under år 2008.
25
Märk att beräkningarna gjordes innan stormen i januari 2005.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
86
6.5.5 Virkesimportens roll
Dagens öppna marknader och utvecklad logistik gör dock att virkesbalansfrågorna blir gemensamma för många länder. Virke är en global handelsvara och begreppet svensk virkesbalans är därmed i någon mån oegentligt. Inte minst importen av virke från området runt Östersjön spelar en viktig roll i den ”svenska virkesbalansen”. Redan i slutet av 1970-talet bidrog virkesimporten till att underlätta industrins virkesförsörjning.
26
Figur 6.4 Import av rundvirke och flis 1980
−2004
Källa: Skogsstatistisk årsbok 2006.
Sveriges skogsindustri importerar i dag cirka 12 miljoner m³fub vilket motsvarar ungefär 15 % av det totala fiberbehovet.
27
Flera
faktorer har dock bidragit till att importmöjligheterna har minskat. Bland dessa märks bl.a. att
26
Skogsstyrelsen, Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitiken, Meddelande 1 2002.
27
McKinsey & Company, juni 2006.
0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004
År
Kubikmeter (fub)
Rundvirke Flis och dylikt
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
87
• den lokala efterfrågan i exportländerna ökar,
• avverkningsnivåerna i Baltikum är nära den årliga tillväxten och
• spotvolymerna i Baltikum minskar.
Trots det ökande behovet av fiber har därför importen hållit sig i stort sett konstant sedan år 2000, och från Baltikum till och med minskat. Detta kan jämföras med 1990-talet då importen ökade med i snitt 14 % per år.
Importen till Sverige har hitintills främst skett från Baltikum både i form av barr- och lövved. Nyttjandet av den betydande virkespotential som finns i Ryssland och Vitryssland begränsas bl.a. av dåligt utvecklade transportsystem. Höga och stigande priser för det ryska rundvirket begränsar också handeln. En annan faktor som påverkar virkeshandeln med stater från det forna östblocket är att acceptansen för rundvirkesexport i allmänhet är låg i dessa länder. Grundinställningen är att utnyttja råmaterialet till fullo och att endast exportera produkter med högsta möjliga arbetskraftsinnehåll.
28
Handeln med virkesråvara i Östersjöområdet innebär dock inte enbart att skogsnationer som Sverige och Finland importerar virke från Baltikum och Ryssland. Betydande kapital har på senare år investerats i skogsindustriella anläggningar i flera av länderna kring Östersjön. Ökad kapacitet i länderna kring Östersjön gör att konkurrensen om den baltiska råvaran ökar.
McKinseys sammantagna bedömning är dock att import från Sveriges närområde inte är en lösning att hoppas på för att dämpa en prisökning på fiber till de svenska skogsindustriföretagen.
6.5.6 Bioenergianvändningen och virkesbalansen
I detta betänkandes nästa kapitel beskrivs bioenergiproducenternas tilltagande efterfrågan på biomassa från skogen. Ännu har dessa anspråk inte haft någon större inverkan på virkesbalansen då denna efterfrågan i huvudsak har kunnat tillgodoses med andra sortiment än de som skogsindustrin efterfrågar (företrädesvis avverkningsrester). Lokalt finns dock tecken på att fjärrvärmeverk har börjat konkurrera om massaved. På sikt kan således efterfrågan från bioenergisektorn leda till ett utbudsunderskott i virkesbalansen. Samtidigt är det också viktigt att komma ihåg att Skogsindustrin är
28
Future Forum on Forests, Newsletter 1/2004 (www.metsafoorumi.fi).
Virkesförsörjning SOU 2006:81
88
en stor producent av bioenergi och att det finns ytterligare potential för industrin att utveckla detta område.
6.5.7 Stormen Gudrun och industrins virkesförsörjning
Huvuddelen av de ovan refererade bedömningarna av virkesbalansens utveckling etc. gjordes före januari 2005 då södra Sverige drabbades av stormen Gudrun. Totalt fällde Gudrun cirka 70 miljoner m³sk vilket motsvarar ungefär 8 % av virkesvolymen i Götaland och cirka 3 % av arealen. Under åren 2005
−2008 kommer cirka 45 miljoner m³sk att avverkas i södra Sverige samtidigt som tillväxten i området blir cirka 110 miljoner m³sk. Stormens påverkan på virkesförrådet kommer därmed att vara borta efter ungefär fyra år och tillväxten sänks bara obetydligt. Avverkningsmöjligheterna minskar sannolikt med max 1 miljon m³sk/år under åren 2009
−2015. I ett nationellt perspektiv kan det konstateras att den möjliga avverkningen de kommande tjugo åren minskar med ungefär 2 %. I Kronobergs län blir minskningen dock närmare 12 %. I vissa kommuner (exempelvis den hårt drabbade Ljungby kommun) kan minskningen uppgå till så mycket som 20 %.
29
Trots de begränsade effekterna på virkesbalansen nationellt påverkas råvarupriserna av det plötsliga ökade utbudet av virke och därmed även förutsättningarna för både vidareförädlingsindustrin och skogsbruket.
30
Lägre råvarupriser vägs dock delvis upp av högre
lagrings- och transportkostnader.
På längre sikt väntas en långsiktig regional bristsituation uppkomma. Timmerpriserna förväntas då stiga rejält, vilket främst drabbar de betalningssvagaste i nästa led, dvs. de små sågverken. Utslagning av små sågverk i regionen kan bli konsekvensen. Även snickerier kan drabbas. Pappersproducenterna förväntas klara sig bättre eftersom de delvis kan förlita sig på returfiber. Regionalt kan det finnas pappers- och massabruk som drabbas av neddragningar på grund av svårigheter med råvaruförsörjningen.
29
Sandgren, Mats, Södra Skog, anförande vid Virkesforum 2005.
30
Baudin, Anders, professor i skogsnäringens marknadsvetenskap, Betraktelse över stormfällningens konsekvenser, www.vxu.se.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
89
6.6 Returfiberns roll
31
Andelen returfiberbaserad produktion av papper och kartong i Sverige är förhållandevis låg mätt med internationella mått. Konsumtionen av returfiber i Sverige ökar dock. Sedan cirka 1990 ökar konsumtionen snabbare är insamlingen vilket medför att även importen av returfiber till Sverige har ökat.
Även priserna på returfiber har ökat under det senaste decenniet. Detta är delvis drivet av stor efterfrågan i Kina och att marginalkostnaden för insamling ökar. En ökad tillgång på returfiber i bland annat England, Tyskland och Frankrike kan göra att prisökningarna begränsas.
Sammantaget kan denna utveckling vara till fördel för Sverige med dess höga andel färskfiberbaserad produktion. När priserna på returfiber ökar, stiger även priserna på returfiberbaserad pappersproduktion. Detta ger även utrymme för tillverkare av färskfiberbaserade papper att höja priserna. En viktig fråga i det här sammanhanget är om återvunnet papper bör få brännas i energisyfte, vilket är något som EU utreder. Tillåts förbränning försvårar detta för tillverkare av returfiberbaserat papper.
6.7 Åtgärder för att förstärka virkesbalansen
Skogspolitiken var under 1970- och 1980-talen i mångt och mycket inriktad mot att säkerställa industrins virkesförsörjning på kort och lång sikt. Skogspolitiska beslut med denna inriktning innefattade bl.a. avverkningsskyldighet, röjningsplikt, obligatoriska skogsbruksplaner, hushållningsbestämmelser m.m. Skogspolitikens starkare inriktning på miljöfrågor under 1990-talet i kombination med en mindre uttalad oro för framtida virkesförsörjningsproblem har bidragit till att diskussionen om möjligheterna att öka virkesproduktionen i den svenska skogen har varit relativt återhållsam.
31
Bygger på uppgifter från McKinsey & Company.
Virkesförsörjning SOU 2006:81
90
6.7.1 Ökad virkesproduktion
Debatten kring produktionsfrågorna har fått förnyad intensitet under de senaste åren. Detta beror inte minst på den ovan beskrivna tilltagande konkurrensen om råvaran och den svenska skogsindustrins utmaningar på den globala arenan.
I anslutning till att Skogsstyrelsen hösten 2004 presenterade de senaste nationsomfattande virkesbalansberäkningarna utvecklades en debatt mellan Skogsstyrelsen och representanter från Skogsindustrierna om huruvida den svenska skogen räcker för industrins behov. Skogsstyrelsen menade, i motsats till Skogsindustrierna, att dåvarande avverkningstakt innebär att taket för en hållbar avverkning i den svenska skogen håller på att nås. Som en del i Skogsindustriernas argumentation framhölls möjligheten att intensifiera skogsproduktionen och därigenom förstärka den svenska virkesbalansen.
32
I regeringsförklaringen 2004 bjöd statsministern in till branschsamtal inom ett antal näringslivsektorer. En av dessa var skogs- och träindustrin. I december 2005 presenterades sedan strategiprogrammet Skogs- och träindustrin – en del av det innovativa Sverige. Ett område som berördes under dessa samtal var industrins råvaruförsörjning. Denna fråga bedömdes vara en nyckelfråga för den framtida utvecklingen av skogs- och träindustrin och det ansågs därför vara strategiskt viktigt med åtgärder för ökad skogstillväxt.
33
Även den av statsministern ledda Kommissionen mot oljeberoende har på senare tid lyft fram behovet av ökad virkesproduktion.
34
McKinsey menar i sin rapport att när det gäller skogsindustrins konkurrenskraft är det viktigt att skogspolitiken verkar för att öka möjligheterna till fiberuttag ur den svenska skogen, både genom att bättre utnyttja dagens fiberpotential och genom att öka skogens tillväxttakt. Möjligheterna att förändra arealstrukturen för att tillåta större arealer med industriellt tillgänglig fiber bör också undersökas.
Frågan om hur en ökad virkesproduktion skulle kunna uppnås behandlas närmare i detta betänkandes kapitel 8.
32
Skogsindustrierna, Skogen räcker– beskrivning av möjligheterna till ökad avverkning i Sverige, oktober 2004.
33
Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa Sverige, december 2005.
34
Kommissionen mot oljeberoende, På väg mot ett oljefritt Sverige, juni 2006.
SOU 2006:81 Virkesförsörjning
91
6.8 Något om den finska skogssektorns framtidssyn
I Finland finns ett nationellt skogsprogram som har arbetats fram i samverkan mellan olika skogliga intressenter. Programmet löper t.o.m. 2010. Ett av målen i det finska skogsprogrammet är att bevara konkurrenskraftiga verksamhetsförutsättningar för skogsindustrin och att industrins användning av inhemskt virkesråvara årligen ökar med 5
−10 miljoner kubikmeter fram till år 2010.
Skogsprogrammet syftar också till att fördubbla exportvärdet av finska trävaruprodukter före år 2010.
Som en del i genomförandet av det finska skogsprogrammet har ett särskilt framtidsforum (Future Forum on Forests i Finland, FFF) etablerats. Detta multisektoriella och multidisciplinära forum syftar bl.a. till att identifiera och analysera förändringar i skogssektorns omvärld under de kommande 10
−20 åren. FFF:s verksamhet inleddes i april 2003 och avslutas i mars 2008.
En grundläggande slutsats efter FFF:s första fas var att skogspolitiken mer bör betona virkesförsörjningsfrågor.
35
Den försvaga-
de finska virkesbalansen ansågs vara ett hot mot såväl den finska skogssektorn som mot hela landets ekonomi. De mest effektiva medlen för att öka tillgången på virke i Finland ansågs vara olika typer av subventioner, skattelättnader och rådgivning riktad direkt till skogsägarna. Det betonades särskilt att rådgivningen bör riktas mot skogsägare boende i städer och andra tätorter. Vidare framfördes önskemål om avregleringar av det finska skogsbruket.
Våren 2006 genomfördes en analys av förändringar i omvärldsfaktorer som skulle kunna påverka den finska skogssektorn.
36
Flera
aktörer hade bl.a. fått ange vilka faktorer de trodde skulle påverka den finska skogssektorn framgent. De starkaste tecknen på viktiga förändringsfaktorer ansågs enhälligt ha att göra med den tilltagande användningen av virkesråvara för energiproduktion och behovet av att gå från bulkproduktion till mer högförädlade produkter. Färre tecken på förändringar återfanns när det gällde annat nyttjande av skog som exempelvis turism, energi och miljötjänster.
I juni 2006 presenterades en rapport om den finska pappersindustrins kommande utmaningar. I rapporten listas flera åtgärder som anses nödvändiga för att den finska pappersindustrins konkurrenskraft ska kunna bibehållas. Bland sådana åtgärder märks bl.a. ökad kompetens med kopplingar till marknadsaktiviteter,
35
Future Forum on Forests, Newsletter 4/2005 (www.metsafoorumi.fi).
36
Future Forum on Forests, Newsletter 2/2006 (www.metsafoorumi.fi).
Virkesförsörjning SOU 2006:81
92
bibehållande av ett konkurrenskraftigt elpris och vikten av att utsläppshandel inte leder till att industriråvara används för energiproduktion. Vidare framhålls transportinfrastrukturens betydelse, att industrins virkesförsörjning måste bli bättre och att hinder i världshandeln måste undanröjas.
Hösten 2006 genomför FFF en undersökning om nya sätt att använda skogar och om nya produkter baserade på virkesråvara.
93
7 Skog, energi och klimat
7.1 Direktiven
I Skogsutredningens direktiv betonas det att skogsbruk kännetecknas av långa tidsperspektiv. Detta motiverar att framtida klimatförändringar och klimatpolitikens påverkan på svenskt skogsbruk ska beaktas i utredningsarbetet. Vidare ska de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran belysas. Enligt direktiven ska utredaren beakta såväl rapporten Mer trä i byggandet
1
som
resultatet av det uppdrag om användningen av bioenergi i Sverige som Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) rapporterade till regeringen sommaren 2004. Även forskning om klimatförändringarnas betydelse för skogsnäringen ska beaktas.
7.2 Disposition
I detta kapitel ges inledningsvis en orienterande beskrivning av den klimatproblematik som en ökad koncentration av s.k. växthusgaser i atmosfären ger upphov till. Den globala uppvärmning som denna förändring av atmosfärens sammansättning förväntas resultera i kommer i sin tur att påverka de svenska skogarna och bruket av dessa. Denna påverkan beskrivs översiktligt.
För att bemästra klimatförändringarna och deras negativa effekter har det vidtagits flera åtgärder på både internationell nivå och i Sverige. Olika klimatpolitiska styrmedel beskrivs liksom deras effekter på den svenska skogssektorn. En sådan effekt som berörs närmare är den ökade användningen av biobränslen. Denna ökning skärper konkurrensen om virkesråvaran vilket i sin tur påverkar råvarupriserna. Förändrade priser kan få konsekvenser för skogsbruket och skogsindustrins lönsamhet respektive konkurrensförmåga. I kapitlet berörs dessa konsekvenser.
1
Ds. 2004:1.
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
94
Skogsindustriella produkter och den bioenergin som produceras ur skogsråvara kan sägas ha två funktioner när det gäller att komma till rätta med klimatproblemen. För det första handlar det om att koldioxidneutrala biobränslen från skogen ersätter fossila bränslen. För det andra att koldioxid binds i trä- och pappersprodukter. När trä ersätter material som stål, aluminium och betong minskar också koldioxidutsläppen ungefär lika mycket som om man hade eldat träet och ersatt olja.
Den svenska skogen och brukandet av denna påverkar emellertid också sammansättningen av växthusgasbalansen i atmosfären. Ett växande kolförråd i den svenska skogen och skogsmarken kan binda koldioxid, dvs. fungera som en s.k. kolsänka. Samtidigt kan olika åtgärder i skogen leda till ökade utsläpp av växthusgaser. Frågan om skogens roll som s.k. kolsänka och som källa för utsläpp av växthusgaser behandlas därför också i kapitlet. Vidare beskrivs den forskning som bedrivs kring frågor om klimatets utveckling och skogens roll i de sammanhangen.
7.3 Vad händer med klimatet?
Under 1900-talet har jordens medeltemperatur ökat på ett sätt som avviker från naturliga svängningar under de senaste seklerna. Huvudförklaringen till detta är människans utsläpp av gaser som ger upphov till den s.k. växthuseffekten. Utsläppsnivån av den mest betydelsefulla växthusgasen, koldioxid, har fortsatt att öka under det gångna decenniet.
2
Förbränningen av fossila bränslen bidrar mest till utsläppen av växthusgaser. Omfattningen på användningen av sådana bränslen är därför avgörande för hur klimatet utvecklas.
Det s.k. SWECLIM-projektet har undersökt hur förhöjda växthusgashalter i atmosfären påverkar det svenska klimatet.
3
Samman-
fattningsvis är följande att vänta:
• Det blir varmare i hela landet.
• Nederbörden ökar i hela landet, mest under höst och vinter.
2
Skogsstyrelsen, Klimatpolicy för Skogsvårdsorganisationen (SVO), Cirkulär 2003:D2,
2003-11-20.
3
Det svenska regionala klimatmodelleringsprogrammet, SWECLIM (Swedish Regional
Climate Modelling Programme) startade 1997 och upphörde 2003-07-01. SWECLIM var ett forskningsnätverk som arbetade för att öka kunskaperna och medvetenheten om klimatförändringar på 50
−100 års sikt (www.smhi.se/sweclim).
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
95
• I södra Sverige ökar vattenunderskottet under sommaren; i centrala och norra Sverige ökar avrinningen, främst under höst och vinter.
• Snötäckets utbredning vintertid minskar.
• Risken för stormvindar ändras inte eller ökar.
7.4 Klimatförändringarnas effekter på den svenska skogen och skogsbruket
7.4.1 Effekterna svåra att förutspå
År 2004 presenterade Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) en studie om klimatförändringar och hur de kan väntas påverka skogen och skogsbruket i Sverige.
4
En sammanfattande slutsats var att klimatförändringarnas effekter i skogen och för skogsbruket inte är helt lätta att förutspå. Förbättrade tillväxtförutsättningar ställs mot klimat- och väderberoende skador som utvecklas via komplexa förlopp över flera år. Samtidigt pekade man på ett stort kunskapsunderskott när det gäller effekterna av väntade klimatförändringar. Några mer sannolika effekter kunde dock förutspås. Dessa redovisas i följande avsnitt.
7.4.2 Ökad tillväxt men fler väderberoende skador
För den svenska skogen och skogsbruket blir den troliga följden att skogstillväxten i huvudsak påverkas i positiv riktning. Ett mildare klimat ger längre växtsäsong och ökar tillgängligheten av kväve vilket i sin tur gynnar produktionen. Även en högre koldioxidhalt i luften tros kunna inverka positivt på skogstillväxten. Samtidigt kan virkeskvaliteten påverkas negativt av snabbare tillväxt. Temperaturökningen innebär dessutom att tillväxten startar tidigare på våren vilket kan öka risken för frostskador vid plötsliga temperaturfall. Risken för sommartorka i södra Sverige väntas öka och skogstillväxten kan som en följd av detta hämmas p.g.a. vattenbrist. KSLA:s bedömning var att nettoproduktionen för gran respektive tall ökar med mellan 0 och 50 % beroende på växtplats och
4
Kungliga Skogs- och Lantbruksakademiens tidskrift, Climate change and forestry in Sweden
– a literature review, Årg. 143, nr 18, 2004.
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
96
beståndsålder och att andra trädarter sannolikt reagerar på liknande sätt.
Varmare och torrare väder ökar risken för bränder. Blötare förhållanden i de norra delarna av landet kan öka arealen med höga grundvattennivåer.
Konsekvenserna av en eventuell ökning av stormfrekvensen och att stormarna blir kraftigare kan bli mer omfattande på grund av att marken oftare är fri från tjäle. Trots stigande temperatur kan det tidvis bli mer tjäle förutsatt att snötäcket samtidigt minskar. Blötare förutsättningar i norra Sverige i kombination med mildare vintrar och därmed sämre tjälförhållanden försämrar framkomligheten på skogsvägarna. Markskadorna kan även bli större vid avverkning. Samspelet mellan temperatur, tjäle och snöförhållanden är dock komplicerat och effekterna på skogen och skogsbruket är svårbedömda.
7.4.3 Svampar, bakterier och andra skadegörare
Träd som har skadats av kyla, torka, stormar eller höga vattennivåer utgör ofta en god grund för utvecklingen av patogener som bakterier, virus och svampar. Även vissa skadeinsekter väntas få gynnsammare levnadsförutsättningar. Samtidigt kan nya skadegörare finna goda livsbetingelser i Sverige och invandra söderifrån. Sannolikt balanseras detta dock något av att andra skadegörare finner de nya klimatbetingelserna mindre tilltalande och att skadegörarnas fiender också gynnas av förändrade förutsättningar.
När det gäller större skadegörare i skogen visade studier som redovisades i KSLA:s litteraturgenomgång att om temperaturen ökar kraftigt kan rådjur, kron- och dovvilt expandera norrut i landet samtidigt som älgstammen förväntas minska i sydligaste Sverige. Klövviltstammarnas numerär förväntas dock påverkas mer av rådande viltförvaltning samt av förekomsten av stora rovdjur än av klimatets förändringar.
7.4.4 Andra trädslag
Klimatfaktorer har stor betydelse för den geografiska fördelningen av olika trädarter. På sikt kan artsammansättningen i den svenska skogen således förändras. Det gäller bl.a. förekomsten av olika
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
97
trädslag. Odling av gran i sydligaste Sverige kan exempelvis bli problematiskt. Ett mildare och fuktigare vinterklimat, som inte låter granen invintra normalt, sätter ned skogens vitalitet och öppnar för skadegörare som insekter och svampar. Granen är också känsligare för långvarig torka jämfört med andra träslag och betydligt mer utsatt för stormskador än tall och lövträd. Samtidigt bör man notera att det finns studier som visar att skogsbruksaktiviteter kommer att ha större inverkan på artsammansättningen än klimatförändringarna. Dessa faktorer kan dock även samverka på olika sätt. Ett skogsbruk som anpassas till klimatförändringarna kan exempelvis gynna andra arter än de som dominerar i dagens svenska skogsbruk. Enligt vad som framkom i KSLA:s litteraturgenomgång kan ett varmare klimat göra att fler inhemska lövträdsarter och exotiska barrträdsarter blir mer intressanta för det svenska skogsbruket. Detta skulle i sin tur kunna bidra till en större variation i arternas sammansättning än i dag.
7.4.5 Mer skog i fjällen
Stigande temperatur väntas också leda till att trädgränsen i fjällkedjan klättrar uppåt. Detta kan i sin tur innebära att det på längre sikt tillkommer betydande arealer produktiv skogsmark. Samtidigt kommer en hel del av den fjällbarrskog som i dag ej brukas att bli mer produktiv och lättföryngrad.
5
7.4.6 Klimat- och sårbarhetsutredningen
Regeringen tillsatte i juni 2005 en särskild utredare med uppgift att kartlägga det svenska samhällets sårbarhet för globala klimatförändringar och de regionala och lokala konsekvenserna av dessa förändringar. Utredaren ska också bedöma kostnader för skador som klimatförändringarna kan ge upphov till.
6
Den särskilde ut-
redaren ska bl.a. föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet för både successiva klimatförändringar och enstaka extrema väderhändelser. Av särskilt intresse är bl.a. klimatförändringarnas påverkan på de areella näringarna och den biologiska mångfalden. I utredningsdirektiven konstateras det att de långsiktiga förutsätt-
5
I betänkandets kapitel 22 redovisas synpunkter på att denna möjliga utveckling kan påverka
synen på skogsbruk i fjällnära och svårföryngrade områden.
6
Dir. 2005:80.
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
98
ningarna för skogsbruket och svensk skogsindustri kan förändras väsentligt till följd av klimatförändringarna. Därför behöver bl.a. brukningsformerna inom skogsbruket analyseras och studeras.
I direktiven konstateras det också att Skogsstyrelsen fortlöpande analyserar på vilka sätt skogsskötsel och naturvård kan behöva anpassas till följd av framtida klimatförändringar och ökad risk för extrema väderhändelser. Samtidigt noteras det att det inte har gjorts någon sammanhållen analys av de nya behov som uppstår och kostnader som en klimatförändring kan orsaka. Utredningen ska presentera sitt slutbetänkande senast den 1 oktober 2007.
7.5 Klimatpolitikens mål
7.5.1 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet
Ett av Sveriges sexton miljökvalitetsmål är Begränsad klimatpåverkan. I målet anges att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras och att andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.
Målet bygger på Klimatkonventionen och den s.k. Kyotoöverenskommelsen vars syfte är att begränsa utsläppen av klimatstörande gaser från basåret 1990 till 2008
−2012. Överenskommelsen resulterade i att EU skulle sänka sina utsläpp av växthusgaser med 8 %. Av EU tilldelades Sverige ett utrymme att öka sina utsläpp med 4 %. Sverige satte dock upp ett mer ambitiöst nationellt mål genom att riksdagen våren 2002 beslutade att Sverige ska minska sina s.k. normalårskorrigerade utsläpp med 4 %, utan att använda de möjligheter till s.k. sänkkrediter som Kyotoprotokollet medger.
I januari 2006 beslutade regeringen att överlämna en rapport om Sveriges tilldelade utsläppsmängd till Europeiska kommissionen. Beslutet innebar bl.a. att Sverige i sin redovisning valde att räkna in upptag av växthusgaser i kolsänkor i skog och skogsmark, men ej i åker- och betesmark samt ny vegetation (se vidare nedan).
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
99
7.6 Klimatpolitikens medel
7.6.1 Den svenska klimatstrategin
Som medel för att nå målen beslutade riksdagen år 2002 om en svensk klimatstrategi.
7
Strategin innehåller ett långsiktigt och ett
kortsiktigt mål för begränsad klimatpåverkan samt ett åtgärds- och handlingsprogram för Sveriges klimatpolitik fram till år 2010. Strategin innefattar bl.a. grön skatteväxling med höjd koldioxidskatt och sänkt skatt på arbete samt åtgärder inom transportsektorn bl.a. i form av skattelättnader för miljöbilar och biodrivmedel. Vidare ska informationssatsningar genomföras för att öka kunskapen om klimatförändringar. Särskilda s.k. klimatinvesteringsprogram gör det möjligt för kommuner och företag att söka bidrag för åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser. Utöver detta ska elproduktion från förnybara energikällor främjas genom införande av ett system med elcertifikat.
I mars 2006 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen där den bl.a. föreslog att klimatmålet enligt 2002 års klimatpolitiska beslut ska ligga fast.
8
Vidare föreslog regeringen att det ska utveck-
las sektorsvisa inriktningsmål för 2015. Regeringens överväganden om s.k. kolsänkor refereras längre fram i detta kapitel.
Flera klimat- och energipolitiska styrmedel främjar produktion och användning av biobränslen. Enligt den konsultstudie som Skogsutredningen har låtit genomföra kan framväxten av en inhemsk biobränslebaserad energiindustri komma att ställa mycket stora krav på uttagsvolymerna i den svenska skogen vilket i sin tur väntas leda till ökade priser och därmed försämrad konkurrenskraft för den övriga industrin.
9
7.6.2 Koldioxidskatten
Det klimatpolitiska styrmedel som sannolikt har haft störst inverkan på den svenska skogsnäringen är koldioxidskatten. Koldioxidskatten infördes 1991 och betalas per kilo utsläppt koldioxid för alla bränslen utom biobränslen.
10
I Sverige har koldioxid-
7
8
9
McKinsey & Co, Omvärldsfaktorers påverkan på svensk skogspolitik ur ett industriellt
perspektiv, juni 2006. Studien återfinns i sin helhet i bilaga 4.
10
Grunden för detta är att nettoutsläppen av koldioxid från biobränslen i de flesta fallen ligger nära noll. Det handlar alltså egentligen inte om något undantag från koldioxid-
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
100
skatten bidragit till att framtagning och användning av biobränslen blivit allt mer kostnadseffektiv, samt till en reduktion av koldioxidutsläppen. Biobränslenas ökade konkurrenskraft för värmeproduktion har varit särskilt påtaglig. På senare tid har tillgången på anpassade bilmodeller och utbyggda distributionssystem medfört att biobaserade fordonsbränslen också har börjat kunna konkurrera.
7.6.3 Elcertifikat
I april 2003 antog riksdagen en ny lag om elcertifikat. Systemet trädde i kraft den 1 maj 2003 och syftar till att uppnå det uppställda målet för förnybar el samtidigt som teknikutveckling stimuleras och kostnaderna hålls nere.
11
Handel med s.k. elcertifikat bygger på
idén om att möjliggöra handel med den förnybara elens miljövärde. Med elcertifikatsystemet antogs även ett nationellt mål att öka den förnybara elen med 10 TWh från år 2002 till 2010. Systemet ersatte dessutom huvuddelen av de tidigare stöden till förnybar elproduktion.
Elcertifikatsystemet utvärderades av Energimyndigheten under 2004.
12
För att förbättra systemets långsiktiga effektivitet, funktion
och måluppfyllelse föreslogs sedermera ett antal förändringar i en departementspromemoria.
13
Våren 2006 överlämnade regeringen en
proposition till riksdagen med förslag på ändringarna i elcertifikatsystemet med syfte att effektivisera och renodla systemet, så att dess ändamål förstärks och konsumenternas ställning förbättras. Vissa förslag om justeringar fanns även i den ekonomiska vårpropositionen. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.
14
beskattning för biobränslen, utan snarare om att förbränning av biobränslen inte innebär något nettoutsläpp av koldioxid.
11
12
Energimyndigheten, Översyn av elcertifikatsystemet
−
Delrapport etapp 1 och Delrapport
etapp 2, 2004.
13
Ds. 2005:29.
14
Prop. 2005/06:154 och 2005/06:100, bet. 2005/06:NU17.
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
101
7.6.4 Handel med utsläppsrätter
Utöver nämnda styrmedel så deltar Sverige i EU:s system för handel med utsläppsrätter som inleddes den 1 januari 2005. Handeln ska göra det möjligt att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av koldioxid från delar av Europas industri. Systemet gynnar biobränsleanvändning genom att en ökad användning av biobränslen i industrin möjliggör handel med ”outnyttjade” utsläppsrätter.
7.6.5 Andra styrmedel
I budgetpropositionen för år 2002 aviserades införandet av s.k. lokala klimatinvesteringsprogram (Klimp). Beslut om detta togs sedan i samband med riksdagens behandling av propositionen om Sveriges klimatstrategi.
15
Hittills har Riksdagen avsatt drygt
1,2 miljarder kronor till dessa program. Ett investeringsprogram består av åtgärder som till största delen utgörs av fysiska investeringar.
16
Vissa stöd för omställning från direktverkande el och oljeuppvärmning i bostadshus kan ha effekter på användningen av biobränslen. Sedan maj 2005 finns ett särskilt stöd för att främja investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler med offentlig verksamhet.
17
Sedan den
1 januari 2006 finns möjlighet att söka bidrag för konverteringar från direktverkande elvärme och oljeuppvärmning. som påbörjats och slutförts under perioden den 1 januari 2006 till och med den 31 december 2010.
18
7.6.6 Bidrag i Finland
I Sverige används inte bidrag som medel för att öka uttaget av energivirke. Finland har däremot stöd för uttag av skogsbränsle i form av bidrag till uttag av klena träd i ungskog och till stubbrytning.
19
Utöver att öka uttaget av energivirke är syftet med
det förstnämnda bidraget också att stimulera skötseln av den yngre
15
16
www.naturvardsverket.se
17
Sammantaget har 2 miljarder kronor avsatts för detta ändamål under perioden 2005
−2007.
18
www.regeringen.se
19
Skogforsk, Jämförelse av finskt och svenskt skogsbruk Rapport, 2006.
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
102
skogen. Bidraget till stubbrytning motiveras även av man därigenom vill förhindra spridning av rotröta.
20
7.7 Styrmedlens effekter på skogssektorn
7.7.1 Ökad konkurrens om råvaran
Forskare vid Luleå tekniska universitet har undersökt de energi- och klimatpolitiska styrmedlens effekter på skogssektorn.
21
De
konstaterade att beskattning av fossila bränslen leder till högre konsumentpriser på energi. Då biomassa är ett substitut för fossilbränslen i energisektorn kan även biomassan ges ett högre pris. För skogsägare kan det då vara attraktivt att leverera biomassa till energisektorn i stället för till massa- och sågverksindustrin. I Sverige är detta, enligt forskningsrapporten, tydligast när det gäller efterfrågan på bl.a. sågspån där träskiveindustrin upplever en stark konkurrens från kommunala fjärrvärmeverk. För sågverken har den ökande efterfrågan på deras biprodukter varit positiv med förbättrade marginaler och utvecklingsmöjligheter. Ett högre pris på olja, som en följd av exempelvis höjd koldioxidskatt gör också att priserna stiger på samtliga sortiment. Enligt forskarna skulle detta gynna skogsägarna på kort sikt.
Sammantaget var dock forskarnas bedömning att energipolitiska styrmedel som gynnar bioenergianvändning riskerar att snedvrida konkurrensförutsättningarna för skogsråvaror och för den internationellt konkurrensutsatta massa-, pappers- och träskiveindustrins slutprodukter.
Enligt de beräkningar som konsultföretaget McKinsey & Co har gjort åt Skogsutredningen (se bilaga 4) har energiindustrin i dagsläget en betalningsförmåga för massaved som är i nivå med vad pappers- och massaindustrin kan betala.
22
Samma slutsats drar
representanter för energi- och pappersindustrin som McKinsey har intervjuat. Bränsle- och pappersindustrins gemensamma behov av fiber skapar, enligt McKinseys studie, lokala utbudssvårigheter.
20
Bidraget för avverkning av klena träd i ungskog uppgår till 7 Euro/m³f för avverkning och terrängtransport samt 4,25 Euro/m³f för flisning. Utöver detta betalas ett arealstöd för röjning av ungskog som uppgår till 100
−300 Euro/ha. Stubbrytningsstödet uppgår till
0,44 Euro/m³f.
21
Lundmark, Robert och Söderholm, Patrik, Brännhett om svensk skog – En studie om råvarukonkurrensens ekonomi (SNS förslag, 2004).
22
McKinsey & Co, Omvärldsfaktorers påverkan på svensk skogspolitik ur ett industriellt perspektiv, juni 2006.
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
103
Enligt konsultrapporten har bränsleindustrin ännu inte börjat använda massaved som råvara i någon större utsträckning, men alltmer samstämmiga uppgifter gör gällande att så sker lokalt.
I den rapport om användningen av bioenergi i Sverige som Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) överlämnade till regeringen sommaren 2004 drogs liknande slutsatser när det gäller energi- och klimatpolitikens inverkan på skogsbruket. Bedömningen var bl.a. att den aktuella politiken gör att biobränsleanvändningen ökar samtidigt som priserna på olika skogsråvaror förmodligen kommer att stiga. Utredningens analys ledde bl.a. fram till slutsatsen att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kommer att driva på en strukturomvandling inom skogssektorn och att energisektorn expanderar på bekostnad av skogsindustrin.
23
7.7.2 Branschsamtalen och styrmedlens effekter
I de branschsamtal som genomfördes under hösten 2005 mellan regeringen och företrädare för skogs- och träindustrin slogs det fast att en dialog om klimatpolitikens styrmedel är viktig.
24
Det
konstaterades att energiskatter, koldioxidskatt, elcertifikat och utsläppshandel leder till ökad betalningsförmåga för biobränslen och att konkurrensen om skogsråvaran ökar mellan biobränslesektorn och skogs- och träindustrin.
Det konstaterades också att betalningsförmågan för biobränslen för etablerade värme- och kraftvärmeverk är hög, vilket skapar förutsättningar att tillvarata mer biomassa ur skogen. Samtidigt flaggades för risken att den fiberanvändande industrin (massa-, pappers- och träskiveindustrin), påverkas negativt med avseende på tillgång till och kostnad för råvaran. Vidare slogs det fast att centrala frågor för skogs- och träindustrin och den bioenergianvändande sektorn är hur ökningen i efterfrågan på biobränsle ska kunna mötas genom ökad inhemsk produktion och utveckling av nya sortiment, som stubbar och röjningsved.
23
Sveriges lantbruksuniversitet, fakulteten för Skogsvetenskap, Uppdrag rörande den framtida användningen av bioenergi i Sverige, 2004-06-30.
24
Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – en del av det innovativa Sverige, december 2005.
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
104
7.8 Biobränslen i Sverige
Som redan har framgått har de klimatpolitiska styrmedlen gynnat produktionen och användningen av biobränslen i Sverige. År 2004 förbrukades cirka 110 TWh energi från biobränslen, vilket var cirka 17 % av den totala energianvändningen för el och uppvärmning.
25
Biobränsleanvändningens tillväxt har under de senaste tio åren varit 2
−3 % per år. Användningen av trädbränslen har ökat med cirka 5 % årligen sedan 1995.
26
Sammantaget har biobränsleanvändningen
nästan tredubblats sedan 1970-talet.
27
Av den totala biobränsleanvändningen kommer cirka 45 % från massaindustrins avlutar, som huvudsakligen används för att täcka pappers- och massaindustrins eget energibehov, men som också delvis säljs till andra användare. Sverige är generellt sett en stor aktör inom den europeiska biobränsleindustrin.
7.8.1 Uppvärmning dominerar
Biobränslen används främst för uppvärmning men kan också användas för elproduktion. Huvuddelen av trädbränslet går till produktion av fjärrvärme, men den största ökningstakten finns inom elproduktion, speciellt i kombinerade kraftvärmeverk. Under den senaste tioårsperioden har fjärrvärmesektorns användning av trädbränsle, returlutar och råtallolja mer än fördubblats. Tidigare har ökningen i användning varit störst inom fjärrvärmesektorn men är nu även betydande inom övriga sektorer. Som exempel kan nämnas att ökningen av pelletsleveranserna till villor ökade med 33 % under år 2005.
28
Figur 7.1 illustrerar de senaste årens utveckling när det gäller användningen av trädbränsle i fjärrvärmessektorn. Noterbart i sammanhanget är också att åren 1980 och 1990 var trädbränsleanvändningen för detta ändamål 0,3 respektive 3,7 TWh. Detta kan jämföras med motsvarande siffra för år 2004 på drygt 19 TWh.
29
25
Energimyndigheten, Energiläget i siffror 2005.
26
Trädbränslen är trädråvara från skogen som inte genomgått någon kemisk process. Här ingår avverkningsrester, pappers - och massaindustrin resprodukter i form av spån och bark, oförädlat eller förädlat till pellets och briketter. Även returträ räknas till trädbränslen. (källa: www.svebio.se)
27
Oljekommissionen anger att biobränsleanvändningen på 1970-talet var 40 TWh.
28
www.pelletsindustrierna.org (pressmeddelande 2006-02-07).
29
Skogsstyrelsen, Skogsstatistisk årsbok 2006.
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
105
Figur 7.1 Trädbränsleanvändning vid fjärrvärmeframställning 1997
−2004
Källa: Skogsstatistisk årsbok 2006 (bearbetning).
7.8.2 Skogsindustrin producerar och konsumerar bioenergi
Av den energi som svensk industri använder kommer ungefär en tredjedel från biobränslen. Massa- och pappersindustrin är både den största producenten och konsumenten av detta energislag. År 2004 producerade denna industri biobränslebaserad energi som motsvarar drygt 46 TWh vilket är mer än 80 % av hela den svenska industrins biobränsleanvändning.
30
Drygt 90 % av nämnd energi-
mängd förbrukas internt inom skogsindustrin.
Returlutar
31
, bark, samt tall- och beckolja är de viktigaste bio-
energiformerna inom skogsindustrin. Det är också möjligt att med termiskt förgasad biomassa generera el. Inom skogsindustrin är s.k. svartlutsförgasning den metod som ligger närmast ett kommersiellt förverkligande.
I sågverken används bark och spån som bränsle. Överskottet går till fjärrvärmeanläggningar, tillverkare av förädlade biobränslen och skivindustrin. Övriga restprodukter från sågverken flisas och går till massaindustrin eller till bränslesektorn.
30
Skogsstyrelsen, Skogsstatistisk årsbok 2006.
31
Returlutar är en restprodukt från framställningen av kemisk massa. År 2003 svarade dessa lutar för cirka 34 TWh vilket är en tredjedel av Sveriges totala bioenergitillförsel.
0 5 10 15 20 25
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
År
TWh
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
106
7.8.3 Biodrivmedel
Etanol och biogas är de vanligaste typerna av biodrivmedel i Sverige och användningen motsvarar cirka 1,8 TWh (ca 1,6 %) av den totala bioenergianvändningen i landet).
32
Flera mindre anläggningar
för produktion av biodrivmedel har byggts i Sverige. En forskningsanläggning i pilotskala för cellulosabaserad etanolproduktion invigdes i Örnsköldsvik i maj 2004 och försök att tillverka alternativ till dieselolja i form av dimetyleter (DME) baserat på skogsråvara pågår för närvarande. Den svenska fiberbaserade produktionen av drivmedel är dock ännu ett litet industrisegment.
7.8.4 Skogen är den viktigaste biobränslekällan
Av de cirka 110 TWh bioenergi som används i det svenska energisystemet kommer ungefär 85 % från skogen. Som redan har nämnts handlar det främst om lutar och andra biprodukter från skogsindustrin, men också en betydelsefull del trädbränsle och inte minst i form av s.k. primärt skogsbränsle, dvs. avverkningsrester (Grenar Och Toppar; GROT) och en del gallringsved.
Åren 1999
−2001 skördades GROT från i genomsnitt cirka 16 % av den föryngringsavverkade arealen. Energiutvinningen från GROT motsvarade under år 2002 mellan 6 och 8,4 TWh.
33
Uttaget
i samband med gallring var litet.
7.8.5 Trädbränslen och miljön
Uttag av skogsbränsle kan dock ha negativa miljöeffekter och är anmälningspliktig enligt 14 § Skogsvårdslagen. Skogsstyrelsens rekommendationer när det gäller trädbränsleuttag baseras på en miljökonsekvensbeskrivning av trädbränsleuttag och näringskompensation från 1998.
34
Väl planerade uttag i enlighet med Skogs-
styrelsens rekommendationer begränsar dessa effekter. Planeringen
32
År 2005 förbrukade Sveriges fordonspark 200 000 m3 etanol som drivmedel, att jämföra med 5,5 miljoner m
3
bensin och 4,3 miljoner m
3
dieselolja. Cirka 80 % av den förbrukade
etanolen i Sverige härrörde från brasiliansk sockerrörsproduktion. Numera är denna handel belagd med vissa importtullar i syfte att stimulera inomeuropeisk etanolproduktion.
33
Skogsstyrelsens rapport 5/2006.
34
Skogsstyrelsen, Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av skogsbränsleuttag, asktillförsel och övrig näringskompensation (Rapport 1, 1998).
SOU 2006:81 Skog, energi och klimat
107
bör omfatta kvarlämnande av en viss andel barr och grenar, beakta värdefulla biotoper samt inkludera återföring av förbränningsaskan någon gång under omloppstiden.
Förbränningsaskan har kalkverkan och innehåller, med undantag av kväve, många av de näringsämnen som fördes bort när trädbränslet togs ut från skogen. Askåterföring motverkar den försurningseffekt på avrinnande vatten som normalt blir följden av ett uttag i samband med föryngringsavverkning där huvuddelen av barren följer med. Askan bidrar dock inte till humusbildningen, vilket kvarlämnade avverkningsrester gör.
35
Härigenom minskar
kollagringen i skogsmarken, vilket är negativt ur klimatsynpunkt.
Den tillväxtnedsättning som uttag av avverkningsrester kan medföra på det nya beståndet efter föryngringsavverkning motverkas av tidigare och bättre föryngring. Uttag i gallring kan dock medföra viss tillväxtminskning. Askåterföring ökar ofta tillväxten i södra Sverige, men kan resultera i en tillfällig tillväxthämning på magrare marker i de norra delarna av landet. På vissa marker i Svealand och Norrland, framförallt i norra Sverige, där uttag har gjorts eller förväntas kan det därför även vara lämpligt att kompensationsgödsla med kväve, för att upprätthålla skogens tillväxt.
36
Under åren 2004
−05 återfördes aska till 15−20 % så stor areal som den där skogsbränsle hade tagits ut.
7.9 Biobränslen i framtiden
7.9.1 Några bedömningar
Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) har på regeringens uppdrag analyserat de ekonomiska och miljömässiga förutsättningarna för en fortsatt ökad användning av biobränslen i Sverige.
37
I studien
dras slutsatsen att den positiva trenden för användningen av biobränslen, framförallt skogsbränslen, kan väntas fortsätta även i ett längre framtida perspektiv. En fortsatt utbyggnad av fjärrvärme, till stor del baserad på trädbränslen förväntas, liksom en kraftig ökning av användningen inom andra samhällssektorer, däribland transportsektorn. Enligt en prognos från Svensk Fjärrvärme
35
I fältförsök har det emellertid varit svårt att urskilja effekten av trädbränsleuttag på humusmängden efter 15
−20 år (ref. Bengt Olsson, SLU, Uppsala).
36
Stycket bygger på uppgifter från Skogsstyrelsens dåvarande miljöenhet.
37
Sveriges lantbruksuniversitet, fakulteten för Skogsvetenskap, Uppdrag rörande den framtida användningen av bioenergi i Sverige, 2004-06-30.
Skog, energi och klimat SOU 2006:81
108
kommer fjärrvärmeleveranserna att öka från 50 till 60 TWh under 2000-talets första decennium, varvid även biobränsleanvändningen ökar.
38
Enligt Skogsindustrierna ligger utbyggnadsplanerna för
trädbränsleanvändning fram till 2010 för närvarande runt 12 TWh, vilket motsvarar ungefär den ökningstakt som varit de senaste tio åren.
39
Prognoser över en framtid där kärnkraft och fordonsdrivmedel till viss del ska ersättas av bioråvarubaserade produkter ansågs dock vara svårare att göra. De scenarier som presenteras i SLU:s studie pekar på att den fysiska tillgängliga råvarubasen i den svenska skogen inte är tillräcklig för att samtidigt försäkra ett långsiktigt uthålligt skogsbruk med höga miljöambitioner. Enligt SLU-utredningen bör en ökad produktion, markanvändning i form av odling av bioenergiråvara och intensifiering av skogsvård övervägas för framtiden.
En samhällsekonomiskt grundad slutsats i studien var att det finns en potential att använda en viss del av den svenska skogen som skogsbränsle. Denna ”potential” varierar dock med marknadspriserna och man kan tänka sig fall när det är samhällsekonomiskt lönsamt att använda all skog till förbränning. Samtidigt är det omvända också tänkbart, beroende på värdet av hur skogsprodukterna används.
I det strategiprogram för skogs- och träindustrin som Näringsdepartementet har tagit fram tillsammans med skogsnäringen slås det dessutom fast att skogs- och träindustrin och skogsägarna aktivt ska arbeta för att öka produktionen av biobränsle och biobaserade drivmedel från skogsråvara, samt el från kraftvärmeprocesser inom de skogsindustriella anläggningarna. Enligt strategiprogrammet bör sekundärråvara och energi från skogs- och träindustrins processer så långt som möjligt utnyttjas för leveranser till fjärrvärmenäten.
7.9.2 Kommissionen mot oljeberoende
I december 2005 tillsatte regeringen en kommission mot oljeberoende med statsministern som ordförande (mer allmänt känd som Oljekommissionen). Kommissionens uppdrag var att bistå
38
Prognosen förutsätter dock att det inte byggs en naturgasledning genom södra Sverige. En sådan utbyggnad bedöms leda till att betydligt mindre fjärrvärme produceras med biobränslen i framtiden.
39
McKinsey & Co, juni 2006.
