SOU 2010:77

Sammanläggningar av landsting - övergångsstyre och utjämning

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 16 juni 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels se över den statliga regionala förvaltningen, dels föreslå de lagändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas. Den 28 september 2009 förordnades generaldirektören Mats Sjöstrand som särskild utredare.

En företeckningen över de som förordnats som sakkunniga och experter samt utredningens sekretariat bifogas.

Vi redovisar nu den del av uppdraget som avser indelningsdelegerade och mellankommunal kostnadsutjämning vid ändrad landstingsindelning och överlämnar delbetänkandet

Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning,

SOU 2010:77.

Stockholm i oktober 2010

Mats Sjöstrand

Petter Classon

Sakkunniga, experter och sekretariat

Sakkunniga Förordnad

Landshövdingen Chris Heister 2009-10-06 Kammarrättslagmannen Helena Jäderblom 2009-10-06 Verkställande direktören Håkan Sörman 2009-10-06 F.d. generaldirektören Peder Törnvall 2009-10-06

Experter Förordnad

Departementssekreteraren Andreas Giaever 2009-12-14 Kanslirådet Karin Hååg 2009-12-14 Departementssekreteraren Sara Jendi Linder 2009-12-14 Departementssekreteraren Daniel Karlsson 2009-12-14 Kanslirådet Henrik Källsbo 2009-12-14 Biträdande sektionschefen BoPer Larsson 2010-04-20 Departementssekreteraren Helena Lejon 2010-01-26 Departementssekreteraren Fredrik Linder 2009-12-14 Ämnesrådet Ulrika Odén 2010-01-26 Departementsrådet Ragnvald Paulsson 2009-12-14 Kanslirådet Linda Persson 2009-12-14 Departementsrådet Johan Rantanen 2009-12-14 Kanslirådet Marianne Wigselius 2010-01-26

Sekreterare Förordnad

Nina Andersson 2010-05-11 Petter Classon 2009-12-01- 2010-08-29 Clas Heinegård 2009-11-23

Sammanfattning

Bakgrund

I lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen och förfarandet m.m. vid sådana ändringar.

En nybildad kommun eller ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen, dvs. så snart beslutet är meddelat kan den nya kommunen eller det nya landstinget förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Vid mer omfattande ändringar i kommunindelningen, ska regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade fram till dess att det nyvalda fullmäktige tillträder. Förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade anges i indelningslagen. Valet av indelningsdelegerade, arbetsformerna m.m. regleras dock i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.

Det finns inga bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting, vilket delvis beror på att landstingsindelningen är kopplad till länsindelningen. En ändring i landstingsindelningen får bara beslutas om det inte finns något hinder mot att också ändra länsindelningen. Mer omfattande ändringar i länsindelningen måste godkännas av riksdagen. Det innebär att en ändring i läns- och landstingsindelning, som är så omfattande att det är motiverat att utse indelningsdelegerade, inte kan genomföras utan riksdagens godkännande. I samband därmed kan riksdagen också besluta hur det nya landstinget ska styras i väntan på ett nytt landstingsfullmäktige tillträder och permanenta bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting har därför hittills ansetts överflödiga.

Frågan om permanenta bestämmelser om indelningsdelegerade har dock väckts bl.a. på grund av ett antal ansökningar om ändrad landstingsindelning i Norrland och Svealand. Det ingår i vårt uppdrag att föreslå sådana bestämmelser. Vi ska också föreslå lagstiftning som ger landsting och kommuner kompetens att komma överens om att genom bidrag motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till negativa konsekvenser för vissa kommuner.

Indelningsdelegerade för landsting

Vi föreslår att när ett nytt landsting bildas ska regeringen besluta att det nya landstinget ska företrädas av indelningsdelegerade. Indelningsdelegerade ska även utses i andra fall där landstinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av det gamla fullmäktige, nämligen vid andra omfattande ändringar i landstingsindelningen än nybildningar. Det är samma förutsättningar som gäller för att utse indelningsdelegerade vid ändringar i kommunindelningen.

Att indelningsdelegerade ska utses även vid ny- och ombildningar av landsting och inte som i dag bara vid sådana ändringar i kommunindelningen gör att det inte längre finns skäl att ha bestämmelser om indelningsdelegerade i en särskild lag. Dagens bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting tas därför in i indelningslagen samtidigt som lagen om kommunala indelningsdelegerade upphävs.

Det är inte bara förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade som ska vara gemensamma för kommuner och landsting utan även bestämmelserna om val av indelningsdelegerade, uppdraget, indelningsdelegerades sammanträden, utskott för beredning och verkställighet, ekonomisk förvaltning m.m. ska vara gemensamma.

De gemensamma bestämmelserna om indelningsdelegerade ges i stor utsträckning samma innehåll som lagen om kommunala indelningsdelegerade. På några punkter föreslås dock nyheter, dvs. bestämmelser som skiljer sig från vad som i dag gäller enligt lagen om kommunala indelningsdelegerade.

Nyheterna innebär bl.a. att indelningsdelegerade

-

inte får välja revisorer ur sina egna led,

-

får delegera ärenden till utskott,

-

ska ha en arbetsordning,

-

får besluta om närvarorätt vid utskottssammanträden, samt

-

får medge att ett utskott håller offentliga sammanträden.

Bidrag vid landstingssammanläggningar

Vi föreslår att om ett landsting läggs samman med ett eller flera andra landsting, ska det nya landstinget få lämna bidrag till kommunerna i landstinget. Bidrag får bara lämnas om det behövs för att motverka att bildandet av det nya landstinget leder till höjd kommunalskatt.

Bakgrunden är att vid en landstingssammanläggning måste de olika landstingens skattesatser vägas samman till en enhetlig skattesats. Om den enhetliga skattesatsen ligger över skattesatsen för något av de landsting som ska läggs samman kommer invånarna i det landstinget att få höjd skatt. För att invånarna ska få oförändrad skatt måste kommunerna i landstinget sänka sina skattsatser med lika mycket som landstingskatten ökar, vilket i praktiken innebär att kommunerna måste dra ned på verksamheten. Med den föreslagna bidragsbefogenheten blir det dock möjligt för landstinget och kommunerna att genom bidrag omfördela skattemedel mellan sig för att på så vis hålla skatt och verksamhet på en oförändrad nivå.

När flera landsting läggs samman är det också nödvändigt att dra en enhetlig gräns mellan uppgifter som det nya landstinget respektive kommunerna ska ansvara för. Det innebär att det kan bli aktuellt att föra över ansvaret för vissa uppgifter från landsting till kommun eller omvänt. Med de nya uppgifterna följer givetvis kostnader, vilket innebär att även resurser bör överföras. Det förutsätts ske genom att de resurser som används för den verksamhet som ska flyttas över skatteväxlas.

En skatteväxling kan dock behöva kompletteras med ett mellankommunalt utjämningssystem för att överbygga skillnader mellan kostnaderna för den övertagna verksamheten och intäkterna från skatteväxlingen.

Vi föreslår därför också att kommunerna i ett nybildat landsting ska få lämna bidrag till varandra om det behövs för att mellan

kommunerna jämna ut effekter som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från landstinget till kommunerna eller omvänt.

Bidragsbefogenheten förbättrar förutsättningarna för kommuner och landsting att komma överens om hur effekterna av en enhetlig landstingsskattesats och verksamhetsöverföringar som görs inför en landstingssammanläggning ska regleras ekonomiskt. Det handlar dock bara om att ge kommuner och landsting en möjlighet att omfördela och utjämna och förslaget medför därför inga nya uppgifter eller ökade kostnader för kommuner och landsting.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sverige indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting1

dels att 2 kap. 4, 5, 9 och 12 §§ ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 2 kap. 10 och 11 §§ ska betecknas 2 kap. 4 och 5 §§ samt nuvarande 3 kap. ska betecknas 4 kap.

dels att 1 kap. 17 och 18 §§ samt 2 kap. 6–8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 3 kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

17 §

Om en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, skall regeringen bestämma att kommunen enligt

Om en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, ska regeringen bestämma att kommunen enligt

1 Senaste lydelse av 2 kap. 9 § 2009:791, 2 kap. 10 § 1991:1693.

den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Om sådana delegerade finns bestämmelser i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.

den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring.

18 §

För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer samt nämnder och beredningar i den eller de kommuner som närmast berörs av indelningsändringen.

För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelegerades utskott samt nämnder och beredningar i den eller de kommuner som närmast berörs av indelningsändringen.

2 kap.

6 §2

Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Vid ändringar i indelningen i landsting gäller bestämmelserna i 1 kap. om

1. ekonomisk reglering i 6– 10 §§,

2. ikraftträdande och beslutsfrist i 12 §

3. rättskapacitet i 13 §,

4. fördelning av beslutanderätt i 14–16 §§,

5. indelningsdelegerade i 17 §,

6. beredning och verkställighet i 18 §,

2 Senaste lydelse 1991:1693.

7. överklagande i 19 §, och

8. utredning om indelningsändring i 22, 23, 25 och 26 §§.

Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om

1. kommun i stället gälla landsting,

2. kommunfullmäktige i stället gälla landstingsfullmäktige,

3. beslut om indelningsändring enligt 1 kap. 1 och 3 §§ i 1 kap. 12 § i stället gälla beslut enligt 1 § första respektive andra stycket.

7 §3

Under tiden mellan beslutet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande skall den beslutanderätt som tillkommer landstingsfullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutande avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

Om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas får

1. landstinget lämna bidrag till en kommun inom landstinget i den utsträckning det behövs för att motverka att bildandet leder till höjd kommunalskatt, och

2. kommunerna inom landstinget lämna bidrag till varandra om uppgifter förts över mellan landstinget och kommunerna eller omvänt, och bidrag behövs för att jämna ut ekonomiska effekter mellan kommunerna på grund av överföringen.

De närmare villkoren för bidragsgivningen ska regleras i en överenskommelse mellan landstinget och kommunerna.

3 Senaste lydelse 1991:1693.

8 §4

I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelningen.

Bidrag får bara lämnas under en övergångsperiod. Övergångsperiodens längd ska anges i överenskommelsen om bidrag.

3 kap. Indelningsdelegerade

Val av indelningsdelegerade

1 § Om regeringen har beslutat att en kommun eller ett landsting ska företrädas av indelningsdelegerade, ska delegerade och ersättare utses från varje kommun eller landsting vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen (ändringsberörda kommuner och landsting).

2 § Antalet indelningsdelegerade och ersättare från varje kommun och landsting bestäms av fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. Om de inte är ense om antalet, ska regeringen fastställa antalet indelningsdelegerade och ersättare från varje kommun och landsting.

3 § Indelningsdelegerade och ersättare väljs av fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. Valet ska vara klart senast 30 dagar efter den dag då regeringen beslutade om indelningsändringen, om inte regeringen bestämmer en senare tidpunkt.

4 § Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska det vid valet bestämmas i vilken ordning ersättarna ska tjänstgöra.

4 Senaste lydelse 1991:1693.

5 § Indelningsdelegerade och ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting.

6 § Om en indelningsdelegerad avgår, ska fyllnadsval förrättas.

Om den indelningsdelegerade har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.

7 § Ett fullmäktige som har valt indelningsdelegerade och ersättare ska underrätta länsstyrelsen om vilka som har valts. Länsstyrelsen ska snarast förordna en av de indelningsdelegerade att utförda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande har valts.

Organisation

8 § Indelningsdelegerade är beslutande församling för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.

9 § Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning av ärenden och verkställighet av beslut. Om det behövs för att fullgöra sådana uppgifter får indelningsdelegerade tillsätta flera utskott eller anlita nämnder och beredningar i kommuner och landsting som har valt delegerade.

10 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning får ansvaret för beredning, förvaltning och verkställighet inom ett utskotts verksamhetsområde lämnas över till partssammansatta organ. Det gäller dock bara ärenden som avser förhållandet mellan kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen som arbetsgivare och dess anställda.

11 § Bestämmelserna i 7 kap.27 §§kommunallagen (1991:900) gäller i fråga om partsammansatta organ. Det som sägs där om fullmäktige och nämnd ska i stället gälla indelningsdelegerade och utskott.

Uppdraget som indelningsdelegerad

12 § Om en indelningsdelegerad eller en ersättare upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

I fråga om indelningsdelegerade och deras ersättare i övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om

1. upphörande av uppdrag i 4 kap. 9 § samt 10 § 2,

2. rätt till ledighet från anställning i 4 kap. 11 § första stycket,

3. omröstning i 4 kap. 19 och 20 §§,

4. reservation i 4 kap. 22 §. Vid tillämpningen av andra stycket ska det som sägs om en förtroendevald i stället gälla en indelningsdelegerad eller en ersättare och det som sägs i 4 kap. 9 § kommunallagen om fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade.

13 § Indelningsdelegerade får besluta att de själva, utskottsledamöter och ersättare i skälig omfattning ska få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdragen,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, och

4. andra ekonomiska förmåner.

Indelningsdelegerades arbetsformer

14 § Indelningsdelegerade bestämmer när och var sammanträden ska hållas.

Sammanträde ska hållas också om arbetsutskottet eller minst en tredjedel av de indelningsdelegerade begär det eller om ordföranden anser att det behövs.

15 § Indelningsdelegerade ska besluta i ärenden som har väckts av

1. ett utskott,

2. en delegerad genom motion,

3. revisorerna om ärendet avser granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, och

4. fullmäktige eller styrelsen i en kommen eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade.

16 § Indelningsdelegerade får uppdra åt ett utskott att besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Första stycket gäller inte ärenden som anges i 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) och inte heller ärenden som enlig lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige.

17 § Indelningsdelegerade får bestämma att ett utskott i sin tur får uppdra åt en ledamot eller ersättare eller anställd att besluta på utskottets vägnar.

Första stycket gäller inte sådana slags ärenden som anges i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900).

18 § Indelningsdelegerade och ledamöter i ett fullmäktige som har utsett delegerade får ställa interpellationer och frågor till

1. ordföranden i ett utskott, och

2. ordföranden i en nämnd eller beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

19 § I fråga om indelningsdelegerades arbetsformer i övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen (19991:900) om

1. ordförande och vice ordförande i 5 kap. 6 §,

2. hur sammanträden kungörs i 5 kap. 8–10 §§,

3. ersättarnas tjänstgöring i 5 kap. 12–15 §§,

4. beslutförhet i 5 kap. 18 och 19 §§,

5. jäv i 5 kap. 20 och 20 a §§,

6. rätt och skyldighet för utomstående att medverka i 5 kap. 21 § och 22 § första stycket,

7. hur ärenden bereds i 5 kap. 26, 28, 29 och 32 §§,

8. bordläggning och återremiss i 5 kap. 36 och 37 §§,

9. offentlighet och ordning vid sammanträdena i 5 kap. 38 och 39 §§,

10. hur ärendena avgörs i 5 kap. 40–45 §§, 11. interpellationer och frågor i 5 kap. 49–51 samt 53–56 §§, och 12. protokollet i 5 kap. 57–62 §§.

20 § Vid tillämpningen av 19 § ska det som sägs om

1. kommunens eller landstingets anslagstavla i 5 kap.9 och 62 §§kommunallagen avse anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade,

2. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

3. en ledamot i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad,

4. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,

5. nämnd eller fullmäktigeberedning i stället gälla utskott. Första stycket 4 gäller inte 5 kap. 22 § första stycket, 26, 28 och 53 §§kommunallagen utan det som sägs där om nämnd ska även gälla utskott.

21 § Indelningsdelegerade ska i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena.

22 § Arbetsordningen ska alltid innehålla föreskrifter om

1. indelningsdelegerades säte,

2. var och när sammanträden ska hållas och på vems initiativ,

3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,

4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,

5. vem som ska föra ordet, till dess ordförande har utsetts,

6. rätten att delta i indelningsdelegerades överläggningar,

7. förfarandet vid omröstningar,

8. handläggningen av ärenden, interpellationer och frågor, och

9. formerna för justering av protokollen.

Arbetsutskottet och övriga utskott

23 § Ledamöter och ersättare i utskott väljs av indelningsdelegerade till det antal som de bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får dock inte vara mindre än fem.

24 § Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska indelningsdelegerade bestämma i vilken ordning de ska tjänstgöra.

25 § Valbar som ledamot eller ersättare i utskott är den som vid tidpunkten för sådant val

1. är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad, eller

2. har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.

I fråga om valbarhet i övrigt gäller bestämmelserna om valbarhetshinder i 4 kap. 6 § och 6 a § tredje stycket 1

kommunallagen (1991:900). Det som sägs där om nämnd ska i stället gälla utskott.

26 § Ledamöter och ersättare i utskott väljs för tiden fram till dess att indelningsändringen träder i kraft.

27 § För ledamöter och ersättares uppdrag gäller bestämmelserna om uppdragets upphörande i 4 kap. 8 och 9 §§ samt 10 § 2 kommunallagen (1991:900).

Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om

1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2. nämnd i stället gälla utskott,

3. en förtroendevald i stället gälla en ledamot eller en ersättare i utskott.

28 § Om en ledamot avgår, ska fyllnadsval förrättas.

Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.

29 § Ledamöter och ersättare i utskott har rätt till ledighet från anställning i den utsträckning som följer av 4 kap. 11 § första stycket kommunallagen (1991:900).

30 § Arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.

31 § Indelningsdelegerade får besluta att en delegerad, en utskottsledamot, en ersättare som inte är ledamot eller ersättare i ett utskott eller en revisor ska få närvara vid utskottets sammanträden och delta i överläggningarna, men inte i besluten, samt få sin mening antecknad i protokollet.

32 § I fråga om utskott i övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om

1. omröstning och beslut i 4 kap. 19–22 §§

2. ordförande och vice ordförande i 6 kap. 15 och 16 §§,

3. ersättarnas tjänstgöring och rätt att närvara vid sammanträden i 6 kap. 10 och 11 §§,

4. tidpunkt för sammanträdena i 6 kap. 18 §,

5. närvarorätt för utomstående i 6 kap. 19 § och 19 a § första och tredje stycket,

6. beslutförhet i 6 kap. 23 §,

7. jäv i 6 kap. 24–27 §§,

8. hur ärendena avgörs i 6 kap. 28 och 29 §§,

9. protokollet i 6 kap. 30 § första och andra stycket, 10. delgivning i 6 kap. 31 §, 11. närvarorätt för personalföreträdare i 7 kap. 8–17 §§.

33 § Vid tillämpningen av 32 § ska det som sägs om

1. om fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerad,

2. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,

3. nämnd i stället gälla utskott,

4. en ledamot eller en ersättare i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad eller ersättaren

5. förtroendevald i stället gälla ledamot i utskott, och

6. anslagstavla avse anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt indelningsdelegerade.

Ekonomi

34 § Kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade ska tillhandahålla medel för delegerades verksamhet.

Kostnaderna ska fördelas mellan kommuner och landsting i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster som enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. ska ligga till grund för kommunernas bestämmande av skattesatsen för uttag av skatt för det år då beslutet om indelningsändringen meddelas.

Om endast en del av en kommun eller ett landsting ingår i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen, ska fördelningen ske i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för den kommundelen.

35 § I fråga om förvaltning av de medel som tillhandahålls indelningsdelegerade gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om

1. mål för den ekonomiska förvaltningen i 8 kap. 1 §,

2. medelsförvaltningen i 8 kap. 2 och 3 §§,

3. avgifter i 8 kap. 3 b och 3c §§,

4. utgiftsbeslut under budgetåret i 8 kap. 12 §,

5. räkenskapsföring och redovisning i 8 kap. 14–16 §§. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om

1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet, och

3. nämnd i stället gälla utskott.

36 § Indelningsdelegerade ska lämna en redovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Redovisningen ska lämnas snarast möjligt och senast den 15 april det år indelningsändringen träder i kraft.

Revision

37 § Indelningsdelegerade ska välja minst fem revisorer för granskning av utskottens verksamhet.

38 § Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska indelningsdelegerade bestämma i vilken ordning de ska tjänstgöra.

39 § Valbar som revisor är den som vid tidpunkten för sådant val har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.

Den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad är inte valbar som revisor. I övrigt gäller bestämmelserna om valbarhetshinder i 4 kap. 6 § och 4 kap. 6 a § andra stycketkommunallagen.

40 § I fråga om revisorerna gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om,

1. uppdragets upphörande i 4 kap. 8 och 9 §§ samt 10 § 2

2. ledighet från anställning i 4 kap. 11 § första och andra stycket,

3. jäv i 9 kap. 4–6 §§,

4. revisorernas ställning i 9 kap. 7 §,

5. sakkunnigt biträde i 9 kap. 8 §,

6. revisorernas uppgifter i 9 kap. 9 och 10 §§,

7. revisorernas rätt till upplysningar i 9 kap. 12 och 13 §§,

8. revisorernas förvaltning i 9 kap. 14 och 15 §§. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om

1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2. nämnd i stället gälla utskott, och

3. förtroendevald i stället gälla revisor.

41 § Revisorerna ska det år indelningsändringen träder i kraft till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen avge en berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen av utskottens verksamhet.

De sakkunnigas rapporter ska fogas till revisionsberättelsen. I fråga om anmärkningar gäller 9 kap. 17 § kommunallagen (1991:900). Det som sägs där om nämnder och förtroendevalda ska i stället gälla utskott och ledamöter och ersättare i utskott.

42 § Indelningsdelegerade får meddela närmare föreskrifter om revisionen.

Överklagande

43 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade har rätt att få prövat om ett beslut av delegerade, ett utskott, ett partssammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet hos förvaltningsrätten. Rätt att överklaga har även de kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade.

44 § I fråga om överklagande gäller bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) om

1. tillämpningsområde i 3 §

2. hur besluten överklagas i 4 och 5 §§,

3. klagotid i 6 och 7 §§,

4. grunder för laglighetsprövning i 8–10 §§,

5. processuella frågor i 11–14 §§,

6. förutsättningar för verkställighet i 14 a §, och

7. rättelse av verkställighet i 15 §. Bestämmelserna i 10 kap. 14 § andra stycket om rätt att överklaga när förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut gäller även kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade och deras medlemmar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012, då lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ska upphöra att gälla.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om proportionellt valsätt

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen om proportionellt valsätt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller proportionella val som förrättas av – kommunfullmäktige, – landstingsfullmäktige, – styrelsen eller någon annan nämnd i en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund,

– förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen i kommunalförbund, och

kommunala indelningsdelegerade

– indelningsdelegerade

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

1. Vårt uppdrag och arbete

1.1. Vårt uppdrag

1.1.1. Huvuddragen

Utredningen ska göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Behovet av en översyn har aktualiserats bl.a. i samband med de initiativ som tagits om en ändrad landstingsindelning. För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen ska utredningen föreslå de ändringar i fråga om indelningsdelegerade och mellankommunal kostandsutjämning som behövs för att nya landsting ska kunna bildas.

1.1.2. De delar av uppdraget som redovisas nu

Vårt uppdrag ska redovisas senast den 15 december 2012, men vi har valt att redan nu redovisa de delar av uppdraget som avser lagstiftning om indelningsdelegerade för landsting och möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag till varandra vid förberedandet av landstingssammanläggningar.

Bakgrunden till den del av uppdraget som nu redovisas är ett antal ansökningar om ändrad landstingsindelning. Under 2008 ansökte landstingen i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands om få slås samman till ett landsting (dnr Fi2008/3755, Fi2008/3176, Fi2008/3048). Jämtlands läns landsting ansökte samma år om att bilda ett nytt landsting där Ånge och Sundsvalls kommuner skulle ingå (dnr Fi2008/4182). Gävleborgs, Dalarnas och Uppsala läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt Örebro läns landsting skulle läggas samman (dnr Fi2008/4773, Fi2008/4202, Fi2008/4757). Regeringen beslutade

den 29 januari 2009 att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstingsindelningen (dnr Fi2008/829 m.fl.).

Den 10 november 2009 avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade samtidigt fortsatt utredning. Kammarkollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en landstingssammanläggning i Norrland och Svealand men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna. Regeringen beslutade därför den 11 februari 2010 att till vårt tidigare uppdrag lägga att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsättningarna för ändrad landstingsindelning.

Enligt våra ursprungliga direktiv finns det inför en eventuellt kommande sammanläggning av landsting behov av bestämmelser avseende indelningsdelegerade för landsting. Det handlar om att föreslå bestämmelser om hur ett nybildat landsting ska styras under övergångsperioden mellan beslutet om ny landstingsindelning och den dag då ett nytt landstingsfullmäktige tillträder. De bestämmelser om övergångstyre som finns i dag gäller bara vid bildandet av nya kommuner eller vid omfattande ändringar i kommunindelningen. Bestämmelserna finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, förkortad LKI.

För att möjliggöra en eventuellt kommande landstingssammanläggning ska vi också föreslå lagstiftning som ger landsting och kommuner kompetens att komma överens om att genom bidrag motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till negativa konsekvenser för vissa kommuner.

Den nu beskrivna delen del av uppdraget ska inte blandas ihop med den del som avser lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Målet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet är att samtliga kommuner och landsting, oavsett skattekraft och strukturella kostnader, ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster (prop. 2003/04:155, s. 19).

Vid en eventuell landstingssammanläggning påverkas det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Om en förändring i landstingsindelningen beslutas, måste därför utjämningssystemet anpassas till de nya förhållandena. I utredningens uppdrag ingår därför att redogöra för och vid behov ge förslag på eventuella

följdändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning.1Den del av uppdraget kommer vi att återkomma till. Frågan om vilka följändringar som måste göras i utjämningssystemet i fall landsting läggs samman behandlas alltså inte i det här betänkandet.

1.2. Vårt arbete

Utredningen inledde sitt arbete under 2009 och hade ett första sammanträde med sakkunniga i december 2009. Hittills har utredningen haft sex sammanträden. Fyra sammanträden har ägnats åt delbetänkandet.

Sekretariatet har haft kontakter med tjänstemän på Region Skåne, Västra Götalandsregionen och Västsvenska kommunförbundens samorganisation (VästKom) för att få information om delegerade och bidrag vid bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län.

1 Det bör i sammanhanget noteras att Utjämningskommittén.08 ser över det kommunala ekonomiska utjämningssystemet (Dir 2008:110). I direktiven sägs att kommuner och landsting kan få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller landsting. Kommittén ska därför överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt.

2. Indelningsdelegerade för landsting

2.1. Ändringar i landets indelning i kommuner och landsting

Sverige är indelat i kommuner och landsting.1 Av 8 kap. 5 § regeringsformen (RF) följer att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning meddelas i lag.2 I lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen och förfarandet m.m. vid sådana ändringar.

Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om ändring i Sveriges indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Om en berörd kommun motsätter sig en indelningsändring får ändringen endast beslutas om det finns synnerliga skäl.

Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen även besluta om ändringar i landets indelning i landsting. I likhet med vad som gäller för ändringar i kommunindelningen krävs det att ändringen leder till bestående fördelar för ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Kammarkollegiet får besluta om mindre indelningsändringar.

Som ytterligare förutsättning för en ändring i landstingsindelningen gäller att det inte finns något hinder mot att ändra länsindelningen. Bakgrunden är att enligt 1 kap. 2 § kommunal-

1 I 1 kap. 7 § RF sägs att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Enligt det vilande grundlagsförslaget slopas beteckningarna ”primärkommuner” och ”landstingskommuner”. De båda kommuntyperna ska i fortsättningen omtalas som kommuner på lokal och regional nivå (prop. 2009/10:80, s. 208). Även kommunallagen tar upp landets indelning. I 1 kap. 1 § kommunallagen sägs nämligen att Sverige är indelat i kommuner och landsting. 2 I det vilande grundlagsförslaget finns kravet på lagform i 14 kap. 6 § RF (prop. 2009/10:80 s. 296, bet. 2009/10:KU19).

lagen (1991:900), förkortad KL, omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Bestämmelser om i vilka län Sverige är indelat finns varken i lag eller förordning. Länsindelningen anses i stället vila på sedvanerättslig grund. Regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen medan mer omfattande ändringar ska godkännas av riksdagen (prop. 1995/96:38 s. 7 och 8).

Vid mer omfattande ändringar måste alltså riksdagen godkänna en ändrad länsindelningen innan regeringen kan besluta om motsvarande ändring i landstingsindelningen.3 När landstingen i Skåne län och Västra Götalands län bildades beskrevs sammanläggningen av landstingen som en konsekvens av sammanläggningen av länen (prop. 1995/96:224 s. 43 och prop. 1996/97:108 s. 39).

2.2. Behovet av andra företrädare än sittande fullmäktige

En nybildad kommun eller ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen. Så snart beslutet är meddelat kan den nya kommunen eller det nya landstinget förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Ett nybildat landsting kan inte företrädas av något annat organ än ett nyvalt fullmäktige. Innan fullmäktige för det nya landstinget valts finns det alltså inget organ som kan företräda det nya landstinget. Det är ett problem eftersom en rad beslut måste fattas inför ikraftträdandet av indelningsändringen. Som exempel kan nämnas att en budget ska tas fram för det nya landstingets första år. Ett annat exempel är alla de beslut som krävs för att det ska finns en landstingsorganisation på plats vid ikraftträdandet. Överhuvudtaget behövs det ett beslutsorgan som i avvaktan på att

3 Under 2000-talet utreddes beslutsformer och förfarande vid ändringar i läns- och landstingsindelningen. Frågan gällde om förfarandet för ändringar i länsindelningen borde lagregleras och om även ändringar i landstingsindelningen, med hänsyn till landstingsindelningens koppling till länsindelningen, borde beslutas av riksdagen (bet 2000/01:BoU13, SOU 2002:33, bet 2003/04:KU3, SOU 2004:128). Bakgrunden till utredningarna var ett riksdagsinitiativ med syftet att öka medborgarnas inflytande över ändringar i läns- och landstingsindelning. Anledningen till att riksdagen tog ett initiativ i frågan var att Heby kommun ansökt hos regeringen om att få tillhöra Uppsala län i stället för Västamanlands län. En ansökan som regeringen avslog den 19 april 2001. Under 2006 godkände dock riksdagen att Heby kommun skulle ingå i Uppsala län. I samma ärende gjordes bedömningen att beslutsformerna och förfarandet vid ändringar i läns- och landstingsindelningen inte borde ändras (prop. 2005/06:24, bet 2005/06:KU12).

ett nyvalt fullmäktige tillträtt kan fatta beslut i frågor som avser det nya landstinget.

Behov av särskilda beslutsorgan kan även finnas vid andra omfattande indelningsändringar än sådan som innebär att ett nytt landsting bildas. Rent formellt finns det i sådana fall ett fullmäktige som skulle kunna företräda landstinget enligt den nya indelningen men detta fullmäktige är med hänsyn till den omfattande indelningsändringen inte representativt för landstinget enligt den nya indelningen. Detta blir fallet när en betydande del av ett landsting flyttas över till ett annat landsting. I sådana fall kan indelningsdelegerade behöva utses för båda landstingen.

Extra val till fullmäktige skulle kunna vara ett alternativ till att utse särskilda beslutsorgan. Lagstiftaren har dock velat undvika extra val i samband med indelningsändringar eftersom det är dyrt och besvärligt och i dag finns det därför inga bestämmelser om extra val. Syftet med de numer avskaffade bestämmelserna om extra val var dock inte att göra särskilda beslutsorgan obehövliga utan att se till att det fanns ett representativt fullmäktige på plats när indelningsändringen trädde i kraft. Extra val har alltså aldrig setts som ett alternativ till särskilda beslutsorgan.4

Vem beslutar i väntan på att ett nytt fullmäktige tillträtt?

Under tiden mellan beslutet om indelningsändringen och ändringens ikraftträdande fördelas den beslutanderätt som tillkommer fullmäktige mellan landstinget enligt den nya indelningen och landstinget enligt den äldre indelningen. Ett nytt landsting ska besluta i frågor där verkningarna av beslutet sträcker sig till tiden efter ikraftträdandet. Ett landsting enligt den äldre indelningen får enligt 2 kap. 7 § indelningslagen endast besluta i frågor som uteslutande avser detta landsting och tiden före ikraftträdandet. Av 1 kap. 14 § samma lag framgår att motsvarande gäller i fråga om kommuner.

Om en indelningsändring är omfattande eller innebär att en ny kommun bildas ska regeringen enligt 1 kap. 17 § indelningslagen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av s.k. indelningsdelegerade.5 I sådana fall får den nya kommunen

4Prop. 1965:151 s. 33, prop. 1978/79:157 s. 73, 74, 82, SOU 2002:33, s. 112. 5 Indelningsdelegerade ska inte enbart utses i fall där en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas utan även i fall där ändringen är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige.

rättskapacitet först i och med att delegerade utses. De delegerade ska från det att de har utsetts och till dess att ett nytt fullmäktige tillträder besluta i frågor som avser den nya kommunen.

Varför finns det inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas?

Det finns inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas. Frågan togs upp i förarbetena till LKI men slutsatsen blev att det inte behövdes några bestämmelser.

Skälet var bl.a. att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av den omfattningen att det under en övergångsperiod behövs ett särskilt beslutsorgan. Vidare anfördes att en ändring i landstings- och länsindelningen, som var så omfattade att ett sådant organ blev nödvändigt, inte kunde genomföras utan godkännande av riksdagen och att riksdagen då även kunde besluta om hur det nya landstinget skulle styras fram till dess att ett nytt landstingsfullmäktige tillträtt (prop. 1978/79:157 s. 85, 86 och 121, SOU 1978:32 s. 175).

När landstingen i Skåne och Västra Götalands län bildades tillämpades denna metod, dvs. riksdagen beslutade särskilda lagar om sammanläggningsdelegerade, nämligen lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns landsting, förkortade lagarna om sammanläggningsdelegerade.

2.3. Bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting

Förslag: Vid bildandet av nya landsting eller vid andra ändringar i landstingsindelningen som är så omfattande att landstinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av sittande fullmäktige ska regeringen besluta att det ny- eller ombildade landstinget ska företrädas av ett särskilt beslutsorgan, s.k. indelningsdelegerade, fram till dess att de nyvalda fullmäktige tillträder. Om indelningsdelegerade ska utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.

Skälen för utredningens förslag: Det finns i dag inga bestämmelser om vem som ska företräda ett ny- eller ombildat landsting i väntan på att ett nytt fullmäktige tillträtt. Enligt våra direktiv finns det inför eventuellt kommande sammanläggningar av landsting behov av sådana bestämmelser. Det ingår därför i vårt uppdrag att föreslå lagstiftning om särskilda beslutsorgan för ny- och ombildade landsting, s.k. indelningsdelegerade. Vi ska alltså inte överväga behovet av indelningsdelegerade för landsting utan vårt uppdrag är helt enkelt att föreslå bestämmelser i ämnet.

Uppdraget är inte heller avhängigt av att en ändrad läns- och landstingsindelning blir aktuell. Det handlar därför inte om att föreslå sådana särskilda lagar om indelningsdelegerade som beslutades i samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götaland utan om att föreslå generella bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting. Med andra ord ska vi föreslå att även ändringar i landstingsindelningen ska omfattas av en reglering motsvarande den som i dag finns i fråga om ändringar i kommunindelningen.

När det gäller bestämmelsernas utformning uppkommer först frågorna om när indelningsdelegerade för landsting ska utses och vem som ska besluta att delegerade ska utses.

Syftet med att utse indelningsdelegerade är att ge kommunen enligt den nya indelningen ett beslutande organ som är representativt för denna kommun (prop. 1978/79:157 s. 77). Som redan nämnts är skälet till att det inte finns några bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av sådan omfattning att det under övergångsperioden mellan ändringsbeslutet och ikraftträdandet behövs ett särskilt beslutsorgan (prop. 1978/79:157 s. 123). Det är i linje med att indelningsdelegerade inte ska utses vid mindre ändringar i kommunindelningen.

Av 1 kap. 17 § indelningslagen följer nämligen att det bara är när en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, som regeringen ska bestämma att kommunala indelningsdelegerade ska utses.

Nybildningar av landsting och mer omfattande ändringar i landstingsindelning kan inte genomföras utan riksdagens medverkan och lagstiftaren har därför ansett att riksdagen då även kan besluta om indelningsdelegerade. Så skedde också när

landstingen i Skåne och Västra Götalands län bildades (prop. 1995/96:224 och prop. 1996/97:108).

Det kan konstateras att regering och riksdag inte ansett att behovet av indelningsdelegerade skiljer sig åt beroende på om det rör sig om en ändring i kommun- eller landstingsindelningen. I båda fallen gäller att indelningsdelegerade ska utses vid nybildningar eller mer omfattande ändringar i indelningen. En annan sak är att regering och riskdag valt att tillgodose behoven på olika sätt, nämligen generell och permanent lagstiftning om indelningsdelegerade i fråga om kommuner och särskild lagstiftning när behov uppkommer i fråga om landsting.

Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade för landsting enligt de nya generella bestämmelserna bör vara desamma som de som i dag gäller för att utse kommunala indelningsdelegerade. I likhet med vad som gäller i fråga om ändringar i kommunindelningen bör regeringen bestämma om landstinget enligt det nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade.

Av 12 § indelningslagen framgår att om kommunala indelningsdelegerade ska utses, träder ändringen i kommunindelningen i kraft den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet (valår). Denna bestämmelsen hänger ihop med mandattiden för kommunala indelningsdelegerade. Enligt 17 § indelningslagen upphör mandattiden när det nyvalda fullmäktige tillträder.

Det som i dag gäller i fråga om ikraftträdande av indelningsändringar där kommunala indelningsdelegerade ska utses och om mandattiden för sådana delegerade bör i fortsättningen även gälla för landstingsändringar och indelningsdelegerade för landsting.

Vi föreslår alltså att indelningsdelegerade ska utses vid omfattande ändringar i landstingsindelningen och att regeringen ska vara beslutande myndighet samt att ändringar i landstingsindelningen där indelningsdelegerade utses alltid ska träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.

2.4. Bestämmelserna om indelningsdelegerade tas in i indelningslagen

Förslag: Dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting tas in i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade upphävs.

Skälen för utredningens förslag: Förslaget att indelningsdelegerade ska utses även vid ny- och ombildningar av landsting och inte som i dag bara vid sådana ändringar i kommunindelningen väcker frågan om det längre finns skäl att ha bestämmelser om indelningsdelegerade i en särskild lag. Ett alternativ skulle kunna vara att upphäva LKI och arbeta in dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting i indelningslagen där ju förutsättningarna för att utse kommunala indelningsdelegerade finns. Med hänsyn till att LKI i stor utsträckning hänvisar till kommunallagen och till att även lagarna om sammanläggningsdelegerade gjorde det är det dock motiverat att först pröva om bestämmelserna kan arbetas in i kommunallagen.

LKI hänvisar till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL. Tekniken med hänvisningar hade dessutom kunnat drivas längre, dvs. det finns bestämmelser som hade kunnat ges som hänvisningar till kommunallagen men där regering och riksdag i stället har valt att mer eller mindre ordagrant i LKI upprepa det som sägs i kommunallagen.

I samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län beslutades lagarna om sammanläggningsdelegerade. Även dessa lagar hänvisade till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL och innehöll också en del bestämmelser som i stället hade kunnat ges som hänvisningar till kommunallagen.

LKI är på grund av alla hänvisningar till kommunallagen svår att ta till sig eftersom det är nödvändigt att bläddra mellan lagarna för att förstå vad som gäller. Ett sätt att lösa det är att ersätta hänvisningarna till kommunallagen med självständiga bestämmelser och på så sätt göra det möjligt att läsa bestämmelserna om indelningsdelegerade fristående från kommunallagen. Detta faller dock på sin egen orimlighet eftersom bestämmelserna om

indelningsdelegerade i så fall skulle bli nästan lika omfattande som kommunallagen och i praktiken enbart upprepa det som redan sägs i kommunallagen.

Ett annat alternativ är att ta in bestämmelserna om indelningsdelegerade i kommunallagen. En fördel med det är att den som ska tillämpa bestämmelserna slipper bläddra mellan två lagar. Det är dock inte säkert att alternativet leder till att det behövs färre bestämmelser än i dag.

För det första måste naturligtvis alla självständiga bestämmelser flyttas över till kommunallagen, som t.ex. bestämmelserna om hur indelningsdelegerade utses och vem som är valbar.

För det andra måste kommunallagens bestämmelser göras tillämpliga på indelningsdelegerade, arbetsutskott och kommittéer. Det är givetvis möjlighet att ha förhållandevis få och svepande bestämmelser som t.ex. att vad som sägs om fullmäktige ska i tillämpliga delar även i gälla indelningsdelegerade.

Sådan bestämmelser leder dock lätt till tillämpningsproblem. Ett sätt att undvika det är ange vilka bestämmelser som ska tillämpas i fråga om indelningsdelegerade och i vissa fall också hur bestämmelserna ska tillämpas. Med andra ord skulle hänvisningarna i LKI till kommunallagen behöva ersättas av en uppräkning av tillämpliga bestämmelser i kommunallagen.

Det är alltså tveksamt om en reglering i kommunallagen leder till färre bestämmelser. Däremot är det klart att om bestämmelserna om indelningsdelegerade finns i kommunallagen skulle den som ska tillämpa bestämmelserna slippa använda sig av två lagar. Denna fördel ska dock inte överdrivas. Vidare är det ytterst sällan som det är aktuellt att utse indelningsdelegerade.

Mot bakgrund av det nu sagda är det inte motiverat att tynga kommunallagen med bestämmelser om indelningsdelegerade. Bestämmelserna om indelningsdelegerade bör därför inte ges i kommunallagen.

I dag finns det bestämmelser om indelningsdelegerade både i indelningslagen och i LKI. Indelningslagen innehåller bestämmelser om när indelningsdelegerade ska utses och mandattiden. I 1 § LKI sägs att om regeringen enligt 1 kap. 17 § indelningslagen har beslutat att en kommun ska företrädas av indelningsdelegerade, ska delegerade utses från varje kommun vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen enligt den nya indelningen. Därefter kommer bestämmelser om val av indelningsdelegerade, indelnings-

delegerades sammanträden, beredning och verkställighet, kostnader för indelningsdelegerades verksamhet, revision och överklagande.

Förarbetena till LKI innehåller inga skäl till varför bestämmelserna placerades i en särskild lag i stället för i indelningslagen tillsammans med övriga bestämmelser om indelningsändringar (SOU 1978:32 och prop. 1978/79:157). En möjlig förklaring är att regelverket om indelningsändringar redan före 1979 års lagar var uppdelat på två lagar, nämligen lagen (1919:293) om ändring i kommunal ecklesiastik indelning och lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade.

Det finns inga principiella skäl till varför bestämmelserna om indelningsdelegerade i fortsättningen ska vara uppdelade på två lagar. Dessutom framstår det som mest lämpligt att ta in bestämmelserna i ett eget kapitel i indelningslagen. Med hänsyn till det nu sagda anser vi att bestämmelserna om indelningsdelegerade ska ges i indelningslagen. Vi föreslår därför att LKI upphävs och att dagens bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade flyttas till indelningslagen och att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting också ges där.

2.5. Innehållet i bestämmelserna om indelningsdelegerade

Bedömning: Bestämmelserna om indelningsdelegerade för kommuner och landsting ska i huvudsak ha samma innehåll som lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Vissa bestämmelser ges dock samma innehåll som motsvarande bestämmelser i lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västar Götalands läns landsting.

Skälen för utredningens bedömning: Vårt uppdrag är inte att se över bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade utan uppdraget är begränsat till att föreslå bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting. När det gäller vilka bestämmelser som bör föreslås anser vi att den första fråga som bör ställas är om bestämmelserna om kommunala indelningsdelegerade, dvs.

tiftning.

innehållet i LKI, även bör gälla när indelningsdelegerade ska utses för ett ny- eller ombildat landsting.

Vid bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götalands län gällde de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade. Båda lagarna innehöll, precis som LKI, hänvisningar till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL och uppvisade även många andra likheter med LKI.

Genom beslutet att införa särskilda lagar om indelningsdelegerade för de nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län avvek riksdagen från Regionberedningens förslag. Beredningen hade nämligen föreslagit att indelningslagens bestämmelser om när indelningsdelegerade ska utses och LKI, dvs. generella bestämmelser, även skulle gälla vid ändringar i landstingsindelningen (SOU 1995:27 s. 488 och 489). Som skäl för att avvika från Regionberedningens förslag anförde regeringen att om bestämmelserna i stället gavs i en särskild lag blev det möjligt att ta hänsyn till vissa särskilda önskemål som hade förts fram (prop. 1995/96:224 s. 43 och prop. 1996/97:108 s. 39).

Under 2000-talet utreddes förfarandet för indelningsändringar av två olika utredningar. Båda utredningarna föreslog ändringar som skulle göra det möjligt att utse indelningsdelegerade även vid ändringar i landstingsindelningen (SOU 2002:33 s. 109 och SOU 2004:128 s. 99).6 Som framgår av vårt uppdrag ledde förslagen dock inte till lags

Den ena av utredningarna – Kommundemokratikommittén – anförde att det fanns fler hänvisningar till kommunallagen i de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade än i LKI. Bakgrunden var önskemål från berörda landsting och kommuner i Skåne och Västra Götaland om att få tillämpa fler bestämmelser i kommunallagen. Det hade alltså inför den praktiska handläggningen av kommunala ärenden visat sig att det behövdes fler hänvisningar till kommunallagen än de som fanns i LKI. Enligt de undersökningar som kommittén gjorde framkom inte annat än att bestämmelserna hade fungerat tillfredsställande i praktiken och

6 Bakgrunden till utredningarna var ett riksdagsinitiativ med syftet att öka medborgarnas inflytande över ändringar i läns- och landstingsindelning. Anledningen till att riksdagen tog ett initiativ i frågan var att Heby kommun ansökt hos regeringen om att få tillhöra Uppsala län i stället för Västmanlands län. Regeringen avslog ansökningen den 19 april 2001. Under 2006 godkände dock riksdagen att Heby kommun skulle ingå i Uppsala län. I samma ärende gjordes bedömningen att beslutsformerna och förfarandet vid ändringar i läns- och landstingsindelningen inte borde ändras (prop. 2005/06:24, bet 2005/06:KU12).

kommittén föreslog därför att bestämmelserna skulle permanentas i LKI (SOU 2002:33, s. 109).

I sitt remissvar över kommitténs förslag anförde Regionstyrelsen i Region Skåne att den särskilda lagen om sammanläggningsdelegerade hade fyllt sin funktion men att lagen i vissa avseenden inte var heltäckande. Bland annat saknades en regel om att sammanläggningsdelegerade för beredning och verkställighet av beslut skulle kunna använda nämnder och beredningar i de landsting som valt delegerade.7

Regionstyrelsen påpekade också att erfarenheterna från Skåne visade att i en indelningsprocess behöver beslutanderätt kunna delegeras till arbetsutskott och kommittéer. Det kan t.ex. röra sig om att delegera anställningsbeslut.

Det bör nämnas att Regionstyrelsens synpunkter tillgodosågs i Kommundemokratikommitténs förslag.

Även Västra Götalandsregionen yttrade sig över Kommundemokratikommitténs förslag men regionen berörde inte förslaget om indelningsdelegerade.8

Utredningens sekretariat har varit i kontakt med Regionkanslierna i Region Skåne och Västra Götalandsregionen och hört sig för om hur de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade fungerade i praktiken. Regionkansliet i Skåne har i en skrivelse framfört att det var problematiskt att fastställa antalet ledamöter och ersättare i det nya landstingsfullmäktige.9 Några andra problem nämner inte Regionkansliet. Regionkansliet i Västra Götalandsregionen har i kontakterna med utredningens sekretariat inte nämnt några problem.

Det kan konstateras att de särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade förefaller ha fungerat utan större problem. Eftersom lagarna till stor del byggde på LKI innebär det att bestämmelserna i den lagen skulle fungera tillfredsställande för indelningsdelegerade för landsting.

Med hänsyn till det nu sagda och till att kommunallagens bestämmelser nästan helt är gemensamma för kommuner och landsting anser vi att utgångspunkten ska vara att dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade även ska gälla när indelningsdelegerade för landsting ska utses. Om inte sakliga

7 Regeringskansliets dnr, Ju2002/3288/K, ärendet flyttat till Fi2003/167/K. 8 Regeringskansliets dnr, Ju2002/3288/K, ärendet flyttat till Fi2003/167/K. 9 Enligt 7 § lagen om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting skulle de sammanläggningsdelegerade under 1997 fastställa antalet ledamöter och ersättare i det nya landstingsfullmäktige.

skäl talar för något annat, ska alltså bestämmelserna om indelningsdelegerade ha samma innebörd oavsett om indelningsändringen avser kommuner eller landsting.

Som kommer att framgå i det följande anser vi dock att det på några punkter finns skäl att föreslå ändringar i förhållande till vad som i dag gäller enligt LKI. Vissa av förslagen, som alltså ska gälla delegerade för både kommuner och landsting, utgår från innehållet i lagarna om sammanläggningsdelegerade och Kommundemokratikommitténs förlag om delegation till arbetsutskott och kommittéer.

Vi börjar dock med frågan om vem som ska vara valbar som indelningsdelegerad för landsting.

2.6. Indelningsdelegerade, utskottsledamöter och revisorer

2.6.1. Valbar som indelningsdelegerad för landsting

Förslag: Valbar som indelningsdelegerad för ny- och ombildade landsting ska den vara som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i ett landsting som ska utse indelningsdelegerade.

Skälen för utredningens förslag: Valbar enligt 6 § lagen om sammanläggningsdelegerade för Skånes län landsting var den som var ledamot eller ersättare i fullmäktige i Kristianstads läns landsting, Malmöhus läns landsting och Malmö kommun.

Bestämmelsen om valbarhet i 6 § lagen om sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns landsting hade samma principiella innehåll, dvs. utöver ledamöter i fullmäktige i berörda landsting var det bara ledamöter i den landstingsfria kommunen Göteborg som var valbara. Ledamöter i fullmäktige i andra kommuner än den landstingsfria var alltså inte valbara.

Enligt 2 § LKI är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i en kommun som ska utse delegerade valbar som delegerad.

Att endast ledamöter och ersättare i fullmäktige är valbara som delegerade är en följd av att enligt 1 kap. 7 § RF ska beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar.10

10SOU 1978:32 s. 228, prop. 1978/79:157 s. 128, prop. 1995/96:224 s. 49 och 1996/97:108 s. 46. I det vilande grundlagsförslaget finns bestämmelsen om hur beslutanderätten i kommunerna utövas i 14 kap. 1 § RF (prop. 2009/10:80, s. 295, bet. 2009/10:KU19).

Det är alltså inte tillräckligt att vara ledamot i fullmäktige i en kommun inom området för ett ny- eller ombildat landsting utan valbar som indelningsdelegerad för landsting kan bara den vara som är ledamot eller ersättare i ett landstingsfullmäktige eller i en landstingsfri kommun som ska uppgå i ett ny- eller ombildat landsting.

Mot bakgrund av det nu sagda föreslås att valbar som indelningsdelegerad för ett ny- eller ombildat landsting ska den vara som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i ett landsting som ska utse indelningsdelegerade, dvs. i landsting vars område helt eller delvis ska ingå i landstinget enligt den nya indelningen. Ledamöter och ersättare i fullmäktige i en landstingsfri kommun som ska gå upp i ett ny- eller ombildat landsting ska också vara valbara.11

Enligt LKI ska de delegerade utse ett arbetsutskott för beredning och verkställighet och får även utse en eller flera kommittéer för sådana uppgifter. Valbar till arbetsutskott och kommittéer är den som uppfyller de allmänna valbarhetsvillkoren, dvs. i princip alla som har fyllt 18 år och är folkbokförda inom kommunen enligt den nya indelningen. Det nu sagda ska i fortsättningen även gälla utskott12 som utses av indelningsdelegerade för landsting. Vid behov kan alltså personer som är ledamöter i fullmäktige i en kommun i det nya landstinget utses till ledamot i ett arbetsutskott, vilket t.ex. kan bli aktuellt i fall där ett nybildat landsting ska överta uppgifter från kommunala samverkansorgan.

Bestämmelsen om valbarhet tas in i 3 kap. 5 § indelningslagen.

11 För närvarande finns det bara en landstingsfri kommun och det är Gotland. 12 I LKI används ordet ”kommitté” som benämning på de organ för beredning och verkställighet som de indelningsdelegerade får tillsätta vid behov. Bestämmelserna om arbetsutskott och kommittéer är i många fall gemensamma. Lagtexten blir enklare om ordet ”utskott” kan användas i bestämmelser som gäller för både arbetsutskottet och övriga berednings- och verkställighetsorgan. De bestämmelser om indelningsdelegerade för kommuner och landsting som vi föreslår innehåller därför inte ordet ”kommitté” utan där används utskott som grundbenämning på samtliga berednings och verkställighetsorgan.

2.6.2. Brottslig handling som grund för uppdragets upphörande

Förslag: Ett fullmäktige ska få återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad som fullmäktige har valt, om den indelningsdelegerade har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. De indelningsdelegerade ska få återkalla uppdragen för ledamöter i utskott och revisorer på samma grund.

Skälen för utredningens förslag: Av 4 kap. 10 § 2 KL följer att fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde genom dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver (prop. 1990/91:117 s. 6064). Ett fullmäktige, som har valt indelningsdelegerade, saknar däremot befogenhet att återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad som har begått ett brott av nyssnämnd svårighetsgrad.

Indelningsdelegerade ska förbereda den nya kommunens verksamhet och organisation samt förhandla om ekonomisk reglering. I uppdraget ingår att fatta en rad beslut som normalt fattas av fullmäktige. Uppdraget som indelningsdelegerad är alltså jämförbart med andra kommunala förtroendeuppdrag och fullmäktiges befogenhet att återkalla uppdrag vid brott av viss svårighetsgrad bör därför även gälla indelningsdelegerade. En indelningsdelegerad som har dömts för ett sådant brott och därigenom förlorat fullmäktiges förtroende men som inte tar sitt politiska ansvar och avgår självmant bör därför i likhet med andra förtroendevalda kunna avsättas av fullmäktige (jfr prop. 1990/91:117 s. 62).

Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning och verkställighet och får om det behövs tillsätta fler utskott. De indelningsdelegerade ska även utse revisorer. Även uppdragen som utskottsledamot och revisor är jämförbara med andra kommunala förtroendeuppdrag och en ledamot eller revisor som förlorat de indelningsdelegerades förtroende bör därför kunna avsättas. Med hänsyn härtill bör indelningsdelegerade få återkalla uppdraget för en ledamot eller ersättare i ett utskott och en revisor om de har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

Vi föreslår alltså att indelningsdelegerade och utskottsledamöter som begår brott av en viss svårighetsgrad ska kunna avsättas.

De nya bestämmelserna ges i 3 kap. 12, 27 och 40 §§ indelningslagen.

2.6.3. Rätt att avstå från att rösta och möjlighet att reservera sig

Förslag: Indelningsdelegerade och ledamöter i utskott ska ha rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut.

Ordföranden ska dock vara skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Dessutom ska ledamöter i utskott vara skyldiga att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. En indelningsdelegerad eller en utskottsledamot som har deltagit i avgörandet av ett ärende ska få reservera sig mot beslutet. Reservationen ska anmälas innan sammanträdet avslutas.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 4 kap. 19 § KL har varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd en röst. Av 4 kap. 20 § samma lag följer att en ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från delta i en omröstning eller i ett beslut. Om det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras, är ordföranden dock skyldig att rösta. Dessutom är ledamöter i en nämnd enligt 4 kap. 21 § KL skyldiga att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av 4 kap. 22 § KL följer dock att en ledamot som har deltagit i ett ärende får reservera sig mot beslutet under förutsättning att han eller hon anmäler detta innan sammanträdet avslutas.

LKI saknar nästan helt bestämmelser om omröstning och reservation. Utöver bestämmelsen i 9 § LKI om att varje delegerad har en röst saknas nämligen motsvarigheter till bestämmelserna i 4 kap. 19–22 §§ KL. Däremot innehöll 20 och 26 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade hänvisningar till kommunallagens bestämmelser om omröstning, beslut och reservation (prop. 1995/96:224 s. 55 och 58 samt prop. 1996/97:108 s. 46). Hänvisningarna gällde både delegerade och ledamöter i arbetsutskott och kommittéer.

Det behövs tydliga bestämmelser om omröstning, beslut och reservation både vad gäller indelningsdelegerade och utskott. Vi föreslår därför med lagarna om sammanläggningsdelegerade som förebild att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade ska innehålla hänvisningar till 4 kap. 19–22 §§ KL. Bestämmelsen i 4 kap. 21 § KL om att nämndledamöter är skyldiga att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning ska bara gälla ledamöter i utskott. Hänvisningarna, som i övrigt ska gälla både för indelningsdelegerade och utskottsledamöter, tas in i 3 kap. 12 och 32 §§ indelningslagen.

2.6.4. Valbar som revisor

Förslag: Den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad ska inte vara valbar som revisor.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 22 § LKI väljer indelningsdelegerade minst fem revisorer som ska granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. Det nu sagda ska i fortsättningen även gälla indelningsdelegerade för landsting.

När det gäller valbarheten för revisorer hänvisar 15 och 22 §§ LKI till 4 kap. 5 och 6 §§ KL. Av hänvisningen till 4 kap. 5 § KL följer att valbar som revisor är den som har rösträtt vid val till fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. I 4 kap. 6 § finns några valbarhetshinder. Hänvisningen dit innebär bl.a. att den som är redovisningsskyldig till kommunen inte är valbar som revisor.

Från och med den 1 januari 2011 kommer ledamöter och ersättare i fullmäktige inte längre att vara valbara som revisorer inom den kommunen eller det landstinget. Syftet är att stärka den kommunala revisionens oberoende. Den nya bestämmelsen ges i en ny paragraf, 4 kap. 6 a § KL, och dit flyttas också bestämmelsen om att den som är redovisningsskyldig inte är valbar som revisor (prop. 2009/10:46, bet. 2009/10:KU16, rskr 2009/10:135, SFS 2010:51).

Frågan om även LKI borde ha ändrats övervägdes aldrig i lagstiftningsärendet, vilket innebär att det nya valbarhetshindret inte har gjorts tillämpligt på revisorer som väljs av indelningsdelegerade och att indelningsdelegerade från och med den 1 januari 2011 får välja en redovisningsskyldig som revisor.

På samma sätt som det inte är lämpligt att revisorer sitter i fullmäktige är det inte lämpligt att indelningsdelegerade väljer revisorer ur sina egna led. De revisorer som indelningsdelegerade väljer bör därför ha samma oberoende ställning som de som fullmäktige väljer (prop. 2009/10:46, s. 12 och 13). Med hänsyn till de nu sagda föreslår vi att den som är indelningsdelegerad eller ersättare för en delegerad inte ska vara valbar som revisor. Valbarhetshindret tas in i 3 kap. 39 § andra stycket indelningslagen. Där finns även en hänvisning till 4 kap. 6 a § andra stycket KL där det numer föreskrivs att den som är redovisningsskyldig inte är valbar som revisor.

2.6.5. Revisorers rätt till ledighet

Förslag: Den som indelningsdelegerade väljer som revisor ska ha rätt att vara ledig från anställning i den utsträckning som behövs för att kunna fullgöra uppdraget.

Skälen för utredningens förslag: Som nämnts i föregående avsnitt ska indelningsdelegerade välja revisorer för granskning av utskottens verksamhet.

Revisorer som väljs enligt kommunallagen har enligt 4 kap. 11 § nämnda lag rätt till ledighet från sina anställningar i den utsträckning som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Det är samma rätt till ledighet som andra förtroendevalda har.

Bestämmelserna om rätt till ledighet från anställning i LKI omfattar dock bara indelningsdelegerade samt ledamöter i arbetsutskott och kommittéer och alltså inte revisorer (11 och 17 §§ LKI). Detsamma gällde bestämmelserna om rätt till ledighet i 20 och 26 §§ lagarna om sammanläggningsdelegerade.

I 22 § LKI tredje stycket sägs i och för sig att i fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna i kommunallagen. Det är dock tveksamt om den hänvisningen kan anses omfatta bestämmelsen om förtroendevaldas rätt till ledighet från anställning i 4 kap. 11 § KL.

Det är en brist att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som ger revisorerna rätt till ledighet. Vi föreslår därför en sådan bestämmelse. Bestämmelsen som har samma innehåll som 4 kap. 11 § första stycket KL ges i 3 kap. 40 § 2 indelningslagen.

2.7. Arbetsformerna

2.7.1. Skyldighet att lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträden

Förslag: Ordföranden eller vice ordföranden i ett utskott eller i en nämnd eller beredning i en kommun eller landsting som har valt delegerade ska lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträde, om de indelningsdelegerade begär det och upplysningarna inte omfattas av sekretess. Detsamma ska gälla revisorerna och de som är anställda i kommunen eller landstinget.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 5 kap. 22 § första stycket KL ska ordföranden eller vice ordföranden i en nämnd, revisorerna och de anställda i kommunen eller landstinget lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträde, om fullmäktige begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag (prop. 1990/91:117 s 181).

LKI innehåller ingen motsvarande bestämmelse men i 9 § tredje stycket nämnda lag sägs att delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid ett sammanträde. De sammanläggningsdelegerade för landstingen i Skåne och Västra Götaland fick även kalla förtroendevalda i ändringsberörda kommuner och landsting (17 § lagarna om sammanläggningsdelegerade).

Vi anser att indelningsdelegerade bör ha samma befogenhet som fullmäktige att begära in upplysningar. Indelningsdelegerade bör alltså kunna begära in upplysningar från en vidare krets än i dag och den som får en begäran ska vara skyldig att lämna upplysningar.

Skyldigheten att lämna upplysningar bör omfatta samma personkategorier som upplysningsskyldigheten i 5 kap. 22 § KL, dvs. ordförande eller vice ordförande i ett utskott, revisorerna och de anställda i kommunen eller landstinget. Eftersom indelningsdelegerade i fråga om beredning och verkställighet får använda nämnder och beredningar i de kommuner och landting som utsett delegerade bör ordförande och vice ordförande i sådana nämnder och beredningar också omfattas av upplysningsskyldigheten.

Givetvis ska skyldigheten i likhet med motsvarande skyldighet i kommunallagen inte gälla uppgifter som enligt lag omfattas av sekretess.

Vi föreslår alltså att ordförande eller vice ordförande i ett utskott, nämnd eller beredning, revisorerna och de anställda ska lämna upplysningar vid indelningsdelegerades sammanträde om de delegerade begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag. En hänvisning till 5 kap. 22 § första stycket KL tas in i 3 kap. 19 § 6 indelningslagen och kompletterande bestämmelser ges i 20 § samma kapitel.

2.7.2. Rätten att väcka ärenden hos indelningsdelegerade

Förslag: Revisorerna ska hos indelningsdelegerade få väcka ärenden som gäller granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 5 kap. 23 § första stycket 3 KL får revisorerna väcka ärenden i fullmäktige under förutsättning att ärendet gäller granskningen eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget.

Av 9 kap. 14 § KL följer att revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat. Med förvaltning som har samband med revisionsuppdraget avses t.ex. förvaltningen av revisionsanslaget och personalfrågor. Det rör sig alltså om administrativa uppgifter som följer med revisionsarbetet men som är skilda från det arbetet (prop. 1975/76:187 s. 526, 533 och 534).

Med granskningen avses främst revisorernas granskning av den verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden (prop. 1998/99:66 s. 95).

Någon motsvarande rätt att väcka ärenden hos indelningsdelegerade har inte revisorer enligt LKI. Däremot fick revisorer enligt 19 § första stycket 4 lagarna om sammanläggningsdelegerade väcka ärenden hos de sammanläggningsdelegerade. Rätten omfattade ärende som gällde förvaltning som hade samband med revisionsuppdraget. Förklaringen till att initiativrätten inte omfattade ärenden som gällde revisorernas granskning är att lagarna om sammanläggningsdelegerade upphörde att gälla vid utgången av juni 1999 och att initiativrätten avseende granskningsärenden infördes i kommunallagen den 1 januari 2000.

Enligt 22 § LKI ska de delegerade välja revisorer (delegeraderevisorer) som ska granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. Revisorerna ska det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om resultatet av revisionen till fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. Det nya fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet. I övrigt gäller bestämmelserna om revision i kommunallagen. Motsvarande gällde enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade och föreslås i fortsättning gälla enligt 3 kap. 38–41 §§ indelningslagen.

Revisorerna ska alltså inte lämna sin revisionsberättelse till indelningsdelegerade utan till det nyvalda fullmäktige. Till skillnad från ett ordinarie fullmäktige beslutar alltså indelningsdelegerade inte om ansvarsfrihet utan de utser bara revisorerna. Skälet till det är att de delegerades mandattid går ut när det nyvalda fullmäktige tillträder.

Även om olika församlingar utser revisorerna och beslutar om ansvarfrihet bör delegeraderevisorer själva kunna väcka ärenden som gäller granskningen. En sådan initiativrätt kan ses som ett instrument för revisorerna att hos indelningsdelegerade snabbt kunna väcka frågor som uppkommit i granskningsarbetet. Det kan t.ex. röra sig om förhållanden som riskerar att föranleda anmärkningar, påpekanden eller förslag i revisionsberättelsen och som kan behöva åtgärdas (jfr prop. 1998/99:66 s. 5256). Revisorernas initiativrätt bör även omfatta ärenden som rör den egna förvaltningen.

Vi föreslår alltså att revisorerna hos indelningsdelegerade ska få väcka ärenden som rör granskningen eller den egna förvaltningen. Initiativrätten ska omfatta ärenden som väcks för debatt men också ärenden där revisorerna anser att fullmäktige bör fatta ett beslut och där revisorerna lämnat ett förslag till beslut. Beslutsärendena ska beredas på samma sätt som andra ärenden som väcks hos indelningsdelegerade (jfr prop. 1998/99:66 s. 53 och 54).

Revisorerna ska, som redan nämnts, lämna sin revisionsberättelse till det nya fullmäktige och inte till indelningsdelegerade. Det är också det nyvalda fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet. Ett initiativärende kan därför aldrig leda till att frågan om ansvarsfrihet aktualiseras.

Indelningsdelegerade får anlita nämnder och beredningar i de kommuner eller landsting som har utsett delegerade. I fortsättningen ges denna befogenhet i 3 kap. 9 § indelningslagen. Verksamhet som nämnder och fullmäktigeberedningar bedriver på

uppdrag av indelningsdelegerade ska inte granskas av de revisorer som utsetts av de delegerade utan av de ordinarie revisorerna, dvs. de som utsetts av fullmäktige (prop. 1978/79:157 s. 137).

En rätt för revisorer att väcka ärenden hos de indelningsdelegerade bör tas in i 3 kap. 15 § indelningslagen.

2.7.3. Delegation till utskott

Förslag: Indelningsdelegerade ska få uppdra åt ett utskott att i de delegerades ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det ska dock inte gälla ärenden av principiell beskaffenhet eller ärenden som annars är av större vikt och inte heller ärenden som enlig lag eller annan författning ska beslutas av fullmäktige.

Skälen för utredningens förslag: LKI ger inte de delegerade befogenhet att delegera beslutanderätt till arbetsutskottet eller kommittéerna. Däremot fanns det en sådan delegationsrätt i lagarna om sammanläggningsdelegerade (9 §). Bestämmelserna om delegation tillkom efter önskemål från inblandade parter (prop. 1995/96:224 s. 51 och 52 samt prop. prop. 1996/97:108 s. 46).

Som redogjorts för i avsnitt 2.5 föreslog Kommundemokratikommittén i början av 2000-talet att LKI skulle kompletteras med bestämmelser om delegation (SOU 2002:33). Förslaget har, som redan framgått, inte lett till lagstiftning (prop. 2005/06:24bet. 2005/06:KU12). Det är dock värt att notera att Regionstyrelsen i Region Skåne i sitt remissvar påpekade att erfarenheterna från Skåne visade att i en indelningsprocess behöver beslutanderätt kunna delegeras till arbetsutskott och kommittéer.

Fullmäktige är den beslutande församlingen i en kommun. Kommunallagen ger dock utrymme för en förhållandevis fri arbetsfördelning mellan fullmäktige och nämnderna. Fullmäktige får nämligen enligt 3 kap. 10 § KL delegera ärenden eller ärendegrupper till nämnderna. Det finns dock två begränsningar. För det första får fullmäktige inte delegera ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. I 3 kap. 9 § nämns som exempel på sådana ärenden bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. För det andra får fullmäktige inte delegera

ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige.

Vid förberedandet av en ny kommuns eller ett nytt landstings verksamhet och organisation är indelningsdelegerade beslutande församling. Arbetsutskottets och övriga utskotts uppgift är att bereda ärenden och verkställa beslut. Praktiska skäl talar för att indelningsdelegerade bör kunna besluta om en friare arbetsfördelning. I likhet med vad som gällde enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade föreslås därför att indelningsdelegerade ska få uppdra åt ett utskott att i de delegerades ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Om indelningsdelegerade anser att ett utskott i sin tur ska få delegera beslutanderätten vidare till en ledamot, ersättare eller anställd ska det anges i delegationsbeslutet. Det är samma ordning som gällde enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade.

Som nämnts ovan är fullmäktiges rätt att delegera ärenden begränsad. Liknande begränsningar bör gälla även för indelningsdelegerade. Indelningsdelegerade ska därför inte få delegera ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Som exempel kan nämnas ärenden om den nya kommunens eller det nya landstingets budget eller organisation. Indelningsdelegerade ska inte heller få delegera ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige. I ärenden där ett fullmäktige inte skulle ha fått delegera beslutanderätten ska alltså inte heller de indelningsdelegerade få delegera.

Bestämmelserna om delegation bör tas in 3 kap. 16 § indelningslagen.

2.7.4. Arbetsordning

Förslag: Indelningsdelegerade ska i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena.

Skälen för utredningens förslag: Av 5 kap. 63 § KL följer att fullmäktige i en arbetsordning ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggningen av ärendena. I 5 kap. 64 § KL anges vilka frågor

som alltid ska regleras i arbetsordningen. Det rör sig bl.a. om när sammanträden ska hållas och anmälan av hinder att delta i sammanträdena.

LKI innehåller inga bestämmelser om arbetsordning. Det gjorde däremot lagarna om sammanläggningsdelegerade. Där föreskrevs nämligen att de sammanläggningsdelegerade i en arbetsordning skulle meddela de ytterligare föreskrifter som behövdes för sammanträdena och handläggningen av ärendena. Något krav på att vissa frågor skulle regleras i arbetsordningen fanns inte. I förarbetena angavs dock exempel på frågor som borde regleras i arbetsordningen (prop. 1995/96:224 s. 54 och prop. 1996/97:108 s. 46).

Kommunallagen bygger på att fullmäktige reglerar en rad frågor i en arbetsordning. Fullmäktige har alltså i vissa avseenden getts frihet att besluta om arbetsformerna. I vissa ämnen innehåller kommunallagen bara grundläggande bestämmelser och då förutsätts fullmäktige komplettera bestämmelserna med föreskrifter i arbetsordningen (prop. 1990/91:117 s. 194).

Indelningsdelegerades uppgift är att under en övergångsperiod besluta i stället för ett ordinarie fullmäktige. När ett nyvalt ordinarie fullmäktige tillträder upphör de delegerades mandat. Indelningsdelegerade kan alltså ses som en övergång från det gamla fullmäktige till det nya fullmäktige. Även under övergången bör kommunalagens bestämmelser tillämpas och en lagstiftning om indelningsdelegerade bör därför så långt möjligt återspegla det som sägs i kommunallagen.

Bestämmelserna om indelningsdelegerade innehåller i stor utsträckning hänvisningar till kommunallagen och bestämmelserna om indelningsdelegerade bör därför, i likhet med kommunallagen, bygga på att en rad frågor regleras i en arbetsordning. Även praktiska skäl talar för att ge indelningsdelegerade frihet att bestämma sin egen arbetsordning.

Mot bakgrund av det nu sagda anser vi att det ska vara obligatoriskt för indelningsdelegerade att i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena. I likhet med vad som gäller enligt kommunallagen ska arbetsordningen innehålla föreskrifter i vissa särskilt angivna ämnen.

Bestämmelserna om arbetsordning bör tas in i 3 kap. 21 och 22 §§ indelningslagen.

2.7.5. Närvarorätt vid utskottssammanträde

Förslag: Indelningsdelegerade ska få besluta att en delegerad, en utskottsledamot eller en ersättare som inte är ledamot eller ersättare i ett utskott ska få närvara vid utskottets sammanträden och delta i överläggningarna, men inte i besluten, samt få sin mening antecknad i protokollet. Även revisorer ska kunna ges närvarorätt vid utskottssammanträden.

Skälen för utredningens förslag: Fullmäktige får enligt 4 kap. 23 § KL besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd ska få närvara vid nämndens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten.

Den förtroendevalde får även ges rätt att få sin mening antecknad i protokollet. Syftet med bestämmelserna är att tillgodose de förtroendevaldas behov av information (prop. 1990/91:117 s. 172).

LKI ger inte delegerade rätt att besluta om närvarorätt vid utskottssammanträden. De sammanläggningsdelegerade för landstingen i Skåne och Västra Götalands län fick dock enligt 26 § lagarna om sammanläggningsdelegerade besluta att andra än ledamöter skulle ha rätt att delta vid ett arbetsutskottets eller en kommittés sammanträden (prop. 1995/96:224 s. 55 och 58 samt prop. 1996/97:108 s. 58).

Vi anser att indelningsdelegerade bör kunna tillgodose behovet av information hos delegerade, utskottsledamöter, revisorer och ersättare genom att besluta om närvarorätt vid ett utskotts sammanträden. Bestämmelser som möjliggör det tas in i 3 kap. 31 § indelningslagen.

2.7.6. Offentliga utskottssammanträden

Förslag: Arbetsutskottets och övriga utskotts sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Ett utskott ska dock få besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om de indelningsdelegerade har medgett det. Utskottssammanträden ska dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning eller i vilka det förekommer uppgifter som hos utskottet omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Skälen för utredningens förslag: Sammanträden i kommunala nämnder är i princip slutna. Det kommer till uttryck i 6 kap. 19 a §

KL där det sägs att en nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock besluta att dess sammanträden ska var offentliga, om fullmäktige har medgett det. Det gäller dock inte ärenden som avser myndighetsutövning och ärenden som innehåller sekretessbelagda uppgifter.

Möjligheten att besluta om offentliga nämndsammanträden infördes 1994. Bakgrunden var att antalet fullmäktigesammanträden hade minskat samtidigt som delegeringen av beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna hade ökat. En effekt av detta var att överläggningar och beslutsfattande i allt större utsträckning skedde på sammanträden dit allmänheten saknade tillträde. För att medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan skulle vara desamma oavsett på vilken nivå ärenden handläggs och beslutas infördes möjligheten att besluta att nämndssammanträden ska vara offentliga (prop. 1993/94:188 s. 5559).

LKI innehåller inga bestämmelser som gör det möjligt för ledamöterna i arbetsutskottet eller i en kommitté att besluta att ett sammanträde ska vara offentligt. Även lagarna om sammanläggningsdelegerade saknade bestämmelser i ämnet.

Däremot hänvisar 11 § LKI till 5 kap. 38 § KL, vilket innebär att indelningsdelegerades sammanträden ska vara offentliga. Denna hänvisning flyttas nu till 3 kap. 19 § 9 indelningslagen. Även enligt lagarna om sammanläggningsdelegerade gällde att de delegerades sammanträden skulle vara offentliga.

Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning och verkställighet och får tillsätta fler utskott för dessa uppgifter. Dessutom får indelningsdelegerade anlita nämnder och beredningar i kommuner och landsting som har valt delegerade. Ett ärende hos de indelningsdelegerade kan alltså beredas av en nämnd som fått tillåtelse av fullmäktige att ha offentliga sammanträden.

Vi föreslår i avsnitt 2.7.3 att indelningsdelegerade ska få delegera beslutanderätt till utskott. Det innebär att ärenden kan komma att debatteras och beslutas på en nivå där medborgarna saknar möjligheter till insyn och påverkan.

Med hänsyn till det nu sagda och till att utskott i nu aktuellt avseende bör jämställas med nämnder anser vi att indelningsdelegerade ska kunna medge att ett utskott får besluta att dess sammanträden ska vara offentliga. I likhet med 6 kap. 19 a § KL ska detta inte gälla ärenden som avser myndighetsutövning och inte

heller ärenden i vilka det förekommer uppgifter som hos utskottet omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Det som nu föreslås uppnås genom att en hänvisning till 6 kap. 19 a § KL tas in i 3 kap. 32 § 5 indelningslagen.

2.8. Ekonomisk förvaltning

Förslag: Vissa av kommunallagens (1991:900) bestämmelser om medelsförvaltning ska gälla för indelningsdelegerades verksamhet. Indelningsdelegerade ska vidare lämna en årsredovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Årsredovisningen ska lämnas snarast möjligt och senast den 15 april det år indelningsändringen träder i kraft.

Skälen för utredningens förslag: I 8 kap. KL finns bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Där sägs bl.a. att målet för den ekonomiska förvaltningen är att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. De ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. I 8 kap. 14–20 a § KL finns bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning.

Enligt 18 § LKI ska arbetsutskottet ta fram ett förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen. I det sammanhanget hänvisas till vissa av bestämmelserna om budgetprocessen i 8 kap. KL. Några andra hänvisningar till bestämmelserna om ekonomiska förvaltning i 8 kap. KL finns dock inte.

I 12 § lagarna om sammanläggningsdelegerade föreskrevs att bestämmelserna i 8 kap. KL om mål för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, utgiftsbeslut under budgetåret samt räkenskapsföring och redovisning i tillämpliga delar skulle gälla för de sammanläggningsdelegerades ekonomiska förvaltning. I förarbetena uttalades att de sammanläggningsdelegerade inte förmodades ha någon omfattande ekonomisk förvaltning men att de ändå måste redovisa sina räkenskaper m.m. (prop. 1995/96:224 s. 52 och prop. 1996/97:108, s. 46).

Kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade ska tillhandahålla medel för verksamheten. Berörda kommuner och landsting tar upp medel för indelningsdelegerades verksamhet i budgeten för året före det år då indelningsändringen träder i kraft. De indelningsdelegerade bör när uppdraget är slutfört redovisa hur medlen har förvaltats för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Mot den bakgrunden behövs det bestämmelser om ekonomisk förvaltning av i stort sett samma omfattning som i lagarna om sammanläggningsdelegerade. Bestämmelserna bör tas in i 3 kap. 35 och 36 §§ indelningslagen.

2.9. Bestämmelser i lagen om kommunala indelningsdelegerade som slopas

Förslag: Vissa av hänvisningarna till kommunallagen (1991:900) i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade förs inte över till lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Detsamma gäller en bestämmelse om beslut om ansvarsfrihet.

Skälen för utredningens förslag: Vi föreslår i avsnitt 2.4 att

LKI upphävs och att dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade flyttas till indelningslagen och att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting också ges där. Vid vår genomgång av bestämmelserna i LKI har vi kunnat konstatera att lagen innehåller några hänvisningar till kommunallagen och en bestämmelse om beslut om ansvarsfrihet som inte fyller någon funktion. Vi föreslår därför att hänvisningarna och bestämmelsen slopas, dvs. de förs inte över till indelningslagen. Det rör sig om följande hänvisningar.

Fyllnadsval och ersättare när en indelningsdelegerad avgår

I 2 och 17 §§ LKI hänvisas till 6 kap. 14 § KL. Hänvisningen innebär att om en indelningsdelegerad eller en ledamot i arbetsutskottet eller en kommitté avgår, ska fyllnadsval förrättas. Om de förtroendevalda har utsetts vid ett proportionellt val inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för

ersättarnas tjänstgöring. Det som nu sagts följer av 6 kap. 14 § första och andra stycket KL. Vi föreslår att bestämmelser med motsvarande innehåll ska tas in i 3 kap. 6 och 28 § indelningslagen.

Däremot föreslår vi ingen motsvarighet till 6 kap. 14 § tredje stycket KL. Där sägs att om fullmäktige har återkallat uppdragen för de förtroendevalda enligt 4 kap. 10 a § 1, ska val av nya ledamöter och ersättare förrättas. Av nämnda lagrum följer att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten inte längre är densamma som i fullmäktige.

Indelningsdelegerade har ingen motsvarande befogenhet att återkalla uppdragen för utskottsledamöter, vilket är skälet till att hänvisningen i 2 och 17 §§ LKI till 6 kap. 14 § tredje stycket KL nu slopas.

Det bör noteras att i 31 § lagarna om sammanläggningsdelegerade föreskrevs att om en delegerad eller en ledamot i arbetsutskottet eller en kommitté avgick skulle 6 kap. 14 § första och andra stycket KL tillämpas. Den hänvisningen omfattade alltså till skillnad från hänvisningen i 2 och 17 §§ LKI inte tredje stycket i 6 kap. 14 § KL.

Ersättarnas tjänstgöring

Av 8 § första stycket LKI följer att om en indelningsdelegerad är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde ska en ersättare kallas in. Där sägs också att i fråga om ersättarnas tjänstgöring ska 5 kap. 12–16 KL tillämpas. Bestämmelser om ersättarnas tjänstgöring bör tas in i 3 kap. 19 § 3 indelningslagen. Hänvisningen till 5 kap. 16 § KL bör dock slopas.

I 5 kap. 16 § KL finns bestämmelser om vilken ersättare som har företräde till tjänstgöring, nämligen den som är från samma valkrets som ledamoten, och om vad som gäller om en ersättare är förhindrad att inställa sig.

Det bör först noteras att 5 kap. 16 § KL inte gäller landstingsfullmäktige, vilket sannolikt är skälet till att lagarna om sammanläggningsdelegerade inte hänvisade dit.

Indelningsdelegerade och ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. I likhet med vad som i dag gäller enligt 2 § LKI ska det om ersättarna inte väljs proportionellt, bestämmas i vilken

ordningen ersättarna ska tjänstgöra. Det sägs nu i 3 kap. 4 § indelningslagen. Om ersättarna väljs proportionellt framgår tjänstgöringsordningen av 25 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.

Med hänsyn till att frågan om ersättarnas tjänstgöringsordning regleras i 3 kap. 4 § indelningslagen och lagen om proportionellt valsätt kan hänvisningen till 5 kap. 16 § KL utgå. Här är det värt att nämna att den arbetsordning som föreslås i avsnitt 2.7.4 alltid ska innehålla föreskrifter om inkallande av ersättare och deras tjänstgöring (jfr prop. 1995/96:224 s. 53).

Avgörande av ärenden utan beredning

I 19 § LKI finns bestämmelser i vilka fall indelningsdelegerade får avgöra ärenden utan beredning. Där finns en hänvisning till 5 kap. 29–32 §§ KL.

Vi anser att hänvisningarna till 5 kap. 27, 30 och 31 §§ KL bör slopas och de förs därför inte över till indelningslagen. Som utvecklas i det följande är skälet att paragraferna saknar relevans för indelningsdelegerade.

Om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning, ska enligt 5 kap. 27 § KL en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig. Indelningsdelegerades arbetsutskott ska alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av ett annat utskott eller en nämnd eller en beredning under något av de fullmäktige som har valt delegerade (3 kap. 19 § 7 och 20 § indelningslagen). Arbetsutskottet får alltså alltid yttra sig innan ett ärende som har beretts av en fullmäktigeberedning avgörs. Det får anses tillräckligt och det saknas därför skäl att föreskriva att det utskott vars ämnesområde berörs också ska få yttra sig.

I 5 kap. 30 § KL ges ett nyvalt fullmäktige befogenhet att utan beredning besluta om att ändra mandattiden för en nämnd eller antalet ledamöter och ersättare i nämnden. Syftet med undantaget från beredningskravet är att ett nyvalt fullmäktige ska kunna ändra sammansättningen av en nämnd före valet av ledamöter i nämnden. Ett nyvalt fullmäktige ska alltså inte vara skyldigt att bereda ett sådant ärende med de nämnder som det avgående fullmäktige har utsett. Ändringar under löpande mandatperiod måste dock beredas (prop. 1990/91:117, s. 185).

Indelningsdelegerade kommer alltid till tomt bord, dvs. det finns inte någon utskottsorganisation som en tidigare beslutande församling har utsett. Det gör att innehållet i 5 kap. 30 § KL saknar relevans för indelningsdelegerade.

I 5 kap. 31 KL sägs att fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. De revisorer som indelningsdelegerade utser ska lämna sin revisionsberättelse till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen (3 kap. 41 § indelningslagen). Indelningsdelegerade behandlar alltså inte revisionsberättelse utan det gör det nyvalda fullmäktige. Det får därför anses följa direkt av 5 kap. 31 § KL att fullmäktige får behandla revisionsberättelsen från delegeraderevisorerna utan beredning och det behövs därför ingen hänvisning till 5 kap. 31 § KL.

Effekter av att valet till fullmäktige upphävts eller rättats

I 17 § LKI anges vilka bestämmelser i kommunallagen som ska tillämpas i fråga om arbetsutskottet och kommittéer. Bland de bestämmelser som räknas upp finns 4 kap. 7 § KL.

Av 4 kap. 7 § KL följer att om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller sammanräkningen har avslutats, ska fullmäktige förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandattiden.

Utgången av ett val till fullmäktige får enligt bestämmelser i 15 kap. vallagen (2005:837) överklagas hos Valprövningsnämnden. Ett nyvalt fullmäktige är behörigt att fatta beslut utan hinder av att valutgången överklagats.13 Det innebär att fullmäktige trots att valutgången överklagats kan utse ledamöter till styrelsen och övriga nämnder. Syftet med 4 kap. 7 § KL är att de förtroendevalda ska förlora sina uppdrag om överklagandet leder till att Valprövningsnämnden beslutar om omval eller att rättelse ska ske genom förnyad sammanräkning eller någon annan mindre ingripande åtgärd (prop. 1981/82:4, bet 1981/82:KU12 ). Det lagstiftaren har

13 15 kap. 10 § sägs att ett beslut genom vilket någon har förordnats till ledamot i landstings- eller kommunfullmäktige eller till ersättare gäller även om beslutet har överklagats.

velat undvika är att den politiska majoriteten i fullmäktige efter omval eller rättelse ska skilja sig från den i nämnderna.

Av 15 kap. 10 § vallagen följer att ett överklagande av utgången av ett val ska ha kommit in till Valprövningsnämnden senast tio dagar efter det att valet avslutades. Valprövningsnämndens beslut får inte överklagas.

Det bör noteras att LKI inte hänvisar till 4 kap. 7 § KL när det gäller indelningsdelegerade och behovet av en hänvisning togs inte heller upp i förarbetena (prop. 1981/82:4, bet. 1981/82:KU12). Eftersom indelningsdelegerade utses av fullmäktige hade en sådan hänvisning framstått som mer logisk än dagens hänvisning som alltså bara omfattar ledamöter i arbetsutskott och kommittéer. I 31 § lagarna om sammanläggningsdelegerade fanns dock en hänvisning till 4 kap. 7 § KL som även omfattade de delegerade och alltså inte bara ledamöter i arbetsutskott och kommittéer.

Å andra sidan är bara den som är ledamot i ett fullmäktige som ska utse indelningsdelegerade valbar som delegerad. Om valet av ett fullmäktige upphävs och omval genomförs efter det att fullmäktige utsett indelningsdelegerade kommer även uppdragen som indelningsdelegerade att upphöra eftersom de som utsetts inte längre är valbara (3 kap. 12 § första stycket 1 indelningslagen jämförd med 4 kap. 8 § KL). I sådana fall måste alltså även ett omval av indelningsdelegerade hållas, låt vara bara av de indelningsdelegerade som valts av det fullmäktige till vilket omval hållits. Möjligen har lagstiftaren ansett att då bör även omval av ledamöter och ersättare i arbetsutskott och kommittéer äga rum och för det behövs hänvisningen till 4 kap. 7 §. Hur 4 kap. 7 § KL ska tolkas i ett sådant fall är dock långt ifrån givet.

Sammantaget framstår dagens reglering som oklar och det är därför motiverat att väcka frågan om det överhuvudtaget behövs en hänvisning till 4 kap. 7 § KL.

En indelningsändring som är så omfattande att indelningsdelegerade ska utses träder alltid i kraft den 1 januari året efter ett valår. Huvudregeln är att ett beslut om indelningsändring ska meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft. Det nu sagda innebär att de indelningsdelegerade nästan undantagslöst väljs förhållandevis lång tid efter valet till fullmäktige. Med hänsyn härtill och till överklagandebestämmelserna för val får det förutsättas att eventuella rättelser i valet till fullmäktige är avklarade när det är dags att välja indelningsdelegerade och

ledamöter till utskotten. Hänvisningen till 4 kap. 7 § KL bör därför utgå.

Självförvaltningsorgan

Av 17 § LKI framgår att bestämmelserna om medbestämmandeformer i 7 kap. KL ska tillämpas i fråga om arbetsutskott och kommittéer. I 7 kap. 18–22 §§ KL finns bestämmelser om självförvaltningsorgan. Syftet med bestämmelserna som är från 1994, är att skapa en modell för brukarinflytande (prop. 1993/94:188 s. 6877). Bestämmelserna ger fullmäktige befogenhet att besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller institution. Med driften avses de praktiska sysslorna vid institutionen eller anläggningen, som t.ex. lokalskötsel och löpande underhåll (prop. 1993/94:188 s. 74).

Genom att 17 § LKI redan hänvisade till 7 kap. KL när bestämmelserna om självförvaltningsorgan infördes där, kom bestämmelserna med automatik att även gälla arbetsutskott och kommittéer. Det kan diskuteras om det var en avsedd effekt eftersom frågan inte förefaller ha övervägts i förarbetena till bestämmelserna om självförvaltningsorgan (prop. 1993/94:188 s. 6877).

Indelningsdelegerade ska inte bedriva någon kommunal verksamhet i vanlig mening utan bara förbereda den nya kommunens verksamhet och organisation samt förhandla om ekonomisk reglering. Mot den bakgrunden får bestämmelser om självförvaltningsorgan anses överflödiga och någon hänvisning till 7 kap. 18–22 §§ KL tas därför inte in i indelningslagen.

När budgetförslaget ska lämnas

Arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Indelningsdelegerade beslutar inte om budgeten utan det gör det nyvalda fullmäktige. Det följer av 8 kap. 8 § andra stycket KL där det sägs att de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet ska budgeten fastställas av det nyvalda fullmäktige. Däremot beslutar indelningsdelegerade om det budgetförslag som ska lämnas till fullmäktige.

I 18 § LKI finns en hänvisning till 8 kap. 6 och 7 §§ KL, dvs. till bestämmelserna om att det ska finnas ett upprättat budgetförslag före oktober månads utgång. Någon motsvarande hänvisning fanns inte i lagarna om sammanläggningsdelegerade. I förarbetena till lagarna om sammanläggningsdelegerade uttalades dock att bestämmelserna om budgetarbetet förutsatte att de sammanläggningsdelegerade senast före utgången av oktober månad 1998 beslutade om budgetförslaget så att det nyvalda fullmäktige i sin tur kunde fastställa budgeten före november månads utgång (prop. 1995/96:224 s. 57).

Mot bakgrund av vad som uttalades i förarbetena till lagarna om sammanläggningsdelegerade och till att det som uttalades där även är giltigt när kommunala indelningsdelegerade ska besluta om ett budgetförslag förs hänvisningen i 18 § LKI till 8 kap. 6 och 7 §§ KL inte över till indelningslagen utan den slopas.

Beslut om ansvarsfrihet

De revisorer som indelningsdelegerade väljer för granskning av utskottens verksamhet ska det år indelningsändringen träder i kraft lämna en revisionsberättelse till fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Det sägs i dag i 22 § LKI men enligt vårt förslag i fortsättningen i 3 kap. 41 § indelningslagen.

I 22 § LKI sägs även att fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen ska vid ett sammanträde före utgången av det år indelningsändringen träder i kraft besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt ska vidtas.

Av 5 kap. 25 a § KL följer att fullmäktige vid ett sammanträde före utgången av juni månad året efter det år som revisionen avser ska besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Fullmäktige ska även pröva frågan om anmärkning ska riktas mot ett utskott eller en ledamot. Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige enligt 5 kap. 25 b § KL besluta att skadeståndstalan ska väckas. Eftersom revisionsberättelsen ska ges in till det nyvalda fullmäktige får nyssnämnda paragrafer anses tillämpliga utan hänvisning. Det som sägs i 22 § LKI om beslut om ansvarsfrihet förs därför inte över till indelningslagen.

3. Bidrag vid sammanläggningar av landsting

3.1. Behovet av att kunna lämna bidrag vid landstingssammanläggningar

När flera landsting läggs samman är det nödvändigt att dra en enhetlig gräns mellan uppgifter som det nya landstinget respektive kommunerna ska ansvara för. Det innebär att det kan bli aktuellt att överföra ansvaret för vissa uppgifter från landsting till kommun eller omvänt. Med de nya uppgifterna följer givetvis kostnader, vilket innebär att även resurser bör överföras. Det kan ske genom att de resurser som används för den verksamhet som ska flyttas över skatteväxlas.

I fall där en uppgift ska flyttas från landstinget till kommunerna innebär en skatteväxling att landstinget sänker skatten motsvarande kostnaden för den uppgift som ska lämnas över, vilket ger kommunerna, som övertar uppgiften, utrymme att höja skatten med motsvarande belopp. En sådan skatteväxling måste dock ske enligt en för länet enhetlig skattesats, vilket innebär att utrymmet för att sänka skatten fördelas med en enhetlig procentsats över alla kommuner som ska ingå i det nya landstinget. Det innebär med stor sannolikhet att vissa kommuner blir överkompenserade medan andra blir underkompenserade i förhållande till kostnaderna för den nya uppgiften. I sådana fall är det rimligt att kommunerna kan jämna ut kostnadsskillnaderna mellan sig. Det kan ske genom att kommunerna ges befogenhet att lämna varandra bidrag, vilket

skapar möjlighet att överföra medel från överkompenserade kommuner till underkompenserade kommuner.1

En uppgift kan givetvis även flyttas från kommun till landsting. Kommunerna får då utrymme att sänka skatten motsvarande kostnaderna för den uppgift som ska lämnas över. Det är högst sannolikt att utrymmet för skattesänkningar kommer att variera på grund av att kostnaderna för uppgiften varierat mellan kommunerna. Den höjning av landstingsskatten som krävs för att finansiera övertagandet av uppgiften kommer dock att fördelas jämnt mellan kommunerna. Det kommer därför att finnas kommuner som kommer bättre ut än andra, dvs. kommuner där höjningen av landstingsskatten är lägre än sänkningen av kommunalskatten. Kommuner med höga kostnader för den aktuella uppgiften kommer alltså att tjäna på överlämnandet. När uppgifter lämnas över från kommuner till landsting kan det därför också uppkomma behov av ge kommunerna befogenhet att lämna bidrag till varandra för att jämna ut effekterna av överlämnandet.

Även om inga uppgifter ska överföras kan en befogenhet att lämna bidrag vara en förutsättning för att lägga samman flera landsting. Vid en landstingssammanläggning ska de olika landstingens skattesatser vägas samman till en enhetlig skattesats. Om den enhetliga skattesatsen ligger över skattesatsen för något av de landsting som ska läggs samman kommer invånarna i det landstinget att få höjd skatt trots att den landstingskommunala verksamheten i vart fall till en början inte ökar. För att invånarna ska få oförändrad skatt måste kommunerna i landstinget sänka sina skattsatser med lika mycket som landstingsskatten ökar, vilket i praktiken innebär att kommunerna måste dra ned på verksamheten. Det kan undvikas om landstinget och kommunerna får omfördela skattemedel mellan sig genom bidrag för att på så vis hålla skatt och verksamhet på en oförändrad nivå.

1 Det är inte bara vid landstingssammanläggningar som verksamhetsöverföringar skapar behov av att kunna jämna ut kostnadsskillnader mellan kommuner. Bestämmelser som ger kommuner rätt att lämna ekonomiska bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnader mellan kommuner med anledning av en verksamhetsöverföring finns även i 19 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, prop. 2007/08:1 s. 127 och 128), 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (prop. 1995/96:72) och 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrande (prop. 1992/93:159 s. 186). En redogörelse för dessa bestämmelser finns i avsnitt 3.3.

3.2. Bidrag i samband med bildandet av landstingen i Skåne och Västra Götaland

I samband med att landstingen i Skåne och Västra Götalands län bildades beslutade riksdagen lagen (1998:587) om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun2, förkortad bidragslagen.

Syftet med bidragslagen var att berörda landsting och kommuner skulle kunna lämna varandra bidrag för att motverka att en ny fördelning av arbetsuppgifter mellan landstingen och kommunerna i förening med en gemensam landstingskattesats ledde till väsentliga skattehöjningar eller minskningar av verksamheten. (prop. 1997/98:153 s. 1720, bet. 1997/98:FiU28 s. 511).

Utgångspunkten var alltså att de nya landstingen skulle kunna bildas utan att någon av de inblandade kommunerna tvingades höja skatten eller minska verksamheten väsentligt. Detta kom till utryck i bidragslagen genom att landstingen fick lämna bidrag till kommuner om det behövdes för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranledde höjd kommunalskatt och genom att kommunerna fick lämna bidrag till varandra, om det behövdes för att jämna ut kostnader mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och kommunerna.

Bidragsgivningen i Skåne 3

Det nybildade Skånelandstinget lämnade under en övergångsperiod på fyra år (1999–2002) bidrag till Malmö kommun. Bakgrunden var att Malmö kommun innan bildandet av det nya landstinget var en landstingsfri kommun. Vid bildandet av landstinget fördes ansvaret för hälso- och sjukvården m.m. över till landstinget. Den enhetliga skattesatsen i det nya landstinget var dock högre än vad Malmö Stad hade behövt ta ut för de överförda verksamheterna. Utrymmet för skattesänkning till följd av att kostnader fördes över till landstinget medgav alltså inte att kommunalskatten sänktes med ett belopp motsvarande den nya landstingsskattesatsen. Utan

2Prop. 1997/98:153, bet. 1997/98:FiU28, rskr 1997/98:311. 3 Förslag till överenskommelse om kostnadsutjämning i Skåne län (19998-05-15), Rapporten

Indelningsändringen i Skåne – Skatteväxlingar, ekonomiska effekter och förslag till inomregional utjämning (1998-04-20, reviderad 19998-04-30), Telefonsamtal med Harald Lindström,

Region Skåne, tjänsteanteckning daterad den 10 maj 2010 och SOU 2004:68 s. 326329.

bidrag hade därför Malmö kommun varit tvunget att höja skatten eller dra ned på verksamheten.

Landstinget i Skåne län lämnade även bidrag till kommunerna i tidigare Kristianstads län. Även har utgick bidragen under en övergångsperiod på fyra år (1999–2000). Bakgrunden var att utan bidrag hade den nya enhetliga landstingsskattesatsen inneburit höjd skatt för invånarna i dåvarande Kristianstads län och sänkt skatt för andra trots att verksamheten vare sig skulle öka eller minska, i vart fall inte till en början.

Bidragen finansierades genom att det nya Skånelandstinget tog ut mer i skatt än vad som behövdes för att bedriva landstingsverksamhet på samma nivå som före sammanläggningen.

Vid bildandet av landstinget i Skåne län ändrades ansvarsfördelningen mellan landstingen och kommunerna. Bland annat flyttades ansvaret för hemsjukvården från landstingen till kommunerna. Resurser överfördes mellan landstingen och kommunerna genom skatteväxling, dvs. landstinget sänkte sin skattesats motsvarande de kostnader som fördes över till kommunerna och kommunerna kunde därmed höja sina skattesatser med samma belopp. För att jämna ut effekterna av skatteväxlingen, dvs. skillnaderna mellan de kommuner som vunnit respektive förlorat på skatteväxlingen, tillämpades ett system för mellankommunal utjämning under en övergångsperiod på fyra år (1999–2002). Systemet innebar att överkompenserade kommuner lämnade bidrag till de kommuner som förlorat på skatteväxlingen.

Den mellankommunala utjämningen på grund av ändrat ansvar för kollektivtrafiken pågick bara i ett år, dvs. under 1999.

Bidragsgivningen i Västra Götaland 4

I likhet med Malmö kommun var Göteborgs kommun en landstingsfri kommun innan bildlandet av de nya landstingen. När Göteborgs kommun gick upp i det nya landstinget överfördes bl.a. ansvaret för hälso- och sjukvård till landstinget. Utrymmet för att

4 Huvudavtal om reglering av ansvar och finansiellt gränssnitt mellan landsting och kommuner i Västra Götalandsregionen (1998-09-03), Avtal med anledning av förslag till gränsdragning mellan kommunerna och regionen i Västra Götaland avseende primärvård (1998-09-01), PM Mellankommunalt utjämningssystem – skatteväxling 1999, Älvsborgs kommunförbund (1998-09-03), Protokoll fört vid sammanträde fört med regionstyrelsen den 17 november 1998 i Vänerborg, § 6 Avtal mellan Västra Götalandsregionen och Göteborgs kommun avseende verksamhetsöverföring och ekonomisk reglering och SOU 2004:68 329–331.

sänka kommunalskatten på grund av att kostnader fördes över till landstinget medgav dock inte heller här att kommunalskatten sänktes med ett lika stort belopp som den nya enhetliga landstingsskatten. Detta var grunden till att landstinget i Västra Götaland under en övergångsperiod på fem år lämnade bidrag till Göteborgs kommun.

Även i Västra Götaland överfördes uppgifter, t.ex. hemsjukvård, från landstinget till kommunerna i samband med bildandet av det nya landstinget. För att kompensera de kommuner där de nya uppgifterna ledde till högre kostnader än intäkterna från skatteväxlingen tillämpade även Västra Götaland ett system för mellankommunal utjämning. Bidrag mellan överkompenserade kommuner och de som förlorat på skatteväxlingen lämnades under en övergångsperiod på tre år (1999–2001).

3.3. Mellankommunal kostnadsutjämning i andra fall än vid landstingssammanläggningar

Det är givetvis inte bara i samband med landstingssammanläggningar som ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting ändras. Riksdagen kan besluta om ändrad ansvarsfördelning och kommuner och landsting kan även inom vissa områden komma överens om en ändrad ansvarsfördelning.

Enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, får ett landsting överlåta skyldigheten att erbjuda hemsjukvård till en kommun inom landstinget om landstinget och kommunen är överens om det. I sådana fall får landstinget enligt 19 § samma lag lämna sådant ekonomiskt bidrag till kommunen som motiveras av överenskommelsen. Om samtliga kommuner inom ett landstings område ingår i överlåtelsen får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.

I förarbetena till bestämmelsen om kostnadsutjämning uttalade regeringen att om kommunerna övertar ansvaret för hemsjukvården förutsätts det regleras ekonomiskt genom en skatteväxling mellan kommunerna och landstinget. Skatteväxlingen kunde dock behöva kompletteras med ett mellankommunalt utjämningssystem för att överbygga skillnader mellan kostnaderna för den övertagna verksamheten och intäkterna från skatteväxlingen och

kommunerna behövde därför ges befogenhet att genom bidrag jämna ut skillnaderna (prop. 2007/08:1 s. 127).

Et