SOU 2010:77
Sammanläggningar av landsting - övergångsstyre och utjämning
Till statsrådet Stefan Attefall
Regeringen beslutade den 16 juni 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels se över den statliga regionala förvaltningen, dels föreslå de lagändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas. Den 28 september 2009 förordnades generaldirektören Mats Sjöstrand som särskild utredare.
En företeckningen över de som förordnats som sakkunniga och experter samt utredningens sekretariat bifogas.
Vi redovisar nu den del av uppdraget som avser indelningsdelegerade och mellankommunal kostnadsutjämning vid ändrad landstingsindelning och överlämnar delbetänkandet
Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning,
Stockholm i oktober 2010
Mats Sjöstrand
Petter Classon
Sakkunniga, experter och sekretariat
Sakkunniga Förordnad
Landshövdingen Chris Heister 2009-10-06 Kammarrättslagmannen Helena Jäderblom 2009-10-06 Verkställande direktören Håkan Sörman 2009-10-06 F.d. generaldirektören Peder Törnvall 2009-10-06
Experter Förordnad
Departementssekreteraren Andreas Giaever 2009-12-14 Kanslirådet Karin Hååg 2009-12-14 Departementssekreteraren Sara Jendi Linder 2009-12-14 Departementssekreteraren Daniel Karlsson 2009-12-14 Kanslirådet Henrik Källsbo 2009-12-14 Biträdande sektionschefen BoPer Larsson 2010-04-20 Departementssekreteraren Helena Lejon 2010-01-26 Departementssekreteraren Fredrik Linder 2009-12-14 Ämnesrådet Ulrika Odén 2010-01-26 Departementsrådet Ragnvald Paulsson 2009-12-14 Kanslirådet Linda Persson 2009-12-14 Departementsrådet Johan Rantanen 2009-12-14 Kanslirådet Marianne Wigselius 2010-01-26
Sekreterare Förordnad
Nina Andersson 2010-05-11 Petter Classon 2009-12-01- 2010-08-29 Clas Heinegård 2009-11-23
Sammanfattning
Bakgrund
I lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen och förfarandet m.m. vid sådana ändringar.
En nybildad kommun eller ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen, dvs. så snart beslutet är meddelat kan den nya kommunen eller det nya landstinget förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.
Vid mer omfattande ändringar i kommunindelningen, ska regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade fram till dess att det nyvalda fullmäktige tillträder. Förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade anges i indelningslagen. Valet av indelningsdelegerade, arbetsformerna m.m. regleras dock i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.
Det finns inga bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting, vilket delvis beror på att landstingsindelningen är kopplad till länsindelningen. En ändring i landstingsindelningen får bara beslutas om det inte finns något hinder mot att också ändra länsindelningen. Mer omfattande ändringar i länsindelningen måste godkännas av riksdagen. Det innebär att en ändring i läns- och landstingsindelning, som är så omfattande att det är motiverat att utse indelningsdelegerade, inte kan genomföras utan riksdagens godkännande. I samband därmed kan riksdagen också besluta hur det nya landstinget ska styras i väntan på ett nytt landstingsfullmäktige tillträder och permanenta bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting har därför hittills ansetts överflödiga.
Frågan om permanenta bestämmelser om indelningsdelegerade har dock väckts bl.a. på grund av ett antal ansökningar om ändrad landstingsindelning i Norrland och Svealand. Det ingår i vårt uppdrag att föreslå sådana bestämmelser. Vi ska också föreslå lagstiftning som ger landsting och kommuner kompetens att komma överens om att genom bidrag motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till negativa konsekvenser för vissa kommuner.
Indelningsdelegerade för landsting
Vi föreslår att när ett nytt landsting bildas ska regeringen besluta att det nya landstinget ska företrädas av indelningsdelegerade. Indelningsdelegerade ska även utses i andra fall där landstinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av det gamla fullmäktige, nämligen vid andra omfattande ändringar i landstingsindelningen än nybildningar. Det är samma förutsättningar som gäller för att utse indelningsdelegerade vid ändringar i kommunindelningen.
Att indelningsdelegerade ska utses även vid ny- och ombildningar av landsting och inte som i dag bara vid sådana ändringar i kommunindelningen gör att det inte längre finns skäl att ha bestämmelser om indelningsdelegerade i en särskild lag. Dagens bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting tas därför in i indelningslagen samtidigt som lagen om kommunala indelningsdelegerade upphävs.
Det är inte bara förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade som ska vara gemensamma för kommuner och landsting utan även bestämmelserna om val av indelningsdelegerade, uppdraget, indelningsdelegerades sammanträden, utskott för beredning och verkställighet, ekonomisk förvaltning m.m. ska vara gemensamma.
De gemensamma bestämmelserna om indelningsdelegerade ges i stor utsträckning samma innehåll som lagen om kommunala indelningsdelegerade. På några punkter föreslås dock nyheter, dvs. bestämmelser som skiljer sig från vad som i dag gäller enligt lagen om kommunala indelningsdelegerade.
Nyheterna innebär bl.a. att indelningsdelegerade
-
inte får välja revisorer ur sina egna led,
-
får delegera ärenden till utskott,
-
ska ha en arbetsordning,
-
får besluta om närvarorätt vid utskottssammanträden, samt
-
får medge att ett utskott håller offentliga sammanträden.
Bidrag vid landstingssammanläggningar
Vi föreslår att om ett landsting läggs samman med ett eller flera andra landsting, ska det nya landstinget få lämna bidrag till kommunerna i landstinget. Bidrag får bara lämnas om det behövs för att motverka att bildandet av det nya landstinget leder till höjd kommunalskatt.
Bakgrunden är att vid en landstingssammanläggning måste de olika landstingens skattesatser vägas samman till en enhetlig skattesats. Om den enhetliga skattesatsen ligger över skattesatsen för något av de landsting som ska läggs samman kommer invånarna i det landstinget att få höjd skatt. För att invånarna ska få oförändrad skatt måste kommunerna i landstinget sänka sina skattsatser med lika mycket som landstingskatten ökar, vilket i praktiken innebär att kommunerna måste dra ned på verksamheten. Med den föreslagna bidragsbefogenheten blir det dock möjligt för landstinget och kommunerna att genom bidrag omfördela skattemedel mellan sig för att på så vis hålla skatt och verksamhet på en oförändrad nivå.
När flera landsting läggs samman är det också nödvändigt att dra en enhetlig gräns mellan uppgifter som det nya landstinget respektive kommunerna ska ansvara för. Det innebär att det kan bli aktuellt att föra över ansvaret för vissa uppgifter från landsting till kommun eller omvänt. Med de nya uppgifterna följer givetvis kostnader, vilket innebär att även resurser bör överföras. Det förutsätts ske genom att de resurser som används för den verksamhet som ska flyttas över skatteväxlas.
En skatteväxling kan dock behöva kompletteras med ett mellankommunalt utjämningssystem för att överbygga skillnader mellan kostnaderna för den övertagna verksamheten och intäkterna från skatteväxlingen.
Vi föreslår därför också att kommunerna i ett nybildat landsting ska få lämna bidrag till varandra om det behövs för att mellan
kommunerna jämna ut effekter som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från landstinget till kommunerna eller omvänt.
Bidragsbefogenheten förbättrar förutsättningarna för kommuner och landsting att komma överens om hur effekterna av en enhetlig landstingsskattesats och verksamhetsöverföringar som görs inför en landstingssammanläggning ska regleras ekonomiskt. Det handlar dock bara om att ge kommuner och landsting en möjlighet att omfördela och utjämna och förslaget medför därför inga nya uppgifter eller ökade kostnader för kommuner och landsting.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sverige indelning i kommuner och landsting
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting1
dels att 2 kap. 4, 5, 9 och 12 §§ ska upphöra att gälla,
dels att nuvarande 2 kap. 10 och 11 §§ ska betecknas 2 kap. 4 och 5 §§ samt nuvarande 3 kap. ska betecknas 4 kap.
dels att 1 kap. 17 och 18 §§ samt 2 kap. 6–8 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 3 kap., av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
17 §
Om en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, skall regeringen bestämma att kommunen enligt
Om en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, ska regeringen bestämma att kommunen enligt
1 Senaste lydelse av 2 kap. 9 § 2009:791, 2 kap. 10 § 1991:1693.
den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Om sådana delegerade finns bestämmelser i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.
den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring.
18 §
För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer samt nämnder och beredningar i den eller de kommuner som närmast berörs av indelningsändringen.
För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelegerades utskott samt nämnder och beredningar i den eller de kommuner som närmast berörs av indelningsändringen.
2 kap.
6 §2
Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.
Vid ändringar i indelningen i landsting gäller bestämmelserna i 1 kap. om
1. ekonomisk reglering i 6– 10 §§,
2. ikraftträdande och beslutsfrist i 12 §
3. rättskapacitet i 13 §,
4. fördelning av beslutanderätt i 14–16 §§,
5. indelningsdelegerade i 17 §,
6. beredning och verkställighet i 18 §,
2 Senaste lydelse 1991:1693.
7. överklagande i 19 §, och
8. utredning om indelningsändring i 22, 23, 25 och 26 §§.
Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om
1. kommun i stället gälla landsting,
2. kommunfullmäktige i stället gälla landstingsfullmäktige,
3. beslut om indelningsändring enligt 1 kap. 1 och 3 §§ i 1 kap. 12 § i stället gälla beslut enligt 1 § första respektive andra stycket.
7 §3
Under tiden mellan beslutet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande skall den beslutanderätt som tillkommer landstingsfullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.
Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutande avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.
Om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas får
1. landstinget lämna bidrag till en kommun inom landstinget i den utsträckning det behövs för att motverka att bildandet leder till höjd kommunalskatt, och
2. kommunerna inom landstinget lämna bidrag till varandra om uppgifter förts över mellan landstinget och kommunerna eller omvänt, och bidrag behövs för att jämna ut ekonomiska effekter mellan kommunerna på grund av överföringen.
De närmare villkoren för bidragsgivningen ska regleras i en överenskommelse mellan landstinget och kommunerna.
3 Senaste lydelse 1991:1693.
8 §4
I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelningen.
Bidrag får bara lämnas under en övergångsperiod. Övergångsperiodens längd ska anges i överenskommelsen om bidrag.
3 kap. Indelningsdelegerade
Val av indelningsdelegerade
1 § Om regeringen har beslutat att en kommun eller ett landsting ska företrädas av indelningsdelegerade, ska delegerade och ersättare utses från varje kommun eller landsting vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen (ändringsberörda kommuner och landsting).
2 § Antalet indelningsdelegerade och ersättare från varje kommun och landsting bestäms av fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. Om de inte är ense om antalet, ska regeringen fastställa antalet indelningsdelegerade och ersättare från varje kommun och landsting.
3 § Indelningsdelegerade och ersättare väljs av fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. Valet ska vara klart senast 30 dagar efter den dag då regeringen beslutade om indelningsändringen, om inte regeringen bestämmer en senare tidpunkt.
4 § Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska det vid valet bestämmas i vilken ordning ersättarna ska tjänstgöra.
4 Senaste lydelse 1991:1693.
5 § Indelningsdelegerade och ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting.
6 § Om en indelningsdelegerad avgår, ska fyllnadsval förrättas.
Om den indelningsdelegerade har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.
7 § Ett fullmäktige som har valt indelningsdelegerade och ersättare ska underrätta länsstyrelsen om vilka som har valts. Länsstyrelsen ska snarast förordna en av de indelningsdelegerade att utförda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande har valts.
Organisation
8 § Indelningsdelegerade är beslutande församling för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.
9 § Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning av ärenden och verkställighet av beslut. Om det behövs för att fullgöra sådana uppgifter får indelningsdelegerade tillsätta flera utskott eller anlita nämnder och beredningar i kommuner och landsting som har valt delegerade.
10 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning får ansvaret för beredning, förvaltning och verkställighet inom ett utskotts verksamhetsområde lämnas över till partssammansatta organ. Det gäller dock bara ärenden som avser förhållandet mellan kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen som arbetsgivare och dess anställda.
11 § Bestämmelserna i 7 kap.2–7 §§kommunallagen (1991:900) gäller i fråga om partsammansatta organ. Det som sägs där om fullmäktige och nämnd ska i stället gälla indelningsdelegerade och utskott.
Uppdraget som indelningsdelegerad
12 § Om en indelningsdelegerad eller en ersättare upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.
I fråga om indelningsdelegerade och deras ersättare i övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om
1. upphörande av uppdrag i 4 kap. 9 § samt 10 § 2,
2. rätt till ledighet från anställning i 4 kap. 11 § första stycket,
3. omröstning i 4 kap. 19 och 20 §§,
4. reservation i 4 kap. 22 §. Vid tillämpningen av andra stycket ska det som sägs om en förtroendevald i stället gälla en indelningsdelegerad eller en ersättare och det som sägs i 4 kap. 9 § kommunallagen om fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade.
13 § Indelningsdelegerade får besluta att de själva, utskottsledamöter och ersättare i skälig omfattning ska få
1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdragen,
2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,
3. pension, och
4. andra ekonomiska förmåner.
Indelningsdelegerades arbetsformer
14 § Indelningsdelegerade bestämmer när och var sammanträden ska hållas.
Sammanträde ska hållas också om arbetsutskottet eller minst en tredjedel av de indelningsdelegerade begär det eller om ordföranden anser att det behövs.
15 § Indelningsdelegerade ska besluta i ärenden som har väckts av
1. ett utskott,
2. en delegerad genom motion,
3. revisorerna om ärendet avser granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, och
4. fullmäktige eller styrelsen i en kommen eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade.
16 § Indelningsdelegerade får uppdra åt ett utskott att besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.
Första stycket gäller inte ärenden som anges i 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) och inte heller ärenden som enlig lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige.
17 § Indelningsdelegerade får bestämma att ett utskott i sin tur får uppdra åt en ledamot eller ersättare eller anställd att besluta på utskottets vägnar.
Första stycket gäller inte sådana slags ärenden som anges i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900).
18 § Indelningsdelegerade och ledamöter i ett fullmäktige som har utsett delegerade får ställa interpellationer och frågor till
1. ordföranden i ett utskott, och
2. ordföranden i en nämnd eller beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.
19 § I fråga om indelningsdelegerades arbetsformer i övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen (19991:900) om
1. ordförande och vice ordförande i 5 kap. 6 §,
2. hur sammanträden kungörs i 5 kap. 8–10 §§,
3. ersättarnas tjänstgöring i 5 kap. 12–15 §§,
4. beslutförhet i 5 kap. 18 och 19 §§,
5. jäv i 5 kap. 20 och 20 a §§,
6. rätt och skyldighet för utomstående att medverka i 5 kap. 21 § och 22 § första stycket,
7. hur ärenden bereds i 5 kap. 26, 28, 29 och 32 §§,
8. bordläggning och återremiss i 5 kap. 36 och 37 §§,
9. offentlighet och ordning vid sammanträdena i 5 kap. 38 och 39 §§,
10. hur ärendena avgörs i 5 kap. 40–45 §§, 11. interpellationer och frågor i 5 kap. 49–51 samt 53–56 §§, och 12. protokollet i 5 kap. 57–62 §§.
20 § Vid tillämpningen av 19 § ska det som sägs om
1. kommunens eller landstingets anslagstavla i 5 kap.9 och 62 §§kommunallagen avse anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade,
2. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,
3. en ledamot i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad,
4. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,
5. nämnd eller fullmäktigeberedning i stället gälla utskott. Första stycket 4 gäller inte 5 kap. 22 § första stycket, 26, 28 och 53 §§kommunallagen utan det som sägs där om nämnd ska även gälla utskott.
21 § Indelningsdelegerade ska i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena.
22 § Arbetsordningen ska alltid innehålla föreskrifter om
1. indelningsdelegerades säte,
2. var och när sammanträden ska hållas och på vems initiativ,
3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,
4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,
5. vem som ska föra ordet, till dess ordförande har utsetts,
6. rätten att delta i indelningsdelegerades överläggningar,
7. förfarandet vid omröstningar,
8. handläggningen av ärenden, interpellationer och frågor, och
9. formerna för justering av protokollen.
Arbetsutskottet och övriga utskott
23 § Ledamöter och ersättare i utskott väljs av indelningsdelegerade till det antal som de bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får dock inte vara mindre än fem.
24 § Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska indelningsdelegerade bestämma i vilken ordning de ska tjänstgöra.
25 § Valbar som ledamot eller ersättare i utskott är den som vid tidpunkten för sådant val
1. är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad, eller
2. har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.
I fråga om valbarhet i övrigt gäller bestämmelserna om valbarhetshinder i 4 kap. 6 § och 6 a § tredje stycket 1
kommunallagen (1991:900). Det som sägs där om nämnd ska i stället gälla utskott.
26 § Ledamöter och ersättare i utskott väljs för tiden fram till dess att indelningsändringen träder i kraft.
27 § För ledamöter och ersättares uppdrag gäller bestämmelserna om uppdragets upphörande i 4 kap. 8 och 9 §§ samt 10 § 2 kommunallagen (1991:900).
Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om
1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,
2. nämnd i stället gälla utskott,
3. en förtroendevald i stället gälla en ledamot eller en ersättare i utskott.
28 § Om en ledamot avgår, ska fyllnadsval förrättas.
Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.
29 § Ledamöter och ersättare i utskott har rätt till ledighet från anställning i den utsträckning som följer av 4 kap. 11 § första stycket kommunallagen (1991:900).
30 § Arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.
31 § Indelningsdelegerade får besluta att en delegerad, en utskottsledamot, en ersättare som inte är ledamot eller ersättare i ett utskott eller en revisor ska få närvara vid utskottets sammanträden och delta i överläggningarna, men inte i besluten, samt få sin mening antecknad i protokollet.
32 § I fråga om utskott i övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om
1. omröstning och beslut i 4 kap. 19–22 §§
2. ordförande och vice ordförande i 6 kap. 15 och 16 §§,
3. ersättarnas tjänstgöring och rätt att närvara vid sammanträden i 6 kap. 10 och 11 §§,
4. tidpunkt för sammanträdena i 6 kap. 18 §,
5. närvarorätt för utomstående i 6 kap. 19 § och 19 a § första och tredje stycket,
6. beslutförhet i 6 kap. 23 §,
7. jäv i 6 kap. 24–27 §§,
8. hur ärendena avgörs i 6 kap. 28 och 29 §§,
9. protokollet i 6 kap. 30 § första och andra stycket, 10. delgivning i 6 kap. 31 §, 11. närvarorätt för personalföreträdare i 7 kap. 8–17 §§.
33 § Vid tillämpningen av 32 § ska det som sägs om
1. om fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerad,
2. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,
3. nämnd i stället gälla utskott,
4. en ledamot eller en ersättare i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad eller ersättaren
5. förtroendevald i stället gälla ledamot i utskott, och
6. anslagstavla avse anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade.
Ekonomi
34 § Kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade ska tillhandahålla medel för delegerades verksamhet.
Kostnaderna ska fördelas mellan kommuner och landsting i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster som enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. ska ligga till grund för kommunernas bestämmande av skattesatsen för uttag av skatt för det år då beslutet om indelningsändringen meddelas.
Om endast en del av en kommun eller ett landsting ingår i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen, ska fördelningen ske i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för den kommundelen.
35 § I fråga om förvaltning av de medel som tillhandahålls indelningsdelegerade gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om
1. mål för den ekonomiska förvaltningen i 8 kap. 1 §,
2. medelsförvaltningen i 8 kap. 2 och 3 §§,
3. avgifter i 8 kap. 3 b och 3c §§,
4. utgiftsbeslut under budgetåret i 8 kap. 12 §,
5. räkenskapsföring och redovisning i 8 kap. 14–16 §§. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om
1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,
2. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet, och
3. nämnd i stället gälla utskott.
36 § Indelningsdelegerade ska lämna en redovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Redovisningen ska lämnas snarast möjligt och senast den 15 april det år indelningsändringen träder i kraft.
Revision
37 § Indelningsdelegerade ska välja minst fem revisorer för granskning av utskottens verksamhet.
38 § Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska indelningsdelegerade bestämma i vilken ordning de ska tjänstgöra.
39 § Valbar som revisor är den som vid tidpunkten för sådant val har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.
Den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad är inte valbar som revisor. I övrigt gäller bestämmelserna om valbarhetshinder i 4 kap. 6 § och 4 kap. 6 a § andra stycketkommunallagen.
40 § I fråga om revisorerna gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om,
1. uppdragets upphörande i 4 kap. 8 och 9 §§ samt 10 § 2
2. ledighet från anställning i 4 kap. 11 § första och andra stycket,
3. jäv i 9 kap. 4–6 §§,
4. revisorernas ställning i 9 kap. 7 §,
5. sakkunnigt biträde i 9 kap. 8 §,
6. revisorernas uppgifter i 9 kap. 9 och 10 §§,
7. revisorernas rätt till upplysningar i 9 kap. 12 och 13 §§,
8. revisorernas förvaltning i 9 kap. 14 och 15 §§. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om
1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,
2. nämnd i stället gälla utskott, och
3. förtroendevald i stället gälla revisor.
41 § Revisorerna ska det år indelningsändringen träder i kraft till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen avge en berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen av utskottens verksamhet.
De sakkunnigas rapporter ska fogas till revisionsberättelsen. I fråga om anmärkningar gäller 9 kap. 17 § kommunallagen (1991:900). Det som sägs där om nämnder och förtroendevalda ska i stället gälla utskott och ledamöter och ersättare i utskott.
42 § Indelningsdelegerade får meddela närmare föreskrifter om revisionen.
Överklagande
43 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade har rätt att få prövat om ett beslut av delegerade, ett utskott, ett partssammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet hos förvaltningsrätten. Rätt att överklaga har även de kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade.
44 § I fråga om överklagande gäller bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) om
1. tillämpningsområde i 3 §
2. hur besluten överklagas i 4 och 5 §§,
3. klagotid i 6 och 7 §§,
4. grunder för laglighetsprövning i 8–10 §§,
5. processuella frågor i 11–14 §§,
6. förutsättningar för verkställighet i 14 a §, och
7. rättelse av verkställighet i 15 §. Bestämmelserna i 10 kap. 14 § andra stycket om rätt att överklaga när förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut gäller även kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade och deras medlemmar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012, då lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ska upphöra att gälla.
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om proportionellt valsätt
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen om proportionellt valsätt ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller proportionella val som förrättas av – kommunfullmäktige, – landstingsfullmäktige, – styrelsen eller någon annan nämnd i en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund,
– förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen i kommunalförbund, och
– kommunala indelningsdelegerade
– indelningsdelegerade
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.
1. Vårt uppdrag och arbete
1.1. Vårt uppdrag
1.1.1. Huvuddragen
Utredningen ska göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Behovet av en översyn har aktualiserats bl.a. i samband med de initiativ som tagits om en ändrad landstingsindelning. För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen ska utredningen föreslå de ändringar i fråga om indelningsdelegerade och mellankommunal kostandsutjämning som behövs för att nya landsting ska kunna bildas.
1.1.2. De delar av uppdraget som redovisas nu
Vårt uppdrag ska redovisas senast den 15 december 2012, men vi har valt att redan nu redovisa de delar av uppdraget som avser lagstiftning om indelningsdelegerade för landsting och möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag till varandra vid förberedandet av landstingssammanläggningar.
Bakgrunden till den del av uppdraget som nu redovisas är ett antal ansökningar om ändrad landstingsindelning. Under 2008 ansökte landstingen i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands om få slås samman till ett landsting (dnr Fi2008/3755, Fi2008/3176, Fi2008/3048). Jämtlands läns landsting ansökte samma år om att bilda ett nytt landsting där Ånge och Sundsvalls kommuner skulle ingå (dnr Fi2008/4182). Gävleborgs, Dalarnas och Uppsala läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt Örebro läns landsting skulle läggas samman (dnr Fi2008/4773, Fi2008/4202, Fi2008/4757). Regeringen beslutade
den 29 januari 2009 att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstingsindelningen (dnr Fi2008/829 m.fl.).
Den 10 november 2009 avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade samtidigt fortsatt utredning. Kammarkollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en landstingssammanläggning i Norrland och Svealand men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna. Regeringen beslutade därför den 11 februari 2010 att till vårt tidigare uppdrag lägga att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsättningarna för ändrad landstingsindelning.
Enligt våra ursprungliga direktiv finns det inför en eventuellt kommande sammanläggning av landsting behov av bestämmelser avseende indelningsdelegerade för landsting. Det handlar om att föreslå bestämmelser om hur ett nybildat landsting ska styras under övergångsperioden mellan beslutet om ny landstingsindelning och den dag då ett nytt landstingsfullmäktige tillträder. De bestämmelser om övergångstyre som finns i dag gäller bara vid bildandet av nya kommuner eller vid omfattande ändringar i kommunindelningen. Bestämmelserna finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, förkortad LKI.
För att möjliggöra en eventuellt kommande landstingssammanläggning ska vi också föreslå lagstiftning som ger landsting och kommuner kompetens att komma överens om att genom bidrag motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till negativa konsekvenser för vissa kommuner.
Den nu beskrivna delen del av uppdraget ska inte blandas ihop med den del som avser lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Målet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet är att samtliga kommuner och landsting, oavsett skattekraft och strukturella kostnader, ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster (prop. 2003/04:155, s. 19).
Vid en eventuell landstingssammanläggning påverkas det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Om en förändring i landstingsindelningen beslutas, måste därför utjämningssystemet anpassas till de nya förhållandena. I utredningens uppdrag ingår därför att redogöra för och vid behov ge förslag på eventuella
följdändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning.1Den del av uppdraget kommer vi att återkomma till. Frågan om vilka följändringar som måste göras i utjämningssystemet i fall landsting läggs samman behandlas alltså inte i det här betänkandet.
1.2. Vårt arbete
Utredningen inledde sitt arbete under 2009 och hade ett första sammanträde med sakkunniga i december 2009. Hittills har utredningen haft sex sammanträden. Fyra sammanträden har ägnats åt delbetänkandet.
Sekretariatet har haft kontakter med tjänstemän på Region Skåne, Västra Götalandsregionen och Västsvenska kommunförbundens samorganisation (VästKom) för att få information om delegerade och bidrag vid bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län.
1 Det bör i sammanhanget noteras att Utjämningskommittén.08 ser över det kommunala ekonomiska utjämningssystemet (Dir 2008:110). I direktiven sägs att kommuner och landsting kan få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller landsting. Kommittén ska därför överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt.
2. Indelningsdelegerade för landsting
2.1. Ändringar i landets indelning i kommuner och landsting
Sverige är indelat i kommuner och landsting.1 Av 8 kap. 5 § regeringsformen (RF) följer att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning meddelas i lag.2 I lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen och förfarandet m.m. vid sådana ändringar.
Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om ändring i Sveriges indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Om en berörd kommun motsätter sig en indelningsändring får ändringen endast beslutas om det finns synnerliga skäl.
Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen även besluta om ändringar i landets indelning i landsting. I likhet med vad som gäller för ändringar i kommunindelningen krävs det att ändringen leder till bestående fördelar för ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Kammarkollegiet får besluta om mindre indelningsändringar.
Som ytterligare förutsättning för en ändring i landstingsindelningen gäller att det inte finns något hinder mot att ändra länsindelningen. Bakgrunden är att enligt 1 kap. 2 § kommunal-
1 I 1 kap. 7 § RF sägs att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Enligt det vilande grundlagsförslaget slopas beteckningarna ”primärkommuner” och ”landstingskommuner”. De båda kommuntyperna ska i fortsättningen omtalas som kommuner på lokal och regional nivå (prop. 2009/10:80, s. 208). Även kommunallagen tar upp landets indelning. I 1 kap. 1 § kommunallagen sägs nämligen att Sverige är indelat i kommuner och landsting. 2 I det vilande grundlagsförslaget finns kravet på lagform i 14 kap. 6 § RF (prop. 2009/10:80 s. 296, bet. 2009/10:KU19).
lagen (1991:900), förkortad KL, omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet.
Bestämmelser om i vilka län Sverige är indelat finns varken i lag eller förordning. Länsindelningen anses i stället vila på sedvanerättslig grund. Regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen medan mer omfattande ändringar ska godkännas av riksdagen (prop. 1995/96:38 s. 7 och 8).
Vid mer omfattande ändringar måste alltså riksdagen godkänna en ändrad länsindelningen innan regeringen kan besluta om motsvarande ändring i landstingsindelningen.3 När landstingen i Skåne län och Västra Götalands län bildades beskrevs sammanläggningen av landstingen som en konsekvens av sammanläggningen av länen (prop. 1995/96:224 s. 43 och prop. 1996/97:108 s. 39).
2.2. Behovet av andra företrädare än sittande fullmäktige
En nybildad kommun eller ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen. Så snart beslutet är meddelat kan den nya kommunen eller det nya landstinget förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.
Ett nybildat landsting kan inte företrädas av något annat organ än ett nyvalt fullmäktige. Innan fullmäktige för det nya landstinget valts finns det alltså inget organ som kan företräda det nya landstinget. Det är ett problem eftersom en rad beslut måste fattas inför ikraftträdandet av indelningsändringen. Som exempel kan nämnas att en budget ska tas fram för det nya landstingets första år. Ett annat exempel är alla de beslut som krävs för att det ska finns en landstingsorganisation på plats vid ikraftträdandet. Överhuvudtaget behövs det ett beslutsorgan som i avvaktan på att
3 Under 2000-talet utreddes beslutsformer och förfarande vid ändringar i läns- och landstingsindelningen. Frågan gällde om förfarandet för ändringar i länsindelningen borde lagregleras och om även ändringar i landstingsindelningen, med hänsyn till landstingsindelningens koppling till länsindelningen, borde beslutas av riksdagen (bet 2000/01:BoU13, SOU 2002:33, bet 2003/04:KU3, SOU 2004:128). Bakgrunden till utredningarna var ett riksdagsinitiativ med syftet att öka medborgarnas inflytande över ändringar i läns- och landstingsindelning. Anledningen till att riksdagen tog ett initiativ i frågan var att Heby kommun ansökt hos regeringen om att få tillhöra Uppsala län i stället för Västamanlands län. En ansökan som regeringen avslog den 19 april 2001. Under 2006 godkände dock riksdagen att Heby kommun skulle ingå i Uppsala län. I samma ärende gjordes bedömningen att beslutsformerna och förfarandet vid ändringar i läns- och landstingsindelningen inte borde ändras (prop. 2005/06:24, bet 2005/06:KU12).
ett nyvalt fullmäktige tillträtt kan fatta beslut i frågor som avser det nya landstinget.
Behov av särskilda beslutsorgan kan även finnas vid andra omfattande indelningsändringar än sådan som innebär att ett nytt landsting bildas. Rent formellt finns det i sådana fall ett fullmäktige som skulle kunna företräda landstinget enligt den nya indelningen men detta fullmäktige är med hänsyn till den omfattande indelningsändringen inte representativt för landstinget enligt den nya indelningen. Detta blir fallet när en betydande del av ett landsting flyttas över till ett annat landsting. I sådana fall kan indelningsdelegerade behöva utses för båda landstingen.
Extra val till fullmäktige skulle kunna vara ett alternativ till att utse särskilda beslutsorgan. Lagstiftaren har dock velat undvika extra val i samband med indelningsändringar eftersom det är dyrt och besvärligt och i dag finns det därför inga bestämmelser om extra val. Syftet med de numer avskaffade bestämmelserna om extra val var dock inte att göra särskilda beslutsorgan obehövliga utan att se till att det fanns ett representativt fullmäktige på plats när indelningsändringen trädde i kraft. Extra val har alltså aldrig setts som ett alternativ till särskilda beslutsorgan.4
Vem beslutar i väntan på att ett nytt fullmäktige tillträtt?
Under tiden mellan beslutet om indelningsändringen och ändringens ikraftträdande fördelas den beslutanderätt som tillkommer fullmäktige mellan landstinget enligt den nya indelningen och landstinget enligt den äldre indelningen. Ett nytt landsting ska besluta i frågor där verkningarna av beslutet sträcker sig till tiden efter ikraftträdandet. Ett landsting enligt den äldre indelningen får enligt 2 kap. 7 § indelningslagen endast besluta i frågor som uteslutande avser detta landsting och tiden före ikraftträdandet. Av 1 kap. 14 § samma lag framgår att motsvarande gäller i fråga om kommuner.
Om en indelningsändring är omfattande eller innebär att en ny kommun bildas ska regeringen enligt 1 kap. 17 § indelningslagen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av s.k. indelningsdelegerade.5 I sådana fall får den nya kommunen
4Prop. 1965:151 s. 33, prop. 1978/79:157 s. 73, 74, 82, SOU 2002:33, s. 112. 5 Indelningsdelegerade ska inte enbart utses i fall där en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas utan även i fall där ändringen är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige.
rättskapacitet först i och med att delegerade utses. De delegerade ska från det att de har utsetts och till dess att ett nytt fullmäktige tillträder besluta i frågor som avser den nya kommunen.
Varför finns det inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas?
Det finns inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas. Frågan togs upp i förarbetena till LKI men slutsatsen blev att det inte behövdes några bestämmelser.
Skälet var bl.a. att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av den omfattningen att det under en övergångsperiod behövs ett särskilt beslutsorgan. Vidare anfördes att en ändring i landstings- och länsindelningen, som var så omfattade att ett sådant organ blev nödvändigt, inte kunde genomföras utan godkännande av riksdagen och att riksdagen då även kunde besluta om hur det nya landstinget skulle styras fram till dess att ett nytt landstingsfullmäktige tillträtt (prop. 1978/79:157 s. 85, 86 och 121, SOU 1978:32 s. 175).
När landstingen i Skåne och Västra Götalands län bildades tillämpades denna metod, dvs. riksdagen beslutade särskilda lagar om sammanläggningsdelegerade, nämligen lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns landsting, förkortade lagarna om sammanläggningsdelegerade.
2.3. Bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting
Förslag: Vid bildandet av nya landsting eller vid andra ändringar i landstingsindelningen som är så omfattande att landstinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av sittande fullmäktige ska regeringen besluta att det ny- eller ombildade landstinget ska företrädas av ett särskilt beslutsorgan, s.k. indelningsdelegerade, fram till dess att de nyvalda fullmäktige tillträder. Om indelningsdelegerade ska utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.
Skälen för utredningens förslag: Det finns i dag inga bestämmelser om vem som ska företräda ett ny- eller ombildat landsting i väntan på att ett nytt fullmäktige tillträtt. Enligt våra direktiv finns det inför eventuellt kommande sammanläggningar av landsting behov av sådana bestämmelser. Det ingår därför i vårt uppdrag att föreslå lagstiftning om särskilda beslutsorgan för ny- och ombildade landsting, s.k. indelningsdelegerade. Vi ska alltså inte överväga behovet av indelningsdelegerade för landsting utan vårt uppdrag är helt enkelt att föreslå bestämmelser i ämnet.
Uppdraget är inte heller avhängigt av att en ändrad läns- och landstingsindelning blir aktuell. Det handlar därför inte om att föreslå sådana särskilda lagar om indelningsdelegerade som beslutades i samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götaland utan om att föreslå generella bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting. Med andra ord ska vi föreslå att även ändringar i landstingsindelningen ska omfattas av en reglering motsvarande den som i dag finns i fråga om ändringar i kommunindelningen.
När det gäller bestämmelsernas utformning uppkommer först frågorna om när indelningsdelegerade för landsting ska utses och vem som ska besluta att delegerade ska utses.
Syftet med att utse indelningsdelegerade är att ge kommunen enligt den nya indelningen ett beslutande organ som är representativt för denna kommun (prop. 1978/79:157 s. 77). Som redan nämnts är skälet till att det inte finns några bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av sådan omfattning att det under övergångsperioden mellan ändringsbeslutet och ikraftträdandet behövs ett särskilt beslutsorgan (prop. 1978/79:157 s. 123). Det är i linje med att indelningsdelegerade inte ska utses vid mindre ändringar i kommunindelningen.
Av 1 kap. 17 § indelningslagen följer nämligen att det bara är när en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, som regeringen ska bestämma att kommunala indelningsdelegerade ska utses.
Nybildningar av landsting och mer omfattande ändringar i landstingsindelning kan inte genomföras utan riksdagens medverkan och lagstiftaren har därför ansett att riksdagen då även kan besluta om indelningsdelegerade. Så skedde också när
landstingen i Skåne och Västra Götalands län bildades (prop. 1995/96:224 och prop. 1996/97:108).
Det kan konstateras att regering och riksdag inte ansett att behovet av indelningsdelegerade skiljer sig åt beroende på om det rör sig om en ändring i kommun- eller landstingsindelningen. I båda fallen gäller att indelningsdelegerade ska utses vid nybildningar eller mer omfattande ändringar i indelningen. En annan sak är att regering och riskdag valt att tillgodose behoven på olika sätt, nämligen generell och permanent lagstiftning om indelningsdelegerade i fråga om kommuner och särskild lagstiftning när behov uppkommer i fråga om landsting.
Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade för landsting enligt de nya generella bestämmelserna bör vara desamma som de som i dag gäller för att utse kommunala indelningsdelegerade. I likhet med vad som gäller i fråga om ändringar i kommunindelningen bör regeringen bestämma om landstinget enligt det nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade.
Av 12 § indelningslagen framgår att om kommunala indelningsdelegerade ska utses, träder ändringen i kommunindelningen i kraft den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet (valår). Denna bestämmelsen hänger ihop med mandattiden för kommunala indelningsdelegerade. Enligt 17 § indelningslagen upphör mandattiden när det nyvalda fullmäktige tillträder.
Det som i dag gäller i fråga om ikraftträdande av indelningsändringar där kommunala indelningsdelegerade ska utses och om mandattiden för sådana delegerade bör i fortsättningen även gälla för landstingsändringar och indelningsdelegerade för landsting.
Vi föreslår alltså att indelningsdelegerade ska utses vid omfattande ändringar i landstingsindelningen och att regeringen ska vara beslutande myndighet samt att ändringar i landstingsindelningen där indelningsdelegerade utses alltid ska träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.
2.4. Bestämmelserna om indelningsdelegerade tas in i indelningslagen
Förslag: Dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting tas in i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade upphävs.
Skälen för utredningens förslag: Förslaget att indelningsdelegerade ska utses även vid ny- och ombildningar av landsting och inte som i dag bara vid sådana ändringar i kommunindelningen väcker frågan om det längre finns skäl att ha bestämmelser om indelningsdelegerade i en särskild lag. Ett alternativ skulle kunna vara att upphäva LKI och arbeta in dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting i indelningslagen där ju förutsättningarna för att utse kommunala indelningsdelegerade finns. Med hänsyn till att LKI i stor utsträckning hänvisar till kommunallagen och till att även lagarna om sammanläggningsdelegerade gjorde det är det dock motiverat att först pröva om bestämmelserna kan arbetas in i kommunallagen.
LKI hänvisar till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL. Tekniken med hänvisningar hade dessutom kunnat drivas längre, dvs. det finns bestämmelser som hade kunnat ges som hänvisningar till kommunallagen men där regering och riksdag i stället har valt att mer eller mindre ordagrant i LKI upprepa det som sägs i kommunallagen.
I samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län beslutades lagarna om sammanläggningsdelegerade. Även dessa lagar hänvisade till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL och innehöll också en del bestämmelser som i stället hade kunnat ges som hänvisningar till kommunallagen.
LKI är på grund av alla hänvisningar till kommunallagen svår att ta till sig eftersom det är nödvändigt att bläddra mellan lagarna för att förstå vad som gäller. Ett sätt att lösa det är att ersätta hänvisningarna till kommunallagen med självständiga bestämmelser och på så sätt göra det möjligt att läsa bestämmelserna om indelningsdelegerade fristående från kommunallagen. Detta faller dock på sin egen orimlighet eftersom bestämmelserna om
indelningsdelegerade i så fall skulle bli nästan lika omfattande som kommunallagen och i praktiken enbart upprepa det som redan sägs i kommunallagen.
Ett annat alternativ är att ta in bestämmelserna om indelningsdelegerade i kommunallagen. En fördel med det är att den som ska tillämpa bestämmelserna slipper bläddra mellan två lagar. Det är dock inte säkert att alternativet leder till att det behövs färre bestämmelser än i dag.
För det första måste naturligtvis alla självständiga bestämmelser flyttas över till kommunallagen, som t.ex. bestämmelserna om hur indelningsdelegerade utses och vem som är valbar.
För det andra måste kommunallagens bestämmelser göras tillämpliga på indelningsdelegerade, arbetsutskott och kommittéer. Det är givetvis möjlighet att ha förhållandevis få och svepande bestämmelser som t.ex. att vad som sägs om fullmäktige ska i tillämpliga delar även i gälla indelningsdelegerade.
Sådan bestämmelser leder dock lätt till tillämpningsproblem. Ett sätt att undvika det är ange vilka bestämmelser som ska tillämpas i fråga om indelningsdelegerade och i vissa fall också hur bestämmelserna ska tillämpas. Med andra ord skulle hänvisningarna i LKI till kommunallagen behöva ersättas av en uppräkning av tillämpliga bestämmelser i kommunallagen.
Det är alltså tveksamt om en reglering i kommunallagen leder till färre bestämmelser. Däremot är det klart att om bestämmelserna om indelningsdelegerade finns i kommunallagen skulle den som ska tillämpa bestämmelserna slippa använda sig av två lagar. Denna fördel ska dock inte överdrivas. Vidare är det ytterst sällan som det är aktuellt att utse indelningsdelegerade.
Mot bakgrund av det nu sagda är det inte motiverat att tynga kommunallagen med bestämmelser om indelningsdelegerade. Bestämmelserna om indelningsdelegerade bör därför inte ges i kommunallagen.
I dag finns det bestämmelser om indelningsdelegerade både i indelningslagen och i LKI. Indelningslagen innehåller bestämmelser om när indelningsdelegerade ska utses och mandattiden. I 1 § LKI sägs att om regeringen enligt 1 kap. 17 § indelningslagen har beslutat att en kommun ska företrädas av indelningsdelegerade, ska delegerade utses från varje kommun vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen enligt den nya indelningen. Därefter kommer bestämmelser om val av indelningsdelegerade, indelnings-
delegerades sammanträden, beredning och verkställighet, kostnader för indelningsdelegerades verksamhet, revision och överklagande.
Förarbetena till LKI innehåller inga skäl till varför bestämmelserna placerades i en särskild lag i stället för i indelningslagen tillsammans med övriga bestämmelser om indelningsändringar (SOU 1978:32 och prop. 1978/79:157). En möjlig förklaring är att regelverket om indelningsändringar redan före 1979 års lagar var uppdelat på två lagar, nämligen lagen (1919:293) om ändring i kommunal ecklesiastik indelning och lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade.
Det finns inga principiella skäl till varför bestämmelserna om indelningsdelegerade i fortsättningen ska vara uppdelade på två lagar. Dessutom framstår det som mest lämpligt att ta in bestämmelserna i ett eget kapitel i indelningslagen. Med hänsyn till det nu sagda anser vi att bestämmelserna om indelningsdelegerade ska ges i indelningslagen. Vi föreslår därför att LKI upphävs och att dagens bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade flyttas till indelningslagen och att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting också ges där.
2.5. Innehållet i bestämmelserna om indelningsdelegerade
Bedömning: Bestämmelserna om indelningsdelegerade för kommuner och landsting ska i huvudsak ha samma innehåll som lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Vissa bestämmelser ges dock samma innehåll som motsvarande bestämmelser i lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västar Götalands läns landsting.
Skälen för utredningens bedömning: Vårt uppdrag är inte att se över bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade utan uppdraget är begränsat till att föreslå bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting. När det gäller vilka bestämmelser som bör föreslås anser vi att den första fråga som bör ställas är om bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade, dvs.
tiftning.
innehållet i LKI, även bör gälla när indelningsdelegerade ska utses för ett ny- eller ombildat landsting.
Vid bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län gällde de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade. Båda lagarna innehöll, precis som LKI, hänvisningar till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL och uppvisade även många andra likheter med LKI.
Genom beslutet att införa särskilda lagar om indelningsdelegerade för de nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län avvek riksdagen från Regionberedningens förslag. Beredningen hade nämligen föreslagit att indelningslagens bestämmelser om när indelningsdelegerade ska utses och LKI, dvs. generella bestämmelser, även skulle gälla vid ändringar i landstingsindelningen (SOU 1995:27 s. 488 och 489). Som skäl för att avvika från Regionberedningens förslag anförde regeringen att om bestämmelserna i stället gavs i en särskild lag blev det möjligt att ta hänsyn till vissa särskilda önskemål som hade förts fram (prop. 1995/96:224 s. 43 och prop. 1996/97:108 s. 39).
Under 2000-talet utreddes förfarandet för indelningsändringar av två olika utredningar. Båda utredningarna föreslog ändringar som skulle göra det möjligt att utse indelningsdelegerade även vid ändringar i landstingsindelningen (SOU 2002:33 s. 109 och SOU 2004:128 s. 99).6 Som framgår av vårt uppdrag ledde förslagen dock inte till lags
Den ena av utredningarna – Kommundemokratikommittén – anförde att det fanns fler hänvisningar till kommunallagen i de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade än i LKI. Bakgrunden var önskemål från berörda landsting och kommuner i Skåne och Västra Götaland om att få tillämpa fler bestämmelser i kommunallagen. Det hade alltså inför den praktiska handläggningen av kommunala ärenden visat sig att det behövdes fler hänvisningar till kommunallagen än de som fanns i LKI. Enligt de undersökningar som kommittén gjorde framkom inte annat än att bestämmelserna hade fungerat tillfredsställande i praktiken och
6 Bakgrunden till utredningarna var ett riksdagsinitiativ med syftet att öka medborgarnas inflytande över ändringar i läns- och landstingsindelning. Anledningen till att riksdagen tog ett initiativ i frågan var att Heby kommun ansökt hos regeringen om att få tillhöra Uppsala län i stället för Västmanlands län. Regeringen avslog ansökningen den 19 april 2001. Under 2006 godkände dock riksdagen att Heby kommun skulle ingå i Uppsala län. I samma ärende gjordes bedömningen att beslutsformerna och förfarandet vid ändringar i läns- och landstingsindelningen inte borde ändras (prop. 2005/06:24, bet 2005/06:KU12).
kommittén föreslog därför att bestämmelserna skulle permanentas i LKI (SOU 2002:33, s. 109).
I sitt remissvar över kommitténs förslag anförde Regionstyrelsen i Region Skåne att den särskilda lagen om sammanläggningsdelegerade hade fyllt sin funktion men att lagen i vissa avseenden inte var heltäckande. Bland annat saknades en regel om att sammanläggningsdelegerade för beredning och verkställighet av beslut skulle kunna använda nämnder och beredningar i de landsting som valt delegerade.7
Regionstyrelsen påpekade också att erfarenheterna från Skåne visade att i en indelningsprocess behöver beslutanderätt kunna delegeras till arbetsutskott och kommittéer. Det kan t.ex. röra sig om att delegera anställningsbeslut.
Det bör nämnas att Regionstyrelsens synpunkter tillgodosågs i Kommundemokratikommitténs förslag.
Även Västra Götalandsregionen yttrade sig över Kommundemokratikommitténs förslag men regionen berörde inte förslaget om indelningsdelegerade.8
Utredningens sekretariat har varit i kontakt med Regionkanslierna i Region Skåne och Västra Götalandsregionen och hört sig för om hur de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade fungerade i praktiken. Regionkansliet i Skåne har i en skrivelse framfört att det var problematiskt att fastställa antalet ledamöter och ersättare i det nya landstingsfullmäktige.9 Några andra problem nämner inte Regionkansliet. Regionkansliet i Västra Götalandsregionen har i kontakterna med utredningens sekretariat inte nämnt några problem.
Det kan konstateras att de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade förefaller ha fungerat utan större problem. Eftersom lagarna till stor del byggde på LKI innebär det att bestämmelserna i den lagen skulle fungera tillfredsställande för indelningsdelegerade för landsting.
Med hänsyn till det nu sagda och till att kommunallagens bestämmelser nästan helt är gemensamma för kommuner och landsting anser vi att utgångspunkten ska vara att dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade även ska gälla när indelningsdelegerade för landsting ska utses. Om inte sakliga
7 Regeringskansliets dnr, Ju2002/3288/K, ärendet flyttat till Fi2003/167/K. 8 Regeringskansliets dnr, Ju2002/3288/K, ärendet flyttat till Fi2003/167/K. 9 Enligt 7 § lagen om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting skulle de sammanläggningsdelegerade under 1997 fastställa antalet ledamöter och ersättare i det nya landstingsfullmäktige.
skäl talar för något annat, ska alltså bestämmelserna om indelningsdelegerade ha samma innebörd oavsett om indelningsändringen avser kommuner eller landsting.
Som kommer att framgå i det följande anser vi dock att det på några punkter finns skäl att föreslå ändringar i förhållande till vad som i dag gäller enligt LKI. Vissa av förslagen, som alltså ska gälla delegerade för både kommuner och landsting, utgår från innehållet i lagarna om sammanläggningsdelegerade och Kommundemokratikommitténs förlag om delegation till arbetsutskott och kommittéer.
Vi börjar dock med frågan om vem som ska vara valbar som indelningsdelegerad för landsting.
2.6. Indelningsdelegerade, utskottsledamöter och revisorer
2.6.1. Valbar som indelningsdelegerad för landsting
Förslag: Valbar som indelningsdelegerad för ny- och ombildade landsting ska den vara som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i ett landsting som ska utse indelningsdelegerade.
Skälen för utredningens förslag: Valbar enligt 6 § lagen om sammanläggningsdelegerade för Skånes län landsting var den som var ledamot eller ersättare i fullmäktige i Kristianstads läns landsting, Malmöhus läns landsting och Malmö kommun.
Bestämmelsen om valbarhet i 6 § lagen om sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns landsting hade samma principiella innehåll, dvs. utöver ledamöter i fullmäktige i berörda landsting var det bara ledamöter i den landstingsfria kommunen Göteborg som var valbara. Ledamöter i fullmäktige i andra kommuner än den landstingsfria var alltså inte valbara.
Enligt 2 § LKI är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i en kommun som ska utse delegerade valbar som delegerad.
Att endast ledamöter och ersättare i fullmäktige är valbara som delegerade är en följd av att enligt 1 kap. 7 § RF ska beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar.10
10SOU 1978:32 s. 228, prop. 1978/79:157 s. 128, prop. 1995/96:224 s. 49 och 1996/97:108 s. 46. I det vilande grundlagsförslaget finns bestämmelsen om hur beslutanderätten i kommunerna utövas i 14 kap. 1 § RF (prop. 2009/10:80, s. 295, bet. 2009/10:KU19).
Det är alltså inte tillräckligt att vara ledamot i fullmäktige i en kommun inom området för ett ny- eller ombildat landsting utan valbar som indelningsdelegerad för landsting kan bara den vara som är ledamot eller ersättare i ett landstingsfullmäktige eller i en landstingsfri kommun som ska uppgå i ett ny- eller ombildat landsting.
Mot bakgrund av det nu sagda föreslås att valbar som indelningsdelegerad för ett ny- eller ombildat landsting ska den vara som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i ett landsting som ska utse indelningsdelegerade, dvs. i landsting vars område helt eller delvis ska ingå i landstinget enligt den nya indelningen. Ledamöter och ersättare i fullmäktige i en landstingsfri kommun som ska gå upp i ett ny- eller ombildat landsting ska också vara valbara.11
Enligt LKI ska de delegerade utse ett arbetsutskott för beredning och verkställighet och får även utse en eller flera kommittéer för sådana uppgifter. Valbar till arbetsutskott och kommittéer är den som uppfyller de allmänna valbarhetsvillkoren, dvs. i princip alla som har fyllt 18 år och är folkbokförda inom kommunen enligt den nya indelningen. Det nu sagda ska i fortsättningen även gälla utskott12 som utses av indelningsdelegerade för landsting. Vid behov kan alltså personer som är ledamöter i fullmäktige i en kommun i det nya landstinget utses till ledamot i ett arbetsutskott, vilket t.ex. kan bli aktuellt i fall där ett nybildat landsting ska överta uppgifter från kommunala samverkansorgan.
Bestämmelsen om valbarhet tas in i 3 kap. 5 § indelningslagen.
11 För närvarande finns det bara en landstingsfri kommun och det är Gotland. 12 I LKI används ordet ”kommitté” som benämning på de organ för beredning och verkställighet som de indelningsdelegerade får tillsätta vid behov. Bestämmelserna om arbetsutskott och kommittéer är i många fall gemensamma. Lagtexten blir enklare om ordet ”utskott” kan användas i bestämmelser som gäller för både arbetsutskottet och övriga berednings- och verkställighetsorgan. De bestämmelser om indelningsdelegerade för kommuner och landsting som vi föreslår innehåller därför inte ordet ”kommitté” utan där används utskott som grundbenämning på samtliga berednings och verkställighetsorgan.
2.6.2. Brottslig handling som grund för uppdragets upphörande
Förslag: Ett fullmäktige ska få återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad som fullmäktige har valt, om den indelningsdelegerade har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. De indelningsdelegerade ska få återkalla uppdragen för ledamöter i utskott och revisorer på samma grund.
Skälen för utredningens förslag: Av 4 kap. 10 § 2 KL följer att fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde genom dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver (prop. 1990/91:117 s. 60–64). Ett fullmäktige, som har valt indelningsdelegerade, saknar däremot befogenhet att återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad som har begått ett brott av nyssnämnd svårighetsgrad.
Indelningsdelegerade ska förbereda den nya kommunens verksamhet och organisation samt förhandla om ekonomisk reglering. I uppdraget ingår att fatta en rad beslut som normalt fattas av fullmäktige. Uppdraget som indelningsdelegerad är alltså jämförbart med andra kommunala förtroendeuppdrag och fullmäktiges befogenhet att återkalla uppdrag vid brott av viss svårighetsgrad bör därför även gälla indelningsdelegerade. En indelningsdelegerad som har dömts för ett sådant brott och därigenom förlorat fullmäktiges förtroende men som inte tar sitt politiska ansvar och avgår självmant bör därför i likhet med andra förtroendevalda kunna avsättas av fullmäktige (jfr prop. 1990/91:117 s. 62).
Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning och verkställighet och får om det behövs tillsätta fler utskott. De indelningsdelegerade ska även utse revisorer. Även uppdragen som utskottsledamot och revisor är jämförbara med andra kommunala förtroendeuppdrag och en ledamot eller revisor som förlorat de indelningsdelegerades förtroende bör därför kunna avsättas. Med hänsyn härtill bör indelningsdelegerade få återkalla uppdraget för en ledamot eller ersättare i ett utskott och en revisor om de har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.
Vi föreslår alltså att indelningsdelegerade och utskottsledamöter som begår brott av en viss svårighetsgrad ska kunna avsättas.
De nya bestämmelserna ges i 3 kap. 12, 27 och 40 §§ indelningslagen.
2.6.3. Rätt att avstå från att rösta och möjlighet att reservera sig
Förslag: Indelningsdelegerade och ledamöter i utskott ska ha rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut.
Ordföranden ska dock vara skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Dessutom ska ledamöter i utskott vara skyldiga att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. En indelningsdelegerad eller en utskottsledamot som har deltagit i avgörandet av ett ärende ska få reservera sig mot beslutet. Reservationen ska anmälas innan sammanträdet avslutas.
Skälen för utredningens förslag: Enligt 4 kap. 19 § KL har varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd en röst. Av 4 kap. 20 § samma lag följer att en ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från delta i en omröstning eller i ett beslut. Om det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras, är ordföranden dock skyldig att rösta. Dessutom är ledamöter i en nämnd enligt 4 kap. 21 § KL skyldiga att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av 4 kap. 22 § KL följer dock att en ledamot som har deltagit i ett ärende får reservera sig mot beslutet under förutsättning att han eller hon anmäler detta innan sammanträdet avslutas.
LKI saknar nästan helt bestämmelser om omröstning och reservation. Utöver bestämmelsen i 9 § LKI om att varje delegerad har en röst saknas nämligen motsvarigheter till bestämmelserna i 4 kap. 19–22 §§ KL. Däremot innehöll 20 och 26 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade hänvisningar till kommunallagens bestämmelser om omröstning, beslut och reservation (prop. 1995/96:224 s. 55 och 58 samt prop. 1996/97:108 s. 46). Hänvisningarna gällde både delegerade och ledamöter i arbetsutskott och kommittéer.
Det behövs tydliga bestämmelser om omröstning, beslut och reservation både vad gäller indelningsdelegerade och utskott. Vi föreslår därför med lagarna om sammanläggningsdelegerade som förebild att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade ska innehålla hänvisningar till 4 kap. 19–22 §§ KL. Bestämmelsen i 4 kap. 21 § KL om att nämndledamöter är skyldiga att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning ska bara gälla ledamöter i utskott. Hänvisningarna, som i övrigt ska gälla både för indelningsdelegerade och utskottsledamöter, tas in i 3 kap. 12 och 32 §§ indelningslagen.
2.6.4. Valbar som revisor
Förslag: Den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad ska inte vara valbar som revisor.
Skälen för utredningens förslag: Enligt 22 § LKI väljer indelningsdelegerade minst fem revisorer som ska granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. Det nu sagda ska i fortsättningen även gälla indelningsdelegerade för landsting.
När det gäller valbarheten för revisorer hänvisar 15 och 22 §§ LKI till 4 kap. 5 och 6 §§ KL. Av hänvisningen till 4 kap. 5 § KL följer att valbar som revisor är den som har rösträtt vid val till fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. I 4 kap. 6 § finns några valbarhetshinder. Hänvisningen dit innebär bl.a. att den som är redovisningsskyldig till kommunen inte är valbar som revisor.
Från och med den 1 januari 2011 kommer ledamöter och ersättare i fullmäktige inte längre att vara valbara som revisorer inom den kommunen eller det landstinget. Syftet är att stärka den kommunala revisionens oberoende. Den nya bestämmelsen ges i en ny paragraf, 4 kap. 6 a § KL, och dit flyttas också bestämmelsen om att den som är redovisningsskyldig inte är valbar som revisor (prop. 2009/10:46, bet. 2009/10:KU16, rskr 2009/10:135, SFS 2010:51).
Frågan om även LKI borde ha ändrats övervägdes aldrig i lagstiftningsärendet, vilket innebär att det nya valbarhetshindret inte har gjorts tillämpligt på revisorer som väljs av indelningsdelegerade och att indelningsdelegerade från och med den 1 januari 2011 får välja en redovisningsskyldig som revisor.
På samma sätt som det inte är lämpligt att revisorer sitter i fullmäktige är det inte lämpligt att indelningsdelegerade väljer revisorer ur sina egna led. De revisorer som indelningsdelegerade väljer bör därför ha samma oberoende ställning som de som fullmäktige väljer (prop. 2009/10:46, s. 12 och 13). Med hänsyn till de nu sagda föreslår vi att den som är indelningsdelegerad eller ersättare för en delegerad inte ska vara valbar som revisor. Valbarhetshindret tas in i 3 kap. 39 § andra stycket indelningslagen. Där finns även en hänvisning till 4 kap. 6 a § andra stycket KL där det numer föreskrivs att den som är redovisningsskyldig inte är valbar som revisor.
2.6.5. Revisorers rätt till ledighet
Förslag: Den som indelningsdelegerade väljer som revisor ska ha rätt att vara ledig från anställning i den utsträckning som behövs för att kunna fullgöra uppdraget.
Skälen för utredningens förslag: Som nämnts i föregående avsnitt ska indelningsdelegerade välja revisorer för granskning av utskottens verksamhet.
Revisorer som väljs enligt kommunallagen har enligt 4 kap. 11 § nämnda lag rätt till ledighet från sina anställningar i den utsträckning som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Det är samma rätt till ledighet som andra förtroendevalda har.
Bestämmelserna om rätt till ledighet från anställning i LKI omfattar dock bara indelningsdelegerade samt ledamöter i arbetsutskott och kommittéer och alltså inte revisorer (11 och 17 §§ LKI). Detsamma gällde bestämmelserna om rätt till ledighet i 20 och 26 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade.
I 22 § LKI tredje stycket sägs i och för sig att i fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna i kommunallagen. Det är dock tveksamt om den hänvisningen kan anses omfatta bestämmelsen om förtroendevaldas rätt till ledighet från anställning i 4 kap. 11 § KL.
Det är en brist att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som ger revisorerna rätt till ledighet. Vi föreslår därför en sådan bestämmelse. Bestämmelsen som har samma innehåll som 4 kap. 11 § första stycket KL ges i 3 kap. 40 § 2 indelningslagen.
2.7. Arbetsformerna
2.7.1. Skyldighet att lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträden
Förslag: Ordföranden eller vice ordföranden i ett utskott eller i en nämnd eller beredning i en kommun eller landsting som har valt delegerade ska lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträde, om de indelningsdelegerade begär det och upplysningarna inte omfattas av sekretess. Detsamma ska gälla revisorerna och de som är anställda i kommunen eller landstinget.
Skälen för utredningens förslag: Enligt 5 kap. 22 § första stycket KL ska ordföranden eller vice ordföranden i en nämnd, revisorerna och de anställda i kommunen eller landstinget lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträde, om fullmäktige begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag (prop. 1990/91:117 s 181).
LKI innehåller ingen motsvarande bestämmelse men i 9 § tredje stycket nämnda lag sägs att delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid ett sammanträde. De sammanläggningsdelegerade för landstingen i Skåne och Västra Götaland fick även kalla förtroendevalda i ändringsberörda kommuner och landsting (17 § lagarna om sammanläggningsdelegerade).
Vi anser att indelningsdelegerade bör ha samma befogenhet som fullmäktige att begära in upplysningar. Indelningsdelegerade bör alltså kunna begära in upplysningar från en vidare krets än i dag och den som får en begäran ska vara skyldig att lämna upplysningar.
Skyldigheten att lämna upplysningar bör omfatta samma personkategorier som upplysningsskyldigheten i 5 kap. 22 § KL, dvs. ordförande eller vice ordförande i ett utskott, revisorerna och de anställda i kommunen eller landstinget. Eftersom indelningsdelegerade i fråga om beredning och verkställighet får använda nämnder och beredningar i de kommuner och landting som utsett delegerade bör ordförande och vice ordförande i sådana nämnder och beredningar också omfattas av upplysningsskyldigheten.
Givetvis ska skyldigheten i likhet med motsvarande skyldighet i kommunallagen inte gälla uppgifter som enligt lag omfattas av sekretess.
Vi föreslår alltså att ordförande eller vice ordförande i ett utskott, nämnd eller beredning, revisorerna och de anställda ska lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträde om de delegerade begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag. En hänvisning till 5 kap. 22 § första stycket KL tas in i 3 kap. 19 § 6 indelningslagen och kompletterande bestämmelser ges i 20 § samma kapitel.
2.7.2. Rätten att väcka ärenden hos indelningsdelegerade
Förslag: Revisorerna ska hos indelningsdelegerade få väcka ärenden som gäller granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget.
Skälen för utredningens förslag: Enligt 5 kap. 23 § första stycket 3 KL får revisorerna väcka ärenden i fullmäktige under förutsättning att ärendet gäller granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget.
Av 9 kap. 14 § KL följer att revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat. Med förvaltning som har samband med revisionsuppdraget avses t.ex. förvaltningen av revisionsanslaget och personalfrågor. Det rör sig alltså om administrativa uppgifter som följer med revisionsarbetet men som är skilda från det arbetet (prop. 1975/76:187 s. 526, 533 och 534).
Med granskningen avses främst revisorernas granskning av den verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden (prop. 1998/99:66 s. 95).
Någon motsvarande rätt att väcka ärenden hos indelningsdelegerade har inte revisorer enligt LKI. Däremot fick revisorer enligt 19 § första stycket 4 lagarna om sammanläggningsdelegerade väcka ärenden hos de sammanläggningsdelegerade. Rätten omfattade ärende som gällde förvaltning som hade samband med revisionsuppdraget. Förklaringen till att initiativrätten inte omfattade ärenden som gällde revisorernas granskning är att lagarna om sammanläggningsdelegerade upphörde att gälla vid utgången av juni 1999 och att initiativrätten avseende granskningsärenden infördes i kommunallagen den 1 januari 2000.
Enligt 22 § LKI ska de delegerade välja revisorer (delegeraderevisorer) som ska granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. Revisorerna ska det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om resultatet av revisionen till fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. Det nya fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet. I övrigt gäller bestämmelserna om revision i kommunallagen. Motsvarande gällde enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade och föreslås i fortsättning gälla enligt 3 kap. 38–41 §§ indelningslagen.
Revisorerna ska alltså inte lämna sin revisionsberättelse till indelningsdelegerade utan till det nyvalda fullmäktige. Till skillnad från ett ordinarie fullmäktige beslutar alltså indelningsdelegerade inte om ansvarsfrihet utan de utser bara revisorerna. Skälet till det är att de delegerades mandattid går ut när det nyvalda fullmäktige tillträder.
Även om olika församlingar utser revisorerna och beslutar om ansvarfrihet bör delegeraderevisorer själva kunna väcka ärenden som gäller granskningen. En sådan initiativrätt kan ses som ett instrument för revisorerna att hos indelningsdelegerade snabbt kunna väcka frågor som uppkommit i granskningsarbetet. Det kan t.ex. röra sig om förhållanden som riskerar att föranleda anmärkningar, påpekanden eller förslag i revisionsberättelsen och som kan behöva åtgärdas (jfr prop. 1998/99:66 s. 52–56). Revisorernas initiativrätt bör även omfatta ärenden som rör den egna förvaltningen.
Vi föreslår alltså att revisorerna hos indelningsdelegerade ska få väcka ärenden som rör granskningen eller den egna förvaltningen. Initiativrätten ska omfatta ärenden som väcks för debatt men också ärenden där revisorerna anser att fullmäktige bör fatta ett beslut och där revisorerna lämnat ett förslag till beslut. Beslutsärendena ska beredas på samma sätt som andra ärenden som väcks hos indelningsdelegerade (jfr prop. 1998/99:66 s. 53 och 54).
Revisorerna ska, som redan nämnts, lämna sin revisionsberättelse till det nya fullmäktige och inte till indelningsdelegerade. Det är också det nyvalda fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet. Ett initiativärende kan därför aldrig leda till att frågan om ansvarsfrihet aktualiseras.
Indelningsdelegerade får anlita nämnder och beredningar i de kommuner eller landsting som har utsett delegerade. I fortsättningen ges denna befogenhet i 3 kap. 9 § indelningslagen. Verksamhet som nämnder och fullmäktigeberedningar bedriver på
uppdrag av indelningsdelegerade ska inte granskas av de revisorer som utsetts av de delegerade utan av de ordinarie revisorerna, dvs. de som utsetts av fullmäktige (prop. 1978/79:157 s. 137).
En rätt för revisorer att väcka ärenden hos de indelningsdelegerade bör tas in i 3 kap. 15 § indelningslagen.
2.7.3. Delegation till utskott
Förslag: Indelningsdelegerade ska få uppdra åt ett utskott att i de delegerades ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det ska dock inte gälla ärenden av principiell beskaffenhet eller ärenden som annars är av större vikt och inte heller ärenden som enlig lag eller annan författning ska beslutas av fullmäktige.
Skälen för utredningens förslag: LKI ger inte de delegerade befogenhet att delegera beslutanderätt till arbetsutskottet eller kommittéerna. Däremot fanns det en sådan delegationsrätt i lagarna om sammanläggningsdelegerade (9 §). Bestämmelserna om delegation tillkom efter önskemål från inblandade parter (prop. 1995/96:224 s. 51 och 52 samt prop. prop. 1996/97:108 s. 46).
Som redogjorts för i avsnitt 2.5 föreslog Kommundemokratikommittén i början av 2000-talet att LKI skulle kompletteras med bestämmelser om delegation (SOU 2002:33). Förslaget har, som redan framgått, inte lett till lagstiftning (prop. 2005/06:24bet. 2005/06:KU12). Det är dock värt att notera att Regionstyrelsen i Region Skåne i sitt remissvar påpekade att erfarenheterna från Skåne visade att i en indelningsprocess behöver beslutanderätt kunna delegeras till arbetsutskott och kommittéer.
Fullmäktige är den beslutande församlingen i en kommun. Kommunallagen ger dock utrymme för en förhållandevis fri arbetsfördelning mellan fullmäktige och nämnderna. Fullmäktige får nämligen enligt 3 kap. 10 § KL delegera ärenden eller ärendegrupper till nämnderna. Det finns dock två begränsningar. För det första får fullmäktige inte delegera ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. I 3 kap. 9 § nämns som exempel på sådana ärenden bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. För det andra får fullmäktige inte delegera
ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige.
Vid förberedandet av en ny kommuns eller ett nytt landstings verksamhet och organisation är indelningsdelegerade beslutande församling. Arbetsutskottets och övriga utskotts uppgift är att bereda ärenden och verkställa beslut. Praktiska skäl talar för att indelningsdelegerade bör kunna besluta om en friare arbetsfördelning. I likhet med vad som gällde enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade föreslås därför att indelningsdelegerade ska få uppdra åt ett utskott att i de delegerades ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.
Om indelningsdelegerade anser att ett utskott i sin tur ska få delegera beslutanderätten vidare till en ledamot, ersättare eller anställd ska det anges i delegationsbeslutet. Det är samma ordning som gällde enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Som nämnts ovan är fullmäktiges rätt att delegera ärenden begränsad. Liknande begränsningar bör gälla även för indelningsdelegerade. Indelningsdelegerade ska därför inte få delegera ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Som exempel kan nämnas ärenden om den nya kommunens eller det nya landstingets budget eller organisation. Indelningsdelegerade ska inte heller få delegera ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige. I ärenden där ett fullmäktige inte skulle ha fått delegera beslutanderätten ska alltså inte heller de indelningsdelegerade få delegera.
Bestämmelserna om delegation bör tas in 3 kap. 16 § indelningslagen.
2.7.4. Arbetsordning
Förslag: Indelningsdelegerade ska i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena.
Skälen för utredningens förslag: Av 5 kap. 63 § KL följer att fullmäktige i en arbetsordning ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggningen av ärendena. I 5 kap. 64 § KL anges vilka frågor
som alltid ska regleras i arbetsordningen. Det rör sig bl.a. om när sammanträden ska hållas och anmälan av hinder att delta i sammanträdena.
LKI innehåller inga bestämmelser om arbetsordning. Det gjorde däremot lagarna om sammanläggningsdelegerade. Där föreskrevs nämligen att de sammanläggningsdelegerade i en arbetsordning skulle meddela de ytterligare föreskrifter som behövdes för sammanträdena och handläggningen av ärendena. Något krav på att vissa frågor skulle regleras i arbetsordningen fanns inte. I förarbetena angavs dock exempel på frågor som borde regleras i arbetsordningen (prop. 1995/96:224 s. 54 och prop. 1996/97:108 s. 46).
Kommunallagen bygger på att fullmäktige reglerar en rad frågor i en arbetsordning. Fullmäktige har alltså i vissa avseenden getts frihet att besluta om arbetsformerna. I vissa ämnen innehåller kommunallagen bara grundläggande bestämmelser och då förutsätts fullmäktige komplettera bestämmelserna med föreskrifter i arbetsordningen (prop. 1990/91:117 s. 194).
Indelningsdelegerades uppgift är att under en övergångsperiod besluta i stället för ett ordinarie fullmäktige. När ett nyvalt ordinarie fullmäktige tillträder upphör de delegerades mandat. Indelningsdelegerade kan alltså ses som en övergång från det gamla fullmäktige till det nya fullmäktige. Även under övergången bör kommunalagens bestämmelser tillämpas och en lagstiftning om indelningsdelegerade bör därför så långt möjligt återspegla det som sägs i kommunallagen.
Bestämmelserna om indelningsdelegerade innehåller i stor utsträckning hänvisningar till kommunallagen och bestämmelserna om indelningsdelegerade bör därför, i likhet med kommunallagen, bygga på att en rad frågor regleras i en arbetsordning. Även praktiska skäl talar för att ge indelningsdelegerade frihet att bestämma sin egen arbetsordning.
Mot bakgrund av det nu sagda anser vi att det ska vara obligatoriskt för indelningsdelegerade att i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena. I likhet med vad som gäller enligt kommunallagen ska arbetsordningen innehålla föreskrifter i vissa särskilt angivna ämnen.
Bestämmelserna om arbetsordning bör tas in i 3 kap. 21 och 22 §§ indelningslagen.
2.7.5. Närvarorätt vid utskottssammanträde
Förslag: Indelningsdelegerade ska få besluta att en delegerad, en utskottsledamot eller en ersättare som inte är ledamot eller ersättare i ett utskott ska få närvara vid utskottets sammanträden och delta i överläggningarna, men inte i besluten, samt få sin mening antecknad i protokollet. Även revisorer ska kunna ges närvarorätt vid utskottssammanträden.
Skälen för utredningens förslag: Fullmäktige får enligt 4 kap. 23 § KL besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd ska få närvara vid nämndens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten.
Den förtroendevalde får även ges rätt att få sin mening antecknad i protokollet. Syftet med bestämmelserna är att tillgodose de förtroendevaldas behov av information (prop. 1990/91:117 s. 172).
LKI ger inte delegerade rätt att besluta om närvarorätt vid utskottssammanträden. De sammanläggningsdelegerade för landstingen i Skåne och Västra Götalands län fick dock enligt 26 § lagarna om sammanläggningsdelegerade besluta att andra än ledamöter skulle ha rätt att delta vid ett arbetsutskottets eller en kommittés sammanträden (prop. 1995/96:224 s. 55 och 58 samt prop. 1996/97:108 s. 58).
Vi anser att indelningsdelegerade bör kunna tillgodose behovet av information hos delegerade, utskottsledamöter, revisorer och ersättare genom att besluta om närvarorätt vid ett utskotts sammanträden. Bestämmelser som möjliggör det tas in i 3 kap. 31 § indelningslagen.
2.7.6. Offentliga utskottssammanträden
Förslag: Arbetsutskottets och övriga utskotts sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Ett utskott ska dock få besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om de indelningsdelegerade har medgett det. Utskottssammanträden ska dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning eller i vilka det förekommer uppgifter som hos utskottet omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Skälen för utredningens förslag: Sammanträden i kommunala nämnder är i princip slutna. Det kommer till uttryck i 6 kap. 19 a §
KL där det sägs att en nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock besluta att dess sammanträden ska var offentliga, om fullmäktige har medgett det. Det gäller dock inte ärenden som avser myndighetsutövning och ärenden som innehåller sekretessbelagda uppgifter.
Möjligheten att besluta om offentliga nämndsammanträden infördes 1994. Bakgrunden var att antalet fullmäktigesammanträden hade minskat samtidigt som delegeringen av beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna hade ökat. En effekt av detta var att överläggningar och beslutsfattande i allt större utsträckning skedde på sammanträden dit allmänheten saknade tillträde. För att medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan skulle vara desamma oavsett på vilken nivå ärenden handläggs och beslutas infördes möjligheten att besluta att nämndssammanträden ska vara offentliga (prop. 1993/94:188 s. 55–59).
LKI innehåller inga bestämmelser som gör det möjligt för ledamöterna i arbetsutskottet eller i en kommitté att besluta att ett sammanträde ska vara offentligt. Även lagarna om sammanläggningsdelegerade saknade bestämmelser i ämnet.
Däremot hänvisar 11 § LKI till 5 kap. 38 § KL, vilket innebär att indelningsdelegerades sammanträden ska vara offentliga. Denna hänvisning flyttas nu till 3 kap. 19 § 9 indelningslagen. Även enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade gällde att de delegerades sammanträden skulle vara offentliga.
Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning och verkställighet och får tillsätta fler utskott för dessa uppgifter. Dessutom får indelningsdelegerade anlita nämnder och beredningar i kommuner och landsting som har valt delegerade. Ett ärende hos de indelningsdelegerade kan alltså beredas av en nämnd som fått tillåtelse av fullmäktige att ha offentliga sammanträden.
Vi föreslår i avsnitt 2.7.3 att indelningsdelegerade ska få delegera beslutanderätt till utskott. Det innebär att ärenden kan komma att debatteras och beslutas på en nivå där medborgarna saknar möjligheter till insyn och påverkan.
Med hänsyn till det nu sagda och till att utskott i nu aktuellt avseende bör jämställas med nämnder anser vi att indelningsdelegerade ska kunna medge att ett utskott får besluta att dess sammanträden ska vara offentliga. I likhet med 6 kap. 19 a § KL ska detta inte gälla ärenden som avser myndighetsutövning och inte
heller ärenden i vilka det förekommer uppgifter som hos utskottet omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Det som nu föreslås uppnås genom att en hänvisning till 6 kap. 19 a § KL tas in i 3 kap. 32 § 5 indelningslagen.
2.8. Ekonomisk förvaltning
Förslag: Vissa av kommunallagens (1991:900) bestämmelser om medelsförvaltning ska gälla för indelningsdelegerades verksamhet. Indelningsdelegerade ska vidare lämna en årsredovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Årsredovisningen ska lämnas snarast möjligt och senast den 15 april det år indelningsändringen träder i kraft.
Skälen för utredningens förslag: I 8 kap. KL finns bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Där sägs bl.a. att målet för den ekonomiska förvaltningen är att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. De ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. I 8 kap. 14–20 a § KL finns bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning.
Enligt 18 § LKI ska arbetsutskottet ta fram ett förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen. I det sammanhanget hänvisas till vissa av bestämmelserna om budgetprocessen i 8 kap. KL. Några andra hänvisningar till bestämmelserna om ekonomiska förvaltning i 8 kap. KL finns dock inte.
I 12 § lagarna om sammanläggningsdelegerade föreskrevs att bestämmelserna i 8 kap. KL om mål för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, utgiftsbeslut under budgetåret samt räkenskapsföring och redovisning i tillämpliga delar skulle gälla för de sammanläggningsdelegerades ekonomiska förvaltning. I förarbetena uttalades att de sammanläggningsdelegerade inte förmodades ha någon omfattande ekonomisk förvaltning men att de ändå måste redovisa sina räkenskaper m.m. (prop. 1995/96:224 s. 52 och prop. 1996/97:108, s. 46).
Kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade ska tillhandahålla medel för verksamheten. Berörda kommuner och landsting tar upp medel för indelningsdelegerades verksamhet i budgeten för året före det år då indelningsändringen träder i kraft. De indelningsdelegerade bör när uppdraget är slutfört redovisa hur medlen har förvaltats för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Mot den bakgrunden behövs det bestämmelser om ekonomisk förvaltning av i stort sett samma omfattning som i lagarna om sammanläggningsdelegerade. Bestämmelserna bör tas in i 3 kap. 35 och 36 §§ indelningslagen.
2.9. Bestämmelser i lagen om kommunala indelningsdelegerade som slopas
Förslag: Vissa av hänvisningarna till kommunallagen (1991:900) i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade förs inte över till lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Detsamma gäller en bestämmelse om beslut om ansvarsfrihet.
Skälen för utredningens förslag: Vi föreslår i avsnitt 2.4 att
LKI upphävs och att dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade flyttas till indelningslagen och att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting också ges där. Vid vår genomgång av bestämmelserna i LKI har vi kunnat konstatera att lagen innehåller några hänvisningar till kommunallagen och en bestämmelse om beslut om ansvarsfrihet som inte fyller någon funktion. Vi föreslår därför att hänvisningarna och bestämmelsen slopas, dvs. de förs inte över till indelningslagen. Det rör sig om följande hänvisningar.
Fyllnadsval och ersättare när en indelningsdelegerad avgår
I 2 och 17 §§ LKI hänvisas till 6 kap. 14 § KL. Hänvisningen innebär att om en indelningsdelegerad eller en ledamot i arbetsutskottet eller en kommitté avgår, ska fyllnadsval förrättas. Om de förtroendevalda har utsetts vid ett proportionellt val inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för
ersättarnas tjänstgöring. Det som nu sagts följer av 6 kap. 14 § första och andra stycket KL. Vi föreslår att bestämmelser med motsvarande innehåll ska tas in i 3 kap. 6 och 28 § indelningslagen.
Däremot föreslår vi ingen motsvarighet till 6 kap. 14 § tredje stycket KL. Där sägs att om fullmäktige har återkallat uppdragen för de förtroendevalda enligt 4 kap. 10 a § 1, ska val av nya ledamöter och ersättare förrättas. Av nämnda lagrum följer att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten inte längre är densamma som i fullmäktige.
Indelningsdelegerade har ingen motsvarande befogenhet att återkalla uppdragen för utskottsledamöter, vilket är skälet till att hänvisningen i 2 och 17 §§ LKI till 6 kap. 14 § tredje stycket KL nu slopas.
Det bör noteras att i 31 § lagarna om sammanläggningsdelegerade föreskrevs att om en delegerad eller en ledamot i arbetsutskottet eller en kommitté avgick skulle 6 kap. 14 § första och andra stycket KL tillämpas. Den hänvisningen omfattade alltså till skillnad från hänvisningen i 2 och 17 §§ LKI inte tredje stycket i 6 kap. 14 § KL.
Ersättarnas tjänstgöring
Av 8 § första stycket LKI följer att om en indelningsdelegerad är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde ska en ersättare kallas in. Där sägs också att i fråga om ersättarnas tjänstgöring ska 5 kap. 12–16 KL tillämpas. Bestämmelser om ersättarnas tjänstgöring bör tas in i 3 kap. 19 § 3 indelningslagen. Hänvisningen till 5 kap. 16 § KL bör dock slopas.
I 5 kap. 16 § KL finns bestämmelser om vilken ersättare som har företräde till tjänstgöring, nämligen den som är från samma valkrets som ledamoten, och om vad som gäller om en ersättare är förhindrad att inställa sig.
Det bör först noteras att 5 kap. 16 § KL inte gäller landstingsfullmäktige, vilket sannolikt är skälet till att lagarna om sammanläggningsdelegerade inte hänvisade dit.
Indelningsdelegerade och ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. I likhet med vad som i dag gäller enligt 2 § LKI ska det om ersättarna inte väljs proportionellt, bestämmas i vilken
ordningen ersättarna ska tjänstgöra. Det sägs nu i 3 kap. 4 § indelningslagen. Om ersättarna väljs proportionellt framgår tjänstgöringsordningen av 25 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.
Med hänsyn till att frågan om ersättarnas tjänstgöringsordning regleras i 3 kap. 4 § indelningslagen och lagen om proportionellt valsätt kan hänvisningen till 5 kap. 16 § KL utgå. Här är det värt att nämna att den arbetsordning som föreslås i avsnitt 2.7.4 alltid ska innehålla föreskrifter om inkallande av ersättare och deras tjänstgöring (jfr prop. 1995/96:224 s. 53).
Avgörande av ärenden utan beredning
I 19 § LKI finns bestämmelser i vilka fall indelningsdelegerade får avgöra ärenden utan beredning. Där finns en hänvisning till 5 kap. 29–32 §§ KL.
Vi anser att hänvisningarna till 5 kap. 27, 30 och 31 §§ KL bör slopas och de förs därför inte över till indelningslagen. Som utvecklas i det följande är skälet att paragraferna saknar relevans för indelningsdelegerade.
Om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning, ska enligt 5 kap. 27 § KL en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig. Indelningsdelegerades arbetsutskott ska alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av ett annat utskott eller en nämnd eller en beredning under något av de fullmäktige som har valt delegerade (3 kap. 19 § 7 och 20 § indelningslagen). Arbetsutskottet får alltså alltid yttra sig innan ett ärende som har beretts av en fullmäktigeberedning avgörs. Det får anses tillräckligt och det saknas därför skäl att föreskriva att det utskott vars ämnesområde berörs också ska få yttra sig.
I 5 kap. 30 § KL ges ett nyvalt fullmäktige befogenhet att utan beredning besluta om att ändra mandattiden för en nämnd eller antalet ledamöter och ersättare i nämnden. Syftet med undantaget från beredningskravet är att ett nyvalt fullmäktige ska kunna ändra sammansättningen av en nämnd före valet av ledamöter i nämnden. Ett nyvalt fullmäktige ska alltså inte vara skyldigt att bereda ett sådant ärende med de nämnder som det avgående fullmäktige har utsett. Ändringar under löpande mandatperiod måste dock beredas (prop. 1990/91:117, s. 185).
Indelningsdelegerade kommer alltid till tomt bord, dvs. det finns inte någon utskottsorganisation som en tidigare beslutande församling har utsett. Det gör att innehållet i 5 kap. 30 § KL saknar relevans för indelningsdelegerade.
I 5 kap. 31 KL sägs att fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. De revisorer som indelningsdelegerade utser ska lämna sin revisionsberättelse till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen (3 kap. 41 § indelningslagen). Indelningsdelegerade behandlar alltså inte revisionsberättelse utan det gör det nyvalda fullmäktige. Det får därför anses följa direkt av 5 kap. 31 § KL att fullmäktige får behandla revisionsberättelsen från delegeraderevisorerna utan beredning och det behövs därför ingen hänvisning till 5 kap. 31 § KL.
Effekter av att valet till fullmäktige upphävts eller rättats
I 17 § LKI anges vilka bestämmelser i kommunallagen som ska tillämpas i fråga om arbetsutskottet och kommittéer. Bland de bestämmelser som räknas upp finns 4 kap. 7 § KL.
Av 4 kap. 7 § KL följer att om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller sammanräkningen har avslutats, ska fullmäktige förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandattiden.
Utgången av ett val till fullmäktige får enligt bestämmelser i 15 kap. vallagen (2005:837) överklagas hos Valprövningsnämnden. Ett nyvalt fullmäktige är behörigt att fatta beslut utan hinder av att valutgången överklagats.13 Det innebär att fullmäktige trots att valutgången överklagats kan utse ledamöter till styrelsen och övriga nämnder. Syftet med 4 kap. 7 § KL är att de förtroendevalda ska förlora sina uppdrag om överklagandet leder till att Valprövningsnämnden beslutar om omval eller att rättelse ska ske genom förnyad sammanräkning eller någon annan mindre ingripande åtgärd (prop. 1981/82:4, bet 1981/82:KU12 ). Det lagstiftaren har
13 15 kap. 10 § sägs att ett beslut genom vilket någon har förordnats till ledamot i landstings- eller kommunfullmäktige eller till ersättare gäller även om beslutet har överklagats.
velat undvika är att den politiska majoriteten i fullmäktige efter omval eller rättelse ska skilja sig från den i nämnderna.
Av 15 kap. 10 § vallagen följer att ett överklagande av utgången av ett val ska ha kommit in till Valprövningsnämnden senast tio dagar efter det att valet avslutades. Valprövningsnämndens beslut får inte överklagas.
Det bör noteras att LKI inte hänvisar till 4 kap. 7 § KL när det gäller indelningsdelegerade och behovet av en hänvisning togs inte heller upp i förarbetena (prop. 1981/82:4, bet. 1981/82:KU12). Eftersom indelningsdelegerade utses av fullmäktige hade en sådan hänvisning framstått som mer logisk än dagens hänvisning som alltså bara omfattar ledamöter i arbetsutskott och kommittéer. I 31 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns dock en hänvisning till 4 kap. 7 § KL som även omfattade de delegerade och alltså inte bara ledamöter i arbetsutskott och kommittéer.
Å andra sidan är bara den som är ledamot i ett fullmäktige som ska utse indelningsdelegerade valbar som delegerad. Om valet av ett fullmäktige upphävs och omval genomförs efter det att fullmäktige utsett indelningsdelegerade kommer även uppdragen som indelningsdelegerade att upphöra eftersom de som utsetts inte längre är valbara (3 kap. 12 § första stycket 1 indelningslagen jämförd med 4 kap. 8 § KL). I sådana fall måste alltså även ett omval av indelningsdelegerade hållas, låt vara bara av de indelningsdelegerade som valts av det fullmäktige till vilket omval hållits. Möjligen har lagstiftaren ansett att då bör även omval av ledamöter och ersättare i arbetsutskott och kommittéer äga rum och för det behövs hänvisningen till 4 kap. 7 §. Hur 4 kap. 7 § KL ska tolkas i ett sådant fall är dock långt ifrån givet.
Sammantaget framstår dagens reglering som oklar och det är därför motiverat att väcka frågan om det överhuvudtaget behövs en hänvisning till 4 kap. 7 § KL.
En indelningsändring som är så omfattande att indelningsdelegerade ska utses träder alltid i kraft den 1 januari året efter ett valår. Huvudregeln är att ett beslut om indelningsändring ska meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft. Det nu sagda innebär att de indelningsdelegerade nästan undantagslöst väljs förhållandevis lång tid efter valet till fullmäktige. Med hänsyn härtill och till överklagandebestämmelserna för val får det förutsättas att eventuella rättelser i valet till fullmäktige är avklarade när det är dags att välja indelningsdelegerade och
ledamöter till utskotten. Hänvisningen till 4 kap. 7 § KL bör därför utgå.
Självförvaltningsorgan
Av 17 § LKI framgår att bestämmelserna om medbestämmandeformer i 7 kap. KL ska tillämpas i fråga om arbetsutskott och kommittéer. I 7 kap. 18–22 §§ KL finns bestämmelser om självförvaltningsorgan. Syftet med bestämmelserna som är från 1994, är att skapa en modell för brukarinflytande (prop. 1993/94:188 s. 68–77). Bestämmelserna ger fullmäktige befogenhet att besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller institution. Med driften avses de praktiska sysslorna vid institutionen eller anläggningen, som t.ex. lokalskötsel och löpande underhåll (prop. 1993/94:188 s. 74).
Genom att 17 § LKI redan hänvisade till 7 kap. KL när bestämmelserna om självförvaltningsorgan infördes där, kom bestämmelserna med automatik att även gälla arbetsutskott och kommittéer. Det kan diskuteras om det var en avsedd effekt eftersom frågan inte förefaller ha övervägts i förarbetena till bestämmelserna om självförvaltningsorgan (prop. 1993/94:188 s. 68–77).
Indelningsdelegerade ska inte bedriva någon kommunal verksamhet i vanlig mening utan bara förbereda den nya kommunens verksamhet och organisation samt förhandla om ekonomisk reglering. Mot den bakgrunden får bestämmelser om självförvaltningsorgan anses överflödiga och någon hänvisning till 7 kap. 18–22 §§ KL tas därför inte in i indelningslagen.
När budgetförslaget ska lämnas
Arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Indelningsdelegerade beslutar inte om budgeten utan det gör det nyvalda fullmäktige. Det följer av 8 kap. 8 § andra stycket KL där det sägs att de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet ska budgeten fastställas av det nyvalda fullmäktige. Däremot beslutar indelningsdelegerade om det budgetförslag som ska lämnas till fullmäktige.
I 18 § LKI finns en hänvisning till 8 kap. 6 och 7 §§ KL, dvs. till bestämmelserna om att det ska finnas ett upprättat budgetförslag före oktober månads utgång. Någon motsvarande hänvisning fanns inte i lagarna om sammanläggningsdelegerade. I förarbetena till lagarna om sammanläggningsdelegerade uttalades dock att bestämmelserna om budgetarbetet förutsatte att de sammanläggningsdelegerade senast före utgången av oktober månad 1998 beslutade om budgetförslaget så att det nyvalda fullmäktige i sin tur kunde fastställa budgeten före november månads utgång (prop. 1995/96:224 s. 57).
Mot bakgrund av vad som uttalades i förarbetena till lagarna om sammanläggningsdelegerade och till att det som uttalades där även är giltigt när kommunala indelningsdelegerade ska besluta om ett budgetförslag förs hänvisningen i 18 § LKI till 8 kap. 6 och 7 §§ KL inte över till indelningslagen utan den slopas.
Beslut om ansvarsfrihet
De revisorer som indelningsdelegerade väljer för granskning av utskottens verksamhet ska det år indelningsändringen träder i kraft lämna en revisionsberättelse till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Det sägs i dag i 22 § LKI men enligt vårt förslag i fortsättningen i 3 kap. 41 § indelningslagen.
I 22 § LKI sägs även att fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen ska vid ett sammanträde före utgången av det år indelningsändringen träder i kraft besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt ska vidtas.
Av 5 kap. 25 a § KL följer att fullmäktige vid ett sammanträde före utgången av juni månad året efter det år som revisionen avser ska besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Fullmäktige ska även pröva frågan om anmärkning ska riktas mot ett utskott eller en ledamot. Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige enligt 5 kap. 25 b § KL besluta att skadeståndstalan ska väckas. Eftersom revisionsberättelsen ska ges in till det nyvalda fullmäktige får nyssnämnda paragrafer anses tillämpliga utan hänvisning. Det som sägs i 22 § LKI om beslut om ansvarsfrihet förs därför inte över till indelningslagen.
3. Bidrag vid sammanläggningar av landsting
3.1. Behovet av att kunna lämna bidrag vid landstingssammanläggningar
När flera landsting läggs samman är det nödvändigt att dra en enhetlig gräns mellan uppgifter som det nya landstinget respektive kommunerna ska ansvara för. Det innebär att det kan bli aktuellt att överföra ansvaret för vissa uppgifter från landsting till kommun eller omvänt. Med de nya uppgifterna följer givetvis kostnader, vilket innebär att även resurser bör överföras. Det kan ske genom att de resurser som används för den verksamhet som ska flyttas över skatteväxlas.
I fall där en uppgift ska flyttas från landstinget till kommunerna innebär en skatteväxling att landstinget sänker skatten motsvarande kostnaden för den uppgift som ska lämnas över, vilket ger kommunerna, som övertar uppgiften, utrymme att höja skatten med motsvarande belopp. En sådan skatteväxling måste dock ske enligt en för länet enhetlig skattesats, vilket innebär att utrymmet för att sänka skatten fördelas med en enhetlig procentsats över alla kommuner som ska ingå i det nya landstinget. Det innebär med stor sannolikhet att vissa kommuner blir överkompenserade medan andra blir underkompenserade i förhållande till kostnaderna för den nya uppgiften. I sådana fall är det rimligt att kommunerna kan jämna ut kostnadsskillnaderna mellan sig. Det kan ske genom att kommunerna ges befogenhet att lämna varandra bidrag, vilket
skapar möjlighet att överföra medel från överkompenserade kommuner till underkompenserade kommuner.1
En uppgift kan givetvis även flyttas från kommun till landsting. Kommunerna får då utrymme att sänka skatten motsvarande kostnaderna för den uppgift som ska lämnas över. Det är högst sannolikt att utrymmet för skattesänkningar kommer att variera på grund av att kostnaderna för uppgiften varierat mellan kommunerna. Den höjning av landstingsskatten som krävs för att finansiera övertagandet av uppgiften kommer dock att fördelas jämnt mellan kommunerna. Det kommer därför att finnas kommuner som kommer bättre ut än andra, dvs. kommuner där höjningen av landstingsskatten är lägre än sänkningen av kommunalskatten. Kommuner med höga kostnader för den aktuella uppgiften kommer alltså att tjäna på överlämnandet. När uppgifter lämnas över från kommuner till landsting kan det därför också uppkomma behov av ge kommunerna befogenhet att lämna bidrag till varandra för att jämna ut effekterna av överlämnandet.
Även om inga uppgifter ska överföras kan en befogenhet att lämna bidrag vara en förutsättning för att lägga samman flera landsting. Vid en landstingssammanläggning ska de olika landstingens skattesatser vägas samman till en enhetlig skattesats. Om den enhetliga skattesatsen ligger över skattesatsen för något av de landsting som ska läggs samman kommer invånarna i det landstinget att få höjd skatt trots att den landstingskommunala verksamheten i vart fall till en början inte ökar. För att invånarna ska få oförändrad skatt måste kommunerna i landstinget sänka sina skattsatser med lika mycket som landstingsskatten ökar, vilket i praktiken innebär att kommunerna måste dra ned på verksamheten. Det kan undvikas om landstinget och kommunerna får omfördela skattemedel mellan sig genom bidrag för att på så vis hålla skatt och verksamhet på en oförändrad nivå.
1 Det är inte bara vid landstingssammanläggningar som verksamhetsöverföringar skapar behov av att kunna jämna ut kostnadsskillnader mellan kommuner. Bestämmelser som ger kommuner rätt att lämna ekonomiska bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnader mellan kommuner med anledning av en verksamhetsöverföring finns även i 19 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, prop. 2007/08:1 s. 127 och 128), 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (prop. 1995/96:72) och 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrande (prop. 1992/93:159 s. 186). En redogörelse för dessa bestämmelser finns i avsnitt 3.3.
3.2. Bidrag i samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götaland
I samband med att landstingen i Skåne och Västra Götalands län bildades beslutade riksdagen lagen (1998:587) om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun2, förkortad bidragslagen.
Syftet med bidragslagen var att berörda landsting och kommuner skulle kunna lämna varandra bidrag för att motverka att en ny fördelning av arbetsuppgifter mellan landstingen och kommunerna i förening med en gemensam landstingskattesats ledde till väsentliga skattehöjningar eller minskningar av verksamheten. (prop. 1997/98:153 s. 17–20, bet. 1997/98:FiU28 s. 5–11).
Utgångspunkten var alltså att de nya landstingen skulle kunna bildas utan att någon av de inblandade kommunerna tvingades höja skatten eller minska verksamheten väsentligt. Detta kom till utryck i bidragslagen genom att landstingen fick lämna bidrag till kommuner om det behövdes för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranledde höjd kommunalskatt och genom att kommunerna fick lämna bidrag till varandra, om det behövdes för att jämna ut kostnader mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och kommunerna.
Bidragsgivningen i Skåne 3
Det nybildade Skånelandstinget lämnade under en övergångsperiod på fyra år (1999–2002) bidrag till Malmö kommun. Bakgrunden var att Malmö kommun innan bildandet av det nya landstinget var en landstingsfri kommun. Vid bildandet av landstinget fördes ansvaret för hälso- och sjukvården m.m. över till landstinget. Den enhetliga skattesatsen i det nya landstinget var dock högre än vad Malmö Stad hade behövt ta ut för de överförda verksamheterna. Utrymmet för skattesänkning till följd av att kostnader fördes över till landstinget medgav alltså inte att kommunalskatten sänktes med ett belopp motsvarande den nya landstingsskattesatsen. Utan
2Prop. 1997/98:153, bet. 1997/98:FiU28, rskr 1997/98:311. 3 Förslag till överenskommelse om kostnadsutjämning i Skåne län (19998-05-15), Rapporten
Indelningsändringen i Skåne – Skatteväxlingar, ekonomiska effekter och förslag till inomregional utjämning (1998-04-20, reviderad 19998-04-30), Telefonsamtal med Harald Lindström,
Region Skåne, tjänsteanteckning daterad den 10 maj 2010 och SOU 2004:68 s. 326–329.
bidrag hade därför Malmö kommun varit tvunget att höja skatten eller dra ned på verksamheten.
Landstinget i Skåne län lämnade även bidrag till kommunerna i tidigare Kristianstads län. Även har utgick bidragen under en övergångsperiod på fyra år (1999–2000). Bakgrunden var att utan bidrag hade den nya enhetliga landstingsskattesatsen inneburit höjd skatt för invånarna i dåvarande Kristianstads län och sänkt skatt för andra trots att verksamheten vare sig skulle öka eller minska, i vart fall inte till en början.
Bidragen finansierades genom att det nya Skånelandstinget tog ut mer i skatt än vad som behövdes för att bedriva landstingsverksamhet på samma nivå som före sammanläggningen.
Vid bildandet av landstinget i Skåne län ändrades ansvarsfördelningen mellan landstingen och kommunerna. Bland annat flyttades ansvaret för hemsjukvården från landstingen till kommunerna. Resurser överfördes mellan landstingen och kommunerna genom skatteväxling, dvs. landstinget sänkte sin skattesats motsvarande de kostnader som fördes över till kommunerna och kommunerna kunde därmed höja sina skattesatser med samma belopp. För att jämna ut effekterna av skatteväxlingen, dvs. skillnaderna mellan de kommuner som vunnit respektive förlorat på skatteväxlingen, tillämpades ett system för mellankommunal utjämning under en övergångsperiod på fyra år (1999–2002). Systemet innebar att överkompenserade kommuner lämnade bidrag till de kommuner som förlorat på skatteväxlingen.
Den mellankommunala utjämningen på grund av ändrat ansvar för kollektivtrafiken pågick bara i ett år, dvs. under 1999.
Bidragsgivningen i Västra Götaland 4
I likhet med Malmö kommun var Göteborgs kommun en landstingsfri kommun innan bildlandet av de nya landstingen. När Göteborgs kommun gick upp i det nya landstinget överfördes bl.a. ansvaret för hälso- och sjukvård till landstinget. Utrymmet för att
4 Huvudavtal om reglering av ansvar och finansiellt gränssnitt mellan landsting och kommuner i Västra Götalandsregionen (1998-09-03), Avtal med anledning av förslag till gränsdragning mellan kommunerna och regionen i Västra Götaland avseende primärvård (1998-09-01), PM Mellankommunalt utjämningssystem – skatteväxling 1999, Älvsborgs kommunförbund (1998-09-03), Protokoll fört vid sammanträde fört med regionstyrelsen den 17 november 1998 i Vänerborg, § 6 Avtal mellan Västra Götalandsregionen och Göteborgs kommun avseende verksamhetsöverföring och ekonomisk reglering och SOU 2004:68 329–331.
sänka kommunalskatten på grund av att kostnader fördes över till landstinget medgav dock inte heller här att kommunalskatten sänktes med ett lika stort belopp som den nya enhetliga landstingsskatten. Detta var grunden till att landstinget i Västra Götaland under en övergångsperiod på fem år lämnade bidrag till Göteborgs kommun.
Även i Västra Götaland överfördes uppgifter, t.ex. hemsjukvård, från landstinget till kommunerna i samband med bildandet av det nya landstinget. För att kompensera de kommuner där de nya uppgifterna ledde till högre kostnader än intäkterna från skatteväxlingen tillämpade även Västra Götaland ett system för mellankommunal utjämning. Bidrag mellan överkompenserade kommuner och de som förlorat på skatteväxlingen lämnades under en övergångsperiod på tre år (1999–2001).
3.3. Mellankommunal kostnadsutjämning i andra fall än vid landstingssammanläggningar
Det är givetvis inte bara i samband med landstingssammanläggningar som ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting ändras. Riksdagen kan besluta om ändrad ansvarsfördelning och kommuner och landsting kan även inom vissa områden komma överens om en ändrad ansvarsfördelning.
Enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, får ett landsting överlåta skyldigheten att erbjuda hemsjukvård till en kommun inom landstinget om landstinget och kommunen är överens om det. I sådana fall får landstinget enligt 19 § samma lag lämna sådant ekonomiskt bidrag till kommunen som motiveras av överenskommelsen. Om samtliga kommuner inom ett landstings område ingår i överlåtelsen får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.
I förarbetena till bestämmelsen om kostnadsutjämning uttalade regeringen att om kommunerna övertar ansvaret för hemsjukvården förutsätts det regleras ekonomiskt genom en skatteväxling mellan kommunerna och landstinget. Skatteväxlingen kunde dock behöva kompletteras med ett mellankommunalt utjämningssystem för att överbygga skillnader mellan kostnaderna för den övertagna verksamheten och intäkterna från skatteväxlingen och
kommunerna behövde därför ges befogenhet att genom bidrag jämna ut skillnaderna (prop. 2007/08:1 s. 127).
Ett annat exempel på mellankommunal kostnadsutjämning är 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård, förkortad betalningsansvarslagen. Där sägs att om ett landsting har överlåtit verksamheter för vård av psykiskt störda till kommuner som ingår i landstingsområdet, får kommunerna lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.
Bakgrunden till bestämmelsen var 1995 års psykiatrireform då viss verksamhet som avsåg stöd och service till psykiskt störda fördes över från landstingen till kommunerna. Även här skulle kommunernas ökade kostnader regleras genom skatteväxling mellan landstingen och kommunerna. För att jämna ut skillnaderna mellan kommuner som skulle komma att överkompenseras genom skatteväxlingen och de som skulle komma att underkompenseras gavs kommunerna befogenhet att jämna ut kostnaderna (prop. 1995/96:72 s. 8).
En befogenhet för kommuner att utjämna kostnader mellan sig finns också i 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Där sägs att ett landsting och en kommun får komma överens om att överlåta ansvaret för en eller flera uppgifter enligt lagen till varandra. Om en överenskommelse träffas, får överlåtaren lämna sådant bidrag till mottagaren som motiveras av överenskommelsen. I fall där ansvaret överlåtits från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i landstinget, får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.
Grunden för bestämmelsen är densamma som för de två tidigare utjämningsbestämmelserna, nämligen att den skatteväxling som förutsätts reglera kommunernas ökade kostnader kan behöva kompletteras med ett mellankommunalt utjämningssystem (prop. 1992/93:159 s. 186 och 187).
Införandet av LSS innebar att kommunerna från landstingen övertog ansvaret och kostnaderna för stöd och service till funktionshindrade. Landstingen ansvarar dock fortfarande för rådgivning och personligt stöd enligt LSS.
Med stöd av 17 § LSS infördes mellankommunala utjämningssystem i samtliga län. Numer finns det ett nationellt system för utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. Systemet infördes 2004 men regleras i dag i
lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. Införandet har lett till att de mellankommunala utjämningssystemen har avvecklats. År 2006 hade samtliga mellankommunala utjämningssystem upphört (prop. 2007/08:88 s. 12).
När det gäller att utjämna kostnaderna för den huvudmanskapsförändring som LSS innebar har alltså 17 § nämnda lag spelat ut sin roll (prop. 2002/03:151 s. 33). En möjlighet till utjämning behövs dock alltjämt eftersom kommuner och landsting får komma överens om en annan ansvarsfördelning. I några län har sådan överenskommelser träffats i fråga om råd och stöd enligt LSS, dvs. den uppgift som landstinget fortfarande ansvarar för (prop. 2007/08:88 s. 10).
Det kan konstateras att det behov av kostnadsutjämning som normalt uppkommer när kommuner och landsting i samband med en landstingssammanläggning kommer överens om att ändra ansvarsfördelningen för vissa verksamheter inte skiljer sig från det utjämningsbehov som kan uppkomma i andra sammanhang, som t.ex. när riksdagen beslutar om ändrat huvudmannaskap eller när landsting och kommuner träffar överenskommelser om sådana förändringar utan att det är någon landstingssammanläggning på gång.
3.4. Bidrag i förhållande till kommunal kompetens och beskattningsrätt
Den kommunala kompetensen
Föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ska enligt 8 kap. 5 § RF meddelas i lag.5 Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun ett annat landsting eller någon annan. Kravet på anknytning till området eller invånarna brukar kallas lokaliseringsprincipen.
5 I det vilande grundlagsförslaget ges motsvarande bestämmelse i 8 kap. 2 § 3 RF (prop. 2009/10:80 s. 270, bet. 2009/10:KU19).
. 111 och 112).
Av 2 kap. 4 § KL framgår att när det gäller kommunernas kompetens och skyldigheter finns det på vissa områden särskilda föreskrifter. Bestämmelsen upplyser bl.a. om att det på vissa områden finns bestämmelser som utvidgar kommunernas kompetens genom att göra undantag från t.ex. lokaliseringsprincipen.
Vissa kompetensutvidgande bestämmelserna var tidigare spridda på flera s.k. smålagar. Dessa bestämmelser är numer samlade i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, förkortad befogenhetslagen (prop. 2009/10:80).
Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § hindrar att landsting och kommuner lämnar bidrag till en kommun för att motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar. Bidragslagen innebar dock ett tillskott till den allmänna kompetensen och utvidgade därmed berörda landstings och kommuners kompetens till att även omfatta bidragsgivning för i lagen angivna ändamål (prop. 1997/98:153 s. 20).
Det krävs alltså lagstöd för att landsting och kommuner ska få lämna bidrag till varandra i samband med landstingssammanläggningar.
Den kommunala beskattningsrätten
I 1 kap. 7 § andra stycket RF sägs att kommuner och landsting får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.6 Bestämmelsen innebär att kommuner och landsting dels har rätt att ta ut skatt, dels att denna rätt enbart omfattar skatt för sådana uppgifter som de genom lag getts kompetens respektive ålagts att sköta (bet. 1994/95:FiU19 s
Under riksdagsbehandlingen av förslaget till bidragslag väcktes frågan om förslaget var förenligt med regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten. Finansutskottet inhämtade Lagrådets yttrande över förslaget och gav även Konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig. Båda utskotten och Lagrådet gjorde bedömningen att bidragslagen inte stred mot
6 I det vilande grundlagsförslaget finns den grundläggande bestämmelsen om den kommunala beskattningsrätten i 14 kap. 4 § RF (prop. 2009/10:80 s. 296, bet. 2009/10:KU19).
regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten (bet. 1997/98:FiU28 s. 5–11).
Enligt förslaget till bidragslag fick bidrag bara lämnas om det behövdes för att främja skatteutjämning eller för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och kommunerna. Att lämna bidrag för att främja skatteutjämning var enligt Lagrådets uppfattning inte förenligt med regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten.7 Lagrådet ansåg dock att avsikten med bidragslagen inte var att åstadkomma skatteutjämning mellan kommuner med olika förutsättningar utan att förhindra att bildandet av landstingen ledde till skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar. Enligt Lagrådets mening hindrade inte regeringsformen att ett landsting eller en kommun lämnar bidrag till kommuner i syfte att kompensera för de negativa konsekvenserna av en landstingssammanläggning. På förslag av Lagrådet ersattes därför förutsättningen ”främja skatteutjämning” med ”motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt uttag av kommunalskatt” (bet. 1997/98:FiU28 s. 5–11).
Det kan alltså konstateras att det är förenligt med regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten att i lag ge landsting och kommuner befogenhet att lämna varandra bidrag för att motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till skattehöjningar och för att jämna ut kostnader på grund av verksamhetsöverföringar mellan landsting och kommuner.
7 I det vilande grundlagsförslaget finns en bestämmelse om kommunal skatteutjämning, nämligen i 14 kap. 5 § RF. Bakgrunden är att det varit en omstridd fråga om sådan utjämning är grundlagsenlig. Enligt bestämmelsen får kommunerna i lag åläggas att bidra till kostnaderna för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar (prop. 2009/10:80 s. 214 och 296, bet. 2009/10:KU19).
3.5. Kompetens att lämna bidrag för ekonomisk utjämning
Förslag: Om ett landsting läggs samman med ett eller flera andra landsting, får det nya landstinget lämna bidrag till kommunerna i landstinget. Bidrag får bara lämnas om det behövs för att motverka att bildandet av det nya landstinget leder till höjd kommunalskatt. Kommunerna i det nya landstinget ska få lämna bidrag till varandra om det behövs för att mellan kommunerna jämna ut effekter som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från landstinget till kommunerna eller omvänt.
Skälen för utredningens förslag: Det finns i dag inga generella bestämmelser som gör det möjligt för landsting och kommuner att i samband med bildandet av nya landsting lämna varandra bidrag.
Enligt våra direktiv finns det inför en eventuell kommande sammanläggning av landsting behov av en sådan möjlighet och det ingår därför i vårt uppdrag att föreslå att landsting och kommuner ska få lämna bidrag till en annan kommun eller landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Vi ska alltså inte överväga behovet av en möjlighet att lämna bidrag utan vårt uppdrag är helt enkelt att föreslå bestämmelser som möjliggör bidragsgivning.
Den här delen av vårt uppdrag är, i likhet med den del som avser lagstiftning om indelningsdelegerade för landsting, inte beroende av att en ändrad läns- och landstingsindelning blir aktuell utan vi ska oavsett detta föreslå bestämmelser om bidrag. Det handlar därför inte om att föreslå sådana särskilda bestämmelser om bidrag som beslutades i samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götaland utan om att föreslå generella bestämmelser om bidrag.
Av direktiven följer även att det ska vara frivilligt att utnyttja möjligheten att lämna bidrag. Landstingen och kommunerna ska alltså på egen hand få bestämma om och hur bidragen ska lämnas, vilket innebär att alla inblandade måste vara överens (prop. 1997/97:153 s. 19). I likhet med bidragslagen kommer det till uttryck i lagtexten genom att det sägs att landsting och kommuner får lämna bidrag.
Som vi redogjort för i avsnitt 3.2 fick landstingen i Skåne och Västra Götalands län enligt bidragslagen lämna bidrag till kommuner om det behövdes för att motverka att bildandet av de nya landstingen ledde till höjd skatt. Dessutom fick kommunerna i landstingen lämna bidrag till varandra om det behövdes för att mellan kommunerna jämna ut kostnader som uppkommit på grund av att verksamhet förts över mellan landstinget och kommunerna.
När det gäller frågan mellan vilka som bidrag ska få lämnas bör det noteras att direktiven talar om möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag till en annan kommun eller ett annat landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Denna skrivning rymmer alltså, till skillnad från bidragslagen, även bidrag mellan landsting och bidrag från kommuner till landsting.
Vi kan inte se att det finns behov av en möjlighet för landsting att i samband med landstingssammanläggningar lämna bidrag till andra landsting. Av 20 § LKI följer att en kommun som har valt indelningsdelegerade ska tillhandahålla medel för de delegerades verksamhet. Det ska i fortsättningen även gälla landsting enligt de nya gemensamma bestämmelserna om indelningsdelegerade. De landsting som ska läggas samman kan alltså under förberedelsestadiet lämna bidrag till det nya landstinget.
Som redogjorts för i avsnitt 3.1 kan det vid överföringar av uppgifter från kommuner till ett nybildat landsting uppkomma behov av utjämning genom bidrag. Behovet är dock mellankommunalt, dvs. det handlar om att genom bidrag mellan kommunerna jämna ut skillnaderna mellan de som tjänar respektive förlorar på att uppgifterna lämnas över till landstinget. Något behov av bidragsgivning från kommuner till ett nybildat landsting finns alltså inte.
Mot bakgrund av det nu sagda föreslår vi att bidrag ska kunna lämnas från det nya landstinget till kommunerna och mellan kommunerna.
Enligt bidragslagen fick bidrag bara lämnas om det behövdes för att motverka skattehöjningar och om det behövdes för att mellan kommuner jämna ut kostnader som uppkommit på grund av verksamhetsöverföringar mellan landstinget och kommunerna. Vid sin granskning av lagförslaget konstaterade Lagrådet att en bidragsgivning för dessa ändamål var förenlig med grundlagens bestämmelser (se avsnitt 3.4).
Vi anser att bidragslagens förutsättningar – motverka skattehöjningar och jämna ut kostnader på grund av verksamhets-
överföringar – tillgodoser de bidragsbehov som kan uppkomma vid en sammanläggning av landsting och föreslår därför att bidragslagens förutsättningar ska gälla även vid kommande sammanläggningar.
3.6. Bidragsperioden
Förslag: Bidrag ska bara få lämnas under en övergångsperiod.
Övergångsperiodens längd och övriga villkor för bidrag ska regleras i en överenskommelse mellan landstinget och kommunerna.
Skälen för utredningens förslag:
Bidrag under en övergångsperiod – behövs det en tidsgräns?
Av förarbetena till bidragslagen framgår att avsikten var att bidrag för att motverka skattehöjningar bara skulle kunna lämnas under en övergångsperiod. Eftersom det var svårt att avgöra hur lång övergångsperiod som behövdes föreslog dock regeringen ingen tidsgräns (prop. 1997/98:153 s. 18 och 19).
När det gällde möjligheten att lämna bidrag för att jämna ut kostnader mellan kommuner till följd av verksamhetsöverföringar från landstinget till kommunerna framhöll regeringen att avsikten var att även dessa bidrag skulle lämnas under en övergångsperiod. Tanken var alltså att kommunerna successivt skulle anpassa sig till de nya förutsättningarna.
Lagrådet, dit förslaget remitterades av Finansutskottet, anförde i sitt yttrande över förslaget till bidragslag att det förhållandet att bidragsmöjligheten tog sikte på en övergångsperiod lämpligen borde komma till uttryck i lagtexten. Finansutskottet ansåg dock i likhet med regeringen att det var svårt att avgöra hur lång övergångsperiod som behövdes och att lagen därför inte borde tidsbegränsas. Samtidigt underströk utskottet att bidragsmöjligheten enligt regeringens uttalande i propositionen skulle utvärderas före utgången av år 2002 (bet. 1997/98:FiU28 s. 5–11). Någon utvärdering har dock inte gjorts.
Vi anser att det är självklart att de kommuner som ingår i ett nybildat landsting på sikt ska svara för sina egna kostnader och att bidragsbefogenheten därför bara ska få användas under en
övergångsperiod. I likhet med förra gången en bidragsbefogenhet var aktuell väcks dock frågan om det bör anges i lag hur länge ett nytt landsting och berörda kommuner ska få lämna bidrag, dvs. om det finns skäl att föreskriva en uttrycklig tidsgräns för bidragsgivningen.
Svårt att på förhand bestämma hur lång bidragsperiod som behövs
Av redogörelsen i avsnitt 3.2 för bidragsgivningen i samband med bildandet av nya landsting i Skåne och Västra Götalands län framgår att bidragsperioderna varierade från ett till fem år. Det visar att den tid som berörda landsting och kommuner behöver för att anpassa sig till de nya förutsättningarna kan variera mellan olika landstingssammanläggningar och mellan olika verksamheter. Vad som utifrån omständigheterna är en rimlig övergångsperiod kan därför inte bestämmas förrän landstinget och kommunerna räknat fram en ny enhetlig landstingsskattsats och beräknat de ekonomiska effekterna av de verksamhetsöverföringar som ska göras i samband med sammanläggningen. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om det är lämpligt att i en generell bestämmelse om bidrag föreskriva en tidsgräns för bidragsgivningen.
Behövs det en tidsgräns med hänsyn till det kommunalekonomiska utjämningssystemet?
En befogenhet att lämna bidrag utan tidsgräns bör också ses i ljuset av systemet för kommunalekonomisk utjämning, som regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Målet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet är att samtliga kommuner och landsting, oavsett skattekraft och strukturella kostnader, ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster (prop. 2003/04:155 s. 19). Systemet finansieras i huvudsak av staten och innebär att vissa kommuner och landsting får ett utjämningsbidrag medan andra kommuner ska betala en utjämningsavgift till staten.
Vårt förslag innebär bl.a. att kommunerna i ett nybildat landsting ska få lämna bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnader som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från landstinget till kommunerna. Befogenheten är inte
begränsad till överföringar av vissa slags verksamheter utan är generell. Det innebär att befogenheten omfattar verksamheter som ingår i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. En sådan befogenhet vid sidan av det kommunalekonomiska utjämningssystemet kan leda till att vissa landsting och kommuner blir dubbelt kompenserade och att andra kommuner belastas dubbelt. Det kan alltså uppkomma skevheter i den totala utjämningen. Problemet försvinner givetvis inte med en tidsgräns men en sådan gräns skulle begränsa problemet.
Utjämning vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet utan tidsbegränsning
Det nu som nu sagts om det kommunalekonomiska utjämningssystemet bör vägas mot det faktum att det inte finns någon föreskriven tidsgräns för de möjligheter till kostnadsutjämning som finns i dag. Som redogjorts för i avsnitt 3.3 finns det i HSL, betalningsansvarslagen och LSS bestämmelser som ger kommuner och landsting rätt att lämna varandra bidrag i syfte att jämna ut kostnader på grund av verksamhetsöverföringar. Ingen av dessa lagbestämmelser innehåller någon tidsgräns för bidragsgivningen. Det sägs inte heller att bidrag bara får lämnas under en övergångsperiod.
Av förarbetena till bestämmelsen i LSS framgår dock att avsikten var att systemet med kostnadsutjämning mellan kommunerna eller med bidrag mellan landsting och kommuner endast skulle användas under en övergångsperiod och att varje kommun på sikt skulle svara för sina kostnader (prop. 1992/93:159 s. 96 och 187).
Möjligheten enligt HSL att lämna bidrag för mellankommunal kostnadsutjämning på grund av att ansvaret för hemsjukvården förts över från landstinget till kommunerna i länet infördes 2008. I den promemoria som föregick lagändringen uttalades att mellankommunala kostnadsutjämningar endast borde tillämpas övergångsvis och som längst under fem år. Ett par remissinstanser påpekade att en sådan begränsning inte gällde om den inte togs in i lagen. Regeringen anförde att avsikten var dock endast att ge kommunerna en möjlighet att utjämna kostnader och att det var kommunerna själva som bestämde såväl omfattningen på
utjämningen som hur länge den skulle pågå (prop. 2007/08:1 s. 127 och 128). Någon tidsbegränsning togs alltså inte in i lagen.
Om landstinget och kommunerna i länet kommer överens om att föra över ansvaret för råd och stöd enligt LSS eller hemsjukvården kan alltså kommunerna själva bestämma hur länge kostnadsutjämningen ska pågå, dvs. hur lång övergångsperioden ska vara. Bestämmelserna i LSS och HSL kan givetvis även användas när grunden för verksamhetsöverföringen är en landstingssammanläggning. Oavsett om vi föreslår att en tidsgräns ska tas in i lagen kommer därför kommunerna i ett nybildat landsting att på dessa områden kunna komma överens om att bidrag ska lämnas under en längre övergångsperiod. En föreskriven tidsgräns skulle alltså till viss del vara verkningslös.
Betydelsen av att det är frivilligt att lämna bidrag
Vårt förslag ger bara landsting och kommuner en möjlighet att genom bidrag motverka skattehöjningar och utjämna kostnader på grund av verksamhetsöverföringar. Det finns alltså ingen skyldighet att lämna bidrag utan det är frivilligt, vilket innebär att berörda landsting och kommuner måste vara överens om att bidrag ska utgå. Det är även berörda landsting och kommuner som bestämmer vilka som ska få bidrag och vilka som ska lämna bidrag samt bidragens storlek.
De kommuner som enligt gjorda beräkningar ska lämna bidrag kommer rimligen att verka för så korta bidragsperioder som möjligt och värja sig mot att bli bidragsgivare i ett permanent system utanför det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Risken för att bidrag kommer att lämnas annat än övergångsvis om det inte finns någon tidsgräns är därför liten.
Övergångsperiodens längd
Vi anser att det är viktigt att berörda kommuner och landsting är inställda på att bidrag bara får lämnas under en övergångsperiod och att de därför snabbt anpassar sig till de nya förutsättningarna. Å andra sidan är det enligt vår mening också viktigt att bidragsbefogenheten är flexibel i den meningen att den ger kommuner och landsting tillräckligt utrymme att komma överens om hur lång
övergångsperiod som behövs för att undvika att en landstingssammanläggning leder till höjd skatt eller verksamhetsneddragningar. Bidragsbefogenheten bör därför vara ett flexibelt verktyg vid landstingssammanläggningar och inte ett hinder.
Behovet av flexibilitet får dock inte skymma det faktum att det handlar om att under en övergångsperiod ge landsting och kommuner tid att anpassa sig till nya förutsättningar. Lagstiftningen bör alltså vara både flexibel och tydligt och klart understryka att bidrag bara får lämnas under en övergångsperiod.
Ett sätt att uppnå det är att föreslå en förhållandevis generös övergångsperiod;. en period som ger landsting och kommuner ett tillräckligt stort förhandlingsutrymme men som samtidigt sätter en bortre parentes för bidragsgivningen. Vid bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götaland pågick bidragsgivning som längst i fem år (se avsnitt 3.2) och en tidsgräns på fem år skulle därför kunna vara ett alternativ.
En uttrycklig tidsgräns för bidragsgivningen rimmar dock illa med det faktum att dagens möjligheter till kostnadsutjämning på grund av verksamhetsöverföringar inte innehåller några formella tidsbegränsningar. Att här föreslå en uttrycklig tidsgräns skulle därför delvis vara verkningslöst.
Mot den bakgrunden anser vi att ett bättre alternativ är att i lag uttryckligen föreskriva att bidrag bara får lämnas under en övergångsperiod. Hur lång perioden får vara anges dock inte i lag utan övergångsperiodens längd bör landsting och kommuner få bestämma i samband med att de beräknar en ny enhetlig landstingsskattsats och beräknar de ekonomiska effekterna av de verksamhetsöverföringar som ska göras i samband med sammanläggningen. Det är i linje med de möjligheter till mellankommunal kostandsutjämning som i dag finns vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet.
Med hänsyn till det nu sagda föreslår vi ingen tidsgräns för bidragsgivning utan vi anser att det är tillräckligt att det i lag anges att bidrag får lämnas under en övergångsperiod.
Eftersom det är frivilligt att lämna bidrag måste landsting och kommuner komma överens om att bidrag ska lämnas, vem som ska lämna och vem som ska få bidrag, bidragets storlek m.m. För att ytterligare understryka att bidrag bara får lämnas under en övergångsperiod bör landstinget och kommunerna vara skyldiga att ange övergångsperiodens längd i överenskommelsen om bidrag. Vi föreslår därför att de närmare villkoren för bidragsgivningen ska
regleras i en överenskommelse mellan landstinget och kommunerna och att övergångsperiodens längd ska anges i överenskommelsen.
Hur tidigt ska bidrag få lämnas?
En annan fråga som bör beröras är hur tidigt bidrag ska få lämnas. I direktiven sägs att vi ska föreslå lagstiftning om möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Det talar närmast för att bidrag bör kunna lämnas så snart regeringen har beslutat att landstingen ska läggas samman. En sådan startidpunkt är i linje med att ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen.8 De indelningsdelegerade, vars uppgift det är att förbereda bildandet av det nya landstinget, skulle alltså få lämna bidrag till de kommuner som ska ingå i det nya landstinget.
Här bör det noteras att bidragslagen trädde i kraft samtidigt som de indelningsändringar som ledde fram till bildandet av de nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län, dvs. den 1 januari 1999. Det innebär att bidrag inte kunde lämnas under den tid då bildandet förberedes. Frågan om bidrag borde ha kunna lämnas redan under förberedandet av de nya landstingen diskuterades inte heller i förarbetena (prop. 1997/98:153, bet. 1997/98:FiU28).
Vi har svårt att se att det finns något behov av kunna lämna bidrag för att motverka skattehöjningar eller utjämna kostnader på grund av verksamhetsöverföringar redan innan indelningsändringen har trätt i kraft. Å andra sidan bör inte möjligheterna att lämna bidrag begränsas i onödan utan lagstiftningen bör vara flexibel. Vi föreslår därför en bestämmelse som inte hindrar att bidrag lämnas redan under förberedelsestadiet.
8 Enligt 1 kap. 13 § indelningslagen kan en nybildad kommun förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter så snart indelningsdelegerade har utsetts (prop. 1978/79:157 s. 109 och 110). Detta ska enligt vårt förslag 2 kap. 6 indelningslagen) i fortsättningen även gälla när nya landsting bildas.
3.7. Bidragsbestämmelsernas placering
Förslag: Bestämmelserna om att landsting och kommuner ska få lämna varandra bidrag i samband med sammanläggningar av landsting tas in i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting.
Skälen för utredningens förslag: Förslaget att landsting och kommuner ska få lämna varandra bidrag för att motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar utvidgar den kommunala kompetensen.
Tidigare fanns det ett antal kompetensutvidgande lagar som gav kommunerna vissa befogenheter, samtidigt som de inte innebär några åligganden för kommunerna. I kommunalrättsliga sammanhang brukar denna typ av lagar kallas ”smålagar”. Dessa s.k. smålagar är numer samlade i befogenhetslagen (prop. 2008/09:21). I 2 kap. befogenhetslagen har bestämmelser som ger kommunerna rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd samlats.
Utgångspunkten är att nya kompetensutvidgande bestämmelser inte ska ges i s.k. smålagar utan i stället tas in i befogenhetslagen. Däremot kan inte avsikten vara att framtida kompetensutvidgande bestämmelser, som hör till ett område med egen lagstiftning, ska placeras i befogenhetslagen utan sådana bestämmelser bör placeras tillsammans med övriga bestämmelser på området.
Mot bakgrund av det nu sagda föreslår vi att bestämmelserna om bidrag mellan landsting och kommuner i samband med landstingssammanläggningar placeras i indelningslagen. Det är samma placering som föreslås för bestämmelserna om indelningsdelegerade.
Bestämmelserna om bidrag ges i 2 kap. 7 och 8 §§ indelningslagen.
4. Konsekvenser av förslagen
Bedömning: Förslagen påverkar inte kostnaderna eller intäkterna för kommuner och landsting och leder inte heller till några samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Förslagen har stor betydelse för möjligheten att ny- eller ombilda landsting men saknar betydelse för andra frågor som t.ex. sysselsättning och offentlig service. Förslaget att landstingen och kommunerna ska få lämna bidrag till varandra för att jämna ut effekterna av en enhetlig landstingsskattesats och verksamhetsöverföringar är positivt för den kommunala självstyrelsen. De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting saknar betydelse för den kommunala självstyrelsen.
Skälen för utredningens bedömning: Förslagen om indelningsdelegerade och bidrag innebär inget utökat ansvar eller ökade kostnader för kommuner och landsting.
Bidragsbefogenheten förbättrar förutsättningarna för kommuner och landsting att komma överens om hur effekterna av en enhetlig landstingsskattesats och verksamhetsöverföringar som görs inför en landstingssammanläggning ska regleras ekonomiskt. De kan t.ex. komma överens om att genom bidrag jämna ut kostnaderna mellan kommunerna som uppkommit på grund av att ansvaret för en verksamhet först över från landstingen till kommunerna. Ett sådan mellankommunalt utjämningssystem påverkar givetvis berörda kommuners och landstings kostnader och intäkter. Det handlar dock bara om att ge kommuner och landsting en möjlighet att utjämna och förslaget medför därför inga nya uppgifter eller ökade kostnader för kommuner och landsting. Den s.k. finansieringsprincipen är därför inte tillämplig.1
1Prop. 1991/92:150, s. 24, prop. 2001/02, s. 52 och 53, prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 9, s. 127 och 128.
Några samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt innebär förslagen inte heller, utöver organisatoriska kostnader i samband med ombildningarna.
Förslaget om bidrag är ett tillskott till den allmänna kompetensen, dvs. förslaget utvidgar kommuners och landstings kompetens till att även omfatta bidragsgivning i samband med landstingssammanläggningar. Förslaget är därför positivt för den kommunala självstyrelsen. Däremot får förslaget om indelningsdelegerade för landsting anses sakna betydelse för den kommunala självstyrelsen. Sammanfattningsvis kan sägas att förslagen har stor betydelse för möjligheten att ny- eller ombilda landsting, men saknar, om vi bortser från den kommunala självstyrelsen, betydelse för andra frågor som t.ex. sysselsättning och offentlig service.
5. Författningskommentar
5.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting
1 kap.
17 §
LKI1 upphävs och ersätts av bestämmelserna i 3 kap. Hänvisningen till nämnda lag slopas därför.
Skälen för att upphäva LKI och flytta bestämmelserna hit redovisas i avsnitt 2.4.
18 §
I LKI används ordet ”kommitté” som benämning på de organ för beredning och verkställighet som de indelningsdelegerade får tillsätta vid behov. I 3 kap. denna lag används dock inte ordet ”kommitté” utan där används utskott som grundbenämning på samtliga berednings- och verkställighetsorgan. Det föranleder ändringen i den här paragrafen.
2 kap.
6 §
Utredningen föreslår i avsnitt 2.3 att vid bildandet av nya landsting eller vid andra ändringar i landstingsindelningen som är så omfattande att landstinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av sittande fullmäktige, ska regeringen besluta att det nya eller ombildade landstinget ska företrädas av indelningsdelegerade. Där föreslås också att om indelningsdelegerade ska
1SOU 1978:32, prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 1978/79:363.
utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.
De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting blir tillämplig inte bara vid sammanläggningar av landsting utan även vid andra nybildningar eller omfattande ombildningar av landsting, t.ex. delningar.
I fortsättningen ska alltså indelningsdelegerande inte bara utses vid omfattande ändringar i kommunindelning utan även vid sådana ändringar i landstingsindelningen. Förslaget innebär att skillnaderna mellan bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen blir färre. Skillnaderna försvinner dock inte helt utan kvarstår på några punkter.2
Redan i dag regleras ändringar i landstingsindelningen genom hänvisningar i förevarande kapitel till bestämmelserna om ändringar i kommunindelningen i 1 kap. När nu skillnaderna mellan de olika bestämmelserna blir färre finns det skäl att hänvisa till 1 kap. i än större utsträckning. Vissa paragrafer i 2 kap. upphävs därför eller ges ett nytt innehåll (7 och 8 §§) och ersätts med hänvisningar till bestämmelser i 1 kap.
Första stycket Punkten 1
En hänvisning till bestämmelserna om ekonomisk reglering finns i dag i 4 § Den paragrafen upphävs nu och i stället ges hänvisningen till 1 kap. här.
Punkten 2
Hänvisningen ersätter bestämmelserna i nuvarande 5 § om ikraftträdande och hur lång tid innan ikraftträdandet en indelningsändringen ska beslutas. Bestämmelserna innebär att en indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet och att beslutet som huvudregel ska meddelas senast ett år innan ikraftträdandet.
Det nu sagda gäller även enligt 1 kap. 12 § men där finns även en särskild bestämmelse om ikraftträdande för indelningsändringar
2 Följande gäller bara vid ändringar i kommunindelningen, – särskild hänsyn ska tas till befolkningens inställning och när det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning (1 kap. 1 och 24 §§), – särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen och om kommunerna motsätter sig ändringen krävs det synnerliga skäl för ett beslut (1 kap. 1 §), – länsstyrelsen får besluta om vissa mindre indelningsändringar (1 kap. 3 §).
som är så omfattande att indelningsdelegerade ska utses. Sådana indelningsändringar ska alltid träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.
Denna bestämmelse om ikraftträdande ska, som en konsekvens av att indelningsdelegerade i fortsättningen även ska utses vid omfattande ändringar i landstingsindelningen, också gälla sådana ändringar. Det uppnås genom hänvisningen till 1 kap. 12 §.
Punkten 3
Punkten ersätter det som sägs i nuvarande 6 §. Även i 1 kap. 13 § regleras från vilken tidpunkt en kommun enligt en ny indelning får rättskapacitet, dvs. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. I 1 kap. 13 sägs dock också att om indelningsdelegerade ska utses får kommunen rättskapacitet när delegerade valts. I stället för att lägga till det i nuvarande 6 § hänvisas i stället till 1 kap. 13 §.
Punkten 4
Hänvisningen till 1 kap. 14 och 15 §§ ersätter bestämmelserna i nuvarande 7 och 8 §§ och innebär samtidigt att det anges vad som gäller i fall där indelningsdelegerade ska utses.
Det här kapitlet innehåller i dag ingen motsvarighet till 1 kap. 16 §. Bestämmelsen i 1 kap. 16 § första stycket gäller vid sammanläggningar av kommuner och innebär att det nyvalda fullmäktige under de två månader som är kvar innan indelningsändringen träder i kraft även ska företräda de kommuner som lagts samman och alltså inte bara den nya kommunen. Av 1 kap. 16 § andra stycket följer att vid kommundelningar får regeringen förordna att kommunen enligt den äldre indelningen ska företrädas av det gamla fullmäktige fram till dess indelningsändringen träder i kraft och att de gamla fullmäktiges tjänstgöring först då ska upphöra.
Bestämmelserna i 1 kap. 16 § tar sikte på indelningsändringar som innebär att nya kommuner bildas och reglerar vilket fullmäktige som ska företräda kommunerna enligt den äldre indelningen (prop. 1978/79:157 s. 81 110 och 111). Det rör sig alltså om ändringar där indelningsdelegerade ska utses och bestämmelserna bör därför i fortsättningen även gälla vid ändringar i landstingsindelningen, vilket uppnås genom hänvisningen till 1 kap. 16 §.
Punkten 5
Genom hänvisningen görs 1 kap. 17 §, dvs. den bestämmelse som i dag bara anger när indelningsdelegerade ska utses vid ändringar i kommunindelningen, tillämplig även på ändringar i landstingsindelningen. Bakgrunden till förslaget och behovet av bestämmelser om indelningsdelegerade även för landsting behandlas i avsnitt 2.3.
Punkten 6
I 1 kap. 18 § sägs att fram till dess att en indelningsändring träder i kraft får det nyvalda fullmäktige använda indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer för att bereda och verkställa ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen. Bestämmelsen bör ses mot bakgrund av att det nyvalda fullmäktige till en början saknar egna beredningsorgan (prop. 1978/79:157, s. 81).
Eftersom indelningsdelegerade i fortsättningen även ska utses vid omfattande ändringar i landstingsindelningen bör 1 kap. 18 § även gälla när indelningsdelegerade för landsting har utsetts. En hänvisning till 1 kap. 18 § tas därför in här.
Punkten 7
Hänvisningen till 1 kap. 19 §§ ersätter bestämmelserna i 9 § och innebär samtidigt att det anges vad som gäller i fall där indelningsdelegerade ska utses.
Punkten 8
Motsvarande hänvisning ges i dag i 12 §.
Andra stycket
Syftet med punkterna 1 och 2 är att underlätta tillämpningen.
Punkten 3 finns med för att det klart och tydlig ska framgå vad hänvisningen till 1 kap. 12 § innebär, nämligen att beslut enligt 1 § första stycket som huvudregel ska meddelas senast ett år innan indelningsändringen träder i kraft och att tidsfristen för beslut enligt 1 § andra stycket är tre månader.
7 §
Dagens innehåll ersätts av hänvisningen i 6 § 4 till 1 kap. 14 §.
Här ges i stället ett nybildat landsting befogenhet att lämna bidrag till en kommun inom landstinget och kommuner inom ett
nybildat landsting befogenhet att lämna bidrag till varandra. Bestämmelserna som är nya behandlas också i avsnitt 3.5 och 3.6.
Det är frivilligt att utnyttja möjligheten att lämna bidrag, vilket framgår av att det sägs att bidrag får lämnas.
Ett nybildat landsting får lämna bidrag till en kommun i den utsträckning det behövs för att motverka att bildandet leder till höjd kommunalskatt. I avsnitt 3.1 redogörs för vad det är som gör att bidrag kan behöva lämnas för att undvika skattehöjningar.
Om uppgifter förts över från landstinget till kommunerna eller omvänt, får de kommuner som ingår i ett nybildat landsting lämna bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut ekonomiska effekter mellan kommunerna på grund av överföringen. Det krävs alltså dels att verksamheter överförts från en nivå till en annan, dels att det finns behov av att utjämna effekterna av överföringen. En redogörelse för behovet av kostnadsutjämning i samband med verksamhetsöverföringar finns i avsnitt 3.1.
De förutsättningar som nu föreslås motsvarar förutsättningarna i bidragslagen (prop. 1997/98:153, s. 17–20, bet. 1997/98:FiU28, s. 5–11).
Enligt andra stycket ska de närmare villkoren för bidragsgivningen regleras i en överenskommelse mellan landstinget och kommunerna. Denna bestämmelse, som även behandlas i avsnitt 3.6, bör ses mot bakgrund av att bidragsperiodens längd enligt 8 § ska anges i överenskommelsen om bidrag.
8 §
Den nuvarande bestämmelse ersätts av hänvisningen i 6 § 4 till 1 kap. 15 §.
I den här paragrafen föreskrivs nu i stället att bidrag enligt 7 § bara får lämnas under en övergångsperiod och att övergångsperiodens längd ska anges i landstingets och kommunernas överenskommelse om bidrag.
Av 7 följer att de närmare villkoren för bidragsgivningen ska regleras i en överenskommelse mellan landstinget och kommunerna. Här föreskrivs att bidragsperiodens längd ska anges i överenskommelsen. Det innebär att kommuner och landsting i samband med att de ingår en överenskommelse om bidrag måste ta ställning till hur länge bidragsgivningen ska pågå.
Syftet med paragrafen är att understryka att bidrag bara får lämnas under en övergångsperiod och att landsting och kommuner
därför även måste komma överens om övergångsperiodens längd. Se vidare avsnitt 3.6.
Det är inte lätt att säga något generellt om hur lång en period kan vara utan att förlora karaktären av övergångsperiod utan frågan för bedömas från fall till fall. En femårig bidragsperiod bör normalt ses som en övergångsperiod. I speciella fall kan även något längre perioder betraktas som övergångsperioder.
3 kap. Indelningsdelegerade
Inledning
3 kap. Indelningsdelegerade
Bestämmelserna i det här kapitlet ersätter LKI som upphävs. På vissa punkter föreslås ändringar i förhållande till vad som i dag gäller enligt LKI. Skälen för ändringarna redovisas i avsnitt 2 och det anges också i kommentaren om en bestämmelse är ny.
I dag finns det inga bestämmelser om vem som ska företräda ett ny- eller ombildat landsting i väntan på att ett nytt fullmäktige valts. När det gäller ändringar i landstingsindelningen finns det alltså inga bestämmelser att ersätta och i det avseendet är alla bestämmelser i det här kapitlet nya.
Vid bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län beslutade riskdagen särskilda lagar om s.k. sammanläggningsdelegerade3. Lagarna om sammanläggningsdelegerade upphörde att gälla vid utgången av juni 19994 men har använts som förebild till bestämmelserna i det här kapitlet. I kommentaren till paragraferna anges därför genomgående vilka bestämmelser i ämnet som fanns i lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Eftersom bestämmelserna i kapitlet, i likhet med LKI och lagarna om sammanläggningsdelegerade, i stor utsträckning hänvisar till bestämmelser i kommunallagen har den lagens disposition och rubriker fått tjäna som förebild.
3Prop. 1995/96:224, bet. 1996/97:BoU, rskr. 1996/97:2, SFS 1996:945 och 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228, SFS 1997:222. 4Prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30rskr. 1998/99:210, SFS 1999:627 och 1999:629.
Hänvisningar till förarbeten
I kommentaren till paragraferna hänvisas till följande förarbetena bara genom angivande av det årtal då bestämmelsen infördes eller ändrades.
1979 Förslag till lag om ändring i rikets indelningar i kommuner, landstingskommuner och församlingar, m.m., SOU 1978:32, prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 1978/79:363, SFS 1979:412 1992 Följdlagstiftning till den nya kommunallagen, prop. 1991/92:17, bet. 1991/92:KU6, rskr. 1991/92:31, SFS 1991:1694 1993 Ny kyrkolag, prop. 1991/92:85, bet. 1991/92:KU23, rskr. 1991/92:222, SFS 1992:348 2006 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting, prop. 2005/06:55, bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227, SFS 2006:370
Om en paragraf i lagarna om sammanläggningsdelegerade nämns i kommentaren till paragraferna utgör det även en hänvisning till följande förarbeten, nämligen
– prop. 1995/96:224, bet. 1996/97:BoU4, rskr. 1996/97:2, – prop. 1996/97:108, bet 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228.
Val av indelningsdelegerade
1 §
Om regeringen beslutat att indelningsdelegerade ska utses framgår det av den här paragrafen från vilka kommuner och landsting de indelningsdelegerade ska utses. De kommuner och landsting som det handlar om definieras här som ändringsberörda kommuner och landsting.
Paragrafen ersätter 1 § första stycket LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1992.
2 §
Paragrafen paragraf ersätter 1 § andra och tredje stycket LKI. Den nuvarande lydelse av 1 § LKI är från 1992.
Ordalydelsen här skiljer sig något från 1 § LKI. Det rör sig dock inte om någon ändring i sak utan i likhet med i dag är det bara när ändringsberörda kommuner och landsting inte är ense som regeringen ska bestämma antalet indelningsdelegerade från varje kommun och landsting. Är kommunerna och landstingen ense bestämmer de alltså antalet själva. I dag ska regeringen fastställa det antal som kommunerna är ense om. Det förefaller onödigt och här ges därför kommuner och landsting rätt att besluta om antalet när de är ense.
Att kommuner och landsting får besluta om antalet indelningsdelegerade om de är ense innebär att i fall där delegerade endast ska utses från en kommun eller ett landsting bestämmer den kommunen eller det landstinget antalet. Det behöver dock inte, som i dag, anges särskilt.
När det gäller lagarna om sammanläggningsdelegerade angavs antalet delegerade i 5 §.
3 §
Här anges vem som väljer indelningsdelegerade, nämligen fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting, och när valet senast ska vara klart. För kommuner finns motsvarande bestämmelser i dag i 2 § första stycket LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1993.
Bestämmelser om vem som skulle välja delegerade och när valet senast skulle vara klart fanns i 4 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
4 §
I paragrafen sägs hur valet av delegerade ska gå till. Bestämmelserna hämtas från 2 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1993.
Även enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade gällde att valet skulle vara proportionellt under de förutsättningar som angavs i 2 § lagen (1992:239) om proportionellt valsätt och att turordningen för ersättarna skulle bestämmas om de inte valdes proportionellt. Det framgick av 6 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
5 §
I paragrafen anges vilka som är valbara som indelningsdelegerade. Motsvarande bestämmelser för val av kommunala indelnings-
delegerade finns i dag i 2 § LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1993.
Den här paragrafen behandlas, så vitt gäller valbarheten som indelningsdelegerade för landsting, även i avsnitt 2.6.1.
I 6 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser om valbarhet.
6 §
Här föreskrivs vad som gäller om en indelningsdelegerad avgår. När det gäller kommunala indelningsdelegerade anges det i dag i 2 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1993.
Dagen bestämmelse i 2 § LKI utgörs av en hänvisning till 6 kap. 14 § KL. Det som sägs i den här paragrafen motsvarar första och andra stycket i 6 kap. 14 § KL.
Däremot finns det ingen motsvarighet till 6 kap. 14 § tredje stycket KL. Skälen härför redovisas i avsnitt 2.9.
I 31 § lagarna om sammanläggningsdelegerade föreskrevs att om en delegerad avgick skulle 6 kap. 14 § första och andra stycket KL tillämpas.
7 §
Paragrafen ersätter 2 § andra stycket och 4 § LKI. Den nuvarande lydelsen av 2 § LKI är från 1993. Innehållet i 4 § LKI har ändrats en gång, nämligen 1992.
I 19 § sägs att i fråga om indelningsdelegerades arbetsformer gäller bestämmelserna om hur sammanträden kungörs i 5 kap. 8– 10 §§ KL. Den hänvisningen gäller även de delegerades första sammanträde och här ges därför till skillnad från 4 § andra stycket LKI ingen särskild bestämmelse om kungörelse av det första sammanträdet.
Enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade skulle ordförandena i fullmäktige i Malmöhus läns och Skaraborgs läns landsting underrättas om valet och alltså inte länsstyrelsen. Ordförandena skulle utse en av de delegerade att kungöra första sammanträdet och föra ordet där till dess en ordförande valts. Bestämmelserna fanns i 4 och 13 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Organisation
8 §
Här sägs att indelningsdelegerade är beslutande församling för kommunen eller landstinget enlig den nya indelningen.
Det finns ingen motsvarande bestämmelse i lagen om kommunala indelningsdelegerade och inte heller lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll något liknande. Att indelningsdelegerade är beslutande församling och inte sittande fullmäktige följer dock av förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade, nämligen att den nya kommunen eller landstinget inte bör företrädas av de gamla fullmäktige. Regeringens beslut innebär alltså att indelningsdelegerade tar över beslutanderätten från sittande fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting.
Bestämmelsen utgör alltså enbart ett förtydligande och finns med för att ge en fullständig bild av organisationen. Förebilden är 3 kap. 1 § KL där det sägs att fullmäktige är beslutande församling i kommuner och landsting.
9 §
Den här paragrafen innehåller bestämmelser om berednings- och verkställighetsorganisationen. För beredning och verkställighet ska indelningsdelegerade tillsätta ett arbetsutskott. Om det inte är tillräckligt får de delegerade tillsätta fler utskott eller använda sig av nämnder och beredningar i de kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade.
Paragrafen ersätter 14 § LKI, som har behållit sin ursprungliga lydelse från 1979.
Bestämmelser om beredning och verkställighet fanns i 21 § lagarna om sammanläggningsdelegerade. De bestämmelserna gav dock inte de delegerade möjlighet att använda nämnder och beredningar i de kommuner och landsting som hade valt delegerade.
I lagen om kommunala indelningsdelegerade används ordet ”kommitté” som benämning på de organ för beredning och verkställighet som de indelningsdelegerade får tillsätta vid behov. Bestämmelserna om arbetsutskott och kommittéer är i många fall gemensamma. Lagtexten blir enklare om ordet ”utskott” kan användas i bestämmelser som gäller för både arbetsutskottet och övriga berednings- och verkställighetsorgan. I den här lagen används därför inte ordet ”kommitté” utan har används utskott
som grundbenämning på samtliga berednings och verkställighetsorgan.
10 och 11 §
Paragraferna ersätter hänvisningen i 17 § LKI till 7 kap. KL i den del hänvisningen avser partsammansatta organ. En hänvisning till den äldre kommunalagens (1977:179) bestämmelser om medbestämmandeformer för de anställda infördes i 17 LKI 1986 (prop. 1984:85:200, bet. KU 1985/86:3, rskr.1985/86:6, SFS 1985:897). Sin nuvarande lydelse fick 17 § LKI 1992.
Bestämmelser om närvarorätt för personalföreträdare i utskott finns i 32 § 11.
Lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll inga bestämmelser om medbestämmandeformer för de anställda.
I 7 kap. 18–22 §§ KL finns bestämmelser om självförvaltningsorgan. Någon hänvisning till dessa bestämmelser tas inte in i iden här lagen. Skälen härför redovisas i avsnitt 2.9.
12 §
Dagens bestämmelser om uppdragets upphörande i 3 § LKI ersätts av första stycket och hänvisningen i andra stycket 1 till 4 kap. 9 § KL
Det finns i dag ingen motsvarighet till hänvisningen i andra stycket 1 till 4 kap. 10 § 2 KL, som också gäller uppdragets upphörande. Skälen för den ändringen redovisas i avsnitt 2.6.2. Se även kommentaren till 27 §.
Genom hänvisningen till 4 kap. 10 § 2 ges ett fullmäktige befogenhet att återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad som genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.
Skälet till att hänvisningen till 4 kap. 10 § inte omfattar punkten 1 är att de indelningsdelegerades verksamhet inte granskas genom revision, vilket i sin tur innebär att frågan om de delegerade ska beviljas eller vägras ansvarfrihet aldrig kommer upp hos de fullmäktige som valt delegerade (jfr 5 kap. 25 a § och 9 kap. KL samt 37–42 §§).
Bestämmelser om uppdragets upphörande fanns i 20, 31 och 32 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Hänvisningen i första stycket 2 till bestämmelserna om rätt till ledighet från anställning i 4 kap. 11 § första stycket KL ersätter en hänvisning i 11 § LKI. Här hänvisas, till skillnad från i 11 § LKI, bara till 4 kap. 11 § första stycket KL. Anledningen till det är att
andra stycket i 4 kap. 11 § KL endast föreskriver att rätten till ledighet även ska gälla vissa personkategorier utöver förtroendevalda, som t.ex. styrelseledamöter i sådana juridiska personer som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL.
Den nuvarande lydelsen av 11 § LKI är från 1993. Även lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll en hänvisning till 4 kap. 11 § KL, närmare bestämt i 20 §.
I 9 § LKI sägs att varje delegerad har en röst. Däremot finns det inga motsvarigheter till kommunallagens bestämmelser i 4 kap. 20 och 22 §§ om rätten att avstå från att rösta och möjligheten att reservera sig mot ett beslut. I 20 § lagen om sammanläggningsdelegerade fanns dock hänvisningar till nämnda paragrafer i kommunallagen.
Hänvisningen i första stycket 3 innebär dels att bestämmelsen i 9 § LKI om att varje delegerade har en röst ersätts med en hänvisning till 4 kap. 19 § KL, dels att indelningsdelegerade ges rätt att avstå från att rösta. Genom hänvisningen i första stycket 4 ges de delegerade möjlighet att reservera sig mot beslut.
Skälen för de nu beskriva ändringarna finns i avsnitt 2.6.3. För att hänvisningarna till kommunallagen ska fungera och vara lätta att tillämpa behöver vissa begrepp i den lagen ersättas med begrepp i denna lag. Det görs i andra stycket.
Det bör noteras att det bara är i 4 kap. 9 KL som det som sägs om fullmäktige i stället ska gälla indelningsdelegerade (jfr 3 § LKI). Begreppet fullmäktige finns även i 4 kap. 8 och 10 §§ men där avses det fullmäktige som valt indelningsdelegerade.
Ledamöter i fullmäktige är förtroendevalda. Det innebär att det som sägs i 4 kap. 19 och 20 §§ om ledamöter i fullmäktige i stället ska gälla indelningsdelegerade.
13 §
Paragrafen ersätter 21 § LKI, som har kvar sin ursprungliga lydelse från 1979.
Ordalydelsen här skiljer sig något från den i 21 § LKI. Det beror på att paragrafen har utformats med ledning av 4 kap. 14 § KL.
I 7 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser om ersättning till delegerade och utskottsledamöter.
Indelningsdelegerades arbetsformer
14 §
Här sägs att indelningsdelegerade bestämmer när och var sammanträden ska hållas och på vilkas initiativ ett sammanträde ska hållas. Bestämmelser med motsvarande innehåll finns i fråga om kommunala indelningsdelegerade i 6 § LKI. Den paragrafen har behållit sin ursprungliga lydelse från 1979.
Lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll inga liknande bestämmelser utan frågan om var och när sammanträden skulle hållas och på vems initiativ förutsattes de sammanläggningsdelegerade reglera i den obligatoriska arbetsordningen (prop. 1995/96:224 s. 54).
Av 21 § följer att de indelningsdelegerade ska besluta om en arbetsordning och att arbetsordningen ska innehålla föreskrifter om när sammanträden ska hållas.
Förebild för bestämmelserna om arbetsordning är 5 kap. 63 och 64 §§ KL. I kommunallagen finns även en motsvarighet till den här paragrafen, nämligen 5 kap. 7 §.
Den ordning som föreslås här stämmer alltså överens med den som gäller enligt 5 kap. 7, 63 och 64 §§ KL när det gäller regleringen av var och när sammanträden ska hållas och på vems initiativ.
15 §
Paragrafen ersätter 10 § LKI, som har kvar den ursprungliga lydelsen från 1979.
I 19 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser med i stort sett samma innehåll som de som ges här.
En nyhet i förhållande till 10 § LKI är att revisorer ska få väcka ärenden hos indelningsdelegerade om ärendet avser granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Det motsvarar den rätt att väcka ärenden hos fullmäktige som revisorer har enligt 5 kap. 23 § KL. Skälen för förslaget finns i avsnitt 2.7.2.
16 och 17 §
Lagen om kommunala indelningsdelegerade ger inte de delegerade befogenhet att delegera beslutanderätt till arbetsutskottet eller en kommitté. Däremot fanns det en sådan delegationsrätt i 9 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
I avsnitt 2.7.3 föreslås att indelningsdelegerade ska få delegera beslutanderätt till utskott och att utskotten, om de delegerade bestämmer det, i sin tur ska få delegera beslutanderätten vidare till en ledamot eller ersättare eller en anställd. Det uppnås genom de här bestämmelserna.
Med anställd avses en person som är anställd hos kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.
Av 16 § andra stycket framgår att de delegerade inte får delegera ärenden av speciell beskaffenhet eller som annars är av större vikt. Delegation får inte heller ske i ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige (jfr 3 kap. 10 § KL). Om fullmäktige som valt delegerade inte hade fått delegera ärendet får alltså inte heller indelningsdelegerade delegera ärendet.
I 17 § andra stycket anges genom en hänvisning till 6 kap. 34 § KL vilka slags ärenden som utskotten inte får delegera vidare.
18 §
Paragrafen ersätter 11 § andra stycket LKI. Den paragrafens nuvarande lydelse är från 1993.
Här sägs enbart vilka som får ställa interpellationer och frågor och till vem. Av 19 § första stycket 11 framgår att i övrigt gäller bestämmelserna om interpellationer och frågor i 5 kap. 49–51 och 53–56 §§ KL.
Bestämmelser om interpellationer och frågor fanns i 27–30 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade.
19 §
Här anges vilka bestämmelser i kommunallagen som ska gälla i fråga om indelningsdelegerades arbetsformer.
Punkten 1
Den här punkten ersätter 5 § första stycket LKI. Den paragrafen har samma lydelse i dag som när den infördes 1979.
I 5 § LKI sägs att ordförande och vice ordförande ska väljas för de delegerades tjänstgöringstid, dvs. för tiden fram till den 1 november valåret då det nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring (1 kap. 17 § indelningslagen och 5 kap. 5 § KL). Här hänvisas i stället till 5 kap. 6 § KL, vilket innebär att indelningsdelegerade bestämmer tiden för uppdragen. Uppdragen kan dock inte sträcka sig längre än till utgången av oktober valåret.
I 14 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns en bestämmelse med motsvarande innehåll som 5 § första stycket LKI.
Punkten 2
Bestämmelser om hur sammanträden ska kungöras finns i dag i 7 § LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1992.
I 15 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser om kungörelse med samma innehåll som 7 § LKI.
Av 20 § första stycket 1 följer att ett sammanträde ska kungöras på anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade. I dag sägs det i 7 § LKI.
Punkten 3
Punkten ersätter 8 § andra stycket LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1992.
Dagens hänvisning till 5 kap. 16 § KL, där det regleras vilken ersättare som har företräde till tjänstgöring, slopas. Skälen för slopandet finns i avsnitt 2.9.
Bestämmelser om ersättarnas tjänstgöring fanns i 16 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Punkten 4
En hänvisning till 5 kap. 18 och 19 §§ KL finns i dag i 11 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1993.
En motsvarande hänvisning fanns i 20 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Punkten 5
I dag finns en hänvisning till 5 kap. 20 § KL i 11 § LKI. Den nuvarande lydelse av 11 § LKI är från 1993.
I 5 kap. 20 a § KL sägs att den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget inte får delta i val av revisorer för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten eller handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten. Dessa bestämmelser om s.k. redovisningsjäv fanns ursprungligen i 9 kap. 4 § KL, dvs. i kommunallagens kapitel om revision, men flyttades 2000 till 5 kap. KL. (prop. 1998/99:66 s. 39, 40 och 94).
Så länge bestämmelserna om s.k. redovisningsjäv var placerade i 9 kap. KL omfattades de av hänvisningen i 22 § tredje stycket LKI till bestämmelserna om revision i kommunallagen. I dag kan det
dock uppfattas som något oklart om kommunallagens bestämmelser om redovisningsjäv även gäller i fråga om kommunala indelningsdelegerade. Det löses dock nu genom en uttrycklig hänvisning till 5 kap. 20 a § KL. Värt att påpeka är att indelningsdelegerade inte handlägger frågor om ansvarsfrihet utan det gör nyvalda fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen(41 §), vilket innebär att hänvisningen till 5 kap. 20 a § KL enbart får betydelse när indelningsdelegerade ska välja revisorer.
I 20 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns en hänvisning till 5 kap. 20 § KL. Bestämmelser om revision fanns i 33–36 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade. Av 36 § nämnda lagar följde att utöver vad som föreskrevs i lagarna gällde 9 kap. KL. Det bör noteras att lagarna upphörde att gälla innan bestämmelserna om vem som får delta i val av revisorer flyttades från 9 kap. KL till 5 kap. 20 a § samma lag.
Punkten 6
Punkten ersätter 9 § andra och tredje stycket LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1992.
I 9 § andra stycket LKI finns en uppräkning av vilka som har rätt att delta i indelningsdelegerades överläggningar men inte i besluten. Enligt nämnda paragrafs tredje stycke får delegerade kalla en tjänsteman i en kommun som har valt delegerade eller särskilda sakkunnig för att meddela upplysningar vid ett sammanträde.
När det gäller rätten att delta i överläggningarna är kommunallagens bestämmelser inte lika detaljerade utan fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter får delta i överläggningarna men inte i besluten. Den ordning är mer flexibel och bör därför även gälla här. Genom hänvisningen till 5 kap. 21 § KL ges alltså indelningsdelegerade befogenhet att bestämma vilka som ska ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.
Hänvisningen till 5 kap. 22 § första stycket KL är en nyhet. Ändringen innebär att indelningsdelegerade får begära in upplysningar från en vidare personkrets än i dag och att den som får en begäran är skyldig att lämna upplysningar. Skälen för ändringen redovisas i avsnitt 2.7.1.
Av hänvisningen till 5 kap. 22 § första stycket KL och 20 § första stycket 2 och 5 följer nämligen att ordföranden och vice ordföranden i ett utskott är skyldig att lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträden om de indelningsdelegerade
begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess. Av 20 § andra stycket följer att det även ska gälla ordföranden och vice ordföranden i en nämnd i en kommun eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade. Uppgiftsskyldigheten bör ses mot bakgrund av att indelningsdelegerade enligt 9 § får anlita sådana nämnder för beredning och verkställighet.
Det bör även nämnas att uppgiftsskyldigheten också omfattar revisorer och anställda i kommunen eller landstinget.
Enligt 17 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fick delegerade kalla förtroendevalda och anställda hos berörda kommuner och landsting och särskilt sakkunniga till ett sammanträde för att lämna upplysningar. De sammanläggningsdelegerade fick vidare besluta att den som kallats skulle få delta i överläggningarna men inte i besluten. Däremot fanns det ingen bestämmelse om att utskottsledamöter m.fl. var skyldiga att lämna upplysningar på begäran av delegerade, om det inte fanns något hinder mot det grund av sekretess.
Punkten 7
Den här punkten ersätter 19 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1992.
Bestämmelser av i stort sett samma innebörd som 19 § LKI fanns i 20 § lagarna om sammanläggningsdelegerade där det hänvisades till bestämmelserna om hur ärenden bereds i 5 kap. 26, 28, 29 och 31–33 KL.
Till skillnad från regleringen i 19 § LKI finns inte hänvisningarna till 5 kap. 27, 30 och 31 §§ KL med här. Skälet till det är att paragraferna saknar relevans för de indelningsdelegerade. Detta utvecklas i avsnitt 2.9.
Av 20 § första stycket 2 följer att vid tillämpningen av den här paragrafen ska det som sägs om fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade. Av nämnda paragrafs andra stycket följer att när det gäller 5 kap. 26 § KL ska det som sägs om en nämnd även gälla ett utskott. Det innebär att bestämmelsen kan tillämpas oavsett om ett ärende bereds av en nämnd i den kommun eller det landsting som har valt delegerade (9 §) eller av ett utskott som de delegerade utsett.
Hänvisningen i den här punkten i kombination med 20 § innebär alltså att innan ett ärende avgörs av indelningsdelegerade ska det ha beretts av ett utskott eller en nämnd eller en beredning i
den kommun eller det landsting som har valt indelningsdelegerade (5 kap. 26 § KL). Arbetsutskott ska alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av någon annan (5 kap. 28 § KL). Indelningsdelegerade får förrätta val utan beredning och ett ärende om avsägelse av uppdrag behöver inte heller beredas (5 kap. 29 § KL). Dessutom får ett brådskande ärende avgöras utan beredning, om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet (5 kap. 32 § KL).
Punkten 8–10
Motsvarande hänvisningar finns i dag i 11 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1993.
Även 20 § lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll hänvisningar till kommunallagens bestämmelser om bordläggning och återremiss, offentlighet och ordning vid sammanträden samt hur ärenden avgörs.
Punkten 11
I 18 § sägs vem som får ställa interpellationer och frågor och till vilka. Här anges genom en hänvisning till 5 kap. 49–51 och 53– 56 §§ KL vad som i övrigt ska gälla i fråga om interpellationer och frågor. Denna hänvisning ersätter en hänvisning i 11 § LKI. Den nuvarande lydelsen av 11 § LKI är från 1993.
Bestämmelser om interpellationer och frågor fanns i 27–30 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Punkten 12
En motsvarande hänvisning finns i dag i 11 § LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1993.
Även lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll en hänvisning till bestämmelserna om protokoll i 5 kap. 57–62 §§ KL, närmare bestämt i 20 §.
I 11 § tredje stycket LKI sägs att tillkännagivanden som avses i 5 kap. 62 § KL ska ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade. Någon motsvarande bestämmelse fanns inte i lagarna om sammanläggningsdelegerade.
För att det inte ska uppkomma några oklarheter om var protokollet ska tillkännages föreskrivs i 20 § första stycket 1 att med anslagstavla i 5 kap. 62 § avses anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade.
20 §
För att hänvisningarna till kommunallagen i 19 § ska fungera och vara lätta att tillämpa behöver vissa uttryck och begrepp i den lagen ersättas med uttryck och begrepp som är relevanta för tillämpningen av den här lagen. Det görs i första stycket.
I andra stycket görs undantag från första stycket. Enligt 5 kap. 22 § första stycket är ordföranden eller vice ordföranden i en nämnd skyldig att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäktige begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess. Det som sägs om fullmäktige och nämnd ska enligt första stycket i stället gälla indelningsdelegerade och utskott. Ordföranden och vice ordföranden i ett utskott är alltså under vissa förutsättningar skyldiga att lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträden. För beredning och verkställighet får indelningsdelegerade enligt 9 § anlita nämnder och beredningar i de kommuner och landsting som valt delegerade. Det innebär att det som sägs om nämnd i 5 kap. 22 § första stycket inte i stället ska gälla utskott utan det ska även gälla utskott.
Av 5 kap. 26 § KL framgår att innan ett ärende avgörs av fullmäktige, ska det ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning. Enligt första stycket 1 ska det som sägs om fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade, vilket innebär indelningsdelegerade inte får avgöra ärenden utan att bereda dem först.
Av 9 § följer att indelningsdelegerade kan fullgöra beredningskravet antingen genom att låta ett utskott bereda ärendet eller anlita en nämnd eller beredning under de fullmäktige som har valt delegerade. Det innebär att det som sägs om nämnd eller beredning i 5 kap. 26 § KL inte i stället ska gälla utskott utan det som sägs där ska även gälla utskott.
Detsamma gäller 5 kap. 28 § KL där det sägs att styrelsen alltid ska ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Första stycket innebär att nämnda paragraf ska läsas på så sätt att arbetsutskottet alltid ska ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av ett annat utskott. Eftersom indelningsdelegerade kan bereda ett ärende genom att anlita nämnder och bredningar i de kommuner och landsting som har valt delegerade måste dock undantag göras från första stycket 4. Det som sägs om nämnder och bredningar i 5 kap. 28 § KL ska alltså inte i stället avse utskott utan även avse utskott.
Enligt 18 § får interpellationer och frågor inte bara ställas till ordföranden i ett utskott utan även till ordföranden i en nämnd eller beredning i en kommun eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade. I 5 kap. 53 § KL finns bestämmelser om att fullmäktige får besluta att en ordföranden i en nämnd får överlåta besvarandet av interpellation till annan. Hänvisningen i 19 § 11 till 5 kap. 53 § KL innebär att indelningsdelegerade får besluta om sådana överlåtanden. Det som sägs om nämnd i 5 kap. 53 § ska dock inte i stället gälla utskott utan även gälla utskott. Om indelningsdelegerade beslutar det ska alltså ordföranden i en nämnd eller ett utskott kunna överlåta besvarandet av interpellation till den som anges i 5 kap. 53 § KL.
Arbetsordning
21 och 22 §
Här sägs att indelningsdelegerade ska ha en arbetsordning och att den ska innehålla föreskrifter i vissa ämnen. Lagen om kommunala indelningsdelegerade innehåller inga bestämmelser om arbetsordning och de här bestämmelserna är alltså nya.
Däremot innehöll lagarna om sammanläggningsdelegerade bestämmelser om arbetsordning. Något krav på att vissa frågor skulle regleras i arbetsordningen fanns dock inte, men i förarbetena angavs exempel på frågor som borde regleras i arbetsordningen (prop. 1995/96:224 s. 54 och prop. 1996/97:108 s. 46).
Förebild för de här bestämmelserna är 5 kap. 63 § KL där det sägs att fullmäktige i en arbetsordning ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggningen av ärendena. I 5 kap. 64 § KL, som också tjänat som förebild, anges vilka frågor som alltid ska regleras i arbetsordningen (obligatoriska föreskrifter). Det rör sig bl.a. om när sammanträden ska hållas och anmälan av hinder att delta i sammanträdena.
Uppräkningen i 22 § av ämnen där indelningsdelegerade ska meddela föreskrifter skiljer sig på några punkter från uppräkningen i 5 kap. 64 § KL. En skillnad är att indelningsdelegerades arbetsordning enligt punkten 1 ska innehålla föreskrifter om de delegerades säte. I förarbetena till lagarna om sammanläggningsdelegerade nämndes nämligen det som exempel på en fråga som borde regleras i arbetsordningen.
En annan skillnad finns i punkten 2, nämligen att arbetsordningen ska innehålla föreskrifter om var och på vems initiativ sammanträde ska hållas. I förarbetena till lagarna om sammanläggningsdelegerade nämndes även dessa frågor som exempel på sådant som borde regleras i arbetsordningen.
Det är värt att notera att arbetsordningarna för sammanläggningsdelegerade för Landstinget Skåne och Västra Götalandsregionen med ett undantag innehöll föreskrifter i de ämnen som räknas upp i 22 §. Undantaget gällde föreskrifter om vem som ska föra ordet till dess ordförande har utsetts. Skälet till att arbetsordningarna inte innehöll några sådan föreskrifter var att frågan reglerades i 13 § lagarna om sammanläggningsdelegerade. Däremot innehöll arbetsordningarna föreskrifter om vem som ska föra ordet när ordföranden eller vice ordföranden är förhindrade att utföra uppdraget.
Av 14 § följer att indelningsdelegerade bestämmer när och var sammanträden ska hållas. Om arbetsutskottet eller minst en tredjedel av delegerade begär det eller om ordföranden anser att det behövs ska sammanträde hållas (jfr 5 kap. 7 § KL). Dessa bestämmelser kan de delegerade komplettera genom föreskrifter i arbetsordningen.
Ett grundkrav på föreskrifterna i arbetsordningen är givetvis att de inte strider mot lagen.
Bestämmelserna behandlas även i avsnitt 2.7.4.
Arbetsutskottet och övriga utskott
23 §
Här sägs att ledamöter och ersättare i utskott väljs av indelningsdelegerade och att de delegerade bestämmer antalet. Antalet ledamöter i arbetsutskottet måste dock vara minst fem (jfr 6 kap. 9 § KL).
Paragrafen ersätter bestämmelser i 14 och 15 §§ LKI. Innehållet i 14 § LKI är detsamma i dag som vid ikraftträdandet 1979. Den nuvarande lydelsen av 15 § LKI är från 1992.
Bestämmelser med i stort sett samma innehåll som här fanns i 22 § första stycket lagarna om sammanläggningsdelegerade.
24 §
När det gäller valet av ledamöter och ersätter i arbetsutskott och kommittéer innehåller LKI ingen utrycklig bestämmelse om att valet ska vara proportionellt under de förutsättningar som anges i lagen om proportionellt valsätt. Däremot sägs det i 15 § fjärde stycket LKI att om ersättare inte väljs proportionellt, ska det vid valet även bestämmas i vilken ordning ersättarna ska kallas till tjänstgöring.
En uttrycklig bestämmelse om proportionellt valsätt finns i dag när det gäller val av indelningsdelegerade (se 4 §). Dessutom sägs det i 5 kap. 46 § KL vilka val som ska vara proportionella under de förutsättningar som anges i 2 § lagen om proportionellt valsätt. Dit hör bl.a. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar. Även här ges nu en uttrycklig bestämmelse om proportionellt valsätt och en bestämmelse motsvarande den som i dag finns i 15 § fjärde stycket LKI. Sin nuvarande lydelse fick 15 § LKI 1992.
Enligt 22 § lagarna om sammanläggningsdelegerade gällde att om ersättarna inte valdes proportionellt, skulle det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skulle kallas in till tjänstgöring.
25 §
Paragrafen ersätter 15 § andra stycket LKI. Den nuvarande lydelsen av 15 § LKI tillkom 1992.
Valbar som indelningsdelegerade är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. Det finns i dag inget krav på att en indelningsdelegerade ska vara folkbokförd inom området för kommunen enligt den nya indelningen. I förarbeten till lagen om kommunala indelningsdelegerade sägs dock att det kan vara lämpligt att i först hand välja personer som kommer att vara valbara till fullmäktige i den nybildade eller ändrade kommunen (prop. 1978/79:157 s. 128).
Valbar till arbetsutskott och kommittéer är personer som har rösträtt vid val till fullmäktige och som är folkbokförda inom området för kommunen enligt den nya indelningen. Detta krav gäller dock inte indelningsdelegerade och deras ersättare som alltså alltid är valbara som ledamöter och ersättare i arbetsutskott och kommittéer.
I dag regleras valbarheten bl.a. genom en hänvisning till 4 kap. 5 § KL, som i sin tur hänvisar till 4 kap. 2 och 3 §§ samma lag där bestämmelserna om rösträtt vid val till fullmäktige finns. Här sägs i stället direkt att förutom indelningsdelegerade och deras ersättare
är den valbar som har rösträtt vid val till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Det innebär att utanför kretsen indelningsdelegerade och deras ersättare är valbarheten begränsad till personer som är folkbokförda inom området för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Detta villkor och övriga rösträttsvillkor ska i likhet med i dag vara uppfyllda vid tidpunkten för valet av ledamöter och ersättare.
I 15 § LKI finns även en hänvisning till 4 kap. 6 § KL där några valbarhetshinder ställs upp. Av 4 kap. 6 § fjärde stycket 2 följer att den som är vald till revisor inte är valbar som ledamot i en nämnd eller en fullmäktigeberedning. Detta valbarhetshinder flyttas den 1 januari 2011 till 4 kap. 6 a § tredje stycket 1 (prop. 2009/10:46, bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135, SFS 2010:51). Det är skälet till att andra stycket hänvisar till 4 kap. 6 § och 6 a § tredje stycket 1 KL. För tydlighets skull anges att det som sägs där om nämnd i stället ska gälla utskott.
I 22 § andra stycket lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser om valbarhet.
26 §
I dag anges mandattiden i 15 § första stycket LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1992.
Mandattiden ska ses i ljuset av att enligt 1 kap. 18 § får det nyvalda fullmäktige fram till dess att indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelegerades utskott för beredning och verkställighet (prop. 1978/79:157 s. 112, 113 och 134).
En bestämmelse om mandattid för ledamöter i arbetsutskott och kommittéer fanns i 22 § första stycket lagarna om sammanläggningsdelegerade. De sammanläggningsdelegerade kunde besluta att mandattiden skulle vara kortare än den som anges här, men inte längre.
27 § Första stycket
En hänvisning till 4 kap. 8 § KL finns i dag i 17 § LKI. I 15 § tredje stycket LKI finns en bestämmelse om att delegerade ska befria en ledamot eller ersättare från uppdraget om denne vill avgå och inte särskilda skäl talar emot det. Denna bestämmelse motsvaras här av hänvisningen till 4 kap. 9 § KL. De nuvarande lydelserna av 15 och 17 §§ LKI är från 1992.
Genom hänvisningen till 4 kap. 10 § 2 ges indelningsdelegerade befogenhet att återkalla uppdraget för en ledamot eller ersättare som genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Detta är en nyhet och skälen för ändringen redovisas i avsnitt 2.6.2.
Skälet till att hänvisningen till 4 kap. 10 § inte omfattar punkten 1 är att det är det nyvalda fullmäktige som beslutar om ansvarsfrihet. Frågan om ledamöter och ersättare i utskott ska beviljas ansvarsfrihet kommer alltså upp först efter mandattidens utgång. (jfr 5 kap. 25 a § och 9 kap. KL samt 41 §).
Av 17 § LKI följer att bestämmelserna i 4 kap. 7 § KL ska tillämpas i fråga om arbetsutskott och kommittéer. Den hänvisningen finns inte med här och skälen för det redovisas i avsnitt 2.9.
Lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll ingen hänvisning till 4 kap. 10 § eller några motsvarande bestämmelser. I 31 § nämnda lagar fanns dock bestämmelser som i stort sett motsvarade hänvisningarna här till 4 kap. 8 och 9 §§ KL.
Andra stycket
För att hänvisningarna till kommunallagen i första stycket ska fungera och vara lätta att tillämpa ersätts här vissa begrepp i den lagen med begrepp som är relevanta för tillämpningen av den här lagen.
28 §
Paragrafen ersätter en hänvisning i 17 § LKI till 6 kap. 14 § KL. Den nuvarande lydelsen av 17 § LKI är från 1992.
Det som sägs här motsvarar första och andra stycket i 6 kap. 14 § KL.
Däremot finns det ingen motsvarighet till 6 kap. 14 § tredje stycket KL. Skälen för det redovisas i avsnitt 2.9.
I 31 § lagarna om sammanläggningsdelegerade föreskrevs att om en ledamot i arbetsutskottet eller en kommitté avgick skulle 6 kap. 14 § första och andra stycket KL tillämpas.
29 §
I 17 § första stycket LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1992, finns en hänvisning till bestämmelserna om förtroendevaldas rätt till ledighet från anställning i 4 kap. 11 § KL. Hänvisningen här omfattar dock bara första stycket i 4 kap. 11 § KL. Anledningen till
det är att andra stycket i 4 kap. 11 § KL endast föreskriver att rätten till ledighet även ska gälla vissa personkategorier utöver förtroendevalda, som t.ex. styrelseledamöter i sådana juridiska personer som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL
30 §
Här sägs att arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Paragrafen ersätter 18 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1992.
Ordalydelsen anpassas till motsvarande bestämmelse i kommunallagen, nämligen 8 kap. 6 §.
Av 1 kap. 12 och 17 §§ framgår att ändringar i kommunindelning som är så omfattande att indelningsdelegerade ska utses träder i kraft den 1 januari året efter ett valår. I avsnitt 2.3 föreslås att det i fortsättningen även ska gälla ändringar i landstingsindelningen.
Det nu sagda innebär att budgeten kommer att fastställas av det nyvalda fullmäktige. I 8 kap. 8 § KL sägs att budgeten fastställs av fullmäktige före november månads utgång. De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet ska budgeten fastställas av det nyvalda fullmäktige, som tillträder den 1 november valåret.
Enligt 8 kap. 6 § KL ska förslag till budget upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Av 8 kap. 7 § samma lag följer att styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast ska lämna in sina särskilda budgetförslag till styrelsen.
Indelningsdelegerade beslutar alltså aldrig om budgeten för den nya kommunen eller det nya landstinget. Däremot beslutar indelningsdelegerade om det budgetförslag som ska lämnas till fullmäktige. Det framgår inte direkt av lagen om kommunala indelningsdelegerade utan följer av att det inte finns något annat representativt organ för den nya kommunen. Att det är indelningsdelegerade som beslutar om budgetförslaget får även anses framgå av 18 § LKI där det sägs att arbetsutskottet, som bereder ärenden åt de delegerade, ska upprätta ett förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen.
I 7 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns uttryckliga bestämmelser om att de sammanläggningsdelegerade skulle anta förslag till budget för de nya landstingen. Budgetförslaget skulle enligt 24 § nämnda lagar upprättas av arbetsutskotten.
En annan skillnad mellan lagarna är att 18 § LKI hänvisar till 8 kap. 6 och 7 §§ KL, dvs. till bestämmelserna om att det ska finnas
ett upprättat budgetförslag före oktober månads utgång. Den hänvisningen behövs dock inte och den utgår därför. Skälen för slopandet finns i avsnitt 2.9.
Ytterligare en skillnad är att lagen om kommunala indelningsdelegerade bara upplyser om att bestämmelser om fastställande av budgeten finns i 8 kap. 8–10 §§ KL. Lagarna om sammanläggningsdelegerade (24 §) upplyste dock inte bara om bestämmelserna utan förskrev att bestämmelserna om fastställande av budgeten skulle tillämpas. Eftersom budgeten ett valår alltid fastställs av det nyvalda fullmäktige, dvs. oavsett om någon indelningsändring träder i kraft vid årsskiftet, behövs det ingen föreskrift om att bestämmelserna om fastställande av budgeten ska tillämpas utan bestämmelserna i 8 kap. 8–10 §§ KL gäller ändå. Att upplysa om det behövs inte och den upplysning som i dag finns i 18 § LKI utgår alltså.
31 §
Paragrafen ger delegerade rätt att besluta att en delegerad, en utskottsledamot eller en ersättare som inte är ledamot eller ersättare i ett utskott, ska få närvara vid utskottets sammanträden. Även revisorer ska kunna ges närvarorätt. I förhållande till lagen om kommunala indelningsdelegerade är befogenheten ny, dvs. nämnda lag innehåller ingen motsvarande bestämmelse.
Däremot finns det bestämmelser med motsvarande innehåll i 4 kap. 23 § KL (prop. 1990/91:117s. 172). Det bör även nämnas att 26 § lagarna om sammanläggningsdelegerade hänvisade till 4 kap. 23 § KL. Denna hänvisningen omfattade dock inte revisorerna.
Skälen för förslaget att ge indelningsdelegerade befogenhet att besluta om närvarorätt vid utskottssammanträde redovisas i avsnitt 2.7.6.
32 §
Här anges vilka bestämmelser i kommunallagen som ska gälla i fråga om utskotten.
Punkten 1
Lagen om kommunala indelningsdelegerade innehåller inga motsvarigheter till bestämmelserna i 4 kap. 19–22 §§ KL om omröstning och beslut i nämnd och ledamöternas rätt att reservera sig mot beslut. I 26 § lagen om sammanläggningsdelegerade fanns dock hänvisningar till nämnda paragrafer i kommunallagen.
Det behövs bestämmelser om omröstning, beslut och reservation och de ges här genom en hänvisning till 4 kap. 19– 22 §§. Den här punkten behandlas även i avsnitt 2.6.3.
Punkten 2
Här regleras ordförandeskapet i utskotten. Punkten ersätter 16 § LKI, som har behållit sin ursprungliga lydelse från 1979.
Av 16 § andra stycket LKI följer att om varken ordföranden eller vice ordföranden kan närvara vid ett sammanträde utser utskottet en annan ledamot att för tillfället föra ordet. Hänvisningen här till 6 kap. 16 § KL innebär att i stället ska indelningsdelegerade meddela föreskrifter om vem som ska fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra.
I 23 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns en bestämmelse om att sammanläggningsdelegerade skulle välja ordförande och vice ordförande i arbetsutskottet och kommittéer, dvs. en motsvarande bestämmelse som i 16 § första stycket LKI. Frågan om vem som skulle föra ordet om ingen vald ordförande var närvarande förutsattes de sammanläggningsdelegerade dock reglera i arbetsordningen (prop. 1995/96:224 s. 54).
Punkten 3
Här regleras ersättarnas tjänstgöring och rätt att närvara vid utskottssammanträden. En motsvarande hänvisning finns i dag i 17 § LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1992.
Lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll inga hänvisningar till 6 kap. 10 och 11 § KL och inte heller några bestämmelser med motsvarande innehåll utan dessa frågor förutsattes de sammanläggningsdelegerade reglera i arbetsordningen (prop. 1995/96:224 s. 54).
Punkten 4
Tidpunkten för sammanträdena regleras i dag genom att 17 § LKI hänvisar till 6 kap. 18 § LKI. Den nuvarande lydelsen av 17 § LKI är från 1992.
Även 26 § lagarna om sammanläggningsdelegerade hänvisade till 6 kap. 18 § KL.
Punkten 5
I 17 § andra stycket LKI sägs att ett arbetsutskott eller en kommitté får kalla delegerade, ersättare för delegerade, kommittéledamöter, tjänstemän eller särskilt sakkunniga att närvara vid ett sammanträde. Den bestämmelsen ersätts nu med en hänvisning till 6 kap. 19 § KL.
Sin nuvarande lydelse fick 17 § LKI 1992. I 26 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns en hänvisning till 6 kap. 19 § KL.
Hänvisningen till 6 kap. 19 a § är en nyhet. Nämndsammanträden är i princip slutna. Denna huvudregel kommer till uttryck i 6 kap. 19 a § KL där det också sägs att om fullmäktige har medgett det, får en nämnd besluta att dess sammanträden ska vara offentliga. En nämnds sammanträde ska dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning eller i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess.
Dessa bestämmelser ska i fortsättningen även gälla för utskottssammanträden enligt den här lagen. Om indelningsdelegerade medgett det ska alltså ett utskott få besluta att dess sammanträden ska vara offentlig. Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 2.7.6.
Om fullmäktige har medgett det, får en nämnd enligt 6 kap. 19 a § andra stycket KL besluta att den eller de som har väckt ett ärende genom medborgarförslag ska få närvara när nämnden behandlar ärendet och delta i överläggningarna men inte i besluten. Bestämmelserna om medborgarförslag i kommunallagen (5 kap. 23 och 33 §§) gäller inte för indelningsdelegerades verksamhet. Det framgår av 10 och 11 §§ LKI. Någon ändring i det avseendet föreslås inte nu och hänvisningen till 6 kap. 19 a § omfattar därför bara första och tredje stycket.
Det förtjänar att nämnas att lagarna om sammanläggningsdelegerade inte innehöll någon hänvisning till 6 kap. 19 a § KL eller någon bestämmelse med motsvarande innehåll.
Punkterna 6–10
Genom hänvisningar till 6 kap. 23–31 §§ regleras vad som ska gälla för utskotten i fråga om beslutförhet, jäv, hur ärenden avgörs, protokoll och delgivning. Motsvarande hänvisningar finns i dag i 17 § första stycket LKI, som fick sin nuvarande lydelse 1992.
Hänvisningen till 6 kap. 30 § KL omfattar bara första och andra stycket och alltså inte tredje stycket. Nämnda tredje stycke innehåller bestämmelser om tillkännagivande av en gemensam
nämnds protokoll. Bestämmelserna om gemensam nämnd i 3 kap. 3 a–c §§ KL saknar motsvarighet när det gäller indelningsdelegerade och en hänvisning till 6 kap. 30 § tredje stycket fyller därför ingen funktion.
Även 26 § lagarna om sammanläggningsdelegerade hänvisade till 6 kap. 23–31 §§ KL.
Punkten 11
Paragraferna ersätter hänvisningen i 17 § LKI till 7 kap. KL i den del den avser närvarorätt för personalföreträdare. En hänvisning till den äldre kommunalagens (1977:179) bestämmelser om medbestämmandeformer för de anställda infördes 1986 i 17 LKI (prop. 1984:85:200, bet. KU 1985/86:3, rskr.1985/86:6, SFS 1985:897). Sin nuvarande lydelse fick 17 § LKI 1992.
Bestämmelser om partssammansatta organ finns i 10 och 11 §§. Lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll inga bestämmelser om medbestämmandeformer för de anställda.
33 §
För att hänvisningarna till kommunallagen i 32 § ska fungera och vara lätta att tillämpa ersätts här vissa uttryck och begrepp i den lagen med uttryck och begrepp som är relevanta för tillämpningen av den här lagen.
Genom att det som sägs om nämnd i stället ska gälla utskott behöver det inte också anges att det som sägs om ledamot i nämnd i stället ska gälla ledamot i utskott. Det är med andra ord tillräckligt att ”översätta” nämnd för att bestämmelser med begreppet ”ledamot i nämnd” ska gå att tillämpa på utskottsledamöter enligt den här lagen, se t.ex. 4 kap. 19 och 20 §§ KL.
I 32 § hänvisas till bestämmelserna om protokollet i 6 kap. 30 § KL, som när det bl.a. gäller tillkännagivandet av protokollet hänvisar till 5 kap. 62 § KL. Av sistnämnda paragraf följer att justeringen av protokollet ska tillkännages på anslagstavlan. För att det inte ska råda några oklarheter sägs i punkten 6 att med anslagstavla avses anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade.
Ekonomi
34 §
Paragrafen, som reglerar kostnaderna för indelningsdelegerades verksamhet, ersätter 20 § LKI. Den nuvarande lydelsen av 20 § LKI är från 2000 då ordalydelsen ”det antal skattekronor och skatteören” ersättes med ”de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster” (prop. 1999/2000:2, bet. 1999/2000:SkU2, rskr. 1999/2000:117, SFS 1999:1245).
Det bör nämnas att den här paragrafen uttömmande reglerar hur de indelningsdelegerades verksamhet ska finansieras. Indelningsdelegerade har alltså ingen självständig beskattnings- eller lånerätt.
Liknande bestämmelser fanns i 11 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
35 §
Lagen om kommunala indelningsdelegerade innehåller inga bestämmelser om ekonomisk förvaltning av de medel som tillhandahålls för indelningsdelegerades verksamhet. Bestämmelser om ekonomisk förvaltning fanns dock i 12 § lagarna om sammanläggningsdelegerade och införs nu här genom hänvisningar till vissa av bestämmelserna om ekonomisk förvaltning i 8 kap. KL. För att hänvisningarna i första stycket ska fungera och vara lätta att tillämpa ersätts i andra stycket vissa begrepp i kommunallagen med begrepp som är relevanta för tillämpningen av den här lagen.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 2.8.
36 §
Av hänvisningen i 35 § till bestämmelserna om räkenskapsföring och redovisning i 8 kap. 14–16 §§ KL följer att utskotten fortlöpande ska föra räkenskaper över de medel som de förvaltar och att arbetsutskottet bestämmer när övriga utskott senast ska redovisa sin medelsförvaltning till arbetsutskottet. När arbetsutskottet fått övriga nämnders redovisningar ska arbetsutskottet upprätta en årsredovisning.
Här sägs att de indelningsdelegerade ska lämna en årsredovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Senaste dag för överlämnande är den 15 april det år då indelningsändringen träder i kraft.
Det bör påpekas att årsredovisningen ska avse hela verksamhetsperioden, dvs. även i fall där indelningsdelegerade är verksamma i mer än ett år ska bara en årsredovisning lämnas. Det är samma ordning som gäller för den revisionsberättelse som revisorerna ska lämna till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen (se kommentaren till 41 § och jfr prop. 1978/79:157 s. 137 och 138).
Årsredovisningen ska behandlas enligt bestämmelserna i 8 kap. 18–20 §§ KL. Det innebär att det nyvalda fullmäktige ska godkänna årsredovisningen, vilket inte bör ske innan fullmäktige enligt 5 kap. 25 a § har beslutat om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Grunden för fullmäktiges handläggning av frågan om ansvarsfrihet är revisionsberättelsen.
Årsredovisningen ska hållas tillgänglig för allmänheten och fullmäktige får ge allmänheten rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. Eftersom det här sägs att årsredovisningen ska lämnas till det nyvalda fullmäktige får bestämmelserna i 8 kap. 18–20 §§ om fullmäktiges behandling av årsredovisningen anses tillämpliga utan hänvisning.
Ett liknande resonemang förs i kommentaren till 30 § när det gäller behandlingen av det budgetförslag som de indelningsdelegerade ska lämna till det nyvalda fullmäktige. Se även kommentaren till 41 §.
Lagen om kommunala indelningsdelegerade innehåller inga bestämmelser om redovisning och det som föreslås här är alltså nytt. Däremot innehöll 12 § lagarna om sammanläggningsdelegerade en hänvisning till bestämmelserna i 8 kap. KL om räkenskapsföring och redovisning. Den hänvisningen innebar att de sammanläggningsdelegerade skulle överlämna en årsredovisning till fullmäktige i de nya landstingen.
Skälen för att bestämmelserna om indelningsdelegerade ska innehålla bestämmelser om ekonomisk förvaltning redovisas i avsnitt 2.8.
Revision
37 §
En motsvarande bestämmelse finns i dag i 22 § LKI. Den nuvarande lydelsen av 22 § LKI är från 2006.
I 33 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser om att revisorer skulle utses för att granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet.
38 §
När det gäller valet av revisorer innehåller LKI ingen utrycklig bestämmelse om att valet ska vara proportionellt under de förutsättningar som anges i lagen om proportionellt valsätt. Däremot får det anses följa av en hänvisning från 22 § LKI till 15 § samma lag att om revisorerna inte väljs proportionellt, ska vid valet även bestämmas i vilken ordning ersättarna ska kallas till tjänstgöring.
En uttrycklig bestämmelse om proportionellt valsätt finns i dag när det gäller val av indelningsdelegerade (se 4 §). Dessutom sägs det i 5 kap. 46 § KL vilka val som ska vara proportionella under de förutsättningar som anges i 2 lagen om proportionellt valsätt. Dit hör bl.a. fullmäktiges val av revisorer.
Även här ges nu en uttrycklig bestämmelse om proportionellt valsätt och en bestämmelse motsvarande den som i dag finns i 15 § fjärde stycket LKI. Sin nuvarande lydelse fick 15 § LKI 1992.
Enligt 33 § lagarna om sammanläggningsdelegerade gällde att om revisorsersättarna inte valdes proportionellt, skulle det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skulle kallas in till tjänstgöring
39 §
Frågan om vem som är valbar som revisor regleras i dag genom att 22 § LKI hänvisar till 15 § samma lag. I 15 § andra stycket LKI finns en hänvisning till 4 kap. 5 och 6 §§ KL med tillägget att valbar är endast den som är folkbokförd inom området för kommunen enligt den nya indelningen. Hänvisningen till 4 kap. 5 KL och nämnda tillägg motsvaras här av första stycket.
Den 1 januari 2011 flyttas vissa av bestämmelserna i 4 kap. 6 § KL till en ny 6 a § i samma kapitel. En av bestämmelserna som flyttas är bestämmelsen i 4 kap. 6 § tredje stycket om att den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget inte är
valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. (prop. 2009/10:46, bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135, SFS 2010:51).
En annan nyhet från samma lagstiftningsärende är att den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige inte längre ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det landstinget. Syftet är att stärka den kommunala revisionens oberoende (prop. 2009/10:46, bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135, SFS 2010:51). Det valbarhetshinder som finns i dag innebär bara att den som är revisor inom en kommun eller ett landsting inte är valbar som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige ( 4 kap. 6 § tredje stycket 1 KL). Den bestämmelsen försvinner alltså från och med årsskiftet och ersätts av ett generellt hinder mot att välja ledamöter och ersättare i fullmäktige till revisorer i samma kommun eller landsting.
Nu behandlade ändringar i kommunallagen har inte lett till några följdändringar i 15 § LKI, som ju hänvisar till 4 kap. 6 §, och frågan har inte heller berörts i förarbetena (prop. 2009/10:46, bet. 2009/10:kU16, rskr. 2009/10:135, SFS 2010:51).
I linje med vad som i fortsättningen ska gälla vid val av revisorer enligt kommunallagen ska den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad inte vara valbar som revisor. Skälen för förslaget finns i avsnitt 2.6.4.
Det nu sagda uppnås genom andra stycket som, utöver nyheten att delegerade och ersättare inte ska vara valbara som revisorer, alltså ersätter hänvisningen i 15 § LKI till 4 kap. 6 § KL.
De nuvarande lydelserna av 15 och 22 §§ LKI är från 1992 respektive 2006.
Bestämmelser om vem som var valbar som revisor fanns i 33 § andra stycket lagarna om sammanläggningsdelegerade.
40 §
Här anges vilka bestämmelser i kommunallagen som ska gälla i fråga om revisorerna.
Första stycket Punkten 1
I 22 § första stycket LKI sägs att, i fråga om verkan av att valbarheten upphör och rätten till avsägelse, tillämpas bestämmelserna i 15 § samma lag. Av den hänvisningen följer att om en revisor upphör att vara valbar upphör hans eller hennes
uppdrag genast. Den hänvisningen innebär också att indelningsdelegerade ska befria en revisor från hans uppdrag, om han eller hon vill avgå. Dessa bestämmelser ersätts här med hänvisningar till 4 kap. 8 och 9 §§ KL.
De nuvarande lydelserna av 15 och 22 §§ LKI är från 1992 respektive 2006.
Genom hänvisningen till 4 kap. 10 § 2 ges indelningsdelegerade befogenhet att återkalla uppdraget för en revisor som genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Detta är en nyhet och skälen för ändringen redovisas i avsnitt 2.6.2.
I 34 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns bestämmelser om revisoruppdragets upphörande och rätten att avsäga sig uppdraget.
Punkten 2
Här ges revisorer samma rätt till ledighet från sina anställningar som indelningsdelegerade och utskottsledamöter (12 och 29 §§). Det är en nyhet och skälen förslaget finns i avsnitt 2.6.5.
Punkterna 3–8
I 22 § tredje stycket LKI sägs att i fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revision i kommunallagen. Den hänvisningen ersätts här med en hänvisning till vissa bestämmelser i 9 kap. KL. Den nuvarande lydelsen av 22 § LKI är från 2006.
Bestämmelserna om revision i lagarna om sammanläggningsdelegerade innehöll en hänvisning till 9 kap. KL. Av 36 § nämnda lagar följde nämligen att utöver vad som föreskrevs i lagarna gällde 9 kap. KL.
Andra stycket
För att hänvisningarna i första stycket ska fungera och vara lätta att tillämpa ersätts här vissa begrepp i kommunallagen med begrepp som är relevanta för tillämpningen av den här lagen. Begreppet revisorer används både här och i kommunallagen och behöver därför inte ”översättas”.
Revisionsberättelse
41 §
En bestämmelse motsvarande den som ges i första stycket finns i dag i 22 § andra stycket LKI. Den paragrafen fick sin nuvarande lydelse 2006.
Det bör påpekas att revisionsberättelsen ska avse hela utskottens tjänstgöringstid, dvs. även i fall där utskotten är verksamma i mer än ett år ska bara en revisionsberättelse lämnas (prop. 1978/79:157 s. 137 och 138).
Andra stycket motsvarar vad som sägs i 9 kap. 16 § andra stycket
KL.
Bestämmelsen i tredje stycket ersätter hänvisningen i 22 § tredje stycket LKI till bestämmelserna om revision i kommunallagen i den del den avser anmärkningar. Vid tillämpningen av 9 kap. 17 § KL ska det som sägs om nämnder i stället gälla utskott och det som sägs om förtroendevalda i stället gälla ledamöter och ersättare i utskott.
I 22 § andra stycket LKI sägs att fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen beslutar om ansvarsfrihet ska beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt ska vidtas och att beslutet ska fattas före utgången av det år indelningsändringen träder i kraft Den bestämmelsen finns inte med här eftersom det får anses följa direkt av 5 kap. 25 a § KL. Se vidare avsnitt 2.9.
42 §
I 9 kap. 18 § KL sägs att fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om revisionen, s.k. revisionsreglemente. Hänvisningen i 22 § tredje stycket LKI till kommunallagens bestämmelserna om revision innebär rimligen att även indelningsdelegerade får fastställa ett revisionsreglemente. Eftersom det kan behövas utfyllande regler om revision ges indelningsdelegerade här befogenhet att meddela närmare föreskrifter om revisionen. Föreskrifterna får givetvis inte innebära någon inskränkning i revisorernas rättigheter och självständighet.
Den nuvarande lydelsen av 22 § LKI är från 2006. I 36 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns en hänvisning till 9 kap. KL.
Överklagande
43 och 44 §
Paragraferna ersätter 23 § LKI, som fick sin nuvarande lydelse 2009 i samband med att riksdagen beslutade om en långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans (prop. 2008/09:165, bet. 2008/09:JuU23, rskr. 2008/09:290, SFS 2009:792).
Bestämmelser motsvarande de som nu ges här fanns i 37 § lagarna om sammanläggningsdelegerade.
Ikraftträdandet av de nya bestämmelserna i indelningslagen och upphävandet av lagen om kommunala indelningsdelegerade
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2012 då lagen om kommunala indelningsdelegerade ska upphöra att gälla.
En indelningsändring som är så omfattande att indelningsdelegerade ska utses ska alltid träda i kraft den 1 januari året efter ett valår ( 1 kap. 12 § och 2 kap. 6 §). Det innebär att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade kan tillämpas första gången på indelningsändringar som träder i kraft den 1 januari 2015.
Beslut om en indelningsändring där indelningsdelegerade ska utses ska meddelas senast ett år innan ikraftträdandet, dvs. i de här fallen senast den 1 januari 2014. Om det finns synnerliga skäl får beslutet meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet, dvs. senast den 1 april 2014 om ikraftträdandet är den 1 januari 2015 ( 1 kap. 12 § och 2 kap. 6 §).
Att beslut om indelningsändringar med ikraftträdande den 1 januari 2015 skulle meddelas före den 1 januari 2012 är inte troligt. Det kan nämnas att de indelningsändringar som bildade landstingen i Skåne och Västra Götalands län trädde i kraft den 1 januari 1999 och att beslutet om indelningsändringar meddelades den 27 november 1997, dvs. drygt 13 månader före ikraftträdandet.
5.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt
1 §
Ändringen är föranledd av LKI upphävas och ersätts av bestämmelser i indelningslagen. En nyhet är att indelningsdelegerade ska utses även vid omfattande ändringar i landstingsindelningen och inte som dag enbart vid större ändringar i kommunindelningen. Ordet ”kommunala” plockas därför bort.
Kommittédirektiv
Översyn av statlig regional förvaltning m.m. Dir. 2009:62
Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 2009
Sammanfattning
En särskild utredare ska genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredaren ska ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig.
Behovet av en översyn har aktualiserats bl.a. i samband med de initiativ som tagits om en ändrad landstingsindelning. Regeringen vill här understryka vikten av att sådana ändringar växer fram lokalt och regionalt. Samtidigt är det angeläget att få en helhet i synen på den statliga förvaltningens regionala utformning och eventuella landstingsändringar.
Genom uppdraget vill regeringen säkra att kommande ställningstaganden grundas på ett väl genomarbetat underlag. Vid sidan av denna översyn har regeringen överlämnat ansökningar från ett antal landsting om att få ändra befintlig landstingsindelning till Kammarkollegiet för utredning.
För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen ska utredaren lämna förslag på en lag om indelningsdelegerade för landsting. Utredaren ska även lämna förslag på eventuella följdändringar i olika författningar som översynen och eventuella läns- och landstingssammanläggningar ger upphov till.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2012.
Bakgrund
Utredningar
Den 27 februari 2007 överlämnade Ansvarskommittén sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). Ansvarskommitténs betänkande har remissbehandlats och yttranden har kommit in från 543 remissinstanser. En remissammanställning finns publicerad (Ds 2008:18). Ansvarskommittén har lämnat förslag som berör hela samhällsorganisationen. En del i betänkandet utgörs av förslag som innebär att nya större län och landsting bildas. Kommittén föreslår vidare att ett antal uppgifter med anknytning till regional utveckling ska föras över från staten till landstingen och att landstingen i fortsättningen ska benämnas regionkommuner.
I september 2007 överlämnades till regeringen rapporten Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28). I rapporten föreslås att verksamhet inom drygt tjugo områden koncentreras till sju länsstyrelser. Delvis med utgångspunkt i Ansvarskommitténs kriterier för en ny geografisk indelning med färre och större län och landsting bedöms i rapporten att sju länsområden, vart och ett bestående av flera län, bör utgöra utgångspunkt för en koncentration. Rapporten har remissbehandlats (Fi2007/604).
Regeringen tillkallade i december 2006 en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Kommittén antog namnet 2006 års förvaltningskommitté. Förvaltningskommittén överlämnade i december 2008 sitt slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). Kommittén föreslår bl.a. att statens tillsynsverksamhet koncentreras till länsstyrelserna. Enbart sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör framöver utföras av separata tillsynsmyndigheter. Förvaltningskommittén anser vidare att det finns skäl att överväga att organisera om länsstyrelserna till betydligt färre myndigheter. Kommittén framför som motiv till förslaget att färre länsstyrelser gör det enklare att ta vara på administrativa stordriftsfördelar och att större länsstyrelser ger utrymme för bredare och djupare kompetens på olika områden, vilket bl.a. har betydelse för kommitténs förslag om att samordna statens tillsyn. Förvaltningskommitténs betänkande har remissbehandlats (Fi2009/7973).
I budgetpropositionen för 2008 angav regeringen att den avser att följa upp länsstyrelsernas tillsynsarbete (prop. 2007/08:1 utg.omr.1). I april 2008 gav därför regeringen länsrådet vid Länsstyrelsen i Östergötlands län i uppdrag att följa upp och inom ramen för befintlig lagstiftning föreslå förbättringar av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet i syfte att åstadkomma en effektivare och tydligare tillsyn inom olika verksamhetsområden. Uppdraget redovisades till regeringen den 27 februari 2009 (Fi2009/3093).
Läns- och landstingsindelning
Grunden för statens regionala organisering har traditionellt varit länen. Länsindelningen har även legat till grund för landstingsindelningen. Två större ändringar i länsindelningen har skett under senare tid. Den första skedde då Malmöhus och Kristianstads län slogs samman den 1 januari 1997 och bildade Skåne län. Två år senare bildades Västra Götalands län genom att Göteborgs och Bohus, Skaraborgs och Älvsborgs län slogs samman.1 Vid samma tillfälle lades motsvarande landsting samman. Hälso- och sjukvårdsorganisationen i tidigare landstingsfria kommunerna Göteborg och Malmö inordnades i respektive nybildat landsting.
Landstingen i Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands, Jämtlands, Gävleborgs, Dalarnas, Uppsala och Värmlands län har under 2008 lämnat in ansökningar till regeringen om att få ändra befintliga landstingsindelningar. Enligt lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) ska ansökningar om indelningsändringar utredas av Kammarkollegiet. De delar av ansökningarna som avser indelningsfrågor har därför enligt regeringsbeslut den 29 januari 2009 (Fi2008/829 m.fl.) överlämnats till Kammarkollegiet för utredning.
1 Vid bildandet av Västra Götalands län övergick Habo och Mullsjö kommuner till Jönköpings län.
Ändrad regional ansvarsfördelning m.m.
Sedan den 1 juli 1997 pågår det i Skåne län och från den 1 januari 1999 i Västra Götalands län en försöksverksamhet om en ändrad regional ansvarsfördelning. Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting har båda övertagit vissa regionala utvecklingsuppgifter från staten. Enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning upphör försöksverksamheten den 31 december 2010.
Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen innebär att ett kommunalförbund inom ett län kan överta vissa regionala utvecklingsuppgifter från staten. I huvudsak överensstämmer dessa uppgifter med dem som överfördes från staten till landstingen i försöksverksamheten i Västra Götalands och Skåne län. För närvarande finns det samverkansorgan i fjorton län. De län som varken har samverkansorgan eller en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning är Norrbottens, Västernorrlands, Jämtlands, Västmanlands och Stockholms län.
Skåne och Västra Götalands läns landsting har hemställt till regeringen om att försöksverksamheten i respektive län ska permanentas. De landsting som har ansökt om en ändrad landstingsindelning har likt Hallands läns landsting, de halländska kommunerna samt Gotlands kommun också ansökt om att få ta över vissa statliga uppgifter i enlighet med Ansvarskommitténs förslag.
Behovet av en översyn
Regeringen avser att permanenta försöksverksamheten i Skåne och Västra Götalands län samt tilldela Hallands läns landsting och Gotlands kommun motsvarande uppgifter. Ansvars fördelningen mellan staten och dessa landsting ska i princip följa den som för närvarande gäller försöksverksamheten i Skåne och Västra Götalands län, dvs. regionalt utvecklingsansvar samt eventuellt ansvar för kulturfrågor.
I lagen (1979:412) om indelningsdelegerade regleras hur kommuner ska styras inför bildandet av en ny kommun, t.ex. genom delning eller sammanläggning. Denna lag avser dock inte landsting, vilket innebar att riksdagen inför bildandet av Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting beslutade om
särskilda tillfälliga lagar; lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns landsting. Inför en eventuellt kommande sammanläggning av landsting finns det därför behov av en lagstiftning avseende indelningsdelegerade för landsting. Vid bildandet av Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting beslutade riksdagen även om rätt för landsting och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun.
Systemet för kommunalekonomisk utjämning har som syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Vid en eventuell landstingssammanläggning påverkas det kommunala utjämningssystemet. En anpassning till de nya förhållandena måste därför ske om en indelningsförändring beslutas.
Vid sidan av eventuella ändringar av läns- och landstingsindelningen pågår en process i vilken statliga myndigheter lämnar länen som indelningsgrund för sin regionala organisation. En tidigare tydlig geografisk ordning med länet som indelningsgrund har avlösts av en ordning där många statliga myndigheters indelningar uppvisar stor variation vad gäller såväl antal som gränsdragningar. En sådan utveckling kan försvåra kontakterna mellan statliga myndigheter och medborgare samt andra aktörer.
Vidare medför läns- och landstingssammanläggningar samt eventuella förändringar av statliga myndigheters organisation följdändringar i en rad olika författningar.
Uppdraget
Uppdraget ska genomföras med hänsyn till de lokala och regionala initiativ som tagits om en ändrad landstingsindelning. För eventuella kommande landsting, som bildas efter regeringens ställningstagande i varje enskilt fall, ska i princip den ansvarsfördelning mellan stat och landsting som råder i försöksverksamheten i Skåne och Västra Götalands län gälla, dvs. regionalt utvecklingsansvar samt eventuellt ansvar för kulturfrågor. Ytterligare överföring av uppgifter från staten till landstingen är nu inte aktuell.
Utredaren ska:
- Ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall där en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell.
- Genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen.
- Ge förslag på lagstiftning om indelningsdelegerade för landsting, om möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag till en annan kommun eller landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar samt lämna författningsförslag på vilka följdändringar i lagar och förordningar som vid bl.a. de ändringar av läns- och landstingsindelningen kan aktualiseras.
- Redogöra för och vid behov ge förslag på eventuella följdändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning.
Länsindelning
Utredaren ska, utifrån de ansökningar som överlämnats till Kammarkollegiet, utarbeta förslag på hur en ändrad länsindelning bör utformas och genomföras i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utredaren ska föreslå namn på de eventuella län som därmed bör bildas samt föreslå residensstäder för dessa. Utredaren ska också lämna förslag på hur länsstyrelseorganisationen ska utformas i berörda län. Förslaget ska redogöra för eventuella konsekvenser som ändringarna kan medföra för övriga länsstyrelser samt ge förslag på hur konsekvenserna bör hanteras. Förändringar i länsstyrelseorganisationen ska redovisas med hjälp av en övergripande organisationsplan som inkluderar de verksamhetsområden som berörs, en resursfördelning samt tidplan för genomförandet.
Utredaren ska vidare göra en samlad bedömning avseende den geografiska fördelningen av de offentliga verksamheterna i berörda län.
Genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen
Ett syfte med utredningen är att se över möjligheterna att i ökad utsträckning koordinera viss statlig verksamhet med landstingsindelningen. Det gäller både i de fall landstingsindelningen är oförändrad och då en ny indelning övervägs. Detta kan skapa
förutsättningar för att staten och landstingen respektive samverkansorganen framöver kan samordna sina insatser bättre. För den statliga verksamheten är det viktigt att uppnå en tydlighet och klarhet i dess regionala utformning och att denna anses ändamålsenlig. Med den statliga regionala förvaltningen avses i detta sammanhang länsstyrelserna, länspolismyndigheterna och statliga myndigheter med en regional organisation.
Utredaren ska ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Förslaget ska innebära förbättrade förutsättningar för dels statlig samordning, dels samordningen mellan staten och den kommunala nivån. Översynen omfattar såväl länsstyrelseorganisationen som hur länsstyrelsens uppgift att, inom myndighetens ansvarsområde, samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser i länet ska vidareutvecklas och stärkas. Utredaren ska även se över på vilket sätt länsstyrelsens roll som regional samordnare av statlig tillsyn kan vidareutvecklas. Utredarens förslag ska beakta pågående förändringar inom den statliga förvaltningen. För länsstyrelsens del skulle en sådan förändring kunna utgöras av en koncentration av viss verksamhet till ett fåtal länsstyrelser.
Utredaren ska överväga om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras eller på annat sätt hanteras så att länsgränser efterföljs som indelningsgrund för en regional organisation. Det är viktigt att beakta arten av olika myndigheters uppdrag så att regionindelningen inte motverkar verksamheternas syfte. Förslagen ska innehålla ett kundperspektiv, dvs. statliga myndigheter bör har en sådan lokal närvaro eller kännedom så att medborgare, kommuner och landsting samt företag erbjuds en god service. Förslagen ska vidare stödja förutsättningarna för tillväxt och en minskad sektorisering.
Indelningsdelegerade och följdändringar
Utredaren ska lämna förslag om en lag om indelningsdelegerade vid indelningsändringar av landsting. Utredaren ska föreslå de eventuella följdändringar i olika författningar som kan föranledas av bl.a. ändring av läns- och landstingsindelningen, uppgiftsfördelning samt av andra förslag.
Kommunalekonomisk utjämning
Utredaren ska analysera hur systemet för kommunalekonomisk utjämning påverkas av en ändrad landstingsindelning och redogöra för och vid behov föreslå de ändringar av utjämningssystemet som föranleds av analysen. Utredaren ska också, om så bedöms nödvändigt, ta fram ett förslag till lag om möjligheter för landstinget och kommunerna i ett län att i utjämningssyfte kunna lämna bidrag till en annan kommun eller landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar.
Övrigt
Utredaren är fri att lämna förslag avseende övriga frågor som bedöms ha betydelse för utredningens uppdrag.
Uppdragets genomförande och redovisning
Uppdraget ska planeras och bedrivas så att hänsyn tas till den takt i vilken eventuella ändringar i landstingsindelningen kan komma att ske. Hänsyn ska även tas till möjligheterna att kunna genomföra utredningens förslag parallellt med eventuella indelningsändringar.
Utredaren ska utöver att redovisa de överväganden som ligger till grund för utredningens förslag, och de ekonomiska samt personella konsekvenserna av dem, särskilt redovisa hur de bidrar till en ökad effektivisering inom den statliga verksamheten. Utredningen bör inhämta internationella kunskaper och erfarenheter avseende de frågor som omfattas av uppdraget.
Det är av särskild vikt att utredaren kontinuerligt samråder med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan. Utredaren ska även samråda med pågående utredningar som berör uppdraget, däribland Kommittén för översyn av systemet för kommunalekonomisk utjämning (Fi 2008:7).
Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade samt ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Utredaren ska löpande informera regeringen (Finansdepartementet) om uppdragets genomförande. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2012.
(Finansdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen Översyn av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07)
Dir. 2010:12
Beslut vid regeringssammanträde den 11 februari 2010
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare har tidigare fått i uppdrag att göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och bl.a. lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningen kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredaren har även i uppdrag att ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall där en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell (Fi 2009:07).
Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren också, utifrån Kammarkollegiets yttrande den 10 november 2009 om regionkommuner i Norrland och Svealand, pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav, dels för Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands läns landsting, dels för Uppsala, Dalarnas och Gävleborgs läns landsting. Utredaren ska även ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte. Om önskemål framförs av andra landsting om indelningsändringar, ska utredaren i lämplig omfattning bistå dessa med att, utifrån ett helhetsperspektiv, finna en möjlig geografisk indelning som kan leda till bestående fördel.
Om utredaren finner att det finns förutsättningar för en indelningsändring, ska utredaren lämna ett förslag på en ekonomisk reglering mellan de berörda landstingen.
Bakgrund
Ansökningar om ändrad landstingsindelning
I 2 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändring i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) anges att en ändring i landstingsindelningen endast får ske om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Enligt 2 kap. 11 § samma lag ska ansökningar om indelningsändringar utredas av Kammarkollegiet.
Landstingen i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län ansökte 2008 om att de tre landstingen skulle slås samman till ett landsting (dnr Fi2008/3755, Fi2008/3176, Fi2008/3048). Jämtlands läns landsting ansökte samma år om att bilda ett nytt landsting där Ånge och Sundsvalls kommuner skulle ingå (dnr Fi2008/4182). Gävleborgs, Dalarnas och Uppsala läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt Örebro läns landsting skulle läggas samman (dnr Fi2008/4773, Fi2008/4202, Fi2008/4757). Regeringen beslutade den 29 januari 2009 att överlämna samtliga ansökningar och avsiktsförklaringar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstingsindelningen (dnr Fi2008/829 m.fl.).
Kammarkollegiets yttrande
Den 10 november 2009 lämnade Kammarkollegiet sitt yttrande till regeringen (dnr Fi2009/7192). Kollegiet avstyrker ansökningarna men förordar samtidigt fortsatt utredning. Kammarkollegiet anger att det sammantaget finns skäl som talar för de aktualiserade indelningsändringarna eller i vart fall inte utgör ett hinder för dem.
Kammarkollegiet anger att en landstingssammanläggning för Norrland (ansökningarna från Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands läns landsting) kan medföra positiva effekter för landstingens verksamhet inom t.ex. hälso- och sjukvård, kommunikationer, kultur och framför allt inom regionalt utvecklingsarbete. Även att Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands ansökningar överensstämmer sannolikt med en framtida indelning i arbetsmarknadsregioner medan det är mer osäkert när det gäller Jämtlands ansökan.
För Svealand (ansökningarna från Dalarnas, Gävleborgs och Uppsala läns landsting) kan en sammanläggning av landsting medföra positiva effekter för landstingens verksamhet inom t.ex. kommunikationer, kultur och framför allt inom regionalt utvecklingsarbete. Kammarkollegiet bedömer dock att förslaget innebär en uppdelning av dagens arbetsmarknadsregioner och att förslaget påverkar hälso- och sjukvårdens organisation på ett negativt sätt.
Enligt Kammarkollegiet finns det för både Norrland och Svealand en risk för försämrade demokratiska förutsättningar, t.ex. avseende viljan och möjligheterna att inneha politiska förtroendeuppdrag bl.a. beroende på de långa avstånden.
Även om det finns ett flertal faktorer som talar för en landstingssammanläggning i Norrland och Svealand anser kollegiet att oklarheterna kring de geografiska avgränsningarna är så betydande, att indelningsändringarna inte bör genomföras på det underlag som nu finns. Framtida landstingssammanläggningar i Norrland och Svealand behöver utredas ytterligare. En sådan utredning bör enligt Kammarkollegiet omfatta hela riket och inte begränsas enbart till Norrland och Svealand. Alternativ som inte är begränsade till dagens länsgränser bör då också kunna undersökas.
Behov av fortsatt utredning
Kammarkollegiets utredning visar på att det finns betydande oklarheter kring gränsdragningen avseende samtliga ansökningar om ändrad landstingsindelning.
Beträffande de fyra nordligaste landstingen finns det inte någon enighet kring hur gränserna ska dras. Kammarkollegiet anger i sitt yttrande att flera kommuner inte heller är klara över vilket län de vill tillhöra vid en indelningsförändring. Detta skapar oklarheter om ett flertal kommuners slutliga val av länstillhörighet.
När det gäller ansökningarna från Uppsala, Dalarnas och Gävleborgs län landsting finns det en osäkerhet kring gränsdragningarna eftersom de tre landstingen ansöker om en sammanläggning, men att det därefter skulle föras till ett eller flera landsting i Uppsala-Örebro sjukvårdsregion. Vidare anger Kammarkollegiet att ansökningarna leder till problem avseende arbetsmarknadsregionerna och hälso- och sjukvården.
Kammarkollegiet anger att samtliga ansökningar även medför problem beträffande de demokratiska förutsättningarna.
Sammantaget innebär detta att det inte är lämpligt att, utifrån Kammarkollegiets underlag, bevilja ansökningarna eftersom de inte uppfyller indelningslagens krav på att ändringarna ska leda till bestående fördelar (jfr prop. 1978/79:157 s. 43, 101 och 102).
Regeringen delar Kammarkollegiets uppfattning att det krävs ytterligare utredning av ansökningarna för att kunna ta ställning till en indelningsändring som uppfyller indelningslagens krav på bestående fördel.
Uppdraget
En särskild utredare har tidigare fått i uppdrag att göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och bl.a. lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningen kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredaren ska även ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall där en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Vidare ska utredaren ge förslag på lagstiftning bl.a. om indelningsdelegerade för landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Utredaren ska även redogöra för och vid behov ge förslag på eventuella följdändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning (Fi 2009:07).
Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren, utifrån Kammarkollegiets yttrande pröva om det för Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands läns landsting, är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav. Utredaren ska i detta sammanhang även ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte.
Utifrån Kammarkollegiets yttrande ska utredaren även pröva om det för Uppsala, Dalarnas och Gävleborgs läns landsting är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav. Utredaren ska även i detta sammanhang ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte. Utredaren ska därutöver i denna del, i samråd med kringliggande landsting, beakta behovet av en lösning som även omfattar fler landsting än de tre som ansökt om indelningsförändring.
Om utredaren finner att det finns förutsättningar för en indelningsändring, ska utredaren lämna ett förslag på en ekonomisk reglering mellan de berörda landstingen.
Om önskemål framförs från andra landsting om indelningsändringar, ska utredaren bistå dessa, i lämplig omfattning, med att utifrån ett helhetsperspektiv, finna en möjlig geografisk indelning som kan leda till bestående fördel.
Utredaren ska lämna förslag på hur eventuella försämrade demokratiska förutsättningar vid landstingssammanläggningar kan motverkas. Därutöver ska utredaren beakta att utredningens förslag inte avviker ifrån befolkningens inställning till en indelningsändring.
Utredaren ska vid behov och efter samråd med Regeringskansliet (Finansdepartementet) lämna delredovisningar av uppdraget.
(Finansdepartementet)