SOU 1985:52

Översyn av valutaregleringen : slutbetänkande

Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet

Genom beslut den 30 juni 1977 bemyndigade regeringen chefen för ekonomidepartementet att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda med valutaregleringen sammanhängande spörs- mål.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 20 september 1977 numera direktör Krister Wickman (ordförande) samt den 1 februari 1978 direktör Bengt R. Berg, dåvarande finanssekreterare Bengt Åke Berg. numera vice riksbankschef Kurt Eklöf, bankdirektör Jan Ekman, dåvarande riksdagsle- damot Eric Enlund, professor Kurt Grönfors. ombudsman Göran Johans- son, dåvarande riksdagsledamot. andre vice talman Thorsten Larsson, dåvarande utredningschef Bengt G. Nilsson samt riksdagsledamot Knut Wachtmeister att vara ledamöter i kommittén.

Enlund entledigades fr. o. m. den 25 oktober 1978. Från den 12 december 1978 förordnades ekon. lic. Anne Wibble att vara ledamot i kommittén. Johansson entledigades fr. 0. m. den 30 april 1980. Dåvarande utrednings- sekreterare Lars Ljung förordnades som ledamot från samma dag. Nilsson entledigades fr. 0. m. den 13 augusti 1980. Från samma dag inträdde dåvarande utredningssekreterare Lars Gunnar Lendenius i kommittén. Lendenius entledigades fr. o. m. den 16 februari 1982. Numera kanslichef Clas Nykvist inträdde i kommittén från samma dag. Genom beslut den 2 december 1982 bemyndigade regeringen chefen för ekonomidepartementet att tillkalla ytterligare en ledamot till kommittén. Statssekreterare Erik Åsbrink förordnades som ledamot från samma dag. Ljung entledigades fr. o. m. den 20 december 1982. Från samma dag inträdde utredningssekre- terare Gösta Dahlström i kommittén. Bengt Åke Berg entledigades som ledamot fr.o.m. den 1 november 1983. Från samma dag förordnades riksdagsledamot Olle Göransson att vara ledamot i kommittén,

Som experter har följande personer varit knutna till kommittén: Banko- kommissarie Jan Nipstad (fr. o. m. den 15 november 1977). departements- sekreterare Peter Sandén (fr. o. m. den 1 juni 1978). bankokommissarie Lars Nyström (fr. o. m. den 1 augusti 1978), hovrättslagman Lars Persson (fr. o. m. den 7 november 1978), dåvarande departementssekreterare Kurt Arne Hall (fr. o. m. den 1 september 1978 t.o.m. den 31 mars 1980), avdelningsdirektör Charlotte Linton af Petersens (fr. o. m. den 1 februari 1980), departementsråd Björn Jonsson (fr. o. m. den 1 april 1980). professor Börje Kragh (fr. o. m. den 1 september 1980), hovrättslagman Sven Larsson

(fr. o. m. den 17 mars 1982) samt numera direktör Bengt Åke Berg (fr. o. m. den 1 november 1983).

Kommitténs huvudsekreterare har varit riksbanksdirektör Anders Sahlén (fr.o.m. den 1 september 1978), sekreterare avdelningschef Per-Göran Öjeheim (fr. o. m. den 1 juni 1978), biträdande sekreterare numera bankdirektör Claes de Neergaard (fr. o. m. den I juli 1978 t. o. m. den 28 februari 1979), pol. mag. Per Arne Ström (fr. o. m. den 1 augusti 1982) samt hovrättsfiskal Ann-Christine Nordin (fr. o. m. den 1 januari 1984).

Väsentliga bidrag till kommitténs arbete har också lämnats av biträdande riksbanksdirektör Thomas Franzén och avdelningsdirektör Barbro Wick— man-Parak.

Kommittén har antagit namnet valutakommittén. Valutakommitte'n har tidigare överlämnat delbetänkandet Valutaregle— ring och ekonomisk politik (SOU 1980:51) med ett antal expertrapporter som bl. a. belyste valutaregleringens samhällsekonomiska verkningar och regleringens ställning som ekonomisk-politiskt instrument.

Valutakommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande. Till betän- kandet har fogats fyra bilagor. Utredningens arbete är därmed slutfört.

Mot utredningens ställningstaganden och förslag har avgetts gemensam reservation av ledamöterna Bengt R. Berg. Jan Ekman. Kurt Grönfors. Thorsten Larsson, Knut Wachtmeister och Anne Wibble. Särskilda yttran- den har var för sig avgetts av ledamöterna Gösta Dahlström och Kurt Eklöf samt av experten Sven Larsson.

Stockholm den 8 november 1985

Krister Wickman

Bengt R. Berg Gösta Dahlström Kurt Eklöf

Jan Ekman Kurt Grönfors Olle Göransson Thorsten Larsson Clas Nykvist Knut Wachtmeister Anne Wibble Erik Åsbrink

/Anders Sahlén Per-Göran Öjeheim Ann-Christine Nordin

Per Arne Ström

InnehåH Förord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1 Valutaregleringens författningar . . . . . . . . . . . . 31 1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2 Valutalagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.3 Valutaförordningen . . . . . . . . . . . . . 35 1.4 Riksbankens tillämpningsföreskrifter . . . . . . . . . 90 Bilaga1.1 Valutalagen (1939350) . . . . . . . . . . . 42 Bilaga1.2 Valutaförordningen (I959:264) . . . . . . . . . 49 2 Sveriges internationella åtaganden . . . . . . . . . . . 59 2.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.2 Internationella valutafonden . . . . . . . . . . . 59 2.3 OECD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.3.1 Stadgan för liberalisering av löpande osynliga betalning- ar . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.3.2 Kapitalliberaliseringsstadgan . . . . . . 60 2.3.3 Sveriges reservationer och derogationer till kapitallibera- liseringsstadgan . . . . . . . . . . . . . 64 3 Valutaregleringens aktuella tillämpning . . . . . . . . . 67 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.2 Löpande betalningar . . . . . . . . . . . . . . 69 3.2.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.2.2 Vissa transaktionskategorier . . . . . . . . . 69 3.3 Kapitalbetalningar . . . . . . . . . . . . . . . 71 3.3.1 Utgående direktinvesteringar . . . . . . . . . 71 3.3.2 Rederiinvesteringar . . . . . . . . . . . . 73 3.3.3 Ingående direktinvesteringar . . . . . . . . . 75 3.3.4 Värdepapper . . . . . . . . . . . . . . 77 3.3.5 Konton . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.3.6 Guld . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.3.7 Fast egendom . . . . . . . . . . . . . . 89 3.3.8 Krediter . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.3.9Övrigt.................98

4 Valutabankerna och regleringen av valutamarknaden 4.1 Bankernas utlandsrörelse 4.2 Valutahandelstillstånden . . 4.3 Bankernas operationer på valutamarknaden 4.4 Bankernas utlandsställning; statistisk sammanfattning 4.5 De svenska bankernas utlandsetableringar 45.1 Bakgrund . . . . . . . . 4.5.2 Gällande bestämmelser för utlandsetableringar 4.5.3 Riskerna 1 internationell bankverksamhet 4.5.4 Övervakning . . Bilaga4. 1 Valutahandelstillstånd Bilaga4. 2 Limitbrev . . . . . . . Bilaga 4. 3 De svenska bankernas fordringar på utlandet länderförde- lade . . . . . . Bilaga 4. 4 Svenska dotterbankers fordringar och skulder

5 Valutaregleringens administration 5.1 Riksbanken . 5.1.1 Allmänt 5.1.2 Valutastyrelsen 5.1.3 Valutadirektionen 5.1.4 Valutaavdelningen 5.2 Valutabankerna . . . . 5.3 Valutakontroll och statistikinsamling 5.3.1 Allmänt . . . 5.3.2 Valutabankerna som riksbankens ombud 5.3.3 Kontrollsystemet hos riksbanken . 5.3.4 Riksbankens samarbete med andra myndigheter

6. Betalningsbalansens uppbyggnad

6.1 Betalningsbalansens komponenter . 6.2 Den statistiska redovisningen — källor och problem 6.2.1 Utrikeshandel och transfereringar 6.2.2 Kapitaltransaktioner

6. 3 Kapitalrörelsebegrepp .

Bilaga 6.1 Källor till betalningsbalansstatistiken

7 Den internationella bakgrunden 7.1 Internationella balansproblem 7.2 Den internationella bankverksamheten 7.3 De internationella kapitalrörelserna

8 Utvecklingen i svensk ekonomi — återblick och framtidsperspektiv 8.1 Utvecklingen fram till 1973 — några huvuddrag 8.2 Perioden 1974—82 .

8.3. Sveriges ställning gentemot utlandet

8.4. Den finansiella utvecklingen 1 långtidsutredningens perspektiv 8.4.1 Inledning

8. 4. 2 Alternativ för utvecklingen 1983—1987

103 103 104 110 115 116 116 119 120 122 125 128

129 130

131 131 131 131 132 132 133 134 134 135 137 140

143 143 145 146 149 150 153

155 155 161 168

173 173 174 179 182 182 183

8.4.3. Budgetunderskottets finansiering 8.4.4 Finansiella stockbalanser 8.4.5 Penningpolitiska aspekter

9. Valutaregleringens mål enligt lagstiftningens förarbeten 9.1 Valutalagstiftningens tillkomst

9. 2 Penningpolitiska mål . .

9.3. Industri- och sysselsättningspolitiska mål 9.4 Skattepolitiska mål

10. Valutaregleringen under olika perioder 1960—85 10.1 Inledning

10.2. Valutaregleringens funktion sedan 1960- talet 10.3 Sammanfattning

11 Valutareglering som stabiliseringspolitiskt instrument 11.1 Inledning 11.2 Alternativa växelkurssystem 11.3 Kapitalrörelseteorier 11.4 Penningpolitiska strategier . 11.5 En valutareglerings utformning och funktion 11 5.1 Inledande synpunkter

11. 5. 2 En valutareglerings betydelse för olika penning- och

valutapolitiska strategier

11.6 En valutareglerings effekter — några empiriska undersökningar 11.7 En valutareglerings uppbyggnad och funktionssätt 11.7.1 Regleringens inriktning på transaktionsslag 11.7.2 Reglering av valutaflöden — stabilisering av stockar 11.7.3 En valutareglerings effekter och effektivitet 11.8 Sammanfattande synpunkter

12. Valutaregleringens roll i den aktuella ekonomiska politiken

12.1 Inledning . . . . 12.2 Återblick på valutaregleringens användning

12.2.1 Efterkrigsperioden fram till 1973 12. 2. 2 Perioden 1974—82 . 12.3 Utvärdering av valutaregleringens effektivitet 12.4 Är autonomi önskvärd eller farlig? 12. 5 Valutaregleringens samhällsekonomiska kostnader 12.6 Valutaregleringens roll 1 den aktuella ekonomiska politiken 12.6.1 Allmänna förutsättningar 12. 6. 2 Penning- och valutapolitiska skäl för valutareglering

13 Valutaregleringens utformning och inriktning — Allmänna övervä-

ganden . . 13.1 Inledning

13.2 Gällande valutareglering — en sammanfattning

13. 3 Allmänna överväganden om valutaregleringens utformning och

dess tillämpning 1 dagsläget

185 188 192

195 195 196 203 205

207 207 208 224

227 227 228 233 236 242 242

244 245 250 250 252 254 256

259 259 259 259 261 266 269 270 271 271 273

277 277 280

283

13.3.1 Inledning 13.3.2 Kodifiering av vissa liberaliseringar i praxis och avveck- ling av vissa stabiliseringspolitiskt mindre betydelsefulla förbudskategorier . . . 13.3.3 Liberalare tillståndsgivning 1 nuläget

13.3.4 Regleringens inriktning på sektorer . .

13.3.5 Icke stabiliseringspolitiska motiv för valutaregleringen

13.3.6 Statistikbehov och kontroll m. m. 13.3.7 Reglering i en krissituation 13.4 Valutareglering i en balanssituation

14 Valutaregleringens tillämpning på några huvudområden — Valuta- kommitte'ns överväganden

14.1 Inledning . . . .

14.2. Kriterier för valutaregleringens inriktning

14.3 Konton . . .

14.4. Betalningsmedel 14.5 Fondpapper

14.6 Guld . . . . . .

14.7. Fast och lös egendom samt andelsrättigheter 14.8 Vissa kontrakt 14.9 Finansiella lån 14.10 Borgen och garantier 14.11 Leasing 14.12 Fordringar inkl factoring

14.13 Försäkringar .

14.14 Handelskrediter

15 Direktinvesteringar 15.1 Inledning . 15.2 Begreppet direktinvestering 15.3 Utgående direktinvesteringar . . . . . . 15.3.1 Valutapolitisk prövning av utgående direktinvestering- ar . . . . 15.3.2 Fortlöpande kontroll . . . . . . 15.3.3 Näringspolitisk prövning av utgående direktinvestering- ar . . . . . 15.3.4 Rederiinvesteringar 15.4 Ingående direktinvesteringar

16 Valutabankernas rörelseregler 16.1 Inledning . . 16.2 Bankerna som agenter för riksbanken . . . . 16.3 Restriktioner på bankernas balanser och den löpande valutahan- deln . . . . . . . . 16.4 Valutabankernas fordringar på valutautlänningar 16.5 Bankernas utländska etableringar 16.5.1 Inledning . . . . . 16.5.2 Erfarenheter av utlandsetableringar 16.5.3 Regler och tillståndsprövning

283

284 285 287 290 290 292 292

295 295 298 300 302 303 307 308 310 312 313 315 318 320 322

331 331 332 337

337 346

353 359 361

363 363 364

366 369 371 371 373 375

17 Terminsmarknaden 171 17.2

17.3

17.4

17.5

17.6

Inledning . Terminsmarknadens funktion .

17.2.1 Terminssäkring | utrikeshandeln 17.2.2 Terminssäkrad utlandsupplåning 17.2.3 Upplåning i svenska kronor utomlands 17.2.4 Centralbankens operationer på terminsmarknaden Valutaregleringen och terminsmarknaden

17 3.1 Regler för terminsmarknaden . . .

17. 3. 2 Effekter på terminsmarknaden av valutaregleringens bestämmelser . . . . Beskrivning av den svenska terminsmarknaden

17.4.1 Inledning . . .

17.4.2. Terminsmarknadens omfattning

Valutaoptioner . . . .

17.5.1. Principen för valutaoptioner 17.5. 2 Valutaregleringens bestämmelser

Sammanfattning . . . . . . . .

17. 6. 1 Reglerna för terminsmarknaden och dess roll 1 valutareg- leringen . . . . . . . . . . . 17 6. 2 Förslag till ändringar 1 valutaregleringens bestämmelser

18 Utformningen av en ny valutalagstiftning 18.1 18.2 18.3-

18.4 18.5 18.6

18.7

Inledning . . . . .

Den nuvarande lagstiftningens brister Krav på en reviderad valutalagstiftning Utformningen av en ny valutalagstiftning De beslutsfattande organen

Besvärsordningen .

18.6.1 Gällande rätt . . . . . .

18.6.2 Riksbankens konstitutionella ställning 18.6.3 Riksbanken som förvaltningsmyndighet 18.6.4 Tillkomsten av den nuvarande besvärsordningen 18.6.5 Utvecklingen efter den nuvarande besvårsordningens tillkomst

18.6.6. Överväganden

Sanktioner vid valutabrott

18.7.1 Gällande rätt .

18.7.2 Alternativa sanktionsformer . . . . .

18.7.3. Synpunkter på valutaregleringens nuvarande sanktions- system . . . . . 18.7.4 Valutaregleringens framtida sanktionsform

18.7.5. Närmare om utformningen av ett avgiftssystem

18.7.6. Överväganden

19 Kontroll och statistik 19.1 Riksbankens kontrollverksamhet 19.1. 1 Inledning

19. 1. 2 Skyldighet att till riksbanken lämna upplysningar och handlingar

377 377 378 378 384 387 388 389 390

391 395 395 396 402 402 406 408

408 411

413 413 414 417 418 423 424 424 426 426 427

428 429 433 433 435

437 438 439 441

445 445 445

19.1.3 Valutabanks uppgiftsskyldighet 19.1.4 Valutarevision 19.2 Riksbankens samarbete med andra myndigheter 19.3 Tullkontroll 19.4 Sekretessfrågor 19 5 Rapporteringssystem och statistikkrav

19.5.1 Inledning . . 19.5.2 Kraven på statistiken

20. Specialmotivering

21 Reservationer och särskilda yttranden . . . . . 21.1 Reservation av ledamöterna Jan Ekman Bengt R. Berg. Kurt

Grönfors, Thorsten Larsson, Knut Wachtmeister och Anne Wibble

212. Särskilt yttrande av ledamoten Gösta Dahlström 21.3 Särskilt yttrande av ledamoten Kurt Eklöf 21.4 Särskilt yttrande av experten Sven Larsson

Bilaga 1 Valutaregleringen i vissa länder 1

Valutaregleringens roll' 1 den aktuella ekonomiska politiken 1.1 Förutsättningar . . . . 1.2 Politiken avseende kapitalrörelserna Valutaregleringen i vissa länder

2.1. Inledning 2.2 Danmark 2.3 Norge 2.4 Finland

2.5 Österrike . .

2.6 Nederländerna 2.7 Belgien 2.8 Frankrike 2.9 Italien

Bilaga 2 Valutaflöden och kreditpolitik — en ekonometrisk studie 1

(»

Valutaflöden, valutareglering och kreditpolitik 1.1 Valutaflöde — innebörd

1.2 Omfattning av valutaflödet 1.3 Likviditet och valutaflöden 1.4 Valutaregleringens roll 1.5 Räntor och kursförväntningar 1.6 Mål för valutaflöden 1.7 Empirisk studie 1.8 Sammanfattning Modellen

Regressionsresultat . Test av valutaregleringens effekter

447 448 450 451 453 455 455 456

461

509

509 535 543 545

547 549 549 549 551 551 552 553 556 557 559 561 561 563

567 567 567 568 568 569 570 571 573 577 581 589 605

Bilaga 3 Avvecklingen av valutaregleringen i Storbritannien Bilaga 4 Utkast till valutaförordning

Bilaga 5 Valutakommitte'ns direktiv

609

621

633

Förord

Februari 1940, den första krigsvintern. infördes valutareglering i Sverige genom ikraftsättande av 1939 års beredskapslag. Den har därefter kontinu- erligt tillämpats. Regleringen kan därför beskrivas — och så görs också ofta i polemiskt syfte — som en kvarstående krigsreglering. Denna beskrivning kan bekräftas också av att lagstiftningen förblivit i stort sett oförändrad. Vissa ändringar i 1939 års lag genomfördes visserligen 1963. men var av begränsad betydelse. De innebar att löpande betalningar avreglerades i valutaförord- ningen — i praktisk tillämpning hade denna avreglering skett tidigare.

Ändringarna 1963 var ett resultat av 1960 års valutakommitté. föregångare till 1977 års valutakommitte' och tillsatt på begäran av riksdagen med uppdrag att göra en förutsättningslös utredning av valutaregleringen inklusive en analys av verkningarna under olika förutsättningar av en uppmjukning eller ett totalt avskaffande av valutaregleringen. Sveriges förestående förhand- lingar med EEC föranledde kommittén att 1962 nedlägga sitt arbete i avvaktan på resultatet av dessa förhandlingar. Inte heller analysuppdraget blev därmed utfört.

Medan den legala grunden för regleringen förblivit i stort sett oförändrad. har däremot tillämpningen genomgått mycket betydande förändringar och sa gott som oavbrutet i liberaliserande riktning. Efterkrigstidens internationella ekonomiska samarbete prioriterade frigörelsen av handeln och byggde in spärrar mot återfall i mellankrigstidens protektionism och konkurrerande devalveringar. Det var på handeln och handelns villkor som de stora internationella samarbetstraktaten koncentrerades (GATT. IMF. OEEC). Åtagandena rörande kapitalrörelserna är sålunda i valutafondens stadga begränsade till betalningar och överföringar som avser löpande transaktio- ner. dvs. betalningar i samband med utrikeshandeln (inkl. tjänstebetalning- ar). räntor och utdelningar jämte skäliga belopp för amorteringar på lån. För sådana betalningar får restriktioner inte införas utan fondens samtycke. medan några begränsningar inte uppställes för reglering av kapitaltransak- tioner. När OEEC ombildades 1960 till OECD. infördes i den nya konventionen samma skillnad — medlemsländerna påtog sig att avskaffa återstående hinder för varu- och tjänsteutbytet och för löpande betalningar. medan åtagandet rörande kapitaltransaktioner begränsades till att bibehålla genomförda liberaliseringar och att söka utsträcka dem. Den frigörelse av kapitalrörelserna som successivt inträtt. har därmed varit beroende av nationella beslut och inte av internationella överenskommelser. Den

drivande kraften har varit marknadsutvecklingen och den växande integra— tionen.

Eftersom en reglering alltid är omedelbart oförmånlig för den enskilde aktören genom att förhindra den för honom fördelaktigaste transaktionen — detta ligger i regleringens natur — kommer det alltid att föreligga krav på regleringens avskaffande. Sådana krav förstärks av föreställningen att det samlade resultatet av fria transaktioner leder till också kollektivt överlägsna lösningar. Krav på valutaregleringens avskaffande eller på omfattande liberaliseringar har i Sverige framförts av olika intresseorganisationer för näringsliv och banker och i den svenska riksdagen sedan mitten av Stl—talet. Internationellt har utvecklingen präglats av avregleringar. De länder för vilka valutaregleringen spelar en roll i den ekonomiska politiken är framför allt mindre. öppna ekonomier med fasta växelkurser. Under den tid som valutakommittén arbetat har tendensen rätt entydigt präglats av en mycket stark expansion av de internationella kapitalrörelserna och av fortgående avregleringar. Mest dramatiskt var upphävandet 1979 av den brittiska valutaregleringen.

Direktiven för valutakommitte'n, som tillkom 1977. var med hänsyn till tidigare krav på regleringens avskaffande och till tendenserna i omvärlden relativt förutsättningslösa. Den utvärdering av valutaregleringen som uppdrogs åt kommittén förutsattes kunna leda till — och snarast presume— rades leda till — att valutaregleringen skulle bedömas vara ”erforderlig som ett normalt inslag i och komplement till statsmakternas ekonomiska arsenal i övrigt”. Mot denna bakgrund ankom det på kommittén att "granska innehållet i och ändamålsenligheten av de hittillsvarande bestämmelserna i valutaförordningen och riksbankens föreskrifter och i anslutning härtill framlägga förslag till de ändringar däri som kan befinnas påkallade.” Tre konkreta problemområden skulle särskilt studeras: (a) svenska företags direktinvesteringar i utlandet; (b) värdepappershandeln och övriga finansiel- la transaktioner samt (e) den författningsmässiga utformningen av valutareg- leringen.

Utredningens inledande uppgift blev att kartlägga regleringens omfattning och teknik. Eftersom den svenska regleringen är både omfattande och svåröverskådlig var detta en tidskrävande men nödvändig uppgift. Den är förutsättningen för att förstå den nuvarande regleringens sätt att fungera och att föreslå förändringar i densamma. Denna genomgång kompletterades med ett flertal hearings för att precisera erfarenheterna av regleringens tillämpning. En första version av denna deskriptiva redovisning publicerades i utredningens delbetänkande ”Valutareglering och ekonomisk politik" (SOU 1980:51. sid 32—105) och den utgör kapitlen 3—5 i föreliggande betänkande (Kap. 3. Valutaregleringens aktuella tillämpning: Kap. 4. Valutabankerna och regleringen av valutamarknaden: Kap 5. Valutaregle- ringens administration). Till den deskriptiva delen hör vidare redovisningen av betalningsbalansens uppbyggnad (Kap. 6.) liksom beskrivningen av den internationella miljö i vilken regleringen tillämpas där tyngdpunkten lägges på den internationella bankverksamheten och de internationella kapitalrö— relserna (Kap. 7.). Till denna del hör också en summarisk genomgång av utvecklingen av den svenska ekonomin koncentrerad på 80-talets balansbris- ter. Dessa utövar ett bestämmande inflytande på utvecklingen och begränsar

den ekonomisk-politiska handlingsfriheten genom den växande instabilitet som följer av tillväxten av allmänhetens totala finansiella stockar (Kap. 8.). En viktig utgångspunkt för övervägandena om valutaregleringens framtida tillämpning är med nödvändighet prövningen av regleringens tillämpning och effekteri det förflutna. Denna prövning sker här först genom en systematisk genomgång av valutaregleringens inpassning i den ekonomiska politiken 1960—1985 (Kap. 10. och i delbetänkandet Kap. 8.) som utmynnar i vissa omdömen om valutaregleringens effektivitet på en allmän, common- sensebetonad nivå. Denna analys förs sedan vidare på ett generellare plan i kap. 11.. där valutaregleringen utvärderas som stabiliseringspolitiskt instru- ment utifrån teoretiska synpunkter och från den yttre ram som föreligger i form av olika penning- och valutapolitiska huvudstrategier (fasta eller rörliga växelkurser, reglerade eller marknadsbestämda räntor). I samma kapitel redovisas också ett antal empiriska. ekonometriska undersökningar av en valutareglerings effekter. Kommittén bidrar härvid med en för kommitténs räkning utförd studie av bestämningsfaktorerna bakom valutautflödena i Sverige efter liberaliseringen av valutaregleringen 1974 (Bilaga 2) och en studie av följderna av den brittiska valutaregleringens avskaffande 1979 (Bilaga 3).

Kapitel 12 är ett försök till sammanfattande utvärdering av valutaregle- ringen som stabiliseringspolitiskt instrument med utgångspunkt från mate- rialet i kapitlen 8—11. Om denna utvärdering har enighet inte uppnåtts inom kommittén. Detta beror delvis på en ofrånkomlig osäkerhet i bedömningen av en reglerings verkningar. framför allt av dess kostnader genom att minska effektiviteten i resursallokeringen. Den beror också på skilda värderingar av regleringens effekt på stabiliseringspolitiken. För den ena uppfattningen framstår sålunda regleringens stöd till växelkurspolitiken som en fördel. medan den för en annan uppfattning tvärtom framstår som en belastning genom att möjliggöra en alltför ackommoderande politik. En allmän reservation rörande den ekonomisk-politiska bedömningen av valutaregle- ringen har lämnats av ledamöterna Bengt R. Berg. Jan Ekman. Kurt Grönfors. Thorsten Larsson. Knut Wachtmeister och Anne Wibble.

Kommitténs ställningstagande till valutaregleringens roll i den ekono- miska politiken och dess utformning på kortare och längre sikt sammanfattas 1 Kap. 13. Kapitlet har redaktionellt utformats så att majoritetens och minoritetens ståndpunkter redovisas parallellt. Kapitlet har därmed förlorat i konsistens och analytiskt sammanhang men erbjuder i gengäld en lättöverskådlig redovisning av de skiljaktigheter som föreligger saväl i de principiella värderingarna som i de olika konkreta förslagen till ändringar i regleringens tillämpning.

Kapitlen 14—16 följer upp i detalj de konkreta förslagen till regleringens utformning på centrala områden. Reservationerna i dessa delar redovisas i särskilt avgivna reservationer av de sex ovan nämnda ledamöterna och i tre särskilda yttranden av ledarmöterna Kurt Eklöf och Gösta Dahlström samt av experten Sven Larsson. Terminsmarknaden har ägnats ett särskilt kapitel (Kap. 17.). Slutsatserna om de regleringar som bör gälla på terminsmark- naden förutsätter en genomgång av terminsmarknadernas funktioner. En sådan genomgång utgör en inledande och stor del av kapitlet. Denna del har

ett värde och ett intresse som går utanför ett kommittébetänkandes normala ram.

En av huvuduppgifterna för kommittén var. som tidigare nämnts. att pröva den författningsmässiga utformningen av valutaregleringen. Den nuvarande lagstiftningen är uppbyggd med allmänna transaktionsförbud från vilka omfattande undantag medges i riksbankens tillåmpningsföreskrifter. Kom— mitténs uppgift var enligt direktiven att pröva om den ändringen borde vidtagas att alla valutatransaktioner utom de som särskilt undantagits. borde vara tillåtna. Kommittén framlägger ett förslag till ny valutalag som så långt möjligt undviker övergripande förbud. Förbuden framgår i sina huvuddrag av lagtexten. vilket i sin tur medför att de förbjudna valutatransaktionernas syfte måste angesi lagtexten. Den nya valutalagen kommer därmed att följa allmänna lagstiftningsprinciper. Värdet härav har för kommittén framstått som så viktigt att det fått överväga den sänkning av effektiviteten i regleringens praktiska handhavande som blir en ofrånkomlig följd av den valda rättsprincipen. 1 Norge där man f. n. genomför en genomgripande översyn av valutaregleringen. har man dragit en motsatt slutsats och begränsar där förslaget till ny valutalag till en renodlad och opreciserad fullmaktslag. som kunnat göras mycket kortfattad. Den nya lagstiftningens uppläggning, besvärsordning och sanktionssystem behandlas i Kap. 18.. som följes av kontroll och statistikfrågor i Kap. 19. Lagförslagets 44 paragrafer med specialmotivering upptar Kap. 20.

Betänkandet har blivit omfattande. kanske alltför omfattande. De olika avsnitten av betänkandet är emellertid utformade så att de kan läsas separat. vilket i sin tur har nödvändiggjort en hel del upprepningar. Som en läsanvisning till de läsare som inte kan förmodas låsa betänkandet från första till sista sidan. kan anges att Kap. 12 och Kap. 13 ger en sammanfattning av kommitténs ekonomisk-politiska överväganden och Kap. 18 redovisar den nya lagstiftningens principiella uppläggning och motivering.

Färdigställandet av föreliggande betänkande har tagit längre tid än som är normalt i svenskt utredningsväsende. Detta betyder inte att kommitténs aktivitet varit låg under dess sjuåriga existens men väl att den tillryggalagda vägen till målet varit lång och längre än vad som hade förutsetts. Kommitténs ledamöter och dess sekretariat — av hög kompetens men begränsat i antal — har haft anledning att begrunda sanningen i följande iakttagelse i en välkänd gruk:

O tidsoptimister!

I slaar jeres lid til en tro som bestandig maa klikke.

I tror paa, at alting tar mindre tid

end det gör. —

Og det ger det ikke!

Författningsförslag

]. Förslag till valutalag

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

l ä I denna lag förstås med 1.

valutainlänning:

a) fysisk person som har sitt egentliga hemvist i Sverige, utländsk medborgare dock endast om han stadigvarande vistats i Sverige under det senast förflutna kalenderåret,

b) dödsbo efter den som vid sin död var valutainlänning enligt a),

c) juridisk person vars styrelse har sitt säte i Sverige eller, om styrelse saknas, vars huvudkontor finns i Sverige.

d) filial eller annat kontor i Sverige för utländskt bolag eller för utländsk ekonomisk förening.

. valutautlänning:

den som inte är att anse som valutainlänning, . betalningsmedel:

sedlar. mynt och resecheckar samt växlar, checkar och andra penning- anvisningar. utländska betalningsmedel: utländska sedlar och mynt samt andra betalningsmedel som innefattar rätt till betalning i utländskt myntslag,

. fondpapper:

aktie. annat bevis om delaktighet i bolag, obligation, förlagsbevis och' liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktie- fond,

. utländska fondpapper:

fondpapper som är utfärdade av en valutautlänning eller utställda till betalning i utländskt myntslag,

. fordringar:

fordringar som inte grundar sig på fondpapper,

. utländska fordringar:

fordringar enligt 7 som riktar sig mot en valutautlänning eller som innefattar rätt till betalning i utländskt myntslag,

9. valutabank: bank eller annan som fått riksbankens tillstånd att under benämningen valutabank bedriva valutahandel och som således bär därmed förenat ansvar.

25 Om valutaströmmar eller våxelkursförändringar avsevärt försvårar uppnåendet av de centrala mål som fastställts för penning- och valutapoliti- ken eller föreligger fara för detta, kan regeringen på framställning av riksbanken förordna att 7—28 tas i denna lag skall börja eller fortsätta att tillämpas helt eller delvis. Har sådant förordnande meddelats. skall även 29—44 åå tillämpas. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från lagens krav och förbud samt föreskrifter som behövs för att kontrollera om en transaktion är tillåten enligt denna lag. När riksbanken gör framställning enligt första stycket skall banken lämna förslag till sådana föreskrifter som regeringen får utfärda enligt andra stycket. Ett förordnande enligt denna paragraf skall gälla tills vidare. dock högst i två år. På framställning av riksbanken kan regeringen dessförinnan förordna att 7—28 åå i denna lag helt eller delvis skall upphöra att tillämpas. Riksbanken får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av meddelat förordnande.

Så Inträffar synnerligen allvarliga störningar på landets ekonomi eller föreligger fara för detta kan regeringen på framställning av riksbanken förordna

1. att valutatransaktioner helt eller delvis får företas endast efter tillstånd av riksbanken och

2. att utländska betalningsmedel, kontotillgodohavanden i utländskt mynt- slag och utländska fondpapper skall erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen mot kontant ersättning i svenskt mynt. Riksbanken får meddela de föreskrifter som behövs i anledning av meddelat förordnande. Föreskrifter som riksbanken sålunda avser att utfärda skall föreläggas regeringen när banken gör framställning enligt första stycket.

Ett förordnande enligt första stycket skall inom en månad eller. om riksmöte inte pågår, inom en månad från början av närmast följande riksmöte underställas riksdagen för godkännande. Sker inte detta är förordnandet förfallet. När förordnandet underställs. skall även de föreskrif- ter som riksbanken utfärdat med stöd av detsamma föreläggas riksdagen.

Föreligger inte längre fara för sådana störningar som avses i första stycket skall regeringen upphäva förordnande som meddelats med stöd av denna paragraf.

4å Förordnar regeringen, att utländska betalningsmedel. kontotillgodoha— vanden i utländskt myntslag eller utländska fondpapper skall erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen. skall, där enighet inte kan uppnås om det värde i utländskt myntslag, efter vilket ersättningen skall beräknas,

värdet bestämmas av en nämnd bestående av tre personer. Av dessa utses en, som tillika skall vara ordförande, av regeringen, en av riksbanken och en av rikssammanslutningen för handelskamrar.

Vid inlösen skall omräkning till svenskt mynt ske efter den kurs som nämnden bestämmer.

5 & Tillståndsprövningen enligt denna lag skall göras av riksbanken eller annan som riksbanken bemyndigar därtill. Med riksbankens tillstånd enligt denna lag avses även tillstånd som lämnats av den som erhållit riksbankens bemyndigande.

6 & Framställning enligt 2 å första stycket. 2.å fjärde stycket och 3 å första stycket samt föreskrifter enligt 2 å sista stycket och 3 å andra stycket beslutas av fullmäktige i riksbanken.

Riksbankens beslutanderätt i övrigt enligt denna lag utövas inom banken av en styrelse (valutastyrelsen).

Valutastyrelsen består av nio ledamöter. Två av ledamöterna utses av regeringen. De övriga utses av fullmäktige i riksbanken. För ledamöterna skall i samma ordning utses suppleanter till ett antal av högst två för varje ledamot.

Närmare bestämmelser rörande valutastyrelsen meddelas i bankoregle- mentet (RFS 197516).

Valuta/rande!

7 5 Handel för egen eller annans räkning med utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper får bedrivas endast av riksbanken eller den som erhållit riksbankens tillstånd därtill.

8 å Köp och försäljning av utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper får inte utan riksbankens tillstånd ske hos annan än den som enligt 7å har rätt att bedriva handel med sådana tillgångar.

Ut- och införsel, sättet för valutaöverföring

9å Betalningsmedel, för annat än reseändamäl, eller fondpapper får inte utan riksbankens tillstånd föras ut ur eller in i Sverige.

10 & Svensk eller utländsk valuta eller fondpapper får inte utan riksbankens tillstånd, genom kontoöverföring eller på liknande sätt. överföras till eller från Sverige eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning annat än genom valutabank.

Valutabank får inte verkställa överföring enligt första stycket om den bakomliggande transaktionen omfattas av ett förbud enligt denna lag.

Kapitaltransaktioner

11 å En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd göra eller motta en insättning på eget eller annan valutainlännings konto i utlandet.

12 å En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd förvärva utländs- ka betalningsmedel eller utländska fordringar om förvärvet kan antas ske i syfte att uppnå värdeökning eller undgå värdeminskning eller det förvärvade kan antas avsett att användas till en enligt denna lag förbjuden transak- tion.

13å En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag av en valutautlänning förvärva utländska fondpapper. utländska andelsrättig— heter eller i utlandet belägen fast egendom eller byggnad. Inte heller far cn valutainlänning utan riksbankens tillstånd mot vederlag från en annan valutainlänning förvärva utländska fondpapper som finns i utlandet.

En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag till en valutautlänning avyttra andra svenska fondpapper än på Stockholms fondbörs inregistrerade aktier och till aktierna knutna teckningsrättsbcvis och delbevis.

Förvärv och avyttring i visst fall av egendom som avses i första och andra styckena regleras i 25 å.

145 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd förvärva eller avyttra en rätt eller skyldighet att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris förvärva eller avyttra utländsk valuta eller utländska fondpapper.

[Så En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd förvärva eller avyttra en rätt eller skyldighet gentemot en valutautlänning att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris förvärva eller avyttra varor, Tillstånd krävs dock inte om valutainlänningen genom förfarandet skyddar sig mot en risk i sin rörelse.

16 å En valutainlänning får inte, utom i fall som avses i 23 å. utan riksbankens tillstånd ta upp lån från eller lämna lån till en valutautlänning eller i övrigt ta upp eller lämna lån i utländskt myntslag.

17 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd ställa borgen som säkerhet för en valutautlännings skuld. inte heller lämna län till en valutainlänning mot säkerhet av borgen ställd av en valutautlänning.

18 å En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd som ett led i sin finansieringsverksamhet till en valutautlänning överlåta eller till nyttjande upplåta lös egendom.

Inte heller får en valutainlänning utan riksbankens tillstånd av en valutautlänning förvärva eller för nyttjande motta lös egendom om överlåtelsen eller upplåtelsen utgör ett led i valutautlänningens finansierings— verksamhet.

l9å En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag

1. överta eller överlåta utländska fordringar eller

2. överta svenska fordringar från eller överlåta svenska fordringar till en valutautlänning.

Tillstånd att överta en fordran krävs dock inte om övertagandet är nödvändigt för att skydda valutainlänningens egen fordran.

20å En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd ingå avtal om livförsäkring om enligt avtalet försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta. Tillstånd krävs dock inte för ingående av avtal om återförsäkring.

Finansiering av handel

Zlå En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd lämna en leverantörskredit till en valutautlänning eller utnyttja en leverantörskredit från en valutautlänning. om krediten avviker från handelsbruk.

En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd i förtid erlägga betalning för import av varor eller tjänster om detta avviker från handelsbruk.

22 å Riksbanken får vägra tillstånd till finansiering av handel med varor och tjänster med utlandet genom en importörs eller exportörs upptagande av lån som i 16 å sägs i valutabank eller utländskt kreditinstitut eller genom valutabanks lån som i 16å sägs till en importörs eller exportörs motpart i utlandet endast om finansieringen avviker från handelsbruk. Tillstånd enligt första stycket får förenas med villkor 1. att lån för finansiering av exportkredit skall upptas i anslutning till exporten, 2. att lån för finansiering av import skall utbetalas direkt till leverantö- ren, . att löptiden för lånet skall fastställas vid lånetillfället och att förlängning eller förtida återbetalning av länet inte får ske samt

4. att valutabanks utlåning skall refinansieras genom upplåning i utlan— det. Lp)

23å Tillstånd att ta upp lån i utländsk valuta enligt 16å krävs inte för finansiering av import eller export av varor och tjänster om 1. lånet lämnas av valutabank, 2. löptiden för lånet oåterkalleligen bestäms vid lånetillfället och uppgår till högst 180 dagar samt 3. lånebeloppet inte överstiger det sammanlagda värdet av den export och import som av riksbanken, eller efter riksbankens bemyndigande, valutabanken, bedöms belöpa på valutainlänningen inom en av riksban- ken fastställd tidsperiod. . Tillstånd krävs inte heller för valutabank att lämna sådant lån.

Införselskyldighet

24 å Har en valutainlänning utomlands förvärvat en vara är han skyldig att utan oskäligt dröjsmål föra in denna i Sverige. Införselskyldighet föreligger dock inte om varan är avsedd att i samband med köpet försäljas vidare till

utlandet eller att av valutainlänningen nyttjas eller förbrukas utomlands annat än i yrkesmässig verksamhet eller riksbanken ger tillstånd till att varan kvarblir i utlandet.

En vara skall anses införd till Sverige när den förtullats. En vara för vilken registreringsskyldighet föreligger i Sverige skall anses införd till Sverige när registrering skett.

Di rektin vesteri n gar 255 Med en direktinvestering förstås förvärv av en andelsrättighet i eller tillskott till en rörelse i ett annat land än investerarens, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till rörelsen eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning samt, sedan en sådan investering skett, varje ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen. Som direktinvestering anses dock inte tillskott i form av leverantörskre- dit. Utan riksbankens tillstånd får en valutainlänning inte göra en direktinves- teringi utlandet och inte heller en valutautlänning göra en direktinvestering i Sverige. Riksbanken får vägra tillstånd till en direktinvestering endast om 1. investeringen avses ske i form av en kredit som har en kortare löptid än fem år.

2. investeringen kan antas huvudsakligen syfta till att kringgå denna lag eller med stöd därav utfärdade föreskrifter,

3. investeringen avses ske i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner eller

4. investeringen skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada.

26 & Regeringen får föreskriva att tillstånd till en direktinvestering i utlandet får förenas med villkor att investeringen skall finansieras genom upplåning av utländsk valuta i utlandet eller från valutabank.

27% Har en [valutainlänning gjort en direktinvestering gäller följande föreskrifter för verksamheten i den rörelse i vilken investeringen gjorts

1. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd överlåta andelar i rörelsen,

2. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd genom handling eller underlåtenhet bidra till att det från rörelsen förvärvas andelsrättigheter i eller görs tillskott till en annan rörelse, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till denna rörelse eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning,

3. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd genom handling eller underlåtenhet bidra till att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning än vad som uppgivits i investeringsansökningen,

4. valutainlänningen skall på riksbankens begäran lämna årsredovisning för den utländska rörelsen och upplysning om sin andel i rörelsen. Riksbanken får inte vägra tillstånd enligt första stycket 1 om överlåtelsen sker för att avveckla direktinvesteringen och vederlaget utan oskäligt dröjsmål överförs till Sverige.

Emigration

285 Den som flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat land och som vid utflyttningen är valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd från Sverige föra ut betalningsmedel, för annat än reseändamål, eller fondpapper. Den uttIyttande får inte heller utan riksbankens tillstånd från Sverige överföra svensk eller utländsk valuta eller fondpapper. Riksbanken får vägra tillstånd till utförsel eller överföring endast om den utflyttande

1. i Sverige har skulder för skatter eller arbetsgivaravgifter,

2. är part i skatteprocess eller föremål för taxeringsrevision, dock inte om processen eller revisionen pågått längre tid än tre år, eller

3. efter utflyttningen alltjämt kan anses ha väsentlig anknytning till Sverige. Hinder för tillstånd enligt första stycket 1 eller 2 föreligger inte. om valutainlänningen ställer betryggande säkerhet för den skatte- eller avgifts- skuld han har eller kan komma att få.

Uppgiftsskyldighet och kontroll

295 Envar som för egen eller annans räkning har företagit en valutatran- saktion är skyldig att i den omfattning riksbanken föreskriver, lämna de uppgifter samt förete de handlingar som behövs för tillsynen av efterlevna- den av denna lag och med stöd därav meddelade föreskrifter, tillstånd och villkor (valutakontroll) samt för statistikändamål. Underlåter någon att fullgöra denna skyldighet får riksbanken förelägga honom vite.

305 Riksbanken äger rätt att i samband med taxeringsrevision verkställa revision i valutakontrollerande syfte. Beslut om revision meddelas hos riksbanken av valutastyrelsen. En särskild tjänsteman skall förordnas att verkställa revisionen. Under revisio- nen får denne anlita biträde av sakkunnig. Mot beslut om revision får talan inte föras.

31 5 Beträffande formerna för revisionen äger 56 5 1 mom. tredje och femte styckena, 56 5 2 mom.. 56 5 3 mom. första, tredje och fjärde styckena, 56 5 4 mom. samt 585 taxeringslagen (19561623) motsvarande tillämpning.

325 Tullmyndighet får kontrollera att 9å och föreskrifter som meddelats med stöd av 2 å andra stycket efterlevs. Den som kommer till eller från det svenska tullområdet skall bereda den tulltjänsteman som verkställer kontrollen tillfälle att undersöka alla utrymmen i transportmedel samt därvid svara för den transport som behövs och för uppackning och återinpack- ning. I övrigt gäller för kontrollen i tillämpliga delar tullagen (1973:670) och tullstadgan (1973:671).

335 I fråga om kontroll av utförsel och införsel av i denna lag reglerade tillgångar gäller bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmugg- ling angående förundersökning m. m., beslag, husrannsakan, kroppsvisita- tion och ytlig kroppsbesiktning.

Särskilda bestämmelser

345 Har en åtgärd vidtagits i strid mot denna lag eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får riksbanken vid vite förelägga den som kan förfoga över den egendom som åtgärden avsåg eller det som trätt i stället för egendomen att vidta rättelse. Motsvarande gäller, om villkor som riksbanken har uppställt vid lämnande av tillstånd enligt lagen har åsidosatts. Föreläggande enligt första stycket får riktas mot den som har förvärvat rätt till egendomen eller det som trätt i dess ställe, endast om förvärvet har skett på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller om förvärvaren vid sitt förvärv haft vetskap om eller skälig anledning till antagande att samband förelåg mellan det förvärvade och åtgärden eller åsidosättandet av villkoret.

355 Riksbanken skall på begäran tillhandahålla skattemyndighet uppgift rörande ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt denna lag och med stöd därav meddelade föreskrifter, om det behövs för taxeringskontroll.

365 Tjänsteman i valutabank eller annan som tagit befattning med något ärende som avses i denna lag får inte obehörigen röja vad han fått veta om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretess- lagen (1980:100). I fall som avses i första stycket skall inte följa ansvar enligt 20 kap 3 5 brottsbalken.

Sanktioner

37 5 Till böter eller fängelse i högst sex månader dömes den som

uppsåtligen

1. bryter mot 7—9 å, 10å första stycket, 11—21 5, 24 5. 25 å tredje stycket, 27 5 första stycket eller 28 å,

2. avger handling med oriktig uppgift och därigenom föranleder att tillstånd meddelas eller att svensk eller utländsk valuta eller fondpapper genom valutabank överförs till eller från Sverige eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning,

3. använder sig av eller medverkar som bulvan för att kringgå förbud som avses i 1,

4. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av 3 å andra stycket,

5. åsidosätter villkor som meddelats med stöd av 225 andra stycket eller 26 5.

Har gärning som avses i första stycket 2 begåtts av grov oaktsamhet. dömes till böter. I ringa fall dömes inte till ansvar.

38 5 Om brott som avses i 37 5 första stycket är att anse som grovt dömes till fängelse i högst två år.

Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsett mycket betydande belopp eller eljest varit av synnerligen allvarlig art.

39 5 För försök till brott som avses i 37 5 första stycket 1—2 eller 38 å dömes till ansvar enligt 23 kap 1 5 brottsbalken.

405 Betalningsmedel, fordringar, fondpapper eller annan egendom som varit föremål för brott som avses i 37 å första stycket 1 eller 38—39 å eller vederlag därför får förklaras förverkat helt eller delvis. I stället för sådan egendom som avses i första stycket kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.

41 5 Den som inte har efterkommit vitesföreläggande som har meddelats med stöd av denna lag får inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet.

42 5 Utan hinder av 35 kap 1 5 brottsbalken får påföljd för brott som avses i 37—38 åå ådömas, om den misstänkte har häktats eller erhållit del av åtal för brottet inom fem år från brott som avses i 37 å och inom tio år från brott som avses i 38 å.

435 Har valutabank vid granskning av valutatransaktion uppenbart åsido- satt vad som åligger banken enligt meddelat tillstånd skall banken till statsverket erlägga särskild avgift. Avgiften skall motsvara högst det belopp valutatransaktionen avsett, dock högst en miljon kronor. Avgiften beslutas av riksbanken.

Besvär

445 Valutastyrelsens beslut får överklagas hos fullmäktige i riksbanken genom besvär inom tre veckor från det klaganden fick del av beslutet. På yrkande av minst fyra av de ledamöter eller suppleanter. som deltagit i styrelsens beslut, skall beslutet underställas fullmäktige för prövning. Yrkande härom skall framställas genast efter beslutets fattande. Mot fullmäktiges beslut får talan inte föras.

1. Denna lag träder i kraft den

2. Genom lagen upphävs valutalagen (19391350).

3. Har tillstånd, som meddelats med stöd av äldre lag, inte utnyttjats vid nya lagens ikraftträdande eller har tillståndet förenats med villkor eller föreskrifter som är gällande vid nya lagens ikraftträdande, skall äldre bestämmelser tillämpas. Villkor som inte skulle kunna ha meddelats enligt den nya lagen skall dock inte längre gälla.

1 Senaste lydelse RFS 197922.

4. Bestämmelserna i 27 5 skall tillämpas även på direktinvesteringar som gjorts före nya lagens ikraftträdande. Därvid skall, vid tillämpning av 27 5 första stycket 3, förändringar i inriktningen av den utländska rörelsens verksamhet bedömas i förhållande till den verksamhet som bedrevs i rörelsen vid lagens ikraftträdande.

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (RFS 1975:6) med reglemente för riksbanken (Bankoreglementet)

Härigenom föreskrivs att 135 1 och 4 mom. lagen (RFS 1975:6) med reglemente för riksbanken (Bankoreglementet) skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 å 1 mom.'

Till ledamöter i den i 6 a 5 valuta- lagen nämnda valutastyrelsen skall fullmäktige utse dels från riksban- ken vice riksbankschefen, en full- mäktig eller suppleant för fullmäktig och en riksbanksdirektör, dels utan- för banken tre ledamöter, av vilka en skall representera bankväsendet och två näringslivet i övrigt. För tjänstgö- ring i ärenden rörande direkta inves- teringar utomlands skall fullmäktige därjämte utse två ledamöter, som skall representera arbetstagarna. Fullmäktige skall därjämte utse suppleanter för dessa ledamöter.

Till ledamöter i den i 6 så valutala- gen ( I 986.000) nämnda valutastyrel— sen skall fullmäktige utse dels från riksbanken vice riksbankschefen, en fullmäktig eller suppleant för full- mäktig och en riksbanksdirektör, dels utanför banken fyra ledamöter, av vilka två skall representera ban- kväsendet och näringslivet i övrigt och två arbetstagarna. Fullmäktige skall därjämte utse suppleanter för dessa ledamöter.

Vice riksbankschefen är valutastyrelsens ordförande. Fullmäktige förordnar en av de övriga inom riksbanken utsedda ledamöterna att vara vice ordförande.

Valutastyrelsen är beslutför i ärenden rörande direkta investering- ar utomlands, när minst tre av de för prövning av sådana ärenden särskilt utsedda ledamöterna och minst tre av övriga ledamöter är närvarande, samt i övriga ärenden, när minst tre ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal gäller den mening som ord- föranden biträder.

Valutastyrelsen är beslutför när minst fem ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal gäller den mening som ordföranden biträder.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 ä 4 mom.2

Har på sättföreskrives i 6 a 5 tredje stycket valutalagen yrkande fram- ställts om att av valutastyrelsen med- delat beslut skall underställas full- mäktiges prövning, skall sökanden i ärendet underrättas därom snarast möjligt och senast i samband med att han erhåller meddelande om inne- hållet i styrelsens beslut.

Har på sätt föreskrivs i 44 5 andra stycket valutalagen (I986:000) yr- kande framställts om att av valuta- styrelsen meddelat beslut skall un- derställas fullmäktiges prövning, skall sökanden i ärendet underrättas därom snarast möjligt och senast i samband med att han erhåller med- delande om innehållet i styrelsens beslut.

Fullmäktig eller suppleant får ej deltaga i fullmäktiges handläggning av ärende varmed han tagit befattning i valutastyrelsen.

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste lydelse RFS 197912

' Lagen omtryckt senast 19711399

3 Senaste lydelse 1978z316

3. Förslag till Lag om ändring i taxeringslagen (1956z623)

Härigenom föreskrivs att 57 % taxeringslagen (19561623)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

57 &

Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen eller tjänsteman som har erhållit uppdrag enligt 3é andra stycket. Finner skattechefen taxeringsrevision böra verkställas i annat län, skall han framställa begäran därom hos skattechefen i det länet.

Finner taxeringsnämnd taxeringsrevision vara erforderlig, har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om taxerings- revision.

Taxeringsrevision skall verkställas av tjänsteman, som den, som får meddela beslut om revision därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas ät annan i bokföring och taxering sakkunnig person, som därtill har godkänts av länsstyrelsen.

Tjänsteman vid länsstyrelse eller lokal skattemyndighet, som i taxerings- nämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 4 ä första stycket 3 förvaltningslagen (19711290) utföra taxeringsrevision röran- de taxeringen om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjänste- man som avses i 13 &.

När ett beslut om taxeringsrevision meddelas skall länsstyrelsen genast underrätta riksbanken om beslutet.

Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras,

Denna lag träder i kraft den

4. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 5 så sekretesslagen (1980:10())' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 5 & Sekretess gäller hos riksbanken i Sekretess gäller hos riksbanken i

ärenden om tillståndsgivning eller ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen för tillsyn enligt valutalagstiftningen för uppgift om enskilds personliga eller uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det ekonomiska förhållanden. kan antas att den enskilde lider skada

eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i ärenden om studiestöd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Såvitt gäller annat än studiestöd under sjukdom gäller sekretessen dock inte beslut i ärendet.

Sekretess gäller, i annat fall än som avses i andra stycket och 8 kap. 6—8 åå, i ärende om utlåning av allmänna medel för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte ansökan eller beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den

1 Lagen omtryckt senast 198211106

1. Valutaregleringens författningar

1.1. Inledning

Den författningsmässiga grundvalen för valutaregleringen utgörs av valuta— lagen (1939:350, ändrad senast 1984z413). Valutalagen är en fullmaktslag och ger regeringen rätt att under vissa angivna förutsättningar utfärda i lagen bestämda valutareglerande föreskrifter.

De föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av valutalagen, återfinns i valutaförordningen (1959z264, ändrad senast 1984z500). ] denna förordning finns också bemyndigande för riksbanken att meddela tillstånd och tillämpningsföreskrifter på valutaregleringens område.

De tillämpningsföreskrifter som riksbanken meddelar med stöd av dessa bemyndiganden återfinns i riksbankens författningssamling (RBFS).

Dessutom finns bestämmelser med anknytning till valutaregleringen i vissa andra författningar såsom lagen (1934:437) för Sveriges riksbank och lag (RFS 1975:6) med reglemente för riksbanken.

1.2. Valutalagen

Valutalagen tillkom ursprungligen är 1939 och förlängdes därefter successivt att gälla ett år i taget fram till år 1959. Sistnämnda år ändrades den så att den fr. o. m. den 1 juli 1959 gäller tills vidare.

Såsom nämnts ovan är valutalagen en fullmaktslag som ger regeringen rätt att under vissa förutsättningar utfärda valutareglerande föreskrifter. (Se bilaga 1.1.) Förutsättningarna för att fullmakten skall få tas i anspråk anges i lagens 1 & och är antingen krigstillstånd, krigsfara eller att valutareglering är nödvändig för att nå de centrala mål som fastställts för den ekonomiska politiken. Proceduren vid utnyttjande av fullmakten är något olika beroende på vilken av förutsättningarna som är tillämplig.

Vid krigstillstånd träder fullmakten i funktion automatiskt (lä första stycket). Befinner sig landet i krigsfara får regeringen efter att ha hört riksbanksfullmäktige förordna att lagens valutareglerande föreskrifter skall börja tillämpas. Ett sådant förordnande skall dock underställas riksdagen för godkännande inom viss tid (1 5 andra stycket).

Behöver fullmakten utnyttjas för att man skall kunna uppnå målen för den ekonomiska politiken skall fullmäktige i riksbanken göra en framställning härom hos regeringen. Regeringen får i detta fall normalt ej förordna om

valutareglering utan beslut av riksdagen. Däremot är regeringen oförhindrad att på eget initiativ göra en framställning i frågan till riksdagen. När den nu aktuella förutsättningen är tillämplig är regeringens rätt att meddela förordnande dessutom begränsad på så sätt att förordnandet endast får avse en tid av högst ett år. Kan riksdagens beslut inte avvaktas utan synnerlig olägenhet, får regeringen i viss utsträckning utan sådant beslut interimistiskt förordna om valutareglering. Förordnandet skall dock i sådant fall inom viss tid underställas riksdagen för godkännande (1 5 tredje stycket).

Då regeringen begär riksdagens samtycke till att sätta valutalagens bestämmelser i kraft eller i efterhand underställer riksdagen ett meddelat förordnande för godkännande skall även de valutareglerande föreskrifter som regeringen utfärdat interimistiskt, eller avser att utfärda med stöd av den begärda fullmakten. underställas riksdagen (] % femte stycket).

Huvudbestämmelserna om vad dessa valutareglerande föreskrifter får innehålla finns i valutalagen 2 & första stycket punkterna 1—9. Enligt punkt 1 kan regeringen föreskriva att endast riksbanken och efter riksbankens bemyndigande, annan bank och postverket (valutabank) får driva handel med utländska sedlar och skiljemynt. med sådana växlar. checkar, andra penninganvisningar och fordringar, som innefattar rätt till betalning i utländskt mynt samt med sådana aktier. obligationer och likartade värde- papper, som är utfärdade av någon som är bosatt i utlandet.

Enligt punkt 2 kan regeringen föreskriva, att utländska betalningsmedel. utländska fordringar och utländska värdepapper endast får förvärvas och föryttras mot vederlag i svenskt mynt i den omfattning och på de villkor regeringen eller — efter regeringens bemyndigande — riksbanken bestäm- mer.

För att tillgodose behovet av utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper kan regeringen vidare enligt punkt 3 föreskriva att sådana tillgångar skall erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen mot kontant ersättning i svenskt mynt (s. k. hembudsskyldighet).

Vidare får regeringen enligt punkt 4 föreskriva att svenska och utländska betalningsmedel, fordringar och värdepapper inte får utföras ur Sverige eller på annat sätt överföras till utlandet eller överlåtas på den som är bosatt i utlandet utan särskilt tillstånd. Enligt punkt 5 kan regeringen också föreskriva att sådana tillgångar inte får införas till Sverige utan tillstånd av riksbanken.

Regeringen kan vidare enligt punkt 6 föreskriva att ingen fårförjoga över värdepapper som införts till Sverige eller som förvaras här för utomlands bosatt person i vidare mån än regeringen eller — efter regeringens bemyndigande — riksbanken bestämmer. Samma sak gäller också i fråga om köpeskilling, som influtit vid försäljning av sådana värdepapper.

Enligt punkt 7 kan regeringen dessutom helt allmänt föreskriva att ingen utan tillstånd av riksbanken får förfoga över utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper på annat sätt än vad som nämnts ovan. Dock får överlåtelse till riksbanken eller till valutabank ske utan sådant tillstånd.

Vidare får regeringen enligt punkt 8 föreskriva att med stöd av ett meddelat förordnande får bestämmas att avgift skall utgå och tillfalla riksbanken.

Slutligen får regeringen enligt punkt 9 föreskriva att ingen annan än riksbanken eller internationella regleringsbanken i Basel får föra guldmynt, obearbetat guld eller med obearbetat guld jämförligt halvfabrikat av guld ut ur eller in i Sverige.

I fråga om föreskrifter om inlösen och avgift (punkterna 3 och 8) skall emellertid påpekas att regeringens befogenhet är begränsad på så sätt att sådana föreskrifter ej får meddelas under fredsförhållanden utan riksdagens beslut.

Till skillnad från de flesta svenska myndigheter är riksbanken underställd riksdagen och inte regeringen. Detta förhållande kommer bland annat till uttryck i 1 å andra stycket vari stadgas att de föreskrifter regeringen kan utfärda ej får medföra någon inskränkning i de befogenheter som tillkommer riksbanken. I 3 & anges dessutom att de valutareglerande föreskrifter som regeringen har meddelat ej utgör hinder för riksbanken att meddela bankaktiebolag eller annan tillstånd att på de villkor riksbanken bestämmer driva den rörelse med utländska betalningsmedel och utländska banktillgo- dohavanden, som riksbanken anser behövs för att allmänheten i tillräcklig omfattning skall få tillgång till medel för reseändamål.

När det gäller tillämpningen av de förordnanden som regeringen meddelat anges i 2a & att dessa skall tas i anspråk av riksbanken för att främja penning- och valutapolitiken och att därvid även industri— och sysselsättningspolitiska strävanden får beaktas. Riksbanken får dock avslå en framställning med hänsyn till sistnämnda strävanden endast om bifall — på grund av belopppets storlek eller andra faktorer — skulle åsamka landets intressen utomordentlig skada.

Har regeringen förordnat om inlösen enligt 2 & 3 p. och kan enighet ej uppnås i fråga om värderingen av de tillgångar som skall inlösas skall värdet fastställas av en särskild nämnd på tre personer. Detta värde skall därefter omräknas till svenskt mynt efter den köpkurs som riksbanken tillämpade vid tidpunkten för beslutet (4 5).

När det anses behövas för tillsynen av ett förordnande som regeringen meddelat kan regeringen enligt 5 ä föreskriva skyldighet att förete handels- böcker jämte därtill hörande handlingar (] p.) och medge polismyndighet, riksbanken eller av banken förordnad tjänsteman rätt att öppna och granska sådana brev och andra försändelser till och från utlandet som finns hos postverket (2 p.). Även i övrigt kan regeringen under dessa förutsättningar meddela de föreskrifter, som behövs för att genomföra förordnandet och för att hindra åtgärder som är ägnade att uppenbart motverka ändamålet med detta (3 p.).

Enligt 6 Ö äger riksbanken rätt att meddela närmare föreskrifter rörande tillämpningen av ett meddelat förordnande och i samma paragraf anges också att beslutanderätten i valutaärenden tillkommer riksbanken. Denna beslu- tanderätt utövas inom riksbanken av en styrelse (valutastyrelsen), som består av sju ledamöter utom vid handläggning av ärenden rörande direktin- vesteringar i utlandet då den består av elva ledamöter (6a é). Tre av ledamöterna utses av regeringen och representerar finans-, industri- och arbetsmarknadsdepartementen. Övriga ledamöter utses av riksbanksfull- mäktige. Dessa ledamöter representerar riksbanken, valutabankerna och näringslivet i övrigt samt i ärenden angående direktinvesteringar i utlandet

LO och TCO. Liksom löntagarorganisationernas representanter tjänstgör de av regeringen utsedda representanterna för industri- och arbetsmarknadsdc— partementen endast i ärenden rörande direktinvesteringar.

Valutastyrelsens beslut får överklagas till riksbanksfullmäktige. Styrelsens beslut kan dessutom komma under fullmäktiges prövning om minst tre av de ledamöter eller suppleanter. som deltagit i styrelsens beslut. yrkar att så skall ske. Mot fullmäktiges beslut får däremot talan ej föras.

Tystnadsplikten regleras i 7 & och där föreskrivs att den som på grund av sin befattning med ett s. k. valutaärende fått del av enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden inte obehörigen får avslöja vad som blivit känt för honom. I det allmännas verksamhet skall dock i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) tillämpas.

I Sä finns en bestämmelse som reglerar en kompetenskonflikt mellan valutalagen och lagen för Sveriges riksbank. Konflikten har lösts genom att det i paragrafen fastslås att ett förordnande om rätt att bedriva handel med utländsk valuta m.m. som meddelats med stöd av valutalagens Zä 1 p. medför att riksbanken får bedriva denna handel utan hinder av vad som sägs i lagen för Sveriges riksbank.

I 9—14 åå valutalagen finns bestämmelser om straffför valutabrott och om förverkande på grund av sådant brott. Enligt 9ä första stycket kan straff ådömas,

den som bryter mot förbud eller villkor som meddelas med stöd av de tidigare nämnda centrala bemyndigandena i 2 & första stycket 1—7 p. eller 5 & 3 p., vilken ger regeringen rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att ett förordnande skall kunna genomföras,

den som använder sig av eller medverkar som bulvan för att kringgå sålunda meddelat förbud,

den som genom oriktig uppgift förskaffar sig sådan rätt att förvärva eller avyttra utländska betalningsmedel eller utländska fordringar. som behövs enligt förordnande som meddelas med stöd av 2 & första stycket 2 p. eller 5 s" 3 p., eller riksbankens tillstånd i den mån det behövs enligt förordnande som meddelas med stöd av samma stadganden eller,

den som underlåter att fullgöra uppgiftsskyldighet som föreskrivs med stöd av lagen eller vid fullgörande av sådan skyldighet lämnar oriktig uppgift.

Straffet för brott enligt 9 5 första stycket är böter eller fängelse i högst ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år. I båda dessa fall krävs uppsåt. I andra stycket föreskrivs böter om gärning som avses i första stycket inte har förövats uppsåtligen utan av grov oaktsamhet.

9 & avser endast fullbordade brott. Brott som är straffbara redan på försöksstadiet är enligt 10 å olovlig utförsel och införsel samt införskaffande av erforderliga tillstånd genom oriktig uppgift. Medverkan till ovan nämnda brott föranleder enligt samma paragraf ansvar enligt brottsbalkens bestäm- melser om medverkan till brott. Betalningsmedel. fordran, värdepapper eller vederlag kan därför enligt 11 åförverkas, om fråga är om brott som avses i 9 & första stycket 1—3 p. eller 10 & första stycket. I stället för sådan egendom kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.

Även 15 5 innehåller en ansvarsbeståmmelse. Enligt denna kan den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att göra föreskriven anmälan eller att lämna föreskrivna uppgifter om att han till eller från svenskt

tullområde medför svenska och utländska betalningsmedel, fordringar och värdepapper, dömas till böter. Denna bestämmelse skall dock ej tillämpas om den begångna gärningen är att anse som ringa eller kan föranleda ansvar enligt 9 eller 10 & valutalagen, enligt brottsbalken eller lagen (l960:418) om straff för varusmuggling.

I 15 % stadgas i anslutning till detta också att tullmyndighet får kontrollera efterlevnaden av utförsel— och införselförbuden. För att allmänt åtal för brott som avses i 15 & skall få väckas krävs medgivande av tullmyndigheten.

Beträffande allmänt åtal för brott mot valutalagen i andra fall än enligt 15 % får sådant enligt 12 s väckas endast efter medgivande av riksbanken. [ 12 & anges också att den som inte har rättat sig efter ett med stöd av valutalagen meddelat vitesföreläggande inte får dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet. Det får således i dessa fall inte förekomma att nagon blir dubbelbestraffad genom att ådömas både straff och vite.

Enligt 13 & är preskriptionstiden i fråga om brott som avses i 9 5 första och andra styckena samt 10 15 fem år eller, om brottet är grovt tio år, räknat från den tidpunkt då brottet begicks. I fråga om förbud mot utförsel och införsel äger enligt 14 & bestämmelserna i lagen om straff för varusmuggling angående förundersökning m.m., beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning motsvarande tillämpning. Till denna lag hänvisas också när det gäller ansvar för olovlig införsel och utförsel av guld och andra i 2ä 9 p. nämnda guldvaror (95 sista stycket).

För att valutalagens bestämmelser skall bli tillämpliga i fredstid krävs såsom tidigare sagts beslut av riksdagen. Kravet på riksdagsbeslut infördes genom en lagändring den 7 maj 1975 som en följd av den nya regeringsfor- mens krav på att föreskrifter som enligt äldre lag skulle beslutas av regeringen (dåvarande Kungl. Maj:t) och riksdagen gemensamt i stället skulle beslutas genom lag av riksdagen, (7 p. andra stycket i övergångsbc— stämmelserna till nya regeringsformen). Före denna tidpunkt kunde regeringen förordna om valutareglering med riksdagens samtycke och ett sådant förordnande gavs enligt de fr. o. m. den 1 juli 1959 gällande bestämmelserna första gången för tiden från nämnda datum t. o. m. den 30 juni 1960. Därefter har årligen getts förnyade förordnanden, först i form av kungörelser och efter den 1 juli 1975 i form av lag. Sålunda har riksdagen genom lag (19852319) om tillämpning av valutalagen för tiden den 1 juli 1985 — den 30 juni 1986 föreskrivit att bestämmelserna i 2 15 första stycket 1, 2 och 49 p. samt 5 5 1 och 3 p. skall äga tillämpning. Föreskrifterna om hembudsskyldighet — 2 & första stycket 3 p. — och om brevkontroll — 5 52 p. — omfattas således inte av riksdagens beslut.

1.3. Valutaförordningen

De valutareglerande föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av valutalagen, återfinns i valutaförordningen (se bilaga 1.2). Denna har i enlighet med vad som föreskrivs i 1 % tredje stycket i valutalagen utfärdats efter att ha varit förelagd riksdagen. Förordningen gällde ursprungligen endast för tiden t. o. m. den 30 juni 1960 men har tillagts fortsatt giltighet för ett år i sänder, senast för tiden t. o. m. den 30 juni 1986 genom förordning

(1985:320) om fortsatt giltighet av valutaförordningen.

Valutaförordningen har för närvarande i huvudsak följande innehalt. l l % ges vissa grundläggande definitioner av begrepp som betalningsmedel. utländska fordringar, värdepapper m. m. 2 & innehåller en föreskrift som lägger all växling mellan utländsk och svensk valuta under riksbankens kontroll. Sålunda får förvärv av utländska betalningsmedel eller fordringar mot vederlag i svenskt mynt eller föryttring av sådana tillgångar endast skc från respektive till riksbanken eller genom dess förmedling. Riksbanken kan dock ge bankaktiebolag, sparbank och postverket tillstånd att för egen eller riksbankens räkning driva handel med utländska betalningsmedel och utländska fordringar. Vidare kan riksbanken bevilja bank eller annan tillstånd att driva sådan rörelse med utländska betalningsmedel och utländska banktillgodohavanden som riksbanken anser behövas för att allmänheten skall få medel för reseändamål. Den som erhållit det mer omfattande tillståndet kallas i förordningen. liksom i valutalagen. valuta- bank.

Enligt 3 Ö får riksbanken närmare bestämma [ vilken omfattning och på vilka villkor utländska betalningsmedel och utländska fordringar får förvärvas eller föryttras mot vederlag i svenskt mynt. I samma paragraf finns en bestämmelse om förvärv och föryttring av sådana utländska betalnings- medel eller utländska fordringar som härrör från eller fordras för löpande betalning. Där föreskrivs att den omfattning i vilken valutabank förvärvar sådana från eller föryttrar sådana till allmänheten inte får begränsas.

Efter dessa bestämmelser med reglering av valutahandeln följer tre olika avsnitt med skilda förbud mot valutadispositioner utan riksbankens tillstånd. Dessa förbud gäller numera väsentligen s. k. kapitalbetalningar. För löpande betalningar finns nämligen i valutaförordningen vittgående undantag från de allmänna förbudsreglerna.

Det första av de tre nyssnämnda avsnitten innehåller förbud mot utförsel ur landet av de värden som berörs av valutaregleringen (4 och 5 ss). under det att det andra avsnittet innehåller motsvarande förbud i fråga om införsel (6—8 åå). Dessa förbud beträffande utgående och ingående betalningsström— mar svarar i stor utsträckning mot varandra. Förbud räder sålunda mot att utan riksbankens tillstånd utföra eller införa guld, vissa särskilt angivna guldvaror samt andra betalningsmedel än växlar. Resande får dock utföra och införa resevaluta till belopp som riksbanken medger.

Utförselförbudet gäller utan inskränkning även värdepapper men förbudet mot införsel av värdepapper gäller endast såvitt de inte införs genom översändande till riksbanken eller till valutabank. Om så sker har det emellertid införts särskilda regler för förfogandet över värdepapperen. Valutabank får nämligen lämna ut dessa värdepapper endast i samband med att de säljs till eller återförs till utlandet, såvida inte riksbanken medger annat. Vidare krävs tillstånd av riksbanken för försäljning av värdepapperen. När tillstånd lämnas kan riksbanken bestämma i vilken ordning försäljningen skall ske och i vilken omfattning säljaren får förfoga över köpeskillingen.

1 7a & har införts en bestämmelse vari anges att värdepapper och betalningsmedel inte omfattas av lagen (1973:980) om transport. förvaring och förstöring av införselreglerade varor m. m. (första stycket). Däremot är nämnda lag tillämplig i fråga om guld och guldvaror. Dock finns vissa

undantag såsom att guldet inte får förstöras eller förvaras på tullager eller i frihamn.

I avsnittet om utgående betalningsströmmar föreskrivs, utöver det tidigare nämnda förbudet mot konkret utförsel, ett allmänt förbud för den som är bosatt i Sverige (5. k. valutainlänning) att betala till den som är bosatt i utlandet (s.k. valutautlänning) eller till förmån för valutautlänning. På motsvarande sätt föreskrivs i avsnittet om ingående betalningsströmmar principiellt förbud för valutainlänning att direkt eller genom annans förmedling ta emot betalning från valutautlänning. Några närmare anvisning— ar om vad som avses med betalning lämnas inte. Vissa förfaranden anges emellertid uttryckligen som förbjudna. Hit hör att tillgodohavande här i landet förs över till konto eller räkning som förs i utlandet, att betalnings- medel, värdepapper eller fordringsbevis av presentationspappers karaktär överläts till valutautlänning och att valutainlänning gör inbetalning på eller överföring till konto eller räkning som förs i Sverige till förmån för valutautlänning.

I avsnittet om ingående betalningar finns vidare ett förbud för valutain- länning att ikläda sig skuld till valutautlänning, om det inte är fråga om ingående av köpeavtal på sådana villkor som allmänt tillämpas inom branschen eller om därmed jämförliga åtgärder. Vidare är det förbjudet för valutainlänningar att lämna försträckning mot säkerhet av borgen av någon som är bosatt i utlandet.

I det tredje av de förut angivna avsnitten av valutaförordningen (9 och 10 åå) förbjuds valutainlänning att utan riksbankens tillstånd förfoga över utländska betalningsmedel och utländska banktillgodohavanden på sådant sätt att hans innehav av sådana tillgångar minskas. Tillstånd fordras dock inte för avyttring till riksbanken eller till valutabank eller till försäljningsställe för resevaluta. Ett motsvarande förfogandeförbud gäller även för valutainlän- nings innehav av andra utländska värdepapper. '

För att hindra att valutaförordningens bestämmelser kringgås har det vidare föreskrivits att valutainlänning, som från utlandet har rätt att kräva betalning eller som gentemot utlandet ådragit sig betalningsskyldighet, inte får medge anstånd med eller uppskjuta betalningen eller träffa avtal om betalning på annat sätt än med vanliga betalningsmedel, såvitt inte annat följer av handelsbruk. Det sistnämnda innebär att leverantörskrediter på normala villkor undantas från regleringen. Valutainlänning får inte heller, i syfte att kringgå valutaförordningens bestämmelser, till valutautlänning med vilken han har gemensamt ekonomiskt intresse, sälja eller av honom köpa varor till annat pris än det som i allmänhet gäller eller i samma syfte vidta andra liknande åtgärder.

Löpande betalningar har under vissa förutsättningar undantagits från valutareglering. I 10a å anges löpande betalningar som får ske utan hinder av de tidigare återgivna förbudsreglerna. Sålunda får valutainlänning genom valutabank och på betalningsväg, som riksbanken har anvisat såväl verkställa som ta emot löpande betalning i förhållande till valutautlänning. Med betalning genom valutabank jämställs här betalning genom avräkning i kontokurantförhållande under förutsättning att valutainlänningen är bokfö- ringsskyldig och att riksbankens föreskrifter om betalningsväg iakttagits. Vidare undantas vissa direkta betalningar mellan valutainlänningar och

valutautlänningar från valutaregleringen. Sålunda får valutainlänning verk- ställa betalning i Sverige till eller till förmån för valutautlänning. dels för arbetsprestation som denne utfört i Sverige, dels som gåva eller understöd till denne. Valutainlänning får dessutom under vistelse utomlands betala valutautlänning för uppehållskostnader utomlands och för inköp för personligt bruk. På motsvarande sätt får valutainlänning under vistelse utomlands ta emot betalning från valutautlänning för arbetsprestation som valutainlänningen har utfört utomlands. Vidare får valutainlänning ta emot betalning i Sverige från valutautlänning för dennes uppehållskostnader här och för inköp som kan antas vara avsedda för köparens personliga bruk.

I en särskild anvisning till 3 och 10a åå anges vad som i valutaförordningen avses med löpande betalning. Hit hör exempelvis likvider vid export och import av varor och tjänster, omkostnader med anledning därav. andra normala betalningar i samband med näringsverksamhet. vissa försäkrings- betalningar, ränta och annan avkastning av kapitaltillgång, normala reseut- gifter samt pensioner, understöd och liknande personliga betalningar. I anvisningen har uttryckligen angetts, att betalning i samband med direktin— vestering, värdepappersöverlåtelse, personlig kapitalöverföring eller annan kapitalbetalning inte anses som löpande betalning. Riksbanken meddelar de närmare föreskrifter som fordras för att bestämma vad som skall hänföras till löpande betalning.

I 11—14 åå finns vissa särskilda bestämmelser. Mot bakgrund av vad som föreskrivs i 2 å andra stycket i valutalagen fastslås i förordningens 11 å att valutaförordningens bestämmelser ej medför någon inskränkning av de befogenheter som tillkommer riksbanken. Samma sak gäller i fråga om den handlingsfrihet som tillförsäkrats internationella regleringsbanken i Basel. 12 å innehåller en bestämmelse vari bl. a. ambassad- och lönad konsulatper- sonal, som är utländska medborgare, liksom vissa av dem närstående personer förklaras stå utanför förordningens tillämpning.

Enligt 13 å kan riksbanken ålägga var och en som uppehåller sig i Sverige att deklarera bl. a. sina utländska betalningsmedel, fordringar och värdepap- per, honom tillhöriga guldvaror som förvaras här i landet samt tillgångar och skulder i utlandet. Underlåter någon att fullgöra sin uppgiftsskyldighet kan riksbanken förelägga honom vite. Om det behövs för att få nödvändiga upplysningar kan riksbanken också vid vite förelägga skyldighet att tillhandahålla handelsböcker jämte dithörande handlingar.

För att riksbanken skall kunna reparera en valutaskada som uppstått exempelvis genom att någon olovligen utfört betalningsmedel till utlandet hari 13a å införts en bestämmelse som ger riksbanken möjlighet att vid vite framtvinga rättelse av ett sådant förfarande. Ett vitesföreläggande i detta syfte får riksbanken meddela om någon vidtagit en åtgärd i strid mot valutaförordningen eller mot föreskrift som meddelats med stöd av denna. Samma sak gäller också om ett villkor som riksbanken har uppställt vid lämnande av tillstånd har åsidosatts. Föreläggandet får riktas mot den som kan förfoga över den egendom som åtgärden avsåg eller det som trätt i stället för egendomen. Mot den som — sedan åtgärden vidtogs eller villkoret åsidosattes — förvärvat rätt till egendomen får föreläggandet dock riktas endast när det är fråga om förvärv på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller om förvärvaren hade vetskap om eller skälig anledning

till antagande om sambandet mellan det förvärvade och åtgärden eller åsidosättandet av villkoret. Har egendomen, vederlag för den eller dess värde förklarats förverkat får dock föreläggande enligt paragrafen över huvud taget ej meddelas.

[ l3bå anges att tillstånd eller föreskrift, som meddelas med stöd av förordningen, får förenas med villkor att avgift skall utgå och att avgiften skall tillfalla riksbanken. Enligt 14 å har riksbanken rätt att medge befrielse från eller lindring i de skyldigheter som stadgas i förordningen.

Slutligen innehåller förordningen också två ansvarsbestämmelser. Enligt 18 å kan den som åsidosätter föreskrift, som riksbanken meddelat med stöd av förordningen, dömas till böter om gärningen ej är belagd med straff i 9 eller lOå valutalagen. I likhet med vad som gäller i fråga om åtal för valutabrott föreskrivs därjämte i förordningens 20 å att åtal för brott mot 18 å får göras av allmän åklagare endast efter medgivande av riksbanken.

1.4. Riksbankens tillämpningsföreskrifter

Som tidigare nämnts är det riksbanken som meddelar tillämpningsföreskrif- ter på valutaregleringens område. Dessa återfinns i riksbankens författnings- samling RBFS och innehåller ett stort antal föreskrifter uppdelade på fem kapitel.

Det första kapitlet har rubriken "Inledande föreskrifter m. m." och innehåller bl. a. vissa definitioner, bestämmelser om ansökan och tillstånd, allmänna principer för betalning till och från utlandet samt regler beträffande olika slag av konton. Andra kapitlet har rubriken ”Löpande betalningar—” och innehåller bestämmelser, som avser att närmare förklara hur detta begrepp skall förstås och vilka regler som gäller för dessa betalningar. Tredje kapitlet har rubriken ”Kapitalbetalningar” och behandlar bl. a. värdepap- per, direktinvesteringar och olika slag av krediter. Det fjärde kapitlet benämns ”Valutamarknaden" och innehåller bestämmelser om valutahan- deln på avista- och terminsmarknaden. Det femte kapitlet slutligen, har rubriken ”Valutaanmälan, valutaprövning och redovisning" och upptar bestämmelser om hur allmänheten och bankerna skall förfara i dessa administrativa frågor.

Valutaregleringen är — såsom framgått ovan — i lag och förordning utformad som en serie allmänt hållna förbud. Från dessa förbud har i förordningen gjorts undantag dels för s.k. löpande betalningar, dvs. i huvudsak betalningar för export och import av varor och tjänster, dels för normala leverantörskrediter i anslutning till varu- och tjänstebetalningar (10 och 10a åå). Det faktum att löpande betalningar är undantagna från regleringen innebär att valutaregleringen i princip är begränsad till kapital- transaktioner. Riksbankens föreskrifter på detta område, som alltså återfinns i kapitel 3 i författningssamlingen, har en mycket central betydelse eftersom där närmare specificeras vad som är tillåtet eller ej ifråga om dessa transaktioner.

De förhållandevis omfattande undantag från reglering av kapitaltransak- tioner som riksbanken meddelat återfinns i föreskrifterna. För vissa grupper av transaktioner har riksbanken lämnat generella dispenser och för andra

typer lämnas tillstånd i varje enskilt fall. Dispens- och tillståndsgivningen har i föreskrifterna utformats på ett sådant sätt att regleringen översiktligt kan uppdelas i fyra olika kategorier.

Den första kategorin utgörs av transaktioner, som visserligen omfattas av förbuden i valutaförordningen men för vilka riksbanken lämnat generella dispenser. Hit hör t. ex. bestämmelserna om att det på vissa villkor får ske byte av innehav av utländska värdepapper mot andra utländska värdepapper och omplacering av utlännings innehav av svenska värdepapper (s. k. switch). Återköp av svenska värdepapper från utlandet är också undantagna regleringen via dispens.

Den andra kategorin består av transaktioner som riksbanken inom vissa gränser och på vissa villkor är beredd att lämna tillstånd till på ansökan i varje enskiltfall. Detta gäller exempelvis bestämmelserna om direktinvesteringar och finansiering av import och export hos banker i utlandet. Hit hör ocksa bestämmelserna om överföring av valuta vid emigration samt förvärx av rekreationsbostad i utlandet.

Den tredje kategorin omfattar sådana transaktioner där riksbankens tillståndsgivning är flexibel och kan variera med konjunkturläge och valutasituation. Hit hör främst bestämmelserna om finansiell upplåning i utlandet.

Den fjärde kategorin slutligen omfattar transaktioner för vilka tillstånd i princip ej lämnas. Hit hör främst finansiella lån till utlandet och portföljin- vesteringar.

Slutligen skall beträffande kapitel 3 också nämnas något om de bestäm— melser om direktinvesteringar som där återfinns. Regleringen av dessa sker så gott som uteslutande i denna författning. I valutalagen omnämns direktin- vesteringar endast i samband med redogörelsen för hur valutastyrelsen skall vara sammansatt (6a å) och i valutaförordningen förekommer begreppet direktinvestering endast i anvisningar till 3 och 10a åå.

Med en direktinvestering förstås enligt författningssamlingens bestämmel- ser en sådan investering av valutainlänning i företag i utlandet och av valutautlänning i företag i Sverige, som ger möjlighet till effektivt inflytande på företagets förvaltning eller har till syfte att eljest skapa varaktig ekonomisk förbindelse med företaget.

Dessa investeringar regleras alltså direkt och uttryckligen i riksbankens författningssamling. Eftersom valutaregleringens förbud som tidigare sagts i princip endast riktar sig mot betalningar och andra transaktioner. är den formella grunden för regleringen på detta område inte ett allmänt förbud mot att göra direktinvesteringar, utan i stället att betalningar och andra i valutaförordningen reglerade transaktioner vid direktinvesteringar kräver riksbankens tillstånd (RBFS 3:19).

Av valutaföreskrifterna framgår vidare att riksbanken normalt lämnar tillstånd till direktinvesteringar men att tillståndet i regel förenas med en föreskrift om att investeringen helt eller delvis skall finansieras med län eller kapitaltillskott från utlandet.

Vid prövningen av om tillstånd skall lämnas till investeringen beaktar riksbanken, förutom penning- och valutapolitiska effekter, även industri- och sysselsättningspolitiska strävanden. Sistnämnda slag av prövning är enligt valutalagens bestämmelser i och för sig ej begränsad till detta slag av

ärenden. men av förarbetena till valutalagen 2 a å (prop. 1974z89, s. 5— ff) framgår emellertid att de nämnda bedömningsgrunderna införts speciellt med tanke på dessa.

För att riksbanken skall kunna förhindra en icke önskad ändring av investerarens verksamhet i utlandet eller att denna genom överlåtelse övergår till att bli en portföljinvestering samt för att kunna bedriva en fortlöpande granskning av denna, även efter det att det ursprungliga tillståndet har meddelats, föreskrivs vissa villkor i tillstånden. Dessa villkor innebär att investeraren som regel skall förbinda sig att inte överlåta andelar i det utländska företaget utan riksbankens medgivande och ej heller utan sådant medgivande låta fondera vinstmedel i det utländska företaget i större utsträckning än vad som är skäligt med hänsyn till den uppgivna verksam- hetens art (de 5. k. Höganäsvillkoren).

Vid investering i de nordiska länderna skall villkoren dock ej tillämpas och som regel tillämpas ej heller det sistnämnda villkoret vid investering i ett utvecklingsland.

För att underlätta riksbankens möjlighet att kontrollera att de s.k. Höganäsvillkoren efterlevs finns också i föreskrifterna en bestämmelse om att investeraren på anmodan av riksbanken är skyldig att till riksbanken lämna officiell redovisning m. m. om det utländska företaget.

Beträffande utländska direktinvesteringar [ Sverige finns inte motsvarande föreskrifter. Däremot finns beträffande dessa investeringar — liksom beträffande svenska investeringar i utlandet — bestämmelser om hur finansieringen skall ske.

Medan bestämmelserna i kap. 3 reglerar olika kapitaltransaktioner och således i stor utsträckning riktar sig till enskilda fysiska och juridiska personer finns i författningssamlingen också vissa föreskrifter som uteslu- tande eller i huvudsak riktar sig till valutabankerna (kap. 4). Detta gäller bl. a. föreskrifterna om handel med utländska valutor på avista- och terminsmarknaderna och föreskrifterna om vilka olika typer av konton som får utnyttjas av valutainlänningar och valutautlänningar och på vilket sätt detta får ske. Även i övrigt är emellertid föreskrifterna av stor betydelse inte minst beroende på att det helt övervägande antalet betalningar mellan Sverige och utlandet måste ske via valutabankerna och därvid underkastas deras granskning. Den rätt att driva handel med utländska betalningsmedel och fordringar som valutabankerna får genom de 5. k. valutahandelstillstån- den är nämligen kombinerad med en rätt och skyldighet för bankerna att pröva och besluta i de valutaärenden som man handlägger.

Bilaga 1.1

Valutalag; utfärdad den 22 juni 1939. (SFS 1939:350)

15.

Kommer riket i krig, skola bestämmelserna i 2 5 första stycket och 5 % träda i tillämpning. Då kriget upphört, förordnar regeringen se- nast före avslutandet av det riksmöte, som börjar näst efter krigets slut, att bestämmelserna icke vidare skola tillämpas; dock att vad nu sagts ej skall gälla, i den mån bestämmelserna alltjämt skola äga tillämpning på grund av förordnande enligt andra eller tredje stycket.

Vid krigsfara, vari riket befinner sig, äger regeringen, efter hörande av fullmäktige i riksbanken, förordna, att nämnda bestämmelser skola tillämpas. Sådant förordnande skall, vid äventyr att det eljest förfaller, inom en månad underställas riksdagen för dess prövning av frågan, huruvida förordnandet skall bestå. Blir förordnandet icke inom två månader från det underställningcn skett av riksdagen god- känt, är detsamma förfallet. Upphör krigsfaran, skall senast före närmast följande riksmötes avslutande meddelat förordnande av re- geringen upphävas, i den mån bestämmelserna icke på grund av för- ordnandejämlikt tredje stycket alltjämt skola gälla.

Lagen om förfogande Över utländska betalningsmedel m.m. under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden (valutalag), som ursprungligen gällde till och med den 3] mars 1940, förlängdes successivt att gälla ett år i sänder, sista gången till och med den 30 juni 1959. Genom lag den 5 juni 1959 (SFS 19592262) ändrades rubriken till förutnämnda lag till Valutalag, samt erhöll 1, 2 och 5 Så nämnda lag ändrad lydelse. Samtidigt förlängdes lagen att gälla från och med den 1 juli 1959 tills vidare. Genom lag den 31 maj 1963 (SFS 19631174) erhöll 2 5 ]) ändrad lydelse. Genom lag den 18 maj 1973 (SFS 1973:294) tillkom 2 5 8). Genom lag den 7 juni 1974 (SFS 1974:458) erhöll l ä, 2 5 1) och 6 a & ändrad lydelse samt tillkom 2 a 5. Genom lag den 7 maj 1975 (SFS l975z204) ändrades 4, 5, 6 a och 8 55 så att ordet "Konungen" utbyttes mot ”regeringen", erhöll ], 2 och 9 55 ändrad lydelse samt tillkom fem nya paragrafer, 10-14 55. Genom lag den 18 maj 1977 (SFS l977:354) erhöll 9, 10 och 13 55 ändrad lydelse. Genom lag den 18 maj 1978 (SFS 1978:257) erhöll 12 & ändrad lydelse samt tillkom 15 &. Genom lag den 30 april 1980 (SFS 1980: 164) erhöll 7 & ändrad lydelse. Genom lag den 26 november 1981 (SFS 1981le86) erhöll 14 & ändrad lydelse.

Då i andra fall än som avses i första och andra styckena så prövas nödvändigt för att nå de centrala mål som fastställts för den ekono- miska politiken skola fullmäktige i riksbanken göra framställning om att regeringen föreslår riksdagen att, för en tid av högst ett år, antaga lag om tillämpning helt eller delvis av 2 & första stycket samt 5 5 1) och 3). Kan riksdagens beslut ej utan synnerlig olägenhet avvaktas, får regeringen förordna om tillämpning av dessa bestämmelser utom 2 5 första stycket 3) och 8). Sådant förordnande skall inom en må- nad eller, om riksmöte ej pågår, inom en månad från början av när- mast följande riksmöte underställas riksdagen. Vad i andra stycket sägs om påföljden, därest underställning ej sker eller riksdagen ej inom två månader godkänner förordnandet, skall äga motsvarande tillämpningi fall som nu avses.

Under tid, då bestämmelse i 2 5 första stycket eller 5 & äger tillämp- ning, skola jämväl övriga däremot svarande stadganden ilagen till— lämpas.

Då underställning av förordnande sker eller förslag till lag framlägges, skola även de föreskrifter, som regeringen i förordnandet med stöd av 2 5 första stycket och 5 & utfärdat eller avser att utfärda, föreläg- gas riksdagen.

25.

Regeringen får i förordnande, som den meddelar, föreskriva: 1) att allenast riksbanken samt, efter dess bemyndigande, annan bank och postverket (valutabank) må driva handel med utländska sedlar och skiljemynt, med växlar, checkar, andra penninganvisningar och fordringar, som innefatta rätt till betalning i utländskt mynt (utländska betalningsmedel och utländska fordringar), ävensom med aktier, obligationer och likartade värdepapper, vilka äro utfärdade av någon, som är bosatt i utlandet (utländska värdepapper); 2) att utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper må, mot vederlag som bestämmes i svenskt mynt, förvärvas och föryttras allenast i den omfattning och på de villkor regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, riksbanken bestäm- mer; 3) att dylika tillgångar skola erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen mot kontant ersättning i svenskt mynt; 4) att svenska och utländska betalningsmedel, fordringar och värde- papper icke utan särskilt tillstånd må utföras ur riket eller på annat sätt överföras till utlandet eller överlåtas å den, som är bosatt i utlan- det; 5) att dylika tillgångar icke utan tillstånd av riksbanken må införas till riket; 6) att över värdepapper, som införes till riket eller som här förvaras för den, som är bosatt i utlandet, så ock över köpeskilling, som influ-

tit vid försäljning av sådana värdepapper, ej må förfogas i vidare mån än regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, riksbanken bestämmer; 7) att i annat hänseende än under 2)—6) sägs ej må över utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper utan tillstånd av riksbanken förfogas annorledes än genom föryttring till riksbanken eller till valutabank; 8) att med stöd av meddelat förordnande får bestämmas att avgift skall utgå och tillfalla riksbanken; och 9) att annan än riksbanken eller Internationella regleringsbanken i Basel (Banque des Reglements Internationaux) icke får utan tillstånd av riksbanken ur riket utföra eller till riket införa guldmynt, obear- betat guld eller med obearbetat guld jämförligt halvfabrikat av guld.

Genom förordnande, som här avses, må ej inskränkning ske i riksban- ken tillkommande befogenheter.

235.

Förordande enligt denna lag skall av riksbanken ianspråktagas för att främja penning- och valutapolitiken. Därvid får industri- och syssel- sättningspolitiska strävanden beaktas. Hänsyn av sistnämnda slag får dock föranleda avslag på framställning endast då denna på grund av beloppets storlek eller andra faktorer skulle åsamka landets intres- sen utomordentlig skada.

35.

Utan hinder av förordnande, varom i 2 5 sägs, äge riksbanken med- dela bankaktiebolag eller annan tillstånd att på de villkor riksbanken bestämmer driva den rörelse med utländska betalningsmedel och ut- ländska banktillgodohavanden, som riksbanken prövar erforderlig för allmänhetens tillhandagående med medel för reseändamål.

45.

Förordnar regeringen, att utländska betalningsmedel, utländska fordringar eller utländska värdepapper skola erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen, skall, där enighet ej kan vinnas om det värde i utländskt mynt, efter vilket ersättningen skall beräknas, värdet bestämmas av en nämnd av tre personer. Av dessa utses en, som tillika skall vara ordförande, av regeringen, en av riksbanken och en av handelskamrarna i riket.

Vid inlösen skall omräkning till svenskt mynt ske efter den av riks- banken vid tidpunkten för beslutet om inlösen tillämpade köpkur- sen.

Avdrag må vid inlösen göras för särskilda med inlösningen förbundna utlägg ävensom för diskonto enligt av riksbanken angivna grunder.

55.

Där för tillsyn å efterlevnad av förordnande, som av regeringen med- delas, så finnes behövligt, äge regeringen !) stadga skyldighet att förete handelsböcker jämte därtill hörande handlingar;

2) medgiva rätt för polismyndighet, riksbanken eller tjänsteman, som riksbanken därtill förordnar, att öppna och granska brev och andra försändelser till eller från utlandet, som finnas i postverkets vård;och 3) i övrigt meddela erforderliga föreskrifter för förordnandets ge- nomförande så ock till förhindrande av åtgärder, som äro ägnade att uppenbart motverka vinnandet av det med förordnandet avsedda ändamålet.

65.

Riksbanken må meddela närmare föreskrifter rörande tillämpningen av meddelat förordnande.

Ärenden som föranledas av förordnandet skola prövas och avgöras av riksbanken.

635.

Riksbankens beslutanderätt enligt denna lag utövas inom riksbanken av en styrelse (valutastyrelsen). Valutastyrelsen består av sju ledamö- ter utom vid handläggning av ärenden rörande direkta investeringar utomlands, då den består av elva ledamöter.

Regeringen utser tre av ledamöterna, varav två skola tjänstgöra en- dast i ärenden rörande direkta investeringar utomlands. Övriga leda- möter utses av fullmäktige i riksbanken. För ledamöterna skola i samma ordning utses suppleanter.

Valutastyrelsens beslut må överklagas hos fullmäktige i riksbanken inom tre veckor från det klaganden fick del av beslutet.

På yrkande av minst tre av de ledamöter eller suppleanter, som delta- git i styrelsens beslut, skall beslutet underställas fullmäktige för pröv- ning. Yrkande härom skall framställas genast efter beslutets fattande.

Mot fullmäktiges beslut må talan ej föras.

Närmare bestämmelser rörande valutastyrelsen meddelas i banko— reglementet.

75

Den som har tagit befattning med något ärende som avses i denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid har fått veta om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekre- tesslagen (1980:100).

1 fall som avses i första stycket skall inte följa ansvar enligt 20 kap. 3 5 brottsbalken.

85

Har regeringen meddelat förordnande, som i 2 5 under 1) sägs, äge riksbanken, utan hinder av vad i 14 och 16 55 i lagen den 30 juni 1934 för Sveriges riksbank är stadgat, köpa och sälja utländska betal— ningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper även- som förmedla köp och försäljning av dylika tillgångar i den omfatt- ning, som föranledes av förordnandet.

95

Den som uppsåtligen ]) bryter mot förbud eller villkor som meddelas med stöd av 2 5 första stycket 1) — 7) eller 5 5 3), 2) använder sig av eller medverkar som bulvan för att kringgå förbud som avses i 1), 3) genom oriktig uppgift förskaffar sig sådan rätt att förvärva eller avyttra utländska betalningsmedel eller utländska fordringar, som behövs enligt förordnande som meddelas med stöd av 2 5 första stycket 2) eller 5 5 3), eller riksbankens tillstånd, i den mån det be- hövs enligt förordnande som meddelas med stöd av 2 5 första stycket eller 5 5 3), eller 4) underlåter att fullgöra uppgiftsskyldighet som föreskrives med stöd av denna lag eller vid fullgörande av sådan skyldighet lämnar oriktig uppgift, ' dömes till böter eller fängelse i högst ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år.

Har gärning som avses i första stycket begåtts av grov oaktsamhet, dömes till böter.

Om ansvar för överträdelse av utförsel— eller införselförbud som meddelas med stöd av 2 5 första stycket 9) finnas bestämmelseri lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

10 5.

För försök till överträdelse av utförsel— eller införselförbud som meddelas med stöd av 2 5 första stycket 4) eller 5) eller 5 5 3) och försök till brott som avses i 9 5 första stycket 3) dömes till ansvar enligt 23 kap brottsbalken.

Ha flera medverkat till brott som avses i första stycket eller i 9 5 första stycket äga 23 kap 4 och 5 55 brottsbalken motsvarande tillämpning.

115.

Betalningsmedel, fordran eller värdepapper, som varit föremål för brott som avses i 9 5 första stycket 1) — 3) eller 10 5 första stycket, eller vederlag därför får förklaras förverkat. I stället för sådan egendom kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.

12 5.

Den som ej har efterkommit vitesföreläggande som har meddelats med stöc' av förordnande enligt denna lag får icke dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet.

Allmänt åtal för brott mot denna lag får utom i fall som avses i 15 5 väckas endast efter medgivande av riksbanken. (SFS 1984:413)

13 5.

Utan hinder av 35 kap 1 5 brottsbalken får påföljd för brott som avses i 9 5 första och andra styckena samt 10 5 ådömas, om den misstänkte har häktats eller erhållit del av åtal för brott inom fem år eller, om brottet är grovt, inom tio år från brottet.

14 5.

I fråga om utförsel- och införselförbud, som meddelas med stöd av 2 5 första stycket 4) eller 5) äga bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling angående förundersökning m.m., beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning motsvarande tillämpning.

15 5.

Tullmyndighet får kontrollera att utförsel- och införselförbud som meddelas med stöd av 2 5 första stycket 4) eller 5) efterlevs.

Den som till eller från det svenska tullområdet medför sådana tillgångar som avses i 2 5 första stycket 4) eller 5) skall anmäla och lämna uppgifter om tillgångarna i enlighet med vad regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, generaltullstyrelsen bestämmer. För kontroll av sådana uppgifter skall den uppgiftsskyldige bereda den som verkställer kontrollen tillfälle att undersöka handresgods, annat medfört gods och alla utrymmen i transport- medel samt därvid svara för den transport som behövs och för uppackning och återinpackning.

I övrigt gäller för kontrollen i tillämpliga delar 38, 44, 45 och 50 55 tullagen (1973:670) samt 57, 58, 60—62, 65 och 68 55 samt 73 5 8 och 9 tullstadgan (19731671) i den lydelse stadgan hade den 1 januari 1978.

Till böter dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan eller lämna uppgifter i fall som avses i andra stycket.

Till ansvar enligt denna paragraf dömes ej, om gärningen är ringa eller kan föranleda ansvar enligt 9 eller 10 5 denna lag, enligt brottsbalken eller lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Allmänt åtal för brott som avses i denna paragraf får väckas endast efter medgivande av tullmyndighet. (SFS 1984:413)

Bilaga 1.2

Valutaförordning; utfärdad den 5 juni 1959. (SFS 1959:264)

Inledande bestämmelser

15.

I denna förordning förstås med betalningsmedel: sedlar och skiljemynt samt växlar, checkar och and- ra penninganvisningar; utländska betalningsmedel: utländska sedlar och skiljemynt samt andra betalningsmedel, som innefatta rätt till betalning i utländskt mynt; utländska fordringar: fordringar, som innefatta rätt till betalning i utländskt mynt och icke grunda sig på värdepapper, dock att till fordran, som här avses, ej skall räknas på avtal grundad fordran, där betalningen fortfarande är betingad av avtalets fullgörande å ford- ringsägarens sida; utländska banktillgodohavanden: utländska fordringar, som innestå på räkning hos den, som inom riket äger driva bankrörelse eller som utom riket driver bank- eller bankirrörelse; värdepapper: aktier, lottbrev och andra delaktighetsbevis i bolag samt obligationer och andra förskrivningar, vilka utfärdats för sär— skilda delar av skuldbelopp och uppenbarligen äro avsedda för den allmänna rörelsen, så ock handlingar, varigenom någon tillförsäkras förfoganderätt över värdepapper (certifikat); utländska värdepapper: värdepapper, vilka äro utfärdade av någon, som är bosatt i utlandet; vederlag i svenskt mynt: vederlag, som är bestämt att utgå isvenskt mynt eller som utgöres av fordringar eller värdepapper, vilka äro ut- ställda i svenskt mynt.

Såsom bosatt här i riket anses enligt denna förordning den som har fast bostad i Sverige, därest han är utlänning dock endast om han innehaft sådan bostad de tre senast förflutna kalenderåren. Juridisk person skall anses vara bosatt i det land, där styrelsen har sitt säte, eller, om styrelse icke finnes, där huvudkontoret är beläget. Filial eller annat kontor för utländskt bolag eller för utländsk ekonomisk förening, som driver verksamhet här i riket, skall anses vara bosatti Sverige. (SFS 1980:363)

Om köp och försäljning av utländska betalningsmedel och utländska fordringar

25.

Utländska betalningsmedel och utländska fordringar må, mot veder- lag i svenskt mynt, förvärvas allenast från riksbanken eller genom dess förmedling och föryttras allenast till riksbanken eller genom

dess förmedling.

Riksbanken äger meddela

a) bankaktiebolag, sparbank och postverket tillstånd att, för egen eller riksbankens räkning, driva handel med utländska betalningsme- del och utländska fordringar; samt

b) bank eller annan tillstånd att driva den rörelse med utländska be- talningsmedel och utländska banktillgodohavanden, som riksbanken prövar erforderlig för allmänhetens tillhandagående med medel för reseändamål.

Den, som erhållit tillstånd varom under a) sägs, benämnes i denna förordning valutabank. (SFS l974:460)

35.

Riksbanken äger närmare bestämma, i vilken omfattning och på vilka villkor utländska betalningsmedel och utländska fordringar må, mot vederlag i svenskt mynt, förvärvas eller föryttras.

Begränsning må ej ske i omfattningen av valutabanks förvärv från eller föryttring till allmänheten av utländska betalningsmedel eller utländska fordringar, som härröra från eller fordras för löpande be-

talning. (Se vidare anvisning) (SFS 1975z206)

Om utförsel av betalningsmedel, värdepapper och guld med mera 4 5.

Värdepapper, andra betalningsmedel än växlar samt guld och guld- varor som sägs i andra stycket må ej utan riksbankens tillstånd utfö- ras ur riket, dock att resande till utlandet må utföra resevaluta till belopp som riksbanken medgiver.

Förbudet i första stycket omfattar guld och följande guldvaror enligt tulltaxan (1977 :975), nämligen ur nr 71.07 obearbetat guld, inbegripet platinerat guld, och andra formvaror av guld och platinerat guld än bladguld, ur nr 72.01 guldmynt. (SFS 1977:1088)

55.

I den mån ej annat följer av 10 a 5 fordras riksbankens tillstånd, därest 1) tillgodohavande här i riket skall överföras till konto eller räkning, som föres i utlandet;

» 2) den, som är bosatt här i riket, skall å den som är bosatt i utlandet

överlåta betalningsmedel eller värdepapper eller ock fordringsbevis, vilkas företeende utgör villkor för rätt att kräva betalning; eller 3) den, som är bosatt häri riket, skall verkställa inbetalning å eller överföring till konto eller räkning, som här föres till förmån för någon som är bosatt i utlandet, eller eljest verkställa betalning till eller till förmån för i utlandet bosatt person. (SFS 1963:176)

Om införsel av betalningsmedel, värdepapper och guld, så ock om försäljning av värdepapper med mera

65.

Andra betalningsmedel än växlar samt guld och guldvaror som sägs i 4 5 andra stycket må ej utan riksbankens tillstånd införas till riket, dock att resande från utlandet må införa resevaluta till belopp som riksbanken medgiver.

I den mån ej annat följer av 10 a 5 fordras riksbankens tillstånd, därest den som är bosatt här i riket skall 1) direkt eller genom annans förmedling, i annat fall än iförsta stycket avses, mottaga betalning från någon, som är bosatt i utlandet, 2) ikläda sig gäld till någon som är bosatt i utlandet, där ej fråga är om ingående av köpeavtal på inom branschen allmänt tillämpade köpevillkor eller om vidtagande av därmed jämförliga åtgärder, eller 3) lämna försträckning mot säkerhet av borgen av någon som är bosatt i utlandet. (SFS 1975:206)

75.

Utan riksbankens tillstånd må värdepapper icke till riket införas annorledes än genom översändande till riksbanken eller till valutabank. Sålunda införda värdepapper må av valutabank utlämnas allenast i samband med deras försäljning till någon som är bosatt i utlandet eller återförande till utlandet, såvida icke riksbanken annat medgiver. (SFS 1975:206)

715.

Ifråga om värdepapper och betalningsmedel gäller icke lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m. m.

Ifråga om guld och guldvaror som sägs i 4 5 andra stycket gäller nämnda lag med undantag av att guldet och guldvaroma ej få förvaras på tullager eller i frihamn, förstöras, återutföras eller tagas om hand av annan än riksbanken på sätt som avses i 3 5 andra stycket tullagen (1973z670). (SFS 1975:206)

Värdepapper, som efter denna förordnings ikraftträdande till riket införts eller som här förvaras för någon, som är bosatt i utlandet, må ej utan riksbankens tillstånd försäljas.

Vid meddelande av tillstånd, somi första stycket sägs, må riksbanken jämväl bestämma i vilken ordning försäljningen skall ske och i vilken omfattning säljaren skall äga förfoga över köpeskillingen.

Om förfogande över utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper med mera

95.

Över utländska betalningsmedel och utländska banktillgodohavanden, som tillhöra någon häri riket bosatt, må ej, i den mån icke annat följer av 10 a 5, utan riksbankens tillstånd så förfogas, att ägarens innehav av utländska betalningsmedel och utländska banktillgodohavanden därigenom förmin- skas; dock att sådant tillstånd ej erfordras för föryttring till riksbanken eller till valutabank eller till den, som erhållit tillstånd, varom i 2 5 andra stycket under b) sägs.

Vad sålunda är stadgat skall äga motsvarande tillämpning i fråga om andra utländska fordringar än banktillgodohavanden, så ock beträffande utländska värdepapper, där fordringarna eller värdepapperen tillhöra någon här i riket bosatt. (SFS 1975:206)

9a5.

För varor som utförs ur riket skall, om inte riksbanken medger annat, vederlag utgå i form av betalning. (SFS 1984:66)

10 !.

Häri riket bosatt, som gentemot utlandet äger rätt att kräva betalning eller som ådragit sig betalningsskyldighet gentemot utlandet, må ej medgiva anstånd med eller uppskjuta betalningen eller träffa avtal om betalning annorledes än med vanliga betalningsmedel, såvitt ej annat följer av handelsbruk.

Ej heller må här i riket bosatt, i syfte att kringgå denna förordnings bestämmelser, till någon, som är bosatt i utlandet och med vilken han har gemensamt ekonomiskt intresse, sälja eller av honom köpa varor till annat pris än det i allmänhet gällande eller i samma syfte vidtaga andra liknande åtgärder.

Om löpande betalningar 10 a 5.

Utan hinder av vad i 5 5, 6 5 andra stycket och 9 5 första stycket stadgas äger den som är bosatt här i riket ]) genom valutabank och på betalningsväg, som anvisats av riksban- ken, verkställa löpande betalning till eller till förmån för i utlandet bosatt person; 2) i Sverige verkställa betalning till eller till förmån för i utlandet bosatt person för arbetsprestation, som denne utfört i Sverige; 3) i Sverige verkställa betalning till eller till förmån för i utlandet bosatt person såsom gåva eller understöd till denne; 4) under vistelse utomlands verkställa betalning till i utlandet bo- satt person för uppehållskostnader utomlands och för inköp för personligt bruk; 5) genom valutabank och på betalningsväg, som anvisats av riks- banken, mottaga löpande betalning från i utlandet bosatt person; 6) under vistelse utomlands mottaga betalning från i utlandet bo- satt person för arbetsprestation, som betalningsmottagaren utfört utomlands; samt 7)i Sverige mottaga betalning från i utlandet bosatt person för uppehållskostnader här i riket och för inköp, som kunna antagas vara avsedda för köparens personliga bruk.

Med betalning genom valutabank skall vid tillämpning av denna paragraf jämställas betalning genom avräkning i kontokurantför- hållande, under förutsättning att den här i riket bosatte betalaren eller betalningsmottagaren är skyldig föra handelsböcker och att riksbankens föreskrifter beträffande betalningsväg iakttagas.

(Se vidare anvisning)

(SFS 1975:206)

Särskilda bestämmelser 11 5.

Genom denna förordning göres ej inskränkning i riksbanken till- kommande befogenheter eller i den handlingsfrihet, som tillför- säkrats den internationella regleringsbanken i Basel (Banque des Reglements Internationaux).

12 5.

Denna förordning äger ej tillämpning å utländsk medborgare, som tillhör främmande makts härvarande beskickning eller lönade kon- sulat eller beskickningens eller konsulatets betjäning, ej heller å medlemmar av sådan persons familj eller hans enskilda tjänare, därest de bo hos honom och äro utländska medborgare.

135.

En var, som är bosatt här i riket eller eljest här uppehåller sig, är plik- tig att, i den omfattning riksbanken finner erforderligt, till riksban- ken lämna uppgift angående

a) de utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper, som han äger eller innehar;

b) tillgångar i utlandet, vilka tillhöra eller finnas framdeles skola till- komma honom;

c) guld (även arbeten därav) och guldmynt, som tillhöra honom och som förvaras här i riket; samt

d) förpliktelser, vilka han åtagit sig eller för vilka han eljest häftar gentemot utlandet.

Den som, utan att vara bosatt här i riket, här uppehåller sig är, jäm- väl i andra fall än i första stycket avses, pliktig att i den omfattning riksbanken finner erforderligt till riksbanken lämna uppgift an- gående de svenska betalningsmedel och svenska värdepapper, som han äger eller innehar, så ock angående sina fordringar hos eller skulder till här i riket bosatt person.

I förpliktelse, varom i första stycket under d) förmäles, innefattas jämväl åtagande att för någon i utlandet bosatt förvara betalnings— medel, fordringsbevis, värdepapper, guld (även arbeten därav) eller guldmynt.

Underlåter någon att fullgöra uppgiftsskyldighet varom ovan sägs, äger riksbanken förelägga honom lämpligt vite. Riksbanken äger jämväl, där så erfordras för nödig upplysnings vinnande, vid lämpligt vite förelägga uppgiftsskyldig att för riksbanken eller den, som hand- lar å riksbankens vägnar, tillhandahålla sina handelsböcker jämte där- till hörande handlingar.

13a5.

Har åtgärd vidtagits i strid mot denna förordning eller mot före- skrift som meddelats med stöd av förordningen, får riksbanken förelägga den som kan förfoga över den egendom åtgärden avsåg eller det som har trätt i stället för egendomen att vidtaga rättelse. Motsvarande gäller, om villkor som riksbanken har uppställt vid lämnande av tillstånd enligt förordningen har åsidosatts. Meddelas föreläggande får vite utsättas.

Föreläggande enligt första stycket får riktas mot den som har för- värvat rätt till egendomen eller det som har trätt i dess ställe endast om förvärvet har skett på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller om förvärvaren därvid har haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om sambandet mellan det förvärvade och åtgärden eller åsidosättandet av villkoret.

Föreläggande enligt första stycket får ej meddelas, om egendomen, vederlag för den eller dess värde har förklarats förverkat. (SFS 1975:206)

13b5.

Tillstånd eller föreskrift som meddelas med stöd av denna förordning får förenas med villkor att avgift skall utgå och att avgiften skall tillfalla riksbanken. (SFS 1975:206)

14 5.

Riksbanken äger medgiva befrielse från eller lindringi de skyldigheter, som stadgas genom denna förordning.

15 5. Upphävd. (SFS 1975:206)

16 5. Upphävd. (SFS 1975:206)

17 5. Upphävd. (SFS 1975:206)

Ansvarsbestämmelser 18 5.

Den som åsidosätter föreskrift, som med stöd av denna förordning meddelats av riksbanken, dömes, där ej gärningen är belagd med straff i 9 eller 10 5 valutalagen (19391350), till böter. (SFS 1975:206)

19 5. Upphävd. (SFS 1975:206)

Allmänt åtal för brott mot 18 5 får väckas endast efter medgivande av riksbanken. (SFS 1984z5m)

21 5. Upphävd. (SFS 1975:206)

Anvisning till 3 och 10 a 55

Med löpande betalning avses i denna förordning betalning av följande slag ävensom därmed jämförlig betalning, nämligen

I) varulikvid, inbegripet förskottslikvid, på normala betalnings- villkor vid import och export av varor och i transitohandel;

2) betalning i samband med utrikeshandel avseende utgifter för affärsresor och representation, provision, lagrings- och speditions- kostnad, transiteringskostnad, tull och avgift vid förtullning av varor samt differens-, marginal- och depositionsbetalning vid sådan ter- minsaffär på varubörs, som överensstämmer med normal kommer- siell praxis; 3) betalning i samband med industriverksamhet och annan före- tagsamhet avseende ersättning för reparation, bearbetning och sam- mansättning av varor, teknisk biståndsverksamhet och entreprenad- arbete, erläggande av licensavgift och royalty samt förvärv av patent och överföring till hemlandet av i annat land intjänad arbetsinkomst ävensom betalning mellan moderbolag, å ena sidan, samt dotterbolag och filialer, å andra sidan, avseende bidrag till gemensamma omkost- nader; 4) betalning i samband med transportverksamhet avseende ersätt- ning för gods- och personbefordran, befraktning av fartyg, reparation av transportmedel samt hamnkostnad (inbegripet bunkring och proviantering) och motsvarande kostnad vid flyg- och landtransport; 5) normal premiebetalning av icke-engångsnatur på grund av so- cialförsäkring eller försäkringsavtal samt ersättning på grund av so- cialförsäkring och Skadeförsäkring ävensom överföring på grund av återförsäkrings- och retrocessionsavtal; 6) betalning avseende filmuthyrning och ersättning för filmpro- duktion; 7) betalning avseende avkastning av kapitaltillgång, såsom vinst å rörelse, ränta och utdelning, samt avkastning från fast egendom, såsom arrende och hyra; 8) betalning avseende normala utgifter för turist-, rekreations- och studieresa; 9) betalning avseende sådan personlig inkomst och utgift som pension, av myndighet fastställt underhållsbidrag och därmed lik- artad betalning, ersättning för reparation och underhåll av i annat land befintlig privat egendom, prenumerationsavgift samt sportpris; IO) betalning av sådan samhällelig inkomst och utgift som skatt, kostnad för diplomatisk representation, bidrag till internationell organisation, avräkningsbelopp i samband med tjänst på trafik- och kommunikationsområdet samt konsulatsintäkt; ll) diverse betalning avseende reklam, rättegångskostnad, skade- ståndsbetalning, böter, medlemsavgift, honorar, återbetalning vid kontraktsannullering samt registreringsavgift för patent och varu- märke.

Såsom löpande betalning skall utan avseende å ändamålet därmed anses överföring av mindre belopp.

Såsom löpande betalning anses icke betalning i samband med direkt investering, värdepappersöverlåtelse, personlig kapitalöverföring eller annan kapitalbetalning. Riksbanken meddelar de närmare föreskrif- ter, som fordras för att bestämma vad som skall hänföras till löpande betalning.

2. Sveriges internationella åtaganden

Sverige har genom olika internationella överenskommelser gjort liberalise- ringsåtaganden som begränsar utrymmet för valutareglerande åtgärder. Förpliktelserna är i första hand en följd av Sveriges medlemskap i IMF och OECD. I EFTA-konventionen och i Sveriges avtal med EG ingår visserligen också bestämmelser om frihet för löpande transaktioner men dessa ansluter sig till åtaganden i IMF och OECD.

2.2. Internationella valutafonden

Enligt artikel VIII i Internationella valutafondens stadga får ett medlemsland inte utan fondens samtycke införa restriktioner i fråga om betalningar och överföringar som avser löpande transaktioner. Däremot finns inga restrik- tioner beträffande en reglering av kapitaltransaktioner. En betalning definieras som löpande om den inte avser kapitaltransaktion och i stadgan fastslås att följande betalningar utan begränsning är att betrakta som löpande:

1) alla betalningar i samband med utrikeshandel och andra löpande transaktioner inklusive tjänstebetalningar samt normala kortfristiga bank- och kredittransaktioner;

2) räntor på lån och nettoavkastning på andra investeringar; 3) betalningar av skäligt belopp för amortering på län eller för värdeminsk- ning på direktinvesteringar; samt

4) skäliga penningförsändelser för familjeunderhåll. Sverige har i likhet med övriga industriländer fullt ut åtagit sig förpliktel- serna enligt artikel VIII.

2.3. OECD

De mest omfattande mellanstatliga liberaliseringsförpliktelserna har ingåtts inom ramen för OECD-samarbetet. Enligt OECD-konventionen har medlemsländerna åtagit sig att medverka till att minska eller avskaffa återstående hinder för varu- och tjänsteutbytet och för löpande betalningar samt söka bibehålla eller utsträcka liberaliseringen av kapitalrörelser (artikel 2).

1 Denna ersatte en mot- svarande stadga inom OEEC.

Medlemsländernas åtaganden i fråga om tjänstebetalningar och kapitalrö— relser har preciserats i två särskilda liberaliseringsstadgor. Medlemsländer- nas åtaganden gäller sinsemellan, men stadgorna innehåller även en rekommendation att liberaliseringen bör utsträckas till alla medlemsländer i IMF. Det förhållandet att ett land anslutit sig till OECD:s liberaliserings- stadgor kan rent formellt inte åberopas av allmänheten vid tillståndsansökan för utlandstransaktioner. Endast medlemsländernas valutaförfattningar är tillämpliga gentemot allmänheten, medan anslutning till stadgorna har karaktären av mellanstatligt avtal som förutsätts ha återverkningar på rättstillämpningen. De anslutna ländernas följsamhet gentemot stadgornas förpliktelser granskas regelbundet varvid eventuella avvikelser påtalas och kritiseras.

2.3.1. Stadgan för liberalisering av löpande osynliga betalningar

Enligt stadgan för liberalisering av löpande osynliga betalningar (”Code of Liberalisation of Current Invisible Operations”, 1961)1 skall ett drygt femtiotal i en förteckning särskilt angivna transaktionskategorier vara fria. För en de] transaktionstyper finns förklarande och/eller inskränkande regler. Förteckningen är avsedd att täcka alla förekommande typer av löpande osynliga transaktioner, omfattande i princip alla tjänstebetalningar (trakter. provisioner, försäkringar, licensavgifter, räntor m. m.). Sedan några år pågår en översyn av stadgan i syfte att bl. a. göra den mera up to date och driva på liberaliseringen.

Möjligheterna för ett medlemsland att reservera sig eller tillfälligt åberopa undantagsbestämmelser sammanfaller i stort med dem som gäller för liberaliseringsstadgan avseende kapitalrörelser och behandlas i samband därmed. Emellertid kan nämnas att Sverige har reserverat sig på två punkter till stadgan för löpande transaktioner, nämligen avseende vägtransporter och försäkringar. Dessa reservationer har emellertid gjorts av andra skäl än valutaskäl.

Uppräkningen av transaktioner som skall anses utgöra löpande betalning- ar i den svenska valutaförordningen är direkt hämtad från OECD- stadgan.

2.3.2. Kapitalliberaliseringsstadgan

Kapitalrörelser behandlas i kapitalliberaliseringsstadgan ("Code of Libera- lisation of Capital Movements”, 1961), enligt vilken medlemsländerna åtar sig att sinsemellan successivt avskaffa restriktioner mot kapitalrörelser ”i den utsträckning som är nödvändig för ett effektivt ekonomiskt samarbete". Medlemsland som inte ser sig i stånd att klara en eller flera av liberalise- ringsförpliktelserna för de transaktioner som omfattas av stadgan har möjlighet att reservera sig. Reservationerna är avsedda att användas till täckning av mer varaktiga restriktioner. Utrymme för mer kortvariga ingrepp för att bemöta problem av tillfällig natur ges genom särskilda derogations- klausuler.

Vanligt förekommande typer av kapitalrörelser finns angivna på två listor,

A och B. Det finns dock ett antal transaktionstyper som inte omfattas av stadgan, t. ex. korta finansiella krediter och längre finansiella krediter som upptas eller ges av andra än kreditinstitut. Fördelningen av transaktionerna på de två listorna A och B är bl.a. uttryck för liberaliseringens angelägenhetsgrad sådan den uppfattades vid stadgans tillkomst. Liberaliseringen av transaktioner uppförda på lista A bedömdes ha en högre angelägenhetsgrad än transaktioner på lista B. Följaktligen är möjligheten att undandra sig förpliktelser gentemot A-listade transaktioner kringgärdade av starka restriktioner. Reservationer mot sådana åtaganden får endast göras då ifrågavarande transaktionstyp tillförs listan eller då åtagandet utvidgas i samband med revision av stadgans bestämmelser. I normalfallet måste reservationer avseende lista A därmed ha avgivits då stadgan skrevs under. Om ett land inskränker eller återkallar en sådan reservation är detta beslut oåterkalleligt. I motsats till vad som gäller för lista A kan medlemsland reservera sig mot lista B eller utvidga redan existerande reservation närhelst vägande skäl kan åberopas. Tillfällig avvikelse från tidigare åtagen förpliktelse kan ske efter deroga- tion. I kapitalstadgan finns ett antal övergripande begränsningar i liberalise- ringsförpliktelsen. Ett medlemsland har möjlighet att inskrida för att — upprätthålla allmän ordning, hälsa och moral och skydda väsentliga säkerhetsintressen (artikel 3), — fullgöra skyldigheter i fråga om internationell fred och säkerhet (artikel 4). — verifiera transaktioners äkthet (artikel 5), — hindra kringgående av lagar och bestämmelser (artikel 5). Klausulerna ovan gäller alla slag av transaktioner och transfereringar som omfattas av ett lands liberaliseringsåtaganden. Vad beträffar t. ex. direktin- vesteringar torde de två första klausulerna sällan behöva åberopas. Den första ger underlag för bl. a. förbud mot utlandsetablering av viktig försvarsproduktion och annan tillverkning som är viktig från försvarssyn- punkt. Den andra medger ingripanden mot investeringar i länder som är utsatta för internationella sanktioner. Ett ansökningsförfarande i syfte att kontrollera att en transaktion är av uppgiven karaktär. s. k. äkthetskontroll, är som framgår ovan fullt förenlig med stadgan (artikel 5). All kontroll för att förhindra t. ex. skatteundandra- gande och kringgående av stadgekonforma valutabestämmelser är också tillåten. Däremot fordras stöd i form av reservation eller undantagsbestäm- melse för kontroll och hinder som går utöver vad som nämnts i det föregående. Åtgärder som syftar till att öka eller minska incitamentet till kapitalrörelser-omfattas däremot inte av direkta förpliktelser. Bland sådana att hos OECD klaga på atgärder kan namnas skatter och subventioner samt särskilda rantevrllkor: annat land om. det kan En sådan form av styrning av kapitalrörelserna är inte ovanlig. göras gällande att dylika De viktigaste transaktionstyperna enligt lista A och B framgår av tabell 5. k- interna åtgärder 2.1. Liberaliseringsförpliktelserna har inskränkts för en del poster. För t. ex. inskränkt ålägfj liberali— direktinvesteringar (lista A) finns två anmärkningar som ger möjlighet att i . åenng OCh dangeno-m asamkat skada (artikel det enskilda fallet hindra en investering. Enligt första anmärkningen kan 16). Denna procedur transaktionen stoppas om den är av rent finansiell karaktär syftande endast har dock inte utnyttjats.

3 Formellt föreligger rätt

Tabell 2.1 Liberaliserade kapitaltransaktioner fördelade på lista A och B i OECD:s

kapitalliberaliseringsstadga

Transaktionstyp

Ut— och ingående direktinvesteringar (inkl. desinvesteringar) genom 1) upprättande eller utvidgning av ett helägt företag eller förvärv av ett existerande företag: 2) deltagande i ett nytt eller befintligt företag 3) ett lån på minst fem år

Börsintroduktion av värdepapper

Värdepappershandel — börsnoterade värdepapper -— icke börsnoterade värdepapper

Finansiella krediter

Emissioner av aktier och obligatio- ner

andra än och från

Kommersiella krediter, leverantörskrediter, till utlandet

— finansiering av medlemslandets ut- rikeshandel

— finansiering av handel mellan tred— je länder

Fastigheter - köp — avveckling

Personliga kapitaltransaktioner

Utfallna livförsäkringar

Säkerheter och garantier

Fysisk överföring av värdepapper

Medel på spärrkonto

Lista

A

===>

>EU

>

Viktiga inskränkningar i liberaliseringsåtagandena

Gäller ej för direktinvesteringar 1) som är av rent finansiell karaktär och syftar till att bereda investera- ren tillträde till annat lands pen— ning- eller kapitalmarknad (la anm) 2) som p. g. a. beloppets storlek eller andra faktorer skulle få en utom- ordentligt skadlig verkan på lan— dets intressen (Zu anm.)

Gäller endast värdepapper som är introducerade på erkänd börs i före— tagets hemland

Gäller endast om transaktionen sker via fondkommissionär. Gäller inte för terminsaffärer i värdepapper

Avser medel— och långfristiga utgåen- de krediter som lämnas av kreditin- stitut och motsvarande ingående kre- diter som ges till kreditinstitut

Såvida krediterna följer normal kom- mersiell praxis Såvida krediterna följer normal korn— mersiell praxis samt såvida de ges av kreditinstitut

Enligt en förteckning omfattande bl.a. arv, emigrationsvaluta. gåvw etc.

Endast när bakomliggande löpande betalning eller kapitaltransaktion är fri eller har medgetts

Utförsel gäller i princip endast för valutautlänning

till att bereda investeraren tillträde tlll ett lands penning- eller kapitalmark- nad.

Enligt andra anmärkningen kan en enskild investering avslås om den på grund av sin storlek eller andra faktorer skulle få en utomordentligt skadlig verkan på landets intressen. Ett ingripande med stöd av andra anmärkningen skall anmälas till OECD. Någon sådan notifikation har emellertid aldrig gjorts från något medlemslands sida.

Första anmärkningen berör gränsdragningsproblemet mellan direktinves- teringar och finansiella placeringar. Definitionen av direktinvestering innefattar i och för sig även förvärv av andelar i företag vars verksamhet är helt inriktad på finansiella placeringar. Ur ett moderbolags synvinkel kan innehav av ett dotterföretag i utlandet med finansiell verksamhet bli ett substitut för genomförande av egna finansiella placeringar i utlandet. Anmärkningen ger underlag för förbud mot sådana direktinvesteringar. Formuleringen är emellertid restriktiv då den betonar att investeringen. för att första anmärkningen skall kunna åberopas, skall vara av "rent” finansiell karaktär och ”endast" ske i syfte att ge tillträde till ett annat lands kreditmarknad.

Andra anmärkningen ger grund för en restriktiv behandling av genuina direktinvesteringar i enskilda fall. Även om derogation inte föreligger kan sålunda en penning- och valutapolitisk prövning resultera i avslag men då skall det stränga skadekriteriet ”utomordentligt skadlig verkan på landets intressen” anses vara uppfyllt. Skaderekvisitet kan emellertid även avse andra hänsyn än penning— och valutapolitiska ty någon avgränsning därvidlag görs inte i liberaliseringsstadgan. Det kan sålunda t. ex. knytas till investeringens näringspolitiska effekter. Andra anmärkningens lydelse har inarbetats i den nuvarande svenska valutalagens 2a & varvid Skaderekvisitet knutits enbart till industri- och sysselsättningspolitiska hänsyn.

Inom OECD har aldrig gjorts någon auktoritativ tolkning av vad som krävs för att skadeverkningar skall anses vara ”utomordentliga". Det är naturligt. att en bestämmelse av denna karaktär i en internationell konvention kan tolkas olika av de anslutna länderna, även om den restriktiva utformningen i detta fall i och för sig är ägnad att begränsa tolkningsutrymmet. Vissa fall av tillståndsvägran kan tyda på en extensiv tolkning eller på överträdelse av stadgan. Inom organisationen har dock aldrig hävdats annat än att anmärkningen måste ges en restriktiv innebörd. Som exempel på vad som skulle kunna rättfärdiga ett ingripande mot enstaka direktinvesteringar med stöd av andra anmärkningen har nämnts allvarliga konsekvenser för sysselsättningen. Ingripanden borde också vara möjliga vid t. ex. fusioner av omstridd karaktär.

Som tidigare nämnts kan ett land erhålla befrielse. s. k. derogation, från tidigare gjord liberaliseringsförpliktelse. Bestämmelser härom återfinns i liberaliseringsstadgans artikel 7. När derogation begärs. skall skälen utvecklas i framställningen varvid de åtgärder som avses genomföras skall preciseras. Derogationens berättigande underkastas sedan periodiska pröv- ningar.

Liberaliseringsåtgärd som lett till ”allvarlig ekonomisk eller finansiell störning” kan upphävas enligt artikel 7 b). Derogation kan även göras med stöd av artikel 7 0). då medlemslandet bedömer betalningsbalansutveckling-

en som allvarlig. Artikel 7 b) har sedan stadgans införande kommit att åberopas främst i situationer då ett kortfristigt kapitalinflöde medfört eller hotat medföra en besvärande störning på den inhemska kreditmarknaden. Även allvarliga inhemska störningar av näringspolitisk natur till följd t. ex. av direktinvesteringar skulle kunna motivera åberopande av artikel 7 b) men däremot ej av artikel 7 c). En förutsättning är dock att det kan visas att störningar redan uppkommit. är av strukturell karaktär och direkt hänförliga till ifrågavarande kapitalrörelser. Härav följer att artikel 7 b) inte kan läggas till grund för en skärpt näringspolitisk prövning i syfte att förebygga störningar. Skillnaden mellan 7 b) och 7 c) är emellertid inte distinkt varför derogationer i en del fall skulle kunna göras med hänvisning till den ena likaväl som till den andra klausulen. Ett land som åberopat derogation kan i princip välja vilka kriterier som skall tillämpas vid tillståndsprövning. I den praktiska tillämpningen talar dock starka skäl för att villkorssättning och prövning skall vara inriktade på de problem som föranlett derogation. Exempelvis motiverar derogation avseende direktinvesteringar med stöd av artikel 7 e) att bytesbalanspröv- ning sker och att finansieringskrav ställs, men inte att villkor av näringspo- litisk natur uppställs. Medlemsland som begagnar sig av derogation med stöd av artikel 7 c) skall inom tolv månader återställa liberaliseringen i skälig omfattning och inom 18 månader fullständigt. Derogation enligt artikel 7 b) är emellertid tidsmässigt mindre preciserad och förutsätts kunna upprätthållas så länge de störningar som föranlett derogationen gör sig gällande och därefter omedelbart återkallas. Medlemsländerna har beviljats derogation enligt artikel 7 i ett femtiotal fall sedan stadgan trädde i kraft. Hösten 1985 löpte två derogationer med stöd av 7b) och två med stöd av 7c). I regel har derogationerna varit kortvariga, i enlighet med deras syfte. Undantag förekommer emellertid. Den svenska derogationen avseende direktinvesteringar (se följande avsnitt) har vidmakthållits i 16 år och har sålunda för länge sedan förlorat sin karaktär av temporär åtgärd. Utöver vårt eget fall märks att Italien kvarhöll en derogation enligt artikel 7 c) i nästan nio år. Av nu gällande derogationer med stöd av 7 b) och 7 c) är den näst äldsta portugisisk (1975), därnäst kommer en fransk (1981). Sammanfattningsvis kan konstateras att kapitaltransaktioner som omfat- tas av stadgan inte får hindras annat än om de faller under a) de övergripande begränsningarna i liberaliseringsförpliktelserna (allmän ordning, säkerhetsintressen etc., artikel 3, 4 och 5)

b) de särskilda inskränkningarna i förpliktelserna (utomordentlig skada etc., se tabell 2.1)

c) gjorda reservationer

d) temporär befrielse, derogation.

2.3.3. Sveriges reservationer och derogationer till kapitalli- beraliseringsstadgan

Skillnaden mellan medlemsländerna vad avser antalet reservationer till kapitalliberaliseringsstadgan är betydande (tabell 2.2). Norden exklusave

Tabell 2.2 Vissa OECD-länders reservationer till kapitaIliberaliseringsstadgan (aug. 1985)

Medlemsland Antal reservationer Sverige 20 Finland 19 Irland 18 Norge 18 Nya Zeeland 15 Österrike 13 Australien 12 Italien 12 Frankrike 9 Danmark 8 Nederländerna 8 Belgien 4 Canada 4 Schweiz 4 Japan 2 Förenta staterna 1 Förbundsrepubliken Tyskland 0 Storbritannien (]

Anm. Sedan det preciserats att liberaliseringsförpliktelsen avseende ingående direkt— investeringar inbegriper etableringsrätt har förslag till reservation aktualiserats för en rad länder (Belgien, Danmark, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Italien, Nederländerna, Schweiz och Storbritannien). Antalet reservationer för dessa länder kan därigenom komma att öka med ett. För Australien och Danmark har beaktats att 7 resp. 2 reservationer avses dras tillbaka till följd av vidtagna liberaliseringar. Källa: OECD

Danmark bildar tillsammans med Irland en tätgrupp med ett tjugotal reservationer per land. De stora medlemsländerna, med undantag av Italien, har över lag få reservationer. Förbundsrepubliken Tyskland har inte gjort någon över huvud taget och Storbritannien upphävde samtliga reservationer i anslutning till att valutaregleringen helt avskaffades i oktober 1979. Däremot har de mindre länderna — förutom Schweiz och Belgien, vilket senare land dock är täckt av en dubbel valutamarknad — inskränkt liberaliseringen på flera punkter.

Det måste understrykas att antalet reservationer inte ger en fullständig bild av i vilken grad olika länder reglerar kapitalrörelserna. Dels kan reservatio- nerna täcka hela eller bara begränsade delar av respektive transaktionska- tegorier. Dels använder sig vissa länder av metoder för vilka reservation inte behöver avges. På grund av att stadgan är utformad så att värdepappers- transaktionerna uppdelas på en lång rad delposter är det dessutom så att medlemsländer som reserverar sig mot värdepappershandel framstår som extra regleringsbenägna eftersom reservation måste göras mot varje transaktionstyp.

Genom de svenska reservationerna är de i valutaregleringen uppställda förbuden förenliga med åtagandena gentemot OECD. Reservationerna berör främst portföljinvesteringar. De angivna motiven är hänsyn till annan lagstiftning, kapitalmarknad, betalningsbalans och penningpolitik.

Med stöd av artikel 7 c) (dvs. betalningsbalansskäl) inskränkte Sverige 1969 liberaliseringsförpliktelsen för tre poster, nämligen utgående direkt— investeringar, återköp av utlandsägda svenska aktier och tilldelning av emigrantvaluta. Derogationen avseende de två sistnämnda posterna återkal- lades 1973. Derogationen för direktinvesteringar kvarhölls emellertid och är fortfarande i kraft.

Med stöd av derogationen tillämpades under perioden 1969—1981 prövning av direktinvesteringarnas bytesbalanseffekt. Denna prövning som alltså infördes av betalningsbalansskäl skall ses som en valutapolitisk prövning. Prövningen verkade återhållande på projekt inom sektorer som fastighets- förvaltning, markexploatering, hotell- och restaurangrörelse och andra servicenäringar medan industriella investeringar överlag inte hindrades. Vidare avslogs vissa ansökningar om utlokalisering av centrala företagsfunk— tioner som företagsledning, finansförvaltning och forskningsverksamhet.

Derogationen gjorde det också möjligt att ställa krav på utlandsfinansie- ring av direktinvesteringar för att överbrygga betalningsbalanseffekten vid investeringstillfället. Fram till 1974 utnyttjades detta endast i viss utsträck- ning medan det därefter varit praxis att kräva utlandsfinansiering av direktinvesteringar genom lån med en genomsnittlig löptid på minst fem år. Under senare år har utlandsfinansiering svarat för två tredjedelar av investeringsbeloppet. Undantag från finansieringskrav tillämpas vid investe- ringar på lägre belopp än 1 miljon kr i produktionsbolag och generellt vid investering i försäljningsbolag och andra företag som i betydande utsträck— ning avsätter export från Sverige. Investeringar i länder som är huvudmot— tagare av svenskt bistånd påläggs heller inte finansieringskrav. Sedan juni 1981 beviljas undantag från finansieringskravet i vidare utsträckning än dessförinnan för i första hand investeringar i Norden. Efter det att bytesbalansprövningen upphävdes 1981 har derogationen även formellt inskränkts så att den enbart ger grund för utIandsfinansieringskravet.

3. Valutaregleringens aktuella tillämpning

3.1. Inledning

Beskrivningen i detta kapitel av valutaregleringens viktigare bestämmelser är upplagd enligt samma system som IMF:s och OECD:s instruktioner för betalningsbalansstatistik och följer alltså internationellt vedertagna princi- per.

Transaktioner med utlandet kan schematiskt indelas enligt följande: A. Löpande betalningar B. Kapitaltransaktioner

1. Direktinvesteringar

2. Värdepappershandel

3. Handelskrediter

4. Finansiella lån C. Transfereringar

En grundläggande distinktion upprätthålls mellan löpande betalningar och kapitaltransaktioner. Dessa båda begrepp täcker tillsammans alla transak- tionsslag utom s.k. transfereringar. Löpande betalningar definieras genom uppräkning i IMF-stadgan och OECD:s stadga för liberalisering av löpande osynliga betalningar. Alla andra transaktioner klassificeras som kapitaltrans- aktioner eller transfereringar.

Löpande betalningar utgör betalningar för varor och tjänster (inkl. räntebetalningar och annan kapitalavkastning) och hänförs tillsammans med transfereringarna till landets bytesbalans. De faller i enlighet med Sveriges internationella åtaganden helt utanför valutaregleringens restriktioner. Nettot av in- och utgående löpande betalningar och transfereringar, dvs. bytesbalansens saldo, motsvaras av en förändring av landets nettoställning gentemot utlandet.

Kapitaltransakrioner innebär normalt inte någon real resursöverföring och påverkar inte landets finansiella nettoförmögenhet. Däremot ger kapital- transaktioner upphov till en ändrad sammansättning av landets finansiella förmögenhet.l Ett lån i utlandet innebär exempelvis att innehavet av utländsk valuta ökar samtidigt som en skuld noteras gentemot utlandet. Det uppstår således två lika stora men motriktade transaktioner.

Kapitaltransaktioner kan påverka landets växelkurs och valutareserv och kan därigenom få indirekta återverkningar på den reala ekonomin (bytes- balansen, sysselsättningen etc). Det är därför kapitaltransaktioner är 1 Se vidare kapitel 6.

föremål för valutareglering. Undantag finns dock dels i valutaförordningen. dels i bestämmelser som utfärdats av riksbanken.

Kapitaltransaktionerna kan indelas i två huvudkategorier med avseende på transaktionernas resultat, dels direktinvesteringar, dels portföljinveste— ringar.

Direktinvesteringar innebär sådana förvärv av andelar i utländska företag som ger möjlighet till ett betydande inflytande på företagens förvaltning. Direktinvesteringar är i princip fria från andra valutareglerande åtgärder än äkthetskontroll enligt Sveriges internationella åtaganden.

Portföljinvesteringar kan sägas utgöra en restpost i den meningen att kapitaltransaktioner som inte resulterar i direktinvesteringar räknas som portföljinvesteringar. Portföljinvesteringsbegreppet är vedertaget i interna— tionella sammanhang och kan karakteriseras som en placering i avkastnings- syfte som inte syftar till aktivt deltagande i ett företags förvaltning. Portföljinvesteringar kan genomföras i ett nära nog oändligt antal former från de enklaste som bankdepositioner eller värdepappersförvärv till mer komplicerade som fonderingar i utländska dotterbolag.

Valutaregleringen är i huvudsak inriktad på att förhindra portföljinveste- ringar. Syftet är att motverka sådana lättrörliga kapitalflöden som styrs av räntedifferenser mellan länder eller förväntningar om växelkursförändringar och som därigenom motverkar kreditpolitiska åtgärder eller hotar landets externa balans. Handelskrediter och finansiella län kan i viss bemärkelse betraktas som portföljinvesteringar.

Värdepappershandel med utlandet är i princip förbjuden. Viktiga undan- tag har dock gjorts för försäljning av svenska aktier i utlandet i vissa former och för emission av svenska obligationer i utländsk valuta.

Handelskrediter hindras i allmänhet inte av valutaregleringen. Leveran- törskrediter på normala villkor mellan säljare och köpare faller över huvud taget inte under valutaregleringens bestämmelser och den åtföljande betalningen klassificeras som löpande. Leverantörskrediter som inte följer normal kommersiell praxis är dock förbjudna. Handelskrediter som ges av kreditinstitut, s. k. kommersiella krediter, är från långivarens synpunkt en portföljinvestering, men medges om villkoren följer normal kommersiell praxis och krediten avser svensk export eller import.

Finansiella lån utgör från långivarens synpunkt en portföljinvestering och faller därigenom in under valutaregleringens bestämmelser. 1 en under- skottssituation som den rådande för Sveriges del medges och uppmuntras privat finansiell upplåning utomlands och krav på sådan ställs vid svenska direktinvesteringar i utlandet. Finansiell utlåning till utlandet är däremot i princip förbjuden.

Klassificeringen av transaktioneri löpande betalningar och kapitaltransak- tioner täcker inte sådana transaktioner som sker utan vederlag, s. k. transfereringar. Hit hör t. ex. u-hjälp, gåva och utförsel av emigrationsvalu- ta. Transfereringarna registreras i bytesbalansen men eftersom de inte utgör löpande betalningar, faller de under valutaregleringens tillståndskrav. Riksbankens prövning begränsas emellertid till äkthetskontroll eftersom transfereringar skall vara fria enligt Sveriges internationella åtaganden.

3.2. Löpande betalningar

3.2.1. Allmänt

Valutaregleringen syftar inte till att hindra eller reglera normala kommer- siella transaktioner mellan Sverige och utlandet. Från de allmänna betal- ningsförbuden i 5 och 6 %% valutaförordningen har således i 10 aå införts undantag för löpande betalningar genom valutabank. Med betalningar genom valutabank jämställs här även betalning genom avräkning i konto- kurantförhållande, dvs. kvittning av valutainlännings fordran och skuld gentemot samma valutautlänning. Som framgått av kapitel 2 om Sveriges internationella åtaganden utgör friheten för de löpande betalningarna en central del av våra förpliktelser inom OECD- och IMF-samarbetet.

Vad som är att hänföra till löpande betalningar har angivits i en anvisning till 3 och 10 a åå valutaförordningen genom en exemplifierande uppräkning (se bilaga 3.1). Denna uppräkning är hämtad direkt från IMF-stadgan och från OECD:s stadga beträffande ”löpande osynliga betalningar".

Eftersom de löpande betalningarna inte omfattas av förbuden i valutaför- ordningen kan valutaregleringen sägas gälla endast kapitaltransaktioner. Detta hindrar inte att tidpunkten för verkställandet av olika betalningar över gränserna spelar en väsentlig roll för valutasituationen. Tidsförskjutningar vad gäller betalningstillfällen eller formella ändringar i betalningsvillkor kan utlösa mycket omfattande destabiliserande valutaflöden inom ramen för valutaregleringens nuvarande restriktioner. Vissa restriktioner gäller därför enligt 10 % valutaförordningen mot att medge anstånd med eller uppskjuta betalning.

3.2.2. Vissa transaktionskategorier

Till de löpande betalningarna hänförs alla betalningar som gäller import eller export av varor och tjänster (liksom betalningar vid transitohandel), förutsatt att normala betalningsvillkor enligt kommersiell praxis föreligger. Valuta- regleringen innehåller således inga hinder för svenska exportörer att lämna normala leverantörskrediter direkt till utländska kunder. Valutaförordning- ens definition av löpande betalningar innebär däremot att om en leveran- törskredit avviker från kommersiell praxis och den följande betalningen från utlandet således inte sker enligt normala betalningsvillkor på marknaden, kan likviden inte klassificeras som löpande. Den faller därmed under valuta- förordningens allmänna mottagningsförbud (6 Ö).

I importfallet gäller analogt att "ingående av köpeavtal på inom branschen allmänt tillämpade köpevillkor” undantagits från valutaförordningens skuld- sättningsförbud i 6 &. De begränsningar av typen "normala betalningsvill- kor" som valutaregleringen på detta sätt uppställer för de handelsanknutna transaktionerna är med nödvändighet generella till sin karaktär och avses alltså inte vara ett hinder för Sveriges internationella handelsutbyte.

Näringslivets utrikeshandel och tjänsteutbyte uppgår årligen till nära 300 miljarder kr. i vardera riktningen och bildar således basen för merparten av den löpande betalningstrafiken över gränserna. Härtill kommer en rad mindre transaktionskategorier varav vissa är av speciellt intresse för

privatpersoner, bl. a. betalningar för reseutgifter, inköp av varor i utlandet för personligt bruk, försäkringstransaktioner och enstaka småbetalningar. Dessa transaktionskategorier berörs kortfattat i det följande.

Privatpersoners betalningar för normala reseutgifter faller inom begreppet löpande betalning och får enligt valutaföreskrifterna göras direkt under den aktuella resan eller genom valutabank. Till reseutgifter hänförs inte eventuella inköp i kommersiellt syfte eller finansiella placeringar i olika former. Sedan november 1981 får emellertid valutainlänning under vistelse i utlandet ha sina pengar innestående på konto i utländsk bank. En förutsättning är härvid att kontot avslutas när vistelsen upphör och kvarvarande medel hemtas till Sverige genom valutabank.

Nya regler för utförsel av resevaluta gäller fr. o. m. 1 juni 1984. Varje resande med fast bostad i Sverige får utan dokumentation som resevaluta medföra dels högst 6 000 kr. i svenska sedlar och mynt, dels utländsk valuta till ett värde av högst 6 000 kr. Vid utförsel av högre belopp i utländsk valuta skall den resande kunna uppvisa kopia av inköpsanmälan för resevaluta godkänd av försäljningsställe som har rätt att godkänna belopp ”som anses skäligt med hänsyn till resans ändamål och varaktighet". Utförseln av svenska sedlar får aldrig överstiga 6 000 kr. Bestämmelserna syftar inte till att begränsa utförseln av valuta för betalning av reseutgifter i utlandet utan har uppställts för att hindra valutautförsel för andra, icke tillåtna, transaktio- ner.

Vidare medger riksbanken generellt att resande till utlandet får köpa och utföra resevaluta motsvarande högst 100000 kr. för inköp av varor för personligt bruk. Varan skall inom sex månader införas till Sverige. Riksbanken kan begära redovisning av transaktionen med utlandet intill två år efter valutaköpet.

Resande från utlandet får till Sverige införa valutor till obegränsat belopp. På motsvarande sätt får valutautlänningar som inte har fast bostad i Sverige utföra obegränsade belopp i främmande valutor som förvärvats i utlandet eller hos försäljningsställe medan utförseln av svenska kronor generellt avgränsas till 6 000 kr. (Högre belopp efter särskilt godkännande.)

Beträffande försäkringstransaktioner gäller bl. a. att såväl premiebetal- ning som utfallande belopp för annan försäkring än livförsäkring utgör löpande betalning som fritt kan överföras enligt valutaförordningen. Detsamma gäller betalning på grund av återförsäkringsavtal. Premiebetal- ning till utlandet, som ej är av engångsnatur, för livförsäkring, inkl. pensionsförsäkring (innehållande ålders—, familje- eller sjukpensionsförmå- ner), betraktas som löpande betalning om summan av sådana premiebetal- ningar till utlandet ej överstiger 3 000 kr. per kalenderår. I annat fall krävs tillstånd från riksbanken. (För betalning av utfallande belopp på grund av livförsäkring har dispens utfärdats.)

Invandrare, som inte blivit svensk medborgare, kan överföra arbetsin- komster till sitt hemland som löpande betalning, oavsett ändamålet med överföringen, med upp till 5000 kr. per månad. Underhållsbia'rag som fastställts av myndighet utgör ett annat exempel på betalningar som fritt får överföras via valutabank.

Riksbanken har vidare infört en generell regel om att enstaka betalningar på upp till 3 000 kr., alltid är att betrakta som löpande betalningar. Dessa

behöver således inte prövas av riksbanken eller valutabank, oavsett betalningens faktiska ändamål. Regeln gäller såväl för enstaka ingående som utgående betalningar. kanaliserade genom valutabank.

3.3. Kapitalbetalningar

3.3.1. Utgående direktinvesteringar

Uttrycket direktinvestering förekommer över huvud taget inte i valutalagen och i valutaförordningen används det endast på ett ställe, nämligen i anvisningarna till 3 och 10a åå. Någon förklaring till vad som avses med uttrycket lämnas emellertid inte där utan först i riksbankens valutaföreskrif- ter.

Enligt valutaföreskrifterna (3:19) förstås med direktinvestering sådan investering av valutainlänning i företag i utlandet och av valutautlänning i företag i Sverige, som ger möjlighet till effektivt inflytande på företagets förvaltning eller har till syfte att eljest skapa varaktig ekonomisk förbindelse med företaget. Direktinvestering är ett finansiellt begrepp som avser kapitaltillskott till ett företag i annat land och måste således skiljas från det realekonomiska begreppet investering i anläggningar och maskiner som bl. a. redovisas i nationalräkenskaperna.

Förutom själva definitionen innehåller valutaföreskrifterna också konkre— ta bestämmelser som gäller vid direktinvesteringar. Reglerna innebär att det i praktiken är förbjudet att utan riksbankens tillstånd företa direktinveste— ringar.

Riksbankens prövning av utgående direktinvesteringar har varierat under årens lopp. Fram till år 1969 utgjordes riksbankens prövning endast av en äkthetskontroll, dvs. en kontroll av att investeringen verkligen var en direktinvestering och inte en portföljinvestering. Denna begränsade pröv- ning var bl. a. en konsekvens av att Sverige år 1961 hade åtagit sig att följa OECD:s kapitalliberaliseringsstadga på direktinvesteringarnas område. Åtagandet innebär att direktinvesteringar i princip skall vara fria.

Under perioden 1969—1981 gällde vissa restriktioner mot svenska direkt- investeringari utlandet. Dessa infördes under åberopande av de undantags- klausuler som finns i nämnda stadga, s. k. derogation (se även kapitel 2). Restriktionerna motiverades med betalningsbalanssvårigheter och innebar i korthet att penning- och valutapolitiska hänsyn skulle beaktas vid prövning i ärenden rörande direktinvesteringar. Konkret tog sig prövningen uttryck i krav på att en direktinvestering för att medges måste bedömas ha en positiv bytesbalanseffekt utöver vad avser investeringens avkastning. Detta verkade återhållande på projekt inom sektorer som fastighetsförvaltning, markex- ploatering och andra servicenäringar medan industriella investeringar överlag inte hindrades. Vidare uppställdes från 1974 i regel krav på utlandsfinansiering av direktinvesteringar för att överbrygga betalningsba- lanseffekten vid investeringstillfället.

1974 infördes i valutalagen Za å en föreskrift att även industri- och sysselsättningspolitiska strävanden får beaktas vid prövning av valutaären- den. Sådana strävanden får emellertid föranleda att en ansökan avslås endast

om ett bifall skulle åsamka landets intressen utomordentlig skada på grund av beloppets storlek eller andra faktorer. De stränga kriterierna för avslag har medfört att tillstånd hittills aldrig vägrats på denna grund.

Samtidigt som föreskrifterna om den näringspolitiska prövningen infördes utökades riksbankens valutastyrelse vid handläggningen av ärenden rörande direktinvesteringar med representanter för industri- och arbetsmarknadsde- partementen samt LO och TCO. Avsikten var att tillföra styrelsen kompetens när det gäller de näringspolitiska aspekterna. Lagändringen ledde också till att riksbanken i ärenden rörande nyinvesteringar och större följdinvesteringar i tillverknings- och sammansättningsföretag och i större tjänsteproducerande företag kräver uppgifter om de anställdas inställning till den planerade direktinvesteringen. Erfarenheten hittills är att de anställda i regel är införstådda med företagets planer. Om de anställda skulle vara negativa till investeringen, kan ansökan ändå inte avslås med mindre än att det ovannämnda Skaderekvisitet är uppfyllt.

Sedan 1981 , då kravet på positiv bytesbalanseffekt avskaffades, gäller den kvarstående derogationen gentemot OECD:s kapitalliberaliseringsstadga endast det alltjämt tillämpade kravet på utlandsfinansiering av direktinves- teringar.

Riksbankens prövning av tillståndsärenden rörande direktinvesteringar enligt nuvarande praxis utgörs sålunda av en äkthetskontroll och en bedömning av investeringarnas industri- och sysselsättningspolitiska åter- verkningar. Tillstånden förknippas med krav på att finansiering skall ske genom upplåning i utlandet i utländsk valuta på genomsnittligt minst fem år. Undantag från upplåningskrav gäller dels för investeringi försäljningsföretag som avsätter export från Sverige, dels investeringar understigande 1 miljon kr. Investeringar i länder som är huvudmottagare av svenskt bistånd är också undantagna. Sedan 1981 gäller också att undantag från det principiella kravet på utlandsfinansiering kan medges i vidgad omfattning, i första hand vid investeringar i Norden.

Hittills har behandlats den bedömning av direktinvesteringar som riksbanken gör på grundval av de omständigheter som föreligger eller antas kunna förutses vid beslutstillfället. Riksbanken strävar emellertid också efter att säkerställa att tillstånden utnyttjas i överensstämmelse med valutaregle- ringen och att den förutsatta karaktären av direktinvestering består över tiden. Detta gör man genom att förena tillstånden till investeringari utlandet med s. k. Höganäsvillkor. Dessa villkor, som fått sin benämning av att de tillämpades första gången i samband med att Höganäsbolaget år 1949 fick tillstånd att göra en direktinvestering i USA, har för närvarande följande lydelse.

1. Investeraren får inte utan riksbankens tillstånd överlåta andelar i det utländska företaget.

2. Investeraren får inte låta fondera vinstmedel i det utländska företaget (eller vid minoritetsintresse medverka därtill) i större utsträckning än vad som är skäligt med hänsyn till den för riksbanken uppgivna arten av företagets verksamhet.

Höganäsvillkoren tillämpas inte alls vid investeringar i de nordiska länderna och endast villkor 1. tillämpas vid investeringar i utvecklingsländer.

Investeringstillstånd förses alltid med en föreskrift för sökanden att till riksbanken på anmodan lämna officiell årsredovisning för det utländska företaget, innehållande balans- och resultaträkningar samt förvaltningsbe- rättelse. Vidare skall upplysning lämnas om sökandens andel i det utländska företaget samt om disposition av vinst och därav hemtagen utdelning.

Höganäsvillkoren syftar till att hindra att direktinvesteringar i utlandet utnyttjas för att kringgå valutaregleringens bestämmelser. Om utländska dotterbolag utan restriktioner medgavs genomföra finansiella placeringar som inte är tillåtna för den inhemske ägaren skulle t.ex. andelar i dotterbolag kunna förvandlas till fullgoda substitut för sådana placering- ar.

3.3.2. Rederiinvesteringar

Svenska rederier kan bedriva rederirörelse i utlandet genom att helt eller delvis äga utländska rederier. Eftersom etableringen av sådant ägande/ delägande liksom senare kapitaltillskott utgör direktinvestering i utlandet krävs alltid tillstånd från riksbanken.

Vid kapitaltillskott i form av apport och vid försäljning till utländska dotterbolag av svenska fartyg. s. k. utflaggning, krävs tillstånd även från kommerskollegium (eller regeringen när ärendet bedöms vara av principiell natur). Även ren försäljning till utlandet skall godkännas. I viss män kan de vid utflaggning till ett dotterbolag i utlandet avsedda effekterna uppnås även vid överlåtelse till annan utländsk ägare, om överlåtelsen kombineras med att säljaren bevarar sitt driftsinflytande under längre tid, genom avtal om återchartring av fartyget. I sådant fall krävs inget investeringstillstånd från riksbanken, som dock deltar i ärendets behandling genom att kommerskol— legiums beslut skall fattas i samråd med riksbanken.

Om ingen utflaggning är avsedd att ske från Sverige är det riksbanken ensam som prövar och avgör ärendet. Detta gäller således även då investeringen skall ske genom apport av fartyg som samtidigt köps i utlandet. Ett hithörande specialfall är då kontrakt på nybyggnad vid utländskt varv överlåtes på dotterbolag i utlandet.

Rederiinvesteringar kan sålunda komma till riksbanken för prövning dels som tillständskrävana'e direktin vesteringsärenden beträffande kapitalinsatser i utlandet, dels som remissärenden från kommerskollegium i anslutning till överlåtelse av svenska fartyg för registrering i annat land, s. k. utflagg- ning.

Fartygsöverlåtelser har sedan andra världskriget handlagts av kommers- kollegium enligt särskild lagstiftning. Efter 1957 kom kommerskollegiums handläggning även att inkludera ett nära samråd med riksbanken genom ett remissförfarande.

Den svenska handelsflottans tonnage och marknadsandelar minskade successivt under 1970-talet. En ökande frekvens av utflaggningsärenden föranledde en utredning av sjöfartsnäringens allmänna utveckling och sysselsättning (”flaggutredningen”, SOU 1976:44). År 1977 blev fartygs- överlåtelserna till utlandet reglerade i en ny, fortfarande gällande, temporär överlåtelselag (SFS 1977:494). Denna senare lagstiftning har givit kommers-

kollegium utrymme för en relativt ingående näringspolitisk och sysselsätt- ningspolitisk prövning av överlåtelser av svenskt tonnage. Vid överlåtelser som kan anses strida mot ”väsentligt allmänt intresse” skall tillstånd till utflaggning vägras. Bestämmelsen avser att försvåra fartygsöverlåtelser till icke traditionella sjöfartsnationer vilka tillhandahåller s. k. bekvämlighets- flagg. Ärenden av större principiell räckvidd underställer i regel kommers- kollegium regeringen för prövning.

Specialregleringen av fartygsöverlåtelser och rollfördelningen mellan riksbanken och kommerskollegium är unik för de avsnitt som anknyter till valutaregleringen. Genom en nära samverkan mellan myndigheterna vid utflaggningsärendenas prövning har riksbankens insatser kunnat inskränkas till rent valutamässiga aspekter, då främst äkthetskontroll. För ärenden som inte innebär utflaggning av svenska fartyg — och som således inte blir behandlade av annan myndighet - kan riksbanken liksom vid direktinveste— ringar i övrigt få anledning att beakta olika närings- och sysselsättningspo- litiska aspekter vid tillståndsprövningen. Om förutsättningarna för avslag. se avsnitt 3.3.1. När en rederiinvestering bifalles av riksbanken förenas medgivandet med Höganäsvillkor och tills vidare även villkor om utlands- finansiering på samma sätt som i andra slags investeringsärenden.

1977 kompletterades de Höganäsvillkor som gäller för vanliga direkt- investeringar med ytterligare två villkor som härefter gäller för rederiinves- teringar. De kompletterande reglerna tillkom i syfte att förhindra att utflaggningar, i tider av dåliga konjunkturer, leder till okontrollerad kapitalutförsel från Sverige med överlåtelsepriser under fartygens mer långsiktiga värden.

Utöver de traditionella Höganäsvillkoren som refererades i avsnitt 3.3.1 gäller sålunda för rederiinvesteringar villkor av följande lydelse: — Investeraren får inte utan riksbankens tillstånd låta det utländska bolaget överlåta fartyget till annat bolag inom koncernen. — Investeraren skall om fartyget vidaresäljs till högre pris än ursprungligt överlåtelsepris hemtaga mellanskillnaden och i detta syfte arrangera överlåtelsen så att en sådan hemtagning blir möjlig (genom optionsavtal eller på annat lämpligt sätt).

Under perioden 1977—1981 tillämpades för rederiinvesteringar i s. k. '”bekvämlighetsflaggländer" än striktare krav än för investeringar i traditio- nella sjöfartsnationer. Vid rederiinvesteringar i bekvämlighetsländer ställde riksbanken krav på att ingen som helst fondering av vinster fick komma till stånd i dotterbolag och att sådana bolag inte fick nyanskaffa ytterligare tonnage utan riksbankens tillstånd. Det senare villkoret tillämpades lika för fartyg som kunde överlåtas från Sverige genom utflaggning och för fartyg som anskaffades utomlands.

1981 avskaffades som tidigare nämnts bytesbalansprövningen av direktin- vesteringar. Härefter görs heller ingen skillnad mellan sjöfartsbranschens investeringar i ”*bekvåmlighetsländer'” och i andra mer traditionella sjöfarts- nationer.

Några avslag på ansökningar om att få göra rederiinvesteringar i utlandet har inte förekommit sedan 1977.

3.3.3. Ingående direktinvesteringar

För utländska direktinvesteringar i Sverige behövs tillstånd från riksbanken på grund av de betalningar och värdepapperstransaktioner som krävs när investeringarna skall genomföras. Sådant tillstånd lämnas i princip alltid. Riksbankens prövning inskränks till en ren äkthetskontroll från valutapoli- tiska utgångspunkter. dvs. en verifiering av att de finansiella transaktionerna gäller en verklig direktinvestering — i enlighet med valutaföreskrifternas definition — och därmed inte en portföljinvestering. Om direktinvesteringen utgör ett finansiellt lån från utländskt moderbolag kräver riksbanken för närvarande att lånet löper på genomsnittligt minst två år.

Enligt valutaföreskrifterna skall ett utländskt företags direktinvesterings- ansökan innehålla uppgifter om ändamålet med den aktuella svenska verksamheten och om hur investeringen skall finansieras. Vid förvärv av redan existerande företag infordrar riksbanken även uppgifter som belyser grunderna för värderingen och för fastställandet av köpeskillingen. Fram till april 1983 gällde att högst en tredjedel av likviden vid ett övertagande av företag i Sverige normalt fick utgöras av aktier i det utländska företaget. Framställningar prövas numera efter omständigheterna i varje enskilt fall.

Ett utlandsägt företag i Sverige är givetvis valutainlänning som andra inom landet registrerade företag och kan som sådan uppta lån i Sverige utan att valutaregleringen berörs. Emellertid förekommer det att utländska moder- bolag vill finansiera investeringar i Sverige med lån på den svenska kreditmarknaden. Om det härvid är fråga om belopp på 5 miljoner kr. eller mer, som ej avser anskaffning av rörelsekapital, kräver riksbanken för närvarande att minst hälften av beloppet tillförs från utlandet.

Valutaförordningens 6å innehåller vidare ett förbud mot långivning mellan valutainlänningar mot säkerhet av borgen av någon bosatt i utlandet. Förbudet har betydelse huvudsakligen för utlandsägda företags upplåning i Sverige. Om det utländska moderbolaget vill göra en investering i dotterbolaget och finansiera denna genom dotterbolagets upplåning inom landet mot moderbolagets borgen, krävs riksbankens tillstånd. Om det härvid är fråga om belopp på 5 miljoner kr. eller mer som inte avser rörelsekapital, krävs för tillstånd att moderbolaget tillför minst hälften av lånebeloppet från utlandet. Detta krav på kapitalimport är analogt med vad som gäller när ett utländskt moderbolag i samma syfte tar upp ett lån i Sverige.

I anslutning till ingående direktinvesteringar företar riksbanken ej någon näringspolitisk prövning, där olika industri- och sysselsättningspolitiska aspekter vägs in. Denna prövning sker i stället hos regeringen eller inom industriverket med stöd av en lagstiftning från 1982: ”Lagen om utländska förvärv av svenska företag m. m.” (1982:617) samt ”Lagen om utländska förvärv av fast egendom m. m." (1982:618). Denna nya lagstiftning som gäller fr.o.m. 1 januari 1983 överensstämmer i stor utsträckning med gällande rätt sedan mitten av 1970-talet.

Syftet med den prövning som med hjälp av lagstiftningen anknutits till ingående direktinvesteringar i olika former är sammanfattningsvis att regeringen skall avgöra om de utländska förvärven strider mot "väsentligt

allmänt intresse”. Endast om så bedöms vara fallet kan investeringen hindras.

Vad som från svensk sida åsyftas med ”väsentligt allmänt intresse" har preciserats i förarbetena till 1982 års lagstiftning. Bl. a. avses övertagande av svenska företag som på grund av sin storlek har särskild betydelse för landets ekonomi eller som äger unika maskiner eller har andra tillgångar som teknik, know-how, patent eller varumärken. Sverige har sedan 1964 en särskild reservation till kapitalliberaliseringsstadgan på grund av den lagstiftning och de tillståndskrav som genomgående tillämpats beträffande företagsförvärv och förvärv av fast egendom inom landet.

Slutligen kan nämnas att det utöver 1982 års lagstiftning finns ett antal lagar som särskilt reglerar ingående direktinvesteringar i exempelvis bank- och försäkringsrörelse, finansbolag, kreditupplysningsföretag och företag som tillverkar krigsmateriel.

Omfattningen av svenska direktinvesteringar i utlandet och utländska direktinvesteringar i Sverige framgår av tabellerna 3.1 och 3.2. Som framgår har de svenska direktinvesteringarna utomlands ökat i snabb takt under 1980-talet. 1984 uppgick de till 10 miljarder kr. mot knappt 3 miljarder 1980.

Tabell 3.1 Svenska direktinvesteringar i utlandet

1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984

Riksbankens tillstånd totalt, mkr. 1 093 2 303 3 796 6 411 8 668 11 998 14 991 Finansieras via Upplåning utomlands % 34 61 62 77 68 67 66 Aktieemissioner utomlands % — — — — — 11 11 Tillstånden fördelade på ländergrupper, % Norden 31 19 12 8 12 30 14 Övriga OECD 46 65 73 77 73 57 77 Andra länder 23 16 15 15 15 13 9

Verkställda investeringar, mkr 1 103 1 991 2 981 4 959 6 539 9 185 10 052

Tabell 3.2 Utländska direktinvesteringar i Sverige

1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984

Riksbankens tillstånd totalt, mkr. 779 562 1 586 1 374 1 800 2 308 2 788

Tillstånden fördelade på ländergrupper, %

Norden 6 28 9 37 25 43 41 Ovriga OECD 94 72 90 61 69 56 56 Andra länder — l 2 6 1 3 Verkställda investeringar, mkr 688 412 1 298 1 096 1 780 I 376 2 618

Källa: Sveriges riksbank.

De utländska direktinvesteringarna i Sverige ligger däremot på en betydligt lägre nivå och uppvisar en blygsam ökningstakt. Nettot av in- och utgående investeringar ger därför ett betydande underskott i betalningsbalansen (—7.4 miljarder kr. 1984). Till viss del balanseras detta underskott av företagens utlandsupplåning i anslutning till direktinvesteringarna. en finansiering som föreskrivs av riksbanken. Genom att utlandsfinansieringen utsträcks till minst 5 år åstadkommes härvid en utjämnande effekt på betalningsbalansen. De senaste åren har en del av finansieringen skett genom aktieemissioner utomlands. Dessutom uppstår normalt ett balanserande inflöde i form av avkastning på de genomförda investeringarna.

3.3.4. Värdepapper

Begreppet portföljinvestering omfattar placeringar av "passiv” karaktär som främst syftar till avkastning eller värdestegring i någon form.

I motsats till vad som gäller för direktinvesteringar medges i princip ej portföljinvesteringar, vare sig svenska i utlandet eller utländska i Sverige. Valutainlänning får sålunda inte i utlandet i placeringssyfte förvärva utländska värdepapper eller fast egendom, lämna finansiella län eller göra insättningar i utländsk bank eller andra placeringar av portföljkaraktär.

Motivet för det strikta förbudet mot portföljinvesteringar är, i enlighet med valutaregleringens uppgift att vara ett stöd för penning- och valutapo- litiken, att söka hindra att kortfristigt lättrörligt kapital strömmar fram och tillbaka över gränserna. Även i en situation då kapitalimport i övrigt är angelägen vill man således vanligen ej att denna skall ske i form av köp av värdepapper i svenska kronor. Sådant kapital reagerar nämligen ofta mycket snabbt på förändringar i växelkursförväntningar och kan därför väntas i ett ansträngt valutaläge strömma i en riktning som förvärrar läget. Trots det allmänna önskemålet att förhindra portföljinvesteringar finns det en rad dispenser från de generella förbuden på detta område, vilket skall framgå av det följande.

Bland portföljinvesteringarna intar handeln med värdepapper, som aktier och obligationer. en central plats. Valutaregleringen har genomgående uppställt mycket strikta regler och tillståndskrav vad gäller handeln över gränserna med värdepapper i svensk eller i utländsk valuta. I princip förbjuder valutaförordningen all införsel och utförsel av aktier och obliga- tioner (se 4 och 7 åå). Därtill upptar förordningen förminskningsförbud vad gäller valutainlänningars befintliga innehav av utländska värdepapper samt betalningsförbud i anslutning till värdepapperstransaktioner med valutaut- länningar (5 och 9 åå). Författningarnas formella restriktioner inom detta avsnitt är således heltäckande men riksbanken har utfärdat en rad dispenser och specialtillstånd som i praktiken möjliggör en tämligen omfattande handel över gränserna i bl. a. aktier och obligationer (se valutaföreskrifterna 3:3—3:15).

Den svenska valutaregleringens bestämmelser beträffande portföljinves- teringar av olika slag står inte i strid med våra internationella åtaganden. Internationell handel med värdepapper återfinns visserligen i OECD:s kapitalliberaliseringsstadga_ vilken Sverige undertecknat. men anslutningen har här förenats med en rad reservationer. Finansiella placeringar av detta

slag betraktas i allmänhet som särskilt lättrörliga i olika förväntningslägen. Tidpunkterna för kapitalrörelserna kan inte styras av myndigheterna och omfattande rörelser kan vara svåra att förutse och motverka.

Utländska värdepapper i Sverige

Riksbankens bestämmelser beträffande handeln med värdepapperi utländsk valuta har förändrats relativt obetydligt sedan 1940-talet. De formella förbud som inledningsvis berörts har således tillämpats strikt men även komplette- rats med viktiga undantagsregler och dispenser så att en i princip ”fri" värdepappersmarknad genomgående existerat inom landet för den stock av utländska aktier och obligationer som innehafts av valutainlänningar. Valutaregleringens restriktioner har i första hand inriktats på att förhindra valutautflöde genom nytillskott från utlandet.

Enligt gällande regler får den som önskar avyttra sitt innehav av utländska värdepapper sälja detta innehav till valutainlänning eller till valutautlänning. Försäljningslikviden skall i det senare fallet tas hem genom valutabank. Det principiella förbud mot förminskning av befintligt innehav av utländska värdepapper som inledningsvis berördes, gäller således ej vid affärer mellan valutainlänningar. Förminskningsförbudet och betalningsförbudet gäller ej vid överlåtelser till utlandet (gentemot valutautlänning) av utländska värdepapper om transaktionerna går via valutabank.

Dispenser som möjliggör öppen handel gäller inte för aktier som förvärvats vid direktinvestering eftersom dessa är förknippade med s. k. Höganäsvillkor, som bl. a. innebär att investeraren inte utan riksbankens särskilda tillstånd får överlåta andelar i utländska företag.

För att begränsa nytillskotten till den befintliga stocken av utländska värdepapper inom landet ges mycket små möjligheter för valutainlänningar att delta i utländska bolags nyemissioner. Enligt nuvarande regler får ett belopp motsvarande högst 3 000 kr. överföras till utlandet för ändamalet. (Överensstämmer med reglerna för små. enstaka betalningar till utlandet.) Därutöver kan aktieägaren sälja några av de teckningsrätter som erhålls från det utländska bolaget, så att försäljningslikviden (i utländsk valuta) tillsammans med resterande teckningsrätter täcker ett begränsat deltagande i den aktuella nyemissionen, utan större kapitalinsats från Sverige än ovan nämnda 3 000 kr. Beträffande fondemissioner i utländska bolag kan valutainlänningar som berörs på liknande sätt högst överföra motsvarande 3 000 kr. för förvärv av delbevis.

Det viktigaste undantaget från de generella valutarestriktionerna inom värdepappersområdet gäller den s.k. switch-rätten som finns kopplad till merparten av de utländska värdepapper som innehas av valutainlänningar. Innehavet berättigar nämligen till omplaceringar i utlandet enligt följande regler.

Valutainlänningar som avyttrar utländska värdepapper (aktier eller obligationer) till utlandet får inom 6 månader förvärva andra börsnoterade utländska papper till ett värde som motsvarar försäljningsbeloppet. s. k. switch. Affären skall förmedlas av valutabank eller fondkommissionär och betalningen skall ske genom valutabank. Om switchrätten inte omedelbart utnyttjas får försäljningsbeloppet hemtas och avräknas mot kronor.

Endast börsnoterade papper får alltså införskaffas vid omplaceringsaffä- rer. Värdepapper som förvaras i svensk fondkommissionärs depå eller i svensk banks depå i utlandet jämställs i dessa sammanhang med värdepapper förvarade i Sverige. Switch får äga rum mellan obligationer och aktier.

Den valutainlänning som säljer värdepapper i utländsk valuta till en annan valutainlänning överlåter switchrätten genom transaktionen. När sådana affärer förmedlas av bank eller fondkommissionär erhåller säljaren för närvarande en överkurs — en s. k. switchpremie. Riksbanken utfärdar inga föreskrifter beträffande switchpremiens storlek. Den har länge legat kring 25 % men översteg under en period 60 %. Stora poster aktier är naturligtvis mest eftertraktade och betingar därmed ofta ett relativt sett högre marknadspris.

Alla switchaffärer skall, som framgått tidigare, ske genom bank eller fondkommissionär. Såväl exporten som importen av utländska obligationer har under de senaste åren uppgått till 2—2,5 miljarder kr. per år.

Exporten och importen av utländska aktier framgår av följande tablå.

1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984

Export, mkr. 44 122 217 231 305 654 1 443 Import, mkr. 41 139 232 255 407 710 1 296 Netto, mkr. 3 —17 —15 —24 —102 —56 147

Som framgått har omsättningen ökat speciellt under 1983 och 1984. Detta visar på ett växande intresse för aktier i utländska valutor. Så har exempelvis investmentbolag och institutionella placerare en naturlig strävan att utnyttja fördelen med en ökad riskspridning till främmande valutor och till företag eller branscher som inte finns direkt representerade inom landet. Säkra uppgifter saknas men mycket talar för att koncentrationen till de större innehavarna ökar och att dessa placerare svarar för den övervägande delen av den registrerade omsättningen. Erfarenhetsmässigt handlar de privata innehavarna i relativt liten utsträckning med sina utländska aktier. Det är förhållandevis dyrt för den enskilde att genomföra värdepapperstransaktio— ner av detta slag och utvecklingen på främmande marknader är ofta svår att ingående följa.

Som framgått följs import- och exportvolymerna åt tämligen väl över tiden vilket är ett uttryck för switchmekanismen och för den inhemska efterfrå- gesituationen. Vanligen följer alltså återinvesteringar och införsel av värdepapper på försäljningar till utlandet.

Den värdepappershandel som hittills behandlats kanaliseras genomgåen- de via svenska banker och fondkommissionärer och har således ingen anknytning till handeln över Stockholms Fondbörs. Fram t. o. m. 1979 har såväl börslagstiftningen som, i praktiken, valutaregleringen hindrat en registrering av utländska bolag vid fondbörsen. I januari 1980 ändrades emellertid börslagstiftningen så att hindren för registrering undanröjdes ochi april 1982 fattade riksbanksfullmäktige ett principbeslut om att i begränsad utsträckning tillåta försäljning av utländska aktier i Sverige.

Enligt riksbankens beslut från 1982 bör denna försäljning inriktas på större

poster aktier som introduceras på Stockholms Fondbörs och som därmed ges en mera allmän spridning inom landet. Endast ett fåtal företag kan komma i fråga och förutsätts då vara väl etablerade och normalt även börsnoterade i respektive hemland. Vidare skall företagen utöva industriell verksamhet i Sverige eller ha sådana engagemang som är av särskilt intresse för svenskt näringsliv. I januari 1983 skärpte riksbanken villkoren för de utländska företagens aktieintroduktioner så att "engagemanget i eller samarbetet med svensk industri skall vara väsentligt och det svenska industripolitiska intresset betydande”.

Dessa kriterier markerar sammantaget att motivet för liberaliseringen i fråga huvudsakligen är industripolitiskt. Enligt riksbanken måste urvalet av utländska företagi detta sammanhang ske genom en tämligen fri diskretionär prövning och tillståndsgivning. Riksbanken har också meddelat att en bedömning kommer att ske beträffande hur stort valutautflöde som kan accepteras för denna typ av finansiella placeringar mot bakgrund av den

. aktuella bytesbalanssituationen.

Under september 1982 kunde styrelsen för Stockholms Fondbörs besluta om registrering av det första utländska bolaget sedan liberaliseringen trätt i kraft, det finländska företaget Kone Oy med ett aktiebelopp på 30 miljoner kr. Därefter har även Norsk Data, Norsk Hydro, de finländska koncernerna Nokia och Wärtsilä samt det danska företaget Nordisk Fjerfabrik AS introducerats på Stockholmsbörsen.

Av riksbankens tillstånd framgår att handeln med de nytillkomna utländska aktierna skall ske vid sidan av den etablerade switchmarknaden. Switchvaluta erfordras inte för att köpa exempelvis Kone-aktier och eventuell försäljning utom landet berättigar således heller inte till omplace- ringari andra utländska värdepapper. För att i fortsättningen särskilja de nya utländska aktierna på den svenska marknaden har speciella försäljningsvill- kor uppställts.

Efter delvis amerikansk förebild utfärdar Värdepapperscentralen (VPC) svenska depåbevis för de aktuella aktierna vilka i sin tur hålls i förvar hos valutabank (eller i valutabanks depå hos utländsk bank). Depåbeviset gäller som rätt till ett angivet antal aktier och vid en överlåtelse fungerar detta bevis som ett självständigt svenskt värdepapper, medan aktierna ej kan uttas ur valutabankens depå.

Genom att riksbankens tillstånd till försäljning till Sverige avses gälla begränsade större poster av utländska aktier kan kursskillnader uppstå mellan Stockholmsbörsen och marknaden i utlandet. Om kursen blir lägre i Sverige kan aktierna återföras till utlandet för försäljning till där gällande kurs. De eventuella överkurser som kan uppstå p. g. a. efterfrågesituationen torde i allmänhet bli lägre än marknadsvärdet av switchpremierna eftersom de nytillkommande aktierna, som tidigare framgått, inte ger likvärdiga omplaceringsmöjligheter.

Vad gäller övrig handel med utländska värdepapper utanför switchsyste- met kan nämnas att fr. o. m. 1979 har försäkringsbolagen haft rätt att placera utländska premieintäkteri värdepapper i samma valuta av försäkringsteknis- ka skäl. Vid utgången av mars 1984 uppgick försäkringsbolagens utländska värdepappersinnehav till nära 3.5 miljarder kr., vilket således representerar ett relativt betydande svenskt innehav i första hand av obligationer men även

av utländska aktier, helt utanför den stock som berör den inhemska värdepappershandeln. Dessa placeringar medför inga direkta återverkningar ur svensk valutasynpunkt då inhemskt kapital inte tas i anspråk för att betala aktierna och dessa heller inte införs i landet.

Svenska värdepapper i utlandet

Valutaregleringens permanenta förbud vad gäller värdepapperstransaktio- ner med valutautlänningar, däribland handeln med svenska aktier och obligationer i utlandet, har kortfattat redovisats i det inledande avsnittet. Ursprungligen motiverades dessa strikta förbud för valutautlänningars portföljinvesteringar i svensk valuta med riskerna för destabiliserande kapitalflöden och påfrestningar på valutareserven vid mer accentuerade återförsäljningar från utlandet i tider av ekonomisk oro.

Den nuvarande regleringens restriktioner genombryts i praktiken av ett flertal generella undantag och dispenser av det slag som tidigare behandlats i anslutning till handeln med utländska värdepapper. Därutöver har riksban- kens särskilda tillståndsgivning till försäljning av svenska aktier utomlands liberaliserats på senare år. Bland de generella undantagen från valutaregle- ringens transaktionsförbud är switchförfarandet och reglerna för återköp från utlandet av särskilt intresse.

För valutautlänningars switchaffärer med svenska värdepapper gäller följande.

Omplaceringar till andra svenska börsnoterade papper, switch, får ske under förutsättning att högst tre månader förflyter mellan försäljning och återinvestering. Säljare och köpare måste alltid vara samma person och affären skall ske genom fondkommissionär eller valutabank. Även betal- ningen skall gå genom valutabank. De till Sverige avyttrade aktierna skall vidare vara VPC-registrerade med utländsk adress eller alternativt vara åtföljda av s. k. affidavit, dvs. en försäkran att aktierna variti utländsk ägo de senaste fem åren. Innehav av aktier får ej omplaceras i obligationer.

Affidavitreglerna är till för att försvåra för valutainlänningar och emigranter att genom utsmuggling av aktier eller andra värdepapper utan riksbankens tillstånd skaffa medel i utlandet. Att man avstår från affidavit- kravet när det gäller VPC—registrerade aktier som bär utländsk adress hänger samman med att riksbanken via VPC får information om adressändring- ar.

Äterköpsreglerna för svenska värdepapper i utländsk ägo har berörts av flera förändringar under 1960-talet och fram till början av 1970-talet, något som tidvis föranlett viss oro bland utländska innehavare. Möjligheterna till återköp från utlandet var starkt begränsade vid 60-talets inledning till följd av en allmänt restriktiv hållning till kapitaltransaktioner över gränserna. Dispenser för poster av aktier värda högst 5 000 kr. kunde meddelas av riksbanken i varje särskilt fall. Den successiva liberalisering av valutaregle- ringen som sedan företogs kom till uttryck i högre beloppsgränser och friare villkor och under 1964 slopades inskränkningarna för återköpen helt.

I samband med devalveringen av det engelska pundet och vissa andra valutor hösten 1967 upphävde riksbanken det generella återköpstillståndet. Åtgärden föranleddes av att man ansåg det angeläget att löpande övervaka

utbudet av utlandsägda svenska värdepapper. Stoppet förorsakade oro bland innehavarna och resulterade följaktligen i betydande underkurser på de svenska aktierna utomlands. Vidare stred riksbankens nya restriktioner i princip mot Sveriges liberaliseringsåtaganden gentemot OECD. Inskränk— ningarna kom därför att få en tillfällig karaktär och fr. o. m. hösten 1969 fick åtgärderna stöd i en formell derogation enligt OECD:s kapitalliberaliserings— stadga.

Under 1969 och 1970 lättade riksbanken på restriktionerna och med anledning av fortsatta underkurser på de svenska utlandsaktierna beslöt riksbanken 1971 om en återgång till den friare praxis som gällt fram till hösten 1967, samtidigt som krav ställdes på s. k. affidavit. Först släpptes utländska försäkringsbolags transaktioner och utländska medborgares transaktioner fram och 1972 kom även fondmäklare och banker i utlandet att omfattas av riksbankens återgång till en liberalare praxis för återköpen. Derogationen gentemot OECD frånfölls formellt först 1973.

Idag får börsnoterade svenska aktier i utlandet alltid återköpas till Sverige om betalningen sker genom valutabank. Som villkor gäller för VPC- registrerade aktier att innehavet enligt aktiebrevet av VPC är registrerat på utländsk adress och för övriga aktier att de är åtföljda av s. k. affidavit.

Valutautlänningar vilka äger börsnoterade aktier i svenskt bolag som genomför en nyemission har rätt att delta i den aktuella emissionen så långt innehavet medger i form av tillkommande teckningsrätter. En förutsättning är dock att likvider för nyteckningar överförs från utlandet genom valutabank. Vid fondemission får valutautlänning, genom finansiering från utlandet via valutabank, köpa till det antal delbevis som fordras för tilldelning av en fondaktie i de fall innehavet av gamla aktier ej motsvarar helt antal fondaktier.

Under början av 1970-talet beviljades de första tillstånden för svenska företag att låta större poster aktier förvärvas av valutautlänningar. Det var då frågan om en högst begränsad och selektiv kapitalimport. När riksbanken år 1974 sökte vägar att finansiera mer permanenta underskott i den svenska bytesbalansen i oljekrisens spår upptogs frågan om lämpligheten att som ett led i kapitalimporten även acceptera valutautlänningars köp av svenska aktieri vidare omfattning. Denna utväg avvisades emellertid med hänvisning till riskerna för betalningsbalansmässiga påfrestningar och störningar i anslutning till kreditpolitiken och handeln på Stockholmsbörsen vid eventu- ella återflöden av kapital till utlandet.

Dock framhölls att om man vid försäljning av aktier till utlandet kunde nå sådana kategorier som var mindre intresserade av kortsiktiga avkastnings- motiv och mer av riskspridning eller andra långsiktiga placeringsmotiv, skulle riskerna för accentuerade återförsäljningar vid olämpliga tidpunkter i hög grad minska. Valutastyrelsen beslöt därför 1975 att tillstånd till utländska förvärv av svenska aktier skulle kunna lämnas, dels om särskilda skäl förelåg och dels om försäljningen i utlandet kunde ske i form av konvertibla obligationer, warrants eller riktade aktieemissioner eller i övrigt i form av större aktieposter till köpare som kunde antas göra mer varaktiga placeringar.

År 1979 kom tillståndsgivningen att bli ännu liberalare. Valutastyrelsen beslöt då att försäljning av svenska aktier till utlandet kunde tillåtas efter

ansökan från respektive företag om överlåtelsen bedömdes medföra fördelar från exportsynpunkt eller från kapitalförsörjningssynpunkt. Därtill skulle i enstaka fall ansökan kunna bifallas när speciella skäl förelåg, t. ex. med hänsyn till köparens särskilda anknytning till Sverige. Samtidigt borttogs kravet på "varaktiga placeringar”, bl. a. därför att detta krav till viss del stod i strid med företagens intresse av en aktiv handel i de exporterade aktierna.

I dag beviljas ansökningar beträffande utlandsförsäljning av större poster aktier regelmässigt av riksbanken och ett tjugotal börsföretag har erhållit tillstånd.

Valutaregleringens principförbud inom detta avsnitt har således i prakti- ken mycket begränsade återverkningar. Genom gällande regler för återköp och omplaceringar påverkar exporten av ”tillståndsaktier” tidvis även andra bolags aktiekurser på den inhemska marknaden. I samband med utländska placerares omdispositioner kan naturligtvis även formellt ”icke-tillståndsak- tier" bli föremål för utlandets efterfrågan.

Tabell 3.3 visar utvecklingen av export och import av svenska aktier. Efter den liberalisering i tillståndsgivningen som genomfördes 1979 märks som framgår en relativt kraftig ökning i valutautlänningars handel med svenska aktier. Tidigare var det i huvudsak två komponenter som avgjorde handelns utfall och omfattning, nämligen switchmekanismen med följsam- heten mellan export och import, samt därutöver importöverskott på grund av rena återköp exempelvis av emigranters innehav av svenska papper. Den markerade uppgången under 1981 av värdepappersexporten följdes av en parallell ökning av återköpsflödena, vilket torde förklaras av den allmänt gynnsamma börsutveckling som då påbörjades i Sverige.

Den parallella utvecklingen av export- och importflödena bröts 1982.

Tabell 3.3 Export och import av svenska aktier. Miljoner kr Export Import Netto därav riktade emissioner till utlandet 1979 90 194 - 104 — 1980 220 400 — 180 — 1981 1531 1 116 415 303 1982 2 704 1 335 1 369 128 1983 11951 5840 6111 3904 1984 5 958 4 471 1 487 ' 371 1983 1 Kv 2 444 1319 1 125 102 2 Kv 4671 1317 3354 2440 3 Kv 2 364 1 749 615 509 4 Kv 2 472 1 455 1 017 853 1984 1 Kv 1 261 1852 — 591 — 2 Kv 1 455 1 150 305 291 3 Kv 1 714 645 1 069 — 4 Kv 1 528 824 704 80 1985 1 Kv 2 952 1 019 1 933 252

Källa: Sveriges riksbank.

Exporten tog särskilt fart fr. o. m. hösten 1982 och under första kvartalet 1983 utfördes aktier för nära 2,5 miljarder kr., dvs. i närheten av helårssiffran 1982. För helåret 1983 blev aktieexporten rekordstor, nära 12 miljarder kr. Ökningen i importen blev betydligt lägre så att resultatet blev en nettoexport på drygt 6 miljarder kr. 1984 sjönk nettoexporten till 1,5 miljarder kr. De till utlandet riktade emissionerna föll då tillbaka till en ringa nivå. Första kvartalet 1985 visar ånyo en betydande nettoexport av aktier: nära 2 miljarder kr.

Det bör noteras att aktieförsäljningen i de här diskuterade sammanhangen ofta sker från den svenska marknaden genom bankers och fondkommissio- närers initiativ och förmedling. Företagen deltar således sällan aktivt i de direkta transaktionerna med utlandet, såvida dessa inte gäller riktade nyemissioner. Efterfrågan från utlandet har de senaste åren givit betydande bidrag till kursutvecklingen på den svenska aktiebörsen.

Möjligheterna för utländska intressenter att via fria aktieköp erhålla kontroll över svenska företag regleras av en särskild lag från 1982 (se avsnitt 3.3.3 angående utländska direktinvesteringar i Sverige), vilken ersatt den tidigare s. k. 1916 års lag. Enligt den nya förvärvslagen, som trätt i kraft 1 januari 1983, råder begränsningar för s.k. kontrollsubjekt i rätten att förvärva aktier i svenska aktiebolag. Till kontrollsubjekten räknas bl. a. utländska medborgare och andra rättssubjekt samt svenska aktiebolag, som inte har särskilda utlänningsförbehåll beträffande främmande förvärv i bolagsordningen.

Obligationshandeln — utländska och svenska obligationer

Svenska staten och en rad svenska företag har sedan senare delen av 1970-talet emitterat obligationer i utländsk valuta direkt på utländska marknader i betydande omfattning. Den vanligaste lånevalutan är US- dollar. Dessa transaktioner har en bakgrund i Sveriges betalningsbalanspro- blem och behovet av permanent, långfristig kapitalimport. Värdepappers- exporten hari viss utsträckning också bidragit till en utökad sekundär handel över gränserna med obligationer i utländska valutor till följd av gällande regler för återköp för amorteringsändamål och valutainlänningars switch mellan utländska aktier och obligationer.

De regelrätta switchaffärerna i svenska eller utländska obligationer i utländsk valuta för exempelvis företags eller privatpersoners räkning, antas för närvarande utgöra en mindre del av den totala sekundärhandel som registreras. Valutabankerna svarar för den största delen av handeln över gränserna. De har rätt att köpa obligationer i utländsk valuta för egen räkning, utan switchförfarande.

Till en början var valutabankernas värdepappersinnehav tidsbegränsade till ett år, men 1980 upphörde denna restriktion. Bankernas aktiviteter på utlandsmarknaderna bedöms i dessa sammanhang som värdefulla då de underlättar nyemissioner från svensk sida och därmed svensk kapitalimport. Enligt riksbankens regler skall valutabankernas placeringar för egen räkning finansieras genom utlandslån, varför transaktionerna inte ger upphov till nettoflöden av valutor med återverkningar för valutareserven.

3.3.5. Konton Valutakonto

Valutakonto är ett inlåningskonto i utländsk valuta i en valutabank. Valutakonto kan föras både för valutainlänning och för valutautlänning.

Ett sådant konto kan uppstå på olika sätt. (Här bortses tills vidare från de hinder valutaregleringen ställer upp.) En mottagen betalning i utländsk valuta kan gottgöras ett konto för mottagaren i banken. Den utländska valutan kan överföras från konto i annan bank eller lånas eller köpas från den kontoförande banken. I princip skulle också kontanter i utländsk valuta kunna överlämnas till banken för insättning på valutakonto.

Från bankteknisk synpunkt kan valutakonto förekomma i olika former. Kontot kan vara avista eller bundet på viss tid, vilket kan påverka räntesättningen. Utgående ränta är beroende av bankens möjligheter att själv förränta motsvarande belopp i respektive valuta, i regel på eurovaluta- marknaden. Räntesatsen avviker därför från tillämpade räntesatser vid inlåning i svenska kronor. Den banktekniska benämningen på valutakonto— inlåning från utländsk bank är depositioner (deposits).

Motivet för placering av medel på valutakonto är i princip detsamma som för annan bankinlåning. Kunden behöver likvida medel i valutan i fråga och/eller gör en placering i avkastningssyfte. För en svensk kund gäller det ofta att behålla ett mottaget belopp i utländsk valuta som beräknas senare behöva disponeras i samma valuta och därmed inbespara dubbla omväx- lingskostnader. Ett annat motiv kan vara att skydda sig mot eller vinna på valutakursförändringar eller att tillgodogöra sig en högre ränta än som kan erhållas på placering i den egna valutan.

När bankerna deltar i kreditförmedling på den internationella interbank- marknaden genom att ta emot respektive göra depositioner i utländsk valuta, innebär de mottagna depositionerna att valutakonton för utländska banker uppstår.

Valutaregleringen ställer upp olika regler för valutakonto för valutainlän- ning och valutautlänning. Målsättningen för regelsystemet när det gäller valutainlänningar är att valutakontot inte skall erbjuda en möjlighet till ränte- och valutakursbetingade placeringar i utländsk valuta utan vara ett transaktionskonto som kan förenkla och förbilliga transaktioner i utländsk valuta. Både när det gäller konto för valutainlänning och för valutautlänning avser reglerna att i möjligaste mån eliminera valutapolitiska effekter av rörelser på kontona.

Valutainlänning som mottar en betalning i utländsk valuta är ej skyldig att omväxla denna till svenska kronor utan kan efter eget val i stället sätta in beloppet på valutakonto hos valutabank. Även vid upptagande av lån i utländsk valuta kan denna valuta placeras på ett valutakonto i avvaktan på att den skall disponeras.

Däremot får inte valutainlänning köpa utländsk valuta för placering på valutakonto. Inte heller får den som har utländska sedlar, t. ex. överbliven resevaluta, omvandla dessa till en valutakontoinsättning. I praktiken är det bara företag som har valutakonton.

Behållning på valutakonto får alltid säljas till den kontoförande banken

mot kronor. Den får också disponeras för betalningar i utländsk valuta som i övrigt är medgivna. Det är dock ej tillåtet för valutainlänning att växla ett innehav av en utländsk valuta mot annan utländsk valuta för placering på valutakonto. Kontot i fråga får normalt ej heller överlåtas på annan valutainlänning.

Valutakonto för valutainlänning får i princip inte vara räntebärande utan riksbankens tillstånd. Härifrån har generellt undantag gjorts för valutakonto för svenskt rederi samt för svenskt försäkringsbolag. Förbud mot räntegott- görelse förelåg under åren 1969—1972 och 1974—1981. Riksbankens förbud avsåg då att genom förändring av kostnadssidan vara ett generellt verkande medel mot valutakontouppbyggnad och därmed mot avtappning av valuta- reserven. I oktober 1981 beslutade riksbanken emellertid att lätta på förräntningsförbudet. För närvarande medges förräntning på valutakonto under maximalt 60 dagar. I januari 1984 borttogs det villkor som innebar att kontot fick vara räntebärande endast under förutsättning att medlen bands på minst 7 dagar.

Det är inte tillåtet att sälja valutakontobehållning på termin. För valutautlänning kan placering på valutakonto mottagas utan begräns- ning. Den utländska valutan kan överföras från utlandet eller från annat valutakonto och den kan köpas från valutabanken mot kronor eller annan valuta. Valutautlänningen kan också på valutakonto motta sådan betalning från valutainlänning som eljest är medgiven. Något hinder mot förräntning föreligger inte.

Kontot får disponeras för överföring till utlandet eller till annat valuta— konto och för försäljning till valutabanken mot kronor eller annan valuta. Det får också disponeras för sådan betalning till valutainlänning som denne får mottaga.

Bestämmelserna innebär att svenska banker kan delta i den internationella interbankkreditmarknaden (helt övervägande på eurovalutamarknaden) genom att ta emot depositioner från utländsk bank i viss utländsk valuta på valutakonto och i sin tur göra en deposition i samma valuta i annan utländsk bank.

Sedan svenska banker fått möjlighet att ge lån i utländska valutor till inhemska kunder, sker anskaffningen även av dessa valutor i hög grad genom mottagande av depositioner på valutakonto för valutautlänning.

I princip gäller att valutabank skall ha täckning i utlandet som i varje enskild valuta motsvarar bankens skulder i form av valutakonton för valutainlänning och valutautlänning i samma valuta. Bankernas nettobehåll- ning av utländsk valuta påverkas då inte. Undantag har härvid måst göras för sådana från utlandet inlånade medel som vidareutlånas till valutainlänning. I oktober 1982 beslöt riksbanken vidare att inlånade medel på valutakonto kunde deponeras räntebärande hos annan valutabank. Redan hösten 1981 hade ett annat undantag från kravet på täckning i utlandet gjorts, då valutabankerna fick möjlighet att även använda medel på valutakonto för valutainlänning som finansiering av lån till valutainlänningar.

Externt kronkonto

Valutautlänning kan hålla kronor på konto i svensk valutabank, s. k. externt kronkonto. Den största delen av dessa konton utgörs av utländska bankers transaktionskassor i kronor. .

Eftersom valutaregleringen avses förhindra kortfristiga kapitalflöden, är inte heller utländska placeringsmotiverade förvärv och avyttringar av kronor över externt kronkonto önskvärda. Regleringen avses motverka sådana transaktioner på två sätt. Dels får externt kronkonto normalt inte göras räntebärande. dels har föreskrivits att behållning på sådant konto inte får överstiga vad som kan betecknas som ”normal kontobehållning". Den senare föreskriften kan genom sin allmänna utformning närmast sägas utgöra en markering av principerna för användningen av kontona.

När det 1973 förekom spekulationer om en förestående uppskrivning av den svenska kronan. och behållningarna på externt kronkonto i samband därmed tenderade att stiga. preciserade riksbanken att normal kontobehåll- ning skulle anses vara belopp som icke översteg den genomsnittliga behållningen på varje konto under januari 1973. Avgift, dvs. negativ ränta, skulle kunna uttas på behållning som översteg sålunda fastställd normalbe- hållning. Dessa regler upphävdes ett år senare. Något avgiftsuttag hade då inte förekommit.

3.3.6. Guld

De ursprungliga motiven för den svenska guldregleringen sammanhängde med guldets monetära roll, alltså dess funktion i internationella valutasys- temet som betalningsmedel. reservtillgång och värderingsnorm för valutor- nas inbördes växelkurser. Denna guldets unika roll har efter hand reducerats men guldet intar alltjämt en särställning med nära anknytning till de internationella valutamarknaderna. Det inräknas fortfarande som tillgång i riksbankens och andra centralbankers valutareserver. Valutaförordningens 4 och 6 åå upptar förbud mot utförsel och införsel av obearbetat guld enligt en särskild uppräkning med hänvisning till tulltaxan. Denna reglering av guldhandeln gentemot utlandet kan sägas ha samma motiv som den grundläggande kontrollen av kapitalbetalningar och portfölj-

investeringar. Riksbankens nuvarande tillämpning av guldregleringen kan sammanfattas enligt följande.

— In- och utförsel av obearbetat guld för guldsmedsändamål eller teknisk användning medges utan begränsning. — Import av obearbetat guld för placeringsändamål, s. k. tesaurering likställs, som ovan antytts, med portföljinvestering och medges inte. Export av obearbetat guld medges däremot regelmässigt efter ansö- kan. — Import och export av bearbetade guldvaror (guldsmedsarbeten) faller utanför regleringen och prövas således inte av riksbanken. Gränsdrag- ningen mellan bearbetade och obearbetade föremål är en fråga för tullverket.

— Riksbanken har i valutaföreskrifterna meddelat generell dispens för ut— och införsel av guldmynt som är samlarobjekt. Sådana guldmynt faller därför på samma sätt som guldsmedsarbeten utanför valutaregleringens restriktioner.

Den praktiska hanteringen av guldregleringen på marknaden handhas av Guldcentralen ekonomisk förening, ett organ som bildats på riksbankens initiativ med bl. 3. två branschorganisationer och ett par dentalföretag som medlemmar. Guldcentralen tillhandahåller huvuddelen av guldsmeders och andra förbrukares behov av obearbetat guld men ett antal större företag importerar själva guld för egen förbrukning.

Genom uppföljande kontroll att avnämarnas förvärv (genom Guldcentra- len eller egen import) av obearbetat guld motsvaras av användning för icke-tesaureringsändamål upprätthålls valutaregleringens syfte. Guldcentra- len anses ha befogenhet att utsträcka kontrollen också till hanteringen av icke importerat guld för att motverka att från allmänheten uppköpt s. k. skrotguld (begagnat guld) förädlas och säljs i obearbetad form för tesaurering. Några ingripanden har emellertid inte aktualiserats i detta sammanhang.

Den enda inhemska guldproducenten, Boliden, säljer normalt det guld som inte exporteras av företaget till föreningen. Denna försäljning har täckt huvuddelen av Guldcentralens behov varför dess import varit obetydlig under senare år.

Guldcentralens kontroll av guldmarknaden syftar således till att avstänga den inhemska marknaden från tillförsel av obearbetat guld för tesaurerings- ändamål. Detta sker genom föreningens medverkan i importregleringen och genom uppköp av inom landet producerat guld. Guldcentralen kan därigenom i praktiken sägas fylla den dubbla funktionen att vara ett led i valutaregleringen och ett organ med uppgift att hindra spekulation i guldprisutvecklingen oavsett varifrån guldet härrör. Båda funktionerna har det yttersta syftet att hindra att valuta förbrukas för ändamål som kan likställas med portföljinvestering.

Valutaförordningens införselförbud är således grundläggande för guldreg- leringens inriktning medan Utförselförbudet i dag knappast fyller något valutareglerande syfte. Riksbanken medger regelmässigt utförsel av guld för försäljning liksom för bearbetning utomlands.

Förutom det i valutaförordningen intagna Utförselförbudet finns krav på exportlicens från kommerskollegium vid export av guldskrot från Sverige. Denna prövning syftar till att säkra en beredskap av metallskrot inom landet. I sådana sammanhang spelar guldet en underordnad roll, varför tillstånd till utförsel i praktiken erhålls automatiskt.

Det här redovisade systemet för kontroll av den svenska guldmarknaden har med smärre undantag ansetts fungera enligt de ursprungliga intentioner- na. Vissa påfrestningar och brister i systemet har dock framträtt under senare år. Tidvis har guldpriserna på världsmarknaden varierat kraftigt till följd av valutaoro, politisk oro och en intlationsutveckling som nått mycket höga nivåer. I dessa lägen har valutaregleringens införselförbud för obearbetat guld och vissa därmed likställda formvaror av guld, under trycket av accentuerade prisförväntningar, visat sig otillräckliga för att tillfredsställan-

de hindra import av tesaureringsguld till Sverige.

Genom en ytterligt enkel maskinell bearbetning kan nämligen guldråvaran till en ringa kostnad omvandlas till produkter som enligt tulltaxan formellt är att betrakta som bearbetat guld. Det kan exempelvis vara fråga om vissa typer av jetonger av hög finhetsgrad, som på detta sätt faller utanför valutaregleringen. Handeln kan därmed inte hindras av riksbanken. Sedan 1981 får även 5. k. miniguldtackor upp till ett halvt kilos vikt, försedda med leverantörens stämpel, importeras som "bearbetat guld". Sådana miniguld- tackor jämställs alltså med exempelvis jetonger och kan därmed införas utan hinder av valutaregleringens bestämmelser.

Riksbanksfullmäktige föreslog mot slutet av 1979 skärpningar i guldregle- ringen mot bakgrund av att brister i importkontrollen beträffande tesaure- ringsguld då gjort sig gällande. I ett förslag till regeringen förordades härvid en utvidgning av importkontrollen med speciellt sikte på föremål med en guldhalt överstigande 18 karat, dvs. en högre guldhalt än den som normalt används i guldsmedsarbeten. Effekterna på placeringsintresset och allmän- hetens efterfrågan av en sådan avgränsning, där guldföremål med högre finhetsgrad än 18 karat i princip blev förbjudna införsel- och investerings- objekt i Sverige, ansågs emellertid ovissa. Regeringen avvisade därför förslaget och hänvisade härutöver till en rad praktiska gränsdragningspro- blem och kontrollsvårigheter främst från tullmyndigheternas sida.

I allt väsentligt har således guldregleringen och guldcentralens roll bibehållits oförändrad sedan början av 1960-talet. Till bilden hör att de utrymmen för tesaurering av guld i form av miniguldtackor, jetonger och liknande enkelt bearbetade guldföremål av hög finhetsgrad som genomgå- ende förelegat, hittills inte har haft återverkningar av direkt betydelse för betalningsbalansen eller valutasituationen.

Sverige är nettoexportör av guld i kraft av inhemsk produktion och handel med begagnade guldvaror.

3.3.7. Fast egendom

Förvärv av fast egendom i utlandet för annat ändamål än direktinvestering betraktas som portföljinvestering. Valutainlänningar kan således inte förvärva mark eller fastigheter av olika slag i rent placeringssyfte utan riksbankens särskilda medgivande. Normalt lämnas heller inte tillstånd till sådana transaktioner.

Emellertid har det ansetts rimligt att den som vistas länge och ofta i utlandet skall ha möjlighet att för ändamålet skaffa sig en egen bostad. Därför medges valutainlänning, efter ansökan, inom vissa regler att i utlandet förvärva bostad, avsedd för egen och för familjens rekreation. Det kan då gälla ett hus, en lägenhet eller en andel i en lägenhet. På senare tid har även den varianten uppstått att man kan förvärva en aktie eller andel i ett utländskt bolag eller en ekonomisk förening, vilken i sin tur ger rätt till disposition av en bostad viss tid per år. Reglerna är i korthet följande.

Endast ett objekt får förvärvas per familj. Rekreationsbostadens värde får inte överstiga 250 000 kr. Detta innebär bl. a. att när någon vill uppföra ett hus på tomt i t. ex. Norge med byggnadsmaterial som utförts från Sverige, detta material skall inräknas i totalbeloppet 250 000 kr. Om flera slår sig ihop

om en bostad gäller fortfarande att bostadens värde ej får överstiga 250 000 kr. Vid förvärv av andel som beskrivits ovan får dock objektets värde överstiga denna gräns. Ändamålet med förvärvet skall vara egen rekrea- tion.

Inget hindrar att ägaren också uthyr sin bostad på de tider han ej själv vistas där. Om detta sker till valutautlänning måste likviden mottas genom valutabank på vanligt sätt. Däremot godtas ej ett förvärv som är förenat med att köparen till annan, ofta säljaren, genom uthyrningskontrakt överlåter nyttjanderätten på sådant sätt att hans egna dispositionsmöjligheter inskränks. Då anses ändamålet mera vara placering av kapital för avkastning och eventuell värdestegring, dvs. en portföljinvestering.

Valutautförsel kan medges för köp av enbart tomt med högst 100 000 kr. under förutsättning att tomten skall bebyggas inom 2 år. Det sammanlagda värdet av tomten och den bostad som uppförs måste stanna inom 250 OOO-kronorsgränsen.

Om särskilda skäl föreligger, såsom vid specialutrustning av bostad för handikappad, kan större valutautförsel medges. Ett annat skäl härför är bostadsförvärv i land där sökanden är eller tidigare varit medborgare.

Företag eller personalstiftelse kan få förvärva flera och dyrare objekt för personalens utnyttjande. Beloppet beror på företagets storlek. Riksbanken kräver att de anställda skall ha inflytande över bostadens utnyttjande.

Riksbanken söker ej reglera utlänningars förvärv av fritidsbostad i Sverige. Därför har en rad dispenser utfärdats. Valutainlänning får sålunda vid försäljning av sådan bostad till valutautlänning motta betalning från denne, både direkt och genom valutabank, samt lämna kredit till köparen. I februari 1983 infördes en dispens för bank att lämna valutautlänning som ej har fast bostad i Sverige kredit utan beloppsbegränsning för förvärv av fritidshus i Sverige (tidigare var gränsen 50 000 kr.). Vid uppförande av ny bostad på fritidsfastighet medger riksbanken på ansökan normalt att erforderlig kredit lämnas.

Det kan tilläggas att utlänning måste ha förvärvstillstånd från länsstyrelsen för att få köpa fritidsbostad i Sverige. Detta bevakas dock inte av riksbanken.

3.3.8. Krediter

När det gäller krediter kan som en allmän karakteristik sägas, att normala kredittransaktioner för finansiering av svensk utrikeshandel är tillåtna, medan riksbankens föreskrifter när det gäller finansiella lån utgör ett ekonomisk-politiskt instrument som kan varieras bl. a. med hänsyn till konjunkturläge och valutasituation.

De förbud i valutaförordningen som är mest aktuella i samband med kredittransaktioner är betalningsförbuden i 5 och 6 åå, skuldsättningsförbu- deti 6 å och förbudet att medge anstånd med eller uppskjuta betalningi 10 å. Något direkt förbud att lämna lån till utlandet finns ej i valutaförordningen. Sådan långivning förhindras dock i regel genom förbuden mot betalning— ar.

Finansiella krediter

Finansiellt: krediter till utlandet medges normalt ej. Här upprätthålls förbudet i princip lika strikt som när det gäller portföljinvesteringar i utländska värdepapper. Praxis har härvidlag ej varierat utan ligger fast. Dock förekommer det att svenska banker medges delta när internationella banksyndikat lämnar större krediter till länder där ett svenskt deltagande i finansieringsoperationer bedöms främja svenska exportföretags möjligheter att få order. I dessa fall krävs alltid att banken skall refinansiera sin kredit i utlandet och på sikt helst sälja sin andel till utländsk bank (s. k. bortparticipering). Ett skäl för önskemålet om bortparticipering är att Sveriges lånemöjligheter i utlandet med nuvarande lånebehov inte i onödan skall tas i anspråk för andra länders räkning.

Finansiell upplåning i utlandet har förekommit länge. Upplåningen sker genomgående i utländska valutor. Riksbanken lämnar inte tillstånd till län i svenska kronor från utlandet. Före 1974 försökte man hålla upplåning i utlandet för användning i Sverige på låg nivå. Den svenska kreditmarknaden skulle inte få spädas på från utlandet annat än i begränsad omfattning. Däremot medgavs finansiering i utlandet av bl. a. direktinvesteringar där. När den kraftiga försämringen av bytesbalansen inträffade 1974 lades valutaregleringens tillämpning på detta område helt om. Från att med nämnda undantag i princip ha sökt hindra kapitaltillskott från utlandet till den inhemska kreditmarknaden övergick man till att främja och i viss utsträckning föreskriva (i samband med direktinvesteringar) privat kapital- import.

Eftersom underskotten i bytesbalansen kunde förutses bli bestående under en rad år var det angeläget att den upplåning som kom till stånd blev relativt långfristig. Det bestämdes härvid att all finansiell upplåning skulle ha en löptid på genomsnittligt minst 5 år. Lånemöjligheterna gällde främst näringslivet men med ökande upplåningsbehov följde även medgivanden för den kommunala sektorn att delta i utlandsupplåningen.

I mars 1984 sänkte riksbanken kravet på minsta genomsnittliga löptid från 5 till 2 år. Beslutet berörde endast nya lån. Återbetalningsreglerna för tidigare upptagna lån påverkades alltså inte. S-årsregeln för lån i utlandet för att finansiera direktinvestering i utlandet ändrades ej.

Syftet med ändringen var att stimulera till ökad privat upplåning utomlands. Företagens benägenhet att ta upp långa utlandslån hade minskat till följd av de kursförluster man drabbats av på tidigare upptagna lån. En kortare bindningstid för lånen gör att kursrisken lättare kan överblickas. Företagen har dessutom större möjlighet att anpassa sin upplåning till sina varierande finansieringsbehov.

Valutabankernas medverkan i utlandsupplåningen är av central betydelse. Företagen kan normalt erhålla tillstånd att själva eller via valutabank uppta lån i utlandet. Upplåningen får byggas upp av kortare lån som successivt omsätts. Detta under förutsättning att utlandsfinansieringen består i minst fem år, om lånet avser finansiering av direktinvestering, och två år i övriga fall och att låntagaren har bindande lånelöfte på den föreskrivna löptiden från svensk eller utländsk bank.

Valutabankerna får vidare uppta lån i utlandet för vidareutlåning till

företag utan att den slutliga låntagaren behöver inhämta riksbankens tillstånd. Det är då fråga om belopp understigande 10 miljoner kr. Riksbanken fastställde till en början beloppsramar för denna upplåning men detta innebar inte någon begränsning av upplåningen, eftersom höjning av beloppen vid behov alltid medgavs. Beloppsramarna avskaffades senare.

Systemet med individuella tillstånd både för låntagaren och för banken har alltså behållits för krediter överstigande 10 miljoner kr. Ett skäl till att utlandsupplåningen delats upp på detta sätt mellan direkta lån och lån via de svenska bankerna är att endast större och i utlandet välkända företag skall exponeras på den internationella kreditmarknaden. Därmed reduceras även antalet svenska låntagare, vilket bedöms främja villkoren för upplåningen totalt sett. Tidigare medgavs av detta skäl ej upptagande av lån direkt i utlandet om lånet inte översteg 10 miljoner kr. Senare har denna begränsning inte bedömts lika angelägen, varför den upphävts.

Behovet att bibehålla den svenska upplåningen i utlandet på hög nivå har nödvändiggjort en restriktiv praxis för tillstånd till förtidsinlösen av lån i utländsk valuta. Förtidsinlösen medges om den sker genom upptagande av nytt lån i utlandet med minst samma löptid som det inlösta lånets återstående löptid. Sådan förtidsinlösen förekommer särskilt då låntagaren önskar byta lånevaluta (vilket medges sedan juni 1978) eller kan erhålla nytt lån med lägre ränta. Därjämte medges uppköp av egna obligationer som förfaller till betalning inom nio månader.

Reglerna för förtidsinlösen i syfte att byta valuta berör inte 5. k. multicurrencylån (lån som under löptiden kan byta valuta), som svarat för en stor del av den privata upplåningen, eller s. k. korglån som ges i bankernas regi. Med några få undantag har det inte beviljats tillstånd för att konvertera utlandslån till län i Sverige eller att förtidsinlösa dem med egna medel. Från förbudet mot förtidsinlösen av utlandslån med svensk kredit gör dock riksbanken undantag för vissa särskilda fall, som t. ex. vid stora omstruktu- reringar av ett företag och dess utlandsverksamhet.

För privatpersoner gäller att riksbankens tillstånd kan erhållas för lån till eller från släkting eller annan närstående person i utlandet utan avseende på ändamål, belopp eller löptid. Inom ramen för en gräns på 100000 kr. får sådant lån från släkting vidare upptas utan att särskilt tillstånd krävs, under förutsättning att beloppet överförs till Sverige genom valutabank. Valutain- länningar som är utländska medborgare, är generellt medgivna att uppta lån i hemlandet — från valfri långivare — om beloppet inte överstiger 100000 kr.

Vidare gäller att emigrant som har medel på s. k. spärrat konto i Sverige (konto i kronor hos svensk bank som endast får debiteras och krediteras enligt särskilda regler) får låna ut dessa till valutainlänning, varvid återbetalningen skall ske till motsvarande konto. Valutautlänningar med svensk anknytning, t. ex. emigranter eller ägare av fastigheter i Sverige kan vidare få låna upp till 50 000 kr. inom landet. Emigrant som är anställd i ett svenskanknutet företag kan medges låna högre belopp än 50 000 kr. efter ansökan, exempelvis för bostadsändamål.

Valutaregleringen hindrar ej kontraktsenliga amorteringar eller ränte- överföringar som ansluter till av riksbanken medgivna lånetransaktioner.

Handelskrediter

Inlet/ning

Formerna för utrikeshandelns finansiering är centrala ur såväl stabiliserings- politisk som regleringsteknisk synvinkel. Värdet av den export och import som passerar gränserna uppgår till så stora belopp att betalningsförskjut- ningar eller andra variationer i de transaktioner som är knutna till finansieringen av utrikeshandeln, i en krissituation, kan ge upphov till omfattande kapitalrörelser och därmed påfrestningar på den svenska kronan.:

Handelskrediterna brukar uppdelas i två kategorier, leverantörskrediter och kommersiella krediter. Med leverantörskrediter avses sådana handels- krediter som lämnas direkt mellan säljare och köpare. Kommersiella krediter utgörs av handelskrediter som ges av en tredje part, dvs. av en bank eller annat kreditinstitut.3

Valutaregleringens huvuduppgift är att dämpa de korta, destabiliserande kapitalrörelserna utan att samtidigt orsaka friktioner i handelsutbytet. Den grundläggande friheten för transaktioner i anknytning till utrikeshandeln är fastlagd i ett antal internationella avtal och konventioner som Sverige och praktiskt taget alla andra industriländer anslutit sig till. Valutaregleringens restriktioner på handelsområdet är därför inriktade på sådana transaktioner som avviker från vad som kan anses vara normalt och marknadsmässigt.

Le veran törskrediter

Av Sveriges internationella åtaganden (se kapitel 2) samt av definitionen av löpande betalningar (avsnitt 3.2) följer att valutaregleringens restriktioner inte riktas mot normala kommersiella transaktioner med omvärlden. Den svenska valutaförordningen har följaktligen i detta sammanhang en utform- ning som helt överensstämmer med internationella konventioner. Som ovan antytts är valutarestriktionerna inriktade på sådana transaktioner som kan anses avvika från normala marknadsbeteenden, en gränsdragning som utgör en grundläggande problematik på handelsfinansieringens område.

Om en leverantörskredit som lämnas eller utnyttjas av valutainlänning inte överensstämmer med normal kommersiell praxis, kommer således den följande betalningen inte att kunna klassificeras som löpande betalning ur valutaregleringssynpunkt. Den utgör i stället en tillståndskrävande kapital- betalning.

Handelsutbytets skiftande karaktär har gjort det omöjligt att komma längre i precisering i vare sig internationella stadgor eller i de svenska valutaförfattningarna än att införa begrepp av typen ”normala betalnings- villkor”, eller "allmänt tillämpade köpevillkor”. Sådana generella begrepp är givetvis ganska tänjbara och är också avsedda att vara det. De begränsningar valutaregleringen uppställer för handelstransaktioner är inte avsedda att vara ett hinder för handelsutbytet med omvärlden. Reglerna måste därför vara tillämpliga såväl på skilda branschförhållanden som på marknadsförändringar som successivt äger rum.

Dessa av internationella åtaganden och flexibilitetskrav nödvändiggjorda

3 I detta avsnitt behand- las finansieringen av varuhandeln med utlan- det. I huvudsak är be- skrivningen tillämplig även på finansiering av tjänstehandeln med ut- landet, dock att inga generella tillstånd där lämnats till valutaban— kerna.

31 internationell statistik och liknande samman- hang brukar kommer- siella krediter vara ett samlingsbegrepp för alla slags handelskrediter, inkl. leverantörskrediter och bankkrediter. Klassi- ficeringen ovan är emel— lertid vedertagen inom den svenska valutaregle— ringen.

generella formuleringar ger emellertid också ett utrymme för variationer i kredittid och andra köpevillkor i det enskilda fallet. Det innebär att den faktiska kredittiden, och därmed den från valutaregleringssynpunkt intres- santa betalningstidpunkten, vid en affär inom relativt vida gränser kan anpassas t. ex. med hänsyn till betalarens valutakursförväntningar eller likviditetssituation.

Valutaregleringen har i viss mån avsetts motverka dylika betalningsför- skjutningar genom förbud för den som har fordran eller skuld gentemot utlandet att medge anstånd med respektive att uppskjuta betalningen "såvitt ej annat följer av handelsbruk” (valutaförordningen 10 å). Denna inskränk— ning av handlingsfriheten brister uppenbart i precision och överträdelser torde kunna beivras bara i flagranta fall. Någon rättslig prövning har heller aldrig ägt rum av brott mot denna bestämmelse. Det är också givet att eventuella förskjutningar i utländska kunders betalningar för export från Sverige inte kan påverkas direkt av den svenska valutaregleringen. Om sålunda betalningen uteblir i ett läge med förväntningar om en svensk devalvering, kan den svenska exportören inte göras ansvarig för försening- en.

Företagens benägenhet att utnyttja respektive bevilja leverantörskrediter vid import och export bestäms av faktorer som kreditmarknadsläge. egen likviditet och bedömningen av valutakursrisker. En stram svensk kredit- marknad med ett relativt högt ränteläge ger sålunda svenska importörer incitament att så långt som möjligt utnyttja utländska leverantörskrediter och betala så sent som möjligt. En sådan kreditpolitik gör också svenska exportörer mer beroende av inflytande exportinkomster och minskar därmed benägenheten att ge leverantörskrediter och ökar deras påtryckning- ar på utländska importörer att betala snabbt. En kreditpolitik som i huvudsak är inriktad på den externa balansen verkar således genom sina effekter på leverantörskreditgivningen påbåde inflödes- och utflödessidan. För en internorienterad politik, som styrs av hänsyn till inhemska mål. kan förskjutningari betalningsflödena på samma sätt verka som en störning. En lättnad i politiken motverkas av ett kapitalutflöde och en åtstramning av ett inflöde.

Effekterna av förändringar i kreditpolitik och ränterelationer mellan länder ger sig till känna först på litet sikt genom en successiv anpassning av kreditvillkor och betalningar. På kort sikt spelar däremot valutakursförvänt- ningarna en stor roll. Förväntningar om en devalvering av den inhemska valutan gör svenska importörer benägna att snabbt betala importskulder i främmande valutor. Likaså kommer utländska importörer av svenska varor fakturerade i kronor att avvakta med betalningen. Resultatet blir sålunda såväl ett ökat utflöde som ett minskat inflöde över betalningsbalansen vilket i fall med allmänt utbredda devalveringsförväntningar kan framtvinga en devalvering.

Möjligheterna för köparen att påverka betalningstidpunkten för uteståen— de handelsskulder och fordringar beror bl. a. på de betalningsvillkor som tillämpas. Störst manöverutrymme finns vid betalning i s. k. öppen räkning. där kredittiden anges i form av en maximal betalningsfrist för kunden. Jämfört med andra betalningsvillkor där transaktionerna regleras av särskilda betalningsinstrument (tratta, remburs o. dyl.), ger öppen räkning

kunden stor frihet att i olika lägen påskynda sin betalning. Av en SCB-undersökning från 1978 har framgått att ca 60 % av exporten och drygt 70% av importen detta år såldes i öppen räkning med relativt fria betalningsvillkor.

Exportörens möjlighet att påverka de utländska kundernas betalningar är naturligtvis mindre än importörens möjlighet att förskjuta sin egen betalning. Inomkoncerntransaktionernas andel av de totala export- och importbetalningarna växer dock successivt och här föreligger speciella förutsättningar att styra betalningstidpunkterna efter ömsesidiga hänsyn, som ett led i en aktiv finansiell planering. Partsförhållandet är ofta inte lika framträdande i dessa fall som mellan helt fristående köpare och säljare. Redan 1973 svarade transaktionerna mellan företag inom samma koncern för ca 30 % av nationens samlade exportvärde och ca 25 % av importvärdet enligt en undersökning av SCB.

Med en export och import som för Sveriges del nu uppgår till storleks- ordningen 250 miljarder kr. per år i vardera riktningen. inses lätt att även mindre tidsförskjutningar av inhemska eller utländska företags betalnings- mönster kan resultera i betydande kapitalrörelser och stora utslag i valutareserven. I valutakommitténs delbetänkande har olika effekter av sådana betalningsförskjutningar — s. k. "leads and lags” — ingående behandlats.4 Där presenterade beräkningar tyder på att potentialen för kapitalflöden vid ett maximalt utnyttjande av möjligheterna att förskjuta såväl in- som utgående betalningar skulle ge ett kapitalflöde på 3 a 4 miljarder kr. per vecka. Beräkningarna bygger på undersökningar av utrikeshandelns fördelning på svensk respektive utländsk valuta och tillämpade betalnings- villkor.

Kommersiella krediter

Med kommersiell kredit avses i den svenska valutaregleringen en kredit lämnad av ett kreditinstitut för finansiering av svensk export eller import eller transitohandel. Valutaregleringens utformning hindrar inte kommer- siell kreditgivning i utländsk valuta genom utländska kreditinstitut eller i svensk eller utländsk valuta genom inhemska banker, såvida kreditvillkoren följer vad som allmänt kan betraktas som normal kommersiell praxis. Upplåning i svenska kronor begränsas således till den inhemska kreditmark- naden, som ett led i strävandena att motverka uppkomsten av en stabiliseringspolitiskt riskabel kronmarknad utanför Sverige. Valutaföreskrifterna innehåller relativt detaljerade regler för den kom- mersiella kreditgivningen. Bestämmelserna syftar till att få till stånd en nära anknytning mellan bankkrediternas villkor och de underliggande betalnings- villkoren för de reala handelsflödena. Med en sådan följsamhet minimeras de kortfristiga, destabiliserande kapitalflöden. som kan utlösas om upptagande eller återbetalning av kommersiella krediter får styras uteslutande av kursförväntningar eller kreditmarknadsförhållanden. I ogynnsamma fall kan de kommersiella krediternas destabiliserande effekter adderas till de kapitalflöden som utlöses av betalningsförskjutningar enligt den tidigare "Se vidare i bilaga 1 3 beskrivningen. i delbetänkandet (SOU Det grundläggande kravet på följsamhet mellan villkoren för kommersiel- 198051).

la krediter och betalningsvillkor vid export framgår av riksbankens valutaföreskrifter punkt 3:37. Där sägs att riksbanken normalt lämnar svensk exportör tillstånd att ta upp lån i utländsk valuta i utlandet eller hos valutabank för att finansiera egen leverantörskredit på kommersiellt normala villkor vid förestående varuexport. Det fastslås också att villkoren för upplåningen skall överensstämma med villkoren för normal leverantörs- kredit. 1 punkt 3:39 regleras på motsvarande sätt importfinansiering. Riksbanken lämnar sålunda normalt svensk importör tillstånd att i utlandet eller hos valutabank uppta lån i utländsk valuta för att finansiera förestående varuimport. Också vid importfinansiering skall villkoren för upplåningen överensstämma med villkoren för normal leverantörskredit.

Uttrycken förestående export respektive import är nyckelformuleringar som är avsedda att markera den koppling som skall ske mellan kommersiell kredit och underliggande leverantörskredit. Upplåningstidpunkten avses alltså sammanfalla med leveranstillfället och den kommersiella krediten skall därefter löpa parallellt med leverantörskrediten (lämnad exportkredit respektive ersatt importkredit).

Återbetalningen av den kommersiella krediten skall ske vid en tidpunkt som fastläggs vid upplåningstillfället. Normalt godtar inte riksbanken län där avtalad återbetalningstid saknas, t. ex. i form av kredit i räkning. Sådana öppna kreditvillkor, t. ex. i anknytning till företagens valutakonton. anses ge företagen för stor handlingsfrihet att gå in i och ur bankfinansieringen med hänsyn till valutakursförväntningar och kreditmarknadsläge. Strävan efter en nära överensstämmelse mellan bankkredit och dess kommersiella underlag har också motiverat kravet att lånebeloppet vid importfinansiering i regel skall utbetalas direkt till importörens utländske motpart (valutaföre— skrifterna punkt 3:40). Importören skall således inte kunna avvakta med likviden till den utländske motparten (utnyttja leverantörskredit) och under tiden späda på sin egen likviditet genom att växla om det upplånade beloppet till kronor. Om leverantörskredit utnyttjas under endast en del av den tid som är normal och en kommersiell kredit därefter upptages, skall dennas löptid av samma anledning minskas med den utnyttjade leverantörskreditens löptid.

De nu beskrivna grundprinciperna för handelsfinansieringen förutsätter en objektvis finansiering — affär för affär. En sådan ordning är i praktiken möjlig att upprätthålla bara i fråga om stora export- och importaffärer där kredittiden ofta sträcker sig över flera år. Den stora del av handelsutbytet som sker i form av ett kontinuerligt varuflöde med många mindre betalningar och med korta kredittider, kan inte hanteras på detta sätt. Efter hand som handelsutbytet och finansieringsvolymerna vuxit, har riksbankens regler följaktligen måst anpassas mot en ökande användning av s. k. revolverande bankkrediter för export- och importföretagen, schabloniserade definitioner av begreppet normal kommersiell praxis samt generella medgivanden att utnyttja bankfinansiering utan riksbankstillstånd i varje enskilt fall.

De ovan beskrivna individuella tillstånden till företag enligt valutaföre- skrifterna 3:37 och 3239 att finansiera export och import i utlandet lämnas vanligen inom ramen för revolverande belopp som beräknas på grundval av det sökande företagets export- respektive importvolym och normala kredittider inom branschen (3:37 och 3:39 tredje styckena). Sådana

ramtillstånd gäller normalt ett år och avser således inte endast omedelbart förestående affärer. Dessutom tillämpas en schablonregel som innebär att kredittider på upp till 180 dagar alltid betraktas som normala. Riksbanken har vidare utfärdat generella tillstånd för valutabankerna att finansiera varuhandel med kredittider på högst 180 dagar (se vidare nedan).

De individuella tillstånden till finansiering utomlands eller i valutabank inom ramen för ett revolverande belopp har fått en sådan utformning att principen om objektvis finansiering till stor del övergetts.

lexportfallen sägs i tillstånden att finansieringen skall avse leveranser som skett efter det att tillståndet utfärdats. Det innebär att finansieringen inte behöver avse förestående export utan att företagen efter en tid i praktiken kan finansiera sina samlade utestående fordringar i utländsk valuta och ta hem lånebeloppen för avräkning mot kronor. I importfallen är restriktio- nerna något snävare eftersom huvudprincipen alltjämt anges vara att upplånade medel skall utbetalas direkt till den utländske leverantören, men en särskild undantagsregel medger upplåning inom en mänadföre eller efter själva betalningstillfällen Undantagsregeln är en eftergift med hänsyn till kravet på rationell finansiering av kontinuerliga varuflöden med många mindre betalningar. lmportbetalningar som var för sig är för små för att finansieras separat, kan därigenom bilda underlag för en samlad utlandsfi- nansiering. Lånebeloppet får därvid tas hem och — om upplåning skett efter betalningarna — avräknas mot kronor på liknande sätt som i exportfallen och behöver således inte direkt slussas vidare till leverantörerna utomlands. Undantaget tillämpas dock numera generellt och således ej endast för den som har många små betalningar.

Endast en mindre del av den kommersiella kreditgivningen i utländsk valuta blir i dag föremål för riksbankens särskilda prövning. Huvuddelen av krediterna kanaliseras genom de svenska valutabankerna enligt generella medgivanden av riksbanken. Det gäller kortfristiga krediter för finansiering av varuhandel där den normala kredittiden inte överstiger 180 dagar. Även för dessa lån tillämpar riksbanken schablonregeln att de får lämnas på upp till 180 dagar och att denna maximala löptid således alltid anses överensstämma med normal kommersiell praxis.

Normalt granskar inte bankerna de korta krediternas kommersiella underlag närmare. Bankerna insamlar i stället uppgifter om de enskilda företagens beräknade export och import på ett års sikt som grund för beräkning av kreditlimiter på liknande sätt som när riksbanken tar ställning till ansökningar om tillstånd till revolverande kredit enligt beskrivningen ovan. Samtidigt med denna uppgiftsinsamling får företagen skriva under att de tagit del av riksbankens regler inom området. Valutabankerna är ålagda av riksbanken att redovisa vidareutlåningen under de generella medgivan- dena aggregerat per månad. Dessutom skall bankerna föra speciella register över de företag som erhåller län.

De generella tillstånden för valutabankerna att finansiera export och import innehåller ingen föreskrift om att upplåningstidpunkt och leverans- tillfälle skall sammanfalla. I stället sägs att lån inte får tas i anspråk före leverans. I praktiken innebär detta att det är utestående exportkrediter som kan finansieras, ej förestående export.

För finansiering av exportkrediter beviljar valutabankerna respektive

företag en kreditlimit som baseras på den beräknade exporten under ett år. Därefter står det företaget fritt att låna belopp i utländsk valuta upp till denna limit på en tid av högst 180 dagar. Upplånade belopp kan avräknas mot kronor och krediteras företagets checkkonto.

För importfinansiering beviljas motsvarande kreditlimit på basis av respektive företags beräknade totala import på ett års sikt. Upplåning får ske på en tid av högst 180 dagar, inklusive utnyttjande av eventuell leverantörs- kredit, och beloppen skall i princip omedelbart vidarebefordras till den utländska motparten utan avräkning mot kronor. Dock gäller på samma sätt som under de individuella riksbankstillstånden till upplåning enligt det föregående, att upplåning får ske inom en månad före eller efter betalnings- tillfället. Upplåningen får således täcka maximalt 60 dagars handel. Avräkning mot kronor är därvid tillåten.

En alternativ form för handelsfinansiering utgör de fall då svenska valutabanker beviljar utländska banker krediter i kronor eller utländsk valuta och sålunda refinansierar de utländska bankernas kommersiella krediter till svenska företags utländska motparter. Sådana krediter i utländsk valuta och med refinansiering i utlandet får lämnas utan riksbankens prövning. Detsamma gäller för sådana krediter i kronor om kredittiden ligger inom l80 dagar. Längre krediter i kronor till utländska banker liksom alla slags krediter som ges direkt till svenska företags utländska motparter. kräver alltid riksbankens tillstånd. Valutabankerna har också möjlighet till refinan- siering eller avlyft av vissa krediter hos Svensk Exportkredit på marknads- villkor eller inom ramen för det statsstödda systemet för exportkreditfinan- siering (SEK-systemet). Lämnandet av dessa krediter. liksom refinansiering- en/avlyftet kan ske utan tillstånd från riksbanken.

Valutabankernas refinansiering av de korta kommersiella krediterna sker vanligen ”i klump”. Följsamheten mellan upplåning och vidareutlåning måste vara god såväl av affärsmässiga skäl som av hänsyn till riksbankens krav. Riksbanken förutsätter att upplåningen i utlandet sker i ungefärlig takt med vidareutlåningen till företagen. Även inlåning på valutainlänningars valutakonton får numera tas i anspråk för bankernas vidareutlåning.

Bankernas utlåning i utländska valutor byggs, liksom deras egen uppla- ning, vanligen upp av s. k. roll-over-krediter, vilket bl. a. möjliggör växlingar i räntevillkor och valutor under löptidens gång. En kredit på 180 dagar kan även vara sammansatt av ett antal på varandra följande krediter på vardera t. ex. 30 dagar. Företagen vill vanligen inte binda sig för annat än korta krediter som reducerar ränteriskerna och ger möjlighet att byta lånevaluta alltefter marknadsläget. Sådana växlingar mellan utländska valutor möter inga invändningar från valutaregleringssynpunkt.

3.3.9. Övrigt

Som framgått av den tidigare diskussionen om kreditgivning i olika former utgör själva gränsdragningen mellan löpande betalningar och kapitaltrans- aktioner ett centralt inslag i valutaregleringen. Vissa transaktionskategorier kan i princip hänföras till båda klassificeringarna och gränsdragningen blir då beroende av en rad förutsättningar i anslutning till den specifika transaktio-

nen som företas. Leverantörskrediter mellan säljare och köpare har sådan karaktär och härutöver skall även garantiförbindelser samt leasing i olika former behandlas.

Valutaförordningens 6 å upptar ett generellt skuldsättningsförbud gente- mot utlandet. Valutainlänningar får följaktligen inte ”ikläda sig gäld” till valutautlänningar utan riksbankens tillstånd. Enligt riksbankens valutaföre- skrifter (3:30) hänförs även ingående av borgen eller motsvarande garanti- förbindelser till skuldsättningsförbudet i fråga. Valutaförordningens 6å innehåller även ett förbud mot långivning mellan valutainlänningar om denna är förbunden med säkerhet av borgen av någon som är bosatt i utlandet.

Borgensåtaganden i anslutning till finansiella krediter faller således under samma regelsystem som gäller för kapitaltransaktioner i allmänhet. Garan- tiförbindelser kan dock vara av skiftande slag ochi vissa lägen även ansluta till oreglerade löpande betalningar. Valutabankerna får exempelvis ställa garanti för löpande betalning till eller från Sverige och öppna remburser på uppdrag av valutainlänningar. Svenska företag får ställa garanti för inhemska dotterbolags löpande betalningar liksom för andra medgivna betalningar till utlandet från dotterbolag i Sverige, utan riksbankens särskilda tillstånd.

En annan kategori som berör båda begreppen löpande betalningar och kapitaltransaktioner är transaktioner i anslutning till leasing. Leasingavgifter är nämligen löpande betalning endast under förutsättning att leasingobjektet i fråga införs till eller utförs från Sverige. Avgörande för in- och utförseln är härvid tullbehandlingen vid gränsen.

Importerade objekt som blir föremål för leasing inom landet får finansieras enligt samma regler som gäller övrig varuhandel, alternativt medges leasegivaren finansiell utlandsupplåning på villkor som direkt anknyter till det underliggande leasingkontraktet.

Riksbanken lämnar normalt ej tillstånd till köp av varor i utlandet för finansiell leasing till utländsk kund. Finansiell leasing innebär bl. a. att leasetagaren själv ansvarar för reparation och underhåll. Motsvarande förvärv av varor för operationell leasing till utlandet (där serviceåtaganden ingår) kan däremot medges, varvid riksbanken normalt kräver att inköpet finansieras genom lån i utländsk valuta som endast får återbetalas med inflytande leasingavgifter från utlandet.

Vid köp av varor i Sverige för leasing till utlandet kan leasegivaren refinansiera fordringar på sin utländske kund under förutsättning att utlandslånets löptid och amorteringsvillkor sammanfaller med leasingkon- traktets villkor. Dessutom kräver riksbanken att objektet i fråga till minst 50 % är av svensk tillverkning.

I vissa fall förekommer även försäljning till utlandet av varor där objekten kvarstannar i Sverige för leasing. Köpare i utlandet är ofta ett finansbolag, exempelvis ett svenskt finansbolags dotterbolag. Riksbankens tillstånd fordras härvid dels för säljarens mottagande av betalningen från utlandet, dels för erläggandet av de följande leasingavgifterna till utlandet. För den svenske leasetagaren kan ett sådant arrangemang vara att föredra framför egen finansiell upplåning i utlandet, där minst 2 års genomsnittlig löptid krävs, eftersom riksbanken vid leasingtransaktioner endast kräver att leasingperioden är minst 2 år (under vilken ju ”amortering” sker). Ett skäl

för finansiering i utländsk valuta kan vara att företaget i fråga har en exponering i form av utlandsfordringar.

Åtskilliga varianter av leasingtransaktioner förekommer i dag på markna— den. Dessa är ofta svåra att klassificera från valutaregleringssynpunkt och en rad detaljregler har uppställts utöver de ovan nämnda.

3.4. Transfereringar

Enligt riksbankens bytesbalansstatistik uppgick de statliga och privata transfereringarna till utlandet år 1984 till 8,4 miljarder kr. Samtidigt noterades ett inflöde genom utländska transfereringar på ca 1 miljard kr. Sveriges utvecklingsbistånd uppgick till 4,5 miljarder kr. 1984.

Transfereringarna utgör således en betydande transaktionskategori där staten svarar för merparten av de registrerade kapitalrörelserna. Här skall endast ett par typer av transfereringar behandlas med särskild anknytning till privatpersoners utlandstransaktioner.

Överföringen av emigrationsvalutor till utlandet skall i enlighet med Sveriges OECD-åtagande vara fri. Den reglering som ändå förekommer syftar till att pröva att det är fråga om varaktig emigration och, i viss man, att endast nettotillgångar utföres.

För överföring av emigrationsvaluta krävs således riksbankens tillstånd. Först och främst skall visas att anmälan om flyttning till utlandet gjorts. Härför skall insändas flyttningsbevis som utfärdas av pastorsämbetet i hemförsamlingen respektive av den lokala skattemyndigheten i Stockholm och Göteborg. Flyttningsbevis behöver inte insändas på nytt om sökanden återkommer med flera ansökningar.

Därjämte skall till ansökan fogas ett s. k. skattebevis, vari länsstyrelsen uttalar att hinder ej föreligger från skattesynpunkt för bifall till framställ- ningen. Sådant hinder kan vara att sökanden har obetalda skatter eller är föremål för taxeringsrevision. Denna regel har tillkommit sedan riksdagen på förekommen anledning särskilt uppdragit åt riksbanken och skattemyndig- heterna att samarbeta vid beslut om valutautförsel vid emigration. Om dessa två handlingar är i sin ordning kan utförsel av högst 200 000 kr. per person medges.

För att medge utförsel av mer än 200 000 kr. per person vill riksbanken förvissa sig om att verklig emigration kommit till stånd. För detta ändamål tillämpade man tidigare en kvalifikationstid på ett helt kalenderår utöver utflyttningsåret. Numera söker man i stället tillämpa samma reella prövning av bosättningsförhållandena som ändå görs av skattemyndigheterna. För detta ändamål skall skattebeviset av länsstyrelsen kompletteras med uppgift om huruvida emigranten enligt kommunalskattelagen bedömts ej vara bosatt iSverige. Bakom denna bedömning ligger en utredning av personens faktiska bosättning, hans anställningsförhållanden, egendom i Sverige m.m. Om sökanden sålunda av skattemyndigheten ej bedömts som bosatt i Sverige. medges utförsel av obegränsat belopp i princip.

Om det sökta emigrationsvalutatillståndet överstiger 5 miljoner kr. kan riksbanken dock begära att få en redogörelse för sökandens totala tillgångar

Tabell 3.4 Riksbankens tillståndsgivning Miljoner kr.

1980 1981 1982 1983 1984 Emigranters överföringar, totalt 448 476 647 902 3 056

och skulder i Sverige. Större valutautförsel än vad som motsvarar nettotill- gångarna medges då ej.

Betalningar på grund av testamente och arv omfattas formellt av valutaregleringens betalningsförbud men dispens har utfärdats för sådana transaktioner. Överföring av arv till svensk medborgare i utlandet får dock endast ske om denne under senast förflutna kalenderår ej haft fast bostad i Sverige.

Gåva får enligt dispens överföras till person med fast bostad i utlandet med högst 5 000 kr. per år. Vid högre belopp krävs riksbankens tillstånd, vilket kan erhållas om transaktionen bedöms utgöra en verklig gåva. För mottagande av gåva från utlandet har generell dispens utfärdats.

4. Valutabankerna och regleringen av valutamarknaden

4.1. Bankernas utlandsrörelse

De svenska bankinstituten har under 70-talet och 80-talets inledning redovisat en snabb tillväxt i de delar av rörelsen som faller på utlandsmark— naden. Stigande världshandel och ett vidgat produktionssamarbete tillsam- mans med utbredda betalningsbalansproblem, hör till de faktorer som ställt krav på en väl fungerande internationell kreditförmedling. Närheten till den expansiva utlandsmarknaden med dess kapitalkällor har således vuxit i betydelse och bl. a. föranlett en rad utlandsetableringar från de större svenska bankernas sida.

Den allt mer internationaliserade marknadsbilden ger sig tydligt till känna också i moderbankernas balanser. De svenska bankaktiebolagens balans- omslutning uppgick exempelvis i december 1984 till 568 miljarder kr. Härav utgjorde de utländska valutorna en andel av 25 %. Vid mitten av 70-talet understeg andelen utländska valutor 10-procentnivån.

I korthet kan bankernas utlandsrörelse avgränsas till följande huvudom- råden: (l) handel med valutor på valutamarknaden, (2) förmedling av betalningar till och från Sverige och (3) lån i utländsk valuta till varierande löptider och ändamål. De senaste årens expansion har varit särskilt markant vad gäller detta senare avsnitt av utlandsrörelsen.

En omfattande valutahandel med utlandsbanker och sinsemellan svenska valutabanker utgör en viktig grundval för en effektiv valutamarknad. Genom kontinuerliga köp och försäljningar — s. k. arbitrage — utjämnas tillfälliga fluktuationer i utbud och efterfrågan på valuta och en homogen kursbildning upprätthålls mellan kronan och utländska valutor. Växelkursstabiliseringen styrs i sista hand genom riksbankens interventioner på valutamarknaden.

Betalningsförmedling i olika former utgör därtill en central del av bankernas utlandsrörelse. Inom ramen för nu gällande valutareglering kanaliseras merparten av betalningarna till och från utlandet via valutaban- kerna. Bland de betalningsinstrument bankerna tillhandahåller sina kunder återfinns checkar, inkasson, remburser och s. k. telemeddelanden (telegra- fiska betalningar m. m.). Valet av betalningsform påverkas bl. a. av krav på snabbhet vid internationell överföring, krav på fullgörande av motprestation och inte minst av olika kostnader för användande av respektive betalnings- form. Den tekniska utvecklingen är mycket snabb inom detta område. För att tillmötesgå företagens krav på effektiva betalningsvägar över gränserna har bl. a. det 5. k. ”SWIFT-systemet skapats. SWIFT är ett av tusentalet

banker ägt internationellt datasystem som via telenätet förmedlar betalning— ar mellan banker i USA, Västeuropa, länder i fjärran östern osv.

En av valutabankernas primära funktioner är vidare att tillhandahålla kunderna såväl kortfristig som medel- och långfristig finansiering, däribland lån i utländska valutor. Dessa tjänster kan dels gälla kommersiella krediter i anslutning till företagens export och import, dels s. k. finansiell upplåning för varierande ändamål inom svenskt näringsliv. Valutabankernas funktion inom detta avsnitt har tidigare diskuterats i föregående kapitel avsnitten 3.3.5 och 3.3.8 (konton och krediter).

I det följande behandlas främst valutabankernas ställning inom valutareg- leringen och de rörelseregler för operationer på valutamarknaden som riksbanken härvid ställer upp.

4.2. Valutahandelstillstånden

Valutaregleringens uppbyggnad och tillämpning, som kommittén redovisat utförligt i de inledande avsnitten, förutsätter en långtgående medverkan av valutabankerna. Dessa har vid sidan av riksbanken ensamrätt att bedriva handel med valutor och att svara för betalningsförmedlingen mellan Sverige och utlandet. I rollen som valutabank ligger ett ansvar för valutaregleringens tillämpning, där bankerna främst har att avgöra om betalningsuppdrag får genomföras enligt generella regler eller om dessa förutsätter riksbankens prövning.

Sedan 1969 regleras bankernas utlandsrörelse genom särskilda valutahan- delstillstånd (VHT). Dessa tillstånd ersatte de valutakontrakt som tidigare tillämpades mellan riksbanken och valutabankerna sedan valutaregleringen infördes. VHT har i korthet tre huvudfunktioner:

1. Det ger bankerna formellt tillstånd att driva handel med utländsk valuta och att utföra utlandsbetalningar.

2. Det ålägger bankerna att pröva allmänhetens transaktioner utifrån riksbankens valutaföreskrifter.

3. I tekniken med VHT ingår också att reglera bankernas valutahandel och valutabehållningar i vissa avseenden, som behandlas närmare nedan.

I särskilda bilagor redovisas den fullständiga texten till det valutahandels- tillstånd som nu tillämpas av riksbanken (bilaga 4.1 och 4.2).

Bakom riksbankens regelsystem för valutahandeln ligger dels hänsyn till landets valutapolitik, dels hänsyn till att förutsättningarna för bankernas utlandsverksamhet snabbt kan skifta. Stora kursfluktuationer leder till valutakursrisker i anslutning till bankernas egenbehållning i valutor. Den 5. k. valutapositionen, netto, avgör kursriskernas omfattning. Härvid avsesi princip en banks samtliga tillgångar minus skulder i utländsk valuta, inklusive positionen i bankens olika kontrakt om framtida köp och försäljningar på marknaden (terminsposition). Restriktionerna i VHT inriktas på just nettopositioner, däremot reglerar inte riksbanken bankernas bruttoomslut- ning i valutor eller den löpande handeln, vilket närmare berörs nedan.

Bankernas växande medel- och långfristiga utlåning i utländsk valuta har till övervägande delen finansierats genom kortfristig upplåning utomlands.

Bristande överensstämmelse mellan bindningstider för upp- och utlåning innebär en likviditetsrisk för bankerna. Eftersom räntan för upp- respektive utlåning är bunden på olika tider uppkommer även ränterisker. Den pågående skuldkrisen i den internationella ekonomin har vidare aktualiserat de kredit— och länderrisker som alltid är förknippade med utlandsverksam- heten, dvs. risker för att utestående lån ej återbetalas eller att ränteflöden störs. En mer utförlig redovisning av riskerna i internationell bankverksam- het ges i avsnitt 4.5.3.

Dessa grundläggande förutsättningar för bankernas utlandstransaktioner återspeglas direkt i valutahandelstillståndets paragrafer. Riksbanken lägger därutöver, med stöd av valutaregleringen, ytterligare restriktioner på bankernas utlandsrörelse. Här kan bl. a. nämnas de krav på svensk anknytning dvs. anknytning till svensk utrikeshandel, till svenskägda företag utomlands osv., som generellt kopplas till bankernas kreditgivning i olika former till andra valutautlänningar än banker.

Valutabankernas auktorisation

Valutahandelstillstånden utfärdas med stöd av 2 & andra stycket i valutaför- ordningen. Där föreskrivs att

"Riksbanken äger meddela a) bankaktiebolag, sparbank och postverket tillstånd att, för egen eller riksbankens räkning driva handel med utländska betalningsmedel och utländska fordringar:

"

Den som erhållit riksbankens valutahandelstillstånd enligt denna bestäm- melse benämnes valutabank. Fjorton affärsbanker, de två största sparban- kerna och postverket har sådant förordnande. Därutöver kan riksbanken med stöd av 2 5 andra stycket b) i valutaförordningen ge bank eller annan tillstånd att försälja resevalutor. Utöver valutabankerna har 50-talet sparbanker och drygt 20-talet reseföretag sådana tillstånd.

Valutahandelstillståndet utgör således det formella instrumentet för auktorisation av valutabankerna inom ramen för valutaregleringen. Före- skrifterna i VHT är indelade isju paragrafer. Inledningsvis anges att banken i enlighet med valutaförordningens bestämmelser, tillämpningsföreskrifter och de närmare regler som meddelas i tillståndet, får driva handel med utländska betalningsmedel och utländska fordringsbevis. Efter prövning av framställningar från allmänheten i valutaärenden får banken utföra härav föranledda betalningar i såväl utländsk valuta som kronor.

Därefter konstateras att valutabanks prövning av framställning från allmänheten innebär en form av offentlig förvaltning ehuru bedriven genom ett enskilt företag. Banken skall därför på ett objektivt och likformigt sätt tolka och tillämpa valutaförordningens bestämmelser och riksbankens tillämpningsföreskrifter i enlighet med deras syfte. Däri ligger också att banken skall genom upplysning till kunder och andra söka förebygga att valutabestämmelsema överträds eller kringgås.

För att uppfylla dessa krav måste bankledningen övervaka att de tjänstemän inom banken som handlägger valutaärenden besitter erforderliga kunskaper om gällande bestämmelser och är införstådda med de krav som

1 Det gängse avistabe- greppet används för att beteckna en tillgång som är omedelbart likvid eller en skuld som inte har någon uppsägnings- tid. I-Iär används avista i bemärkelsen motsats till termin.

verksamheten ställer, VHT föreskriver vidare att inkomna valutaärenden skall ges en omsorgsfull prövning. Det innebär att löpande betalning eller annan transaktion som är generellt medgiven får verkställas först sedan man övertygat sig om att transaktionen är av uppgiven karaktär. Framställning som enligt bestämmelserna inte får bifallas av valutabank skall vidarebeford- ras till riksbanken för avgörande. Valutabanken bör därvid ha utrett ärendet så att det kan handläggas av riksbanken utan komplettering.

Regleringen av valutapositioner

Sedan 1969 har vissa modifieringar företagits i gällande VHT och dessa har även kompletterats med informella regler för bankerna, ofta meddelade genom löpande muntliga anvisningar. En mer omfattande översyn företogs under 1983—1984. Denna översyn har fr. o. rn. 1 oktober 1984 resulterat i nya VHT för valutabankerna. Bl. a. har tidigare informella regler nu formalise- rats och vissa skärpningar har genomförts för att begränsa kursriskerna i utrikesrörelsen. Ytterligare ett syfte har varit att förbättra valutamarknadens funktion, vilket även lett till anpassningar i liberaliserande riktning.

Den kursrisk en bank löper bestäms av storleken av dess 5. k. position i valutor. Valutapositionen består av två delar; avistapositionen och termins- positionen.

I avistapositionen1 ingår bankens samtliga tillgångar och skulder i utländsk valuta oavsett löptid. En positiv avistaposition innebär att tillgångarna är större än skulderna och negativ avistaposition det omvända.

Terminspositionen utgör nettot av bankens kontrakt om köp och försäljning av valuta med leverans efter en överenskommen tid (termin) och till en i förväg bestämd kurs. En positiv terminsposition innebär att köpen av valuta på termin överstiger försäljningarna. En negativ position innebär det motsatta. Terminskontrakten redovisas inte som skulder eller tillgångar i balansräkningen men medför kursrisker.

För att ge en bild av den totala kursrisk en bank löper bör summan av avista- och terminspositionerna beräknas. Den position man då får fram benämns nettoposition ("netto'” avser alltså netto mellan avista och termin). Som illustration kan användas en bank som antas ha följande positioner (allt är omräknat till motvärdet i svenska kronor på samma sätt som sker i rapporterna till riksbanken):

1 2 3 4

USD GBP SUMMA SEK A Avista +30 —20 +10 -10 B Termin —50 +30 —20 +20 C Nettoposition -20 +10 —10 +10

Om vi antar attt. ex. dollarns (USD) kurs stiger så gör banken i exemplet ovan en vinst på sin avistaposition eftersom den är positiv, dvs. banken har en nettofordran i USD (Azl). Å andra sidan gör banken en förlust på sin negativa terminsposition (le) (dvs. säljåtagandena är större än köpåtagan-

dena) om den förbundit sig att sälja dollar till en kurs som ligger lägre än den som etablerats efter kursuppgången på avistamarknaden. Totalt sett gör banken en kursförlust eftersom dess nettoposition i USD är negativ (—2()).

Bankernas möjligheter att ta kursrisker begränsas av de VHT-limiter (maximi- respektive minimigränser) riksbanken ställer upp för valutaposi- tionernas storlek. De positioner som regleras i VHT markeras med fet stil i tablån ovan. Tablåns summakolumn (3) visar bankens positioner (avista, termin och netto) i alla utländska valutor sammantagna. Detta kan också ses som en position i svenska kronor (SEK), ett betraktelsesätt som intar en central plats i VHT. Sedd på detta sätt får positionen omvänt tecken. En sammanlagd nettoposition i utländska valutor på —10 (03) kan alltså också uttryckas som en nettoposition i SEK på +10 (Cz4). Denna position bestämmer bankens kursrisk i SEK. Om den svenska kronan sjunker mot utländska valutor gör således banken i exemplet en kursförlust, eftersom den har en positiv nettoposition i SEK.

VHT ger varje bank en maximi- och en minimilimit för sitt avistainnehav av utländsk valuta (Az3). Det främsta syftet med maximilimiten är att tillse att huvuddelen av landets valutabehållning ligger i riksbankens valutareserv. Detta är valutapolitiskt viktigt eftersom det endast är medel i valutareserven som är tillgängliga för interventioneri valutamarknaden. (Sedan 1977 räknas bankernas avista valutainnehav inte heller in i den officiella valutareserven). Ett syfte är vidare att begränsa de störningar som skulle kunna uppstå på valutamarknaden om bankerna kunde fritt förändra sina avistapositioner. Sådana förändringar ger också penningpolitiska effekter genom att de påverkar bankernas likviditet.

I motsats till tidigare. får bankerna numera uppvisa negativa avistaposi- tioner i utländsk valuta. Härigenom ges bankerna ökad flexibilitet i sitt agerande på valutamarknaden. Bland annat får de möjlighet att balansera en positiv terminsposition med en negativ avistaposition, vilket underlättar terminsmarknadens funktion. En banks maximilimit fastställs bl. a. med hänsyn till dess betydelse på den svenska valutamarknaden och omfattningen av dess utrikesrörelse över huvud taget. Limiten kan uppjusteras efter hand som valutamarknaden eller bankens andel av denna växer. Minimilimiten är lika stor som maximilimiten men med omvänt tecken. Som framgått av den tidigare tablån regleras avistapositionen rent tekniskt i svenska kronor, SEK (Az4).

Även den s. k. nettopositionen, dvs. summan av avista- och terminsposi- tionerna. regleras och regleringen är numera formaliserad (rad 4 i tablån). Ett syfte med denna utformning av VHT är att begränsa bankens kursrisk. Vidare syftar denna reglering, på samma sätt som regleringen av avistapo- sitionen, till att begränsa bankens möjligheter att genom kraftiga ändringar av positionen påverka valutamarknaden eller valutareserven på ett störande sätt.

Limiterna för nettopositionen uttrycks också i SEK. Dessa sätts liksom avistalimiterna individuellt för varje bank med hänsyn till dess roll på valutamarknaden. Maximi- och minimilimiterna för en bank är lika stora men har motsatta tecken. En bank kan således ha antingen positiv eller negativ nettoposition i SEK. Ett generellt riktmärke är att limiternas

absoluta värde inte skall överstiga 6 % av bankens eget kapital.

Regleringen av nettopositionen i SEK enligt ovan hindrar inte en bank från att ta en stor position i en enskild utländsk valuta. En liten positiv nettoposition i SEK kan ju bestå av stora positioner i vissa valutor som balanseras av stora negativa positioner i andra. Därför innefattar VHT även limiter för nettopositionen i varje enskild utländsk valuta (C11, C12). Dessa limiter för utländska valutor är var för sig lika stora som det generella riktmärket för nettopositionen i SEK.

Om riksbanken enbart reglerade nettopositionen i varje enskild valuta (den svenska kronan inräknad) skulle detta innebära mycket stora utrymmen för kursrisker i lägen där en bank utnyttjar limiten för nettopositionen i enskild valuta fullt ut för flera olika valutor samtidigt.

Antag till exempel att banken uppvisar maximal positiv position (limiten antas uppgå till 6 % av det egna kapitalet) i 10 valutor och maximal negativ position i lika många. De negativa och positiva positionerna svarar under dessa förutsättningar vardera för 60 % av det egna kapitalet (10X6%=60 %). Antag nu att kurserna genomgående går ”fel" så att kurserna för de valutor som har positiv position sjunker med 20 % och de valutor som har negativ position stiger med 20 %.

Då uppstår en förlust på 12 % av det egna kapitalet på de positiva positionerna (0,2X60 % av det egna kapitalet) och en lika stor förlust uppstår på de negativa. Den ”samlade” kursförlusten skulle alltså motsvara hela 24 % av det egna kapitalet.

För att begränsa denna kursrisk har riksbanken infört en gräns för hur stora de negativa respektive positiva positionerna får bli tillsammans — s. k. aggregerad nettoposition ( C:4 ). Eftersom summan av de negativa positioner- na alltid måste bli lika stor som summan av de positiva, då positionen i SEK inkluderas, når man samma effekt genom att begränsa antingen de negativa eller de positiva positionerna. I VHT avser limiten för den aggregerade nettopositionen summan av de negativa positionerna. Riktmärket är här satt till högst 12 % av den enskilda bankens eget kapital. Tekniken att på detta sätt styra bankernas totala valutaposition och att härvid anknyta begräns- ningsreglerna till de enskilda institutens riskkapital är till väsentliga delar utformad efter internationell förebild.

Det bör observeras att VHT:s limitsystem inte reglerar bankernas bruttoomslutning inom valutahandeln. Detta innebär att de i allt väsentligt är oförhindrade att löpande köpa och sälja valutor och att även förmedla krediter i den internationella rörelsen i betydande utsträckning.

Limitsystemet är sålunda utformat i syfte att underlätta en friktionsfri tillväxt av valutamarknaden. De absoluta nivåerna för bankernas valutabe- hållning kan vid behov anpassas till mer kortsiktiga fluktuationer på marknaden. Sammanfattningsvis kan sägas att valutahandelstillståndet är avsett att förena önskemålen att å ena sidan begränsa bankernas risktagande i en internationell valutamarknad som präglas av valutaoro och betalnings- kriser och å andra sidan att främja en effektiv betalnings- och kreditförmed- ling mellan Sverige och utlandet.

VH T:s övriga riktlinjer

Valutahandelstillstånden behandlar slutligen vissa andra riskfaktorer, utöver rena kursrisker, som vanligen förknippas med valutahandel och finansiering på utländska marknader. samt förutsättningarna för riksbankens löpande övervakning och kontroll.

För att begränsa valutabankernas ränterisker och likviditetsrisker finns allmänna riktlinjer för in- och utlåning i utländsk valuta. Bankerna skall eftersträva största möjliga överensstämmelse mellan ränteperioderna på tillgångs- och skuldsidan och vad gäller löptiderna bör likaså god överens- stämmelse eftersträvas. Vidare återfinns föreskrifter om största möjliga överensstämmelse mellan köpta och sålda terminsvalutor i fråga om förfallotider.

Därefter behandlas de kredit- och länderrisker som normalt är förknippade med valutahandel och utlåning till utlandet. Riskerna härvidlag skall begränsas genom att bankernas ledningar fastställer interna limiter för engagemang mot enskilda institut och länder.

Bankerna förutsätts ha tillfredsställande interna system för uppföljning och kontroll av de riskfaktorer som här berörts och för valutahandeln i övrigt. Avista- och terminsaffärer med andra banker skall stå i rimlig proportion till valutabankernas storlek och kundunderlag. I samband med operationerna på valutamarknaden bör bankerna vara uppmärksamma på eventuell "osund valutahandel" och om så sker Önskar riksbanken bli informerad därom. Allmänt gäller att bankerna har att rätta sig efter riksbankens direktiv för valutahandeln och löpande rapportera i föreskriven ordning.

De riktlinjer för utrikesrörelsen riksbanken drar upp skall även "i tillämpliga delar" beaktas av bankernas ledningar när det gäller tillsynen av de utländska banker där ett betydande ägarintresse från svensk sida föreligger. Riksbanken och bankinspektionen har således i VHT ett instrument — vid sidan av de krav som normalt anges i anslutning till investeringstillstånd utomlands — som ger förutsättningar för fortlöpande kontroll av de svenska bankernas utlandsetableringar.

Valutahandelstillstånden avslutas med några allmänna regler beträffande bankernas utbildningsansvar gentemot den egna personalen och informa- tionsutbytet med riksbanken. Om en bank åsidosatt sina skyldigheter enligt valutahandelstillståndet kan riksbanken som en yttersta sanktion återta tillståndet med omedelbar verkan.

Valutabankernas löpande rapportering till riksbankens utrikesavdelning över positionerna i utländsk valuta sker dels dagligen. dels veckovis på särskilda blanketter. Rapporterna skall vara riksbanken tillhanda senast kl. 11.00 första bankdagen efter föreskriven rapportdag. Riksbanken står också i löpande telefonkontakt med bankernas arbritrageavdelningar i syfte att följa kursutvecklingen på valutamarknaden för att vid behov snabbt intervenera genom köp eller försäljning av valuta och så påverka marknads- kurserna.

4.3. Bankernas operationer på valutamarknaden

I det följande behandlas huvuddragen av bankernas transaktioner pa valutamarknaden och de regler som gäller för verksamheten. Däremot är ambitionen inte att prestera någon ingående analys av marknadens funktionssätt och de internationella system som utarbetats för att stabilisera olika valutors inbördes kursrelationer. En analys av i synnerhet termins- marknadens funktionssätt redovisas i kap. 17.

Valutakurserna bestäms liksom priset på andra marknader av utbud och efterfrågan. Valutamarknaden skiljer sig dock från andra marknader genom att många centralbanker i hög grad strävar efter att stabilisera ku rsrörelserna genom påverkan av utbud och efterfrågan, s. k. interventioner.

Valutamarknaden kan delas upp i två delmarknader; avistamarknaden och terminsmarknaden.

A vistamarknaden

Med avistaaffär menas enligt internationell praxis sådana köp och försälj- ningar av utländska valutor där valutabeloppet levereras senast andra bankdagen efter det affären gjorts.

Ramen för riksbankens övervakning av kursutvecklingen på avistamark- naden utgöres sedan Sverige lämnade EG-ormen år 1977 av den handels- vägda valutakorgen. Korgsystemet innebär att kronans värde påverkas av förändringar i värdet av de valutor som inräknasi korgen i förhållande till den viktprocent dessa valutor tilldelats. Femton valutor ingår i korgen och deras vikt har satts med utgångspunkt i ursprungsländernas andel av den svenska utrikeshandeln. Dollarns vikt har dock fördubblats med hänsyn till denna valutas betydelse i den internationella handeln.

Fördelen med korgkonstruktionen är att återverkningarna av olika kursrörelser på marknaden mildras. Kronan stabiliseras nämligen mot korgvalutorna sammantaget och extrema kursrörelser i enstaka valutor — för t. ex. dollarn eller D-marken — får inte samma genomslag på kronan jämfört med den bindning till en ledande valuta (D-marken) som det 5. k. ormsamarbetet innebar.

Värdet på kronan beräknas genom en index. Riktvärdet för index sattes till 100 efter devalveringen i augusti 1977. Vid devalveringen i september 1981 ändrades riktvärdet till 111. Sedan devalveringen i oktober 1982 är riktvärdet 132 med en mindre svängningsmarginal runt detta värde. 1 juni 1985 offentliggjorde riksbanken det intervall inom vilket valutakursindex tilläts variera. Intervallet, 130—134, är snävare än det tidigare tillämpade. Genom interventioner på marknaden tillser riksbanken att index håller sig inom fluktuationsmarginalerna. Omfattningen av interventionerna offentliggörs inte löpande.

Prismekanismen på valutamarknaden kan jämföras med en vanlig börskursbildning, låt vara att marknaden har förgreningar över hela världen med hjälp av direkta telefon- och telexförbindelser. Den internationella avräkningsvalutan i valutahandeln är den amerikanska dollarn. dvs. varje valutakurs som ställs för en valuta ställs mot betalning i amerikanska dollar. Om en svensk bank vill köpa tyska mark mot betalning i svenska kronor.

måste banken först köpa dollar mot betalning i kronor och därefter sälja dessa dollar till exempelvis en tysk bank mot betalningi DM. Denna omgång kan synas komplicerad men är rationell eftersom varje deltagare på marknaden endast behöver hålla ett litet antal valutakurser aktuella. S. k. cross-kurser, exempelvis svenska kronor mot DM eller pund mot schweizer- franc, efterfrågas relativt sällan. En viss ökningi denna handel har dock skett under senare är som en följd av de tidvis kraftiga variationerna för US-dollarn.

Kurssättningen går till så att banker på anmodan gentemot varandra ställer både köp- och säljkurser för de valutor man bedriver handeln i, framför allt givetvis för de egna valutorna. Svenska banker förväntas således ställa dollarkurser mot betalning i svenska kronor, tyska banker mot DM osv. Marginalerna mellan dessa ställda köp- och säljkurser är mycket små. Valutabankerna gör på basis av denna kurssättning sedan valutaaffärer med varandra, grundade både på bakomliggande kundtransaktioner och ännu oftare för att dra nytta av den marknadsutveckling man tror är föreståen- de.

Genom det sistnämnda slaget av affärer — interbankhandeln — som volymmässigt är betydande skapas ständigt köp- och säljkurser med små marginaler på marknaden. Marknaden kan därigenom absorbera mycket stora valutaorder. De svenska valutabankerna fastställer vid sammanträde på förmiddagen varje bankdag, vid vilket riksbanken är representerad. de köp- och säljkurser för de vanligen förekommande valutorna som sedan under dagen tillämpas framför allt vid mindre transaktioner med allmänhe- ten.

Skillnaden mellan köp- och säljkurser för varje valuta får inte ligga utanför ett intervall som riksbanken föreskrivit för valutan. De vid sammanträdet fastställda kurserna tillämpas i praktiken inte vid större valutatransaktioner med företag. I dessa fall utgår man från den just då rådande marknadskur- sen.

De för valutabankernas avistaaffärer gällande bestämmelserna är tämligen kortfattade. Enligt riksbankens valutaföreskrifter får avistaaffärer mellan valutabank och allmänheten i Sverige ske endast då det är fråga om anskaffning eller avyttring av valuta för löpande betalning eller betalning medgiven av riksbanken genom generell dispens eller enligt särskilt tillstånd.

Valutabank får utan begränsningar göra avistaaffär med annan valutabank i utländsk valuta mot annan utländsk valuta eller svenska kronor.

Med utländsk bank eller annan valutautlänning får valutabank göra avistaaffär i utländsk valuta mot annan utländsk valuta eller svenska kronor. Vid köp eller försäljning av utländsk valuta skall kronmotvärdet krediteras resp. debiteras externt kronkonto i banken (lorokonto). Sistnämnda bestämmelse har införts för att möjliggöra en begränsning av utländska bankers utrymme för spekulation i paritetsändringar för kronan. I valutafö— reskrifterna 1:34 föreskrivs att kreditering av externt kronkonto inte får ske i sådan omfattning att behållningen på kontot överstiger vad som kan betecknas som normal kontohållning. Analogt föreskrivs i 3:65 att valuta- bank utan riksbankens tillstånd får medge övertrassering på externt kronkonto endast om denna är av normal omfattning. Genom begränsning-

arna av rörelsefriheten, som riksbanken vid behov kan precisera ytterligare, motverkas att valutautlänningar bygger upp krontillgodohavanden vid en förväntad uppskrivning av kronan och sätter sig i skuld i kronor vid förväntan om en nedskrivning.

Valutaförordningen upptog tidigare även förbud för valutabanker att utan riksbankens tillstånd genomföra avistaaffärer med utländska banker. i utländsk valuta, på kortare tid än två bankdagar, exempelvis s. k. endags- swappar. Förbudet upphävdes i mars 1985.

En endagsswap innebär att banken köper eller säljer en valuta per en dag och gör en mottransaktion per två dagar. Swaptransaktioner av detta slag används av utländska banker för att exempelvis förvärva svenska kronor per en dag i stället för enligt internationell praxis per två dagar. På motsvarande sätt kan svenska banker förvärva utländsk valuta mot kronor. Transaktio— nerna kan bl. a. användas för att överbrygga tidsdifferenser mellan köpta och sålda terminsvalutor.

Som beskrivits i avsnitt 4.2 fastlägger valutahandelstillstånden intervall inom vilka varje valutabank skall hålla sina nettopositioner [ utländska valutor. Någon absolut gräns för tillgångar och skulder i bruttotermer finns emellertid inte. Däremot anges som redan nämnts vissa allmänna riktlinjer för valutahandeln och finansieringstransaktioner med tanke på bl. a. kursrisker. ränterisker och olika likviditetsaspekter. Även banklagen (63 S) behandlar likviditetsaspekter i allmänna termer. Regelsystemen ger sam- mantaget bankerna relativt fria händer att bedriva avistahandel med valutor för egen räkning inom de gränser som ställs upp i valutahandelstillstånden och i valutaföreskrifterna. Denna handel, som alltså inte har någon grund i kundaffärer, kan sägas innebära att bankerna aktivt marknadsför den svenska kronan och gör att bankerna kan erbjuda kunderna bästa möjliga kurser för utländska valutor. Upprätthållandet av en aktiv marknad i svenska kronor underlättar också för svenska importörer och exportörer att fakturera sin handel i svenska kronor.

Tidigare har bankinspektionen utfärdat allmänna anvisningar för att begränsa den del av valutahandeln som saknar anknytning till kundaffärer. Bl. a. har som riktmärke för den kundanknutna delen av omsättningen angetts en nivå på minst 5 procent, sett som ett genomsnitt över en sexmånadersperiod. I samband med att de nuvarande VHT infördes återkallade bankinspektionen dessa anvisningar och ansvaret för bevakning- en av valutabankernas valutaomsättning koncentrerades till riksbanken.

Omsättningen på avistamarknaden uppgår för de svenska valutabankerna årligen till flera tusen miljarder kronor. Affärerna sker dock vanligen iflera led och blir sålunda minst dubbelräknade — i vissa fall adderade upp till tiotalet gånger. Detta innebär att kundandelens procentuella andel av den totala handeln blir missvisande. Arbitrageomsättningen domineras starkt av storbankerna (SE-banken, Handelsbanken och PKbanken).

Bankernas handel i valutor med utländska banker genom 5. k. räntearbi- trage inräknas trots namnet inte i arbitragehandeln som uteslutande utgör växling av valutor. Räntearbitraget, eller med en annan benämning depositionshandeln, innebär att man lånar upp valutor från utländska banker genom inlåning på valutakonto på tider från några dagar upp till sex månader och lånar dem vidare genom deposition hos andra utländska banker.

Marginalerna i handeln är mycket små men intäkterna kan ändå bli betydande genom de stora belopp som omsätts. Några kvantitativa begränsningar gäller inte enligt valutaföreskrifterna för denna handel. Avistalimiten i valutahandelstillståndet reglerar dock den nettoskuldsättning som eventuellt sker i form av upplåning i utländsk valuta utan parallell täckning genom behållning på valutakonto.

Räntearbitraget utgör basen för den internationella lånemarknaden och de svenska bankerna ger genom sina depositioner ett bidrag till denna, låt vara att de inte står för något nettotillskott eftersom refinansieringen av depositionerna sker på samma marknad. Genom depositionerna framstår emellertid de svenska bankerna som långivare och aktiva deltagare på euromarknaden, vilket brukar anses vara en förutsättning för att bankerna skall kunna tillhandahålla kundkrediter på roll-overbasis i erforderlig utsträckning från denna marknad (den s. k. reciprocitetsprincipen).

Terminsmarknaden

Ett sätt för företagen att skydda sig mot kursrisker är att genomföra en terminstransaktion på valutamarknaden. Med en valutaterminsaffär förstås ett avtal mellan två parter om köp eller försäljning av en valuta mot betalning i en annan valuta för leverans och likvid vid en bestämd tidpunkt längre fram i tiden till en redan vid avtalstillfället uppgjord kurs. Enligt praxis avses med terminsaffär ett valutaavtal med längre leveranstid än två dagar efter avtalstillfället.

Terminsmarknaden behandlas ingående i kapitel 17. I det följande görs därför endast en sammanfattning av de regler som gäller för terminsmark- naden.

Allmänt kan sägas att motivet bakom riksbankens bestämmelser i valutaregleringen är att värna om valutareserven och att undvika störningar för kronan både avista och på termin. Syftet med de bestämmelser som berör terminsmarknaden är alltså att så långt möjligt, och utan att lägga alltför stora hinder i vägen för säkring av handelsbetalningar, förhindra rent kursförväntningsstyrda, spekulativa valutaaffärer på den svenska valuta- marknaden.

För valutabanks terminsaffärer med allmänheten i Sverige finns bestäm- melser som främst tar sikte på att avgränsa vissa transaktionskategorier samt regler beträffande terminsaffärernas löptider enligt följande.

Betalning i utländsk valuta mellan valutainlänning och valutautlänning får terminssäkras mot svenska kronor då betalningen är löpande eller medgiven av riksbanken. Allmänheten får köpa valuta på termin om avtal om betalning till utlandet föreligger. Vid försäljning av valutor på termin räcker det att betalningen är förväntad. En valutabank skall vid leveransen av utländsk valuta förvissa sig om att valutan används till den betalning som legat till grund för terminsaffären. Vid mottagande av såld terminsvaluta skall banken kontrollera att valutan härrör från en tillåten betalning. Vidare finns också regeln att eventuell vinst vid annullering av en affär inte får gottskrivas kunden. Terminsaffären skall utlöpa på eller i omedelbar anslutning till bakomliggande betalnings förfallodag.

Kravet på en tidsmässig överensstämmelse mellan terminskontraktets

förfallotidpunkt och den bakomliggande betalningen har införts för att under terminsaffär utfallande belopp skall användas för en faktisk betalning gentemot utlandet. Härigenom har man velat undvika att ett företag skall kunna terminssäkra bara en del av den bakomliggande betalningens löptid för att sedan, om det ter sig lönsamt, avstå från terminssäkring under en period. Företaget skulle sedan åter kunna ingå terminskontrakt t. ex. för att överbrygga perioder med valutaoro. En fullständig frihet att gå in i och ut ur terminskontrakt återverkar på valutaflödena och kan därmed verka desta- biliserande i utsatta lägen. I mars 1985 mjukades kravet på tidsöverensstäm- melse upp så tillvida att terminskontrakt får slutas på kortare tid än den som gäller för den bakomliggande betalningen. Terminsaffären måste dock förlängas fram till den tidpunkt då den bakomliggande betalningen förfaller.

Inga begränsningar gäller för terminsaffärs löptid vid allmänhetens försäljning av utländsk valuta till valutabank.

Vid allmänhetens köp av utländsk valuta på termin finns inga begränsning- ar av löptiden om den bakomliggande betalningen avser likvider för import, frukter eller charterhyror.

Köp av terminsvaluta får göras tidigast tolv månader före förfallodagen för bakomliggande betalning då denna avser återbetalning och ränta på lån upptaget i utlandet för finansiering av svensk exportkredit i kronor.

I övriga fall får terminsvaluta köpas tidigast sex månader före förfalloda- gen för bakomliggande betalning.

Reglerna för terminsköpens löptid innebär således att kurssäkringsmöj- ligheterna för varulikvider och frakter prioriteras och att även säkring av lån för refinansiering av exportkrediter i kronor har en gynnad ställning. För andra ändamål, t. ex. betalningar för tjänster och framför allt återbetalning av långfristiga låneskulder gentemot utlandet, är reglerna för kurssäkring mer restriktiva. Avslut får i dessa fall göras tidigast sex månader före förfallodagen för betalningen.

Med allmänheten får bankerna göra terminsaffärer mellan två utländska valutori två fall. Om förutsättningar föreligger enligt gällande bestämmelser att till en valutainlänning sälja utländsk valuta på termin mot kronor och från samma valutainlänning köpa en annan utländsk valuta på termin. får terminsaffären göras direkt mellan de två utländska valutorna — en s. k. multilateral terminsaffär — intill det minsta av de två betalningarnas belopp. En förutsättning är att de bakomliggande betalningarnas förfallodag nära överensstämmer.

Den andra dispensen för multilaterala terminsaffärer med allmänheten utfärdades 1980. Numera får sålunda den som upptagit lån i utländsk valuta köpa den valuta i vilken lånet löper på termin mot annan valfri utländsk valuta. För dessa terminsaffärer gäller ingen begränsning av löptiden. De behöver inte heller utlöpa vid tiden för någon betalning, utan kan när som helst avvecklas genom att den på termin köpta valutan säljs avista mot den på termin sålda valutan. Genom denna bestämmelse har möjlighet öppnats för den som har en kursrisk på grund av skuldsättning i en viss utländsk valuta att överflytta risken till annan utländsk valuta, t. ex. en valuta där kursrisken balanseras av fortlöpande inkomster i samma valuta. Anledningen till att

riksbanken medgett friare regler i dessa fall är att transaktionerna inte berör den svenska kronan, vare sig avista eller på termin, och således inte påverkar valutareserven.

För att balansera sina köp och försäljningar på terminsmarknaden genomför valutabankerna omfattande affärer inbördes och med utländska banker. Följande regler gäller enligt valutaföreskrifterna för sådana bank- till-bank transaktioner.

Valutabank får utan begränsningar genomföra terminsaffärer med annan valutabank i utländsk valuta mot annan utländsk valuta eller mot svenska kronor. Ingen gräns gäller heller för sådana transaktioners löptid.

Vidare får valutabank utan begränsningar köpa av eller sälja till utländsk bank utländsk valuta på termin mot annan utländsk valuta eller svenska kronor. Likviden skall i det senare fallet krediteras respektive debiteras den utländska bankens kronkonto.

Terminsaffär med utländsk bank fick tidigare löpa på högst tolv månader, eller, om terminsaffären utgjorde täckning för terminsaffär med valutain- länning, den längre tid på vilken den bakomliggande affären löper. I mars 1985 ändrades reglerna så att affärerna nu får ske på obegränsad period.

Riksbanken inskränker inte längre valutabankernas möjligheter att genomföra multilaterala terminsaffärer med utländska banker, dvs. affärer i tredje lands valuta mot svenska kronor. Fram till hösten 1981 fick valutabankerna endast göra sådana terminsaffärer i syfte att täcka andra valutatransaktioner gentemot valutainlänningar. För att en utländsk bank på eget initiativ skulle tillåtas göra en dylik affär med en valutabank ställde riksbanken krav på att transaktionen avsåg täckning av med kommersiell anknytning till valutainlänning. Syftet med denna bestämmelse var att försvåra eventuella spekulativa terminsaffärer i kronor, främst från utländs- ka bankers sida.

Som beskrevs i föregående avsnitt tar riksbankens övervakning numera sikte på bankernas totala nettopositioner i valutor (både avista och termin); detta som ett uttryck för strävan att begränsa risktagandet och för att dämpa återverkningarna på valutamarknaden och landets valutareserv av sväng- ningar i utestående positioner. Enligt valutahandelstillståndet skall vidare valutabankernas avista- och terminsaffärer med andra banker stå i ”rimlig proportion” till den egna rörelsens omfattning och till kundunderlaget. Riksbankens övervakning kan således sägas omfatta såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter på valutahandeln.

4.4. Bankernas utlandsställning; statistisk samman- fattning

Sedan 1979 lämnar valutabankerna månadsvis rapporter till riksbanken över utländska tillgångar och skulder (den s. k. RUTS-rapporteringen). Följande tabell utgör ett sammandrag av valutabankernas rapporter per den 30 december 1984.

116 Valutabankerna och regleringen av valutamarknaden SOU 19s5:52 Tabell 4.1 Valutabankernas utlandsställning, 1984-12-30. Miljoner kr. A. Fordringar på valutautlänningar i utländsk valuta 56 000 l. Fordringar på utländska banker 36 600 2. Krediter till andra än banker 15 200 3. Ovriga fordringar 4 200 B. Fordringar på valutautlänningar i svenska kronor 8 400 1. Fordringar på utländska banker 7 300 2. Krediter till andra än banker 900 3. Ovriga fordringar 200 C. Summa fordringar på valutautlänningar (A + B) 64 400 D. Skulder till valutautlänningar i utländsk valuta 128 100 l. Skulder i utländska banker 97 200 2. Ovriga skulder 30 900 E. Skulder till valutautlänningar i svenska kronor 1 1 400 l. Skulder till utländska banker 8 600 2. Ovriga skulder 2 800 F. Summa skulder till valutautlänningar 139 500 G. Fordringar på valutainlänningar i utländsk valuta 86 900 l. Krediter till valutainlänningar 79 400 2. Ovriga fordringar 7 500 H. Skulder till valutainlänningar i utländsk valuta 16 200 I. Ställning gentemot utlandet (C—F) —75 100 K. Ställning i utländsk valuta (A+G—D—l—l) —I 400

Källa: Sveriges riksbank.

Av tabellen framgår att bankernas nettoställning gentemot utlandet är negativ (—75 100 miljoner kr.). dvs. utestående skulder till valutautlänningar i utländska valutor och i kronor överstiger motsvarande fordringar. Den negativa positionen har uppkommit främst genom en omfattande upplåning i eget namn för vidareutlåning till inhemska låntagare inom ramen för valutaregleringens bestämmelser (jfr. rad G.1).

Rad K i tabellen visar att ställningen i utländsk valuta i det närmaste balanserar (jfr valutahandelstillståndens limiter). Den utlandsfinansierade utlåningen till inhemska och utländska låntagare sker ju i utländsk valuta, varför bankerna inte bär någon kursrisk för denna kreditgivning. Däremot är bankernas kreditgivning och finansiering förknippad med ränte- och likviditetsrisker, bl. a. till följd av en upplåningsteknik som bygger på korta, successivt omsatta län, (5. k. roll-over-krediter).

4.5. De svenska bankernas utlandsetableringar

4.5.1. Bakgrund

En betydande internationalisering av bankväsendet har ägt rum under efterkrigstiden. Drivkraften bakom denna utveckling har varit den växande internationella handeln, näringslivets internationalisering och framväxten av multinationella företag. Härtill kommer utvecklingsländernas ökande finan-

sieringsbehov samt den kraftiga snedfördelning mellan över- och underskott i bytesbalanserna som orsakades av de stora oljeprishöjningarna under 1970-talet.

Som ett led i internationaliseringsprocessen har bankerna i stor utsträck- ning etablerat sig utanför sina hemländer och internationella finanscentra har växt fram. Bland dessa kan nämnas London, Luxemburg, Ziirich, New York, Hongkong och Singapore. Dessa och andra platser har erbjudit goda förutsättningar för bedrivande av internationell bankverksamhet, medan valutarestriktioner, kapitaltäckningsregler m. m. i många fall försvårat eller gjort det mindre lönsamt för bankerna att bedriva sådan verksamhet från sina respektive hemländer.

Svenska banker började etablera sig utomlands relativt sent. Naturligt nog var det storbankerna som först ansåg sig ha en utlandsrörelse av tillräcklig omfattning för att motivera utlandsetablering. Till en början skedde etableringarna främst i form av representationskontor. De första rörelsedri- vande2 etableringarna fick form av konsortiebanker, där flera banker tillsammans ägde en utländsk bank. Som samarbetspartners valde de svenska bankerna i första hand banker från andra nordiska länder. På detta sätt kunde de svenska bankerna med en begränsad kapitalinsats skaffa sig erfarenhet av att driva rörelse i utlandet. Sålunda förvärvade Skandinaviska Banken samt Svenska Handelsbanken andelar i varsin bank i Schweiz 1964 och i London 1971.

Under 1970—talet spred sig de svenska bankernas etableringar till ytterligare finansiella centra, som Luxemburg, New York, Hongkong och Singapore, samtidigt som flera svenska banker än de ovan nämnda skaffade sig fotfäste utomlands. De svenska storbankerna övergick efter hand som deras utlandsrörelse växte till att etablera sig genom helägda dotterbolag, medan övriga banker valde konsortieformen.

Här kan också nämnas att några svenskanknutna banker bildat dotterban- ker utomlands. I några fall har även svenskanknutna banker överförtsi andra dotterbankers ägo och på det sättet blivit dotterdotterbanker. Exempelvis har Banque Scandinave en Suisse, som ursprungligen ägdes direkt av SE-banken tillsammans med ett antal nordiska banker, sedermera överförts i den av samma bankgrupp ägda Londonbanken Scandinavian Banks ägo. I det följande används, såvida ej annat anges, uttrycket dotterbank i utlandet för bank som svenska banker äger helt eller delvis, direkt eller via dotterbanker.

Orsakerna till att svenska banker etablerat sig utomlands har väsentligen varit desamma som gällt för andra länders banker. Det svenska näringslivets internationalisering har medfört ett behov för svenska banker att följa med till utlandsmarknaderna, för att där kunna konkurrera med de utländska bankerna om de svenska kunderna. En annan orsak är den stora svenska utrikeshandeln, vars finansiering innebär affärstillfällen för de svenska bankerna även i de länder som Sverige handlar med.

En viktig orsak till utlandsetableringar har varit euromarknadens fram- växt. Att vara etablerad i de viktigaste euromarknadscentra (London och Luxemburg) har sannolikt varit betydelsefullt för de svenska bankernas ZIdet följande avses förmåga att hävda sig i den allt hårdare konkurrensen om de svenska med utlandsetableringar företagen. rörelsedrivande sådana.

3 Ägarandel minst 10 %.

Svenska bankerna hade tillsammans vid utgången av 1984 10 helägda dotterbanker och 16 mera betydande participationer3 i utländska banker i ett tiotal internationella finanscentra. Därtill kom ett antal mindre participatio- ner bl. a. i u-länder. Sistnämnda kategori av etableringar år av underordnad betydelse och behandlas inte i det följande. Den viktigaste etableringsorten är London, där åtta svenska banker är representerade. Därnäst kommer Luxemburg med representation av fem svenska banker. Bankernas samman- lagda aktieinnehav i utlåndska banker uppgick vid utgången av 1984 till ca 2 miljarder kr., jämfört med 200 miljoner kr. 1975 och 70 miljoner kr. 1970. Det är i första hand de större svenska bankerna som etablerat sig utomlands. Av de 26 banker som nämnts ovan stod således någon av de tre storbankerna (SE-banken, Svenska Handelsbanken, PK-banken) för 21. Förutom nämnda banker ägde vid utgången av 1984 Sparbankernas Bank. Götabanken. Sundsvallsbanken, Skånska Banken, Wermlandsbanken och Föreningsban- kernas Bank andelar i banker utomlands. Balansomslutningen totalt för de svenskanknutna bankerna utomlands uppgick vid utgången av 1983 till motvärdet av ca 100 miljarder kr. Räknar man enbart med den andel av balansomslutningen som svarar mot svenska bankers ägarandelar sjunker värdet till ca hälften. Detta svarade mot ca 10 % av de svenska moderbankernas balansomslutning och ca tio gånger deras eget kapital.

De svenskanknutna utlandsbankerna skiljer sig visserligen i en del fall från varandra när det gäller verksamhetens inriktning, men de gemensamma dragen överväger. Bankerna är i huvudsak verksamma på euromarknaden, vilket innebär att in- och utlåning skeri valutor som är externa i förhållande till lokaliseringsorten. Den viktigaste valutan är US-dollar.

Verksamheten är vidare inriktad på andra banker och företag, medan hushållen saknar betydelse som kundkategori. En viktig del av verksamheten består av in- och utlåning på den internationella bankmarknaden.

Särskilt betydelsefull är interbankmarknaden på inlåningssidan. De svenska utlandsbankernas finansiering består således huvudsakligen av kortfristig inlåning från andra banker.

Även på utlåningssidan är interbankmarknaden av väsentlig betydelse. Den största låntagarkategorin hos flertalet banker är dock företag. Utlåningen avser till stor del finansiering av export och import, men består även av rörelse- och investeringskrediter. Eftersom speciellt de två sistnämnda låntyperna oftast löper på längre tider än interbankupplåningen. innebär utlandsbankernas rörelse de facto en betydande obalans mellan löptiderna för in— resp. utlåning, s. k. löptidstransformering, även om banken oftast formellt har rätt att säga upp lånen i den mån de ej kan refinansieras.

Utlåningen har till stor del svensk anknytning, det vill säga den går till svenskägda företag eller avser handel med Sverige. Ett annat sätt att betrakta utlåningen är efter låntagarens lokaliseringsland, oavsett ägarförhållanden eller ändamål (se bilaga 4.3.). Fördelade på detta sätt utgjorde dotterban- kernas fordringar på de nordiska länderna 1984 ca 32 % av de totala fordringarna. Härav svarade Sverige för mer än hälften eller 18 % av de totala fordringarna. Fordringar på övriga industriländer (exklusive öststa- terna) svarar för 49 %. Fordringar på utvecklingsländer uppgick till 16 %.

Därav svarade Latinamerika för 5 %.

Andra viktiga rörelsegrenar för utlandsbankerna är valutahandel och värdepappershandel. I några fall har institut bildats med speciell inriktning på emissioner och handel med värdepapper, i första hand med svensk anknytning. Exempel härpå är Enskilda Securities (SE-banken) och Svenska International (Handelsbanken) i London.

4.5.2. Gällande bestämmelser för utlandsetableringar

Enligt banklagen (55 &) får svenska banker förvärva aktier i utländska banker om det kan anses "gagneligt för bankväsendet eller det allmänna”. Sådana förvärv kräver tillstånd av regeringen, som remitterar ansökningar härom till bankinspektionen och riksbanken. I regeringens tillstånd före- ' skrivs att den svenska moderbanken skall vara skyldig att lämna bankin- spektionen de uppgifter om det planerade bolagets verksamhet som inspektionen finner nödvändiga för kännedom om förhållanden av betydelse för moderbankens säkerhet och en sund utveckling av dess rörelse.

Eftersom det är fråga om direktinvestering krävs vidare valutatillstånd av riksbanken. Sådant tillstånd lämnas på grundval av de valutaföreskrifter som gäller för direktinvesteringar i allmänhet. När det gäller banker har emellertid riksbanken sedan 1982 krävt i princip permanent utlandsfinansie- ring av direktinvesteringarna, medan man för övriga direktinvesteringar normalt kräver femårig utlandsfinansiering. Orsaken härtill är att banker på grund av sin verksamhetsinriktning anses ha bättre förutsättningar än andra företag att kunna uppta och sköta utlandslån.

I riksbankens tillstånd till bankinvesteringar föreskrivs att vederbörande svenska moderbank skall använda sitt inflytande iden utländska banken för att förhindra att denna agerar på ett sätt som strider mot de svenska valutaintressena. Moderbanken skall i förväg informera riksbanken om viktigare ändringar i dotterbankens organisation och rörelseinriktning. Härjämte skall moderbanken lämna riksbanken de uppgifter riksbanken begär om dotterbanken och dess rörelse.

Utöver vad som föreskrivits i tillstånden förutsätter såväl bankinspektio- nen som riksbanken att utlandsbankernas rörelse i hög grad inriktas på svenska intressen. Bankinspektionen har som en riktpunkt angivit att minst 70 % av dessa bankers utlåning bör ha svensk anknytning, i den mån det är fråga om helägda dotterbanker. I annat fall reduceras kravet i proportion till den svenska moderbankens ägarandel. Med svensk anknytning avses att utlåningen skall gå till svensk valutainlänning, svenskägt företag utomlands eller eljest ha anknytning till svensk export eller import.

Enligt banklagen (4 &) skall grunden för banketablering vara att den är ”nyttig för det allmänna”. Kravet på svensk anknytning är ett sätt för myndigheterna att tillse att utlandsetableringarna är samhällsnyttiga, i enlighet med detta lagrum. Vidare anses svenskanknytningen bidra till att begränsa dotterbankernas risktagande, då man kan förutsätta att det normalt är lättare för bankerna att bedöma kreditvärdigheten hos svenska eller svenskägda låntagare än hos utländska.

Den svenskanknutna andelen varierar betydligt mellan dotterbankerna. Totalt uppgick den till 20—25 % av dotterbankernas kreditportfölj vid

utgången av 1983. Relaterad till endast den del av kreditportföljen som motsvarar svenska moderbankers ägarandelar stiger den svenskanknutna till ungefär det dubbla eller 50—60 %, således lägre än den av bankinspektionen angivna riktpunkten.

Praxis när det gäller tillståndsgivningen för bankernas utlandsetableringar har under en lång följd av år varit liberal. Ingen ansökan har avslagits helt av regeringen, men i några fall har förekommit att någon del av ansökan ej bifallits. Detta innebär emellertid inte att myndigheterna varit beredda att acceptera alla utlandsetableringar som svenska banker velat göra. Såväl bankinspektionen som riksbanken har haft inställningen att de mindre svenska bankerna inte bör etablera sig utomlands på egen hand.

Banklagen föreskriver att svensk bank skall hålla 100 procents kapital- täckning för aktieinnehav i utländska bolag.

4.5.3. Riskerna i internationell bankverksamhet

Utvecklingen under de senaste åren har inneburit att riskerna i den internationella bankverksamheten, där såväl svenska moderbanker som deras dotterbanker i utlandet deltar, blivit alltmera uppenbara och delvis också ökat. Detta sammanhänger bl. a. med de ökade valutakurs- och räntefluktuationerna samt svårigheterna för vissa länder, i flera fall med mycket stora utlandsskulder, att klara sina betalningsförpliktelser. Riskerna är av flera slag.

Valutakursrisken uppstår då en bank har en öppen position i en valuta, det vill säga då fordringar och skulder i valutan är av olika storlek. Förluster kan uppstå om valutakursen rör sig på ett för banken ofördelaktigt sätt, till exempel om kursen faller på en valuta där banken har en nettofordran. Valutakursrisken ökade betydligt då systemet med fasta växelkurser övergavs. Sedan dess har valutakurserna tidvis svängt snabbt och kraftigt. Betydande kursförluster har också gjorts av vissa banker. Bland annat gjorde en västtysk bank, Herstatt, så stora kursförluster att den 1974 måste inställa sina betalningar, vilket ledde till kreditförluster för andra banker och en förtroendekris på den internationella marknaden.

Kreditrisken, det vill säga risken att krediter inte återbetalas, förekommer i och för sig inte enbart i internationell bankverksamhet. Det kan emellertid hävdas att kreditriskerna ofta är större i internationell kreditgivning än i kreditgivning på den inhemska marknaden. En orsak härtill är att internationell kreditgivning i många fall inte sker mot formell säkerhet, i motsats till vad som är normalt exempelvis i Sverige. Vidare organiseras internationella lån ofta i form av stora banksyndikat, där många banker inte känner till låntagaren särskilt väl utan litar på omdömet hos de banker som leder lånet.

Den typ av risk som under de senaste åren varit särskilt framträdande och lett till allvarliga problem är den så kallade länderrisken. Denna innebär att ett land kan få svårigheter att få fram tillräckligt med utländsk valuta för att kunna klara landets samlade betalningsförpliktelser till utlandet. Primärt berör detta lån till respektive regering eller andra statliga institutioner. I de fall som hittills förekommit har emellertid landet i fråga infört valutarest- riktioner som hindrat även i och för sig fullt kreditvärdiga företag att få

tillgång till den valuta de behövt för att fullgöra sina betalningar. Länderriskerna har kommit att spela en dominerande roll genom den stora betalningsbalansfinansiering via bankerna som följt bland annat av oljepris- höjningarna. Under de senaste åren har flera av de mest skuldsatta låntagarländerna som Mexico, Brasilien, Argentina och Polen tvingats begära uppskov med såväl amorteringar som räntebetalningar på grund av brist på valuta. Flera banker, främst amerikanska, har så stor utlåning till dessa länder att de skulle råka i allvarliga svårigheter om de skulle tvingas avskriva fordringarna i fråga.

Bankernas internationella kreditgivning innebär ofta en betydande löptidstransformering, det vill säga bankerna lånar upp pengar på kortare tid än de lånar ut. Upplåningen av utländska valutor sker således till övervägande delen på den internationella interbankmarknaden, där bind— ningstiderna normalt är korta; 1, 3 eller 6 månader. Utlåningen däremot kan i många fall vara bunden på 5 eller till och med 10 år (se bilaga 4.4). Bankerna löper därigenom en likviditetsrisk, då de inte med säkerhet kan räkna med att ha tillgång till inlåning under hela löptiden för utlåningen. Bankerna har visserligen i flertalet fall formellt skyddat sig mot denna risk bl. a. genom atti låneavtalen tillförsäkra sig rätten att säga upp lånen i den mån de ej kan refinansiera dem. I praktiken är det emellertid högst osäkert om bankerna i ett krisläge kan få tillbaka utestående lån tillräckligt snabbt och i tillräcklig omfattning för att undgå likviditetssvårigheter.

I samband med löptidstransformeringen uppstår även en ränterisk, då räntan för in- respektive utlåning inte är bunden på samma tid. Dessa risker har ökat under de senaste åren genom de stora räntefluktuationer som ägt rum. Större delen av den internationella utlåningen sker emellertid i form av så kallade roll-over-lån, där räntan är rörlig och knuten till interbankräntan. Ränterisken är då begränsad, även om en bank knappast kan få exakt överensstämmelse mellan bindningstiderna för in- och utlåningsräntorna ens vid sådana lån. Vidare kan inte alla banker säkert räkna med att alltid kunna refinansiera sig till den ränta som utlåningsräntan baseras på. Exempelvis är under normala förhållanden skillnaderna mellan den interbankränta olika banker får betala obetydliga men skillnaderna har visat sig kunna öka betydligt under perioder av oro på interbankmarknaden. Vissa banker som anses mindre kreditvärdiga kan då få betala högre satser än de banker vilkas inlåningsränta är normgivande för utlåningsräntan i ett syndikerat bank- län.

De svenskanknutna dotterbankerna kan inte anses höra till de mest utsatta när det gäller de ökade riskerna i internationell bankverksamhet. Framför allt har de inte drabbats särskilt allvarligt av de ökade länderriskerna, då deras fordringar på länder med betalningssvårigheter i flertalet fall utgör en relativt liten andel av deras tillgångar. Att så är fallet kan till en del tillskrivas kravet på svensk anknytning i verksamheten. Den svenska och nordiska anknytningen kan vidare antas ha medfört att utlåningen till stor del gått till redan kända företag. vilket begränsat kreditriskerna. De kreditförluster av betydelse som hittills drabbat dotterbanker har sålunda inte härrört från svenskanknutna krediter.

Å andra sidan träffas de svenskanknutna dotterbankerna indirekt av de allmänt ökade länder- och kreditriskerna genom sitt stora beroende av den

internationella interbankmarknaden. De skulle således kunna drabbas allvarligt av störningar på denna marknad, till exempel till följd av betalningsinställelse från något stort skuldland. Härvid skulle i första hand ränterisken men i värsta fall också likviditetsrisken aktualiseras.

Betydande förluster för en dotterbank skulle tvinga moderbanken att tillskjuta ytterligare kapital och eventuellt rubba det internationella förtro- endet för den utländska dotterbanken, något som skulle försätta den i allvarliga svårigheter. Skulle det gå så långt som till ett fallissemang för dotterbanken måste man räkna med att förtroendet för den svenska moderbanken skulle skadas vilket bl. a. skulle fördyra eller rent av försvåra dess upplåning på interbankmarknaden. Vidare skulle förlusterna för moderbanken bli betydande. Dessa skulle nämligen knappast inskränka sig till kapitalinsatsen och eventuella egna fordringar på dotterbanken utan sannolikt även omfatta dotterbankens övriga förbindelser. Det finns en tendens i den internationella diskussionen, inte minst mellan olika länders myndigheter som är ansvariga för banktillsynen, att lägga ett allt större ansvar på moderbankerna. Exempelvis kräver Bank of England deklaratio- ner från moderbanken till banker som etablerar sig i London att moderban— ken ansvarar för dotterbankens förbindelser. Även i de fall där inga sådana utfästelser finns från moderbankens sida skulle givetvis dess internationella renommé, och kanske svenska bankers över huvud taget, skadas allvarligt i den mån dotterbankens förbindelser inte honorerades.

4.5.4. Övervakning

De svenska bankernas dotterbanker utomlands är legalt sett utländska banker. De lyder under respektive etableringslands lagar och faller under respektive tillsynsmyndighets jurisdiktion. Å andra sidan börjar man såväli Sverige som i andra länder alltmera gå in för att reglera och övervaka sina banker på koncernbasis. Formellt kan det därigenom uppstå konflikter mellan olika länders lagstiftning. I praktiken uppstår numera sällan några problem av detta slag på grund av det internationella samarbete som etablerats mellan centralbanker och tillsynsmyndigheter, som framgår närmare i det följande. I alla händelser kan svenska myndigheter begära de uppgifter om dotterbankerna av de svenska moderbankerna som de förra kan erhålla. Myndigheterna kan också, inom ramen för svenska regler, påverka moderbankernas styrning av dotterbankernas verksamhet. Före- skrifter om att moderbankerna skall lämna uppgifter om dotterbankerna till bankinspektionen och riksbanken finns som tidigare nämnts intagna i regeringens tillstånd till utlandsetableringarna samt riksbankens investe— ringstillstånd. I moderbankernas valutahandelstillstånd ställs som framgått också vissa krav på påverkan av dotterbankerna från moderbankernas sida.

Vilka möjligheter moderbankerna har att styra dotterbankerna beror givetvis till stor del på hur stor ägarandel man har. Ett minoritetsintresse ger givetvis begränsade styrningsmöjligheter och kan kanske i viss mån också begränsa möjligheterna att erhålla information.

I praktiken har emellertid svenska myndigheter även goda möjligheter till direktkontakt med dotterbankerna för att inhämta information eller

framföra synpunkter på verksamheten. Dotterbankerna har haft en positiv inställning härtill och i flertalet fall har inte heller de utländska tillsynsmyn- digheterna haft några invändningar. I själva verket har på senare år ett omfattande samarbete byggts upp mellan tillsynsmyndigheterna i olika länder. Förutom ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna har detta bland annat inneburit att man, i linje med den ökade tonvikt som mani den internationella diskussionen lagt på moderbankernas ansvar för sina dotterbanker, i viss mån förskjutit tillsynsansvaret för dotterbanker och bankfilialer i utlandet från den myndighet där banken i fråga är lokaliserad (värdmyndigheten) till myndigheter i moderbankens hemland (hemmamyn- digheten).

Den förändrade ansvarsfördelningen sammanhänger med att tillsynsmyn- digheterna alltmer tenderar att bedöma bankkoncernerna, inklusive utlandsetableringar i olika former, som en helhet. Detta synsätt kom bland annat till klart uttryck då en ny överenskommelse om riktlinjer för tillsynen av bankers utlandsetableringar i maj 1983 träffades mellan centralbanker och andra tillsynsmyndigheter i den så kallade tiogruppens medlemsländer (Belgien, Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Nederländerna, Storbritanni- en, Sverige, USA, Västtyskland samt Schweiz). Överenskommelsen, som ersätter en tidigare sådan från 1975 (det s.k. Konkordatet) lägger en betydande del av tillsynsansvaret för utlandsetableringarna hos hemmamyn- digheterna, särskilt när det gäller hel- eller majoritetsägda dotterbanker. För konsortiebankerna anses alltjämt värdmyndigheterna ha det primära ansvaret. I de nordiska länderna har dock myndigheterna sedan länge ansett sig vara lika ansvariga som värdmyndigheterna för nordiskt ägda konsortie- banker utomlands.

Man eftersträvar nu att nå överenskommelser liknande konkordatet med länder utanför tiogruppen med betydande internationell bankverksamhet. Den ovan beskrivna utvecklingen, som fortfarande pågår, har medfört att svenska myndigheters möjligheter att kontrollera dotterbankerna ökat.

Svenska berörda myndigheter, det vill säga bankinspektionen och riksbanken, har i allt högre grad följt verksamheten hos dotterbankerna. Hittills har bevakningen främst baserats på årsredovisningar samt komplet- terande information insamlad vid besök i dotterbankerna. Härvid har tonvikten lagts mera på en kontroll av att bankledningen har adekvata informations- och styrsystem för olika delar av verksamheten än på detaljerad genomgång av sifferuppgifter. Under de senaste åren har emellertid ett statistiksystem utvecklats, delvis på initiativ från Internatio- nella Regleringsbanken i Basel, BIS, som ger viss information om dotterbankerna även på halvårs- och kvartalsbasis. De resurser som finns tillgängliga för bevakning av dotterbankerna är emellertid begränsade.

Ansvarsfördelningen mellan bankinspektionen och riksbanken när det gäller övervakningen av de svenskanknutna bankerna kan i princip sägas vara baserad på den ansvarsfördelning som gäller för övervakningen av de svenska moderbankerna. I enlighet med det synsätt som numera kan anses internationellt vedertaget omfattar myndigheternas ansvar inte bara moder- bankerna utan koncernerna som helhet. Bankinspektionen har således traditionellt även när det gäller dotterbankerna lagt tonvikten vid förhållan- den som påverkar bankernas soliditet och likviditet medan riksbanken i

första hand anlagt valutapolitiska aspekter. I praktiken kan man emellertid inte dra någon skarp gräns mellan de båda myndigheternas ansvarsområden visavi utlandsbankerna, då samma förhållanden inom bankernas verksamhet ofta har betydelse från såväl bankinspektionens som riksbankens synpunkt. Exempelvis är bankernas kreditrisker inte bara av betydelse för bankinspek- tionen utan även för riksbanken genom att kreditförluster för dotterbanker- na kan behöva täckas av moderbankerna, vilket drabbar Sveriges valutare- serv. Omvänt har utlandsbankernas valutapositioner inte bara valutapolitisk betydelse utan är också av intresse för bankinspektionen genom att valutaförluster kan påverka bankernas likviditet och soliditet. De båda myndigheterna samarbetar således intimt när det gäller övervakningen av bankerna utomlands och den arbetsfördelning som förekommer dem emellan, till exempel när det gäller insamling av uppgifter, följer inte några strikta gränser för respektive myndighets ansvarsområde utan är i hög grad betingad av praktiska skäl.

Bankinspektionen följer utlandsbankernas verksamhet genom dels statis- tiska uppgifter, dels besök hos utlandsbankerna. De statistiska uppgifterna består i första hand av bankernas årsredovisningar, vilka analyseras av bankinspektionen. Bankinspektionen begär också rutinmässigt in moder- bankernas egna analyser av dotterbankernas bokslut samt särskilda uppgifter om svenskanknytningen i dotterbankernas utlåning. Vidare besöker bankin- spektionen regelbundet flertalet av de svenskanknutna utlandsbankerna. Bankerna i London, Luxemburg och Schweiz besöks årligen, medan besöken på övriga platser sker med större intervall. Normalt är även riksbanken företrädd vid dessa besök. Vid besöken diskuterar man igenom bankens utveckling med bankledningen på grundval av en detaljerad specifikation av posterna i vinst- och förlusträkning samt balansräkning. Även bankens valutapositioner tas upp till diskussion.

Riksbankens bevakning av utlandsbankernas verksamhet baseras, förut— om på de ovan nämnda besöken, främst på statistik över bankernas tillgångar och skulder, fördelade på länder och löptider. Statistiken insamlas i huvudsak kvartalsvis och ingår i ett system som täcker de svenska bankernas utländska tillgångar och skulder. Detta system har byggts upp successivt under de senaste åren och är ännu inte färdigutvecklat. Riksbanken insamlar vidare regelmässigt de svenskanknutna utlandsbankernas årsredovisning— ar.

Bilaga 4.1 Valutahandelstillstånd

Sveriges riksbank lämnar jämlikt 2 å andra stycket a) valutaförordningen tillstånd till (bankens namn)

nedan kallad banken. att i enlighet med vad i valutaförordningen, riksbankens tillämpningsföreskrifter och detta tillstånd närmare föreskrives driva handel med utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska värdepapper samt efter prövning av framställningar från allmän- heten i valutaärende utföra härav föranledda betalningar i såväl utländsk valuta som svenska kronor. I denna verksamhet såsom valutabank skall banken iaktta vad nedan föreskrives.

Bankens medverkan i valutaregleringen

ål

Valutabanks prövning av framställning från allmänheten i valutaärende innebär en form av offentlig förvaltning ehuru bedriven genom ett enskilt företag. Banken skall sålunda på ett objektivt sätt tolka och tillämpa gällande bestämmelser i valutaförordningen och dess tillämpningsföreskrifter i enlighet med deras syfte. Häri ligger att banken skall i sina kontakter med kunder och andra genom upplysning om valutabestämmelserna söka förebygga att dessa överträds eller kringgås.

SZ

Från allmänheten inkomna framställningar i valutaärende skall ges en omsorgsfull prövning. Löpande betalning eller annan transaktion som är generellt medgiven får alltså verkställas först sedan banken förvissat sig om att transaktionen är av uppgiven karaktär.

Framställning från allmänheten som enligt gällande bestämmelser ej får bifallas av valutabank skall av banken vidarebefordras till riksbanken för avgörande. Därvid bör tillses att ärendet är så fullständigt utrett att det kan avgöras av riksbanken utan komplettering.

Bankernas valutahandel

& 3 Definitioner

a) tillgångar/skulder i utländsk valuta: de poster som riksbanken i särskild ordning meddelar,

b) avistaposition i enskild utländsk valuta: skillnaden mellan bankens tillgångar och skulder enligt a) ovan.

c) avistaposition i svenska kronor: summan av positionerna i enskilda utländska valutor med omvänt tecken.

d) terminsposition i enskild utländsk valuta: skillnaden mellan bankens per termin (längre än två bankdagar) köpta och sålda valutor.

e) terminsposition i svenska kronor: summan av terminspositionerna i enskilda utländska valutor med omvänt tecken.

f) nettoposition i enskild valuta: summan av avistaposition och terminspo- sition i valutan. Med enskild valuta förstås, förutom utländsk valuta. även svenska kronor. Nettopositionen i svenska kronor är sålunda summan av nettopositionerna i enskilda utländska valutor med omvänt tecken.

g) aggregerad nettoposition: summan av samtliga negativa nettopositioner i enskild utländsk valuta och svenska kronor enligt f) ovan.

För bankens positioner i valutor enligt e), f) och g) vid slutet av varje dag gäller i särskild ordning meddelade limitbelopp.

& 4 Ränte- och likviditetsrisker

För att begränsa bankens ränterisk avseende tillgångar och skulder i utländsk valuta skall banken eftersträva största möjliga överensstämmelse mellan ränteperioderna på tillgångs- och skuldsidan.

För att begränsa den likviditetsrisk som uppstår då löptiden för bankens skulder understiger löptiden för tillgångarna bör så god överensstämmelse som möjligt eftersträvas med beaktande dels av gällande bestämmelser för utlåning i utländsk valuta, dels av rådande marknadsförhållanden.

I fråga om terminspositionen skall banken eftersträva största möjliga tidsmässiga överensstämmelse mellan köpta och sålda terminsvalutor i fråga om förfallotider.

& 5 Kredit- och lånderrisk

För att begränsa de kreditrisker som är förknippade med valutahandel och utlåning till utlandet skall av bankens ledning limiter fastställas för bankens engagemang gentemot enskilda banker och länder.

% 6 Kontrollsystem, rapportering med mera

Banken skall ha ett tillfredsställande internt system för bedömning. uppföljning och kontroll av såväl de risker som berörs i åå 4 och 5 i detta tillstånd som för valutahandel i övrigt. Förutom regelbundna kontrollätgär— der bör stickprovskontroller insättas liksom avstämning göras med motpar- ters kontrollorgan i fråga om till exempel utestående terminskontrakt.

Med andra banker avslutade avista- och terminstransaktioner skall ifråga om såväl totalvolym som de enskilda transaktionernas antal och storlek stå i rimlig proportion till bankens storlek och kundunderlag.

Banken skall vara uppmärksam på om i marknaden förekommer tecken på osund valutahandel, såsom valutatransaktioner som avviker från det normala i avseende på storlek, frekvens eller avslutskurs. Banken förutsätts själv inte engagera sig i dylika transaktioner, men om sådana företeelser kommer till bankens kännedom önskar riksbanken bli informerad därom.

Det åligger banken att ställa sig till efterrättelse de anvisningar som

riksbanken från tid till annan kommer att utfärda i avseende på bankens position och omsättning i utländska valutor samt valutahandel i övrigt. Banken skall till riksbankeni insända de rapporter som riksbanken i särskild ordning meddelar. I tillämpliga delar skall innehållet i denna paragraf liksom i åå 4 och 5 i detta tillstånd av bankens ledning beaktas när det gäller tillsynen av de utländska banker där banken har ett betydande ägarintresse.

Allmänna regler

57

Det åligger bankens ledning att tillse att de tjänstemän inom banken, som är verksamma i valutahandeln eller i övrigt handlägger valutaärenden, besitter såväl erforderlig kännedom om gällande bestämmelser som insikt om de särskilda krav som denna verksamhet ställer.

Banken skall på anmodan bereda riksbanken insyn i bankens verksamhet som valutabank. I enlighet härmed skall banken på begäran lämna uppgifter om handläggningen av valutaärenden samt låta riksbanken ta del av handlingarna i de ärenden som banken handlagt såsom valutabank.

Detta valutahandelstillstånd upphör att gälla en månad efter det att riksbanken underrättar banken om att tillståndet återtas. Har banken i något väsentligt avseende åsidosatt sina skyldigheter enligt tillståndet, kan dock riksbanken återta detta med omedelbar verkan.

Detta tillstånd gäller från och med 1984-10-01.

Stockholm 1984-08—28

SVERIGES RIKSBANK

Bilaga 4.2 Limitbrev

Under hänvisning till valutahandelstillstånd för Er bank gällande från 1984-10-01 får riksbanken meddela följande:

Bankens tillgångar och skulder i utländskt mynt enligt få 3 a) i valutahan- delstillståndet utgöres av alla poster i utländsk valuta enligt ”Rapport över utländska tillgångar och skulder” (RUTS). Undantag utgör bland tillgångar aktier och andelar i utländskt bankföretag, vilka ej refinansierats i utländsk valuta (rad 160 ./. 161), utländska sedlar (rad 150) och bland skulder den del av banken före valutahandelstillståndets ikraftträdande upptagna förlagslån som med riksbankens tillstånd omväxlats till kronor (rad 340 ./. 341). Det bör observeras att för beräkningen av tillgångarna rad 710 skall användas i stället för rad 110.

De i valutahandelstillståndet nämnda limitbeloppen för Er banks valuta- positioner skall tills vidare utgöra:

— avistaposition i svenska kronor (+/—) mkr. — nettoposition i enskild valuta (+/—) mkr. — aggregerad nettoposition mkr. Den rapportering över Er banks valutapositioner. som enligt åt) i valutahandelstillståndet skall göras till riksbankens arbitrage, framgår av bilagda blanketter 607 och 608. Rapportering enligt blankett 607 skall ske per 7, 15, 23 och ultimo varje månad eller om dessa dagar inte är bankdagar närmast föregående bankdag.

Rapportering enligt blankett 608 skall ske per övriga bankdagar. Rapporterna skall vara riksbankens arbitrage tillhanda senast kl. 11.00 första bankdagen efter rapportdagen. Blanketten kan rekvireras från riksbankens förråd.

Rapporterna skall underskrivas av tjänstgörande arbitragechef samt av ansvarig tjänsteman på redovisningsavdelningen, exempelvis tjänstgörande chef för "back-office”. Anvisningar för rapportens ifyllande finns på dess baksida.

SVERIGES RIKSBANK

Bilaga 4.3

De svenska bankernas fordringar (december 1984) länderfördelade, Miljoner kr. Moderbanker Dotterbanker Totalt Omfördelat Totalt Omfördelat

Tio-gruppen 31 000 41 200 38 660 39 530 varav Sverige — 9 200 10 930 13 900 Övriga Västeuropa 8 270 7 260 11 080 11 870 varav Norden 6 730 5 830 8 650 9 470 Östeuropa 3 980 3 270 1 420 1 340 varav Polen 1 200 1 070 260 260 Latinamerika 9 360 3 520 3 000 2 650 varav Brasilien 5 130 1 870 1 080 920 Mexico ] 660 940 1 070 1 030 Peru 1 550 300 20 20 Argentina 400 190 230 230 Mellersta Östern 2 350 1 440 680 560 Afrika 820 620 710 430 varav Liberia 320 320 370 180 Nigeria 180 160 180 110 Asien 3 030 2 000 4 000 3 580 varav Singapore 1 520 1 250 2 200 1 950 Hongkong 270 260 480 410 Övriga 1 700 1 200 1 590 1 170 Totalt 60510 60 510 61 130 61 130

Anm. I kolumnen "omfördelat" ingår inte de fordringar som är garanterade av annat land. Dessa fordringar har i stället fördelats på det land där garanten är bosatt. En fordran på Brasilien som banken har garanterat hos EKN redovisas således här som en fordran på Sverige.

Dotterbankernas fordringar har endast tagits upp till de belopp som motsvarar moderbankernas ägarengagemang. Om den svenska moderbanken endast kontrolle- rar 50 procent av rösterna i en dotterbank har endast hälften av dotterbankens totala och omfördelade fordringar tagits med. Endast de dotterbanker där den svenska "moderbanken" kontrollerar minst 20 procent av rösterna har tagits med.

Källa: Sveriges riksbank.

Bilaga 4.4

Svenska majoritetsägda dotterbankers fordringar och skulder september 1984, tidsstamerade. Miljoner kr.

$ 6 mått & 1 år & 5 år > 5 är Totalt

Fordringar 31 080 33 380 45 580 8 470 54 050 därav på: moderbank 1 230 1 270 1 340 10 1 350 andra banker 20 420 21 230 23 480 1 910 25 390

Skulder 49 650 51 310 52 670 450 53 120 därav gentemot: moderbank 5 500 5 840 6 470 20 6 490 andra banker 39 350 40 620 41 300 250 41 550

Netto —18 570 —17 930 —7 090 8 020 930 därav gentemot: moderbank —4 270 —4 570 —5 130 10 #5 140 andra banker —18 930 —19 390 —17 820 1 660 —l() 160

Källa: Sveriges riksbank.

5. Valutaregleringens administration

5 .1 Riksbanken

5.1.1 Allmänt

Valutaregleringen administreras av riksbanken. För ianspråktagande av fullmakterna i valutalagen krävs i fredstid initiativ från riksbanksfullmäktige (lä valutalagen). Den valutareglering som kan införas på grundval av valutalagen kan schematiskt sägas innebära dels att all handel med valuta centraliseras till riksbanken och av riksbanken utsedda valutabanker, dels att en rad transaktioner får utföras endast i den mån riksbanken så medger (2 5). Förordnande enligt valutalagen skall av riksbanken ianspråktagas för att främja penning- och valutapolitiken (2a ä). Riksbanken får meddela närmare föreskrifter rörande tillämpningen av meddelat förordnande och ärenden som föranleds av förordnandet skall prövas och avgöras av riksbanken (6 Ö). Riksbanken utfärdar föreskrifter om tillämpning av valutaförordningen. Dessa ingår i riksbankens författningssamling (RBFS. serie B).

Valutaregleringen är konstruerad som en serie allmänt utformade förbud. För att valutaregleringen skall kunna upprätthållas måste efterlevnaden av dessa förbud övervakas. Valutalagstiftningen innehåller därför vissa kon- troll- och ansvarsbestämmelser.

5.1.2 Valutastyrelsen

Riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen utövas av valutastyrelsen. Denna består av sju ledamöter utom vid handläggning av ärenden rörande direktinvesteringar i utlandet, då den utökas till elva ledamöter.

Vice riksbankschefen är ordförande i valutastyrelsen. Av de övriga ledamöter som deltar i handläggningen av samtliga ärenden utses en av regeringen (vanligen en tjänsteman i finansdepartementet) och fem av riksbanksfullmäktige. Av sistnämnda ledamöter representerar två riksban- ken (en ledamot av riksbanksfullmäktige och en riksbanksdirektör), en bankväsendet (vanligen Svenska Bankföreningen) och två näringslivet i övrigt. Av de fyra ledamöter som endast deltari handläggningen av ärenden rörande utgående direktinvesteringar utses två av regeringen. De represen- terar industridepartementet och arbetsmarknadsdepartementet. De övriga

två utses av riksbanksfullmäktige och representerar löntagarorganisationer- na (LO och TCO).

Valutastyrelsens beslut i valutaärenden kan inom tre veckor överklagas hos riksbanksfullmäktige. I fullmäktiges prövning deltar ej den ledamot som tidigare deltagit i ärendets handläggning i valutastyrelsen. Mot fullmäktiges beslut kan talan ej föras.

En av valutastyrelsens huvuduppgifter är att besluta om valutaregleringens konkreta innehåll. Detta sker genom utfärdande av tillämpningsföreskrifter till valutaförordningen samt genom avgörande av ärenden som innefattar väsentliga principfrågor eller eljest är av större betydelse. Avgöranden av detta slag grundas på ekonomisk-politiska överväganden samtidigt som allmänhetens och företagens intressen måste beaktas.

När beslut i valutaärenden överklagats hos riksbanksfullmäktige. avger styrelsen ett yttrande över besvären. Valutastyrelsen avger vidare årligen en berättelse till riksbanksfullmäktige över sin verksamhet. Berättelsen inne- håller en genomgång av eventuella författningsändringar under året och av tillämpningen av valutaregleringen med tyngdpunkten på vidtagna föränd- ringar samt en statistisk översikt över tillståndsgivningen för viktigare transaktionskategorier.

Valutastyrelsen sammanträder normalt en gång i månaden. Däremellan kan extra sammanträden vid behov förekomma.

En mycket ringa del av de ansökningsårenden som inkommer till riksbanken är av sådan karaktär att de inte i enlighet med de riktlinjer som styrelsen fastlagt kan avgöras på lägre nivåer. Under 1984 var antalet ansökningar 30 000. 57 ärenden behandlades i styrelsen. Styrelsen avgav under året 84 yttranden över besvär till riksbanksfullmäktige. Över valutastyrelsens sammanträden förs protokoll. Protokollen förblir i regel på grund av gällande sekretessregler hemliga.

5.1.3 Valutadirektionen

Valutadirektionen består av valutastyrelsens ordförande. den i styrelsen ingående riksbanksdirektören. deras suppleanter i styrelsen och den gruppchef eller motsvarande tjänsteman. till vars verksamhetsområde föreliggande ärende hör.

Valutadirektionen förbereder ärenden som skall avgöras av styrelsen. både när det gäller principfrågor och ansökningsärenden. Förslag till förändringar i praxis och till valutaföreskrifter framläggs således av valutadirektionen. I direktionen avgörs vidare ärenden som bedöms betydelsefulla utan att för den skull kräva beslut av styrelsen. Beslut i åtalsfrågor fattas av valutadirektionen.

Valutadirektionen sammanträder en gång i veckan. Antalet ärenden brukar ligga kring ett tjugotal, varav ungefär hälften är ansökningar. Dessa representerar endast ett par procent av alla till riksbanken inkommande ansökningar i valutaärenden.

5.1.4 Valutaavdelningen

Riksbankens arbetsuppgifter med anledning av valutaregleringen handläggs av valutaavdelningen, som har en personal på ca 100 personer. Avdelningen

är organiserad i sex grupper. I arbetet deltar också jurister från riksbankens direktionssekretariat.

Valutasekretariatet har en rad arbetsuppgifter av huvudsakligen admini- strativ natur. Det fungerar som sekretariat för valutastyrelsen och valutadi- rektionen och svarar därmed bl. a. för sammanträdesprotokoll. Sekretaria- tet ansvarar för utgivandet av föreskrifter och annan extern och intern information. utför utredningar samt svarar för intern utbildning, diarieföring och arkiv. Personalen uppgår till ca 25 personer.

Licensgrupp ] handlägger ärenden som rör direktinvesteringar. Licensgrupp 2 handlägger ärenden som rör finansiella och kommersiella län samt övriga kommersiella transaktioner.

Licensgrupp 3 handlägger huvudsakligen ärenden som rör privatpersoners utlandstransaktioner.

På vardera licensgruppen tjänstgör mellan 10—15 personer. Av de 30 000 ärenden som behandlades 1984 fördelade sig drygt 14 000 på licensgrupp 3 och uppemot 7 000 på de båda övriga.

Kontrollgruppen har att övervaka att gällande valutabestämmelser efter— levs. Häri ingår utredning av misstänkta valutabrott och frågor om förundersökning och åtalsanmälan samt stickprovskontroller av den stora mängden utförda utlandstransaktioner. Gruppen har även att tillse att valutabankerna korrekt utövar sin roll inom valutaregleringen. Kontroll- gruppen består av 17 personer.

Statistikgruppen utarbetar statistik över betalningstransaktioner med utlandet som ett underlag för betalningsbalansstatistiken. Vidare förs statistik över lämnade tillstånd och över utnyttjandet av dessa. Slutligen utför statistikgruppen i samband härmed en kontroll av att utnyttjandena sker i enlighet med tillstånden och eventuella därvid fogade villkor. Gruppen har en personal på 21 personer.

Ärenden som ej ankommer på valutastyrelsen eller valutadirektionen avgörs av enskilda tjänstemän, en eller två i förening, enligt valutastyrelsens bemyndigande. Valutadirektionen fastställer vilka ärendeslag som kräver beslut av två respektive en tjänsteman, med hänsyn till ärendenas svårighetsgrad. Till ledning för handläggningen har utarbetats en intern handbok. Den helt dominerande delen av antalet ansökningar handläggs som framgått på detta sätt på valutaavdelningen och remitteras sålunda ej vidare till direktion och styrelse.

5.2. Valutabankerna

Fjorton affärsbanker, två sparbanker samt postverket är auktoriserade som valutabanker.

Valutabankerna har tilldelats en betydelsefull roll i valutaregleringens administration och deras verksamhet har ingående beskrivits i kapitel 4. Den övervägande delen av betalningsutbytet med utlandet (mellan 80 och 85 procent) utgöres av s.k. löpande betalningar. Dessa kan företas utan särskilda tillstånd från riksbanken om betalningarna sker genom valutabank. Det blir därför vanligen en valutabank som får pröva transaktionens karaktär för att avgöra om den får utföras enligt generella regler (såsom löpande

betalning eller under meddelad generell dispens) eller om den måste underställas riksbankens prövning.

Det kan givetvis innebära en konfliktsituation för en bank att hävda sina skyldigheter som valutabank gentemot sin kunds intressen. Valutabankernas ansvar i detta avseende har emellertid fastlagts i det för varje valutabank utfärdade valutahandelstillståndet. De kan i sin roll som valutabanker sägas utöva en form av offentlig förvaltning, ehuru bedriven genom enskilt företag (1 & valutahandelstillståndet).

I avsnitt 5.3.2 redogörs ytterligare för bankernas roll i administrationen av valutaregleringen.

5.3. Valutakontroll och statistikinsamling

5.3.1. Allmänt

Enligt 5 & valutalagen får regeringen, när det anses erforderligt för tillsynen av ett förordnande som regeringen meddelat, (l) föreskriva skyldighet att förete handelsböcker jämte därtill hörande handlingar; (2) medge polismyn- dighet, riksbanken eller av banken förordnad tjänsteman rätt att öppna och granska sådana brev och andra försändelser till och från utlandet, som finns i postverkets vård; samt (3) i övrigt utfärda de särskilda bestämmelser som behövs för att genomföra de förordnanden som har meddelats och för att förhindra åtgärder som skulle motverka ändamålet med förordnandena. Denna paragraf ger således en generell rätt att utfärda olika kontrollbesta'm- melser inom ramen för valutaregleringen.

Med stöd av bestämmelsen i 5 & 3 har stadgats s. k. deklarationsplikt i fråga om valutainnehav, tillgångari utlandet samt förpliktelser gentemot utlandet. Föreskriften är införd i 13 % valutaförordningen.

Enligt den sistnämnda bestämmelsen får sålunda riksbanken ålägga var och en som är bosatt här i riket eller eljest uppehåller sig här att lämna uppgift angående bl. a. sina utländska betalningsmedel, fordringar och värdepap- per, honom tillhöriga guldvaror (guld, guldarbeten, guldmynt) här i landet samt tillgångar och skulder i utlandet. Underlåter någon att fullgöra sin uppgiftsskyldighet kan riksbanken förelägga honom vite. Om så behövs för att få nödiga upplysningar, kan riksbanken också vid vite förelägga uppgiftsskyldig att tillhandahålla handelsböcker jämte dithörande handling- ar. I 15 & valutalagen stadgas anmälnings- och uppgiftsskyldighet i enlighet med vad generaltullstyrelsen bestämmer för den som till eller från Sverige medför sådana tillgångar som omfattas av valutaregleringens in- och utförselförbud. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan eller lämna uppgifter döms till böter enligt paragrafens fjärde stycke. Ansvar utdömes dock inte om gärningen är ringa eller kan medföra ansvar enligt 9 5 eller 10 & valutalagen, brottsbalken eller lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Enligt 6 & valutalagen får riksbanken meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av valutaförordningen.

Bl. 3. har den person som verkställt betalning till eller mottagit betalning

från utlandet att, då riksbanken så påfördrar, lämna banken tillgång till handlingar och övriga uppgifter som utgör underlag för betalningen (punkten 1:29, RBFS). Föreskriften syftar till att möjliggöra efterhandskontroll av betalningar till och från utlandet. Vidare kan nämnas föreskrifterna om valutabankernas prövning och kontroll av allmänhetens betalningar (punk- terna 5:l3—20, RBFS). Som framgått ovan preciseras bankernas roll som kontrollorgan i valutahandelstillstånden.

Riksbankens uppföljning av betalningsströmmarna mellan Sverige och utlandet kan schematiskt indelas i en kontrollfunktion och en verksamhet för framställning av ekonomisk statistik. Även om deti grunden är fråga om två separata funktioner, som i stor utsträckning fördelats på skilda enheter inom valutaavdelningen. grundas båda verksamheterna till stor del på samma uppgiftsunderlag som infordras från allmänheten och bankerna.

Drivkraften bakom valutabrott är ofta att undandra inkomster från beskattning. Valutakontroll och skattekontroll är därför i hög grad ömsesidigt beroende. Ett effektivt samarbete mellan riksbanken, skattemyn- digheterna och andra myndigheter är följaktligen av central betydelse för att såväl valutaregleringens som skattepolitikens kontrollbehov skall kunna uppfyllas.

5.3.2. Valutabankerna som riksbankens ombud

Valutabankerna har tilldelats en central roll i administrationen av valutareg- leringen och har enligt valutalagen vid sidan av riksbanken ensamrätt att bedriva handel med utländska valutor. (För handel med valutor för reseändamål har riksbanken utsett även andra försäljningsställen än valutabanker.) Till följd av den stora volymen rutinmässiga utrikesbetalning- ar har det varit ändamålsenligt att till stor del delegera valutakontrollen till valutabankerna. Som nämnts i tidigare avsnitt preciseras bankernas roll som kontrollorgan i valutahandelstillståndet. Detta utgör bankens auktorisation som valutabank och innehåller föreskrifter om hur prövning av allmänhetens betalningar m. m. skall göras.

En bank kan själv godkänna löpande betalningar och andra betalningar som faller under generella dispenser som meddelats av riksbanken. I valutahandelstillståndet stipuleras bl. a. att banken omsorgsfullt skall pröva transaktionerna och godkänna dem först efter det att man förvissat sig om att de är av uppgiven karaktär. Dock sägs i riksbankens föreskrifter att bankens prövning inte behöver gå utöver vad sökanden uppger och vad banken i övrigt känner till.

Valutabankerna är också ålagda att tillämpa regleringen i enlighet med dess syfte och söka förebygga överträdelser och kringgående. Enligt valutahandelstillståndet måste bankerna därför se till att berörda banktjäns- temän har tillräckliga kunskaper om bestämmelserna och om de särskilda krav som ställs på handläggningen.

Delegeringen av ett myndighetsansvar till enskilda rättssubjekt, som har skett när det gäller valutaregleringen, är en ovanlig form av myndighetsut- övning. I regel iakttas stor restriktivitet med att lägga myndighetsansvar på annan än en offentlig myndighet. Någon annan praktiskt genomförbar lösning är dock svår att föreställa sig i fråga om valutaregleringen. För

riksbanken gäller det att se till att den valda lösningen inte medför endast en formell kontroll och att regleringens tillämpning i bankerna blir enhetlig.

För att ge möjlighet till övervakning av de löpande betalningarna finns bestämmelser om att i princip alla betalningar mellan Sverige och utlandet skall kanaliseras via valutabank. Detta innebär att ut- och ingående transaktioner kan kontrolleras av valutabankerna.

Ett undantag från principen att betalningar skall kanaliseras via svensk bank utgör kvittning (avräkning i kontokurantförhållande) av löpande betalningar mellan två av varandra oberoende företag. Sådana transaktioner är generellt tillåtna och anmäls inte till riksbanken. Under vissa förutsätt- ningar lämnar riksbanken även tillstånd till kvittning mellan flera än två företag om de ingår i samma koncern, s. k. koncernclearing. Riksbanken uppställer härvid särskilda villkor, bl. a. för rapporteringen av betalningarna fördelade på transaktionsslag. Vid sådan clearing blir därför kontroll— och statistikkraven tillgodosedda. Ett antal svenska dotterbolag i utländska koncerner, liksom svenska moderbolag med dotterbolag i utlandet, kvittar systematiskt koncernbetalningar på detta sätt och det är sannolikt att valutabankernas ”monopol” på betalningstrafiken successivt minskar i betydelse. Storföretagens finansavdelningar övertar sålunda gradvis en del uppgifter som tidigare skötts av bankerna.

Bankernas handläggning av valutaärenden sker såväl på lokalkontoren som i den centrala och regionala verksamheten. Allmänhetens framställning- ar skall med vissa undantag ske skriftligen till banken i form av s.k. valutaanmälan. Anmälan görs på

— bankens beställningsblankett vid betalning till utlandet, — inköpsanmälan för resevaluta vid köp av resevaluta, — försäljningsanmälan vid mottagande av betalning från utlandet och vid försäljning av resevaluta.

För varje transaktion skall valutabanken ta ställning till om det är en löpande betalning, om betalningen kan godkännas till följd av en generell dispens eller om riksbankens tillstånd måste inhämtas. Valutaanmälan skall enligt bestämmelserna föreligga innan betalning kan ske.

Valutabankernas förhandskontroll är idag koncentrerad till betalningar till utlandet och bankerna förlitar sig i sin kontroll i de flesta fall på de uppgifter kunden lämnar. Detta gäller så gott som alltid när kunden är känd i banken. Riksbanken har inte föreskrivit att betalningar skall verifieras med faktura eller tullhandlingar som är fallet i en del länder, utan valutabanken avgör själv vilken eventuell verifikation som erfordras. Det är inte onaturligt, att situationer kan uppstå då bankens strävan att erbjuda kunderna en smidig service kommer i konflikt med dess myndighetsfunktion.

För att motverka att kapitalbetalningar görs under sken av att vara löpande har riksbanken gett tämligen preciserade anvisningar om vad som är att betrakta som löpande betalning. Valutabankerna måste därför bl. &. kontrollera att förskottsbetalningar för importerade varor inte överstiger vad som medges enligt valutaföreskrifterna, att bestämmelserna för transitohan- del följs etc. Även om löpande betalningar således är fria, krävs en granskning 1 valutabankerna av varje enskilt fall.

Vad gäller inkommande betalningar är valutabankernas kontroll obefint- lig. Det finns ingen anmälningsskyldighet för inkommande betalningar för svensk varuexport men däremot för tjänste- och kapitalbetalningar. I regel aviserar valutabanken sin kund att en betalning från utlandet krediterats dennes konto och uppmanar företaget att fylla i och återsända en försäljningsanmälan såvida betalningen avser annat än varuexport. I augusti 1985 beslutade riksbanken om ett nytt rapporteringssystem för betalningar från utlandet (se nedan). Därigenom ökar också möjligheterna till valuta- kontroll av dessa betalningar.

5.3.3. Kontrollsystemet hos riksbanken

Med ett regelsystem av valutaregleringens typ, som innebär att vissa handlingar är förbjudna. krävs med nödvändighet en viss kontrollverksam- het för att göra regleringen effektiv. Kontrollen skall således medverka till att målen för valutaregleringen uppnås genom tillsyn av efterlevnaden av meddelade förordnanden och hindrande av åtgärder som står i strid med dessa.

I det följande beskrivs i korthet det kontrollarbete som sker inom riksbankens valutaavdelning där tyngdpunkten faller på kontrollgruppen. Vissa kontrollinsatser utförs även inom statistik- och licensgrupperna.

Framställan i valutaärenden som inte får avgöras av valutabank skall göras skriftligen till riksbanken, som prövar och kontrollerar varje enskild licensansökan. Denna förhandskontroll utförs av licensgrupperna. De flesta ansökningarna avgörs på basis av de uppgifter sökanden lämnat. Kontrollen av att tillstånden efterlevs varierar mellan olika transaktionsslag. Vid bifall till en ansökan fastställs också de villkor som riksbanken ställer upp för ifrågavarande transaktion. Dessa innefattar ibland detaljerade anvisningar om redovisning till riksbanken om tillståndets utnyttjande.

Den efterhandskontrol/ som förekommer utförs av riksbanken och riktar sig huvudsakligen mot allmänheten samt i viss mån mot valutabankerna. Till valutabankerna lämnade valutaanmälningar redovisas i särskild ordning till riksbanken och ligger bl. a. till grund för riksbankens efterhandskontroll.

Fr. o. m. 1 februari 1983 har bankernas rapportering till riksbanken av betalningar till utlandet datoriserats. Samtliga banker är anslutna. Bankerna lämnar uppgifter på magnetband om betalningar som gjorts och som överstiger 25000 kr. eller motvärdet i utländsk valuta. Den särskilda blankett, inköpsanmälan, på vilken uppgifter om betalningar till utlandet tidigare rapporterats till riksbanken har således numera slopats och ifrågavarande uppgifter inhämtas i stället på bankernas egna beställnings— blanketter för betalning till utlandet och lämnas på datamedium till riksbanken. Blanketterna arkiveras sedan hos bankerna i 10 år och skall vara åtkomliga för riksbanken för kontroll. Endast betalningar överstigande 25 000 kr. eller motvärdet därav i utländsk valuta behöver rapporteras till riksbanken. Lägre gränser gäller för s. k. invandraröverföringar och resevalutaköp. Enstaka betalning som ej överstiger 3 000 kr. anses som löpande betalning. Vid sådan betalning till utlandet behöver valutaanmälan ej lämnas till valutabanken.

Det nya rapporteringssystemet innebär att kontrollmöjligheterna förbätt-

ras väsentligt vad gäller betalningarna till utlandet. Möjligheterna att gå ut i bankerna och kontrollera underlaget för betalningarna i intervallet 3 000—25 000 kr. är dock begränsade på grund av att det kräver stora resurser hos såväl riksbanken som bankerna. Riksbanken kan dock begära in uppgifter även om dessa betalningar på magnetband vid sina stickprovskon- troller.

Rapporteringen till riksbanken av betalningar från utlandet sker på en speciell blankett, s. k. försäljningsanmälan, som tillika utgör underlag för bankens prövning av kundens uppgifter om transaktionen. Sedan 1961 kräver inte riksbanken rapportering av betalningar från utlandet för svensk varuexport. Försäljningsanmälan behöver inte heller avlämnas för belopp understigande 5 000 kr. Antalet försäljningsanmälningar som inkommer till riksbanken uppgår till ca 80 000 per år.

Vid betalningar till utlandet sker normalt en kundkontakt innan betalning- en utförs, varvid banken kan få de uppgifter den behöver för att kunna pröva transaktionen från valutaregleringssynpunkt. Vid betalningar från utlandet är händelseförloppet det motsatta. Kundkontakten sker först sedan betal- ningen kommit till banken och som regel insatts på kundens bankkonto. Insättningen aviseras till kunden som samtidigt uppmanas att fylla i och återsända en försäljningsanmälan, såvida betalningen avser annat än varuexport. Då emellertid de flesta betalningar avser just exportlikvider (och dessa inte kan identifieras av banken) har banken inga möjligheter att bevaka att de anmälningar som faktiskt skall avlämnas också blir insända. Det överlåtes på betalningsmottagaren att avgöra om anmälningsskyldighet föreligger och om han skall bry sig om att fullgöra denna. Det medför att en stor del av tjänstebetalningarna från utlandet aldrig blir anmälda till riksbanken (trots anmälningsskyldighet). Det är enligt valutaföreskrifterna bara om banken finner anledning anta att betalningen kräver riksbankens tillstånd som försäljningsanmälan skall infordras innan beloppet utbetalas till mottagaren. Endast i dessa fåtal fall kan någon egentlig prövning ske från bankernas sida.

Beträffande rapporteringen till riksbanken av betalningar från utlandet har riksbanken i augusti 1985 fattat beslut om att samtliga betalningar, således även varubetalningar fr. o. m. mars 1987 skall rapporteras till riksbanken för att avhjälpa allvarliga brister i betalningsbalansstatistiken (se vidare kapitel 6, Betalningsbalansens uppbyggnad). Gränsen för rapporte- ringspliktiga betalningar blir 25 000 kr. Också för valutakontrollen innebär detta en förbättring.

När tillstånd lämnas till en utlandstransaktion har riksbanken i förväg gjort de kontroller man anser behövs när det gäller transaktionens äkthet. När det gäller lån i utlandet, direktinvesteringar och konton i utlandet sker ändå en uppföljning och efterhandskontroll. Detta beror främst på att riksbanken i tillstånden ofta uppställer villkor för utnyttjandet, t. ex. rörande ett låns löptid och krav på finansiering i utlandet av utgående direktinvesteringar. Uppgiften blir då att på basis av rapportering från allmänhet och banker tillse att villkoren är uppfyllda. Denna uppföljning kräver relativt liten resursin- sats, eftersom den kan ske samtidigt med att utnyttjandena av tillstånden ändå skall statistikbehandlas. Denna tillståndsuppföljning sköts därföri stor utsträckning av valutaavdelningens statistikgrupp.

En alldeles speciell uppföljning sker av tillstånd till direktinvesteringar i utlandet. Detta sammanhänger med de särskilda villkor som åsätts sådana tillstånd, de 5. k. Höganäs-villkoren. Denna investeringskontroll utförs av kontrollgruppen och innebär bl. a. bevakning av att dotterbolaget inte utan tillstånd börjar ägna sig åt portföljinvesteringar i större skala; att andelar i bolaget inte överlåtes; att kedjebolag inte bildas etc. Företagen skall efter anmodan insända årsredovisning till riksbanken. Möjligheterna till en effektiv kontroll är emellertid begränsade av det skälet att de åsatta villkoren är tämligen oklara. Det är från kontrollsynpunkt svårt att t. ex. fastställa vad som skall anses vara ”skälig vinstfondering med hänsyn till verksamhetsin- riktningen". (Se även kapitel 15).

Vid sidan av den kontroll av valutatransaktioner för vilka riksbanken eller valutabankerna lämnat tillstånd genomför riksbanken. på egen hand eller i samarbete med andra myndigheter, även utredningar vid misstanke om valutabrott.

Misstanke om valutabrott kan emellanåt uppkomma under det kontinu- erliga kontrollarbetet eller på grund av uppgifter som lämnats i en licensansökan. Den helt övervägande delen av de valutakontrollärenden som leder till rättsliga åtgärder initieras dock genom anmälningar från åklagar-, polis-, skatte- och tullmyndigheter. Det gäller ofta överträdelser av valutaförordningen vilka upptäcks i samband med utredningar av andra brott, främst skatte-, gäldenärs- och narkotikabrott eller vid tullkontroll.

Riksbankens uppgifter i detta sammanhang är dels att undersöka om hos riksbanken befintligt material kan tillföra utredningen något eller om ytterligare information kan införskaffas (t. ex. från valutabank), dels att bedöma om gärningen bör anmälas till åtal. Alternativt kan beslut fattas om föreläggande att vidta rättelse. Sådant föreläggande kan förenas med vite. I regel ligger det inte mycket egentligt kontrollarbete i detta utan riksbanken deltar i en administrativ procedur som, på grund av reglerna om att åtal får väckas först efter medgivande från riksbanken, måste ske innan åklagaren kan gå vidare med det arbete han påbörjat. I denna kan riksbanken sålla bort en del mindre förseelser som bedöms ej böra leda till rättsliga åtgärder.

Riksbankens interna utredningsverksamhet är begränsad till sådana kontroller som baseras på rapporter från och via bankerna. Gällande lagstiftning anses inte ge utrymme för kontroll av utförda betalningar genom t. ex. granskning av ettföretags bokföring och räkenskaper. Den i valutaför- ordningen (13 Ö) föreskrivna skyldigheten att förete handelsböcker m. m. anses nämligen begränsad till de fall då den i samma paragraf föreskrivna deklarationsplikten inte fullgjorts. Riksbankens möjligheter är därför begränsade till ett passivt mottagande av infordrade handlingar och uppgifter för kontroll av utförda betalningar. Riksbanken är således i stor utsträckning beroende av bistånd från andra myndigheter för bokföringsgranskning och utredningar beträffande valutaärenden.

Om det i ett valutaärende framkommer omständigheter som indikerar ett eventuellt valutabrott, krävs ibland en närmare utredning innan beslut om åtalsanmälan eller hemställan om förundersökning kan fattas. Riksbanken kan då behöva bistånd från andra myndigheter, i första hand skattemyndig- heterna och tullverket, för att få närmare kännedom om ett förhållande som kan styrka en brottsmisstanke. I vad mån sådant bistånd kan lämnas blir

beroende på ärendets betydelse från skatte- eller tullkontrollsynpunkt och hur dessa myndigheter väljer att disponera sina resurser. Därjämte är att märka att en taxeringsrevision bara får ske för beskattningsändamål (kontroll- och uppgiftsinsamlande för ev. taxeringsbeslut; jfr 56 & taxerings- lagen). En bokföringsgranskning av ärenden som har ett rent valutaintresse kan för närvarande inte ske med mindre än att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Granskningen utförs i sådana fall av åklagarmyndighet.

I det samarbete riksbanken har med andra myndigheter ingår även att ibland delta som sakkunnig i den utredningsverksamhet som bedrivs hos dem. Beroende bl. a. på resurstillgången hos riksbanken är sådant deltagan- de inte vanligt förekommande. Aven gällande bestämmelser lägger hinder i vägen; sålunda äger inte riksbankens personal rätt att vare sig medfölja vid taxeringsrevision eller ta del av granskningsmaterialet. Enligt 65 & taxerings- lagen får nämligen räkenskaper och andra därtill hörande handlingar inte vara tillgängliga för andra personer än de som på tjänstens vägnar har att göra med dem.

Sammanfattningsvis kan sägas att riksbankens kontrollinsatser i hög grad är koncentrerade till områden där det bästa underlaget föreligger, alltså transaktioner för vilka riksbanken själv medgivit tillstånd och där sannolik- heten torde vara förhållandevis låg att några överträdelser sker. Övriga transaktioner som inte kräver riksbankens särskilda tillstånd men som anmäls till banken kontrolleras Stickprovsvis. De transaktioner som inte anmäls till riksbanken kontrolleras i stort sett inte alls.

5 .3.4 Riksbankens samarbete med andra myndigheter

Av den tidigare diskussionen framgår att riksbanken är beroende av samarbete med andra myndigheter, främst skattemyndigheterna, i och för sin kontrollverksamhet, såväl för tillsyn som för att upptäcka eventuella valutaöverträdelser. Riksbankens samarbete omfattar även polis-, åklagar- och kronofogdemyndigheter, liksom tullverket. För närvarande arbetar tullen med ett datoriseringsprojekt (TRK: Tullverkets registrerings- och kontrollsystem). Detta projekt har som ett syfte att lämna förslag till förbättrat samarbete mellan tullverket och andra myndigheter, däribland riksbanken.

Även bankinspektionen samarbetar i olika kontrollfrågor med riksban- ken. Inspektionen har att övervaka valutabankerna så att verksamheten bedrivs i enlighet med banklagstiftningen, där skyddet för insättarnas medel har en framträdande plats. Det finns följaktligen regler som syftar till att begränsa bankernas risktagande vid utlandsaffärer, liksom riktlinjer för organisation och genomförande av sådana transaktioner. Beröringspunkter föreligger således i riksbankens och inspektionens kontrollverksamhet. Skulle överträdelser av valutaregleringen upptäckas av bankinspektionen informeras riksbanken därom.

Beträffande samarbetet mellan riksbanken och skattemyndigheterna grundas detta i hög grad på ett gemensamt intresse av att angripa vissa transaktioner. Valutaregleringen medger t. ex. inte valutainlänningar att göra 5. k. portföljinvesteringar i utlandet. Dylika otillåtna placeringar sker i

allmänhet i syfte att undandra medel från beskattning i Sverige. Ett valutabrott är således ofta samtidigt ett skattebrott.

Inom riksskatteverkets kontrollavdelning har sedan hösten 1974 bedrivits utredningar rörande bl. a. utlandstransaktioner och därmed sammanhäng- ande frågor. I genomsnitt har två skatterevisorer på heltid varit sysselsatta med detta arbete.

De förfaranden för att undvika beskattning i Sverige sotn skatterevisorer- na vid sina utredningar uppdagat har innefattat bl. a. överföring av betalningsmedel under sken av att det rört sig om löpande betalningar, över- och underfakturering. falska fakturor. privatclearing. odeklarerade räntor och tillgångar i utlandet samt överföring av rättigheter till utlandet. Förfarandena har som regel inneburit brott även mot valutabestämmelser- na. .

I de flesta fall har de här aktuella valutatransaktionerna förmedlats av valutabank och beloppen har sålunda kunnat spåras genom de till riksbanken ingivna valutaanmälningarna. vilka haft avgörande betydelse för dessa utredningar. Varuströmmarna till och från utlandet dokumenteras vanligtvis hos tullmyndigheten varifrån uppgifter hämtas. Uppgifter om tjänstetrans- aktioner och om överföringar för direktinvesteringsändamål finns dock dokumenterade endast hos riksbanken.

Det föreligger således ett gemensamt intresse hos riksbanken och skattemyndigheterna av att uppgifter om varu- och tjänstebetalningar utlämnas till skattemyndigheterna. Så sker också. Under år 1984 utlämnades sålunda handlingar från riksbanken till skattemyndigheterna rörande ca 600 fysiska eller juridiska personer.

Det sker även ett visst utlämnande av uppgifter från skattemyndigheterna till riksbanken rörande främst innehållet i revisionspromemorior, vilka kan ge anledning till utredning om misstanke om valutabrott. På vissa håll finns dock en restriktivitet från skattemyndigheternas sida vad gäller utlämnande av uppgifter på eget initiativ. Uppgiftslämnandet varierar således från myndighet till myndighet samt i fråga om vilka uppgifter som anses kunna lämnas ut. En anledning till detta heterogena informationsflöde är den nuvarande utformningen av sekretessbestämmelserna.

Det informationsutbyte som sker mellan riksbanken och andra myndig- heter, däribland skattemyndigheterna, regleras i sekretesslagen (1980:100). Lagens huvudregel är mycket restriktiv och förhindrar ett rutinmässigt uppgiftslämnande mellan olika myndigheter. Därtill kommer att sekretess- skyddet för uppgifter hos exempelvis riksbanken och skattemyndigheterna varierar i styrka. Denna heterogena reglering av informationsutbytet faller bl. a. tillbaka på de 5. k. skaderekvisit som lagen upptar för att avgränsa sekretesskyddade områden. Det föreligger vidare inte någon formell skyldighet för riksbanken eller skattemyndigheterna att utväxla uppgifter i verksamheten.

För riksbankens valutareglerande verksamhet gäller en presumtion för offentlighet, dvs. sekretess gäller i ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgifterna röjs (sekretesslagen 9 kap. 55 första stycket). För uppgifter i skattemyndigheternas verksamhet är sekretessen

däremot absolut och förutsättningarna annorlunda formulerade. Information får inte utväxlas såvida det inte står klart att detta sker utan skada för den enskilde (sekretesslagen 9 kap. 1 och 2 åå).

Riksbankens och skattemyndigheternas informationsutbyte av sekretess- belagda uppgifter sker för närvarande i första hand med stöd av den s. k. generalklausulen i sekretesslagen (14 kap. 3 å), då någon skyldighet att lämna varandra uppgifter således inte följer av lag eller förordning. Generalklau— sulen ger myndigheter rätt att utväxla sekretessbelagda uppgifter i situationer där det är uppenbart att intresset av att uppgifter lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

I de fall ett uppgiftslämnande inte bedöms kunna ske med stöd av generalklausulen har skattemyndigheterna för sin del möjlighet att med stöd av taxeringslagstiftningen erhålla uppgifter hos riksbanken. Efter särskild framställning av skattechef föreligger nämligen skyldighet för myndigheter m.fl. att tillhandahålla sekretessbelagda uppgifter. Någon motsvarande bestämmelse för riksbankens del finns inte. Ej heller omfattas riksbanken av taxeringslagens bestämmelse att uppgifter i självdeklarationer och annat taxeringsmaterial skall tillhandahållas de myndigheter vilka har att utöva taxerings- eller skattekontroll, om så behövs för kontrollverksamheten (se taxeringslagen. 46 och 50 åå).

6 Betalningsbalansens uppbyggnad

6.1. Betalningsbalansens komponenter

Riksbankens periodiska redovisning av den svenska betalningsbalansen spelar en väsentlig roll för möjligheterna att bedöma den ekonomiska utvecklingen i landet. Om obalanser i utrikesbetalningarna uppstår skall betalningsbalansstatistiken snabbt ge en tillförlitlig bild av vilka reala eller finansiella strömmar som förändrats och även indikera möjliga orsaker bakom Störningarna. Härav följer att samtliga betalningar gentemot utlandet bör registreras tillsammans med det reala flödet av resurser (varor. tjänster, transfereringar).

Redovisningen av betalningsbalansen sker f. n. per månad, kvartal och år. Utlandstransaktionerna ingår även i underlaget för nationalräkenskaperna och utgör därmed en betydelsefull del i statistiken över inkomstbildningen i landet och produktionsresultatets användning. I och med att betalningsba- lansen på detta sätt utgör något av en allmän grundval för utformningen av den ekonomiska politiken och att jämvikt i utrikesbetalningarna uttryckligen anges som ett viktigt stabiliseringsmål, uppställs en rad krav på riksbankens periodiska redovisning av det statistiska underlaget. Några av de viktigare kraven kan sammanfattas enligt följande. — Betalningsbalansstatistiken skall ge så fullständig information som möjligt, så att den oförklarade delen av betalningsflödet med utlandet minimeras. Kravet på fullständighet innebär. som ovan antytts. att statistiken bör ge information om samtliga betalningar gentemot utlandet och om de reala flödena bakom dessa betalningar. Det är väsentligt att följa utvecklingen i såväl det reala resursutbytet med omvärlden som att registrera betalningsströmmarna eftersom de senare direkt påverkar valutareserven. För analys av betalningsströmmarna krävs också känne- dom om den reala utvecklingen. Förskjutningar mellan betalningar och reala transaktioner innebär ändringar i nettofordringar och därmed framtida krav på eller från utlandet. . — Betalningsbalansstatistiken skall vara konsistent. Förutom att alla trans- aktioner skall värderas och tidsallokeras efter samma principer bör statistiken utformas så att dubbelräkning undviks. — Betalningsbalansstatistiken skall vara tillförlitlig. Detta innebär att statistiken i största möjliga utsträckning bör ge korrekt information om utvecklingen. — Grundmaterialet för betalningsbalansstatistiken skall vara såf/exibelt som

möjligt eftersom det finns många användningsområden och det däri- genom ställs olika krav på statistiken.

— Betalningsbalansen skall kunna sammanställas med inte alltför stor eftersläpning för att ändringar i utvecklingen skall konstateras och korrigerande åtgärder skall kunna vidtagas så snabbt som möjligt.

Ur den svenska betalningsbalansen kan följande tre huvudgrupperingar. delsaldon, särskiljas:

1) Bytesbalans: Handelsbalans (export-import av varor) Tjänstebalans (export-import av tjänster) Transfereringsbalans (mottagna-utgivna gåvor och bistånd)

2) Kapitalbalans: Upplåning minus utlåning Investeringar; utländska i Sverige — svenska i utlandet

3) Valutareserv: Saldo av bytesbalans + kapitalbalans = valutare- servens förändring

Bytesbalansen sammanfattar alltså värdet av de reala transaktionerna i anslutning till varuhandeln och tjänsteutbytet samt transfereringar med utlandet, dvs. resurser eller finansiella fordringar som lämnats till eller erhållits från övriga länder utan någon motprestation. Räntebetalningar räknas in i tjänstebalansen eftersom dessa erläggs som ersättning för lånat kapital. En av huvudprinciperna bakom betalningsbalansredovisningen är att den skall vara upprättad på s. k. transaktionsbasis. Detta innebär att realprestationer, t. ex. leveranser av varor. alltid förs till bytesbalansen medan eventuella skillnader mellan prestation (leverans) och betalning bokförs i kapitalbalansen som kreditflöde till. alternativt från utlandet.

Bytesbalansens saldo visar nationens samlade utnyttjande av resurser från utlandet minus de resurser som ställts till utlandets förfogande under en bestämd tidsperiod och svarar därför i princip mot förändringen i Sveriges förmögenhetsposition gentemot utlandet (bortsett från effekter av valuta- kursförändringar).

Över kapitalbalansen registreras dels sådana kapitalflöden som uppkom- mer i samband med finansieringen av varu- och tjänstehandeln, dels finansiella transaktioner utan anknytning till bytesbalansen. Allmänt brukar samtliga transaktioner som på detta sätt berör nationens kapitalbalans betecknas som kapitalrörelser.

I valutareservens förändring speglas slutligen de nettoförändringar i Sveriges internationella likviditet som uppkommer under en viss tidsperiod som en följd av bytesbalans- och kapitalbalanstransaktioner tillsammans. Valutareserven utgörs av nettot av riksbankens tillgångar och skulder gentemot andra länder och nettoställningen gentemot Internationella valutafonden (IMF). Bland tillgångarna återfinns t. ex. tillgodohavanden i utländsk bank, kortfristiga utländska statspapper och guld. I enlighet med IMF:s definition har de likvida medel som ingår i valutareserven en bindningstid som är kortare än sex månader.

Bytesbalansen, kapitalbalansen och valutareservens förändring utgör

tillsammans betalningsbalansen. Denna är en bokföringsmässig beräknings— identitet där bytesbalanssaldot alltid motsvaras av det sammanlagda utfallet — med omvänt tecken — av kapitalbalansens saldo och valutareservföränd- ringen.

Valutaflödet utgörs av summan av bytesbalanstransaktioner och den icke-statliga sektorns kapitalbalanstransaktioner. I dessa sammanhang bryts alltså dessa poster ut ur betalningsbalansen och presenteras för sig. Motposter utgörs av valutareservens förändring, riksbankens övriga utlands- transaktioner och statens utlandsupplåning, netto.

Det valutaflöde som den icke-statliga sektorn ger upphov till är ur analyssynpunkt en viktig storhet. Det ger en snabb och fortlöpande indikation på den press kronan utsätts för och som kan motivera kreditpo- litiska motåtgärder.

6.2. Den statistiska redovisningen — källor och problem

Den nuvarande svenska betalningsbalansstatistiken är i görligaste mån upprättad enligt de anvisningar och rekommendationer som lämnats i Internationella valutafondens Balance of Payments Manual, fourth edition. Det är f. n. fråga om en i hög grad ”blandad" statistik där primärmaterialet erhålls från flera olika källor och i många fall utgör en biprodukt till olika administrativa rutiner, exempelvis valutakontroll och tullbehandling. Detta blandade system innebär att statistiken i vissa fall bygger på uppgifter om enbart reala transaktioner medan den i andra fall bygger på rena betalningsuppgifter. Statistiken grundas även på en kombination av registre- ring av flöden och ställningsuppgifter. Vid en fullständig bokföring av varje transaktion skulle bytes- och kapitalbalansens förändringar å ena sidan motsvaras av valutareservens förändring å den andra sidan. Då betalningsbalansstatistiken bygger på material från en rad heterogena källor, som var för sig är behäftade med diverse ofullkomligheter, uppkommer emellertid diskrepanser mellan bytes- och kapitalbalansens poster och den registrerade förändringen i valutareser- ven. Nettot av dessa ”oförklarade” kapitalrörelser redovisas som en separat restpost i anslutning till kapitalbalansen. Det är främst fyra slag av brister och fel i betalningsbalansstatistiken som resulterari restpostens nettoflöden: bortfall vid uppgiftsinsamlingen, perio- diseringsfel, värderingsfel och förhållandet att vissa typer av transaktioner över huvud taget inte registreras. Det nuvarande blandade betalningsbalanssystemet innebär i korthet att — för utrikeshandeln registreras de reala varuflödena enligt tullens statistik. (Uppgifterna avser värdet av de varor som passerar gränsen under en viss given period och anger således inte de betalningar företagen faktiskt erhåller eller företar). — för sjöfarten registreras både reala transaktioner och förändringar i utestående krediter enligt enkäter utförda av SCB, — för andra tjänster än sjöfart samt för transfereringar och kapitaltransak- tioner exkl. banksektorn, registreras betalningar huvudsakligen enligt valutaanmälningar till riksbanken. P. g. a. stort bortfall i rapporteringen

av tjänsteexporten i valutaanmälningsmaterialet utnyttjas även informa- tion från en årlig SCB-enkät avseende företagens tjänstehandel. för banksektorn registreras transaktionsförändringar baserade på ställ- ningsuppgifter (skillnaden mellan utländska nettofordringar vid tva tidpunkter).

Det bör i dessa sammanhang understrykas att redovisningen av flera viktiga poster i bytes- och kapitalbalansen baseras på material som har sin grund i valutaregleringens författningar. Detta gäller tjänstesidan och transfere— ringsbalansen liksom olika kapitaltransaktioner för den icke statliga sektorn i ekonomin. (Se även bilaga 6.1).

6.2.1. Utrikeshandel och transfereringar

I betalningsbalansstatistiken förutsätts handelslmlansen mäta fysiska varu- flöden över gränserna. Differensen mellan prestation (leverans) och betalning skall i en heltäckande betalningsbalansstatistik utgöras av handels- krediter. I och med att grundmaterialet för den svenska utrikeshandelssta- tistiken enbart utgörs av uppgifter som tullverket insamlar i samband med införsel och utförsel av varor. uppfyller statistiken ej kravet att registrera såväl reala transaktioner som betalningar. Information saknas således om varubetalningar och därmed om företagens handelskrediter. Skillnader i värde och tid mellan de reala flödena och betalningarna för varor resulterar i en diskrepans mellan valutareservens förändring och de flöden som förklaras av den registrerade statistiken. Denna diskrepans kom tidigare till fullt uttryck i betalningsbalansens restpost. Som skall framgå nedan görs numera korrigeringar för handelskrediterna.

I perioder då utrikeshandeln förbättras tenderar leverantörskrediterna att återspeglas i en negativ utveckling av restposten. eftersom de till utlandet lämnade krediterna (= utflöde) vanligen växer i takt med exporten. På motsvarande sätt tenderar inflödet via restposten att öka i lägen med snabb importtillväxt då utländska leverantörskrediter i ökad utsträckning ställs till Sveriges förfogande. Förskjutningar i de genomsnittliga kredittiderna i utrikeshandeln, s. k. leads and lags, ger också tidvis upphov till oförklarade förändringar i valutareserven som kan vara omfattande. Bristen på information om utestående leverantörskrediter utgör därför huvudorsaken till de kapitalrörelser som redovisas separat i betalningsbalansens rest- post.

Valutakursfluktuationer kan därutöver medföra betydande avvikelser mellan värdet för en viss varuleverans och värdet för motsvarande betalning. I betalningsbalansstatistiken registreras nämligen exporten och importen till de valutakurser som gäller vid tillfället för utförseln respektive införseln. En ändring av valutakurserna kan medföra att priset i svenska kronor för varan vid betalningstillfället avviker från priset vid tillfället för varans gränspassa- ge. Andra orsaker till avvikelser vad gäller värderingen av export eller import, av betydelse för betalningsbalansstatistiken. är reklamation eller rabatter av olika slag.

Över kapitalbalansen registrerades — i restposten — fram till l984 företagens handelskrediter, med undantag för t. ex. flygplanskrediter.

varvskrediter och rederiernas korta kundfordringar. Statistiska centralby- råns statistik över "Företagens utländska tillgångar och skulder” innehåller emellertid beräkningar av företagssektorns totala handelskrediter för såväl varor som tjänster. Denna statistik bygger på enkäter till ett urval av företag med stora utlandstransaktioner. De uppgifter som insamlas är ingående och utgående balansvärden för fordringar och skulder. Det statistiska underlaget är däremot inte problemfritt. En brist i urvalet i denna statistik är t. ex. att exportföretag täcks i större utsträckning än importföretag. eftersom det finns ett mycket stort antal importörer som tillsammans svarar för en väsentlig del av importen medan exporten i huvudsak genomförs av större och färre företag. Efter diskussioner inom riksbanken och i betalningsbalansdelega- tionenl har man enats om att explicit införa denna statistik över handelskre- diter i betalningsbalansstatistiken vilket i motsvarande mån minskar restposten. Det nya redovisningssättet har i statistiken införts retroaktivt från och med är 1978.

Tjänstebetalningar, som exempelvis räntor. royalties och patent samt transfereringar, registreras i huvudsak vid betalningstillfället. Grundmateria- let bygger i stor utsträckning på valutaanmälningar som lämnats vid köp och försäljning av utländsk valuta inom ramen för valutaregleringen. Komplet- terande uppgifter till valutaanmälningsstatistiken hämtas bl. a. från SCB, SIDA och UD.

Uppgifter om sjöfart baseras dels på rapporter till SCB från svenska rederier över bruttointäkter och kostnader vid utrikes sjöfart, dels på uppgifter om utländska rederiets kostnader i Sverige. Kvartalsvis lämnas uppgifter som avser betalningar, medan årsuppgifterna avser att mäta de reala prestationsströmmarna. Differensen mellan prestation och betalningar införes i kapitalbalansen som rederiernas korta kundfordringar.

Brister i det valutaanmälningsmaterial som utgör underlag för tjänste- och transferingsposterna ger naturligtvis motsvarande brister i statistiken. Enligt valutaregleringens bestämmelser kanaliseras och registreras alla betalningar gentemot utlandet via valutabankerna. Härvid prövas transaktionernas art med vissa undantag. Valutaprövningen grundas på de uppgifter som lämnasi valutaanmälningarna från allmänheten, uppgifter som enligt särskilda anvisningar redovisas vidare till riksbanken för uppföljning och kontroll. Gränsen för krav på s. k. inköpsanmälan vid betalningar till utlandet går f. n. vid 3 000 kr. Vid mottagande av betalningar från utlandet skall s. k. försäljningsanmälan lämnas om värdet överstiger 5 000 kr. Ett mycket mer betydelsefullt undantag från allmänhetens valutaanmälningsplikt gäller normala betalningar från utlandet i anslutning till varuexport. Denna transaktionskategori har varit undantagen från rapportering och prövning sedan 1961 (inget krav på försäljningsanmälan, oberoende av beloppens storlek). Av praktiska skäl är det vidare tillåtet för företagen att kvitta vissa . ..

- i, . ., _ gatronen bestar av repre- ut- och ingående betalningar for varor och tjänster utan rapporterrngskrav. sentanter för finansde- Uppkommer nettobetalningar skall dessa anmälas om de överstiger de ovan partementet, riksbanken, angivna gränserna på 3 000 resp. 5 000 kr. För 5. k. multilateral kvittning konjunkturinstitutet och mellan i huvudsak företag inom samma koncern föreligger krav på StatiStiSlfa centralbyrån.

. . .. .. . .. Delegationen arbetar rapportering av bakomliggande bruttofloden for att m0jlrggora en mer

.. . . . . . med att förbättra betal- fullstandrg redovrsnrng r betalningsbalansen. ningsbalansstatistiken i

F. n. sker en fortlöpande statistisk bearbetning i riksbanken endast för olika avseenden.

1 Betalningsbalansdele-

betalningar till utlandet som överstiger 25 000 kr. och för betalningar till Sverige från utlandet som överstiger 15 000 kr. (För vissa transaktionskate- gorier tillämpas lägre gränser). I betalningsbalansstatistiken försöker man därför korrigera för olika frigränsbortfall genom att med hjälp av schablon- mässiga omräkningsfaktorer räkna upp inrapporterade värden till totalvär- den. Vidare infördes under 1978 en förenklad redovisning. Företag med många utlandstransaktioner kunde i stället för att lämna separata inköpsan- mälningar lämna samlade månadsrapporter. Under 1983 genomfördes en ändring av rapporteringsrutinerna för betalningar till utlandet. Blanketten ”Inköpsanmälan” avskaffades och rapporteringen integrerades med banker— nas egna beställningsblanketter. Bankernas rapportering till riksbanken ändrades så att den numera sker på magnetband. Denna ordning medför att samtliga utgående betalningar redovisas till riksbanken oavsett storlek.

De kvittningar som företagen har rätt att göra (betalningar genom avräkning i kontokurantförhållande) leder f. n. till för låga bruttovärden i statistiken. I en betalningsbalansstatistik som innehåller fullständig informa- tion om samtliga betalningar tar dessa bruttofel för enskilda transaktionsty— per ut varandra och något nettofel uppstår inte av kvittningarna. Eftersom den svenska statistiken saknar uppgifter om betalningar av varor påverkar dock förfarandet betalningsbalansens restpost. exempelvis om export av tjänster i större eller mindre utsträckning än import av tjänster kvittas mot varor.

Den allvarligaste bristen i statistiken över tjänste— och kapitaltransaktioner hänger således samman med att valutaanmälan inte behöver lämnas i samband med varuexportlikvider. När en betalning inflyter från utlandet till ett företags konto i svensk bank vet banken oftast inte vad betalningen avser. I samband med avisering om betalningen uppmanas mottagaren att lämna valutaanmälan om betalningen avser annat än likvid för varuexport. Det är emellertid administrativt enklare för såväl företagen som bankerna om betalningen klassificeras som varuexportlikvid. Därför tenderar företagen att underlåta att lämna valutaanmälan när exempelvis en tjänstebetalning erhålls från utlandet, vilket resulterar i ett bortfall i registreringen för det aktuella transaktionsslaget, dvs. ett oförklarat valutainflöde uppträder.

Bortfallets betydelse för tjänsteexportens redovisning och bytesbalansens utfall uppmärksammades redan i början av 1960—talet. En schablonmässig korrigeringspost om 100 miljoner kr. infördes i bytesbalansen fr. o. m. 1962 och justerades därefter upp med 100 miljoner kr. per år fram till 1969. då den uppgick till 800 miljoner kr. Omkring 1969—70 inträdde en tillfällig förbättring i företagens tjänsteexportrapportering och korrigeringsposten kom därför att behållas oförändrad under flera år.

Under 1978 genomförde statistiska centralbyrån. på betalningsbalansdele— gationens uppdrag, en enkätundersökning på urvalsbasis för att mäta storleken av företagens tjänsteexport för 1977. Denna undersökning resulterade i en uppskrivning av korrigeringsposten, och därmed även tjänstebalansens netto, från 0,8 till 3,3 miljarder kr. SCB har därefter fått i uppdrag att göra liknande undersökningar varje år, vilket lett till betydande justeringar i bytesbalansens korrigeringspost liksom i nationalräkenskaper- nas försörjningsbalanssiffror för hela 70-talet. För åren 1983—84 uppgår korrigeringsposten till 15,7 respektive 16,3 miljarder kr.

För att avhjälpa de allvarliga bristerna i betalningsbalansstatistiken fattade riksbanken i augusti 1985. efter att ha utrett olika alternativ, beslut om att införa ett nytt rapporteringssystem för betalningar från utlandet. Det nya systemet träder i kraft i mars 1987 och innebär att samtliga betalningar, således även varubetalningar skall rapporteras till riksbanken. Betalningar till utlandet rapporteras som framgått redan.

Gränsen för rapporteringspliktiga betalningar från utlandet blir 25 000 kr. Rapporteringen skall ske månadsvis på magnetband från valutabankerna. Materialet ger detaljuppgifter om bl. a. länder- och valutafördelning.

Med det nya systemet undanröjs det bortfall som kännetecknar nuvarande statistikrapportering. En jämförelse mellan SCB-enkäterna och rapporterna till riksbanken tyder på ett bortfall om 50 procent i riksbankens material. De korrigeringar som riksbanken i efterhand gör med ledning av SCB-enkäterna innebär betydande olägenheter. Enkätresultaten föreligger med stor efter- släpning och fyller inte de krav på kvalitet och detaljrikedom som måste ställas.

6.2.2. Kapitaltransaktioner

I kapitalbalansen registreras förändringen iett lands utländska fordringar och skulder. Källorna till statistiken utgörs främst av valutaanmälningsstatistik (allmänhetens anmälan av köp och försäljning av utländsk valuta eller betalningar till eller från utlandet i svenska kronor) och av särskilda rapporter från bankerna. I bilaga 6.1 specificeras källorna för några transaktionskategorier.

När det gäller den privata sektorns kapitaltransaktioner borde bortfalls- problem inte existera för de transaktioner som sker med riksbankens tillstånd. Alla tillstånd är nämligen i princip föremål för en aktiv uppföljning. I den utsträckning transaktioner som berör kapitalbalansen sker utan riksbankens tillstånd, resulterar dessa emellertid med något undantag i bortfall i statistiken. Som redan framgått utgör företagens handelskrediter, som inte är tillståndspliktiga, i detta sammanhang ett särskilt betydelsefullt bortfall, med återverkningar för betalningsbalansens restpost. Till en del löses detta problem genom att, som tidigare nämnts, SCB:s statistik över handelskrediter inlemmats i betalningsbalansstatistiken. I vilken utsträck- ning tillståndspliktiga kapitaltransaktioner utförs utan att formella tillstånd från riksbanken inhämtats är naturligtvis omöjligt att avgöra.

Som tidigare framgått ligger bankernas rapportering av utländska tillgång- ar och skulder till grund för beräkningen och registreringen av banksektorns kapitalflöden i betalningsbalansen. Riksbanken har genomfört olika översy- ner av bankernas rapporteringsrutiner och redovisningen har till vissa delar kunnat förbättras, främst efter 1979. Principen att basera banksektorns transaktionsförändringar på ställningsuppgifter kan emellertid medföra vissa återverkningar för betalningsbalansens restpost. Ställningsuppgifterna inkluderar valutakursändringar och även om inga transaktioner äger rum under en given tidsperiod kani princip bankernas utlandsställning ändras och kapitalrörelser registreras p. g. a. fluktuerande växelkurser. Bankernas ställningsuppgifter rapporteras till riksbanken med valutafördelning och med utgångspunkt från denna korrigeras de beräknade transaktionsförändring- arna för valutakurseffekter.

2 Se Hans Tson Söder- ströms bidrag till valuta- kommitténs delbetänkan- de SOU 1980:51, avsnitt 3.2 och avsnitt 7.3 i före- liggande betänkande.

6.3. Kapitalrörelsebegrepp

Den genomgång av betalningsbalansens uppbyggnad som presenterats i det föregående avsnittet kan bilda en lämplig utgångspunkt för en genomgång av viktiga kapitalrörelsebegrepp.2 Tabell 6.1 visar den svenska betalningsba- lansen 1984 enligt riksbankens redovisning. Såväl bruttoflöden som netto— flöden finns upptagna för några viktiga poster.

Som framgår av tabellen är nettoflödena över bytesbalansen och kapitalbalansen små i förhållande till bruttoflödena. Under 1984 gav bytesbalansen ett överskott på strax över 1 miljard kr. (= valutainflöde). Statens och privata sektorns kapitaltransaktioner gav tillsammans ett inflöde på 784 miljoner kr. Som tidigare nämnts är betalningsbalansen en bokföringsmässig identitet. Bytesbalansens saldo motsvaras av det samman- lagda utfallet av kapitalbalans och valutareservförändring med omvänt tecken. Bytesbalansen och kapitalbalansen gav tillsammans ett inflöde på

Tabell 6.1 Sveriges betalningsbalans 1984 Miljoner kr.

Bruttoflöden Nettoflöden Valuta— Valuta- Valuta— Valuta- inflöde utflöde inflöde utflöde Bytesbalans Handelsbalans, inkl. korrigering av handelsstatistiken 240 429 216 883 23 546 — Tjänstebalans, inkl. korrigerings- post 68 348 83 308 — 14 960 därav: avkastning på kapital 13 560 33 071 —— 19 511 Transfereringar 795 8 356 — 7 561 Summa 309 572 308 547 1 025 — Kapitalbalans Staten 53 843 52 955 888 — Banker (netto)a (7 667) — 7 667 — Övriga sektorer Långfristiga transaktioner därav: direktinvesteringar 4 141 10 904 — 6 763 långa län 22 431 17 319 5112 — övrigt 10 644 8 473 2 171 — Kortfristiga transaktionerb - (8 291) — 8 291 Summa (98 726) (97 942) 784 Restpast 2 246 Valutareservens transaktions- förändring 437

”Kapitalbalansens redovisning av banksektorns korta transaktioner sker netto. Därför har här hela banksektorn redovisats netto. bÖvrigsektorns kortfristiga transaktioner (handelskrediter, lån för finansiering av export/import) redovisas netto i kapitalbalansen. Bakom dessa nettoflöden ligger bruttoströmmar på omkring 300 miljarder kr. Källa: Sveriges riksbank.

1 809 miljoner kr. 1984. Samtidigt minskade valutareserven med 437 miljoner kr. Alltså förekom ett valutautflöde på 2 246 miljoner kr. som inte är statistiskt belagt utan redovisas i restposten.

Alla transaktioner som registreras över kapitalbalansen brukar allmänt betecknas som kapitalrörelser. Statistikens uppdelning på delsaldon och delposter ger också viktig information om transaktionernas varierande struktur. Ett antal huvudaktörer kan särskiljas, liksom kapitalrörelsernas ändamål, tidshorisont och riktning.

I tabell 6.1 presenteras således statens och riksbankens transaktioner åtskilda från övriga sektorer. Sektorindelningen kan ibland vara mer detaljerad än så med hänsyn till vilken juridisk eller fysisk person som agerar. Ofta skiljer man på staten, kommunerna, bankerna och företagen.

En annan viktig åtskillnad, som redan berörts, gäller kapitalrörelsernas tidshorisont. I betalningsbalanssammanhang skiljs i första hand på kortfris— tiga respflängfristiga flöden med hänsyn till de finansiella instrumentens löptid och karaktär. Det bör framhållas att exempelvis en utlandsskuld kan byggas upp med hjälp av kontinuerligt omsatta kortfristiga krediter och därför i praktiken vara långfristig.

Ytterligare en distinktion gäller transaktionernas syften. Stora delar av de kortfristiga flödena är exempelvis knutna till handelsfinansiering i olika former och har en lättrörlig karaktär. Genom jämförelsevis korta omsätt- ningstider för utestående krediter (veckor, månader) överstiger naturligtvis kapitalbalansens totala kortfristiga bruttoflöden den faktiska utestående stocken, exempelvis beträffande företagens utlandsskulder för finansiering av export och import. På den långfristiga sidan skiljer man i redovisningen mellan den privata sektorns direktinvesteringar och lånetransaktioner. För långfristiga flöden av detta slag finns kopplingar till faktorer som industriell struktur och utveckling liksom till mer långsiktiga spar- och investeringsbe- teenden i ekonomierna (se kapitel 7 avsnitt 3). De statliga lånetransaktio- nerna sker för att balansera för valutareserven och växelkursen destabilise- rande kapitalflöden.

Som framgått av tabellen ovan äger det rum betydande bruttoflöden av kapital i såväl utgående som ingående riktning. I vissa sammanhang används beteckningar som kapitalexporr från Sverige och kapitalimport i motsatt riktning.

Bytesbalansens saldo påverkar Sveriges förmögenhetsställning gentemot utlandet medan transaktioner över kapitalbalansen endast påverkar fördel- ningen mellan olika sektorers tillgångar och skulder gentemot utlandet.

Förmögenhetsställningen framräknas som nettot mellan landets tillgångar och skulder gentemot utlandet (nettoposition). Ett underskott i bytesbalan- sen kan finansieras via privat upplåning utomlands eller avveckling av privata utländska fordringar. Finansieringen kan också ske via en neddragning av valutareserven alternativt statlig upplåning utomlands. I samtliga fall påverkas nettopositionen negativt antingen genom en ökad skuld eller genom minskade fordringar på utlandet.

Vid ett överskott i bytesbalansen ökar antingen privata sektorns fordringar på utlandet, alternativt dras sektorns skuld till utlandet ner, eller ökar riksbankens valutareserv, alternativt dras statens skuld i utlandet ner. I samtliga fall blir resultatet en förstärkt nettoposition gentemot utlandet.

En transaktion över kapitalbalansen får däremot som nämnts endast en omfördelande effekt men påverkar inte nivån för nettoställningen gentemot utlandet. Om t. ex. ett företag tar upp ett lån utomlands och växlar in pengarna, som då hamnar i riksbankens valutareserv, förblir nettopositionen opåverkad. Företagets ökade skuldsättning utomlands motverkas av en lika stor ökning i valutareserven. Vid återbetalning av utlandslån minskar den privata sektorns skuldsättning men också valutareserven så att nettoställ— ningen blir oförändrad.

Riksbanken sammanställer årligen uppgifter över Sveriges ställning gentemot utlandet. Man stöter på många typer av problem vid beräkningen av nettoställningen. Dessa är dels av principiell natur (vilka tillgångar skall inkluderas, hur skall värderingen av tillgångar och skulder ske etc), dels är det svårt att få fram ett heltäckande statistiskt material för företagssek— torn.3

Nivån för tillgångarna och skulderna är sålunda osäker. Sett ur ekonomisk— politisk synvinkel är det dock förändringarna i nettopositionen som är det intressanta.

Nettopositionen har svängt mycket kraftigt under den senaste 10- årsperioden. År 1973 var nettoställningen fortfarande positiv (15 miljarder kr.) 1984 hade en nettoskuld på 181 ,5 miljarder kr. ackumulerats. (Se kapitel 8.)

Bara under 1980-talet har positionen försämrats med nära 160 miljarder kr. Den påverkas inte bara av bytesbalanssaldots utveckling utan även av valutakursförändringar. Det senare har varit speciellt framträdande under 80-talet p. g. a. två stora devalveringar av kronan (1981 och 1982) förstärkta av en stark stegring av dollarkursen. Av den totala försämringen hänförde sig 62 miljarder kr. till under perioden ackumulerade bytesbalansunderskott medan resten berodde på kursförändringar.

3 I riksbankens kvartalstidskrift ”Kredit- och valutaöversikt" 19842 ges en noggrann beskrivning av dessa problem: Nils-Eric Persson ”Sveriges utländska tillgångar och skulder”.

Bilaga 6.1

Källor till betalningsbalansstatistiken

De/post

Varor enl. handelsstatisti- ken

Korrigering av handels- statistiken

Sjöfart

Övriga transporter

Resevaluta

Avkastning på kapital Övriga tjänster

Transfereringar

Bankerna inkl. valutare- serven

Statliga kapitaltransaktio- ner

Värdepappershandel och obligationslån Långfristiga lån Direkta investeringar Övrigt kapital

Källa SCB

SCB

SCB

Anmälningsstatistik SJ

SAS Bankrapportering Anmälningsstatistik Anmälningsstatistik Anmälningsstatistik Postverket Televerket FCF

UD

SIDA

SCB Anmälningsstatistik SIDA

FCF

UD Anmälningsstatistik Riksbanken Riksbanken Riksgäldskontoret FCF

SIDA Anmälningsstatistik Anmälningsstatistik Fondkommissionärer Anmälningsstatistik Anmälningsstatistik Anmälningsstatistik

Anmärkning Transaktionsuppgifter

Transaktionsuppgifter

Betalningsuppgifter per kvartal, revideras till transaktionsvärde efter ca 1 år

Betalningsuppgifter

Betalningsuppgifter

Betalningsuppgifter Betalningsuppgifter

Betalningsuppgifter

Betalningsuppgifter och ställningsuppgifter Betalningsuppgifter

Betalningsuppgifter

Betalningsuppgifter Betalningsuppgifter Transaktions- och betal- ningsuppgifter

Anmärkning: Med anmälningsstatistik avses valutaanmälningar och särskilda rappor-

ter till riksbanken.

7. Den internationella bakgrunden

7.1. Internationella balansproblem

Industriländernas ekonomiska utveckling fr. o. m. tiden efter första oljekri- sen skiljer sig karakteristiskt från tidigare konjunkturmönster. Mätt med förändringarna i bruttonationalprodukten blev konjunkturtopparna 1976 och 1979 betydligt lägre än den sista "normala" högkonjunkturen 1973. Åren 1980—83 stagnerade BNP-utvecklingen. Industriproduktionen låg vid slutet av 1983 betydligt under toppnivån 1979. Fr. o. m. 1983 har man dock kunnat notera en ny uppgång, som emellertid bara i Förenta staterna haft karaktär av högkonjunktur i traditionell bemärkelse. Även denna synes nu (våren 1985) ha brutits utan att ha fått något ordentligt gensvar i Västeuropa.

Den nu pågående utvecklingen kan inte karakteriseras som en balanserad tillväxt. Man har i utgångsläget att räkna med balansbrister och störningshot, som man långtifrån kommit till rätta med. Flera års nedgångi investeringarna har gjort att realkapitalstocken blivit överlag otillräcklig och obsolet. De reala låneräntorna är ur denna synpunkt alltför höga. Arbetslösheten är stor och det finns risk för fortsatt uppgång i Västeuropa. Det finns behov av växelkursjusteringar. Många utvecklingsländer befinner sig för överskådlig framtid i ett prekärt skuldläge. Det finns en uppenbar brist på internationell koordinering av den ekonomiska politiken.

Otillräckligt realkapital

Även om efterfrågan utvecklas tillfredsställande kan den reala kapitalstock- ens storlek och sammansättning komma att lägga hinder i vägen för en balanserad internationell tillväxt. Produktionspotentialen, som baseras på investeringar och innovationer, har under senare år utvecklats långsammare än tidigare. Även om det finns ett till synes outnyttjat kapacitetsutrymme, kan därför realkapitalet på längre sikt bli en viktig flaskhals i en tillväxtprocess. Utbudssidans betydelse accentueras av att kapitalstocken behöver anpassas till bl. a. ändrade relativpriser.

Inom EG låg investeringarnas andel av BNP under åren 1982—84 på en nivå. som var flera procentenheter lägre än före första oljekrisen. Bakom nedgången ligger en sjunkande lönsamhet, höga reala låneräntor, ökande osäkerhet om priser, växelkurser och avkastning samt ett relativt lågt kapacitetsutnyttjande. Frågan är om inte det låga kapacitetsutnyttjandet i kombination med svikna förhoppningar om en ”normal” högkonjunktur är

1 Annual Economic Re- view 1984—85: Commis- sion of the European Communities, sid 94.

den viktigaste förklaringen till den svaga investeringsutvecklingen. Det avgörande är då att en synkroniserad internationell tillväxt kommer igång. En fortsatt hög ränta verkar emellertid bromsande i den mån den uppfattas som en indikation på att den ekonomiska politiken inte kommer att tillåta mer än en mycket begränsad ekonomisk expansion. Dilemmat består i att en utbyggnad av produktionskapaciteten inte kommer till stånd om inte efterfrågan ökar ordentligt — men efterfrågan släpps inte fram tillräckligt på grund av den med den otillräckliga kapaciteten förknippade inflationsris- ken.

Ekonomisk stagnation och arbetslöshet

Räknat fr. o. m. första oljekrisen har sysselsättningen inom industrin minskat i nästan alla europeiska OECD-länder, men ökat inom tjänstesek— torn. Totalt minskade 1973—83 sysselsättningen inom området med 3 miljoner. I Förenta staterna ökade sysselsättningen med omkring 15 miljoner. Samtidigt ökade utbudet av arbetskraft starkast i Förenta staterna på grund av befolkningstillväxt och ökad förvärvsfrekvens. Totalt inom OECD tredubblades arbetslösheten.

Inom EG-området mer än fyrdubblades arbetslösheten 1973—84 — från 2,5 till 11 procent. Man förväntar fortsatt ökning under 1985. Skillnaderna är dock stora mellan länderna. Sedan den första oljekrisen har den genomsnitt- liga årliga tillväxten legat på omkring 2 procent (1960—73 var årliga tillväxten omkring 5 procent). En fortsättning på nuvarande trend skulle inte mer än kunna hejda minskningstakten i sysselsättningenl. Det finns inte heller några drivkrafter inom synhåll som kan förväntas höja trenden. Hela offentliga sektorn hålls tillbaka i syfte att minska upplåningsbehov och real statsskuld. Realkapitalbildningen hämmas av dåligt kapacitetsutnyttjande och höga reala låneräntor. Efterfrågan från utvecklingsländerna är fortsatt svag.

I Förenta staterna räknar man i budgeten för finansåret 1986 med en successiv nedtrappning av BNP-takten från 4 procent 1985 till omkring 3 procent 1990. Men en förutsättning även för denna blygsamma tillväxt är att den nuvarande starkt uppåtriktade trenden för budgetunderskottet bryts. Detta kräver i sin tur ett politiskt samförstånd, som i alla händelser inte synes kunna bli verklighet under 1985. Härigenom skapas en brist på förtroende till den ekonomiska politiken.

Inflationen

Bakom den i stort sett restriktiva penningpolitiken och de flesta länders strävanden att strama åt finanspolitiken ligger en fortsatt prioritering av inflationsbekämpningen. Först om inflationen stabiliseras på låg nivå kan man vänta sig en allmän politikomläggning. En viktig fråga är hur hög ambitionen skall vara i fråga om prisstabilisering. Det har framförts argumentet att man inte kan stabilisera prisökningstakten annat än i närheten av noll. Följs en sådan strategi torde det dröja länge innan den ekonomiska politiken kan släppa fram en hållbar konjunkturuppgång. Mellan 1980 och 1984 har inflationen mätt med konsumentprisindex gott och väl halverats inom EG (från 11 % till 5 %) och mer än väl halverats i Förenta staterna (från 11 % till 4 %). Förbättringen kan synas vara

dramatisk, men får ses i ljuset av hot om ytterligare stigande arbetslöshet. Även en blygsam ökning av tillväxten kan släppa loss uppdämda lönekrav, som kan ge förnyad styrka åt inflationen. Det finns också latenta drivkrafter som har att göra med bristande anpassning av vissa relativpriser. Den långvariga ekonomiska stagnationen har orsakat kraftig förlustbringande nedgång framför allt i råvarupriser och livsmedelspriser. Dessa ”flexpriser” kan förväntas komma att stiga i en allmän återhämtning. Vidare torde en övervärdering av valutan ha hållit nere inhemska prisnivån framför allt i Förenta staterna. Den underliggande inflationstakten (”core inflation”) kan vara ett par procentenheter högre än den aktuella, vilket skulle komma att visa sig vid en anpassning av växelkurserna mot bättre köpkraftsparitet. Här kan man av olika anledningar inte räkna med en symmetrisk prissänknings- effekt i de länder som apprecierar mot bättre köpkraftsparitet, eftersom löner och priser är mycket mer trögrörliga nedåt än uppåt.

Den internationella skuldbördan

Uppladdningen av det internationella banksystemet med petrodollar i samband med oljekriserna skapade en låntagarnas marknad. Många utvecklingsländer passade på tillfället både att höja sin konsumtionsstandard och starta investeringsprojekt. som först på lång sikt kan bidra till skuldtjänsten. Problemet att bära skuldbördan har förvärrats av de fallande råvarupriserna och en hög skuldränta. Sålunda betydde eurodollarräntan uppräknad med de oljeimporterande ländernas exportprissänkning en real räntekostnad år 1981 på omkring 20 %. Skuldstocken beräknades 1980 till omkring 485 miljarder USD (icke-oljeproducerande u-länder) och ökade med 50 % 1980—1984. Argentina, Brasilien och Mexico svarar för mer än hälften av de internationella bankernas nettoutlåning. För sju stora skuldländer — däribland dessa tre — uppgick räntebetalningarna totalt till i snitt 25 % av exporten 1984. För flera utvecklingsländer förestår inom överskådlig framtid ständiga omförhandlingar. För det internationella banksystemet står de långa och osäkra lånen mot en delvis kortfristig inlåning. Exponeringen och riskerna kan vara svåra att fastställa, men har i alla händelser lett till en mycket kraftig restriktivitet i långivningen.

Flera faktorer samverkar alltså till att hålla nere efterfrågan på varor och tjänster från utvecklingsländerna: låga råvarupriser. stagnerande exportvo- lymer, minskande nyupplåning och ökad skuldtjänst. Den ”lokomotiv- effekt" konjunkturuppgången i Förenta staterna borde få via importefter- frågan uteblir p. g. a. ränte- och kapitaltransfereringarna från de skuldsatta utvecklingsländerna till det internationella banksystemet som omintetgör en ökad importefterfrågan från dessa länder.

Världshandel och nyprotektionism

Av allt att döma kommer världshandeln också under resten av 1980—talet att expandera i en takt, som ligger avsevärt under den som gällde årtiondena före oljekriserna. lndustriländernas ekonomiska tillväxt torde av skäl som diskuterats ovan bli relativt långsam, vilket kommer att avspeglas i deras import. Utvecklingsländernas import hålls tillbaka av deras prekära finan- siella situation. Detta har nu kommit att gälla också ett antal OPEC-länder.

särskilt de ”högabsorberande”. Även från länderna i Östeuropa kan man räkna med återhållsamhet med importen på grund av försämrade möjlighe- ter till upplåning och en strävan att bygga upp reserverna av hardvaluta.

I den senaste långtidsutredningen förutsätts i ett ”gynnsamt" scenario för den internationella utvecklingen att världshandeln med bearbetade varor stiger med i genomsnitt 5 % per år under perioden 1983—90. I ett "stagnationsscenario" är ökningstakten inte mer än 1 %. Även i det gynnsamma scenariet har man svårt att se några avgörande förbättringar komma till stånd i det internationella mönster av snedfördelade externba— lanser, som f. n. föreligger. Underskottsländer måste vinna andelar på en nästan stagnerande världsmarknad. Inte heller kan ett land räkna med draghjälp utifrån för att lösa inhemska problem med tillväxt och sysselsätt— ning. Efter andra oljekrisen har ett viktigt mål för den ekonomiska politiken i många länder varit att pressa ner kostnaderna. helst under omvärldens, för att den vägen öka sin konkurrenskraft. stärka bytesbalansen och få upp tillväxten. Det är logiskt omöjligt att alla länder samtidigt skall kunna lyckas med en sådan strategi.

Konkurrerande deflationspolitik praktiserades också under början av 1920-talet. 1930-talet karakteriserades av att många länder sökte komma ur sina svårigheter genom konkurrerande devalveringar. I släptåget på dessa frustrerade strategier följde en klar utveckling mot ökad protektionism som ett medel att komma till rätta med problem både vad beträffar totala externbalansen och med strukturella problem. Protektionismen kom då relativt öppet till uttryck genom bilateralism. handelspreferenser. tullar. clearing och kvoteringar. Den protektionism, som nu växt fram i oljekriser- nas spår, är mer subtil men förmodligen väl så effektiv.

Den ”nya protektionismens" arsenal är omfattande. Det kan vara fråga om kvantitativa restriktioner som embargon. åtaganden om "frivillig" återhållsamhet med export eller överenskommelser att upprätthålla "ord- nade” marknader. Åtgärderna kan ha fiskal karaktär: subsidier till export och till exportkrediter, diskriminerande offentlig upphandling. bunden u-hjälp.

Protektionism kan också gömmas bakom administrativa åtgärder: hälso- och säkerhetsföreskrifter, miljöbestämmelser, tullprocedurer. ursprungsan- givning, standard- och teknikkrav. Många av dessa åtgärder är svåra att genomskåda, förhandlas mellan industribranscher och inte på mellanstatlig nivå eller är överhuvudtaget inte förhandlingsbara. Samtidigt förstärks tendenserna till handelspolitiska blockbildningar mellan staterna.

Många statsmannaord har fällts om nackdelarna med protektionism. Vid många ekonomiska konferenser har man funnit en behändig minsta gemensamma nämnare i ett uttalande om nödvändigheten att åtminstone stoppa en fortsatt utveckling mot protektionism. I praktiken har man emellertid inte kunnat komma överens om motåtgärder eller övervaknings- system.

Ju längre tid som den höga arbetslösheten i världen består dess starkare kan tendenserna till protektionism förväntas bli, om nämligen sysselsättning- en gradvis ges högre prioritet än de vinster som i teorin kan uppnås genom frihandel. Åtminstone för de arbetslösa framstår inte alltid dessa vinster som särskilt påtagliga.

Bristande internationell koordination

En viss internationell koordination av den ekonomiska politiken (t. ex. inom OECD) visade sig vara möjlig så länge som man kunde iaktta regelbundna konjunkturmönster, så länge som inflationen var relativt måttlig, så länge som Bretton Woods-systemet var i kraft och så länge som både politiker och ekonomer allmänt omfattade en enhetlig keynesiansk analysmodell. Dessa förutsättningar försvann successivt under 1970-talet. Efter första oljekrisen agerade en del länder ”keynesianskt", andra ”monetaristiskt". Det var alltså inte fråga om någon politikkoordination. Den keynesianska modellen diskrediterades och den monetaristiska har alltmer tagit överhanden. Detta ledde dock inte till förnyad internationell politikkoordination. Bristen på koordination illustreras av att under tvåårsperioden 1979—81 föll världseko- nomins reala penningmängd. vilket den knappast skulle tillåtits göra om man haft en fungerande internationell styrning.

Någon modell för internationell koordination av monetaristiska strategier föreligger knappast i teorin. Inte ens inom EG har man kommit längre än till vaga rekommendationer om harmonisering av penningmängdernas öknings- takt. Olika länder använder emellertid olika mått för penningmängden, har olika mål för penningpolitiken och nyttjar olika styrmetoder.

Ett av de internationella organisationerna rekommenderat och av de flesta länder accepterat mål är att pressa ner inflationen — hur långt ner och med vilka medel är emellertid en öppen fråga. Det råder betydande skiljaktig- heter i olika länder vad beträffar förutsättningarna att komma ner till nästintill prisstabilitet. Strävan efter konvergens av inflationstakterna ner mot lågintlationsländernas nivåer kan därför bli en mycket långdragen process med för de sämst placerade länderna oproportionellt stora kostnader iform av utebliven ekonomisk tillväxt och hög arbetslöshet. Dessa kostnader får vägas mot nackdelarna med att det även i framtiden blir behov av växelkursjusteringar. som korrigerar skillnader i inflationstakt. Över huvud taget har relativprisutvecklingen kommit att ägnas allt större uppmärksamhet jämfört med traditionell keynesiansk konjunkturpolitik (inkl. den s. k. lokomotivstrategin).

Den ökande andelen utrikeshandel i bruttonationalprodukten har nämli- gen starkt reducerat effektiviteten av ett lands efterfrågestyrning. En isolerad efterfrågeökning får långt mindre effekt på BNP än om ett antal länder vidtar samma åtgärd. Eller med andra ord: för att nå viss expansiv effekt behöver ett lands budgetunderskott öka mycket mindre om andra länder företar jämförbara åtgärder. Det finns också andra läckor än en ökad importefterfrågan som minskar effekten av en expansiv finanspolitisk åtgärd. Ett minskat statligt sparande, t. ex. genom ökade transfereringar, kan helt eller delvis absorberas av ett ökat sparande i privata sektorn. Även om man kombinerar en expansiv finanspolitik med en lätt kreditpolitik för att inte statens ökade lånebehov skall tränga ut privata sektorns investeringar kan effekten uppstå på andra vägar. Denna ”crowding out" kan nämligen bli följden av att en ökad statsskuld skapar förväntningar om högre räntor. Över huvud taget begränsas vanligen möjligheterna till optimal mix av finans- och penningpolitik genom beroendet av den till synes slumpmässiga ränteutveck- lingen utomlands.

2 Se ”Public Sector Defi- cits: Problems and Policy Implications". OECD Occasional Studies. June 1983.

De ovan antydda sambanden kan förklara varför det erfarenhetsmässigt varit så svårt att föra en effektiv expansiv finanspolitik. Effekten på sysselsättningen — multiplikatoreffekten — har varit relativt liten samtidigt som statsskulden ändå rusat i höjden. Å andra sidan har det visat sig vara mycket svårt att reducera ett budgetunderskott genom utgiftsbeskärningar och skattehöjningar, bl. a. därför att en kontraktiv finanspolitik drar med sig snabbt stigande sociala utgifter. Dessutom har det visat sig svårt att avvinna den restriktiva finanspolitiken några fördelar i form av lägre räntor.2

Ett gynnsamt scenario

Sammanfattningsvis kan man ställa upp en rad delvis med varandra sammanhängande förutsättningar för att man under resten av 1980-talet skall få en utveckling, som åtminstone är gynnsammare än under tioårsperioden efter första oljekrisen.

1. Den ekonomiska tillväxten bör vara tillräckligt snabb för att motivera kapacitetsutbyggnader, speciellt inom områden. som annars kan bli flask- halsar på längre sikt. Tillväxten bör också vara snabb nog för att på ett avgörande sätt böja nedåt den sedan flera år stadigt stigande arbetslöshets- kurvan. En ökad sysselsättning kan skapa förutsättningar för en lugnare löneutveckling liksom omvänt.

2. Inflationen får inte trappas upp under tillväxtprocessen. Sker detta på ett tidigt stadium i ett eller flera av de större länderna kommer med säkerhet den ekonomiska politiken att läggas om i kontraktiv riktning och all återhämtning i traditionell konjunkturbemärkelse att skjutas långt på framtiden. En inflationsprocess kan initieras av stigande råvarupriser. Investeringar på detta område har hållits tillbaka av den svaga råvaruprisutvecklingen vilket kan leda till knapphetsprisstegringar som dessutom kan föregripas av spekulation. Typiskt för en sådan process är att fastighetspriserna kommer i rörelse och guldpriset skjuter fart.

3. En stabil internationell prisutveckling skapar förutsättningar för ökad stabiliteti växelkurserna. Det är också viktigt att den reala låneräntan sjunker från nuvarande höga nivå. Därmed skulle investeringsverksamheten få en behövlig stimulans. De skuldtyngda länderna skulle kunna få en lättnad, som är svår att uppnå på annat sätt.

4. Det vore önskvärt om man på internationell nivå kunde komma överens om riktlinjer för växelkurser. räntor och finanspolitik. Sannolikheten härför är f. n. som nämnts inte särskilt stor. Det är en viktig förutsättning för ett gynnsamt scenario att det internationella betalningsväsendet inte heller i fortsättningen utsätts för allvarliga störningar. Mycket beror på hur man löser betalningskriserna för de mest skuldtyngda utvecklingsländerna. Det torde inte räcka med en serie kortfristiga lösningar utan det behövs en ordnad konsolidering och troligen en betydande skuldavskrivning. De akuta likviditetsproblemen har hittills överskuggat de viktiga långsiktiga problem. som avser det internationella kreditsystemets förmåga att mobilisera och kanalisera sparandet till produktiva investeringar. (Hithörande frågor diskuteras närmare i följande avsnitt). Det är alltså en rad med varandra intimt sammanhängande förutsättning- ar, som kan behöva realiseras för att man skall kunna räkna med en gynnsam

internationell ekonomisk utveckling. Men sannolikheten härför kan inte sägas vara större än ett ogynnsamt scenario, som utgår från pessimistiska antaganden i ovan berörda avseenden.

Sett över resten av 1980-talet behöver skillnaderna i utfallet mellan ett gynnsamt och ett ogynnsamt scenario inte bli särskilt stora, t. ex. med avseende på genomsnitten för ekonomisk tillväxt, internationell handel och inflation. Tidsprofilerna skulle emellertid bli mycket olika. I ett gynnsamt scenario får man en stadig, fast långtifrån spektakulär förbättring på alla områden. Ett ogynnsamt fall kan i ett första skede karakteriseras av snabb tillväxt av produktion och internationell handel, som emellertid följs av inflation och skarp politikreaktion. ] slutet av decenniet kan då balansbris- terna i handelsutbytet ha accentuerats och arbetslösheten vara på uppåtgå- ende. Förtroendet till den ekonomiska politiken och möjligheterna till internationellt samarbete är då sämre än någonsin. Tendenserna till protektionism och blockbildning ökar. Det är alltså kanske framför allt ifråga om utgångsläget för 1990-talet som de båda scenarierna skiljer sig åt.

7.2. Den internationella bankverksamheten

Olika mått på den internationella bankverksamhetens omfattning indikerar alla en mycket snabb ökningstakt. Fortsättningsvis diskuteras de faktorer, som legat bakom den snabba tillväxten och några skäl för att utvecklingen i framtiden sannolikt bromsas upp. Slutligen antyds några av de globala problem, som den internationella bankverksamheten anses ha gett upphov till — excessivt likviditetsskapande, osund löptidstransformation, cykliska förlopp för reala växelkurser och bytesbalanser — och kan komma att ge upphov till — en deflatorisk effekt på världsekonomin.

Marknaderna

Det föreligger en viss oklarhet om vad som menas med internationell bankverksamhet och därigenom också om dess storlek och utveckling. I tabell 7.1 används fyra olika definitioner. Siffrorna inom parentes avser årlig ökningstakt mellan de angivna ultimosiffrorna.3

”Gross international liabilities” är det bredaste måttet och avser alla skulder till valutautlänningar samt skulder i utländsk valuta till valutainlän- ningar. (Dvs. alla bankskulder utom till valutainlänningar i egen valuta).

”Gross external claims” avser fordringar i egen och utländsk valuta men bara på valutautlänningar.

Som beteckningarna anger innehåller de två ovannämnda måtten dubbel- räkningar i och med att inter-bank depositioner ingår.

"Net international bank lending” (eurokreditmarknaden) har rensats från dubbelräkningar men avser endast de banker, som rapporterar till BIS. Detta innebär att dessa uppgifter i tabellen till och med 1980 ej alls eller endast delvis omfattar verksamheten i viktiga s. k. off shore-centres som Hongkong, Singapore, Bahamas, Cayman öarna, Bahrein och Nederländska Antillerna. Som exempel kan nämnas att ”Gross external claims” för de rapporterande bankerna ultimo 1980 uppgick till 1 322 miljarder dollar att jämföra med den i tabellen redovisade globala siffran på 1 585 miljarder.

3 Tabellerna har hämtats från en rapport av OECD:s "Committee on Financial Markets”. Tabellen bygger på sta- tistik från BIS, IMF och OECD. Kompletteringar baseras primärt på BIS- statistik.

4 Med syndikering menas att en ledargrupp av stora banker organiserar för- delningen av lånet på ett större antal banker.

Tabell 7.1. Indikatorer på den internationella bankverksamhetens omfattning. Miljarder US dollar.

1965 1970 1975 1980 1984& Gross International Lia- bilities 55 (29.4) 200 (26.5) 650 (24.6) 1 950 2 495 Gross External Claims 43 (25.7) 135 (31.0) 520 (25.0) 1 585 2 154 Net International Bank Lending . . . . 260 (255) 810 1 265 Net Size of the Euro- currency Market 11 (37.7) 57 (29.1) 205 (22.9) 575

Anm: Beloppen är ställningsvärden 1 miljarder US dollar. Inom parentes anges den årliga tillväxten i procent under femårsperioderna 1965—70, 1970—75 och 1975—80. Begreppen förklaras i texten.

3På grund av en serie omläggningar och utvidgningar i statistiken föreligger ej omedelbar jämförbarhet mellan uppgifterna avseende 1984 och övriga siffror. För ”Net Size of the Euro-currency Market” finns ej någon tillfredsställande uppskattning. Som en indikation kan nämnas att BIS anger att "Eurocurrency Market narrowly defined" (avseende europeiska bankers tillgångar i utländsk valuta mot valutautlän- ningar) vid utgången av 1984 uppgick till 920 miljarder USdollar.

Källor: OECD, BIS och IMF.

Från och med slutet av 1983 har emellertid nyssnämnda off shore-centres intagits i BIS” rapporteringsområde liksom också några industriländer som tidigare ej ingått. Detta betyder att skillnaden vad avser rapporteringsom- råde i stort sett försvunnit.

På eurokreditmarknaden förmedlas framför allt medel- och långfristiga syndikerade banklån.4 Det är i första hand till denna låneform, som u-länder och länder med underskottsproblem hänvisas. I samband med oljekrisen 1973—74 ökade mängden syndikerade lån markant. De amerikanska banker- na dominerar, och lånen ges vanligen med räntejusteringar under löptiden (”roll-over").

”Net size of the Euro-currency market” (eurovalutamarknaden omfattar banker belägna i Europa som rapporterar till BIS) avser den kreditförmed- ling på eurokreditmarknaden, som äger rum i olika valutor utanför valutahemlandet. Det är framför allt utvecklingen på denna marknad som undandragen styrningen av det inhemska bankväsendet har gett upphov till problem med stora kapitalrörelser. Exterritorialiteten representerar den komparativa fördel, som möjliggjort en storskalig och lönsam internationell bankverksamhet.

Eurovalutamarknaden avser främst transaktioner i dollar men har betydande omfattning även i D-mark, schweizerfranc, brittiska pund och yen. Den procentuella valutafördelningen av de BIS-rapporterande banker- nas externa positioner (liabilities) var ultimo 1984 77, 10, 5, 1 och 2 procent.

Eurobondmarknaden var länge marknaden för traditionella obligations- lån, dvs. långfristiga lån till fast ränta. emitterade genom internationella syndikat. Denna lånetyp har emellertid under de senaste åren minskat i betydelse i takt med att nya former utvecklats. En sådan är medel- och

Tabell 7.2. Upplåning på de internationella kapitalmarknaderna.

Bruttoflöden, miljarder US dollar.

1982 1983 1984

i . Obligationer

På euromarknaden 50.3 50.1 81.7 På nationell marknad 25.2 27.1 27.8

Totalt 75.5 77.2 1095 2. Banklån

På euromarknaden 97.7 60.2 53.2 På nationell marknad 7.4 7.0 8.8

Totalt 1051 67.2 62.0 3. Övriga låneprogram"

(euronotes etc) 5.4 13.5 55.3 Summa 2 + 3 1105 80.7 1173

3 Avser kontrakterade belopp Källa: OECD.

långfristiga lån med rörlig ränta. Sådana lån tas ofta upp i betydligt större volymer än de traditionella obligationslånen.

En annan låneform, som ökat snabbt i betydelse under det senaste året är korta s. k. euronotes. Vanliga löptider för dessa är 1, 3 eller 6 månader. I praktiken är lånen oftast mer långfristiga från låntagarens synpunkt, i och med att utelöpande notes normalt kan ersättas av nya när de förfaller. Dessutom har i många fall ett banksyndikat åtagit sig att köpa papper eller låna ut motsvarande belopp i den mån de inte kan placeras. Sådana åtaganden kan löpa på 5 till 10 år. Denna låneform fyller delvis samma funktion som syndikerade banklån och har bidragit till att sistnämnda typ av lån, efter att ha ökat snabbt i volym t. o. m. 1982, därefter minskat kraftigt i omfattning (se Tabell 7.2).

Drivkrafterna

De i tabellen angivna ökningstakterna fram till 1980 ligger alla över 20 procent och därmed också betydligt över motsvarande mått på inhemsk kreditgivning. Utlandsverksamheten har alltså stadigt vunnit marknadsan- delar.

Under efterkrigstiden har en rad faktorer drivit fram internationalisering- en av bankverksamheten.

Under 1950-talet liberaliserades successivt den utrikes varu- och tjänstehun- deln och återställdes det sönderslagna internationella betalningssystemet. Men först under 1960-talet liberaliserades kapitalrörelserna i större omfatt- ning. Uppluckringen av valutaregleringarna och den ökande konvertibilite- ten utgjorde en nödvändig förutsättning för en internationell bankverksam- het utöver den som i traditionella former knyts till utrikeshandelns

finansiering. Det uppstod dessutom relativa fördelar med att förlägga finansiella transaktioner utomlands nämligen i den mån kvarstående eller nya regleringar på den inhemska kreditmarknaden belastade denna med diskriminerande kostnader. Ett viktigt exempel härpå är införandet 1963 i Förenta staterna av en ränteutjämningsskatt för att bromsa ett då ihållande kapitalutflöde. Denna skatt fördyrade utländsk långfristig upplåning i Förenta staterna och fick till en början en mycket kraftig återhållande effekt. Men den innebar också starka incitament till att flytta efterfrågan på dollarfinansiering till eurovalutamarknaden. Tillförseln av kapital från Förenta staterna stimulerades samtidigt av en reglering av de amerikanska bankernas inlåningsräntor (”Regulation Q"). Regleringen innebar att bankernas inlåningsräntor inte fick överstiga en viss maximinivå. Detta utgjorde ett incitament till placeringar av dollar i banker utanför USA. Både på utbuds- och på efterfrågesidan kom alltså eurodollarmarknadens tillväxt att befrämjas av regleringar på den amerikanska marknaden.

Internationaliseringen av bankverksamheten hängde också intimt samman med företagarverksamhetens internationalisering dvs. med tillväxten av de transnationella företagen. Dessa hade inte bara behov av traditionell internationell handelsfinansiering. De behövde långfristig finansiering för kraftigt ökande direktinvesteringar inte minst i u-länderna. Därtill kom de successivt ökande möjligheterna till vinstgivande transaktioner på den korta internationella marknaden genom aktiv finansiell planering. Denna utveck— ling har medfört en långtgående samverkan mellan internationell bankverk- samhet och internationell företagarverksamhet.

Under 1970-talet förstärktes tendenserna till det internationella bankvä- sendets snabba utveckling av nya faktorer. Övergången till flexibla växelkurser ökade betydelsen av kortsiktig finansieringsverksamhet bl. a. i form av valutaarbitrage och växelkurssäkring. Oljekriserna medförde ökande balansbrister och ett ökat behov av finansiell intermediering för att matcha under- och överskott i ländernas betalningsbalanser. De växande överskotten hos OPEC-länderna sökte sig till "reala” placeringar i form av projektrelaterade lån särskilt på energiområdet. Euromarknaden har tjänat som ett instrument för sådan finansiering. Den har också skapat möjligheter till portföljspridning för placerare i länder med små eller outvecklade penning- och kapitalmarknader. En viktig förutsättning särskilt för den korta internationella kreditmarknadens utveckling har varit de kommunikations- tekniska framstegen. Med denna utveckling har följt avancerade former av räntearbitrage och terminshandel i valutor av alltmer specialiserade experter på en dygnet runt öppen marknad. Den internationella utvecklingen har här legat före och inspirerat motsvarande inhemsk verksamhet.

Under 1980-talet har man sannolikt att räkna med en uppbromsning av den internationella bankverksamheten både i förhållande till den hittillsvarande ökningstakten och i relation till hemmamarknadernas utveckling. Det finns flera anledningar till en sådan bedömning.

Placerarnas stockanpassning kan nu i stort sett antagas ha slutförts. Tabell 7.3 visar hur de internationella engagemangen både på tillgångs- och skuldsidan i genomsnitt ungefär fördubblades för OECD— områdets banker. Spridningen är emellertid stor emellan länderna. Sverige ligger under medeltalen men långt över talen t. ex för Västtyskland och Norge. Över

Tabell 7.3. Andelen utländska tillgångar och skulder i banksystemet Procent.

Tillgångar Skulder

1970 1980 1970 1980 Belgien (b) 33.4 50.6 39.0 59.0 Danmark (b) 6.7 24.8 7.0 24.0 Finland (a) 4.4 10.0 5.6 16.5 Frankrike (a) 15.9 31.5 17.0 28.5 Västtyskland (a) 8.8 9.7 5.6 8.2 Italien (a) 12.6 9.5 12.6 13.5 Japan (a) 3.7 4.3 3.1 7.3 Nederländerna (3) 27.0 36.2 25.9 37.4 Norge (a) 7.4 2.1 5.5 9.1 Storbritannien (a) 46.1 64.7 50.2 67.3 Sverige (b) 7.0 13.2 5.4 19.1 Förenta staterna (b) 2.6 13.4 6.2 11.3 Österrike (a) 10.7 23.3 9.8 26.7

Totala OECD 12.1 21.6 11.3 21.9

a) Alla banker b) Affärsbanker

Källa: IMF, International Financial Statistics.

medeltalen ligger t. ex. Danmark och Österrike.

Den snabba tillväxten av den internationella verksamheten kan delvis ses som försök av banker att utomlands kompensera sig för marknadsandelar som förlorats vid utländska bankers faktiska eller förväntade penetrering av hemmamarknaderna. Denna strategi i termer av marknadstillväxt torde emellertid ha förlorat i betydelse, eftersom det visat sig att utländska banker endast i ringa utsträckning kunnat (eller velat) ta över bankväsendets detaljhandel dvs. attrahera lokala kunder. Även den traditionella, doku- mentburna finansieringen av utrikeshandeln hari stort sett kvarstått som ett reservat för hemmabankerna.

Tillväxtstrategin för utlandstransaktionerna har till synes alltmer ersatts av hänsyn bl. a. till vinst och kapitaltäckning. Vinstmarginalerna har pressats i den internationella kreditgivningen. Samtidigt har många lånetransaktioner visat sig vara mer riskfyllda än som tidigare bedömts vara fallet och bankernas exponering ökat. Utlandsrörelsen har kommit att inordnas i en helhetssyn på bankverksamheten, vilket lett till en omprövning av resurs- fördelningen.

Strukturproblem

Den internationella bankverksamhetens skuldsida är till en stor del kortfristig och räntebärande både vad beträffar interbankkrediter och inlåning från icke-banker. Den långfristiga upplåningen är genomgående försedd med räntejusteringsklausuler. Räntekänsligheten på skuldsidan är alltså hög och i allmänhet högre än för den inhemska verksamheten.

På tillgångssidan var tillväxten t. o. m. 1982 särskilt snabb för medellånga, syndikerade eurokrediter. Även om tillväxttakten, som tidigare nämnts,

5 Se J. O. Grabe: ”Liqui- dity creation and maturity transformation in the Eu- rodollarmarket”. Journal of Monetary Economics, July 1982.

därefter sjunkit markant, är den utestående stocken av sådana lån nu mycket stor. En sådan utveckling skulle i och för sig kunna skapa problem med ett ”sensitivity gap” dvs. relationen mellan räntekänsliga tillgångar och skulder. Detta problem har emellertid lösts i och med att eurokrediterna utformats med ”roll-over” på 3—6 månader.

Elimineringen av ränteriskerna har möjliggjort för eurobankerna att ge sig in på storskalig löptidstransformering (”maturity transformation”). På basis av kortfristig inlåning har man beviljat projektrelaterade medellånga och långa krediter. Krediter har också i stor utsträckning getts till länder, som behövt finansiera underskott i betalningsbalansen. (I sådana fall kan det ha varit fråga om krediter för rena konsumtionsändamål). I förhållande till euromarknadens bruttoomslutning kan löptidstransformationen dock beräk- nas ha varit relativt måttlig. Interbanklån och depositioner matchar varandra i stort sett. Den transformation som avser icke-banker ägde väsentligen rum åren efter första oljekrisen och stabiliserades sedan.5

En långt driven löptidstransformering utsätter bankerna för likviditetsris- ker. En annan typ av risk avser den stora volymen engagemang i förhållande till den underliggande finansiella styrkan (solvensen). Det ökade risktagan- det har drivits fram av den intensiva konkurrensen, avsaknaden av regleringar och de stora vinster som den internationella hanteringen har gett. Hittills synes dock inte förlusterna på utlandsrörelsen relativt sett ha varit större än på inlandsrörelsen. Vad som visas upp på detta område är emellertid troligen en dålig indikation på faktiska förhållanden. I interna- tionella sammanhang är omsättning av lån (”recycling”) vanligare än för inhemska krediter. Ren betalningsinställelse förekommer inte vad beträffar suveräna låntagare: stater och centralbanker. Därför kan också avskrivning- ar på tvivelaktiga och avkastningslösa lån förmodas vara kraftigt hållna i underkant. Det är med andra ord svårt att klarlägga i vilken utsträckning det internationella banksystemet är exponerat för politiska risker.

Under de senaste åren har en viss strukturförändring ägt rum i euromarknaden genom att nya lånetyper utvecklats. Särskilt betydelsefull har varit den snabba expansionen av s. k. euronotes (Note Issuance Facilities eller NIFrs), som beskrivits i det föregående. Denna typ av län har delvis ersatt de traditionella banklånen och har gjort att gränsen mellan obliga- tionsmarknaden och bankmarknaden har blivit oklar.

De beskrivna utvecklingstendenserna har medfört nya problem. Bl. a. har de åtaganden bankerna i många fall gjort att träda in som långivare i den mån euronotes inte kan placeras givit upphov till likviditets- och kreditrisker, som inte återspeglas i bankernas balansräkningar. F. n. pågår en livlig interna- tionell diskussion om hur dessa risker skall bedömas och bemästras.

De olika risker som den internationella bankverksamheten i ökande grad tycks utsättas för har gett upphov till oro för det internationella finansiella systemets stabilitet och hållbarhet. Den långivning som kan råka i farozonen och framför allt de belopp som vid en öppen exponering kan dras ut vissa banker eller ur viss valuta är så stora att internationella organ (BIS, IMF) omöjligt kan stå som ”lender of last resort”. Den enda institution som kan fungera i sådan egenskap är Federal Reserve, som i princip kan tillhandahålla en obegränsad mängd dollar.

Varseblivandet av de risker som den hittillsvarande internationella

kreditexpansionen medfört, har på senare tid lett till allmän försiktighet i den internationella långivningen. Nettoutlåningen har i det närmaste stagnerat de senaste åren. Denna återhållsamhet sammanfaller med ett skede av systematisk restriktivitet även av den inhemska kreditgivningen. Dessa tendenser samverkar till att förvärra den internationella depressionen. Inhemsk penningpolitik kan snabbt ändra riktning — även om sannolikheten för en sådan utveckling f. 11. inte verkar särskilt stor. Den internationella långivningen är emellertid inte underordnad något styrsystem. Återhållsam- heten i denna långivning beror alltså på andra orsaker än penningpolitisk restriktivitet som kan ändra inriktning. Dess globala effekt kan alltså bli pro-cyklisk i den meningen att den under resten av 1980-talet kan öka risken för fortsatt stagnation.

Enligt en vanlig uppfattning skulle världsinflationen under 1970-talet inte kunnat komma till stånd utan euromarknadens likviditetsskapande medver- kan. Det internationella bankväsendets roll i inflationsprocessen är emeller- tid mycket omtvistad. Argumentationen har avsett den föregivet stora mängden likvida medel som genererats på euromarknaden. Frånvaron av officiella reservkrav gör att inga legala gränser sätts för eurobankernas inlåning. De har komparativa kostnadsfördelar gentemot hemmabankerna. Även skillnaden 1 skattebehandlingen gör att låntagare och långivare kan få bättre villkor på euromarknaden. Pådrivande faktorer verkar alltså både på efterfråge- och utbudssidan.

Häremot har invänts att eurobankerna faktiskt håller kassareserver av försiktighetsskäl även om dessas storlek på grund av intermarknadsrelatio- nerna är svåra att mäta. Inlåningen begränsas även av kapitaltäckningshän- syn. Vidare är den på euromarknaden skapade ”penningmängden” svår att identifiera. Man kan diskutera i vad mån olika tillgodohavanden är avsedda för transaktionsändamål eller är investeringsinstrument. En annan distink- tion avser deras tillkomst: i vilken utsträckning de genererats genom intermediering mellan under- och överskottsländer resp. representerar genuint likviditetsskapande.6 Många försök har gjorts att finna samband mellan "världspenningmängd" och "världsinflation” utan att man dock kan sägas ha kommit till övertygande resultat. Icke desto mindre torde föreställningarna om ett samband ha spelat en roll bl. a. för en viss restriktivitet i utlåningen från IMF.

Marknadsutvecklingen har alternativt analyserats med en ”portföljansats” som förutsätter att både banker och enskilda bedömer sina engagemang inom respektive utom landet utifrån en totalkalkyl över avkastningsdifferen- ser och riskspridning. I ett sådant perspektiv kan man inte se utvecklingen på euromarknaden som en ohämmad kreditexpansion. Den tenderar i stället hela tiden mot ett jämviktsläge mellan euromarknaden och hemmamarkna- derna. Ur denna synpunkt kan man emellertid hävda att dollarns dominans och en amerikansk penningpolitik, som i stort sett förs utan hänsyn till omvärlden, har fått påtagliga konsekvenser för stabiliteten både i den internationella kreditmarknaden och för enskilda länders ekonomiska utveckling. Amerikanska räntor har fått kraftigt genomslag på världseko— nomin. Portföljanpassningarna innebär att man främst går in i eller ut ur dollarpositioner allteftersom dollarn väntas bli starkare eller svagare. Härigenom förstoras utslagen i växelkurserna och skapas en mekanism för

6Intermedieringen har åren 1975—1980 uppgått till drygt hälften av den på euromarknaden genere- rade totala penningmäng- den. (William A. Allen: "Intermediation and pure liquidity creation in ban- king systems”. BIS Wor- king Papers, February 1981).

7 Valutareglering och ekonomisk politik. Ex- pertrapporter från valu- takommittén. SOU 1980:51.

cykliska rörelser i reala växelkurser och bytesbalanser, som representerar nya mönster i den internationella ekonomiska utvecklingen. Deras styrka anger att de internationella kapitalrörelserna snarast verkat destabiliseran- de.

7.3. De internationella kapitalrörelserna

Det finns olika typer av internationella kapitalrörelser även om i praktiken gränserna dem emellan ofta är svåra att dra. Vanligen brukar man skilja mellan långfristiga och kortfristiga kapitalrörelser. De förra hänger bl. a. samman med skiljaktigheter mellan olika länders utrustning med realkapital, mellan långsiktiga spar- och investeringsbenägenheter och grad av industriell utveckling. Frågan om långsiktiga kapitalrörelser och mekanismerna för överföring av reala resurser är ett kapitel för sig och har behandlats i särskilda expertrapporter.7

Kapitalrörelsernas stabilitet

Kortfristiga kapitalrörelser kan hänga samman med utvecklingen av bytesbalansen, med konjunkturfasning och säsongsmönster. De kan snabbt och oväntat utlösas av ändrade räntedifferenser och förväntningar om växelkursförändringar.

De för svensk del mest uppmärksammade korta kapitalrörelserna avser ”leads” och ”lags” i handelskrediterna. Här skall emellertid främst uppmärksammas sådana kapitalrörelser, som hänger samman med kreditvä- sendets internationalisering och som härrör från bankernas externa positio- neri inhemsk och utländsk valuta. Nettot av sådana kapitalrörelser påverkar ett lands valutaställning. Sådana nettorörelser spelar hittills ingen roll för Sveriges del men skulle aktualiseras vid ett avskaffande av valutareglering- en.

Enligt vanlig läroboksframställning har de internationella kapitalrörelser- na en i stort sett stabiliserande effekt på valutamarknaderna. Erfarenheterna från ett flertal länder har emellertid visat att man ofta har att räkna med motsatsen. En i detta sammanhang praktisk definition på destabiliserande kapitalrörelser är att de ökar behovet av officiella transaktioner (”official settlements”). De går i ”fel" riktning med hänsyn till önskemålen om valutareserven och/eller den statliga utlandsupplåningen. Risken för sådana kapitalrörelser har ökat under senare år.

Den fortgående internationaliseringen av bankväsendet har ökat volymen lättrörligt kapital och ökat detta kapitals känslighet för räntedifferenser och ändrade förväntningar om växelkursernas utveckling. Möjligheterna att snabbt reagera med omdispositioner har ökat genom den oavbrutet förbättrade tekniken för överföring av information och kapital. Genom denna utveckling har penningpolitikens autonomi i enskilda länder kring- skurits. Även små ränteändringar kan ge upphov till kapitalrörelser, som helt eller delvis neutraliserar en åsyftad åtstramning eller expansion. Ändrade växelkursförväntningar kan likaledes via inducerade kapitalrörelser motver- ka penningpolitiken. Kapitalrörelserna kan å andra sidan förstärka den åsyftade effekten av en penningpolitik, om denna nämligen ger upphov till

samverkande växelkursförväntningar. Ökad restriktivitet kan uppfattas som ett svaghetstecken och lättnader som en styrka, varvid kapitalrörelserna gåri samma riktning som den förda penningpolitiken. I vilket fall som helst har bankväsendets internationalisering gjort det mycket svårare än tidigare att dosera penningpolitiken. Även om kapitalrörelserna går i ”rätt” riktning kan det bli nödvändigt att i efterhand korrigera ingreppen. Detta framtvingar en ryckighet i politiken, som i och för sig skapar instabila förväntningar och stora vinster för dem, som bäst kan antecipera politikmakarnas reaktions- mönster. Stora resurser satsas på detta slags spel.

Kapitalrörelser som genereras av det internationella bankväsendet kan mätas med förändringarna i dettas nettoposition gentemot ett visst land.& Sådana kapitalrörelser har ofta utgjort den största posten på betalningsba- lansen i Förenta staterna och Västtyskland. Fr. o. 111. första oljekrisen och t. o. m. 1977 synes de ha varit övervägande stabiliserande. Ären därefter ökade volymerna avsevärt, men nu bidrog dessa kapitalrörelser till att öka trycket på valutamarknaden. De verkade i riktning mot en försvagning av en av andra anledningar redan svag dollar och mot en förstärkning av en redan stark D-mark. Under senare år har effekterna gått i motsatt riktning.

I Frankrike, Italien och Japan synes nettot av de internationella bankflödena ha varit relativt litet i förhållande till övriga netton och dessutom i huvudsak varit stabiliserande i inledningsvis angiven bemärkelse. Detta kan möjligen sättas i samband med de olika slag av valutakontroller, som kommit till användning i dessa länder.

Om destabiliserande kapitalrörelser omgående skulle neutraliseras av växelkursförändringar vid ”clean floating” resp. av ränteförändringar vid fasta växelkurser, så skulle de över huvud taget inte antagit de proportioner som de faktiskt fått. Detta är en indikation på att deti praktiken varit fråga om olika mellanformer av ”managed floating”, som praktiserats med hjälp av valutareservförändringar och utländsk upplåning. Man har samtidigt kunnat observera en variabilitet i olika länders reala växelkurser, som kan tas som en indikation på kapitalrörelsernas destabiliserande effekter. Detsam- ma gäller variabiliteten i de nominella räntorna.

Kapitalrörelser och växelkurspolitik

Vid fasta växelkurser intervenerar centralbanken för att utjämna skillnaden mellan utbud och efterfrågan på valutamarknaden. Interventionerna har effekter på den inhemska likviditeten. Om denna härigenom förändras i icke önskvärd riktning kan centralbanken neutralisera likviditetseffekten genom öppna marknadsoperationer. Det finns emellertid gränser både för valuta- interventionerna och för försöken att med öppna marknadsoperationer upprätthålla en penningpolitisk autonomi. Sålunda begränsas utrymmet för att ackomodera utgående kapitalrörelser av storleken på valutareserven och av upplåningsmöjligheterna utomlands. I det omvända fallet ligger det inte alltid i landets intresse att låta valutareserven växa obegränsat. Vidare har erfarenheterna visat att det finns tekniska hinder för långtgående öppna marknadsoperationer.

Flytande växelkurser skall i princip ge betydande utrymme för penning- politisk autonomi. Vid en restriktiv politik får kapitalinflöde ge upphov till

8Se Helmut Mayer: ”In— ternational banking flows and their implications for domestic monetary poli— cy”, BIS 1981. Det statis- tiska bakgrundsmateria- let är av det slag som regelbundet redovisas i årsrapporterna från BIS under tabellrubriken ”External positions, in domestic and foreign cur- rencies, of banks in repor- ting areas”.

appreciering. I den mån apprecieringen anses ha lyft valutans värde över ”balansläget” motvägs räntedifferensen av en förväntad kursförlust och kapitalinflödet upphör. (Ju längre en räntedifferens förväntas bestå, desto större måste emellertid den neutraliserande växelkursändringen bli). Appre- cieringen verkar i ”rätt” riktning eftersom den ger både en pris- och aktivitetsdämpande effekt. Ett analogt resonemang kan föras om den autonomi, som en flytande växelkurs kan ge vid en expansiv politik. ”Clean floating” förekommer emellertid bara undantagsvis och är över huvud taget svår att definiera eller i praktiken konstatera. I verkligheten är det ofta fråga om olika former av ”managed floating”.

Varje växelkurssystems funktionsduglighet blir beroende av att växelkurs— förväntningarna är något så när stabila, rationella och enhetliga. Förvänt- ningarna påverkas av ett flertal svårbedömda faktorer; inflationsutveckling- en, bytesbalansens förändringar, oljepriser och förväntningarna om pen- ningpolitikens framtida utformning. Det finns alltså i regel ingen enhetlig eller stabil uppfattning om växelkursens ”balansläge”. Växelkursändringar i en viss riktning kan ge upphov till förväntningar om ytterligare ändringar i samma riktning och inte om återgång till det läge från vilket man startat. Vid en positiv räntedifferens framstår spekulationen då som riskfri och kapital- flödet blir massivt. Trots stora interventioner kan — liksom vid fasta växelkurser — penningpolitiken till slut tvingas tillbaka i linje med omvärl- dens.

Vid en i förhållande till omvärlden under längre tid stram penningpolitik tenderar valutan att övervärderas och bytesbalansen att försämras. De med underskotten sammanhängande finansieringsproblemen kan emellertid länge maskeras av ingående kapitalrörelser. En sådan process har under senare år kunnat iakttagas först i Storbritannien och senare i Förenta staterna, där en restriktiv politik länge förts utan egentlig hänsyn till växelkursen. Ett problem har här varit att de nominella räntorna ofta blivit avgörande för kapitalrörelserna. Detta har starkt begränsat autonomin, t. ex. i Västtyskland, som tvingats driva en restriktiv penningpolitik i strid både mot landets och omvärldens intresse. Det har med andra ord behövts orimligt höga reala räntor för att stoppa kapitalutflödena. Eurodollarmark- naden har tjänat som en förstärkare av de från Förenta staterna kommande impulserna.

Även om det internationella kapitalets ökade rörlighet i kombination med friare växelkurser inte haft de benefika effekter de enligt läroböckerna borde ha haft, har den faktiska utvecklingen dock medfört andra mer opåräknade fördelar. Sålunda har de internationella lånemarknaderna kommit väl till pass i samband med behoven att finansiera ökande externa underskott. Det internationella kapitalets räntekänslighet framstår i detta sammanhang som en fördel. Det kan, om man följer keynesianskt recept, behövas en mycket kraftig åtstramning för att via en inhemsk aktivitetskrympning rätta till ett underskotti bytesbalansen. Utländsk upplåning kan då användas för att göra anpassningen mjuk, t. ex. för att överbrygga en konjunktursvacka.

Erfarenheten har emellertid också visat att goda lånemöjligheter kan invitera till en låt-gå-politik. Den nödvändiga anpassningen uppskjuts i förlitan på en internationell högkonjunktur, som kanske aldrig kommer. Lånemedlen används till konsumtion i stället för att främja nödvändiga

investeringar. Långivningen har karakteriserats mer av ett önskemål om snabb expansion än av hänsyn till räntabilitet och säkerhet. Tydligast har detta varit i fråga om krediter till öststaterna och vissa utvecklingsländer. Hela denna verksamhet är f. n. under omvärdering samtidigt som utbudet av petrodollar har krympt. Anpassningsprocessen är emellertid besvärlig och bidrar till att under en obestämd framtid kärva till den internationella lånemarknaden och därigenom också världskonjunkturen. Lånemarknaden kan förväntas bli fortsatt stram också på grund av den inflationsbekämpning, som alltjämt prioriteras i de större industriländerna. Finanspolitiken stramas åt och dämpar konjunkturen, men bestående stora budgetunderskott skapar finansieringsproblem och tenderar att hålla uppe räntorna. Så länge inflationstakterna är olika höga i olika länder kommer också växelkursför- väntningarna att spela en avgörande roll för kapitalrörelserna och ge dem fortsatt destabiliserande karaktär.

Kapitalrörelser och penningmängdstyrning

Särskilt i de större industriländerna har under senare år ett monetärt aggregat — en ”penningmängd” — fått representera det primärt operationella målet för penningpolitiken. Även för en växelkursinriktad politik måste uppmärksam- het ägnas åt takten i den inhemska ekonomins likvidisering, inte minst i jämförelse med motsvarande utveckling utomlands.

Nettokapitalrörelserna påverkar direkt penningmängden och skapar därigenom analoga problem för penningmängds- och växelkursstyrning. Men dessutom har kreditmarknadens internationalisering gett upphov till permanenta problem för penningmängdsstyrning genom att delar av den inhemska kreditverksamheten (stockarna) flyttat utomlands. Omfattningen av den inhemska kreditmarknadens expatriering beror på flera faktorer. Den är relativt stor i de länder, vars valuta kommer till användning som en euro—currency. Den är också relativt stor i länder, vars banker spelar en framträdande roll som internationella kreditförmedlare. Slutligen beror den på omfattningen av landets valutareglering.

Det är uppenbart att en valutareglering kan vara en effektiv spärr mot portföljdiversifiering utomlands. Detta visade sig när Storbritannien upp- hävde sin valutareglering hösten 1979. Under tiden därefter ägde betydande kapitalrörelser rum i båda riktningarna, inte minst till och från kreditinsti- tuten. Eftersom avvecklingen ägde rum vid en tidpunkt, då det förelåg starka incitament för kapitalimport, blev nettokapitalutströmningen ej särskilt besvärande. Men utlandsrörelsens växande andel har skapat problem inte bara vad beträffar effektiviteten i styrningen av den inhemska marknaden. Det har också uppkommit problem som rör diskriminering mellan olika kreditinstitut vid användningen av penningpolitiska instrument som traditio- nellt anses vara marknadskonforma och därför också konkurrensneutrala.

Diskrimineringen kan t. ex. uppkomma om man söker styra penning- mängden genom varierande krav på stora, räntelösa kassareserver. Sådana krav har blivit desto mer kännbara, som de internationella räntorna kommit upp på mycket höga nivåer. Desto starkare blir också incitamenten för bankerna till disintermediering, dvs. till att förlägga fortsatt kreditförmed- ling via utlandet med hjälp av en där redan uppbyggd organisation. I

avsaknad av valutareglering kan kassareservskravet därigenom bli helt verkningslöst. (Detta kan även gälla andra penningpolitiska medel.) Disintermediering står emellertid endast de banker till buds, som har en väletablerad utlandsrörelse. Diskrimineringen kommer att avse de små hemmamarknadsbankerna och deras kunder. Söker man å andra sidan pålägga utlandsrörelsen samma restriktioner som hemmarörelsen, kommer den förra i ett försämrat läge jämfört med sina konkurrenter utomlands.

Ett för en styrning av ”penningmängden” operationellt problem avser svårigheterna att finna ett relevant rättesnöre. Penningmängden eller kreditvolymen blir mer otjänliga indikatorer på den inhemska aktiviteten ju mer kreditmarknaden internationaliseras. En begränsning av måttet till hemmamarknadsutvecklingen kan bli grovt missvisande, särskilt under perioder, som följer på en penningpolitisk kursändring - dvs. just då adekvat information är nödvändig för att inte åtgärderna skall komma att tas till alltför mycket i över- eller underkant.

Det föreligger vidare betydande svårigheter att statistiskt täcka in utländska tillgångar och skulder. Portföljspridning och disintermediering till utländska marknader försämrar kvaliteten på den information, som behövs för penningpolitikens utövande. Det blir därmed svårare att hitta ett stabilt samband mellan å ena sidan intermediära mål som penningmängd och kreditvolym å andra sidan BNP. En ur denna synpunkt relevant ”penning- mängd” är kanske inte åtkomlig med till buds stående penningpolitiska medel.

Utvecklingen både i Förenta staterna och i Storbritannien ger exempel på här diskuterade svårigheter, som bl. a. kommit till uttryck i ett frenetiskt sökande efter ett användbart mått på penningmängden. För inhemsk styrning skulle man i stället kunna använda totala kreditvolymen inkl. utländsk upplåning. Utländsk upplåning är styrbar och torde vara statistiskt relativt lätt att kartlägga. Enklast synes emellertid de här antydda problemen kunna lösas genom att man väljer räntan som intermediärt mål i stället för något monetärt aggregat. Detta skulle bl. a. underlätta internationell samordning av penningpolitiken. Utvecklingen har emellertid närmast gått i motsatt riktning.

8. Utvecklingen i svensk ekonomi — återblick och framtidsperspektiv

Detta kapitel inledes med en summarisk beskrivning av huvuddragen i den ekonomiska utvecklingen i Sverige under efterkrigstiden fram till oljekrisen 1973. Därefter följer en diskussion av de balansbrister, som karakteriserat perioden från 1974. Framställningen avslutas med en framtidsbedömning, som i stort sett bygger på långtidsutredningens material. Tonvikten har här lagts på en diskussion av förutsättningarna för att avveckla de finansiella obalanserna i den svenska ekonomin, av verkningarna härav på kapitalba- lansen och de problem denna utveckling kan aktualisera inom valutaregle- ringen.

Sveriges ställning gentemot utlandet har som framhållits i föregående avsnitt under perioden svängt kraftigt från ett nettoöverskott 1973 av 14 miljarder kr. till underskott, som ultimo 1984 uppgick till 188 miljarder kr. (tabell 8.1). Ungefär hälften av nettoskulden ligger hos staten (92 miljarder kr.), medan

Tabell 8.1 Sveriges ställning gentemot utlandet 1975, 1980 och 1984. Miljarder kr.

Staten och Valuta- Valuta- Kommuner Övriga Totalt

riksbanken reserven banker

(exkl. valuta— (netto) reserven) 1975 Tillgångar 3,8 12,8 15,0 - 28,4 60,0 Skulder 1,4 — 10,4 1,0 38,0 50,8 Netto 2,4 12,8 4,6 —1,0 —9,6 9,2 1980 Tillgångar 5,1 15,2 34,8 — 44,6 99,7 Skulder 45,7 — 52,9 3,5 47,8 149,9 Netto —40,6 15,2 —18,1 —3,5 -3,2 —50,2 1984 Tillgångar 8,2 33,7 64,4 — 92,6 198,9 Skulder 134,3 — 135,9 7,3 109,1 386,6 Netto —126,1 33,7 —71,5 —7,3 —16,5 —187,7

Källa: Sveriges riksbank.

huvuddelen av den pnvata skukkätnnngen hgger hos vahnabankerna. Företagens utländska nettoskuldsättning är förhållandevis låg (17 miljarder kr.). Detta belopp underskattar emellertid företagens valutaexponering, eftersom en stor del av valutabankernas utländska skulder motsvaras av krediter till valutainlänningar i utländsk valuta (tabell 8.2). För företag i nHverkrUnggndusnin var 1982 den andel av de sanuade räntebärande skulderna som denominerats i utländsk valuta så hög som 51 %. (SIND 1984:2, Effekter av 1972 års devalvering, sid. 131).

Företagens ställning gentemot utlandet (exkluderande lån och tillgångar i svensk bank i utländsk valuta) enligt tabell 8.3 visar för de icke-finansiella företagen handelskrediternas dominans bland tillgångarna och de finansiella företagens mycket begränsade utländska tillgångar och skulder. De fordring- ar och skulder som redovisas för dessa företag härrör framför allt från vissa rneHanhandånsntut(Svensk Exponkredn och SvengeslnveMenngsbankf medan försäkringsinstituten och fonder är utestängda från den utländska marknaden såväl genom bestämmelser i försäkringsrörelselagen och placeringsreglementen som genom valutaregleringen.

Företagens skulder på den organherade kredinnarknaden går, när det gäller kortfristig upplåning, väsentligen via svensk bank, medan den långfristiga upplåningen i väsentlig grad sker direkt i utlandet.

Företagens skuldstock i utländsk valuta uppgick ultimo 1984 till 190 miljarder kr., varav handelskrediterna svarade för drygt 30 miljarder kr. (tabell 8.4). Den årliga amorteringen på den långa och medelfristiga upplåningen uppgår till 16—18 miljarder kr. och den korta upplåningen till drygt 50 miljarder kr. Förfallande skulder uppgår alltså f. n. brutto till ca 70 miljarder kr. för den privata sektorn på ett års sikt.

Tabell 8.2 Valutabanker. Ställning gentemot valutautlänningar ultimo 1980 och 1984. Miljarder kr.

1980 1984 Fordringar på valutautlänningar i utländsk valuta 29,6 56,0 i svenska kronor 5,2 8,4 Summa tillgångar 34,8 64,4 Skulder till valutautlänningar i utländsk valuta 50,1 128,1 i svenska kronor 4,4 11,4 54,5 139,5 ./. svenska statspapper —0,8 —1,8 ./. kommuner, kommuninstitut —0,8 —1,0 Summa skulder 52,9 136,7 därav krediter till valutainlänningar i utländsk valuta 23,2 79,4

Tabell 8.3 Övriga företag. Ställning gentemot utlandet ultimo 1980 och 1984. Miljarder kr.

Icke-finansiella företag” därav handelskrediter

Finansiella företag därav försäkringsbolagb

Summa tillgångar

Icke-finansiella företagf därav handelskrediter

Finansiella företag därav försäkringsbolag

Summa skulder

”d exkl. depositioner i utländsk valuta i svensk bank (valutakonton). ** inkl. utländska obligationslån i Sverige.

1980

39,5 34,6

5,1 1,0

44,6

43,8 16,5

4,0 0.1

47.8

1984

72,4 62,8

20,2 2,7

92,6

75,0 32,2

34,1 0,4

1

109,1

Cexkl. krediter i utländsk valuta upptagna i svensk bank (21,8 resp. 75,6 miljarder

kr.).

Tabell 8.4 Privata sektorn. Ställning gentemot utlandet ultimo 1980 och 1984. Miljarder kr.

Fordringar Företag, (exkl. banker) därav handelskrediter övriga fordringar Banker, fordringar på utlandet därav krediter avseende svensk export/import kronor

utl. valuta övriga krediter kronor

utl. valuta Summa tillgångar

Skulder Företag, totalt (direkt och via bank) Lång upplåning därav direkt i utlandet via svensk bank

Kort upplåning därav direkt i utlandet via svensk bank

Handelskrediter Restpast (statistiska fel m. m.)

Banker kronor (loro) utl. valuta

Summa skulder

1980

44,6 34,6 10,0

34,8

3,2 4,0 2,1 25,7

79, 4

44,6 30,8 13,8

10,5 2,5 8,0

16,5 —2,0 4,4 26,7

100, 7

1984

92,6 62,8 29,8

64,4

1,2 12,4 7,3 43,6

157,0

105,7 75,0 30,7

51,4 6,5 44,9 32,2 1,0

11,4 43,3

245,0

8.4.1. Inledning

Den senaste långtidsutredningen, LU 84, analyserar utförligt vilka förutsätt- ningar, som behöver uppfyllas för att de balansbrister som angivits i föregående avsnitt (8.2), skall kunna elimineras. Läget är 1983 jämföres därvid med ett hypotetiskt jämviktsläge år 1990. Följande primära mål anges då böra vara uppfyllda.

Arbetslösheten skall ha sjunkit tillbaka till 2 %. Detta kräver en ökning av sysselsättningen 1983—90 med omkring 270 tusen personer. Detta förutsätter i sin tur en årlig ekonomisk tillväxt, som bör ligga på 2—2,5 %. Som mål för bytesbalansen anges ett överskott för 1990 på ca 10 miljarder kr.

En rad förutsättningar behöver emellertid uppfyllas för att de primära målen skall kunna nås. För LU 84 framstår det som en central uppgift att löne- och prisutvecklingen pressas ner och helst hålles lägre än i konkur- rentländerna. En gynnsam exportutveckling ses nämligen som ett villkor. för att man skall kunna uppnå målen för bytesbalans och tillväxt. Bytesförhål- landet mellan totalt exportpris och totalt importpris förutsätts sjunka med ca 1,6 % per år 1980—1990. Men vidare måste också produktionskapaciteten utvidgas, dvs. investeringarna ligga tillräckligt högt. Då krävs också motivation och finansieringsutrymme i form av relativt höga vinster.

Spegelbilden av en successivt förbättrad bytesbalans och en stigande investeringskvot är att den privata och/eller offentliga konsumtionen växer långsamt. Om den offentliga konsumtionen hålls tillbaka växer statsutgifter- na relativt långsamt. Om man väljer att hålla tillbaka den privata konsumtionen krävs det skattehöjningar/avgiftshöjningar. I båda fallen blir konsekvenserna en budgetförstärkning. Budgetsaldots storlek behandlas alltså inte som ett balansvillkor. Det faller ut som en konsekvens av givna förutsättningar (t. ex. den internationella konjunkturen) och uppsatta mål. I själva verket medger det hypotetiska jämviktsläget 1990 alltjämt ett budgetunderskott om än mycket lägre än i utgångsläget.

Metoden att klarlägga villkoren för ett framtida hypotetiskt jämviktsläge har gammal hävd i tidigare långtidsutredningar. En nyhet i LU 84 är emellertid, att man utförligt diskuterar hur vägen till jämviktsläget bör se ut och vad som händer om inte de nödvändiga förutsättningarna uppfylls. En sådan förloppsanalys är viktig inte minst när det gäller att bedöma förekomsten av finansiella balansbrister. Även om det kan verka fullt möjligt att successivt minska nuvarande budgetunderskott, så kan det inte göras omgående. På vägen till balans har man att räkna med en serie underskott, om än fallande, och därmed en fortsatt ökning av statsskulden. Absorbtionen av statsskulden kan i och för sig leda till svårigheter, som kan göra att slutmålet inte uppnås. I alla händelser kan balansläget med hänsyn till storleken och fördelningen av de kumulerade finansiella stockarna komma att te sig mycket labilt.

Närmast kommer här att översiktligt diskuteras två av LU 84 i detalj beskrivna förlopp avseende åren 1983—1987: ett som böjer in i en bana som

leder till balans (1990) och ett som spårar ur och i själva verket leder bort från balans. Diskussionen kommer att koncentreras på de finansiella aspekterna särskilt när det gällerbudgetutvecklingen och underskottsfinansieringen. I ett följande avsnitt diskuteras det hypotetiska jämviktsläget 1990 speciellt med hänsyn till de förändringar i den privata sektorns finansiella förmögen- hetsstruktur som uppkommer på vägen dit.

8.4.2. Alternativ för utvecklingen 1983—1987

LU 84 har jämfört med tidigare långtidsutredningar valt relativt ogynnsam- ma förutsättningar för den internationella utvecklingen. Tillväxten i OECD antas kulminera 1984-85 och därefter bli så pass svag att den inte kan hindra en fortsatt uppgång av arbetslösheten i Västeuropa. En viss konjunkturell fasförskjutning antas uppkomma emellan Förenta staterna och Västeuro- pa.

Efter relativt höga ökningstakter 1984—85 stagnerar åter världshandeln på låg nivå. Enligt LU 84 blir det under sådana omständigheter svårt att nå målen för inhemsk tillväxt och externbalans utan en kostnadssänkning med omkring en procent relativt till omvärlden. Med den i tabell 8.5 angivna prisprognosen för OECD-området skulle alltså den svenska inflationstakten vid slutet av perioden behöva ligga vid omkring 4 %. I vissa avseenden har den internationella utvecklingen blivit bättre än vad som antogs av utredningen. Den ekonomiska tillväxten var 1984 och 1985 starkare än beräknats, framför allt i Förenta staterna, och världshandelns ökning ligger 1984 och 1985 inte oväsentligt över utredningens kalkyler. Trots denna utveckling har den internationella inflationen ytterligare fallit. Behovet av en svensk inflationsdämpning har därmed ytterligare skärpts.

Enligt LU 84 kommer kostnadsutvecklingen att avgöra om den svenska ekonomin kommer att gå mot balans eller spåra ur. I perspektivet 1984—87 analyseras två alternativ, som i huvudsak skiljer sig åt med avseende på lönebildningen. I ett ”Referensalternativ” förutsätts att lönebildningen ungefär på samma sätt som under 1970-talet reagerar på förändringar av industrins produktpriser, bristen på arbetskraft samt genomsnittligt skatte- tryck. Ett sådant reaktionsmönster skulle ge en alltför hög kostnads- och

Tabell 8.5 Nyckeldata för den internationella utvecklingen 1983-87. Årlig procentuell förändring

Enligt LU 84 Enligt kalkyl 1985

1984 1985 1986 1987 1984 1985 1986 1987

BNP-volym, OECD 3,5 3,0 1,5 1,5 5,0 3,3 2,5 1,5 Förenta Staterna 4,5 3 1 1 6,8 — — — Västeuropa 1,8 2 2 2 2,5 — — — Världsbandel med bearbetade varor, volym 5,8 6 2 2 10,8 7,3 5 2 Konsumentprisindex OECD 5,5 6 6 5 5,3 4,8 4,5 4

Källa; LU 84, tabell 10.1, sid. 374. Svensk ekonomi 1985—1988, prop. 1984/85:150, bil. 1.2, sid. 4 och 14.

1 LU 84 tabell 12.8, sid. 454.

prisutveckling jämfört med den som behövs för att man i ”Balansalternati- vet” skall kunna svänga in i en jämviktsbana. Inte heller de mer återhållsamma lönereaktioner, som kunnat iakttagas åren 1977—82, skulle räcka till för att uppfylla balansalternativets krav på kostnadsdämpning. Det behövs en väsentligt större återhållsamhet. LU 84 diskuterar därför också olika möjligheter att hålla löneutvecklingen inom den angivna ramen, t. ex. en ny ”EPO-modell” och ökad geografisk rörlighet. Löne- och prisutveck- lingen i de båda alternativen framgår av följande tabell.

Att löne- och prisstegringen avtar i referensalternativet — fortsättningsvis betecknat R-alternativet — hänger samman med den i detta alternativ successivt stigande arbetslösheten. Profilen i balansalternativet — B- alternativet — avspeglar de eftersläpande effekterna av 1984—85 års antagna högkonjunktur. Konsumtionsprisets ökningstakt i slutåret ligger en procent- enhet under siffran för OECD (jämför tabell 8.5.). De uppnådda nivåerna förutsätts gälla för resten av 1980-talet.

Strävandena att uppnå den av LU 84 som nödvändig betecknade pris- och löneanpassningen realiserades inte under 1984, då timlönekostnaderna i industrin ökade med 8,3 % och konsumentpriserna steg med 8 %. En viss nedväxling av lönekostnadernas ökning äger rum 1985 men konsumentpris- ernas ökningstakt stannar på en fortsatt hög nivå. Relativpriset på svensk export av bearbetade varor förutsattes i LU komma att sjunka under 1984 och 1985; i verkligheten steg relativpriserna under denna tid.

I R-alternativet kommer bruttonationalprodukten att ligga på nolltillväxt i genomsnitt för perioden 1983—87. I B-alternativet är genomsnittliga tillväx- ten 2,5 %. Investeringarna (särskilt industriinvesteringarna) sjunker succes- sivt i R-alternativet och stiger successivt i B-alternativet. Utrymmet för privat konsumtionsökning blir mycket litetiR—alternativet (0,5 % 1987), fastän den offentliga konsumtionen inte ökar över huvud taget. I B-alternativet ökar den privata konsumtionen med omkring 1,5 % årligen, den offentliga med 0,5 %.1

Bytesbalansen i löpande priser utvecklas relativt gynnsamt i R-alternativet tack vare förbättringar i terms of trade och en stagnerande importvolym. I B-alternativet förbättras bytesbalansen först i slutåret men då föreligger också ett betydande överskott, som kan bestå i fortsättningen. Över åren 1985—87 ökar exportvolymen med i genomsnitt nära 4 % i B-alternativet och med bara 0,7 % i R-alternativet. Förutsättningen för den positiva utveck- lingen i B-alternativet är att relativpriserna för priskonkurrerande export-

Tabell 8.6 Priser och löner 1983-87.

Årlig procentuell förändring

Timlön Konsumentpris

Referensalternativ Balansalternativ Utfall

1984 1985 1986 1987 1984 1985 1986 1987 1984

9,3 10,5 9,6 8,2 5,9 5,1 7,2 7,2 8,3 9,3 8,3 7,5 7,1 6,6 3,0 4,3 4,0 8,0

Källa: LU 84, tabell 11.2, sid. 407.

Tabell 8.7 Arbetslöshet och budgetunderskott

Referensalternativ Balansalternativ

1984 1985 1986 1987 1984

Arbetslöshet (tusental) 134 164 218 294 135 Budgetunderskott (miljarder kr. löpande priser) —70 —62 —78 —100 —78

Källa: LU 84, tabell 12.8, sid. 454.

varor fortlöpande kan sänkas. Detta skall inträda efter en tid av höjda relativpriser.

I R-alternativet med stagnerande produktion och minskande sysselsätt- ning ökar arbetslösheten successivt och mer än fördubblas mellan 1984 och 1987. I B-alternativet sjunker arbetslösheten med 30 %, jämför tabell 8.7.

För beräkningen av statens budget gäller (liksom för långtidsbudgeten) i utgångsläget givna utgiftsnormer, utgifter (reala belopp) och skattesatser. Detta innebär bl. a. att skatteskalans inkomstgränser är oförändrade efter 1985 och att de indirekta skatterna ökar 1984 i samband med en omläggning av skattesystemet. Budgeten skall emellertid som nämnts användas som instrument för att få posterna på försörjningsbalansen att gå ihop. Detta innebär närmare bestämt att hushållens disponibla inkomster skall hållas nere i linje med det utmätta privata konsumtionsutrymmet, givet en nettosparkvot på 2,5—3 %. Kalkylen ger som resultat att det behövs en finanspolitisk åtstramning. Denna läggs in i form av en höjning av arbetsgivaravgiften, som förutsätts bli övervältrad på löntagarna. I det fall man prioriterar privat konsumtion framför offentlig konsumtion räcker det med en höjning på fem procentenheter fördelat över perioden 1983—90. I motsatt fall behövs en höjning på 10 procentenheter. I R- och B-alternativen används som gemensam förutsättning det lägre avgiftsuttaget.

Det statliga budgetunderskottet kan relateras till de över- och underskott, som framkommeri övriga sektorer. Tabell 8.8 visar det finansiella sparandet. Det finansiella sparandet representerar en sektors nettoupplåning (nettout- låning). Statens finansiella sparande motsvarar alltså inte budgetsaldot, som i stället representerar statens behov av bruttoupplåning, varvid statens utlåning behandlas som en utgift.

Statens finansiella underskottssparande sjunker i B-alternativet successivt 1983—87 ned mot ett värde, som är mindre än en tredjedel jämfört med utgångsläget. I R-alternativet har det, efter en tillfällig förbättring under perioden, vid dess slut återvänt till utgångsläget. I den reviderade kalkylen minskar underskottet kraftigare i R-alternativet, vilket beror på en av inflationen framkallad stark finanspolitisk åtstramning.

1985 1986 1987

—67 —65 —45

Tabell 8.8 Finansiellt sparande i balans- och referensalternativet. Procent av BNP.

Enligt LU 84 Reviderad kalkyl 1985 1983 1987 1984 1988 B-alt. R-alt. B-alt. R-alt.

Staten —8,4 —2,7 —8,0 —5,7 —3,1 —2,6 Socialförsäkringssektorn 2,6 2,4 2,5 2,8 1,6 1,6 Kommuner —0,1 —1,4 0,4 —0,1 —0,2 —0,2 Hushåll 0,5 1,6 1,7 0,1 1,6 1,1 Icke-finansiella företag 0,4 —3,3 —1,5 —1,0 —2,5 —3,9 Finansiella företag 4,1 4,2 5,4 4,0 4,0 4,0 Bytesbalans —0,9 0,8 0,5 0,1 1,4 0,0

Källa: LU 84 tabell 11.7, sid. 420. Prop. 1984/85:150, bil. 1.2, tabell 6.2, sid. 25.

2Jämför LU tabellerna 10.8, sid. 385 och 11.3, sid. 427.

Socialförsäkringssektorns sparande är mycket stabilt vid givna avgifter och givna pensionsutfall. Även kommunernas finansiella sparande varierar föga. Kommuninvesteringarna (volymen) har förutsatts ligga på oförändrad nivå, och den kommunala konsumtionen stiger med omkring en procent årligen. Den kommunala utdebiteringen har antagits oförändrad. Den stora skillna- den mellan kommunernas finansiella sparande i B- och R-alternativen hänger samman med oregelbundenheteni slutregleringen av kommunalskat- terna, som ligger på tillfälligt låg nivåi B—alternativet. Sett över hela perioden 1984—87 är summan kommunalt finansiellt sparande lika i båda alternati- ven.

Hushållens finansiella sparande stiger i båda alternativen från nuvarande mycket låga nivå. Den totala Sparkvoten är högre i B-alternativet än i R-alternativet tack vare snabbare reala inkomstökningar. Den högre Sparkvoten i B-alternativet motsvaras emellertid av högre investeringar i småhus, så att det finansiella sparandet hamnar på ungefär samma nivå.

De icke-finansiella företagen uppvisade för år 1983 ett unikt sparande- överskott. På grund av en kraftig investeringsökning uppkommer (enligt LU 84) ett underskott 1984 på omkring 1,5 % av BNP. Under de följande åren kalkyleras med fortsatt (volymmässigt) stigande driftöverskott i B-alternati- vet men försämringar i R-alternativet. Visserligen stiger produktpriserna snabbast i R-alternativet, men detta mer än uppvägs av långsammare lönestegringar och större produktionsökningar i B-alternativet. Avgörande för utvecklingen av det finansiella sparandet är emellertid att investeringarna som nämnts successivt stiger i B-alternativet men sjunker i R-alternativet. Mot slutet av perioden kommer därför sparandeunderskottet att vara påtagligt större i B- än i R-alternativet.2 I den reviderade kalkylen har lönsamhetsförsämringen och den i förhållande till balansläget väsentligt högre räntenivån i R-alternativet väsentligt ökat det finansiella underskot- tet.

De finansiella företagens finansiella sparande steg successivt under loppet av 1970-talet och mer än fördubblades mätt i procent av BNP. Större delen

ligger i försäkringsbolagen och inkluderar det privata kollektiva försäkrings- sparandet. Sektorns finansiella sparande förväntas ligga på fortsatt hög nivå och stiga ytterligare i R-alternativet. I detta alternativ förutsätts nämligen att både den nominella och reala räntan stiger jämfört med i B-alternativet.

Utifrån de här antydda beräkningarna av sektorernas finansiella sparande kommer LU 84 fram till följande kalkyl för finansieringen av det statliga budgetunderskottet. (Siffrorna för 1990 kommenteras längre fram.)

I tabell 8.9 har medtagits år 1980 för att illustrera de stora förändringarnai den statliga upplåningens storlek och placering, som ägde rum under 1980-talets första år.

Banksektorn inkluderar riksbanken, som 1980 och 1983 minskade sitt innehav av statspapper med 1 resp. 15 miljarder kr. Privatbankernas bidrag sjönk alltså från 18 till 15 miljarder kr. trots att budgetunderskottet ökade från 54 till 87 miljarder kr. Praktiskt taget hela denna ökning motsvaras av företagens köp av statspapper — 1982 var det år då statsskuldväxlarna introducerades.

Både i R- och B-alternativet har, i nominella termer, de privata bankernas köp framöver av statspapper dragits ner jämfört med åren 1980—83. Detta följer av den begränsade ökningen av penningmängden (M3) som antagits stiga långsammare än nominella BNP, innebärande en fortsatt nedåtgående trend för reala likviditeten.3 Det totala placeringsutrymmet för banksektorn växer därmed relativt långsamt vilket även gäller det belopp som bankerna avsätter till köp av statspapper. Denna andel av totala utrymmet antages nämligen vara oförändrad jämfört med utgångsläget.

Kapitalmarknadsinstitutens statspappersköp har beräknats utifrån en förutsättning om oförändrade placeringskrav. De högre beloppen i R- alternativet jämfört med B-alternativet i LU-kalkylerna hänger samman med en högre nominell och real avkastning på finansiellt kapital och en därmed ökad placeringskapacitet. I den reviderade kalkylens R-alternativ minskar

Tabell 8.9 Finansieringen av det statliga budgetunderskottet. Miljarder kr., löpande priser

3 Statsskuldväxlar och allemanssparande är ej inkluderade i M3. Den minskning av efterfrågan på M3, som därmed uppkommer, förutsätts emellertid uppvägas av en ökning av privata sektorns totala finansiel- la förmögenhet i förhål- lande till BNP. LU 84, sid. 240—243.

Enl. LU 84 Enl. rev. kalkyl 1980 1983 1987 ' 1988

B-alt. R-alt. B-alt. R-alt. Banksektorn 17 0 9 11 9 6 AP—fonden 6 10 8 10 5 4 Försäkringsbolagen 4 12 13 19 13 7 Hushållen 5 10 12 12 17 15 Företagen 0 30 3 45 —1 2 Summa inhemsk upplåning 32 62 45 97 43 34 Utlandet 22 25 0 3 —4 3 Totalt budgetunderskott 54 87 45 100 39 37

Källa: LU 84, tabell 7.36, sid. 245; tabell 10.19, sid. 398, tabell 11.5, sid. 428. Prop. 1984/852150, bil. 1.2, tabell 11.1, sid. 59.

däremot finansieringen i kapitalmarknadsinstituten till följd av minskat behov av upplåning på den inhemska marknaden i detta alternativ.

För hushållen har i båda alternativen införts en tack vare allemanssparan- det något förhöjt bidrag till budgetunderskottets finansiering. Bytesbalansen visar överskott i båda alternativen. Siffrorna för den statliga utlandsupplå- ningen förklaras av att delar av den statliga utlandsskulden omsätts till jämfört med upplåningstillfället högre valutakurser.

I kalkylen för budgetunderskottets finansiering har företagens köp av statspapper beräknats residualt och kan sägas ge ett mått på graden av finansiell balansbrist. I B—alternativet är detta placeringsbehov obetydligt, i R-alternativet är det mycket stort och växer successivt. I R-alternativet är för åren 1984—87 kravet på statlig upplåning i företagssektorn sammanlagt omkring 100 miljarder kr. Detta belopp kan jämföras med de icke-finansiella företagens bankinlåning som (inkl. bankcertifikat) ultimo 1983 uppgick till omkring 85 miljarder kr.

ILU 84 tolkas finansieringsbilden i R-alternativet så, att det för företagens absorption av statspapper i angiven omfattning krävs en successivt allt större räntemarginal gentemot omvärlden — år 1987 antages räntorna ligga 4 procentenheter högre. Pressen på räntemarginalen förstärkes av att en stor del, omkring 60 miljarder kr. , av den privata utlandsskulden skall återbetalas fram till 1987. Referensalternativet skiljer sig i den reviderade kalkylen i detta avseende radikalt från referensalternativet i LU 84. Detta beror på att olika förutsättningar valts för härledningen av referensalternativen och som bl. a. visar sig i de stora differenserna för budgetunderskotten i de båda fallen. Finansieringsbilden i R-alternativet i LU 84 återfinns i den reviderade kalkylen som ett ”låt-gå”-alternativ.

8.4.4. Finansiella stockbalanser

Ända sedan LU 70 har långtidsutredningarna överskattat utvecklingen i den meningen att de krav som uppställts för en balanserad utveckling inte uppfyllts. I LU 82 beskrevs ett ”pessimistiskt” alternativ som kom att stämma ganska väl med den fortsatta utvecklingen.

I LU 84 synes en utveckling i enlighet med R-alternativet vara väl så sannolik som B-alternativet. Men i förstnämnda fall går utvecklingen allt längre från jämvikt och i dess förlängning ligger framtvingade förändringar både vad beträffar institutionella förutsättningar och den ekonomiska politikens instrumentanvändning.

Idet fall att ekonomin enligt B-alternativet svängt in på vägen mot balans 1990, behöver ytterligare villkor uppfyllas för att balansläget skall kunna anses vara stabilt. Ett viktigt problem ligger däri att jämviktsvillkoren i första hand avser läget i periodens slutår med avseende på sådana flödesvariabler som BNP och dess komponenter, finansiella sektorssparanden och budget- utfallet. Även när det gäller villkoren för en successiv uppbyggnad av de reala kapitalstockarna inom de olika sektorerna befinner man sig på ett i princip välkänt och av alla långtidsutredningar utförligt behandlat område. Härutö- ver behandlar utredningen kumuleringen av finansiella flöden till finansiella stockar och dess grad av stabilitet i olika avseenden. Detta ämne är fullt av teoretiska kontroverser — t. ex. diskussionen om ”crowding in” versus

”crowding out”. Det är också första gången en långtidsutredning ger sig in på detta område, där alltså stora osäkerheter vidlåder både själva kalkylerna och kanske ännu mer deras tolkning.

I B-alternativet stabiliseras utvecklingen redan 1987 och den finansiella bilden ändras inte mycket fram till ändpunkten i den mer långsiktiga projektionen för 1990. Oavsett vilket alternativ man väljer inom B- alternativets ram, så faller budgetunderskottet från 12,5 % av BNP år 1983 till knappt 5 % 1987 och till 3,5 —4 % av BNP år 1990. I löpande priser är underskottet detsamma 1987 och 1990 men dess reala värde minskar på grund av prisstegringen.

Förbättringen av statens finansiella sparande 1987—90 uppvägs av en minskning inom socialförsäkringssektorn. Övriga inhemska sektorers finan- siella sparande är i stort oförändrade. Bytesbalansen visar därför ungefär samma överskott 1990 som 1987, dvs. omkring en procent av BNP.

Eftersom det finansiella sparandets storlek och fördelning liksom budget- underskottet är i stort sett detsamma 1990 som i B-alternativet för 1987 är statsupplåningens fördelning på olika sektorer i stort sett densamma båda åren (jämför tabell 8.9). Denna bild av stabilitet i finansieringsmönstret behöver emellertid kompletteras med stockaspekten på statsskulden och fördelningen av dess innehav på olika placerare, se följande tabell 8.10.

Mellan 1980 och 1983 ökade den utestående statsskulden kraftigt mätt i procent av BNP. Detta gällde också för samtliga sektorers innehav (utom för riksbanken). Fördelningen av statspappersinnehavet ändrades emellertid också med stora andelsökningar för den privata sektorn utanför kreditinsti- tuten och för utlandet. Andelsminskningen avsåg framför allt banksyste- met.

Iden balanserade utvecklingen når den totala statsskulden som procent av BNP ett toppläge vid mitten av 1990-talet och planar sedan ut.4 Eftersom statens utländska upplåning förutsättes upphöra med jämvikt och överskott i bytesbalansen, faller den utlandsplacerade statsskulden i procent av BNP och som andel av totala statsskulden. De privata bankernas andel av statsskulden fortsätter att minska, även räknat i procent av BNP. Detta i motsats till kapitalmarknadsinstituten, vilkas andelar 1990 ligger nästan

Tabell 8.10 Statsskuldens placering 1980, 1983 och 1990. Procent av BNP samt (inom parentes) procentuella andelar

1980 1983 1990

Riksbanken 7,3 (16,8) 6,3 (9,0) 6,6 (7,9) Privata banker 10,3 (23,6) 13,8 (19,8) 11,5 (13,8) Kapitalmarknads- institut 10,6 (24,3) 15,6 (22,4) 22,1 (26,5) Ovriga inhemska sektorer 7,3 (17,0) 16,2 (23,1) 31,9 (38,2) Utlandet 7.9 (18,3) 18,1 (25,7) 11,4 (13,6) Totalt 43,4 (100) 70,0 (100) 83,5 (100)

4 Se LU 84, diagram Källa: LU 84 tabell 6.14, Sid. 155 och tabell 7.39, sid. 248. 6.5, sid. 155.

5 Jämför finansierings— matriserna för 1982 och 1990 i tabell 38 och 39, LU 84 sid. 496.

6 Nedgången mellan 1970 och 1983 i det finansiella nettot från 31 till 9% (dvs. med 22 procenten- heter) och i de totala till- gångarna från 78 till 66 % (dvs. med 12 procenten- heter) motsvaras av en uppgång i finansiella skul- derna från 47 till 57% (dvs. med 10 procenten- heter). Inkluderar man aktier i de finansiella till- gångarna får man för kvo- ten samma nedåtgående trend som i tabellen (rad 1 och 2) för perioden 1970—1980. För 1981—83 erhålles däremot en bety- dande höjning av netto- och bruttokvoterna. I per- spektivet för 1990 har det emellertid här ansetts me- ningslöst att spekulera om värdet av hushållens ak- tieinnehav. I LU 84 har andelen aktier i hushål- lens finansiella tillgångar antagits vara ungefär den- samma 1990 som 1983 (LU 84 tabell 7.41).

dubbelt så högt som bankernas efter att 1980 ha legat på samma nivå. Bakom denna utveckling ligger som nämnts antaganden om en begränsning både av bankinlåningen (M3) och av den del därav, som placeras i statspapper (omkring hälften). Kalkylen implicerar att bankerna successivt tappar kreditmarknadsandelar till kapitalmarknadsinstituten.5

Den största förändringen i statsskuldplaceringen avser den privata sektorn utanför bankerna, vars innehav i procent av BNP mer än fördubblades mellan 1980 och 1983. Det förutsättes ånyo nästan fördubblas mellan 1983 och 1990 och sistnämnda år uppgå till 38 % av totala statsskulden (tabell 8.10). Detta är en hög siffra och kan tas som utgångspunkt för en bedömning av stabiliteten av de finansiella stockar, som impliceras av flödesanalysen. Det är här fråga om hushållens och de icke-finansiella företagens dispositio- ner, vilka statsmakterna egentligen endast kan påverka med räntepolitik och valutareglering.

I följande tabell 8.11 visas för hushållen den historiska utvecklingen sedan början av 1970-talet av finansiella tillgångar och vissa tillgångsslag. Dessutom har inlagts de projektioner för 1990 som kan hämtas från olika tabeller i LU 84. Tillgångarna har uttryckts i procent av BNP för respektive år. Ur analytisk synpunkt ligger det närmare till hands att relatera till hushållens disponibla inkomst, men BNP har använts för att möjliggöra jämförelse med företagen. I själva verket följer BNP och hushållens disponibla inkomst varandra nära över perioden 1970—83.

Under 1970-talet försämrades successivt hushållens finansiella nettobalans (rad 1, tabell 8.11). Försämringen upphörde under 1980-talets första år. De finansiella tillgångarna visar samma tendens.6 Som synes innebär här gjorda antaganden i LU 84 att andelarna år 1990 bibehålls på samma nivå som 1983. Relaterade till hushållens disponibelinkomst innebär detta en uppjustering för 1990 års kvoter, som dock alltjämt ligger avsevärt under nivåerna 1970. År 1990 borde det å andra sidan (med förutsättnigarna i LU 84) vara väl så motiverat för hushållen som det var 1970 att ligga med finansiella tillgångar bl. a. med hänsyn till nominalränta, inflationstakt, skatte- coh avdragssys- tem. Så till vida ger inte stockaspekten något utslag om potentiell obalans.

Tabell 8.11 Hushållens finansiella tillgångar. Procent av BNP

1970 1975 1980 1983 1990

1. Finansiell nettoförmögenhet (exkl. aktier) 31 19 10 (9)8 9 2. Totala finansiella tillgångar (exkl. aktier) 78 70 65 66 66 3. Sedlar och bankinlåning 48 45 40 40 35 4. Statspapper inkl. allemans- sparande 3 4 7 8 13

3 Avser år 1982.

Källor: National- och Finansräkenskaper. LU 84 tabell 7.38, 7.41, 29(app.), 38(app).

En ytterligare fråga är om hushållens innehav av statspapper som andel av de totala finansiella tillgångarna har förutsatts bli oproportionellt stort. Av tabell 8.11 framgår att denna andel successivt steg 1970—83 — det är här fråga om premie- och sparobligationer. Å andra sidan sjönk andelen sedlar och banktillgodohavanden ungefär motsvarande. Enligt LU 84 förlängs dessa trender. Andelen summa sedlar, bank och statspapper av BNP är densamma 1990 som 1983. Inte heller på denna punkt kan det alltså sägas föreligga någon obalans.

Det förhållande att hushållens finansiella stockar och stockfördelning ter sig balanserad beror helt enkelt på att man i LU 84 på flödesutvecklingen applicerat ett ”normalt” placeringsmönster. Eventuella spänningar kommer med denna metod till synes i företagssektorn. Liksom i perspektivet för 1987 har nämligen denna sektor fått residualt absorbera den del av statsskuldök- ningen som inte placerats på annat håll. Utvecklingen av företagens finansiella tillgångar framgår av följande tabell 8.12.

I bjärt motsats till hushållen har företagen successivt förbättrat sin finansiella nettoställning, dvs. har minskat skuldexponeringen. Deras finansiella bruttotillgångar har också ökat relativt sett. Dessa förändringar speglar en svag utveckling av de reala investeringarna fram till 1983 och, under de senaste åren, höga vinster.

Enligt projektionen i LU 84 fortsätter det finansiella mönstret att mot 1990 utvecklas i samma riktning som under föregående år. I själva verket accelererar utvecklingen. Förbättringen är, räknad i procentenheter av BNP, praktiskt taget lika stor 1983—90, som under den nästan dubbelt så långa perioden 1970—83 — detta gäller både det finansiella nettot och bruttot. Detta skulle innebära en uppseendeväckande förbättring av företagens finansiella situation.7 De icke finansiella företagens bankinlåning steg 1970—1980 något som andel av BNP och föll något som andel av de totala finansiella tillgångarna. Siffran för 1990 motsvarar en jämfört med 1982 ytterligare något sänkt tillgångsandel. En sådan nedgång ter sig naturlig med hänsyn till den kraftiga ökningen av innehavet av statspapper, som kan betraktas som mycket nära substitut till bankinlåning. Men 1990 förutsättes de icke- finansiella företagens innehav av statspapper dock vara större än deras bankinlåning. Statspapper plus bankinlåning uppgår till mer än en tredjedel av de totala finansiella tillgångarna. Dessa tillgångar hari sin tur fördubblats mellan 1970 och 1990 räknat i procent av BNP.

Tabell 8.12 Företagens finansiella tillgångar. Procent av BNP

1970 1975 1980 1983 1990

1. Finansiell nettoförmögenhet (exkl. aktier) —63 —57 —51 (—50)a —37

2. Totala finansiella tillgångar (exkl. aktier) 46 56 64 76 93 3. Bankinlåning 9 10 12 12 15 4. Statspapper — — — 8 18

& Avser 1982.

7 Enligt beräkningarna i LU 84 skulle industri- företagens finanskvot stiga från 1983 till 1987 och därefter plana ut på en nivå betydligt över 1970-talets (finanskvoten är relationen mellan finansiellt kapital och kalkylerat materiellt kapital). Soliditeten skulle därvid komma

att återföras till det nor- malläge. som anses ha förelegat vid början av 1970-talet. Jämför dia- gram 7.5 sid. 195.

3 Se prop. 1984/85:150. Bil. 1.2, tabell 11.1, sid. 59 f.

9Se "Skuldfällan", SNS 1983, kap. 7.

Den utveckling mot vad som av LU 84 angivits som ett balansläge 1990 implicerar alltså relativa stockvärden på företagens finansiella tillgångar och tillgångsfördelning, som ligger långt utanför det historiska mönstret. Dessa potentiella balansbrister kulminerar åren 1987—88. Det sker emellertid inte någon nämnvärd återgång under de följande åren fram till 1990. Det i LU 84 förutsedda förloppet framstår inte som sannolikt eller ens möjligt. De reviderade kalkyler som föreligger från 1985 har också väsentligt förändrat bilden av finansieringsutvecklingen. Hushållen svarari dessa kalkyler för en väsentligt större placering i statspapper, vilkas andel av hushållens finans- tillgångar antages stiga från 11 % 1984 till 18 % 1988. För företagen (icke-finansiella) är utvecklingen den omvända. Statens upplåning i företags- sektorn minskar successivt och i stället för en markant andelsökning enligt LU 84, stannar andelen 1988 vid 12 %, en nivå som i stort sett uppnåddes 1984.8

8.4.5. Penningpolitiska aspekter

I LU 84 reses krav på penningpolitiken att begränsa ökningarna i penningmängden (M3) och — som en konsekvens av detta krav— att finansiera en stor del av budgetunderskottet utanför bankerna. Denna uppgift ställer krav på en bestämd räntepolitik. Samtidigt skall räntan anpassas så att det projekterade investeringsprogrammet skall kunna genomföras. Sistnämnda krav på räntan är alltså relaterat till avkastningen på realkapital. Frågan är om dessa krav på penningpolitiken går att förena annat än rent tillfälligt- vis.

Denna penningpolitikens problemställning kan formuleras något gene- rellare och med explicit beaktande av den utländska räntan. Man kan för det första fråga sig om distinktionen mellan bankinlåning och statspapper inte är på väg att lösas upp, i alla händelser i det perspektiv som här diskuteras. Det är därför i första hand den totala volymen likvida tillgångar som bör styras. I så fall skiftar intresset från företagens innehav av statspapper till allmänhe- tens — företagens och hushållens — innehav av likvida tillgångar.

Kravet på räntepolitiken blir med denna uppläggning framför allt bestämt av anpassningen till den utländska räntan för att minska riskerna för oönskade kapitalrörelser som skapas av den stora mängden lättrörliga finansiella tillgångar i den privata sektorn. Det andra kravet på räntepoliti- ken — anpassningen så att det projekterade investeringsprogrammet kan genomföras — är obestämdare därför att räntans betydelse för investering- arna är oklar. De av LU använda investeringssambanden har inte gett något entydigt besked om behovet av differens mellan avkastningen på realt och finansiellt kapital (se sid. 191—192). Andra undersökningar har gett vid handen att sambandet är mycket löst. Om en real investering över huvud taget ter sig lönsam, spelar den alternativa avkastningen på finanskapital ingen roll.9

Sådana ”undersökningar” kan inte tas till intäkt för att räntenivån och relationen mellan avkastningen på finansiella placeringar och på realkapital skulle sakna betydelse för investeringsutvecklingen. Det är dock påfallande vilken osäkerhet som råder om verkningarna av 80-talets extremt höga realräntenivåer. Den starka uppgången i näringslivets investeringar i vissa

större OECD-länder (bl. a. USA, Japan) har mot bakgrund av den höga realräntenivån sålunda varit överraskande.")

Följande tabell 8.13 visar företagens och hushållens sammanlagda innehav av bankfordringar och statspapper i procent av BNP (enligt tabellerna 8.11 och 8.12, raderna 3 och 4). Åren 1981 och 1982 har lagts in för att visa de snabba förändringarna 1980—83.

Som synes höll sig den här kalkylerade relationen mycket stabil under 1970-talet — stabilare än någon av dess ingående komponenter. Under åren 1981—83 ökade kvoten med åtta procentenheter. Denna ökning har ägt rum under en period av höjd räntenivå som dock fram till 1984 inte medförde att Sverige därför behövde föra någon högräntepolitik internationellt sett. En effektivisering av kreditmarknaden och en breddning av placeringssortimen- tet har säkert hjälpt till att öka absorptionen av statspapper utanför bankerna. Frågan är dock om styrkan hos sådana faktorer räcker till för att ytterligare höja kvoten 1983—90 i den takt som anges i tabell 8.13. Utvecklingen 1985 visar potentialen för räntehöjningar i den aktuella svenska ekonomin.

Allmänhetens finansiella stock i form av bankinlåning och statspapper växer också som andel av sektorns totala finansiella tillgångar. År 1970 var kvoten 0,48 och däromkring låg den också i fortsättningen. (Den var 0,48 både 1982 och 1983.) Enligt de här redovisade kalkylerna stiger kvoten till 0,51 vilket kan anses representera en signifikativ höjning med hänsyn till den föregående stabiliteten.

Den ända fram till 1990 växande instabilitet, som antyds av här presenterade kalkyler, avser både tillväxten av allmänhetens totala finan- siella stock och den del som kan antas vara särskilt lättrörlig.ll Förekomsten av relativt snabbt växande tillgångsvolymer (skuldvolymer) ökari och för sig möjligheterna och risken för massiva överföringar mellan olika tillgångsslag. Risken härför ökar också genom att bruttoströmmarna, som inkluderar amorteringar, växer under uppbyggnadsskedet för skuldstockarna och sedan ligger kvar på hög nivå. Det kommer här att bli fråga om stora belopp både vad beträffar stats- och utlandsskulden.

Tabell 8.13 Allmänhetens innehav av bankfordringar och statspapper. Procent av BNP.

1970 60 1975 59 1980 60 1981 62 1982 65 1983 68 1990 81

1" OECD: Economic Outlook 36, December 1984, sid. 9 f.

11 Denna tillväxt har här relaterats till BNP. Den framstår som än mer markerad i relation till realkapitalstocken. Bo- stadsbyggandet stagnerar eller sjunker (alternativ 1 resp. 2). Även indu- strins realkapitalstock växer långsammare än BNP (jämför LU 84 tabell 7.17, sid. 192).

8.1. Utvecklingen fram till 1973 — några huvuddrag

Åren från 1949 till 1973 framstår som unika i svensk ekonomisk historia genom kombinationen av kontinuerlig stark tillväxt och frånvaro av allvarliga betalningsbalansproblem. Recessionerna som förekom var små och kortvariga; de sänkte visserligen tillväxttakten men inte mer än till 1—2 % i årstakt. Under konjunkturtopparna uppgick den till 5—6 %. I genomsnitt var därmed stegringstakten 3,8 % per år under drygt två decennier (1951—1973). Någon total prisstabilitet förelåg inte men prisstegringarna var begränsade även om de uppvisade en ökande stegringstakt under perioden. Sysselsättningen var hög och jämn. Den konkurrensutsatta industrin var löneledande; lönebildningen skedde enligt den då effektiva EPO-modellen som säkrade den svenska konkurrenskraften. Den internationella handeln skedde inom ett system av fasta växelkurser, det s.k. Bretton-Woods- systemet, under en viss internationell övervakning och samordning inom IMF (Internationella valutafonden).

Perioden utmärktes av en kontinuerlig ökning av den offentliga sektorn som dock inte var väsentligt snabbare i Sverige än i jämförbara länder. De offentliga utgifterna hade 1970 stigit till 44 % av BNP och sysselsättningen inom den offentliga sektorn utgjorde 20 % av den totala.

Bytesbalansen var i jämvikt under större delen av perioden och några reala kapitalrörelser förekom alltså inte. Restriktioner upprätthölls på de finan- siella kapitalrörelserna, men detta innebar inte att Sverige var opåverkat av den pågående integrationen av kapitalmarknaderna. Medan kapitalbalan— sens nettoinflöden under 60-talet var obetydliga och t. ex. 1961 uppnådde 155 miljoner kr. och 1970 inte mer än 750 miljoner kr., steg bruttoflödena

starkt: från 1,2 till 5,4 miljarder kr. på tillgångssidan och från 1,0 till 4,7 miljarder kr. på skuldsidan.

Under slutet av denna period började problem med bytesbalansen uppträda. Försvagningen av bytesbalansen utsatte politiken vid upprepade tillfällen för en målkonflikt mellan inre och yttre balans (1967 och 1969. jfr. kap. 10). 1970—71 tvingades regeringen för första gången temporärt sätta bytesbalansmålet före målet full sysselsättning.

Statens finansiella sparande var under perioden positivt om än sjunkande. Samtidigt steg sparandet via AP-fonden starkt och nådde ända upp till 4,4 % av BNP i början av 70-talet. Genom att finanspolitiken fram till slutet av 60-talet var framgångsrik och bytesbalansproblem saknades utsattes pen- ningpolitiken inte för några större påfrestningar. En något rörligare räntebildning utvecklades men regleringsinslagen förblev omfattande. Ett viktigt mål för politiken var att hålla räntan på bostadskrediter på en låg och jämn nivå. Detta underlättades av AP-fondens framväxt och de placeringar i statens och bostadsfinansieringsinstitutens obligationer till en administrerad ränta som därvid möjliggjordes. Emissionen av industriobligationer bestäm- des såväl till volym som räntevillkor av riksbankens emissionskontroll. Likviditetskvoter och direkta utlåningsregleringar (via rekommendationer eller formaliserade utlåningstak) styrde bankernas kreditgivning och ban- kernas utlåningsräntor var knutna till diskontot. Valutaregleringen upprätt- hölls och de finansiella kapitalrörelserna var begränsade. De in- och utflöden av valuta som ägde rum utlöstes av förändringar i utnyttjande av leveran- törskrediter och kommersiella bankkrediter, vilka i sin tur påverkades av stramhetsgraden på kreditmarknaden. Några förväntningsstyrda kapitalrö— relser ägde sällan rum, eftersom de fasta växelkurserna inte ifrågasattes förrän mot slutet av 60-talet.

8.2. Perioden 1974—1982

1973—74 inträffade i anslutning till oljekrisen ett trendbrott i den svenska ekonomiska utvecklingen, även om förändringen förberetts under de senare åren av 60—talet. Samma trendbrott ägde rum i industriländerna i gemen men den svenska utvecklingen uppvisade vissa negativa särdrag. Den har lämnat efter sig ett krävande arv för politiken under 80-talet genom de strukturella obalanser som byggdes in i den svenska ekonomin och som var större än i jämförbara länder.

Utvecklingen under perioden kännetecknades i Sverige liksom i omvärl- den av stagnerande tillväxt, ökande arbetslöshet och hög inflationstakt. I viktiga avseenden var utvecklingen i Sverige särskilt ofördelaktig. Den totala produktionsökningen i Sverige stannade under åren 1974—1983 på en årstakt av 1,5 %, alltså mer än en halvering av den tidigare tillväxttakten. Detta motsvarade endast hälften av ökningen i totala OECD. Industrins produk— tion var 1982 10 % lägre än 1974. vilket innebar att en betydande utslagning av svensk industri ägt rum under perioden. Denna svaga industriutveckling avspeglar en i förhållande till övriga OECD—länder anmärkningsvärt långsam tillväxt i investeringar och export.

Stagnationen i industriproduktionen berodde i väsentlig grad på de

svenska företagens försämrade konkurrenskraft och prissättning i förhållan- de till utländska företag.

Den strama efterfrågepolitiken under 70-talets första år hade avskärmat Sverige från de begynnande internationella inflationsimpulserna. Med oljeprisstegringen tog emellertid inflationen fart även inom landet. De stora kostnadsökningarna i mitten av 70-talet och en hög inhemsk efterfrågan medförde att den svenska inflationen hölls kvar på en hög nivå också när stegringen av de internationella priserna avtog. Resterande delen av 70-talet utmärktes internationellt av en relativt hög och framför allt ryckig inflationstakt. Från 1979 har en hård åtstramningspolitik i de stora OECD-länderna dock successivt bringat ner den internationella inflationen till historiskt låga ökningstal.

Den svenska prisstegringen uppgick för hela perioden 1973—1983 till i genomsnitt 10 % per år; i början av perioden låg den svenska prisstegringen något under OECD-ländernas genomsnitt men under den senare låg den över. Särskilt ogynnsam framstår den svenska utvecklingen vid en jämförelse med prisstegringen i de länder som ingår i riksbankens valutakorg och som har betydelse som konkurrenter till Sveriges export på tredje marknad. Medan prisstegringen i Sverige 1976—1983 uppgick till 10,3 % per år. stannade den i dessa länder under samma tid vid 7,8 %. Denna skiljaktighet i utvecklingen har bestått och även förstärkts 1984—85.

Från 1974 har den svenska bytesbalansen uppvisat betydande underskott. Initialt var dessa följden av oljeprisstegringens direkta effekter. En förklaring till att bytesbalansbristen skärptes var kombinationen av inhem- ska kostnadsstegringar 1975—76, som försämrade den svenska konkurrens- kraften. med uppehållandet av en hög inhemsk efterfrågan genom den s. k. överbryggningspolitiken. Underskottet i bytesbalansen var under perioden i genomsnitt drygt 2 % av BNP. Underskottet i varuhandeln var inte följden av en snabb uppgång av importvolymen; tvärtom ökade importvolymen bara hälften så snabbt som den förhållandevis långsamt stigande exporten. Underskottet var väsentligen följden av en fortgående försämring av bytesförhållandet med i genomsnitt 2 % per år under tioårsperioden. Sänkningen av de svenska relativpriserna under periodens senare del åstadkoms inte av en begränsning av de nominella kostnadsökningarna utan av återkommande devalveringar av den svenska kronan. Kronans kurs gentemot våra handelspartners (korgvalutaindex) sjönk från hösten 1976 till hösten 1982 med inte mindre än 45 %.

Sveriges nettoställning gentemot utlandet, som 1973 var positiv med 14 miljarder kr., blev negativ 1977; vid utgången av 1984 uppgick utlandsskul- den (netto) till ca 188 miljarder kr., varav staten (inkl. valutareserven) svarade för 92 miljarder. Jämfört med slutet av 1977 har den svenska utlandsskulden ökat med 178 miljarder kr. , samtidigt som det ackumulerade bytesbalansunderskottet under samma period uppgått till 75 miljarder kr. Huvuddelen av skuldstockens ökning har alltså berott på de svenska devalveringarna och övriga valutakursändringar, framför allt den kraftiga uppgången i dollarkursen.

Ökningen i de offentliga utgifterna från 1970 till 1983 uppgick till realt 5,5 % per år; de offentliga inkomsterna uppvisade under 70-talets första hälft samma stegringstakt men stagnerade från 1977. Detta innebar att den

Diagram 8.1 Totalt brul- tosparana'e, total brutto- investering och bytesba— lansens saldo. Procent av BNP.

offentliga sektorns sparandeöverskott, som ännu 1976 uppgick till 4,5 % av BNP, vändes till ett underskott, som 1982 stigit till 6 % av BNP, alltså en försämring av nära elva procentenheter. Både den offentliga sektorn i sig och dess underskott är — i relation till BNP — väsentligt större i Sverige än i andra länder.

Utvecklingen under perioden 1974—1982 innebar också en dramatisk förändring av totala sparandet. Sparkvoten föll i två steg — från nivån 24 till 18 % mellan 1975 och 1977 och sedan ytterligare från 18 till 14 % mellan 1979 och 1982. Parallellt — men inte i samma takt — sjönk också investeringskvoten, från 23 % till 17 % (se diagram 8.1). Skillnaden mellan kvoterna svarar mot bytesbalansens saldo, som i periodens början var positivt (med 1 % av BNP) men föll till — 3 % 1980—82. Underskotten i bytesbalansen inträffade alltså samtidigt med sjunkande investeringar och skilde sig därigenom från de underskott som Sverige hade under industrialiseringsperioden i slutet av 1800-talet, då den utländska upplåningen skapade utrymme för växande investeringar i industri och infrastruktur. Investeringsutvecklingen blir ännu negativare om man beaktar att kapitalförslitningen stigit samtidigt som bruttoinvesteringarna fallit. Det betyder att nettoinvesteringskvoten minskat från 13 % till 6 %, och att nettosparkvoten — dvs. de nyinvesteringar som

kunnat finansieras inom landet — sjunkit från 15 % av BNP i början av 70-talet till endast 2 % 1982.

'o'—** ' _ ”N I xTotal bruttomvestermg *—_I

Totalt bruttosparande

16 14 12

10

Bytesbalans

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 90

Det är inte bara utvecklingen av Sparkvoten sedan mitten av 70-talet som innebär ett trendbrott. Även fördelningen av det finansiella sparandet, dvs. förändringarna i de finansiella nettoförmögenheterna, visar trendmässiga förändringar. Medan den offentliga sektorns finansiella sparande, framför allt till följd av snabbt stigande statligt budgetunderskott, minskade från +4,5 % av BNP 1976 till —6 % år 1982, ökade under samma period det privata finansiella sparandet likaledes med 11 procentenheter (från —6 till +5 % av BNP).

För ökningen av den privata sektorns sparandeöverskott spelar hushållens sparande i detta sammanhang en obetydlig roll, eftersom hushållens sparande och investeringar (bostäder) balanserar varandra. Finansinstituten har kontinuerligt ökat sitt sparandeöverskott från nivån 1 % av BNP vid 70-talets början till 5 % 1982, vilket är en viktig motpost till den offentliga sparminskningen. Ännu större kastningar ägde rum i de icke-finansiella företagen — från bottenläget 1976 till 1983 ökade deras finansiella sparande med inte mindre än 7 procentenheter av BNP; räknat från 1973 stannar ökningen vid närmare 3 %, vilket även det är en beaktansvärd uppgång (se diagram 8.2). Uppgången beror av stigande vinster (framför allt räknat från bottenläget 1976—77) och avtagande investeringar genom en fortgående lageravveckling och fallande fasta investeringar.

% 14 Bruttomvestenng _ 1 2 1 0 _- Bruttosparande'ax " X ' *xwl

Finansiellt sparande

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 90

Diagram 8.2 De icke- finansiella företagens bruttosparande och fi- nansiella sparande. Pro- cent av BNP.

Den stora omkastningen av det finansiella sparandet i Sverige från mitten av 70-talet har inte bara förändrat de olika sektorernas finansiella nettopo- sitioner. Utvecklingen har också inneburit en mycket markant uppblåsning av bruttostorheterna, dvs. av de totala finansiella balansräkningarna.

De finansiella företagen ökade under perioden 1970—1982 sin nettoförmö- genhet från 36 till 221 miljarder kr.; detta skedde genom en ökning av tillgångarna från 238 till 1 179 miljarder och av skulderna från 202 till 958 miljarder kr. De icke-finansiella företagen uppvisade under perioden en anmärkningsvärd nedgång i sina finansiella underskott och nådde t. o. m. ett överskott 1983—84. Företagen utnyttjade denna utveckling inte så mycket till att minska sin skuldsättning som till att öka sina finansiella tillgångar. Till en del var detta en ”ofrivillig” utveckling, eftersom en betydande del av den utländska skuldsättningen var följden av en påtvingad lånefinansiering av direktinvesteringar i utlandet.

Hushållssektorn, som har en positiv finansiell nettoposition och som under perioden haft relativt små variationeri sitt finansiella sparande, uppvisade en stigande finansiell skuldsättningsgrad (skulder som andel av finansiella tillgångar). Efter 1980 har skuldandelen och därmed balansomslutningen sjunkit, vilket torde bero på ändrad beskattning av hushållens räntekostna- der.

Den ökade volymen av de finansiella balanserna avspeglar den starkt ökade omsättningen på den svenska penningmarknaden och den expansion av finansiell förmedlingsverksamhet som ägt rum från slutet av 70—talet. I betydande grad berodde denna utveckling på att tillväxten av de statliga budgetunderskotten drev fram nya former för underskottens finansiering. Med den nya fördelningen av sparandet följde starkt ökade behov att förmedla krediter mellan sektorerna, framför allt från företagssektorn till staten. Utvecklingen av den svenska penningmarknaden under början av 80-talet var sålunda den samlade effekten av ett antal faktorer: av statens behov att öka sin upplåning utanför banksystemet och kapitalmarknadsin- stitutionerna, av företagens behov av ett komplement till placeringsformer som reverser och specialinlåning samt av bankernas behov att få en ökad del av sin inlåning genom anonyma, omsättningsbara instrument. Förändringen på den svenska penningmarknaden förutsatte — förutom den ökade likviditeten — också lämpade aktörer. Dessa har i växande utsträckning utvecklats inom företagens alltmer sofistikerade finansavdelningar.

Den i företagskoncernerna centraliserade finansförvaltningen har medfört att företagen i växande grad är både låntagare och långivare och därmed iklätt sig bankfunktioner utan att belastas av de kostnader som följer av regleringen av bankernas verksamhet. I denna verksamhet ingår också de utländska kapitalmarknaderna och möjligheterna till räntearbitrage mellan olika länder utnyttjas. Valutaregleringen medger — via stor frihet för handelskrediternas refinansiering — betydande sådana möjligheter. När de räntemässiga förutsättningarna är uppfyllda, sker räntearbitrage i betydande omfattning t. ex. genom kurssäkrad utländsk upplåning och placering i Statsskuldväxlar, i utlåning till finansbolag eller andra instrument.

Bankcertifikat introducerades 1980 och följdes 1982 av Statsskuldväxlar. Finansbolag och industriföretag var till en början förhindrade att som emittenter agera på marknaden, emedan riksbanken ville behålla en

direktare kontroll av kredittillväxten. Denna inställning har sedermera förändrats och kreditpolitiken sker numera med mer marknadskonforma medel än tidigare. Räntereglering och likviditetskvoter har sålunda avskaf- fats.

Staten lånar numera i växande omfattning på den privata sektorns villkor (utom i de fall där lånevillkoren kan administrativt fastställas genom tillämpning av placeringsplikt och genom föreskrivna likviditetsinsättningar i riksbanken) och kan därmed inte i större utsträckning avvika från villkoren för alternativa placeringar inom och utom landet. Som en konsekvens av denna utveckling infördes hösten 1983 riksobligationer, en långfristig statlig upplåning med marknadsbestämda villkor. Penningmarknaden har vidare utvecklats med företagscertifikat och med korta privata obligationer (5 år, utan amortering). Penningpolitiken har i denna marknad i växande grad kommit att föras genom marknadsoperationer och frekventa anpassningar av emissionsvillkoren för statspapper.

Omfattningen av marknaden kan illustreras av att den totala utelöpande stocken av bankcertifikat vid utgången av 1984 uppgick till 20 miljarder kr., av Statsskuldväxlar till 71 och av riksobligationer till 38 miljarder kr. Utelöpande företagscertifikat kan uppskattas till 6 a 7 miljarder kr. inom en tillståndsram av 19 miljarder kr. Specialinlåningen uppgick samtidigt till 72 miljarder kr.

9 Valutaregleringens mål enligt lagstiftningens förarbeten

Med den formulering som 1 & valutalagen fick efter 1959 års ändring kunde prövningen av ansökningar om direktinvesteringar utomlands endast ske enligt penning- och valutapolitiska kriterier. Denna typ av bedömningar kom alltså inte att beröra de aspekter på direktinvesteringarnas verkningar som efter hand tilldrog sig ökat intresse, nämligen de industri- och sysselsätt- ningspolitiska effekterna av att en växande andel av produktionen förlades utomlands.

Inom industridepartementet utarbetades år 1974 en promemoria (Ds I 1974:2) Riktlinjer för prövning av tillstånd för svenska direktinvesteringar utomlands. I promemorian föreslogs att valutalagens syfteskriterier skulle ändras så att också industri- och sysselsättningspolitiska strävanden skulle kunna beaktas vid riksbankens prövning av svenska företags ansökningar om att få genomföra direktinvesteringar utomlands. Finansministern, statsrådet Sträng, instämde i de framförda synpunkterna och framlade i prop 1974z89 förslag om ändring i valutalagen som i allt väsentligt överensstämde med promemorians slutsatser. Enligt propositionen skulle ett generellt tillägg införas i 1 & tredje stycket valutalagen om beaktande av industri- och sysselsättningspolitiska strävanden. Med denna uppläggning skulle i princip alla slags valutatransaktioner kunna bli föremål för industri- och sysselsätt- ningspolitisk prövning, men departementschefen framhöll att prövningen endast borde avse utgående direktinvesteringar.

* Innebörden av Sveriges åtaganden enligt kapi- talliberaliseringsstadgan diskuteras närmare i betänkandets kapitel 2 Sveriges internationella åtaganden och i kapitel 15 Direktinvesteringar.

I flera remissyttranden över den grundläggande promemorian och i två motioner med anledning av propositionen framfördes krav på att författ- ningstexten mer direkt skulle avspegla bestämmelserna i OECD:s kapitalli- beraliseringsstadga. Genom anslutningen till stadgan hade Sverige i princip åtagit sig att utan reservation medge utgående direktinvesteringar. Möjlig- heterna att hindra direktinvesteringar skulle därigenom begränsas till de fall där kapital]iberaliseringsstadgans undantagsbestämmelser kunde åberopas. I första hand kunde därvid andra anmärkningen till punkt 1 i lista A i stadgan aktualiseras. Anmärkningen säger att en planerad utlandsinvestering kan hindras om den skulle få en utomordentligt skadlig inverkan på ett medlemslands intressen på grund av beloppets storlek eller andra faktorer. Andra anmärkningen måste, som också framhölls av departementschefen på sid 61 i propositionen, vara tillämplig för att en planerad utlandsinvestering skulle kunna hindras enbart på sysselsättningspolitiska eller näringspolitiska grunder.l

Denna grundläggande restriktion på prövningsförfarandet borde enligt utskottet komma till direkt uttryck i lagtexten. Begränsningen borde emellertid inte införas i 1 & valutalagen eftersom paragrafen syftar till att ange förutsättningarna för att valutareglering skall tillämpas. I stället borde en ny 2aå införas i lagen med en allmän bestämmelse angående den verksamhet som riksbanken skall bedriva med stöd av utfärdat förordnande om valutareglering. Utskottets förslag till lydelse fick följande formule- ring.

"Förordnande enligt denna lag skall av riksbanken ianspråktagas för att främja penning- och valutapolitiken. Därvid får industri- och sysselsättningspolitiska strävanden beaktas. Hänsyn av sistnämnda slag får dock föranleda avslag på framställning endast då denna på grund av beloppets storlek eller andra faktorer skulle åsamka landets intressen utomordentlig skada.”

De industri- och sysselsättningspolitiska hänsynen avsåg endast prövningen av utgående direktinvesteringar enligt utskottets uttalanden.

Införandet av de allmänna syfteskriterierna i den nya2 a % reste också krav på ändring av rekvisitet för förordnande om valutareglering enligt lå valutalagen. Sedan valutaregleringens mål inte längre begränsades till penningpolitiken utan vidgats till att också omfatta näringspolitiska aspek- ter, borde 1 & valutalagen innehålla en allmän hänvisning till de centrala målen för den ekonomiska politiken. Dessa mål som upprepade gånger fastslagits av riksdagen angavs vara full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, rimlig prisstabilitet, balans i utrikesbetalningarna, inkomstutjäm- ning och regional balans.

Med dessa utgångspunkter föreslog utskottet att lé tredje stycket valutalagen skulle få följande lydelse.

”Då i andra fall än som avses i första och andra styckena så prövas nödvändigt för att nå de centrala mål som fastställts för den ekonomiska politiken äger, på framställning av fullmäktige i riksbanken, Konungen med riksdagens samtycke förordna . .

Riksdagen godtog de av utskottet föreslagna formuleringarna av 1 & tredje stycket och 2 a &, som sedan dess gällt frånsett en mindre ändring av 1 % i

samband med ikraftträdandet av den nya regeringsformen.

Till ledning för den samhällsekonomiska bedömningen vid prövningen av direktinvesteringar enligt 2 a & citerade utskottet departementschefens uttalande i propositionen:

”En självklar utgångspunkt är sålunda. som anförts i promemorian och som också framhållits i en del remissyttranden, att bedömningen sker med sikte på att bevara eller förstärka den svenska industrins internationella konkurrenskraft under beaktande av den svenska ekonomiska politikens grundläggande mål, dvs. ekonomisk tillväxt och full sysselsättning med bibehållande av inre och yttre balans. En viktig målsättning måste vara att söka förhindra eller dämpa en minskad sysselsättning inom industrin i Sverige. Långsiktiga perspektiv spelar också en roll vid bedömningen av ansökning- arna om tillstånd att investera i utlandet."

Som framgår av valutakommitténs diskussion i kapitel 15 torde utrymmet för näringspolitisk prövning av enskilda direktinvesteringar vara så begränsat med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden att citatet i den praktiska handläggningen blir föga vägledande. De stränga kriterier för avslag som också införts i lagtexten kan inte läggas till grund för en näringspolitisk styrning av direktinvesteringar annat än i enstaka exceptionella fall. Stadgandet i 2 a % har heller aldrig utnyttjats som grund för avslag på en investeringsansökan.

Det citerade uttalandet framstår som motsägelsefullt redan i propositio- nen, som ju fastslog att den stränga andra anmärkningen till OECD:s kapitalliberaliseringsstadga måste vara tillämpbar för att ett avslag skall kunna meddelas i ett investeringsärende på näringspolitiska grunder. Utskottets hänvisning till departementschefens uttalande som ledning för den näringspolitiska prövningen gör dess betänkande inkonsistent eftersom utskottet så uttryckligt lyfte fram andra anmärkningen genom att direkt införa dess formulering i 2 a & valutalagen.

9.1. Valutalagstiftningens tillkomst

Valutalagstiftningen infördes strax före andra världskriget som en av många beredskapslagar för att skydda landets ekonomi och trygga folkförsörjningen under krigsförhållanden.

Lagens ursprungliga förarbeten utarbetades av en arbetsgrupp inom finansdepartementet redan i början av 1930-talet. Den internationella depressionen hade medfört svåra rubbningar på valutamarknaderna och många länder hade infört valutarestriktioner till skydd för den egna valutan. Restriktionerna hade i regel utpräglad ransoneringskaraktär och syftade till en planmässig hushållning med ländernas valutatillgångar för att säkerställa betalningen av nödvändiga importvaror.

Den nämnda arbetsgruppen utarbetade ett fullständigt lagförslag under- byggt med en princippromemoria av professor Erik Lindahl (återges i Bil A och D till prop 1939:290). I promemorian gjordes en genomgång av destabiliserande kapitalrörelsers skadeverkningar på den inhemska ekono- min som i sina huvuddrag alltjämt synes vara aktuell. Resonemangen hade allmängiltig karaktär men fördes mot bakgrund av olika tänkbara utrikespo- litiska krissituationer och krigsfall. Huvudslutsatsen var att det knappast var praktiskt genomförbart att med traditionella penningpolitiska medel stabi- lisera den inhemska prisnivån och upprätthålla kronans växelkurs mot utländska valutor om det då rådande systemet med fri valutahandel och fria kapitalrörelser behölls i en krissituation. Genom reglering av valutahandeln och värdepappershandeln och eventuellt införande av försäljningstvång för utländska tillgångar skulle kapitalflödena reduceras och erforderliga medel kunna reserveras för nödvändig varuimport.

Kommitténs rapport och lagförslag resulterade då inte i någon proposition till riksdagen eftersom regleringsåtgärder ansågs böra undvikas i det längsta. Rapporten och författningsförslagen remissbehandlades emellertid så att en valutalagstiftning skulle kunna införas med kort varsel.

När den internationella situationen försämrades mot slutet av 1930-talet återupptogs arbetet för att förstärka landets ekonomiska krigsberedskap. 1932 års författningsförslag överarbetades inom finansdepartementet för att anpassa fullmaktslagen till den aktuella situationen. Efter remissbehandling överlämnades i mars 1939 proposition (1939:290) till riksdagen med förslag till Lag om förfogande över utländska betalningsmedel m in under utomor- dentliga, av krig föranledda förhållanden (valutalag). Lagen antogs av

riksdagen och utfärdades som beredskapslag den 22 juni 1939 (SFS 1939:350). Den sattes första gången i kraft genom förordning den 25 februari 1940 (SFS 1940:97).

9.2. Penningpolitiska mål

Valutalagens karaktär av beredskapslag avsedd för akuta krissituationer formulerades i dess första paragraf:

"Vid krig eller krigsfara, vari rikets befinner sig, eller eljest under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden äge Konungen, när riksdagen ej är samlad, i den mån så prövas oundgängligen nödigt för uppnående av det mål. som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet, på framställning av fullmäktige i riksbanken.... förordna på sätt nedan närmare stadgas;..."

I propositionen underströk departementschefen, statsrådet Wigforss, ytter- ligare valutaregleringens undantagskaraktär. Sålunda borde ”en reglering av valutahandeln icke ifrågakomma i andra fall, än då de olägenheter, som en sådan reglering även vid en försiktig tillämpning måste medföra. framstå såsom ett mindre om än de verkningar, som utvecklingen på valutamarkna- den skulle erhålla, om regleringen icke genomfördes.”

Även nu utgick övervägandena från de effekter som olika tänkbara utrikespolitiska situationer skulle kunna ha på kapitalrörelserna. Om sålunda Sverige kom att drabbas av krig eller utsättas för överhängande hot om krig, skulle ett valutautflöde sannolikt komma till stånd. Möjligheterna bedömdes vara små att motverka sådana sannolikt snabba utflöden med traditionella penningpolitiska medel.

Risken för valutainflöden bedömdes öka vid krigshot eller krig utomlands som inte omedelbart kunde väntas beröra Sverige. I propositionen konsta- terades emellertid också att ett inflöde kunde utlösas också av andra faktorer än krig. Den svenska kronan var vid den tiden relativt stark. Valutareserven var betydande och betalningsbalansen i jämvikt samtidigt som prisutveck- lingen var stabil i Sverige jämfört med omvärlden. I en sådan situation förelåg risken att revalveringsförväntningar skulle breda ut sig. Tillräckligt stora belopp lättrörligt kapital var tillgängliga på de internationella penningmarknaderna för att ett omfattande spekulativt kapitalinflöde skulle kunna komma till stånd.

Propositionens analys av valutaflödenas samhällsekonomiska verkningar följde i huvudsak framställningen i 1932 års utredning. Vid bedömningen av såväl in- som utflöden måste verkningarna ses mot bakgrunden av penningpolitikens utformning. Statsmakterna hade godtagit som riktlinjer för penningpolitiken att den skulle bidra till uppfyllandet av två mål, i första hand en stabil prisnivå och såvitt möjligt dessutom oförändrade växelkur- ser.

En av krig eller krigsfara orsakad omfattande kapitalutströmning måste motverkas för att trygga betalningen av varuförsörjningen. Samtidigt skulle de rent ekonomisk-politiska återverkningarna av utflödet framtvinga motåt-

gärder. En av kapitalflykt framtvingad depreciering av kronan skulle fördyra importen i en krigssituation och skärpa de inhemska prisstegringstendenser- na. I värsta fall skulle prisstegringarna bidra till att öka kapitalflykten med åtföljande kontinuerliga devalveringar och accelererande prisutveckling inom landet.

I händelse av kapitalinströmning till Sverige orsakad av krig utomlands skulle pris- och växelkursmålen också komma i fara. En stark prisstegring utomlands skulle, även utan att utlösa kapitalrörelser, ställa myndigheterna inför en svår avvägning mellan prisstegring på hemmamarknaden och apprecieringstryck på kronan. Om kapital dessutom strömmade in i landet skulle kronan utsättas för ett dubbelt apprecieringstryck.

Om riksbanken därvid strävade att hålla fast vid kronans växelkurs skulle en prisstegring inte kunna undvikas. Även utan kapitalimport skulle ett starkt inflationstryck göra sig gällande. Om i stället kronan apprecierades för att möta inflationsimpulserna utifrån, skulle handelsbalansen påverkas negativt (exporten reduceras och importen expandera). Samtidigt skulle kapitalimporten dämpas om den nya och högre kronkursen bedömdes som trovärdig.

Apprecieringen skulle främja varuförsörjningen inom landet genom sänkta importkostnader och öka räntabilitet och sysselsättning inom importbranscherna. Samtidigt skulle emellertid exporten förlora i konkur- renskraft med sjunkande räntabilitet och sysselsättning. Värdet av utländska tillgångar skulle också reduceras. Apprecieringen skulle således få återverk- ningar på inkomst- och förmögenhetsfördelningen inom landet. Dessa effekter skulle bli avsevärda om kapitalimporten kunde hindras endast med en kraftig och på en gång genomförd appreciering av kronan. Det vore tänkbart att ”valutaspekulanterna endast avskräckas av en så hög notering av den svenska kronan, att den genomsnittliga prisnivån inom landet pressas nedåt, exportindustrin lamslås och en avsevärd ökning av arbetslösheten uppkommer.” Om därför en successiv appreciering genomfördes, vore det tänkbart att denna i stället för att motverka spekulationen gav denna en extra stimulans.

Riksbankens möjligheter att med traditionella medel behärska en kapitalutströmning föranledd av krig eller krigsfara, bedömdes som begrän- sade. En räntehöjning, en skärpning av kraven på bankernas reserver och direkta överenskommelser med de större bankerna om kreditrestriktioner måste i ett sådant läge anses avgjort otillräckliga. På liknande sätt skulle möjligheterna att motverka en kapitalinströmning vid krig utomlands genom insats av traditionella penningpolitiska medel kunna visa sig begränsade.

De ekonomisk-politiska övervägandena rörande inflödesproblemet sam- manfattades i 1932 års promemoria som följer:

”Det förda resonemanget leder därför fram till den slutsatsen, att i en kritisk situation av det slag som här förutsatts det knappast är praktiskt genomförbart att stabilisera den inhemska prisnivån och att skydda landet, respektive staten för risken av stora förluster utan allt för starka ingrepp i den rådande inkomst- och förmögenhetsfördel- ningen, om det nuvarande systemet med fri valutahandel och fria kapitalrörelser skall bibehållas.

Ett gynnsammare resultat i båda dessa hänseenden kan emellertid ernås, om riksbankens befogenheter utvidgas, så att banken kan förhindra, att utlänningar i

spekulationssyfte sätta sig i besittning av tillgångar, som lyda på svenska kronor, och att svenskar spekulera i ett värdefall i utländska valutor (genom att upptaga lån i utlandet och försälja valutorna till riksbanken). Härför kräves en övervakning av valutahandeln och av utförseln av svenska värden till utlandet. Denna övervakning sker lättast, om riksbanken får monopol på valutahandeln och om utförseln av svenska betalningsmedel, fordringsbevis och värdepapper göres beroende av riksbankens tillstånd.

Genom ett dylikt system, genomfört i samarbete med affärsbankerna. torde riksbanken få möjlighet att förhindra, att spekulationskapital införes till landet och ger upphov till kursförluster, när det sedan drages tillbaka vid en högre kronkurs. Genom valutahandelns monopolisering vinnes dessutom den stora fördelen, att riksbanken får större möjligheter att reglera växelkurserna på ett sådant sätt, att den inhemska prisstabiliseringen underlättas. Om så befinnes önskvärt, kan riksbanken härvid hålla en viss marginal mellan försäljnings- och inköpspris för de utländska valutorna, och vidare kan riksbanken, när så erfordras, vidtaga förskjutningar av hela växelkursläget, utan att härvid i större grad komma i konflikt med privatekonomiska intressen, om allmänheten samtidigt erhållit erforderliga möjligheter att säkra sig mot kursrisker. Även den inhemska prisutvecklingen blir lättare att reglera. när riksbanken befrias från finansieringen av en stor kapitalimport. En åtstramning av den svenska penningmarknaden kan lättare åstadkommas, varigenom de inhemska prisstegrings- tendenserna mera effektivt kunna motarbetas.”

Beträffande risken för kapitalutflöden tillfogades:

”Under vissa omständigheter förutsätter ett effektivt motverkande av en dylik ödesdiger utveckling, att riksbanken erhåller möjlighet att förhindra kapitalflykten från landet. Härför kräves i första hand en kontroll av inköpen inom landet av utländska valutor. Även i detta fall är alltså ett valutamonopol motiverat, ehuru det nu får ett annat syftemål än i förra fallet. Vidare kräves emellertid en övervakning av kapitalrörelserna för att kontrollera utförseln av utländska betalningsmedel och värdepapper samt i vissa fall även av svenska tillgångar."

Departementschefen instämde i dessa slutsatser i 1939 års proposition. Valutareglering borde kunna tillgripas för att motverka en kapitalutström- ning orsakad av krig eller överhängande krigsfara såväl som av krig mellan främmande makter. En kapitalutströmning utan samband med krig borde däremot inte föranleda införandet av valutareglering.

Behovet av valutareglering som skydd mot kapitalinflöde till följd av krig mellan främmande makter bedömdes i någon mån tveksammare. Eftersom inflöden emellertid kunde väntas komma till stånd just i sådana lägen då de måste i särskilt hög grad försvåra en rationell penningpolitik, borde valutareglering kunna tillämpas också i sådana krigssituationer.

Valutalagen kom därför att omfatta möjligheter att ingripa mot både ut- och införsel av betalningsmedel och värdepapper. Till denna fogades emellertid två valutaförordningar, valutaförordning I som reglerade utförsel och valutaförordning II som reglerade både ut- och införsel av betalnings- medel och värdepapper.

När valutaregleringen infördes 1940 tillämpades valutaförordning 11, men införselförbudet avsåg bara svenska betalningsmedel och värdepapper. År 1944 utvidgades införselförbudet till att omfatta också utländska betalnings- medel och värdepapper (SFS 1944:693).

Sammanfattningsvis kan konstateras att valutaregleringen vid dess till-

komst avsågs vara ett stöd för penningpolitiken i den meningen att trycket på penningpolitiken att motverka lättrörliga in- och utgående kapitalflöden skulle reduceras. En utflödessituation kunde väntas uppstå om Sverige råkade i, eller hotades av krig. Härvid uppstod också ett rent ransonerings- motiv för valutareglering. Om däremot krig utbröt bara i omvärlden skulle inflationsimpulser utifrån, liksom rent flyktkapital väntas sätta den svenska ekonomin under press. Det gällde att avskärma den svenska ekonomin från sådan yttre påverkan. Valutaregleringen avsågs således bereda ett visst utrymme för en självständig, av interna motiv bestämd, penningpolitik.

Valutaregleringen fick under sin första tid en direkt handelsreglerande uppgift. Sedan en allt större del av betalningsutbytet med det europeiska fastlandet under krigsåren kommit att regleras på grundval av 1934 års Lag om fullgörande i vissa fall av betalningsskyldighet i förhållande till utlandet m. m. (clearinglagen 1934219), kom valutaregleringen att bli ett utpräglat ransoneringsinstrument. Det gällde att skapa utrymme för import av nödvändiga varor. Kraftiga inskränkningar gällde för kapitalbetalningar— ett visst kapitalflyktstryck var märkbart.

Under den första efterkrigstiden gällde det att åstadkomma ordnade betalningsförhållanden med utlandet. De traditionella betalningsvägarna hade upplösts och utbytbarheten mellan valutor, konvertibiliteten, var i stor utsträckning borta. Betalningsförbindelserna tog ofta formen av till handels- avtal knutna bilaterala betalningsöverenskommelser med ömsesidig kredit- givning och regler om att betalningarna skulle ledas över vissa konton. För Sveriges del behövde under de första efterkrigsåren någon egentlig ransonering av betalningarna gentemot utlandet i allmänhet inte tillgripas. De potentiella underskotten gentemot länder som fortfarande hade konver- tibla valutor, främst USA, fick dock hållas nere genom ransonering.

Apprecieringen av kronan i juli 1946 bidrog till en acceleration av valutautflödet. Under 1947 måste därför en fullständig ransonering av valutabetalningarna införas. Dessa måste efter hand skärpas. För att förstärka valutareserven tillgreps även hembudsskyldighet för vissa valutor hösten 1947.

Utvecklingen karakteriserades sedan av att det internationella samarbetet på betalningsområdet intensifierades. Utbytbarheten mellan valutorna ökade och fullständig konvertibilitet mellan kronan och de viktigaste världsvalutorna infördes genom Sveriges anslutning till det europeiska monetära avtalet (EMA) 1958.

Under den nu redovisade efterkrigsperioden var valutalagstiftningen i huvudsak oförändrad. Dess krigs- och beredskapskaraktär kvarstod således formellt. De ändrade yttre förutsättningarna föranledde riksbanken att 1954 tillsätta en kommitté för översyn av valutaregleringens tillämpning.

Utredningen drog bl. a. slutsatsen att valutareglering måste bedömas vara erforderlig för obestämd tid. Därför borde en allmän översyn göras av valutalagstiftningen så att förutsättningarna för dess tillämpning fastslogs på ett mer objektivt bestämbart sätt. Särskilda bestämmelser borde införas rörande omfattningen av de befogenheter som fick utnyttjas i mindre kvalificerade situationer än krig och krigsfara. En sådan utredning tillsattes av regeringen 1956.

Utredningen avlämnade en promemoria 1958 där man inledningsvis konsta- terade att departementschefen i direktiven uttalat att det syntes uppenbart att möjlighet till valutareglering måste finnas även i fortsättningen. Att så skulle vara fallet i händelse av krig eller krigsfara var enligt utredningens åsikt utan vidare klart.

När det gällde att ange förutsättningarna för tillämpning av valutareglering i andra situationer ställde sig problemet betydligt svårare. Utredningen fann att det vore ytterst vanskligt att i lagtext ange någorlunda klart sådana lägen som motiverar en valutareglering i penning- eller valutapolitiskt syfte. I stället för att gå in på försök till precisering av förutsättningarna för tillämpning av valutareglering i fredstid, valde utredningen att föreslå att riksdagen skulle få ett avgörande inflytande på frågan om regeringen skulle få utfärda ett förordnande om tillämpning av valutalagen. Förordnandet borde därför föreläggas riksdagen. Om därtill förordnandet gjordes tidsbe- gränsat skulle garantier vinnas att lagen bara kom till användning då regeringen och riksdagen var ense därom. Dock borde i lagtexten bibehållas en beskrivning av förordnandenas allmänna syfte.

En annan fråga var om det vore lämpligt att differentiera befogenheterna att meddela förordnanden enligt valutalagen så att befogenheterna skulle begränsas i mindre utsatta situationer. Samma svårigheter skulle emellertid enligt utredningen göra sig gällande härvidlag som när det gäller att i lagen precisera förutsättningarna för tillämpning av valutareglering överhuvudta- get. Om emellertid riksdagen enligt den föreslagna ordningen gavs tillfälle att direkt påverka valutaförordningens innehåll skulle fullmakterna, och därmed valutaregleringens innehåll, kunna avpassas med hänsyn till det aktuella läget. En i själva lagen genomförd differentiering av fullmakterna efter den ekonomiska situationen måste däremot med nödvändighet bli mycket schablonartad och därigenom av föga värde.

Departementschefen godtog i prop 1959:129 utredningens överväganden liksom dess förslag till ändring av lagens 1 5. Samtidigt ändrades lagens rubrik till valutalag. Formuleringeni 1 & rörande valutaregleringens tillämp- ning som stöd för penningpolitiken under fredsförhållanden fick följande lydelse.

...”Då i andra fall än som avses i första och andra styckena så prövas erforderligt för uppnående av det mål, som fastställes för riksbankens penningpolitiska verksamhet, eller eljest med hänsyn till rikets betalningsförhållanden med utlandet äger, på framställning av fullmäktige i riksbanken, Konungen med riksdagens samtycke förordna,..."

Någon analys av valutaregleringens verkningar genomfördes inte av den nämnda kommittén vilken som framgått haft som en utgångspunkt enligt direktiven att möjligheter till valutareglering borde finnas även i fredstid. Propositionen innehöll heller inga uttalanden om valutaregleringens avsedda tillämpning eller effekter.

År 1960 tillsattes en kommitté på begäran av riksdagen med uppdrag att göra en förutsättningslös utredning av valutaregleringen. En huvuduppgift var att anpassa lagstiftningens bestämmelser så att de kom att återspegla den faktiska frihet för löpande betalningar som rådde sedan några år. I direktiven fastslogs att en reglering av kapitalbetalningar måste bibehållas. Möjlighe-

terna var i praktiken begränsade att utnyttja växelkursförändringar som ekonomisk-politiskt medel till följd av internationella bindningar till fasta växelkurser. För att valutaregleringen skulle kunna vara ett verksamt hjälpmedel för riksbanken måste regleringen av kapitalbetalningar smidigt och snabbt kunna anpassas efter skiftande lägen såväl beträffande den interna kreditpolitiken som rörande den internationella utvecklingen. Valutalagens fullmakter beträffande reglering av kapitalbetalningar måste därför vara tillräckligt vidsträckta för att medge riksbanken erforderlig handlingsfrihet under skiftande förhållanden. Bestämmelserna måste såle- des vara tämligen generellt utformade och kommittén borde därmed inte ta ställning till regleringens tillämpning i olika konkreta situationer.

Kommittén borde emellertid vara oförhindrad att analysera verkningarna under olika förutsättningar av en uppmjukning eller ett totalt avskaffande av valutaregleringen. Därvid borde möjligheterna också belysas att uppnå målen för den ekonomiska politiken enbart med hjälp av penning- och finanspolitiska åtgärder.

Kommittén framlade 1962 förslag till ändringar i valutalagen och valutaförordningen bl. a. innebärande att löpande betalningar även formellt undantogs från valutareglering. Analysen av en alternativ ekonomisk politik utan stöd av valutareglering hade inletts genom en promemoria utarbetad för kommitténs räkning av professor Börje Kragh. Kommittén fogade prome- morian till betänkandet utan att själv redovisa några överväganden. De då förestående förhandlingarna mellan Sverige och EEC angående svensk associering ansågs bli av så väsentlig betydelse även för frågan om valutaregleringens ställning att det vore meningslöst att slutföra utrednings- uppdraget innan utfallet av förhandlingarna förelåg. Kommittén hade därmed i praktiken avslutat sitt arbete. Det återstående analysuppdraget kom aldrig att utföras.

I den proposition som föranleddes av kommitténs betänkande (prop 1963:139) godtogs förslaget till ändringar i valutalagen och valutaförordning- en så att löpande betalningar helt avreglerades också formellt. I fråga om den bifogade promemorian ansåg departementschefen, statsrådet Sträng, att den visat att ett upphävande av valutaregleringen skulle skapa väsentliga svårigheter för den ekonomiska politiken vid givna målsättningar för denna. En viktig tankegång i promemorian var att möjligheterna att föra en effektiv penningpolitik utan stöd av valutareglering skulle begränsas genom valuta- rörelsernas effekt på den interna likviditeten. Vidare skulle kapitalrörelserna kunna få en sådan omfattning och karaktär, att valutatillgångarna sjönk under den nivå som betraktades som ett oundgängligt minimum för att försvara kronans växelkurs. Den politik som i ett sådant läge skulle krävas för att stärka valutareserven skulle då kunna komma i konflikt med den som fordrades för att t. ex. uppnå målsättningen full sysselsättning. Departe— mentschefen avslutade sin kommentar: ”Det är i belysning av dessa förhållanden man får se den svenska valutaregleringen. Den är således inget utslag av en onödig regleringsiver utan utgör ett viktigt instrument för en ekonomisk politik, om vars målsättningar det i stort sett råder allmän enighet.”

1970-talets tilltagande oro på de internationella valutamarknaderna återspeglas i de årliga propositionerna om förlängning av valutaregleringen.

De anförda motiven för valutareglering förskjuts efter hand som penning- politiken blir alltmer externorienterad, dvs. inriktad på stabilisering av kapitalrörelser snarare än på inhemsk konjunkturstyrning (jfr kapitel 10). I prop 1973z82 anförde sålunda departementschefen att ”valutareglering- en som penningpolitiskt instrument är också väl så viktig som möjligheterna att genom den dämpa fluktuationer i valutareserven. De lättnader som bankföreningen (i sitt remissyttrande över riksbanksfullmäktiges hemställan om förlängning av valutaregleringen) har föreslagit skulle i detta avseende kunna leda till att den inhemska penningpolitiken i vissa lägen helt fick inriktas på att utjämna fluktuationer till följd av ingående och utgående kapitalrörelser. Möjligheterna att använda penningpolitiken som konjunk- turpolitiskt instrument skulle därigenom avsevärt minska eller helt försvin- na.” Finansutskottet anförde (FiU 1973z26) med anledning av propositionen bl. a. att man kunde urskilja tre huvudmotiv för en valutareglering, nämligen 1. en önskan att avskärma den inhemska kreditmarknaden och ränteutveck- lingen från påverkan utifrån,

2. behovet att kunna bromsa en utströmning av valutor, som tär på valutareserven, samt

3. det omvända behovet att i vissa situationer förhindra en alltför stark tillströmning av valutor, med de inflationistiska påfrestningar och andra olägenheter som följer därav.

Utskottsmajoritetens överväganden präglades helt av den internationella ekonomiska balansbristen.

"De senaste årens utveckling på de internationella valutamarknaderna har haft starka inslag av dramatik. Bristande jämvikt i för världshandeln viktiga länders betalnings- balanser har lett till snabba och omfattande spekulativa kapitalflöden mellan olika länder. De tidigare stabila växelkurserna, som utgjorde ett fundamentalt element i det valutasystem som grundlades vid Bretton Woods-konferensen, har sedan 1971 undergått kraftiga förändringar och i flera fall tillåtits flyta mer eller mindre fritt. Medan en fast växelkurs tidigare närmast framstod som ett mål för den ekonomiska politiken, har en föränderlig växelkurs under senare år i ökad omfattning kommit att användas som ett medel för att återställa balansen i utrikesbetalningarna . . .

Sveriges valutareserv har inte undgått att påverkas av de korta internationella kapitalströmmar, som sammanhängt med de oroliga förhållandena på valutafronten. Dessa förhållanden förstärkte valutautströmningen 1969 och har— sannolikt i än högre grad — varit en viktig faktor bakom de senaste månadernas kraftiga ökning av valutareserven . . .

Enligt utskottets mening måste det fortsatta behovet av valutareglering bedömas mot bakgrund av vad utskottet tidigare anfört beträffande såväl motiven för valutareglering som de senaste årens utveckling på valutaområdet. Erfarenheterna av de upprepade kriserna på valutaområdet . . . talar för att Sverige inte bör avhända sig möjligheterna att påverka icke önskvärda kapitalrörelser. Den slutsats som utskottet liksom departementschefen drar härav är att det föreligger behov av fortsatt valutareglering.”

Sammanfattningsvis kan konstateras att de anförda motiven för valutaregle- ring har växlat under dess långa historia vilket givetvis återspeglats i dess

praktiska tillämpning. De ursprungliga motiven grundades på befarade skadeverkningar av internationella kapitalrörelser i en krigssituation. I synnerhet under krigsåren, men i viss utsträckning ända in på 1950—talet, användes valutaregleringen som ett ransoneringsinstrument och som ett stöd för regleringarna på handelsområdet. Sedan den internationella valutakon- vertibiliteten och det fria handelsutbytet återupprättats blev valutareglering- en väsentligen ett stöd för en internorienterad kreditpolitik, inriktad på inhemsk konjunkturstyrning. Dess uppgift var i detta läge att hindra kapitalrörelser som skulle motverka eftersträvade variationer i stramhets- graden och räntebildningen på kreditmarknaden. Denna uppgift underlät- tades av balansen i såväl den internationella som i den svenska ekonomin. I 1970- och 80-talens situation med internationell valutaoro och obalans i den svenska ekonomin har valutaregleringens huvuduppgift blivit att lätta trycket på en alltmer externorienterad penningpolitik med en inriktning som väsentligen styrts av behovet att stabilisera kronans växelkurs.

De årliga propositionerna om förlängning av valutaregleringen har sedan mitten på 1970-talet präglats av de internationella kapitalrörelsernas destabiliserande verkningar liksom av den tilltagande obalansen i Sveriges ekonomi. Några mer utförliga diskussioner än den ovan redovisade om valutaregleringens roll i denna situation har inte förts. Däremot har fastslagits att behov föreligger av en förutsättningslös utredning av hela valutalagstiftningens utformning och motiv, mot bakgrunden av att lagstift- ningen, om än inte dess tillämpning, varit i huvudsak oförändrad sedan dess tillkomst. Detta uppdrag har ålagts valutakommittén.

9.4. Skattepolitiska mål

Medan valutaregleringens penningpolitiska och även dess näringspolitiska mål blivit föremål för omfattande förarbeten har dess roll som instrument för skattekontroll tillkommit utan motsvarande underbyggnad.

Möjligheterna att använda valutaregleringen som ett hinder för skatteflykt togs upp i prop 1972:147 om kontraktsavskrivningsregler för rederi-, luftfarts- och varvsrörelse. En omfattande skatteflykt hade förekommit med hjälp av dittills gällande regler genom att den skattekredit som medgavs inte kom att återbetalas om rederiet (partredarna i de aktuella fallen) flyttade utomlands. De nya beskattningsreglerna avsågs eliminera denna effekt.

Beträffande utflyttningsfallen föreslogs vidare i propositionen att riksban- ken vid prövning av tillstånd att föra ut emigrantvaluta borde kunna beakta om betydande skatte- eller avgiftsbelopp förfallit eller inom kort förfaller till betalning. Riksbanken borde därför bereda vederbörande myndigheter inom skatte- och uppbördsväsendet tillfälle att yttra sig i ärenden av detta slag.

De i valutalagen angivna penningpolitiska grunderna för valutaregleringen gav inte möjlighet att beakta fiskala synpunkter vid avgörande av valuta-

ärenden. För att så skulle kunna ske behövdes ett av riksdagen godkänt uttalande av Kungl Maj:t att hinder inte möter att beakta även huruvida sökanden uppfyllt sina skatteförpliktelser vid prövningen av emigrations- valutaärenden.

Departementschefen, statsrådet Sträng, uttalade i propositionen att det måste anses som otillfredsställande om någon i samband med emigration har möjlighet att undkomma sina förpliktelser gentemot samhället enbart till följd av att samordning mellan riksbanken och vederbörande skatte- och uppbördsmyndighet inte sker. Vidare syntes det helt förenligt med riksban- kens uppgift som penningvärdande myndighet att motverka betalnings- undandragande genom kapitalutförsel till utlandet när det gäller skatter eller avgifter.

Någon uttrycklig författningsbestämmelse ansågs inte behövlig utan det borde räcka med riksdagens godkännande av de anförda synpunkterna på samrådsförfarandet mellan riksbanken och skattemyndigheterna. Skatteut- skottet tillstyrkte förslaget (SkU 197322) som också godtogs av riksdagen. Riksbanken kräver därför att intyg från skattemyndigheterna att vederbö- rande fullgjort sina förpliktelser skall bifogas ansökan om utförsel av valuta i samband med emigration.

Det redovisade uttalandet om behandlingen av emigrationsärenden är det enda fall där riksdagen anbefallt ett samråd mellan de valutareglerande myndigheterna och skattemyndigheterna. Hänsyn till skatteeffekten kan alltså i emigrationsfallen anses ingå bland valutaregleringens mål eftersom riksbankens beslut i sådana valutaärenden blir beroende av skatteeffekten. Beslutet blir i detta fall avhängigt av andra myndigheters åtgärder.

Vid sidan av det nämnda uttalandet har riksdagen berört skattehänsyn i valutaregleringen vid ett tillfälle. I finansutskottets betänkande 1973:26 anfördes att ett speciellt motiv för valutareglering, vid sidan av de penningpolitiska, är att man med dess hjälp kan förhindra eller försvåra skatteflykt. Uttalandet kommenterades inte alls och mycket tyder på att man syftade på kontrollen av emigrationsärenden som behandlades av riksdagen samma år. Uttalandet upprepades av utskottet i betänkandet 1974:23, även då utan närmare kommentar.

Riksdagens uttalanden får alltså anses motivera hänsyn till skatteaspekter vid valutaprövning endast i emigrationsärenden. Däremot kan uttalandena inte läggas till grund för en prövning av skatteeffekten av andra slags utrikes transaktioner, t. ex. i samband med direktinvesteringar. När skattehänsyn vid några tillfällen ändå har aktualiserats i samband med riksbankens prövning av investeringsärenden, har investeringarna bedömts vara av portföljinvesteringskaraktär och avslagits på den grunden.

Valutaregleringen har efter hand alltmer kommit att användas som kontrollinstrument på framför allt skatteområdet i samband med att kampen mot den ekonomiska brottsligheten intensifierats. Samarbetet mellan myndigheterna har utvecklats som en följd av att olika slags brott ofta är sammanvävda med varandra, däribland valuta- och skattebrott. Samarbetet sker i form av uppgiftsutbyte mellan riksbanken och andra myndigheter. Det är emellertid här fråga om kontrollåtgärder i efterhand och inte om ett självständigt mål för valutaregleringen som påverkar avgörandet av valuta- ärenden. Valutakontrollen behandlas närmare i betänkandets kapitel 19.

10 Valutaregleringen under olika perioder 1960—1985

Med någon generalisering kan perioden från 1960-talets början stabilise- ringspolitiskt indelas i fyra skeden.

_ Perioden fram till 1967 med inre och yttre balans i samhällsekonomin. — Perioden 1967—1973 med tilltagande oro på valutamarknaden men utan egentliga konflikter mellan interna och externa hänsyn i den svenska stabiliseringspolitiken. — Perioden 1974—1977 med betydande bytesbalansunderskott och växande beroende av internationell upplåning för bytesbalansfinansiering. — Perioden från 1977—1982 med växande underskott i statsbudgeten och därav framkallad likviditetstillväxt och instabil utrikesbalans.

— Perioden 1983—1985 med mildrade obalanser men bestående instabili- tet.

1960—67, internorienterad politik, valutaregleringen avskärmar den inhemska kreditmarknaden

Det inledande balanserade skedet fram till 1967 ställde små krav på stabiliseringspolitiken. Genom att kapitalrörelsernas omfattning var begrän- sad och de fasta växelkurserna var väl etablerade gavs i denna situation utrymme för en internorienterad penningpolitik inriktad på inhemsk konjunkturstyrning. Påfrestningarna på den yttre balansen begränsades av att den internationella kreditmarknaden ännu inte utvecklats och att näringslivets finansförvaltning ännu var förhållandevis passiv. De in- och utflöden av valuta som ägde rum hänfördes till förändringar i utnyttjande av leverantörskrediter och kommersiella bankkrediter som i sin tur påverkades av stramhetsgraden på kreditmarknaden. Några förväntningsstyrda kapital- flöden ägde sällan rum eftersom de fasta växelkurserna knappast ifrågasat- tes.

Valutaregleringen var sedan krigsåren synnerligen restriktiv med praktiskt taget totalt förbud mot såväl utgående portföljinvesteringar som finansiell upplåning utomlands för inhemskt bruk. Kommersiell upplåning för finansiering av export och import fick ske i utländsk bank varvid krediterna fick lyftas endast i samband med leverans och kreditvillkoren skulle vara nära knutna till underliggande betalningsvillkor. Kopplingen följde också au- tomatiskt av att remburser och växlar oftast användes som kreditinstrument. Utnyttjandet av export-/importfinansieringen styrdes i hög grad av den relativa stramheten och räntenivån på den svenska kreditmarknaden. Därigenom kunde en åtstramning av den inhemska kreditmarknaden till en del motverkas av ett ökat utnyttjande av utlandsfinansiering. Effekten var dock begränsad till sin omfattning genom kopplingen till löpande varuleve- ranser. Även om detta tidvis ändå upplevdes som en besvärande störning av de kreditpolitiska myndigheterna, kan valutaregleringen sägas ha utgjort ett effektivt stöd för en internorienterad penningpolitik.

1967—1973, betalningsbalansproblem dyker upp — valutaregleringen skärps

År1967 bröts den långa perioden av internationell balans och det andra av de fem skedena inleddes, präglat av internationell valutaoro och obalanser som

så småningom kom att spridas till den svenska ekonomin. Den internatio- nella valutaoron som kulminerade med devalveringen av pundet i november drabbade också den svenska kronan. Ett valutautflöde inträffade som inte nämnvärt kunde påverkas med valutareglerande åtgärder eftersom det främst härrörde från handelsanknutna transaktioner i form av ett minskat utnyttjande av utländska leverantörskrediter och kommersiella krediter i utländska banker. Valutaregleringen skärptes emellertid genom ett antal detaljändringar rörande utgående kapitaltransaktioner.

Valutautströmningen fick således väsentligen motverkas genom en skärpning av penningpolitiken i slutet av 1967, den första åtstramningen under efterkrigstiden som motiverats av externa balansskäl och som måste vidtas i konflikt med internekonomiska mål. Åtgärderna markerade därmed ett ökat ekonomisk-politiskt beroende av utvecklingen i omvärlden, en bindning som sedan blivit alltmer accentuerad.

Sedan den internationella inflationen kommit att etableras på en högre men mellan länderna varierande nivå, uppstod spänningar i det etablerade systemet med fasta växelkurser. Kapitalrörelser mellan länderna utlöste i denna situation motverkande penningpolitiska åtgärder med ändrade ränterelationer och stegrad räntenivå som följd under 1960-talets sista år. När så den svenska ekonomin stimulerad av en expansiv finanspolitik och en lätt penningpolitik 1969 trädde in i en mer utpräglad högkonjunktur än omvärlden, blev resultatet ett betydande bytesbalansunderskott och ett handelsrelaterat utflöde över kapitalbalansen. Valutareserven halverades därmed från våren 1968 till hösten 1969.

De stabiliseringspolitiska motåtgärderna lades i denna hastigt uppkomna och i huvudsak internt genererade krissituation helt på penningpolitiken och valutaregleringen medan finanspolitiken förblev expansiv. Den penningpo- litiska åtstramningen blev under dessa förhållanden extrem, men någon konflikt mellan externa balanshänsyn och interna stabiliseringspolitiska mål förelåg i och för sig inte.

Möjligheterna till ytterligare skärpning av valutaregleringen togs i anspråk. Räntan på valutakonto avskaffades i syfte att öka tillflödet till valutareserven. Emigrationsvalutabestämmelserna och reglerna om återköp av svenska aktier i utlandet skärptes. Vidare åberopades en s. k. deroga- tionsklausul enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstadga varefter bytesbalansprövning och krav på utlandsfinansiering infördes för direktin- vesteringar. De direkt handelsrelaterade transaktionerna som svarat för valutautflödet, dvs. själva bytesbalansunderskottet och ett minskat utnytt- jande av utländska krediter för handelsfinansiering, kunde däremot inte påverkas av valutareglerande åtgärder.

Denna situation som uppvisade efterkrigstidens första egentliga betal- ningsbalansproblem ställde myndigheterna inför ett vägval. En ändring av valutaregleringens strikta förbud mot privat finansiell upplåning utomlands för inhemskt bruk skulle ha gjort behovet av kreditåtstramning för att återställa kapitalbalansen mindre extremt och skapat utrymme för en mjukare reduktion av bytesbalansunderskottet. En sådan strategi valdes emellertid inte utan politiken inriktades på en drastisk balansskapande åtstramning. Den finansiella upplåning som medgavs gällde endast rederi- investeringar samt direktinvesteringar utomlands där utlandsfinansiering ställdes som villkor med stöd av den nämnda derogationen.

Valutareserven återställdes snabbt från slutet av 1969 med hjälp av den skärpta penningpolitiken. Åtstramningspolitiken fullföljdes också med en skärpning under 1970 av finanspolitiken som bibehölls till 1973. Lättnader vidtogsi penningpolitiken mot slutet av 1970 sedan bytesbalansen förbättrats och räntorna sjunkit utomlands. Svenska räntesänkningar under 1971 kunde därför genomföras utan att resultera i kapitalutflöde. Bytesbalansen visade sedan överskott t. o. m. 1973 och en stark krona gav upphov till en apprecieringsdiskussion som föranledde ett visst spekulativt valutainflöde. Inflödet som efter kort tid avstannade resulterade i det enda exemplet som kan uppvisas på en skärpning av valutaregleringen för att motverka ett revalveringstryck på kronan. Begränsningsregler infördes sålunda i februari 1973 för behållningen på valutautlänningars kronkonton i svenska valuta- banker.

Sveriges externa balansläge år 1973 gav således utrymme för en lätt penningpolitik som kombinerades med en finanspolitisk investeringsstimu- lans. När dollarn devalverades med 10 procent i februari. skrevs kronan ned med 5 procent och anslöts till ormsamarbetet för växelkursstabilisering vilket väsentligen innebar en anknytning till D-marken.

År 1973 markerade slutet på ett ekonomisk-politiskt skede där valutare- gleringen i huvudsak behållit sin utformning sedan valutakonvertibiliteten infördes 1957. Få undantag hade under denna tid medgivits från de principiella förbuden mot såväl ut- som ingående finansiella transaktioner. Valutaregleringen hade som framgått rent av skärpts under 1969 och uppvisade under de första åren på 1970-talet den högsta graden av restriktivitet sedan den användes som ett stöd för den planmässiga handelspolitiken under andra världskriget och de första efterkrigsåren (jfr kap. 9).

Som ett sammanfattande omdöme om valutaregleringen under perioden fram till 1974 kan sägas att den måste anses effektivt ha fyllt den avsedda funktionen att dämpa destabiliserande valutaflöden som hotade kronans växelkurs och/eller den svenska valutareserven. För en sådan slutsats talar följande kvalitativa argument.

Den långa perioden av restriktiv valutareglering begränsade uppbyggna- den av utländska finansiella tillgångs- och skuldstockar som kunde bli föremål för omdispositioner av förräntningsskäl eller till följd av förvänt- ningar om växelkursförändringar. Fram till andra hälften av 1960-talet rådde i och för sig internationell balans som knappast gav incitament till stora kapitalrörelser eller finansiell stockuppbyggnad. Detta hindrar inte att företagen vid interna kreditåtstramningar i viss mån hade kunnat söka sig ut på de internationella lånemarknaderna och därigenom motverkat åtstram- ningarna om inte valutaregleringen lagt hinder i vägen.

När internationella balansbrister gjorde sig gällande mot slutet av 1960-talet fanns därför för svensk del utrymme för kapitalrörelser egentligen bara i samband med handelsrelaterade transaktioner. Dessa var dock ännu nära knutna till underliggande betalningsvillkor vilket begränsade deras omfattning. En relativt passiv finansförvaltning i företagen verkade också dämpande. Den under 1960-talet framväxande marknaden för euro-krediter stod inte heller till buds för svenska företag annat än för handelsfinansie- ring.

Det sena 1960-talets internationella valutaoro kunde mot denna bakgrund ganska friktionsfritt mötas med penningpolitiska åtgärder. 1969—1970 års betalningsbalanskris var internt genererad genom att finanspolitiken inte var synkroniserad med omvärldens och kunde även den bemästras med penningpolitiska åtgärder, låt vara att åtstramningen var extremt hård och sannolikt hade ogynnsamma återverkningar på industrins investeringar på flera års sikt. Beslutet att välja en resolut balansskapande åtstramningspo- litik i stället för en överbryggningspolitik med utlandslån kan dock anses rationellt mot bakgrund av balanskrisens inhemska ursprung. Politikens inriktning kom härvidlag också från början att bli radikalt annorlunda vid 1974 års balanskris, men problemens upphov var då också i grunden andra.

1974—1977, betydande bytesbalansunderskott — valutaregleringens tillämpning ändras radikalt

År 1974 inledde en utveckling mot växande och efter hand strukturella balansbrister i såväl internationell som svensk ekonomi.

Oljekrisen på vintern 1973—1974 inleddes med en fyrdubbling av oljepri- serna på världsmarknaden. Det omedelbara resultatet blev ett kraftigt underskott i västvärldens bytesbalanser som, trots principiella överenskom- melser om en samfälld överbryggningspolitik för att åstadkomma en mjuk anpassning, utlöste en hård åtstramning i flertalet länder och snabb konjunkturnedgång.

Sverige fullföljde emellertid under 1974 en expansiv finanspolitik för att överbrygga det växande bytesbalansunderskottet i väntan på en internatio- nell konjunkturuppgång. Avtalsuppgörelser med exceptionella lönekost- nadsstegringar förvärrade den svaga konkurrenssituation som den svenska industrin hade redan i utgångsläget. Stigande räntor utomlands till följd av åtstramningspolitiken och förväntningar om en appreciering av dollarn och D-marken resulterade i ett handelsrelaterat privat kapitalutflöde som satte kronan under press.

Kredit- och valutapolitiken ställdes därmed ånyo inför ogynnsamma förutsättningar där det gällde att parera en extern obalans utan stöd av en stram finanspolitik. Situationen var emellertid nu mycket allvarligare än 1969 eftersom tecken saknades på en internationell konjunkturuppgång.

Penningpolitiken stramades sålunda åt men den mest genomgripande förändringen i politiken genomfördes på valutaregleringens område. Förbu- det mot finansiell upplåning i utlandet för inhemskt bruk avskaffades för att bidra till finansieringen av bytesbalansens underskott som inte omedelbart kunde elimineras. Lånen skulle ha en genomsnittlig löptid på minst fem år.1 Vid sidan av denna genomgripande liberalisering återinfördes kravet på finansiering utomlands av direktinvesteringar och förräntningsförbudet på valutakonto, bestämmelser som först hade införts 1969 men avskaffats 1972 sedan externbalansen återställts.

De nya reglerna för utlandsupplåning resulterade i ett betydande privat kapitalinflöde 1974 och 1975 så att valutareserven ökade trots bytesbalans- underskottet (tabell 10.1). Förutom av den strama svenska kreditpolitiken förklaras den betydande upplåningen utomlands i detta introduktionsskede

1 Möjligheter till finan- siering utomlands av inhemska investeringar som bedömdes förmån- liga från bytesbalanssyn- punkt öppnades 1971. Lånen skulle emellertid enligt riksbankens före- skrifter ha en genom- snittlig löptid på minst tio år. Eftersom så långa lån knappast stod att uppbringa utnyttjades lånemöjligheten i mycket liten utsträckning.

Tabell 10.1 Betalningsbalansen 1973—1977, nettoflöden Miljoner kr.

1973 1974 1975 1976 1977 Bytesbalans 6 248 —2 441 —1 469 —7 101 -—9 519 Handelsbalans 5 542 —3 437 —646 —5 197 —4 889 Tjänster 2 057 2 872 1 885 1 355 682 varav avkastning på kapital 35 —64 —215 —790 —2 080 övriga tjänster inkl. korrige- 2 092 2 936 2 100 2 145 2 762 ringspost Transfereringar —1 351 —1 876 —2 708 —3 259 —3 942 Kapitalbalans —1 363 441 7 786 4 218 12 823 Direktinvesteringar —1 015 —1 556 —1 489 —2 579 —2 942 Långfristiga län 937 2 566 9 143 6 338 18 679 varav staten och riksbanken — — 815 — 9 836 privat upplåning 937 2 566 8 328 6 338 8 843 Kortfristig finansiering av export och import —343 398 1 599 1 891 —392 Ovrigt —1 285 —569 132 459 —2 522 Tilldelade SDR — — — — — Restpast —1 043 —1 360 —595 342 1 779 Valutareservens transaktionsföränd- ring 3 842 —3 360 5 722 —2 541 5 083

Källa: Sveriges riksbank.

sannolikt av att det förelåg ett uppdämt behov att låna i utländska valutor, en strävan till "portföljanpassning" i företagen. För att stimulera den långfris- tiga upplåningen utomlands höjdes under 1975 den långa räntan utan att en motsvarande höjning av de korta räntorna ägde rum.

Något alternativ till utlandsfinansiering förelåg inte i den rådande underskottssituationen. Valet stod emellertid mellan att låta staten eller näringslivet svara för upplåningen. Den valda näringslivslinjen synes ha grundats på synpunkten att näringslivet i motsats till staten genererar exportintäkter för återbetalning av lånen och kapitalavkastning för bestri- dande av räntekostnaderna. Budgetpolitiska skäl kan också ha spelat en roll. En statlig upplåning utomlands skulle i den djupa lågkonjunkturen ha minskat de politiska förutsättningarna att strama åt finanspolitiken för att hålla bytesbalansen under kontroll.

Den valda strategin med privat utlandsfinansiering markerade emellertid en brytpunkt i de långsiktiga förutsättningarna för stabiliseringspolitiken. Efter hand som stora utländska skuldstockar byggts upp av näringslivet har potentialen för valutautflöden genom återbetalning av lån ökat kraftigt. Penningpolitiken har därmed i ökande grad blivit beroende av utvecklingen på externa kreditmarknader. Valutautflödespotentialen hänför sig således inte längre bara till handelsrelaterade utan också till rent finansiella transaktioner.

Den svaga efterfrågan på exportmarknaderna och den snabba ökningen av lönekostnaderna i Sverige med försämrad konkurrenskraft för industrin resulterade efter hand i ökade svårigheter att upprätthålla kronkursen som

Tabell 10.2 Penningmängden, påverkande faktorer 1973—1977, nettobelopp Miljarder kr.

1973 1974 1975 1976 1977 Tillskott från 1. Staten 1,4 5,8 5,7 —1,3 8,3 2. Statens utgiftsöverskott 6,1 10,7 11,5 7,0 17,6 3. Upplåning utanför bankerna i Sverige (ökning = —) —4,7 —-4,9 —5,8 —8,3 —9,3 4. Realiserade valutaförluster — — — — — 5. Riksbanken —0,9 —l,6 -3,2 —0,2 —0,4 6. Banker 13,4 13,0 11,2 12,9 13,6 7. Utlåning i kronor 11,1 10,9 11,5 13,7 14,7 8. Övrigt 2,3 2,1 —0,3 —0,8 —1,1 9. SUMMA inhemskt tillskott 1+5+6 13,9 17,2 13,7 11,4 21,5 10. Nettoflöde gentemot utlandet 3,8 —3,4 5,5 —2,5 —4,6 11. Bytesbalans 6,2 —2,4 —1,6 —7,3 —9,8 12. Privata kapitalrörelser —2,4 —1,0 7,1 4,8 5,2 Total penningmängdsökning 9+10 17,7 13,8 19,2 8,9 16,9 1 procent av penningmängden vid periodens början 14. Inhemskt tillskott 10,8 11,8 8,6 6,4 11,5 15. Nettoflöde gentemot utlandet 3,0 —2,3 3,4 —1,4 —2,5 16. Total penningmängdsökning 13,8 9,5 12,0 5,0 9,0

Källa: Sveriges riksbank.

genom ormsamarbetet var knuten till den starka D-marken. Den privata kapitalimporten genom finansiell upplåning stagnerade under 1976 och kunde inte upprätthållas trots en höjning av penningmarknadsräntorna. Ett par smärre devalveringar av kronan inom ormsamarbetet genomfördes i oktober 1976 och april 1977.

En kraftig försämring av bytesbalansunderskottet under loppet av 1976 och den stagnerande privata upplåningen tvingade i februari 1977 staten att uppträda som låntagare utomlands. Den ytterligare åtstramning av kredit- marknaden som skulle ha krävts för att få till stånd en fortsatt privatfinan- siering utomlands av bytesbalansunderskottet befanns vara oförenlig med omsorgen om den inhemska kapitalbildningen. Statens övertagande av ansvaret för bytesbalansfinansieringen kan således sägas ha reducerat utlandsberoendet i penningpolitiken i den trängda obalanssituationen. Statsupplåningen innebar emellertid inte ett byte av valutapolitisk strategi så att staten mer permanent förutsattes åta sig den finansiella upplåningen. En strävan förelåg alltjämt från myndigheternas sida att näringslivet skulle bidra till underskottsfinansieringen.

Beslutet att staten i denna situation skulle överta en del av utlandsupplå- ningen innebar en risk i den meningen att bytesbalansunderskottets och det begynnande budgetunderskottets funktion som ekonomisk—politiska restrik- tioner försvagades. Statsupplåningen utomlands visade sig mycket fram- gångsrik och lätt att genomföra med stor efterfrågan på svenska statspapper från utländska långivare. Från valutaregleringssynpunkt innebar statsupplå-

2 Se Franzén/Uggla: Va- lutaoron sommaren 1977 (Ekonomisk Debatt 197822).

ningen den fördelen att tillväxten i den privata utländska skuldstocken reducerades och därmed begränsades också potentialen för utgående kapitalflöden. Sistnämnda aspekt torde emellertid inte ha uppmärksammats vare sig 1974 när privatuppläningen utomlands inleddes eller 1977 när staten gick ut som låntagare. Vid dessa tidpunkter förutsåg man inte att utlandsupplåningen skulle bli så omfattande och långvarig som den kommit att bli.

Det uppdrivna svenska kostnadsläget framstod under våren och sommaren 1977 som alltmer oförenligt med kronans knytning till D-marken genom ormsamarbetet. Devalveringsförväntningarna blev alltmer utbredda och resulterade i ett privat kapitalutflöde som snabbt reducerade valutareserven. I denna situation där hela potentialen för privata kapitalrörelser började mobiliseras inför en förväntad devalvering, framstod både en ytterligare penningpolitisk åtstramning och en ökad statlig utlandsupplåning som otillräckliga åtgärder. Kronan devalverades därför, med tio procent. i augusti 1977 samtidigt som Sverige lämnade ormsamarbetet. Kronans växelkurs knöts i stället till en valutakorg där de viktigaste utländska valutorna vägts samman med hänsyn till deras betydelse för svensk utrikeshandel.

Devalveringen 1977 föregicks av det första massiva förväntningsstyrda valutautflödet under efterkrigstiden. Under tremånadersperioden juni—au- gusti uppgick utflödet totalt till drygt 14 miljarder kr. Enligt en undersökning som genomfördes av riksbanken uppskattades att den del av utflödet som var förväntningsstyrt uppgick till 6—8 miljarder kr.2 Den allra största delen utlöstes av handelsanknutna dispositioner som påskyndade importbetalning- ari utländsk valuta och uppskjutna exportbetalningar i svenska kronor från utländska köpare. På inflödessidan stagnerade också tillskottet i form av privat upplåning utomlands genom ett minskat utnyttjande av kommersiella krediter i utländska banker och senarelagt hemtagande av beviljade finansiella län. I det stabiliserade läget efter devalveringen anpassades betalningsströmmarna till normalsituationen. Enligt nyssnämnda utredning uppskattades det valutainflöde som kunde antas vara ett återinflöde av det förväntningsstyrda utflödet före devalveringen till 4—6 miljarder kr. under perioden september—november 1977.

Valutareserveffekterna av den förväntade devalveringen uppstod således både genom ett snabbare utflöde och ett långsammare inflöde av valuta jämfört med det kontinuerliga flödet i en normalsituation utan förväntningar om Växelkursändringar. Dessa förskjutningar kunde i praktiken inte påverkas av valutaregleringen. De undersökningar som genomfördes av riksbanken efter devalveringen visade också att det inte fanns anledning att förmoda att överträdelser av valutabestämmelserna hade skett i någon betydande omfattning inför devalveringen utan att de betydande valutaflö- dena således hade kunnat komma till stånd inom det utrymme som valutaregleringen medgav.

Devalveringen stärkte väsentligt industrins konkurrenskraft vilket i kombination med stigande utländsk efterfrågan resulterade i en kraftig reduktion av bytesbalansunderskottet 1978 (tabell 10.3). Behovet av upplåning utomlands minskade därmed och utrymme skapades för en tillfällig lättnad i kreditpolitiken.

Tabell 10.3 Betalningsbalansen 1978-1984, nettoflöden Miljoner kr. 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Bytesbalans -—1 526 —10 720 —19 125 —14 091 —22 041 —7 414 1 025 Handelsbalans —5 147 — 5 293 —11 300 — 1 905 — 6 757 9 628 23 546 Tjänster — 950 — 355 — 2 030 — 6 434 — 9 316 —9 995 —14 960 varav avkastning på kapital —2 078 — 1 845 — 4 733 — 9 744 —13 753 —16 382 —19 511 övriga tjänster inkl. korrigeringspost 1 128 1 490 2 703 3 310 4 437 6 387 4 551 Transfereringar —5 723 - 5 072 — 5 795 — 5 752 — 5 968 —7 047 — 7 561 Kapitalbalans 4 957 7 706 21 077 15 044 19 601 13 028 784 Direktinvesteringar —1 576 — 2 120 — 1 593 — 3 407 — 4 602 —7 681 — 7 101 Långfristiga län 4 776 8 989 22 458 14 035 23 312 18 201 1 822 varav staten och riksbanken 2 005 8 984 21 120 7 585 17 464 18 921 — 3 335 privat upplåning 4 221 1 174 2 491 10 109 12 467 3 755 6 901 Kortfristig finansiering av export och import 218 1 533 2 518 4 313 5 787 5 310 7 325 Ovrigt 1 539 — 696 — 2 306 103 — 4 896 —2 802 — 1 262 Tilldelade SDR — 258 256 262 — — — Restpast — 369 178 — 2 253 — 70 2 716 — 522 — 2 246 Valutareservens transaktions- föråndring 3 062 — 2 578 — 45 1 145 276 5 092 — 437

Källa: Sveriges riksbank.

Under perioden efter 1974 hade räntepolitiken dominerats av kraven att motverka privata kapitalutflöden och stimulera kapitalimport. I omvärlden utgjorde inflationsbekämpningen det övergripande ekonomisk-politiska målet med åtföljande så gott som permanent åtstramning av såväl finanspolitiken som penningpolitiken. Både penningmarknadsräntor och kapitalmarknadsräntor drevs därigenom upp kraftigt (Diagram 10.1 och 10.2). Efter hand som balansbristerna i den svenska ekonomin utvecklades, blev också kraven på följsamhet i räntepolitiken med den internationella utvecklingen alltmer dominerande. Det gällde framför allt de korta räntorna men också obligationsmarknadsräntorna påverkades.

1978—82, kraftig likviditetstillväxt och instabil utrikesbalans

Från 1977 inleddes den utveckling av statsbudgeten som kommit att ge upphov till de helt dominerande penning- och valutapolitiska problemen under 1980-talet. Statens budgetunderskott fördubblades från 17 miljarder kr. 1977 till 33 miljarder kr. 1978 för att därefter öka med mer än 10 miljarder kr. årligen fram t. o. m. 1982 (se tabell 10.4).

Början av år 1979 präglades av en relativt lätt svensk kreditpolitik och även av en markant finanspolitisk expansion. Internationellt var bilden splittrad med kon junkturuppgång i flera viktiga västeuropeiska ekonomier men med restriktiv politik och dämpad ekonomisk aktivitet i USA. I detta läge stegrades oljepriserna på nytt, med totalt 70 procent under 1979.

Bytesbalansen försämrades åter 1979. Underskottet uppgick till 10 miljarder kr.

Under andra halvåret 1979 stramades kreditmarknaden åt kraftigt och.

Diagram I 0. I Penning- marknadsräntor i Sverige och utlandet I 973-1979.

Procent

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

' 1973—1977 sista tillgängliga dagsnotering under resp. månad på 3 månaders Euro-dollarräkning i London, 1978—1979 månadsgenomsnitt av Eurocurrency deposit rate, bindningstid 3 månader.

2 1973-1978 kvartalsgenomsnitt av marknadsräntan på 3 månaders räkning i tyska banker. 1978—1979 månadsgenom- snitt av Eurocurrency deposit rate, bindningstid 3 månader.

3 Specialinlåning i svenska affärsbanker. Medelränta på upp- låning under februari, maj, augusti och november resp. år.

Källa: Sveriges riksbank

räntenivån höjdes såväl på penningmarknaden som på kapitalmarknaden (diagram 10.1 och 10.2). Den internationella räntenivån steg emellertid samtidigt till följd av åtstramningar i den nya oljekrisens spår och någon nämnvärd stimulans till privat utlandsfinansiering kunde inte åstadkommas. Företagen hade successivt byggt upp en god likviditet och deras kreditefter- frågan var generellt låg. I detta läge tvingades staten kraftigt öka sin upplåning utomlands som under året uppgick till drygt 9 miljarder kr. (tabell

10.3).

Procent

11

10

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Diagram 10.2 Indu- striobligationsräntor Källa: Sveriges riksbank 1973—1979.

Tabell 10.4 Penningmängden, påverkande faktorer 1978—1984, nettobelopp Miljarder kronor

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Tillskott från 1. Staten 22,0 26,3 39,5 46,1 27,6 22,3 21,5 2. Statens utgiftsöverskott 33,2 44,0 54,4 66,0 81,5 83,1 74,4 3. Upplåning utanför bankerna i Sverige (ökning = —) —11,2 —17,7 —14,9 —18,1 —51,3 —54,8 —41,8 4. Realiserade valutaförluster — 0,0 — 0,0 — 0,0 — 1,8 — 2,6 — 6,0 —11,1 5. Riksbanken — 1,6 — 5,5 — 3,7 — 2,7 — 5,3 — 4,5 —13,0 6. Banker 13,3 18,6 19,0 8,0 23,7 26,8 21,7 7. Utlåning i kronor 16,1 16,9 15,0 8,9 17,0 15,6 13,0 8. Övrigt — 2, 1,7 — 4,0 — 0,9 6,7 11,2 8,2 9. Summa inhemskt tillskott 1+5+6 33,7 39,4 54,8 51,4 46,0 44,6 30,2 10. Nettoflöde gentemot utlandet 1,5 —12,2 —22,4 — 6,7 —16,9 —13,6 — 11. Bytesbalans — 1,5 —10,7 —19,1 —14,1 —22,0 — 7,4 1,0 12. Privata kapitalrörelser 3,0 — 1,5 — 3,3 7,4 5,1 — 6,2 — 1,0 13. Total penningmängdsökning 9+10 35,2 27,2 32,4 44,7 29,1 31,0 30,2

I procent av penningmängden vid periodens början 14. Inhemskt tillskott 16,5 16,4 19,6 16,5 13,0 11,6 7,3 15. Nettoflöde gentemot utlandet 0,7 — 5,1 — 8,0 — 2,1 — 4,8 — 3,5 — 16. Total penningmängdsökning 17,2 11,3 11,6 14,4 8,2 8,1 7,3

Källa: Sveriges riksbank.

3 Valutaregleringens bestämmelser för kom- mersiella krediter be- skrivs och analyseras ingående i kapitel 3 re- spektive 14.

På valutaregleringens område genomfördes en viktig ändring under 1979. Valutabankerna beviljades generella tillstånd att uppta lån i utlandet för finansiering av export och import med kredittider på högst sex månader utan att exportören respektive importören behövde begära tillstånd. Tidigare hade företagen fått individuella tillstånd att uppta sådana s. k. kommersiella krediter i utländsk bank.

Ändringen i bestämmelserna genomfördes för att tillgodose näringslivets krav på rationell handelsfinansiering och medförde att huvuddelen av de kommersiella krediterna snabbt flyttades över till inhemska banker. Nettoupplåningen under år 1979 uppgick dock till endast 1,5 miljarder kr. (tabell 10.3) beroende på den relativt lätta inhemska kreditmarknaden under större delen av året.

Riksbankens valutaföreskrifter kringgärdade utnyttjandet av de kommer- siella krediterna med en rad restriktioner som var avsedda att få till stånd en nära knytning mellan villkoren för bankfinansiering och underliggande leverantörskrediter. Avsikten var att hindra att kommersiella krediter kom att användas för att bygga upp eller avveckla valutapositioner med hänsyn till växelkursförväntningar och ränterelationer mellan Sverige och utlandet. I praktiken kunde emellertid limiterna för kommersiella krediter utnyttjas som en allmän finansiering av utrikeshandelsföretagen och styras som en del av den övergripande finansförvaltningen i koncernen.3

Överflyttningen av den kommersiella kreditgivningen till svenska valuta— banker jämte det förhållandet att valutaregleringens restriktioner rörande utnyttjandet i praktiken inte upprätthölls, innebar att en viktig kanal vidgades mellan den inhemska och de utländska penningmarknaderna. Den koppling som därigenom uppkom mellan marknaderna har blivit allt fastare i takt med att den inhemska penningmarknaden och företagens finansförvalt- ning utvecklats. De kommersiella krediternas kortfristiga karaktär har skapat betydande utrymme för snabba förändringar av företagens valutapo- sitioner alltefter växelkursförväntningarna. I synnerhet i kombination med terminssäkring utgör också kommersiella krediter ett fullgott alternativ till inhemsk finansiering.

Det är givet att den knytning som sålunda förstärkts mellan inhemska och utländska kreditmarknader ökade valutaflödenas känslighet för räntediffe- renser och att kraven på anpassning av kreditpolitiken till utvecklingen utomlands därigenom också vuxit. Friheten i utnyttjandet av kommersiella krediter är emellertid bara en kanal som ökat detta beroende. Den samhällsekonomiska obalansen med växande likviditet på den inhemska kreditmarknaden och allt större privata skuldstockar i förhållande till utlandet utgör grundläggande potentialer för kapitalrörelser som befäster utlandsberoendet i kreditpolitiken. De stabiliseringspolitiska skäl som i och för sig förelegat i denna situation att med stränga valutaföreskrifter strypa den kanal som de kommersiella krediterna utgör har emellertid fått vika för näringslivets behov av rationell handelsfinansiering.

I och med 1979 års ändringar av valutaregleringens bestämmelser för kommersiella krediter hade regleringen fått den huvudsakliga utformning som alltjämt består. De yttre förutsättningarna för regleringens verkningar och effektivitet har därefter påverkats av utvecklingen på kreditmarknaden och i samhällsekonomin som präglats av fortsatta statliga budgetunderskott

och bytesbalansunderskott. Obalanserna har efter hand fått strukturella inslag, dvs. de är inte längre uteslutande betingade av konjunkturmässiga variationer eller bestämda av tillfälligt oförmånliga kostnadsrelationer i förhållande till utlandet.

Den internationella recessionen efter oljekrisen 1979 förstärktes av en restriktiv ekonomisk politik i flertalet stora OECD-länder med inflationsbe- kämpning som huvudmål. Offentliga besparingar kombinerades med en stram penningpolitik och rörliga växelkurser. Stigande amerikanska räntor och dollarkurser började efter hand att dominera utvecklingen vilket utlöste växande internationella kapitalrörelser i synnerhet i form av oljepengar som sökte maximal kortfristig avkastning. Såväl realekonomiska som finansiella faktorer återverkade således direkt på mindre nationer som Sverige med ett markant exportberoende och traditionell inriktning på att hålla en stabil växelkurs.

Som tidigare nämnts stramades penningpolitiken åt andra halvåret 1979. Såväl korta som långa räntor höjdes stegvis. Budgetunderskottet uppgick för året till 44 miljarder kr., vilket innebar en kraftig likviditetsinjektion i ekonomin. För att motverka en alltför kraftig påspädning av banklikviditeten stod ansträngningarna att öka Statsupplåningen utanför banksystemet i förgrunden. Placeringskraven för försäkringsinstituten skärptes. Till detta kom en viss ökning av försäljningen av spar- och premieobligationer till allmänheten så att sammanlagt ca 40 procent av statens nettoupplåningsbe- hov kunde tillgodoses utanför bankerna. Ökningen av tillskottet till den inhemska likviditeten blev av samma storlek som 1978 (16,5 %). Ett valutautflöde på drygt 12 miljarder kr. (bytesbalansens underskott var nära 11 miljarder och privata kapitalbalansens underskott var 1,5 miljarder kr.) dränerade likviditeten så att penningmängdstillväxten stannade strax över 11% (17 % 1978).

Politiken 1980 fram till första halvåret 1982 fortsatte efter ungefär samma mönster som 1979. Regleringsinslagen trappades upp: lagstadgad placerings- plikt infördes för försäkringsbolag, lagbaserad räntereglering infördes för banker och försäkringsbolag, utlåningstak infördes för finansbolag, likvidi- tetskraven skärptes för bankerna och vissa perioder tillämpades utlånings- tak. Eftersom budgetunderskottet ökade så kraftigt gick det inte att hindra att likviditetstillskotten fortsatte att ligga på hög nivå (nära 20 % 1980). Stora valutautflöden medförde att penningmängdstillväxten trots detta låg på i stort sett oförändrad nivå.

Underskotten i bytesbalansen kompenserades således inte av en privat upplåning utan staten fick låna upp stora belopp utomlands.

Valutaregleringen kunde i denna situation inte ytterligare lättas för att stimulera låneefterfrågan eftersom så gott som alla upplåningsrestriktioner redan avskaffats. Tvärtom hade potentialen för valutautflöden i form av amorteringar på utlandslån vuxit på några få år till betydande belopp. Den privata långfristiga lånestocken uppgick sålunda vid utgången av 1980 till 44 miljarder kr. De årliga amorteringarna på denna stock utgjorde ca 7 miljarder kr. under de närmast följande åren vid utebliven omsättning. Stocken av kortfristiga kommersiella krediter i svenska valutabanker uppgick vid utgången av 1980 till 15,6 miljarder kr. Denna stock utgjorde i sin helhet en potential för utflöde inom några mänaderi ett tänkt ytterlighetsfall

Diagram I 0.3 Penning- marknadsräntor i Sverige och utlandet 1980—1984.

Procent

1980 1981 1982 1983 1984

1 3-mån. bankcertifikatränta/statsskuldväxelränta * Eurocurrency deposit rate, bindningstid 3 månader 3 Eurocurrency deposit rate, bindningstid 3 månader

Källa: Sveriges riksbank

där företagen på grund av växelkursförväntningar önskade avveckla sina utländska skulder.

De kommersiella krediternas egenskap av utflödespotential illustrerades i början av 1981. I januari försämrades den svenska valutasituationen till följd av att finanspolitiken under 1980 haft en passiv inriktning trots det starkt växande bytesbalansunderskottet. Ett privat valutautflöde på närmare 6 miljarder kr. registrerades.

Penningpolitiken stramades omedelbart åt ytterligare genom en diskon- tohöjning från 10 till 12 procent och en höjning av penningmarknadsräntorna till närmare 17 procent. I början av februari aviserade regeringen en finanspolitisk åtstramning genom nya sparåtgärder. Samtidigt nådde parter— na på arbetsmarknaden oväntat snabbt en tämligen modest avtalsuppgörel- se. Valutaflödet bromsades nu upp och förbyttes i ett inflöde under resten av första halvåret 1981. De kommersiella krediterna ökade också snabbt i omfattning, i februari återhämtades minskningen från föregående månad och vändes i en ökning med 1,5 miljarder kr.

I september 1981 devalverades kronan med 10 procent som ett led i ett ekonomiskt program och kunde genomföras överraskande utan att föregås av förväntningsstyrda kapitalrörelser. Den privata långfristiga upplåningen

Procent

A

1 —- I'l_ "'. 6 ":..! X r'-._

",; 'I._ N'

Förenta staterna

1980 1981 1982 1983 1984

Anm. För Sverige anges lägsta emissionsränta (basränta), för övriga månadsgenomsnitt av effektiv ränta på andra-

handsmarknaden. Diagram [_0'4 lndu- striobligationsrantor Källa: Sveriges riksbank 1980—1984.

stimulerades efter devalveringen och utfallet för året som helhet blev en nettoupplåning på 8 miljarder kr. Även stocken av kommersiella krediter ökade kraftigt. med drygt 4 miljarder kr. Bytesbalansens underskott reducerades till följd av en väsentlig förbättring av handelsbalansen men räntekostnaderna på den växande lånestocken accelererade från 6 miljarder kr. 1980 till 11 miljarder 1981. Statens upplåning kunde reduceras till 7 miljarder kr. netto från föregående års rekordnivå på drygt 20 miljarder kr. (tabell 10.3).

Under 1981 genomfördes ett par betydelsefulla ändringar i valutaföreskrif- terna. Bytesbalansprövningen av direktinvesteringar avskaffades men kravet på utlandsfinansiering bibehölls. Vidare medgavs förräntning av behållning på valutakonto enligt särskilda regler. En liberal praxis hade sedan 1979 tillämpats för tillstånd till försäljning av börsnoterade aktier utomlands. Försäljningen fick emellertid någon mer betydande omfattning i nettotermer först år 1982. Nettoutförseln av aktier motsvarade ett valutainflöde på 1,4 miljarder kr. under året (se vidare kapitel 3).

Underskotten i bytesbalansen och statsbudgeten satte sin prägel på penning— och valutapolitiken också under 1982. Likviditetstillskotten till penningmarknaden via bankerna blev betydande under första halvåret genom en oväntat snabb utlåningsexpansion. Enligt riksbankens rekommen- dationer skulle bankernas utlåningstakt hålla sig inom intervallet 5—9 procent. För affärsbankerna var den tidvis uppe i en tolvmånaders ökningstakt på 15 procent. Denna kreditexpansion var oroande eftersom den bidrog till det betydande valutautflöde som samtidigt ägde rum. Under sommaren och hösten kompletterade riksbanken sin utlåningsrekommenda— tion. Kostnaderna för upplåningen i riksbanken användes som styrinstru- ment. Utlåningstillväxten föll snabbt under hösten.

Även om riksbanken med skärpta placeringskrav etc. försökte begränsa likviditetstillskotten i ekonomin kunde dessa inte, som framgått. nedbringas till en acceptabel nivå. Placeringskapaciteten hos försäkringsinstituten och hushållens benägenhet att köpa spar- och premieobligationer ökade inte i samma takt som statens budgetunderskott växte. Det stod snart klart att nya vägar för Statsupplåningen utanför banksystemet måste sökas. Det avgöran- de steget togs vid mitten av 1982 genom introduktionen av statsskuldvåxeln avsedd främst för icke-institutionella placerare. Den bildade upptakten till en period där statens upplåning i allt högre grad kommit att genomföras på marknadsmässiga villkor.

Statsskuldväxeln bidrog i avgörande grad till att drygt 60 % av budgetun- derskottet på 82 miljarder kr. 1982 kunde placeras utanför banksystemet. Ett kraftigt brott i den tidigare stadiga trenden av ökade likviditetstillskott kunde åstadkommas. En nackdel i sammanhanget var dock den betydande förskjutning mot mycket korta löptider för den statliga skuldstocken som därigenom ägde rum. De korta statsskuldväxlarna kan anses stå bankinlå- ningen nära och bör därför beaktas vid bedömning av likviditetstillväxten och därmed potentialen för valutaflöden.

Bytesbalansen försvagades åter under 1982 och valutaläget destabilise- rades ytterligare av privata valutautflöden över kapitalbalansen. Trots sjunkande internationella räntor måste de svenska penningmarknadsräntor- na därför hållas uppe genom variationer i straffräntan och kassakraven för bankerna (diagram 10.3).

Valutautflödet från Sverige tilltog kraftigt i slutet av september sedan devalveringsförväntningar blivit allmänt omfattade efter valutgången. Trycket mot kronan växte trots ytterligare skärpning av räntepolitiken. Den 8 oktober devalverades kronan med 16 procent. Valutautflödet från början av september till devalveringen uppgick till ca 7 miljarder kr. Efter devalveringen ägde ett kraftigt återflöde av valutor rum och utrymme skapades därigenom för en successiv lättnad i räntepolitiken parallellt med fortsatt fallande internationella räntor (diagram 10.3).

Valutaströmmarna som utlöstes av devalveringsförväntningarna fick sålunda massiv omfattning och accelererade snabbt sedan förväntningarna blivit allmänt utbredda under september. Situationen påminner i detta hänseende om läget inför devalveringen 1977. Skillnaden mellan 1977 och 1982 års devalveringar var att den förstnämnda utlöstes av en efter hand ackumulerad extern obalans där kronan bedömdes vara övervärderad av marknaden. Sådana inslag förelåg också 1982, men orsaken till de snabbt

växande valutautflödena var denna gång förväntningar om en ”planmässig" devalvering som ett led i den nya regeringens ekonomiska politik.

Dessa båda tillfällen, liksom även situationen i början av 1981, visar att valutaregleringen inte kan hindra att stora valutautflöden utlöses av devalveringsförväntningar. Därav kan man inte dra slutsatsen att utflödena skulle ha varit lika stora med som utan valutareglering. Redan 1977 hade en betydande privat utlandsskuld byggts upp. Förtida återbetalning hade kunnat aktualiseras om inte valutaregleringen lagt hinder ivägen. I än högre grad gällde detta valutaoron 1981 och 1982. Den privata utlandsskulden hade då stigit väsentligt och den interna likviditeten likaså.

1983—85, mildrade obalanser men bestående instabilitet

Utvecklingen 1983 blev i fiera avseenden, bl. a. vad gäller priser och bytesbalans. gynnsammare än väntat. Genomslaget av devalveringen på den inhemska konsumentprisnivån blev under året lägre än enligt bedömningar- na vid årets ingång. Årsgenomsnittet för konsumentprisindex steg med 9.0 % mellan 1982 och 1983. Den genomsnittliga prisstegringstakten blev därmed endast obetydligt högre än 1982 trots en höjning av mervärdeskatten och andra indirekta skatter vid årets början.

Utvecklingen av export och import av varor ledde till ett överskott i handelsbalansen på 10 miljarder kr. 1983. Det var en förbättring med 16,5 miljarder kr. jämfört med föregående år. Tjänstebalansen fortsatte att försvagas främst till följd av ökande räntebetalningar. Sammantaget ägde 1983 en mycket kraftig minskning rum i underskottet i bytesbalansen, från 22 miljarder kr. till drygt 7 miljarder kr. (tabell 10.3).

Valutautflödet uppgick under 1983 till 13,6 miljarder kr. mot 17 miljarder 1982. Nedgången i valutautflödet var alltså mycket mindre än vad som betingades av minskningen i bytesbalansens underskott. Anledningen härtill var utvecklingen av den privata kapitalbalansen som visade ett underskott 1983 av 7,5 miljarder kr. Statens upplåning utomlands, som under året netto uppgick till 19 miljarder kr., fick därför kompensera inte bara bytesbalansens underskott utan också ett privat kapitalutflöde (tabell 10.3).

Företagen amorterade eller återbetalade 1983 sina långa lån i något större omfattning än de tog upp nya. Amorteringarna skulle ha varit större om inte valutaregleringen varit mycket restriktiv i behandlingen av förtida återbe- talningar. Av den långa nyupplåning som förekom framkallades en stor del av de krav som riksbanken ställde på utlandsfinansiering av direktinveste- ringar. Under 1983 skedde denna finansiering för första gången också genom emission av aktier utomlands (3 9 miljarder kr. ). Även i övrigt blev aktieförsäljningen till utlandet, som skjutit fart under fjärde kvartalet 1982, av stor omfattning under 1983. Exporten av aktier uppgick till totalt 12,0 miljarder kr. under året, varefter återköp på 5,8 miljarder kr. resulterade i en nettoförsäljning på 6.2 miljarder kr.

Bytesbalansen fortsatte att förbättras 1984 och uppvisade ett mindre överskott och privata sektorns kapitaltransaktioner med omvärlden gav upphov till ett lika stort underskott. Valutaflödena var sålunda i balans under året och staten behövde inte företa någon nettoupplåning utomlands.

Också i ett annat väsentligt avseende uppvisade åren 1983—84 en positiv

utveckling; budgetunderskottet ökade 1983 endast marginellt och minskade 1984 i absoluta tal. Statsupplåningen utanför bankerna fortsatte att vara betydande. 1983 hade ett nytt statligt låneinstrument, riksobligationen. avsett för samma placerarkategorier som statsskuldväxeln men med längre löptider, introducerats. 1984 introducerades allemanssparandet och därutö- ver skedde stora likviditetsindragningar via de insättningar på konton i riksbanken som företag och kommuner tvingades göra efter riksdagsbeslut. Likviditetspåspädningarna via bankutlåningen hölls också nere. Sammanta- get ledde detta till att penningmängdstillväxten hölls kvar på låg nivå.

De mildrade obalanserna 1983—84 innebar inte att förutsättningarna för kreditpolitiken förändrades i någon avsevärd grad. Kombinationen av hög likviditet och stor privat utlandsskuld innebar att kreditpolitiken fortsatt inriktades på den externa balansen. Räntenivån i Sverige har sedan mitten av 1982 så gott som kontinuerligt legat över den internationella för att dämpa valutautflöden. Under 1984 uttrycktes målet att statens upplåning utomlands skulle reduceras med större skärpa. Räntehöjningen i maj 1984 då riksbanken via marknadsoperationer drev upp penningmarknadsräntorna till den då gällande straffräntenivån var en reaktion på ihållande valutaut- flöden. När detta inte var tillräckligt för att vända valutaflödena höjdes diskonto och straffränta i juni 1984.

Den kraftiga skärpningen av kreditpolitiken i maj 1985, räntehöjning och ytterligare åtstramning av bankers och finansbolags utlåning, följde på stora utflöden som orsakades av en kraftig försämring av bytesbalansen som t. o. 111. april uppvisade ett underskott om 11 miljarder kr. Räntehöjningen vidgade det redan tidigare stora gapet gentemot utlandsräntorna. Valuta- strömmen vände och valutainflöden kunde registreras. Dessa var av måttlig omfattning. Någon stor och snabb återinströmning var inte heller att vänta eftersom räntehöjningen inte föregåtts av ett stort spekulativt utflöde. Den förbättrade valutasituationen medgav en sänkning av räntenivån. I juli sänktes såväl diskonto som straffränta med 1 procentenhet.

10.1. Inledning

Den internationella och svenska ekonomiska utvecklingen under den senaste tjugoårsperioden karakteriseras av genomgripande förändringar. Efter periodens inledning med stabil tillväxt, låg och likformig internationell inflationstakt och ett etablerat fast växelkurssystem präglas 1970- och 1980-talens ekonomi av obalanssymptom som stagnerande tillväxt. snabb och mellan länderna differentierad inflationstakt samt instabila valutakurser och räntor efter det internationella växelkurssystemets sammanbrott. De internationella kapitalrörelser som stimuleras i denna miljö har kommit att utgöra en dominerande restriktion för penningpolitiken. Den strukturella, icke konjunkturbetingade, obalansen i svensk ekonomi har framtvingat en externorientering av penningpolitiken varvid utrymmet successivt krympt för internt konjunkturpolitiskt motiverade åtgärder. Huvuddragen i denna utvecklingsprocess har belysts i kapitlen 7 och 8.

Valutaregleringens tillämpning har under denna tid genomgått en motsvarande genomgripande förändring när den anpassats efter de ändrade yttre förutsättningarna. Diskussionen i detta kapitel syftar till att formulera några omdömen om regleringens effekter på kapitalrörelserna i olika stadier av tjugoårsperioden. Ambitionen är således inte att genomföra en total- ekonomisk analys av regleringens effekter på samhällsekonomin, t. ex. på sparande, investeringar och resursfördelning. En sådan analys låter sig visserligen göras från teoretiska utgångspunkter (jfr expertrapporterna i kommitténs delbetänkande SOU 1980:51) men en motsvarande empirisk ansats leder däremot inte fram till några mer bestämda slutsatser. Här begränsas analysen av dessa aspekter till några allmänna synpunkter.

Analysen koncentreras således på en jämförelse av valutaregleringens verkningar på själva kapitalrörelserna under olika perioder och dess funktion som stöd för. eller snarare del av, penningpolitiken under stabiliseringspo- litiskt intressanta skeden av den nämnda perioden. Det ligger i sakens natur att bevisen för den ena eller andra ståndpunkten i en sådan kvalitativ diskussion inte kan bli särskilt exakta. Preciserade slutsatser om valutareg- leringens verkningar skulle dessutom förutsätta kunskaper om utvecklingen i ekonomin utan tillämpning av valutareglering.

Föreliggande kapitel baseras således på den historiska tillämpningen av valutaregleringen som ett led i den ekonomiska politiken. En mer teoretisk diskussion om valutareglering som penningpolitiskt instrument förs i kapitel 11.

10.3. Sammanfattning

Den ekonomiska miljö i vilken valutaregleringen fungerat har ändrats radikalt under perioden 1960—85. 1960-talets stabila tillväxtekonomi förbyt- tes efter hand i en ekonomi präglad av stagnation och växande obalanser. Slutfasen av perioden uppvisar en gynnsammare real utveckling och mildrade obalanser även om för externbalansens vidkommande utvecklingen i positiv riktning inte kan sägas vara stabil.

Under 1960-talet och även under 1970-talet fram till oljekrisen bemöttes interna balansrubbningar med åtstramningar i finans- och penningpolitiken så att uppkommande bytesbalansproblem aldrig hann bli mer än tillfälliga. Valutaregleringen utgjorde ett effektivt stöd för penningpolitiken. Den inhemska kreditmarknaden avskärmades genom förbudet mot finansiell upplåning utomlands. Avsaknaden av stora skuld- och tillgångsstockar gentemot utlandet och en ännu outvecklad finansiell integration internatio- nellt var den yttre ram som främjade regleringens effektivitet under perioden.

De bytesbalansproblem som följde i oljekrisens spår och som sedan antog strukturella drag ställde den ekonomiska politiken inför problem av helt annan dimension. Den ekonomisk-politiska strategi som då lades upp innebar för valutaregleringens del en radikalt ändrad tillämpning. Hindren mot finansiell upplåning utomlands undanröjdes för att möjliggöra en privat finansiering av bytesbalansunderskotten. På kreditpolitiken ställdes kravet att denna skulle vara tillräckligt stram för att framkalla den önskvärda utlandsupplåningen.

Ändringen i valutaregleringen 1974 innebar en långtgående liberalisering jämfört med tidigare tillämpning. Men det är viktigt att understryka att tillstånden till upplåning kringgärdades av strikta krav beträffande löptid och återbetalningstider för att skapa stabilitet i de skuldstockar som successivt byggdes upp.

Räntevapnet har framträtt som det viktigaste penningpolitiska medlet på bekostnad av selektiva inslag. Samtidigt har räntestyrningen ändrat karak- tär. Framväxten av en väl fungerande penningmarknad, som fick sitt avgörande tillskott i statsskuldväxeln har möjliggjort för riksbanken att i allt större utsträckning använda öppna marknadsoperationer.

De många årens obalans har som nämnts lämnat efter sig sviter i form av hög likviditet och stor privat utlandsskuld. Vid utgången av 1984 uppgick företagens finansiella tillgångari likvid form (bankmedel och statspapper) till 140 miljarder kr. Deras lång- och medelfristiga utlandsskuld uppgick till 110 miljarder kr. vartill kommer en betydande kortfristig lånestock. Det är dessa stockproblem som begränsar rörelsefriheten i politiken för lång tid. Denna måste hållas stram oavsett konjunkturläge för att värna om externbalan- sen.

De planenliga amorteringarna på företagens utlandsskuld uppgår 1985 till ca 16 miljarder kr. Återbetalningarna skulle bli större om inte ansökningar om förtida återbetalning behandlades med stor restriktivitet. På detta sätt ger valutaregleringen ett bidrag till att hålla nere valutautflöden vilket lättar trycket på räntepolitiken. Samma sak gäller de krav på utlandsfinansiering som är förknippade med tillstånd till svenska direktinvesteringar utomlands. Dessa krav ger upphov till en utlandsupplåning som kompenserar utflödet från de växande direktinvesteringarna.

Omdömena om valutaregleringens effektivitet har i detta kapitel hållits på en allmän nivå. Några försök till kvantitativa omdömen har ej gjorts. I nästföljande kapitel sker en utvärdering av valutaregleringen som stabilise- ringspolitiskt instrument utifrån teoretiska synpunkter. Där redogörs också för ekonometriska beräkningar av regleringens effekt på valutaflödena.

11. Valutareglering som stabiliseringspolitiskt instrument

11.1. Inledning

Den detaljerade beskrivningen i tidigare kapitel av den svenska valutaregle- ringens uppbyggnad och tillämpning har visat att den riktas mot kapitaltran- saktioner mellan Sverige och utlandet, dvs. i stort sett mot sådana transaktioner som inte har samband med varu- och tjänsteutbytet. Åtskilliga förändringar har efter hand vidtagits i riksbankens tillämpningsföreskrifter så att även en rad kapitaltransaktioner numera är avreglerade genom 5. k. generella dispenser. För vissa alltjämt tillståndskrävande kapitaltransaktio- ner tillämpas en så liberal praxis vid riksbankens prövning att de i praktiken kan betraktas som avreglerade. Det gäller framför allt förbuden mot upplåning utomlands som till följd av att Sveriges betalningsbalansläge har upphävts. Reglerna utgörs nu av föreskrifter i stort sett endast beträffande länens löptid.

Även om valutaregleringen således ändrats kontinuerligt med den ekonomiska utvecklingen består dock alltjämt den grundläggande inrikt- ningen i den meningen att utgående transaktioner för placeringsändamål är närmast totalförbjudna. Att valutaregleringen på detta sätt riktas mot kapitaltransaktioner motiveras av att dessa påverkar såväl valutamarknaden (valutareserven/kronans växelkurs) som kreditmarknaden (likviditeten/ räntebildningen). Därigenom påverkas också indirekt prisutvecklingen (inflationstakten) och den reala ekonomiska utvecklingen (t. ex. produk- tionstillväxten och sysselsättningen).

Annorlunda uttryckt kan privata kapitaltransaktioners direkta och indi- rekta samhällsekonomiska effekter framtvinga en stabiliseringspolitisk prioritering som minskar utrymmet för inhemskt motiverade åtgärder. Kapitalrörelser kan således öka den ekonomiska politikens beroende av förhållanden utomlands. Valutaregleringens huvudsyfte kan allmänt sägas vara att reducera detta beroende genom att dämpa kapitaltransaktioners omfattning eller lättrörlighet. Därigenom avses regleringen utgöra ett stöd för stabiliseringspolitiken som reducerar kraven på penningpolitiska insatser för att påverka kapitalrörelserna och ökar dess möjligheter att påverka den inhemska ekonomin.

Transaktioner i anknytning till utrikeshandeln har på samma sätt som rena kapitaltransaktioner direkta och indirekta samhällsekonomiska effekter via återverkningar på kredit- och valutamarknaderna. På handelsområdet har emellertid hänsyn till strävandena att avlägsna handelshinder tagit överhan-

den och resulterat i bindande internationella åtaganden att medge full frihet för handelsbetalningar och normal kreditgivning i anknytning till export och import. Även rörande kapitaltransaktioner föreligger som framgått interna- tionella liberaliseringsåtaganden för en rad transaktionsslag, men för svensk del upprätthålls ett antal viktiga reservationer inom OECD-samarbetets ram som grund för valutaregleringen (se kap. 2).

I valutakommitténs uppdrag ingår att genomföra en analys av motiven för valutaregleringen och bedöma dess effekter i en rad avseenden. En första ansats har redovisats i kapitel 10 där regleringens tillämpning och föränd— ringarna i förutsättningarna för dess effektivitet belysts under en tjugoårs- period med genomgripande förändringar i den internationella och den svenska ekonomin.

I det följande genomförs en mer principiell analys av en valutareglerings penning- och valutapolitiska effekter där dock diskussionen anknyts till erfarenheterna av den svenska tillämpningen enligt den tidigare redovisning- en. En valutareglerings funktionssätt blir emellertid beroende av vilken yttre ram som föreligger i form av penning- och valutapolitisk huvudstrategi. Motiven för valutareglering varierar sålunda med valet av växelkurssystem (fasta eller rörliga växelkurser) och penningpolitisk strategi (reglerade eller marknadsbestämda räntor). Olika teoretiska skolor har också skilda uppfattningar om de samhällsekonomiska effekterna av kapitalrörelser över gränserna och verkningarna av regleringsåtgärder.

Valutakommitte'n har inte sett som sin uppgift att försöka genomföra en långtgående teoretisk penning- och valutapolitisk analys. En begränsad teoretisk ansats tjänar emellertid ett pedagogiskt syfte eftersom den underlättar överblicken av resonemangen.

I följande avsnitt 11.2 diskuteras valet av växelkursstrategi från principiell utgångspunkt. I avsnitt 11.3 redovisas ett par dominerande teorier om vilka faktorer som bestämmer de privata kapitalrörelserna. Avsnitt 11.4 behand- lar alternativa penningpolitiska modeller. En valutareglerings principiella funktioner diskuteras sedan i avsnitt 11.5—11.7 mot bakgrund av de skilda penning- och valutapolitiska strategier som sålunda kan utgöra den yttre ramen för regleringen. Valutakommitténs överväganden om behovet av valutareglering i Sverige redovisas i sin helhet i följande kapitel 12 och 13. '

11.2. Alternativa växelkurssystem

Varje analys av sambanden mellan ett lands inhemska ekonomi och omvärldens måste grundas på förutsättningar om valet av växelkurssystem. En jämförelse mellan de båda ytterligheterna fasta växelkurser — flytande växelkurser uppvisar helt skilda samband mellan t. ex. prisutvecklingen i det enskilda landet i förhållande till omvärlden eller graden av anpassning mellan inhemska och internationella kreditmarknadsräntor. Likaså påverkar växel- kurssystemet starkt ekonomins reaktioner på ekonomisk-politiska åtgärder och har även inflytande på utformningen av de ekonomisk-politiska instrumenten, inte minst på penningpolitikens område.

I föreliggande avsnitt belyses översiktligt innebörden av de båda ytterlig-

hetsformerna fasta och flytande växelkurser. liksom också mellanformer av ”styrda" växelkurser som i synnerhet för mindre länder utgör det praktisk- politiska huvudalternativet. Analysen i de följande avsnitten grundas därefter genomgående på förutsättningen att fasta eller i varje fall styrda växelkurser tillämpas. Härigenom förenklas den fortsatta diskussionen av penningpolitik och valutareglering avsevärt utan att för den skull några för svenska förhållanden betydelsefulla aspekter går förlorade.

Den historiska utvecklingen har inneburit en förskjutning från intern- till externorientering av penningpolitiken i Sverige och ide flesta mindre länder. Från en huvudsaklig inriktning på inhemsk konjunkturstyrning i hägnet av relativ yttre och inre balans under 1950- och 60-talen, har penningpolitiken sedan 1970-talet i dominerande utsträckning fått inriktas på att parera effekterna på betalningsbalansen av ojämvikter i samhällsekonomin. En mellan länderna divergerande inflationstakt har via återverkningarna på räntor och växelkursförväntningar förstärkt de internationella kapitalrörel- sernas destabiliserande effekt.

Väljs växelkursstyrning som det omedelbara målet för den ekonomiska politiken binds den inhemska prisutvecklingen till omvärldens. Väljs ett system med helt fasta växelkurser är kravet på prisanpassning i princip absolut. Förs i stället en ”aktiv” växelkurspolitik där en trendmässig utveckling av växelkursen eftersträvas, t. ex. en successiv revalvering, kan den inhemska prisutvecklingen skilja sig från (understiga) omvärldens.

Växelkursen är således ett intermediärt mål för en politik som syftar till prisanpassning och i sista hand till att upprätthålla konkurrenskraftiga kostnader i den inhemska produktionen och därmed långsiktigt stabil sysselsättning. Ett litet land med betydande utrikeshandel har uppenbart större anledning än ett stort och slutet att anpassa sin prisutveckling till omvärldens Därmed förutsätts att strategiska storheter som lönekostnader, budgetbalans, ränte- och likviditetsutveckling kommer att ligga 1 takt med andra länder.

Fixeringen av växelkursen utgör därför en medveten begränsning av den ekonomisk-politiska handlingsfriheten eftersom man i princip skall avstå från att utnyttja kursändringar som ett medel för korrigering av obalanser mot omvärlden. System med fasta växelkurser förutsätter visserligen att kursen på den egna valutan är relativt fixerad men inte nödvändigtvis i en omfattning som i Bretton Woods-systemet där en valutakursändring uppfattades som bevis på ett komprometterande ekonomisk-politiskt misslyckande. Bretton Woods-systemets strängt fixerade växelkurser var emellertid medvetet fastlagda mot bakgrund av 1930-talets erfarenheter för att öka den ekonomisk-politiska disciplinen och hindra konkurrerande devalveringar.

I ett system med fasta/styrda växelkurser upprätthålls växelkursmålet genom centralbankens köp och försäljning av utländska valutor på markna- den, s. k. interventioner. Kapitalrörelser över landets gränser får vid fasta eller styrda växelkurser direkta återverkningar på den inhemska kreditmark— naden och kan därigenom motverka effekterna av penningpolitiska åtgärder. Om sålunda centralbanken stramar åt penningpolitiken av inhemska konjunkturskäl kommer räntan att stiga och därmed ge incitament till kapitalinflöde från utlandet. Kapitalinflödet kommer att orsaka en press

uppåt på valutakursen. Centralbankens operationer på valutamarknaden för att hålla valutakursen inom föreskrivna gränser (köp av utländsk valuta mot inhemsk) späder på likviditeten på den inhemska marknaden och kan helt upphäva effekten av den avsedda åtstramningen och därmed göra penning- politiken verkningslös.

Omfattningen av kapitalrörelsernas utjämningseffekt beror på i vilken grad utländska och inhemska finansiella tillgångar (och skulder) av parterna på valutamarknaden anses vara substitut. Bedöms sannolikheten för valutakursändringar som liten ökar benägenheten att ta upp lån i främmande valutor om den utländska räntan är lägre (räntekänsligheten ökar). Uppenbart är att kapitalrörelsernas räntekänslighet spelar stor roll för penningpolitikens möjligheter att påverka inhemska konjunkturrörelser.

Denna kapitalrörelsernas känslighet skärper också kraven på anpassning av den inhemska penningpolitiken till utvecklingen utomlands. En höjning av räntenivån på utländska kreditmarknader framtvingar kompenserande höjningar av den inhemska räntenivån för att motverka utflöden. Skärpning- en av penningpolitiken kan vara ovälkommen av inhemska konjunktur- skäl.

Förväntningar om justering av fasta växelkurser kan utlösa massiva kapitalflöden som framtvingar drastiska ändringar av den ekonomiska politiken. Potentialen av kursförväntningsstyrda kapitalflöden är större och flödena kan utlösas betydligt snabbare än vid ändringar i räntedifferenser mellan länder. Förväntningsstyrda flöden stimuleras av att riskerna vid valutatransaktionerna är asymmetriska: om en växelkursändring kommer till stånd har man vunnit på transaktionen. uteblir den har man inget förlorat. Samtidigt är det uppenbart att massiva flöden kan framtvinga den förväntade kursändringen i en omfattning som inte är realekonomiskt motiverad. Möjligheterna för den berörda centralbanken att parera flödena med rimliga ränteändringar och operationer på valutamarknaden är också små om förväntningarna är allmänt utbredda.

I en situation där t. ex. devalveringsförväntningar utlösts eftersträvar valutainlänningar att omplacera sina finansiella tillgångar till utländsk valuta och valutautlänningar att avveckla sina tillgångar i den inhemska valutan med åtföljande kapitalutflöde (minskning av landets valutareserv) och likviditetsåtstramning på kreditmarknaden. Kan centralbanken inte motstå trycket till följd av otillräckliga valutareserver eller bristande lånemöjlighe- ter tvingas man genomföra en devalvering utan tid till kompletterande finanspolitiska åtgärder. En inflatorisk utveckling kan därigenom utlösas eller förvärras.

Fasta eller styrda växelkurser lägger således restriktioner på den inhemska stabiliseringspolitiken och förutsätter för att framgångsrikt kunna upprätt- hållas att inflationsutveckling och kreditmarknadsutveckling hålls i balans med omvärlden, målsättningar som är särskilt tvingande för ett litet land.

Medan fasta/styrda växelkurser förutsätter kontinuerliga interventioner av centralbanken på valutamarknaden med köp och försäljningar av utländska valutor ur valutareserven är centralbanken passiv i system med rent flytande växelkurser. Något mål för växelkursutvecklingen har alltså inte uppställts i sistnämnda system.

Eftersom centralbanken avstår från interventioner får valutakursen fritt

anpassa sig så att jämvikt råder mellan utbud och efterfrågan på valutamark- naden. Bytesbalansens saldo kommer därför alltid att överensstämma med kapitalbalansens saldo (med motsatt tecken).

Om t. ex. den inhemska efterfrågan på utländska finansiella tillgångar ökar till följd av stigande räntor utomlands, kommer efterfrågan på utländsk valuta att öka. Med en fritt flytande växelkurs sker ingen försäljning av valuta från centralbanken och den privata inhemska stocken av utländska finansiella tillgångar kan därför inte omedelbart ändras. Resultatet blir i stället en depreciering av den egna valutan till en nivå där någon överskottsefterfrågan på utländska finansiella tillgångar inte längre förelig- ger. Något valutaflöde uppstår inte.

Av samma skäl kommer en inhemsk kreditåtstramning med stigande räntor inte att resultera i ett kapitalinflöde som motverkar åtstramningen. Räntehöjningen kommer att öka den utländska efterfrågan på inhemsk valuta för förvärv av inhemska värdepapper. Eftersom centralbanken inte säljer denna valuta, stiger i stället växelkursen på den inhemska valutan tills den uppkomna överskottsefterfrågan från utlandet upphör.

Med tillämpning av flytande växelkurs avskärmas således den nationella kreditmarknaden från den internationella. Penningpolitiken blir därigenom ett mycket effektivt medel för påverkan av den inhemska efterfrågan. Exempelvis kommer en restriktiv penningpolitik att medföra såväl en räntehöjning som en appreciering av den egna valutan vilka båda har en kontraktiv effekt på ekonomin.

Växelkursutslagen kan emellertid försvåra den kortsiktiga stabiliserings- politiken. Återverkningarna på den inhemska ekonomin kan bli allvarliga både vid en appreciering av växelkursen (med sjunkande konkurrenskraft för den inhemska industrin) och vid en depreciering (med ökat inflations- tryck).

De senaste årens internationella erfarenheter av relativt fritt flytande växelkurser visar att störningar på de finansiella marknaderna på kort sikt kan leda till mycket kraftiga fluktuationer i växelkurserna som inte är realt motiverade. När sålunda utvecklingen i samband med den första oljekrisen 1973 tvingade ett antal stora länder att helt eller delvis låta sina valutor flyta fritt blev resultatet inbördes fluktuationer mellan huvudvalutorna av storleksordningen 40 procent på ett till två år. Dessa stora fluktuationer uppstod trots att centralbankerna även idet nya systemet intervenerade i viss utsträckning (jfr. kap. 7 Den internationella bakgrunden.)

De stora kursrörelserna förklaras av att valutaströmmarna kan uppgå till mycket stora belopp på kort tid och att i synnerhet kortfristiga kapitalrörelser påverkas av faktorer som ligger helt eller delvis utanför myndigheternas kontroll, t. ex. förväntade ränte- och valutakursändringar och politiska faktorer i andra länder.

Utrikeshandeln har vanligen större betydelse för små länder än för stora. Detta kan förklara varför nästan alla mindre industriländer har knutit sina valutor till en av huvudvalutorna, SDR, en valutakorg eller deltar i valutasamarbete med andra länder (EMS-systemet). Upprätthållandet av fasta eller styrda växelkurser, och därmed långsiktig prisparitet gentemot omvärlden är således det normala externa balansmålet för ett litet utrikeshandelsberoende land. Prispariteten är nödvändig för att upprätthålla

konkurrenskraften för den inhemska industrin och därmed den långsiktiga sysselsättningen. Alternativet med flytande växelkurser har efter en kort period på 1970-talet övergetts av flertalet länder men tillämpas av t. ex. USA, Storbritannien, Schweiz och i viss mån Västtyskland som en nödvändig konsekvens av penningpolitikens inriktning på att kontrollera penning- mängdstillväxten.

I den praktiska politiken måste myndigheterna i regel ta hänsyn även till effekterna av kapitalrörelser på andra variabler som har effekter på interna mål och politiken blir därigenom mer "pluralistisk” än om den inriktas på renodlad växelkursstyrning.

Om sålunda ett valutautflöde inte kan motverkas genom en acceptabel grad av åtstramning på kreditmarknaden, tar interna hänsyn överhanden över växelkursmålet och en devalvering framtvingas. På liknande sätt kan sysselsättningsproblem inom industrin framtvinga en devalvering om en alternativ inhemsk politik för återställande av konkurrenskraften bedöms vara alltför tidskrävande och kostsam i termer av resursuppoffring.

Växelkurspolitiken kan ha inhemsk prisstabilisering som ett långsiktigt mål. En prisstabilisering på lång sikt ses därvid som ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för full sysselsättning som förutsätter att också andra ekonomisk-politiska medel sätts in. En planmässig appreciering för att motverka internationella inflationsimpulser är en variant av en sådan "aktiv” växelkurspolitik. Centralbanken hari en sådan modell getts ett direkt ansvar för inflationsutvecklingen.

Växelkursen kan tillåtas anpassas om alltför stora spänningar uppstår i förhållande till andra viktiga ekonomisk-politiska mål, t. ex. för räntan och därmed för investeringsutvecklingen. Den aktiva växelkurspolitikens inrikt- ning på prisstabilisering har då ersatts med en mindre precis målsättning. Om en uppåtriktad press uppkommer på marknadsräntan till följd av kapitalut- flöden inriktas politiken i ett första steg på valutamarknadsinterventioner vilkas omfattning och varaktighet beror på valutareservens storlek och centralbankens eller statens upplåningsmöjligheter utomlands. Om de vidtagna åtgärderna visar sig otillräckliga tillgrips devalvering i ett andra steg. Denna strategi är inte att jämställa med flytande växelkurs utan skall ses som en justering av en "fundamental obalans” sedan andra acceptabla åtgärder visat sig verkningslösa.

Det förhållandet att genomslaget av störningar via externbalansen på inhemska mål i politiken tillmäts stor vikt, kan sägas innebära att en strävan efter autonomi i den ekonomiska politiken föreligger. Oviljan att fullt ut ta kreditmarknadskonsekvenserna av kapitalflöden över gränserna har då inte övergetts även om en externorientering av penningpolitiken framtvingats. Skillnaden är att autonomi i penningpolitiken tidigare ofta sågs som en förutsättning för inhemsk konjunkturstyrning och att räntenivån betraktades som ett viktigt inkomstpolitiskt instrument, t. ex. för att hålla bostadskost- naderna nere. I dagens situation betraktas vanligen stora ränte- och likviditetsfluktuationer utlösta av kapitalrörelser som störande och desorga- niserande på kort sikt. Det direkta sysselsättningsmålet för penningpolitiken har däremot fått vika i de flesta länder.

Oavsett valet av växelkursstrategi föreligger alltså risken för störningar från utlandet. Dessa kan ge excessiva utslag i växelkurserna om flytande

växelkurser tillämpas, med besvärande reala återverkningar på den inhem- ska ekonomin. Med fasta växelkurser kan en motverkande penningpolitik framtvingas där mål för ränteutveckling eller likviditet på kreditmarknaden måste överges för en externorienterad räntepolitik. De nödvändiga ränteut- slagen tenderar då att bli i motsvarande grad extrema varvid återverkning- arna av den yttre obalansen ändå fortplantas till samhällsekonomin.

Valutakommittén utgår i sina fortsatta överväganden från att växelkurs- styrning kommer att vara ett centralt element i den framtida svenska stabiliseringspolitiken. Som framhållits i detta avsnitt är upprätthållande av ett växelkursmål, och därmed långfristig prisparitet gentemot omvärlden, det normala externa balansmålet för ett litet utrikeshandelsberoende land. Alternativet med flytande växelkurser har heller aldrig på allvar övervägts för svensk del.

Efter jämförelsen i detta avsnitt av de båda ytterlighetsalternativen flytande och fasta växelkurser, baseras därför den fortsatta analysen i huvudsak på tillämpning av fasta (om än justerbara) växelkurser.

11.3. Kapitalrörelseteorier

Den givna utgångspunkten att fasta växelkurser tillämpas innebär som framgått att kapitalrörelser över ett lands gränser får direkta genomslag på den inhemska kreditmarknaden i form av ränte- och likviditetseffekter. Två huvudteorier har utbildats om vilka faktorer som bestämmer de privata kapitalrörelserna, monetära ansatsen och portföljvalsansatsen (eller keyne- sianska ansatsen).

De båda teorierna utgår från olika antaganden om substitutionsgraden mellan olika poster ibetalningsbalansen, dvs. ivilken utsträckning hinder för en transaktionstyp utlöser kompenserande transaktioner av annat slag genom andra kanaler i betalningsbalansen. Antagandena har betydelse för slutsatserna om effekterna av penningpolitik på betalningsbalansen och om politikens utformning. Det bör påpekas att den följande beskrivningen av de båda teorierna begränsas till penningpolitiska och betalningsbalansmässiga aspekter som här är av särskilt intresse. En fullständig analys av kapitalrö- relsernas effekter på hela samhällsekonomin skulle förutsätta en betydligt bredare ansats.

Moneta'ra ansatsen

Den monetära ansatsen till förklaring av betalningsbalansens utveckling utgår från relationen mellan utbud och efterfrågan på pengari ekonomin. En obalans mellan utbud och efterfrågan på pengar förutsätts påverka strömmen av både varor (bytesbalansen) och fordringar (den privata kapitalbalansen) till och från utlandet. Det bör påpekas att teorin trots benämningen inte har någon koppling till den monetaristiska skolan på penningpolitikens område (se avsnitt 11.4).

Betalningsbalansen betraktas således som en enhet i analytiskt hänseende och de monetära faktorerna antas förklara den totala förändringen av betalningsbalansen. Någon förklaring av hur påverkan äger rum (transmis- sionsmekanismen) inryms inte i teorin, vare sig totalt på betalningsbalansen

eller separat på bytesbalansen eller kapitalbalansen. Posterna i båda balanserna antas således kunna kompensera varandra till 100 procent om hinder av något slag uppställs för en transaktionstyp.

Efterfrågan på pengar antas vara stabil på kort och medellång sikt och bestämmas av faktorer som nominella bruttonationalprodukten och kostna- den att hålla likviditet, alltså penningmarknadsräntan.

Utbudet av pengar härrör dels från inhemska källor, dels från utlandet. Om centralbanken sätter in en restriktiv penningpolitik som minskar penningutbudet och således medför en överskottsefterfrågan på pengar. kommer denna efterfrågan att tillgodoses genom ett valutainflöde, antingen över kapitalbalansen (genom upplåning) eller över bytesbalansen (ökad export/minskad import). Penningmängden i ekonomin kommer därför enligt teorin att vara efterfrågebestämd. Av teorin följer också att vid given inhemsk jämvikt på penningmarknaden kommer ett överskott i bytesbalan- sen att motvägas av ett underskott i kapitalbalansen som neutraliserar effekten på den totala betalningsbalansen.

Den operativa slutsatsen av teorin är att penningpolitiken genom sina effekter på penningutbudet direkt påverkar betalningsbalansens båda huvudkomponenter bytesbalansen och kapitalbalansen. (Därigenom får penningpolitiken givetvis också återverkningar på hela samhällsekonomin, men som tidigare sagts förs här analysen inte längre). Läckaget till eller från utlandet är totalt så att över- eller underskottsefterfrågan på penningmark- naden alltid utjämnas.

Räntenivån bestäms helt och hållet internationellt i en sådan modell om fasta växelkurser tillämpas. En lättnad i den inhemska penningpolitiken med ett ökat penningutbud och räntesänkning resulterar i ett kapitalutflöde tills jämvikt åter uppnåtts på penningmarknaden och räntan återanpassats till den internationella nivån. Flödet blir således "evigt” så länge man försöker upprätthålla en räntedifferens gentemot utlandet.

För i synnerhet ett litet land kommer därmed uppgifterna för penningpo- litiken att reduceras till växelkursstabilisering. Penningutbudet måste alltså anpassas till penningefterfrågan för att motverka kapitalflöden som hotar växelkursen. Därmed är man bunden till att följa omvärldens penningpolitik och oförmögen att föra en internorienterad politik, inriktad på inhemska stabiliseringspolitiska mål.

Portföljvalsansatsen

Den keynesianska analysen eller portföljvalsansatsen har också en koppling mellan kreditpolitik och betalningsbalans men denna är mer indirekt. Till skillnad från monetära ansatsen förutsätter portföljvalsansatsen vissa begränsningar i substitutionen eller utbytbarheten mellan olika poster i betalningsbalansen.

Bytesbalansens komponenter export och import av varor och tjänster bestäms av den inhemska och internationella aktivitetsnivån och av det egna landets konkurrenskraft. Räntebetalningar till och från utlandet är beroende av ackumulerade fordringar och skulder gentemot utlandet, alltså av historiska faktorer som är givna på kort sikt.

En åtstramning av den inhemska kreditmarknaden med en likviditetsin—

dragning och räntehöjning dämpar investeringsefterfrågan och aktivitetsni- vån (BNP-tillväxten) liksom importefterfrågan vilket förstärker bytesbalan- sen.

Även kapitalbalansen förstärks genom att den högre räntenivån och den lägre likviditeten genererar ett valutainflöde. Genom detta inflöde motver- kas samtidigt åtstramningens effekter på bytesbalansen.

Teorin utgår från att sammansättningen av privata förmögenheter och skulder bestäms av skillnader i risk och förväntad avkastning. Både reala och finansiella, inhemska och utländska tillgångar och skulder vägs in i en optimalt sammansatt portfölj med dessa utgångspunkter. Om någon av bestämningsfaktorerna ändras, t. ex. avkastningsrelationerna, kommer kapitalflöden att utlösas tills jämvikt åter uppnåtts.

Applicerad på internationella kapitalrörelser förklarar teorin varför räntedifferenser kan föreligga mellan länder utan att en total överflyttning av förmögenheterna kommer till stånd som enligt monetära ansatsen. Portfölj- valsmekanismen förhindrar en sådan total utjämning. Exempelvis kommer en ändring i penningpolitikens inriktning med ändrad inhemsk ränta att påverka placeringar i ett helt spektrum av tillgångar och skulder, både inhemska och utländska. Anpassningsflödena blir därigenom övergående och dämpas genom spridning bland alla tillgångar och skulder. Effekten av de penningpolitiska åtgärderna blir därför inte totalt utjämnad av kapital- flöden som enligt den monetära ansatsen.

Även om effekterna på valutareserven vid fasta växelkurser går i samma riktning enligt de båda teoriskolorna, skiljer sig slutsatserna vad gäller kreditpolitikens beroende av förhållanden utomlands. Det monetära synsät- tet innebär att försök att begränsa de finansiella flödena inte ger något kreditpolitiskt handlingsutrymme annat än på kort sikt eftersom den av marknaden önskade penningtillgången ändå tillgodoses genom bytesbalans- transaktioner. I den keynesianska analysen är denna substitution inte lika fullständig ens på lång sikt och ett visst kreditpolitiskt oberoende föreligger till följd av portföljvalsmekanismernas begränsande effekt på kapitalflö- dena.

Redogörelsen för de båda kapitalrörelseteorierna har i det föregående renodlats utan avseende på den institutionella ramen. Full frihet har sålunda antagits råda för finansiella kapitalrörelser, dvs. någon valutareglering har inte tagits med i bilden.

En allmän slutsats är emellertid att en reglering av finansiella transaktioner får följande huvudeffekter enligt de båda teorierna.

Enligt den monetära teorin får en valutareglering inte någon effekt på den inhemska penningmängden. Ett hinder för transaktioner över kapitalbalan- sen kompenseras enligt denna ansats genom transaktioner över bytesbalan- sen. Valutaregleringen bör därmed förstärka penningpolitikens effekter på bytesbalansen och via denna också effekterna på den reala ekonomin (produktionsutvecklingen).

Enligt den keynesianska ansatsen är substitutionen inte friktionsfri mellan kapitalbalansen och bytesbalansen varför penningpolitiska åtgärder inte utjämnas fullständigt av kapitalflöden ens utan valutareglering. Med valutareglering reduceras läckagen gentemot utlandet vid en ändring av penningpolitiken som då får kraftigare effekt på den inhemska efterfrågan

(den reala ekonomin) och därmed på bytesbalansen.

De närmare implikationerna för en valutareglerings funktionssätt, liksom empiriska undersökningar av teoriernas praktiska giltighet, redovisas i avsnitt 11.6. Båda teorierna har i allmänhet visat sig ha ett visst förklarings- värde. Betydande läckage kan sålunda konstateras i samband med penning- politiska åtgärder, men inte så stora att åtgärderna helt neutraliseras som enligt den renodlade monetära ansatsen.

11.4. Penningpolitiska strategier

I avsnitt 11.2 gavs en översikt av alternativa växelkurssystem. Den principiella skillnaden mellan flytande och fasta växelkurser betonades särskilt med avseende på kapitalrörelsernas effekter på den inhemska kreditmarknaden. Slutsatsen var att med flytande växelkurser intervenerat centralbanken inte på valutamarknaden för att påverka den egna valutans växelkurs mot andra valutor. Därför uppstår inga effekter på den inhemska kreditmarknaden av ändrade utbuds- eller efterfrågeförhållanden på valuta- marknaden. I stället påverkas växelkursen. Upprätthålls däremot ett växelkursmål, och centralbanken följaktligen opererar med köp och försäljningar på valutamarknaden, inträder valutaflöden med direkta återverkningar på den inhemska kreditmarknaden i form av likviditets- och ränteeffekter.

Som redan angetts begränsas den fortsatta analysen till antagandet att fasta eller i varje fall styrda växelkurser tillämpas. Därför koncentreras diskus- sionen på kreditmarknadseffekterna av internationella kapitalrörelser och därav följande implikationer för penning- och valutapolitiken. Alternativet med rörliga växelkurser behandlas i det följande endast för att illustrera de ekonomisk-politiskt intressanta sambanden mellan valutamarknaden och den inhemska penningmarknaden.

Penningpolitiken måste utformas med hänsyn till förekomsten av interna- tionella kapitalrörelser som tenderar att utjämna effekterna av vidtagna åtgärder. Graden av sådant inflytande från utlandet varierar med den realekonomiska och finansiella situationen i landet. Stora balansbrister i form av bytesbalansunderskott tenderar att öka ekonomins känslighet för kapitalrörelser, vilket illustreras av utvecklingen i svensk ekonomi. Kapital- flödenas lättrörlighet har också tenderat att öka genom tiden till följd av obalanser på internationella kreditmarknader och betalningsbalanskriser i viktiga låntagarländer samtidigt som internationella företagskoncerners finansförvaltning blivit alltmer sofistikerad. Penningpolitiken har därigenom i synnerhet i mindre länder blivit alltmer externorienterad, dvs. i växande utsträckning fått inriktas på att motverka kapitalrörelser med åtföljande påfrestningar på valutareserven och/eller växelkursen. Utrymmet för inhemskt motiverade penningpolitiska åtgärder har reducerats i motsvaran- de män.

Med den sålunda givna restriktionen för stabiliseringspolitiken som växelkursmålet utgör, kan penningpolitiken principiellt följa endera av två huvudstrategier. Politiken kan antingen inriktas på reglering av kreditmark- nadsräntorna eller på att låta räntorna bestämmas av utbuds- och efterfrå-

geförhållanden på marknaden.

Med en räntereglerande politik åläggs kreditinstituten att tillämpa föreskrivna räntor och på obligationsmarknaden fastställs räntorna genom emissionskontroll.

Om marknadsräntorna i stället får bestämmas av utbuds- och efterfråge- förhållandena behöver för den skull centralbanken inte sakna räntepolitiska mål. Sådana mål uppnås emellertid inte genom reglering av marknadsrän- torna utan genom påverkan av utbud och efterfrågan på penning- och kreditmarknaden. Utbudet och efterfrågan kan i och för sig påverkas genom kvantitativa regleringar av kreditinstituten och genom emissionskontroll utan att räntorna samtidigt regleras. Oftast innebär emellertid tillämpning av marknadsräntor att kreditmarknaden påverkas genom marknadsoperationer av centralbanken i syfte att marknadsräntorna skall anpassa sig till den önskade räntestrukturen. En sådan politik utnyttjar således ”marknadskon- forma" medel i motsats till en politik med regleringsinslag.

I det följande beskrivs huvuddragen av dessa båda penningpolitiska strategier med särskilt beaktande av internationella kapitalrörelsers åter- verkningar på politikens resultat, allt under förutsättning att växelkursmålet skall upprätthållas.

En räntereglerande penningpolitik

Uttrycken generell och selektiv betecknar ofta marknadskonforma respek- tive reglerande ekonomisk-politiska instrument. Vid tillämpning av en generell politik är förutsättningen att marknaden inte skall störas utan att dess signaler skall leda till optimala fördelningsbeslut på både varumarkna- der och finansiella marknader.

En selektiv politik däremot ingriper i marknaden och framtvingar allokeringsbeslut som kan avvika från den opåverkade fördelningen. Vanligen, men inte nödvändigtvis, inbegriper den selektiva politiken också prisreglering — på finansiella marknader räntereglering.

Detta slags politik brukar motiveras med exempelvis följande faktorer: — Marknaderna är inte perfekta varför signalerna inte ger korrekta

allokeringsbeslut.

— Karteller och monopol snedvrider marknaderna och eliminerar flexibili- teten i prisbildning och produktionsbeslut. — Den ekonomiska politiken totalt sett innehåller så många ingrepp i marknaderna att de inte fungerar som i teorin. Marknadssignalerna kan påverkas av snedvridande mekanismer som skattesystemet. — Mängder av destabiliserande och marknadsstörande mekanismer är inbyggda i samhällsekonomin, t. ex. konjunkturrörelser, spekulativa kapitalrörelser och fluktuationer i växelkurserna. — Regleringsåtgärder ger snabbare och mer påtagliga effekter än generella åtgärder.

En räntereglerande penning- och kreditpolitik kan syfta till att pressa ner kostnaderna under marknadsnivån för finansiering av vissa ändamål, t. ex. bostadsbyggandet eller statens budgetunderskott. Syftet kan också vara att generellt pressa ner räntenivån på den organiserade kreditmarknaden under

jämviktsnivån för att därigenom främja investeringsutvecklingen.

Vare sig ränteregleringen har selektiv inriktning på krediter till vissa ändamål eller syftar till en generell räntenedpressning, måste den komplet- teras med kvantitativa placeringsregler för kreditinstituten. När marknads- räntan sätts ur spel som allokeringsinstrument genom nedpressning under jämviktsnivån uppstår en överskottsefterfrågan på krediter. Följaktligen måste en ransonering komma till stånd av den tillgängliga kreditvolymen.

Genom kvoteringar i kreditinstitutens utlåning kan dessa åläggas att förvärva t. ex. stats- och bostadsobligationer i proportion till utlåningska- paciteten till av centralbanken fastställda räntor, samtidigt som den totala kreditgivningens omfattning och räntestrukturen kontrolleras. Motivet för en sådan uppläggning av politiken kan vara både att påverka räntenivån och att öka precisionen i politikens verkningar. Påverkan på t. ex. bankutlåning- ens ökningstakt kan åstadkommas med större precision om en räntehöjning kompletteras med en höjd likviditetskvot (den andel av inlåningen som skall placeras i särskilt angivna tillgångar) eller. i fall där snabba resultat

. eftersträvas, med utlåningstak.

Utformningen av räntepolitiken i detta system är en svår balansgång. En för kraftig nedpressning av obligationsmarknadsräntorna avlägsnar incita- menten för köpare som inte är utsatta för kreditpolitiska krav att förvärva obligationer, t. ex. hushåll och företag. Obligationsmarknaden riskerar därigenom att i huvudsak bli begränsad till direkt styrbara institutioner som banker och försäkringsinstitut med stockningsproblem och räntabilitetspro- blem som följd. I synnerhet bankerna blir känsliga för ränteförändringar eftersom en stock räntebundna placeringar finansieras med inlåning till rörlig ränta.

Regleringar av kreditinstitutens utlåning skapar incitament till kreditför- medling utanför den organiserade kreditmarknaden, mellan långivare och låntagare som inte kan nås med centralbankens regleringsinstrument. Tillväxten av en oreglerad marknad med marknadsbestämda räntor lägger restriktioner på den räntenivå som kan föreskrivas vid regleringen av kreditinstitutens utlåningsräntor. Räntesättningen på den organiserade kreditmarknaden kan således inte pressas ner alltför långt under de fria marknadsräntorna om överflyttningen från organiserad till icke organiserad kreditmarknad skall hållas inom godtagbara gränser.

Regleringspolitikens stabiliseringspolitiska effekt avtar således med till- växten av den icke påverkbara inhemska kreditförmedlingen. Ett ytterligare ”läckage” i regleringssystemet uppkommer genom tillgången till krediter från utlandet. En kreditransonering där efterfrågan på kredit inte kan tillgodoses till de reglerade marknadsräntorna inom landet, kommer att driva över efterfrågan till utländska kreditmarknader om inga hinder uppställs för en sådan upplåning.

Lågräntepolitiken och ransoneringen kommer då att reduceras i betydelse och de utländska räntorna kommer att slå igenom på den inhemska marknaden utanför de kontrollerade kreditinstituten. Med tillämpning av fasta växelkurser kommer kapitalinflödet att resultera i en ökning av den inhemska likviditeten och en sänkning av räntan på den oreglerade delen av kreditmarknaden tills jämvikt uppnås mellan utbud och efterfrågan på kredit.

Graden av ränteutjämning blir beroende av låntagarnas värdering av växelkursrisken vid upplåning utomlands. Om kursrisken anses obefintlig, dvs. om parterna helt förlitar sig på centralbankens förmåga att upprätthålla den fasta växelkursen, pågår utlandsupplåningen tills ränteutjämningen blir total. Föreligger däremot skillnader i (förväntad) inflationstakt mellan långivarländerna och det egna landet aktualiseras risken för växelkursänd- ringar. Utjämningen blir då inte fullständig utan låntagarnas kreditefterfrå- gan reduceras med riskbedömningen. En tendens kommer däremot att föreligga till en utjämning av de inhemska och utländska realräntorna, alltså de nominella räntorna på lån i olika valutor korrigerade för inflationstakten i valutornas ursprungsländer. Utjämningen av realräntorna kan väntas gå längst för långfristiga län där framtida Växelkursändringar med större säkerhet kan antas aktualiseras under lånens löptid, medan utjämningen av nominella räntor kan antas gå längre för lån på de korta penningmarkna- derna där kursändringsrisken under länens löptid lättare kan bedömas.

Även andra läckage aktualiseras om räntereglering driver ner räntorna i det organiserade kreditsystemet. Hålls sålunda inlåningsräntorna nere i banksystemet kommer inlåningen att delvis kanaliseras utanför bankerna på den inhemska marknaden eller till utlandet och placeras i valutor med högre ränta. Även här blir omfattningen beroende av insättarnas kursriskbedöm- ning och givetvis den eventuella förekomsten av valutareglering.

Framför allt tenderar emellertid en restriktiv ränte- och kreditreglerande politik riktad mot inhemska kreditinstitut att resultera i en omfattande kanalisering av institutens kreditgivning över utländska dotterbolag som inte kan underställas reglering. Denna kreditgivning, som alltså äger rum till moderbankernas hemland i den egna valutan, reducerar kraftigt effekten av regleringsåtgärder riktade mot de inhemska kreditinstituten. Erfarenheterna från Storbritannien visar sålunda att avskaffandet av valutaregleringen där 1979 gjorde regleringsåtgärderna mot inhemska bankinstitut helt verknings- lösa till följd av överflyttningen till utländska dotterbanker. Regleringsin- strumenten fick därför utmönstras ur den kreditpolitiska arsenalen och kreditpolitiken därefter föras med generella, marknadskonforma medel (jfr. bilaga 3).

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att en räntereglerande politik med åtföljande kreditransonering tenderar att kraftigt reduceras i verkan av internationella kapitalrörelser. l avsaknad av valutareglering kommer omflyttning av bankernas kreditportföljer till utländska dotterbanker att närmast helt upphäva kreditregleringens effekter.

En penningpolitik med fri räntebildning

Med en marknadskonform penningpolitik menas att regleringsinslag saknas i politiken och att räntorna på kreditmarknaden bestäms av samspel mellan _utbud och efterfrågan på pengar och krediter. Marknadsräntorna anpassas därvid så att jämvikt råder mellan utbud och efterfrågan på såväl pengar som krediter. Regleringsinstrument som likviditetskvoter, placeringskvoter och utlåningstak har i allmänhet utmönstrats ur centralbankens medelarsenal. I stället förlitar sig centralbanken på marknadsoperationer (köp och försälj- ning av värdepapper på öppna marknaden för att påverka likviditet och

räntebildning). kassakrav (krav på bankernas kassahållning i centralbanken) samt variationer i villkoren för bankernas upplåning i centralbanken.

Åtskilliga varianter kan tillämpas av en sådan penningpolitik beroende på valet av det omedelbara (”intermediära”) målet för politiken. Politiken kan inriktas på att styra penningmängden, dvs. inlåningen i banksystemet. eller räntorna på kreditmarknaden. Om centralbanken syftar till att styra penningmängdsutvecklingen för att därigenom påverka inflationsutveckling- en. anpassas köp och försäljning av värdepapper så att den eftersträvade penningmängdstillväxten kommer till stånd. Räntorna på kreditmarknaden får då anpassas till sin marknadsbestämda nivå. Om centralbanken syftar till att i stället påverka räntebildningen anpassas likviditeten på marknaden genom köp eller försäljningar av värdepapper så att den eftersträvade räntestrukturen kommer till stånd. Varianter av de båda nämnda renodlade penningmängds- eller ränteinriktade strategierna kan också förekomma. Penningpolitiken kan syfta till att genom marknadsoperationer påverka likviditeten på kreditmarknaden i vid mening, alltså inte bara penningmäng- den (inlåningen i banksystemet) utan också tillgången på värdepapper med kort återstående löptid. Alternativt kan politiken inriktas på att påverka bankernas utlåningstillväxt men då i stället för att använda utlåningsreglering påverka inlåningsutvecklingen med hjälp av marknadsoperationer och därmed bankernas kreditkapacitet. Utlåningstillväxten kan också påverkas från efterfrågesidan genom anpassning av marknadsräntorna till en nivå där kreditefterfrågan svarar mot den eftersträvade tillväxttakten.

Valet mellan dessa varianter av marknadskonform penningpolitik påver- kas av en rad faktorer som varierar mellan olika länder. Institutionella förhållanden, landets storlek och valet av övergripande stabiliseringspolitis- ka mål spelar här in.

En politik med successiv nedpressning av penningmängden för att dämpa den inhemska inflationen till en nivå under omvärldens kan bedrivas lättast av stora länder med realistisk möjlighet till profilering. l traditionell keynesiansk stabiliseringspolitik förutsätts att balansproblem i samhälls- ekonomin kan lösas med finanspolitik och penningpolitik i självständiga roller, inriktade på olika mål för den ekonomiska politiken. En stram finanspolitik kan kompenseras med en lätt penningpolitik och vice versa. En sådan komplementaritet är inte möjlig enligt den nyare monetaristiska eller penningmängdsorienterade strategin som gett penningpolitiken en central funktion.

Bakom den renodlade monetaristiska strategin ligger inte bara en bristande tilltro till den keynesianska stabiliseringspolitikens möjligheter utan också ståndpunkten att den traditionella stabiliseringspolitiken genom felaktig dosering och tidsanpassning bidrar till att accentuera konjunktur- svängningarna. Med detta synsätt bör myndigheternas styrningsmöjligheter nedbringas till ett minimum och inriktas på kontrollen av ett enda mål: penningmängdstillväxten och därmed inflationstakten. I monetaristisk strategi ligger också att den offentliga sektorn bör krympas så mycket som möjligt för att ge utrymme åt marknadskrafterna.

En penningpolitik som inriktas på kontroll av tillväxten av ett på något sätt definierat monetärt aggregat utgår från att vissa samband föreligger mellan tillväxten av detta aggregat och utvecklingen av de egentliga målen för

stabiliseringspolitiken, i första hand inflationstakten. Penningmängdstillväx- ten är givetvis inget mål i sig utan ett intermediärt mål.

Valet av ett intermediärt mål motiveras av att fullständig kunskap saknas om sambanden mellan skilda medel och mål i ekonomin och att informa- tionen om utvecklingen av olika mälvariabler släpar efter eller är missvisan- de. Genom valet av en variabel, penningmängden, om vilken information snabbt finns tillgänglig, kan politiken löpande korrigeras för störningar, förutsatt givetvis att ett stabilt samband kan väntas räda mellan den intermediära målvariabeln och det slutliga målet.

Användningen av monetära aggregat som mål för penningpolitiken innebär att räntenivån inte samtidigt kan styras utan bestäms på penning- marknaden ("endogent") eftersom de båda storheterna inte kan bestämmas oberoende av varandra.

Arbetshypotesen för en politik med penningmängdsutvecklingen som norm är som framgått att om penningmängden medges öka i en takt som är oförenlig med balanserad inhemsk real efterfrågan, uppstår ett överskott på monetära tillgångar. Då drivs efterfrågan upp på varor och tjänster och därmed prisstegringstakten. Alternativt ökar emellertid efterfrågan på utländska finansiella tillgångar med kapitalexport som följd. Syftet med att eftersträva balanserad monetär tillväxt kan därför avse antingen inhemsk eller yttre balans.

Tillämpning av fasta växelkurser är oförenlig med ett mål också för penningmängdstillväxten. Eftersom ränteutvecklingen måste tillåtas att anpassas till penningmängdsutvecklingen, kommer kapitalrörelser som utlöses av räntedifferenser i förhållande till utlandets räntor att ge upphov till tryck på växelkursen som knappast kan kontrolleras genom valutamarknads- interventioner. Annorlunda uttryckt kan försök att pressa ner inf1ationen under inflationstakten i utlandet genom att åstadkomma en långsammare tillväxt i penningmängden väntas pressa upp de inhemska räntorna så att kapitalinflöden utlöses och växelkursen utsätts för apprecieringstryck.

Valet för myndigheterna står då mellan att antingen hålla fast vid den planerade penningmängdsnormen och acceptera konsekvenserna för växel- kursen eller att frångå penningmängdsnormen och inrikta penningpolitiken på att få till stånd växelkursstabiliserande kapitalrörelser. Det innebär att ett uppställt växelkursmål lägger bestämda restriktioner på möjligheterna att föra en autonom penningpolitik, inriktad på inhemska mål, och att ränteutvecklingen/penningmängdstillväxten inte kan skilja sig markant från utlandet.

Upprätthålls således ett växelkursmål och kreditmarknadsräntorna bestäms marknadsmässigt, måste centralbanken inrikta marknadsoperatio- nerna på att stabilisera räntorna/penningmängdstillväxten på en nivå som ger balans i kapitalflödena vid den givna växelkursen.

De båda penningpolitiska huvudstrategierna och kapitalrörelseteorierna har diskuterats under förutsättningen att några hinder inte föreligger för kapitalrörelser i form av valutareglering eller andra bestämmelser. Det har framgått att väljer man att tillämpa fast växelkurs så kan man inte samtidigt välja penningmängdsutveckling eller ränteutveckling eftersom kapitalrörel- ser tenderar att utjämna penningpolitikens verkningar om politikens grad av stramhet avviker från omvärlden. Denna slutsats gäller oberoende av valet

av penningpolitisk strategi. Införandet av hinder för kapitalrörelserna i form av valutareglering borde följaktligen öka möjligheterna att profilera penningpolitiken mot utlandet och att inrikta politiken på inhemsk konjunkturstabilisering. En valutareglering borde också hindra destabilise- rande kapitalrörelser som skulle ha genomslag på den inhemska kreditmark- naden eller på växelkursen.

I följande avsnitt diskuteras mot denna bakgrund en valutareglerings principiella funktion.

11.5. En valutareglerings utformning och funktion

11.5.1. Inledande synpunkter

Den föregående principiella diskussionen i detta kapitel belyste sambanden mellan de stabiliseringspolitiska målvariablerna valutakurs/valutareserv å ena sidan och inhemsk räntebildning/likviditet å andra sidan. Med någon generalisering kan motiven för valutareglering sammanfattas i tre kategorier som alla hänger samman men som har olika relevans i skilda ekonomisk— politiska situationer.

En valutareglering kan vara avsedd som — ett stöd för en fast eller styrd växelkurs. — ett medel för att avskärma den inhemska kreditmarknaden från effekter av kapitalrörelser och därmed skapa en räntepolitisk autonomi samt som

— ett medel för påverkan av betalningsbalansens struktur. En valutareglerings funktion som stöd för växelkurspolitiken innebär att regleringen avses hindra genomförandet av transaktioner med utlandet som vid ett givet växelkursmål skulle framtvinga stora interventioner av

centralbanken på valutamarknaden och/eller motverkande penningpolitiska åtgärder. Om valutaregleringen är effektiv minskar kraven på interventio- nernas storlek och därmed återverkningarna på valutareserven. Likaså minskar behovet av penningpolitiska motåtgärder som kan komma i konflikt med inhemskt motiverade mål för penningpolitiken. En valutareglerings

funktion som stöd för växelkursen kan avse både att minimera kapitalflöden i

normalsituationer (permanent valutareglering) och att hindra spekulation mot den egna valutan i utsatta situationer (valutareglering som beredskaps- instrument). Även med sistnämnda funktion kan regleringen vara av permanent karaktär, nämligen om den syftar till att hindra uppbyggnad av ”valutapositioner” som kan omfördelas i utsatta situationer och då orsaka kapitalflöden. En valutareglering kan också vara av renodlad beredskaps- karaktär och då inte vara i kraft i normalsituationer.

En valutareglering som syftar till att skapa "autonomi" genom att avskärma den inhemska kreditmarknaden från påverkan av kapitalflöden kan likaså vara mer eller mindre restriktiv. Om penningpolitiken inriktas på att uppfylla inhemskt motiverade konjunkturpolitiska eller allokeringspolitiska mål och en fast eller styrd växelkurs samtidigt skall upprätthållas, krävs en

restriktiv (och effektiv) valutareglering för att motverka kapitalflöden som neutraliserar effekterna av den internorienterade politiken.

Avskärmningseffekten kan även ha andra syften än att värna om en internorienterad penningpolitik med en från omvärlden avvikande stram- hetsgrad eller räntebildning. Genomslaget av kapitalrörelser som framtving- ar motverkande penningpolitiska åtgärder för att försvara växelkursen kan verka allmänt destabiliserande på räntebildning och likviditet. En valutareg- lering som syftar till att dämpa sådana effekter kan också sägas vara uttryck för en strävan efter ”autonomi” i den ekonomiska politiken.

Den uppsättning av selektiva transaktionsförbud och villkor som uppställs av en administrativ valutareglering påverkar betalningsbalansens struktur. En valutareglering kan t. ex. uppställa så gott som undantagslösa förbud mot utgående kapitaltransaktioner i förräntningssyfte (portföljinvesteringar) och mot finansiell upplåning utomlands.

Bestämmelserna kan innehålla både ransoneringsinslag och stabiliserings- moment. Förbud mot utgående portföljinvesteringar kan motiveras såväl av en strävan att minimera kapitalutflödet i en situation med bytesbalansun- derskott som av en önskan att över huvud taget reducera utrymmet för utgående kapitalrörelser som kan verka destabiliserande på växelkursen/ valutareserven eller den inhemska kreditmarknaden. Liberala regler för utlandsfinansiering av inhemska ändamål kan införas för att näringslivet skall bidra till finansiering av ett bytesbalansunderskott. Krav på lånens minsta löptid kan uppställas för att stabilisera skuldstockarna genom att sprida amorteringarna i tiden. En valutareglering kan sålunda användas som ett aktivt stabiliseringspolitiskt instrument vars inriktning ändras med den ekonomiska situationen.

Ett betalningsbalansmässigt strukturmål är relativt lätt att uppnå till den del valutaregleringen avses hindra vissa slag av kapitaltransaktioner, t. ex. portföljinvesteringar som värdepappersförvärv. Uttrycks strukturmålet däremot mer positivt, som t. ex. en strävan att stimulera långfristig upplåning på bekostnad av kortfristig, blir bilden mer komplicerad. Variationsmöjlig- heterna, i synnerhet i anknytning till finansiering av utrikeshandeln, öppnar många vägar för företagen att åstadkomma en lämplig avvägning mellan tillgångar och skulder med olika löptid.

Den rörelsefrihet som sålunda föreligger inom en valutareglerings ramar reducerar inte bara möjligheterna att styra betalningsbalansens struktur utan också regleringens effektivitet över huvud taget. Bedömningen av en valutareglerings effektivitet och betydelsen av olika ”läckage" utgör en komplicerad frågeställning som ytterst gäller ändamålsenligheten av valuta- reglering som stabiliseringspolitiskt instrument.

Den allmänna slutsatsen är att en valutareglering kan underlätta ”kom- promisser” — reducera målkonflikten — mellan de penning- och valutapoli- tiska huvudmålen växelkurs och kreditmarknadsränta/-likviditet. Kan såle- des en valutareglering reducera kapitalrörelsernas räntekänslighet och känslighet för växelkursförväntningar, höjer den effektiviteten i stabilise- ringspolitiken och främjar upprätthållande av såväl växelkursmål som mål för ränte- och likviditetsutvecklingen på kreditmarknaden, variabler som vid fria kapitalrörelser är starkt beroende av varandra.

11.5.2. En valutareglerings betydelse för olika penning- och valutapolitiska strategier

Översikten i det föregående av olika penning- och valutapolitiska strategier koncentrerades på system med fasta (om än justerbara) växelkurser. Motivet för denna begränsning var att växelkursstyrning är det normala övergripande stabiliseringspolitiska målet för en ekonomi av svensk typ. För att renodla 'beskrivningen av kapitalrörelsers effekter på kreditmarknaden förutsattes att administrativa hinder som valutareglering inte existerade. I det följande fullföljs analysen med en diskussion av en valutareglerings verkningar på kapitalrörelserna och därmed på penningpolitikens effekter. Analysen belyser valutaregleringens funktion i olika penningpolitiska system. Även nu utgår alltså framställningen från att fasta växelkurser uppställts som ett övergripande stabiliseringspolitiskt mål. även om effekten av flytande växelkurser berörs avslutningsvis för jämförelsens skull.

Avsnitt 11.4 visade att en nedpressning av kreditmarknadsräntorna genom reglering resulterari en överskottsefterfrågan på kredit som nödvändiggör att kreditutbudet fördelas genom ransonering. Föreligger i en sådan situation inga hinder för valutaflöden, kommer överskottsefterfrågan på kredit att tillgodoses från utlandet. Det valutainflöde som således uppkommer, fortsätter tills kreditefterfrågan tillgodosetts vid den i utlandet etablerade räntenivån. En total utjämning av överskottsefterfrågan på den inhemska kreditmarknaden kommer emellertid inte nödvändigtvis till stånd. Risken för valutakursändringar, t. ex. devalvering av den inhemska valutan, tas med i låntagarnas bedömning. Ju större denna risk bedöms vara, desto mindre blir valutainflödet till följd av den otillfredsställda kreditefterfrågan.

Som framgått kan man emellertid utgå från att kreditregleringarnas verkan avsevärt utjämnas av valutainflöden. Utan hinder av valutareglering resulterar nedpressade kreditmarknadsräntor också i en kreditgivning till utlandet så länge räntorna är högre där. Bruttoflödena, såväl in- som utgående kapitalrörelser, kommer således att stimuleras av kreditmarknads- regleringarna i avsaknad av valutareglering.

En valutareglering som motverkar såväl in- som utgående kapitalrörelser är därför vid fasta valutakurser normalt en förutsättning för att ränteregle- ringar på kreditmarknaden skall få avsedd effekt och inte utjämnas av valutaflöden. En ytterligare förutsättning är givetvis att valutaregleringen är effektiv så att inte olika läckage utjämnar kreditpolitikens effekter. Denna aspekt behandlas senare i detta avsnitt.

Tillämpas däremot en fri räntebildning på kreditmarknaden kommer marknadsräntorna att etableras på en nivå där utbud och efterfrågan på såväl krediter som likviditet (pengar) äri balans. Kredit- och penningpolitiken förs i denna modell med marknadsoperationer som anpassar räntorna (eller penningmängdstillväxten) till de mål som uppställts av centralbanken.

Tillämpas i denna modell fasta växelkurser kommer valutaflöden att uppträda om marknadsräntorna (eller penningmängdstillväxten) avviker från utlandet och valutareglering saknas. Även i denna modell kommer marknadens bedömning av valutakursriskerna att avgöra valutaflödenas omfattning och därmed flödenas utjämnande effekt. Tillämpningen av (en effektiv) valutareglering verkar i detta system som en ytterligare friktion,

utöver växelkursrisken, mot kapitalrörelsernas utjämnande effekt på räntor- na och ökar således graden av ”autonomi” i penningpolitiken, alltså möjligheten att föra en på inhemska stabiliseringspolitiska mål inriktad penningpolitik. Alternativt kan sägas att behovet att anpassa penningpoliti- ken för att dämpa kapitalrörelsernas återverkningar på valutareserven reduceras om dessas omfattning minskas genom minskad räntekänslighet, genom marknadsparternas aversion mot växelkursrisken eller till följd av valutareglering.

För jämförelsens skull skall även förhållandena vid tillämpning avflytande växelkurser något beröras. Förekomsten av flytande växelkurser innebär att något mål inte uppställs för växelkursens nivå och att centralbanken följaktligen inte påverkar kursutvecklingen genom marknadsinterventioner (jfr. avsnitt 11.3). Växelkursen anpassas så att utbud och efterfrågan på valuta är i balans. Ändrade utbuds- eller efterfrågeförhållanden på valutamarknaden får följaktligen ingen volymeffekt på den inhemska kreditmarknaden och därmed inte heller någon ränteeffekt. I stället påverkas växelkursen.

Eftersom växelkursvariationer således fångar upp kapitalrörelserna, skapar flytande växelkurser ett utrymme för autonomi i penningpolitiken. Inhemskt motiverade penningpolitiska åtgärder kommer inte att motverkas av kapitalrörelser som i system med fasta eller styrda växelkurser där centralbanken intervenerar på valutamarknaden.

En valutareglering kan dämpa utslaget i växelkursen som följer av genomförda eller förväntade kreditpolitiska åtgärder och således motverka realekonomiska återverkningar av excessiva växelkursutslag.

Om inte rent flytande växelkurser tillämpas utan växelkursens utveckling tillmäts en viss vikt och blir föremål för styrning ("managed floating”), kan behovet av växelkursstabiliserande penningpolitiska åtgärder eller valuta- marknadsinterventioner likaså reduceras om valutareglering tillämpas.

11.6. En valutareglerings effekter — några empiriska undersökningar

En förutsättning för att en valutareglering skall fylla sin avsedda funktion — att reducera kapitalrörelsers genomslag på den inhemska kreditmarknaden eller att dämpa utslagen i den egna valutans växelkurs — är givetvis att regleringen är någorlunda effektiv. Läckagen i regelsystemet får därför inte vara så stora att hinder för vissa transaktionsslag i stort sett kan kompenseras genom användande av andra — icke reglerade — transaktioner.

En rad undersökningar har genomförts utomlands och i Sverige i syfte att bedöma valutaregleringars effektivitet eller, om detta inte varit det primära syftet, som ändå medger vissa slutsatser om effekterna av tillämpade kapitalkontroller.

Undersökningarna bygger vanligen på endera eller en kombination av de båda i avsnitt 11.3 redovisade modellerna, monetära ansatsen och keynesi- anska ansatsen. Innebörden av dessa är att effekterna av en valutareglering skiljer sig avsevärt redan på teoretisk nivå.

Monetära ansatsen utgår från att betalningsbalansen är ett aggregat och

innehåller inga förklaringar om utvecklingen av dess delkomponenter bytesbalansen och kapitalbalansen. Enligt teorin resulterar en överskotts- efterfrågan på pengar i ett valutainflöde (vid fasta växelkurser) som tillgodoser efterfrågan och vice versa. Penningpolitiken kan därför inte påverka den inhemska kreditmarknaden, dvs. stramhetsgraden eller ränte- nivån kan inte avvika markant från utlandet. Däremot påverkar penningpo- litiken valutareserven eftersom en ändring i stramhetsgraden omedelbart utlöser valutaflöden.

Eftersom betalningsbalansen betraktas som en enhet, kommer hinder för kapitalrörelser över kapitalbalansen att utlösa motsvarande flöden över bytesbalansen. En valutareglering som hindrar transaktioner över kapitalba- lansen, kommer därför inte att vara ett stöd för en internorienterad kreditpolitik som i själva verket blir helt utan effekt. Däremot förstärker valutaregleringen kreditpolitikens effekter på bytesbalansen.

Keynesianska ansatsen utgår från att betalningsbalansens båda huvudkom- ponenter, bytesbalansen och kapitalbalansen bestäms var för sig och att det föreligger en direkt koppling mellan kreditpolitikens inriktning och reala storheter i ekonomin. En räntehöjning påverkar sålunda exempelvis realinvesteringarna och dämpar därmed aktivitetsnivån i ekonomin varvid bytesbalansen förstärks (importen sjunker). Samtidigt genererar räntehöj- ningen ett valutainflöde över kapitalbalansen som till följd av likviditetsök- ning och ökad real efterfrågan försvagar bytesbalansen. Effekten på kapitalbalansen dämpas emellertid av att ränteändringens återverkningar sprids över hela spektrat av tillgångar och skulder enligt portföljvalsteorin (jfr. avsnitt 11.3).

En valutareglering som hindrar kapitalinflöden kommer enligt keynesian- ska ansatsen att förstärka uppgången i bytesbalansen vid en åtstramning av kreditpolitiken. Eftersom likviditetstillskott utifrån hindras, slår åtstram- ningen oavkortat mot bytesbalansen (importen) via effekterna pä realinves- teringarna. På motsvarande sätt förstärks nedgången i bytesbalansen vid en kreditexpansion om kapitalutflöden hindras av en valutareglering.

De båda teoriernas huvudslutsatser kan sammanfattas enligt följande. Kreditpolitikens beroende av utlandet är fullständigt enligt monetära ansatsen eftersom en obalans mellan tillgång och efterfrågan på den inhemska penningmarknaden utjämnas genom kapitalflöden mot utlandet. Dessa flöden uppkommer antingen över kapitalbalansen eller bytesbalan- sen. Enligt keynesianska ansatsen föreligger däremot ett visst kreditpolitiskt oberoende av utlandet eftersom utbytbarheten av flöden över kapitalbalan- sen och bytesbalansen inte är fullständig. En valutareglering är därför inget stöd för kreditpolitiken enligt monetära ansatsen men har däremot en kreditpolitisk effekt enligt keynesianska ansatsen.

Det är alltså graden av känslighet hos kapitalströmmarna som är avgörande för det kreditpolitiska beroendet. Flera försök har gjorts att mäta hur valutaströmmarna påverkas av olika bestämningsfaktorer. En genom— gång av sådana mätningar gjordes i valutakommitténs delbetänkande SOU 1980:51, kapitel 7 Kapitalrörelsernas bestämningsfaktorer och partiella kapitalkontrollsystem. De mest intressanta studierna av kapitalrörelsernas känslighet är de som försöker integrera den keynesianska portföljvalsteorin med den monetära ansatsen.

Kouri och Porterl har studerat kvartalsvisa kapitalrörelser i Australien, Holland, Italien och Västtyskland och hur dessa påverkats av ändringar i inhemsk inkomst, ränta, ändringar i centralbankens nettoinnehav av inhemska tillgångar samt bytesbalansens saldo. Deras resultat visar i vilken utsträckning kreditpolitiska åtgärder motverkats av kapitalflöden i de studerade länderna.

Beräkningarnas resultat framgår av följande tablå.

Procentuellt läckage till utlandet av kreditpolitiska åtgärder Västtyskland 77 Holland 59 Australien 47 Italien 43

I Västtyskland motverkades alltså under den studerade perioden 77 procent av en minskning i penningmängden av kapitalflöden, medan motsvarande andel för Italien endast var 43 procent. Resultaten kan tolkas som ett mått på graden av kreditpolitiskt beroende av utlandet i de studerade länderna. Detta beroende skulle alltså vara i det närmaste dubbelt så stort i Västtyskland som i Italien.

En intressant iakttagelse, som dock Kouri och Porter inte gör, är att Västtyskland i det närmaste saknar valutareglering medan Italien har en omfattande reglering. Även Australien hade valutareglering under den studerade perioden, liksom Holland som då upprätthöll en strängare reglering än som senare tillämpats.

Kouris och Porters resultat skulle således kunna tyda på att valutaregle- ringar kan ge ett visst oberoende för kreditpolitiken. Man måste dock beakta att de studerade länderna skiljer sig mycket åt i åtskilliga avseenden, varför skillnaderna i kreditpolitiskt beroende säkert beror även på andra faktorer än förekomsten av valutaregleringar.

Lybeck (1975) har för Sveriges del gjort liknande uppskattningar av hur olika faktorer påverkar kapitalrörelserna. Lybeck studerade effekterna av utlåningstak för bankerna på kapitalrörelserna. Resultaten indikerade att ungefär 45 procent av den avsedda åtstramningseffekten på den inhemska likviditeten utjämnades av kapitalrörelser. Detta tyder alltså på att ett inte obetydligt oberoende skulle ha förelegat för kreditpolitiken under den studerade perioden (1967—74).

En motsvarande undersökning avseende Norge indikerar att inhemskt genererad kredittillförsel resulterar i ett valutautflöde på ca 40 procent inom ett år.2

En valutareglerings möjligheter att påverka ett valutautflöde reduceras kraftigt om stora skuldstockar byggs upp gentemot utlandet (se vidare avsnitt 11.7). De av bytesbalansunderskotten framtvingade lättnaderna i upplå- ningsbestämmelserna som genomfördes under 1970-talet i de flesta länders valutaregleringar skulle således inte bara som avsett ha stärkt en kreditåt- stramnings effekter på ingående kapitalrörelser utan också ha ökat potentialen för valutautflöden genom amorteringar. Utrymmet för kredit- politisk handlingsfrihet bör alltså ha minskat under 1970-talet. En återgång till restriktiva upplåningsregler skulle främja möjligheterna att genomföra en

1 Kouri, P. J.—Porter, M. G.: "International Capital Flows and Port- folio Equilibrium”, Jour- nal of Political Economy 1974.

2 Grönvik, G.: ”KRÖ- SUS — Ny relasjon til å bestemme publikums netto valutasalg”. Ar- beidsnotat 23 mars 1981 fra Norges Bank. Se även NOU 1983254 ”Om revisjon av valutaregu- leringen”, s. 51—53.

3 Porter, M. G.: ”Capital Flows as an Effect to Monetary Policy; The German Experience”, IMF Staff Papers, July 1972.

inhemsk kreditåtstramning. Däremot skulle en expansiv kreditpolitik motverkas av amorteringsutflöden.

En central fråga är alltså vilka effekter man erhållit vid ändringar i valutaregleringen. I valutakommitténs delbetänkande (SOU 1980:51) redo- gjordes i kapitel 7 för några skattningar av effekterna av införandet av partiella kapitalkontroller i USA och Västtyskland. Resultaten pekar på en blygsam effekt på det totala kapitalflödet. Porter3 beräknade sålunda att över 80 procent av en skärpning av tyska bankers reservkrav avseende skuldsätt- ning till in- och utlänningar uppvägdes av kapitalflöden. Likväl kan kanske denna effekt ses som överraskande stor mot bakgrund av att endast en ringa del av alla kanaler för kapitalrörelser var utsatta för restriktioner och att stora tillgångs- och skuldstockar gentemot utlandet fanns i utgångsläget.

Den mest omfattande ändringen i den svenska valutaregleringen ägde rum är 1974 då utlandsupplåning började tillåtas för inhemskt bruk. Ändringen syftade till att stimulera ett valutainflöde och kombinerades med en kreditpolitik som stramade åt den inhemska kreditmarknaden. Utgår man från att valutaregleringen haft en återhållande effekt på kapitalrörelser, kan man vänta sig att den omedelbara effekten av att tillåta utlandsupplåning skulle bli kraftig men att flödena därefter skulle minska i omfattning. Detta antagande följer av att portföljanpassningen dominerar på kort sikt medan ändringen i flödena (den ändrade ”filtereffekten”) blir mindre.

Efter ändringen i valutaregleringen uppkom ett tämligen omfattande privat valutainflöde. Jämfört med tidigare år var detta en dramatisk förändring. Efter 1976 föll dock den privata sektorns finansiella upplåning drastiskt, men ökade åter 1981 (jfr. kap. 10, avsnitt 10.2). Utvecklingen efter 1974 stöder alltså uppfattningen att valutaregleringen dessförinnan hade en begränsande effekt på kapitalinflödet. Emellertid kombinerades en rad andra åtgärder, däribland en kreditpolitisk åtstramning, med liberalisering- en av valutaregleringen. Det är därför svårt att bedöma effekterna av ändringen i valutabestämmelserna. För att isolera sistnämnda effekter måste man utgå från en ekonometrisk modell som beskriver hur valutaflödena påverkats av de olika åtgärder som vidtagits.

Två sådana undersökningar har genomförts i Sverige, dels av Lybeck- Järnhäll (1978), dels inom riksbanken av Franzén-Markowski. Sistnämnda studie beskrivs utförligt i bilaga 2 till detta betänkande.

Även om Lybecks-Järnhälls syfte inte var att mäta effekterna av ändringen i valutaregleringen, ger deras undersökning en indikation på att valutaregle- ringen varit effektiv i betydelsen att avskaffandet av upplåningsrestriktio- nerna 1974 gav en avsevärd ändringseffekt i form av stockanpassning. Liberaliseringens betydelse för valutaregleringens filtereffekter erhölls dock inte från deras estimation. Deras modell beaktar således inte skillnaden mellan stockanpassningen och ändringen i filtereffekten.

Om man utgår från att stockanpassningen upphört efter 1975 kan man estimera en ny kapitalekvation baserad på de flöden som uppkommit 1975 och framåt. En jämförelse av kapitalekvationerna för perioden före och efter 1975 skulle sålunda kunna ge en uppskattning av valutaregleringens filtereffekt.

Franzén-Markowskis studie gäller bestämningsfaktorerna bakom valuta- flödena efter liberaliseringen av valutaregleringen 1974. Studien baseras på

kvartalsdata och utgår från en kombination av en monetär ansats och en portföljvalsansats. Valutaflödet definieras som valutareservens ändring minus den statliga utlandsupplåningen. Detta flöde motsvarar summan av bytesbalansbetalningar och i stort sett icke-statliga kapitalrörelser. Studien estimerar hur valutaflödet påverkas av likviditetsefterfrågan och likviditets- utbud samt det relativa ränteläget i förhållande till omvärlden.

Valutaflödets känslighet för kreditmarknadsläget kan ses som ett uttryck för graden av kreditpolitiskt oberoende. Undersökningens monetära ansats innebär att en ökning i utbudet av pengar (från ett jämviktsläge) skulle resultera i en lika stor ökning av valutautflödet. De beräknade koefficien- terna påvisar emellertid en betydligt mindre känslighet för kreditmarknads- läget. En ökning i utbudet av pengar resulterar i ett valutautflöde motsvarande 30 å 40 procent av utbudsökningen. Detta kan tas som ett indicium på att valutaregleringen skapar ett visst penningpolitiskt oberoen- de. Känsligheten är också låg i förhållande till den som uppmättes av Kouri-Porter i den ovan nämnda undersökningen. Denna jämförelse får dock göras med en viss försiktighet eftersom de använda metoderna inte är helt lika. Med samma reservation kan konstateras att resultatet av Franzén-Markowskis undersökning i stort sett överensstämmer med de resultat som Grönvik uppmätte för Norge i den ovan nämnda undersökning- en liksom också med Lybecks undersökning.

För att undersöka om ändringen av valutaregleringen 1974 hade någon effekt på valutaflödenas känslighet för ändringar i kreditmarknadsläget, förlängdes beräkningsperioden för skattningarna bakåt från 1974 till tredje kvartalet 1971. Franzén-Markowski tolkar resultatet som att ändringen i valutaregleringen hade en signifikant effekt på kapitalflödena till och från Sverige. Effektens storlek går dock inte att bedöma på basis av undersök- ningen.

Det enda tillgängliga exemplet i modern tid på ett fullständigt och i ett sammanhang genomfört avskaffande av valutareglering utgör Storbritanni- ens åtgärder 1979. En beskrivning och analys av de valuta- och penningpo- litiska effekterna ges i bilaga 3 till detta betänkande.

Eftersom den brittiska valutaregleringen främst riktades mot utgående kapitalrörelser kom den följande stockanpassningen i huvudsak att avse valutainlänningars omplacering från pund till andra valutor. Den omedelba- ra effekten av avregleringen dämpades också av pundets styrka och de då rådande höga räntorna. Tidpunkten för avregleringen var också vald med hänsyn till dessa gynnsamma förutsättningar.

Som framgår av bilaga 3 blir uppskattningarna av övergångseffekterna på kapitalflödet osäkra i anslutning till avregleringen, bl.a. till följd av att statistiken delvis byggde på valutaregleringsmaterial och således försäm- rades kvalitativt. — Portföljinvesteringarna utomlands ökade med minst 6 miljarder pund, ungefär en fördubbling av stocken på ett år.

— Direktinvesteringarnas finansiering lades om från utlandslån till inhemsk finansiering. Omläggningen resulterade i att ett tidigare årligt inflöde på 1,5 miljarder pund vändes till ett lika stort utflöde. — Valutainlåningen i brittiska banker från inhemska kontoinnehavare som tidigare inte tillåtits uppgick till omkring 3,5 miljarder pund på ett år.

En summering av ovannämnda effekter ger ett valutautflöde på totalt 11 miljarder pund, ett belopp som säkert är en underskattning av överförings- effekten med hänsyn till brister i statistiken. Under anpassningsprocessen (och därefter) var både växelkurser och räntor rörliga i Storbritannien. Man kan därför anta att stockanpassningen orsakade en (obestämd) sänkning av växelkursen och en höjning av ränteläget. Om växelkursen och/eller räntorna hållits oförändrade, skulle sannolikt nettokapitalutflödet och därmed belastningen på betalningsbalansen ha blivit större än vad som faktiskt blev fallet.

Avregleringen på valutaområdet hade följdverkningar även för utform- ningen av kreditpolitiken. Det var då inte längre möjligt att hindra bankerna att förmedla krediter från sina dotterbolag i utländska finanscentra. Regleringsinslagen på den inhemska kreditmarknaden blev därigenom verkningslösa och avskaffades inom kort. Övergången till marknadskonform penningpolitik innebar att penningmängden styrs genom marknadsoperatio- ner i stället för räntereglering och likviditetskvoter för bankerna. Även denna reform passade väl in i den allmänna strategin för den ekonomiska politikens ökade marknadsanpassning.

Som diskuterats tidigare i detta kapitel kan en generell (monetaristisk) inriktning av penningpolitiken i princip förväntas minska benägenheten att tillämpa valutareglering. Jämfört med en strategi som bygger på reglerade marknadsräntor och fasta växelkurser bör kapitalrörelserna med fria räntor och växelkurser bli mindre ensidiga och mindre omfattande.

En reglering av kapitalrörelserna kan emellertid även med en generell penningpolitik vara till hjälp för att hindra en "over-shooting” av växelkur- sen som kan följa av en ensidig inriktning på ett mål för penningmängden. Den beredskapslagstiftning för valutareglering som alltjämt finns i Storbri- tannien, och som kompletterats med regler avsedda att hindra kapitalimport, kan kanske ses som ett erkännande av att det även vid en generell penningpolitik finns stora risker för destabiliserande kapitalrörelser.

11.7. En valutareglerings uppbyggnad och funktionssätt

11.7.1. Regleringens inriktning på transaktionsslag

I kapitel 6 Betalningsbalansens uppbyggnad, redovisades olika kapitalrörel- sebegrepp. En klassificering som där gjordes avsåg kapitalrörelsernas återverkningar på landets finansiella förmögenhet.

Bytesbalansens saldo, alltså skillnaden mellan export och import av varor och tjänster, motsvaras av en nettoförändring i landets finansiella förmögen- het. Är bytesbalanssaldot positivt, ökar landets finansiella förmögenhet och vice versa. Det innebär att om exporten överstiger importen, ökar landets nettoinnehav av fordringar på utlandet och tvärtom vid ett importöver- skott.

Rent finansiella transaktioner, som alltså inte sammanhänger med handelstransaktioner, påverkar endast sammansättningen av landets finan- siella förmögenhet, men inte dess nettostorlek. En valutainlännings förvärv av utländska värdepapper reducerar centralbankens valutareserv och ökar

samtidigt valutainlänningens värdepappersinnehav. Landets finansiella för- mögenhet har således ändrats till sin sammansättning (både med avseende på tillgångarnas art och innehavare) men dess nettostorlek är oförändrad.

En valutareglering tar i allmänhet sikte på kontroll av rent finansiella transaktioner men lämnar handelsbetalningar och normala handelskrediter utanför regleringen. Det gäller åtminstone industrialiserade länder med oreglerad utrikeshandel grundad på internationella frihandelsavtal till vilka den föreliggande diskussionen begränsas.

Anledningen till att finansiella transaktioner eller kapitaltransaktioner ofta är föremål för valutareglering är att de (på samma sätt som handelsanknutna transaktioner) påverkar den egna valutans växelkurs eller, om ett mål för växelkursen uppställts, centralbankens valutareserv. Om fria växelkurser tillämpas kan finansiella transaktioner orsaka kursutslag som får realeko- nomiska återverkningar på export och import och därmed på hela samhälls- ekonomin. Om däremot centralbanken gör interventioner på valutamarkna- den för att upprätthålla ett växelkursmål, får kapitaltransaktioner med utlandet återverkningar på centralbankens valutareserv och den inhemska kreditmarknaden så att likviditeten och/eller ränteutvecklingen påverkas. Kapitalrörelserna kan även i detta fall få realekonomiskt icke önskade effekter (jfr. avsnitt 11.3 ovan).

Nämnda växelkurs- eller kreditmarknadseffekter uppstår endast om betalningar sker mellan det egna landet och utlandet, dvs. när en kapitaltransaktion slutligt regleras mellan en valutainlänning och en valuta- utlänning. Endast i samband med betalningen tas således utländska valutatillgångar och inhemska betalningsmedeli anspråk. En valutareglering kan således i princip ta sikte på endast kapitalbetalningar, dvs. betalningar som avser annat än export och import av varor eller tjänster enligt normala handelsvillkor.

Vanligen sträcker sig valutaregleringens bestämmelser längre än till betalningarna och omfattar också förbud mot in- och utförsel av värdepapper över landets gränser, mot utlåning till eller skuldsättning gentemot utlandet etc. Anledningen är att en valutareglering för att bli effektiv måste motverka också uppbyggnad av tillgångar och skulder gentemot utlandet eller i utländsk valuta som vid en avveckling resulterar i betalningar. Tekniskt brukar regleringen riktas mot 5. k. portföljinvesteringar. Med en (utgående) portföljinvestering avses en kapitaltransaktion som resulterar i en placering hos en valutautlänning eller i utländsk valuta och som sker i avkastningssyfte (i form av ränta, utdelning eller värdetillväxt). En portföljinvestering är av "passiv” karaktäri motsats till en direktinvesteringi ett företag som förutsätter ett aktivt deltagande i och praktisk möjlighet att påverka företagets förvaltning. Utgående kapitaltransaktioner resulterar således definitionsmässigt i antingen portföljinvesteringar eller direktinves- teringar. Detsamma gäller ingående kapitaltransaktioner. En skuldsättning i utlandet resulterar sålunda i en valutautlännings portföljinvestering med en valutainlänning som mottagare.

Även ingående portföljinvesteringar är normalt underkastade valutaregle- ring i samma utsträckning som utgående eftersom den valutapolitiska och penningpolitiska effekten är symmetrisk.

Portföljinvesteringar kan genomföras i ett nära nog oändligt antal former

från enkla av typen bankdepositioner och värdepappersförvärv till mer svårgenomskådliga som vävs in i andra, icke reglerade transaktioner, t. ex. handelskrediter och fonderingar i utländska dotterbolag. Det ligger därför i en valutareglerings natur att regelsystemet ofta blir komplicerat och detaljrikt för att motverka kringgåenden.

Graden av detaljrikedom varierar emellertid med regleringens syften (jfr. bilaga 1). Mer eller mindre heltäckande regleringar som i Sverige, Finland, Italien och Österrike, är förenade med omfattande regelkomplex. I vissa länder, som Schweiz och Västtyskland har regleringarna haft betydligt mer begränsade syften och antalet bestämmelser följaktligen varit ringa och därtill endast temporärt tillämpade. Det har i dessa länder i allmänhet gällt att hindra valutainflöden i banksystemet och att upprätthålla vissa restrik- tioner för utlandets utnyttjande av den inhemska kapitalmarknaden.

11.7.2 Reglering av valutaflöden — stabilisering av stockar Som framgått syftar en valutareglering till att hindra valutaflöden som sker i form av kapitalbetalningar för att därmed hindra att kapitalflöden utjämnar olikheter mellan länder i ekonomisk utveckling och ekonomisk politik. Denna effekt som kan kallas valutaregleringens filtereffekt kan sägas utgöras av skillnaden i kapitalflödenas omfattning i en given situation med valutareglering och motsvarande flöden om valutareglering inte tillämpades. Det är givet att filtereffekten inte kan bestämmas empiriskt med någon : exakthet eftersom jämförelsesituationen blir hypotetisk. Det bör observeras att filtereffekten inte kan bestämmas av det flöde som uppstår om en valutareglering avskaffasi en given situation. Då uppstår portföljanpassning— ar i hela stocken av tillgångar och skulder som utlöser fiöden av engångskaraktär.

En valutareglerings filtereffekt är starkt beroende av i vilken utsträckning fordringar och skulder byggts upp mellan valutainlänningar och valutautlän- ningar. Är de inbördes fordrings- och skuldstockarna små, vilket innebär att den finansiella integrationen är begränsad, blir en valutareglering förhållan— devis effektiv. 1960-talets miljö erbjöd sålunda goda förutsättningar för valutaregleringars effektivitet eftersom de internationella finansiella mark- naderna ännu inte hade utvecklats och företagen hade begränsade fordrings- och skuldstockar gentemot utlandet (jfr. kap. 10).

Har däremot den finansiella integrationen gått långt med stora finansiella balanser mellan länder, försämras en valutareglerings förutsättningar i motsvarande mån. Stora privata skuldstockar gentemot utlandet öppnar sålunda en kanal för valutautflöden genom kontraktsenliga amorteringar som inte kan hindras genom reglering. En förväntad devalvering av den egna valutan medför vanligen att låntagare avstår från att sätta om förfallande lån i utländsk valuta med valutautflöden som följd. Valutabestämmelserna försöker därför ofta reducera amorteringsutflödena genom att föreskriva en viss löptid på utlandslån.

Eftersträvas en effektiv valutareglering med kraftig filtereffekt även i krissituationer måste regleringen således ha permanent karaktär för att förhindra uppbyggnad av såväl tillgångar som skulder gentemot utlandet. Det innebär att förutsättningarna att använda valutareglering som ett

renodlat beredskapsinstrument, som inte tillämpas i normalsituationer, är beskurna. I så fall undergrävs valutaregleringens effektivitet i krissituatio- ner. Likaså har ändringar i valutaregleringens tillämpning bestående återverkningar på dess framtida funktionssätt. Om sålunda privat upplåning utomlands medges för att finansiera ett bytesbalansunderskott. kommer de ackumulerade utlandsskulderna att utgöra en potential för framtida valuta- utflöden. Möjligheterna att i ett senare skede, när bytesbalansen återställts, föra en relativt expansiv kreditpolitik minskar därigenom eftersom amorte- ringsutflöden då stimuleras.

En valutareglerings användning som ett flexibelt stabiliseringspolitiskt instrument begränsas alltså av att dess effektivitet undergrävs om finansiella stockuppbyggnader tillåts under vissa perioder och förbjuds under andra. Omständigheternas tryck gör emellertid att de aktuella problemen under en samhällsekonomisk obalanssituation i allmänhet tar överhanden över eventuella betänkligheter om regleringens framtida effektivitet. I en situation med stora och sannolikt långsiktiga bytesbalansunderskott som uppstod i många länder under 1970-talet, avskaffades eller liberaliserades valutaregleringens förbud mot upplåning utomlands på de flesta håll.

Valutaregleringen liberaliserades för att stimulera upplåning utomlands, men i vissa fall infördes också bestämmelser för att framtvinga sådan. Liberaliseringen var inte symmetrisk utan restriktioner mot placeringar utomlands bibehölls.

Valutaregleringen kan i en sådan situation sägas fungera som ett ransoneringsinstrument vid sidan av dess traditionella roll att stabilisera kapitalflödena på kort sikt. Det gäller således att i en markant underskotts- situation hushålla med knappa valutatillgångar och med den begränsade upplåningskapacitet som inte anses böra tas i anspråk för att finansiera utgående kapitalflöden. I vissa fall används valutaregleringen också för att framtvinga upplåning utomlands, vanligen i samband med företagens direktinvesteringar i andra länder.

Även sådan påbjuden utlandsfinansiering har karaktär av ransoneringsåt- gärd för att åstadkomma en viss privatfinansiering av ett bytesbalansunder- skott. I den utsträckning en privat nettoupplåning kommer till stånd, vanligen med stöd av en starkt restriktiv kreditpolitik, minskar behovet av statlig utlandsupplåning. Priset för det privata bidraget till bytesbalansfinan- sieringen är emellertid som framgått en reduktion av valutaregleringens framtida effektivitet när det gäller att hindra valutautflöden.

En valutareglerings funktion som renodlat beredskapsinstrument, som inte är i kraft under normala förhållanden, kan som framgått inte väntas vara särskilt effektiv. Det sagda gäller åtminstone om beredskapsregleringen i en samhällsekonomisk obalanssituation tar sikte på ett begränsat urval av transaktioner som bedöms ha särskilt destabiliserande effekter. medan flertalet transaktionsslag får fortgå i normal omfattning. En valutareglering kan emellertid också ha funktion som en renodlad krisreglering. avsedd för extrema situationer som krig eller internationella finansiella sammanbrott. Valutaregleringen är i allmänhet förberedd att kopplas till ett system av krislagar som sätts i kraft i sådana situationer. Regleringen är därvid oftast utformad så att den kan täcka alla slags finansiella transaktioner med

utlandet, inklusive handelstransaktioner, och den har följaktligen då mer vidsträckta syften än den gängse stabiliseringspolitiska rollen.

11.7.3. En valutareglerings effekter och effektivitet

Ovan antyddes i korthet att bedömningen av en valutareglerings effekter på kapitalrörelserna reser det uppenbara problemet att jämförelsesituationen. kapitalflödenas omfattning utan valutareglering, är hypotetisk. Valutaregle- ringens nämnda filtereffekt måste också skiljas från de effekter som uppstår på kapitalflödena vid en ändring av valutaregleringens bestämmelser, inklusive ett avskaffande av regleringen, eftersom en stockanpassning av engångskaraktär då utlöses.

En valutareglering behandlar i allmänhet olika typer av kapitaltransaktio- ner olika restriktivt. För industrialiserade länder med marknadsekonomi och som tillämpar valutareglering gäller genomgående att "normala” handels- krediter är undantagna från reglering. Rent finansiella transaktioner. ingående och utgående, behandlas däremot mer eller mindre restriktivt. Vidare brukar valutaregleringen differentiera mellan olika sektorers och branschers kapitaltransaktioner. Hushållssektorn har t. ex. vanligen begrän- sade möjligheter att genomföra kapitaltransaktioner, medan företagssek- torn, och då i synnerhet exportindustrin, har en väsentligt större frihet.

Genom en sådan differentiering skapas möjligheter att ersätta förbjudna kapitaltransaktioner med tillåtna, vilket kan benämnas substitution. Exem- pelvis kan ett exportföretag placera medel i utlandet genom att förlänga utestående handelskrediter om direkt utlåning eller förvärv av utländska värdepapper är förbjudna. Om de kapitaltransaktioner som ersätter de förbjudna är perfekta substitut får valutaregleringen ingen effekt på de totala nettorörelserna. Ju mindre substitutionsmöjligheterna är och ju mindre perfekta substituten är, desto större blir effekten av valutaregleringen. Substitutionsmöjligheterna bör vara mindre på kort sikt än på lång, bl. a. på grund av att det tar tid att finna lämpliga transaktionsformer. Därför bör de långsiktiga effekterna av valutareglering vara mindre än de kortsiktiga.

Effekten» av en valutareglering kan även minska genom att en sektor genomför transaktioner på någon annans vägnar, s. k. diversion. Om t. ex. hushållssektorn är förbjuden att låna utomlands, kan upplåningen genom- föras av företag som på olika vägar kanaliserar den till hushållen.

En valutareglering kan, som nämndes inledningsvis i detta kapitel, användas för att påverka betalningsbalansens struktur. Syftet kan då vara att få till stånd en viss diversion eller substitution. Som exempel på eftersträvad diversion kan nämnas att individuella mindre låntagare inte medges att ta upp lån utomlands i eget namn utan hänvisas till förmedling av kreditinstitut. Ett sådant strukturmål är lätt att nå.

Andra typer av strukturmål kan vara svårare att uppfylla och det kan vara vanskligt att över huvud taget avläsa utfallet av bestämmelserna. Regler om kortaste löptid för finansiella lån uppställs ofta för att stabilisera skuldstock- arna och reducera amorteringsutflödena enligt den föregående diskussionen. Företagen har emellertid möjligheter att som alternativ till finansiella lån

utnyttja kortfristiga kommersiella krediter som normalt är undantagna från reglering enligt internationella'avtal. Företagen uppnår härigenom en större flexibilitet i händelse av Växelkursändringar och kan utnyttja förmånliga räntelägen på internationella kreditmarknader. Landets utrikesbalans blir instabilare i motsvarande mån. Kraven på viss löptid för finansiella län kan då rentav medföra att företagens totala skuldstock får en kortare genomsnittlig löptid än om inga regler uppställts. Det är emellertid vanskligt att ens i efterhand fastställa effekten av lånebestämmelserna i nämnda hänseende.

Huvudsyftet med en valutareglering är emellertid vanligen av generellt stabiliseringspolitisk snarare än strukturell karaktär. Effekterna av valuta- regleringen på de totala kapitalrörelserna och regleringens förmåga att uppnå den avsedda påverkan på kapitalflödena, dess effektivitet, står då i centrum för intresset.

Även i nämnda hänseende gör sig åtskilliga läckage gällande. Krav i en obalanssituation att t. ex. direktinvesteringar utomlands skall finansieras med utlandslån, innebär inte nödvändigtvis att det totala kapitalinflödet ökar. Kravet kan väntas medföra en reduktion av annan privat utlandsupp- låning.

För att bedöma en valutareglerings effekter på de totala kapitalflödena kan man således inte begränsa granskningen till enstaka transaktionskate- gorier som är föremål för reglering. Filtereffekten innebär att en valutareg- lering begränsar effekterna på kapitalflödena av ändringar i den ekonomiska utvecklingen. Det kan t. ex. gälla effekterna av ränteändringar, ändring i tillgång och efterfrågan på krediter eller förväntade ändringari valutakursen. Valutaregleringen ger därigenom en annan utveckling av kapitalrörelserna än de som skulle komma till stånd om valutareglering inte tillämpades.

Filtereffekten innebär inte att ett avskaffande av valutaregleringen bara skulle resultera i ett valutaflöde som motsvarar denna effekt. Istället uppstår en engångsanpassning när individerna vill korrigera den portföljsammansätt- ning som framtvingats av valutaregleringen. Denna engångseffekt kan motsvaras av summan av filtereffekterna under den period regleringen varit i kraft. dvs. av skillnaden mellan den nettoförmögenhet mot utlandet som faktiskt kommit till stånd och den som skulle ha kommit till stånd utan valutareglering.

Det är uppenbart att denna engångsanpassning i samband med ett avskaffande av regleringen blir betydligt större än den uteblivna filtereffek- ten. Exemplet förutsätter att placeringen av tillgångar och skulder är obegränsat flexibel och att förmögenhetsvärdena inte påverkas av omfördel- ningen och kapitalflödena, i och för sig orealistiska förutsättningar. Dessutom bortser jämförelsen från den tid en anpassning tar. Den relevanta slutstatsen är emellertid att uppskattningar av filtereffekten markant kan skilja sig från effekterna av ändringar. inklusive avskaffande av valutaregle— ringen.

Ett sätt att bedöma filtereffekterna är att försöka mäta graden av kreditpolitiskt oberoende, eftersom en valutareglering syftar till att skapa ett sådant oberoende. En möjlighet är därvid att studera avvikelser mellan räntenivån mellan det egna landet och omvärlden. Även om man skulle kunna erhålla ett entydigt mått på hur stora ränteavvikelser som förekommit, svarar detta inte utan vidare på frågan hur stort det kreditpolitiska

oberoendet är och i vilken mån förekomsten av valutareglering bidrar till detta.

Det avgörande är huruvida omfattningen av kapitalrörelserna vid en viss räntedifferens blir annorlunda om man jämför en situation med respektive utan valutareglering, varvid jämförelsesituationen åter är hypotetisk. Även om externa faktorer varit avgörande för räntepolitikens inriktning, skulle denna kanske behövt vara kraftigare eller vidtagas tidigare om inte valutareglering funnits.

11.8. Sammanfattande synpunkter

I det föregående har en valutareglerings principiella funktion belysts under olika förutsättningar angående valet av penning- och valutapolitisk strategi. Allmänt gäller att en valutareglering kan vara ett stöd för penningpolitiken och/eller Växelkurspolitiken i den meningen att den reducerar kapitalrörel— sernas känslighet för räntedifferenser mellan den egna och utländska kreditmarknaden liksom för förväntningar om ändring av valutakurserna. I denna mening är en valutareglering en extra spärr för kapitalrörelserna utöver den naturliga friktion som alltid föreligger till följd av marknadspar— ternas hänsynstagande till växelkursriskerna. Även utan valutareglering kommer därför inte en fullständig utjämning till stånd av kreditmarknads- räntorna mellan länder.

Den extra friktion som en (effektiv) valutareglering sålunda utgör har olika relevans för skilda ekonomisk-politiska strategier. Mest uppenbart är behovet av valutareglering om fasta växelkurser och räntereglering tillämpas samtidigt. I ytterlighetsfallet kommer kapitalrörelser i ett sådant scenario att helt utjämna effekterna på kreditmarknaden av regleringspolitiken om valutareglering inte tillämpas. "Autonomin" i kreditpolitiken går då helt förlorad. Det har framgått att regleringsåtgärder mot kreditinstituten blir helt verkningslösa utan valutareglering eftersom krediterna då kan kanali- seras via dotterbolag utomlands.

Minst är behovet av valutareglering om flytande växelkurser och fria marknadsräntor tillämpas. I en sådan modell, där penningpolitiken förs med generella (marknadskonforma) medel är politiken inriktad på styrning av penningmängdstillväxten eller marknadsräntorna. Valutakursen blir en buffert mot kapitalrörelser som hindrar dessa att få effekt på kapitalmark- naden. I en renodlad sådan monetaristisk strategi tillmäts utslagen i växelkursen ingen vikt. Extrema utslag, ”over-shooting” kan emellertid få besvärande realekonomiska effekter via återverkningarna på utrikeshan- deln. Valutareglering kan därför vara ett stöd även för en monetaristisk politik.

Avgörande för att en valutareglering skall kunna utgöra ett stöd för penning- och valutapolitiken är att läckagen inte utjämnar effekterna av regleringsåtgärderna. Är möjligheterna till substitution stora — att ersätta förbjudna transaktioner med tillåtna — minskar regleringens effektivitet i motsvarande mån. Mycket talar för att en valutareglering tenderar att förlora i effektivitet på sikt — att tiden verkar emot regleringen. Efter hand som den ekonomiska integrationen ökar mellan länder, ökar också substitutionsmöj-

ligheterna för aktörerna på valutamarknaden, i synnerhet de internationella exportföretagen. Tillväxten av finansiella tillgångs- och skuldstockar gente- mot utlandet ger växande möjligheter att ändra valutapositionerna efter ränteförhållanden och växelkursförväntningar med valutaflöden som följd. Utrikeshandelns växande omslutning och därmed handelskrediternas volym har samma effektivitetsnedsättande verkan på valutaregleringen. Förläng- ning eller förkortning av leverantörskrediter och variationer i utnyttjande av bankkrediter för handelsfinansiering ger utrymme för stora kapitalflöden på kort sikt som knappast kan påverkas av valutareglering.

[ valutakommitténs delbetänkande SOU 1980:51 redovisades en systema- tisk genomgång av en valutareglerings effekter på företagens finansiering och deras möjligheter att ersätta förbjudna transaktioner med tillåtna. (Kapitel 5 av Clas Wihlborg). Bland slutsatserna kan nämnas att företagens marginella kostnad för att ändra valutaposition tenderar mot noll när metoder kan användas som inte förutsätter transaktioner med utomstående. De margi- nella kostnaderna för företagen i en multinationell koncern att ändra de kortfristiga valutapositionerna reduceras enligt studien så kraftigt av att företagen har så många företagsinterna medel till förfogande att portfölj— sammansättningen knappast påverkas av valutaregleringen. En viktig sådan flexibel transaktionskategori är tidsförskjutningar i handelsbetalningarna inom en koncern, men andra företagsinterna metoder kan användas som står mer eller mindre i överensstämmelse med valutalagens anda utan att vara illegala. Det är t. ex. omöjligt att fastställa exakta ”lagliga” internpriser med de många dimensioner som varu- och tjänsthandeln har. Emellertid kan införandet av nya valutarestriktioner antas vara effektiva innan företagen funnit nya metoder och investerat i nya organisationsformer.

Restriktioner på långfristiga kapitaltransaktioner har enligt studien större möjligheter att uppnå effektivitet eftersom substitution till kortfristiga tillgångar och skulder medför extra kostnader och mängden alternativa transaktionsformer som kan användas för substitution är mindre än på de korta marknaderna.

Den tilltagande finansiella integrationen mellan länder till följd av företagskoncernernas tillväxt, ökad handel och växande internationell kreditgivning nedsätter således otvivelaktigt valutaregleringars effektivi- tet.

Det monetära synsättet, som förklarar valutaflödena utifrån utbuds- och efterfrågesituationen på penningmarknaden, förutsätter att penningpolitik i princip är verkningslös eftersom varje inhemsk åtgärd undergrävs av motverkande kapitalrörelser.

Likväl visar tillgängliga empiriska studier att det åtminstone på kort sikt föreligger viss handlingsfrihet för penningpolitiken eftersom penning- eller kred1tpol1t1ska atgarder endast t1ll ungefar halften tycks motverkas av 456 valutakommitténs kapitalrörelser. betänkande SOU Förklaringsfaktorer till internationella kapitalrörelser är förändringar i 193051, kap. 7 av John- inhemsk och utländsk ränta, inkomstförändringar, handelsbalansens utveck- ny Zetterberg för en ling samt kreditmarknadsläget. De empiriska studierna visar att kapitalrö- "tfoflfg genomåang av relser är räntekänsli a men bara förförändrin ari räntelä ena 4 Resultaten emp'r'Ska studier av ., . . g , . ., _ "g. g ' .. . förklaringsfaktorer för skulle saledes 1nd1kera ett v1sst stod for portföljvalsansatsen som utgar fran internationella kapital- att ränteändringar endast ger ”engångseffekter" på kapitalrörelserna. I det rörelser.

makroekonomiska perspektivet garanterar således inte en hög räntenivå en fortlöpande finansiering av eventuella löpande bytesbalansunderskott. Kontinuerliga underskott i bytesbalansen kan enligt portföljteorin endast finansieras genom en ständig höjning av det relativa inhemska ränteläget.

Den kanske viktigaste slutsatsen av diskussionen om regleringars effekt på kapitalrörelser är att partiella kapitalkontroller —- oavsett typ av insatt regleringsåtgärd — utlöser transaktionsvisa eller sektorsvisa substitutioner mot oreglerade transaktioner respektive sektorer. Nettoeffekten, sedd över en tidsperiod, av de insatta regleringsåtgärderna skulle med andra ord vara liten eller obefintlig om substitutionerna är fullständiga. Utförda empiriska studier tycks också stödja slutsatsen att flödestakten för reglerade kapital- transaktioner i och för sig dämpas, men att detta samtidigt medför att flödet ökar av andra, oreglerade kapitaltransaktioner.

12 Valutaregleringens roll i den aktuella ekonomiska politiken

12.1. Inledning

Ett ställningstagande till behovet av valutareglering i den svenska ekonomins aktuella läge och till dess utformning måste delvis grunda sig på erfarenhe- terna av valutaregleringens användning under tidigare perioder. Första delen av detta kapitel innehåller en sådan rekapitulation och försök till utvärde- ring. Framställningen bygger på material som redovisats i tidigare kapitel, särskilt kapitlen 8—11 och i utredningens expertrapport. Slutsatsen är att valutaregleringen varit effektiv i meningen att den påverkat ränteutveckling- en. kreditvolymen och formerna för kreditpolitiken. Valutaregleringens stabiliseringspolitiska betydelse är dock mindre nu än under tidigare perioder.

Valutaregleringen har i sin historiska tillämpning ökat förutsättningarna att från mitten av 70-talet bedriva en alltför ackommoderande politik. Detta har åberopats som skäl för dess avskaffande, en aspekt som i detta kapitel diskuteras under rubriken ”Är autonomi önskvärd eller farlig?"

Kapitlets centrala del redovisar kommitténs ställningstagande till valuta- regleringens roll i den ekonomiska politiken i det aktuella läget och under den överblickbara framtiden, alltså ungefär i långtidsutredningarnas tidsper- spektiv. Slutsatsen är att en avreglering i dagsläget inte framstår som ett realistiskt alternativ. De kvarstående obalanserna och de ackumulerade stockarna av likvida tillgångar inom landet och av skulder utom landet kan vid en total avreglering befaras utlösa anpassningsrörelser med icke önskvärda effekter på räntor och växelkurs. Denna inställning att växelkurs- politiken i det aktuella läget behöver stöd av en fortsatt valutareglering förenas med en rekommendation om vissa, icke oväsentliga modifikationer i gällande reglering.

12.2. Återblick på valutaregleringens användning

12.2.1. Efterkrigsperioden fram till 1973

Fram till slutet av (10—talet var finanspolitiken från stabiliseringspolitisk synpunkt framgångsrik och bytesbalansproblem saknades. Penningpolitiken utsattes inte för några större påfrestningar. En något rörligare räntebildning utvecklades men regleringsinslagen förblev omfattande. En restriktiv

valutareglering upprätthölls och de finansiella kapitalrörelserna var begrän- sade. Valutaregleringen innebar ett praktiskt taget totalt förbud mot utgående portföljinvesteringar, mot finansiell upplåning utomlands för inhemskt bruk liksom mot andra ingående portföljinvesteringar. De in- och utflöden av valuta som ägde rum, utlöstes av bytesbalansens utveckling och av förändringar i utnyttjande av leverantörskrediter och kommersiella bankkrediter, vilka i sin tur påverkades av stramhetsgraden på kreditmark— naden. Räntekontroll och utlåningsreglering kunde genomföras i skydd av avskärmningen från den internationella marknaden och penningpolitiken kunde vara effektivt internorienterad.

Utbud och efterfrågan på kapitalmarknaden var på grund av valutaregle- ringen framtill 70-talets början utan direkt kontakt med utlandsmarknader- na. Via påverkan på den korta räntan hade den utländska räntenivån dock en effekt på den långa räntan men inte större än att den under denna tid i hög grad bestämdes av den rådande regleringspolitiken. Den svenska obliga- tionsräntan låg under nivån i flertalet andra länder. De bytesbalanskriser med relativt omfattande valutautflöden som inträffade under perioden — 1967 och 1969/70 — möttes båda med en kraftig kreditpolitisk åtstramning. Denna ledde till ett återflöde via handelsanknutna transaktioner och också till en minskning av underskotten i bytesbalansen. Inflöden genom privat finansiell upplåning eller genom utländska placeringar i svenska värdepapper uteslöts av valutaregleringen.

Som ett sammanfattande omdöme om valutaregleringen under perioden fram till 1974 kan sägas att den, genom att begränsa kapitalrörelserna, fyllde sin funktion att dämpa tendenser till destabiliserande valutaflöden som kunde ha hotat kronkursen och den svenska valutareserven. Begränsningen av kapitalrörelserna ökade penningpolitikens möjligheter att nå sina interna mål. För en sådan slutsats talar följande kvalitativa argument.

Den långa perioden av restriktiv valutareglering som knappast alls medgav finansiella kapitalrörelser innebar att varken finansiella tillgångs- eller skuldstockar fanns som kunde bli föremål för omdispositioner av förränt- ningsskäl eller till följd av förväntningar om växelkursförändringar.

När störningar av bytesbalansen inträdde mot slutet av 1960-talet fanns därför för svensk del utrymme för kapitalrörelser egentligen bara i samband med handelsrelaterade transaktioner. Dessa var dock ännu nära knutna till underliggande betalningsvillkor, vilket begränsade deras omfattning och rörlighet. En relativt passiv finansförvaltning i företagen. naturlig med hänsyn till relativt stabila växelkursregimer, verkade också dämpande. Den under 1960-talet framväxande marknaden för eurokrediter stod inte heller till buds för svenska företag annat än för handelsfinansiering.

Det sena 1960—talets internationella valutaoro kunde ganska friktionsfritt mötas med penningpolitiska åtgärder. Valutaregleringen var därvid en förutsättning för kreditpolitikens utformning med dess starka inslag av regleringar. Begränsningen av kapitalrörelserna ökade den inhemska effektiviteten av kreditpolitiken — vid en restriktiv politik genom att hindra kapitalinflöden som skulle ha minskat verkningarna av kreditåtstramningen; vid en expansiv politik genom att begränsa kapitalutflöden som skulle minskat den interna likviditetsökningen och dess effekter på den inhemska efterfrågan.

1969—1970 års betalningsbalanskris var internt genererad genom en alltför svag finanspolitik men kom att bemästras med penningpolitiska åtgärder. Detta medförde att åtstramningen blev extremt hård. Beslutet att välja en resolut och snabbt verkande åtstramningspolitik för att återställa balansen i stället för en överbryggningspolitik med finansiering av underskottet genom utländsk upplåning kan dock anses ha varit rationellt mot bakgrund av balanskrisens inhemska ursprung. Den politiska strategin korn härvidlag att från början bli radikalt annorlunda vid 1974 års balanskris, men problemens upphov var då också i grunden andra.

12.2.2. Perioden 1974—1982

Valutaregleringen och finansieringen av bytesbalansens underskott

När underskott uppstod i bytesbalansen 1974 med 2,5 miljarder kr. innebar detta en försvagning från året innan med nära 10 miljarder. Underskottet kvarstod under hela perioden och nådde 1982 sin högsta nivå med 22 miljarder kr. (3 % av BNP).

Underskottet möttes inte som vid tidigare tillfällen med en kontraktiv politik. Den förändring i den privata kapitalbalansen som en kontraktiv penningpolitik med oförändrad valutareglering skulle kunnat åstadkomma hade inte räckt för att finansiera underskottet annat än initialt. En mycket hård kreditpolitik skulle också ha varit svårförenlig med ambitionen att överbrygga ol jeprishö jningens depressiva effekter. Den metod att finansiera bytesbalansens underskott som valdes 1974 var ökad privat kapitalimport. Detta förutsatte en skärpning av kreditpolitiken kombinerad med ett avskaffande av det dittills gällande förbudet mot finansiell upplåning i utlandet för inhemskt bruk. För att ytterligare öka den privata utlandsupp- låningen skärptes kravet på finansiering utomlands av direktinvesteringar. Vidare utnyttjade riksbanken emissionskontrollen till en ökning av utlands- upplåningen genom att villkora rätten till emissioner på den svenska marknaden med en viss upplåningsprestation på den utländska markna- den.

Skärpningen av kreditpolitiken innebar ett incitament till utländsk upplåning genom räntehöjningar och genom utlåningsbegränsningar som gällde bankernas utlåning i svenska kronor, medan bankernas utlåning i utländsk valuta var fri. För att stabilisera den utländska skuldstocken föreskrevs att lånen skulle ha en genomsnittlig löptid av minst fem år. Omläggningen av politiken resulterade i så betydande privat kapitalinflöde 1974 och 1975 att valutareserven ökade trots bytesbalansunderskotten. Detta privata inflöde var resultatet dels av en flödeseffekt, som uppstod genom en hög inhemsk kreditefterfrågan förenad med en samtidig kreditpolitisk åtstramning, dels av en portföljanpassningseffekt som höjde andelen utländska lån, som genom valutaregleringens nästan totala förbud pressats långt under jämviktsnivån. Förändringen i valutaregleringen 1974 var en effektiv åtgärd för att åstadkomma en eftersträvad ingående kapitalrörelse genom den portföljanpassning som ändringen möjliggjorde. Till denna del hade förändringen en engångseffekt. En effekt av valutaregleringen var vidare dess påverkan på strukturen av den utländska skuldsättningen genom

1SIND 1984z2, Effekter av 1982 års devalvering, sid. 131.

att upptagande av finansiella lån nu medgavs om löptiden var genomsnittligt minst 5 år och genom förbud mot förtida återbetalning. Syftet härmed var naturligtvis att påverka tidsprofilen och variabiliteten i låneåterbetalningar- na. Dessa effekter av valutaregleringen har varit av växande betydelse under hela perioden med stora underskott i bytesbalansen.

Medan alltså inflöde stimulerades genom privat utlandsupplåning, bibe- hölls valutaregleringens hinder för inflöde genom utländska förvärv av svenska värdepapper. Från 1979 blev dock tillståndsgivningen för försäljning av svenska aktier mer liberal och har därefter i praktiken varit föremål för generell dispens. Förbudet mot valutautlännings förvärv av svenska kronob- ligationer, såväl långfristiga som korta, inkl. Statsskuldväxlar och certifikat, har däremot konsekvent upprätthållits. Ett inflöde genom sådana placering- ar hade i och för sig kunnat bidraga till lösningen av landets finansierings- problem. När denna möjlighet avvisats. beror det på att en placering i större omfattning av relativt lättrörligt kapital på den svenska penningmarknaden skulle ha medfört ökade risker för valutaflöden och därmed en icke önskad ytterligare restriktion på den svenska penningpolitiken. Som framgår av kapitel 17 (avsnitt 17.2.3) kan dessutom upplåning i kronor leda till att utbudet av kronor på terminsmarknaden ökar för att utlandet skall gardera sig för kursrisken. Därmed skulle behovet öka för valutainlänningar att skaffa avistatillgångar i utländsk valuta för att i sin tur gardera köpen av svensk valuta på termin. Följaktligen motverkas det valutainflöde som den ursprungliga upplåningen varit avsedd att leda till.

Från 1974 inleddes alltså uppbyggnaden av en privat utländsk skuldstock. Förtida återbetalningar av dessa lån kan förhindras — vilket som nämnts också sker med nuvarande tillämpning av valutaregleringen — men däremot kan de kontraktsenliga amorteringarna av lång- och medelfristiga lån inte påverkas. Dessa uppgår 1985 för den privata sektorn till 16 miljarder kr., vartill kommer kortfristiga skulder av ca 50 miljarder kr. Därmed har ett betydande utrymme för kapitalutflöden tillkommit. Omfattningen av nettoutflödet blir beroende av den privata sektorns samtidiga nyupplåning. Detta betyder att de med valutaregleringen inte åtkomliga valutaflöden, som hänfört sig till de handelsrelaterade transaktionerna, nu genom uppbyggna- den av omfattande utlandsskulder utökats med flöden som uppstår i anslutning till dessa. Valutaregleringens effekt att hindra utflöden har därmed begränsats medan effekten på inflödena ej påverkats.

De växande utländska skulderna har medfört att företagen drabbats av en serie betydande kursförluster genom de devalveringar som ägde rum 1977—1982. Förluster uppstår också som en effekt av kursändringar som sker utan samband med svensk devalvering. Omfattningen av de svenska företagens valutaexponering är väsentligt större än vad som är allmänt kint. Vid devalveringen i oktober 1982 utgjordes inom tillverkningsindustrin 51 % av företagens samlade räntebärande skulder (dvs. exkl. handelskrediter, skatteskulder och liknande) av lån i utländsk valuta. Mot kursförlusterna skall vid en beräkning av företagens kostnader för utlandslånen ställas de lägre nominella räntesatserna. Även när hänsyn tagits härtill, har kursför- lusterna och osäkerheten inför den framtida utvecklingen resulterat 1 en stark ovilja till fortsatt utlandsupplåning hos de svenska företagen. Denna mottilja medför också en önskan om snabbare amortering av existerande lån.

Den statliga utlandsupplåningen och valutapolitiken

Den privata utlandsupplåningen stagnerade 1976 samtidigt som bytesbalan- sens underskott kraftigt steg 1976—77. Detta ledde till att staten (Kingdom of Sweden) för första gången sedan 1913 uppträdde som låntagare utomlands. Genom att den statliga upplåningen övertog finansieringen av bytesbalan- sens underskott kunde man undvika den som intolerabel bedömda stramhet på kreditmarknaden som skulle ha krävts för att framkalla ett tillräckligt omfattande privat nettoinflöde, alternativt undvika ytterligare depreciering- ar.

Den statliga upplåningen har systematiskt använts för att möjliggöra en lättare penningpolitik och hålla nere den inhemska räntan och därmed hindra de med budgetunderskotten förknippade utträngningseffekterna. I sin effekt att öka den penningpolitiska autonomin kan den statliga utlandsupplåningen sägas ha haft samma syfte som man velat uppnå med valutaregleringen. Detta innebar dock inte att den statliga utlandsupplåningen var opåverkad av valutaregleringen eller gjorde denna överflödig. Omfattningen av den statliga upplåningen påverkades således av valutareglerande begränsningar av det privata utflödet liksom av den kreditpolitik som fördes med stöd av valutaregleringen.

Utnyttjandet i växande omfattning av statens upplåning utomlands är ett exempel på en ackommoderande politik, som inneburit en anpassning till inträdda obalanser och en försvagning av den disciplin och de motåtgärder som underskottet i bytesbalansen eljest skulle ha medfört. För att motverka en excessiv användning av detta medel i den ekonomiska politiken har olika mål uppställts för den acceptabla omfattningen av. statens upplåning. Under vissa år (1979—1981) sattes detta mål lika med bytesbalansens underskott, vilket innebar att den privata utländska nettoskuldsättningen skulle hållas oförändrad. 1984 skärpte riksbanken målsättningen för statens upplåning därhän att den statliga utlandsskulden i stället skulle hållas oförändrad.

Under flera år av perioden var den statliga upplåningen dock större än bytesbalansens underskott (1978, 1980, 1983); ackumulerat för åren 1978—1983 är den statliga upplåningen obetydligt större än det ackumulerade bytesbalansunderskottet. Till följd av storleken på underskottet innebar detta en mycket omfattande upplåning. Upplåningen kompenserade det privata valutautflödet och den kunde tack vare svenska statens höga kreditvärdighet genomföras utan några svårigheter på de internationella marknaderna. Den statliga upplåningen innebar en kraftig minskning av det tvång som ett system med fasta växelkurser i princip utsätter den inhemska politiken för och den var på sikt inte förenlig med den uppställda växelkursnormen. Det internationella betalningssystem för fasta växelkur- ser, Bretton Woods-systemet, som infördes efter andra världskriget för att förebygga ett återfall i mellankrigstidens instabilitet, förutsatte i princip också att statlig upplåning utomlands inte fick förekomma för att finansiera underskott i bytesbalansen.

Det strategiska ekonomisk-politiska argumentet för en begränsning av statens upplåning som en förutsättning för den fasta växelkursens trovärdig- het har från 1984 fått väga tyngre än de skäl som kan anföras för en relativt högre statlig och relativt lägre privat utländsk skuldsättning. Dessa skäl avser

statens möjlighet att uppnå lägre lånekostnader och än mer statens större förmåga att utan negativa verkningar bära kursförluster på utlandslån.

Räntepolitiken, valutaregleringen och den statliga upplåningen

Räntepolitiken har under perioden i stigande grad fått anpassas till den internationella utvecklingen. Beroendet av de utländska räntorna har varit särskilt påtagligt vad gäller de korta räntorna. Till följd av bytesbalansens underskott och osäkerhet om kronkursens stabilitet har en permanent tendens till valutautflöde förelegat. Vid sänkning av den svenska räntan i förhållande till den utländska har sålunda valutautflöden normalt inträtt som med varierande förskjutning fått mötas med anpassning uppåt av den svenska räntenivån. Vid vissa tillfällen (okt. 1976, okt. 1979, jan. 1981, maj 1985) fick mycket kraftiga räntehöjningar tillgripas för att stoppa och vända ett valutautflöde. Under vissa perioder upprätthölls en relativt lägre inhemsk ränta trots ett ihållande privat valutautflöde. I dessa fall fick en växande statlig utlandsupplåning kompensera det privata utflödet.

Den svaga bytesbalansen och osäkerheten om valutans framtida kursut- veckling har tenderat att pressa den korta svenska räntan över nivån i de stora industriländerna. I denna riktning verkar också företagens benägenhet att gå ur sin utländska upplåning. Någon autonomi i bestämmandet av den korta räntan föreligger alltså inte i den meningen att den skulle kunna sättas oberoende av den internationella räntenivån och förändringarna i denna. Detta betyder dock inte att räntan är opåverkad av valutareglering och den statliga utlandsupplåningen. Räntenivån har kunnat hållas under den marknadsränta som utan dessa åtgärder skulle ha krävts för att hälla växelkursmålet.

Via effekter på den korta räntan har utlandsräntorna en påverkan också på den långa räntan, även om den är indirekt och mer obestämd. Den av utlandsberoendet höjda nivån för de korta räntorna har sålunda inneburit att avkastningskurvan i Sverige numera normalt är flack eller negativ.

Möjlighet till räntesänkningar har under senare år i hög grad bestämts utifrån. För att förebygga valutautflöden behöver den svenska räntan ligga över den utländska. Vid tillfällen när ränteskillnaden varit den omvända. har valutautflöden inträtt, vilket kunnat accepteras endast temporärt. En större autonomi föreligger i princip för räntehöjningar. Detta kan ha en betydelse för finansiering av budgetunderskottet. Den inhemska Statsupplåningen kan tillåtas höja den svenska räntenivån över den utländska; till följd av valutaregleringen behöver denna räntedifferens inte leda till ett kapitalin- flöde, om ett sådant av interna stabilitetsskäl inte skulle vara önskvärt.

Förväntningsstyrda rörelser och valutaregleringen

Antecipationer av devalveringarna 1977 och 1982 medförde mycket bety- dande utflöden. Den största delen utlöstes genom handelsanknutna dispo— sitioner såsom påskyndade importbetalningari utländsk valuta och uppskjut- na betalningar i svenska kronor från utländska köpare av svenska exportva- ror. I allt väsentligt ägde dessa förskjutningar rum utan att kunna påverkas av valutaregleringen. För vissa transaktioner (leverantörskrediter och för- skottsbetalningar) begränsar valutaregleringen formellt förskjutningarna i

betalningarna till vad som står i överensstämmelse med handelsbruk. Denna regel kan emellertid i ett läge av starka devalveringsförväntningar vara svårtolkad och till sin efterlevnad även svårkontrollerad. På inflödessidan stagnerade också tillskottet i form av privat upplåning utomlands genom minskat utnyttjande av kommersiella krediter i utländska banker och genom senarelagt hemtagande av beviljade finansiella lån.

Det är inte överraskande att valutaregleringen inte kan förebygga betydande rörelser i situationer med mycket starka kursförväntningar. i all synnerhet som dessa rörelser kommer till stånd via transaktioner som inte är reglerade. Omfattningen av dessa rörelser tas ibland i den valutapolitiska debatten som bevis för att valutaregleringen är ineffektiv i sin uppgift att direkt kontrollera destabiliserande kapitalrörelser. En sådan bedömning måste bl. a. förutsätta en uppskattning av hur omfattande rörelser som skulle ha ägt rum utan valutareglering. Dessa måste rimligen antagas ha varit väsentligt större.

Tidpunkten och i viss mån även omfattningen av devalveringarna i aug. 1977 och okt. 1982 bestämdes — liksom 1931 års depreciering— av omfattande kapitalflöden. Detta har tagits till intäkt för skiljaktiga slutsatser utgående från valutaregleringens bristande effektivitet: på den ena sidan slutsatsen att valutaregleringen bör avskaffas, eftersom den inte förmår begränsa kapital- rörelserna, på den andra att valutaregleringen bör väsentligen skärpas genom ökad kontroll av de handelsanknutna transaktionerna. Båda typerna av slutsatser bortser från att det väsentliga medlet för att påverka de av kortsiktiga kursförväntningar styrda kapitalrörelserna inte ligger i föränd- ringar av regleringen utan i stället i åtgärder ägnade att bryta förväntning- arna. Inga åtgärder i sådant syfte vidtogs 1977 eller 1982, vilket tolkades som att en devalvering var förestående. Valutautflödet i januari 1981 möttes däremot med resoluta åtstramningsåtgärder av såväl penning- som finans- politisk art, inkl. ett löneavtal som dämpade inflationsförväntningarna. Ett återflöde ägde rum efter åtgärderna, på samma sätt som återflöden inträdde när devalveringarna väl genomförts 1977 och 1982.

De ökade finanstillgångarnas effekt på valutaflödet

Ökningen av de finansiella tillgångarna som ägt rum från slutet av 70-talet. skulle utan valutareglering ha medfört ett betydande privat kapitalutflöde. De utländska tillgångarnas andel av de växande finansiella stockarna har successivt avlägsnats allt längre från en jämviktsanpassad portföljsamman- sättning. Detta gäller framför allt för de finansiella företagen och hushållen för vilka valutaregleringen innebär ett effektivt hinder för förvärv av utländska finanstillgångar (värdepapper, kontoinsättningar). Också de icke-finansiella företagen ligger långt från ett jämviktsläge, även om dessa företag har betydande substitutionsmöjligheter inom gällande valutaregle- ring. Portföljexpansionen leder i sig till benägenhet att öka både utländska tillgångar och skulder i utlandet. Expansionstrycket är starkare på place— ringssidan än på upplåningssidan. Ökningen av utlandsupplåningen under periodens första del och den fortsatta upplåningen som påtvingades företagen i samband med deras direktinvesteringar, har skapat en benägen- het att minska den utländska skuldsättningen. Dessa faktorer har inte haft

2 Studierna som avser utvecklingen under för- sta hälften av 70-talet har redovisats i kap. 11.

någon motsvarighet på tillgångssidan. Ökningen av de privata finanstillgång- arna, som är följden av budgetunderskotten och deras finansiering, leder till strävan att substituera inhemska fordringar med utländska. Detta medför en permanent tendens till omfattande valutaflöden, som f. n. i betydande grad hålls tillbaka av valutaregleringen.

12.3. Utvärdering av valutaregleringens effektivitet

Förutsättningarna för utnyttjande av valutaregleringen har i viktiga avseen- den förändrats under 70-talet och början av 80-talet. De stora obalanserna har lett till ändringar i den praktiska tillämpningen. Penningpolitikens inriktning har förändrats och penningmarknadens omfattning har radikalt vidgats. Bedömningen av valutaregleringens effektivitet är nu osäkrare än under 60-talet.

För finansiella företag och hushåll innebär valutaregleringen ett effektivt hinder för kapitaltransaktioner med valutautlänningar och i utländsk valuta. Icke-finansiella företag och i synnerhet de som bedriver internationell verksamhet genom handel och produktion, har via handelsfinansiering tillgång till utländska finansmarknader, de har ofta betydande utlandsskul- der, både sådana som sökts och som medgivits, även sådana som —i samband med direktinvesteringar — föreskrivits, och de kan vidare numera i praktiken också fritt emittera aktier. Dessa företag kan i inte obetydlig omfattning trots valutaregleringen därigenom komma i önskad valutaposition. För valutaut- länningar, slutligen, innebär valutaregleringen ett effektivt hinder för förvärv av fordringar i svenska kronor (obligationer, kontoinsättningar m. m.). Undantag är handelsfordringar och förvärv av svenska aktier.

För att bedöma effekten av valutaregleringen på kapitalrörelserna räcker det inte att studera utvecklingen av de effektivt kontrollerade posterna i kapitalbalansen utan också utvecklingen av sådana poster som kan fungera som substitut för dessa. Möjligheterna till privata kapitalrörelser har väsentligt ökat genom en växande och avreglerad handelskreditgivning och dess finansiering, genom de internationella koncernernas växande betydelse och deras finansförvaltningars ökade effektivitet och genom den omfattande långfristiga finansiella upplåning i utlandet som ägt rum sedan mitten av 70-talet. Substituerande rörelser har därmed väsentligt ökat i betydelse, men de har inte därför neutraliserat valutaregleringens effekter. En indirekt bedömning av regleringens effekter på kapitalrörelserna kan man få av en bedömning av omfattningen av de rörelser som skulle uppstå om valutareg- leringen avskaffades. Denna kan nämligen förväntas vara betydande. Denna förmodan stödjes av utvecklingen i Storbritannien efter den brittiska valutaregleringens upphävande 1979 (se bil. 3).

Ett indirekt mått på valutaregleringars effektivitet föreligger i studier av i vilken omfattning kapitalrörelserna i olika länder motverkat kreditpolitiskt betingade ändringar i den inhemska likviditeten (den monetära basen).2 Kapitalflödenas utjämningseffekt var högst i Tyskland och lägst i Italien, vilket kan ses som en bekräftelse av hypotesen att valutaregleringen ökar det kreditpolitiska oberoendet, eftersom Tyskland vid denna tid knappast hade någon valutareglering, medan denna i Italien var rätt omfattande. En studie

gällande Sverige perioden 1975—1981, som redovisas i bilaga 2 till detta betänkande, undersöker valutaflödets känslighet för kreditmarknadsläget. Om fullständig integration föreligger, innebärande bl. a. frånvaro av valutareglering, skulle en ökning i utbudet av pengar (från ett jämviktsläge) resultera i en lika stor ökning av valutautflödet. Valutaflödet var under denna period dock väsentligt lägre och stannade vid 30 a 40 % av utbudsökningen. Denna reduktion av det teoretiskt möjliga utflödet berodde visserligen inte enbart på valutaregleringen och dess inlåsningseffekter utan också på en mängd andra trögheter och imperfektioner. Den kan ändå tas som ett indicium på att valutaregleringen bidrar till ett visst penningpolitiskt oberoende. Ett annat mått på valutaregleringens effektivitet kan erhållas ur utveck- lingen under de perioder då en kraftig inhemsk kreditåtstramning genom- förts. Den kreditefterfrågan, som skurits bort av riksbankens begränsning av utlåningen, skulle med fria kapitalrörelser ha vänt sig mot utlandet och täckts via kapitalimport. Analys av utlåningstakens effekter före omläggningen 1974 av valutaregleringen, då upplåning i utlandet stimulerades, tyder på att bara en mindre del av överskottsefterfrågan tillfredsställdes på detta sätt.3 Under senare år har den bortransonerade kreditefterfrågan däremot till godosetts — och detta avsiktligt — av en tillåten upplåning i utländsk valuta. Utan valutareglering föreligger alltså en betydande substitution mellan inhemsk och utländsk upplåning. Denna är dock inte fullständig eftersom bl. a. valutariskerna verkar avskärmande på den svenska marknaden. Geografiskt närliggande exempel på valutaregleringens betydelse (eller betydelsen av frånvaro av valutareglering) för möjligheten att genomföra en internorienterad penningpolitik erbjuder utvecklingen i Danmark efter 1977. Växande budgetunderskott i förening med en snäv målsättning för penningmängdens ökning ledde till en kraftig räntestegring. Den höga räntan i förening med en stabil valutakurs medförde omfattande placeringar i danska obligationer från utlandet. Förbud infördes mot försäljning av korta statsobligationer till utlandet men köpen gick då över till hypoteksobligatio- ner. Kontrollen över likviditetsutvecklingen förlorades i denna process. Liknande erfarenheter har gjorts i Norge, som hösten 1984 efter ett mycket omfattande inflöde suspenderade friheten för utländska förvärv av norska obligationer. Att precisera valutaregleringens effekt på utvecklingen av de inhemska räntorna möter betydande svårigheter. Det är uppenbart att den svenska ränteutvecklingen trots valutareglering i hög grad bestäms av den interna- tionella. Räntepolitiken kan inte längre primärt inriktas på interna, stabiliseringspolitiska mål. På ett grundläggande sätt är den svenska korta räntan utlandsberoende: den sätts för att nå en sådan relation till de internationella räntorna att destabiliserande valutaflöden undvikes eller begränsas. Detta betyderi nuvarande läge att den svenska korta räntenivån måste hållas över den internationella. Vad gäller den långa räntan medger valutaregleringen en större autonomi, även om den begränsats av den långfristiga finansiella upplåningen som inleddes 1974 och som kopplat den 3 Lybeck _J' A” Effek' . . . tema av r1ksbankens svenska marknaden tlll den 1nternat1onella. kreditpolitik, Skandi- Att den svenska räntenivån och dess förändringar på ett avgörande sätt naviska Enskilda Ban- påverkas av den internationella betyder inte att de inhemska räntorna inte kens kvartalsskrift 1977.

4 Valutaregleringar i utlandet behandlas i bilaga 1 till detta betän— kande.

också skulle påverkas av valutaregleringen. Valutaregleringens effekt avläses därför inte av förhållandet mellan svenska och utländska räntor utan av förhållandet till de räntor som skulle ha etablerats utan valutareglering. Det är sannolikt att dessa räntor skulle ha varit högre framför allt vid åtstramningstillfällen och även uppvisat betydligt större variationer. Det senare är betydelsefullt, eftersom variationer i de korta räntorna — liksom osäkerheten i inflationsförväntningarna — ökar riskerna och därmed höjer placerarnas avkastningskrav.

Valutaregleringen har vidare — vilket är en annan sida av den hittills berörda effektivitetsproblematiken — betydande verkningar på formerna av den kreditpolitik som bedrives. De kreditpolitiska regleringar, som i varierande omfattning påverkat den interna politiken, skulle utan valutareg- lering inte ha de verkningar som de haft under hittillsvarande förhållanden. En ränte- och kreditreglerande politik är av praktiska skäl begränsad till det inhemska institutionaliserade kreditsystemet. Om det vid sidan av detta system skulle finnas tillgång också till utländsk in- och upplåning, skulle regleringspolitiken omöjliggöras. Inhemska kreditinstitut som utsättes för kreditreglerande åtgärder har anledning att söka kanalisera sin kreditgivning över sina dotterbolag i utlandet. Om en sådan omflyttning kan ske utan hinder av valutareglering, skulle också detta innebära en mycket effektiv väg att kringgå kreditregleringens effekter.

Det ligger i sakens natur att bestämda, allra helst kvantifierade. slutsatser om valutaregleringens effektivitet inte låter sig fastställas. En bedömning av den svenska utvecklingen fram till dagens läge ger stöd för uppfattningen att valutaregleringen är effektiv i den meningen att den påverkar kapitalrörel- serna och därmed räntebildningen och kreditvolymens utveckling. Stabilise- ringspolitiken har till följd av valutaregleringen i viss grad kunnat ges en annan utformning än den skulle ha haft utan valutareglering.

Valutaregleringens betydelse har minskat i Sverige under det senaste decenniet men bibehållits i centrala delar. Ambitionsgraden i den svenska regleringen ligger internationellt mycket högt, vilket dock inte betyder att Sverige skulle inta en unik position, när det gäller inställningen till valutaregleringens fundamentala delar. Internationellt har valutareglering- ens betydelse reducerats. De för kursutvecklingen och betalningssystemet avgörande nationerna — USA, Västtyskland och Storbritannien — saknar helt valutareglering och en tilltagande liberalisering och integrering utmärker Japan, även om svårgenomträngliga nationella regleringsinslag där kvarstår. Politiken i de stora länderna utnyttjar generella och marknadsorienterade instrument i en regim av rörliga växelkurser. Det är de mindre, öppna ekonomierna med en valutapolitik inriktad på stabila växelkurser som har behov att påverka kapitalrörelserna och därvid även utnyttjar direkta medel av valutaregleringens typ. Även för dessa länder gäller dock att utvecklingen går mot en minskad användning av reglerande ingrepp. En relativt omfattande reglering tillämpas — vid sidan om Sverige — av Finland, Frankrike och Österrike, medan regleringen är mindre ingripande men ändå ett viktigt valutapolitiskt medel i Norge och Danmark. Generellt gäller att valutareglering, där den tillämpas, har sin centrala funktion i regleringen av finansiella lån (utlåning såväl som upplåning) och av depositioner på konto i utländsk bank eller utländsk valuta.4

12.4. Är autonomi önskvärd eller farlig?

Syftet med valutaregleringen har historiskt varit att erhålla en viss autonomi i den nationella politiken och därmed nå en högre grad av optimering i den ekonomiska politikens måluppfyllelse. Uppställer man, som sker i Sverige stabila växelkurser som ett centralt intermediärt mål, binder man sig visserligen också till att på sikt följa omvärldens ränte- och prisutveckling. De målkonflikter som härvid kan uppstå, kan mildras av valutaregleringens kontroll av kapitalrörelserna.

Det grundläggande motivet för valutareglerande åtgärder har varit att det anses finnas ett behov av en viss om än begränsad möjlighet att avvika från omvärldens politik. Rationaliteten i detta motiv har satts ifråga med hänvisning till erfarenheterna av framför allt 70-talets inflation. ”Autono- min" i politiken har utnyttjats till att med en alltför expansiv politik "ackommodera” inflationistiska pris- och lönehöjningar. Den ekonomisk- politiska handlingsfriheten har därmed lett till uppskov av impopulära beslut och gjort en på sikt nödvändig anpassning kostsammare och svårare.

I den politiska beslutsmiljön behöver man enligt detta betraktelsesätt därför bygga in restriktioner som begränsar de tillgängliga kortsiktiga handlingsmöjligheterna. Fria kapitalrörelser skulle tjänstgöra som en restriktion på de ekonomisk-politiska möjligheterna att föra en mot omvärlden avvikande politik, och därmed förebygga att uppkommande krislägen fördjupades. Fria kapitalrörelser skulle verka stabiliserande och disciplinerande.

Man kan betrakta överbryggningspolitiken 1974—1976 och dess fortsätt- ning som en stor flerårig övning i ackommoderande politik. möjliggjord av valutaregleringen och den statliga upplåningen utomlands. Den relativt lätta penningpolitiken hade sålunda under denna period inte varit möjlig utan statlig upplåning i stor skala; den stora likviditetsuppbyggnaden hade i frånvaro av valutaregleringen inte kunnat fortgå utan att leda till ett betydande valutautflöde, som då hade framtvingat Växelkursändringar eller räntestegringar. Mot den förda politiken kan uppsättas en alternativ politik "utan autonomi” som under kapitalrörelsernas disciplinerande effekt hade inneburit snabbare och fullständigare anpassningar till utvecklingen i omvärlden vad gäller ränta, likviditetsutveckling och även budgetutveckling. Det kan vara värt att erinra om att under den striktaste formen av fast växelkursregim och fria kapitalrörelser, dvs. under guldmyntfotens tid, var budgetunderskott överhuvud taget inte tillåtna.

Utvecklingen under 70-talet visar otvivelaktigt på behovet av en stramare disciplin än den som praktiserades. En sådan skulle i och för sig ha kunnat uppnås bl.a. genom fastare regler avseende budgetbalansen och statens utländska upplåning. När krav uppstått på att begränsa politikens autonomi motiveras detta med uppfattningen att den traditionella politiken inte bara kan misslyckas utan av olika skäl måste misslyckas. Den måste misslyckas enligt en modern doktrin därför att växelverkan mellan det politiska och ekonomiska systemet är sådan att den leder till allt för snabbt växande offentlig sektor, till stora budgetunderskott, till för höga lönestegringar och inflation. Valutaregleringen bör enligt denna uppfattning avskaffas för att därmed lägga ett starkare band på penningpolitiken. Valutaregleringen

5 Att det härvid kan röra sig om rätt väsentliga belopp framgår av en kostnadsberäkning avse- ende omläggning av rap- porteringen av inkom- mande betalningar, vil- ken uppgår till 50 miljo- ner kr. En mycket scha- blonmässig kalkyl över valutaregleringens direk- ta administrationskostna- der har stannat vid 50 miljoner kr., vilket mot denna bakgrund förefal- ler lågt. (Söderström, Valutareglering och reala kapitalrörelser, SOU 1980:51, sid. 216.)

möjliggör en sämre politik och förutsättes därför ofrånkomligen också komma att utnyttjas härför.

Kommittén, som inte bestrider att allvarliga misstag begåtts i politiken 1975—1980, finner inte att en eftersträvad minskning av den ekonomisk- politiska handlingsfriheten är ett övertygande argument för avskaffande av valutaregleringen. Endast om man utgår antingen ifrån en permanent stabil utveckling i vår omvärld eller från att störningar i vår ekonomis utveckling sammanfaller med störningar i omvärlden och dessa där mötes med en enligt vår mening rimlig och acceptabel politik, endast då blir behovet av ekonomisk-politisk autonomi försumbart. Dessa förutsättningar är uppen- barligen inte uppfyllda. En ekonomisk-politisk handlingsfrihet är i princip önskvärd och enligt kommittén bör det vara ett naturligt mål för politiken just att skapa ett reellt underlag för en handlingsfrihet. Om man tror att den politiska processen leder fram till en felaktigt ackommoderande politik. stoppas denna process inte enbart av kapitalrörelsernas frihet från valutareg- lering. En viktigare faktor bakom en alltför lätt penningpolitik under det sena 70-talet har varit den statliga utlandsupplåningen. Ett avskaffande av valutaregleringen med det angivna syftet att normbinda den ekonomiska politiken kan därför inte vara en isolerad åtgärd. Kommittén är också tveksam på principiella grunder mot att söka förebygga en olämplig användning av ett ekonomisk-politiskt instrument genom att avskaffa det.

12.5. Valutaregleringens samhällsekonomiska kost- nader

Valutaregleringen har här diskuterats som ett stabiliseringspolitiskt instru- ment. Slutsatsen är — med betonande av den osäkerhet som råder — att valutaregleringens effektivitet visserligen reducerats men att den alltjämt fungerar som ett stöd för Växelkurspolitiken. Genom begränsning av kapitalrörelserna ökar valutaregleringen penningpolitikens effektivitet vid givna räntenivåer.

Bedömningen av valutaregleringen som ett stabiliseringspolitiskt instru- ment påverkas naturligen av omfattningen av de samhällsekonomiska kostnader som den medför. Dessa utgörs bl. a. av de direkta kostnaderna för regleringens administration, dvs. värdet av de resurser som binds hos myndigheter och hos företag, hushåll och banker vid ansöknings-, kontroll- och tillståndsgivningsarbetet. Den synliga delen av denna kostnad (hos myndigheterna) är begränsad, medan huvuddelen hamnar hos företag och banker.5

Den väsentliga samhällsekonomiska kostnaden är en annan och väsentligt större men samtidigt mycket svårare att beräkna. Den avser regleringens konsekvenser totalt för användningen av arbetskraft och kapital. dvs. den minskning i resursallokeringseffektivitet som denna reglering i likhet med andra regleringar medför. En ökad finansiell integration skulle på kredit- och kapitalmarknaderna ge allokeringsvinster, som skulle leda till ökad effekti- vitet i företagen och ökade intäkter i banksektorn. Dessa intäktsökningar skulle tillfalla såväl svenska som utländska banker. Valutaregleringen medför transaktionskostnader för företagen och ökar i sin hittillsvarande

tillämpning deras valutarisker, detta verkar kostnadshöjande och sänker deras konkurrenskraft. Valutaregleringen minskar vidare de potentiella allokeringsvinster på varu- och faktormarknaderna som skulle ha uppstått genom ökad internationell integration och specialisering liksom den påver- kar kapitalbildningens inriktning och fördelning. Att dessa effekter är svårgripbara betyder inte att de är små. Det är framför allt i det längre perspektivet, där effekterna långsiktigt ackumuleras, som de kan bli väsentliga. Vid bedömningen härav måste hänsyn dock tas till att de stora specialiseringsvinsterna har uppstått genom den utsträckta frihandeln. Med valutaregleringens uppläggning såväl i Sverige som i andra jämförbara länder hämmas inte det fria varuutbytet. En valutareglering som innebär ransoner- ing av importvaluta, skulle naturligtvis ha starka negativa effekter men en sådan typ av reglering saknar sedan åtskilliga decennier all aktualitet i vårt land.

Kapitalöverföring förbättrar den internationella arbetsfördelningen utö- ver effekten av varuhandeln. Direktinvesteringarna, som här spelar en viktig roll. är fria och har för svensk del utvecklats exceptionellt snabbt, trots den hämning som följer av kravet på utlandsfinansiering.

Valutaregleringen medför otvivelaktigt och, kan man säga, definitions- mässigt allokeringsförluster. Det finns emellertid skäl att anta att de är relativt begränsade. En sådan bedömning utgår framför allt från utrikeshan- delns av valutaregleringen i stort sett ostörda utveckling och direktinveste- ringarnas höga och växande volym.

En bedömning av valutaregleringens kostnader kompliceras ytterligare av att dessa måste beräknas utifrån den alternativa politik som skulle föras i frånvaro av valutareglering och som i sin tur skulle medföra kostnader. Utan valutareglering skulle kursutvecklingen vara skiljaktig liksom ränteutveck- lingen. Om verkningarna av denna alternativa politik — även inkluderande en ändrad finanspolitik — kan endast hypotetiska och mycket osäkra antaganden goras.

12.6. Valutaregleringens roll i den aktuella ekonomiska pohdken

12.6.1. Allmänna förutsättningar

Den internationella miljö som den svenska ekonomin kommer att möta under resten av 80-talet antas allmänt komma att utmärkas av en relativt låg tillväxttakt, kvarstående och möjligen växande arbetslöshet och en politik i de viktiga länderna som fortsatt prioriterar inflationsbekämpningen.

Den internationella skuldkrisen, dvs. verkningarna av den mycket kraftiga skuldsättning som ett antal betydande länder i framför allt Latinamerika men också i Östeuropa pådragit sig, innebär en depressiv och destabiliserande faktor. Den medför genom tvånget att söka uppnå stora överskott i handelsbalanserna svåra ekonomiska och sociala problem för de skuldsatta länderna. Den medför en betydande riskexponering för viktiga delar av det internationella banksystemet som leder till stor försiktighet i ny långivning och skapar oro för det finansiella systemets stabilitet. Bl. a. mot denna

bakgrund kan de internationella kapitalmarknadernas expansion väntas fortsättai en långsammare takt. En uppbromsning sker framför allt i krediter till öststaterna och vissa utvecklingsländer. Kvarstående betydande budget- underskott i flera Iänder skapar finansieringsproblem som tenderar att hålla uppe räntorna och motiverar en fortsatt restriktiv politik. Bristande koordination i politiken länderna emellan och skiljaktigheter i inflationstak- terna medför att förväntningar om förändringar av växelkurserna kommer att spela en avgörande roll för kapitalrörelserna och ge dem en fortsatt destabiliserande karaktär. Risken för protektionistiska tendenser är påtag— lig.

Målet för den svenska politiken är att i denna miljö med svåra sysselsättningsproblem i omvärlden öka sysselsättningen i Sverige. Den ökade export och den förstärkta konkurrenskraft gentemot importen som realiserandet av detta mål förutsätter, nödvändiggör att utvecklingen av svenska priser och kostnader framöver pressas ned under utlandets pris- och kostnadsstegring trots att denna förutses bli mycket måttlig. Detta betyder för svensk del att priser och löner måste öka väsentligt långsammare framöver än vad som motsvarar den utveckling som gällt under 1970—talet. Tidigare under 80-talet har sänkningen av de svenska relativpriserna varit resultatet av devalveringar; framöver måste sänkningen komma till stånd genom begränsningar av den inhemska kostnadsstegringen, eftersom ytter- ligare devalveringar av kronan är uteslutna. Valutapolitiken kommer därför att inriktas på fasta växelkurser med ambitionen atti kostnadssänkande s_vfte på sikt möjliggöra en försiktig appreciering. Skall en sådan politik ha framgång måste bytesbalansen uppvisa ett bestående och växande överskott. Även om den svenska växelkursen förblir och också allmänt förväntas förbli stabil, innebär detta inte någon frånvaro av kursrisker. Inom ramen för en gentemot ett valutakursindex (valutakorg) fast kronkurs kommer betydande kursändringar av enskilda valutor att äga rum. Kurssäkringen kommer därför att förbli en central uppgift för de internationellt verksamma företagen.

Den strukturella anpassningen av den svenska ekonomin kräver en väsentlig uppgång i industrins investeringar. vilketi sin tur förutsätter att den förbättrade lönsamheten består och förväntas bestå i varje fall ett antal år framöver. Den höjda vinstnivån skall varaktigt förenas med en icke- inflatorisk kostnadsutveckling. Investeringsuppgången förutsätter att avkastningen på realkapital långsiktigt är högre än avkastningen på finansiella tillgångar. Eftersom de statliga budgetunderskotten driver upp räntan och därmed avkastningen på finansiella placeringar, förstärker budgetunderskotten kraven på företagens vinstnivå.

Jämvikt och överskott i bytesbalansen i förening med en uppgång av investeringarna innebär en betydande uppgång av Sparkvoten. Höjningen av Sparkvoten kan inte i tillräcklig grad komma till stånd utan en minskning av det statliga budgetunderskottet. En successiv reduktion av underskottet är också inplanerad i den ekonomiska politiken. Enligt avstämningen 1985 av LU 84 skulle budgetunderskottet 1988 kunna nedbringas till 4 % av BNP.

Den gynnsamma utveckling som LU 84 satt upp som ett ambitiöst mål för politiken, innebär en jämvikt 1990: budgetunderskottet har nedbringats till

hanterlig storlek och bytesbalansen visar ett överskott av 10 miljarder kr. Denna jämvikt är emellertid en flödes-jämvikt och inte någon stock-jämvikt. Budgetunderskottet avtar visserligen men statsskulden fortsätter att öka. Statsskulden som andel av BNP når en topp 1987 men sjunker därefter. De icke-finansiella företagen finansierade 1983 inte mindre än 30 miljarder kr. av budgetunderskottet, från ett nolläge 1980. Statspapperens andel av företagens finansiella tillgångar uppgick 1984 till 11 %. Statsupplåningen hos företagen kan väntas avta och andelen statspapper växer framöver endast obetydligt enligt de senaste framskrivningarna. Däremot ökar hushållens andel mycket snabbt, från 11 till 18 % 1988. Även för försäkringsbolagen förutsättes en markant ökning.

Ett mått på den förestående ökningen av likviditeten i den svenska ekonomin ger allmänhetens (hushållens och företagens) innehav av bank- fordringar och statspapper. Detta innehav motsvarade under 70-talet en stabil andel av BNP på 60 %. Från 1980 till 1983 hade den vuxit till 68 % och beräknas för 1990 stiga ända till 81 %.

Dessa ackumulerade finansiella balanser med en andel statspapper som ligger långt över det historiska mönstret, kommer att göra kreditmarknads- läget mycket labilt. Ett mål för politiken har varit att reducera likviditets- effekten av statens budgetunderskott. Om Statsupplåningen utanför bank— systemet med detta syfte i väsentlig grad sker i form av Statsskuldväxlar, minskar detta visserligen bankernas likviditet men samtidigt får företagens tillgångssida en mycket likvid sammansättning. Tillgångarna balanseras delvis av kort utlandsfinansiering som lätt kan likvideras. En stor potential för valutautflöden kommer därmed att föreligga. Den utveckling som tidigare berörts — att företagen utvecklar sin finansförvaltning och blir allt större finansiella intermediärer — kommer att fortsätta och ökar kapitalrö- relsernas omfattning och hastighet.

12.6.2. Penning- och valutapolitiska skäl för valutareglering

Budgetunderskottets storlek har gjort en växande statsupplåning utanför banksystemet nödvändig. Detta lånebehov kan inte tillgodoses hos de med placeringsplikt åtkomliga kapitalmarknadsinstituten utan sker i växande grad hos andra placerare med marknadsbestämda avkastningskrav. Omlägg- ningen av statsskuldpolitiken från 1982 har medfört en press uppåt på räntan. Därtill kommer utvecklingen av de internationella räntorna, som under 80-talets första hälft har legat på en historiskt extremt hög nivå. Det svenska likviditetsläget och svagheten i bytesbalansen har framtvingat en marginal för de svenska räntorna som normalt anges till 1 a 2 procentenheter över omvärlden. I vissa lägen, som under 1985, är marginalen väsentligt mycket högre. Långtidsutredningen har, vilket förefaller realistiskt, antagit att detta förhållande kommer att bestå under åren framöver, trots en hög real ränta i omvärlden, för att förebygga icke—önskade valutaflöden.

Mot dessa höjningar av räntenivån står målet att begränsa ränteuppgången för att möjliggöra en ordentlig investeringsökning. En förutsättning för ökade realinvesteringar brukar anges vara att obligationsräntan är lägre än avkastningen på realkapitalet; i annat fall föredrar företagen finansiella placeringar. Höjningen av obligationsräntan verkar därmed höjande på

avkastningskraven och på företagens lönsamhet. Vidare har staten ett växande intresse att begränsa räntans höjd för att minska de snabbt stigande räntekostnaderna som budgetåret 1984/85 uppgick till 75 miljarder kr., eller 23 % av de totala statsutgifterna.

De olika målen för räntepolitiken kan inte — annat än mycket tillfälligt — realiseras samtidigt. Utvecklingen i Sverige har nödvändiggjort en penning- politik som prioriterar den externa balansen och budgetunderskottens storlek har framtvingat en ökad användning av marknadskonforma medel. Denna utveckling kommer i konflikt med behovet att begränsa statsskuld- ökningens ränteuppdrivande effekt och statsskuldräntornas ökning. Mot denna bakgrund är det sannolikt att inslag av regleringar på kreditmarkna- den kommer att bevaras.

Med de finansiella tillgångsstockar som byggts upp till följd av budgetun- derskotten, uppstår ett växande tryck till portföljdiversifiering som medför ökad efterfrågan på utländska tillgångar. Nuvarande valutareglering hindrar eller begränsar starkt placering i utländska finanstillgångar. Därigenom kan placeringen i statspapper öka med lägre avkastningsdifferenser än som eljest skulle krävas. En väsentlig uppgift för valutaregleringen är därför att minska rörligheten i de stora stockarna och därmed begränsa den ytterligare press uppåt av räntenivån som eljest krävts för att nå detta syfte. Valutaregleringen verkar här både direkt via begränsningen av placeringar i utländska tillgångar och indirekt genom att möjliggöra en effektivare styrning av de inhemska rörelserna.

Den penningmarknad som under de senaste åren uppstått i Sverige i bankcertifikat, statspapper, företags- och kommuncertifikat, skulle — utan valutareglering — ge utrymme för stora placeringar från utlandet. Även relativt måttliga avkastningsdifferenser skulle ge upphov till omfattande och kortfristiga in- och utgående kapitalrörelser. Den internationella kapital- marknaden utmärkes dessutom av en ökande instabilitet genom inflytandet från den amerikanska penningpolitiken och dollarns dominans. Ökande variationer i den korta räntan skulle bli nödvändiga för att kontrollera valutarörelserna. Omfattande in- och utflöden skulle försvåra styrningen av likviditet och kreditvolym.

Svensk penningpolitik orienterar sig mot en mer marknadskonform inriktning, vilket inte betyder att regleringsåtgärder inte kvarstår. Det är sannolikt att riksbanken även framöver kommer att söka styra kreditvoly- men och penningmängden även om det inte är möjligt att förutse inslagen av räntestyrning och kreditransonering i framtidens kreditpolitik. Lånetak och likviditetskvoter har varit viktiga element i kreditpolitiken under 80-talets första år. Visserligen avskaffades likviditetskvoterna 1983 men ersattes då av mycket preciserade rekommendationer om bankernas utlåningsutveckling. Även finansbolagen och bostadsinstituten (oprioriterad utlåning) är föremål för utlåningsreglering. Utan valutareglering blir sådana medel ineffektiva i sin påverkan på kreditvolymen. Interna regleringsinslag i penningpolitiken utgör dock inte någon förutsättning för valutaregleringens användning. Även .en regleringsfri politik kan stödjas av en valutareglering.

I detta sammanhang finns det särskild anledning att peka på att valutaregleringen har en speciell betydelse som stöd för en stram kreditpo- litik. Detta beror på att den effektivare hindrar kapitalinflöden än utflöden.

Just under den pågående processen mot en förbättrad budgetbalans är en stram kreditpolitik påkallad.

Den med valutaregleringen eftersträvade autonomin i penningpolitiken har historiskt motiverats med önskan att hålla en lägre räntenivå än omvärlden. Detta är som tidigare framgått numera en helt orealistisk målsättning. Valutaregleringen kan i rådande läge inte möjliggöra en sänkning av den korta räntan under den internationella, men under den nivå som utan reglering hade behövt etableras. Hur länge perioden med höga internationella reala räntor kommer att bestå, råder det delade meningar om. Det kan självfallet inte uteslutas att de internationella räntorna på någon sikt kommer att sjunka. Under 1984/85 har sålunda en avsevärd nedgång i de nominella räntorna i USA redan inträffat. Vid en fortsatt markerad nedgång är det inte givet att också de svenska räntorna bör fullt ut anpassas neråt. Av interna skäl kan vi tvingas till en avvikande utveckling. Med den stora och växande volymen av likvida medel i den svenska ekonomin kan, för att hålla volymen stabil, räntenivån både för inlåning och statspapper tvingas upp över omvärldens av andra skäl än syftet att minska valutautflödet. En sådan utveckling har hittills motverkats av en betydande finansiering med prioriterade obligationer till administrerade räntor och av en omfattande statlig upplåning utomlands. Om upplåningen utanför bankerna till mark- nadsränta ökar i omfattning och den statliga utlandsupplåningen samtidigt bortfaller, när bytesbalansen inte längre är i underskott, ökar pressen uppåt på räntenivån. Sverige kan därvid hamna i en situation liknande Danmarks från 1977. Valutaregleringen ger emellertid möjlighet till räntenivåer över den internationella genom att bromsa det icke önskade inflöde som den högre räntan skulle utlösa.

Ett utnyttjande av valutareglering ändrar inte de faktorer som bestämmer utvecklingen men det påverkar utformningen av stabiliseringspolitiken. Enligt kommitténs bedömning kan valutaregleringen ge ett viktigt stöd åt växelkursen både i nuvarande läge och i den överblickbara framtiden. Kommittén vill samtidigt understryka att valutaregleringen i det förflutna även bidragit till en i allt för hög grad ackommoderande politik. Detta har dock inte varit en nödvändig följd av regleringen. Problemet har legat i politikernas vilja att föra en ackommoderande politik, varvid de utnyttjat de instrument som finns. Ändras viljeinriktningen kan instrumenten användas till stöd för en annan politik. Ett väsentligt element i den förda politiken har varit den statliga utlandsupplåningen. Kommittén ansluter sig till den omläggning av politikens mål som deklarerats och som innebär en strävan att statens utländska upplåning på sikt ej längre skall öka. Kommittén återkommer i följande kapitel (kap. 13 och 14) till denna fråga i diskussionen av föreliggande önskemål om förtidsinlösen av utländska lån och om avskaffande av finansieringskravet för direktinvesteringar i utlandet.

En alternativ metod att moderera kapitalrörelserna (alltså en annan än genom kreditpolitik och valutareglering) är naturligtvis en anpassning av växelkursen. Eftersom målet för politiken just är den fasta växelkursen, är denna metod irrelevant.

Det är slutligen viktigt att framhålla den låsning på kort sikt som föreligger. Man kan sålunda ha en annan värdering av valutaregleringens löpande effekt än den som här redovisats utan att därför dra slutsatsen att valutaregleringen

omedelbart borde avskaffas. Ett avskaffande innebär nämligen inte bara att man avstår från den nuvarande regleringens begränsade effekter. Det innebär också att omfattande stockanpassningar inledes. Dessa gäller hittills inlåsta stockar i framför allt kreditinstituten men också hos hushållen och företagen, liksom utelåsta stockar i utlandet. Man kan vid en avveckling förutse en kraftig ökning av de finansiella kapitalrörelserna såväl från som till Sverige.

Med hänsyn till att utgående finansiella kapitalrörelser varit hårdare reglerade än ingående kan risken för ett nettoutflöde under anpassningspe- rioden bedömas som stor. Effekten på nettoutflödet blir dessutom beroende av läget vid tidpunkten för en avveckling och i vilken grad det då föreligger någon press på den svenska kronkursen i någondera riktning. En avveckling förutsätter en anpassning av likviditetssituationen till läget i omvärlden och frånvaro av förväntningar om kraftiga växelkursförändringar. Detta talar för att en avveckling liksom mer omfattande liberaliseringar av regleringen inte kan aktualiseras förrän ett stabilt och växande överskott inträtt i bytesba- lansen, vilket i sin tur också förutsätter en kraftfull reduktion av underskottet i statsbudgeten. Kommittén kommer att i följande kapitel redovisa de modifikationer i valutaregleringen som i avvaktan härpå kan vidtagas dels omedelbart, dels på något längre sikt utan att riskera icke önskade balansrubbningar.

13. Valutaregleringens utformning och inriktning — Allmänna överväganden

13.1. Inledning

De föregående kapitlen har innehållit en detaljerad beskrivning av valuta- regleringens uppbyggnad och tillämpning. Framställningen utmynnade i en principiell analys av en valutareglerings funktionssätt i kapitel 11 och avslutades med allmänna överväganden i kapitel 12 om valutaregleringens påverkan på stabiliseringspolitikens utformning och effektivitet. Dessa överväganden utgick från svenska erfarenheter och den svenska situationen i dagsläget och inom den överblickbara framtiden.

Kommittén är inte enig i sin värdering av lämpligheten att använda valutaregleringen som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Majoriteten anser att valutaregleringen utgör ett stöd för penning— och valutapolitiken, inte minst påtagligt i nuvarande läge med stora obalanser. Därmed ökar den stabiliseringspolitiska självständigheten. Fördelen härav väger enligt majo- riteten tyngre än de samhällsekonomiska kostnader som en reglering förorsakar och risken att denna självständighet utnyttjas för en olämplig, alltför ackommoderande inriktning av politiken. Risken för en sådan politik är inte heller exklusivt knuten just till valutaregleringen.

Minoriteten menar att denna ekonomisk-politiska självständighet miss- brukats och fäster en större vikt vid att en inskränkning i denna självstän- dighet kan spela en positiv roll genom att tvinga fram en mer stabil och disciplinerad ekonomisk politik. Å andra sidan menar minoriteten att valutaregleringens effektivitet med avseende på möjligheterna att upprätt- hålla stabiliseringspolitisk självständighet drastiskt reducerats under de allra senaste åren, och att effekterna på stabiliseringspolitiken av ytterligare avregleringar kommer att vara av marginell karaktär. Av avgörande betydelse för minoriteten är däremot de samhällsekonomiska kostnader som regleringen förorsakar, framför allt de effektivitetsförluster som uppstår genom att regleringen lägger restriktioner på företagens och hushållens beteende.

Med Sverige jämförbara länder, d v 5 små länder med öppen ekonomi och inriktade på fasta växelkurser, väljer i likhet med Sverige att utnyttja valutareglering för att minska påfrestningarna på sina ekonomier men detta sker i åtskilliga fall i betydligt mindre utsträckning än den nuvarande tillämpningen av den svenska regleringen.

Majoriteten menar att det inte är särskilt meningsfullt att nu fastlägga som mål för politiken att totalt avveckla valutaregleringen i ett framtida, mer

balanserat läge. Detta läge kan inte i dag närmare preciseras och det framstår över huvud taget inte som möjligt eller rationellt att binda politiken till en viss utformning i en framtida, hypotetisk situation. Under förutsättning att Växelkurspolitiken också i framtiden är inriktad på en fast växelkurs kan, och detta är väsentligt, penningpolitiska skäl anföras för att bevara, delvis i beredskapssyfte, inslag av valutaregleringen. Dessa inslag avser vad som kan betecknas som regleringens penningpolitiska kärna: depositioner i utländsk valuta eller utländsk bank, utländska förvärv av svenska marknadspapper och svenska förvärv av utländska, ävensom viss reglering av finansiell ut- och upplåning.

Minoriteten menar däremot att starka principiella skäl talar för en total avveckling och att en sådan avveckling bör inledas snarast. De penningpo- litiska skäl som anförs som skäl för att bevara valutaregleringen avser främst formerna för kreditpolitiken. Utan valutareglering skulle kreditåtstramning- ar som främst tar sikte på att ransonera tillgången på kredit försvåras. En sådan begränsning skulle många av den nuvarande kreditpolitikens kritiker beteckna som positiv.

Dessa skiljaktigheter i den principiella inställningen hindrar inte att kommittén i enighet förespråkar en liberalisering av valutaregleringen och förutser en fortsättning av den utveckling som kännetecknat det senaste decenniet. I fråga om den möjliga och önskvärda takten i denna utveckling såväl som hur långt den bör drivas föreligger däremot delade uppfattningar i kommittén.

Utrymmet för liberaliseringar av valutaregleringen påverkas av den hastighet och säkerhet med vilken den svenska ekonomin närmar sig ett balanserat läge. Långtidsutredningen har uppställt ett mål för en balans 1990 som förutsätter ett överskott i bytesbalansen av 10 miljarder kr. och neddragningen av budgetunderskottet till 40 miljarder kr. eller 3,5 % av BNP (jfr kap 8). Detta hypotetiska läge skulle innebära en ”flödesbalans” men inte någon "stockbalans". De ackumulerade stockarna av inhemska statspapper och av skulder gentemot utlandet inom den privata sektorn — näringslivet och hushållen — utgör under vägen mot balans och alltfort i det hypotetiska balansläget 1990 en stark potential för rörelser på den inhemska fordringsmarknaden och för valutaflöden. Företagens likvida tillgångar (specialinlåning, certifikat och innehav av korta statspapper) uppgick vid utgången av 1984 till ca 150 miljarder kr. Deras låneskulder mot utlandet uppgick till ungefär samma belopp och de årliga amorteringarna under gällande bestämmelser kan uppskattas till ca 15 miljarder kr. Flödeseffekten av de ökade stockarna förstärks av det behov av portföljanpassning som ackumulerats under obalansperioden.

Detta betyder enligt majoriteten att önskvärdheten av mera substantiella liberaliseringar av valutaregleringen får vägas mot de anpassningsproblem som liberaliseringarna kan väntas medföra och som ökat genom den långa perioden av obalanser. Även om en portföljanpassning utlöser ökade bruttoflöden i båda riktningarna är det naturligt att förvänta att de utgående kapitalströmmarna initialt blir större än de ingående. Ett villkor för större avregleringar är att förväntningar om växelkursförändringar, framför allt om en depreciering, inte skall föreligga — ett villkor som var uppfyllt vid avvecklingen av den brittiska valutaregleringen 1979. För att stödja

växelkursen vid större avregleringar menar majoriteten att två typer av åtgärder är aktuella, en statlig utlandsupplåning för att finansiera riksban- kens interventioner och en höjning av räntenivån. Dessa åtgärder är delvis alternativ och i vilken omfattning de behöver utnyttjas beror av den aktuella situationen. Den möjliga takten i framtida avregleringar påverkas av den snabbhet med vilken budgetunderskottet nedbringas och jämvikten i bytesbalansen återställes, faktorer som är avgörande för förtroendet för den svenska ekonomin.

Majoriteten menar att handlingsfriheten på kort sikt är begränsad vilket inte bör hindra kommittén att ange den önskvärda färdriktningen. Kommit- tén kommer i det följande att ange de förändringar som kommittén anser kan genomföras omgående och därutöver ange en prioritering av de avvecklingar som kan ske under en fortsatt väg mot balans. Kommittén är inte enig i sin bedömning av den lämpliga omfattningen och takten i de avvecklingar som kommittén prioriterar. Enligt majoriteten skulle en snabbare genomförd liberalisering öka pressen på kronkursen, framtvinga en höjning av räntenivån och en ökad statlig upplåning. Kommittén har tidigare pekat på riskerna med statens utländska upplåning och på angelägenheten att bryta den ackommoderande politik som en fortsatt ökning av Statsupplåningen — annat än kortsiktigt och tillfälligt — skulle innebära. Behovet av statlig upplåning i den förutsedda situationen kan visserligen reduceras genom utländska portföljinvesteringar i Sverige. Ökade utländska kronplaceringar har dock flera icke önskade effekter (jfr kap 14 och 17).

Häremot står minoritetens uppfattning att en avreglering inte bör göras alltför starkt beroende av det framtida ekonomiska läget, utan bör inledas snarast och med substantiella liberaliseringar. Kortsiktiga anpassningspro- blem vid en uppmjukning måste skiljas från de mer långsiktiga effekterna på ekonomins funktionssätt. Otvivelaktigt kommer en portföljanpassning att äga rum vid en avreglering och med majoritetens förslag kommer med stor sannolikhet de utgående kapitalströmmarna att inledningsvis bli större än de ingående. Minoritetens förslag till omedelbara liberaliseringar omfattar även ytterligare liberaliseringar av ingående utländska portföljinvesteringar utöver redan medgiven finansiell upplåning och försäljning av svenska aktier. Detta resulterar sannolikt i större ingående kapitalströmmar och därmed ökat utrymme för liberaliseringar av utgående kapitalströmmar. Nettoeffekten av dessa kapitalflöden är dock mycket svår att förutsäga och även minoriteten förordar därför en stegvis avreglering av vissa kategorier av transaktioner.

Minoritetens uppfattning angående kompenserande statliga lånetransak- tioner skiljer sig i viss utsträckning från majoritetens. Under en längre period har underskottet i bytesbalansen täckts av statlig upplåning. Detta menar både majoriteten och minoriteten är ohållbart i längden. Majoriteten anser att den statliga upplåningen över huvud taget inte bör öka. Minoritetens åsikt är att en statlig utlandsupplåning i syfte att balansera ett tillfälligt privat kapitalutflöde är av en annan karaktär än upplåning i syfte att finansiera underskott i bytesbalansen. I det senare fallet minskar ju landets nettoför- mögenhet men när det är fråga om att kompensera ett privat kapitalutflöde påverkas inte den finansiella nettoförmögenheten i förhållandet till utlandet. En sådan omfördelning av lånebördan under ett liberaliseringsskede menar

minoriteten är acceptabel. Iden mån bytesbalansen medger amorteringar av den utlänska låneskulden bör detta utrymme enligt minoriteten reserveras för privata kapitaltransaktioner. Även detta ger ett ökat utrymme för liberaliseringar jämfört med majoritetens förslag. Minoriteten vill dessutom framhålla att en liberalisering inte är så mycket beroende av ett uppnått balansläge som av ett återställt förtroende för den svenska ekonomin. Detta kan inte skapas enbart med penningpolitiska åtgärder i form av räntehöj- ningar och bibehållen valutareglering utan är först och främst beroende av vilka finanspolitiska åtgärder som vidtas.

Mot bakgrund av de här redovisade övervägandena anges i föreliggande kapitel valutakommitténs syn på den framtida regleringens principiella uppbyggnad och inriktning. Utgångspunkten är dagens reglering och de förändringar i denna som kommittén anser bör genomföras nu. Diskussionen gäller sålunda vilka slags transaktioner som regleringen bör träffa, liksom allmänna synpunkter på regleringens funktionssätt. De detaljerade bestäm- melserna för vissa transaktionskategorier redovisas i kapitel 14—17. Valuta- regleringens juridiska utformning och lagstiftningstekniken behandlas sepa- rat i kapitel 18 och 20.

Kommittén redovisar vidare sina prioriteringar av de avregleringar som bör genomföras förutsatt att den svenska ekonomin växlar in på en utvecklingsbana mot balans.

13.2. Gällande valutareglering —- en sammanfattning

Den gällande valutaregleringen tar sikte på kontroll av rent finansiella transaktioner men lämnar löpande betalningar och normala handelskrediter utanför regleringen. Motivet för denna inriktning på kapitaltransaktioner har analyserats i kapitel 11. Kapitaltransaktioner påverkar valutareserven, när riksbanken intervenerar på valutamarknaden och utjämnar skillnader mellan utbud och efterfrågan på valutor i syfte att upprätthålla växelkurs- målet. De valutaflöden som därmed inträder får återverkningar på den inhemska kreditmarknaden så att likviditeten och/eller ränteutvecklingen påverkas. Kapitaltransaktlonerna med utlandet kan därigenom få effekter som bedömes som störningar på samhällsekonomin (se särskilt avsnitt 11.3).

Valutaregleringen riktas mot 5 k portföljinvesteringar. Med en (utgående) portföljinvestering avses en kapitaltransaktion som resulterar i en placering hos en valutautlänning eller i utländsk valuta och som sker i avkastningssyfte ( i form av ränta, utdelning eller värdetillväxt). En portföljinvestering är av ”passiv”karaktär i motsats till en direktinvestering i ett företag vilken förutsätter ett aktivt deltagande i och praktisk möjlighet att påverka företagets förvaltning.

Utgående kapitaltransaktioner resulterar således definitionsmässigt i antingen portföljinvesteringar eller direktinvesteringar. Detsamma gäller ingånde kapitaltransaktioner. En skuldsättningi utlandet resulterar sålunda i en valutautlännings portföljinvestering med en valutainlänning som motta- gare. Även ingående portföljinvesteringar är underkastade valutareglering eftersom den valutapolitiska och penningpolitiska effekten är symmetrisk.

Portföljinvesteringar kan genomföras i ett nära nog oändligt antal former från enkla av typen bankdepositioner och värdepappersförvärv till mer svårgenomskådliga som vävs in i andra, icke reglerade transaktioner, tex handelskrediter och fonderingar i utländska dotterbolag. Valutaregleringens regelsystem blir därför komplicerat och detaljrikt för att motverka kringgå- enden.

Med någon generalisering kan den nuvarande valutaregleringens inrikt- ning sammanfattas som följer:

— Utgående kapitaltransaktioner som resulterar i portföljinvesteringar är i huvudsak förbjudna; viktigaste exempel är förvärv av utländska obliga- tioner och aktier, bankdepositioner i utländsk valuta i utlandet. — Utgående och ingående direktinvesteringar är fria men underkastas äkthetsprövning och förenas vid utgående investeringar f n med finansieringsvillkor och med s k Höganäsvillkor. — Handelsanknutna transaktioner inklusive lånefinansiering är undantagna från reglering förutsatt att normala handelsvillkor tillämpas. — Ingående portföljinvesteringar i kronor är förbjudna; i praxis har undantag medgivits för förvärv av svenska börsnoterade aktier. — Ingående portföljinvesteringar i utländsk valuta i form av svensk upplåning utomlands är underkastade liberala bestämmelser som i huvudsak innebär att lånens löptid minimeras till två år.

Genom förbud mot utgående kapitaltransaktioner som resulterar i portfölj- investeringar och genom restriktioner på amorteringstakten för finansiella utlandslån reduceras sådana valutaflöden som kan påverkas av växelkurs- förväntningar eller skillnader i kreditmarknadsläget mellan Sverige och utlandet. Restriktionerna mot valutautlänningars portföljinvesteringar i kronor har samma funktion. Regleringen avses således reducera de löpande valutaflödena men får därigenom den indirekta effekten att också stockarna av tillgångar och skulder gentemot utlandet reduceras. Denna verkan främjar valutaregleringens effektivitet, eftersom stora tillgångs- och skuld- stockar, som kan omfördelas med hänsyn till valuta- eller kreditmarknads- läget, verkar nedsättande på valutaregleringens förmåga att hindra kortfris- tiga kapitalflöden (jfr avsnitt 11.7).

Under den senaste tioårsperioden med stora ackumulerade bytesbalans- underskott har motivet att begränsa ökningen i den statliga upplåningen utomlands fått en växande betydelse för valutaregleringens tillämpning. Förbudet mot utgående portföljinvesteringar har därigenom fått ett extra motiv vid sidan av det traditionella, kortfristiga stabiliseringspolitiska.

Kraven på femårig finansiering utomlands av direktinvesteringar är likaledes bestämda av motivet att reducera den statliga utlandsupplåningens roll för finansiering av underskotten i betalningsbalansen. Syftet är att sprida betalningsbalanseffekten av de utgående investeringarna i tiden varvid också successiv hemtagning av avkastningen kan bidra till utjämningen. Syftet att begränsa behovet av statlig utlandsupplåning bestämde också avskaffandet 1974 av förbudet mot upplåning utomlands för inhemskt bruk. Stabiliserings- elementet — strävan att minimera skuldstockarna och reducera potentialen för valutaflöden — fick då vika för behovet att finansiera bytes- och kapitalbalansunderskotten. Löptidsrestriktionerna — från början fem år,

senare två år — infördes för att förlänga effekten av finansieringen och reducera skuldstockarnas rörlighet.

Valutaregleringens inriktning medför att graden av restriktioner skiljer sig avsevärt mellan olika samhällssektorer.

De internationellt verksamma företagen, och då i synnerhet sådana som byggt upp koncernbolag utomlands, utsätts för restriktioner som relativt sett är begränsade. Utrikeshandelns frihet, inklusive friheten att utnyttja kommersiella bankkrediter, ger sålunda ett betydande utrymme att anpassa tillgångar och skulder i utländska valutor efter kreditmarknadsläget och valutakursförväntningar. Upplåning i utländsk valuta (i svensk bank eller på utländska marknader) är fri och oberoende av ändamål men försedd med vissa restriktioner rörande lånens löptid och återbetalning. De för dessa företag mest besvärande inslagen i valutaregleringen synes vara kravet att direktinvesteringar skall finansieras utomlands och restriktionerna på återbetalningar och kurssäkring av utestående lån i utländsk valuta.

Hemmamarknadsföretag, d v s inhemska företag utan utrikeshandel. liksom kommuner, har full frihet att ta upp utlandslån med minst två års löptid, men utsätter sig då för valutakursrisker som inte balanseras av exportintäkter i utländsk valuta. Även för dessa företag upplevs begräns- ningen av rätten till förtida återbetalning och till terminssäkring som betungande.

Kreditinstituten är hårt reglerade såvitt gäller valutadispositioner för egen räkning.

Valutabankerna fyller en central funktion inom valutaregleringen och som aktörer på valutamarknaden, men deras möjligheter att inneha "positioner" i valutor för egen räkning (portföljinvesteringar) begränsas starkt genom valutahandelstillståndens nettolimiter för innehavet.

Försäkringsbolagen har rätt att inneha utländska tillgångar motsvarande förpliktelserna i den internationella försäkringsrörelsen.

Finansbolagen har rätt att bedriva internationell factoring- och leasing- verksamhet enligt särskilda regler.

Hushållens rätt att genomföra kapitaltransaktioner begränsas till förvärv av rekreationsbostäder till fastställda maximibelopp och till förvärv av utländska aktier genom switch-förfarande. Utförseln av resevaluta är däremot fri och tilldelningen handhas numera av valutabanker och andra försäljningsställen för resevaluta som därvid utövar äkthetskontrollen.

När det gäller utgående portföljinvesteringar är tillämpningen av valutareg- leringen alltjämt i det närmaste lika restriktiv som vid regleringens tillkomst. På upplåningssidan har däremot avsevärda liberaliseringar genomförts och en mängd detaljregler har successivt utmönstrats. Över huvud taget kan knappast ett exempel uppvisas på en skärpning av valutaregleringen under de senaste tio åren med undantag för en viss detaljreglering av bankernas utlandsrörelse vid utformningen av det nya valutahandelstillståndet 1984.

Ett viktigt inslag i valutaregleringen vid sidan av de egentliga materiella reglerna är föreskriften att transaktioner med'utlandet skall förmedlas av valutabank. Såväl betalningar som överföring av värdepapper skall i princip ske genom valutabank som därigenom kan kontrollera att valutaregleringens bestämmelser följs. Ett ytterligare syfte är att underlag för betalningsbalans-

statistiken därigenom kan insamlas.

Huvudelement i den gällande valutaregleringen utgöres av förbudet mot (tillståndskravet för) kapitalbetalningar, vilka som framgått resulterar i portföljinvesteringar eller direktinvesteringar. Lagtekniskt har förbudet utformats som ett generellt betalningsförbud från vilket i valutaförordningen undantagits löpande betalningar vilka definieras genom uppräkning. Från det sålunda definierade kapitalbetalningsförbudet har en mängd undantag gjorts genom utfärdandet av generella dispenser i riksbankens valutaföre- skrifter. I sak är bestämmelsernas syfte att i stort sett förbjuda utgående portföljinvesteringar samt ingående portföljinvesteringar i kronor.

Vid sidan av det nämnda huvudförbudet innehåller valutalagstiftningen en rad kompletterande förbud eller stödförbud. Dessa utgörs av t ex skuldsätt- ningsförbud, in— och utförselförbud för värdepapper och betalningsmedel och förminskningsförbud för utländska finansiella tillgångar. Dessa förbud motiveras av syftet att försvåra kringgående av förbuden och av att en valutareglering för att bli effektiv i förebyggande syfte måste hindra en uppbyggnad av tillgångs- och skuldstockar gentemot utlandet eller i utländsk valuta som vid en avveckling resulterar i kapitalbetalningar.

13.3. Allmänna överväganden om valutaregleringens utformning och dess tillämpning i dagsläget

13.3.1. Inledning

Valutakommittén har nedlagt betydande ansträngningar på att utforma en ny lagstiftningsmodell. Denna beskrivs utförligt i kapitel 18. Eftersom valet av lagstiftningsmodell också återspeglar kommitténs ekonomisk-politiska över- väganden om valutaregleringens inriktning bör lagförslaget beskrivas kortfattat även här. Lagförslaget innehåller ändamålsinriktade förbud eller tillståndskrav. De riktas mot transaktioner som leder till vissa angivna resultat, tex kontoin- sättningar (11 å), förvärv av fondpapper och fast egendom (13 å), lån (16 å), finansiering av handel (21—23 åå) och direktinvesteringar (25—27 åå). Här— med åstadkommes en bättre överskådlighet genom att lagstiftningen i motsats till nuvarande valutalag direkt knyter förbuden till bestämda transaktioner.

Det bör observeras att lagförslaget inte som nuvarande lagstiftning innehåller något renodlat betalningsförbud. Transaktionsförbuden innefat- tar i och för sig kapitalbetalningar men är vidsträcktare och omfattar även transaktioner som på annat sätt än genom en betalning (t ex genom insats av en patenträtt i ett företag utomlands) åstadkommer det önskade slutresul- tatet. Detta hindrar inte att lagförslaget innehåller kompletterande bestäm- melser om betalningar för att underlätta kontrollen och förebygga kringgå- enden.

Lagförslagets förbud (tillståndskrav) riktas således mot genomförandet av portföljinvesteringar oavsett hur dessa kommer till stånd. Tillståndskravet för

direktinvesteringar avses bara tillämpas för äkthetskontroll, d v 5 för att hindra att portföljinvesteringar genomförs under sken av att vara direktin- vesteringar.

Genom inriktningen på portföljinvesteringar träffar lagförslagets förbud kapitaltransaktioner som kan verka ekonomisk-politiskt destabiliserande och styras av räntedifferenser mellan Sverige och utlandet eller av växelkursförväntningar. Därmed kan regleringens stabiliseringspolitiska syfte förverkligas. Samtidigt motverkas också uppbyggnaden av finansiella tillgångs- och skuldstockar gentemot utlandet enligt samma principer som i dagens valutareglering och reduceras potentialen för framtida valutaflöden. Som angivits ovan anser minoriteten att alla slags portföljinvesteringar successivt bör avregleras.

Inriktningen på portföljinvesteringar/kapitaltransaktioner innebär att transaktioner i ankytning till utrikeshandeln faller utanför valutaregleringen. Förutsatt att normala handelsvillkor tillämpas blir såväl leverantörskrediter som kommersiella bankkrediter undantagna från reglering, eftersom de ju definitionsmässigt inte resulterar i portföljinvesteringar. Detta innebär att betydande valutaflöden lämnas utan påverkan av valutareglering i framtiden liksom i nuvarande reglering.

13.3.2. Kodifiering av vissa liberaliseringar i praxis och avveckling av vissa stabiliseringspolitiskt mindre betydelsefulla förbudskategorier

Senare års tillämpning av valutaregleringen har inneburit att en rad viktiga transaktionsslag undantagits från reglering. I några fall har avregleringen kommit till stånd genom utfärdande av generella dispenser i riksbankens valutaföreskrifter, i andra fall genom en liberal prövning av tillståndsansök- ningar. I ett fall, regleringen av kommersiella krediter, har praxis med riksbankens goda minne utvecklats så att valutaregleringens principiella betraktelsesätt såsom det återgivits i valutaföreskrifterna inte kommit att följas.

Valutakommittén föreslår att vissa viktiga kategorier som sålunda fn endast formellt men inte reellt regleras, nu undantas från valutareglering. En princip som ligger till grund för lagförslaget är att viktiga och såvitt man kan bedöma bestående undantag från regleringens förbud skall införas redan i valutalagen. Generella dispenser i övrigt införes i valutaförordningen. Valutakommittén föreslår sålunda att bl a följande transaktionskategorier anges som undantag från förbuden i valutalagen: — Förvärv av betalningsmedel för reseändamål (9 å). — Avyttring av börsregistrerade svenska aktier (13 å). — Lämnande eller mottagande av leverantörskrediter som följer handels- bruk (21 å). — Betalning av förskott som följer handelsbruk (21 å).

— Lämnande eller upptagande av kommersiell kredit som lämnas av valutabank på högst 180 dagar (23 å).

— Frihet för utgående och ingående direktinvesteringar efter äkthetspröv— ning (25 å).

För att markera denna grundläggande frihet beträffande direktinvestering- arna har i lagförslaget införts bestämmelser som fastställer och begränsar riksbankens rätt att avslå en ansökan. De avser vissa exceptionella fall och följer undantagsklausulerna rörande liberaliseringsåtagandena enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstadga. Valutakommittén föreslår också lätt- nader i de 5 k Höganäsvillkoren avseende nuvarande förbudet att fondera vinstmedel i det utländska företaget ”i större utsträckning än vad som är skäligt med hänsyn till företagets verksamhet”, ett förbud som är svårt att kontrollera och som föreslås avskaffat. Däremot vill kommittén kvarhålla kravet på att ägandet av utländska dotterbolag skall vara direkt om inte vägande organisatoriska och företagsekonomiska skäl föreligger för en annan ordning. De nya Höganäsvillkoren avses framöver gälla samtliga direktinvesteringar och de får genom lagförslaget en klar juridisk status, vilket de nuvarande villkoren saknat.

Minoriteten avvisar de förändringar som innebär en utvidgning av Höganäsvillkorens tillämpning och anser vidare att osanktionerade villkor är tillräckliga instrument för att upprätthålla äkthetskontrollen av direktinves- teringar.

Valutakommittén har inte sett som sin uppgift att i detalj pröva valutaregleringens enskilda bestämmelser. Kommittén har förutsatt att riksbanken löpande inventerar reglernas ändamålsenlighet och utan dröjs- mål avvecklar sådana föreskrifter som befinnes överflödiga.

Valutakommittén har dock funnit anledning att rekommendera omedel- bar avreglering av följande transaktionskategorier:

— Guld. '

— Höjning av beloppet för förvärv av rekreationsbostad i utlandet för privatpersoner till 1 miljon kr. per hushåll. — Deltagande i fond- och nyemissioner motsvarande innehavet av utländska börsnoterade aktier.

— Minoriteten anser att förvärv av rekreationsbostad är betydelselöst ur valutalikviditetssynpunkt men kan acceptera en temporär beloppsbe- gränsning. Idag ges tillstånd till förvärv av fritidshus för ca 100 miljoner kr. per år. Minoriteten anser vidare att privatpersoner skall ges generellt tillstånd att förvärva utländska börsnoterade aktier upp till högst 1 miljon kr. per hushåll. Minoriteten anser att privatpersoner bör ha lika stor rätt att köpa aktier som att köpa hus i utlandet. En beloppsgräns kan inledningsvis vara befogad. Minoriteten anser vidare att det är inkonsek- vent att allmänheten får köpa obegränsad resevaluta för konsumtion utomlands (1984 köpte svenska folket resevaluta för 14 miljarder kr.) medan det däremot inte är tillåtet att köpa valuta för att sparai utländska värdepapper.

13.3.3. Liberalare tillståndsgivning i nuläget

Det är inte heller valutakommitténs uppgift att pröva riksbankens tillstånds- praxis på skilda områden. Det är naturligt att den är föremål för successiva förändringar i anpassning till utvecklingen. På vissa områden av principiell betydelse vill kommittén dock uttala sina rekommendationer för följande förändringar som kan genomföras i dagsläget.

— Förtida återbetalning av vissa utlandslån bör medges. Detta bör enligt majoriteten avse lån av begränsad ursprunglig storlek (t ex 1 miljon kr.) upptagna av mindre företag med ingen eller begränsad verksamhet i utlandet. Minoriteten förordar att förtida återbetalning medges generellt snarast möjligt, varvid även restriktioner avseende löptider bör slopas. Minoriteten anser att gränsen 1 miljon kr. är för lågt satt och att även större låntagare bör få återbetala sina lån om man så önskar, inledningsvis kan detta ske genom att en snabbare amorteringstakt medges. — Minoriteten förordar dessutom en ytterligare liberalisering av även ingående portföljinvesteringar. Valutautlänningar borde sålunda medges att förvärva svenska obligationer och andra värdepapper utöver de nu medgivna börsnoterade aktierna. Mot en sådan finansiering talar enligt majoriteten den instabilitet som ett stort utländskt innehav av svenska kronobligationer (och eventuellt även kortare värdepapper) skulle innebära. Den skulle även medföra en internationell bindning av obligationsräntorna. Minoriteten menar att denna ökade ”instabilitet" är av marginell karaktär, och anser dessutom att en ökad känslighet kan verka stabiliserande på längre sikt. Bindningen av den långa räntan kan vara en fördel i och med att en räntehöjning i avsikt att påverka kapitalströmmar då verkar på ett större material och därmed inte behöver vara lika stor för att ge samma effekt. - Krav på finansiering utomlands av direktinvesteringar mildras. Detta krav gäller f n ej för investering i försäljningsföretag, för investeringar understigande 1 miljon kr. och i allmänhet ej heller för investeringar i Norden (liksom i vissa u-länder). Direktinvesteringarna har ökat snabbt. Under åren 1982—1984 motsvarade de genomförda direktinvesteringarna ett bruttoutflöde på 6,5, 9,2 resp 10,1 miljarder kr. Ca 70 procent av dessa finansierades i utlandet (exklusive nyemissioner av aktier i moderbola— gen). Lämnade investeringstillstånd indikerar en fortsatt snabb ökning. Tillståndsbeloppet uppgick 1984 till 15 miljarder kr. och under första halvåret 1985 till 8,8 miljarder kr. Upplåningskravet bör— som ett steg till dess framtida avskaffande — kunna reduceras genom en vidgning av den frihet som nu föreligger för mindre investeringar till något större investeringar. Minoriteten anser att upplåningskravet bör avskaffas omedelbart och i sin helhet. — Vidgade möjligheter att förvärva utländska, börsnoterade aktier. I första hand skulle kommittén ha velat rekommendera frihet för förvärv av nordiska aktier. Eftersom en sådan prioritering enligt vad som framkom— mit inte är möjlig till följd av Sveriges internationella åtaganden, får andra kriterier sökas. De kan t ex avse innehav av utländska aktier som medför ett stöd för innehavarens rörelse utan att innebära en direktinvestering. Som framgått av föregående avsnitt (13.3.2) anser minoriteten därutöver att privatpersoner skall medges förvärva utländska börsnoterade aktier till ett belopp av högst 1 miljon kr. per hushåll. — Företag medges, efter prövning, förvärv av utländska obligationer i kurssäkringssyfte. Tillstånd bör förutsätta att kontrakt slutits om framtida leverans av en vara till ett pris i utländsk valuta som fastställs i kontraktet. — Terminsaffärer som ej berör den svenska kronan bör tillåtas generellt.

Detta gäller terminsaffärer mellan två utländska valutor, terminsaffärer på räntor (s k financial futures eller future rate agreements), optioner mellan två utländska valutor och optioner på räntor. — Reglerna för terminsaffärer med kommersiellt underlag liberaliseras. Dessa förslag har, innan kommitténs betänkande offentliggjorts, i följande omfattning genomförts av riksbanken: Avistaaffärer med kortare tid än vad som är normalt, d v 5 två dagar mellan avsluts- och valutadag, tillåts. Dessa utgör formellt inte terminsaffärer, men behovet har ofta sin grund i önskemål att rätta till glapp i förfallande terminsaffä- rer. Valutabankerna tillåts göra terminsaffärer inte bara med utländsk bank utan även med annan valutautlänning. Valutabankerna tillåts också göra terminsaffärer med allmänheten med tidigare förfallodag än den bakomliggande betalningen, om förlängning sker fram till betalningens förfallodag. Detta innebär tex att ett exportföretag som väntar en betalning om två år kan kurssäkra denna genom en kedja av fyra stycken sexmånaders terminer. — Begränsningen av terminssäkringen för finansiella transaktioner bör enligt majoriteten bestå, medan minoriteten anser att terminsaffärerna skall vara fria även för finansiella transaktioner, vilket från valutaflödes- synpunkt är liktydigt med förtida återbetalning, som majoriteten avvisat (se ovan och kap 17). Liberaliseringen bör ske i samma takt som för förtida återbetalningar. — Viss uppmjukning av reglerna om svensk anknytning i kredit- och garantigivning för valutabankerna. Majoriteten förordar att denna uppmjukning sker genom att riksbanken medger valutabankerna särskil- da limiter för kreditgivning i utländsk valuta till utländska låntagare utan svensk anknytning. Minoriteten förordar att liberaliseringen inte sker genom speciella limiter i valutaregleringen eftersom utlåningen inte ger upphov till nettoflöden. Riskaspekten kan övervakas utan formella limiter med de allmänt formulerade paragrafer i valutahandelstillståndet som berör bankernas risktagande. — I konsekvens med avregleringen av övriga portföljinvesteringar anser minoriteten att förräntning av medel på valutakonto bör medges för längre perioder än 60 dagar. Minoriteten anser att erfarenheterna av nuvarande system talar för att konsekvenserna av detta inte blir särskilt drastiska eftersom förhållandevis små belopp förräntas på valutakonto. Majoriteten menar att depositioner på valutakonto är en portföljinves- tering som ursprungligen medgivits för att minska företagens kostnader för växlingar inför förestående utbetalningar. Redan nuvarande förränt- ning under 60 dagar är i och för sig längre än som är erforderlig för att tillgodose detta syfte. Majoriteten anser inte skäl föreligga att skapa incitament till vad som kan förväntas bli omfattande portföljinvesteringar utan förordar i stället att förräntningsperioden förkortas till 30 dagar.

13.3.4. Regleringens inriktning på sektorer

Kommitténs ställningstaganden med avseende på valutaregleringens sektorsvisa tillämpning i rådande obalanssituation kan sammanfattas som följer.

Internationellt verksamma företag förutsätts liksom hittills vid en jämfö- relse med andra kategorier utsättas för relativt få restriktioner, vilka på väsentliga punkter dessutom föreslås lättade. Friheten att utnyttja kommer- siella bankkrediter öppnar betydande möjligheter att anpassa upplåningen med hänsyn till kursrisker och likviditetssituation. Direktinvesteringar skall i allt väsentligt vara undantagna från reglering och de s k Höganäsvillkoren föreslås i väsentliga avseenden få en mjukare utformning. Kraven på finansiering av direktinvesteringar utomlands kan enligt majoritetens bedömning visserligen inte omedelbart avskaffas men väl begränsas. Ett avskaffande bör prioriteras så snart landets balanssituation förbättrats. Svenska börsnoterade företags aktier föreslås helt undantas från reglering. Företagens möjligheter att förvärva utländska aktier och obligationer föreslås vidgade.

Minoriteten förordar därutöver en avreglering av finansiella krediter med avseende på löptider och förtidsinlösen, ett omedelbart avskaffande av finansieringskravet för direktinvesteringar, utökade möjligheter till termins- säkring av finansiella transaktioner samt förlängd förräntning av medel på valutakonto.

”Hemmamarknadsföretag” förutsätts som nu ha rätt att ta upp lån utomlands i eget namn eller genom valutabank i den mån bytesbalanssitua- tionen och det interna kreditmarknadsläget inte leder till annan slutsats. Valutakommittén vill emellertid framhålla riskerna som är förknippade med utlandslån som inte balanseras av intäkter i utländsk valuta. Med hänsyn till de betydande kursförluster på utlandslån som i synnerhet mindre företag åsamkats och därav följande starka önskemål att förtidsinlösen av utestående lån skall medges, rekommenderar kommittén att gällande regler om återbetalning uppmjukas. Minoriteten förordar som nämnts en mer långt- gående liberalisering i dessa avseenden.

Privatpersoner föreslås enligt majoritetens förslag inte beredas något väsentligt ökat utrymme för valutatransaktioner i dagssituationen. Vidgade tillstånd till portföljinvesteringar bör förbehållas internationellt verksamma företag. Valutakommittén föreslår dock att restriktionerna för förvärv av rekreationsbostad väsentligt lättas — en fastighet per hushåll bör få förvärvas till en köpeskilling på högst 1 miljon kr. Vidare bör innehavare av utländska börsnoterade aktier fullt ut få delta i fond- och nyemissioner. Förvärv av resevaluta undantas från valutareglering genom föreskrift direkt i valutala- gen. Minoriteten föreslår att hushållen skall ges tillstånd till portföljinveste- ringari börsnoterade utländska aktier upp till 1 miljon kr. per hushåll. I detta sammanhang bör understrykas att majoriteten anser att en successiv liberalisering av valutaregleringen i första hand bör gå via objekt som blir frilistade och inte genom allmänna beloppsbegränsade tillstånd. Systemet med objektbestämda tillstånd är allmänt förekommande i den nuvarande svenska regleringen, i majoritetens övriga förslag samt i utlandet. Minorite- ten instämmer med majoriteten i att det är önskvärt att undvika begräns- ningar genom beloppsbestämningar och att dessa därför snarast möjligt bör utvidgas till generella tillstånd.

Valutabankerna intar en central position på valutamarknaden och i valutaregleringens administration. Denna roll bibehålls enligt valutakom-

mitténs förslag och bankernas ansvar för regleringen utökas genom delegering av prövningen från riksbanken av vissa ärenden. Tekniken med valutahandelstillstånd behålls enligt förslaget. Valutahandelstillståndens konstruktion innebär att bankerna fritt kan delta i valutahandeln så att en effektiv kursbildning och kreditförmedling främjas. Däremot är utrymmet för uppbyggande av valutapositioner/portföljinvesteringar begränsat genom valutahandelstillståndens limitsystem.

Valutakommitténs huvudförslag till ändring av valutabankernas rörelse- regler gäller en uppmjukning av bestämmelserna om svensk anknytning i kredit- och garantigivning. Nuvarande regler, som skapats för att begränsa bankernas internationella risktagande och för att Sveriges upplåningska— pacitet i första hand skall utnyttjas för nationella behov, innebär att bankerna är förhindrade att i fri konkurrens expandera på internationella kreditmark- nader. Framför allt medför restriktionerna att bankerna visserligen kan sälja ut ("bortparticipera") delar av sina egna engagemang med svensk anknyt- ning till utländska banker, medan de själva är förhindrade att utan särskilt tillstånd överta motsvarande andelar utan svensk anknytning som erbjuds av utländska banker. Reciprocitetsskäl motiverar enligt kommittén att banker- na i varje fall i viss omfattning får bedriva obunden kredit- och garantigiv- ning. Detta bör ske genom att valutabankerna av riksbanken erhåller särskilda limiter för att delta i ”,reciprocitetsmotiverade operationer”. Dessa skulle avse i första hand kreditgivningen i utländsk valuta för projekt utan svensk anknytning. Liberaliseringen kan lämpligen ske stegvis. Enligt minoriteten motiverar reciprocitetsskäl och det förhållandet att landets kapitalbalans ej påverkas, en längre gående förändring än majoritetsförsla- get så att bankerna ges möjlighet att bedriva kredit- och garantigivning oberoende av dess svenska anknytning. Riskaspekten anser minoriteten att riksbanken har möjlighet att övervaka med hänvisning till de allmänt formulerade paragraferna om bankernas risktagande i valutahandelstillstån- det.

Majoritetens förslag om ändringar i tillämpningen av valutaregleringen under den närmast framförliggande tidsperioden är som framgått begränsade men för den skull inte betydelselösa för individer och företag. Denna förhållandevis restriktiva attityd motiveras av i dagsläget kvarstående balansbrister i svensk ekonomi med betydande upplåningsbehov och stora potentialer för valutautflöden i form av en uppdämd efterfrågan på utländska finansiella tillgångar. Skiljaktigheten i bedömning mellan majoriteten och minoriteten i kommittén innebär att majoriteten fäster en avgörande vikt vid de hinder som står i vägen för i och för sig önskvärda liberaliseringar som enligt majoriteten i en icke acceptabel omfattning skulle nödvändiggöra antingen ökad statlig upplåning eller åtstramande åtgärder för att hålla den privata kapitalbalansen i jämvikt. Minoriteten menar å sin sida att åtstramande åtgärder är oundvikliga i den närmaste framtiden oavsett valutaregleringens tillämpning och privata kapitalrörelser. Dessa privata kapitalrörelser är inte orsaken till, utan symptom på, nuvarande balansbris- ter. Kan balansbristerna övervinnas öppnas följaktligen möjligheter till mer långtgående liberaliseringar av regleringen. De allmänna riktlinjerna för liberaliseringar i en sådan situation skisserar kommittén i avsnitt 13.4.

13.3.5. Icke stabiliseringspolitiska motiv för valutaregleringen

I nu gällande valutareglering aktualiseras andra än stabiliseringspolitiska motiv vid prövningen av två kategorier av valutaärenden. Det gäller dels prövningen av ansökningar om utförsel av emigrationsvaluta då riksbanken kontrollerar att sökanden inte belastas av restförda skatter eller är involverad i skatteprocess, dels prövningen av direktinvesteringar, då de industri- och sysselsättningspolitiska effekterna på den svenska ekonomin av direktinves- teringens genomförande blir beaktade. Kriterierna för avslag på denna grund i2a å valutalagen är emellertid ytterst restriktiva: En investeringsansökan får avslås endast om ett bifall på grund av beloppets storlek eller andra faktorer skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada.

Valutakommittén föreslår i denna del att nuvarande praxis behålls både vad gäller skattehänsyn och näringspolitiska hänsyn. Ansökningar om utförsel av emigrationsvaluta bör således bifallas först efter kontroll hos skattemyndigheterna att restförda skatter inte finns. Näringspolitiska effekter av direktinvesteringar bör likaledes föranleda avslag endast i fall av ”utomordentlig skada" på landets intressen.

De redovisade ställningstagandena innebär att valutakommittén föreslår att det som en allmän princip fastlägges att valutaregleringen inte skall utnyttjas för andra ändamål än stabiliseringspolitiska. Denna inställning avspeglar sig i ändamålsparagrafen i den nya valutalagen (2 å). Vid prövningen av andra valutaärenden än emigrationsärenden skall således skatteeffekterna inte beaktas. Inte heller skall valutaregleringen användas som ett instrument för näringspolitiken eller för att påverka fördelningen av näringslivets expansion inom och utom Sverige (se vidare kap 15).

Det som nu har sagts om valutaregleringens tillämpning hindrar inte att regleringens generella ordningsbestämmelser utformas med hänsyn också till skatteaspekter. Bl a av detta skäl bör föreskrivas att transaktioner med utlandet skall gå genom valutabank.

13.3.6. Statistikbehov och kontroll m m

Som antytts ovan bör som en grundläggande princip gälla att transaktioner med utlandet skall förmedlas av valutabank. Undantag från denna huvud- regel bör som hittills beviljas av riksbanken för kvittningsförfaranden, koncernclearing och utnyttjande av uppsamlingskonto utomlands varvid riksbanken kan infordra rapporter.

Valutabankernas ställning som förmedlare av utrikestransaktioner är viktig av flera skäl. Det skall som hittills ankomma på bankerna att avgöra om en transaktion får utföras enligt generella bestämmelser i lagen alternativt generella dispenser i valutaförordningen eller om den måste underställas riksbankens prövning. Genom bankernas förmedling kan vidare den statistiska rapporteringen för betalningsbalansändamål sammanställas och översändas till riksbanken på datamedium.

En tillförlitlig betalningsbalansstatistik är ett viktigt underlag för den ekonomiska politiken i stort. För valutaregleringen har den särskild betydelse eftersom den ger möjligheter att bedöma effekterna av utfärdade

bestämmelser så att regleringen kan ges en flexibel tillämpning och anpassas till den ekonomiska utvecklingen.

Delegeringen av myndighetsutövningen till valutabankerna innebär att betydande betalningsflöden kommer att underkastas en rutinmässig pröv- ning. Riksbankens kontrollåtgärder får formen av efterhandskontroll be- gränsad till stickprov ur strömmen av betalningar. För företagen innebär detta förfaringssätt avsevärda fördelar jämfört med ett system, där betal- ningarna underkastas förhandsgranskning. Förekomsten av förhandskon- troll är knuten till de valutaärenden som inte får avgöras av valutabankerna utan förutsätter tillståndprövning av riksbanken.

Riksbankens möjlighet att alls övervaka efterlevnaden av valutalagen förutsätter att möjligheter finns att utföra en efterhandskontroll. Därför måste riksbanken ha rätt att kräva in uppgifter och handlingar. Denna rätt formaliseras i förslaget till valutalag (29 å). Uppgiftsskyldigheten är också förutsättningen för en tillfredsställande statistik. Kommittén avvisar däre- mot förslaget att införa skyldighet för valutabankerna att till riksbanken anmäla misstanke om valutabrott.

Möjlighet till revision bör enligt majoritetens förslag öppnas för att riksbanken skall kunna fullfölja den nödvändiga efterhandskontrollen och inte vara hänvisad till att utan vidare godta riktigheten av lämnade uppgifter. Revisionsrätten begränsas emellertid till riksbankens deltagande i av skattemyndighet verkställd taxeringsrevision (30—31 åå).

Minoriteten avvisar detta förslag med hänvisning till att revision för valutakontroll är att jämställa med förundersökning i brottmål och att riksbanken inte skall överta sådana polisiära befogenheter som revision i brottsutredningssyfte innebär. Enligt majoritetens mening innebär inte revisionsmöjligheten att någon brottsutredande uppgift överförs på riksban- ken. Om en revision skulle resultera i misstankar om valutabrott skall ärendet överlämnas till polis och åklagare för utredning.

Skall valutakontrollen vara effektiv förutsätter detta samarbete med andra myndigheter. Riksbankens behov av uppgifter från skattemyndigheterna kan tillgodoses inom ramen för generalklausulen i sekretesslagen. Riksbankens skyldighet att till skattemyndighet på begäran lämna uppgifter som behövs för skattekontroll, behöver däremot särskilt regleras, vilket sker genom att en bestämmelse härom intagits i lagförslagets 35 å. Minoriteten motsätter sig detta förslag med motiveringen att valutaregleringen då blir en väsentlig del i skattekontrollen av alla personer och företag som gör valutatransaktioner och ensidigt tillgodoser myndigheterna med bortseende från den integritet och rättssäkerhet som den enskilde har berättigade anspråk på.

Kommittén föreslår att absolut sekretess skällwgälla för uppgifter inom valutaregleringen, dvs den skall ligga på samma nivå som hos skattemyndig- heterna.

Valutabankernas ansvar för förmedlingen av den helt dominerande delen av utlandstransaktionerna är en förutsättning också för en god betalnings- balansstatistik. Den svenska betalningsbalansstatistiken har under en följd av år lidit av mycket allvarliga brister genom betydande bortfall i rapportering- en. Det är nödvändigt att dessa brister snarast rättas till. En rationell ekonomisk politik, inklusive en snabb anpassning av valutaregleringen, förutsätter en löpande uppföljning av betalningsbalansens utveckling och

möjligheter att därvid särskilja den privata kapitalbalansen från betalningar för varor och tjänster.

Två huvudmetoder står till buds för att förstärka rapporteringsunderlaget hos riksbanken — enkätmetoden och den anmälningsbaserade metoden. Kommitténs majoritet har stannat vid att rekommendera ett heltäckande system med löpande valutaanmälningar från allmänhet och banker till riksbanken såsom överlägset från valuta- och penningpolitiska utgångspunk- ter. Även valutakontrollsynpunkter talar för ett sådant system. Vid utformningen av detta system är det angeläget att en noggrann prövning sker av möjligheterna att begränsa kostnaderna för uppgiftslämnarna. Minorite- ten vill framhålla att statistikbehovet måste skiljas från kontrollbehovet. För statistikbehov behövs inte lika detaljerade uppgifter som för kontroll. Statistiska behov bör och kan tillgodoses genom urvalsförfaranden. Statis- tiska sammanställningar behöver inte bygga på totalsammanställningar av företags eller individers enskilda transaktioner.

13.3.7. Reglering i en krissituation

Liksom nuvarande valutalagstiftning innehåller lagförslaget bestämmelser avsedda att tillämpas i en krissituation. Beredskapsreglerna innebär att alla transaktioner med utlandet skall underställas riksbankens prövning och att hembudsskyldighet kan införas för innehav av utländska valutor och fondpapper, dvs sådana tillgångar skall erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen (3 å).

Specialbestämmelserna innebär att valutalagstiftningen kan samordnas med andra beredskapslagari en krissituation som krig eller krigsfara. De kan också tillämpas i andra extrema situationer som tex i händelse av ett sammanbrott i det internationella banksystemet.

13.4. Valutareglering i en balanssituation

Antalet förslag om omedelbar liberalisering av valutaregleringens bestäm— melser är i majoritetens uppläggning som framgått förhållandevis begränsat. Detta utfall av valutakommitténs överväganden förklaras av de omständig- heter som råder i dagens samhällsekonomiska situation.

Kommitténs förslag återspeglar dess bedömning att Sveriges ekonomiska läge dock tillåter en viss liberalisering av valutaregleringen. I bedömningen av omfattningen av dessa omedelbara liberaliseringar föreligger dock betydande skillnader mellan kommitténs majoritet och dess minoritet. Om ekonomin fortsätter vägen mot balans ökar emellertid dessa möjligheter. Kommittémajoriteten avstår emellertid såsom framgått tidigare (13.1) från att precisera ett läge där en fullständig avveckling av regleringen framstår som önskvärd. En sådan bestämmes nämligen inte enbart av det ekonomiska lägets balansegenskaper utan också av en värdering av den ekonomiska politikens utformning med respektive utan valutareglering. Strävar man efter att upprätthålla fasta eller åtminstone styrda växelkurser menar majoriteten att detta är ett motiv för stor tveksamhet att helt avskaffa valutaregleringen, som får vägas mot de effektivitetsvinster som en

avreglering väntas medföra. Är man vidare angelägen att inte frånhända sig möjligheterna att använda reglerande kreditpolitiska medel, är även detta ett motiv för att inte avskaffa valutaregleringen i dess penningpolitiska huvudelement.

Minoriteten menar att de nuvarande svenska erfarenheterna av återkom- mande devalveringar knappast talar för att valutareglering är ett effektivt sätt att åstadkomma en stabil växelkurs, utan snarare tvärtom att en avreglering kan åstadkomma en bättre långsiktig stabilitet i valutakursen. När det gäller kreditpolitiken menar minoriteten, som berörts ovan, att det snarast vore en fördel för denna om valutaregleringen avskaffades. Minoriteten anser som angivits ovan att man redan i dagsläget kan fastslå att valutaregleringen bör avskaffas, även om avvecklingen sker stegvis.

Majoriteten anser att ett sådant ställningstagande emellertid inte är aktuellt förrän på längre sikt. På medellång sikt är det möjligt att — oberoende av detta hypotetiska ställningstagande — fastställa väsentliga liberaliseringar av nuvarande valutareglering utöver de förslag till omedelbara modifikatio- ner som kommittén redovisat. En förutsättning för fortsatta liberaliseringar är förekomsten av stabila överskott i bytesbalansen. Dessa minskar Sveriges utländska nettoskuld och innebär också den förändring av de långsiktiga kursförväntningarna som är en förutsättning för mer omfattande liberalise- ringar av valutaregleringen. Om risken för framtida devalveringar reduceras och på sikt försvinner och ersättes av en förväntan om långsiktig apprecie- ring, har detta en stor betydelse för kapitalrörelserna. Den ökar därmed också möjligheterna att styra det inhemska ränteläget. Kommittén förordar följande prioritetsordning för framtida avregleringar:

1. Kravet att finansiera direktinvesteringar utomlands, som ovan föreslagits bli begränsat, framstår för näringslivets del som den mest betungande av valutaregleringens nuvarande bestämmelser. Det medför en extra, påtvingad kursrisk för företagen och resulterar också i en ökad skuldsättningsgrad, som upplevs som särskilt belastande med hänsyn till en aktuell god likviditet. Prioritet bör ges att avskaffafinansieringskraveti dess helhet. Minoriteten anser att detta steg kan tagas omedelbart.

2. Önskvärdheten att medge internationellt verksamma företag portföljin- vesteringar i kurssäkrande syfte (genom förvärv av utländska obligationer) har berörts tidigare. Dessa medgivanden kan ökas i det förutsatta läget men knappast utvecklas till generella dispenser. Företagens finansiella kapacitet på både upp- och utlåningssidan är så stor att generella dispenser skulle vara att likställa med valutaregleringens avskaffande. Minoriteten anser däremot att detta är ett sätt att förbättra terminsmark- naden för långfristiga kommersiella betalningar och att systemet bör utvecklas till ett generellt tillstånd.

3. Den nuvarande regleringens förbud mot förvärv av fast egendom i utlandet tar inte sikte på att begränsa destabiliserande kapitalrörelser. Omsättningen av fast egendom ärinte beroende av kursförväntningar och räntedifferenser. Förvärv av fast egendom medges i dag som led i en direktinvestering; privata förvärv av fastigheter för personligt bruk föreslås bli väsentligt liberaliserade, icke långt från gränsen till frilistning. I en fortsatt utveckling mot balans bör förbudet mot förvärv av fast egendom helt avskaffas. Så länge en skattekontroll av emigranters

valutaöverföring upprätthålles, bör en motsvarande kontroll också ske i anslutning till större fastighetsförvärv. Minoriteten motsätter sig en sådan kontroll eftersom den strider mot principen att valutareglering inte ska användas för skattekontroll i andra fall än emigration.

4. Förvärv av utländska aktier innebär placeringar som med avseende på växelkursförändringar och räntedifferenser är relativt mindre lättrörliga och som det därför från stabiliseringspolitisk synpunkt är mindre riskabelt att liberalisera. Frihet att förvärva utländska aktier tillsammans med redan existerande frihet att avyttra svenska aktier innebär ett marknads- tryck på kursutvecklingen för svenska aktier. Detta tryck kan dock på sikt antas utöva ett positivt inflytande på den svenska utvecklingen genom att tvinga de svenska företagen att nå en internationellt konkurrenskraftig nivå på sina resultat, och kan därför inte åberopas mot en frilistning. En liberalisering av förvärv av utländska aktier skulle i inledningsskedet otvivelaktigt medföra ett inte obetydligt utflöde genom portföljanpass- ningen efter en lång period av förbud. En frilistning bör därför ske vid en tidpunkt när ett sådant utflöde inte skulle få alltför destabiliserande följder; detta skulle vara fallet om möjligheter samtidigt skapades för ett inflöde. För att undvika icke önskade placeringar kan i varje fall inledningvis undantag göras för aktier i investmentbolag och fonder. Minoriteten anser inte att sådana undantag är motiverade. Aktierna bör vara börsnoterade. Av skattekontrollskäl kan en generell bestämmelse införas att aktierna skall förvaras i valutabanks depå.

5. Ingående portföljinvesteringar i svenska kronor har väsentliga penning- politiska följder och bör enligt majoriteten behandlas med försiktighet av skäl som angivits tidigare (se 13.3.3 och även 14.2). Minoriteten anser att ingående portföljinvesteringar bör tillåtas för att balansera fria utgående portföljinvesteringar.

6. Reverslån till utlandet i utländsk valuta bundna på viss tid kan övervägas utan större stabiliseringspolitisk risk.

De allmänna riktlinjer som dragits upp i detta avsnitt är exempel på liberaliseringsåtgärder som valutakommitténs majoritet anser bör prövas i en situation som präglas av en utveckling mot jämvikt med stabila överskott i bytesbalansen. Det ligger i sakens natur att kommittén begränsar sina överväganden till att ange allmänna prioriteringar i valutaregleringens utformning. De konkreta besluten får — med beaktande av den allmänt angivna målsättningen — fattas efter omständigheter i den aktuella situationen och kan därför inte preciseras på förhand.

14. Valutaregleringens tillämpning på några huvudområden — Valutakommitténs överväganden

Den nya valutalagen bör ange valutalagstiftningens ändamål. En sådan paragraf blir med nödvändighet allmänt formulerad men därav bör framgå att valutalagen har ett penning- och valutapolitiskt syfte. Avgörande för inriktningen och utformningen av valutaregleringens bestämmelser skall således vara att de transaktioner som träffas av regleringens förbud kan väntas ge upphov till kapitalflöden och utlösas av skillnader i kreditmark- nadsläget mellan Sverige och utlandet eller av förväntningar om växelkurs- förändringar.

En grundläggande restriktion vid utformningen av regleringen är emeller- tid att normala transaktioner i anknytning till utrikeshandeln inte skall träffas. Det gäller såväl själva handelsbetalningarna som leverantörskrediter och krediter upptagna i kreditinstitut, förutsatt att villkoren är ”normala". Samma frihet skall gälla för ett flertal andra transaktioner, bl. a. in- och utförsel av resevaluta och transaktioner i anslutning till direktinvesteringar. Dessa grundläggande krav på regleringen följer både av Sveriges internatio- nella åtaganden och av mer allmänna överväganden som redovisas av valutakommittén på flera ställen i detta betänkande. De grundläggande principerna om frihet för vissa transaktionskategorier hindrar inte att regler utformas som möjliggör äkthetskontroll och säkerställer att tillåtna transak- tioner inte används för att kringgå förbud mot andra slags transaktioner.

Av ändamålsparagrafen bör också framgå att valutalagstiftningen inte skall användas som ett instrument för exempelvis näringspolitiken. Denna slutsats torde ha särskild betydelse för prövningen av direktinvesteringar. vilken med denna utgångspunkt i allt väsentligt begränsas till en äkthetskon- troll (jfr kapitel 15).

Inte heller skattesynpunkter avses beaktas i riksbankens prövning av valutatransaktioner. Den skattemässiga effekten av en viss transaktion skall således inte påverka riksbankens bedömning utan denna skall helt begränsas till penning- och valutapolitiska aspekter. Det enda undantaget härvidlag utgör prövningen av emigrationsvalutaärenden. Det som nu sagts bör inte hindra ett uppgiftsutbyte mellan riksbanken och skatte- och tullmyndighe- terna för att uppdaga både skatte- och valutabrott.

Valutaregleringen kommer med dessa utgångspunkter att riktas mot kapitaltransaktioner i utländska valutor och i kronor mellan valutainlänningar och valutautlänningar samt mot alla slags transaktioner i utländska valutor mellan valutainlänningar.

Kapitaltransaktioner mellan valutainlänningar och valutautlänningar i utländska valutor påverkar direkt den svenska valutareserven.

Transaktioner i kronor har en delvis indirekt verkan. Om valutautlänning- ar medges göra kapitalplaceringar i svenska kronor (t. ex. genom köp av kronobligationer eller lämnande av kronlån) inbetalas lånevalutan i utländsk valuta och ett valutainflöde kommer till stånd på samma sätt som när lånen denomineras i utländsk valuta.

En destabiliserande verkan av sådana krontransaktioner kan uppstå på flera vägar. Utbreder sig förväntningar i utlandet om en devalvering av kronan kommer valutautlänningarna att så långt möjligt avveckla sina kronplaceringar genom återförsäljning till Sverige varvid den svenska

valutareserven tas i anspråk. Potentialen för valutaflöden ökar således om krontillgångar byggs upp utomlands.

En ytterligare destabiliserande faktor av utländska kronplaceringar är att utbudet av kronor på termin kommer att öka för kurssäkring av krontill- gångarna. Därmed ökar valutainlänningarnas behov att skaffa avistatillgång- ar i utländsk valuta för att gardera köp av kronor på termin (= försäljning av utländsk valuta på termin). Uppbyggandet av avistatillgångar i utländsk valuta belastar den svenska valutareserven. Följaktligen motverkas det valutainflöde som den ursprungliga upplåningen i kronor varit avsedd att leda till.

Slutligen ökar räntepåverkan på den svenska kreditmarknaden av omfattande krontillgångar utomlands. Det har därför sedan länge varit en strävan från de svenska myndigheternas sida att motverka uppkomsten av en sådan "euromarknad" i svenska kronor. Motsvarande politik följs av myndigheterna i flera andra mindre länder. Dessa aspekter diskuteras ytterligare i kapitel 17.

Transaktioner i utländsk valuta mellan valutainlänningar har givetvis en reducerande effekt på valutareserven eftersom den utländska valutan då inte säljs mot kronor. Om förbud uppställs mot valutainlänningars portföljinves- teringar i utländska finansobjekt inklusive utländska betalningsmedel, följer automatiskt att transaktioner mellan valutainlänningar inte får ske i sådana objekt. Därför krävs det föreskrifter om att köp och försäljning av utländska betalningsmedel, fordringar och fondpapper inte utan riksbankens tillstånd får ske hos annan än den som fått riksbankens tillstånd att bedriva handel med sådana tillgångar (i första hand valutabank). Därigenom förbjuds transaktioner i utländska finansobjekt med andra valutainlänningar än valutabanker som part samtidigt som valutabankerna åläggs att tillse att valutaregleringens bestämmelser efterlevs.

Även med utgångspunkt i dessa allmänna slutsatser om kapitaltransaktio- ners destabiliserande effekter kan skillnader urskiljas mellan olika transak- tionskategorier vad gäller graden av lättrörlighet med avseende på växel- kursförväntningar och skillnader i räntenivåer mellan den inhemska och den utländska kreditmarknaden.

Mest lättrörliga i dessa hänseenden, och därmed potentiellt mest destabiliserande, är placeringar i bank, penningmarknadsinstrument och obligationer.

Som diskuterats i kapitel 13 kan därför en gradering göras med hänsyn till vikten av en reglering av skilda slags kapitaltransaktioner. Restriktioner mot de mest lättrörliga transaktionerna i bankdepositioner, penningmarknadsin- strument och obligationer tillhör regleringens centrala förbud i flertalet länder med valutareglering. Transaktioner i t. ex. aktier, bundna lån och fast egendom är däremot föremål för varierande praxis i skilda länder.

Från svensk utgångspunkt måste den aktuella samhällsekonomiska situationen vägas in i bedömningen av vilken vikt som skall tillmätas en reglering av icke lättrörliga transaktionskategorier. Valutakommittén har dragit slutsatsen att Sveriges utrikesbalans för närvarande inte medger en omfattande avreglering heller av sådana transaktionskategorier som inte kan befaras verka destabiliserande på kort sikt. En avreglering av sådana kategorier skulle otvivelaktigt resultera i ett "engångsutflöde" som ett

resultat av ett uppdämt portföljanpassningsbehov. Ett sådant utflöde måste kompenseras genom en ytterligare statlig upplåning utomlands eller genom skärpning av kreditpolitiken för att få till stånd en företagsupplåning. En samtidig avreglering av ingående portföljinvesteringar kan reducera upplå- ningsbehovet.

Denna allmänna slutsats hindrar inte att valutakommittén förordar vissa inte oväsentliga liberaliseringar av nu gällande restriktioner. Graderingen av skilda transaktionskategoriers destabiliserande effekter tas också som utgångspunkt för valutakommitténs överväganden om liberaliseringsmöjlig- heterna på något längre sikt och i en takt som får avgöras av samhällsekono- mins utveckling mot balans.

I de följande avsnitten redovisas mot bakgrund av dessa allmänna principer valutakommitténs överväganden om utformningen av valutaregle- ringens bestämmelser för de viktigaste transaktionskategorierna.

Vissa områden av valutaregleringen är så omfattande att de hänförts till särskilda kapitel. Det gäller reglerna för direktinvesteringar (kap. 15), valutabankernas rörelseregler (kap. 16) samt bestämmelserna för operatio- ner på terminsmarknaden (kap. 17). Vissa aspekter på regleringens konkreta innehåll återfinns också bara i lagförslagets specialmotivering för att undvika upprepningar.

Kommittén har som redan framhållits inte sett som sin uppgift att granska valutaregleringens många detaljbestämmelser utan förutsätter att en sådan genomgång kontinuerligt görs av riksbanken. En särskilt grundlig invente- ring torde vara naturlig i anslutning till utarbetandet av den nya valutaför- ordningen och de nya valutaföreskrifterna.

Lagen skall innehålla förbud mot kapitaltransaktioner, dvs. transaktioner som resulterar i portföljinvesteringar. Flertalet sådana transaktioner avser i praktiken objekt som ger förräntning eller värdeökning (som fast egendom och aktier). Placeringar denominerade i utländsk valuta kan emellertid ge upphov till en värdeökning uttryckt i kronor även om placeringsobjektet i sig inte undergår någon värdeökning eller ger någon förräntning, om denomi- neringsvalutan stiger i värde i förhållande till kronan.

Det viktigaste objektet som kan undergå sådan relativ värdeökning är utländska betalningsmedel som alltså kan förvärvas i s. k. tesaureringssyfte. Förvärven av utländska betalningsmedel har erfarenhetsmässigt ökat i samband med devalveringsrykten för kronan, men också i samband med rykten om uppskrivning, appreciering, av individuella utländska valutor. Stabiliseringspolitiskt har sådana förvärv samma effekt som andra kapital- transaktioner. De bör därför träffas av valutalagens bestämmelser. Betal- ningsmedel kan bestå i sedlar. mynt och resecheckar samt växlar, checkar och andra penninganvisningar.

I den praktiska tillämpningen gäller det att skilja förvärv i tesaurerings- syfte från andra, tillåtna, förvärv av betalningsmedel. Förvärv av betalnings-

medel för betalning av import aktualiseras sällan eftersom sådana betalning- ar normalt sker med kontoöverföringar. Viktigare är förvärv av resevaluta, som enligt Sveriges internationella åtaganden och även utifrån mer allmänna värderingar skall undantas från valutareglering.

I lagen bör således stadgas att en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd får förvärva utländska betalningsmedel om förvärvet kan antas ske i tesaureringssyfte eller för att genomföra en enligt valutalagen förbjuden transaktion.

I lagen bör vidare föreskrivas att köp och försäljning av utländska betalningsmedel m. m. inte utan riksbankens tillstånd får ske hos annan än den som fått riksbankens tillstånd att bedriva handel med sådana tillgångar, dvs. hos valutabank eller försäljningsställe för resevaluta. Det måste ankomma på dessa att från fall till fall bedöma att ett förvärv verkligen avser reseändamål och inte sker i nämnda tesaureringssyfte eller för annat förbjudet ändamål.

Det är givet att bedömningen därvid ofta kan vara vansklig. Smärre förvärv av betalningsmedel torde sålunda sällan kunna ifrågasättas. Det hindrar inte att kunden kan ha överträtt förbudet utan att försäljningsstället observerar det. Däremot bör flagranta fall av överträdelser kunna stoppas vid prövningen där förvärven avser så stora belopp att de inte utan vidare kan antas avse t. ex. reseändamål. Försäljningsställena torde heller inte undgå att uppmärksamma om en period med spekulativa förvärv inleds.

Ett förbud mot förvärv av utländska betalningsmedel av angivna innehåll kan också anses fylla ett krav på konsistens i regelsystemet. Eftersom förvärv av räntebärande finansobjekt förbjuds enligt lagen och är jämförelsevis lätta att övervaka, bör också förvärv av fullgoda substitut förbjudas, låt vara att kontrollmöjligheterna är begränsade.

Det skall tilläggas att förvärv av betalningsmedel förutsätter att inköps- anmälan ifylls om förvärvet avser visst lägsta belopp. Riksbanken kan därigenom i efterhand genomföra en stickprovskontroll av inköpen och begära verifikationer i de fall då stora belopp förvärvats.

Valutaregleringens restriktioner mot genomförande av portföljinvesteringar riktas främst mot transaktioner i skilda slag av finansobjekt. Det är i första hand sådana placeringar som kan utlösa det slag av kapitalrörelser som regleringen avses motverka.

Emellertid kan placeringar i skilda slag av annan lös egendom och i fast egendom utgöra substitut till portföljinvesteringar i finansobjekt. Förvärv av sådan egendom är därför sedan länge kringgärdade med restriktioner inom ramen för valutaregleringen. Ett skäl utöver det stabiliseringspolitiska för

sådana restriktioner är att emigrationsvalutabestämmelserna annars alltför lätt skulle kunna kringgås.

Valutakommittén har funnit att detta slags restriktioner inte kan undvaras till följd av de omfattande marknader som utvecklats i olika slags lös och fast egendom. De begränsningsregler som föreslås av kommittén har utarbetats med förutsättningen att normalt handelsutbyte inte får hindras.

Bestämmelserna bör också gälla enbart valutainlänningars förvärv mot vederlag från valutautlänningar av utländska objekt. Förvärv genom arv, gåvor och bodelning avses således inte träffas av förbuden. inte heller transaktioner i utländska objekt mellan valutainlänningar vilka inte har någon stabiliseringspolitisk effekt.

Fast egendom

Förvärv av fast egendom kan. som framhållits. knappast befaras utlösa ränte- eller kursförväntningsstyrda kapitalflöden. Med hänsyn till de betydande belopp som skulle kunna föras ut ur landet i händelse av en avreglering har emellertid kommittén dragit slutsatsen att ett avskaffande av restriktionerna inte är möjligt i dagslägets samhällsekonomiska situation. Kommittén anser dock att en avreglering på sikt bör vara genomförbar. De restriktioner som sålunda föreslås bibehållas, gäller inte fastighetsförvärv för yrkesmässigt bruk vilka behandlas i kapitlet om direktinvesteringar (kap. 15). Valutakommittén förordar emellertid att den gräns på 250 000 kr., som f. n. gäller för förvärv av bostad utomlands för personligt bruk, justeras upp till 1 miljon kr. per hushåll. Den nuvarande gränsen är med hänsyn till prisutvecklingen så snäv att objekt med skäligt utrymme och standard knappast kan uppbringas. Från betalningsbalanssynpunkt torde justeringen inte ha någon effekt av betydelse. Kommittén förordar också att bostäder för personligt bruk helt undantas från reglering så snart landets externbalans stabiliserats. En sådan avreglering bör ske med prioritet framför en total avreglering av förvärv av fast egendom. Kommittén förordar också att nuvarande särregler för förvärv av mark för senare bebyggelse avskaffas såsom alltför svåradministrerade. Den föreslagna beloppsgränsen för fastighetsförvärv bör införas i den nya valutaförordningen.

Lös egendom

Förvärv av byggnad på ofri grund bör regleras på samma sätt som förvärv av fast egendom eftersom den valutamässiga effekten är densamma i båda fallen.

Vid förvärv av annan lös egendom i utlandet aktualiseras regler om införselskyldighet. Valutakommittén har funnit att en sådan regel är nödvändig för att kontrollera varuförvärv av portföljinvesteringskaraktär, där avsikten inte är att ta befattning med varan. Det normala handelsutbytet hindras inte av en sådan regel eftersom avsikten normalt är att förvärvade varor skall tas hem till Sverige, importeras.

En rad situationer inträffar emellertid där ett hemtagningskrav inte bör

göras gällande. Vid 5. k. transitohandel säljs den förvärvade varan vidare direkt i samband med köpet. Det vore i sådana fall orimligt att kräva hemtagning till Sverige och ett undantag bör göras direkt i lagen för sådan handel. Detsamma gäller varor som förvärvats i utlandet för personligt bruk där, t. ex. vid vistelse i rekreationsbostad.

Varor som förvärvas för att utnyttjas i en rörelse i utlandet i andra fall än när rörelsen bedrivs i form av en direktinvestering, t. ex. entreprenadarbete, bör givetvis inte heller träffas av ett hemtagningskrav. Kommittén har i dessa fall valt att föreslå ett generellt undantag från hemtagningskravet. Undan- taget bör införas i den nya valutaförordningen.

Vad slutligen gäller förvärv av varor där avsikten är att endast förvara dem i utlandet, t. ex. i depå eller bankfack. bör undantag inte medges från hemtagningskravet på grund av transaktionens karaktär av portföljinveste- ring. Inga hinder bör givetvis uppställas mot förvärv av sådana objekt om de tas hem (varuimport).

Andelsrättigheter

På samma sätt som ett förvärv av lös eller fast egendom kan ha karaktär av portföljinvestering kan förvärv av andelar i egendom fylla en sådan funktion. Det kan ofta hävdas att förvärv av en andel i ett objekt mer har karaktär av portföljinvestering än om ett objekt förvärvas i dess helhet. i synnerhet om det är fråga om förvärv av en andel i lös egendom. När det gäller andelar i egendom kan också sällan ett hemtagningskrav göras gällande.

Valutakommittén har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att valutain- lännings förvärv, mot vederlag, från valutautlänning av andelsrätt i lös eller fast egendom bör innefattas i valutalagstiftningen i analogi med bestämmel- serna rörande förvärv av egendomen i dess helhet.

Andelsrättigheterna kan vara av skiftande slag och prövningen av ansökningsårenden måste avgöras från fall till fall. Bostadsrätter eller andelar i fastighet torde av riksbanken vid prövning av förvärvstillstånd komma att behandlas enligt reglerna om förvärv av bostad för personligt bruk (se ovan). Förvärv av andel i fartyg kan under vissa förutsättningar betraktas som en direktinvestering. Förvärv av andelar i annan lös egendom, som containers, konstverk m. m., har mer renodlad karaktär av portföljin— vestering och bör därmed behandlas restriktivt.

14.1. Inledning

I det föregående har lämnats en detaljerad redogörelse för nuvarande valutareglerings uppbyggnad och funktionssätt. En valutareglerings syften och effekter har analyserats i kapitlen 11—13. Det har därvid framgått att valutaregleringen syftar till att motverka kapitaltransaktioner med omvärl- den som kan utlösas av räntedifferenser och/eller förväntningar om växelkursförändringar.

Sådana kapitaltransaktioner kan framtvinga valutamarknadsoperationer av centralbanken för att upprätthålla ett fastlagt växelkursmål varvid valutareserven utsätts för påfrestningar. Alternativt kan penningpolitiska åtgärder framtvingas med ränte- eller likviditetseffekter som ger upphov till påfrestningar på den inhemska ekonomin. Kan en valutareglering åtminsto- ne på kort sikt reducera sådana ”destabiliserande” kapitalrörelser, utgör den ett stöd för valuta- och penningpolitiken. Den kan därmed också skapa en respit för utformning av korrigerande finanspolitiska åtgärder om valutaflö- den orsakas av mer grundläggande balansrubbningar i samhällsekonomin. Förutsättningarna för en valutareglering att fylla denna stödjande funktion för den allmänna stabiliseringspolitiken har analyserats i det föregående.

Den nuvarande valutalagstiftningen tar som framgått sikte på kapitalbe- talningar i enlighet med regleringens syften. Förbudet mot kapitalbetalning- ar år utformat som ett generellt betalningsförbud från vilket undantag gjorts för framför allt löpande betalningar. De sålunda definierade kapitalbetal- ningarna resulterar i antingen portföljinvestesteringar eller direktinveste- ringar, av vilka de sistnämnda får genomföras efter en äkthetskontroll. Genomförandet eller mottagandet av portföljinvesteringar är däremot förenade med betydande restriktioner.

Den nya valutalagstiftningen bör inte som nuvarande valutalag bygga på förbud mot (tillståndskrav för) kapitalbetalningar. I stället bör förbuden riktas mot kapitaltransaktioner. Kapitaltransaktioner innefattar i och för sig kapitalbetalningar men är ett vidare begrepp i den mån slutresultatet — en portföljinvestering eller en direktinvestering — kommer till stånd på annat sätt än genom en betalning. Genom att inrikta förbuden mot specificerade kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar skapar man en betydande över- skådlighet jämfört med nuvarande lagstiftning där betalningsförbuden är generella och inte systematiskt riktas mot de transaktionskategorier som

skall hindras. Först i riksbankens tillämpningsföreskrifter konkretiseras den nuvarande lagstiftningens innehåll.

Valutakommittén har således strävat efter att ange redan i valutalagen vilka transaktionskategorier som skall kräva riksbankens tillstånd. Likväl har ambitionerna härvidlag fått begränsas. Med hänsyn till den mängd transak- tionsslag som förekommer och eftersom nya transaktionstekniker ständigt utvecklas på finansmarknaderna, måste lagens transaktionsförbud riktas mot breda kategorier av kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar. Detaljbe- stämmelserna måste således successivt anpassas till utvecklingen genom ändringar i valutaförordningen och riksbankens tillämpningsföreskrifter.

Eftersom det finns ett nära nog oändligt antal sätt att genomföra kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar blir en valutareglering med nöd- vändighet detaljrik och svåröverskådlig. Valutakommittén har sett det som en viktig uppgift att systematisera författningarna för att åstadkomma största möjliga överskådlighet. Författningarna avses i detta syfte utformas på tre nivåer, alla med samma disposition: valutalagen, valutaförordningen och riksbankens tillämpningsföreskrifter.

Valutalagen är huvudförfattningen där relativt övergripande förbud/ tillståndskrav anges för olika huvudkategorier av kapitaltransaktioner. Denna teknik med heltäckande förbud är nödvändig för att lagstiftningen inte skall behöva ändras ständigt med hänsyn till utvecklingen av nya transaktionsslag. Likväl kan viktiga och, så vitt man kan bedöma, bestående undantag från transaktionsförbuden införas direkt i valutalagen.

Valutaförordningen bör ha samma disposition som valutalagen. Förord- ningen utfärdas av regeringen på förslag av riksbanken och innehåller viktigare undantag från lagens transaktionsförbud (s. k. generella dispenser enligt dagens terminologi) samt sådana kontrollföreskrifter som regeringen bemyndigats meddela.

Riksbankens tillämpningsföreskrifter avses innehålla utfyllande detalje- rade bestämmelser för olika transaktionskategorier, administrativa före- skrifter m. m. Valutakommittén har inte utformat förslag till sådana föreskrifter.

I föreliggande kapitel redovisas valutakommitténs överväganden om tillämpningen av valutaregleringen på ett antal huvudområden. Kommittén har inte sett som sin uppgift att i detalj gå igenom valutaföreskrifterna utan förutsätter att riksbanken kontinuerligt inventerar regelsystemet och utmönstrar sådana bestämmelser som kan undvaras.

Genomgången i detta kapitel begränsas således till bestämmelserna rörande vissa viktigare transaktionskategorier. Ytterligare överväganden om bestämmelserna redovisas i kapitel 15 (Direktinvesteringar), kapitel 16 (Valutabankernas rörelseregler) samt kapitel 17 (Terminsmarknaden).

Förbuden i den nya valutalagen kan systematiseras som följer för att öka överskådligheten:

Huvudförbud: Denna kategori omfattar förbud mot genomförande av kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar.

Stödförbud: Stödförbuden omfattar förfaranden som kan utnyttjas som substitut för kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar och som således också påverkar valutareserven. Sådana förfaranden kan ske förtäckt i direkt anknytning till andra, tillåtna, transaktioner.

Kontrollförbud: Kontrollförbuden riktas mot förfaranden som inte i sig ger upphov till valutaflöden men som om de genomförs försvårar eller omöjliggör kontroll av att transaktioner som omfattas av huvudförbuden inte genomförs i ett senare led.

Lagförslaget omfattar i huvudsak följande förbud enligt de tre katego- rierna.

A. Huvudförbud

11 å Insättning på konto i utlandet. 12 å Förvärv av utländska betalningsmedel och utländska fordringar i vissa fall. 13 å Förvärv av utländska fondpapper, utländska andelsrättigheter

samt fast egendom och byggnad i utlandet. Avyttring av svenska fondpapper utom börsregistrerade aktier.

14å Förvärv och avyttring av termins- och optionskontrakt avseende utländska valutor och fondpapper. 15 å Förvärv och avyttring av termins- och optionskontrakt avseende varor. 16å Upptagande eller lämnande av lån från/till en valutautlänning. Upptagande eller lämnande av lån i utländsk valuta. 19å Övertagande och överlåtande av fordringar inklusive factoring- verksamhet.

B. Stödförbud

17å Ställande av borgen och lämnande av lån mot borgen. 18 å Leasing. 20å Livförsäkringsavtal i utländsk valuta. 21 å Lämnande eller utnyttjande av leverantörskredit. Förskott. 22 å Kommersiell kredit. 24å Införselskyldighet avseende varor. 25å Riksbankens rätt att vägra tillstånd till direktinvestering i vissa fall. 27 å Föreskrifter för verksamheten i rörelser i utlandet.

C. Kontrollförbud

7 å Valutahandeltillstånd. 8 å Köp och försäljning av utländska betalningsmedel, fordringar och fondpapper endast hos den som har valutahandelstillstånd. 9 å In- och utförselförbud för betalningsmedel och fondpapper.

10å Valutabankerna som kanal för valutaöverföring m. m.

28 å Emigrationsvalutabestämmelser.

14.3. Konton

Bankdepositioner tillhör som framhållits i föregående avsnitt den mest lättrörliga kategorin av finansiella placeringar och framstår därför som angelägna objekt för valutareglerande bestämmelser. Emellertid fyller bankkonton en central funktion i det internationella betalningssystemet. Det gäller därför att utforma regler som medger ett friktionsfritt betalningsutbyte men samtidigt hindrar depositioner i placeringssyfte.

Fyra kontoslag är av intresse i detta sammanhang: valutainlännings konto i utländsk bank, valutainlännings valutakonto i svensk bank, valutautlännings valutakonto i svensk bank samt valutautlännings kronkonto i svensk bank. De behandlas i det följande var för sig.

Valutainlännings konto i utländsk bank

Denna kategori kan uppdelas i två kontoslag, uppsamlingskonton och utbetalningskonton. Båda kontoslagen medges f.n. av riksbanken efter prövning i varje särskilt fall för att möjliggöra en rationalisering av företags utlandsbetalningar.

Uppsamlingskonton medges för uppsamling av många mindre exportlik- vider. För att hindra att kontona används för placeringsändamål uppställs

som regel villkoret att medel får innestå på konto i högst 15 dagar, varefter de skall tas hem. Systemet synes fungera väl varför valutakommittén inte funnit anledning att föreslå några ändringar.

Utbetalningskonton för importbetalningar har liknande syfte som uppsam- lingskonton, alltså att rationalisera företagens betalningar. Utbetalningskon- to måste hållas skilt från uppsamlingskonto. Tillstånden förenas med tillämpningsföreskrifter för att säkerställa att kontona används för transak- tionsändamål och inte i placeringssyfte. Valutakommittén föreslår inga ändringar i denna ordning.

Tillstånd lämnas vidare för entreprenadföretag och researrangörer med verksamhet i utlandet att hålla konton för den lokala verksamheten.

Enligt en generell dispens medges valutainlänning som vistas i utlandet att ta emot och verkställa betalningar över konto i utländsk bank. Kontot skall avslutas och innestående medel tas hem när utlandsvistelsen upphör. Denna dispens bör införas i den nya valutaförordningen.

Valutainlännings valutakonto i svensk valutabank

Någon skyldighet att sälja mottagen utländsk valuta mot kronor (s. k. hembud) finns inte i dagens svenska valutareglering. Valutakonton i svenska banker hålls av flertalet företag med utrikeshandel. Kontona är som framgått av avsnitt 3.3.5 avsedda för transaktionsändamål och syftet är att reducera omväxlingskostnaderna för företag med många in- och utbetalningar i utländsk valuta. För att motverka att kontona används i placeringssyfte har begränsningsregler införts, bl. a. att valuta inte får förvärvas för insättning på valutakonto och att medlen inte får förräntas i mer än 60 dagar.

Valutakommittén har övervägt om nuvarande begränsningsregler är ändamålsenligt utformade. Kontonas karaktär av transaktionskonton skulle inte ändras om förräntningsmöjligheterna reducerades. Nuvarande 60 dagars förräntning på ett belopp motsvarande ungefär en sjättedel av företagens årliga exportintäkter framstår som en väl vid ram. Valutakontona är därigenom fullgoda substitut för andra, av valutaregleringen förbjudna, placeringar.

En begränsningsregel bör avse antingen en beloppslimit för behållningen på valutakonto eller en förräntningsrestriktion av nuvarande modell. En beloppslimit är en mer tvingande regel än en förräntningsrestriktion i synnerhet i situationer där utländska valutor förväntas stiga i värde mot kronan, varvid potentiella kursvinster på kort sikt vida överträffar eventuella bortfall av ränteavkastning.

Valutakommittén har emellertid dragit slutsatsen att en beloppslimit inte är praktiskt hanterlig med hänsyn till företagens skiftande handelsvolymer. Limiterna skulle behöva prövas av riksbanken i varje särskilt fall. Kommittén har därför dragit slutsatsen att en generell förräntningsrestriktion är att föredra av administrativa skäl. Kommittén förordar att förräntningsperioden förkortas från nuvarande 60 dagar till 30 dagar. En sådan förkortning försämrar inte valutakontonas funktion som transaktionskonton, men den reducerar deras karaktär av portföljplaceringar. I övrigt föreslår valutakom- mittén inga ändringar av gällande regler.

Valutautlännings valutakonto i svensk bank

För närvarande finns inga restriktioner för valutabankernas mottagande av valutautlänningars depositioner i utländsk valuta men däremot för banker- nas valutapositioner. Såväl bankernas upplåning för vidareutlåning som deras deltagande i den s. k. depositionshandeln på euromarknaden finansie- ras genom mottagande av sådana depositioner. Genom valutahandelstill- ståndens konstruktion balanseras bankernas in- och utlåning såväl totalt som i enskilda valutor (se kap. 16). Valutakommittén har inga förslag till ändringar i dessa regler.

Valutautlännings kronkonto i svensk bank

Valutautlänningar medges öppna kronkonton i svenska banker för att tillgodose transaktionsbehov. Största delen av dessa konton innehas av utländska banker och används bl. a. för export- och importbetalningar. Som framgått av avsnitt 3.3.5 gäller restriktioner som syftar att bibehålla funktionen som transaktionskonton. Sålunda gäller förräntningsförbud och restriktioner för behållningens storlek liksom mot ”onormal” övertrasse- ring.

Några ändringar i gällande regler synes inte påkallade. Som framgått av avsnitt 14.2 med hänvisning till kap. 17 har valutautlänningars kapitaltrans- aktioner i kronor samma destabiliserande effekter som valutainlänningars transaktioner i utländsk valuta. Valutaregleringens restriktioner bör följakt- ligen vara symmetriska på båda områdena. Eftersom den svenska valutalag- stiftningen inte kan riktas mot valutautlänningar, får restriktionerna beträffande kronkonton riktas mot valutabankerna.

14.5. Fondpapper

Finansobjekt som är föremål för handel på en organiserad marknad tillhör den mest lättrörliga placeringskategorin. Vid handel över ett lands gränser med sådana instrument utlöses lätt betydande valutaflöden av förväntningar om förändringar i denomineringsvalutan. Ju större stock av värdepapper i den egna valutan som omsätts utanför ett lands gränser desto mer kommer ränteutvecklingen inom landet att påverkas utifrån. Från valutareglerings- synpunkt är det därför angeläget att kontrollera handeln med sådana marknadspapper i såväl främmande valutor som i den egna valutan.

För svensk del medges sedan ett tiotal år emissioner utomlands av marknadspapper denominerade i utländsk valuta men ej i kronor. Undantag härifrån är börsregistrerade aktier som får säljas till utlandet efter ansökan från respektive företag.

Valutainlänningar får inte från utlandet förvärva utländska marknadspap- per av något slag denominerade vare sig i svensk eller utländsk valuta. Till

utländska marknadspapper räknas också papper i utländsk valuta som getts ut av valutainlänningar. Härigenom hålls den betydande stocken svenska lån i utlandet avskild från den svenska marknaden. Utländska aktier och obligationer får dock förvärvas inom ramen för dets. k. switchsystemet som innebär omsättning inom en stock av värdepapper i Sverige som inte förändras.

I lagen bör regleras såväl valutainlänningars förvärv av utländska marknadspapper från valutautlänningar som valutainlänningars avyttring av svenska marknadspapper till valutautlänningar. Föreskrifterna bör utformas så att nu gällande bestämmelser i allt väsentligt kan upprätthållas. Valutakommitténs överväganden redovisas betr. obligationer m.m. och aktier var för sig.

En sammanfattande benämning på de instrument av masspapperskaraktär det här är fråga om är fondpapper. Den är definierad i fondkommissions- lagen (l979:748). Med fondpapper avses bl. a. aktie, teckningsrättsbevis, delbevis. s. k. depåbevis som ges ut av valutabank, obligationer, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning, andel i aktiefond, konvertibla skuldebrev och Optionsbevis avsedda för allmän omsättning, bankcertifikat och företagscertifikat (commercial paper).

Förvärv av fondpapper genom gåva, arv och bodelning avses inte träffas av valutaregleringens förbud. Undantaget bör markeras genom att förbuden (tillståndskraven) i lagförslaget avser förvärv mot vederlag. Friheten för benefika förvärv motiveras såväl av internationella förpliktelser som stabiliseringspolitiska skäl. De kan knappast antas uppgå till belopp av valutapolitisk betydelse.

Föreskrifterna bör utformas så att transaktioner i utländska fondpapper mellan valutainlänningar inte träffas av tillståndskraven. Sådana transaktio- ner i papper som redan finns i landet har givetvis ingen stabiliseringspolitisk effekt.

Obligationer m. m.

Gällande regler beträffande handel över gränserna i räntebärande mark- nadspapper har redovisats i avsnitt 3.3.4 och i korthet sammanfattats ovan.

Valutakommittén har inte ansett det möjligt att förorda några omgående liberaliseringar i nu tillämpade bestämmelser. Den samhällsekonomiska situationen medger inte lättnader i begränsningsreglerna som skulle orsaka avsevärda utflöden inte minst av portföljanpassningskaraktär. Dessa argu- ment har utvecklats i kapitlen 12 och 13.

Valutakommittén vill emellertid förorda att svenska företag i ett något mer balanserat läge efter ansökan i varje särskilt fall ges möjlighet att förvärva utländska fondpapper i kurssäkringssyfte. Det gäller sådana fall där företagen tecknat importkontrakt i utländsk valuta med leveranstidpunkt flera år framåt i tiden, vanligen avseende enstaka stora objekt. Om förvärv av fondpapper i kontraktsvalutan medges i sådana fall uppnås en effektiv kurssäkring utan att terminsmarknaden behöver tas i anspråk. Möjligheterna att köpa utländsk valuta på termin är också begränsade på tider över ett par ar.

Det görs i den allmänna debatten ofta gällande att svenska låntagare bör ges möjlighet att ta upp kronlån utomlands, i första hand genom att ge ut kronobligationer och liknande marknadspapper. Fördelen för låntagarna är uppenbar, kursrisken elimineras. Det hävdas att nuvarande strikta förbud undanhåller en förmånlig marknad för företag och andra låntagare eftersom intresset för placeringar i kronpapper utomlands utan tvivel är stort.

Valutakommittén har övervägt denna möjlighet och dragit slutsatsen att den inte bör öppnas. Motiven för denna ståndpunkt har sammanfattats ovan i detta kapitel och utvecklas i kapitel 17 om terminsmarknaden. Uppkomsten av en marknad för kronpapper utomlands skulle påtagligt ytterligare integrera den svenska kreditmarknaden med utländska kreditmarknader och öka det avsevärda ränteberoende som redan föreligger för svensk del.

Som utvecklas i kapitel 17 skulle inte heller upplåningi kronor medföra ett motsvarande nettoinflöde av valutor eftersom många utländska placerare kan förutsättas vilja gardera sig för kursrisken genom att sälja kronor mot utländsk valuta på termin. Därmed uppstår i sista hand en minusposition i utländska valutor hos de svenska bankerna som garderas med avistainnehav av utländska valutor vilka undandras den svenska valutareserven.

Det finns ingen anledning att betvivla att ett stort intresse föreligger utomlands för placeringar i svenska kronor. Under överskådlig tid kommer den svenska räntenivån att tvingas ligga relativt högt för att motverka valutautflöden (jfr kap 12). Placeringar i lättsålda högräntabla papper blir givetvis attraktiva men sker till priset av en ytterligare likvidisering av den svenska kreditmarknaden. Danska och norska erfarenheter från senare år visar också att en avreglering av marknadspapper i den egna valutan kan medföra så besvärande likvidiseringsproblem att regleringen måste återin- föras.

Valutakommittén har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att restriktio- nerna mot utgivning av krondenominerade marknadspapper utomlands tillhör de centrala elementen i valutaregleringen. Sålänge övervägande skäl anses tala för att alls tillämpa valutareglering bör därför dessa förbud upprätthållas.

Aktier

Gällande valutaföreskrifter för aktiehandeln har redovisats i avsnitt 3.3.4.

Reglerna för handel med svenska börsregistrerade aktier har successivt liberaliserats sedan mitten av 1970-talet. Den i början genomförda prövning- en av motiven för aktieförsäljningen i varje särskilt fall har numera avvecklats och tillstånd till försäljning beviljas regelmässigt efter ansökan från det berörda företaget vare sig det gäller till utlandet riktade nyemissio- ner eller försäljning från öppna marknaden. Till följd av switch-systemet kan valutautlänningar byta de sålunda förvärvade aktierna mot andra börsregi- strerade svenska aktier. Återförsäljningen till Sverige är också fri enligt en generell dispens.

Utvecklingen kan därmed sägas ha medfört att svenska börsregistrerade aktier i praxis är undantagna från valutareglerande restriktioner, låt vara att en prövning genomförs av företagens ansökningar i varje särskilt fall. Den tvekan hos riksbanken som till en början rådde inför de tänkbara

destabiliserande effekterna av en fri aktiehandel har således vikit för de fördelar som en sådan handel innebär för näringslivet.

Valutakommittén föreslår att nuvarande praxis kodifieras och att börsre- gistrerade svenska aktier undantas från valutareglering. I lagen bör sålunda på Stockholms fondbörs inregistrerade svenska aktier undantas från förbudet för valutainlänning att avyttra fondpapper till valutautlänning. Vidare bör undantas till aktierna knutna teckningsrättsbevis och delbevis.

Förslaget innebär att valutakommittén gör en avvikelse från den ovan redovisade principen att marknadspapper i kronor inte skall få säljas i utlandet. De stabiliseringspolitiska risker som enligt vad som anförts föreligger vid en handel över gränserna med kronpapper torde reduceras av att aktier i allmänhet är en mer fast placering än t. ex. obligationer och således i mindre utsträckning påverkas av räntedifferenser och växelkurs- förväntningar. Därtill kan stora köp eller försäljningar av aktier från utlandet väntas påverka börskurserna så att dessa fungerar som en buffert.

Framför allt anser emellertid kommittén att fördelarna med en avreglering från kapitalförsörjningssynpunkt bör tillmätas större vikt än de stabilise- ringspolitiska aspekterna. Den svenska exportindustrin är så internationali- serad både vad gäller produktion och försäljning att också riskkapital bör inhämtas utifrån. Friheten att avyttra svenska aktier utomlands har inneburit ett marknadstryck uppåt på börskursutvecklingen. Denna koppling till internationella marknader kan på sikt antas utöva ett positivt inflytande genom att tvinga de svenska företagen att hålla en internationellt konkur- renskraftig nivå på sina resultat. Även företagens upplåning och export kan allmänt antas underlättas av att deras aktier är föremål för börshandel i utlandet.

Den restriktiva praxis som tillämpades fram till mitten av 1970-talet när det gäller tillstånd till aktieförsäljning utomlands, hade som effekt att det utländska ägandet av svenska börsföretag var obetydligt. Nettoexporten av svenska aktier på drygt 11 miljarder kr. sedan 1981 (jfr avsnitt 3.3.4, tabell 3.3) innebär att detta ägande har ökat. Ibland uttrycks oro över denna aspekt på den liberalisering av aktiehandeln som de facto redan har genomförts.

Valutakommittén har som framgått i det föregående fastlagt som en allmän princip att valutaregleringen inte bör påläggas andra uppgifter än rent stabiliseringspolitiska. Valutaregleringen kan heller inte göras till ett verkningsfullt instrument för ägarkontroll även om en sådan funktion skulle eftersträvas. Utan switch-rätten skulle svenska aktier inte kunna omsättas fritt på utländska börser och därmed skulle utländska placerare förlora intresset för sådana förvärv. Switch-rätten medför att valutaregleringen visserligen kan kontrollera den totala volymen svenska aktieri utlandet, men inte de utländska innehavens fördelning på olika företags aktier. Även frånsett detta grundläggande förhållande skulle en ägarkontroll utgöra en för valutaregleringens syften och administration främmande uppgift.

De behov som kan föreligga av ägarkontroll får därför tillgodoses av andra bestämmelser än valutalagstiftningen, i första hand av lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m. m. Detta problemområde tillhör emellertid inte valutakommitténs arbetsuppgifter.

Reglerna för valutainlänningars förvärv av utländska aktier har inte liberaliserats i samma grad som bestämmelserna om avyttring av svenska

aktier. En liberalisering utgör dock det år 1982 introducerade systemet vid sidan av den etablerade switch-marknaden där tillstånd till förvärv ges efter industripolitiska hänsyn och där handeln i aktierna ersatts med en handel i depåbevis (se avsnitt 3.3.4).

Valutakommittén har dragit slutsatsen att en fullständig avreglering av förvärv av utländska aktier inte är realistisk i dagslägets samhällsekonomiska situation. En liberalisering av sådana förvärv skulle i inledningsskedet otvivelaktigt medföra ett inte obetydligt utflöde genom portföljanpassning efter en lång period av förbud.

Frånsett denna anpassningseffekt framstår emellertid aktier som redan framhållits som mindre riskabla objekt för liberalisering eftersom aktiepla- ceringar är mindre lättrörliga med avseende på växelkursförväntningar och räntedifferenser än räntebärande fondpapper. En frilistning bör därför kunna ske vid en tidpunkt där ett initialt utflöde inte kan få alltför destabiliserande följder. Utländska börsregistrerade aktier bör således enligt valutakommitténs mening ges en viss prioritet för avreglering i en framtida balanssituation. För att undvika icke önskade placeringar på indirekt väg i utländska obligationer m. m. bör då undantag göras för aktier i investment- bolag och fonder. Av skattekontrollskäl bör en generell bestämmelse införas att aktierna skall försvaras i valutabanks depå.

I första hand skulle kommittén ha velat rekommendera en omedelbar frihet för förvärv av nordiska aktier. Det har emellertid framkommit att en sådan prioritering inte är möjlig till följd av Sveriges åtaganden enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstadga. Enligt stadgan skall liberaliseringsåt- gärder vara generellt giltiga och får inte begränsas till vissa länder såvida dessa inte är förenade i en tullunion eller liknande fast ekonomiskt samarbete.

Därför får andra kriterier sökas för en gradvis liberalisering. De kan t. ex. avse företags förvärv av utländska aktier som medför ett stöd för rörelsen utan att innebära en direktinvestering.

Valutakommittén föreslår att gällande restriktioner upphävs så att valutainlänningar får delta i nyemissioner motsvarande innehav av utländska aktier. En sådan dispens bör införas i den nya valutaförordningen.

Valutakommittén har inte funnit anledning att föreslå ändringar i switch-systemet eller i det 1982 introducerade depåsystemet för utländska aktier vid sidan av switch-marknaden.

14.6. Guld

Regleringen av guldhandeln, via valutalagstiftningen och Guldcentralens övervakande roll, har traditionellt avsett att hindra att valuta förbrukas för valutainlänningars portföljinvesteringar i guld. Som framgått av avsnitt 3.3.6 har det formella regelsystemet för svensk del inte förändrats sedan 1960-talet. Under denna period har emellertid guldets monetära roll i det internationella valutasystemet reducerats, även om guldet fortfarande ingår som en viktig tillgång i centralbankernas reserver och är föremål för en betydande internationell handel.

Den svenska guldregleringen är uppbyggd så att den omfattar obearbetat

guld och guldmynt som inte klassificeras som samlarobjekt. Bearbetat guld som smycken o. d., men även obetydligt präglade jetonger och miniguld— tackor. faller härvid utanför regleringen. Gränsdragningen mellan obearbe- tat och bearbetat guld görs av tullmyndigheterna.

Successivt har allt större utrymme för guldhandel och s. k. tesaurering (portföljinvesteringar i guld) öppnats för valutainlänningar. De ursprungliga importbegränsningarna för obearbetat tesaureringsguld har satts ur spel. främst genom det fria utbudet av jetonger och präglade miniguldtackor på marknaden. I praktiken utgör valutaregleringen därför i dag inget kvantita- tivt hinder för valutainlänningars handel eller portföljinvesteringar i guld, även om större guldtackor, över 500 g, inte ingår i marknadsutbudet. För placeraren är det många gånger fördelaktigt ur likviditetssynpunkt att fördela tillgångarna på flera likvida delposter, liksom att sprida riskerna genom en kombination av olika slag av tillgångar. t. ex. olika ädelmetaller. Det kan konstateras att handeln med guld eller andra ädelmetaller hittills inte haft en omfattning som medfört återverkningar för den svenska valutasituationen. Ädelmetallerna är förenade med relativt höga hanterings- och transaktionskostnader och beskattas som annan lös egendom. Därutöver har den negativa prisutvecklingen hittills under åttiotalet givetvis dämpat metallernas attraktivitet från investeringssynpunkt.

Valutakommittén kan för egen del konstatera att guldets tidigare unika ställning som betalningsmedel och placeringsobjekt till väsentliga delar tonats ned. Valutaregleringens restriktioner har på detta avsnitt i stort blivit verkningslösa och kommittén kan inte finna några avgörande skäl för en fortsatt särbehandling av guldhandeln ur valutaregleringssynpunkt. Ädelme- taller som guld, silver och platina kan — i likhet med åtskilliga andra handelsvaror — erbjuda värdebeständighet, bl. a. i lägen där kursen på den svenska kronan ändras. För investeraren är det dock normalt fråga om ett utpräglat risktagande att inrikta sig på objekt och marknader av detta slag, där den internationella prisbildningen är komplicerad och ofta instabil.

Kommittén har vid utarbetningen av den nya valutalagstiftningen inte funnit anledning att i något fall reglera direkta import— eller exporttransak- tioner avseende varor. Således föreslås en omedelbar avreglering av guldhandeln. Som följd härav kan Guldcentralens övervakande roll inom valutaregleringen avvecklas.

14.8. Vissa kontrakt

På samma sätt som t. ex. räntebärande finansobjekt, aktier och all slags lös och fast egendom under vissa omständigheter kan bli föremål för portföljin- vestering, kan olika typer av kontrakt utnyttjas för detta ändamål.

De kontrakt det här är fråga om är inte sådana som t. ex. innefattar avtal om en arbetsprestation från ena parten (t. ex. entreprenadkontrakt). De kontrakt som är av intresse från valutapolitisk synpunkt är sådana som innehåller avtal om leverans av valutor, fondpapper eller varor och som skall

infrias på ett sätt som direkt eller indirekt påverkar den svenska valutare- serven. Kontrakten skall alltså ha slutits mellan en valutainlänning och en valutautlänning eller mellan två valutainlänningar i utländsk valuta. Kon- traktens utfall skall vara avhängigt av faktorer som inte kan påverkas av parterna, t. ex. valutakursutvecklingen, ränteutvecklingen eller varupriser- na.

Från valutapolitisk synpunkt är sålunda olika slags terminskontrakt av intresse i detta sammanhang.

Ett valutaterminskontrakt innehåller avtal om köp/försäljning av en valuta mot betalning i en annan valuta till en avräkningskurs som bestäms vid kontraktstidpunkten men med betalning och leverans vid en angiven framtida tidpunkt.

Ett terminskontrakt avseende fondpapper eller bankdepositioner innebär på liknande sätt avtal om köp/försäljning av ett fondpapper eller en bankdeposition med angiven nominell ränta till en kurs som bestäms vid kontraktstidpunkten men med betalning och leverans vid en angiven framtida tidpunkt (s. k. financial futures).

Ett varuterminskontrakt, slutligen, innebär avtal om köp/försäljning av en angiven vara till ett pris som bestäms vid kontraktstidpunkten men med betalning och leverans vid en angiven framtida tidpunkt.

Varianter av de tre slagen av terminskontrakt är optionskontrakt som till sin konstruktion liknar terminskontrakten, men där utnyttjandet av kontrak- tet vid förfallotidpunkten är frivilligt från ena partens sida.

De olika typerna av kontrakt kan användas för att eliminera osäkerhet om den framtida utvecklingen av valutakurser, räntor eller varupriser. De fyller också en central funktion på valutamarknaden, i stigande grad på kredit- marknaden och på internationella råvarumarknader. Reglerna för deras användning är följaktligen av central valutapolitisk betydelse. På samma sätt som de kan användas för eliminering av risk i en rörelse kan de användas som objekt för portföljplaceringar. Från valutaregleringssynpunkt gäller det därför i princip att utforma sådana regler för ingående av kontrakten att deras förstnämnda funktion medges men den senare motverkas.

Termins- och optionskontrakt avseende valutor behandlas i kap. 17. I föreliggande avsnitt behandlas endast termins- och optionskontrakt avseen- de finansobjekt och varor.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att eftersom förvärv och avyttring av fondpapper liksom depositioner på konto i utlandet förutsätts falla under valutaregleringen, så bör också terminskontrakt i sådana finansobjekt förutsätta tillstånd. Sådana förvärv på termin som görs för att säkra en ränterisk för lån i utländsk valuta bör emellertid liksom idag undantas från tillståndskrav genom generell dispens. Tillståndskravet bör införas i lagen och undantaget i den nya valutaförordningen.

Termins- och optionskontrakt avseende råvaror är föremål för en omfattande internationell handel. Handeln bygger i hög grad på transaktio- ner mellan parter som inte har för avsikt att utnyttja kontrakten vid förfallotidpunkten utan att tillgodogöra sig värdestegring på kontrakten om marknadspriset på varan överstiger det i kontraktet avtalade priset. Vid försäljning av terminskontrakt före förfallotidpunkten erlägger eller erhåller köparen bara en marginalbetalning som beräknas utifrån skillnaden mellan

gällande marknadspris och kontraktspriset. Optionskontrakt prissätts på liknande sätt.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att termins- och optionskontrakt avseende varor bör undantas från valutareglering i de fall förvärvet eller avyttringen sker för att eliminera en risk i den egna rörelsen. Den som sålunda importerar eller framställer råvaror bör således fritt få handla med termins- och optionskontrakt avseende sådana råvaror gentemot valutaut- länningar. Köp och försäljningar i andra fall bör betraktas som portföljin- vesteringar och förutsätta riksbankens tillstånd. Lagen bör utformas enligt denna princip.

14.9. Finansiella lån

Upptagande av finansiella lån i utlandet för inhemskt bruk, varmed avses lån för andra ändamål än handelsfinansiering, medges numera enligt riksban— kens praxis för alla ändamål förutsatt att lånen tas upp i utländsk valuta och har en genomsnittlig löptid på minst två år. Fram till 1983 krävdes minst fem års genomsnittlig löptid. Lån upp till motsvarande tio miljoner kr. får tas upp genom förmedling av valutabank utan riksbankens tillstånd i varje särskilt fall.

Vid direktinvesteringar utomlands krävs för investeringstillstånd att investeringarna i de flesta fall finansieras genom lån utomlands med en genomsnittlig löptid på minst fem år (se kap. 15).

Finansiell utlåning till valutautlänning medges endast undantagsvis, vare sig det gäller lån i kronor eller utländsk valuta. Särskilda regler gäller härvidlag för bankerna (se kap. 16).

De strängt tillämpade restriktionerna mot förtida återbetalning av utlandslån för inhemskt bruk tillhör, jämte upplåningsvillkoret för finansie- ringen av direktinvesteringar, valutaregleringens mest kritiserade bestäm— melser. Valutakommittén förordar i kap. 15 att upplåningskravet i samband med direktinvesteringar successivt mildras och att prioritet ges åt dess avskaffande så snart landets externa balans medger en sådan åtgärd.

Restriktionerna rnot förtida återbetalning av lån för inhemskt bruk motiveras av dessa låns betydande volym. Den höga likviditeten inom svenskt näringsliv möjliggör omfattande återbetalningar om sådana medges utöver amorteringsplanerna med stora valutautflöden som följd. Den utestående stocken medel- och långfristiga lån uppgick per den 30 juni 1985 till 141 miljarder kr.

Likväl står det klart att utlandslånen åsamkat svenskt näringsliv liksom också kommunerna stora kursförluster. Det gäller i synnerhet lån som upptogs i början av 1980-talet med då tillämpad femårig genomsnittlig löptid. Därefter har den svenska kronan devalverats med sammanlagt 26 procent mot den handelsvägda valutakorgen vartill kommer att dollarn, som är den dominerande lånevalutan, har stigit kraftigt i kurs. I synnerhet mindre och medelstora företag med liten eller ingen intäkt av exportvalutor, har därigenom drabbats av ibland ödesdigra förluster, låt vara att låneräntan i regel varit lägre än på kronlån. Kraven på liberalare återbetalningsregler har

därigenom förstärkts och benägenheten att låna utomlands för inhemskt bruk har sjunkit avsevärt.

Valutakommittén har förståelse för dessa krav och anser det befogat att de i viss utsträckning tillgodoses. Samtidigt står det enligt kommitténs mening klart, att restriktioner rörande utlandslånens löptid måste upprätthållas för att i någon mån stabilisera den stora stocken sådana lån. Ett fullständigt upphävande av löptidsvillkoren på den utestående lånestocken skulle åstadkomma ett betydande valutautflöde.

Som mest angeläget framstår det att medge förtidsinlösen av utlandslån till mindre företag. Även om de kursförluster som redan drabbat dessa företag inte utjämnas genom en sådan åtgärd, befrias företagen från en besvärande valutaexponering med risk för fortsatta förluster.

Rätten till förtidsinlösen bör inte avse individuella lån till ett visst högsta belopp eftersom företag i varierande omfattning har få stora lån och många mindre lån. Även stora företag med goda möjligheter till kursgardering skulle i så fall ges rätt att förtidslösa sina mindre lån.

Valutakommittén förordar att lån per företag motsvarande ett ursprung- ligt belopp på högst 1 miljon kr. som förmedlats av valutabank för inhemskt bruk enligt en generell dispens i riksbankens valutaföreskrifter (punkt 3:51) omedelbart får återlösas. Med denna avgränsning torde återbetalningsrätten med god precision riktas mot de företag som utgör den mest angelägna målgruppen för en sådan åtgärd. Regeländringen bör avse endast de lån som utestår när ändringen beslutas, inte framtida lån. Som redan anförts måste en viss stabilitet upprätthållas i den utestående lånestocken varför återlösenrät— ten bör vara en engångsåtgärd.

Valutakommittén har ovan i detta kapitel liksom i kap. 17 om termins- marknaden utvecklat skälen varför upp- och utlåning i kronor inte bör medges annat än i samband med kommersiell kreditgivning för vilken särskilda regler bör gälla.

Vad avslutningsvis gäller finansiell utlåning i utländsk valuta till valutaut- länning. kan sådana bundna långfristiga lån knappast verka destabiliserande i t. ex. en kursförväntningssituation genom att ge upphov till kortsiktiga valutaflöden. Däremot skulle i dagsläget ett avskaffande av restriktionerna utlösa ett stockanpassningsflöde av engångskaraktär. Motiv för en sådan anpassning är företagens ovan berörda betydande utlandsexponering på skuldsidan som skulle utjämnas genom en ökning av utlandstillgångarna. Därtill kommer att i synnerhet de stora företagens betydande likviditet i kronor reser behov av en portföljanpassning mot en ökad andel tillgångar i utländska valutor.

Valutakommittén anser mot denna bakgrund att en avreglering av reverslån till utlandet i utländsk valuta bundna på viss tid kan övervägas i en framtida balanssituation utan större stabiliseringspolitisk risk.

14.10. Borgen och garantier

Med borgen förstås normalt kreditborgen. Den är en förbindelse att gentemot en långivare svara för en låntagares betalningsförpliktelser om

denne inte skulle fullgöra dessa. Man skiljer mellan enkel borgen och proprieborgen. Den senare ger långivaren rätt att fordra betalning direkt av borgensmannen. Härutöver finns andra typer av förbindelser. t. ex. en fullgörandegaranti varvid garanten ansvarar för att prestationer (leveranser o. dyl.) som någon annan åtagit sig verkligen blir utförda eller att gottgörelse erhålls. Gränsdragningen mellan de två huvudtyperna är inte helt klar. i synnerhet i fall då en fullgörandegaranti kan omvandlas till penningförbin- delse.

I den aktuella valutaregleringen görs ingen skillnad mellan borgen och garanti. Grundprincipen är att eftersom borgen och garantier innebär att utställarens betalningsansvar kan komma att utkrävas skall sådana åtagan- den behandlas som skuldsättning. De omfattas därför av det generella skuldsättningsförbudet (nuvarande valutaförordningen 6 5). Med förbehåll för utfärdade generella dispenser fordras sålunda riksbankens tillstånd till transaktioner som innefattar borgen och garantier.

Valutabankerna har fått en generell dispens att ställa garanti för betalningar som berör Sverige och som är löpande eller medgivna av riksbanken. Den omfattar såväl utgående garantier (på uppdrag av valutainlänning till förmån för valutautlänning) som ingående garantier. Vidare får svenska företag ställa garanti för dotterbolags i Sverige löpande eller av riksbanken eljest medgivna betalningar i utlandet. Liksom för krediter gäller alltså för dylika åtaganden att de inte får ingås för att finansiera transaktioner mellan utlänningar. Motiven har givetvis varit desamma, alltså huvudsakligen att prioritera landets egna intressen vid disponeringen av utrymmet för svensk kreditgivning till utlandet.

Garantier förekommer i viss utsträckning i samband med direktinveste- ringar. Som ingående sådana vilka kräver riksbankens tillstånd behandlas fall då ett utlandsägt svenskt bolag önskar ta upp ett inhemskt lån mot garanti av en valutautlänning. Tillståndskravet upprätthålls därför att en del av ingående direktinvesteringar på över fem miljoner kr. skall finansieras genom tillskott från den utländske investeraren (gäller ej rörelsekapital). Vid svenska direktinvesteringar i utlandet kan riksbanken ge svenska moderbo- lag tillstånd att ställa borgen för sina utländska dotterbolags upplåning i utlandet. Sådant tillstånd kan också lämnas till moderbolagets svenska bank. Analogt med vad som eljest av betalningsbalansskäl gäller utgående direktinvesteringar förknippas tillståndet med en klausul varigenom utländsk refinansiering föreskrivs för den händelse borgen faller ut till betalning.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att valutaregleringens bestämmel- ser rörande borgensåtaganden måste utformas så att de är konsistenta med reglerna om kreditgivning eftersom sistnämnda regler annars skulle urhol— kas. Restriktioner mot finansiell utlåning utan svensk anknytning (tredje- landskrediter) skulle sålunda kringgås om det inte samtidigt uppställdes förbud mot att utan tillstånd ikläda sig borgen för en utlännings skuld.

Genomgripande ändringar av bestämmelserna om borgensåtaganden kan sålunda endast komma i fråga om motsvarande förändringar görs i bestämmelserna om finansiella lån. Eftersom kommittén som framgått av avsnitt 14.9 inte anser att lånebestämmelserna kan ändras i dagsläget, framstår följaktligen den aktuella valutaregleringens bestämmelser i fråga

om borgensåtaganden som välgrundade. Den nya lagen bör därför inte medföra någon ändring i förhållande till nuvarande föreskrifter om kreditborgen för valutautlännings skuld. I nu gällande valutaförfattningar stadgas inget explicit förbud mot att i utlandet gå i borgen för en valuzautlånnings skuld, men det har som framgått ansetts följa implicit av det allmänna skuldsättningsförbudet. Dessutom har infriandet av dylik borgen varit tillståndsbelagt. Den oklarhet som därigenom kan ha förelegat bör undanröjas. Enligt valutakommitténs mening bör ej längre tillstånd krävas för ställande av borgen för annan valutainlännings skuld till utlandet. Beträffande alla övriga åtaganden, såsom fullgörandegarantier, har kommittén inte bedömt det nödvändigt att hålla fast vid kravet på riksbankens tillstånd oavsett om garantiåtagandet kan infrias i pengar.

14.11. Leasing

Leasing definieras som uthyrning av kapitalvaror (maskiner, transportutrust- ning. entreprenadmateriel etc) under en bestämd tidsperiod. Man skiljer mellln operationell och finansiell leasing. Vid operationell leasing svarar leverantören för driftsunderhåll och återtar normalt varan efter viss period för uthyrning till annan. Som regel är dock leasing en rent finansiell transaktion där det visserligen också sker en uthyrning men där det viktigaste momentet är att leasegivaren svarar för anskaffningskostnaden. Service och reparationer får användaren däremot själv ordna med. Man talar därvid om finansiell leasing. Sådan ombesörjes i regel av särskilda finansieringsföretag. Även kontrakt som formellt avser avbetalningsköp kan i praktiken vara att jämställa med finansiell leasing och bör alltså i valutaregleringshänseende behandlas som sådan.

I de gällande valutabestämmelserna görs emellertid ingen skillnad mellan operationell och finansiell leasing. Det anges endast att som löpande betalning. för vilken riksbankens tillstånd ej erfordras, anses leasingavgift för vara som utförs från Sverige för leasing utomlands eller införs till Sverige för leasing här. När det gäller leasingtransaktioner som är tillståndspliktiga, antingen på grund av att inget objekt exporteras eller importeras eller på grund av att utlandsfinansiering önskas, är behandlingen differentierad såsom anges nedan.

Ansökningar som avser operationell leasing är sällsynta men bifalls normalt. I fråga om leasing till utlandet avi utlandet inköpt objekt krävs som regel en refinansiering i utländsk valuta varvid återbetalning endast får göras medinflytande leasingavgifter. Vid import av vara för leasing i Sverige gäller samma regler som för importfinansiering i övrigt, alternativt medges leasegivaren finansiell utlandsupplåning på villkor som direkt anknyter till det underliggande leasingkontraktet.

Beträffande finansiell leasing. som normalt omhänderhas av finansbola- gen. finns anledning att skilja mellan fem typfall:

1. Köp i utlandet för leasing till utlandet Fram till slutet av 1982 lämnades andra bolag än finansbolag tillstånd att

finansiera leasingaffärer utan svensk anknytning på villkor att bolagen vidmakthöll en parallell refinansiering utomlands. Sedan denna typ av verksamhet visat en ökande tendens. har finansiell leasing av tredjelands— karaktär inte medgetts. Motivet har varit detsamma som för den restriktiva inställningen till krediter och borgensåtaganden till utlandet utan svensk anknytning, se 14.9 och 14.10 ovan. . Import från utlandet för leasing eller avbetalningsförsäljning i Sverige

Leasingbetalning till utlandet för utrustning som införs till Sverige är löpande betalning och kan således ske fritt. Svenska finansbolags förvärv av vara i utlandet för införsel till Sverige och leasing här är givetvis som annan import helt fri. Dock förekommer i sådant sammanhang ansök- ningar om upptagande av lån i utländsk valuta. Dessa behandlas enligt de allmänna reglerna för importfinansiering. Tillstånd kan emellertid ges även om lånevillkoren skulle avvika från normal kommersiell praxis. förutsatt att lånets löptid anpassas till betalningarna i leasingkontrak- tet. . Köp i Sverige för leasing till utlandet

Tillstånd vid exportleasing krävs när leasegivaren önskar finansiera transaktionen med ett valutalån. Tillstånd förutsätter att objektet till minst 50 procent av inköpsvärdet är svensktillverkat. Kravet står i samklang med principen att inte tillåta icke svenskrelaterade krediter till utlandet. Lånets löptid skall anpassas till leasingavtalets och dess storlek får ej överstiga summan av leaseavgifterna. Leasegivaren kan medges att vidarebefordra lånevalutan till den svenske leverantören på villkor att denna omedelbart växlar in den i kronor. . Försäljning till utlandet men objektet kvarstannar för leasing- eller

avbetalningsförsäljning i Sverige

Fram till oktober 1984 bifölls som regel individuella ansökningar från svenska finansbolag om att via sina utländska dotterbolag få leasingfi- nansiera svenska kundföretags anskaffning av varor från svenska leverantörer. Varorna i fråga har därvid leverantörerna sålt till finansbo- lagens dotterbolag utomlands vilka leasat ut dem till de svenska användarna på normalt två—femårskontrakt i utländsk valuta. Någon export från eller import till landet har inte skett utan varorna har hela tiden varit i Sverige. Betalningar i anslutning till dylika leasingkontrakt betraktas därmed inte som löpande. Efter några månaders mera restriktiv prövning av dylika ansökningar beslöt riksbanken i slutet av 1984 att med vissa betingelser lämna generella tillstånd till finansbolagen att genom förmedling av dotterbolagen och medelst utlandslån leasingfinansiera transaktioner (inkl. avbetalningskontrakt) mellan svenska leverantörer och användare. Utlandslånen skall löpa parallellt med leasing/avbetal- ningskontrakten. Kontraktsperioden skall vara minst två år, så att awikelserna från huvudregeln att utlandslån skall upprätthållas i genomsnitt minst två år begränsas. . Svenska objekt leasas ut (eller motsvarande) i Sverige med finansiering i

utländsk valuta Till skillnad från tidigare behöver finansbolagen från och med 1985 inte gå omvägen via utländska dotterbolag för att ingå sådana kontrakt som

behandlats under 4. De kan alltså få generella tillstånd att ombesörja leasingfinansieringen i valuta i eget namn, vilket numera blivit den vanligaste formen. Beträffande utlandslånens löptid gäller vad som angetts ovan. Tillstånden inbegriper normalt rätt till kontraktsenliga betalningar i utländsk valuta mellan finansbolag och leverantör över valutakonton i svensk valutabank. I utländsk valuta mottagna leasingav- gifter/avbetalningar måste finansbolagen använda för skuldtjänsten på de utlandslån som finansierat transaktionerna. Överskjutande medel måste omedelbart avräknas i kronor i linje med principen att valuta ej får användas för placeringsändamål.

Liksom i fråga om borgen och factoring (avsnitt 14.10 och 14.12) anser valutakommittén att de aktuella regleringarna avseende leasing och därmed jämförbar avbetalning måste harmoniera med centrala element i valutareg- leringen i övrigt. Leasingbestämmelserna måste vara konsistenta med avseende på gränsdragningen icke tillståndspliktiga transaktioner/kapital- transaktioner, reglerna för handelsfinansieringen och för upptagande respektive lämnande av finansiella lån. Så länge valutaregleringspraxis på dessa övergripande områden förutses bli i stort sett oförändrad blir det föga utrymme för modifieringar i bestämmelserna rörande leasingverksamhet. Följaktligen avses det stadgande om finansiell leasing som den nya valutalagen bör innehålla inte skapa någon förändring i sak. På grund av den annorlunda lagstiftningstekniken kommer dock reglerna att se annorlunda ut än för närvarande.

För att leasingtransaktioner alls skall kunna omfattas av valutareglering har ett generellt krav på tillstånd för finansiell leasing införts i lagförslagets 18 %. Avsikten är emellertid, som ovan framgått, inte att all finansiell leasing skall kräva tillstånd enligt det nya systemet. Ingen skärpning av reglerna är avsedd. Av de fem fall som beskrivits ovan bör fall 2 och 3, som innebär leasing i Sverige av vara som utländsk lease-givare anskaffar i utlandet och inför till Sverige respektive leasing i utlandet av vara som svensk lease—givare anskaffar i Sverige och utför till utlandet, kunna förekomma utan att tillstånd behöver sökas. I den mån fråga är om lease-givarens finansiering genom upplåning i utlandet, krävs tillstånd enligt 16 &, varför denna aspekt ej behöver beröras här. Detsamma gäller fall 5, som endast avser finansiering i utlandet av i övrigt helt inhemsk leasingverksamhet. Fall 1, köp i utlandet för leasing till utlandet, innebär finansiering från Sverige av rent utländsk verksamhet och bör därför i analogi med annan finansieringsverksamhet kunna hindras eller medges med villkor om refinansiering i utlandet. Fall 4, försäljning till utlandet av objekt som kvarstannar för leasing i Sverige, bör ibland kunna hindras. Förfarandet kan nämligen användas som ersättning för upptagande av rent finansiella lån i utlandet, bl a vid 5 k ”sale and leaseback”, varvid en ägare av en kapitalvara säljer den kontant till en finansiär och samtidigt leasar tillbaks den för fortsatt nyttjande.

För att den effekt som avsetts och som beskrivits här skall uppnås bör undantag från tillståndsplikten i fall 2 och 3 ges i valutaförordningen.

Operationell leasing berörs ej av 18 å och blir i regel fri. Om valutainlän— ning vill förvärva objekt i utlandet och upplåta det i form av operationell

leasing i utlandet krävs dock tillstånd från riksbanken på grund av den införselskyldighet av i utlandet förvärvad vara som föreslås i 24 &.

14.12. Fordringar inklusive factoring

Med begreppet fordran avses penningfordran oavsett om den uppkommit genom lån, varuleverans, fullgörande av arbetsprestation eller på annat sätt. Fordran kan dokumenteras genom skuldebrev eller muntlig överenskom- melse.

En fordran kan således uppkomma på många sätt. Att märka är att vissa med fordringar sammanhängande transaktionskategorier kommer att särregleras enligt valutakommitténs förslag (fordringar som uppkommer genom insättning på konto i utlandet, transaktioner i fordringsbevis av masspapperskaraktär (fondpapper), lånefordringar samt fordringar i anslut- ning till varu- och tjänstehandel). De transaktionskategorier det här gäller är kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar, vars genomförande måste förut- sätta riksbankens tillstånd.

Fordringar kan emellertid som antytts avse många andra än nämnda. specialreglerade transaktioner. Motivet för att dessa kategorier blir föremål för särskild reglering är att de dominerar i det löpande transaktionsutbytet med utlandet och att de därför för tydlighetens skull bör särbehandlas. För att hindra kringgående av det övergripande tillståndskravet för portföljin- vesteringar måste emellertid andra slag av fordringar också regleras. För en valutainlänning vore exempelvis annars förvärv av en fordran från en valutautlänning på en annan valutautlänning ett fullgott substitut för t. ex. förvärv av ett utländskt fondpapper eller en deposition i utländsk bank.

I lagen bör därför införas tillståndskrav för en valutainlänning att mot vederlag överta fordringar som riktar sig mot en valutautlänning eller som innefattar rätt till betalning i utländsk valuta. Bestämmelsen avses hindra utgående portföljinvesteringar.

Likaså bör i bestämmelser uppställas tillståndskrav för en valutainlänning att överlåta sådana fordringar mot vederlag vare sig till en valutainlänning eller en valutautlänning. Bestämmelsen avses möjliggöra kontroll av handel med fordringar som uppkommit gentemot utlandet. Som framgår nedan avses vissa undantag från tillståndskravet utfärdas för yrkesmässig handel med fordringar (factoring).

Slutligen bör uppställas tillståndskrav för en valutainlänning att mot vederlag överta svenska fordringar från eller överlåta svenska fordringar till en valutautlänning. En sådan bestämmelse bör dels möjliggöra kontroll av att valutautlänningars fordringar på valutainlänningar inte förvärvas av valutainlänningar och sålunda "påskyndar” det valutautflöde som uppkom- mer när fordran regleras, dels hindra ingående portföljinvesteringar.

Bestämmelsen är konsistent med förslaget om reglering av fondpapper och andra objekt som kan bli föremål för portföljinvestering.

Sådana övertaganden av fordringar som är nödvändiga för att skydda en valutainlännings egen fordran bör undantas från tillståndskravet. Valuta-

kommittén har funnit att ett sådant undantag är befogat för att inte hindra ett snabbt agerande i händelse av en utländsk motparts fallissemang. De omständigheter som kan framtvinga ett sådant agerande torde heller inte ligga under valutainlänningens kontroll varför övertagandet inte kan betraktas som en portföljinvestering.

Det som hittills i detta avsnitt har sagts om övertagande och överlåtande av fordringar har gällt individuella fall. Den yrkesmässiga handeln med fordringar i anslutning till utrikeshandeln i varor och tjänster har stor omfattning och är ett viktigt inslag i handelsfinansieringen. Särskilda regler är därför nödvändiga för detta slags handel med fordringar, s. k. facto- ring.

Med exportfactoring förstås att en exportör överlåter eller belånar sina kundfordringar. Ett finansieringsföretag övertar inkasseringen av fordring- arna och kan därvid antingen köpa dessa och därmed överta risken för förluster eller ge kredit med fordringarna som säkerhet. Vid importfactoring träder ett finansieringsföretag på motsvarande sätt i importörens ställe när det gäller betalningsskyldigheten till den utländske säljaren, den som övertagit dennes fordran eller till kreditgivande bank. Samarbete mellan olika länders factoringbolag har utvecklats för att underlätta handelsfinan- sieringen.

Vad beträffar exportfactoring gäller följande vid tillämpningen av den nu gällande valutaregleringen. Finansbolagen kan få tillstånd att bedriva exportfactoring inbegripande, förutom administrativ service. både risktäck- ning och finansiering. Fordringar som övertagits från svensk exportör får återförsäkras hos utländsk factoringkorrespondent eller utländskt kreditin- stitut i den mån finansbolagen inte själva står kreditrisken. Betalning i valuta från utlandet får tas emot på valutakonto hos svensk valutabank. Utbetal— ningar från sådant konto till svensk leverantör får ske under förutsättning att valutan erhållits antingen från den utländske köparen eller utländskt factoringbolag eller härrör från lån som upptagits för finansiering av finansbolagets fordran på den utländske köparen. Betalningen kan ske genom att finansbolaget överlåter checkar i utländsk valuta till leverantö- ren.

Vid importfactoring får finansbolagen överta fordringar på svensk importör från utländsk säljare (eller ofta från utländskt factoringbolag) eller överta kreditrisken för sådan fordran genom att ikläda sig betalningsansvaret för svensk importörs betalningar till utlandet. I samband därmed får bolagen acceptera/avalisera växlar avseende sådana fordringar på svensk importör samt förskottera betalning av fordringar. Betalning från svensk importör kan få tas emot på valutakonto hos svensk valutabank. Villkoret härför är att valutan omedelbart används för betalning till den utländske säljaren eller utländskt factoringbolag som övertagit säljarens fordran eller till utländskt kreditinstitut eller svensk bank för betalningar av ränta och amortering av lån som upptagits för finansiering av bolagets fordran på den svenske impor- tören. Överskjutande valuta skall omedelbart avräknas mot kronor.

Riksbanken medger finansbolagen att finansiera de förskotteringar som sker vid export- och importfactoring genom kortfristig upplåning i utländsk valuta inom vissa beloppsramar. Dessa ramar får utnyttjas revolverande och är inte avsedda att begränsa affärsvolymen. Lånen får användas för

finansiering av varufordringar på utländsk köpare av svensk export och svenska importörer och löpa till fordringarnas förfallodag, dock högst 180 dagar. Varufordringarna skall ha övertagits från säljare eller utländska factoringföretagi bolagets factoringverksamhet och ha betalats till dessa före förfallodagen. Lån utan fastställd återbetalningstidpunkt får inte upptas under dessa tillstånd. Ej heller får lån upptas innan export respektive import skett.

Utbetalning av lånebelopp skall ske direkt till utländsk leverantör eller factoringbolag.

Även s. k. importconfirming bör beröras i detta sammanhang. Den utgör en kortfristig kredit eller garanti som lämnas av finansieringsföretag i samband med importaffärer. Finansieringsföretaget bekräftar därvid till varuleverantören att man är beredd att betala hans faktura så snart leverans skett eller garantera betalning av fakturan.

Finansbolagen har tillstånd att på uppdrag av importör ikläda sig betalningsansvar för dennes rätta betalning till utländska leverantörer och att i samband därmed acceptera/avalisera växlar avseende sådana fordringar på svensk importör. Dessa kan betalas på förfallodagen. Riksbanken har däremot inte velat medge att lån till svensk importör efter varufakturans förfallodag finansieras genom lån i utländsk valuta.

Syftet med dessa regler i fråga om factoring är att möjliggöra för svenska exportörer och importörer att få sina fordringar resp. ansvarsförbindelser avlyfta av finansbolag utan att för den skull de allmänna reglerna rörande kredittider och betalningssätt i utrikeshandeln eftersätts. Beträffande dessa allmänna regler hänvisas till beskrivningen i kapitel 3 och till valutakommit- téns överväganden i avsnitt 14.14.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att de gällande reglerna för factoring i utrikeshandeln är konsistenta med de övriga regler som gäller på handelsfinansieringens område. De ger näringslivet utrymme att diskontera exportfordringar och underlättar finansieringen av import. Kommittén anser således inte att några ändringar är påkallade i nu gällande bestämmelser. Den frihet att bedriva exportfactoring genom övertagande av utländska fordringar som nu föreligger, bör bibehållas genom att det i den nya valutaförordningen införs ett undantag från det förut diskuterade tillstånds- kravet för valutainlänningar att överta utländska fordringar.

14.13. Försäkringar

I nuvarande valutareglering finns bestämmelser om försäkringstransaktioner i riksbankens föreskrifter. Enligt dessa bestämmelser gäller i huvuddrag följande.

Såväl premiebetalning som utfallande försäkringsbelopp för annanförsäk- ring än livförsäkring utgör löpande betalning som fritt kan överföras enligt valutaförordningen. Detsamma gäller betalning p. g. a. återförsäkrings- och retrocessionsavtal.

När det gäller livförsäkring (Iivränte- och kapitalförsäkring), vartill hänförs även pensionsförsäkring, innehållande ålders-, familje- eller sjuk-

pensionsförmåner, betraktas premiebetalning, som ej är av engångsnatur, till utlandet som löpande betalning om summan av sådana premiebetalningar inte överstiger 3 000 kr. per kalenderår. I annat fall krävs tillstånd från riksbanken.

Betalning av utfallande försäkringsbelopp för livförsäkring utgör däremot inte löpande betalning och kräver sålunda tillstånd från riksbanken. Sådant tillstånd behövs emellertid inte för betalning från svensk försäkringsgivare om betalningen sker genom valutabank och betalningsmottagaren är utländsk medborgare med fast bostad i utlandet, utländsk juridisk person eller svensk medborgare, som det senast förflutna kalenderåret ej haft fast bostad i Sverige. Tillstånd krävs inte heller för valutainlänning att motta utfallande belopp från utländsk försäkringsgivare om mottagandet sker genom valutabank.

Kapitalförsäkringar kan reellt sägas vara en placering i värdepapper. En valutainlänning som väljer att placera tillgångar i en kapitalförsäkringi stället för att placera tillgångarna direkt i värdepapper har vanligen skatterättsliga motiv härför. Dessa motiv gäller såväl beträffande svenska som utländska kapitalförsäkringar, kanske i högre grad de utländska eftersom utländska försäkringsbolag inte meddelar svenska skattemyndigheter när försäkrings- belopp utfaller.

En valutainlänning som placerar tillgångar i utländska kapitalförsäkringar har därjämte vanligen valutamässiga motiv, en önskan att inte vara bunden till den svenska kronan. Även om kapitalet binds för försäkringsperioden finns det i de flesta fall möjligheter till återköp av försäkringen.

Om det vore helt fritt att teckna utländska kapitalförsäkringar skulle dessutom lagförslagets förbud mot t. ex. kontoinsättningar och värdepap- persförvärv i utlandet lätt kunna kringgås.

Enligt valutakommitténs mening finns det därför ett behov av att reglera kapitalförsäkringar i utlandet.

När det gäller pensionsförsäkringar kan sägas att attraktionen med denna försäkringstyp är att enligt kommunalskattelagen avdrag medges för premierna. Visserligen kan det antagas att eftersom pensionsförsäkring bl. a. definieras så att försäkringen skall vara meddelad av en häri landet bedriven försäkringsrörelse, en i Sverige skattskyldig person inte gärna tecknar pensionsförsäkringi ett utländskt försäkringsföretag. P. g. a. de beloppsmäs- siga ramar för avdrag för pensionsförsäkringspremier som gäller enligt 46 5 2 mom. kommunalskattelagen kan det emellertid ändå finnas intresse för en valutainlänning att teckna utländsk pensionsförsäkring. De argument som ovan anförts för reglering av kapitalförsäkringar äger därför giltighet även för pensionsförsäkringar.

I konsekvens med den nya valutalagens uppläggning i övrigt bör en regel om försäkringar rikta sig mot ingåendet av försäkringsavtalet och inte som idag mot betalning och mottagande av premier och utfallande försäkrings- belopp. Tillståndskravet bör begränsas till att ingå avtal om livförsäkring.

Riksbanken har som nämnts utfärdat en generell dispens enligt vilken riksbankens tillstånd inte behövs för ingående av avtal om livförsäkring enligt vilket försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta, om de årliga premierna inte överstiger ett värde av 3 000 kr. Denna undantags- regel bör införas i den nya valutaförordningen.

14.14. Handelskrediter

14.14.1. Allmänna utgångspunkter

Valutaregleringens bestämmelser på handelsfinansieringens område har redovisats i avsnitt 3.3.8.2. Där framgick att reglerna för såväl leverantörs— krediter som kommersiella krediter beviljade av kreditinstitut måste vara ganska allmänt formulerade för att medge en anpassning till förhållandena på olika marknader och till förändringar genom tiden.

Beskrivningen visade att en strikt koppling mellan villkoren för leveran- törskrediter och kommersiella krediter endast torde föreligga beträffande sådana krediter där riksbankens tillstånd söks i det individuella fallet. Det gäller då stora och långfristiga krediter.

Såväl de vidsträckta möjligheterna att välja betalningstidpunkt som flexibiliteten i utnyttjandet av kortfristiga kommersiella bankkrediter (upp till 180 dagar) kan orsaka kraftiga valutautflöden som under ogynnsamma omständigheter kan sätta kronan under press. Det är denna typ av kastningar i utnyttjandet av kommersiella krediter som den ursprungligen relativt strikt upprätthållna, men efter hand alltmer uppluckrade, principen om följsamhet affär för affär mellan kommersiella krediter och leverantörskrediter avsetts hindra.

De 5. k. ramtillstånd till kortfristig finansiering i utländsk bank av varuexport och -import som beviljas företag efter prövning i varje särskilt fall ger företagen betydande möjligheter att vid valfri tidpunkt samlat finansiera stora delar av utestående handelsfordringar eller —skulder. I skrivelser till riksbanken i samband med ansökan om förlängning av individuella tillstånd. har sökandena själv talat om ”gällande tillstånd att i utlandet finansiera utestående exportfordringar", utan att riksbanken reagerat för att avgränsa upplåningen till förestående affärer. I importfallen är det huvudsakligen undantagsregeln om upplåning och hemtagning av utländska valutor upp till en månad före resp. efter själva betalningstillfället som urholkat en ursprunglig ordning med objektvis finansiering.

På liknande sätt som upplåning under de individuella ramtillstånden kan upplåning på upp till 180 dagar under de generella tillstånden till valutaban- kerna användas för samlad finansiering av utestående exportfordringar respektive hemtagning och omväxling till kronor av importkrediter motsva- rande två månaders import.

Den samlade finansiering av utestående exportfordringar och import oberoende av leveranstidpunkter som således är möjlig. innebär att företagen alltefter valutakursförväntningar och likviditetssituation snabbt kan bygga upp skuldpositioner i utländska valutor och därigenom åstadkom- ma ett valutainflöde. Samtidigt föreligger möjligheter att snabbt avveckla lånen till följd av den korta bindningstiden, med valutautflöde som följd. Det lånebelopp som på detta sätt kan byggas upp eller avvecklas är mycket stort. Per den 30 juni 1985 uppgick utestående kortfristiga lån från valutabankerna till motsvarande 55,8 miljarder kr. Lån under ramtillstånden i utländsk bank uppgick till 2,5 miljarder kr.

De nämnda valutaflödeseffekterna uppkommer i den mån upplåningen är

ogarderad. Om däremot upplåningen terminssäkras genom köp av utländsk valuta på termin uteblir i princip valutainflödet i samband med upplåningen och något utflöde uppstår inte vid återbetalningen av länet om terminskon- traktet förfaller samtidigt.

Dessa terminssäkringsmekanismer analyseras utförligt i kapitel 17. I korthet förklaras det uteblivna inflödet vid terminssäkrad upplåning av att en svensk bank som säljer utländsk valuta på termin mot kronor strävar att gardera sig för kursrisken genom att skaffa sig en avistatillgång i utländsk valuta. Denna tillgång belastar den svenska valutareserven tills den avvecklas i samband med att terminskontraktet förfaller.

Företagens benägenhet att terminssäkra upplåningen varierar med hänsyn till ränterelationer mellan Sverige och utlandet och kursförväntningar. Anses risk föreligga för en devalvering av kronan under lånets löptid sker terminssäkring normalt vilket i så fall eliminerar valutainflödet i anknytning till upplåningen. Uppstår devalveringsförväntningar under länens löptid terminssäkrar företagen normalt sina utestående lån vilket resulterar i ett valutautflöde motsvarande en återbetalning av lånen. För företagen utgör tillgången till terminssäkrad upplåning ett fullgott substitut för inhemsk' upplåning och erbjuder som närmare utvecklas i kap. 17 en metod att undandra sig effekten av utlåningsbegränsningar för de svenska bankerna. Sådan upplåning kallas också på marknaden "externa kronor".

I den praktiska tillämpningen torde systemet med limiter för kortfristig handelsfinansiering innebära att någon koppling överhuvud taget inte föreligger mellan utnyttjandet av utlandsfinansieringen å ena sidan och leveranstidpunkter eller leverantörskrediter å andra sidan. Företagens finansförvaltningar registrerar bara kreditlimiternas storlek och utnyttjar dem som ett av många medel för att optimera kassaflöden och valutaexpo- neringar alltefter likviditetssituationen, kreditmarknadsläget i Sverige och utlandet samt valutakursförväntningar.

14.142. Valutakommitténs överväganden

Beskrivningen i föregående avsnitt och i avsnitt 33.82 har visat att valutaregleringens bestämmelser rörande leverantörskrediter och kommer- siella krediter ger utrymme för transaktioner som kan resultera i avsevärda destabiliserande kapitalrörelser både med avseende på den yttre balansen och på den inhemska kreditmarknaden. Erfarenheterna visar också att sådana kapitalrörelser i kursförväntningssituationer kan uppgå till stora belopp (se valutakommitténs delbetänkande SOU 1980:51 s. 114—119).

Med utgångspunkt i dessa allmänna slutsatser om handelsfinansieringens funktionssätt har valutakommittén övervägt om det är möjligt att utforma regler som verkligen får till stånd en koppling mellan handelsfinansiering och reala handelstransaktioner och därmed reducerar de stabiliseringspolitiskt störande kapitalflödena. Det har därvid gällt som ett villkor att de regler som kan komma i fråga inte får hindra handelsutbytet.

Med dessa utgångspunkter redovisar valutakommittén i det följande sina överväganden om reglerna för leverantörskrediter och kommersiella kredi— ter var för sig.

Leverantörskrediter

Av avsnitt 3.3.8.2 framgick att valutaregleringens nuvarande bestämmelser om leverantörskrediter har sin grund i definitionen av begreppet löpande betalning. För att en varu- eller tjänstebetalning skall anses vara löpande. och därmed fri, gäller att den kredit som kan ha föregått betalningen skall följa normal kommersiell praxis. Därtill har fogats bestämmelsen att den som har en fordran eller skuld gentemot utlandet inte får medge anstånd med, respektive uppskjuta betalningen ”såvitt ej annat följer av handelsbruk". Något förbud mot påskyndande av betalning finns däremot inte.

Trots den uppenbara bristen på precision fyller uttryck av typen "normala betalningsvillkor" och "handelsbruk" en viktig funktion i såväl den svenska valutaregleringen som internationella konventioner. Uttrycken är avsedda att markera en gräns mellan fria löpande betalningar och (för svensk del) tillståndskrävande kapitalbetalningar. Någon ytterligare precisering av dessa begrepp är inte möjlig med hänsyn till kraven på generell tillämplighet på skiftande branschförhållanden och marknadsförändringar genom tiden.

För valutaregleringen kan därmed problem uppkomma. I den praktiska tillämpningen gäller det för såväl allmänheten (företagen) som riksbanken att i det enskilda fallet precisera gränsen för vad som är "handelsbruk". Oftast bereder det inte några svårigheter att fastlägga den för en bransch normala kredittiden i ett köpeavtal. Däremot kan problem uppstå, inte minst ur valutakontrollsynpunkt, när det gäller att fastställa om en betalning uppskjutits på ett sätt som går utöver handelsbruk. I analogi med vad som gäller i övrigt inom valutaregleringen borde detta anses vara fallet om uppskjutandet skett av kursförväntningsskäl. Detta framgår dock inte av den nuvarande valutaförordningen.

Påskyndande av betalning är som framgått av det föregående inte förbjudet enligt valutalagstiftningen. Det innebär att köparen inte förutsätts vara tvingad att utnyttja maximal kredittid enligt branschpraxis, ett i och för sig överflödigt konstaterande. Emellertid är påskyndande av betalning för svensk import fakturerad i utländsk valuta den typiska förskjutningen i valutapolitiskt utsatta situationer under det senaste decenniet för svenskt vidkommande. Den följande momentana ökningen av valutautflödet har då försvagat en redan pressad kronkurs. De därmed kombinerade uppskjutna betalningarna från valutautlänningar för svensk export fakturerad i kronor (ca 2/3 av exporten) har knappast kunnat påverkas med svenska valutabe- stämmelser.

Det sagda visar att valutainlänningars påskyndande av betalning varit den för valutapolitiken aktuella företeelsen, dispositioner som emellertid inte varit förbjudna enligt valutaregleringen. Inte heller skulle en skärpning i denna riktning vara vare sig praktiskt tillämpbar eller förenlig med internationella åtaganden. Det gäller i synnerhet den stora del av importen som betalas i öppen räkning vilket innebär att köparen har att betala när som helst inom en viss tid, exempelvis 90 dagar.

Valutakommittén har med det närmast föregående påvisat de problem som är förenade med tillämpningen av bestämmelser som bygger på generella krav som ”normalitet" och förbud mot uppskjutande av betalning. En ökad precision genom införande av schabloniserade kredittider i form av

fixering av betalningstidpunkten skulle dock både strida mot internationella åtaganden och åsamka svensk utrikeshandel skada genom bristen på flexibilitet.

Trots de kontrollsvårigheter, som enligt vad som framgått är förenade med tillämpning av allmänt hållna lagregler, har valutakommittén stannat för att regleringen bör motsvara vad som nu tillämpas rörande leverantörskredit- givning.

Regleringen av leverantörskreditgivningen bör således enligt valutakom- mitténs förslag ske direkt i valutalagen och inte genom härledning ur begreppet löpande betalning som enligt nuvarande lagstiftning. En sådan direkt reglering är nödvändig enligt den nya lagen som inte skall bygga på betalningsförbud som nuvarande lagstiftning, utan på förbud (eller snarare tillståndskrav) för transaktioner som leder fram till vissa slutresultat. Begreppet löpande betalning kommer inte att finnas i den nya lagen utan sådana betalningar blir automatiskt fria eftersom de definitionsmässigt inte är kapitaltransaktioner.

Det avgörande för att en leverantörskredit fritt skall få lämnas eller mottas måste bli att krediten inte avviker från ”handelsbruk”. Därigenom markeras den grundläggande friheten att utnyttja leverantörskrediter i handelsutbytet i enlighet med internationella åtaganden. Samtidigt fastslås genom kravet på "handelsbruk" att krediten måste vara av ”normal” karaktär vilket skall tolkas som en gränsdragning mellan kommersiellt motiverade krediter och sådana krediter som i förtäckt form ges i placeringssyfte och således är att betrakta som tillståndskrävande finansiella placeringar. En sådan gräns måste upprätthållas för att hindra kringgående av de grundläggande placeringsförbuden med hjälp av leverantörskreditgivning, låt vara att gränsdragningen med nödvändighet måste vara allmänt hållen enligt den tidigare diskussionen.

Ett uttryckligt förbud mot uppskjutande av betalning som i nuvarande valutaförfattningar föreslås inte eftersom det ansetts överflödigt. En uppenbar senareläggning av ett företags betalningar i en kursförväntnings- situation kommer således att strida mot kravet att leverantörskreditens längd skall motsvara handelsbruk. Någon ytterligare precisering utöver vad som sagts ovan om vad som med denna måttstock skall anses vara ett otillåtet uppskjutande av betalning är enligt valutakommitténs mening varken lämplig av flexibilitetsskäl eller möjlig med hänsyn till internationella åtaganden på handelsfinansieringens område.

Spegelbilden av att lämna en leverantörskredit är att betala i förskott. Förskottsbetalningar är vanliga inom många branscher, i synnerhet där långfristiga leveranskontrakt tillämpas.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att förskottsbetalningar bör omfat- tas av valutaregleringen i analogi med den föreslagna regleringen av leverantörskrediter. Det gäller således att fånga sådana förskottsbetalningar som sker i avkastningssyfte och som alltså har karaktären av förtäckta kapitaltransaktioner. I lagen bör då kunna föreskrivas att en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd i förtid får betala för import av varor eller tjänster om detta avviker från handelsbruk.

På samma sätt som beträffande leverantörskrediter tar en sådan regel sikte på förskottsbetalningar som avviker från handelsbruk. Härmed avses

avvikelser från vad som är normalt i näringslivet och där motivet för betalningen är att åstadkomma en förtäckt placering.

Kommersiella krediter

I det föregående har beskrivits hur variationer i utnyttjandet av korta kommersiella bankkrediter (under 180 dagar) kan resultera i betydande kursförväntningsstyrda eller räntestyrda kapitalfIÖden över gränserna. Uppkomsten av dessa flöden främjas av det system med kreditlimiter som skapats för att underlätta finansieringen av kontinuerliga handelsflöden varvid valutaregleringens ursprungliga principer om finansiering affär för affär uppluckrats.

Däremot föreligger inte motsvarande problem beträffande längre krediter än 180 dagar där kravet på objektvis finansiering behållits. I det följande behandlas detta slags krediter först.

Valutakommittén har velat utforma regler som möjliggör rationell finansiering av utrikeshandeln men hindrar destabiliserande förväntnings- styrda flöden. Kommittén har därför eftersträvat att formulera regler som, i överensstämmelse med dagens valutareglering, tidsmässigt knyter finansie- ringen till de underliggande leverantörskrediterna.

Valutakommittén har därvid utgått från följande huvudprinciper som bör uppfyllas av lagreglerna och riksbankens tillämpningsföreskrifter.

1. Det grundläggande liberaliseringsåtagandet rörande handelsfinansiering- en skall återspeglas i lagen. 2. Finansiering av handelsutbyte på normala villkor i valutabank eller utländskt kreditinstitut skall medges. 3. Riksbanken skall kunna föreskriva att — lån för finansiering av exportkredit skall tas upp i samband med leverans — lån för finansiering av import skall tas upp i samband med betalningen samt att — lånens totala löptid skall bestämmas vid upplåningstillfället varefter förlängning eller förkortning inte skall få ske.

De angivna principerna har resulterat i att valutalagens huvudbestämmelse på handelsfinansieringens område bör utformas enligt följande.

Ett generellt tillståndskrav för lånefinansiering av utrikeshandel bör uppställas. Detta krav är en konsekvens av den stora räckvidd som bestämmelsen måste ha genom att den i princip skall omfatta alla former av handel med utlandet. Det strikta tillståndskravet bör emellertid brytas igenom av vissa villkor som måste vara uppfyllda för att riksbanken skall ha rätt att vägra tillstånd. I överensstämmelse med den grundläggande frihet för finansiering av utrikeshandeln som ligger i Sveriges internationella åtagan- den, bör stadgas att riksbanken får vägra att lämna tillstånd till sådan finansiering av handel som anges i paragrafen endast om denna avviker från handelsbruk. Redan här bör inskjutas att den praktiska hanteringen av finansieringen av kontinuerliga handelsflöden med många mindre krediter inte kan förenas med krav på tillstånd i varje enskilt fall utan förutsätter generella bestämmelser. Dessa behandlas senare i framställningen.

Tillståndskravet bör riktas till valutainlänningar, dvs. i detta fall företag och personer som idkar handel med utlandet. Till den del reglerna gäller rätten att lämna lån riktas de emellertid också till det kreditinstitut som ombesörjer finansieringen. Riksbanken förutsätts ha rätt av vägra tillstånd till upptagande av kommersiell kredit hos annan valutautlänning än kreditinstitut även om villkoren överensstämmer med handelsbruk. Däre- mot bör inte riksbanken kunna hindra upplåning i utländskt kreditinstitut om villkoren följer handelsbruk.

Riksbanken bör kunna förena tillstånd till finansiering av utrikeshandel med förbud mot eller begränsning av möjligheterna till förlängning eller förtida återbetalning av länet. En sådan befogenhet för riksbanken avses motverka uppkomsten av kastningari utnyttjandet av kommersiella krediter enligt den tidigare diskussionen. Härigenom skall således finansieringen av handeln knytas fastare till de underliggande betalningsvillkoren.

Denna effekt kan uppnås på följande sätt. Riksbanken bör kunna föreskriva att finansiering av export skall ske i anslutning till leverans och att finansiering av import skall ske i anslutning till betalningstillfället. Det innebär att om valutainlänningen valt att avstå från finansiering vid ifrågavarande tidpunkt så är tillfället försuttet. Upplåningsmöjligheten kan således inte utnyttjas senare om likviditetsskäl eller valutakursförväntningar motiverar en ökad skuldsättning i utländsk valuta. Endast nya affärer kan då läggas till grund för finansiering.

Med utgångspunkten att upplåningstillfället sålunda fastlagts, skall valutainlänningen redan vid denna tidpunkt fastställa lånets totala löptid. Däremot kan en exportör eller importör välja att redan från början ta upp ett lån med kortare total löptid än den underliggande leverantörskrediten. Den totala löptiden kan innefatta serier av korta lån av roll-over-karaktär som tillämpas internationellt, men dessa måste således omsättas till den totala löptidens slut.

Den föreslagna regeln om fixering vid upplåningstillfället av löptiden innebär att möjligheterna att variera upplåningen på kort sikt reduceras enligt de tidigare redovisade principerna. Däremot hindrar den inte ett fritt val av finansiering i anslutning till leverans eller betalning av handelsutbytet. Bestämmelsen riktas således mot transaktioner som endast i formell mening är handelsanknutna.

De hittills redovisade övervägandena har utgått från att individuella tillstånd meddelas av riksbanken till finansiering affär för affär (objektfinan- siering).

Den tidigare beskrivna utvecklingen mot allt större frihet i utnyttjandet av korta kommersiella krediter upp till 180 dagar har bara delvis återspeglats i gällande valutaföreskrifter och individuella finansieringstillstånd till företag. Dessa innehåller sålunda alltjämt krav på att finansiering skall avse exempelvis ”förestående” export eller import och att bankkrediterna vid import skall utbetalas direkt till den utländske säljaren och sålunda inte tas hem av importören. Dessa restriktioner bryts emellertid igenom av andra regler, t. ex. i individuella tillstånd som utan invändningar från riksbanken tolkats så att finansiering utomlands får avse utestående exportfordringar. Vidare gäller bestämmelsen vid import att finansieringen får ske inom en månad före eller efter betalningstillfället.

En översyn av gällande regler måste därför rimligen utgå från att antingen dagens fria praxis skall accepteras och reglerna anpassas därefter. eller reglerna göras inbördes konsistenta och de ursprungliga principerna för finansieringen helt eller delvis återställas.

Inför detta val har valutakommittén tagit som en allmän utgångspunkt att de valutaflöden som kan uppstå till följd av variationer i kommersiella bankkrediter är av sådan omfattning att de är stabiliseringspolitiskt betydelsefulla. Det gäller i synnerhet därför att de i ogynnsamma fall kan adderas till de flöden som uppstår till följd av betalningsförskjutningar i utrikeshandeln. De sistnämnda flödena kan enligt valutakommitténs slutsat- seri föregående avsnitt inte reduceras nämnvärt inom ramen för valutaregle- ringen.

Sveriges åtaganden gentemot OECD och IMF innebär att betalningar och finansiering av handel på normala villkor inte får hindras genom valutareg- lerande eller andra åtgärder. Även frånsett dessa bindande åtaganden är det angeläget att handelsutbytet och dess finansiering kan skötas rationellt. Regler bör därför så långt som möjligt undvikas som vållar utrikeshandeln administrativa problem. Det gäller alltså att göra en avvägning mellan stabiliseringspolitiska krav på finansieringsformerna och kostnadsskäl och konkurrensskäl som talar för enkla finansieringsrutiner.

Valutakommittén har alltså ställts inför frågan om det med dessa utgångspunkter är möjligt att utforma regler som reducerar de destabilise- rande valutaflöden som orsakas av kastningar i utnyttjandet av de korta kommersiella krediterna. Det gäller då sådana kortsiktiga ökningar eller minskningar i upplåningen som saknar anknytning till det löpande handels- flödet och helt styrs av valutakursförväntningar eller kreditmarknadsläget och som således bara i formell mening är handelsrelaterade enligt den tidigare beskrivningen. Om sådana stabiliserande regler kan skapas, kommer en anknytning att upprätthållas mellan utnyttjandet av kommer- siella krediter och de underliggande betalningsvillkoren.

Dagens praxis har emellertid visat att en rationell finansiering av en stor del av utrikeshandeln inte kan äga rum i sådana former utan att finansieringen måste ske enligt generella tillstånd.

Emellertid är det tillämpningen av generella tillstånd som till stor del möjliggjort fluktuationer i den kommersiella kreditgivningen. Valutakom- mittén, som i och för sig är fullt införstådd med kravet på rationella finansieringsrutiner, har därför uppställt som en förutsättning att restriktio- ner mot kastningar i utnyttjandet bör kunna ingå bland villkoren för en kommersiell kreditgivning med stöd av generella bestämmelser.

Valutakommittén har sålunda uppställt följande krav på de generella bestämmelserna.

1. Generella villkor skall gälla för högst 180 dagars finansiering av exportkrediter och import. Krediter på högst 180 dagar skall som nu alltid anses motsvara ”handelsbruk” enligt den tidigare diskussionen.

2. Samma regler skall gälla som enligt den tidigare diskussionen om fastställande av löptiden och förbud mot förtida återbetalning eller förlängning av lån.

3. Vedertagen finansieringsteknik skall kunna användas (t. ex. roll-over- krediter).

4. Samlad finansiering av exportkrediter eller lån för finansiering av import under en av riksbanken fastställd period skall medges.

Med utgångspunkt i dessa kriterier har valutakommittén funnit att en lagregel om generella finansieringsvillkor bör få karaktär av undantag från tillståndskravet för handelsfinansiering och i övrigt utformas enligt följan- de.

De generella reglerna bör inte såsom i dagens reglering bara gälla varuhandel utan också tjänstehandel. Anledningen till att finansiering av tjänstehandeln idag regleras mer strikt är att denna handel har en heterogen sammansättning och att det inte på samma sätt som när det gäller varuhandeln finns hållpunkter som t. ex. leveranstillfälle att tillgå. Riksban— ken har därför velat pröva samtliga fall av handel med tjänster och därvid utforma de specifika villkor som kan behöva förenas med ett finansierings- tillstånd.

Lagförslaget bör inte ta sikte på upptagande av lån vid leverans utan endast på finansiering av utestående fordringar. Därigenom får inte nämnda skillnad mellan varor och tjänster vad gäller leveranstillfälle någon större betydelse för regleringen. Valutakommittén har därför bedömt att det inte längre föreligger något behov av en särskild reglering av tjänstehandelns finansiering. När det gäller finansiella tjänster innebär detta ingen ändring, eftersom dessa är förenade med kapitaltransaktioner som bör särregleras.

Om företagens upplåning enligt de generella reglerna bör gälla att den måste äga rum i valutabank och att valutabankerna får lämna sådana lån. Upplåning direkt i utlandet förutsätter däremot riksbankens tillstånd.

Löptiden bör fastläggas i samband med upptagande av lån i enlighet med de principer som diskuterats ovan. Utnyttjande av kortare roll-over-krediter hindras inte av en sådan bestämmelse, men de korta lånen måste omsättas intill den fastställda totala löptiden och får inte omsättas därefter. Omsättning under löptiden får inte ske till kronor. Eventuella byten av valutor vid omsättning av de korta lånen måste alltså ske mellan utländska valutor.

Möjlighet bör finnas till samlad finansiering av export och import som beräknas belöpa på en av riksbanken fastställd tidsperiod. Den individuella lånelimit som beräknas för varje företag på grundval av den fastlagda tidsperioden skall kunna utnyttjas av företaget till att ta upp högst 180 dagars krediter. Krediter bör få tas upp när som helst men sammanlagda låneskulden får inte överstiga limiten. Företagen kan fritt välja en kortare löptid på lånen än 180 dagar och successivt omsätta dem.

Den föreslagna modellen innebär att dagens fria praxis i allt väsentligt kodifieras. Förslaget innebär emellertid att riksbanken erhåller en lätthan- terlig parameter med vilken omfattningen av den totala kreditgivningen kan regleras. Fastställer sålunda riksbanken den nämnda tidsperioden till sex månader tillämpas den praxis som gäller idag. Sätts tidsperioden kortare reduceras limiterna för upplåningen likformigt för alla företag. Den föreslagna regeln att lån inte skall få återbetalas i förtid torde inte avvika från bankpraxis.

Valutakommittén har således dragit slutsatsen att mer restriktiva bestäm— melser inte bör införas på handelsfinansieringens område. Kommittén har avvisat möjligheten att återinföra regler som knyter banklånen till de underliggande leverantörskrediterna affär för affär. En sådan modell skulle som framgått minimera spelrummet för ränte- och kursförväntningsstyrda kapitalflöden, men den skulle åsamka företagen betydande administrativa olägenheter. Kommittén har således dragit slutsatsen att de stabiliserings- politiska hänsynen bör få vika för utrikeshandelsföretagens behov i detta fall.

För att den nu föreslagna ordningen skall upprätthållas krävs kontrollmöj- ligheter från riksbankens sida. Uppenbart mäste företag hindras att utnyttja maximala kreditlimiter i flera banker samtidigt. Bankerna bör därför som hittills upprätta register över företag som beviljas krediter. Riksbanken kan då genomföra företagsvisa stickprov och kontrollera att flera banker inte utnyttjas samtidigt. Likaså bör en rimlighetskontroll genomföras av de beviljade limiternas överensstämmelse med omslutningen av företagens utrikeshandel.

15. Direktinvesteringar

15.1. Inledning

Definitionen av begreppet direktinvestering enligt gällande valutaföreskrif- ter har kortfattat redovisats i avsnitt 3.3. Enligt riksbankens valutaföreskrif- ter (3: 19) förstås med direktinvestering sådan investering av valutainlänning i företag i utlandet och av valutautlänning i företag i Sverige som ger möjlighet till effektivt inflytande på företagets förvaltning eller har till syfte att eljest skapa varaktig ekonomisk förbindelse med företaget. Direktinvestering är ett finansiellt begrepp som avser kapitaltillskott till ett företag och måste således skiljas från det realekonomiska begreppet investeringi anläggningar och maskiner som bl. a. redovisas i nationalräkenskaperna.

Valutakommitténs direktiv ålägger kommittén en omfattande uppgift på direktinvesteringarnas område. Utgångspunkten för övervägandena om valutaregleringens tillämpning skall tas i en samhällsekonomisk analys av utlandsinvesteringarnas effekter. Den skall gälla såväl återverkningarna på den allmänna ekonomiska utvecklingen på kort och lång sikt som konse- kvenserna för utrikeshandel, konkurrenskraft och bytesbalans.

Underlaget för den samhällsekonomiska bedömningen skall enligt direk- tiven i stor utsträckning hämtas i direktinvesteringskommitténs (I 1977:06) analysresultat. Denna kommitté redovisade i sitt slutbetänkande (SOU 1983:17) och i en rad delbetänkanden en genomgripande analys av direktinvesteringarnas näringspolitiska effekter. Valutakommittén har dess- utom låtit Ph. D. Birgitta Swedenborg genomföra en empirisk undersökning av direktinvesteringarnas samhällsekonomiska effekter. Studien redovisades i kommitténs delbetänkande (SOU 1980:51, kap. 4 Valutaregleringen och direkta investeringar).

Valutakommittén har valt att inte driva den samhällsekonomiska analysen av direktinvesteringarna längre än som redovisas i de nämnda rapporterna. Kommittén har sålunda bedömt direktivens frågeställningar som alltför långtgående och svåra att besvara med ett rimligt mått av precision ens med stöd av omfattande undersökningar. Huvudskälet till att kommittén avstått från fördjupat analysarbete på detta område är emellertid kommitténs allmänna slutsatser om valutaregleringens funktion som ekonomisk-politiskt instrument. Enligt dessa överväganden bör valutaregleringens uppgifter begränsas till att vara ett stöd för den löpande penning- och valutapolitiken. Dessa stabiliseringspolitiska uppgifter bör således enligt kommitténs mening inte kompliceras av långtgående krav på närings- eller industripolitiska

överväganden i behandlingen av direktinvesteringarna som antyds i direkti- ven. Dessa slutsatser ligger också väl i linje med Sveriges allmänna liberaliseringsåtaganden gentemot OECD på direktinvesteringarnas område (jfr. kap. 2).

Dessa utgångspunkter anger ramen för kommitténs överväganden om valutaregleringens tillämpning. Direktinvesteringar skall i princip undantas från reglering och riksbankens behandling skall i huvudsak ha karaktären av äkthetskontroll, alltså att behandlade ansökningar verkligen avser direktin- vesteringar och inte förtäckta portföljinvesteringar. Det gäller alltså att hindra att valutalagstiftningens förbud mot kapitaltransaktioner/portföljin— vesteringar kringgås med hjälp av direktinvesteringar utomlands.

En första uppgift är därför att utarbeta en definition av begreppet direktinvestering som kan läggas till grund för bestämmelserna i valutalagen. Detta begrepp diskuteras i avsnitt 15.2. I avsnitt 15.3.1 behandlas den valutapolitiska prövningen av direktinvesteringar. Avsnitt 15.3.2 behandlar riksbankens möjligheter att förena tillstånd till direktinvesteringar med föreskrifter som hindrar att direktinvesteringar omvandlas till portföljinves- teringar (dagens Höganäsvillkor). I avsnitt 15.3.3 behandlas valutalagstift- ningens användning som instrument för en näringspolitisk prövning av direktinvesteringar. Avsnitt 15.3.4 innehåller vissa synpunkter på prövning- en av rederiinvesteringar. Avsnitt 15.4, slutligen, behandlar kortfattat prövningen av ingående direktinvesteringar.

15.2. Begreppet direktinvestering

Direktinvesteringarnas karaktär av finansiella transaktioner har framhållits i det föregående. En direktinvestering kommer på samma sätt som en portföljinvestering till stånd genom transaktioner som t. ex. aktieförvärv eller utlåning från moderbolaget till dotterbolaget i utlandet.

Valutakommittén har vid utarbetandet av lagförslaget genomgående eftersträvat att viktiga transaktionskategorier skall regleras direkt i valuta- lagen. Härigenom vinnes största möjliga klarhet i valutalagstiftningens syften och materiella innehåll redan i huvudförfattningen. På direktinveste- ringarnas område förutsätter denna teknik att en så långt möjligt precis definition kan formuleras av begreppet direktinvestering. En sådan defini- tion är nödvändig för att skilja direktinvesteringar. som skall vara fria enligt Sveriges internationella åtaganden, från portföljinvesteringar som skall kunna hindras med stöd av valutalagen. En strikt definition är också nödvändig för att hindra att direktinvesteringar utnyttjas för att kringgå förbud mot portföljinvesteringar.

Den definition som sålunda måste formuleras, ställer samma problem som riksbankeni dag har att lösa i den löpande kontrollen av direktinvesteringar. För närvarande saknas begreppet direktinvestering i valutalagen och direktinvesteringar regleras inte direkt genom förbuden i valutaförordning- en. Regleringen fåri stället riktas mot de transaktioner som genomförs för att åstadkomma en direktinvestering. Med utgångspunkt i en beskrivning i OECD:s kapitalliberaliseringsstadga, har inom riksbanken utarbetats en praxis rörande vilka kriterier en direktinvestering skall uppfylla. Skillnaden

vid en direkt lagreglering blir att definitionen införs i lagen och att förarbetena så långt möjligt skall ge vägledning för en äkthetsbedömning av investeringsprojekt både för riksbanken och de tillståndssökande. Regle- ringen behöver då inte som i dag ta omvägen över transaktioner.

Riksbankens definition av begreppet direktinvestering enligt valutaföre- skrifterna 3119 lyder som följer:

"Med direkt investering avses i dessa föreskrifter sådan investering av valutainlänningi företag i utlandet och av valutautlänning i företag i Sverige, som ger möjlighet till effektivt inflytande på företagets förvaltning eller har till syfte att eljest skapa varaktig ekonomisk förbindelse med företaget.”

Definitionen bygger på formuleringen i OECD:s kapitalliberaliseringsstadga men översättningen är inte exakt. En direktinvestering anges som:

"Investment for the purpose of establishing lasting economic relations with an undertaking such as, in particular. investments which give the possibility of exercising an effective influence on the management thereof."

Enligt båda formuleringarna är det fråga om kapitalinsats i ett företag i syfte att delta i den verksamhet som företaget bedriver. Nyckeluttrycken är ”effektivt inflytande” och "varaktig ekonomisk förbindelse” som emellertid saknar exakt innebörd.

Med utgångspunkt i de båda definitionerna kan följande element urskiljas som är av betydelse för bedömningen av ett investeringsärende. a) Relationens juridiska karaktär (t. ex. ägande). b) Insatsens art (t. ex. aktiekapital). c) Företagsformen (t. ex. aktiebolag). d) Graden av inflytande och relationens varaktighet. e) Verksamhetens art (t. ex. produktion).

a) Relationens juridiska karaktär

Ett ägarförhållande mellan investeraren och det utländska företaget är nödvändigt för att konstituera en direktinvestering. Detta är emellertid inte tillräckligt. Ägarandelen kan vara liten samtidigt som huvudkriteriet rörande varaktighet och inflytande uppfylls med andra relationsformer, t. ex. genom avtal och styrelserepresentation. Investeraren kan ha ett bestämmande inflytande över det utländska företaget genom avtal som i detalj reglerar produktionens inriktning och omfattning, produktpriser och avnämare. Genom avtal om styrelserepresentation kan det utländska företagets dispositioner ligga under investerarens totala kontroll.

b) Insatsens art

Investerarens tillskott till det utländska företaget kan vanligen antas bestå av pengar vid förvärv av ägarandelar. Det kan emellertid också bestå av apportegendom i immaterialrätter som patent och licenser eller som maskiner eller av varor eller andra tillgångar. Tillskott kan också ske utan andelsförvärv t. ex. genom utlåning. Insatsen kan ske i flera steg och inledas med t. ex. förvärv av aktier och följas upp med lån. Insatsen kan också ske

mot vederlag eller utan. Ett tillskott av pengar eller apportegendom för höjning av aktiekapitalet sker mot överlämnande av aktier. Ett lån sker mot överlämnande av en skuldförbindelse. Ett koncernbidrag för t. ex. förlust- täckning eller som en ren gåva kan däremot ske utan vederlag i någon form från det utländska företaget.

c) Företagsformen

Olika företagsformer i värdlandet står öppna. Den vanligaste formen är aktiebolag men andra tillgängliga företagsformer kan komma i fråga. t. ex. handelsbolag och ekonomisk förening, liksom även helt oreglerade företags- former. För att en direktinvestering skall anses föreligga krävs emellertid att verksamheten i värdlandet är att betrakta som yrkesmässig.

d) Graden av inflytande och relationens varaktighet

Båda uttrycken ”effektivt inflytande” och ”varaktig ekonomisk förbindelse” i nu gällande definition har som framhållits ovan en vag innebörd. Likväl är dessa båda element i relationen mellan investerare och utländskt företag nyckelkriterier vid bedömningen av investeringens karaktär.

Vad först gäller inflytandet kan konstateras att i det enkla fallet av majoritetsägande någon tvekan inte uppstår om att investerarens inflytande är ”effektivt”. Vid minoritetsägande blir bedömningen av relationens natur svårare. Det blir då nödvändigt att kartlägga de olika kanaler som exemplifierats ovan genom vilka inflytandet kan göras gällande och genomföra en sammanvägd bedömning av dess ”effektivitet”, däribland om något inflytande alls kan utövas. Någon formalisering av kriterierna på effektiviteten, t. ex. i form av villkor om minsta ägarandel, är uppenbart omöjlig att åstadkomma eftersom ägandet bara är ett av många tänkbara band mellan investerare och utlandsföretag.

När det gäller relationens varaktighet uppstår liknande krav på bedömning som beträffande inflytandet. Förvärv av aktier och andra ägarandelar i ett företag är inte utan vidare att betrakta som en varaktig relation. ens vid förvärv av majoritetsposter eftersom innehavet snabbt kan avvecklas. Det måste föreligga en redovisad strategi bakom relationen som kan bedömas vara till nytta i investerarens verksamhet och där varaktigheten kan bedömas som trovärdig. Kravet på varaktighet behöver inte innebära att relationen planeras bestå "i all framtid” utan skall ses som en indikation på att den är ett naturligt ledi investerarens verksamhet på några års sikt.

Varken graden av inflytande eller den nödvändiga förväntade varaktighe- ten i relationen mellan investerare och utlandsföretag kan således ges en allmängiltig formulering. Omständigheterna kan väntas variera starkt beroende på speciella faktorer i det enskilda fallet, branschförhållanden etc. Riksbanken måste således göra en sammanvägning av redovisade uppgifter som sökandena åberopar och bedöma deras trovärdighet.

e) Verksamhetens art

Definitionen av direktinvestering enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstad- ga och riksbankens valutaföreskrifter lämnar inriktningen av det utländska

företagets verksamhet utan avseende. Investerarens möjligheter att utöva ett inflytande i utlandsföretaget kan visserligen antas öka om verksamheten är densamma utomlands som i hemlandet, men något förbud mot differentie- ring av investerarens verksamhet kan inte göras gällande.

Gällande definition är emellertid också giltig på utlandsföretag som ägnar sig åt finansiell verksamhet, eller kapitaltransaktioner enligt valutakommit- téns terminologi i lagförslaget. Det innebär att med en strikt tillämpning av förpliktelsen att medge direktinvesteringar enligt OECD:s kapitalliberalise- ringsstadga, så skulle Sveriges reservationer till stadgan rörande portföljin- vesteringar lätt kunna kringgås. Liberaliseringsåtagandet för en viss transak- tionskategori får därför inte tolkas så, att det även skall anses innefatta transaktionsslag som omöjliggör upprätthållande av förbud som utfärdats med stöd av reservationer till stadgan. En möjlighet måste alltså finnas att utfärda förbud mot direktinvesteringar i företag med större finansiell verksamhet än vad som krävs för rörelsens förvaltning eller som helt ägnar sig åt finansiell verksamhet. Möjligheterna att förbjuda direktinvesteringar på grundval av en valutapolitisk prövning diskuteras i avsnitt 15.3.1.

Mot bakgrund av de ovan redovisade kriterierna har valutakommittén stannat för följande definition av begreppet direktinvestering (25 &, första och andra styckena):

"Med en direktinvestering förstås förvärv av en andelsrättighet i eller tillskott till en rörelse i ett annat land än investerarens, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till rörelsen eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning samt, sedan en sådan investering skett, varje ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen.

Som direktinvestering anses dock inte tillskott i form av leverantörskredit.” För att omfattas av den föreslagna definitionen skall investeringen ge upphov till ”en varaktig anknytning till rörelsen eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning”. Det nödvändiga subjektiva elementet i denna formulering har berörts i det föregående. Möjligheter saknas att precisera kravet i föreskrifter i form av tumregler eller dylikt. Riksbanken måste således i det enskilda fallet göra en sammanvägd bedömning av omständigheterna. Kraven på varaktighet eller effektiv påverkan kan endast tillämpas vid den ursprungliga investeringen. För att en senare transaktion skall bedömas som direktinvestering krävs således att varaktighet eller effektiv påverkan redan föreligger. Det bör också observeras att endera av rekvisiten varaktighet eller effektiv påverkan skall anses vara tillräckligt för att konstituera en direktinvestering.

I definitionens första stycke anges att "varje ytterligare tillskott” från investeraren till rörelsen också skall betraktas som en direktinvestering. Formuleringen är avsedd att beakta tillskott från en investerare till en rörelse som redan uppfyller kraven på att vara en direktinvestering. Tillskottet kan i ett sådant fall inte anses leda till en ”varaktig anknytning" etc. eftersom en sådan redan föreligger. För att säkerställa att även lån, koncernbidrag och andra former av gåvor samt tillskott av apportegendom skall täckas av begreppet direktinvestering, har tillägget gjorts till huvuddefinitionen. Därmed täcks såväl "defensiva” tillskott av typ förlusttäckningsbidrag som det fall då en följdinvestering leder till en expansion av den utländska rörelsen.

Den valda formuleringen medför emellertid en komplikation. Uttrycket ”varje ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen” innebär att alla tillskott kommer att betraktas som direktinvestering hur litet tillskottet än må vara. En obetydlig leverans av kontorsmateriel som inte betalas av dotterföretaget kommer exempelvis att omfattas av definitionen och således enligt lagförslaget förutsätta riksbankens tillstånd.

Denna mindre lyckade konsekvens kan undvikas om man till uttrycket ”varje ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen” lägger formulering- en ”om tillskottet kan antagas förstärka en varaktig anknytning till rörelsen". Därvid uppstår emellertid den likaledes tveksamma effekten att även ett redan hundraprocentigt ägande skulle ”förstärkas”.

Valutakommittén har i valet mellan de båda i och för sig tveksamma formuleringarna stannat för den förstnämnda. Enligt valutakommitténs mening torde praktiska problem sällan behöva uppstå rörande mindre tillskott från investeraren till den utländska rörelsen. Normalt torde man kunna utgå från att smärre förnödenheter köps av den utländska rörelsen på platsen. Alternativt kan sådana varor säljas av investeraren till den utländska rörelsen varvid utförsel av varorna blir export och således inte omfattas av reglerna om direktinvesteringar.

Definitionen av begreppet direktinvestering som nu redovisats innefattar i och för sig alla typer av lån från investeraren till den utländska rörelsen om rekvisiten i övrigt är uppfyllda. Leverantörskrediter i handelsutbyte mellan moderbolag och dotterbolag i utlandet bör emellertid inte omfattas av begreppet direktinvestering eftersom sådana krediter inte syftar till att försörja den utländska rörelsen med kapital. För att undanröja varje tvekan härom har därför leverantörskrediter mellan investeraren och den utländska rörelsen explicit undantagits. Det förtjänar att i sammanhanget påpekas att utförsel av varor mot betalning mellan moderbolag i ett land och dotterbolag i ett annat land blir export medan överföring av varor utan vederlag eller mot vederlag av aktier i dotterbolaget blir en direktinvestering enligt definitio- nen.

Alla andra län mellan investeraren och den utländska rörelsen än leverantörskrediter skall därmed innefattas i definitionen av en direktinves- tering. Denna avgränsning sammanfaller också med OECD:s kapitallibera— liseringsstadga. Stadgans liberaliseringsförpliktelser avseende direktinveste— ringar omfattar emellertid inte län med kortare löptid än fem år och det står således länder som anslutit sig till stadgan fritt att föreskriva att lån från investerare till en rörelse i utlandet skall ha minst fem års löptid. Behovet av sådana föreskrifter behandlas vidare i avsnitt 15.3.1 om den valutapolitiska prövningen av direktinvesteringar.

Den redovisade definitionen innebär att även filialer utomlands kommer att omfattas av begreppet direktinvestering. Tillskott till en filial i annat land skall således behandlas enligt reglerna för direktinvesteringar. Filialer är emellertid inte självständiga juridiska personer utan utgör en del av moderföretaget. Detta innebär att ett svenskt bolags filial i utlandet är en valutainlänning. På motsvarande sätt borde således utländskt bolags filial i Sverige vara valutautlänning. För att förenkla deras verksamhet i Sverige har emellertid valutakommittén valt att, liksom hittills, betrakta dessa som valutainlänningar (jfr. lagförslaget 1 & p. 1 och 2).

Detta innebär att en svensk filials verksamhet på lokaliseringsorten underställs regleringen i motsats till en utländsk filials verksamhet i Sverige liksom andra direktinvesteringar som bedrivs i form av självständiga juridiska personer. För svenska filialer bör riksbanken som hittills lämna de tillstånd som behövs för att företagen skall kunna bedriva verksamheten utomlands i denna form.

Den sålunda angivna definitionen av begreppet direktinvestering syftar till att skilja direktinvesteringar från portföljinvesteringar. Distinktionen är viktig eftersom direktinvesteringar i princip skall vara fria medan portföljin- vesteringar skall kunna underställas mer eller mindre långtgående förbud. Den prövning som riksbanken gör med stöd av definitionen blir således en äkthetskontroll.

En inte ovanlig kategori av ansökningar som inlämnas till riksbanken gäller tillstånd att förvärva mindre aktieposter i utländska företag i syfte bl. a. att få del av speciella tekniska kunskaper som det utländska företaget besitter eller för att främja marknadsföring utomlands. Ofta avses aktieför- värven kombineras med särskilda avtal om utbyte av teknisk informa- tion.Normalt blir det inte fråga om att aktieförvärvet möjliggör någon effektiv påverkan av det utländska företaget. Frågan uppkommer då för riksbanken om förvärvet ändå skall bifallas.

Valutakommittén förordar att sådana ärenden normalt avgörs utan att nödvändigtvis bli föremål för en strikt klassificering som endera direktinves- teringar, vilka alltid medges, eller portföljinvesteringar, vilka normalt avslås. Oftast torde den strikta definitionen av direktinvestering inte medge att begreppet tänjs till att omfatta sådana mindre aktieförvärv. Emellertid förefaller förvärv i informations- eller marknadsföringssyfte bli en allt vanligare metod och den bör enligt valutakommitténs mening normalt bifallas av riksbanken även om förvärvet klassificeras som portföljinveste- ring. Ett villkor bör då givetvis vara att investeraren kan göra sannolikt att de avsedda fördelarna med förvärvet verkligen uppnås.

Utöver äkthetskontrollen skall riksbanken också göra en valutapolitisk prövning. Förutsättningarna att på grund av denna prövning meddela avslag på en ansökan om tillstånd att göra en utgående direktinvestering behandlas i följande avsnitt.

15.3. Utgående direktinvesteringar

15 .3.1 Valutapolitisk prövning av utgående direktinvesteringar

Som redan framhållits har som en utgångspunkt för valutakommitténs överväganden gällt att direktinvesteringar i princip skall vara friai enlighet med Sveriges åtaganden gentemot OECD. Riksbanken skall emellertid genomföra en äkthetsprövning av investeringsärenden för att kunna kontrollera att portföljinvesteringar inte genomförs under sken av att vara direktinvesteringar. I lagförslaget bör därför uppställas ett tillståndskrav för såväl ut- som ingående direktinvesteringar.

Utöver äkthetsprövningen bör riksbanken ha möjlighet att hindra

1 Annex A, Lista A.

direktinvesteringar om vissa speciella omständigheter föreligger, att ställa vissa villkor samt att utfärda vissa föreskrifter för att säkerställa att en direktinvestering inte omvandlas till en portföljinvestering. Denna valuta- politiska prövning och villkorssättning behandlas i det följande. Som framgått av kapitel 2 har Sverige fullt ut anslutit sig till OECD:s kapitalliberaliseringsstadga vad gäller behandlingen av direktinvesteringar. Stadgan är emellertid försedd med ett antal generella klausuler som medger avvikelser från liberaliseringsförpliktelserna om vissa omständigheter före- ligger i det enskilda fallet. Vidare kan liberaliseringsåtaganden sättas åsido temporärt genom s. k. derogation. Derogation kan sålunda åberopas om upprätthållande av ett liberaliseringsåtagande resulterar i allvarliga ekono- miska och finansiella störningar på ett lands ekonomi (artikel 7 b) eller om ett land drabbas av allvarliga betalningsbalansproblem (artikel 7 c). Sverige åberopar sedan 1969 derogation avseende utgående direktinves- teringar enligt artikel 7 c. Med stöd av derogationen uppställs sedan 1969 normalt krav på utlandsfinansiering av direktinvesteringar. Fram till 1981 tillämpades också kravet att en investering skulle bedömas förmånlig från bytesbalanssynpunkt utöver dess avkastning. Kapitalliberaliseringsstadgans generella undantagsklausuler från liberali- seringsåtagandena i enskilda fall innebär att åtagandena enligt stadgan inte hindrar ett land att vidta de åtgärder man bedömer nödvändiga 1. för att upprätthålla allmän ordning eller för att skydda folkhälsa eller moral (stadgans artikel 3),

2. för att skydda väsentliga säkerhetsintressen (artikel 3),

3. för att fullgöra skyldigheter i fråga om internationell fred och säkerhet (artikel 3) eller

4. för att hindra kringgående av landets lagar och bestämmelser (artikel 5).

Klausulerna 1.—4. gäller alla slag av transaktioner som omfattas av ett lands liberaliseringsåtaganden. För en direktinvestering gäller dessutom enligt stadgan1 att den får hindras

om

5. den har rent finansiell karaktär och avses ske bara i syfte att ge tillträde till ett annat lands kreditmarknad (den s. k. första anmärkningen) eller om

6. den skulle ge upphov till transaktioner eller transfereringar som på grund av beloppets storlek eller andra faktorer skulle åsamka landets intressen utomordentlig skada (andra anmärkningen).

Punkterna 1.—6. anger således den yttre ramen enligt Sveriges internationella åtaganden för riksbankens prövning av investeringsärenden utöver äkthets- kontrollen. Det framgår emellertid att punkterna 1.—3. är av icke valutapo- litisk natur. De torde dessutom sällan behöva åberopas i samband med normala investeringsärenden. PunktZ. ger sålunda underlag för bl. a. förbud mot utlandsetablering av viktig försvarsproduktion och annan tillverkning som är av betydelse från beredskapssynpunkt. Punkt3. medger ingripanden mot investeringar i länder som är utsatta för internationella sanktioner efter rekommendation eller ett beslut i FN:s säkerhetsråd.

Med hänsyn till lagstiftningens valutapolitiska syfte som formuleras i lagförslagets 2 och 3 åå, har valutakommittén dragit slutsatsen att de icke valutapolitiska faktorer som beaktas i punkterna 1.—3. inte bör infogas i valutalagen som en grund för avslag vid riksbankens prövning av investe- ringsärenden. Skulle emellertid någon av faktorerna enligt punkterna 1.—3. aktualiseras i ett konkret fall och därvid bedömas vara av allvarlig natur, torde punkt 6. kunna åberopas. Denna punkt diskuteras nedan.

Punkt 4. medger att direktinvesteringar hindras om de skulle möjliggöra kringgående av landets lagar och bestämmelser. Enligt sin lydelse ger denna klausul underlag för en långtgående prövning av även icke valutapolitisk natur. Bl. a. öppnas möjligheter till en prövning av investeringars återverk- ningar från beskattningssynpunkt.

Enligt valutakommitténs mening bör med hänsyn till valutalagens syften tillämpningen av klausulen enligt punkt 4. begränsas till sådana fall där en direktinvestering kan anses huvudsakligen syfta till att kringgå själva valutalagen och med stöd av denna meddelade föreskrifter. En vidare prövning avses således inte företas av riksbanken.

Punkt 5. har anknytning till punkt 4. och berör gränsdragningsproblemet mellan direktinvesteringar och portföljinvesteringar. Begreppet direktinves- tering omfattar i och för sig även en rörelse som är helt inriktad på finansiell verksamhet. Ur investerarens synvinkel blir innehavet av en sådan rörelse utomlands ett gott substitut för genomförande av portföljinvesteringar i utlandet. En fullständig frihet att genomföra sådana direktinvesteringar skulle i realiteten helt upphäva valutalagstiftningens restriktioner mot portföljinvesteringar.

Punkt 5. ger emellertid inte underlag för en restriktiv prövning av direktinvesteringar i finansiella företag eller företag som bedriver en omfattande finansiell verksamhet. Formuleringen är begränsad till fall där investeringen är av "rent” finansiell karaktär och ”bara” sker i syfte att ge tillträde till ett annat lands kreditmarknad. Valutakommittén har dragit slutsatsen att valutalagens bestämmelser rörande direktinvesteringar som är förenade med en omfattande finansiell verksamhet måste ges en vidare räckvidd än den som anges i punkt 5. I annat fall kan lagens förbud mot kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar inte upprätthållas i acceptabel omfattning. Bestämmelserna i valutalagen bör därför medge riksbanken att hindra investering i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra portföljinvesteringar.

Punkt 6. ger grund för avslag vid prövning av genuina direktinvesteringar i individuella fall. En prövning av direktinvesteringarna får enligt kapitallibe- raliseringsstadgan i avsaknad av derogation och om ingen av de ovan diskuterade undantagsklausulerna är tillämplig, resultera i avslag endast om den s. k. andra anmärkningens stränga skadekriterium ”utomordentlig skada” på landets intressen kan anses vara uppfyllt. Andra anmärkningens skaderekvisit avser såväl penning- och valutapolitiska hänsyn som andra bedömningsgrunder. Bedömningen kan således avse säkerhetspolitiska faktorer eller en investerings näringspolitiska effekter. Andra anmärkning- ens lydelse har inarbetats i den nuvarande valutalagens 2a & varvid Skaderekvisitet knutits enbart till industri- och sysselsättningspolitiska hänsyn.

Frågan är emellertid hur extensivt man kan tolka uttrycket ”åsamka landets intressen utomordentlig skada". Inom OECD har aldrig gjorts någon auktoritativ tolkning av vad som krävs för att skadeverkningar skall anses vara ”utomordentliga". Klart är emellertid att det måste vara fråga om en förhållandevis omfattande investering för att bestämmelsen skall kunna tillämpas.

Valutakommittén har valt att lägga andra anmärkningen som en grund för avslag vid riksbankens prövning av direktinvesteringsärenden. Avslagskrite- rierna kan därvid avse såväl penning- och valutapolitiska hänsyn som andra bedömningsgrunder, däribland säkerhetspolitiska och näringspolitiska. Till- lämpningen av näringspolitisk prövning förutsätts således föranleda avslag endast i fall av utomordentlig skada, i enlighet med nu gällande riktlinjer för denna prövning (se vidare avsnitt 15.3.3).

Riksbanken bör få vägra tillstånd till en direktinvestering som sker i form av en kredit med mindre än fem års löptid. I det föregående har konstaterats att kortare krediter än fem år visserligen ingår i kapitalliberaliseringsstad— gans och lagförslagets definition av begreppet direktinvestering, men att sådana krediter inte omfattas av stadgans liberaliseringsförpliktelser.

Det bör enligt valutakommitténs mening vara möjligt för riksbanken att föreskriva en minsta löptid för lån som ingår som ett led i direktinvesteringar. Härigenom ökas såväl ut- som ingående direktinvesteringars stabilitet jämfört med om investeringarna byggs upp av korta län. I sistnämnda fall skulle i praktiken likviditet kunna flyttas inom koncernerna i direktinveste- ringens form. Kapitalliberaliseringsstadgans löptidsangivelse bör därför införas direkt i lagförslaget. Det innebär inte att kommittén förespråkar att riksbanken generellt skall tillämpa krav på minst femåriga lån. Väsentligt kortare lån bör kunna medges, en princip som redan tillämpas.

Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden föreslår valutakommittén att riksbankens rätt att avslå en ansökan om direktinvestering begränsas till följande fall:

1. investeringen avses ske i form av en kredit som har en kortare löptid än fem år,

2. investeringen kan antas huvudsakligen syfta till att kringgå valutaregle- ringen,

3. investeringen avses ske i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträck- ning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner eller

4. investeringen skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada.

PunktZ. anknyter till den ovan nämnda artikel 5 i kapitalliberaliseringsstad- gan men begränsas enligt kommitténs förslag till att avse hinder mot direktinvesteringar som kan antas ske i det huvudsakliga syftet att kringgå själva valutalagen med tillhörande valutaförfattningar. Valutalagens syften medför således enligt valutakommitténs mening att riksbanken inte skall beakta en direktinvesterings effekter i andra än valutapolitiska hänseenden (jfr. dock punkt 4.).

Med stöd av punkt 2. kan riksbanken hindra placeringar som formellt kan anses vara direktinvesteringar men som i realiteten utgör portföljinveste- ringar och som sådana omfattas av mer restriktiva bestämmelseri valutalag-

stiftningen. Om sålunda ett företag i utlandet inte bedriver någon verksamhet utan endast innehar vissa tillgångar. t. ex. värdepapper. kan en investering i detta företag (ett vilande bolag eller ett ”brevlådeföretag'”) förbjudas med stöd av punkt 2. även om investeringen formellt kan sägas uppfylla kriterierna för en direktinvestering. Däremot ger punkt 2. inte stöd för att hindra direktinvesteringar av skatteskäl eller dylikt.

Punkt 3. har nära anknytning till kringgåendeklausulen enligt punkt 2. men berör delvis en senare tidsperiod i investeringens förlopp. Punkt 2. är primärt inriktad på att hindra förfaranden där själva investeringen direkt innefattar ett kringgående av valutalagstiftningen. Punkt 3. syftar däremot till att hindra investeringar som inte kan betraktas som kringgåenden men där rörelsens inriktning på finansiell verksamhet i praktiken skulle innebära att valutalagens förbud mot kapitaltransaktioner inte kunde upprätthållas. Ur investerarens synvinkel skulle således ifrågavarande direktinvestering utvecklas till ett substitut för en portföljinvestering. Som framhållits i det föregående upprätthåller Sverige reservationer mot att frisläppa vissa av de transaktioner i kapital]iberaliseringsstadgan som resulterar i portföljinveste- ringar. Punkt 3. kan inte anses stå i strid mot Sveriges liberaliseringsåtagan- den beträffande direktinvesteringar utan skall ses som ett komplement till reservationerna rörande portföljinvesteringar.

Den av kommittén föreslagna definitionen av direktinvestering innefattar även en utländsk rörelse som helt ägnas åt kapitaltransaktioner/portföljin- vesteringar. Verksamhetens art påverkar således inte äkthetsbedömningen. Möjligheten att med stöd av punkt 3. hindra en investering i en rörelse som ägnas åt portföljinvesteringar innebär inte att investeringen klassificeras som en portföljinvestering utan att ett syfteskriterium införs i den valutapolitiska prövningen av direktinvesteringar på grundval av förbuden mot portföljin- vesteringar.

Iden praktiska tillämpningen kan förbud med stöd av punkt 3. riktas mot förvärv av andelar i alla slags finansinstitut, men också mot förvärv av andelari andra företag som bedriver finansiell verksamhet som en betydande särskild rörelsegren.

Vad först gäller bankinstituts etablering av dotterbank i utlandet avses punkt 3. inte primärt utgöra en grund för förbud. Valutakommittén diskuterar i detalj bankernas utlandsetableringar i kapitel 16 och drar där slutsatsen att dessa erfarenhetsmässigt i regel måste anses vara till gagn för såväl samhället som för bankväsendet. Med hänsyn till de särskilda risker som är förenade med internationell bankverksamhet och eftersom eventuella fallissemang drabbar moderbankerna och i sista hand den svenska valutare- serven, bör emellertid särskilda och mer långtgående villkor kunna utfärdasi anslutning till sådana direktinvesteringar än vad som är fallet vid andra slags investeringar. Punkt 3. är i första hand avsedd att ligga till grund för sådana villkor. Villkoren kan avse t. ex. inriktningen av dotterbankernas kreditgiv- ning, krav på spridning av valuta- och länderrisker, omfattningen av transaktioner i kronor, särskild rapporteringsskyldighet m. m. (jfr. kapitel 16).

Valutakommittén har inte ansett det möjligt att gå in i en detaljdiskussion om alla tänkbara varianter av finansiell verksamhet utan begränsar sig i det följande till några typfall.

Uttrycket i punkt 3. att den utländska rörelsen ”i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner” avses inte omfatta normal finansförvaltning eller fastighetsförvärv som är nödvändiga för ett företags verksamhet. Om däremot finansiell verksamhet eller fastighetsförvaltning framstår som en betydande självständig rörelsegren, kan underlag för förbud föreligga. Riksbanken måste härvidlag göra en bedömning i varje enskilt fall.

Förvärv eller etablering av institut utomlands som underlättar försäljning av ett företags produkter genom krediter till köparna (inkl. leasing) bör enligt valutakommitténs mening normalt medges, vilket också är fallet enligt dagens praxis. Likaså bör tillverkande dotterföretag i utlandet medges leasa ut sina produkter utan hinder av punkt 3.

Svenska finansbolags etablering av dotterbolag utomlands medges i regel i dag men krav ställs av riksbanken att ca 70 procent av den utländska rörelsen skall ha svensk anknytning. Finansbolagens utlandsetableringar likställs således med bankernas i detta hänseende (se kapitel 16). Valutakommittén har inte funnit anledning att föreslå några ändringar i denna praxis.

Etablering av s. k. venture capital-företag bifalles i dag i regel om investeraren kan påvisa att han i sin inhemska rörelse kan dra direkt nytta av etableringen i form av tillgång till teknologi. Kan inga fördelar av sådan att göras gällande betraktas investeringen som en portföljinvestering och ansökan avslås av riksbanken. Valutakommittén har inte ansett det vara möjligt att utarbeta några mer preciserade regler för bedömningen av dylika investeringsärenden utan riksbankens avgöranden måste ske från fall till fall. Punkt 3. ger underlag för avslag där direktinvesteringen väsentligen skulle tjäna samma syfte för investeraren som en portföljinvestering.

Etablering av fastighetsförvaltande företag utomlands faller också under den föreslagna definitionen av direktinvestering. Även härvidlag anmäler sig gränsdragningsproblem mellan å ena sidan genuina rörelsedrivande förvalt- ningsbolag och å andra sidan ett passivt ägande av portföljkaraktär som inte omfattar någon rörelse i egentlig mening. Riksbankens praxis i dag är att investeringar godkänns om de innefattar förvärv och upprustning av fastigheter för försäljning. Direktinvesteringar som endast resulterar i förvärv och löpande förvaltning av fastigheter tillåts däremot normalt inte. Enligt valutakommitténs mening måste nuvarande praxis upprätthållas på direktinvesteringarnas område så länge inte direkta förvärv av fast egendom utomlands kan medges. Valutakommittén har i kapitel 14 anfört att fast egendom på sikt bör kunna undantas från valutareglering eftersom sådana förvärv knappast kan verka destabiliserande på kort sikt. Dagslägets obalanseri samhällsekonomin medger emellertid inte en sådan åtgärd varför nuvarande praxis vid prövningen av direktinvesteringar i fastighetsförvaltan- de företag måste bibehållas tills vidare. I den takt som förvärv av fast egendom kan avregleras bör direktinvesteringar i fastighetsrörelser medges i motsvarande mån.

Punkt 4. anger att riksbanken får förbjuda en direktinvestering vars genomförande skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada. Den fullständiga lydelsen av andra anmärkningen i kapitalliberaliseringsstadgan har som tidigare redovisats införts i den nuvarande valutalagen 2a &. Stadgandet har där kopplats enbart till en prövning av direktinvesteringars

industri- och sysselsättningspolitiska effekter men det framgår av andra anmärkningens lydelse att den av OECD avsetts kunna tillämpas även på andra effekter.

Valutakommittén föreslår att rekvisitet ”utomordentlig skada" införs i lagen. utan särskild begränsning vad gäller prövningsgrunden. Tillämpning- en förutsätts alltså kunna gälla näringspolitiska hänsyn som i dag, men också andra bedömningar. Ovan har nämnts att undantag från liberaliseringsåta- gande enligt kapitalliberaliseringsstadgans artikel 3 inte föreslås infört i lagförslaget med hänsyn till dessa kriteriers icke valutapolitiska natur. Om svenska säkerhetsintressen hotas eller ansökan inlämnas om direktinveste- ringar i land som är utsatt för internationella sanktioner bör enligt valutakommitténs bedömning punkt 4. kunna läggas till grund för avslag.

Tillämpning av punkt 4. kan också motiveras av betalningsbalanshänsyn om t. ex. en mycket stor direktinvestering bedöms få en skadlig bestående bytesbalanseffekt. Valutakommittén har emellertid gjort bedömningen att tillämpningen av punkt 4. i huvudsak kan tänkas aktualiseras vid en näringspolitisk prövning av direktinvesteringar. Den närmare innebörden av rekvisitet ”utomordentlig skada” diskuteras därför i avsnitt 15.3.3 nedan.

De fyra fall som enligt kommitténs förslag kan läggas till grund för avslag på investeringsansökningar är avsedda att kunna tillämpas i den löpande prövningen av direktinvesteringar. De baseras som framgått på permanenta undantagsklausuler i kapitalliberaliseringsstadgan eller, beträffande punkt 3., på nödvändigheten att svenska reservationer mot stadgans poster rörande kapitaltransaktioner/portföljinvesteringar också måste få återverkningar på direktinvesteringarnas område.

Kapitalliberaliseringsstadgan öppnar emellertid också möjligheten för ett land att i händelse av ekonomiska balansrubbningar erhålla temporär befrielse från ett liberaliseringsåtagande, s. k. derogation. Tre sådana klausuler har införts i stadgan. Den första, artikel 7a, kan knappast aktualiseras för ett utvecklat land. Enligt artikel 7b kan ett medlemsland, som till följd av liberaliseringsåtaganden utsätts för allvarliga ekonomiska och finansiella störningar, återkalla dessa åtaganden. Artikel 7b har exempelvis åberopats av Västtyskland, Schweiz och Japan samt Danmark och Norge för att möjliggöra restriktioner mot kraftiga kapitalinflöden som hotat stabiliteten på den inhemska kreditmarknaden. Artikel 7c medger att ett medlemsland, som drabbas av allvarliga betalningsbalansproblem, återkallar ett eller flera liberaliseringsåtaganden. I synnerhet derogation enligt artikel 7c förutsätts vara av temporär natur vilket enligt stadgan innebär att derogationen bör avvecklas inom 18 månader.

Sverige åberopar som ovan nämnts derogation enligt artikel 7c rörande utgående direktinvesteringar sedan 1969 med en begränsad tillämpning sedan 1981. Derogationen har således för länge sedan förlorat sin karaktär av temporär åtgärd, vilket bör ses mot bakgrunden att också Sveriges betalningsbalansproblem mist sin konjunkturella natur och i stället blivit strukturellt betingade. Med stöd av derogationen tillämpades under åren 1969—81 ett bytesbalanskriterium vid prövningen av direktinvesteringar. Därtill har särskilt sedan 1974 ställts krav på utlandsfinansiering av flertalet direktinvesteringar genom lån med en genomsnittlig löptid på minst fem år.

Bytesbalansprövningen innebar att en direktinvestering för att godkännas skulle ha en förväntad positiv bytesbalanseffekt utöver investeringens avkastning. Den skulle såledesi första hand bedömas vara exportfräm jande. Prövningen medförde en begränsning av direktinvesteringar inom områden som hotell- och restaurangrörelse, vissa servicenäringar samt mark- och fastighetsprojekt. Vidare avslogs vissa ansökningar om utlokalisering av centrala företagsfunktioner som företagsledning, finansförvaltning och forskningsverksamhet.

Åberopande av derogation innebär som framgått att ett liberaliseringsåta- gande dras tillbaka. I princip kan därmed vilka prövningskriterier som helst tillämpas på samma sätt som när andra anmärkningens generella undantags- klausul åberopas för avslag, låt vara att kriteriet i sistnämnda fall är restriktivt genom kravet på ”utomordentlig skada". Iden praktiska tillämpningen talar dock starka skäl för att villkorssättning och prövning av direktinvesteringar vid åberopande av derogation skall vara inriktade på att påverka de problem som föranlett derogationen. Derogation till följd av betalningsbalanspro- blem har sålunda motiverat finansieringskrav och bytesbalansprövning men inte t. ex. skärpta villkor av näringspolitisk natur.

Detta utesluter inte att tillämpning av bytesbalanskrav kan ha näringspo- litiska implikationer. Som framgått föranledde bytesbalanskravet i några fall avslag på ansökningar om utlokalisering av centrala företagsfunktioner som företagsledning, finansförvaltning och forskning. En tillämpning av bytes- balanskrav isyfte att hindra utflyttning av sådana strategiska funktioner kan emellertid inte bli effektiv eftersom den förutsätter att utlokaliseringen verkligen föranleder en ansökan om direktinvestering. Om ledningsfunktio- ner och forskning successivt byggs upp i befintliga utländska dotterbolag. kommer en ansökan om direktinvestering aldrig att bli aktuell och heller inte att kunna krävas enligt valutalagstiftningen. Utflyttningen av finansförvalt- ning som i och för sig knappast har några direkta näringspolitiska återverkningar, kan däremot komma i strid med förbudet mot investeringar i rörelse som huvudsakligen är inriktad på att göra kapitaltransaktioner.

Den ökade restriktivitet som kan följa med tillämpning av bytesbalanskrav riktas således främst mot servicenäringar som hotell- och restaurangverk- samhet och vissa andra tjänsteproducerande företag som konsultföretag. Därtill påverkas behandlingen av investeringar i rederirörelser och andra transportföretag. Egentliga industriinvesteringar kommer däremot sällan att påverkas. Investeringar i fastighetsförvaltande företag faller in under avslagsgrunden för investeringar i rörelse som huvudsakligen är inriktad på att göra kapitaltransaktioner och kan därför förbjudas i fall där det är fråga om en passiv förvaltning av portföljinvesteringskaraktär.

Valutakommittén har mot bakgrund av redovisade erfarenheter av tillämpningen av bytesbalansprövningen dragit slutsatsen att sådana kriterier inte bör återinföras i framtiden. Tillämpningen av bytesbalansprövningen var arbetskrävande för såväl företagen som riksbanken. Effekten från bytesbalanssynpunkt var slumpmässig och stod i alla händelser knappast i proportion till prövningens ambitioner när kraven infördes.

Valutakommittén vill också peka på en inkonsistens mellan bytesbalans- prövningens uttalade syften och dess praktiska tillämpning. Bytesbalans- prövningen hade när den infördes uttalat kortsiktiga, konjunkturella motiv.

Det gällde att reducera ett valutautflöde genom direktinvesteringar som inte skulle ge upphov till balanserande valutainflöden till följd av exportintäkter. Den praktiska tillämpningen av kriteriet innebar emellertid att man genomförde en långsiktig strukturell prövning av de individuella direktin- vesteringarnas bytesbalanseffekter. Trots denna ambitiösa tillämpning kunde riksbanken sällan ifrågasätta de sökande företagens kalkyler av exporteffekten eftersom bevisbördan i så fall lades på riksbanken. Systemets resultat begränsades därför till avslag på investeringsansökningar inom några marginella branscher som nämnts ovan.

Krav på utlandsfinansiering av direktinvesteringar genom lån med en genomsnittlig löptid på minst fem år tillämpas med stöd av derogationen systematiskt sedan år 1974. Undantag från finansieringskrav tillämpas vid investeringar motsvarande mindre än en miljon kronor i produktionsbolag, generellt vid investering i försäljningsbolag och andra företag som i betydande utsträckning avsätter export från Sverige. Investeringar i länder som är huvudmottagare av svenskt bistånd påläggs heller inte finansierings- krav. Sedan år 1981 är finansieringskravet också i huvudsak avskaffat för investeringar i Norden. Upplåningen för investeringsändamål motsvarar årligen ca två tredjedelar av insatserna i samband med direktinvestering- ar.

Finansieringskravet vid direktinvesteringar är ett av få exempel på att valutaregleringen kan användas för att framtvinga upplåning utomlands. Upplåningskravet formuleras som ett villkor för investeringstillstånd. Avsikten är att härigenom få till stånd en privat upplåning utomlands i en omfattning och med en löptid som inte skulle kunna stimuleras med mindre än en betydande ytterligare åtstramning av den inhemska kreditmarknaden i en situation med externa balansbrister i den svenska ekonomin. Kravet på femårig genomsnittlig löptid motiveras av behovet att så långt som möjligt konsolidera den privata skuldstocken och således reducera amorteringsflö- det. Upplåningskraven har nu tillämpats så länge att äldre lån börjat förfalla i nästan samma takt som lån för nya direktinvesteringar tas upp. Lånestocken har därmed alltmer blivit rullande utan att öka mycket i nettotermer.

Upplåningskravet har utsatts för åtskillig kritik från näringslivet. Upplå- ningen framstår som en särskild belastning i en situation med betydande inhemsk likviditet i koncernerna och innebär att soliditeten matematiskt sänks. Därtill utsätts företagen för en extra påtvingad valutakursrisk som i begränsad utsträckning kan utjämnas genom balansering mot utländska fordringar eller terminssäkring.

Från valutapolitisk synpunkt innebär den framtvingade långfristiga upplåningen att den privata skuldstocken konsolideras jämfört med en situation med övervägande kortfristig upplåning där risken för valutautflö- den på kort sikt vore större. Hur stor del av den långfristiga lånestocken som utgör ett nettotillskott jämfört med den privata upplåning som skulle komma till stånd utan upplåningskrav är däremot en fråga som inte kan besvaras med någon säkerhet. Man kan utgå från att näringslivet ofta balanserar en framtvingad långfristig upplåning med en neddragning av kortfristig handels- finansiering utomlands.

Valutakommittén har konstaterat att finanseringskravet av näringslivet uppfattas som den kanske mest betungande av valutaregleringens bestäm-

melser. Den därigenom påtvingade, extra kursrisken för företagen framstår som en särskild belastning med hänsyn till aktuell god likviditet. Prioritet bör därför ges att reducera och på sikt helt avskaffa finansieringskravet.

Kommittén har dock funnit att Sveriges betalningsbalanssituation inte medger ett omedelbart avskaffande av finansieringskravet. Som redan framhållits har kravet visserligen tillämpats så länge att årligen förfallande äldre lån uppgår till betydande belopp jämfört med de lån som löpande tas upp för finansiering av nya direktinvesteringar. Likväl skulle ett avskaffande av finansieringskravet otvivelaktigt leda till ett nettoutflöde genom amorte— ringar på äldre lån eftersom nyupplåningen med all sannolikhet skulle upphöra eller reduceras avsevärt. Företagen uppfattar sin skuldbelastning mot utlandet som alltför stor och eftersträvar således en portföljanpassning om möjlighet till en sådan öppnas. Denna förmodan styrks av att företagens ”frivilliga” långfristiga upplåning utomlands för annat än direktinvesterings- ändamål är mycket liten (1984 under 1 miljard kr.).

Valutakommittén vill emellertid förorda att finansieringskravet successivt lättas med början omgående. Lättnaderna bör komma till uttryck genom en höjning av den nedre gränsen för frihet från finansieringskrav som f. n. tillämpas (1 miljon kr.). Vidare bör ett system införas som medger att endast en viss andel av direktinvesteringarnas belopp finansieras utomlands. Kommittén avstår från att föreslå beloppsgränser eller andelar eftersom dessa bör anpassas efter investeringarnas aktuella sammansättning. Det bör således ankomma på riksbanken att avväga denna skala.

Kommittén anser att den frihet från finansieringskravet som sedan 1981 i regel gäller för industriella investeringar i Norden bör behållas med hänsyn till de starka strävandena till samarbete mellan de nordiska länderna på det industriella området. Friheten från finansieringskrav vad gäller dessa investeringar framstår emellertid som oförenlig med kapitalliberaliserings— stadgans krav på likabehandling vilket också påtalats av OECD.

Finansieringskravet måste ha stöd genom en särskild bestämmelse i valutalagen. Kommittén föreslår att en sådan bestämmelse införs med innehåll att regeringen får föreskriva att tillstånd till en direktinvestering i utlandet får förenas med villkor att investeringen skall finansieras genom upplåning av utländsk valuta i utlandet eller från valutabank.

Befogenhet för regeringen att meddela sådan föreskrift förutsätter att Sverige upprätthåller derogation enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstad- ga. Om sålunda Sverige frånträder derogationen bör regeringen undanta bestämmelsen om finansieringskrav från förordnande om tillämpning av valutalagen.

Den långtgående rätt som rent formellt föreligger vid derogation att införa vilket slags prövningskriterium som helst, inskränks enligt kommitténs förslag till utfärdande av finansieringskrav. Skall därtill exempelvis bytes- balansprövning tillämpas måste valutalagen kompletteras med stadganden som medger en sådan prövning.

15.3.2. Fortlöpande kontroll

Enligt kommitténs förslag skall riksbanken kunna hindra direktinvestering i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra

kapitaltransaktioner (avsnitt 15.3.1 ovan). Det gäller alltså prövningen i samband med att en direktinvestering skall genomföras.

Denna prövning i utgångsläget vore föga meningsfull om inga restriktioner förelåg mot att efterhand alltmer inrikta rörelsen på finansiell verksamhet. Sådan finansiell uppbyggnad av den utländska rörelsen kan ske genom uteblivna transaktioner mellan dotter- och moderbolag som utebliven eller reducerad hemtagning av exportvalutor (interna rabatter), utebliven vinst- överföring, fritt utnyttjande för dotterbolaget av moderbolagets patent och licenser rn. rn. Sådana, genom passivitet uppbyggda tillgångar i dotterbola- get, resulterar i en finansiell tillväxt på samma sätt som om direkta kapitaltransfereringar ägt rum från moderbolaget.

Sådan passivitet kan inte påverkas genom den löpande valutakontrollen av transaktioner. Riksbanken genomför därför en fortlöpande kontroll av att verksamheten i utländska rörelser inte utvecklas finansiellt i strid mot de grundläggande kriterierna vid prövning av direktinvesteringar. I detta syfte utfärdas i dag de s. k. Höganäsvillkoren som förutsättning för att investe- ringstillstånd skall beviljas.

Höganäsvillkoren innebär att investeraren inte utan riksbankens tillstånd får 1. överlåta andelar i det utländska företaget eller 2. låta fondera vinstmedel i det utländska företaget eller medverka därtill, i

större utsträckning än vad som är skäligt med hänsyn till den för riksbanken uppgivna arten av företagets verksamhet.

Inga sådana villkor uppställs för investeringar i de nordiska länderna och endast villkor 1 tillämpas vid investeringar i utvecklingsländer. Eftersom villkoren åsätts investeringarna i samband med att tillstånd beviljas, gäller villkoren inte heller för företag i utlandet som etablerades innan Höganäs- villkoren infördes år 1949. Omkring 9000 svenska direktinvesteringar är etablerade i utlandet varav ca hälften har fullständiga Höganäsvillkor.

Höganäsvillkorens juridiska ställning är obestämd. Till formen framstår de som avtalade eftersom investeraren genom underskrift får förbinda sig att iaktta villkoren. Samtidigt har de emellertid karaktären av föreskrifter eftersom ett godkännande är en förutsättning för att investeringstillstånd skall beviljas.

Villkor ] fyller främst syftet att garantera att investeringstillståndet inte kommer att utnyttjas för annat ändamål än det ansökan avser. Genom förbudet att överlåta andelar i det utländska företaget hindras att aktier som förvärvats i samband med en direktinvestering utnyttjas enligt gällande generella dispenser som är avsedda endast för portföljplaceringspapper. De generella dispenserna gäller switch-affärer, överlåtelser till annan valutain- länning och försäljning av utländska värdepapper till utlandet. Genom sådana transaktioner skulle aktier anknutna till en direktinvestering kunna transformeras till portföljinvesteringar om inte Höganäsvillkor 1 lade hinder i vägen.

Villkor Z avser att hindra finansiell uppbyggnad inom det utländska dotterbolaget i en utsträckning som gör innehavet av andelar i rörelsen till substitut för portföljinvesteringar utomlands. Syftet ärinte att hindra normal konsolidering och utbyggnad av företaget utan att vinster utöver företags-

ekonomiskt motiverade fonderingar skall tas hem till Sverige. Riksbanken har inte uppställt några krav på att vinsthemtagningen skall uppgå till något visst fastställt procenttal.

Med stöd av villkor 2 lägger riksbanken också restriktioner på etableringen av kedjebolag från de utländska företagen. Huvudprincipen är att utländska dotterbolag till svenska företag skall ägas direkt från Sverige. En okontrol- lerad internationell utveckling av koncernstrukturen skulle göra en valuta- politisk övervakning av direktinvesteringarna i det närmaste ogenomförbar och skapa förutsättningar att företa finansiella koncerntransaktioner som inte skulle tillåtas mellan moderbolagen i Sverige och direktägda dotterbo- lag. Dessutom skulle företagen kunna undandra sig uppställandet av finansieringsvillkor i samband med direktinvesteringar i kedjebolagen och mer avlägsna dotterföretag.

Restriktionerna mot kedjebolagsbildningar innebär bl. a. att upprättandet av holdingbolag i utlandet i regel inte medges. Undantag från kravet på direktägande beviljas om särskilda skäl föreligger för en annan organisation. Som sådana skäl brukar riksbanken godta skattemässiga fördelar då direktägda bolag i ett land sammanförs under ett holdingbolag i utlandet. Rent organisatoriska skäl godtas mera sällan.

Den relativt strikt upprätthållna principen om direktägande har utsatts för åtskillig kritik. Sålunda har hävdats att en myndighet bör ålägga sig stor restriktivitet i fråga om åtgärder som hindrar ett företag att skapa en organisation som företaget anser lämplig, i synnerhet om denna följer allmänt accepterade företagsekonomiska principer. Till sådana principer hör att befogenheter och ansvar skall vara sammankopplade och att en effektiv beslutsordning åstadkommes genom delegering. Därvid bör den interna organisationen för enheten överensstämma med dess legala struktur.

En rationell organisation ökar den ekonomiska överskådligheten inom en koncern och bör därmed enligt kritiken vara ägnad att också förbättra riksbankens kontroll. Man hävdar att diskussionen härigenom borde underlättas mellan riksbanken och moderbolaget om tillämpningen av Höganäsvillkoren, exempelvis rörande vad som är skälig fondering inom de utländska delarna av koncernen och vad som bör remitteras till Sverige. Som en inkonsekvens i riksbankens krav har också framhållits att om ett svenskt företag förvärvar en utländsk koncern, så godkänns den befintliga organi- sationsstrukturen med förekommande holdingbolag, medan en liknande organisation inte bifalls i en redan svenskägd koncern.

Höganäsvillkorens tillämpning är således förenad med en rad problem som har antytts i beskrivningen i det föregående.

Ett första problem hänger samman med villkorens oklara juridiska ställning som mellanform av föreskrifter och avtal som gör riksbankens sanktionsmöjligheter osäkra vid en överträdelse av villkoren.

Avtalsformen innebär att villkoren fått en ofullständig täckning vad gäller äldre företag som framgått av redogörelsen ovan. Dessutom tillämpas villkoren inte alls vad gäller nordiska företag och bara delvis (villkor 1) beträffande företag i u—länder.

Undantaget för investeringar i Norden innebär beträffande frånvaron av villkor 1 (överlåtelseförbudet) att aktier och andelar i nordiska företag kan överlåtas fritt utan möjlighet för riksbanken att ens få uppgift om

överlåtelsen. Värdepapperen kan utan tillstånd eller rapportering överlåtas till annan valutainlänning. För försäljning till utlandet gäller endast begränsningen att betalningen skall mottas genom valutabank. En överlåtel- se av Värdepapperen till annan valutainlänning undergräver regeln som upprätthålls av riksbanken att i princip endast juridisk person skall företa direktinvestering i utlandet. Regeln har uppställts för att hindra kringgående av emigrationsvalutabestämmelserna och förbudet mot portföljinvestering- ar.

Ingenting hindrar således ett fåmansbolag som erhållit tillstånd till direktinvestering i ett nordiskt land att omedelbart efter investeringen överlåta andelarna till fåmansbolagets ägare. Denne erhåller härigenom tillgångar i utlandet som undandras förbud mot portföljinvestering (eftersom ju inte heller fonderingsrestriktionerna enligt villkor 2 gäller) och kan dessutom kringgå bestämmelserna om emigrationsvaluta. Värdepapperen kan också användas för omplacering (switch-förfarande) eftersom villkor 1 saknas.

Avsaknaden av villkor 2 (fonderingsförbudet) i Norden och u-länderna innebär att kedjebolagsbildning kan ske i tredje land. Ingenting hindrar heller att investeringen utvecklas till en portföljinvestering som inte skulle ha bifallits vid en ansökan.

En ytterligare svaghet i Höganäsvillkorens utformning är att det princi- piella förbudet mot kedjebolag inte är explicit formulerat, utan härleds ur förbudet mot överfondering enligt villkor 2. Det egna kapitalet i ett utländskt företag skall sålunda enligt villkoret reserveras för företaget självt eller remitteras till Sverige och inte satsas i nya rörelser.

Som en ytterligare brist kan anföras att villkor 2 är väl allmänt och snävt formulerat. En omfattande finansiell verksamhet behöver inte baseras på stora fonderade överskott utan kan bedrivas med upplånade medel.

Av dessa synpunkter på Höganäsvillkorens funktionssätt har valutakom- mittén dragit följande allmänna slutsatser om behovetav fortlöpande kontroll av medgivna direktinvesteringar.

1. Ett förbud mot överlåtelse utan riksbankens tillstånd av andelar i utländska rörelser måste upprätthållas. En sådan bestämmelse är nödvändig för att hindra att genuina direktinvesteringar byts mot portföljinvesteringar utomlands.

2. Viss kontroll måste tillämpas vad gäller koncernernas internationella organisationsstruktur för att distinktionen mellan direktinvesteringar och portföljinvesteringar skall kunna upprätthållas i hela koncernerna. Regler med denna innebörd skall formuleras explicit och inte som nu härledas ur andra bestämmelser.

3. Vissa restriktioner måste läggas på de utländska företagens rättan bedriva finansiell verksamhet så att företagen inte utvecklas till substitut för portföljinvesteringar från de inhemska moderbolagens synpunkt. Dessa restriktioner bör emellertid inte vara så långtgående som enligt Höga- näsvillkor 2.

4. Den fortlöpande kontrollen måste tillämpas generellt på alla svenska direktinvesteringar. Reglerna skall således gälla oavsett när etableringen ägt rum och i alla länder (även de nordiska länderna och u-länder). Samma regler skall gälla för alla direktinvesteringar (inga undantag skall

1 De här anförda syn- punkterna på indirekt ägande överensstämmer med de principer som fastställts av riksbankens valutastyrelse i slutske- det av kommitténs arbe- te i juli 1985.

tillämpas från vissa villkor som nu beträffande villkor 2 i u-länder). För att en sådan ordning skall kunna införas måste bestämmelserna ha formen av föreskrifter som regleras i lag i stället för genom en avtalskonstruktion som för närvarande.

Med utgångspunkt i dessa överväganden föreslår kommittén följande regler för fortlöpande kontroll av verksamheten i den rörelse i vilken en valutainlänning gjort en direktinvestering:

1. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd överlåta andelar i rörelsen,

2. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd genom handling eller underlåtenhet bidra till att det från rörelsen förvärvas andelsrättigheter i eller görs tillskott till en annan rörelse, om förvärvet eller tillskottet kan antagas leda till en varaktig anknytning till denna rörelse eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning,

3. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd genom handling eller underlåtenhet bidra till att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning än vad som uppgivits i investeringsansökningen,

4. valutainlänningen skall på riksbankens begäran lämna årsredovisning för den utländska rörelsen och upplysning om sin andel i rörelsen.

Punkt ] . är avsedd att hindra att andelar i en utländsk rörelse utnyttjas för switchtransaktioner så att direktinvesteringar kan bytas mot portföljinveste- ringar enligt den tidigare beskrivningen. Härigenom hindras också kringgå- ende av regler för valutautförsel vid emigration som är möjligt med nuvarande undantag vid tillämpning av Höganäsvillkor 1.

Punkt 2. innebär att koncernstrukturen skall godkännas av riksbanken. Riksbanken skall pröva alla etableringar som görs från den utsprungliga direktinvesteringen vare sig dessa görs i samma land som den ursprungliga investeringen eller i ett annat land än denna.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att företagens behov av en rationell organisation enligt de argument som återgetts i det föregående måste tillmätas stor vikt. Det gäller därför att göra en intresseavvägning mellan de företagsekonomiska aspekterna å ena sidan och de valutapolitiska kraven å andra sidan.

Den modell som förordats med punkt 2. innebär att riksbanken skall få möjlighet att påverka koncernorganisationen så att förutsättningar skapas att överblicka likviditetsförvaltningen och fonderingen inom en koncerns bolag. Huvudregeln skall därvid vara att svenska koncerner skall vara uppbyggda med ett direktägande från Sverige. Föreligger vägande organisatoriska och företagsekonomiska skäl för en annan ordning, exempelvis med inslag av regionala holdingbolag inom en koncern, bör detta medges förutsatt att överblicken av koncernens förvaltning kan upprätthållas effektivt. Hinder bör uppställas mot koncernorganisationer och kedjebolagsbildningar som uppenbart är ägnade att försvåra eller omöjliggöra överblick och insyn från myndigheternas sida.1

Punkt 3. har ett liknande syfte som nuvarande Höganäsvillkor 2 men innebär en väsentlig uppmjukning av sistnämnda villkor. Punkt 3. innebär att den utländska rörelsens veksamhet inte utan riksbankens tillstånd får ändras

till övervägande finansiell inriktning. Däremot är givetvis inte syftet att en ändrad produktionsinriktning eller dylik förändring skall godkännas av riksbanken. Syftet är att motverka att direktinvesteringar som genomförs med riksbankens tillstånd i ett senare skede övergår till finansiell verksamhet som inte skulle ha godkänts av riksbanken vid det ursprungliga ansöknings- tillfället.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att formuleringen av punkt 3. är fullt tillräcklig för att nå syftet att hindra omfattande portföljinvesteringar utomlands med hjälp av direktinvesteringar. Formuleringen av punkt 3. uppställer också kriterier som torde vara relativt lätta att tillämpa. Dagens Höganäsvillkor däremot, förutsätter att fonderingsgraden blir föremål för överväganden i varje särskilt fall utan att några bestämda kriterier för den skull uppställs.

Valutakommittén har således utgått från att omfattningen av finansför- valtningen i dotterbolag utomlands skall följa normala företagsekonomiska principer och därvid inte hindras av valutaregleringen. Omfattningen av t. ex. vinsthemtagning och likviditetsuppbyggnad avses alltså avgöras av företagen själva intill den gräns som enligt punkt 3. dras av att verksamheten i den utländska rörelsen inte får ändra karaktär så att finansförvaltningen blir en så betydande självständig rörelsegren att hela rörelsen får en i huvudsak annan inriktning än den som uppgavs i investeringsansökningen.

Det bör påpekas att punkt 3. inte som Höganäsvillkor 2 bara tar sikte på uppbyggnaden av eget kapital i den utländska rörelsen (fonderingsgraden) utan också på medel som lånas upp i den utländska rörelsen. En omfattande upplåning för vidareutlåning kan således komma i strid med punkt 3. Punkt 3. inriktas således på balansräkningens tillgångssida medan Höganäsvilkor 2 tar sikte på skuldsidan.

Den fortlöpande kontrollen syftar främst till' att säkerställa att en investering bibehåller sin karaktär av direktinvestering över tiden. För att detta syfte skall kunna uppnås måste föreskrifterna innehålla regler för verksamheten i.den utländska rörelsen. Denna är emellertid inte underkas- tad svensk jurisdiktion och behöver därför inte följa den svenska valutalag- stiftningens bestämmelser. Föreskrifterna måste därför riktas mot den valutainlänning som har gjort investeringen.

Den valda konstruktionen innebär i praktiken att svensk rätt kan komma att tillämpas på verksamhet som bedrivs utomlands av en utländsk juridisk person som ägs från Sverige. Detta torde också vara oundvikligt om man vill upprätthålla en fortlöpande kontroll av en direktinvesterings karaktär och det är därför viktigt att bedöma hur en sådan reglering skall betraktas från folkrättsliga utgångspunkter.

Folkrätten reglerar staternas inbördes relationer och deras uppträdande gentemot varandra. Folkrättens regler har uppkommit genom långvarig praxis i umgänget mellan staterna. Dessa allmänna folkrättsregler kom att genomgå väsentliga förändringar med FN-stadgans tillkomst. Stadgan till vilken nästan alla stater är anslutna, är numera en central del av regelsystemet avseende staternas folkrättsliga rättigheter och skyldighe- ter.

Av folkrätten följer att varje stat har oinskränkt rätt till utövande av jurisdiktion — territoriell jurisdiktionsrätt — inom sitt område både vad gäller

dess egna medborgare och utlänningar som vistas i territoriet och där begår straffbelagda gärningar. En stat har vidare 5. k. personlig jurisdiktionsrätt över sina egna medborgare, vare sig dessa befinner sig inom statens territorium eller utomlands. Även om dessa vistas utomlands måste de ta hemlandets regelsystem i beaktande, trots att hemlandet just då kan sakna möjlighet att utöva sin jurisdiktionsrätt.

En stat kan inte utöva jurisdiktion inom ett annat lands territorium. Ett sådant handlingssätt vore folkrättsligt otillåtet och kunde påkalla motåtgär- der från berörd stats sida. De föreslagna begränsade föreskrifterna kan emellertid inte anses innebära sådant utövande av svensk suveränitet eller jurisdiktion som kan uppfattas som otillbörligt. Vad som från svensk sida krävs är att en valutainlänning vid utövandet av sina möjligheter att påverka en rörelse som han äger eller över vilken han har ett effektivt inflytande skall följa svenska lagregler. Vid eventuella lagkollisioner måste emellertid grundprin- cipen, enligt folkrätten, vara att inte tvinga sina egna rättssubjekt, när dessa lyder under främmande stats territorialhöghet, till handlingar som är oförenliga med utländska lagsystem. Svensk rätt måste således vika i sådana fall.

Det nu sagda står också i överensstämmelse med den i 2 kapitlet 7å i brottsbalken uttryckta principen att svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet inte bör utsträckas utöver vad som kan anses förenligt med allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

I de fall en lagkollision inte föreligger kan det ej råda någon tvekan om att svensk lag är tillämplig och att svensk domstol är behörig att behandla en överträdelse av föreskrifterna i lagförslaget. Enligt 2 kapitlet 25 3 p. i brottsbalken skall nämligen för brott som begåtts utom riket dömas efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet förövas mot Sverige, svensk kommun, annan menighet eller allmän inrättning. Denna uppräkning innefattar enligt svensk rättspraxis (NJA 1953 s. 524) bl. a. brott mot den svenska valutaregleringen.

Föreskrifterna under punkterna 2. och 3. föreslås utformade så att valutainlänningen inte ”genom handling eller underlåtenhet får bidra till ” att det utifrån den utländska rörelsen företas etablering av nya rörelser respektive att den ursprungliga rörelsen inte får ges en annan (finansiell) inriktning än den ursprungligen uppgivna.

Att genom handling bidra till direktinvesteringar eller finansiella place- ringar innefattar ett positivt agerande. Då en överträdelse av föreskrifterna föreligger är det i dessa fall fråga om ett positivt agerande från valutainlän- ningens sida, exempelvis genom att denne uttryckligen stödjer ett investe- ringsbeslut och överträdelser lär vara förhållandevis lätta att konstatera.

Skall de ifrågavarande föreskrifterna bli meningsfulla måste emellertid valutainlänningen också åläggas att beakta den svenska valutalagstiftningen när han deltar i förvaltningen av den utländska rörelsen.

Det måste därför finnas en skyldighet för den valutainlänning som har gjort en direktinvestering att söka förhindra åtgärder som innebär att valutalagens bestämmelser överträds. Att sådana krav kan ställas på en valutainlänning beror på att denne för att få tillstånd till att göra investeringen bl. a. skall ha möjlighet att utöva en effektiv påverkan på den utländska rörelsens förvaltning. Det sagda innebär inte att ett detaljerat övervakningskrav ställs på investeraren. De fall som avses är sådana som

medför en så avsevärd förändring i den utländska rörelsens verksamhet att den inte kan komma till stånd utan investerarens aktiva medverkan. Självfallet kan man inte ställa krav på valutainlänningen att hindra åtgärder i fall där den utländska lagstiftningen eller utländska myndighetsåtgärder rent faktiskt gör det omöjligt att påverka den utländska rörelsens handlande.

I punkt 4. anges att valutainlänningen på riksbankens begäran till riksbanken skall lämna årsredovisning för den utländska rörelsen och upplysning om sin andel i rörelsen.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att löpande rapporter från de ca 9 000 svenska direktinvesteringar som finns i utlandet inte kan behandlas av riksbanken med en rimlig resursinsats. Kommittén förordar därför att rapporter skall inlämnas på riksbankens begäran. Formerna för urvalet bör bestämmas av riksbanken. Rapporterna bör kunna omfatta såväl officiella bokslut och förvaltningsberättelser som de särskilda uppgifter som riksban- ken anser erforderliga.

Avsikten är att reglerna om fortlöpande kontroll skall vara tillämpliga på alla direktinvesteringar i utlandet. (Jfr kommitténs förslag till övergångsbe- stämmelser.) Bestämmelserna avses således också bli giltiga för dotterföre- tag i utlandet som idag inte är underkastade Höganäsvillkor. Det gäller bl. a. företag som etablerades innan Höganäsvillkoren infördes 1949, företag i utvecklingsländer och företag i Norden.

Det är emellertid viktigt att klargöra att även om avsikten är att reglerna skall tillämpas för alla direktinvesteringar, de endast avser handlingar som företas efter den nya valutalagens ikraftträdande. Om sålunda ett företag utomlands som inte är underställt Höganäsvillkor när lagen träder i kraft har en finans- eller fastighetsförvaltning som en särskild rörelsegren eller i sin tur har etablerat dotterföretag, faller dessa befintliga verksamheter inte under föreskrifterna i den nya valutalagen. Finansiell verksamhet som inleds eller dotterdotterbolag som bildas efter lagens ikraftträdande blir emellertid tillståndskrävande. Föreskrifterna innehåller således inte några inslag av retroaktiv karaktär eftersom de inte framtvingar ändringar av redan befintliga verksamheter.

Enligt valutakommitténs mening bör riksbanken vid tillämpningen av kontrollföreskrifterna på sådana befintliga direktinvesteringar som f. n. saknar Höganäsvillkor beakta den inriktning och utformning av verksamhe- ten som uppstått innan den nya lagen trätt i kraft. Företag utomlands som exempelvis byggt upp en koncernstruktur med holdingbolag bör således inte hindras att fortsätta utbyggnaden av koncernen enligt det etablerade mönstret.

Sveriges liberaliseringsåtagande enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstad- ga att avveckling av direktinvesteringar, desinvesteringar, fritt skall medges bör komma till uttryck direkt i den nya valutalagen. Av kontrollskäl bör emellertid en desinvestering alltid förutsätta ansökan hos riksbanken.

15.3.3. Näringspolitisk prövning av utgående direktinveste- ringar

Sveriges anslutning till OECD:s kapitalliberaliseringsstadga sätter som framgått av det föregående ganska preciserade gränser för möjligheterna att sätta in restriktioner mot direktinvesteringar i utlandet. Genom underteck-

nandet av stadgan har Sverige en gång för alla förbundit sig att medge direktinvesteringar i andra fall än när de olika undantagsklausuler blir tillämpliga som anges i stadgan. Åtagandet kan inte återkallas såvida inte hela kapitalliberaliseringsstadgan skulle revideras och därmed blir föremål för omförhandling.

I en "normalsituation” där derogation inte åberopas, är möjligheterna att förbjuda en direktinvestering som passerat äkthetskontrollen begränsade till fall då den skulle ”åsamka landets intressen utomordentlig skada” (andra anmärkningen till posten direktinvesteringar i kapitalliberaliseringsstad— gan). Ansökan kan då avslås. Arten av den skada som åsyftas har inte preciserats i stadgan. Den kan sålunda avse såväl penning- eller valutapoli- tisk skada som allvarliga näringspolitiska återverkningar eller någon annan menlig samhällseffekt.

I nuvarande valutalagen 2a & har formuleringen om utomordentlig skada knutits till en industri- och sysselsättningspolitisk prövning. Anledningen är att valutaförfattningarna enligt vad som stadgas i valutalagen skall tas i anspråk av riksbanken för att främja penning- och valutapolitiken. Den industri— och sysselsättningspolitiska prövningen måste därför ha stöd av ett särskilt stadgande i lagen. Det framgår inte direkt i 2aå att detta slags prövning får avse bara utgående direktinvesteringar och inte alla slags valutatransaktioner. Begränsningen till direktinvesteringar utomlands fast- slås i förarbetena (prop. 1974:89 och FiU 1974:23).

Det bör observeras att riksbanken enligt de allmänna förbuden i de nuvarande valutaförfattningarna kan hindra varje slags transaktion med utlandet (andra än löpande betalningar som särskilt undantas från förbu- den). Det förhållandet att Sverige genom anslutning till kapitalliberalise- ringsstadgan förbundit sig att medge bl.a. direktinvesteringar, kan rent formellt inte åberopas av en tillståndssökande. Endast valutaförfattningarna är tillämpliga gentemot allmänheten, medan anslutningen till kapitallibera- liseringsstadgan har karaktären av mellanstatligt avtal som förutsätts ha återverkningar på rättstillämpningen. De anslutna ländernas följsamhet gentemot stadgans förpliktelser granskas regelbundet av OECD varvid eventuella avvikelser påtalas och kritiseras. Sådan uppmärksamhet anses besvärande av det utsatta landet.

Den stränga formuleringen i valutalagen 2aå av kriteriet för avslag av industri- och sysselsättningspolitiska skäl på en ansökan om tillstånd till direktinvestering, har medfört att stadgandet aldrig kommit att få en praktisk tillämpning. Ett avslag har således aldrig meddelats av riksbanken på denna grund.

Förutsättningarna att åberopa s. k. derogation och därigenom erhålla temporär befrielse från åtagandena enligt kapitalliberaliseringsstadgan har belysts i avsnitt 15.3.1 ovan. Med stöd av derogation tillämpades under åren 1969—81 prövning av direktinvesteringars bytesbalanseffekt. Bytesba- lansprövningen, som infördes av betalningsbalansskäl, skall ses som en valutapolitisk åtgärd. Som framgått av avsnitt 15.3.1 blir en bytesbalanspröv- ning i näringspolitiskt syfte ett föga verkningsfullt instrument. Förutsättning- arna att åberopa derogation med det uttalade motivet att genomföra en mer genomgripande näringspolitisk prövning än som är möjlig med stöd av andra anmärkningen diskuteras av valutakommittén i det föjande.

Samtidigt som stadgandet om den industri- och sysselsättningspolitiska prövningen infördes i valutalagen 2a & 1974 utökades riksbankens valuta- styrelse vid handläggningen av ärenden rörande utgående direktinvestering- ar med representanter för industri- och arbetsmarknadsdepartementen samt LO och TCO. Avsikten var att tillföra styrelsen kompetens när det gäller de näringspolitiska aspekterna. Riksdagsuttalanden i samband med lagändring- en ledde också till att riksbanken i ärenden rörande nyinvesteringar och större följdinvesteringar i tillverknings- och sammansättningsföretag och i större tjänsteproducerande företag kräver uppgifter om de anställdas inställning till den planerade direktinvesteringen. Erfarenheten hittills är att de anställda i regel är införstådda med företagets planer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att ett snävt utrymme föreligger för en näringspolitisk prövning av direktinvesteringar. Den yttre ramen sätts av kapitalliberaliseringsstadgans restriktiva krav på att utomordentlig skada åsamkas landets intressen om en viss investering genomförs. Den hittills utnyttjade möjligheten att åberopa derogation har föranletts av valutapoli- tiska skäl och den åtföljande bytesbalansprövningen som tillämpades till år 1981 hade inte näringspolitiska syften.

Enligt kommitténs förslag skall en ansökan om direktinvestering kunna avslås om investeringen skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada. På denna avslagsgrund kan riksbanken göra en näringspolitisk prövning och således vägra tillstånd till en investering vars genomförande skulle få nämnda effekt. I motsats till nuvarande valutalagens 2a & är kriteriet utomordentlig skada inte uteslutande knutet till näringspolitiska aspekter. Skadekriteriet kan således också avse andra slags samhällseffekter av en direktinvestering, t. ex. bytesbalanseffekter eller återverkningar på kredit- marknaden. Härvidlag är överensstämmelsen fullständig med andra anmärk- ningen som inte preciserar skadans natur.

Tolkningen av andra anmärkningens uttalande om ”utomordentlig skada" blir avgörande för tillämpningen av nämnda avslagsgrund. Ju mer extensiv tolkning skadekriteriet ges, desto vidare praktisk tillämpning kan avslags- grunden få.

Valutakommittén har dragit slutsatsen att andra anmärkningens formule- ring inte lämnar utrymme för annat än en mycket restriktiv tolkning av möjligheterna att förbjuda en direktinvestering. Formuleringen lyder ”Transactions and transfers under A and 131 shall be free unless in view of the amount involved or of other factors a specific transaction or transfer would have an exceptionally detrimental effect on the interests of the Member concerned.”

Det kan enligt valutakommitténs mening inte råda något tvivel om att uttrycket åsyftar fall av exceptionell karaktär där skadan på samhällsintresset skulle bli betydande.

Ibland hävdas att vissa länder ger andra anmärkningen en extensiv tolkning så att kriteriet ”utomordentlig skada” kan användas mer regelmäs- sigt som ett led i en systematisk näringspolitisk prövning av direktinveste- ringar. Direktinvesteringar har sålunda bevisligen hindrats av myndigheter 1 A och B avser ingå e n— även ifall där ”utomordentlig skada" knappast kan anses ha varit för handen de respektive utgående utan en mycket vid tolkning av begreppet. direktinvesteringar.

Valutakommittén vill härvidlag hävda att det i sådana fall sällan varit fråga om en tolkning från myndigheternas sida av andra anmärkningen utan om ett åsidosättande av liberaliseringsförpliktelsen. Om sålunda en direktinveste- ring bedömts som icke önskvärd av t. ex. politiska skäl, har investeringen hindrats genom olika åtgärder utan att åtagandet enligt kapitalliberalise— ringsstadgan blivit föremål för tolkning i sammanhanget. Liberaliseringsåta- gandet kan som framgått inte heller åberopas av den sökande.

Några sådana fall har uppmärksammats av OECD som ställt frågor till de berörda ländernas representanter om grunderna för restriktionerna. Andra anmärkningen har därvid så att säga i efterhand kommit att utgöra det formella stödet för myndigheternas åtgärder. Enligt kapitalliberaliserings- stadgan skall ett land som åberopat andra anmärkningen som grund för avslag på en investeringsansökan, meddela organisationen detta. Någon sådan anmälan har aldrig gjorts. Bestämmelsen stärker emellertid stånd- punkten att anmärkningen är avsedd att uppfattas synnerligen restriktivt.

Diskussionen inom OECD har aldrig resulterat i någon officiell precisering av andra anmärkningens innebörd. Såvitt valutakommittén kunnat finna har inom organisationen aldrig hävdats annat än att anmärkningen måste ges den restriktiva innebörd som kommittén hävdat ovan.

Valutakommitténs allmänna slutsats är således att stödet i kapitallibera- liseringsstadgan för avslag på en ansökan om direktinvestering av närings- politiska skäl måste uppfattas som begränsat.

De av kommittén föreslagna reglerna för direktinvesteringar avses gälla generellt även i situationer utan derogation från åtagandet enligt kapitalli— beraliseringsstadgan.

Innebörden av och förutsättningarna för att begära derogation har belysts i avsnitt 15.3.1 ovan. Där framgick att derogation kan begäras med stöd av tre artiklari stadgan, 7a, 7b och 7c. Artikel 7a synes i första hand vara tillämplig för utvecklingsländer och torde inte kunna aktualiseras för svensk del. Artikel 7b möjliggör för ett land, som till följd av liberaliseringsåtaganden utsätts för allvarliga ekonomiska och finansiella störningar, att återkalla dessa åtaganden. Enligt artikel 7c medges ett land som drabbas av allvarliga betalningsbalansproblem att återkalla ett eller flera liberaliseringsåtagan- den.

Derogation enligt båda artiklarna förutsätts vara av tillfällig natur. Derogation enligt artikel 7b är emellertid tidsmässigt mindre preciserad och förutsätts kunna upprätthållas så länge de störningar som föranlett deroga- tionen gör sig gällande för att därefter omedelbart återkallas. Även grunden för åberopande av artikel 7b har en vid formulering, ”serious economic and financial disturbance”. Även inhemska störningar av näringspolitisk natur till följd av direktinvesteringar kan hänföras till artikel 7b.

Artikel 7c, som innefattar derogation med hänvisning till betalningsba- lansproblem, är mer konjunkturellt betingad än 7b. Enligt stadgan skall också ett land som åberopar derogation enligt artikel 7c sträva efter att återkalla derogationen inom 18 månader.

Sverige har som framgått åberopat derogation enligt artikel 7c sedan 1969. Med stöd av derogation tillämpades bytesbalansprövning av direktinveste- ringar under perioden 1969—81. Sedan 1974 uppställs också krav på finansiering i utlandet av flertalet direktinvesteringar, vilket också förutsät-

ter derogation enligt artikel 7c. Såväl bytesbalansprövning som finansierings- krav är valutapolitiskt betingade och möjliggör som framgått av det föregående inte en meningsfull näringspolitisk prövning.

Om en mer långtgående näringspolitisk prövning än den som möjliggörs med stöd av andra anmärkningen anses nödvändig, måste sålunda deroga- tion enligt artikel 7b åberopas. När derogation begärs skall skälen utvecklas i framställningen och de åtgärder preciseras som avses genomföras med stöd av derogationen. Åtgärder kan då knappast annonseras som inte framstår som direkt knutna till de problem som föranleder derogationen. Ökade inslag av näringspolitisk prövning av direktinvesteringar förutsätter sålunda att industri- eller sysselsättningspolitiska problem åberopas och att dessa problem kan visas vara föranledda av omfattande direktinvesteringar. I det föregående har också konstaterats att Sveriges betalningsbalansmotiverade derogation enligt artikel 7c föranlett bytesbalansprövning och finansierings- krav, men inte t. ex. en skärpt näringspolitisk prövning.

En derogation enligt artikel 7b med hänvisning till näringspolitiska problem förutsätter att svårigheterna är av strukturell natur och alltså inte kan klassificeras som konjunkturproblem. Ett villkor är också att problemen redan gjort sig gällande och inte bara befaras uppkomma i ett framtidsper- spektiv. Denna knytning till den aktuella situationen gäller alla slags motiv för derogation enligt båda artiklarna (jfr. prop. 1974:89 s. 13 där denna bedömning delas av departementschefen).

Man kan utgå från att åberopande av strukturella problem inom näringslivet som skäl för derogation och en långtgående näringspolitisk prövning av direktinvesteringar skulle utlösa kraftig kritik från OECD och dess medlemsländer. De svenska strukturproblemen inom näringslivet kan knappast visas vara orsakade av direktinvesteringar i utlandet utan har sin grund i ändrade internationella konkurrensförhållanden bl. a. på grund av frihandeln på industrivaruområdet. Strukturproblem inom näringslivet är inte heller ett specifikt svenskt problem utan snarare ett typiskt dragi senare års internationella utveckling. Derogation i syfte att införa en näringspolitisk prövning har likväl inte åberopats av något land som anslutit sig till kapitalliberaliseringsstadgan och som därvid inte anfört reservation rörande direktinvesteringar.

Valutakommitténs allmänna överväganden rörande utrymmet enligt Sveriges internationella åtaganden för att införa en näringspolitisk prövning av direktinvesteringar visar således att handlingsfriheten är beskuren. Utan derogation är möjligheterna begränsade till åberopande av andra anmärk- ningen vars innebörd kommittén föreslår skall införas i lagförslaget. En mer långtgående näringspolitisk prövning synes förutsätta derogation enligt artikel 7b i kapitalliberaliseringsstadgan, en åtgärd som skulle framstå som anmärkningsvärd och utlösa kritik i internationella sammanhang. En derogation förutsätts också vara begränsad i tiden, låt vara att Sverige upprätthåller derogation enligt artikel 7c sedan 1969. Införandet av en långtgående näringspolitisk prövning på permanent bas skulle förutsätta att en omförhandling begärdes med OECD om det svenska liberaliseringsåta- gandet på denna punkt. En sådan hemställan skulle betraktas som en exceptionell åtgärd som inte förekommit tidigare och som inte heller är förutsedd enligt kapitalliberaliseringsstadgan.

De begränsningar som följer av internationella åtaganden i möjligheterna att lägga restriktioner på direktinvesteringar, är givetvis oberoende av om restriktionerna införs _med stöd av valutalagstiftning eller andra bestämmel— ser. För valutakommittén är det emellertid av intresse att belysa valutalag- stiftningens principiella ändamålsenlighet som näringspolitiskt instrument även bortsett från de begränsningar i handlingsfriheten som följer av de internationella åtagandena.

Valutakommittén har dragit den allmänna slutsatsen att en valutareglering inte kan vara ett ändamålsenligt näringspolitiskt instrument. Denna slutsats har generell giltighet oavsett vilket innehåll den näringspolitiska prövningen ges. Orsaken är att valutaregleringen är inriktad på en i sammanhanget tekniskt mindre intressant variabel, nämligen enskilda kapitaltransaktioner mellan svenska moderbolag och utländska dotterbolag. Valutaregleringens ändamålsenlighet är därmed kringskuren i flera avseenden.

Prövningen måste avse den enskilda transaktionen som antingen måste bifallas eller avslås i anslutning till ansökningstillfället. Försök att sätta in transaktionen i ett större sammanhang i syfte att påverka koncernens långsiktiga utveckling i Sverige och utomlands kan inte bli operativa. Inte heller kan försök till styrning genom valutaregleringen av finansieringssidan i de utländska dotterbolagens balansräkningar nämnvärt påverka deras produktionsinriktning eller lokalisering av forskning och teknisk utveckling. Den andel av dotterbolagens finansiering som är beroende av tillskott från moderbolaget varierar starkt mellan koncernerna. Ändringar i produktions- inriktning eller fördelning av produktionen mellan Sverige och utlandet behöver inte utlösa kapitalbetalningar och ansökningar om att få företa direktinvesteringar utan expansionen utomlands kan äga rum som ett led i den normala utvecklingen och produktionstillväxten inom koncernen. På samma sätt kan forsknings— och utvecklingsverksamheten inom koncernen successivt växa i de utländska delarna utan att en ansökan om tillstånd till direktinvestering kommer att bli aktuell.

Valutakommittén har också som ett allmänt ställningstagande slagit fast att valutalagstiftningen endast bör användas för valutapolitiska syften. Denna princip återspeglas i lagförslagets ändamålsparagraf (2 &) där endast valutapolitiska problem anförs som motiv att sätta valutalagen i kraft under förhållanden som inte präglas av krig, krigsfara eller liknande exceptionella omständigheter.

Kommittén föreslår sålunda inga andra bestämmelser till stöd för en näringspolitisk prövning av direktinvesteringar än den ovan nämnda avslagsgrunden betr. investeringar som skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada. Uttrycket utomordentlig skada skall enligt diskussio- nen ovan uppfattas som ett mycket restriktivt rekvisit och ges samma tolkning som i dag är förenad med tillämpningen av valutalagen 2 a &.

Riksbankens näringspolitiska prövning av direktinvesteringar baseras bl. a. på de lokala fackliga organisationernas yttranden som skall bifogas ansökningarna. Kravet på fackliga yttranden i flertalet investeringsärenden infördes av riksbanken sedan reglerna om den näringspolitiska prövningen preciserats i valutalagen 2 a & år 1974.

Det obligatoriska kravet på yttranden har framstått som en mindre meningsfull administrativ belastning eftersom ett avstyrkande inte kunnat

påverka riksbankens beslut i ärendet. Enligt 2 a & förutsätts ju att landets intressen skulle åsamkas utomordentlig skada för att avslag skall få meddelas av näringspolitiska skäl, en formulering som hittills inte ansetts medge avslag i något fall. I vissa ärenden har också oklarheter uppkommit om vilken facklig organisation som' bör avge yttrandet, i synnerhet i koncerner med många och spridda företag.

Mot bakgrund av att valutakommittén således föreslår att den näringspo- litiska prövningen av direktinvesteringen skall vara förenad med synnerligen restriktiva avslagskriterier, förordar kommittén att det nuvarande obligato- riska remissförfarandet avskaffas.

Man kan utgå från att beslut kommer att fattas av valutastyrelsen i de fall där avslag kan aktualiseras på näringspolitiska grunder. En lämplig ordning bör därför vara att yttrande från de lokala fackliga organisationerna inhämtas i direktinvesteringsärenden om någon ledamot av valutastyrelsen begär det. Som framgår av kapitel 18 föreslår valutakommittén att de centrala fackliga organisationerna (LO och TCO) skall få permanent representation i valutastyrelsen i alla slag av valutaärenden. För närvarande är deras representation begränsad till behandlingen av direktinvesteringsärenden.

15.3.4. Rederiinvesteringar

Gällande bestämmelser om direktinvestering i rederirörelse har redovisats i avsnitt 3.3.2. I fråga om investeringar där kapitaltillskottet helt eller delvis sker i form av apport av svenska fartyg, s. k. utflaggning, krävs tillstånd från kommerskollegium (eller regeringen när ärendet bedöms vara av principiell natur). Även försäljning av svenska fartyg till svenska dotterbolag utomlands skall prövas på detta sätt. Försäljningen av fartyg till dotterbolag på icke marknadsmässiga villkor, t. ex. med lång kredit, kan därvid klassificeras som direktinvestering varvid finansiering utomlands kan krävas av moderbolaget. Om ingen utflaggning är avsedd att ske från Sverige avgör riksbanken ensam ärendet som andra direktinvesteringar.

Specialregleringen enligt överlåtelselagen (1977:494) av fartygsöverlåtel- ser från Sverige till utlandet är unik vad gäller samverkan mellan valutalagstiftningen och annan lagstiftning. Genom samråd med kommers- kollegium vid prövningen av utflaggningsärenden har riksbankens insatser kunnat begränsas till rent valutapolitiska aspekter, främst äkthetskontroll, samt fastställande av Höganäsvillkor.

I investeringsärenden som inte innefattar utflaggning genomför riksban- ken en näringspolitisk prövning enligt 2 a % valutalagen som i fråga om andra investeringar. Av det föregående (avsnitt 15.3.1) har framgått att förutsätt— ningarna för avslag efter en sådan prövning är mycket restriktiva (fall av ”utomordentlig skada”). Något avslag har heller aldrig meddelats på den grunden.

Utöver de traditionella Höganäsvillkoren (se avsnitt 15.3.2) uppställer riksbanken i fråga om rederiinvesteringar två särskilda villkor. Investeraren får inte utan riksbankens tillstånd låta det utländska bolaget överlåta fartyg till annat bolag inom koncernen. Om fartyget efter utflaggning vidaresäljs till högre pris än ursprungligt överlåtelsepris skall investeraren hemtaga mellanskillnaden till Sverige.

Sedan bytesbalansprövningen av direktinvesteringar avskaffades 1981 görs ingen skillnad mellan sjöfartsbranschens investeringar i ”bekvämlig- hetsländer” och i mer traditionella sjöfartsnationer. Några avslag på ansökningar att få göra rederiinvesteringar i utlandet har inte förekommit sedan 1977.

Enligt valutakommitténs mening bör rederiinvesteringar utomlands prak- tiskt taget helt underkastas samma valutapolitiska prövning och bestämmel- ser som andra direktinvesteringar. De överväganden som redovisats i detta kapitel avses alltså vara tillämpliga även på rederiinvesteringar utom- lands.

Sålunda bör avslag på en investeringsansökan endast få meddelas om något av de fyra ovan föreslagna avslagskriterierna är tillämpligt. Avslag efter en sjöfartspolitisk prövning avses således begränsas till fall där ”investeringen skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada”.

Kommittén har ovan föreslagit att finansieringskrav skall kunna uppställas för alla utgående direktinvesteringar, alltså även rederiinvesteringar, så länge Sverige upprätthåller den i det föregående redovisade derogationen enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstadga.

Föreskrifter motsvarande dagens Höganäsvillkor föreslås gälla generellt för alla direktinvesteringar och därmed även för rederiinvesteringar (jfr. avsnitt 15.3.2). Föreskriften om tillståndskrav för kedjebolagsbildningar kan vara av särskild betydelse i rederisammanhang. Erfarenhetsmässigt har svårigheterna för myndigheterna att behålla överblicken över koncernernas uppbyggnad utomlands varit särskilt påtagliga beträffande rederier eftersom investeringsförfarandet (fartygsregistreringen) sker i enkla former i många länder. Nämnda föreskrift bör vara ett stöd för myndigheterna i dessa sammanhang. Det bör dock observeras att föreskriften inte avses ge grund för förbud mot direktinvesteringar i ett visst land utan endast mot uppbyggnad av komplicerade koncernstrukturer.

Ovan i detta avsnitt nämndes två särskilda villkor som i dag uppställs av riksbanken om överlåtelse av fartyg inom koncernen och hemtagning av övervärde vid fartygsförsäljning. Kommittén föreslår tillståndskrav för direktinvesteringar i kedjebolag. I den mån en överlåtelse av fartyg inom en koncern utgör en direktinvestering (tillskott av apportegendom från ett bolag till ett annat eller försäljning på icke marknadsmässiga villkor) blir överlåtelsen tillståndspliktig. En ren försäljning av fartyg mellan två bolag i samma koncern blir däremot inte tillståndspliktig.

Villkor om hemtagning av övervärde vid försäljning av utflaggat fartyg kan inte uppställas enligt kommitténs förslag. För svenska rederiinvesteringar utomlands gäller emellertid, liksom för andra utgående direktinvesteringar, att investeraren inte får bidra till att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning. Om övervärdet vid försäljning av fartyg uppgår till betydande belopp och det sålunda lösgjorda kapitalet sätts in i renodlad finansiell verksamhet kan verksamheten väntas få en i huvudsak annan inriktning. Denna bestämmelse torde alltså kunna användas för att hindra kapitalutförsel i denna form för portföljplaceringsändamål men bestämmel- sen är givetvis inte begränsad till rederibranschen utan avser alla företags- kategorier som genomför direktinvesteringar utomlands och som därvid säljer utrustning till den utländska rörelsen.

15.4. Ingående direktinvesteringar

Enligt kommitténs förslag uppställs tillståndskrav för såväl utgående som ingående direktinvesteringar. Riksbankens prövning av ansökningar om ingående investeringar avses i första hand inriktas på en äkthetskontroll enligt samma principer som beträffande utgående investeringar (jfr. avsnitt 15.2).

De av kommittén föreslagna fyra avslagsgrunderna är tillämpliga också vid den valutapolitiska prövningen av ingående direktinvesteringar (jfr. avsnitt 15.3.1). Sverige upprätthåller en reservation enligt OECD:s kapitalliberali- seringsstadga på grund av den särskilda lagstiftningen och de tillståndskrav som föreligger beträffande företagsförvärv och förvärv av fast egendom inom landet (lagen 1982:617 om förvärv av svenska företag m. m. och lagen 1982:618 om utländska förvärv av fast egendom m. m.). Dessutom finns ett antal lagar som särskilt reglerar ingående direktinvesteringar i bl. a. bank- och försäkringsrörelse, finansbolag, kreditupplysningsföretag och företag som tillverkar krigsmateriel. Den etableringsrättsliga prövningen med stöd av nämnda lagar genomförs av regeringen eller andra myndigheter än riksbanken. Valutakommittén förutsätter därför att riksbanken inte heller i fortsättningen företar någon näringspolitisk prövning av ingående direktin- vesteringar.

Ett dotterföretag i Sverige till ett utländskt företag och som är en självständig juridisk person är valutainlänning. Som sådan är dotterföretaget oförhindrat att göra finansiella transaktioner inom landet. Detta gäller som framgått enligt valutakommitténs förslag även filialer här i landet till utländska företag. Valutalagstiftningen blir således fullt ut tillämplig på transaktioner mellan moderföretagen utomlands och dotterföretagen i Sverige.

De transaktioner mellan moderföretag och dotterföretag som är av särskilt intresse är direkta lån och borgensåtaganden av ena parten till förmån för den andra.

Enligt kommitténs förslag får en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd ta upp lån från eller lämna lån till en valutautlänning (utom kommersiella krediter). Riksbanken får möjlighet att hindra långivning i båda riktningarna mellan moderföretag utomlands och dotterföretag i Sverige. Vad emellertid gäller lån från moderbolag till dotterbolag bör riksbanken ha rätt att uppställa viss kortaste löptid som villkor men inte rätt att hindra lån med minst fem års löptid eftersom dessa skall vara fria enligt bestämmelserna om den valutapolitiska prövningen av direktinvestering- ar.

Enligt kommitténs förslag får en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd lämna lån till en valutainlänning mot säkerhet av borgen ställd av en valutautlänning. Detta innebär att ett dotterföretag i Sverige till ett utländskt moderföretag inte kan ta upp lån inom landet mot moderföretagets borgen utan tillstånd av riksbanken. Riksbanken kan som villkor för sådant tillstånd ställa krav att en viss andel av totala lånesumman tillförs från utlandet med viss löptid. Borgen från moderbolaget torde oftast krävas av långivarna för dotterföretagens upplåning varför ett sådant villkor kan antas bli ett effektivt instrument för att få till stånd finansiering utomlands. F. n. kräver

riksbanken normalt att minst hälften av lånebelopp över 5 miljoner kr. tillförs från utlandet av de utländska moderbolagen om lånen inte avser anskaffning av rörelsekapital till dotterföretag i Sverige. Enligt valutakom- mitténs mening är det befogat att uppställa ett sådant finansieringskrav för utlandsägda företag så länge kravet upprätthålls på finansiering av svenska direktinvesteringar utomlands.

16. Valutabankernas rörelseregler

16.1. Inledning

Som framgått av kapitel 4 kommer bankerna in i valutaregleringen på flera sätt. Rollen som valutabank ger bankerna ett avgörande ansvar för regleringens tillämpning gentemot allmänheten. Här uppträder bankerna som agenter för riksbanken; prövar och utför allmänhetens betalningsupp- drag eller hänvisar kunderna till riksbanken. Kanaliseringen av betalnings— strömmarna till och från utlandet via banksystemet är därför avgörande för valutaregleringens funktion och ger riksbanken möjligheter till uppföljning och kontroll. Detta regleras i 5, 7, 8 och 10 åå i kommitténs förslag till ny valutalag (regler om tillståndsprövning, valutahandel och sättet för valuta- överföring).

Vid sidan av betalningsförmedling i olika former får valutabankerna handla med valutor på avista- och terminsmarknaden och även hålla s. k. valutapositioner, netto. Härigenom kan den efterfrågan från allmänheten tillgodoses som följer av behovet av kurssäkringi olika formeri anslutning till handelstransaktioner eller rent finansiella transaktioner. Såväl avista- som terminsmarknadstransaktionerna är av central betydelse för kapitalrörelser- nas och växelkursens utveckling. Terminsmarknadstransaktionerna behand- las utförligt av kommittén i kapitel 17. För närvarande regleras valutahan- deln främst med stöd av valutaförordningens 25 och 3 5. I kommitténs förslag till ny valutalag grundas motsvarande reglering på 7 &. Därutöver behandlas terminsmarknaderna separat i 14 &. Allmänhetens terminsmark- nadstransaktioner får endast ske via valutabank.

Valutabankerna är också en viktig mellanhand för näringslivets — och i viss män för statens — låneaktiviteter på utlandsmarknaderna. Till följd av valutaregleringen inriktas kreditgivningen härvidlag i första hand på valutainlänningars efterfrågan, men utrymme lämnas även för krediter till valutautlänningar, normalt med s.k. svensk anknytning. Kreditgivning i svenska kronor till valutautlänningar, såväl som kreditgivning i utländsk valuta, förutsätter alltid riksbankens medgivande. Detta kan ta formen av individuella tillstånd, ramtillstånd eller generella medgivanden. Liknande tillståndskrav bibehålls även i det nya lagförslaget (16 å). Beträffande finansiering av handel sker dock en väsentlig uppmjukning och anpassning i enlighet med nu gällande praxis (se avsnitt 14.14).

Som en allt viktigare del av bankernas utrikesrörelse framstår vidare det nåt av hel- eller delägda dotterbanker i utlandet som successivt byggts upp

under senare år. Dotterbankerna — med status som valutautlänningar — berörs formellt inte av den svenska valutaregleringen i sina transaktioner med andra valutautlänningar. Eftersom själva etableringen har formen av en direktinvestering krävs dock valutatillstånd från riksbanken, som även uppställer särskilda villkor för investeringens genomförande. Valutalagstift— ningen medger mer långtgående villkor i samband med banketableringar utomlands jämfört med de som uppställs för vanliga företags direktinveste— ringar. De svenska bankernas utlandsetableringar behandlar valutakommit- tén i avsnitt 16.5.

Bankernas utrikesrörelse är föremål för en långtgående reglering med stöd av såväl banklagen som valutaregleringens olika författningar. Betydande begränsningsregler återfinns även för institutens inhemska rörelse med stöd av den kreditpolitiska lagstiftningen vid sidan av banklagen. Ivissa fall kan de kredit- och valutapolitiska regleringsinslagen ta formen av fasta, förutbe- stämda normer, men till övervägande del bildar regelsystemen flexibla ramar för riksbankens handlande. Av kommitténs överväganden i det följande framgår att denna ganska betydande handlingsfrihet för riksbanken, i såväl kredit- som valutapolitiken, bör bibehållas. Möjligheter att utforma och över tiden variera detaljerade regler för bankernas utrikesrörelse måste enligt kommitténs uppfattning föreligga för en centralbank.

16.2. Bankerna som agenter för riksbanken

För att valutaregleringen skall tillämpas på ett för företag och allmänhet praktiskt sätt krävs att riksbanken i betydande grad kan delegera beslutan- derätt i valutafrågor till valutabankerna. Detta gäller merparten av transaktionerna till eller från Sverige. En huvudregel för systemet blir följaktligen att i princip alla utlandstransaktioner kanaliseras via bank. Banken har att pröva om transaktionen i fråga får utföras utan särskilt tillstånd av riksbanken. Är så fallet får banken medverka som mellanhand, annars hänvisas kunden till riksbanken.

Som valutaregleringen hittills varit konstruerad arbetar därför valutaban- kerna som agenter för riksbanken — en ovanlig form av myndighetsutövning genom enskilda inom svensk offentlig förvaltning. Bankerna tolkar och tillämpar valutaförordningens bestämmelser och riksbankens tillämpnings— föreskrifter, vilket ställer krav bl. a. på att handläggande tjänstemän besitter erforderliga kunskaper och är införstådda med de krav som myndighetsut- övningen ställer. Ett beslut av valutabank har samma dignitet som ett tillstånd av riksbanken själv. Detta förhållande är väl förankrat i dagens praxis för valutaregleringens administration. Valutakommittén vill här inte föreslå någon ändring, men har funnit att den legala grunden för denna nu fungerande ordning är oklar och föreslår därför att en reglering av delegationsrätten direkt införs i den nya valutalagen (5 5).

I samband med utvärderingen av nuvarande tillämpning har kommittén övervägt alternativa former för att säkra en decentralisering av beslutande- rätteni valutafrågor. Ett sådant alternativ vore att bankerna endast tillsåg att kunden lämnar formell valutaanmälan och därefter verkställde valutatran- saktionen. Ansvaret för' att förfarandet är tillåtet skulle i en sådan ordning

helt läggas på uppdragsgivaren (kunden) och kontrollfunktionerna koncen- treras till en i efterhand gjord granskning av ett urval transaktioner. Valutakommitténs bedömning är emellertid att det nuvarande systemet med valutabankerna som direkta agenter och myndighetsutövare är överlägset andra alternativa lösningar, såväl med hänsyn till valutaregleringens funktion och likformiga tillämpning gentemot allmänheten som till kontroll- förutsättningar, tillgodoseendet av statistikkrav o. dyl.

Valutakommitténs vägval i fråga om beslutanderätten i valutafrågor framgår av lagförslagets 5 &. Där slås uttryckligen fast att riksbanken har rätt att delegera beslutanderätt och att tillstånd i valutafrågor som lämnas efter delegering — t. ex. av valutabank — har samma dignitet som tillstånd lämnat av riksbanken själv. I förslagets 7 & regleras valutahandeln vidare. Här formuleras ett legalt stöd för vad kommittén i kapitel 4 benämnt riksbankens kvalitativa och kvantitativa styrning av valutahandeln samt för bankernas rapporteringsskyldigheter. Denna styrning utövas genom valutahandelstill- stånden, som behandlas nedan. (Se även avsnitt 4.2 och bilaga 4.1).

Det bör ankomma på riksbanken att diskretionärt bestämma över delegeringen inom valutaregleringen, t. ex. om vem som får vara valuta- bank. Denna handlingsfrihet för centralbanken är enligt kommitténs uppfattning motiverad av den speciella roll olika tillståndshavare spelar i sammanhanget, främst banker och fondkommissionärer. Det bör inte heller föreligga hinder för riksbanken att meddela differentierade former av auktorisation för skilda institut på marknaden om detta bedöms nödvän- digt.

För att delegeringen av beslutanderätt i valutafrågor skall fungera på ett tillförlitligt sätt förutsätts riksbanken vidare ha möjlighet att ingripa om en tillståndshavare, t. ex. en valutabank, inte tillämpar valutaföreskrifterna korrekt vid prövningen av allmänhetens transaktioner. Ansvaret för tillämpningen har i valutahandelstillstånden lagts på bankernas ledningar, som har att tillse att berörda inom den egna organisationen besitter erforderlig kännedom om valutaföreskrifterna och de särskilda krav som delegeringen från riksbank till valutabank ställer. Som tidigare framgått träder de enskilda banktjänstemännen i dessa sammanhang in i en direkt myndighetsutövning.

Kommittén vill inte utesluta att valutabankerna och deras personal i vissa lägen hamnar i lojalitetskonflikter mellan kunders olika önskemål å ena sidan och riksbankens föreskrifter å den andra. Ett sätt att inskrida mot direkta missförhållanden i valutabankernas valutaprövning är att riksbanken med omedelbar verkan berövar det felande institutet dess auktorisation (valutahandelstillståndet). Alternativt kan riksbanken givetvis inskränka tillståndets omfattning på ett visserligen kännbart men inte fullt så drastiskt sätt, t. ex. genom att införa begränsningsregler för bankens betalningsför— medling eller reducera limiterna för bankens valutapositioner.

Valutakommittén har emellertid bedömt att en sanktion som på detta sätt kopplas till bankernas valutahandelstillstånd har begränsat praktiskt värde för riksbanken genom att den mycket sällan kan tillgripas. Sanktionen kan bli aktuell endast i särskilt flagranta fall, till följd av de långtgående återverk- ningarna som den medför för berörda institut. Enligt valutakommitténs mening kan också principiella skäl anföras mot att villkoren i valutahandels-

tillstånden, som är avsedda att vara instrument för valutapolitiken, används som sanktionsmedel.

Som alternativ föreslår därför kommittén att även ett avgiftssystem skall kunna tillämpas gentemot valutabankerna med hänvisning till det övergri- pande ansvar för valutaprövningen som åvilar bankernas ledningar enligt valutahandelstillstånden. Om en bank vid granskningen av en transaktion, dvs. i sin myndighetsutövning, befunnits uppenbart ha åsidosatt sina skyldigheter, skall riksbanken kunna besluta att förelägga en särskild avgift för att beivra förfarandet. Den föreslagna avgiften får dock inte gå utöver det värde som den klandervärda valutatransaktionen uppgått till och därutöver föreslås att en övre beloppsgräns på 1 miljon kr. skall gälla.

Riksbankens beslutanderätt i valutaärenden utövas enligt den nya valutalagen liksom tidigare av valutastyrelsen. Allmänheten och bankerna kan överklaga valutastyrelsens ställningstaganden till riksbanksfullmäktige men inte till någon besvärsinstans utanför riksbanken. Det är främst centralbankens unika konstitutionella ställning samt fullmäktiges samman- sättning och valutapolitiska kompetens, som utgör hinder för ett sådant förfarande, vilket kommittén närmare behandlar i avsnitt 18.6. En form för utomstående, parlamentarisk prövning av valutapolitikens allmänna inrikt- ning och principerna för valutaregleringens tillämpning rymmer den årliga granskning av riksbankens verksamhet som riksdagen genomför.

16.3. Restriktioner på bankernas balanser och den löpande valutahandeln

De regler som fr. o. m. 1 oktober 1984 styr bankernas agerande på valutamarknaden har närmare berörts i avsnitt 4.2 (valutahandelstillstånden, VTH). Allmänt kan sägas att nya VHT lägger restriktioner på storheter som kan räknas fram ur bankernas balanser. Här återfinns bankernas nettoställ- ning i utländsk valuta, avista, liksom skillnaden mellan fordringar och skulder på termin samt valutapositionerna totalt (avista + termin). Limiterna för bankernas egenbehållningar, avistapositionerna, avser främst att motverka sådana svängningar i banksystemets valutainnehav som kan påverka kapitalrörelsernas omfattning och valutareserven. Sedan 1977 räknas bankernas valutainnehav inte in i den officiella — av riksbanken kontrollerade — valutareserven. Flexibiliteten i bankernas agerande på valutamarknaden har här successivt utökats, bl. a. har möjligheter nu öppnats för bankerna att uppvisa nettoskuld avista i utländska valutor. Marknadsutvecklingen och konkurrensen mellan bankerna leder till att betydande svängningar i bankernas positioner normalt kan inträffa. Från valutapolitisk synpunkt föreligger dock behov att hålla tillbaka svängningar i banksystemets egeninnehav av valutor liksom att begränsa omfattningen av de totala nettopositionerna i enskilda utländska valutor liksom i svenska kronor (avista + termin). VHT-limiterna hindrar här bankerna från att påta sig alltför stora kursrisker i sina utrikesrörelser, vilket är viktigt för bankernas solvens. Skulle stora kursförluster inträffa, drabbar de emellertid

inte bara den direkt utsatta banken utan får återverkningar på banksystemet liksom på valutareserven.

Bankernas valutakonton för inlåningi utländsk valuta är nära förknippade med den löpande valutahandeln. Regler som rör valutainlänningars använd- ning och förräntning av medel på valutakonton avser att i möjligaste mån eliminera kraftigare svängningar i kontoställningarna och att förhindra placeringar av ren portföljkaraktär. För valutainlänningar finns således paralleller till de limiter som VHT uppställer för valutabankernas egna valutapositioner och valutakontona avses normalt fungera som transaktions- konton. Begränsningsregler för valutautlänningars depositioner hos svenska banker gäller inte inlåning i utländsk valuta utan de fall då valutautlänningar håller kronor på s. k. externa kronkonton. Den största delen av dessa konton utgörs av utländska bankers transaktionskassor i svenska kronor.

Det är således de valutapolitiskt centrala effekterna av kontotransaktioner i svenska kronor eller i utländsk valuta som riksbankens begränsningsregler i detta sammanhang tar sikte på. Riksbanken bör även i fortsättningen kunna föreskriva vilka slag av konton valutabankerna får hålla i anslutning till utrikesrörelsen samt hur villkoren skall utformas.

Banksystemets kursrisker begränsas som tidigare framgått kvantitativt av valutahandelstillståndens regler för valutahandeln och valutapositionerna. Andra riskfaktorer — t. ex. ränterisker, likviditetsrisker och länderrisker — berörs från mer övergripande och kvalitativa utgångspunkter. Dessa riskfaktorer är direkt knutna till bankernas förmedling av krediter i utrikesrörelsen. Kommittén uppehåller sig här vid den utlandsupplåning som svenska företag kanaliserar via banksystemet, detta som illustration till den sårbarhet som just likviditetsriskerna skapar för bankerna. I avsnitt 16.4 återkommer kommittén till överväganden som speciellt rör bankernas kreditgivning till valutautlänningar.

I betalningsbalansen registreras företagens valutalån — med undantag för s. k. kommersiella krediter (krediter på högst sex månader för export och import) — som långfristig svensk utlandsupplåning. Valutabankerna refinan- sierar ofta dessa ”långa” krediter i form av korta krediter på den internationella interbankmarknaden. I ett läge med mer allvarliga störningar på denna internationella marknad kan villkoren för den svenska finansie- ringen snabbt ändras och refinansieringsmöjligheterna kan på kort tid radikalt minskas. Valutabankernas s. k. löptidstransformering skapar såle- des likviditetsrisker i utrikesrörelsen. Sårbarheten till följd av bristande balans i tidsprofilen för upp- och utlåning är för närvarande av större betydelse för svenskt vidkommande än de direkta & k. länderriskerna avseende egna utestående krediter till olika skuldtyngda länder inom t. ex. Sydamerika eller Östeuropa (se kap. 4).

Diskussioner beträffande riskerna som följer av bankernas löptidstrans- formering pågår för närvarande såväl i Sverige som på det internationella planet. Rimligen har myndigheter och bankinstitut i denna fråga betydande gemensamma intressen men några enkla tekniska lösningar föreligger inte. Det framstår som ett naturligt önskemål att bankerna så långt som möjligt tar upp lån som tidsmässigt balanserar de långfristiga valutalån som bankerna förmedlar till kunder på den inhemska marknaden.

Viss gardering mot likviditetsrisker sker löpande bl. a. genom särskilda

stand-by-avtal mellan svenska banker och utländska institut, men det är osäkert om dessa avtal fungerar tillfredsställande i ett läge med mer allvarliga störningar på marknaden. Enligt nu gällande VHT (4 &) bör ”så god överensstämmelse som möjligt” eftersträvas mellan de löptider som banker- na redovisar på skuldsidan resp. på tillgångssidan, för att minimera likviditetsriskerna i anslutning till låneportföljen. VHT innehåller som synes i allt väsentligt kvalitativa riktlinjer för bankernas upplåning och utlåning i anslutning till utrikesrörelsen. Någon skärpning härvidlag vad exempelvis gäller upplåningens tidsprofil vill kommittén inte rekommendera. Det föreligger dock legala förutsättningar för skärpta krav om sådana behov skulle uppstå. Att bankernas rörelse blir föremål för begränsningsregler av skilda slag är naturligt och accepterat i alla länder. En omfattande reglering förekommer som inledningsvis nämnts också för bankernas inhemska rörelser. I många fall sker denna genom fixerade normer t. ex. avseende kapitaltäckning och kassareserver. Att i lagstiftningen ange preciserade regler t. ex. för bestämningen av bankernas valutapositioner är dock inte möjligt eller praktiskt genomförbart. Det är enligt kommitténs mening nödvändigt att också i fortsättningen lämna riksbanken betydande frihet att utforma detaljerade begränsningsregler för bankerna efter vad som vid varje tillfälle bedöms erforderligt. Beskrivningen i kapitel 4 beträffande valutabankernas auktorisation, regleringen av valutahandeln och valutapositionerna samt vissa övriga riktlinjer för utrikesrörelsen, illustrerar riksbankens politik så som den utformats i nu gällande valutahandelstillstånd. Dessa har som tidigare nämnts nyligen varit föremål för omprövning och valutakommittén har funnit dem väl avvägda och saknar anledning att här föreslå förändringar. De närmaste åren bör bankernas utrikesrörelse kunna styras enligt nya VHT:s riktlinjer. Kommittén har även berört begränsningsregler för bankernas valutakon- ton i nära anslutning till den löpande valutahandeln och förmedlingen av krediter. I avsnitt 14.3 redovisas närmare överväganden rörande dessa kontoslag. I kapitel 17 om terminsmarknaden återfinns därutöver ytterligare förslag till anpassningar av regelsystemet för bankerna. Kommitténs förslag till avgränsning av handeln med utländska valutor, fordringar eller fondpapper till riksbanken eller de institutioner som erhållit riksbankens särskilda tillstånd ger möjlighet att förena auktorisationen som valutabank med detaljerade regler för utrikesrörelsen (t. ex. i form av valutahandelstillstånd). Rätten för riksbanken att här föreskriva regler följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Mot bakgrund av valutakommit- téns överväganden ovan kan följande huvudinriktning för riksbankens styrning formuleras. Riksbanken skall kunna föreskriva — i vilken omfattning och på vilka villkor handel med utländska betalnings- medel och utländska fondpapper får bedrivas,

— vilka slag av utländska tillgångar och skulder som får innehas samt omfattningen därav, — i vilken omfattning och på vilka villkor lån får tas upp från och lämnas till en valutautlänning,

— vilka slag av konton som får föras för valutatransaktioner och på vilka villkor dessa konton får användas samt — i vilken omfattning granskning och rapportering av valutatransaktioner skall ske.

De här angivna punkterna avser således att täcka de övergripande delarna av bankernas utrikesrörelse och därmed att säkra en tillfredsställande insyn och kontroll från riksbankens sida.

Det är ofrånkomligt — och i allt väsentligt en avsedd effekt — att restriktioner för valutahandeln återverkar på de enskilda institutens rörel- seinriktning och konkurrensförmåga på internationella marknader. I förhål- landet mellan valutabankerna bör restriktionerna dock vara konkurrens- neutrala. Därför anser valutakommittén det vara av betydelse att eventuella framtida förändringar i behandlingen av bankernas utrikesrörelse blir föremål för överläggningar mellan riksbanken och berörda institut så att återverkningarna ingående analyseras. Så skedde t.ex. inför 1984 års VHT-beslut. Bankerna har, som tidigare konstaterats, ingen formell besvärsrätt över riksbanksfullmäktiges slutliga ställningstaganden.

Kommittén vill här på nytt understryka att valutaregleringen med den föreslagna utformningen inte direkt återverkar på bankernas bruttoomslut- ning inom valutahandeln, varför en fortsatt tillväxt av denna handel bör kunna ske utan friktion på marknaden. Valutabankerna är, som tidigare redovisats, i allt väsentligt oförhindrade att köpa och sälja valutor och även att förmedla krediter i utrikesrörelsen i betydande omfattning.

16.4. Valutabankernas fordringar på valutautlänningar

Valutakommittén vill i anslutning till överväganden om olika transaktions- kategorieri utrikesrörelsen ta upp några frågor som rör bankernas fordringar på valutautlänningar i form av depositioner eller kreditgivning. Nuvarande regler har här tillkommit för att reservera bankernas kreditkapacitet för svenska intressen och restriktionerna begränsar därutöver institutens och nationens internationella risktagande.

Valutabankerna har enligt gällande VHT rätt att låna upp valutor på internationella marknader, genom inlåning från utländska banker på valutakonto på tider från några dagar och uppåt, för vidareutlåning genom deposition hos andra banker. Några kvantitativa begränsningar för denna depositionshandel gäller inte så länge upplåning och depositioner balanserar (se avsnitt 4.3). Bankerna medges däremot normalt inte att lämna krediter till utländska låntagare, utan svensk anknytning. I begränsad utsträckning lämnar riksbanken tillstånd till bankerna att delta i större krediter som arrangeras av internationella banksyndikat, t. ex. när detta bedöms främja svensk export. Bankerna har vidare beviljats individuella ramar inom vilka de kan förvärva obligationer i utländsk valuta. I båda fallen kräver engagemangen finansiering genom motsvarande utlandsupplåning, till följd av såväl valutahandelstillståndens begränsningsregler som särskilda refinan- sieringskrav som är uppställda för dessa transaktionskategorier.

Vad gäller handelsfinansiering råder normalt en betydande frihet för

valutabankerna att lämna lån till svenska företags utländska motparter och till utländska banker. Valutaregleringen medger att bankerna i detta sammanhang håller vissa kortfristiga fordringar i såväl svenska kronor som i utländsk valuta. Bankernas fordringar i utländsk valuta till följd av kommersiell kreditgivning refinansieras normalt utomlands; för långfristiga handelskrediter uppställer riksbanken som regel särskilda refinansierings- krav. (Se även avsnitt 3.3.8 Krediter.) Bortser man från handelsfinansiering- ens område behandlas dock bankernas utländska kreditgivning restriktivt för närvarande. Till bilden hör även att valutabankernas möjligheter att garantera betalningar och öppna eller bekräfta remburser är knutna till svenskrelaterade affärer.

En deposition kan vara en kort placering hos en förstklassig utländsk bank på det sätt som ovan beskrivits. Men depositioner från andra banker används även av exempelvis latinamerikanska institut för att finansiera strukturella betalningsunderskott. Gränsdragningen med avseende på risktagande kan således vara svår att fastlägga samtidigt som de svenska bankerna har stor frihet att delta i depositionshandeln och i samband därmed öka eller minska sina valutafordringar på, resp. skulder till, utländska institut med balanse- rande belopp. Valutahandelstillstånden föreskriver här att valutabankernas ledningar har att fastställa limiter för institutens engagemang gentemot enskilda banker och länder, samt att valutatransaktionernas totalvolym hålls i rimlig proportion till den egna bankens storlek och kundunderlag. Det finns således möjligheter för riksbanken att ingripa om bruttobeloppen blir excessiva. Riksbanken och bankinspektionen har givetvis även anledning att följa urvalet av banker hos vilka depositioner sker.

När det gäller kreditgivning till valutautlänningar (banker eller andra) har den svenska valutaregleringen som antytts ovan alltid varit mycket restriktiv. Denna restriktivitet har av valutapolitiska skäl i högsta grad gällt krediter i svenska kronor, vilket utvecklas mer ingående av kommittén i avsnitt 14.9. Krediter i utländsk valuta tillåtsi stort sett endast om krediten har en påtaglig anknytning till svenska intressen. Det är därmed främst fråga om krediter i samband med svensk utrikeshandel, krediter till svenska dotterbolag i utlandet etc.

Det är uppenbart att krediter till utländska låntagare i utlandet, som refinansieras utomlands av exempelvis en långivande svensk bank, inte direkt påverkar nettoflödet av valutor till eller snarare från Sverige. I stället är det valutabankernas riskexponering och kreditkapacitet som i detta sammanhang lyfts i förgrunden. Kommittén har i det föregående berört de svenska bankernas betydande engagemang i företagens utlandsupplåning och pekat på den sårbarhet som inträder om bankerna finansierar valutalån på ett från likviditetssynpunkt otillfredsställande sätt. Det bör här på nytt understrykas att likviditetssvårigheter och kreditförluster — som i-dagens riskfyllda internationella marknadsläge måste betraktas med ett större allvar än förr — över en viss gräns blir ett problem för centralbanker och tillsynsmyndigheter i de exponerade bankernas hemland. Valutakommittén förutser därför ett behov av att kvarhålla en restriktiv linje vad gäller bankernas fordringar på utlandet. Sveriges betalningsbalansläge de närmaste åren bildar heller inte någon bra bas för långtgående liberaliseringar och starkare expansion av bankernas internationella verksamhet. Betydande

delar av de svenska bankernas kreditkapacitet måste — åtminstone i den närliggande framtiden — reserveras för svensk eller svenskanknuten upplå- ning.

Dessa konstateranden utesluter dock inte att det redan i nuvarande läge finns skäl för en viss utökad kreditgivning utan anknytning till Sverige — vad som vanligen brukar kallas reciprocitetsargumentet. Nuvarande regelsystem medför att bankerna visserligen kan sälja ut (bortparticipera) delar av sina egna engagemang med svensk anknytning till utlandet, men de är förhind- rade att utan särskilt tillstånd överta motsvarande andelar utan svensk anknytning, som erbjuds av utländska banker. Att inte få besvara propåer från utländska banker om svenskt engagemangi olika internationella projekt skapar givetvis reciprocitetsproblem i lägen då svenska banker själva söker organisera projekt med andra länders stöd.

Valutakommittén vill därför föreslå att vissa lättnader i dagens reglering prövas härvidlag. Valutabankerna hör av riksbanken kunna erhålla särskilda limiter för att delta i ””reciprocitetsmotiverade operationer”. Det avsnitt som berörs av sådana lättnader är i första hand kreditgivningen i utländsk valuta till utländska banker och andra, utan svensk anknytning. Därutöver bör bankernas möjligheter att garantera betalningar samt att öppna eller bekräfta remburser utan svensk anknytning utvidgas genom den föreslagna limitkonstruktionen. Kommittén avstår från att i detalj precisera liberalise— ringens omfattning härvidlag. Den konkreta utformningen av valutabanker- nas handlingsutrymme bör bestämmas av berörda myndigheter efter överläggningar med de enskilda instituten. Liberaliseringen kan lämpligen ske stegvis och parallellt med omläggningen kan valutabankernas rapporte- ringsrutiner behöva ses över.

16.5. Bankernas utländska etableringar

16.5.1. Inledning

De svenska bankerna har successivt byggt upp ett omfattande nät av hel- eller delägda dotterbanker i utlandet. Etableringarna är en följd av bl. a. näringslivets internationalisering, den expanderande svenska utrikeshandeln och bankernas konkurrenssituation gentemot utländska institut i viktiga euromarknadscentra. Valutakommittén har i avsnitt 4.5 beskrivit utlands- etableringarnas framväxt och inriktning.

Som framgått i tidigare avsnitt får svenska banker förvärva aktier i utländska bankinstitut om det kan anses ”gagneligt för bankväsendet eller det allmänna” enligt banklagen (55 å). Sådana förvärv kräver tillstånd av regeringen, som remitterar ansökningar härom till bankinspektionen och riksbanken. I regeringens tillstånd föreskrivs att den svenska moderbanken skall vara skyldig att lämna bankinspektionen de uppgifter om det planerade bolagets verksamhet som inspektionen finner nödvändiga för kännedom om förhållanden av betydelse för moderbankens säkerhet och en sund utveckling av dess rörelse.

Eftersom det är fråga om direktinvestering krävs vidare valutatillstånd av riksbanken. Sådant tillstånd lämnas på grundval av de valutaföreskrifter som

gäller för direktinvesteringar i allmänhet. När det gäller banker har emellertid riksbanken sedan 1982 i princip krävt permanent utlandsfinansie- ring av investeringarna, dvs. finansieringskravet gäller tills vidare utan angiven tidsgräns. För näringslivets övriga direktinvesteringar kräver riksbanken normalt femårig utlandsfinansiering. De tillkommande kraven betraktas av valutabankerna som en konkurrenshämmande belastning för rörelsen. Riksbanken hänvisar till det rådande betalningsbalansläget och till att bankerna på grund av sin verksamhetsinriktning vanligen har bättre förutsättningar än andra företag att uppta och sköta utlandslån.

I riksbankens tillstånd till bankinvesteringar föreskrivs vidare att veder- börande svenska moderbank skall använda sitt inflytande i den utländska banken för att förhindra att denna agerar på ett sätt som strider mot de svenska valutaintressena. Moderbanken skall i förväg informera riksbanken om viktigare ändringar i dotterbankens organisation och rörelseinriktning. Härjämte skall moderbanken lämna riksbanken de uppgifter riksbanken begär om dotterbanken och dess rörelse.

Utöver vad som föreskrivits i tillstånden förutsätter såväl bankinspektio- nen som riksbanken att utlandsbankernas rörelse i hög grad inriktas på svenska intressen. Bankinspektionen har som en riktpunkt angivit att minst 70 % av dessa bankers utlåning bör ha svensk anknytning, i den mån det är fråga om helägda dotterbanker. I annat fall reduceras kravet i proportion till den svenska moderbankens ägarandel.

Kravet på svensk anknytning är ett sätt för myndigheterna att tillse att utlandsetableringarna är samhällsnyttiga, i enlighet med vad som sägs i banklagen. Vidare skall svenskanknytningen bidra till att begränsa dotter- bankernas risktagande, då man kan förutsätta att det normalt är lättare för bankerna att bedöma kreditvärdigheten hos svenska eller svenskägda låntagare än hos utländska. För såväl moder- som dotterbanker innebär detta en väsentlig restriktion för verksamhetens inriktning. Vad som är svenskan- knutna affärer eller inte kan vara svårt att avgöra och den relativt långtgående riktlinjen (70 %) leder enligt bankernas uppfattning lätt till allt för stor ensidighet i dotterbankernas engagemang. Som redovisats i avsnitt 4.5 understiger i praktiken också den svenskanknutna andelen i dotterban- kernas kreditportföljer bankinspektionens riktlinjer.

Valutabankerna tillåts för närvarande inte att etablera sig i utlandet i form av filialer (avdelningskontor). En filial utgör en integrerad del av den bank som företar etableringen. Det generella filialförbudet grundar myndigheter- na på en tolkning av banklagen, där uteslutande förvärv av aktieri utländska institut behandlas och regleras (dvs. direktinvesteringar). Restriktionerna vad gäller svenska bankers filialeri utlandet är således primärt inte grundade på valutalagstiftning, men har nära anknytning till valutaregleringen, bl. a. vad gäller gränsdragningen mellan valutainlänningars respektive valutaut- länningars ställning och befogenheter. En filial till en svensk bank är t. ex. att betrakta som valutainlänning, oberoende av dess lokalisering. Filialförbudet innebär dock att alla svenska banketableringar utomlands i dag tar formen av dotterbolag, vilka automatiskt har status som valutautlänningar. Detta underlättar etableringarnas hantering ur valutaregleringssynpunkt. Därutö- ver medför kravet på valutatillstånd för etableringen i form av dotterbolag enhetliga förutsättningar för riksbankens fortlöpande insyn och kontroll.

Förbudet mot svenska bankers utländska filialer har varit föremål för kritik från bankhåll. Bl. a. finns önskemål om att etableringar i form av avdelningskontor skall kunna ske på den nordiska marknaden. Genom att välja en enklare och mindre kapitalkrävande etableringsteknik jämfört med dagens dotterbolagsbildningar skapas enligt bankernas uppfattning friare och fördelaktigare former för utrikesrörelsens expansion. Etableringar i form av filialer förutsätter att dessa specialregleras ur valutaregleringssyn- punkt så att de utländska kontoren erhåller status som valutautlänningar. (Filialer i utlandet betraktas som valutainlänningar enligt lagförslaget l 5).

Frågan om framtida utlandsetableringar i filialform har inte närmare övervägts av valutakommittén. Som ovan framgått är de nuvarande restriktionerna primärt inte grundade på valutalagstiftningen och behand- lingen av bankernas krav på friare etableringsformer på utländska markna- der har direkt koppling till den översyn av de allmänna rörelsereglerna för svenskt bankväsende som nu pågår. Även formerna för de utlandsägda bankernas kommande verksamhet i Sverige är av stor betydelse i detta sammanhang. Valutakommittén förutsätter därför att filialförbudet kommer upp till prövning i den sittande kreditmarknadskommitténs arbete med banklagstiftningen, eller i anslutning till att denna kommitté lämnar sitt betänkande.

16.5.2. Erfarenheter av utlandsetableringar

Det är uppenbart ett samhällsintresse att de svenska bankerna ges goda möjligheter att förstärka den internationella konkurrenskraften och öka provisions- och ränteintäkterna via sina utlandsetableringar. En konkurrens- kraftig banksektor är avgörande bl. a. för finansieringen av den svenska utrikeshandeln och annan upplåning utomlands, såväl av svenska dotterbo- lag i utlandet som av deras moderbolag. Valutakommittén vill här understryka den samhällsekonomiska betydelsen av att det starkt interna- tionaliserade svenska näringslivet har en väl utbyggd service av banktjänster att tillgå inom områden som valutahandel, betalningsförmedling och finansiering i olika former. Detta förutsätter att bankkoncernerna anpassar sina etableringar till de viktiga internationella marknaderna för varor, tjänster och kapital.

Samtidigt som bankernas utlandsetableringar erfarenhetsmässigt medför nytta för Sverige och för svenskt näringsliv är de också förknippade med risker och problem. Kraven på god kompetens och på betryggande kapitalresurser måste därför ställas höga. Ett problem gäller vidare hur svenska myndigheter skall kunna bedriva en effektiv övervakning av bankerna i utlandet vad gäller rörelseinriktning och risktaganden. Hur denna övervakning för närvarande går till har beskrivits i avsnitt 4.5.

Erfarenheterna kan i huvudsak anses vara goda när det gäller att få uppgifter om bankerna, antingen direkt eller via moderbankerna. I några fall (Schweiz, Luxemburg och Singapore) har dock myndigheterna åtminstone till en början haft vissa reservationer mot uppgiftslämnande från banker i respektive land till myndigheter i Sverige. Exempelvis har man invänt mot att

uppgifter från dotterdotterbank lämnats direkt till myndighet i Sverige utan att först konsolideras med dotterbanken.

Sistnämnda fall belyser en nackdel med att dotterbanker utomlands bildar egna dotterbolag, vilket skett i några fall. Över huvud taget blir kontrollen över sådana utgreningar från dotterbankerna sämre, inte bara från svenska myndigheters sida utan även från de svenska bankernas. Riksbanken har därför haft en restriktiv attityd till indirekt ägande. Trots den övervakning som förekommit (och som till stor del är av relativt sent datum) visar riksbankens erfarenheter att allvarliga problem kan uppstå och utvecklas i utlandsetableringarna utan att svenska myndigheter får kännedom om dem förrän på ett mycket sent stadium. Det finns exempel på att det även dröjt innan moderbankerna fått problemen klara för sig, medan man i andra fall dröjt med att informera myndigheterna till dess att man varit tvungen, då bl. a. för att begära tillstånd till kapitaltillskott för att täcka förluster. Riksbanken har sedan några år tillbaka framhållit för bankerna att man vill bli informerad om problem på ett så tidigt stadium som möjligt. Samma sak gäller planer på viktiga organisationsförändringar och dylikt.

Utvecklingen för flertalet svenskanknutna banker har hittills i stort sett varit gynnsam, även om icke oväsentliga förluster också kunnat registreras. De största problemen har uppstått genom kreditförluster av traditionellt slag, således utan anknytning till länderrisker. Det är i första hand konsortieban- ker som drabbats. Om förluster uppstår kan dessa täckas på olika sätt. I vissa fall har t. ex. kapitaltillskott skett direkt från moderbankerna, medan man i andra fall gått via dotterbanker utomlands. Det faktum att förlusterna i flera fall drabbat just konsortiebanker har dock inneburit en extra komplikation. De begränsade styrmöjligheterna för varje enskild delägare är ett problem i samband med denna ägandeform. Det kan här noteras att antalet konsor- tiebanker minskat på senare tid.

Allmänt kan sägas att internationell bankverksamhet blivit mera riskfylld under de senaste åren. Valutakurs- och räntefluktuationerna har ökat. Det mest akuta problemet för närvarande är de stora länderriskerna. De sistnämnda är emellertid inte så allvarliga för de svenskanknutna utlands- etableringarna, åtminstone inte direkt. Som framgått i avsnitt 4.5 är sålunda utlandsetableringarnas fordringar på exempelvis latinamerikanska länder relativt begränsade, även om man inte kan bortse från dem. Orsaken härtill är säkerligen till stor del de svenska myndigheternas krav på svensk anknytning i utlåningen. Vidare har svenska banker i viss mån följt politiken att koncentrera sådana risker till moderbankerna.

Indirekt har emellertid länderriskerna (liksom andra risker för internatio- nella banker) stor betydelse för de svenska utlandsbankerna genom deras stora beroende av interbankmarknaden för sin finansiering. De svenska bankerna är således känsliga för störningar i denna marknad.

Med interbankupplåningen sammanhänger vidare den betydande löptids- transformering som utlandsbankerna genomför i sin rörelse. Dessa banker ägnar sig sålunda i betydande utsträckning åt att låna in kort och låna ut långt, vilket kommittén tidigare diskuterat i avsnitt 16.3. Den statistik över löptidstransformeringen som under ett par år insamlats inom ramen för BIS-samarbetet, tyder, även om den är bristfällig, på att svenska banker och särskilt deras utländska dotterbanker har en stor löptidstransformering

internationellt sett. Det finns således enligt kommitténs uppfattning anled- ning för svenska myndigheter att ägna särskilt stor uppmärksamhet åt likviditetsriskerna i utlandsetableringarna. Dessa berör riksbanken i hög grad, då eventuella fallissemang drabbar moderbankerna med återverkning- ar i sista hand på den svenska valutareserven. Riksbanken måste därför räkna med möjligheten att behöva träda in som ”lender of last resort”.

16.5.3. Regler och tillståndsprövning

De senaste åren har inneburit en snabb utveckling till en situation, där moderbanken på ett internationellt plan anses ansvarig för en dotterbanks förpliktelser och bankens likviditet och soliditet bedöms för koncernen som helhet. Genom koncentrationen på koncernen sammantagen, blir central- banken och tillsynsmyndigheterna i moderbankens hemland ansvariga för att utöva kontroll över koncernens delar och ge erforderligt stöd i kriser. Riksbanken och bankinspektionen har ungefär samma intresse att påverka dotterbankerna som att påverka de svenska moderbankerna och bevaka kreditfördelningen mellan krediter med svensk anknytning och andra. Riksbanksfullmäktige har t. ex. i anslutning till tillståndsprövningen av utlandsetableringar mycket klart uttalat att anknytningen till svenska intressen måste styra dotterbankernas kreditgivning på samma sätt som gäller för moderbankerna. Vidare behandlar valutahandelstillstånden fr.o.m. oktober 1984 riskfaktorer och kontrollsystem med avseende på utländska banker där svenska valutabanker har betydande ägarintresse. Även här finns paralleller till styrningen av moderbankernas utrikesrörelser.

Valutakommittén kan konstatera att det samlade grepp som moderban- kernas myndigheter på detta sätt bör ha över internationella koncerner numera är allmänt accepterat, bl. a. inom den s. k. tio-gruppen där de större industriländerna representeras, även om lagstiftningen i vissa länder ännu inte anpassats därtill. I praktiken reses numera knappast några formella svårigheteri anslutning till övervakningen och det internationella samarbetet inom området utvecklas snabbt. Styrkan i myndigheternas inflytande över bankerna och bankkoncernerna varierar givetvis mellan olika länder, men detta synes inte vara beroende av om valutareglering tillämpas eller ej. Förklaringen torde helt enkelt vara att internationellt verksamma bankkon- cerner inte kan äventyra sin ställning genom att inte följa de önskemål och rekommendationer som framförs av myndigheterna i moderbankens hem- land.

Som närmare berörts i avsnitt 4.5 utvecklas nu successivt ett system i Sverige där bankernas utlandsrörelse följes av riksbanken och bankinspek- tionen i nära samarbete. Informationen, analyser och diskussioner med bankerna avser i dessa sammanhang både moderbank och dotterbanker. Myndighetskontrollen förstärks vidare av det organiserade samarbetet mellan länderna.

Mot bakgrund av de här redovisade övervägandena har valutakommittén inte funnit anledning att föreslå förändringar i den ingående tillståndspröv- ning eller i den fortlöpande kontroll som i dag sker i anslutning till de finansiella företagens utlandsetableringar. Valutalagstiftningen bör även i fortsättningen ge riksbanken rätten att förena etableringstillstånd för såväl

banker som finansbolag och fondkommissionärer med särskilda investerings- villkor. Dessa villkor går normalt utöver vad som föreskrivs för de icke-finansiella företagens direktinvesteringar, t. ex. vad gäller finansie- ringssätt, verksamhetens inriktning, hänsynen till olika riskfaktorer, krav på insyn och rapportering osv. Möjligheten att föreskriva särskilda villkor är här kopplad till att riksbanken även har en uttrycklig rätt att avslå investerings- ansökningar avseende utlandsrörelser med i huvudsak finansiell inriktning. Finns en rätt att vägra tillstånd följer härav rätten att förena tillstånd med villkor. En lagstiftning som ger riksbanken dessa långtgående befogenheter gentemot banker och andra företag vid tillståndsprövningen för finansiellt inriktade utlandsetableringar, möter inga hinder med avseende på Sveriges internationella åtaganden inom OECD-samarbetet.

Valutakommittén hari avsnitt 15.3 ingående behandlat direktinvestering- arnas plats i den nya valutalagstiftningen och även belyst de särskilda krav som tillkommer för bl. a. banker, finansbolag och fondkommissionärer. Av kommitténs lagförslag, 25 &, framgår att riksbanken får vägra tillstånd ”i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner” (punkt 3). Denna utformning av lagförslaget syftar inte primärt till att i ökad utsträckning förbjuda bankers dotterbolagsbild- ningar utomlands, som vanligen är att betrakta som samhällsekonomiskt angelägna investeringar. Bestämmelsen ger i stället utrymme att uppställa särskilda investeringsvillkor, enligt diskussionen ovan, och därmed till att säkra en tillfredsställande övervakning från riksbankens sida.

Vid tillståndsprövningen beträffande nya etableringar utomlands bör stor vikt fästas vid om den lokala banktillsynen på den aktuella platsen är tillfredsställande och svenska myndigheter därmed har tillräckliga möjlighe- ter att erhålla insyn. Vidare är det väsentligt att de svenska banker som erhåller investeringstillstånd har den kompetens och de kapitalresurser som krävs för att klara de betydande riskerna i samband med etableringar på den internationella marknaden. Allmänt synes de ökande riskerna motivera en försiktig hållning vid tillståndsprövningen för utlandsetableringar. Den detaljerade utformningen av en sådan politik vill dock kommittén hänskjuta till berörda myndigheter.

17. Terminsmarknaden

17.1. Inledning

På terminsmarknaden tecknas kontrakt om framtida köp och försäljning av valutor till i förväg fastställda kurser. Denna marknad har stor betydelse för utlandsaffärer eftersom den erbjuder företag möjligheter att kurssäkra sina tillgångar och skulder i utländsk valuta.

Diagram 17.1 visar omsättningen på terminsmarknaden sedan mitten av 1970-talet. Som framgår har kontraktsvolymen ökat kraftigt under den senaste tioårsperioden. Flera faktorer bidrar till att öka omslutningen på terminsmarknaden. En är givetvis ökade kursfluktuationer, en annan är expansionen i tillgångs- och skuldstockarna i utländsk valuta.

Också inställningen till vilka typer av fordringar och skulder som behöver säkras har successivt ändrats och påverkat volymen terminskontrakt. Medan företagen tidigare i första hand strävade efter att kurssäkra ingångna export-importkontrakt önskar man nu i allt större utsträckning också kurssäkra sina förväntade betalningsströmmar. Exportföretag kan exempel-

— Allmänheten -—- Totalt

140.0 140.0 120.0 120.0 100.0 100.0 80.0 80.0 60.0 60.0 40.0 40.0 20.0 20.0

Diagram 17.1. Termins- omsättning per månad vid 0 0 kvartalsslut från och med

3:e kvartalet 1974, Miljar- 1976 1978 1980 1982 der kr.

0.0

1Valutakursindex kon- struktion. Se Franzen, Markowski, Rosenberg: Effective Exchange Rate Index — as a Guideline for Exchange Rate Policy. Sveriges Riksbank, Occa- sional Paper 1, 1980.

vis på terminsmarknaden ha försålt sina förväntade exportintäkter för en kommande 1 år 2 års period, trots att deras krediter i samband med exporten normalt löper på endast någon eller några månader.

Framställningen inleds med en beskrivning av terminsmarknadens funk- tion i avsaknad av valutareglering (avsnitt 17.2). Beskrivningen är schema- tisk och avsedd att vara ett referensavsnitt när sedan valutaregleringens bestämmelser förs in i resonemanget (avsnitt 17.3). Med hjälp av statistiskt material beskrivs i avsnitt 17.4 den svenska terminsmarknaden och vissa speciella problem rörande tidsprofilen i bankernas terminsposition. S. k. valutaoptioner är en företeelse som snabbt blivit allt vanligare på de internationella marknaderna, främst USA. I avsnitt 17.5 beskrivs kortfattat hur dessa optioner fungerar samt tillståndspraxis enligt valutaregleringen. Kapitlet avslutas med en diskussion av behovet av regler för terminsmark- naden (avsnitt 17.6).

17.2. Terminsmarknadens funktion

För att förenkla och renodla framställningen beskrivs i detta avsnitt hur terminsmarknaden fungerar i avsaknad av valutareglering. För valutamark- naden gäller att ett företag som vill köpa, dvs efterfrågar, utländsk valuta samtidigt kan sägas vilja sälja, dvs utbjuda, svenska kronor. Detta gör att utbud och efterfrågan måste bestämmas i förhållande till vilken valuta man studerar. Det är viktigt att notera att resonemanget i detta kapitel när inget annat sägs, beskriver terminsmarknaden i termer av utbud och efterfrågan på utländsk valuta. Detta begränsar inte slutsatsernas giltighet utan är endast en framställningsteknisk fråga. Av framställningstekniska skäl används vidare svenska kronan och svenska exportörer och importörer. De svenska exportörerna-importörerna saknar i själva verket möjligheter att fullt ut agera på det sätt som förutsätts i resonemanget som är principiellt och gäller för ett land utan valutareglering. (Regleringsbestämmelserna införs, som tidigare nämnts, i avsnitt 17.3).

17.2.1. Terminssäkring i utrikeshandeln

En svensk importör som köper en vara som skall betalas i utländsk valuta efter en viss kredittid, vet inte exakt hur stort beloppet blir omräknat i svenska kronor. Även om kronans värde är stabilt räknat som ett genomsnitt gentemot ett antal valutor,1 kan kursen gentemot enskilda valutor variera kraftigt. Sedan slutet av 1970-talet har detta främst berott på kraftiga variationer mellan kurserna för de stora valutorna såsom US-dollarn och västtyska marken. Om importören inte har tillgångar i utländsk valuta, som balanserar importskulden, löper han en valutarisk. Han har skulder, vars värde i kronor varierar med valutakursen, vilket påverkar rörelsenettot på ett ofta svårförutsägbart sätt. Motsvarande resonemang kan föras för exportörer som fakturerar i utländsk valuta. Vi förenklar dock resonemanget genom att förutsätta att all export sker i inhemsk valuta och all import i utländsk valuta. Slutsatserna gäller dock även utan denna förenkling.

På terminsmarknaden kan importföretaget teckna kontrakt om att köpa

utländsk valuta efter en viss tid och till en viss given kurs och på det sättet eliminera den kursrisk som importskulden annars vore förknippad med.

Jämvikt på terminsmarknaden — ränteparitet

Skillnaden mellan terminskursen Vt och avistakursen2 Va i procent av avistakursen kallas terminssatsen t.3 Är terminssatsen negativ är den utländska valutan billigare på termin än avista. Det sägs då vara ”diskonto" på utländsk valuta. När terminssatsen är positiv, dvs den utländska valutan är dyrare på termin, sägs man betala ”premium” på utländsk valuta.

Kostnaden för terminssäkring blir större ju högre terminssatsen är, varför företagens efterfrågan på terminsvaluta (allt annat lika) kan antas falla vid stigande terminssats.

På motsvarande sätt kan utländska företag som importerar svenska varor med betalning i svenska kronor gardera sig genom att sälja utländsk valuta på termin, vilket ju är detsamma som att köpa kronor på termin. Utbudet av valutor på termin kan då antas öka om terminssatsen stiger.

Att företag väljer mellan att kurssäkra sig respektive att avstå från detsamma kan ses som att ett spekulativt element finns inlagt i efterfråge— respektive utbudsfunktionerna. Funktionerna uppstår som en summering av enskilda aktörers agerande. Bland dem kan finnas företag som agerar på terminsmarknaden av rent spekulativa skäl och andra vars enda syfte är att säkra fordringar och skulder i utländsk valuta.

Sammantaget erhålls en utbuds- och efterfrågekurva på terminsvaluta med egenskaper som illustreras i Diagram 17.2.

Diagrammet förutsätter att företagen inte vill gardera sig mot kursrisken oberoende av kostnaden. Är terminssatsen så hög att många företag tror att den framtida avistakursen kommer att bli mycket lägre än dagens termins- kurs, blir t. ex. efterfrågan på terminsvalutor mycket liten. Företagen tar i sådana fall större kursrisker eftersom de i stor utsträckning väljer att hålla

Termi nssats

Utländsk valuta

Efterfrågan

2] detta avsnitt används begreppet avista enligt gängse sätt som en mot- svarighet till engelskans ”spot”. Detta svenska språkbruk är egentligen olyckligt eftersom be- greppet avista i andra sammanhang används för att beteckna mycket kortfristiga likvida pla- cerin ar. 3 t= t—Va

Va

Diagram 17.2. Termins- marknad.

4 Alternativt på valuta- konto i svensk bank.

5 McKinnon: Money in International Exchange. The Convertible Curren- cy System, New York 1979.

sina positioner i utländsk valuta öppna. Ju mer obenägna företagen är att över huvud taget ta kursrisker desto brantare — mer oelastiska — blir utbuds- och efterfrågekurvorna.

Om det enda sättet att kurssäkra sig vore via terminsmarknaden, skulle terminssatsen bestämmas av skärningspunkten mellan utbuds- och efterfrå- gekurvorna på terminsvaluta. Men nu finns det andra kanaler för företagen att gardera sig mot kursrisker. En sådan metod för svenska importörer är att köpa utländsk valuta avista och placera den på konto i utländsk bank.4 Importören går då miste om den avkastning som motsvaras av den svenska räntesatsatsen, rs, men fåri stället en avkastning motsvarande den utländska räntesatsen, ru. Kostnaden för denna avistagardering blir då skillnaden mellan den inhemska räntesatsen och den utländska.

(1) Kostnad för avistagardering (Ka)=Svensk räntesats (rs) — utländsk räntesats (ru).

Är denna avistakostnad lägre än terminssatsen, kommer alla svenska importörer att välja avistagardering framför terminssäkring. För de utländs- ka företagen, som köper varor i svenska kronor, gäller det omvända förhållandet. Ju högre terminssatsen på utländsk valuta är desto billigare är den svenska kronan på termin. Kostnaden för avistagardering blir för utlandet skillnaden mellan den utländska och den svenska räntesatsen. Ju mer lönsam avistagardering är för svenska företag, desto mindre lönsam är sålunda terminssäkring för utländska företag, vilket innebär en ojämvikts- situation. Denna ojämviktssituation driver terminsatsen till den nivå där kostnaden för avistagardering blir lika hög som kostnaden för terminssäk- ring. I denna jämviktssituation sägs ränteparitet råda, vilket innebär att terminssatsen överensstämmer med räntedifferensen gentemot utlandet. Med våra symboler skrivs detta:

(2) t=rS-ru

Därmed kan det tidigare diagrammet kompletteras genom att villkoret för jämvikt, dvs ränteparitet, förs in.

I den illustrerade situationen är utbudet av utländsk terminsvaluta större än efterfrågan. Detta utgör dock ingen ojämviktssituation utan skillnaden tillgodoses genom att utlänningar garderar sig genom avistaplacering i Sverige, vilket leder till ett valutainflöde.

Det föregående resonemanget beaktar inte att den ränta, som är relevant vid jämförelsen mellan kostnaden för avistagardering och terminssäkring, varierar beroende på likviditetsläget. Är likviditeten så knapp att avistagar- dering endast kan ske genom att företag lånar på inhemsk kreditmarknad och placerar utomlands, blir utlåningsräntan den relevanta jämförelseräntan. I ett läge med hög likviditet blir i stället depositionsräntan aktuell. Räntepa- ritet är därmed inte något entydigt begrepp utan terminssatsen kan variera inom det intervall, som skapas av skillnaderna mellan inlånings- och utlåningsräntor i de olika länderna.5 Om in- eller utlåningsräntorna är bestämmande för terminssatsen beror då också på likviditetssituationen i de olika länderna.

I praktiken fungerar bankerna som mellanhänder på terminsmarknaden. När en bank köper valuta på termin av ett företag finns det sällan någon

t, terminssats rS—ru, räntedifferens

Utländsk valuta

Efterfrågan

annan kund, som i samma ögonblick vill köpa exakt samma summa på motsvarande tid. Därför genomför bankerna ofta en balanserande avista- placering för att gardera sig för valutarisken i terminsavslut. Att bankerna fungerar som mellanhänder innebär också att företagen genomför de terminsaffärer de önskar vid rådande ränte- och terminssatser, medan bankerna genomför de balanserande avistaplaceringarna. De räntor, som blir relevanta vid kalkyler av terminssatsen, blir därmed de räntor, som gäller för depositioner mellan banker (interbankräntan) plus en bankmarginal. Eftersom skillnaden mellan in— och utlåningsräntor på interbankmarknaden är obetydlig kommer terminssatsen att röra sig inom ett mycket begränsat intervall.

Det faktum att banksystemet är mycket internationaliserat är också en garanti för att ränteparitet uppnås. Är terminssatsen lägre än räntedifferen- sen mellan länderna kan bankerna göra en riskfri arbitragevinst. En bank kan nämligen i ett sådant läge låna upp i utländsk valuta, växla om till svenska kronor, placera i Sverige och köpa utländsk valuta på termin. Banken tar då ingen kursrisk men gör samtidigt en vinst, som anges av skillnaden mellan räntan i Sverige och den kurssäkrade räntan i utlandet. Den kurssäkrade räntan utgörs av terminssatsen plus utlandsräntan.6 På motsvarande sätt kan bankerna göra transaktioner med riskfri vinst om terminssatsen är högre än skillnaderna mellan räntenivåerna i länderna. Genom att interbankmarkna- den är en mycket likvid marknad med effektivt informationsutbyte reagerar den snabbt på möjligheter till arbitragevinster, vilket leder till att räntepa- ritet i praktiken alltid råder i en fri internationell kapitalmarknad.

Terminsmarknad — avistamarknad — likviditet och vinster

Förändringar i utbud och efterfrågan på terminsmarknaden påverkar avistaplaceringarnas omfattning. Om efterfrågan på terminsvaluta ökar, t. ex. på grund av att de svenska importörerna känner sig osäkrare om den

Diagram 17.3.

6 Denna kallas också rän- ta på externa kronor och blir med våra tidigare symboler ru+t.

7 Analysen har formule- rats i stocktermer, vilket innebär att kurvorna i Diagram 17.4 skildrar efterfrågade och utbjud— na kontrakt på termin. Detta innebär att det är förändringen i efterfrå- gan och utbud under en viss period som leder till valutaflöden. Ana- lysen kan alternativt läggas upp så att kurvor- na skildrar efterfrågan och utbud på nya kon- trakt, vilket innebär att skillnaden mellan utbud och efterfrågan i varje period leder till flöden. I sådant fall skulle resul- tatet av efterfrågeök- ningen i Diagram 17.4 formuleras som att ”val- utainflödet minskar”, i stället för som nu "ett valutautflöde”. Fördelen med den här använda metoden är att man framhäver att ett utebli- vet intlöde är jämställt med ett utflöde och att man slipper exemplifiera med både minskade inflöden och ökade ut- flöden.

Diagram 17.4. Effekt av ökad efterfrågan på ter- minsvaluta

framtida kursen på utländsk valuta, leder detta till att utlänningars avistaplaceringar i Sverige minskar, vilket visas i Diagram 17.4. Detta innebär ett valutautflöde,7 som motsvarar storleken på minskningen i avistaplaceringarna (jfr Diagram 17.7).

Omvänt leder ett ökat utbud av terminsvaluta till ökade avistaplaceringar i Sverige och följaktligen till ett ökat valutainflöde.

Det hittills förda resonemanget har varit partiellt. Att utvecklingen på terminsmarknaden har återverkningar på räntenivån har t. ex. inte diskute- rats. Ändrade utbuds- och efterfrågeförhållanden på terminsmarknaden får, via den ovan beskrivna kopplingen till avistatransaktionerna, effekter på den interna likviditeten.

Ökad efterfrågan på terminsvaluta medför ett valutautflöde som drar ned den inhemska likviditeten. Detta kan i sin tur medföra en press uppåt på räntenivån. Räntestegringen kan också i ett sådant läge initieras av centralbanken, som kan finna det önskvärt att höja räntenivån för att motverka avtappningen av valutareserven. Det finns således ett ömsesidigt beroende mellan terminssats och räntedifferens. Man kan därför inte säga generellt att terminssatsen bestäms av räntedifferensen.

Det finns alltså en koppling mellan terminsmarknad och avistamarknad och därigenom har utvecklingen på terminsmarknaden effekter på valuta— flöde, avistakurser och likviditet. Denna mekanism gör att det finns gränser för vilka terminssatser som kan etableras utan långsiktigt ohållbara effekter på valutaflöde, likviditet och räntenivå.

Resonemanget kan illustreras med följande exempel. Terminssatsen uttrycker värdet på utländsk valuta i framtiden. Om t. ex. räntan i Sverige skulle justeras ned kraftigt i förhållande till utlandet, följer därav att terminssatsen för utländsk valuta sjunker för att ränteparitet skall etableras (eftersom t=rs-ru). Det blir alltså diskonto på utländsk valuta eller omvänt terminskursen för kronan stärks.

t, terminssats rs—ru, räntedifferens

Utbud

Minskade avista- placeringar

Utländsk valuta

Ökad efterfrågan

Efterfrågan

Mot bakgrund av att den svenska ekonomin kännetecknas av balansbrist skulle kanske många aktörer på valutamarknaden upphöra att sälja valuta på termin, eftersom de skulle uppleva att terminskursen inte vore ett relevant uttryck för kronans framtida kurs. Ett minskat utbud av terminsvaluta skulle innebära att en större del av kursgarderingsefterfrågan skulle tillfredsställas genom avistaplaceringar i utlandet. Till detta skulle komma rent spekulativa rörelser mot den svenska kronan, vilka inte direkt härrör från varu- och tjänsteutbytet med omvärlden. Följden skulle bli en avtappning av riksban- kens valutareserv, som skulle tvinga fram räntehöjningar till dess en terminssats etablerades, som gav mindre utslag på valutaflödet.

Vilken nivå på ränta och terminssats som är rimlig beror alltså på företagens bedömningar av vilka framtida avistakurser som kan etableras. Dessa bedömningar reflekteras i utbuds- och efterfrågekurvornas lutning. Är företagen mycket osäkra i betydelsen att kursen på utländsk valuta kan tänkas stiga eller falla inom ett brett intervall blir de mycket obenägna att ta kursrisker, vilket avspeglas i mycket branta efterfråge- och utbudskurvor. Därav följer att det i en i denna mening osäker marknad finns större möjligheter att exempelvis sänka den relativa räntenivån gentemot utlandet (med påföljande fall i terminssatsen) eftersom utslaget härav på avistapla- ceringarna och därmed valutautflödet blir mindre. Detta illustreras i Diagram 17.5.

De kraftiga valutainterventioner på den internationella valutamarknaden som gjordes under hösten 1984 och våren 1985 kan tolkas i detta perspektiv. Från kursstabiliseringssynpunkt kan interventionerna betecknas som ett misslyckande genom att man tvingades att acceptera högre dollarkurser än de man försökte etablera genom interventionerna. De kan dock sägas ha skapat en ökad osäkerhet om riktningen på utvecklingen i dollarkursen, vilket tolkat i vår diagramanalys innebär att kurvorna blivit brantare. På detta sätt skapades ett större utrymme för en oberoende räntepolitik i Västtyskland. Om detta var det egentliga syftet med interventionerna vore det dock i strid med den filosofi för stabilisering av valutamarknaderna som normalt anses ligga till grund för centralbankers interventioner.

t, terminssats Diagram 17.5. rs-ru, räntedifferens Utbud Utbud Ursprunglig _____ Ursprunglig 'af'ted' Utländsk 'anted'" Utländsk S_ankt _ _ valuta Sänkt valuta räntenivå | räntenivå i Sverige Utflöde Sverige / P 9 a ,_ Efterfrågan räntesänkn Utflode p g a *

räntesänkning Efterfrågan

8 SOU 198252, En ef- fektivare kreditpolitik. Lars Wohlin: Kreditpo- litik i omvandling. Eko- nomisk Debatt 1983:1. Peter Englund och Jan Wallander: Svar till Lars Wohlin. Ekonomisk Debatt 1983z2.

Terminssats och kursförväntningar

Att valutakursförväntningarna i ett ömsesidigt samspel med räntor och likviditetsläge påverkar terminssatsen innebär inte att terminssatsen är ett bra mått på förväntningar om växelkurser. Detta är viktigt att klargöra, eftersom det spelat en viktig roll i diskussionen om Sveriges möjligheter att föra en i förhållande till utlandet oberoende räntepolitik.8 Man kan nämligen visa att den terminssäkrade utlandsräntan i stort sett överensstämmer med den svenska räntenivån. Om terminssatsen ses som ett direkt och oberoende uttryck för kursförväntningarna kan detta tolkas som att räntan i Sverige i det närmaste mekaniskt bestäms av utlandet. Överensstämmelsen mellan de terminssäkrade räntenivåerna bör emellertid tolkas som uttryck för ett samspel mellan räntedifferenser, förväntningar och valutaflöden så att ränteparitet etableras. Således är inte terminssatsen ett direkt och entydigt uttryck för kursförväntningar. Med detta synsätt blir det avgörande för friheten i räntepolitiken i stället storleken på de avistatransaktioner som uppkommer, dvs hur valutaströmmarna utvecklas, vid olika differenser mellan de ogarderade räntorna.

Med förväntningar menar man vanligtvis vad de ekonomiska aktörerna tror och inte vad de gör. Endast i extrema fall handlar aktörer på sådant sätt att terminskursen hamnar på den nivå som motsvarar förväntningarna om den framtida dagskursen. Antag t. ex. att terminskursen på US-dollar ligger på 8,50 och man är heltövertygad om att dagskursen om tre månader ligger på 7 SEK (dvs man bedömer sannolikheten för att någon annan kurs skall uppstå vara lika med 0). Då finns ingen risk och företagen spekulerar därför till dess terminskursen etableras på den nivå, som motsvarar den förväntade dagskursen, dvs 7 SEK. I denna anpassning kan såväl räntor som avistakurs röra sig.

Har företagen en viss riskaversion och är mindre säkra i sina dollarprog- noser (dvs det finns en viss sannolikhet att en annan dollarkurs kan uppstå) kommer man inte att driva terminskursen så långt att den sammanfaller med förväntningarna om den framtida dagskursen för US-dollar. Därigenom kan det paradoxala inträffa att US-dollarn har ett premium, trots att företagen under en längre period förväntat sig ett fall i US-dollarn.

Trots att alltså terminskursen avviker från den förväntade dagskursen kan den ändå i företagens bedömningar anses som så pass rimlig att man inte utesluter möjligheten att den avspeglar den dagskurs som kan komma att etableras. Man är då inte beredd att spekulera så att terminskursen ändras. Därigenom kan terminskursen inte tolkas som ett entydigt mått på vilken framtida kursnivå marknaden genomsnittligt förväntar sig. Den innehåller dock ett förväntningselement i och med att den som nämnts representerar en kursnivå som med viss sannolikhet bedöms kunna etableras i framtiden.

17.2.2. Terminssäkrad utlandsupplåning Terminssäkrad upplåning och valutareserven

En central aspekt på räntepariteten är att terminssäkrad upplåning utomlands blir likställd med lån i svenska kronor och brukar också benämnas

lån i ”externa kronor”. Kostnaden för terminssäkrad upplåning blir lika med terminssatsen plus utlandsräntan, dvs vid ränteparitet lika med den svenska räntan.

Möjligheten till terminssäkrad upplåning är sålunda en kanal för att erhålla lån till samma kostnad som lån på den inhemska marknaden betingar. När kredittillgången på den inhemska marknaden begränsas finns alltså möjlig- het att substituera mot externa kronor.

Ett syfte med kreditpolitiken i Sverige under de senaste åren har varit att få till stånd utlandsupplåning för att stärka valutareserven. Möjligheten till terminssäkring utgör en stimulans till utlandsupplåning, som vid första påseende förefaller önskvärd. I det följande skall emellertid visas att terminssäkrad upplåning, allt annat lika, inte leder till någon förstärkning av valutareserven.

Först analyseras vad som händer initialt när ett företag tar hem ett osäkrat utlandslån. Därefter beskrivs effekterna av en terminssäkring av upplåning— en. Genom denna artificiella stegindelning kan samma exempel belysa effekterna av såväl säkrad som osäkrad upplåning. Förutsättningen för analysen är att andra ekonomiska aktörer har avvägt den kursrisk de vill ta med hänsyn till bl. a. terminssatser och räntenivåer och inte är beredda att ändra sina valutapositioner.

Med hjälp av balansräkningar beskrivs förloppet med osäkrad respektive säkrad upplåning. Processen startar med att ett företag tar upp ett lån på säg 1 000 USD och växlar in det i valutabank till en kurs om 8 SEK/USD. Företaget sätter in beloppet (8 000 SEK) på inlåningsräkning i bank för att ha en likviditetsreserv. Banken växlar i sin tur in detta i riksbanken, varigenom bankens fordringar på riksbanken ökar liksom även valutareserven. Företa- gets, bankens och riksbankens balansräkningar ändras då på följande sätt.

Företag Inlåning i bank + 8 000 SEK Skuld + 1 000 USD Bank Checkräkning i Inlåning från riksbanken + 8 000 SEK företag + 8 000 SEK Riksbanken

Valutareserv + 1 000 USD Valutabanks

checkräkning + 8 000 SEK

Valutareserven har i detta steg sålunda ökat med 1 000 USD. Penning- mängden mätt som inlåning i bank har samtidigt ökat med 8 000 SEK. Man kan uttrycka detta som att ”priset” för valutareservens tillväxt är en ökad likviditet.

9 På balansräkningen för terminsmarknaden balanseras köp och för- säljning av USD egent- ligen av försäljning re- spektive köp av SEK.

101 vår diagramatiska modell innebär detta att - efterfrågan och utbud för övriga agenter inte förändras.

Genom sin dollarskuld löper företaget nu en kursrisk. Vi antar att företaget inte vill ta denna risk utan i stället av banken köper USD på termin. Terminskursen förutsätts i detta exempel vara lika med avistakursen eller 8,00 SEK/USD. Vid oförändrad terminskurs och räntor finns det inget incitament för någon annan att ändra sitt kursrisktagande. Följaktligen kommer banken att sälja USD på termin och i sin tur gardera sig genom en motsvarande avistaplacering i utlandet. Denna finansieras genom att banken minskar sin checkräkning i riksbanken och växlar till sig USD i riksbanken. varigenom valutareserven minskar. Den totala effekten av den teminssäk— rade upplåningen visas i nedanstående balanser.

Företag (avista)

Inlåningskonto i Skuld + 1 000 USD bank + 8 000 SEK

Företag (termin)9

Köpt 1000 USD

Bank (avista)9

Checkräkning i Inlåning från riksbanken + 8 000 SEK företag + 8 000 SEK Checkräkning i

riksbanken — 8 000 SEK

Avistaplacering i utlandet + 1 000 USD

Bank (termin)

Sålt ] 000 USD

Riksbanken Valutareserven + 1 000 USD Valutabanks + 8 000 SEK —— 1 000 USD checkräkning — 8000 SEK

Terminssäkrad upplåning och utlåningstak

Under förutsättning att ingen är beredd att ändra sitt risktagande”) blir resultatet av terminssäkrad utlandsupplåning som framgått inte någon ökning i valutareserven och inte heller någon ökning i bankens likvida tillgångar i kronor. Vad som händer med det likviditetstillskott (inlåningsökningen på 8 000 SEK) som initialt kom till stånd beror på den anpassning som banken kommer att företa. Här redogörs för två olika fall. I det ena fallet har banken frihet att själv bestämma sin utlåning i svenska kronor. Idet andra är banken ålagd ett effektivt utlåningstak i svenska kronor (effektivt i bemärkelsen att

den faktiskt håller nere utlåningen under den nivå som banken av företagsekonomiska skäl finner lämplig).

För att föra resonemanget vidare antas att banken i utgångsläget, dvs innan hemtagningen av den terminssäkrade upplåningen slog igenom i dess balansräkning, hade en utlåning som motsvarade en för banken önskvärd nivå sett i relation till inlåningen. Inlåningsökningen rubbar nu denna relation eftersom, som framgått, likvida tillgångar i kronor förblir oföränd- rade. (Den placering i utlandet, som gjordes för att gardera terminsförsälj- ningen, kan betraktas som utlåning till utlandet).

För att återställa relationen måste banken dra ned utlåningen (SEK) och därigenom också inlåningen. Likvida tillgångar, SEK, kommer då upp i samma relation till inlåningen som i utgångsläget. Den likviditetsökning som utlandsupplåningen innebar för ett företag neutraliseras sålunda av minskad likviditet hos andra företag så att nettoeffekten blir iO.

I detta system leder alltså terminssäkrad upplåning som tidigare sagts inte till en valutareservförstärkning men den blåser heller inte upp likviditeten i ekonomin. Det enda som hänt är att man får en omfördelning av likviditet.

Antag i stället att bankens balansräkning i utgångsläget siffermässigt ser ut som tidigare men att utlåningen i svenska kronor inte överensstämmer med den utlåningsvolym som vore företagsekonomiskt motiverad utan hålls nere av utifrån påtvingade bestämmelser, t. ex. genom utlåningstak. De likvida tillgångarna i kronor upplevs då som för stora i förhållande till inlåningen. Banken skulle alltså vilja expandera utlåningen/inlåningen för att få en företagsekonomiskt önskvärd relation mellan likvida tillgångar i kronor och inlåning.

När så inlåningsökningen inträffar som en följd av utlandsupplåningen ändras relationen likvida tillgångar i kronor/inlåningen i en för banken önskvärd riktning. Någon anledning för banken att påbörja en anpassnings- process med en neddragning av utlåningen finns alltså inte. Därigenom neutraliseras inte heller den ursprungliga likviditetsökningen.

Företagen upplever utlandsupplåningen som ett fullgott substitut eftersom den terminssäkrats. Substituerbarheten minskar dock något genom att inlåningsräkningar ofta inte har den exakta periodbindning som ligger i terminsaffärer. Tar man hänsyn till att bankerna själva kan förmedla dessa lån av externa kronor, kan lånetransaktionen komma att initieras av bankerna. Terminssäkrad utlandsupplåning kan sålunda fungera som en kanal för att kringgå kvantitativa begränsningar för utlåning i svenska kronor. Den leder till ökad likviditet utan någon positiv effekt på valutareserven.

17.2.3. Upplåning i svenska kronor utomlands

Terminssäkrad upplåning— lån av externa kronor— har liknande effekter som om företagen lånade svenska kronor utomlands. Om ett svenskt företag lånar kronor utomlands leder detta till att utlandet vill sälja kronor på termin för att gardera lånet, vilket är detsamma som att efterfrågan på utländsk valuta ökar på termin. Därmed uppkommer även i detta fall en avistaplacering i utlandet som gör att upplåningen inte leder till något inflöde.

Diagram 17.6 Central- banken intervenerar på terminsmarknaden.

17.2.4. Centralbankens operationer på terminsmarknaden

Terminssäkring påverkar som framgått valutaflöde och likviditet. Genom att operera på terminsmarknaden kan centralbanken följaktligen påverka dessa storheter. Detta illustreras av Diagram 17.6.

Efterfråge- och utbudsförhållandena i utgångsläget illustreras av kurvorna E respektive U. Vid räntedifferensen rS-ru uppkommer avistaplaceringar i utlandet motsvarande avståndet V i diagrammet. Detta valutautflöde drar ned den interna likviditeten, vilket utövar en press uppåt på den inhemska räntenivån.

Om centralbanken intervenerar genom att sälja valutor på termin, kan valutautflödet upphöra eller vändas i ett inflöde. I Diagram 17.6 antas centralbankens försäljning av utländska valutor på termin förskjuta utbuds- kurvan till Ul. Då uppkommer vid rådande räntedifferens istället avistapla- ceringar i Sverige som motsvarar Vl. Via centralbankens interventioner på terminsmarknaden kan alltså valutaflöden och likviditet påverkas. Opera- tionen får därigenom också ränteeffekter. De ursprungliga avistaplacering- arna i utlandet skapade tendenser till en uppdrivning av räntenivån. Detta motverkas genom centralbankens interventioner på terminsmarknaden. Därmed har centralbankens operationer på terminsmarknaden effekter liknande dem som uppkommer vid marknadsoperationer på den inhemska kreditmarknaden. Terminsmarknadsoperationerna har dock en direkt och

t. terminssats rs—ru, räntedifferens

Centralbankens tör- säljning av valutor på terminx

Utländsk valuta

omedelbar effekt på valutaflödena. Detta samband mellan terminsmark- nadsoperationer och likviditet samt ränta för också med sig ett behov av samordning mellan kreditpolitiken och terminsmarknadsinterventionerna. I en situation där likviditetsläget är högt uppkommer ofta valutautflöden. Om dessa valutautflöden motverkas av att centralbanken säljer valutor på termin spär detta på likviditeten som i sin tur ökar potentialen för valutautflöden. Å andra sidan kan terminsförsäljningen vara ett led i en politik som syftar till att upprätthålla en låg räntenivå i förhållande till utlandet.

När interventioner på terminsmarknaden skall tillgripas som medel, beror också på varifrån den kredit- och valutapolitiska störningen kommer. Som exempel kan nämnas de problem som uppstår i Norge genom att Oljebolagen säljer valutaintäkter i dollar på termin för att på så sätt kurssäkra sina kommande skatteinbetalningar. De norska banker som köper denna valuta på termin har då terminstillgångar i utländsk valuta och garderar dessa via avistaskulder i utländsk valuta. Detta medför en oönskad likviditetsökning på den norska kreditmarknaden och en press nedåt på räntenivån. Pressen nedåt på räntan sker parallellt med en motsvarande sänkningi terminssatsen, vilket medför att kronan stärks på termin.

Genom att Norges Bank i stället köper valutan på termin” och inte avistagarderar sig motverkas de kreditpolitiska effekterna av företagens terminsförsäljning. Detta innebär att likviditetsinjektionen utifrån senare- läggs så att den sammanfaller med tidpunkten för inbetalning av skatt. Vid denna tidpunkt absorberas likviditetsinjektionen av skatteinbetalningen, som resulterar i en budgetförstärkning.

Även i andra situationer kan det tänkas att centralbanken kan intervenera på terminsmarknaden istället för på penningmarknaden. Marknadernas storlek och funktionssätt kan vara avgörande för vilket instrument man bör använda. Är t. ex. terminsmarknaden mycket ”tunn” kan det tänkas att stora terminsaffärer stör marknadsjämvikten så att räntepariteten bryts genom att terminssatsen sjunker. Man kan därför av marknadstekniska skäl välja att intervenera på terminsmarknaden. I en sådan situation kan det också tänkas att det blir billigare att dra in likviditetstillskottet via operationer på terminsmarknaden än att absorbera det t. ex. genom

upplåning på öppna marknaden. Är den inhemska kreditmarknaden outvecklad i förhållande till termins-

och valutamarknaderna kan det också vara lämpligt att vidta kreditpolitiska åtgärder genom interventioner på terminsmarknaden.

17.3. Valutaregleringen och terminsmarknaden

Beskrivningen av terminsmarknaden har hittills utgått från att företag och banker är fria att göra de avslut de önskar på terminsmarknaden. I Sverige sätter emellertid valutaregleringen gränser för vilka transaktioner som får genomföras. Eftersom terminsmarknaden, som framgått av den tidigare framställningen, inte kan ses isolerad från avistamarknaden, påverkar valutaregleringen terminsmarknaden . valutabankerna som -— dels via direkta bestämmelser för terminsmarknaden, mellanhänder (5. k. — dels via bestämmelser om avistaplaceringar. swappar).

11 Detta sker ofta med

I detta avsnitt beskrivs först de allmänna reglerna för terminssäkring. Därefter diskuteras effekterna av valutaregleringens bestämmelser på valutaströmmar, likviditet och terminssats.

17.3.1. Regler för terminsmarknaden

Reglerna för allmänhetens transaktioner på terminsmarknaden är olikartade dem som gäller för bankerna. Anledningen är bl. a. att allmänheten och bankerna har skilda funktioner.

Bestämmelser rörande allmänhetens terminsaffärer

I princip gäller för närvarande följande regler för när allmänheten, valutainlänningar, får genomföra terminssäkringar:

1. Allmänheten får sälja valutor på termin för att säkra betalning från utlandet som kan förutses. Avslut får göras när som helst, men kontraktet skall utlöpa i anslutning till förfallodagen för bakomliggande betal- ning.

2. Allmänheten får köpa valutor på termin för att säkra betalning till utlandet enligt ingånget avtal. Kontraktet skall utlöpa i anslutning till förfallodagen för bakomliggande betalning. Tidpunkten för när termin- saffären får göras beror dock på den bakomliggande betalningens art. Avslut får göras (citat ur tillämpningsföreskrifterna 419): å) när som helst då den bakomliggande betalningen avser varulikvid vid import, frakt eller charterhyra,

b) tidigast tolv månader före förfallodagen för bakomliggande betalning då denna avser återbetalning och ränta på lån, upptaget i utlandet för refinansiering av svensk exportkredit i svenska kronor.

c) tidigast sex månader före förfallodagen för bakomliggande betalning i andra fall än som avses i a) och b) ovan.

Generellt gäller att regleringen begränsar allmänhetens köp i större utsträckning än deras försäljning. För att få köpa valutor på termin måste som framgått avtal ha slutits, medan motsvarande krav för försäljning endast är att betalningen kan förutses. Innebörden är t. ex. att exportörer men inte importörer kan terminssäkra sig redan på anbudsstadiet.

Reglerna för terminssäkring av återbetalning av lån för refinansiering av exportkredit i svenska kronor är mer generösa än för övriga lån.

Valutaregleringen begränsar också avistaplaceringar i utländsk valuta i högre grad än motsvarande skuldsättning i utlandet. Exportföretagen har möjligheter att placera exportintäkter på valutakonto (dvs konto i utländsk valuta i svensk bank), men de kan inte erhålla ränta annat än under en begränsad tid, 60 dagar. Däremot har inte importföretag denna möjlighet, varför importföretagens möjligheter att gardera en varuskuld till utlandet med avistaplacering i utländsk valuta är begränsade. I den mån ett företag både exporterar och importerar finns dock möjligheter till avistagardering av kommande importbetalning genom att placera exportintäkter på valutakon- to.

Exportföretag som har exportintäkter i utländsk valuta kan avistagardera sina fordringar i utlandet genom upplåning i utlandet. Sådan upplåning kan antingen vara kortfristig (upp till 6 månader) eller långfristig (med en genomsnittlig löptid på minst 2 år).

Objektsfinansiering. dvs upplåning för att refinansiera en specifik exportkredit. på andra tider (t. ex. 12 månader) kan ske efter särskilt tillstånd om lånets löptid överensstämmer med kommersiell praxis.

Bestämmelser rörande valutabankernas terminsaffärer

Valutaregleringens bestämmelser för bankernas terminsaffärer med all- mänheten är en spegelbild av de bestämmelser som gäller allmänheten. Bestämmelserna om valutabankernas transaktioner med utländska banker innehåller en allmän tillåtelse att göra avslut på terminer upp till tolv månader. I den mån avslut görs på längre terminer måste dessa grundas på att terminsaffärerna utgör täckning för terminsaffärer med valutainlänning.

Ett centralt instrument för att kontrollera bankernas terminsaffärer är det valutahandelstillstånd som utfärdas för en valutabank. I detta tillstånd, som utfärdas av riksbanken regleras bankernas möjligheter att ta positioner i utländsk valuta, avista och på termin. Varje bank får valutalimiter som anger lägsta och högsta tillåtna nettoinnehav av utländska avistavalutor; avistapo- sition. Dessutom anges lägsta och högsta tillåtna nettoposition, där nettoposition definieras som terminsköp minus terminsförsäljning plus avistaposition. Innebörden är dels att bankernas möjligheter att göra avistaplaceringar och skuldsätta sig avista i utlandet begränsas, dels att bankernas totala kursrisk (avista och termin) begränsas.12 Bankerna åläggs också att eftersträva bästa möjliga överensstämmelse i löptider för köp och försäljning på termin. Detta beror på att terminskurserna reflekterar räntedifferensen på respektive period. Därför innebär avvikelser i tidsför- delningen också ränterisker (se nedan).

Valutabankernas möjligheter att motta utländska depositioner i svenska kronor begränsas också av valutaregleringen. Behållningen på sådana konton får inte överstiga ”normal kontobehållning”. Valutabankerna får inte betala ränta på sådana s. k. externa kronkonton.

17.3.2. Effekter på terminsmarknaden av valutaregleringens bestämmelser

I detta avsnitt analyseras effekten på terminsmarknaden av valutareglering- ens bestämmelser. Först analyseras effekterna av begränsningarna i avista- placeringarna. Därefter behandlas effekterna av att företagen har begrän- sade möjligheter att terminssäkra upplåning. Slutligen diskuteras hur bestämmelserna om terminsaffärer kan leda till skillnader i perioderna för terminsköp och -försäljning och därmed till ränterisker för banker.

Effekterna av begränsningen i möjligheterna att göra avistapla-

ceringar 12 Det finns också bestäm-

. .. .. . . melser som anger limiter Saval bankernas som foretagens mejligheter att kursgardera sig genom för positioner i enskilda

avistaplaceringar begränsas i valutaregleringen. Först studeras teoretiskt valutor.

Diagram 17.7. Begräns- ningen av avistaplace- ringsmöjligheterna i Sve— rige (SEK) är effektiv.

effekterna av sådana begränsningar.

Som vi såg i avsnitt 17.2.1 är det möjligheten till avistagarderingar som leder till att ränteparitet etableras. Om dessa möjligheter begränsas kan räntepariteten brytas.

Detta illustreras i Diagram 17.7, vilket förutsätter att de begränsningar som gäller för utlänningars avistaplaceringar i svenska kronor är effektiva så att dessa placeringar blir mindre än de annars hade blivit vid rådande räntedifferens. Överskottsutbudet på utländska valutor på termin kan då inte fullt ut tillgodoses med avistaplaceringar. Med den förenkling som görs i vårt resonemang, nämligen att svenska exportörer säljer i svenska kronor och importörerna köper i utländsk valuta, kan utbudet av utländsk valuta på termin sägas motsvara utlandets efterfrågan på kursgardering. Avståndet mellan efterfråge- och utbudskurvan visar den kursgarderingsefterfrågan som inte kan tillfredsställas på terminsmarknaden. Om inga restriktioner gällde skulle denna del av kursgarderingsefterfrågan tillfredsställas genom att valutautlänningar gjorde avistaplaceringari svenska kronor (valutainflö- de till Sverige) motsvarande gapet mellan kurvorna.

Nu antas att gällande regler endast tillåter avistaplaceringar motsvarande den streckade delen av gapet vid rådande räntedifferens. När möjligheterna att substituera gardering över terminsmarknaden mot gardering på avista- marknaden är uttömda sker en anpassning på terminsmarknaden. Termins— satsen drivs ned till den nivå där överskottsefterfrågan på kursgardering från utlandet elimineras.

t, terminssats rs-ru, räntedifferens

Utbud

Tillåten avista- plac i Sverige

Utländsk valuta

Efterfrågan

Effekten av begränsningen i avistaplaceringarna blir sålunda att valutain- flödet (avistaplaceringarna i Sverige) blir mindre än vid obegränsade placeringsmöjligheter avista.

I Diagram 17.8 illustreras i stället fallet där utbudet på terminsvaluta är mindre än efterfrågan vid rådande räntedifferens. Vidare förutsätts att begränsningen av avistaplaceringsmöjligheterna i utlandet är effektiv.

I detta fall blir effekten av valutaregleringen att valutautflödet blir mindre än det annars skulle ha varit och terminssatsen överstiger räntedifferen- sen.

När begränsningen av möjligheterna att placera avista är effektiv uppstår också vinstmöjligheter. I det senare exemplet som visas i Diagram 17.8 placerar bankerna ett belopp i utlandet motsvarande den tillåtna gränsen för avistaplaceringar och går därmed miste om en ränta motsvarande räntediffe- rensen rS-ru. Samtidigt kan de emellertid sälja samma belopp på termin för en terminssats som överstiger räntedifferensen. Bankerna gör därför en riskfri arbitragevinst på sin avistaplacering. Vinsten motsvaras av skillnaden mellan terminssatsen och räntedifferensen.

På motsvarande sätt kan bankerna genom att skuldsätta sigi utlandet göra en kursvinst på avvikelsen mellan räntedifferens och terminssats när terminssatsen ligger under räntedifferensen vilket visas i Diagram 17.7. Vinstmöjligheterna blir dock i praktiken mindre i detta fall. Företagen har ju

t, terminssats rs—ru, räntedifferens Utbud

Tillåten avista- plac i utlandet

Utländsk valuta

Diagram 17.8 Begräns- ningen av avistaplace- ringsmöjligheter i utlandet Efterfrågan är ejjfektiv

enligt valutaregleringens tillämpning i dag möjligheter att själva låna utomlands. Hittills har för enkelhetens skull antagits att all export säljs mot betalning i svenska kronor. Om vi i stället gör det mer realistiska antagandet att en del exportföretag säljer mot betalning i utländsk valuta är deras alternativ till kursgardering på terminsmarknaden att skaffa sig en skuld i utländsk valuta. När terminssatsen faller under räntedifferensen blir gardering via skuldsättning ett billigare alternativ och företagen börjar låna utomlands. Terminssatsen kan sålunda falla från ränteparitetsnivån, men fallet begränsas av företagens upplåningsränta i utlandet, som normalt är högre än svenska bankers motsvarande ränta för upplåning i utlandet.

Är begränsningarna av möjligheterna att placera avista inte effektiva i meningen att skillnader mellan utbud och efterfrågan kan tillgodoses uppstår ingen effekt på terminsmarknaden utan räntepariteten består. Bestämmel- serna om avistaplaceringsmöjligheterna kan därför sägas vara utan någon effekt i en marknad där gapet mellan efterfrågan och utbud är litet. Vid större avvikelser mellan utbud och efterfrågan verkar valutaregleringen asymme- triskt. När efterfrågan är större än utbud förhindras utflöden av valutor. Är utbudet större än efterfrågan stimuleras exportföretag med fakturering i utländsk valuta att låna utomlands.

Effekterna av begränsningen i rätten till terminssäkring

Valutaregleringen innehåller också som framgått vissa begränsningar av möjligheterna att terminssäkra transaktioner. Dessa innebär dels att det måste finnas en tillåten betalning bakom varje terminsaffär, dels att vissa tillåtna betalningar inte får terminssäkras. Innebörden i det förstnämnda kravet är att renodlat ”spekulativa" terminsaffärer inte är tillåtna.

Begränsningarna gäller främst allmänhetens köp av terminsvalutor. Till en del beror skillnaden i bestämmelserna om köp och försäljning på om de bakomliggande betalningarna sker till eller från utlandet. Som exempel kan nämnas att importbetalningar endast får terminssäkras om kontrakt slutits. En annan del i skillnaden beror på att vissa typer av betalningar endast är tillåtna i en riktning. I princip är företagens upplåning i utlandet tillåten, medan finansiell utlåning till utlandet inte är tillåten. Därför behövs i valutaregleringen bestämmelser enbart om terminssäkring av upplåning.

Den allmänna tendensen till att begränsa köp av terminsvalutor i större utsträckning än försäljning innebär att efterfrågan begränsas. Som visades i den tidigare analysen innebär detta att valutainflödena förstärks. En förstärkning av valutainflödet kan innebära valutapolitiska fördelar men också att man kan hålla en lägre räntedifferens i förhållande till utlandet.

Begränsningarna i rätten att terminssäkra utlandsupplåning kan ses mot bakgrund av vår analys av effekten på valutaflödet av terminssäkrad upplåning. Syftet med att tillåta utlandsupplåning är att få till stånd ett privat kapitalinflöde. Som visats uppstår inte denna effekt om upplåningen terminssäkras.

Leder valutaregleringen till att räntepariteten bryts kan slutsatsen komma att modifieras något. Då kan nämligen en ökning i efterfrågan på terminsvaluta leda till att terminssatsen stiger och att företagen därför ökar sitt risktagande t. ex. i samband med utrikeshandelstransaktioner. Slutsatsen

blir då att terminssäkrad utlandsupplåning kan leda till ett visst valutainflöde om den medför att terminssatsen stiger. Storleken på detta beror på hur känsligt utbud och efterfrågan är för ändringar i terminssatsen.

Det är viktigt att skilja mellan flödes- och stockaspekter i dessa sammanhang. Eftersom terminssäkring av långfristig utlandsupplåning inte tillåts, har detta medfört att det finns en utestående stock av osäkrade lån. Skulle dessa redan upptagna lån terminssäkras skulle effekten bli densamma som en isolerad ökning i efterfrågan på terminsvaluta, dvs ett valutautflö- de.

De olikartade bestämmelserna för allmänhetens köp och försäljningar av terminsvalutor kan bidra till skillnader i tidsperioder för bankernas köp och försäljning av utländsk valuta.

Företagen får ju inte köpa utländska valutor på termin annat än om det för den bakomliggande betalningen redan finns ett ingånget avtal. Däremot får de sälja valutor redan på det stadium där betalningen kan förutses. Dessa bestämmelser kan leda till att företagens terminsförsäljningar sker på genomsnittligt längre perioder än motsvarande köp. Det är också troligt att kredittiderna är längre för svensk export än import. Detta leder också till längre perioder för allmänhetens försäljning av terminsvaluta än motsvaran- de köp. Eftersom terminssatsen reflekterar skillnader mellan räntesatser kan differenser mellan tidsstrukturen för köp och försäljning, allt annat lika, innebära ränterisker för bankerna. Därmed kan inte köp av terminsvalutor på långa terminer riskfritt användas för att balansera försäljning på korta terminer. Om räntan ändras på ett oförutsett sätt kommer balanseringen av långa terminsaffärer med korta terminsaffärer att innebära ränterisker.

Valutahandelstillståndet föreskriver att bankerna skall eftersträva största möjliga överensstämmelse mellan perioderna för köp och försäljning på termin, men någon faktisk överensstämmelse mellan terminsaffärerna blir svår att åstadkomma. Detta kan synas leda till ränterisker för bankerna om man studerar enbart deras terminspositioner. Ett sätt för bankerna att hantera denna ränterisk är att balansera köp och försäljningar med avistaaffärer. Terminsförsäljningar på 6 månader motsvaras då av avistapla- ceringari utlandet på 6 månader och terminsköp på 12 månader motsvaras av avistaskulder i utlandet på 12 månader. Därmed löper bankerna inga ränterisker. Bankernas ränterisker måste därför bedömas utifrån tidsprofi- len för både termins- och avistapositionen.

17.4. Beskrivning av den svenska terminsmarknaden

Som framgick av Diagram 17.1 har omsättningen på terminsmarknaden stigit kraftigt under senare år. Omsättningen per månad har ökat från 5 a 10 miljarder kr. under åren 1975 och 1976 till ca 100 miljarder i mitten på år 1984. Denna explosionsartade utveckling kan inte enbart härledas från utvecklingen i utrikeshandeln. Den månatliga omslutningen i utrikeshandeln har ökat från 12 miljarder kr. 1975 till 40 miljarder 1984. Utvecklingen bör främst förklaras av andra faktorer. En sådan faktor är att företagen successivt anpassat sig till större variationer i valutakurserna. En annan är ett ändrat synsätt när det gäller vilka transaktioner som behöver terminssäkras. En del

ändringari valutaregleringens regler för terminssäkring kan också ha bidragit till en ökning i terminshandeln.

Omsättningen på terminsmarknaden påverkas även av att bankerna deltar i interbankmarknaden för terminsvalutor, vilket leder till att man får en kraftigt ökad bruttoomsättning på terminsmarknaden. Som framgår är den del av omsättningen där allmänheten i Sverige är motpart endast en tredjedel av den totala omsättningen.

Ett annat sätt att skildra terminsmarknaden är att studera utestående köp- och säl jkontrakt för terminsvalutor, vilket visas i Diagram 17.9. Man får fram i stort sett samma bild av utvecklingen som gällde för omsättningen. Stocken av köpta och sålda valutor har ökat från 34 miljarder kr. 1978 till 294 miljarder 1984.

En förklaring till den snabba tillväxten i terminsmarknaden är att efterfrågan ökat på grund av ökningen i den kortfristiga utlandsupplåningen för finansiering av export och import. Stocken sådana län har ökat från ca 3 miljarder kr. i slutet av 1975 till ca 47 miljarder kr. i slutet av 1983. Fr. o. m. oktober 1984 lämnar bankerna uppgifter om terminssäkring av kortfristig upplåning. Denna statistikinsamling har ännu inte övervunnit alla igångsätt- ningsproblem. Tillgängligt material tyder dock på en mycket hög termins- säkrad andel, 70 å 80 %, för den kortfristiga upplåningen.

Man måste också beakta att likviditetssituationen kan påverka företagens benägenhet att terminssäkra sig. Exportföretag som fakturerar i utländsk valuta kan säkra sina fordringar genom att låna i utlandet. Om deras likviditet är hög minskar intresset för upplåning och de väljer istället att terminssäkra sig. Därmed skulle en del av det inhemska utbudet av utländsk valuta på termin i själva verket ha sin förklaring i exportföretagens goda likviditet.

Totalt

400.0 400.0

300.0 300.0

200.0 200.0

100.0 100.0

Diagram 17.9 Bankernas terminskontrakt.

0.0 0.0 Utestående belopp. Mil- 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 jarderkr.

Det bör också noteras att US-dollarn dominerar kraftigt i terminshandeln. I Diagram 17.9 visas även utestående terminskontrakt i US-dollar och D—mark. Som framgår kan tillväxten i terminsmarknaden i stort sett hänföras till kontrakt i US-dollar, vilka utgör ca 80 % av totala kontrakt. Här bör noteras att valutahandel överhuvudtaget främst görs i US-dollar och att affärer mellan svenska kronor och D-mark ofta görs över US-dollarn.

Osäkerheten om dollarns ställning skulle kunna vara en mycket viktig anledning till den starka tillväxten av terminsmarknaden. Den kortfristiga upplåningen för finansieringen av export och import äger också främst rum i dollar. Tillväxten i terminsmarknaden skulle kunna förklaras av att den terminssäkrade kortfristiga upplåningen ökat kraftigt. vilket skapat en efterfrågan på dollar, samtidigt som exportindustrin sett ett ökat behov att terminssäkra sina exportfordringar. I Sveriges löpande bytesbalansbetal- ningar uppgick dollarbetalningarna till uppskattningsvis 100 miljarder kronor för exporten och 70 miljarder för importen 1984.

Tidsprofilen i bankernas terminsposition

Asymmetriska bestämmelser för köp och försäljning på termin kombinerat med längre kredittider för export än import kan som vi tidigare nämnt leda till en sned fördelning i löptiderna för bankernas terminsaffärer. ITabell 17.1 beskrivs bankernas terminsposition fördelad på olika valutor.

För terminer kortare än 6 månader har bankerna sålt mer valutor än de köpt på termin. Det omvända förhållandet gäller för terminer från 6 månader och däröver.

Detta innebär som vi tidigare visat en ränterisk för bankerna men risken kan inte bedömas om terminspositionen betraktas isolerat, utan den måste ställas i relation till periodiseringen i deras avistaposition. Genom att balansera långa nettoköp på termin med långa skulder gentemot utlandet kan nämligen bankerna minska ränterisken.

Någon statistik som visar löptiderna för bankernas tillgångar och skulder, som skulle kunna belysa denna frågeställning finns inte. Det kan dock nämnas att bankernas totala tillgångar och skulder i utländsk valuta vardera uppgick till ca 140 miljarder kr. i juli 1984 och att det torde finnas möjlighet att inom dessa avistapositioner i viss (stor) utsträckning gardera sig för ränterisken i terminspositionen. En annan sak är också att det, som ett normalt inslag i bankverksamhet, sker en löptidstransformering genom att upplåningen sker på andra perioder än utlåningen.

I avsaknad av statistiskt material som möjliggör hänsyn till avistagarde- ringen får effekterna av en ränteförändring på bankernas ränterisk beräknas

Tabell 17.1 Terminspositionen fördelad på löptider i juli 1984 Miljarder kr.

Månader

Sl 1—2 2—3 3—4 4—5 5—6 7—12 13—24 25—

—1,0 -0,6 —2,3 —0.8 —2,6 +0,9 +3,() +2,8 +0,9

Källa: Sveriges riksbank.

utifrån antagandet att dessa inte alls garderat sig på avistasidan. Om exempelvis räntan i Sverige stiger med 1 % per år för alla löptider stiger terminssatsen med 1 %.13 Kostnaden för att gardera de långa terminsaffä- rerna sjunker omedelbart. Om vi utgår från en genomsnittlig löptid för ”minusterminerna” på 3 1/2 månad och för ”plusterminerna” på 12 månader leder räntestegringen till en räntevinst, i storleksordningen 50 miljoner kr. Omvänt gäller att bankerna gör förluster på ca 50 miljoner kr. vid en sänkning av relativa ränteläget i Sverige. Kalkylen beaktar som tidigare nämnts inte bankernas möjligheter att gardera sig via avistasidan.

Som en jämförelse kan nämnas att en höjning av räntan med en procentenhet i Sverige beräknas leda till en minskning i bankernas vinster på den inhemska verksamheten med ca 300 miljoner kr.

Ränteparitet på den svenska terminsmarknaden

Som framgått tidigare medför fria kapitalrörelser att ränteparitet uppstår, Vilket innebär att den inhemska räntan överensstämmer med summan av utlandsräntan och terminssatsen. Valutaregleringens limiter för avistaplace- ringarna och bestämmelserna om vilka transaktioner som får terminssäkras kan emellertid leda till att ränteparitet inte uppnås. Effekterna av olika bestämmelser blir beroende på om terminsmarknaden bäst beskrivs som en fri kapitalmarknad med ränteparitet eller om regleringsinslaget gör att ränteparitet inte uppkommer. Vi såg t. ex. att terminssäkrad utlandsupplåning inte gav något valutainflöde när marknaden kännetecknas av ränteparitet. Påverkas däremot terminssatsen av en ökning i efterfrågan på termin (vid given räntedifferens) kan terminssäkrad upplåning leda till ett valutainflöde. Storleken på detta beror då på hur känsliga utbud och efterfrågan är för ändringar i terminssatsen. Om terminsmarknaden kännetecknas av ränteparitet eller ej är därmed en central fråga vid analys av terminsmarknaden. I Diagram 17.10 visas den terminssäkrade eurodollarräntan” och stats- skuldväxelräntan för 3-månadersmarknaden. Det framgår att det finns en mycket stor följsamhet mellan de båda räntenivåerna. Man kan därför säga att marknaden i stort sett kännetecknas av ränteparitet. Av särskilt intresse är perioder med markanta avvikelser. I januari 1981 t. ex. låg den svenska räntenivån markant lägre än den terminssäkrade utlandsräntan. Under denna period fanns det förväntningar om att kronan skulle devalveras och dessa förväntningar manifesterades i ett tämligen omfattande valutautflöde. Man kan tolka detta som att ränteparitet råder på marknaden i normala fall men att denna bryts i perioder med starka förväntningar om valutakursändringar. Detta skulle kunna beskrivas med utgångspunkt i Diagram 17.8. Efterfrågan på terminsvaluta ökar kraftigt när man väntar en devalvering av kronan (dvs efterfrågekurvan förskjuts åt höger). I denna situation räcker inte avistagarderingsmöjligheterna till och terminssatsen drivs upp så att den överstiger räntedifferensen. Det kan . .. .. . _ . . " _ _ _ " minssatsens forandring emellertid ocksa vara sa att foretagen 1 akuta spekulationspertoder anstrang- speglar förändringen i er sin likviditet så att den svenska alternativräntan inte utgörs av statsskuld- räntedifferensen. växelräntan. utan istället av någon annan räntesats. I sådant fall skulle 14 Eurodollarränta plus ränteparitet fortfarande kunna råda men detta fångas inte av jämförelsen. terminssats.

'3 Vi förutsätter att ter-

Diagram 17.10 Ränta på terminssäkrad eura- dollar och statsskuldväx- lar/bankcertifikat. 3 mån. månads-snitt.

Eurodollar

JFMAMJJASONDJFMAMJJASONDJFMAMJJASONDJFMAMJJASO 1981 1982 1983 1984

Det framgick av analysen i avsnitt 17.2.1 att den relevanta jämförelseräntan kan variera beroende på likviditetssituationen. Till detta kan fogas att terminsavsluten i spekulationsperioder är få och att terminssatserna varierar kraftigt från affär till affär varför terminssatsnoteringarna blir godtyckliga. En sammanfattande bedömning är dock att såväl valutareglering som ofullkomligheter i notering av terminssatser och räntor förklarar avvikelser under spekulationsperioder.

I Diagram 17.11 visas motsvarande räntesatser på 6-månadersmarknaden, vilket ger i stort sett samma bild som för 3-månadersmarknaden.

Bilden av den långa marknaden på tolv månader, Diagram 17.12, avviker däremot markant från de ovan beskrivna. Här gäller att den terminssäkrade utlandsräntan hela tiden ligger under den svenska räntenivån. Ränteparitet råder alltså inte på den långa terminsmarknaden.

Innebörden av detta är att det finns arbitragevinster att göra genom att låna terminssäkrat på tolv månader i utlandet och placera i 12-månaders statsskuldväxlar. Företagen kan dock inte utnyttja dessa arbitragemöjlighe— ter eftersom sådan upplåning inte är tillåten utan särskilt tillstånd enligt valutaregleringen. Av analysen i avsnitt 17.3.2 framgår också att avvikelsen kan förklaras av ett överskottsutbud på terminsvalutor i kombination med bristande avistaplaceringsmöjligheter.

Vidare framgick av avsnitt 1743 att bankerna också köper mer valutor på långa terminer än de säljer. Dessutom framgick att begränsningen i avistaplaceringsmöjligheterna skapar vinstmöjligheter. Avvikelsen mellan den svenska räntan och den terminssäkrade utlandsräntan uppgår till 1/2 ä 1 %. Den bank som skaffar en negativ avistaposition på tolv månader för att balansera försäljning på termin tjänar alltså 1/2 ä 1 % på affären. Alternativt kan man se det så att bankerna genom skillnaden mellan terminssatsen och

20

19 Eurodollar 18 17 16 15 14 13

12

” Diagram 17.11 Ränta på terminssäkrad euro- 10 dollar och statsskuldväx- JFMAMJJA SONDJFMAMJJASONDJFMAMJJASOND JFMAMJJASO lar/bankcertifikat. 6-mån.

1981 1982 1983 1984 månadssnitl.

14

13

12

11

Eurodollar

Diagram 17.12 Ränta på terminssäkrad euro-

10 dollar och statsskuldväx- JASONDJFMAMJJ ASON DJF MAMJJ ASO lar/bankcertifikat.12- 1982 1983 1984 mån. månadssnitt.

räntedifferensen till utlandet får en ersättning för den ränterisk de löper på terminspositionen. Räknar vi med att avvikelsen är1/2 ä 1 % i genomsnitt för perioderna över sex månader innebär detta att ersättningen för ränterisken uppgår till 35 a 70 miljoner kr. i årstakt. Detta kan ställas i relation till ränterisken på plus minus 50 miljoner kr.

Bankerna har idag utrymme (utan att frångå valutahandelstillståndets ramar) att ta negativa avistapositioner på längre perioder än de de facto gör för att gardera sina längre terminspositioner. Detta innebär att det idag finns outnyttjade arbitragemöjligheter på de längre perioderna. Valutabankernas avistapositioner är dock väldigt olika. Några enskilda banker ligger nära gränsen för minuspositionen enligt valutahandelstillståndet. Om olikheterna beror på brister i marknadens sätt att fungera eller på olika bedömningar i bankerna går inte att avgöra.

17.4.1. Inledning

I detta avsnitt beskrivs den svenska terminsmarknaden med hjälp av statistik som bankerna inlämnar till riksbanken. Syftet är dels att ge en allmän bild av storleken på marknaden, dels att spåra indikationer på i vilken utsträckning valutaregleringens bestämmelser påverkar terminsmarknadens funktions- sätt. Vi inleder dock med några allmänna teoretiska överväganden som rör frågan inom vilka gränser terminsmarknaden, trots valutaregleringens bestämmelser, kan fungera som en oreglerad marknad.

Valutaregleringen föreskriver limiter för avistapositioner och innehåller bestämmelser om tillåtna företagstransaktioner. Reglerna är utformade så att om utbud och efterfrågan inte avviker alltför mycket från varandra kan terminsmarknaden fungera som en oreglerad marknad i betydelsen att ränteparitet upprätthålls. Dessutom regleras endast valutainlänningars terminsaffärer vilket, som skall framgå, öppnar möjligheter att kringgå vissa bestämmelser.

Som ovan nämnts får inte svenska valutabanker sluta terminskontrakt direkt med valutautlänningar. Denna begränsning är troligen utan större betydelse. Varje valutautlänning som vill göra terminsaffärer med svensk bank kan i praktiken göra det med hjälp av att en utländsk bank fungerar som ombud.

Bestämmelserna om att vissa transaktioner inte får terminssäkras kan lätt kringgås av internationella koncerner där utländska dotterföretag istället kan genomföra motsvarande transaktion. Om t. ex. ett svenskt företag tar upp ett lån i utländsk valuta men inte tillåts köpa valuta på termin, kan istället ett utländskt dotterbolag genomföra motsvarande terminsförsäljning. Möjlig- heterna att kringgå bestämmelserna skulle dock kunna begränsas av att allmänheten kan fä'en felaktig bild av lönsamheten inom olika delar av koncernen.

Andra faktorer, vilka kan göra att terminsmarknaden fungerar som en oreglerad marknad, är att företagen har frihet att välja faktureringsvalutor. Detta gäller också i högsta grad internationella koncerner. Begränsas rätten att terminssäkra import kan detta leda till att importen faktureras i kronor och det utländska dotterbolaget säljer kronor på terminsmarknaden.

Den svenska valutaregleringen hindrar utlänningar att göra räntebärande krondepositioner i svenska valutabanker. Detta hindrar emellertid inte utländska banker att motta depositioner i svenska kronor. I praktiken finns det också en kronmarknad i utlandet, en s. k. eurokronmarknad. Omfatt- ningen av denna är inte känd men uppgifter tyder på att den skulle vara av begränsad omfattning. Om stora ojämvikter uppkommer på terminsmark- naden skulle emellertid detta kunna leda till framväxten av en mer omfattande eurokronmarknad, där behovet av avistaplaceringar i kronor kan tillgodoses.

17.5. Valutaoptioner

En relativt ny, med terminsaffärer närbesläktad, företeelse på valutamark- naden är 5. k. valutaoptioner. Dessa optioner innebär att innehavaren har rätt men inte skyldighet att köpa eller sälja valutor till ett givet pris efter en specificerad period. Detta avsnitt beskriver principen bakom dessa optioner och valutaregleringens behandling av dem. Det bör dock understrykas att företeelsen är ny i Sverige och att regleringen härav ännu inte hunnit ta en mer definitiv form.

Den kommersiella bakgrunden till optioner

Det omedelbara behovet av optionsaffärer uppstår när exportföretag lämnar bindande offerter på varuleverans till ett givet pris i utländsk valuta. När offerten givits löper företaget en valutakursrisk eftersom offerten baserats på en viss kurs, t. ex. 8,50 USD, och risk finns att kursen kan falla och passera den gräns där projektets lönsamhet kan komma i fara. Företaget kan inte gardera sig mot denna kursrisk genom en terminsaffär eftersom detta skulle innebära en skyldighet att leverera ett visst antal dollar till en given framtida kurs. Om offerten inte resulterar i en faktisk exportorder innebär termins- affären en valutarisk genom att företaget har en skyldighet att sälja dollar, som motsvaras av kommande valutabetalningar i dollar.

Det mest direkta sättet för företaget att gardera sig mot kursrisken är att köpa en rätt att sälja dollar till kursen 8,50 kr i framtiden. Det kan emellertid diskuteras om valutaoptioner är det mest naturliga sättet för företag att gardera sig i offertsituationer. Värdet av optionen utvecklas nämligen oberoende av om företaget får offerten antagen eller ej. Om företaget ej erhåller ordern kan man nämligen sälja optionen vidare till ett annat företag. Har dollarn sjunkit i värde under tiden innebär detta att värdet av optionen sjunkit och företaget har alltså tagit en kursrisk under optionsperioden. Vill

företaget endast gardera sig mot kursutvecklingen om offerten antas, kan man köpa skyldigheten att sälja valutor till en fastställd kurs om offerten antas. Sådana kontrakt har också utvecklats på den internationella valuta- marknaden och benäms TTC (tender to tender contracts). I Sverige erbjuds sådana kontrakt genom EKN för affärer på längre perioder. Vi skall dock inte här gå närmare in på denna typ av kontrakt.

Valutaoptioner kan också fungera som en försäkring mot extrema utfall. Ett företag som har ett exportkontrakt kan t. ex. orka med en nedgång i dollarn till 8 kr men en ytterligare nedgång kan vara katastrofal. En valutaoption på kursen 8 kr kan då vara ett sätt för företaget att begränsa sin risk till mer ”normala" utfall.

Vinster, förluster och riskgardering

Som framgått ovan fungerar optioner som en sorts försäkring som minskar företagens valutarisker. Liksom för andra försäkringar gäller att den som utfärdar optionen övertar risken och därigenom kan göra stora förluster vid extrema utfall. I det följande presenteras vinst-, förlust- och riskaspekter vid optionshandeln.

Man skiljer i optionshandeln mellan rätt att köpa och rätt att sälja en angiven valuta. Den första optionstypen kallas call option och innebär att man har rätt att köpa t. ex. dollar till en viss kurs, t. ex. 8 kr, i framtiden. Den andra typen benämns put option och innebär att man har rätt att sälja dollar till en viss kurs i framtiden.

Vidare skiljer man mellan europeiska och amerikanska optioner. Den första typen är specificerad så att den gäller leverans av valutor en viss dag, förfallodag, medan den andra gäller under hela perioden fram till förfallo- dagen.

Huruvida innehavaren av en option kommer att utnyttja den beror på hur valutakursen vid inlösentidpunkten förhåller sig till den kurs man avtalat om i optionskontraktet — exercise rate.

Om valutakursen vid inlösentidpunkten för en put option (dvs innehavaren har köpt rätten att sälja valutor till fastställd kurs) är högre än exercise rate blir optionen värdelös för innehavaren, som då inte utnyttjar den. På motsvarande sätt gäller för en call option (dvs innehavaren har rätt att köpa valutor) att den inte utnyttjas om valutakursen vid inlösentidpunkten ligger under exercise rate. Kostnaden för kurssäkringen blir i båda fallen för optionsköparen det pris han betalat för kontraktet, ”premium”. De båda fallen illustreras av den övre delen av Diagram 17.13. För säljaren, vars situation illustreras av den nedre delen av diagrammet, aktualiseras inte de skyldigheter han åtagit sig och intäkterna för affären ”premium” blir ograverade.

Optionsinnehavaren utnyttjar aldrig optionen om detta inte är förmånligt x för honom. Han maximala ”förlust” begränsar sig alltså till det premium han betalt för kontraktet. Däremot kan han göra stora vinster. Innehavaren av en put-option gör en vinst på affären som blir högre ju lägre dagskursen är i förhållande till exercise-rate. För en call-option gäller att innehavarens vinst blir större ju högre dagskursen äri förhållande till exercise rate. Se åter övre delen av Diagram 17.13.

Diagram 17.13

Vinst Vinst

Put option Call option

Köpare Köpare

Valutakurs Exercise vid

optionens inlösande

Valutakurs vid optionens inlösande

Exercise rate

Premium

Förlust Förlust

Vinst Vinst

Säljare

Valutakurs vid optionens iniösande

Valutakurs vid

Exercise rate optionens inlosande

Exercise 3 rate

Förlust Förlust

Omvänt gäller för optionssäljaren att hans maximala intäkt av affären blir lika med premium (vilket alltså inträffar när optionen inte utnyttjas), medan förlusterna när inlösen blir aktuell är lika med optionsinnehavarens vinst. Den nedre delen av Diagram 17.13, som avspeglar säljarens situation, blir alltså en spegelbild av de diagram som illusterar köparens situation.

För att förenkla resonemanget antas att all export sker i svenska kronor och all import i utländsk valuta. Om företagen enbart vill gardera sig för kursförluster innebär detta att de inhemska importföretagen vill köpa call options på utländsk valuta (dvs rätten att köpa). De utländska importföre- tagen vill däremot köpa call options på svenska kronor för att gardera sig mot en stegring i kronkursen. Köp av svenska kronor är, som tidigare sagts, samma sak som försäljning av utländsk valuta. Därmed är en call option på svenska kronor detsamma som en put option på utländsk valuta. De utländska importörerna vill sålunda köpa put options i utländsk valuta för att gardera sig mot kursrisken. Aktörerna kan inte mötas i en direkt affär, eftersom båda köper rättigheter men inte åtar sig skyldigheter. Företagen kan dock utnyttja optionsmarknaden för att begränsa sina kursrisker genom kombinerade optionsköp och försäljningar. Så t. ex. kan ett importföretag som har en skuld i utländsk valuta köpa en call option och därigenom begränsa sin möjliga kursförlust samtidigt som man säljer en put option. Genom att sälja en put option erhåller man premieinkomsten och eventuella

förluster på putförsäljningen balanseras av vinster genom att värdet av skulden i utländsk valuta minskar när valutakursen sjunker. I praktiken har dock företag varit mycket försiktiga när det gäller att sälja optioner. Detta innebär att en tredje part, bankerna, (eller andra finansiella agenter) måste sälja calls och puts för att tillgodose företagens krav på riskgardering.

För bankerna som säljer optionerna gäller då att de får en risksituation, som illustreras av Diagram 17.14, där det antas att bankerna säljer ett flertal optioner med olika exercise rate.

Bankerna kan inte kursgardera optionsförsäljning på samma sätt som vid terminshandel. Innehavaren av en call option (som alltså innebär för honom en rätt att köpa valuta) kommer att utnyttja denna om valutakursen stiger i förhållande till exercise rate. För att gardera sig för det åtagande att sälja valuta, som detta innebär för banken i egenskap av säljare av call optionen, kan den skaffa sig nettotillgångar i utländsk valuta om valutakurserna stiger över exercise rate såvida stegringen inte bedöms som tillfällig. Skyldigheter- na förknippade med bankens försäljning av put options (rätt för innehavaren att sälja och skyldighet för banken att köpa valuta), aktualiseras om dagskursen sjunker i förhållande till exercise rate. För att garder sina put options kan banken sålunda vid fallande kurser skaffa sig en nettoskuld i utländsk valuta. Följden är att banken vid optionsförsäljning inte vet kostnaden för eventuell avistagardering, vilket innebär ett riskmoment för banken.

Vinst

0 Valutakurs

_ Diagram 17.14 Vinster vid försäljning av optio- ner vid olika valutakur— Förlust ser.

Ett annat sätt för banken att gardera sig mot de risker som är förknippade med optionsförsäljningen är givetvis att själv köpa en motsvarande option. Om banken t. ex. sålt en put option (som innebär skyldighet att köpa utländsk valuta) kan den själv köpa en put option som ger den rätt att sälja motvarande belopp i utländsk valuta. Banken kan också försöka ta sig ur en oförmånlig optionsposition genom att erbjuda sig att köpa tillbaka optioner från sina kunder.

Situationen vid optionshandel är analog till den som gäller vid försäkrings- verksamhet där man med försäkringspremier garderar sig mot en ogynnsam utveckling. Ju mer sannolik en sådan ogynnsam utveckling är desto högre blir försäkringspremien. För premium vid t. ex. put optioner gäller att de blir högre ju högre exercise rate är och ju större risk det är att valutakursen vid inlösentillfället blir lägre än exercise rate. Vanligen används den historiska kursutvecklingen för att betämma premiernas storlek. Det är uppenbart att detta medför stora vinst- och förlustmöjligheter vid trendbrott i valutakurs— utvecklingen. Vi kan också notera att det blir dyrare att köpa en option med exercise rate som är densamma som terminskursen jämfört med motsvaran- de terminsaffär. Detta beror på att köparen av en option har en vinstmöjlighet, vilken svarar mot en förlustrisk för säljaren. Den högre kostnaden för optionsköpet innebär en förlustrisk jämfört med terminsaffä- ren, varför ett företag med riskaversion tenderar att föredra köp av valuta på termin framför köp av valuta genom call options. Sådana företag väljer optionsköp främst under offertperioden.

17.5.2. Valutaregleringens bestämmelser

Valutaregleringens behandling av optionshandeln är endast formulerad i tillståndspraxis. Denna innebär att svenska företag som ansöker kan få tillstånd att köpa call och put options av svenska valutabanker. Tillstånden har hittills endast omfattat optioner som haft samband med utrikeshandels- betalningar. Några ansökningar om tillstånd att gardera kapitalbetalningar via optionsköp har ej förekommit, varför praxis för detta inte utvecklats.

De svenska valutabankerna har i sin tur fått tillstånd att göra optionsaffä- rer med företag som erhållit riksbankens tillstånd. De får också köpa optioner av utländska banker för att gardera optionsförsäljning till svenska företag.

Några affärer har dock ännu inte gjorts och endast ett fåtal tillstånd har givits. Anledningen kan vara att företagen och bankerna är osäkra om prissättningen på optioner. Denna osäkerhet kan i sin tur bl. a. bero på att den historiska utvecklingen av kronans kurs inte anses vara en god förutsägelse av den framtida kursutvecklingen. Ett sätt att lösa upp dessa igångsättningsproblem vore kanske att tillåta svenska företag att köpa optioner av utländska banker, vilka har större erfarenhet av optionshandel. Detta skulle dock innebära ett avsteg från en hittills fast tillämpad princip att valutaväxling endast får göras med svensk valutabank.

Företagen har inte rätt att utnyttja en option om den bakomliggande betalningen inte kommer till stånd.

Detta kan verka dämpande på utvecklingen av optionsmarknaden, eftersom företagen inte kan tillgodogöra sig eventuella optionsvinster i detta

fall. Att tillåta företagen att tillgodogöra sig sådana vinster vore dock i praktiken detsamma som att tillåta spekulation i valutor. Ett företag skulle t. ex. kunna lämna offerter enbart i syfte att få underlag för optionsköp.

Frånvaron av en egentlig optionsmarknad är en förklaring till att bankernas valutahandelstillstånd inte innehåller några anvisningar om hur optionsrätter skall behandlas. En tänkbar princip är att man räknar pessimistiskt så att bankernas försäljning av call options räknas på samma sätt som bankernas terminsförsäljningar av utländsk valuta och att försälj- ningen av put options räknas som terminsköp av utländsk valuta. Ett annat alternativ är att man endast räknar med sådana optioner där exercise rate är sådan att om banken tvingades lösa in optioner vid rapporttillfället skulle man göra förluster.

Bank of England har löst beräkningarna av bankernas valutapositioner inklusive optionshandel på det förstnämnda sättet. Principen är att man beräknar den maximala riskpositionen vid kursfall respektive kursstegring på utländsk valuta. Den position som har det högsta absoluta värdet utgör bankens totala valutaposition och måste hålla sig inom gränser som fastställts av Bank of England. Bank of England har förklarat sig beredd att i varje enskilt fall diskutera avsteg från den tillämpade principen.

I beräkningarna tas endast hänsyn till bankens försäljning av optioner. Bankens eventuella köp av optioner beaktas inte. Detta beror på att man endast kan netta köp och försäljning av optioner ifall de har identiska villkor. Man kan t. ex. tänka sig att bankens åtaganden att köpa valutor till följd av försäljning av put options kan gälla högre kurser än de som gäller enligt kontraktet för de put options som banken själv köpt. Ett netto av köp och försäljning av optioner skulle sålunda kunna ge en falsk bild av bankens riskposition. Ett sätt att modifiera beräkningssättet vore att särbehandla köpta och sålda optioner med i stort sett identiska villkor och låta dessa nettas mot varandra.

Den engelska metoden att beräkna riskpositioner är mycket ”försiktig". Vårt grannland Danmark visar exempel på en mindre försiktig beräkning av bankernas valutapositioner vid optionshandel. Där tar man endast hänsyn till optioner som är ”in the money”. Med detta begrepp menas att dagens valutakurs är sådan att optionsägaren skulle utnyttja sin optionsrätt om den förföll idag. Bankens totala valutaposition beräknas då som summan av avista- och terminspositionen plus bankens nettoinnehav av put options ”in the money" minus bankens nettoinnehav av call options ”in the money”. Följden blir att endast en del av optionsåtagandena inkluderas i beräkningen av bankernas valutaposition.

Ett sådant beräkningssätt kan ge en kraftig undervärdering av bankens riskposition eftersom den ju potentiellt kan göra stora förluster på optionsåtaganden som vid beräkningstillfället inte är "in the money” men dessa kommer inte med i beräkningen av riskpositionen.

Teoretiskt sett har bankerna också stora möjligheter till positionstagande i optioner vid förväntningar om en kraftig kursförändring.

17.6. Sammanfattning

17.6.1. Reglerna för terminsmarknaden och dess roll i valuta- regleringen

Ändringar i utbud och efterfrågan på terminsmarknaden orsakar valutarö- relser, vilket påverkar förutsättningarna för valutapolitiken, likviditeten på kreditmarknaden och räntenivån. Större frihet för terminsaffärer ger därmed mindre frihet i kreditpolitiken. Om en avistaaffär kombineras med en terminsaffär kan den primära effekten av avistaaffären motverkas. Detta innebär att det som motiverar en viss behandling i valutaregleringen av en avistatransaktion inte alltid gäller för en kombinerad avista- och terminsaf- fär. Vi såg t. ex. att terminssäkrad utlandsupplåning medförde helt andra konsekvenser än osäkrad utlandsupplåning.

Reglerna för terminssäkring är alltså lika väsentliga som reglerna för ”vanliga” avistaaffärer. Det ömsesidiga beroendet mellan avista- och terminsmarknaden gör att valutaregleringens betydelse för terminsmarkna- den inte enbart bestäms av de direkta bestämmelserna om vilka transaktio- ner som får terminssäkras. Lika betydelsefulla är bestämmelserna för vilka kompenserande avistatransaktioner som får genomföras.

Valutaregleringens utformning kan allmänt sägas ge utrymme för normala handelstransaktioner och direktinvesteringar. Detta reflekterar en positiv inställning till fritt handelsutbyte. När det gäller finansiella transaktioner finns en mer restriktiv grundinställning. Man strävar efter att avskärma svensk kreditmarknad. Underskott i bytesbalansen och därpå följande amorteringar på län har dock gjort att utlandsupplåning — valutainflöden — tillåts.

Reglerna för terminsmarknaden reflekterar i stort sett denna grundinställ- ning.

Terminssäkring av bytesbalanstransaktioner är tillåtna, men reglerna är mer generösa för försäljning än för köp av utländsk valuta. Anledningen är att en mer restriktiv behandling av köp ger en förstärkning av valutainflö- dena. Dessutom kan det vid en mer generös behandling av köp vara svårt att förhindra att företag terminssäkrar utlandsupplåning.

Långfristig upplåning utomlands får ej terminssäkras. Om sådan upplå— ning terminssäkrades skulle dess valutainflödeseffekt upphävas eller redu- ceras.

Detta synsätt är analogt med det förbud som gäller för upplåning i utlandet i svenska kronor. Sådan upplåning är förbjuden av tre skäl. Upplåning i svenska kronor skulle skapa ett behov i utlandet av att sälja kronor på termin vilket innebär en ökning i efterfrågan av utländsk valuta på termin. Den ökade efterfrågan motverkar det inflöde som upplåningen annars skulle ha givit.

Det andra skälet är att i den utsträckning sådan kronupplåning tillåts kommer effekterna av vissa kreditpolitiska åtgärder att försvagas genom att kreditmarknaden flyttar utomlands. En viss sådan effekt finns troligen redan vid existerande utforming av valutaregleringen genom det stora utrymmet för kortfristig terminssäkrad upplåning.

Det tredje skälet är att sådan kronupplåning skulle leda till en ökning i

lättrörligheten av kapital, vilket skulle leda till en ökad utsatthet för valuta- och kreditpolitiken i tider av valutaoro.

Kortfristig upplåning för finansiering av export och import får terminssäk- ras upp till 6 månader. Reglerna för terminssäkring av denna korta upplåning får ses mot bakgrund av att det primära syftet från myndigheternas sida inte är detsamma som för den långfristiga upplåningen, nämligen att få till stånd ett valutainflöde. Reglerna har istället sin bakgrund i att man vill underlätta handelsutbytet och normal kreditgivning i utrikeshandeln i överensstämmel— se med OECD:s regler för kapitalrörelser. Detta präglar också övriga bestämmelser för denna korta upplåning. En importör, som erhåller en normal leverantörskredit, skall t. ex. kunna ersätta den med en bankkredit, om detta syns mer fördelaktigt. Vidare skall en exportör, som lämnar en normal leverantörskredit, kunna refinansiera denna med lån i utländsk valuta, förmedlad via svensk bank. Svenska företag skall också vara fria att genomföra dessa låneoperationer direkt med utländsk bank.

Ursprungligen var avsikten att varje kortfristig upplåningstransaktion i utlandet skulle avstämmas mot en bakomliggande leverans. Med tiden har dock problem med hanteringen av kreditgivningen gjort att mera generella förfaringssätt tillämpas. I praktiken fungerar kredithanteringen i flera banker så att export- och importföretag kan få låna kortfristigt i utlandet, belopp som maximalt svarar mot ett halvt års export och import. I den nya utformningen av valutaregleringen som valutakommittén föreslår inskrivs också att företagen skall kunna låna belopp motsvarande export och import ”för tid som riksbanken bestämmer”.

Därmed fungerar friheten för finansiering av export och import som en allmän likviditetsreserv för export- och importföretag. Ett importföretag kan t. ex. först utnyttja den leverantörskredit man fått och sedan dessutom låna kortfristigt i utlandet. Upplåningen terminssäkras i praktiken till 70 å 80 % varför valutainflödet till följd av upplåningen motverkas. Denna upplåning i ”externa kronor" gör att bankerna har lättare att uppfylla riksbankens utlåningstak i svenska kronor. I bankvärlden talar man om "avlyft” kring månadsskiften. Detta innebär att en bank som har för hög utlåning i svenska kronor ordnar en terminssäkrad upplåning till företag över månadsskiftet för att banken skall kunna redovisa en utlåning i svenska kronor, som överensstämmer med riksbankens utlåningsrekommendation. Att efterfrå- gan ökar kring månadsskiftena avspeglas i att terminssatsen för mycket korta terminer tenderar att då tillfälligt stiga.

Ett annat exempel på frikoppling mellan utrikeshandelsfinansiering och kortfristig upplåning är när företag, ofta på banks initiativ, lånar termins- säkrat i utlandet och placerar i Statsskuldväxlar för att utnyttja marginella skillnader mellan räntan för externa kronor och statsskuldväxelräntan. Detta är alltså en ren arbitrageverksamhet som är en förklaring till det nära sambandet mellan nivån för räntan på externa kronor och inhemsk ränta. Utvecklingen har också inneburit att intresset för den långfristiga upplåning- en minskat, medan den kortfristiga expanderat. Ser man på den kortfristiga upplåningen i detta perspektiv kan det synas vara en viss inkonsistens i bestämmelserna om terminssäkring för kortfristig och långsiktig upplåning. Man kan se det som att import- och exportföretag har lättare att undgå kreditpolitisk åtstramning utan att detta har någon direkt koppling till

finansiering av utrikeshandeln eller någon positiv effekt på valutaflödena.

Detta kan sägas vara en kostnad man tagit för att få en lätthanterlig finansiering av export och import. En del av denna kostnad skulle man kunna komma till rätta med genom att inte undanta terminssäkrad upplåning från bankutlåningen vid utfärdandet av utlåningsrekommendationer för banker— na. Problemet är dock att företagen kan låna direkt i utländsk bank och utländska banker omfattas ju inte av någon svensk utlåningsrekommenda- tion. För att hindra överflyttning från svenska till utländska banker skulle i sådant fall fordras att upplåning som sker direkt i utländsk bank också räknas in i utlåningstaket i den mån lånen terminssäkras i svensk bank (termins— säkring i utländsk bank förhindras av valutaregleringen).

Av detta framgår att reglerna för terminssäkring måste anpassas till valutaregleringens intentioner. Synen på en del transaktioner och möjlighe— ten till terminssäkring av dessa påverkas även av vilken typ av kreditpolitiska instrument som används. Utnyttjas selektiva medel för att styra likviditeten och räntan avviker från den marknadsmässiga kan t. ex. terminssäkrad utlandsupplåning vara en väg att kringgå utlåningsregleringen. Detta innebär att ju starkare inslaget av kvantitativa regleringar är desto större är behovet av valutareglering.

Terminsmarknaden synes under normala förhållanden prismässigt fungera ungefär som en fri marknad i betydelsen att terminssatsen överensstämmer med räntedifferensen i förhållande till utlandet. I tider med valutaoro bryts detta samband, vilket troligen är ett tecken på att valutaregleringen via restriktioner av avistaplaceringsmöjligheterna begränsar valutautflödena, vilket driver upp terminssatsen (se Diagram 17.8) under sådana perioder.

För längre terminer, över sex månader, gäller dock att terminssatsen genomgående ligger lägre än räntedifferensen. Detta måste ses mot bakgrund av strävan att stimulera valutainflöden. Följden har också blivit att bankerna i viss utsträckning skuldsatt sig i utländsk valuta för att gardera sina köp av terminsvalutor. I viss utsträckning kan också de låga terminssatserna stimulera exportföretagen att låna i utlandet istället för att sälja exportvaluta på termin.

Situationen på marknaden för längre terminer kan anses bero på fyra faktorer. För det första den asymmetriska behandlingen i terminssäkringen av export och import där försäljning av valutor på termin är mer liberalt behandlad. För det andra att kredittiden för export är längre än för import. För det tredje att den höga likviditeten gör att företagen inte behöver låna utomlands för att gardera sina exportfordringar. För det fjärde att företagen inte får terminssäkra sina långa fordringar genom att kedja kortare terminsaffärer.

Sammanfattningsvis kan sägas att bestämmelserna om terminssäkring för närvarande är relativt väl anpassade till grundsynen i valutaregleringen i den rådande situationen med underskott i externbalansen. Reglerna avspeglar en positiv syn på valutainflöden och en strävan att förhindra valutautflöden.

Reglerna för terminssäkring måste emellertid, på samma sätt som tillämpningen av övriga delar av valutaregleringen, anpassas till ändrade förhållanden. Ändras valutaregleringens intentioner t. ex. på grund av ändrad externbalans eller ändrad inriktning i kreditpolitiken måste reglerna för terminsmarknaden ändras i enlighet med detta.

17.6.2. Förslag till ändringar i valutaregleringens bestämmel- ser15

Aven vid rådande intentioner för valutaregleringen finns det utrymme och behov av vissa ändringar av reglerna för terminssäkring.

Möjligheter att kedja terminsaffärer

Ett företag som har en varufordran med lång löptid och som vill terminssäkra den får idag endast göra detta genom en terminsaffär med motsvarande längd. Genom att efterfrågan på termin främst är koncentrerad till kortare perioder kommer bankerna att balansera sina köp av terminer på längre perioder mot försäljningar på kortare perioder. För att förmå bankerna att ta en sådan ränterisk som detta implicerar blir terminspremien på långa perioder lägre som ovan visats. En del företag kan vara villiga att själva ta ränterisken antingen på grund av förväntningar om ränteutvecklingen eller pga att risken kan balanseras mot andra positioner. Detta skulle de kunna göra genom att kedja kortare terminsaffärer, t. ex. så att en ettårig försäljning görs genom tre terminsförsäljningar på vardera 4 månader. Om detta skulle medföra att företagen vid varje omsättningstillfälle kan överväga att upphöra med terminssäkring medför detta en ökad instabilitet på marknaden. Detta kan emellertid motverkas genom att företaget från början måste ange på vilken period man avser kedja terminsavsluten.

En sådan möjlighet för företagen att terminssäkra långa fordringar och skulder genom att kedja kortare terminsaffärer borde kunna inrymmas inom ramen för intentionerna i valutaregleringen. Genom detta får företagen möjlighet att ”överta" en del av bankernas ränterisk på långa terminer. Detta kan medföra att bankernas ränterisk sjunker och eventuellt att terminssatsen stiger för långa terminer.

Terminsaffärer med utländska företag

Reglerna för terminsmarknaden tillåter heller inte valutabanker att göra terminsaffärer direkt med utländska företag. Svenska valutabanker får endast sluta avtal om terminsaffärer med utländska banker. Att på detta sätt tvinga valutautlänningar att gå genom utländska banker torde inte ge någon positiv effekt på de valuta- och kreditpolitiska målen. Valutaströmmarna påverkas inte utan bara de formella kanalerna för dessa. Vidare kan det förutsättas att bankerna endast gör terminsavslut med företag som är kreditvärdiga i meningen att de med stor sannolikhet fullföljer ingångna terminskontrakt. Därigenom torde det inte ha några allvarliga konsekvenser från bankrisksynpunkt om bankerna tillåts göra terminsavslut med icke- banker. Övervägande skäl talar således för att man bör tillåta svenska valutabanker att göra terminsaffärer direkt med utländska företag.

Terminsaffärer [ utländsk valuta mot annan utländsk valuta

Syftet med valutaregleringen är naturligen att påverka flöden till och från svenska kronor. Men bestämmelserna är på några punkter utformade så att

15 De förslag som här redovisas har i huvudsak genomförts av riksbanken i slutskedet av valutakom- mitténs arbete (våren 1985). Riksbanken har bedömt att förslagen är ändamålsenliga och att genomförandet inte bör anstå tills kommitténs be- tänkande föreligger.

de begränsar företags möjligheter att göra terminsaffärer mellan utländska valutor. Valutabanker tillåts inte att göra terminsaffärer i utländsk valuta mot annan utländsk valuta på längre tider än 12 månader. Denna tidsbegränsning bör kunna avskaffas.

Avistaaffärer på kortare tid än 2 bankdagar

Det finns vidare ett tekniskt problem som berör gränsen mellan avista- och terminsaffärer. Valutaregleringen förbjuder valutabankerna att göra avista- affärer på kortare tid än två bankdagar. Anledningen till detta förbud är huvudsakligen att de skulle ge möjlighet för bankerna att ”rulla" en valutaposition utan att detta framträder i redovisningen. Som avistaposition räknas nämligen alla affärer som förfaller till betalning inom två bankdagar. Genom att sälja valuta på en dag och köpa tillbaka den på två kan man spekulera i kursändringar på ett sätt som nettas ut inom avistapositionen. Det finns dock ett legitimt kommersiellt behov av dessa transaktioner exempelvis för att överbrygga snedheter mellan förfallande terminsaffärer. En utländsk bank kan således ha en förfallande terminsaffär som innebär att banken skall leverera kronor mot utländsk valuta en viss dag, medan den täckningsaffär som banken gjort förfaller först dagen därpå. Riksbanken lämnar idag till- stånd till sådana enskilda transaktioner under förutsättning att det finns en godtagbar kommersiell bakgrund till dem. Under förutsättning att rappor- teringen enligt valutahandelstillståndet utformas så att omfattningen av sådana positioner kan följas och begränsas på samma sätt som övriga valutapositioner borde denna typ av korta avistaaffärer kunna tillåtas generellt.

Valutaoptioner

Optionshandeln är, som framgått, fortfarande outvecklad i Sverige men kan snart bli ett vanligt inslag på valutamarknaden. Riktlinjerna för utformning- en av tillståndspraxis och tillämpningsföreskrifter bör vara att optionshandel behandlas analogt med terminshandel t. ex. så att lånetransaktioner som får terminssäkras också kan kursgarderas genom optioner.

För närvarande tillåts inte företag tillgodogöra sig vinster på put options om bakomliggande offert inte antas. Syftet är att hindra företag att spekulera i utländsk valuta med åtföljande flöden. En viss modifiering av reglerna vore dock rimlig så tillvida att man borde kunna tillåta företagen att sälja tillbaka ej aktualiserade put options och tillgodogöra sig en vinst motsvarande den premie som erlagts för optionen.

Bankernas valutahandelstillstånd bör omformas så att också optionshan— deln inkluderas. Det beräkningssätt som Bank of England använder sig av borde kunna ligga till grund för detta. Den engelska metoden kunde modifieras så att köpta och sålda optioner med i stort sett identiska villkor får nettas mot varandra.

18. Utformningen av en ny valutalagstiftning

18.1. Inledning

Valutaregleringens nuvarande författningar utgörs av en valutalag, en valutaförordning samt av riksbankens föreskrifter. En utförlig redogörelse för uppbyggnaden av och innehållet i regleringen har lämnats i kapitel 1. Som där framgått är valutalagen en fullmaktslag som ger regeringen rätt att under vissa angivna förutsättningar utfärda valutareglerande föreskrifter. Dessa föreskrifter meddelas i valutaförordningen, vilken också innehåller bemyn- diganden för riksbanken att meddela tillstånd och tillämpningsföreskrifter på valutaregleringens område.

Valutalagens fullmakter och förordningens bestämmelser är allmänt hållna. När regleringen tillkom i slutet på 1930—talet motiverades den med att det var nödvändigt att kunna förhindra kapitalutströmning och på litet längre sikt också en kapitalinströmning. Det fanns vid denna tidpunkt också ett påtagligt behov av att kunna ransonera tillgången på utländsk valuta. Regleringen byggdes upp på grundval av ekonomisk—politiska resonemang i ett läge då man önskade införa mycket omfattande och rigorösa förbud. Den kom därför att konstrueras med inriktning på allmänt hållna förbud mot betalningar.

För att betalningsförbuden skulle kunna upprätthållas var man emellertid tvungen att komplettera dem med andra förbud. Lagstiftningen innehåller därför förbud mot bl. a. — betalningar mellan valutainlänning och valutautlänning, — in- och utförsel av betalningsmedel, värdepapper och guld, — valutainlännings skuldsättning hos valutautlänning och — valutainlännings förfogande över innehav av utländska betalningsmedel,

fordringar och värdepapper på annat sätt än genom försäljning till riksbanken eller valutabank.

Förbuden innebar när de infördes 1939 att riksbankens tillstånd skulle inhämtas för praktiskt taget alla transaktioner med utlandet. inklusive handelsbetalningar. Valutorna var inte konvertibla och utrikeshandeln byggde på bilateralt utbyte mellan länderna. Valutaregleringen var således ett heltäckande ransoneringsinstrument. Under dessa omständigheter var det generella tillståndskravet för utrikestransaktioner en nödvändig kompo- nent i den administrativa kontrollen av såväl själva handeln som betalning- arna.

Efter hand som handelsutbytet avreglerades och i synnerhet sedan valutakonvertibiliteten införts 1957 ökade behovet av motsvarande lättnader i valutaregleringen. År 1962 infördes därför begreppet löpande betalningar i valutaförordningen som ett första stort undantag från det heltäckande betalningsförbudet. Antalet generella undantag har därefter ökat genom beslut av riksbanken och undantagen har preciserats i tillämpningsföreskrif- terna. De kvarstående, i och för sig omfattande, tillståndskraven gäller kapitaltransaktioner mellan Sverige och utlandet.

Utvecklingen har således inneburit att ett stort antal transaktioner i praktiken undantagits från de förbud som gäller enligt valutaregleringen. I själva författningarna har emellertid undantag från förbuden bara gjorts för löpande betalningar, medan övriga undantag har införts i riksbankens valutaföreskrifter.

Så länge valutaregleringens förbud motsvarade den praktiska tillämpning- en restes knappast några invändningar mot lagstiftningstekniken. Sedan regleringen däremot koncentrerats på kontroll av vissa slags kapitalöverfö- ringar har lagstiftningens uppläggning kommit att utsättas för kritik i en rad hänseenden. Det förhållandet att den ekonomiska utvecklingen har mång- faldigat arten och volymen av transaktionerna sedan valutaregleringens tillkomst, har också ansetts motivera en översyn av lagstiftningen.

Valutakommitténs direktiv ålägger också kommittén att pröva den författningsmässiga utformningen av valutaregleringen. Enligt direktiven bör kommittén bl. a. pröva om det nuvarande principiella förbudet mot alla valutatransaktioner bör bibehållas eller om den ändringen bör vidtagas att alla dylika transaktioner utom de som särskilt undantagits bör vara tillåtna, Oberoende härav bör enligt direktiven kommittén pröva om lagtekniska förenklingar kan göras så att valutalagstiftningens regler blir lättare att tolka och tillämpa, varvid bör eftersträvas en sådan utformning av regelsystemet att möjligheterna att kringgå valutaregleringen minimeras och att överträ- delser kan beivras.

Mot bakgrund av vad som tidigare anförts kan riktlinjerna för valutakom- mitténs överväganden på det juridiska omrädet sammanfattas enligt följande. — Lagstiftningens uppbyggnad bör revideras med hänsyn till de betydande förändringar som skett i dess tillämpning sedan den utformades. — Lagstiftningen bör bygga på principen att lagens materiella innehåll och ändamål så långt som möjligt bör kunna utläsas direkt ur dess bestämmelser. — Lagstiftningen bör göras överskådligare än för närvarande och öka möjligheterna att förhindra kringgående.

18.2. Den nuvarande lagstiftningens brister

Den nuvarande valutalagstiftningen är således uppbyggd av allmänna transaktionsförbud med omfattande undantag. Enligt vedertagna lagstift- ningsprinciper bör lagar emellertid utformas så att deras lydelse ger en klar uppfattning om bestämmelsernas avsedda tillämpning och lagens ändamål. Det innebär att lagreglerna så långt som möjligt bör ange regleringens faktiska innehåll och de syften som lagen skall tillgodose. Förbjudna

förfaranden bör så långt som möjligt anges direkt i lag medan handlingar som inte omfattas av lagbestämmelser skall vara tillåtna. Lagstadgade förbud bör inte heller vara mer vidsträckta än som motsvarar lagens avsedda faktiska tillämpning.

Med den växande andelen fria transaktionskategorier har valutalagstift- ningens faktiska tillämpning alltmer kommit att avvika från regleringens generella förbudsregler. Lagens formuleringar ger därför ringa underlag för en tolkning av dess innehåll.

Den använda tekniken med allmänna förbud i lagstiftningen och undantag i dess tillämpning medför att regleringen får ett konkret innehåll först i riksbankens tillämpningsföreskrifter. Den faktiska lagstiftningsmakten när det gäller såväl ändamålskriterier som tillämpning har därför kommit att ligga hos riksbanken. Detta förfarande strider mot de principer som kommit till uttryck i den nya regeringsformen om att normgivningsmakten skall ligga på en så ”hög nivå” som möjligt och företrädesvis hos riksdagen.

Riksbankens inflytande över regleringen förstärks också av att bankens avgöranden i enskilda ärenden sker på grundval av de föreskrifter banken meddelar. Det förhållandet att det är förbehållet riksbanken både att utfärda föreskrifter och att tillämpa dern innebär ett avsteg från de allmänna rättsliga principer som i detta avseende gäller för andra förvaltningsrättsliga myndigheter.

Svåröverskådligheten ökar ytterligare genom det stora antalet författning— ar och bestämmelser på valutaregleringens område. Regleringen grundas på en lag, en förordning och riksbankens författningssamling, men för att de båda förstnämnda författningarna skall få tillämpas krävs att ytterligare en lag och en förordning utfärdas. Det materiella innehållet i regleringen påverkas dessutom av andra författningar exempelvis lagen om straff för varusmuggling.

Som framgått har den valda tekniken inneburit att de allmänna förbuden försetts med omfattande undantag. De vidsträckta grundläggande förbuden har kommit att delas upp i en struktur av mer eller mindre liberala undantagsbestämmelser. Eftersom i synnerhet förbuden, men också de grundläggande undantagen, är så allmänt hållna har det dessutom blivit nödvändigt att införa undantag från undantagen. Det har därigenom uppkommit fem olika nivåer i restriktionshänseende: — sådana transaktioner för vilka tillstånd i princip ej lämnas, t. ex. beträffande vissa portföljinvesteringar i utländska tillgångar, — sådana transaktioner som riksbanken har förklarat sig beredd att inom vissa gränser eller på vissa villkor lämna tillstånd till efter ansökan i varje enskilt fall, t. ex. beträffande förvärv av rekreationsbostad i utlandet, — sådana transaktioner där riksbankens praxis varierar med valutasituatio- nen, t. ex. beträffande finansiell upplåning i utlandet, — sådana transaktioner som i princip omfattas av förbuden, men för vilka det lämnats generella dispenser, t. ex. beträffande resevaluta samt — sådana transaktioner för vilka endast betalningsvägen är föreskriven. löpande betalningar.

Oklarheten om innebörden av regleringen ökar genom att lagstiftningens transaktionsförbud har definierats oberoende av transaktionernas ändamål.

Det är först vid angivandet av undantaget i valutaförordningen för löpande betalningar och vid fastställandet av undantagen från transaktionsförbuden i riksbankens tillämpningsföreskrifter som regleringens konkreta innehåll läggs fast genom att man då utgår från en transaktions syfte för att avgöra om den är tillåten eller förbjuden. Systematiken i författningarna är således olika på så sätt att lagen och förordningen anger allmänna betalningsförbud medan riksbankens föreskrifter anger konkreta transaktioner. Denna systematiska skillnad gör att svåröverskådligheten ökar och det är mycket svårt att härleda riksbankens tillämpningsföreskrifter till bakomliggande bestämmelser i lag och förordning.

Lagstiftningen innehåller t. ex. inga bestämmelser om direktinvesteringar. medan valutaföreskrifterna uppställer ganska detaljerade regler på detta område. Den ändamålsinriktade kontrollen sker således med stöd av lagens tillståndskrav för de transaktioner som måste genomföras för att nå det åsyftade resultatet. Detta förhållande kan illustreras med reglerna som gäller förvärv av fastighet. Förbudet att köpa en fastighet i utlandet är sålunda utformat som ett förbud att överlämna köpeskillingen till säljaren om denne är valutautlänning. Detta skapar kringgåendemöjligheter och bevissvärighe- ter. Om fastighetsförvärvet genomförs med hjälp av flera svåröverskådliga transaktioner finns det möjlighet att kringgå lagens förbud. Även om det kan konstateras att en valutainlänning äger en fastighet i utlandet, kan det vara svårt för en åklagare att bevisa att valutainlänningen har överträtt valutaregleringens transaktionsförbud. Det krävs av åklagaren att han kan visa när och hur betalningen har skett till valutautlänningen.

Denna ”indirekta” metod gör regleringen svårtillgänglig för allmänheten och ger ibland upphov till diskussioner om valutalagens fullmakter ger riksbanken rätt att hindra vissa förfaranden eller att uppställa särskilda villkor. De 5. k. Höganäsvillkoren vid direktinvesteringar har t. ex. varit föremål för sådana diskussioner. Det har ifrågasatts om begränsningsregler— na för fondering i de utländska dotterbolagen kan grundas på valutalagstift- ningens transaktionsförbud. Under den långa tid som valutaregleringen har varit i kraft har det också utvecklats transaktionsformer som inte kunde förutses vid regleringens tillkomst och som således kan användas för att kringgå denna. Ett exempel härpå är användandet av patenträtter som insats vid direktinvesteringar.

Lagstiftningstekniken med olika slags transaktionsförbud leder till att ett handlande kan ge upphov till flera olika brott som läggs på varandra. Exempelvis kan en insättning på ett bankkonto i utlandet ge upphov till brott mot utförselförbudet, mot betalningsförbudet vid insättning, mot mottag- ningsförbudet vid räntekreditering etc.

Förbudet mot kapitalbetalningar kan anses vara valutaregleringens huvudförbud, medan löpande betalningar är fria enligt lagstiftningen förutsatt att de förmedlas av valutabank. För att skilja otillåtna betalningar från tillåtna måste en ändamålsprövning genomföras. Det är en brist att lagstiftningen inte ger några anvisningar om hur ändamålsprövningen skall ske.

Kapitalbetalningar definieras som alla betalningar som inte är löpande, alltså genom en indirekt definition. Begreppet löpande betalning fastläggs genom uppräkning i valutaförordningen i anvisning till 3 och 10 a åå. En

sådan definition blir med nödvändighet omfattande. Avgränsningen mellan otillåtna och tillåtna betalningar blir beroende av de beslut som successivt fattas om nya dispenser. Mot bakgrund av de allmänna lagstiftningsprinciper som angetts i det föregående är det en nackdel att en självständig definition inte utarbetats för valutaregleringens huvudförbud.

Definitionsmetoden i dagens reglering, enligt vilken undantagen från de allmänna transaktionsförbuden bestäms utifrån en transaktions syfte, kan dessutom inte göras konsekvent utan måste frångås i vissa avseenden för att göra regleringen praktiskt användbar. Exempelvis behandlas överföring till hemlandet på högst 5 000 kr. per månad av intjänad arbetsinkomst alltid som löpande betalning oavsett i vilket syfte den sker och således oberoende av om transaktionen definitionsmässigt är en löpande betalning. Detsamma gäller enstaka betalningar på högst 3 000 kr.

Själva betalningsbegreppet är i vissa avseenden alltför begränsat. Den nuvarande inriktningen av betalningsförbudet bygger på användandet av vissa angivna betalningsmedel. Det medför att regleringen kan kringgås genom användande av annat än sedvanliga betalningsmedel, t. ex. patent- rättigheter som insats vid en direktinvestering.

Betalningsbegreppet används också i dag i valutaregleringen på ett något oklart sätt. Oklarheter uppstår eftersom det synes föreligga vissa skillnader mellan begreppets vedertagna ekonomiska innebörd och dess juridiska tolkning. I allmänhet förefaller den ekonomiska innebörden vara tämligen vag, men vidare än den juridiska, och generellt betraktas betalningar som en omdisposition av kapital mellan två parter. Den vanliga jurdiska innebörden är ett fullgörande av ett i pengar bestämt åtagande. Detta betalningsbegrepp förutsätter således att betalningen utgör någon form av vederlag. Det innebär att t. ex. gåvor och insättningar på eget bankkonto normalt inte kan betraktas som betalningar i juridisk mening.

Valutalagstiftningens betalningsförbud kan bara få avsedd effekt om betalningsbegreppet ges den allmänna ekonomiska innebörden enligt vad som nyss sagts. En sådan innebörd blir emellertid inte lämplig att upprätthålla i en lagstiftning vars bestämmelser i sista hand måste prövas av domstol. Denna slutsats bekräftas också av vissa rättsfall. Betalningsbegrep- pet är i juridisk mening så vedertaget att det inte heller är lämpligt att ge det en speciell innebörd i en valutalagstiftning.

18.3. Krav på en reviderad valutalagstiftning

Analysen i föregående avsnitt visar att skäl föreligger för en omarbetning av nuvarande valutalagstiftning.

En ny lagstiftning bör uppfylla vissa allmänna krav som också kan härledas ur den föregående analysen.

Lagstiftningen bör avspegla regleringens praktiska tillämpning. Förbuden bör i sina huvuddrag framgå av lagtexten vilket i sin tur medför att de förbjudna valutatransaktionernas syfte måste anges i lagtexten, eftersom detta är enda sättet att skilja tillåtna och förbjudna transaktioner åt. Motiven för en sådan uppläggning följer av de allmänna lagstiftningsprinciper som diskuterats i det föregående. Det innebär att lagens grundläggande inriktning

fastställs av riksdagen i motsats till en modell som bygger på övergripande förbud och som därmed lägger den reella lagstiftningsmakten hos riksban— ken. För allmänheten bör en sådan uppläggning innebära att lagen vinner i överskådlighet.

Lagen bör fånga de ekonomisk-politiskt intressanta transaktionerna och förbuden (tillståndskraven) skall vara juridiskt och kontrollmässigt praktiskt användbara. Det gäller således att i lagtexten definiera de transaktioner mellan Sverige och utlandet som kan ge upphov till sådana destabiliserande kapitalflöden som valutaregleringen avses hindra. Definitionerna måste utformas så tydligt att använda begrepp så långt möjligt blir förståeliga för allmänheten. Förbuden måste också ges en sådan form att domstolarnas bedömning av brottens straffvärde underlättas.

Övergripande förbud. sådana som i nuvarande lagstiftning, bör så långt som möjligt undvikas mot bakgrund av de allmänna lagstiftningsprinciper som diskuterats i det föregående. Sådana förbud ger inte heller den totala flexibilitet i tillämpningen som de kan ge intryck av. Det måste finnas kontinuitet i tillämpningen och denna måste baseras på principer som offentliggjorts i riksbankens valutaföreskrifter. Ändringar av riksbankens beslutskriterier för olika kategorier av ärenden, liksom införande av nya regler t. ex. för att fånga nya transaktionsslag, måste föregås av ändrings- beslut i valutastyrelsen och sedan införas i riksbankens författningssamling. Någon godtycklig tillämpning av olika principer i enskilda ärenden kan alltså inte heller godtas när det gäller lagstadgade övergripande förbud.

Lagstiftningen måste ge utrymme för anpassning av valutaregleringens tillämpning till den samhällsekonomiska utvecklingen och till förändringar på det finansiella området.

Möjligheterna till kringgående av lagstiftningens förbud skall minimeras. Transaktioner med t. ex. immateriella rättigheter skall fångas in, inte bara betalningsmedel, värdepapper o. dyl.

Efterlevnaden av valutaförfattningarna måste underbyggas genom för- handskontroll av utrikestransaktioner. Flertalet transaktioner bör därför förmedlas av valutabank som enligt dagens principer. Härigenom skapas också underlag för en efterhandskontroll genomförd av riksbanken.

18.4. Utformningen av en ny valutalagstiftning

Med utgångspunkt i de allmänna krav som enligt det föregående bör ställas på en ny valutalagstiftning kan flera olika modeller konstrueras. Huvudfrå- gan är därvid hur lagstiftningens centrala förbud skall utformas. Det gäller att fastställa metoden att avgränsa förbuden i lagstiftningen och inriktningen av dessa.

Det första problemet är således att få till stånd en avgränsning mellan tillåtna och otillåtna förfaranden. Schematiskt synes två modeller kunna urskiljas för avgränsningen; dels en avgränsning genom generella formule- ringar, dels en avgränsning genom konkreta formuleringar.

En avgränsning genom en generell definition kan ta sikte antingen på tillåtna eller förbjudna förfaranden. Med tillämpning av de allmänna lagstiftningsprinciperna bör lagen ange de förbjudna förfarandena och

sådana förfaranden som inte faller in under något förbud är därmed tillåtna. Om man väljer att använda en modell med en generell definition gäller det därför att utforma definitionen så att de förbjudna förfarandena fångas in. Om definitionen lyckas och kan fås att täcka alla förfaranden som bör förbjudas uppnås den fördelen att lagtexten blir överskådlig och ändå flexibel.

För att en generell definition skall ge utrymme för ett flexibelt agerande från riksbankens sida och medge att tillämpningen successivt anpassas till den ekonomiska utvecklingen måste emellertid definitionen ges en allmän och vidsträckt innebörd. Hur allmän och vidsträckt definitionen måste vara är beroende av vilken ambitionsnivå som föreligger i regleringshänseende. Som framgått av de föregående kapitlen anser kommittén att regleringsnivån f. n. i stort sett måste ligga på samma nivå som enligt dagens reglering. Eftersom det således är många förbjudna förfaranden som skall fångas in måste en generell definition med nödvändighet bli mycket allmän och vidsträckt. En sådan definition medför att det inte går att tillgodose önskemålet att förbudens avsedda räckvidd skall preciseras redan i lagtexten. Risken är tvärtom stor att definitionen måste förses med en stor mängd undantag. Fördelen med lagstiftningens överskådlighet går därmed inte att uppnå.

En modell med konkret angivna förfaranden kan liksom en modell med en generell definition avse tillåtna eller förbjudna förfaranden. En definition med konkretiserade tillåtna förfaranden angivna som undantag från ett allmänt förbud har av principiella skäl avvisats i det föregående. En avgränsning mellan vad som är förbjudet och tillåtet med användande av en metod med konkretiserade förfaranden bör därför ske med angivande av de förbjudna förfarandena.

Fördelen med en modell med konkret angivna förbud är att man kan fånga in just vad man avser att täcka. Undantagen från förbuden behöver då inte bli lika talrika som vid en generell definition. Kan man dessutom undvika att förbudsförteckningen blir alltför omfattande och ange undantagen från förbuden direkt i lagen vinner denna i överskådlighet och det blir lättare för allmänheten att förstå dess innebörd.

Oavsett vilken modell man väljer kan det konstateras att den omfattande reglering som kommitténs förslag kommer att möjliggöra medför att man tvingas göra avkall på en del av de krav på en ny valutalagstiftning som uppställts i föregående avsnitt. Kommittén har då stannat för att föreslå modellen med konkreta förbud, eftersom undantagen från förbuden i en sådan modell blir mindre omfattande än om man använder en generell definition.

Eftersom valutaregleringen måste vara flexibel har lagens förbud utfor- mats som tillståndskrav. Det är således inte fråga om några absoluta förbud utan riksbanken förutsätts ge tillstånd till "förbjudna” transaktioner då detta är motiverat.

Vad så gäller inriktningen av förbuden (tillståndskraven) har i det föregående konstaterats att det gäller att försöka fånga sådana kapitalrörel- ser som i dagens reglering benämns kapitalbetalningar. Det är sådana transaktioner som är av valuta- och kreditpolitiskt intresse genom att de kan utlösas av förväntningar om växelkursförändringar eller av räntedifferenser mellan den inhemska och utländska kreditmarknaden.

Betalningsbegreppet har analyserats i avsnitt 18.2 med den allmänna slutsatsen att dess vedertagna juridiska innebörd är för snäv för att fånga de transaktioner som är av valutapolitiskt intresse. Förbud mot kapitalbetal- ningar framstår därför inte som effektivt i den praktiska tillämpningen.

Enligt vedertagen internationell terminologi resulterar emellertid kapital— betalningar i portföljinvesteringar i den mån det inte är fråga om direktinvesteringar. I princip kan förvärv av all slags egendom utnyttjas för en portföljinvestering i den meningen att den förvärvade egendomen ger avkastning i form av ränta, utdelning, värdetillväxt, kursvinst vid växelkurs- ändring etc. Det kan gälla t. ex. fast egendom eller lös egendom såsom varor, andelsrättigheter, fordringar, fondpapper och betalningsmedel. Utgångs- punkten bör därför vara att valutaregleringens förbud inte skall riktas mot kapitalbetalningar utan mot den placering som blir resultatet av en kapitalbe- talning. Härigenom kommer de förbjudna förfarandena att definieras utifrån syftet med förfarandet.

Förbuden skall således riktas mot portföljinvesteringar. En kommersiell kredit måste formellt betraktas som en portföljinvestering ur kreditinstitu- tets synvinkel i den meningen att det är en investering som ger ränta. Också en leverantörskredit kan ges formen av en portföljinvestering genom avtal mellan säljare och köpare. Förutsatt att kreditvillkoren följer handelsbruk skall emellertid sådana krediter alltid vara fria, vilket också följer av internationella åtaganden. I lagen bör därför införas bestämmelser som anger förutsättningarna för att handelskrediter fritt skall få ges och mottas (21—23 åå). Bestämmelsernas syfte skall således vara att upprätthålla en äkthetskontroll (se vidare kapitel 14).

Även direktinvesteringar bör regleras särskilt. Enligt vedertagen termino- logi är en direktinvestering definitionsmässigt inte en portföljinvestering och faller därför redan av den anledningen utanför förbuden mot portföljinves- teringar. Beroende på utformningen av lagförslagets förbud mot kapitalpla- ceringar som bl. a. innefattar förvärv av aktier måste emellertid direktinves- teringar regleras särskilt (se vidare kapitel 15).

Förutom centrala kapitalplaceringsförbud och undantag från förbuden av det slag som nu nämnts bör valutalagstiftningen också innehålla vissa förbud som kan betecknas som stödförbud. Med denna beteckning avses att förbuden inte primärt fyller en självständig funktion i den meningen att de transaktioner som regleras i dessa påverkar valutareserven, utan att förbuden i stället främst behövs för att förhindra kringgående av de centrala kapitalplaceringsförbuden. Ett exempel på ett sådant Stödförbud utgör förbudet mot ingående av avtal om livförsäkringar enligt lagförslagets 20 5. Denna bestämmelse utgör ett Stödförbud särskilt i förhållande till förbudet mot kontoinsättning i lagförslagets 11 &.

Utöver nu nämnda slag av förbud behöver valutalagstiftningen också förses med vissa s. k. kontrollförbud. I likhet med Stödförbuden har kontrollförbuden inte primärt någon självständig funktion när det gäller påverkan på valutareserven. Kontrollförbuden behövs främst för att möjliggöra en kontroll av att de tidigare nämnda förbuden efterlevs. Som exempel kan nämnas förbudet mot att överföra valuta och fondpapper mellan Sverige och utlandet eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning på annat sätt än genom valutabank (10 å).

Sammanfattningsvis gäller det således att utforma förbud i valutalagen som riktas mot sådana förvärv och avyttringar av egendom som resulterar i portföljplaceringar. Avgränsningen mellan förbjudna (tillståndskrävande) förvärv och sådana förvärv som skall vara tillåtna bör ske genom angivande av förbjudna förfaranden. Den särreglering som behövs beträffande vissa förfaranden som formellt är kapitalplaceringar bör ske direkt i lagen.

Den grundläggande regleringen skall således ske i valutalagen. För att åstadkomma flexibilitet i regleringen bör lagen delvis konstrueras som en ramlag så att frågan om vilka förbud som skall vara i kraft kan avgöras vid varje tidpunkt mot bakgrund av landets ekonomiska läge. Lagen kan därför inte göras alltför detaljerad. En konkretisering av lagens bestämmelser kräver att dessa fylls ut med preciserande materiella regler. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 18.2 om att normgivningsmakten bör ligga på en så ”hög nivå” som möjligt och för att i möjligaste mån närma valutaregleringen till de allmänna rättsliga principer som gäller om att en förvaltningsmyndig- het inte bör utfärda de föreskrifter som myndigheten har att slutligt tillämpa, bör enligt kommitténs mening de preciserande materiella reglerna i första hand ges i en av regeringen meddelad förordning. Kommittén föreslår därför att i lagförslaget införs ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från lagens krav och förbud samt kontrollföreskrif— ter (2 5 2 st). Eftersom riksbanken i egenskap av central valutavårdande myndighet har störst sakkunskap på valutaregleringens område, anser emellertid kommittén att det skulle vara värdefullt att riksbanken lämnar regeringen förslag om hur föreskrifterna skall utformas. Kommittén föreslår därför en sådan ordning (2å3st). Om regleringen skall bli tillräckligt effektiv är det dock inte möjligt att helt undvara riksbankens egna föreskrifter. En rätt för riksbanken att meddela tillämpningsföreskrifter i anslutning till regeringens förordnande bör därför finnas för att möjliggöra en fortlöpande anpassning av bestämmelserna (2 % 5 st). För att ytterligare koncentrera normgivningsmakten till en så hög nivå som möjligt bör denna rätt emellertid tillkomma riksbanksfullmäktige och inte valutastyrelsen.

Vilket faktiskt inflytande riksbanken härigenom kommer att ha på regleringens innehåll blir i och för sig beroende av hur preciserade bestämmelser som intas i regeringens förordning. Att avgöra detta ankom- mer således i sista hand på regeringen. Den i kommittén valda lagstiftnings- modellen med ändamålsinriktade och konkreta bestämmelser innebär emellertid med nödvändighet att även förordningens bestämmelser måste göras mer preciserade och konkreta än vad som är fallet i dagens reglering.

Som exempel på vad som nu sagts kan nämnas att det i den föreslagna valutalagens 13 & bl. a. anges att det är förbjudet att mot vederlag från en valutautlänning förvärva i utlandet belägen fast egendom. Denna bestäm- melse skulle i regeringens förordning kunna fyllas ut på så sätt att där anges att det genom ett undantag från detta förbud är tillåtet att för rekreations- ändamål förvärva sådan fastighet om köpeskillingen inte överstiger ett av riksbanken fastställt belopp. I riksbankens föreskrifter skulle så slutligen detta belopp fastställas.

Författningarna skall systematiskt vara uppbyggda på samma sätt så att föreskrifterna i förordningen och riksbankens författningssamling med

lätthet skall kunna härledas till bakomliggande lagbestämmelser. Lagen bör delas upp i ett antal rubricerade områden som sedan skall följas i förordning och riksbankens författningssamling. Kommitténs förslag till valutalag innehåller följande sådana områden: Inledande bestämmelser, valutahan— del, ut— och införsel, sättet för valutaöverföring, kapitaltransaktioner. finansiering av handel, införselskyldighet, direktinvesteringar, emigration, uppgiftsskyldighet och kontroll, särskilda bestämmelser, sanktioner och besvär.

Den ovan redovisade ordningen innebär jämfört med vad som gäller i dag en begränsning av riksbankens möjligheter att genom föreskrifter styra regleringens innehåll. Den är vidare att föredra ur konstitutionell synpunkt. eftersom en delegering från riksdagen till en förvaltningsmyndighet av rätten att meddela föreskrifter, jämlikt 8 kap. 11 å i regeringsformen, förutsätter att motsvarande delegering sker också till regeringen. Slutligen medför den föreslagna ordningen också att det kommer att ställas större krav på föreskrifternas utformning om de skall intas i en förordning.

Kommittén har utarbetat en modell för hur en valutaförordning i den nya lagstiftningen skulle kunna se ut (bilaga 4). Det bör understrykas att även om modellen återspeglar den regleringsnivå som enligt kommitténs majoritet bör råda f. n., modellen endast utgör ett exempel på uppbyggnaden av en förordning och att dess sakliga innehåll inte närmare har diskuterats i kommittén.

Kommitténs förslag till valutareglering kommer således att författnings- mässigt bestå av en lag som meddelas av riksdagen, en förordning som meddelas av regeringen samt av riksbankens föreskrifter. När det gäller själva ikraftsättandet och tillämpningen av författningarna mäste, bl. a. av konstitutionella skäl, ett samspel ske mellan riksdag, regering och riksbank. Därvid måste en lämplig avvägning göras när det gäller fördelningen av olika befogenheter mellan de nämnda organen. Riksdagens del i samspelet består främst i att anta valutalagen och sätta denna i kraft. Eftersom kommittén föreslår att valutalagen delvis konstrueras som en fullmaktslag, innebär emellertid inte det förhållandet att själva lagen sätts i kraft att också de enskilda bestämmelserna i lagen blir tillämpliga. För att bestämmelserna skall kunna sättas i tillämpning måste enligt kommitténs mening först konstateras att det finns valutamässiga skäl härför. Denna förutsättning har kommittén formulerat i inledningen till lagförslagets 25 1 st på så sätt att lagens bestämmelser endast får sättas i kraft om valutaströmmar eller växelkursförändringar avsevärt försvårar uppnåendet av centrala mål som fastställts för penning— och valutapolitiken eller om det föreligger fara för detta.

Om nämnda valutamässiga skäl föreligger kan således lagens bestämmel- ser sättas i kraft. Enligt kommitténs mening bör emellertid själva ikraftsättandet göras beroende av att det sker en samverkan mellan regering och riksbank. Sålunda föreslås att regeringen efter framställning från riksbanken skall ha befogenheten att förordna att bestämmelserna i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. För att säkerställa att de valutamäs- siga skälen och behovet av att ha de olika bestämmelsernai kraft regelbundet omprövas föreslår kommittén att regeringens förordnande skall vara tidsbegränsat. Tidsgränsen bör lämpligen sättas till två år.

Samspelet mellan riksdagen, regeringen och riksbanken när det gäller ikraftsättande och tillämpning av valutaregleringen har utförligt behandlatsi specialmotiveringen till lagförslagets 2 5. Detta samspel kan sammanfattas på följande sätt. Riksdagen antar valutalagen och sätter denna i kraft. Ikraftsättandet av de enskilda bestämmelserna i lagen initieras av riksbanks- fullmäktige och beslutas av regeringen, som i samband därmed utfärdar en förordning med preciserande materiella bestämmelser. Riksbanksfullmäkti- ge lämnar förslag till utformningen av förordningen och utfärdar tillämp- ningsföreskrifter i anslutning till denna. När det gäller prövningen av enskilda valutaärenden ankommer denna på riksbanken, i första hand valutastyrelsen (jfr följande avsnitt). Valutastyrelsens beslut överklagas till riksbanksfullmäktige som utgör sista instans i valutaärenden (jfr avsnitt 18.6).

Sedan riksdagen antagit valutalagen kommer samspelet således främst att ske mellan regeringen och riksbanken. Genom den förvaltningsberättelse som riksbanken årligen skall avge till riksdagen kommer riksdagen att få god insyn i regleringen. '

I detta sammanhang bör påpekas att den skärpning av valutaregleringen som föreslås kunna ske om Sverige kommer i en krissituation (lagförslagets 3 %) förutsätter en samverkan mellan riksdag, regering och riksbank som i mycket liknar den samverkan mellan nämnda organ som skall ske i samband med valutaregleringens ikraftsättande och tillämpning. En utförlig redogö— relse härför har lämnats i specialmotiveringen till 3 &, vartill hänvisas.

18.5 De beslutsfattande organen

I det föregående har berörts det nödvändiga samspelet mellan riksdag, regering och riksbank när det gäller ikraftsättande och tillämpning av valutaregleringen. Därvid har framgått att jämfört med dagens reglering den av kommittén förordade lagstiftningsmodellen för upp ett väsentligt större ansvar för regleringens innehåll och utformning på riksdagen (vid antagandet av den nya mera preciserade valutalagen) och regeringen (i anslutning till utfärdandet av valutaförordningen).

Riksbanken har enligt valutakommitténs förslag förutom att ta initiativ till valutalagens ikraftsättande bl. a. att till regeringen lämna förslag till valutaförordningens utformning och att därutöver precisera regleringens materiella innehåll genom att i föreskrifter formulera handlingsregler för företag och allmänhet och att svara för en fortlöpande anpassning av gällande bestämmelser utifrån penning- och valutapolitiska utgångspunkter. Kommit- tén har i detta sammanhang ansett att riksbankens högsta organ — riksbanksfullmäktige — bör utöva denna centrala beslutanderätt. Att således även ansvaret för valutaföreskrifterna flyttas upp från valutastyrelsen till fullmäktige innebär en ytterligare koncentration av normgivningsmakten på så hög nivå som möjligt.

Genom den föreslagna fördelningen av beslutanderätten inom valutareg- leringen kommer således valutastyrelsens uppgift att renodlas till att handlägga och avgöra enskilda valutaärenden, främst sådana som innefattar principiella aspekter eller eljest är av större betydelse. Valutastyrelsen har möjlighet enligt gällande reglemente för riksbanken (Bankoreglementet,

RFS 1975:6) att delegera handläggningen av valutaärenden till valutadirek- tionen eller till enskilda tjänstemän inom riksbanken. I det senare fallet är det fråga om sådana ärenden som rutinmässigt kan sortera på lägre nivåer inom riksbanken i enlighet med administrativa riktlinjer som valutastyrelsen lägger fast.

Vice riksbankschefen är ordförande i valutastyrelsen. Av övriga sex ledamöter som deltar i handläggningen av alla slags valutaärenden utses en av regeringen och fem av riksbanksfullmäktige. Regeringens representant är vanligen en tjänsteman i finansdepartementet och av de ledamöter fullmäk- tige utser representerar två riksbanken (en fullmäktigeledamot och en riksbanksdirektör), en bankväsendet (vanligen Svenska bankföreningen) och två näringslivet i övrigt. Valutastyrelsen utökas från sju till elva ledamöter vid ärenden rörande direktinvesteringar i utlandet. Av de tillkommande fyra utses två av regeringen (vanligen tjänstemän i industri- och arbetsmarknadsdepartementen). De övriga två utses av riksbanksfull- mäktige och representerar LO och TCO.

Valutakommittén förordar att denna modell för valutastyrelsens samman- sättning behålls med representanter för såväl det allmänna som för olika intressen inom näringsliv och arbetsmarknad. Det allmännas representanter bör ha majoritet i styrelsen med hänsyn till dess myndighetsfunktion.

Däremot har kommittén funnit att nu gällande ordning med varierande sammansättning av styrelsen beroende på ärendenas art är mindre ändamåls- enlig.

Med dessa utgångspunkter föreslår valutakommittén att antalet ledamöter 1 styrelsen skall uppgå till nio och att ledamöterna skall delta 1 behandlingen av alla slags ärenden. Även om en begränsning av antalet ledamöter 1 princip bör eftersträvas har valutakommittén funnit att en ökning från sju till nio ledamöter är motiverad eftersom den ger utrymme för en skälig bredd i representationen. Antalet ledamöter minskar också vid behandlingen av direktinvesteringsärenden.

Valutastyrelsen föreslås få följande sammansättning.

— Vice riksbankschefen (ordförande), — Två ledamöter utsedda av regeringen, — Sex ledamöter utsedda av riksbanksfullmäktige, varav en på förslag av vardera Svenska bankföreningen, näringslivet i övrigt, LO och TCO.

För att underlätta de olika intressegruppernas representation föreslår kommittén att två suppleanter utses för varje ledamot.

18.6 Besvärsordningen

18.6. 1 Gällande rätt

Besvärsordningen i dagens valutareglering utgörs av ett internt tvåinstans- system inom riksbanken. Enligt 6 a & första stycket valutalagen skall beslutanderätten inom banken utövas av valutastyrelsen, som således utgör första instans vid prövning av valutaärenden. I praktiken är det emellertid endast mer betydelsefulla ärenden som avgörs i valutastyrelsen. Beslutan- derätten i det stora flertalet ärenden har med stöd av bankoreglementet

delegerats till den s. k. valutadirektionen eller, beträffande mer rutinmässiga ärenden, till enskilda tjänstemän i riksbanken.

Enligt 6 a & tredje stycket valutalagen kan ett beslut som fattats i valutastyrelsen överklagas till fullmäktige i riksbanken inom tre veckor från det den klagande fick del av beslutet. Denna bestämmelse omfattar även de fall då det första beslutet fattas i valutadirektionen eller på tjänstemannani- vå. Överprövningen skall således äga rum i riksbanksfullmäktige oavsett på vilken nivå det första beslutet har fattats. Det beslut som fattas vid överprövningen är det slutgiltiga beslutet i ärendet. Enligt 6 a & sista stycket valutalagen får nämligen talan ej föras mot riksbanksfullmäktiges beslut.

Det praktiska förfarandet när ett beslut i ett valutaärende överklagas är följande. Besvärsinlagan registreras hos riksbanksfullmäktige. En kopia av inlagan överlämnas därefter till valutaavdelningen, vars sekretariat utformar ett utkast till yttrande över besvären.

Det överklagade beslutet och utkastet till yttrande underställs därefter valutadirektionen för granskning. Finner valutadirektionen vid denna granskning att det överklagade beslutet inte skall ändras överlämnar direktionen i sin tur ett förslag till yttrande till valutastyrelsen, som är det organ som har att avge det slutliga yttrandet till fullmäktige.

I samband med att dessa yttranden utformas sker också en ny prövning av det tidigare fattade beslutet. Har beslutet fattats i valutastyrelsen eller av valutadirektionen blir det således frågan om en omprövning av beslutet. Har det överklagade beslutet fattats på tjänstemannanivå sker normalt inte någon omprövning på denna nivå utan ärendet prövas i stället direkt i valutadirek- tionen.

Vid den nya prövningen är de olika organen oförhindrade att ändra det tidigare fattade beslutet oavsett om det i ärendet förekommit några nya omständigheter eller ej. Har det tidigare beslutet fattats på tjänstemannanivå och har några nya omständigheter inte förebragts underställs dock alltid beslutet valutadirektionen för prövning innan en ändring sker. _

Det praktiska förfarandet vid prövningen av ett överklagat beslut kan således innebära att beslutet innan det kommer till fullmäktige prövas på såväl tjänstemannanivå som i valutadirektionen och valutastyrelsen. Beslutet kan också komma att ändras på var och en av dessa nivåer. På tjänstemannanivå sker dock detta som sagts ovan endast om nya omstän- digheter tillkommit. Ändras beslutet så att sökanden helt och hållet får bifall till sin ansökan stannar ärendet på den nivå där ändringsbeslutet fattats, och kommer således normalt inte under fullmäktiges prövning. En sådan prövning kan emellertid komma till stånd på begäran av sökanden. Oaktat han fått rätt i sak har sökanden nämligen alltid rätt att få ärendet bedömt av fullmäktige. Detta förhållande anges också av riksbanken i det bifallsbeslut som sökanden tillställs.

Det nu sagda gäller beslut som överklagats av sökanden i ärendet. Valutastyrelsens beslut kan emellertid i vissa fall bli föremål för överpröv- ning i fullmäktige oberoende av om sökanden önskar det eller ej. Enligt valutalagens 6 a % fjärde stycket skall nämligen ett beslut som valutastyrelsen har fattat i ett valutaärende underställas fullmäktige för bedömning om minst tre av de ledamöter eller suppleanter som deltagit i beslutet begär att så skall ske.

särskild delegation bestående av riksbankschefen och ytterligare en ledamot av fullmäktige.

För fullständighetens skull kan det kanske i detta sammanhang slutligen också förtjäna att påpekas att det i valutafrågor liksom i andra frågor finns vissa möjligheter att genom motioner få de mer principiella problem som ett ärende kan ge upphov till behandlade i riksdagen och då främst i finansutskottet. Detta är emellertid ett extraordinärt förfarande, som inte är att betrakta som en överprövning av ett enskilt ärende och som inte heller kan framtvinga en ändring av ett fattat beslut. Däremot kan givetvis ett uttalande av riksdagen i en viss fråga komma att påverka fullmäktiges bedömning för framtiden på det aktuella området.

Eftersom besvärsordningen således är uppbyggd kring ett tvåinstanssys- tem inom riksbanken, kan de beslut som fattas av banken inte bli föremål för prövning utanför denna. Förklaringen till detta för svenska myndigheter ovanliga förhållande torde stå att finna i riksbankens konstitutionella ställning och historiska bakgrund.

18.6.2 Riksbankens konstitutionella ställning

Riksbanken har sedan sin tillkomst 1668 varit underställd riksdagen. Att banken alltjämt har denna konstitutionella ställning fastslås redan i grundlagen (RF 9:12). Detta innebär bl. a. att det endast är riksdagen som har direktivrätt över banken, vilket för övrigt också uttryckligen anges i 32 å i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank. Regeringen har således inte några formella möjligheter att styra riksbankens agerande som centralbank.

Riksbanken har på detta sätt från konstitutionell synpunkt fått en självständig ställning i förhållande till regeringen. Denna ställning skulle undergrävas om regeringen via ett besvärsförfarande kunde ompröva och ändra riksbankens beslut. Särskilt betänkligt skulle ett sådant förfarande vara när det gäller de mer allmänna och grundläggande beslut genom vilka riksbanken i egenskap av centralbank styr landets penning- och valutapoli- tik.

Förutom riksbankens konstitutionella ställning kan även det förhållandet att man inom banken tidigare främst sysslade med mer övergripande valutafrågor då ha motverkat behovet av och intresset för en besvärsordning som sträcker sig utanför banken. Denna situation förändrades emellertid delvis i samband med att handläggningen av valutaärenden i slutet av 1950-talet överfördes från valutakontoret till riksbanken, eftersom banken härigenom i större utsträckning än tidigare också kom att agera som en förvaltningsmyndighet.

18.6.3 Riksbanken som förvaltningsmyndighet

Handläggningen av valutaärenden var således långt in på 1950-talet anförtrodd åt valutakontoret såsom ett riksbankens särskilda organ. Kontoret var i viss mån knutet till banken — bl. a. var riksbankschefen ordförande i kontorets styrelse — men handläggningen av valutaärenden bedrevs helt självständigt. Denna självständighet framgår bl.a. av att kontorets beslut i princip var överklagbara till regeringen eller Kungl. Maj:t

som det då hette. Med att besluten "i princip” var överklagbara förstås det förhållandet att de visserligen i och för sig gick att överklaga, men att det var oklart i vilken utsträckning regeringen kunde göra ändring i besluten. Detta berodde på att regeringen inte hade direktivrätt över riksbanken, som var den myndighet som i många fall skulle verkställa beslutet. Regeringen kunde exempelvis inte beordra riksbanken att tilldela sökanden den valuta som han behövde för att kunna utnyttja ett tillstånd som regeringen givit honom.

När sedan riksbanken skulle överta handläggningen av valutaärenden uppkom frågan om hur besvärsrätten skulle lösas. Att frågan aktualiserades torde främst ha berott på att riksbankens verksamhet på valutaområdet genom den överförda handläggningen fick en delvis annan inriktning. Som sagts ovan övergick banken till att också fungera som en vanlig förvaltnings- myndighet i den meningen att de beslut man fattade i större utsträckning direkt rörde enskilda och deras rättsställning. Det förhållandet att riksban- kens beslut traditione'llt inte kunde bli föremål för överprövning kom härigenom i konflikt med den allmänna principen i svensk förvaltningsrätt att den typ av beslut som handläggningen av valutaärenden innefattar, skall kunna prövas av mer än en instans och att ärendena slutgiltigt skall kunna avgöras av regeringen.

Frågan var således om riksbankens speciella ställning och uppgifter kunde motivera en avvikelse från dessa förvaltningsrättsliga principer. Denna fråga kom också att behandlas förhållandevis utförligt i det betänkande och den proposition (prop. 1957:142) som låg till grund för överförandet av handläggningen av valutaärenden till riksbanken.

18.6.4 Tillkomsten av den nuvarande besvärsordningen

Förslaget att överföra handläggningen av valutaärenden till riksbanken framfördes ursprungligen av en särskild kommitté som arbetade på uppdrag av fullmäktige i riksbanken. Det var också denna kommitté som förde fram tanken på att de beslut som banken fattade i valutaärenden inte skulle kunna bli föremål för prövning utanför banken. Fullmäktige anslöt sig till kommitténs förslag och begärde hos regeringen att de föreslagna åtgärderna skulle genomföras. Förslaget remissbehandlades och den föreslagna besvärs- ordningen blev därvid kritiserad, främst ur rättssäkerhetssynpunkt. Detta ledde till att 1956 års utredning rörande valutalagstiftningen fick i uppdrag att närmare studera just denna fråga.

I den promemoria som utredningen lade fram utvecklades ett förslag om att inom banken skapa ett tvåinstanssystem bestående av valutastyrelsen och riksbanksfullmäktige. Tanken på att bibehålla någon form av talerätt till regeringen i dessa ärenden avvisades således. Motivet till detta var att man ansåg att ett sådant förfarande skulle vara oförenligt med riksbankens konstitutionella ställning och att en sådan ordning dessutom skulle vara svår att genomföra med hänsyn till att riksbanken är den myndighet som handhar den egentliga och centrala valutavården i riket (prop. 1957:142 5. 23).

Förslaget remissbehandlades och det visade sig att meningarna var delade i fråga om det lämpliga och riktiga i att låta avgörandet i valutaärenden stanna inom riksbanken. Den föreslagna ordningen tillstyrktes eller accepterades av justitiekanslern, riksbanksfullmäktige och riksgäldsfullmäktige. Från andra

håll framfördes emellertid kritik mot förslaget. Bland kritikerna återfanns bl. a. dåvarande bank- och fondinspektionen och bankföreningen. Dessa kritiserade förslaget främst ur rättssäkerhetssynpunkt och hävdade att det inte förelåg något avgörande konstitutionellt hinder mot att låta regeringen överpröva de beslut som fattades av riksbanken rörande tillämpningen av valutalagstiftningen. Enligt dessa remissinstanser skulle ett sådant förfaran- de inte heller vara oförenligt med att riksbanken alltjämt självständigt skulle handha de mer centrala och grundläggande valutavårdande uppgifterna.

Även en annan remissinstans, besvärssakkunniga, var kritisk mot förslaget och konstaterade att det kunde ifrågasättas om grundlagen verkligen gav riksbanken exklusiv kompetens att ha hand om en valutareglering av det slag som valutalagen möjliggör. Man framhöll emellertid att en besvärsprövning som var tänkt att omfatta såväl lämplighets- som rättsfrågor måste ha den myndighet som skulle bära ansvaret för valutavården som slutinstans. Skulle detta ansvar komma att läggas på riksbanken förordade man att överpröv- ningen i valutaärenden skulle ske i en särskild nämnd. Denna nämnd skulle ha en sammansätting som gav garantier för att ärendena blev objektivt och grundligt handlagda, bl. a. borde den ha en erfaren högre domare som ordförande. Det skulle vidare åligga nämnden att inom den gällande lagstiftningens ram följa de principer för valutavården som riksbanksfull- mäktige uppställt.

Besvärssakkunniga förde också fram tanken på att dela upp besvärstalan i lämplighets- respektive rättsfrågor, efter mönster från kommunalrätten. Lämplighetsbedömningarna, dvs. i princip det sakliga avgörandet i valuta- ärendena, skulle då kunna ske inom riksbanken medan exempelvis regeringsrätten skulle kunna pröva om banken i sin verksamhet på detta område höll sig inom de gränser som uppställts i gällande rätt (& a sid. 30).

Dåvarande chefen för finansdepartementet ansåg att utredningens förslag om ett tvåinstanssystem inom riksbanken borde genomföras främst av konstitutionella och praktiska skäl. Den rättsosäkerhet .som detta skulle kunna föra med sig ansåg han kunna motverkas genom att valutastyrelsen fick en så allsidig sammansättning att den som han sade, skulle kunna handlägga valutaärendena ”med öppen blick för alla de olika intressen som gör sig gällande i dessa ärenden."

Ett annat förhållande som departementschefen menade bidrog till att tillgodose rättssäkerhetskravet var att i de fall riksbanken med stöd av valutalagen vid vite kunde tvinga en person att vidtaga en åtgärd kunde detta vite inte utdömas utan att frågan underställdes allmän domstols prövning (a a sid. 35).

Departementschefens uppfattning delades av regering och riksdag och ett besvärsförfarande med riksbanksfullmäktige som andra och sista instans infördes i valutaärenden.

18.6.5 Utvecklingen efter den nuvarande besvärsordningens tillkomst

Den besvärsordning som nu gäller i valutaärenden har således tillkommit efter moget övervägande inom såväl regering som riksdag. Den kritik som

enligt vad som framgått ovan framfördes mot systemet när det infördes har emellertid inte tystnat, utan mer eller mindre kontinuerligt återkommit under årens lopp. Frågan om besvärsrätten i valutaärenden har dessutom vid ytterligare ett tillfälle behandlats av regering och riksdag. Detta skedde i samband med beslutet är 1974 att valutastyrelsen skulle kunna beakta även industri- och sysselsättningspolitiska strävanden i valutaärenden. Dåvarande chefen för finansdepartementet uttalade i anslutning härtill att han inte heller i fråga om ärenden där dessa bedömningsgrunder var aktuella ansåg att det förelåg något behov av att man skulle kunna besvära sig hos ett från riksbanken fristående organ. Detta ställningstagande motiverade han med att han förutsatte att avgörande av större eller mer betydelsefulla ärenden skulle ske i samarbete mellan regering och riksbank (prop. 1974289 5. 63).

Sedan den nuvarande besvärsordningen i valutaärenden tillkom har också frågan om besvär över riksbankens beslut mer allmänt behandlats i olika sammanhang. År 1970 antogs således en lag om besvär över beslut av riksdagens organ (prop. 1970:23), vari fastslogs att prövning av besvär i rättsfrågor inom riksdagsförvaltningen skulle ske i regeringsrätten. Banko- utskottet påpekade vid detta tillfälle att denna besvärsordning kunde genomföras med hänsyn till att regeringsrätten intog en helt självständig ställning i förhållande till regeringen (BaU 1970:39).

En grundläggande bestämmelse när det gäller möjligheterna att föra talan mot riksbankens beslut har också intagits i den nya riksdagsordningen. I RO 9:5 sägs sålunda: ”Besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsären- de mot vilket talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom, prövas av regeringsrätten i de fall som riksdagen särskilt bestämmer och i övriga fall av riksdagens besvärsnämnd.” I de fall ett beslut av riksbanken över huvud taget går att överklaga kan detta således endast ske antingen till regerings- rätten eller besvärsnämnden. Fullmäktiges beslut i valutaärenden kan emellertid som framgått inte överklagas enligt gällande lagstiftning.

18.6.6 Överväganden

Som framgått av det föregående avviker besvärsordningen i valutaärenden från vad som enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer normalt gäller vid svenska förvaltningsmyndigheter. Detta gäller särskilt det förhållandet att riksbankens beslut inte till någon del kan bli föremål för prövning utanför banken. Kommittén anser att skäl i och för sig föreligger för att försöka åstadkomma en förändring av den nu gällande besvärsordningen och i kommittén har också diskuterats ett flertal olika metoder att göra detta. Bakom den nuvarande besvärsordningen i valutaärenden ligger som tidigare har framgått såväl historiska som konstitutionella skäl. Det kanske tyngst vägande skälet till att det inte är tillåtet att överklaga beslut i valutaärenden till någon instans utanför riksbanken torde emellertid stå att finna i bankens funktion som den centrala valutavårdande myndigheten i landet. Riksbankens avgöranden i valutaärenden är ett utflöde av denna funktion och grundar sig i hög grad på lämplighetsbedömningar som baseras på ekonomisk-politiska ställningstaganden. Detta ställer stora krav på det beslutsfattande organet och det är svårt att finna andra organ än riksbanks-

fullmäktige och regeringen som har den kompetens som i detta avseende krävs. Avi första hand konstitutionella men även av rent arbetsmässiga skäl har kommittén funnit att det inte är möjligt att låta det slutliga avgörandet i enskilda valutaärenden ske hos regeringen.

Avgörandena i valutaärenden medför emellertid också en prövning av rättsfrågor, som ställer krav på juridisk sakkunskap. Ett alternativ skulle därför vara att dela upp valutaärendena i lämplighets- och rättsfrågor. Med lämplighetsfrågor förstås i detta sammanhang sådana frågor som för att kunna besvaras kräver ett ställningstagande till om det finns sakliga skäl för bifall till en ansökan. Med rättsfrågor förstås sådana frågor som syftar till att klargöra om de legala förutsättningarna som uppställts i olika bestämmelser är uppfyllda.

För att mer konkret försöka åskådliggöra innebörden av begreppen lämplighetsfrågor och rättsfrågor kan som exempel tas en ansökan om att få göra en direktinvestering i utlandet. För att kunna avgöra om tillstånd skall lämnas till denna eller ej, krävs att riksbanken prövar både rättsfrågor och lämplighetsfrågor. En av de rättsfrågor som måste prövas är om den tänkta transaktionen mot bakgrund av den definition av begreppet direktinveste- ring som finns i lagförslagets 25 % första stycket verkligen är en direktinves— tering. Resulterar denna prövning i ett konstaterande av att så är fallet måste därefter göras en lämplighetsprövning för att avgöra om tillstånd till investeringen skall ges eller vägras enligt lagförslagets 25 % fjärde stycket.

Tanken på att hålla isär lämplighets- och rättsfrågor i besvärsmål har gamla anor i Sverige och utgör fortfarande den huvudprincip som ligger till grund för kompetensfördelningen mellan allmän förvaltningsdomstol och regering- en. Besvärsmål som huvudsakligen innefattar rättsfrågor skall således handläggas av förvaltningsdomstol och besvärsmål i vilka ändamålsenlighets- och lämplighetsfrågor dominerar skall avgöras av regeringen. Denna grundtanke har emellertid varit svår att upprätthålla i praktiken, eftersom det inom förvaltningen är svårt att dra en klar skiljelinje mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor. Detta har medfört att allmän förvaltningsdomstol i viss utsträckning har kommit att pröva även lämplighetsfrågor (t ex hälsovårds- och byggnadsmål) och att regeringen i en del fall prövar även rättsfrågor. (Se Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 1978, s. 181).

Den kompetensfördelning som nu har berörts, åstadkommes inom förvaltningen genom att bestämda grupper av besvärsmål hänförs till olika besvärsinstanser. Någon uppdelning på olika besvärsinstanser i samma mål förekommer således inte. Vilken besvärsinstans som skall pröva målen framgår dels av en särskild lag, lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, dels genom bestämmelser i olika specialförfattningar. Var ett besvärsärende skall prövas är alltså helt och hållet beroende av i vilken kategori lagstiftaren placerat ärendet. I vilken omfattning det enskilda ärendet konkret innehåller rätts- eller lämplighets- frågor saknar därvid betydelse.

Det nu diskuterade systemet ger inte utrymme för en prövning i olika instanser av rätts- respektive lämplighetsfrågor i ett och samma ärende. Besvären prövas i stället i sin helhet i sista hand antingen av regeringen eller av regeringsrätten. Vilket av dessa båda organ som skall ombesörja prövningen framgår av olika författningar och är i princip beroende av om

ärendet tillhör en kategori som väsentligen innefattar rättsfrågor eller lämplighetsfrågor.

En sådan ordning är dock inte genomförbar när det gäller valutaärenden som nästan undantagslöst innehåller både rättsfrågor och lämplighetsfrågor. Dessa kan visserligen sinsemellan vara av varierande betydelse, men inte desto mindre är de normalt så intimt sammanflätade med varandra att det måste ske en prövning i varje enskilt ärende om en besvärstalan i valutaärenden skall kunna delas upp i rätts- och lämplighetsfrågor. Den ordning som då skulle bli aktuell att följa har likheter med den som i dag gäller i kommunala besvärsmål.

Kommunalbesvär skiljer sig från den besvärsordning som tidigare behandlats bl. a. genom att det i varje enskilt ärende kan ske en prövning av rättsfrågor i en instans och av lämplighetsfrågor i en annan. Lämplighets- frågorna kan exempelvis avgöras i kommunfullmäktige och rättsfrågorna — efter besvär — i kammarrätten eller regeringsrätten. Lämplighetsfrågorna kan däremot i dessa ärenden inte bli föremål för överprövning.

Vid kommunalbesvär är det alltså bara det kommunala beslutets laglighet som prövas. Enligt kommunallagen 7:1 får klagan över kommunalt beslut grundas endast därpå att beslutet ej tillkommit i laga ordning, ståri strid med lag eller annan författning eller på annat sätt överskrider det beslutande organets befogenhet eller kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Beslutet kan upphävas bara om det är behäftat med ett fel, som kan subsumeras under någon av dessa besvärsgrunder; det räcker alltså inte med att beslutet är olämpligt.

Bifalls besvären kan besvärsmyndigheten vid kommunalbesvär inte göra mer än upphäva (kassera) det kommunala beslutet och eventuellt återförvisa ärendet för ny behandling. Besvärsmyndigheten får däremot inte göra några positiva ändringar i det kommunala beslutets innehåll eller sätta ett annat beslut i dess ställe.

Skulle en liknanade ordning införas beträffande besvär i valutaärenden föreligger i och för sig flera olika alternativ när det gäller att placera besvärsorganet i förhållande till valutastyrelsen och riksbanksfullmäktige. Eftersom besvärsorganet skulle ha en begränsad prövningsrätt och inte kunna göra några ändringar i det överklagade beslutet utan endast återförvisa det för ny behandling, framstår dock en placering ovanför fullmäktige som den enda praktiskt tänkbara. Andra alternativ skulle kunna medföra att besvärsärendena i alltför stor omfattning kom att vandra fram och åter mellan olika instanser innan de slutligen avgjordes.

Besvärsorganet skulle uteslutande göra en prövning av eventuella rättsfrågori ärendet. Tänkbara besvärsorgan skulle därför vara kammarrätt och regeringsrätt.

Besvärsorganets uppgift skulle bli att från strikt juridiska utgångspunkter pröva olika rättsfrågor, exempelvis om den transaktion som är aktuell verkligen är en direktinvestering eller ej.

Skulle besvärsorganet vid sin prövning komma till en annan uppfattning än riksbanksfullmäktige skall ärendet återförvisas till fullmäktige som skall fatta ett nytt beslut. Fullmäktige är emellertid då bunden av det ställningstagande som besvärsorganet kommit fram till i rättsfrågan, vilket givetvis begränsar dess handlingsfrihet när det gäller det nya beslutets innehåll. Överklagas

sedan även fullmäktiges nya beslut skall besvären prövas på nytt av samma besvärsorgan om besvären ännu en gång avser en rättsfråga.

Även om besvärsorganet placeras ovanför fullmäktige kan den tänkta ordningen således komma att leda till ett omständligt och tungrott förfarande. Dessa nackdelar torde för övrigt vara oundvikliga effekter av ett kassationssystem, eftersom detta i grunden är stelt och onyanserat. Systemet är också svårt att tillämpa då det ger upphov till besvärliga gränsdragnings— problem, vilket inte minst erfarenheterna från den kommunala sidan visar.

När det gäller valutaärenden skulle dessa svårigheter sannolikt också förstärkas av att rätts- och lämplighetsfrågorna är osedvanligt sammanflä- tade och svåra att bedöma isolerade från varandra.

Som exempel på ett fall där dessa svårigheter föreligger kan nämnas lagförslagets bestämmelse om att tillstånd till en direktinvestering får vägras om investeringen skulle åsamka landets intressen utomordentlig skada. Att avgöra om utomordentlig skada uppstår till följd av investeringen innefattar onekligen en lämplighetsbedömning. Samtidigt är emellertid begreppet utomordentlig skada en i lag fastställd förutsättning för att en ansökan om en direktinvestering skall få avslås. Innefattar det inte då också en rättsfråga att avgöra om denna legala förutsättning för avslag är uppfylld eller ej? I det diskuterade kassationssystemet skulle detta i så fall innebära att besvärsor- ganet och inte fullmäktige i sista hand skulle komma att avgöra om investeringen kan anses leda till utomordentlig skada på landets intres— sen.

Kommittén kan således konstatera att det inte är möjligt att på ett tillfredsställande sätt dela upp besvärsprövningen i valutaärenden i rättsfrå- gor och lämplighetsfrågor, framför allt på grund av att lämplighets- och rättsfrågorna i valutaärenden är svåra att bedöma isolerade från varandra. En meningsfull besvärsordning i valutaärenden kan därför endast åstadkom— mas om besvären prövas av ett enda organ och omfattar en förnyad bedömning av ärendet i dess helhet.

En annan metod som diskuterats i kommittén, är att inrätta ett nytt från riksbanken fristående besvärsorgan med en jurist som ordförande och med ledamöter utsedda av riksdagen. En sådan ordning skulle emellertid i princip komma att innebära en dubblering av fullmäktige och dessutom medföra en icke önskvärd formalisering och stelhet i regleringen. Det måste också anses tveksamt om ett sådant organ skulle få tillräckligt med arbetsuppgifter för att motivera dess existens. Det avgörande skälet att avvisa en sådan ordning är emellertid att den skulle begränsa fullmäktiges befogenheter på ett sätt som inte är förenligt med fullmäktiges ställning som det högsta organet inom landets centrala valutavårdande myndighet. Av i huvudsak samma skäl har kommittén även avvisat metoden att inrätta ett särskilt besvärsorgan som bara skall avge rådgivande yttranden till riksbanken.

Ett annat sätt att förstärka den juridiska sakkunskapen och kontrollen av riksbankens verksamhet är att vid prövning av besvär i valutaärenden adjungera en hög jurist som ledamot i fullmäktige. För att bli verkligt meningsfull förutsätter dock en sådan åtgärd att juristen antingen fungerar som ordförande i fullmäktige eller har vetorätt, dvs. kan förhindra att det fattas beslut som han inte anser står i överensstämmelse med lagstiftningen.

Som ordförande skulle han tillförsäkras motsvarande inflytande genom sin utslagsröst vid voteringar i fullmäktige.

Kommittén har förkastat båda de nämnda alternativen eftersom de skulle påverka majoritetsförhållandena i fullmäktige och dessutom — på ett enligt kommitténs mening oacceptabelt sätt — förändra fullmäktiges och därigenom också riksbankens ställning.

På sistnämnda grund har kommittén också avvisat tanken på att adjungera en jurist till fullmäktige, även om denne inte ges någon särställning. En sådan ordning innebär visserligen ett mindre ingrepp i fullmäktiges ställning än de tidigare berörda alternativen men är i gengäld föga meningsfull. Enligt kommitténs mening får det för övrigt, med de arbetsformer fullmäktige hari dag, anses finnas tillgång till en tillfredsställande juridisk sakkunskap i dess verksamhet. Fullmäktiges fristående ställning och allsidiga sammansättning får också anses göra det obehövligt att med särskilda medel införa en kontroll av dess verksamhet.

Sammanfattningsvis måste det konstateras att det inom ramen för en fungerande valutareglering och med beaktande av riksbankens konstitutio- nella ställning inte är möjligt att förändra besvärsordningen på ett acceptabelt och meningsfullt sätt. Avgörande skäl för detta ställningstagande är att det inte går att finna något annat organ än riksbanksfullmäktige som har den kompetens som krävs, samt att ett inrättande av ett från riksbanken fristående besvärsorgan skulle medföra en grundläggande förändring av riksbankens ställning.

När det gäller riksbanksfullmäktiges funktion i detta sammanhang bör det också framhållas att fullmäktige — om än inte formellt så dock reellt — är ett från riksbankens löpande verksamhet fristående organ och att dess sammansättning enligt långvarig tradition är sådan att fem ledamöter tillhör riksdagen och liksom riksbankschefen utses av denna. Den sjunde ledamo- ten, fullmäktiges ordförande, utses av regeringen. Det är därför svårt att tänka sig att fullmäktiges överväganden skulle påverkas av det faktum att valutastyrelsen organisatoriskt är underställd fullmäktige. Fullmäktiges fristående ställning och allsidiga sammansättning får också anses utgöra en garanti för att valutaärendena får en grundlig och objektiv bedömning.

Det slutgiltiga avgörandet i valutaärendena bör således även fortsättnings- vis ske i riksbanksfullmäktige. Mot bakgrund av den tidigare (avsnitt 18.3) berörda förstärkningen av regeringens inflytande över regleringens föreskrif- ter och innehåll får en sådan lösning av besvärsfrågan också anses innebära en lämplig konstitutionell balans.

18.7 Sanktioner vid valutabrott

18.7.1 Gällande rätt

Det nuvarande sanktionssystemet inom valutalagstiftningen bygger uteslu- tande på straffrättsliga sanktioner (fängelse, böter, förverkande). Fram till den 1 juli 1975 återfanns bestämmelserna härom i valutaförordningen. Till följd av grundlagsändring flyttades nämnda datum de centrala straffbestäm- melserna till valutalagen. I valutaförordningen finns kvar en bestämmelse

som stadgar bötesstraff för åsidosättande av föreskrifter, som med stöd av förordningen meddelats av riksbanken och som inte är straffbelagda i valutalagen.

De centrala ansvarsbestämmelserna finns således numera i valutalagen. I lagens 9 & stadgas straff för överträdelser som begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och som innebär — brott mot förbud eller villkor som meddelats med stöd av fullmakterna i

valutalagen,

— användande av eller medverkan som bulvan för att kringgå sådana förbud, — att genom oriktig uppgift förskaffa sig erforderlig rätt att förvärva eller avyttra utländska betalningsmedel eller utländska fordringar samt — underlåtelse att fullgöra uppgiftsskyldighet eller lämnande av oriktig uppgift vid fullgörande av sådan skyldighet.

Straffsatserna vid uppsåtligt brott är böter eller fängelse i högst ett år. För grovt brott stadgas fängelse i högst två år. En gärning som begås av oaktsamhet är straffbelagd endast om oaktsamheten är grov och straffet är då böter.

Överträdelse av ut- och införselförbud beträffande guldmynt, obearbetat guld eller med obearbetat guld jämförligt halvfabrikat av guld bestraffas enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Bestämmelser om försök och medverkan till valutabrott finns i lagens 10 &. Försök är straffbelagt endast i fråga om ut- och införsel samt i fråga om oriktiga uppgifter då det gäller rätt att förvärva eller avyttra utländska fordringar eller för att erhålla riksbankens tillstånd. Medverkan till valutabrott är straffbelagt endast vid uppsåtliga fullbordade brott och försöksbrott. På grund av hänvisning i lagrummet skall brottsbalkens bestämmelser om medverkan tillämpas (BrB 23:4 och 5). Förberedelse till valutabrott är inte straffbelagt.

Den grundläggande bestämmelsen om förverkande p. g. a. valutabrott finns i valutalagens 11 &. Förverkande kan ske av vissa tillgångar som varit föremål för uppsåtliga fullbordade brott — dock inte brott mot uppgiftsskyl- digheten — och vid försöksbrott. De tillgångar som kan förverkas är betalningsmedel, fordringar och värdepapper. I stället för egendom som brottet avser, kan vederlag eller värdet av egendomen förklaras förverkat. Värdeförverkande kan ske helt eller delvis. Som framgår anknyter valuta- lagens förverkanderegel inte till vinst eller ekonomisk fördel i det enskilda fallet utan tar sikte på den egendom som varit föremål för brott. Med en sådan utformning är denna förverkandemöjlighet mycket långtgående. Den kompletteras dessutom av flertalet förverkandebestämmelser i 36 kap. brottsbalken, däribland 36 kap. 4 5, som reglerar frågan hos vilka förver- kande kan ske. Bestämmelsen innehåller bl. a. en möjlighet till förverkande även hos juridiska personer. Vidare kompletteras valutalagens förverkande- möjlighet av den nya förverkanderegeln i 36 kap. 3 a &, som reglerar frågan om förverkande av ekonomiska fördelar som uppkommit till följd av brott i näringsverksamhet. Denna bestämmelse, som trädde i kraft den 1 juli 1982, infördes på grundval av prop. 1981/82:142, där frågan om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet behandlas. Den nya förverkande-

regeln syftar till att eliminera det vinstintresse som kan ligga bakom brott som begås i näringsverksamhet och innebär att, om det till följd av sådana brott uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren, värdet därav skall förklaras förverkat, om det inte är obilligt.

I allmänhet gäller åtalsplikt för åklagare, vilket innebär att åklagaren är skyldig att åtala ett brott om han på objektiva grunder kan räkna med en fällande dom. Åtal för brott mot valutalagen eller valutaförordningen får emellertid endast ske efter medgivande av riksbanken eller, beträffande brott mot 15 & valutalagen, tullmyndighet (lZä 2 st valutalagen och 20% valutaförordningen). Detta beror på att valutaregleringens förbud är så omfattande att de skulle få orimliga konsekvenser om åklagare vore skyldiga att åtala varje överträdelse där en fällande dom kunde förväntas. Riksban- ken och tullmyndighet måste därför ha möjligheten att sortera bort sådana gärningar som visserligen formellt faller under ett förbud men som förbudet egentligen inte tar sikte på. Hos riksbanken synes praxis under senare år varit att anmälan som regel sker vid misstanke om brott. I relativt okomplicerade ärenden, som avsett mindre belopp och som inte innefattat principiellt betydelsefulla frågor, vilka bedömts böra komma under domstols prövning, har dock riksbanken avstått från åtalsanmälan. Så har ibland även skett då otillåtna valutadispositioner rättats till eller då tillstånd skulle ha givits om ansökan gjorts.

Valutalagens 13 & innehåller bestämmelser om preskription. Tiderna härför förlängdes fr. o. m. den 1 juli 1975 med anledning av önskemål om samordning med preskriptionstiderna för skattebrott och är således för normalfallet av valutabrott fem år och för grovt brott tio år. Den misstänkte skall ha häktats eller erhållit del av åtal för brott inom nämnda tider från brottets begående.

Riksbanken har enligt valutaförordningen möjlighet att vid vite utfärda föreläggande om rättelse av åtgärd som vidtagits i strid mot förordningen elleri strid mot villkor som uppställts i meddelat tillstånd. Vitesföreläggande får således användas för att framtvinga rättelse av åtgärd som innebär brott enligt valutalagstiftningen men bestämmelsen får även tillämpas när straffansvar inte kommer ifråga. Vitesföreläggande får dock inte meddelas om den egendom åtgärden avsåg, vederlag för egendomen eller dess värde förverkats. Efterkommer vitesföreläggandets adressat inte föreläggandet får vitet utdömas men adressaten får inte dömas till ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet.

18.7.2 Alternativa sanktionsformer

Sanktionerna på valutaregleringens område bygger således på ett traditio- nellt straffrättsligt system. I ett sådant sanktionssystem kan endast fysiska personer ådömas straffansvar, vilket innebär en begränsning som gör att systemet är mindre effektivt när det gäller att komma till rätta med överträdelser inom näringslivet. Frågan om att införa en möjlighet att ådöma även juridiska personer straffrättsliga påföljder har diskuterats under lång tid. Nyligen har i en proposition om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet m. m., aviserats ett förslag på detta område (prop.

1984/85:32). På senare tid har frågan om alternativa sanktionsformer diskuterats i olika sammanhang. Intresset har därvid främst inriktats på särskilda avgifter som kan ådömas även juridiska personer. Sådana avgifter har också införts på flera områden, t. ex. skattetillägg, miljöskyddsavgift och byggnadsavgift. Frågan uppkommer nu om det även på valutaregleringens område finns anledning att överväga en alternativ sanktionsform.

Frågan om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet har utförligt behandlats i prop. 1981/82:142. På grundval av propositionen har. som tidigare nämnts, genomförts ändringar i brottsbalkens förverkandereg- ler, syftande till att eliminera det vinstintresse som kan ligga bakom brott i näringsverksamhet. I samma syfte föreslås att förverkandereglerna skall kunna kompletteras med regler om sanktionsavgifter inom särskilda områden av näringsverksamhet. I propositionen ges också riktlinjer för när sådana avgifter bör användas. Härom anförs bl. a.:

Avgifterna används ofta på ett sätt som för tanken till straff och förverkande och fylleri många avseenden samma funktion, att genom sin preventiva effekt motverka överträdelser av vissa bestämmelser och att eliminera orättmätiga vinster. Formellt står de emellertid utanför den straffrättsliga ordningen och är därför inte bundna av de allmänna principer som där gäller. I vissa fall används avgifter också för att till samhället dra in ersättning för generella skadeverkningar. Avgiftssystemet kan utformas med särskild inriktning på att komma tillrätta med missförhållanden inom vissa begränsade områden och kan därvid "skräddarsys" för just det område som det gäller. Det säger sig självt att avgifter kan vara ett mycket effektivt komplement till den generella förverkanderegeln i de fall denna framstår som mindre ändamålsenlig. Avgifterna kan ges större preventiv effekt än förverkanderegeln, som ju bara kan användas för att dra in en faktiskt uppnådd förtjänst. Avgifter är i det avseendet mer effektiva eftersom de kan konstrueras så att de slår till oavsett om det i det enskilda fallet har uppstått någon ekonomisk fördel eller inte. Därmed kan redan utsikten till vinst neutraliseras. Visserligen kan det hävdas att avgifter inte ger tillräckligt uttryck för det klander från samhällets sida som anses vara förenat med sanktioner inom ramen för ett straffrättsligt system men detta är mera ett teoretiskt spörsmål. För det företag som drabbas av en ekonomisk sanktion torde det i praktiken vara skäligen likgiltigt hur denna rubriceras.

Även de skattemässiga konsekvenserna av ett avgiftssystem diskuteras i propositionen. Regelmässigt bör, när fråga är om en avgift som inte är direkt anknuten till en viss vinst, en särskild föreskrift meddelas om att avgiften inte är avdragsgill vid taxering (jfr 20% andra stycket kommunalskattelagen 1928z370).

I promemorian Ds Ju 198113 Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, som fogats som bilaga till propositionen, uppställs vissa riktlinjer som avses bli vägledande inom det fortsatta lagstiftningsarbetet på området. I propositionen återges en sammanfattning av dessa principer. (Se prop. 1981/82:142 s. 24f).

Utöver behovet av sanktioner som drabbar även juridiska personer kan det rent samhällsekonomiskt finnas skäl att försöka finna ett alternativ till straffsanktioner. Sådana sanktioner tar stora samhällsresurser i anspråk, inte bara hos polis, åklagare och domstolar, utan också hos de verkställande myndigheterna. Systemet är dyrbart och bör därför undvikas om det går att finna ett godtagbart alternativ.

18.7.3 Synpunkter på valutaregleringens nuvarande sank- tionssystem

Lämpligheten av att tillämpa ett straffrättsligt sanktionssystem på ett område som valutaregleringens kan av principiella skäl ifrågasättas. Valutareglering- ens huvudsyfte är att kontrollera kapitalrörelser över gränserna och att ge möjlighet till ingripande i krissituationer. Vilket handlande som vid varje tidpunkt är straffbelagt beror således av hur man vid tillfället vill styra kapitalrörelserna, vilket i sin tur beror av vilken ekonomisk situation vårt land befinner sig i. Det betyder att ett handlande som vid en tidpunkt bestraffas med fängelse en kort tid därefter kan vara önskvärt. Att för ett handlande som på detta sätt kan pendla mellan vad som är tillåtet och otillåtet ha en frihetsberövande påföljd kan synas otillfredsställande. Det kan därför ifrågasättas om det inte vore lämpligare att den som inte rättar sig efter bestämmelserna drabbas av en kännbar påföljd som riktar sig mot de ekonomiska intressen som ligger bakom lagöverträdelsen.

Vidare skiljer sig valutabrott från de traditionella förmögenhetsbrotten genom att brottet inte i det enskilda fallet behöver medföra vinning eller skada. Även om valutabrott begås för att vinna en ekonomisk fördel är denna som regel inte förenad med någon direkt skada för annan i det enskilda fallet. De skadliga effekterna av valutabrott är indirekta och svåra att uppskatta. Sammantagna kan dock överträdelser av valutaregleringen få mycket svåra konskvenser, vilket emellertid inte förändrar det faktum att grunden för brottsligheten är konstruerad.

Såsom ovan har framhållits är ett straffrättsligt sanktionssystem mindre effektivt när det gäller att komma till rätta med överträdelser inom näringslivet eftersom endast fysiska personer kan ådömas straffansvar. Även om det främst är enskilda personer som söker vinna fördelar genom överträdelser av valutabestämmelser, sker överträdelserna ofta — såsom på många andra rättsområden — inom ramen för näringsverksamhet. Det faktum att överträdelser av valutalagstiftningen sällan upptäcks inom näringslivet torde också till stor del vara en fråga om bristande kontroll. Idag förekommer egentligen inte någon valutakontroll hos juridiska personer. De upptäckter av valutabrott som där görs sker ofta i samband med en annan utredning, exempelvis angående skattebrott.

Valutabrott är svårutredda och därför resurskrävande hos polis, åklagare och domstolar. Handläggning av mål om valutabrott ställer stora krav på kunskaper hos handläggaren, inte bara juridiska kunskaper utan även ekonomiska. Gällande forumregler medför att utredningar om valutabrott sprids över hela landet. Detta i förening med att målen i jämförelse med andra brottmål är relativt ovanliga medför att endast ett fåtal polismyndig- heter, åklagarmyndigheter och allmänna domstolar regelbundet handlägger valutamål. Det kan därför vara svårt att erhålla den kunskap och rutin som är nödvändig för en korrekt tillämpning av valutalagstiftningen. Därmed föreligger en beaktansvärd risk för att kravet på en enhetlig rättstillämpning inte kan upprätthållas.

Att av domstolarnas praxis dra några generella slutsatser beträffande bedömningen av valutabrott och vilka straff som utdömts stöter på svårigheter eftersom valutabrott i flertalet fall förekommer tillsammans med andra brott, vanligen narkotika- och skattebrott.

18.7.4 Valutaregleringens framtida sanktionsform

Ett system som bygger på sanktionsavgifter är utan tvekan förenat med stora fördelar. På valutalagstiftningens område skulle emellertid ett sådant system också medföra svårlösta problem. Ett ställningstagande till sanktionssyste- met på valutaregleringens område kräver därför att ett alternativ med sanktionsavgifter närmare preciseras mot bakgrund av uttalandena i propositionen om sanktionsavgifter.

' Ett system med sanktionsavgifter kan utgöra ett alternativ till straff och förverkande för vissa överträdelser inom valutalagstiftningen. Ett sådant system överensstämmer här i och för sig väl med de riktlinjer för en lagstiftning om sanktionsavgifter som dragits upp i propositionen. På valutalagstiftningens område synes avgifter också ha den fördelen framför straff och förverkande att de riktar sig direkt mot de ekonomiska intressen som nästan alltid ligger bakom valutabrott och slår till oavsett om det i det enskilda fallet uppstått någon ekonomisk fördel eller inte. Den preventiva effekten blir härigenom betydligt starkare än i ett system med straff och förverkande. Det avgiftsbelagda området kan klart avgränsas och anknytas till särskilda föreskrifter i valutalagstiftningen. Om prövningen av sanktions- avgifter sker inom ramen för ett administrativt förfarande uppnår man också fördelen att sakkunskap kan tillvaratagas på ett ändamålsenligt sätt och att tillämpningen blir enhetlig. Vidare frigörs välbehövliga resurser hos polis, åklagare och domstolar.

En särskild fördel med sanktionsavgifter är att vite kan användas vid sidan av avgift. Det finns alltså möjlighet att samtidigt som avgift åläggs, utfärda föreläggande vid vite att vidta rättelse.

En övergång från ett straffrättsligt sanktionssystem till avgifter skulle på intet sätt innebära att överträdelser av valutalagstiftningen bedömdes mindre klandervärda än hittills. Den enskilde medborgaren torde inte heller uppfatta en övergång till sanktionsavgifter på detta sätt utan endast se till de faktiska verkningarna.

På valutaregleringens område skulle det av principiella skäl vara önskvärt att åstadkomma en sanktionsform som tar tillvara fördelarna med ett avgiftssystem, vilket skulle tala för att införa sanktionsavgifter på detta område. När det gäller olovlig ut- och införsel, olovlig valutahandel och lämnande av oriktiga uppgifter för erhållande av erforderligt tillstånd, kan emellertid direkt konstateras att av praktiska skäl kriminaliseringen bör bestå.

Beträffande förbudet mot ut- och införsel uppkommer speciella problem. Av praktiska skäl kan riksbanken inte utöva den direkta kontrollen av detta förbud utan kontrollen måste liksom nu skötas av tullen. Möjligheten måste därvid finnas att omedelbart på platsen omhänderta valuta vid överträdelse av förbudet. Praktiska svårigheter skulle uppstå vid tillämpning av avgifts— systemi dessa fall. Straffprocessuella tvångsmedel skulle inte finnas att tillgå. Nedan berörs motsvarande administrativa tvångsmedel, nämligen åtgärder- na enligt bevissäkringslagen och betalningssäkringslagen, varvid det fram- hålls att dessa tvångsmedel i ett avgiftssystem skulle på ett adekvat sätt kunna ersätta de straffprocessuella tvångsmedlen. Bevissäkringslagen och betal— ningssäkringslagen kan dock inte utan vidare tillämpas i ovan nämnda

situation för ut- och införselfallen utan särbestämmelser skulle krävas i flera avseenden. Förfarandet skulle bli omständligt och resurskrävande. De nuvarande sanktionerna straff och förverkande samt tillämpning av straff- processuella tvångsmedel medför betydande praktiska fördelar vid dessa lagöverträdelser, som till sin art står smugglingsbrotten nära och begås av fysiska personer.

Också när det gäller otillåten valutahandel synes straffsanktioner vara att föredra framför avgift. Det är här fråga om att ingripa mot en verksamhet som inte får bedrivas utan tillstånd. För att effektivt kunna hindra sådan verksamhet torde krävas straffsanktion.

Har i valutaärende lämnats oriktiga uppgifter kan förfarandet vara straffbart enligt 15 kap. 10 & brottsbalken. Osann uppgift som enligt lag eller annan författning avges under edlig förpliktelse eller på heder och samvete eller under annan dylik försäkran är enligt denna bestämmelse straffbar som osann försäkran. När det gäller oriktig uppgift i valutaärenden talar dock starka skäl för att alla oriktiga uppgifter kriminaliseras, oavsett om de lämnats under försäkran.

På sådant sätt utformade straffbestämmelser anknyter till traditionell straffrätt och torde inte medföra särskilda utredningssvårigheter hos polis, åklagare eller domstolar.

18.7.5 Närmare om utformningen av ett avgiftssystem

Ett avgiftssystem avses i första hand förhindra att överträdelser överhuvud taget begås. Avgiften måste därför bestämmas så att den får en avskräckande effekt.

På valutaregleringens område skulle ett eventuellt avgiftssystem kunna tänkas konstrueras på följande sätt.

Avgiftsskyldigheten skulle kunna anknyta till de transaktioner som gjorts utan riksbankens tillstånd. Eftersom valutabrott i det enskilda fallet inte behöver medföra någon vinning, bör avgiftsskyldigheten dock inte relateras direkt därtill utan till det belopp den tillståndskrävande transaktionen avsett. Avgiften skulle kunna bestämmas med ledning av schabloner. Härigenom förenklas tillämpningen samtidigt som påföljden blir förutsebar. Avgift bör alltid utgå när en förbjuden transaktion genomförts utan tillstånd. Även i de fall tillstånd givits till transaktionen men föranletts av oriktiga uppgifter bör avgift utgå. Detta skulle inte innebära dubbla sanktioner för oriktiga uppgifter i valutaärenden, eftersom den tidigare nämnda straffsanktionen tar sikte på lämnandet av uppgiften och inte på själva transaktionen. Har en transaktion skett genom valutabank, bör avgift också utgå om transaktionen föranletts av oriktiga uppgifter.

Tillstånd kan vara förenat med villkor. Åsidosättande av ett villkor som är en direkt förutsättning för att transaktionen skall vara tillåten eller för att tillstånd skall lämnas, bör från avgiftssynpunkt behandlas på samma sätt som om transaktionen vidtagits utan tillstånd. Avgift skulle då utgå och beräknas på samma sätt som om tillstånd ej lämnats. Villkor som inte utgör förutsättning för tillstånd utan endast har till syfte att möjliggöra kontroll och uppföljning bör däremot inte vara avgiftssanktionerade. I sådana fall synes

vitesföreläggande utgöra ett tillräckligt effektivt tvångsmedel.

När det gäller frågan om en avgiftsskyldighet skall bygga på uppsåt och oaktsamhet eller på strikt ansvar kan konstateras att på flertalet områden där sanktionsavgifter idag tillämpas, avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar. Genom en sådan konstruktion tar man bäst tillvara de fördelar som sanktionssystemet kan erbjuda. Av rättssäkerhetsskäl bör dock strikt ansvar endast komma i fråga då detta är motiverat med hänsyn till det aktuella rättsområdets natur. På valutaområdet skulle en modell med strikt ansvar vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt, eftersom alla valutatransaktio- ner skall ske genom valutabank. Sådan bank skall ha ingående kännedom om valutaföreskrifternas innehåll och får förutsättas lämna erforderlig informa- tion om vad som gäller. Det finns således alltid möjlighet till förhandsbesked. Om avgiften anknyter till det belopp den tillståndskrävande transaktionen avsett, är det vidare alltid möjligt att förutse hur stor avgiften blir i det särskilda fallet. Valutabrott torde dessutom endast i ett fåtal fall ske annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. En på nu angivet sätt schabloniserad avgift som bygger på strikt ansvar måste kunna nedsättas eller efterges om det föreligger särskilda skäl därtill.

En avgift som anknyter till det belopp den tillståndskrävande transaktio- nen avsett medför att transaktionens karaktär inte kan beaktas, vilket betyder att en transaktion, exempelvis en direktinvestering, som efter ansökan uppenbarligen skulle tillåtits träffas av lika hög avgift som en transaktion med karaktär av portföljinvestering, till vilken tillstånd inte skulle ha lämnats. Att en ansökan om tillstånd uppenbarligen skulle ha bifallits skulle dock kunna beaktas inom ramen för en jämkningsregel.

Åläggande av avgiftsskyldighet i ett sanktionssystem med den utformning som här skisserats skulle kunna ske inom ramen för ett administrativt förfarande. Ansvaret för den kontroll och den utredning som ett avgiftssys- tem nödvändiggör bör då åvila riksbanken, som redan nu har sådana funktioner. Ett avgiftssystem innebär emellertid att riksbanken skulle komma att få ett ökat ansvar, varför kontroll- och utredningsfunktionerna hos banken skulle behöva förstärkas. Utredningsarbetet skulle nämligen komma att åvila banken utan biträde av polis och åklagare och utan tillgång till straffprocessuella tvångsmedel för att säkerställa bevisning eller betalning (häktning, anhållande, husrannsakan, kvarstad och beslag). Som nedan anförs skulle emellertid motsvarande tvångsmedel i det administrativa förfarandet kunna tillämpas.

Kontroll- och utredningsfunktionerna hos riksbanken skulle i första hand komma att omhänderhas av revisorer eller annan personal med ekonomisk utbildning. Dessa skulle ha rätt att ta del av bokföringen i de företag som skall kontrolleras. En granskning från valutasynpunkt skulle kunna genomföras på ungefär samma sätt som en taxeringsrevision. Den som är föremål för granskning har enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer skyldighet att lämna de upplysningar som begärs.

Om han undanhåller material som behövs för bedömningen bör riksban- ken kunna påkalla tillämpning av bevissäkringslagen. Denna lag är avsedd att tillämpas inom praktiskt taget hela skatte- och avgiftsområdet. De åtgärder som kan vidtagas med stöd av lagen — beslag, försegling och eftersökning— syftar till att säkra material som skatt- eller avgiftsskyldig har

att tillhandahålla för granskning. Åtgärderna kan användas var för sig eller i kombination med varandra.

Eventuell skyldighet att erlägga avgift kan säkerställas med stöd av betalningssäkringslagen. Även denna lag är avsedd att tillämpas inom hela skatte- och avgiftsområdet. Betalningssäkring, som påminner om kvarstad, syftar till att säkerställa en eventuellt kommande skyldighet att betala skatt, tull eller avgift och i detta syfte får så mycket av gäldenärens egendom tas i anspråk som svarar mot fordringen.

På grundval av den utredning riksbanken tar fram skall beslut om avgift fattas. Med hänsyn till det utredningsansvar riksbanken skulle få bör denna beslutsfunktion inte förläggas till banken. Det synes lämpligare att avgift beslutades av en särskild från riksbanken fristående nämnd efter framställ- ning av riksbanken. I förfarandet inför nämnden skulle riksbanken således få ställning som part eller allmänt ombud. Ledamöterna i nämnden skulle kunna utses av riksdagen.

Eftersom nämndens uppgifter skulle innefatta befogenhet att ålägga enskilda personer betalningsskyldighet och eftersom bedömningen av avgiftsskyldigheten i viss utsträckning innefattar subjektiva moment måste vissa rättssäkerhetskrav ställas i fråga om nämndens sammansättning och ifråga om förfarandet, såsom att nämndens ordförande borde vara domstols- jurist och nämndens beslut borde kunna överklagas till domstol.

18.7.6 Överväganden

Som framgått ovan finns från principiell synpunkt mycket som talar för att sanktionssystemet i en framtida valutareglering bör baseras på administra- tiva avgifter. Konkret och praktiskt medför dock en sådan ordning svårigheter.

Fördelarna med ett administrativt avgiftssystem är att det blir snabbare, enklare och mindre kostnadskrävande för det allmänna än handläggning hos judiciell myndighet. För den enskilde medborgaren syftar det till att begränsa kostnader och besvär. Samtidigt innebär det ett ökat tryck på allmänheten att följa de regler som uppställs.

För att dessa fördelar skall kunna uppnås bör avgiftssystemet vara enkelt, schabloniserat och likformigt i tillämpningen och endast i undantagsfall ge utrymme för att efterge sanktionerna.

Kravet på enkelhet är i och för sig inte specifikt för detta rättsområde utan tvärtom ett rättesnöre för all lagstiftningsverksamhet. Möjligheterna att åstadkomma en enkel lagstiftning varierar emellertid bl. a. med hänsyn till vilka intressen lagstiftaren skall tillgodose. Valutalagen skall reglera en mycket komplicerad verklighet som dessutom kontinuerligt förändras genom att det uppkommer nya transaktionsslag o. dyl. Lagstiftningen måste därför ge utrymme för stor flexibilitet när det gäller att fastställa vilka konkreta bestämmelser som skall gälla vid en viss tidpunkt. Möjligheterna att åstadkomma en enkel lagstiftning är med hänsyn härtill klart begränsade på valutaregleringens område.

En schablonisering innebär att enhetliga avgifter fastställs för olika överträdelser. En avgift på valutaregleringens område måste fastställas till en viss procent av det belopp som den tillståndskrävande transaktionen avsett.

För att avgiftssystemets fördelar fullt ut skall kunna utnyttjas är det önskvärt att de på detta sätt fastställda avgiftsnivåerna är så få som möjligt och strävan bör vara att använda en och samma nivå för alla överträdelser.

En sådan ordning är emellertid svår att åstadkomma på valutaregleringens område. Som sagts ovan måste avgiften här beräknas på det totala belopp som den tillståndskrävande transaktionen avsett i stället för på den vinst som kan ha uppkommit. Detta medför att avgiftsnivån måste sättas förhållandevis lågt, eftersom avgiften i absoluta tal annars kan komma att bli alltför hög. Alltför höga avgifter är nämligen inte acceptabla med tanke på att de skall utgå oavsett om uppsåt förelegat hos den som gjort den tillståndskrävande transaktionen. Om avgiftsnivån sätts förhållandevis lågt uppkommer i stället andra svårigheter, genom att det då finns risk för att avgiften bara betraktas som en kostnad för att få genomföra transaktionen. Exempelvis kan detta tänkas bli fallet när det gäller handel med utländska värdepapper, som i dag omsätts med en s. k. switchpremie.

En tänkbar lösning på detta problem skulle kunna vara att differentiera avgiftsnivåerna för olika transaktionskategorier. Detta skulle emellertid leda till att sanktionssystemet kom att innehålla ett stort antal avgiftsnivåer och därigenom skulle en av de grundläggande fördelarna med systemet försvinna. Som exempel på transaktionskategorier för vilka det skulle behöva fastställas särskilda avgiftsnivåer kan — förutom den ovan nämnda värdepappershandeln — anges direktinvesteringar, där investeringen ibland kan vara mycket liten i förhållande till avkastningen, terminsaffärer, där tillståndsbeloppen kan vara mycket stora, överlåtelser av kontrakt och andra värdepapper än fondpapper, där tillståndsbeloppen kan variera kraftigt, upptagande av län, där låntagaren efter att en eventuell avgift erlagts har kvar skulden till långivaren att betala, transitohandel och trading, där tillståndsbeloppen kan vara mycket höga i förhållande till den valutaskada som överträdelsen medför. Slutligen skulle också en mer allmän avgiftsnivå behövas för tesaurering, förvärv av fast egendom och andelsrättigheter samt insättning på konto i utlandet.

Beträffande flera av de transaktionskategorier som nämnts ovan föreligger dessutom svårigheter att över huvud taget finna en användbar avgiftsnivå, eftersom förhållandena kan variera mycket kraftigt inom respektive katego- ri. Det måste därför konstateras att även kravet på schablonisering är svårt att uppfylla. Som tidigare framhållits måste vidare vissa förfaranden, såsom otillåten in— och utförsel, valutahandel rn. m., av olika skäl hållas utanför avgiftssystemet.

Det tredje kravet som bör ställas på ett avgiftssystem är att det skall vara likformigt i tillämpningen, och endast undantagsvis ge utrymme för att efterge sanktionerna. Likformighet i tillämpningen uppnås bl. a. genom att avgifts- påföringen sker på grundval av yttre konstaterbara fakta och således oberoende av subjektiva rekvisit. Även detta krav föranleder problem. Gränsen mellan klandervärda och icke klandervärda förfaranden är, när det gäller valutatransaktioner, nämligen ofta beroende på vilket syfte som ligger bakom transaktionen.

Slutligen måste det också konstateras att ett avgiftssystem på valutaregle— ringens område måste förenas med ganska omfattande jämkningsmöjlighe- ter. Jämkning av avgifterna måste således kunna ske i vissa ursäktliga fall

samt med hänsyn till den avgiftsskyldiges person, exempelvis hög ålder eller sjukdom. Jämkning bör emellertid också kunna ske när en överträdelse framstår som en ordningsförseelse p. g. a. att tillstånd skulle ha erhållits till den företagna transaktionen om ansökan hade gjorts. Med hänsyn till att lagens förbud är konstruerade så, att det kan ske en ackumulering av avgifterna och att dessa därför sammantaget kan komma att uppgå till ett orimligt högt belopp bör det även i en sådan situation finnas utrymme för jämkning. Sannolikt medför också de ovan berörda svårigheterna att fastställa lämpliga avgiftsnivåer att jämkning bör kunna ske då den fastställda avgiften framstår som uppenbart obillig att utkräva. _

Sammantaget föreligger således stora svårigheter att på valutaregleringens område uppfylla de krav på enkelhet, schablonisering och likformighet som måste ställas på ett väl fungerande avgiftssystem. Trots de principiella fördelar som ett sådant system har bör därför sanktionssystemet i den nya valutalagen, på samma sätt som i den hittillsvarande, bygga på straffrättsliga sanktioner.

Vad som här anförts om sanktionsavgifter har endast tagit sikte på allmänhetens överträdelser av valutalagstiftningen. Frågan om en särskild avgift för valutabank som åsidosätter sin kontroll har behandlats i kapitel 16.

Utformningen av straffbuden påverkas av den lagstiftningsteknik som kommittéförslaget enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 18.4 grundas på. Av särskilt intresse härvidlag är att de i valutalagstiftningen upptagna förbuden inte som tidigare riktar sig mot en betalning utan mot den bakomliggande transaktionen. Härigenom åstadkoms en väsentlig fördel gentemot den nuvarande lagstiftningen genom att det straffbara området beskrivs tydligare och i termer som är mera lättillgängliga för såväl allmänheten som de tillämpande myndigheterna. Den i kommittéförslaget valda tekniken bör därför leda till ökad säkerhet och enhetlighet i tillämpningen.

Som framhållits i det föregående framstår ett valutabrott ofta i det enskilda fallet inte som lika straffvärt som ett traditionellt förmögenhetsbrott eftersom ett valutabrott inte på samma sätt ger upphov till skada och vinning. För valutabrott, som inte är grova, finns det därför skäl att utforma straffsatserna så att fängelsestraff kommer till användning endast i undan- tagsfall. Kommittén föreslår därför att maximistraffet för normalfallet av valutabrott sänks från fängelse i ett år till fängelse i sex månader. Dessutom föreslår kommittén att ringa fall av valutabrott undantas från det straffbara området. För de grova fallen av valutabrott bör däremot nuvarande straffmaximum om fängelse i två år bibehållas.

En konsekvens av den föreslagna straffsatsen för valutabrott, som inte är grovt, är att häktning och anhållande vid dessa brott endast kan komma i fråga i speciella fall, nämligen om den misstänkte inte har stadigt hemvist inom riket eller om han är okänd och undandrar sig att uppge namn och hemvist eller anledning till misstanke förekommer att hans uppgift därom är osann. Reseförbud och anmälningsskyldighet kan däremot användas på samma sätt som tidigare.

En sänkning av straffmaximum till fängelse i sex månader för valutabrott, som inte är grovt, medför avsevärda praktiska fördelar genom att använd-

ning av strafföreläggande möjliggörs för sådana brott. Strafföreläggande får användas när brottet förskyller högst etthundra dagsböter. Om strafföreläg- gandet godkänns av den misstänkte eller av ombud för honom avgörs saken snabbt och enkelt utan domstolsförfarande. Även förverkande kan tas upp i strafföreläggande.

Enligt den nu gällande ordningen får allmänt åtal för brott mot valutalagen väckas endast efter medgivande av riksbanken. För det stora flertalet fall av valutabrott, som inte är grovt, kani fortsättningen strafföreläggande komma till användning. I sådana fall behöver alltså inte åtal väckas och riksbankens medgivande till åtal krävs följaktligen inte heller. Enligt kommittéförslaget är dessutom ringa fall av valutabrott undantagna från det straffbara området. Den föreslagna ordningen innebär alltså att åtal inte kommer att väckas i mera bagatellartade fall av valutabrott. En regel om riksbankens medgivan- de till åtal synes därför kunna undvaras. Kommittéförslaget har utformats i enlighet härmed. Riksåklagaren kan utfärda föreskrifter till åklagarna i fråga om tillämpningen av bestämmelsen om straffrihet vid ringa brott och i fråga om straffmätning i strafföreläggande. Om samråd därvid äger rum med riksbanken får banken även med denna ordning ett inflytande över tillämpningen. Bestämmelsen om ansvarsfrihet för gärning som omfattas av ett vitesföreläggande torde dessutom medföra att åklagaren regelmässigt måste skaffa sig information från riksbanken i samband med åtalsprövning— en.

Enligt den nuvarande valutalagen bestraffas inte bara uppsåtliga överträ— delser utan också sådana som begåtts av grov oaktsamhet. Med den av kommittén föreslagna utformningen av valutalagstiftningen, där förbuden inte tar sikte på en betalning utan på den bakomliggande transaktionen, kommer förbuden i praktiken som regel inte att omfatta oaktsamma förfaranden. När det gäller oriktiga uppgifter i tillståndsärenden eller i samband med överföring av valuta genom valutabank synes det dock nödvändigt att upprätthålla en skyldighet för sökanden eller kunden att verifiera riktigheten av de uppgifter som lämnas. Att lämna oriktiga uppgifter bör därför vara straffbart inte bara när detta skett med uppsåt utan också vid grov oaktsamhet. 1 övrigt bör oaktsamma handlingar inte omfattas av straffbestämmelserna.

19. Kontroll och statistik

I detta kapitel behandlar kommittén kontroll- och statistikfrågor inom valutaregleringen. I behandlingen av kontrollfrågor ingår dels riksbankens kontroll av valutatransaktioner (19.1), dels tullmyndighetens kontroll vid gränsstationerna (19.3). I kapitlet behandlas dessutom vissa närliggande frågor, nämligen riksbankens samarbete med andra myndigheter (19.2) och bl. a. därav föranledda sekretessfrågor (19.4). Kapitlet avslutas med kommitténs överväganden beträffande rapporteringssystem och statistik- krav (19.5).

En redogörelse för de kontrollbestämmelser som tillämpas enligt nuva- rande valutareglering har lämnats i avsnitt 5.3.

19.1. Riksbankens kontrollverksamhet

19.1.1. Inledning

Lagregleringar som innebär att ett visst handlande är förbjudet kräver för sin effektivitet en kontroll av att förbuden inte överträds. Valutaregleringen utgör härvidlag inte något undantag. Kontrollverksamheten är således nödvändig för att kunna tillse att målen för valutaregleringen uppnås. Ett effektivt kontrollsystem medför också större möjligheter att följa valutatransaktioner och på så sätt kontrollera effekterna av utfärdade valutabestämmelser. Detta möjliggör att regleringen får en flexibel tillämp- ning och anpassas till den ekonomiska utvecklingen. Kontrollarbetet ingår därför som ett viktigt led i riksbankens uppgift som landets centrala valutavårdande myndighet.

Den föreslagna valutaregleringen innebär att övervägande antalet valuta- transaktioner kommer att ske i valutabankerna utan riksbankens medver- kan. Ett sådant system förutsätter att riksbanken löpande kan följa valutabankernas handläggning av valutaaffärer, vilket i sin tur förutsätter en rapportering från valutabankerna till riksbanken. En sådan rapporterings- skyldighet kommer, liksom enligt dagens reglering, att grundas på valuta- handelstillstånden och behöver därför inte särskilt anges i lagstiftningen. Valutabankernas rapporteringsskyldighet behandlas i avsnitt 19.5. När det gäller riksbankens kontrollverksamhet i övrigt, kan denna ske på förhand och/eller i efterhand. Kommitténs förslag till valutareglering, enligt vilket förbuden utformats som tillståndskrav och inte som absoluta förbud, medför

att förekomsten av förhandskontroll från riksbankens sida är knuten till de valutaärenden som inte får avgöras av valutabankerna utan förutsätter en tillståndsprövning av riksbanken.

Man skulle teoretiskt kunna tänka sig ett system med enbart förhandskon— troll. Förhandskontrollen skulle emellertid i ett sådant system behöva bli mycket omfattande. Det skulle vara nödvändigt att uppställa tillståndskrav för alla valutatransaktioner och att avkräva enskilda och företag en fullständig dokumentation vid genomförandet av varje enskild transaktion. Detta skulle förorsaka mycket besvär för såväl allmänheten som valutaban- kerna och riksbanken. Det skulle också medföra avsevärda förseningar vid tillståndsgivningen. Från samtliga parters synpunkter innebär ett system med efterhandskontroll avsevärda fördelar jämfört med ett system där valuta— transaktioner underkastas fullständig förhandsgranskning.

19.1.2. Skyldighet att till riksbanken lämna upplysningar och handlingar

Allmänt kan det således konstateras att en bra fungerande efterhandskon- troll är en förutsättning för att den föreslagna valutaregleringen skall fungera på ett effektivt och meningsfullt sätt. Samtidigt kan kontroller av detta slag ofta betraktas som integritetsstörande åtgärder, varför de inte bör göras mer omfattande än nödvändigt.

Olika synpunkter kommer således att göra sig gällande men någon tvekan torde inte råda om att en meningsfull valutakontroll förutsätter att riksbanken har vissa möjligheter att infordra uppgifter från enskilda och företag. Däremot kan det diskuteras hur omfattande dessa möjligheter skall vara.

En uttrycklig bestämmelse som ger riksbanken möjlighet till efterhands- kontroll saknas i dagens reglering. Riksbanken har visserligen, i syfte att möjliggöra efterhandskontroll av betalningar till och från utlandet, i sina tillämpningsföreskrifter till valutaförordningen föreskrivit att den som verkställt betalning till eller mottagit betalning från utlandet skall, då riksbanken så påfordrar, lämna riksbanken tillgång till handlingar och övriga uppgifter som utgör underlag för betalningen. Det har emellertid ifrågasatts om riksbankens föreskrift har stöd i valutaförordningens nuvarande bestäm- melser. Mot bakgrund härav föreslog kommissionen mot ekonomisk brottslighet i promemorian (Ds Ju 198320) Bättre samordning på skatte- och valutaområdet —— Förbättrad valutakontroll, att en uttrycklig bestämmelse härom skulle intas i valutaförordningen med innebörd att envar skulle vara skyldig att i den omfattning riksbanken föreskrev lämna de upplysningar samt förete de handlingar som behövdes för tillsynen av efterlevnaden av valutaförordningen och med stöd av denna meddelade föreskrifter, villkor och tillstånd. Kommissionens förslag har i avvaktan på valutakommitténs betänkande inte lett till lagstiftning.

Enligt kommitténs mening får tveksamhet inte råda om riksbankens rätt att kräva in uppgifter och handlingar för efterhandskontroll av genomförda valutatransaktioner. Kommittén föreslår därför att en sådan rätt fastslås i valutalagen. Kommittén anser emellertid, i motsats till kommissionen mot ekonomisk brottslighet, att en sådan rätt bör begränsas till att avse subjekt

som för egen eller annans räkning har företagit en valutatransaktion för att därigenom förhindra att uppgiftskrav helt grundlöst riktas mot vem som helst. Kravet på att den uppgiftsskyldige skall ha företagit en valutatransak- tion innebär att riksbanken måste ha någon form av dokumentation som visar att vederbörande företagit eller medverkat till en sådan transaktion.

Vidare anser kommittén att riksbankens rätt att infordra uppgifter och handlingar skall avse även fall då uppgifterna behövs för statistikändamål (se vidare avsnitt 19.5).

Den föreslagna bestämmelsen innebär en skyldighet att lämna uppgifter och handlingar till styrkande av företagna valutatransaktioner. Vilken typ av uppgifter som riksbanken kan komma att behöva infordra beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Som exempel på handlingar som kan behöva infordras kan nämnas kontrakt, avtal, kontoutdrag, fakturor och kvitton.

Möjligheten att infordra uppgifter är en förutsättning för att riksbanken på ett tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sin uppgift som central valutavårdande myndighet. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten skulle emellertid vara tämligen meningslös om riksbanken inte hade någon form av sanktion att tillgripa om skyldigheten inte fullgörs. Vad som därvid kan komma i fråga är vite. För att garantera riksbankens möjligheter att erhålla begärda uppgifter föreslår kommittén därför att riksbanken ges en möjlighet att förelägga vite om någon underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Möjligheten att utsätta vite förutsätter att riksbanken har otvetydiga bevis för att vitets adressat har företagit en valutatransaktion.

Eftersom den föreslagna uppgiftsskyldigheten syftar till att möjliggöra stickprovskontroller, kommer möjligheten att utsätta vite för att erhålla begärda uppgifter inte att stå i strid med de allmänna principerna att en brottsmisstänkt inte kan tvingas lämna uppgifter för utredning av det brott han misstänks för. Kommittén vill understryka att om misstanke om överträdelse av valutalagstiftningen har uppstått, avsikten inte är att riksbanken genom att infordra uppgifter skall ägna sig åt brottsutredande verksamhet. Föreligger brottsmisstanke skall riksbanken i stället överlämna ärendet till polis och åklagare för utredning.

19.1.3. Valutabanks uppgiftsskyldighet

Under detta avsnitt berör kommittén frågan om valutabankernas uppgifts- skyldighet gentemot riksbanken vid misstanke om brott.

I promemorian Ds Ju 198320 föreslog kommissionen mot ekonomisk brottslighet att det i nu gällande valutaförordning skulle införas en särskild bestämmelse, enligt vilken valutabank skulle vara skyldig att underrätta riksbanken om det i valutabankens verksamhet framkommer uppgifter som ger anledning till antagande att brott mot valutalagen har begåtts. Kommissionens förslag har i avvaktan på valutakommitténs betänkande inte lett till lagstiftning.

Såsom kommissionen konstaterar i promemorian, är upplysningar om bankkunders mellanhavanden med banken av ömtålig natur. Det är från många synpunkter viktigt att kunden har förtroende för sin bank, inte minst från valutaregleringssynpunkt. Valutaregleringen bygger till stor del på att

enskilda och företag vänder sig till valutabankerna, inte bara för att få valutatransaktioner utförda, utan även för att få den rådgivning och information om valutaregleringens bestämmelser som valutabankerna är bäst skickade att ge och som är av stor betydelse för att regleringen skall kunna upprätthållas.

Kommittén anser att en sådan uppgiftsskyldighet som kommissionen mot ekonomisk brottslighet föreslagit medför en stor risk att enskilda och företag undviker att söka rådgivning hos valutabankerna eller undanhåller bankerna uppgifter vid genomförandet av valutatransaktioner. En sådan utveckling skulle innebära att möjligheterna att förebygga överträdelser av valutalag- stiftningen försämras, eftersom rapporteringen enligt valuta— handelstillstånden från valutabankerna till riksbanken av valutatrans- aktioner skulle komma att innehålla ofullständiga uppgifter om transaktio- nerna.

Mot bakgrund av vad ovan anförts har kommittén valt att inte föreslå någon skyldighet för valutabankerna att till riksbanken anmäla misstanke om valutabrott.

19.1.4. Valutarevision

Den föreslagna efterhandskontrollen kan i princip endast rikta sig mot transaktioner som riksbanken erhåller kännedom om genom valutabanker- nas rapportering till riksbanken. Även vid kontroll hos valutabank av det material bankerna skall arkivera vid icke rapporteringspliktiga transaktioner kan efterhandskontroll ske. Alla valutatransaktioner sker emellertid inte genom valutabank. I vissa fall kräver detta tillstånd från riksbanken, varvid villkor om rapportering kan uppställas. De transaktioner som inte faller inom dessa kategorier kontrolleras för närvarande inte alls. Även den här föreslagna uppgiftsskyldigheten medger endast en möjlighet till avstämning mot det underlag som den uppgiftsskyldige anser sig vilja visa. Någon kontroll av ”äktheten” av underlaget är däremot svår att göra.

För att få ytterligare information är riksbanken hänvisad till att utnyttja exempelvis resultatet av skattemyndigheternas revisioner för granskning av företagens bokföring m. m. Ur kontrollsynpunkt är detta inte tillfredsstäl- lande, eftersom skattemyndigheternas revisioner inte är inriktade på valutakontroll och inte heller på annat sätt kan påverkas av riksbanken.

Det kan därför hävdas att den nuvarande ordningen är otillräcklig från kontrollsynpunkt och behöver kompletteras med kontrollformer som gör det möjligt för riksbanken att få tillgång till räkenskaper, protokoll och andra handlingar av betydelse för företagna valutatransaktioner.

Detta skulle kunna åstadkommas genom att valutalagstiftningen komplet- teras med bestämmelser som ger riksbanken möjligheter att, på samma sätt som skattemyndigheterna genomför taxeringsrevision, genomföra revision i valutakontrollerande syfte. Mot ett sådant revisionsinstitut kan anföras, att det skulle innebära ett icke oväsentligt utvidgat ingrepp i företagens verksamhet. Revisionsinstitutet förutsätter dessutom, för att kunna begag- nas självständigt, en kraftig utbyggnad av riksbankens kontrollresurser. Särskild kompetens med avseende på ADB-rutiner, bokförings- och redovisningsfrågor måste byggas upp inom riksbanken. Även med en kraftig

sådan utbyggnad torde antalet revisioner bli förhållandevis litet och kostnaden för verksamheten inte stå i rimlig proportion till det utbyte den kan förväntas ge.

Kommittén har mot bakgrund av detta avvisat tanken på att nu tillföra riksbanken en självständig revisionsmöjlighet. Det framstår också som rimligt att avvakta erfarenheterna av den föreslagna ordning som redovisas i det följande.

Kommittén, som anser att de positiva effekter från valutakontrollsynpunkt som en revision kan ge bör tillvaratagas, föreslår att tjänstemän hos riksbanken skall ges möjlighet att delta i av skattemyndighet verkställd taxeringsrevision. Härigenom undviks ett utvidgat ingrepp i företagens verksamhet. Genom att revisionen sker tillsammans med skattemyndighet bortfaller dessutom kravet på särskild kompetens hos riksbanken i bokfö- ringsfrågor, ADB-rutiner etc. Denna specialistkompetens kan tillhandahål- las av skattemyndighetens revisorer samtidigt som riksbankens personal kan tillföra revisionen valutarättsliga bedömningar. För att möjliggöra för riksbanken att planera sin revisionsverksamhet måste banken få vetskap om pågående taxeringsrevisioner. Kommittén föreslår därför att skattemyndig- heterna åläggs en skyldighet att genast underrätta riksbanken när ett beslut om revision har meddelats. En sådan skyldighet bör lämpligen införas i taxeringslagen.

Beslut om att riksbanken skall delta i revisionen bör fattas av valutasty- relsen eller, efter delegation, av valutadirektionen. För revisionens genom- förande bör i stort sett gälla samma regler som för taxeringsrevision. Detta innebär att taxeringslagens bestämmelser om vad som får granskas även skall gälla den del av revisionen som avser valutatransaktioner. Detsamma gäller skyldigheten att tillhandahålla handlingar och lämna upplysningar samt lämna tillträde till lokaler. Vidare skall den som varit föremål för revision lämnas meddelande om resultatet av denna. Valutastyrelsen, eller efter delegation valutadirektionen, skall kunna förelägga vite om den som är föremål för revision inte fullgör vad som åligger honom såvitt gäller företeende av handlingar och lämnande av upplysningar etc. I praktiken torde en kombinerad taxerings— och valutarevision från enskildas och företagens synpunkt inte skilja sig från en ren taxeringsrevision på annat sätt än att en tjänsteman från riksbanken deltar.

Genom tillgång till bokföring och andra handlingar av betydelse för valutakontrollen blir kontrollunderlaget mer fullständigt. En bokförings- granskning ger dessutom vissa andra positiva sidoeffekter. Riksbanken erhåller en bättre kontakt med förhållandena ute i näringslivet. Detta har betydelse för riksbankens utformning av tillämpningsföreskrifter och vid prövning av konkreta ärenden. Däremot innebär revisionsmöjligheten inte att riksbankens beroende av andra myndigheter minskar nämnvärt. Beslut om taxeringsrevision skall nämligen liksom hittills fattas utifrån skattemyn- digheternas revisionsbehov.

Kommittén har inte heller ansett det vara ett mål i sig att göra riksbankens kontrollverksamhet mer oberoende av andra myndigheter. Bakom flertalet överträdelser av valutalagstiftningen döljer sig mycket ofta annan brottslig- het, främst skattebrott men även t. ex. narkotikabrott, gäldenärsbrott och tullbrott. För bekämpande av denna brottslighet finns resurser uppbyggda

hos andra myndigheter. Hittills har också överträdelser av valutalagstiftning- en oftare upptäckts i andra myndigheters än i riksbankens verksamhet. Detta gäller även rena valutabrott. Det finns därför anledning att undersöka om ett ökat utbyte av uppgifter mellan myndigheterna kan innebära större möjligheter att förhindra överträdelser av valutalagstiftningen. Idet följande redovisas kommitténs överväganden i denna fråga.

19.2. Riksbankens samarbete med andra myndigheter

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet har i promemorian (Ds Ju 1983z20) Bättre samordning på skatte- och valutaområdet — Förbättrad valutakontroll, behandlat uppgiftsutbytet mellan skattemyndigheterna och riksbanken. Kommissionen föreslår att samarbetet mellan riksbanken och skattemyndigheterna intensifieras. En effektivare valutakontroll kan, förut- om att upprätthålla valutaregleringen, även bidra till att annan ekonomisk brottslighet motverkas. Kommissionen konstaterar att det förekommer ett inte obetydligt utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan riksbanken och skattemyndigheterna och finner det angeläget att detta uppgiftslämnande författningsregleras i särskild ordning bl. a. så att tveksamhet om omfatt— ningen av uppgiftslämnandet inte uppstår. Härtill kommer att sekretesslagen förutsätter att uppgiftslämnande som sker rutinmässigt skall författningsreg- leras. Riksbankens uppgiftsskyldighet gentemot skattemyndigheterna skall kunna avse såväl uppgifter rörande enskilt ärende som generell uppgiftsskyl- dighet avseende vissa transaktionstyper, t. ex. provisionsbetalningar. Upp- gifter avseende varu- och tjänstebetalningar skall kunna överföras till skattemyndigheterna på datamedium. Skattemyndigheterna skall å sin sida vara skyldiga att lämna riksbanken uppgifter som behövs för valutakon- troll.

Såsom kommittén tidigare konstaterat är riksbankens beroende av uppgifter hos andra myndigheter stort vid valutakontroll. För att riksbankens kontroll skall bli meningsfull måste riksbanken tillförsäkras tillgång till sådana uppgifter.

Riksbanken kan redan i dag erhålla uppgifter med stöd av generalklausu- len i 14 kap. 3 & sekretesslagen, enligt vilken sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen ger således inte stöd för ett rutinmässigt överförande av uppgifter mellan myndigheter utan förutsätter alltid en prövning. Ytterligare författningsreglering beträffande uppgiftslämnandet till riksbanken är därför nödvändig om riksbanken har behov av att rutinmässigt erhålla uppgifter från andra myndigheter.

Såsom kommissionen mot ekonomisk brottslighet har framhållit behöver riksbanken tillgång till uppgifter i självdeklarationer och andra handlingar för kontroll av att deklarerade tillgångar i utlandet i form av aktier, obligationer och bankmedel förvärvats på ett från valutaregleringssynpunkt riktigt sätt och för kontroll av hur avkastningen används. Behov av uppgifter föreligger också för kontroll av de transaktioner som sker vid sidan av bankväsendet även om den revisionsmöjlighet som kommittén föreslår i viss

män kommer att tillgodose detta behov.

Kommittén anser sig således kunna konstatera att ett visst behov av rutinmässig överföring av uppgifter till riksbanken från skattemyndigheterna föreligger. Detta behov synes emellertid f. n. inte vara sådant att det motiverar en författningsreglering utan riksbankens behov av uppgifter kan tillgodoses inom ramen för generalklausulen i sekretesslagen.

När det gäller frågan om rutinmässigt uppgiftslämnande från riksbanken till skattemyndigheterna anser kommittén däremot att det finns skäl att föreslå lagreglering eftersom ett sådant uppgiftslämnande kan få vissa positiva effekter genom att skattemyndigheterna vid revisioner kan granska transaktionernas verkliga karaktär. Dessutom kan uppgifterna få betydelse vid skattemyndigheternas förordnande om taxeringsrevision. Mot bakgrund av att riksbanken har intresse av att skattemyndigheter utser revisionsobjekt som även kan vara av intresse för valutarevision samt det nära samarbete som föreslås mellan riksbanken och skattemyndigheterna vid dessa revisioner, föreslår kommittén att riksbanken blir skyldig att till skattemyndighet på begäran lämna uppgifter rörande ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen om det behövs för taxeringskontroll.

Riksbanken samverkar även med andra myndigheter än skattemyndighe- ter. Kommittén har emellertid funnit att den samverkan och det uppgiftsut- byte som det då är fråga om inte är av den karaktären att en lagreglering behövs.

19.3. Tullkontroll

Förslaget till valutalag innehåller förbud mot införsel till och utförsel ur riket av vissa tillgångar (9 å). Förbuden omfattar dels betalningsmedel, dvs. sedlar, mynt, växlar, checkar samt resecheckar och andra penninganvisning- ar, dels fondpapper, dvs. aktier, andra bevis om delaktighet i bolag, obligationer, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsedda för allmän omsättning samt andel i aktiefond. Från förbuden har gjorts undantag för betalningsmedel för reseändamål. Vidare föreslås att regeringen skall kunna meddela föreskrifter som behövs för att kontrollera om en transaktion är tillåten enligt lagen (2å andra stycket). Efterlevnaden av de föreslagna in- och utförselförbuden samt kontrollföreskrifter i anslutning till dessa förbud bör liksom hittills kunna kontrolleras av tullmyndighet.

Tullmyndighetens nuvarande befogenheter beträffande valutakontroll regleras i 14 och 15 åå valutalagen. Kommittén anser att dessa befogenheter bör bestå.

I 14 å valutalagen stadgas att bestämmelserna i varusmugglingslagen (1960:418) angående förundersökning m. m., beslag, husrannsakan och kroppsvisitation gäller i fråga om ut- och införselförbud beträffande betalningsmedel, fordringar och värdepapper. Hänvisningen innebär bl. a. att tullmyndighet i vissa fall har möjlighet att företa kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Kroppsvisitation innebär en undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig, exempelvis en handväska eller en plånbok. Ytlig kroppsbesiktning innefattar en yttre granskning av någons nakna kropp. För att fullständig kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning

skall få vidtas måste emellertid särskilda förutsättningar vara uppfyllda. Den närmare regleringen härav återfinns i 19 &_varusmugglingslagen. Om det finns anledning till misstanke att någon har på sig tillgångar som är belagda med ut- eller införselförbud får tulltjänsteman företa kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning på honom för att söka efter sådana tillgångar. Tvångsåtgärderna kan således inte användas vid stickprovsunderökning utan det måste finnas misstanke om att den som skall genomgå kroppsvisitationen eller kroppsbesiktningen bär på sig tillgångar som är belagda med ut- eller införselförbud.

Enligt 19% varusmugglingslagen finns också möjlighet till s.k. skärpt tullkontroll. Om vederbörande chef för tull-, kust- eller gränsbevakning finner att en skärpning av tullkontrollen av persontrafiken till eller från utlandet med viss lägenhet eller för viss tidsrymd på någon plats är oundgängligen nödvändig, får efter bevakningschefens förordnande kropps— visitation verkställas på var och en som under en viss tid eller vid ett visst tillfälle ankommer från eller avreser till utlandet. Ett sådant förordnande om skärpt tullkontroll skall ofördröjligen underställas generaltullstyrelsens prövning men går likväl genast i verkställighet. Vid en skärpt tullkontroll får således kroppsvisitation företas utan att någon misstanke mot bestämda personer om brott föreligger. I fråga om möjligheterna att beordra skärpt tullkontroll har justitiekanslern uttalat, att det i allmänhet skall vara fråga om en relativt begränsad aktion, och att det måste finnas särskild anledning att anta att smuggelgods skall påträffas vid kontrollen. Det måste alltså förväntas att någon eller några i en större men ändå med hänsyn till färdlägenhet, färdväg eller restid bestämd grupp kan föra med sig smuggel- gods. Sådana omständigheter som tullens skyldighet att övervaka gränstra- fiken, nödvändigheten av preventivt verkande stickprovskontroller och behovet av kroppsvisitation som medel för att kunna utföra kontroll kan inte motivera att skärpt kontroll beordras.

Justitiekanslerns uttalande innebar i princip att kroppsvisitation vid rena stickprovsundersökningar inte fick ske. Genom lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1985 (SFS 1985:10) har tullmyndighet givits rätt att undersöka resenärers handväskor och liknande utan att misstanke om oegentligheter föreligger eller skärpt tullkontroll beordrats. Ändringen innebär att tulltjän- steman för att motverka brott mot varusmugglingslagen får undersöka handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av resande vid inresa till eller utresa från riket. De objekt som

' får undersökas omfattar väskor och andra föremål som tjänar samma syfte som en väska och som den resande inte bär i eller innanför kläderna. Hit hänförs, förutom resväskor och handväskor, ryggsäckar, portföljer, bagar. kassar, påsar, korgar, axelremsväskor, handledsväskor m. m. Bestämmelsen är tillämplig oavsett om en väska är stängd eller inte (prop. 1984/85:46). Genom lagändringen ges således tullen möjlighet till en lindrig form av kroppsvisitation vid rena stickprovsundersökningar.

En meningsfull valutakontroll vid gränsstationerna förutsätter enligt kommitténs mening att det finns en möjlighet att rent Stickprovsvis undersöka plånböcker och andra förvaringspersedlar där valutareglerade tillgångar oftast förvaras. Genom den ändring som vidtagits i 19å varu- smugglingslagen har en sådan möjlighet införts beträffande objekt som inte förvaras i eller innanför kläderna.

Med hänsyn till att vissa objekt som är av intresse ur valutasynpunkt, exempelvis plånböcker, ofta förvaras i kläderna har kommittén övervägt att föreslå att en särskild bestämmelse införs i valutalagen som ger tullmyndighet möjlighet att i valutakontrollerande syfte verkställa stickprovsvisa undersök- ningar även av förvaringspersedlar som bärs i eller innanför kläderna.

En sådan utvidgad möjlighet att företa kroppsvisitation skulle emellertid innebära ett sådant ingrepp i den enskildes integritet som enligt kommitténs mening inte bör få ske utan att åtminstone någon grad av brottsmisstanke föreligger. Kommittén har därför valt att avstå från att föreslå en utvidgad möjlighet till kroppsvisitation.

Den bestämmelse i valutalagen (15 å) som, innan ändringen i varusmugg- lingslagen vidtogs, uttömmande reglerade tullens möjligheter till stickprovs- undersökningar i valutakontrollerande syfte har i och med nämnda lagändring förlorat något av sin aktualitet. I 15% valutalagen stadgas att tullmyndighet får kontrollera att utförsel- och införselförbud beträffande betalningsmedel, fordringar och värdepapper efterlevs. Enligt paragrafen är den som till eller från det svenska tullområdet medför sådana tillgångar uppgiftsskyldig beträffande tillgångarna och för kontroll av lämnade uppgifter har tulltjänsteman rätt att undersöka den uppgiftsskyldiges handresgods, annat medfört gods och alla utrymmen i transportmedel. Tullens rätt att undersöka handresgods och annat medfört gods följer numera av valutalagens hänvisning till bestämmelserna i varusmugglingsla- gen. Eftersom kommittén inte föreslår någon ändring beträffande denna hänvisning behöver tullens rätt i nu nämnt avseende inte regleras särskilt.

Kommittén anser emellertid att det också, liksom hittills, bör vara möjligt att i valutakontrollerande syfte göra stickprovsvisa undersökningar av alla utrymmen i transportmedel och föreslår därför att bestämmelsen härom i 15é valutalagen kvarstår. Denna bestämmelse är enligt dagens reglering inriktad på kontroll av riktigheten av ut- och inresandes uppgifter om innehav av valutareglerade tillgångar. Eftersom uppgiftsskyldigheten i sig inte synes fylla någon meningsfull funktion, föreslår kommittén att kontrollmöjligheten utformas så att den direkt tar sikte på valutabestämmel- sernas efterlevnad.

19.4. Sekretessfrågor

Nuvarande sekretessregel inom valutaregleringen återfinns i 9 kap. 55 sekretesslagen (1980:100). Enligt denna gäller sekretess hos riksbanken i ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Regeln innebär att sekretessen i valutaärenden styrs av ett s. k. rakt skaderekvisit. Presumtionen är därvid att uppgifterna i valutaregleringsärenden är offent- liga. Endast när det kan antas att offentlighet medför en direkt ekonomisk skada eller en oacceptabel integritetskränkning gäller sekretess.

Sekretessregeln har under senare tid varit föremål för kritik både från riksbanken och från näringslivet.

företags exportaffärer, vilka kan vara av synnerligen stort intresse för utländska konkurrenter, kommer att finnas förvarade hos riksbanken. Även valutabankerna anser att nuvarande sekretess är otillräcklig. Betalningsba- lansdelegationen har pekat på att sekretessfrågorna är av stor betydelse inte minst för uppgiftslämnarnas förtroende för statistikproduktionen. Företag och andra skall kunna lita på att lämnade uppgifter ej används för ovidkommande ändamål som kan påverka företagens konkurrenssituation etc. Betalningsbalansdelegationen har vidare anfört att ett förstärkt sekre— tesskydd dessutom kan bidra till att förbättra kvaliteten på lämnade statistiska uppgifter.

Kommittén delar uppfattningen att nuvarande sekretesskydd för uppgifter inom valutaregleringen är otillräckligt. Det finns därför skäl att överväga en förstärkning av sekretesskyddet i valutaärenden. Som utgångspunkt för sina överväganden har kommittén utgått från den sekretess som normalt gäller för uppgifter inom bankverksamhet. Valutatransaktioner, vilka normalt skall utföras genom en valutabank, är egentligen helt vanliga banktransak- tioner med anknytning till utlandet.

Banktransaktioner har alltid ansetts vara en angelägenhet mellan banken och kunden. I banklagen stadgas sålunda att enskilds förhållande till bank inte obehörigen får röjas. Samma bestämmelser återfinns i sparbankslagen och i lagen om jordbrukskasserörelsen. Inom riksbankens verksamhet stadgas sekretess i riksbankens egen bankrörelse (8 kap. 8 % sekretesslagen). Sekretessen som skall motsvara banklagarnas sekretess för de privata bankerna är absolut. Vid riksbankens tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet — främst på grundval av den kreditpolitiska lagstiftningen — gäller sekretess i riksbanken för uppgifter om kunders hos respektive institut ekonomiska och personliga förhållanden. Sekretessen är absolut. Detsamma gäller hos bankinspektionen såvitt avser kunders transaktioner med banker (8 kap. 55 sekretesslagen).

Banktransaktioner som sker med utlandet skall normalt rapporteras. Uppgifter om transaktionerna, vilka normalt i bankernas verksamhet omfattas av absolut sekretess, erhåller då ett sekretesskydd som i motsats härtill innebär presumtion för offentlighet. Enligt kommitténs mening finns det inte något som talar för att det skyddsvärda intresset som beaktas i banklagarna och i sekretesslagen så vitt avser riksbankens bankrörelse och riksbankens och bankinspektionens tillsyn skulle minska om betalningen har anknytning till utlandet. Tvärtom kan riskerna för skada vara större eftersom de svenska företagens utländska affärspartners på ett helt annat sätt än de svenska företagen är känsliga för uppgifter om sina affärsförbindelser. Ett offentliggörande av dessa kan i vissa fall innebära att utländska företag ej längre vill göra affärer med svenska företag.

Såsom kommer att framgå i det följande (avsnitt 19.5) skall uppgifter om valutatransaktioner användas för statistisk bearbetning i riksbanken. Statis- tiken skall ligga till grund för analys av den ekonomiska utvecklingen och utgöra grund för ekonomisk-politiska åtgärder. För att statistiken skall bli tillförlitlig krävs att de bakomliggande uppgifterna har en hög kvalitet och ofta en hög detaljeringsgrad. Ett svagt sekretesskydd för uppgifterna tenderar att försämra dessa härvidlag. Detta förhållande talar för att uppgifter inom valutaregleringen, på samma sätt som gäller för uppgifter i

annan myndighets statistikframställning, skall omfattas av absolut sekre- tess.

Kommittén har ovan föreslagit att riksbanken skall få delta i av skattemyndighet verkställd revision. Enligt kommitténs mening bör då uppgifter som riksbanken erhåller vid revision omfattas av samma sekretess som gäller för de uppgifter skattemyndighet erhåller vid denna. Uppgifterna är ofta identiska. För skattemyndigheterna gäller i princip absolut sekre- tess.

Mot bakgrund av vad ovan anförts har kommittén beslutat föreslå att uppgifter hos riksbanken i ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden skall omfattas av sekretess. Sekretessen bör ligga på samma nivå som hos skattemyndigheterna och föreslås därför vara absolut.

19.5. Rapporteringssystem och statistikkrav

19.5.1. Inledning

Uppgiftsinsamlingen från allmänhet och banker, inom valutalagstiftningens ramar, skall bilda underlag för såväl uppföljning och valutakontroll som för framställning av ekonomisk statistik. Den inriktning av valutakontrollen som valutakommittén ovan diskuterat förutsätter bl. a. att valutaströmmarna mellan Sverige och utlandet löpande kan följas och analyseras med stor noggrannhet. En viktig källa för det statistiska underlaget för riksbankens politik utgör här de 5. k. valutaanmälningarna i valutabankerna, dvs. allmänhetens registrerade köp och försäljningar av utländsk valuta eller de registrerade betalningarna till eller från utlandet i svenska kronor.

I kap. 5 har tidigare betalningsbalansens uppbyggnad och olika statistiska problemställningar i anslutning till denna behandlats. Enligt kommitténs uppfattning spelar riksbankens periodiska redovisning av transaktionerna gentemot utlandet en avgörande roll för att bedöma den ekonomiska utvecklingeni Sverige. Förutom att denna överblick är en given förutsättning för avvägningen av den ekonomiska politiken i stort, har betalningsbalans— statistikens kvalitet och detaljrikedom särskild betydelse för tillämpningen av valutaregleringen. Som framgått av kap. 12 om valutaregleringens funktion som ekonomisk-politiskt instrument arbetar kommittén med olika yttre förutsättningar för den framtida politiken. Dagens situation med samhälls- ekonomiska obalanser ställs mot alternativa lägen med förbättrad yttre och inre balans. De successiva liberaliseringsmöjligheter i regleringens tillämp- ning som skisserats i kap. 13 kopplas i hög grad till en positiv utveckling där balansbristerna reduceras.

Även om delade meningar föreligger inorn kommittén beträffande den roll som valutaregleringen bör tilldelas i såväl ytterlighetssituationer av balans resp. obalans, som i utvecklingsskedet mellan dessa lägen, är valutakommit- tén enig om att effekterna av förändringar i regleringen, t. ex. liberalise- ringsåtgärder, måste kunna följas med hjälp av ett tillförlitligt statistiskt underlag. Följaktligen kan statistikens kvalitet ses som en förutsättning för beslut om avregleringar, i synnerhet på områden som kan väntas ge upphov

till mer betydande valutaströmmar. Ett annat uttryck för detta synsätt är att kommittén är enig om att i den mån som valutaregleringens förbud mot portföljinvesteringar kommer att upphävas måste kontrollbestämmelser ändå finnas om exempelvis betalningsvägar. Valutabankernas ansvar för förmedlingen av flertalet transaktioner med utlandet är en förutsättning för att erhålla underlaget för en god betalningsbalansstatistik. Endast härigenom skapas garantier för att återkommande störningar i externbalansen snabbt kan analyseras och föranleda motåtgärder.

19.5.2. Kraven på statistiken

Det är uppenbart att den svenska betalningsbalansstatistiken under en följd av år lidit av allvarliga brister. Hittills har riksbanken genomfört ändringar och förbättringar främst beträffande rapporteringen av betalningar till utlandet. För dessa utgående transaktioner är de datoriserade rutinerna nu i princip heltäckande (se beskrivningarna i avsnitt 5.3). Sedan lång tid har emellertid rapporteringen av betalningar från utlandet fungerat otillfredsstäl— lande, främst till följd av att varuexportbetalningar efter 1961 varit undantagna från rapporteringsskyldighet. Alla övriga ingående betalningar skall rapporteras till riksbanken, men företagen kan i praktiken själva välja i vilken omfattning detta sker. Undantaget för varuexporten har lett till ett allt större bortfall även för rappörteringspliktiga betalningar från utlandet avseende tjänster, transfereringar och kapital.

Jämförelser mellan det valutaanmälningsbaserade underlaget och Statistis- ka Centralbyråns årliga tjänsteenkät (skattning på urvalsbasis av företagens tjänsteexport) har visat att drygt hälften av företagens tjänsteexport såväl till antal som värde inte rapporteras till riksbanken. År 1982 rapporterades exempelvis 10 miljarder kr. till riksbanken, medan SCB:s uppskattning av företagens tjänsteexport uppgick till 23 miljarder kr. I betalningsbalanssta- tistiken kompenseras bortfallet i dag med en korrigeringspost baserad på SCB:s enkäter. Korrigeringar företas således löpande för tjänsteexportlik— viderna, men sannolikt berör betalningsbalansstatistikens bortfallsproblem även rapporteringen av kapitaltransaktioner. Gränsen mellan en tjänstebe- talning och en kapitalbetalning kan i vissa fall vara svår att dra. När det gäller sådana eventuella spridningseffekter saknas enkätmaterial som belyser bortfallets omfattning och inriktning. De kapitaltransaktioner som förutsät- ter tillståndsprövning direkt av riksbanken — dvs. förhandskontroll — är dock genomgående föremål för rapportering och aktiv uppföljning.

Med den vikt som valutakommittén tillmäter betalningsbalansstatistiken och förutsättningarna för löpande uppföljning och kontroll, framstår dagens statistikkvalitet som otillräcklig. Det är anmärkningsvärt att den successiva söndervittring som kunnat konstateras inom detta avsnitt tillåtits äga rum utan motåtgärder långt tidigare. Rådande ofullständigheter genom betydan- de bortfall i rapporteringen, har utgjort ett besvärande problem och varit föremål för debatt i åtminstone ett decennium. Valet har i princip stått mellan två huvudmetoder för att förstärka rapporteringsunderlaget hos riksbanken — enkätmetoden och den anmälningsbaserade metoden.

Fristående urvalsundersökningar av det slag som SCB genomför beträf- fande företagens tjänsteexportlikvider innebär bl. a. problem vad gäller

täckning och avgränsningar i materialet. Den statistiska bearbetningen är tidskrävande och ger ej tillgång till löpande, aktuella underlag (t. ex. månadsvisa uppgifter). Bortfallet i valutastatistiken permanentas också genom enkätförfaranden, med fara för spridningseffekter även till vissa kapitaltransaktioner. Därför framstår den andra metoden, baserad på ett heltäckande system med löpande valutaanmälningar från allmänhet och banker till riksbanken, som överlägsen från valuta- och penningpolitiska utgångspunkter. Läggs därtill valutakontrollsynpunkter, som tidigare ingå- ende behandlats, framstår inriktningen att förbättra valutaanmälningsunder- laget hos riksbanken som än mera given.

Denna ståndpunkt har också riksbanksfullmäktige intagit efter flera års utredning av rapporteringssystemen för utlandsbetalningar. Under 1983 genomförde riksbanken en ändring av rapporteringsrutinerna för betalning- ar till utlandet. Som tidigare redovisats sker i dag en löpande rapportering på magnetband från valutabankerna av alla slags utgående betalningar. I augusti 1985 beslöt riksbanksfullmäktige att en parallell, heltäckande omläggning av rapporteringsrutinerna för betalningar från utlandet skall ske fr. o. m. mars 1987. Även härvidlag har riksbanken således valt en datoriserad, anmälningsbaserad metod i syfte att skapa rationellare hante- ring av betalningsuppgifterna och förbättra möjligheterna för valutakontroll och statistikproduktion. När beslutet fullföljts skapas förutsättningar att löpande bevaka och analysera valutaströmmarna med bättre precision. Dessa förutsättningar är enligt valutakommitténs bedömning av stor vikt för kommande anpassningar i valutaregleringens tillämpning.

Valuta- och penningpolitiken domineras av kravet att påverka förändring- ar i de valutaströmmar som registreras i den privata kapitalbalansen eller som uppkommer vid betalningar för varor och tjänster. Inriktningen av åtgär- derna beror i hög grad på flödenas karaktär och det hittillsvarande bortfallet i statistiken över tjänstebetalningar är en faktor som gjort denna analys mer osäker och utdragen i tiden. Av särskild vikt är att kunna bedöma om ett förändrat valutaflöde beror på förskjutningar i handelsbetalningarna, alltså på förändringar i utnyttjandet av leverantörskrediter. Ett sådant lättrörligt flöde kan i regel snabbt korrigeras med anpassning av de inhemska penningmarknadsräntorna genom marknadsoperationer. För att snabbt uppdaga sådana förändringar krävs emellertid att uppgifter om betalnings- strömmarna för varor och tjänster jämförs med leveranserna. Handelsba- lansuppgifter från tullstatistiken redovisade på s.k. transaktionsbasis när varorna passerar landets gränser, är inte tillräckliga i sådana sammanhang. Transaktionsuppgifterna i tullstatistiken måste kunna kopplas till och jämföras med motsvarande betalningsuppgifter (valutaanmälningar), vilket i sin tur förutsätter nya administrativa samordningsrutiner mellan tullen och riksbanken.

Från penning- och valutapolitisk synpunkt, inklusive analysen av valuta- regleringens effekter, kan mot denna bakgrund följande krav på statistik- underlaget ställas: — Sammanställningar skall kunna ske snabbt och ge möjlighet till special- analys av skilda transaktionskategorier i såväl kapitalbalansen som bytesbalansen. Kravet på snabb information förutsätter att uppgifterna insamlas med korta intervall (månadsvis).

— Betalningsflödena bör kunna följas för såväl kapitaltransaktioner som varor och tjänster. Analysen får således inte begränsas till leveranstid- punkter, som valutapolitiskt är av mindre intresse på kort sikt, utan måste kompletteras med betalningsuppgifter. — Statistiken bör kunna upprättas ländervis och med fördelning på valuta- slag. — Samma kvalitet skall upprätthållas på statistiken över såväl in- och utgående betalningar.

De angivna kraven på detaljrikedom och flexibilitet kan uppnås endast med en i princip heltäckande statistik baserad på valutaanmälningar. Denna inriktning är för övrigt den helt dominerande i jämförbara länder, däribland de nordiska. Alternativa enkätmetoder, med syfte att begränsa rapporte- ringsskyldigheten för företag och banker, uppfyller knappast något av de ovan angivna kraven och tillgodoser följaktligen inte valuta- och penning- politikens behov. Endast om analysen begränsas till en bred makroekono- misk ansats av utvecklingeni samhällsekonomin framstår enkätmetoden som användbar. Det bör understrykas att diskussionen här gäller de grundläg- gande principerna för uppgiftsinsamlingen. Valutakommittén har självklart inga invändningar mot att olika enkätförfaranden eller specialrapporteringar kompletterar en i övrigt tillfredsställande statistik över betalningsströmmar- na. Ställningsuppgifter över olika sektorers utländska tillgångar och skulder utgör ett exempel på avsnitt där kompletterande statistik är särskilt värdefull.

Valutakommitténs författningsförslag rymmer en rad förbud mot in- och utgående kapitaltransaktioner som definieras med hänsyn till transaktioner- nas resultat — portföljinvesteringar. Valutabankerna tilldelas enligt förslaget samma roll i administrationen av valutaregleringen som i dag. Det ankommer på valutabankerna att pröva valutaärendena och avgöra om transaktionerna får utföras utan hinder av regleringens förbud eller om de måste underställas riksbankens prövning.

Denna form av delegerad myndighetsutövning innebär att betydande betalningsflöden kommer att underkastas en rutinmässig prövning. Riksban- kens kontrollåtgärder kan bara få formen av efterhandskontroll begränsad till stickprov ur strömmar av betalningar. För företagen innebär detta förfarings- sätt avsevärda fördelar jämfört med ett system där betalningarna underkas- tas en ingående förhandsgranskning. Förekomsten av förhandskontroll är knuten till de valutaärenden som inte får avgöras av valutabankerna utan förutsätter tillståndsprövning i riksbanken.

I synnerhet när det gäller den stora mängden löpande handelsbetalningar är annat än efterhandskontroll knappast möjligt. Denna inriktning av valutakontrollen understryker vikten av att riksbanken förfogar över i princip heltäckande betalningsuppgifter från allmänhet och banker. Med hänsyn till att det finns ett stort antal betalningar på små belopp som värdemässigt är försumbara är det dock rimligt att utgå från beloppsgränser för bankernas rutinmässiga basrapportering till riksbanken. Här kan exempelvis nämnas att utgående betalningar överstigande 25 000 kr. (eller motvärdet därav i utländsk valuta) i dag rapporteras till riksbanken. Lägre gränser gäller för vissa transaktionsslag (resevalutaköp och vissa överföring-

ar). För allmänheten gäller dock att valutaanmälan via bankernas beställ- ningsblanketter skall ske för alla betalningar till utlandet överstigande 3 000 kr. Den högre beloppsgränsen för valutabankernas egen vidarerapportering till riksbanken bedömer valutakommittén som acceptabel från valutakon- trollsynpunkt.

Kostnaderna för uppgiftslämnandet blir betydande för näringslivet, som i anledning härav rest starka invändningar mot återinförande av ett fullstän- digt rapporterande av betalningar från utlandet. Den rapportering som är nödvändig för att tillgodose väsentliga penning- och valutapolitiska behov får dock inte utebli av kostnadsskäl. Ett tillfredsställande rapporteringssystem måste kunna komma till stånd i vårt land lika väl som i flertalet andra utvecklade ekonomier. Denna principiella inställning innebär självfallet inte att kostnadseffekterna får försummas vid den praktiska systemutformningen och tillämpningen.

20 Specialmotivering

Förslaget till valutalag

I syfte att göra lagstiftningen överskådlig och för att underlätta förståelsen av sambandet mellan valutalag, valutaförordning och riksbankens föreskrifter har i valutalagen gjorts en uppdelning efter olika transaktionskategorier. Avsikten är att denna uppdelning skall följas i förordning och föreskrifter. Lagen har delats in i följande avsnitt. Inledande bestämmelser, valutahan- del, ut- och införsel, sättet för valutaöverföring, kapitaltransaktioner, finansiering av handel, införselskyldighet, direktinvesteringar, emigration. uppgiftsskyldighet och kontroll, särskilda bestämmelser, sanktioner och besvär. I lagen finns också övergångsbestämmelser.

Kommittén har gjort en lagteknisk modernisering av valutalagen och anpassat dess terminologi till de intentioner som kommer till uttryck i den nya regeringsformen. Undantag från lagens förbudsbestämmelser rn m meddelas av regeringen i form av föreskrifter. Även den förhållandevis begränsade rätt att utfylla regeringens förordnanden som riksbanken ges innebär en normgivningsrätt och skall därför ske genom föreskrifter. När det är tänkt att riksbanken i första hand normalt skall göra en prövning i varje enskilt fall har i stället termen tillstånd använts.

1 * I denna lag förstås med 1. valutainlänning:

a) fysisk person som har sitt egentliga hemvist i Sverige, utländsk medborgare dock endast om han stadigvarande vistats i Sverige under det senast förflutna kalenderåret.

b) dödsbo efter den som vid sin död var valutainlänning enligt a),

e) juridisk person vars styrelse har sitt säte i Sverige eller, om styrelse saknas. vars huvudkontor finns i Sverige.

d) filial eller annat kontor i Sverige för utländskt bolag eller för utländsk ekonomisk förening.

2. valutautlänning:

den som inte är att anse som valutainlänning.

betalningsmedel:

sedlar. mynt och resecheckar samt växlar. checkar och andra penninganvisning— ur.

4. utländska betalningsmedel:

utländska sedlar och mynt samt andra betalningsmedel som innefattar rätt till betalning i utländskt myntslag.

'.,»

5. fondpapper: aktie, annat bevis om delaktighet i bolag. obligation. förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond,

6. utländska fondpapper: fondpapper som är utfärdade av en valutautlänning eller utställda till betalning i utländskt myntslag.

7. fordringar: fordringar som inte grundar sig på fondpapper,

8. utländska fordringar: fordringar enligt 7 som riktar sig mot en valutautlänning eller som innefattar rätt till betalning i utländskt myntslag,

9. valutabank: bank eller annan som fått riksbankens tillstånd att under benämningen valutabank bedriva valutahandel och som således bär därmed förenat ansvar.

I denna paragraf definieras vissa för valutalagen centrala begrepp. Begrep- pen är centrala i den meningen att de förekommer i flera av lagens förbudsbestämmelser och då har avgörande betydelse för förbudens omfattning och närmare innebörd.

De begrepp som intagits i paragrafen är antingen specifika för valutalagen eller har en särskild innebörd i denna men de utgör ingen uttömmande uppräkning av de begrepp som förekommer i lagen. Definitionen av direktinvesteringar har av pedagogiska skäl i stället intagits i den bestäm- melse där dessa investeringar regleras.

Valutalagens förbud riktar sig i stor utsträckning mot transaktioner mellan valutainlänningar och valutautlänningar. Dessa båda begrepp definieras i paragrafens två första punkter. Med valutainlänning förstås enligt punkten 1 a) fysisk person som har sitt egentliga hemvist i Sverige. Innebörden av uttrycket "egentligt hemvist” avses vara densamma som i folkbokföringsför- ordningen (1967:198). En person kan ha egentligt hemvist i Sverige utan att därför stadigvarande vistas i landet. Huruvida en person har sitt egentliga hemvist i Sverige får i första hand bedömas på grundval av hans kyrkobokföring men även andra omständigheter skall beaktas, såsom hans faktiska boende, yrke eller tjänst, familjens bosättning och förvaring av bohag. I Sverige kyrkobokförda personer som är anställda utomlands hos svenska staten samt medföljande familjemedlemmar skall dock alltid anses ha sitt egentliga hemvist i Sverige.

Även om definitionen således ibland kan kräva en allsidig bedömning får det antas att prövningen normalt kan grundas på förhållandevis enkelt konstaterbara förhållanden, såsom uppgift om kyrkobokföringsort, och att övriga bedömningskriterier endast kommer att användas om det finns särskilda skäl till detta.

Att bli betraktad som valutainlänning kan ha såväl positiva som negativa effekter. En valutautlänning som byter status till valutainlänning får exempelvis större frihet att göra transaktioner med andra valutainlänningar men kan inte längre fritt förfoga över de värdehandlingar m ni som han kan ha kvar i utlandet. En avvägning måste därför göras mellan de olika intressen som gör sig gällande. Detta har resulterat i att en kvalifikationstid uppställts för att utländska medborgare skall bli valutainlänningar.

I punkten 1 a) stadgas sålunda att en utländsk medborgare är valutainlän-

ning endast om han stadigvarande har vistats i Sverige under det senast förflutna kalenderåret. Därutöver skall kravet på egentligt hemvist vara uppfyllt.

Av punkten 1 b) framgår att som valutainlänning anses också dödsbo efter den som vid sin död var valutainlänning enligt punkten l a).

En juridisk person är enligt punkten 1 c) att anse som valutainlänning om styrelsen har sitt säte i Sverige eller, för den händelse styrelse saknas, om huvudkontoret finns här. Detta kriterium — som förekommer bl a i ' rättegångsbalkens forumregler — torde inte behöva förklaras närmare. När det gäller Nordiska Investeringsbanken, som har sitt huvudsätei Helsingfors, skall denna enligt lagen behandlas som valutautlänning oaktat banken p g a lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, skall ha ställning som valutainlänning när det gäller transaktioner i Sverige med valutainlän- ningar. '

Slutligen skall också filialer och andra kontori Sverige för utländska bolag och utländska ekonomiska föreningar beröras något. Denna kategori utgörs av organ som etablerar sig i Sverige utan att vara självständiga juridiska personer. De utgör i stället en del av ett bolag eller en förening vars styrelse har sitt säte i utlandet eller, om styrelse saknas, har sitt huvudkontor där och borde därför egentligen vara valutautlänningar. Enligt definitionen i punkten 1 (I) är de emellertid att betrakta som valutainlänningar. Denna ordning är nödvändig för att tillförsäkra riksbanken en ur valutareglerings- synpunkt tillfredsställande kontroll över utländska filialers verksamhet i Sverige samt för att svenska personers transaktioner med dessa filialer inte skall omfattas av regleringens förbud.

Genom att svenska filialer och kontor utomlands betraktas som valutain- länningar uppstår dock en asymmetri i definitionen av valutainlänning och valutautlänning. En symmetrisk definition skulle förutsätta att även svenska filialer i utlandet skulle betraktas som valutautlänningar. Eftersom etable- ring av en filial utomlands inte kräver tillstånd skulle en sådan ordning emellertid medföra stora svårigheter, inte minst när det gäller att upprätt- hålla en meningsfull kontroll av svenska direktinvesteringar i utlandet. Kommittén har därför — trots asymmetrin — föreslagit att svenska filialer och andra liknande kontor i utlandet skall anses vara valutainlänningar. Härigenom blir valutalagens bestämmelser tillämpliga på transaktioner som företas med utländska personer genom svenska filialer i utlandet på samma sätt som om transaktionerna gjorts direkt av huvudkontoret i Sverige.

Valutautlänning är enligt punkten 2 den som inte uppfyller något enda av de kriterier som anges i punkten 1. En fysisk eller juridisk person som inte är valutainlänning är enligt valutalagens terminologi alltid valutautlänning. Huruvida en person skall anses vara valutautlänning får således i första hand bedömas efter en tillämpning e contrario (motsatsvis) av de kriterier som anges i punkten 1. Är inte något av de där angivna kriterierna för olika kategorier av personer uppfyllt är personen i fråga att anse som en valutautlänning.

Fysiska personer som bor. verkar och vistas i utlandet är således att anse som valutautlänningar. Så är också fallet med en juridisk person vars styrelse har sitt säte i utlandet eller som har sitt huvudkontor där. Filialer och andra kontor i utlandet för svenska bolag och svenska ekonomiska föreningar

behandlas däremot som valutainlänningar och omfattas därför i princip fullt ut av den svenska valutaregleringens bestämmelser.

Bortsett från det fallet att en utländsk medborgare byter status till valutainlänning uppställs i definitionen inte någon viss kvalifikationstid som skall ha löpt för att ett byte skall vara fullbordat. Huruvida en statusföränd- ring har inträtt får då i stället bedömas utifrån de förutsättningar som angivits i punkterna 1 och 2.

Den redovisade definitionen av begreppen valutainlänning och valutaut- länning är uttömmande och absolut i den meningen att andra bedömnings- grunder än de som intagits i l & punkterna 1 och 2 inte blir aktuella att tillämpa. En persons status i detta avseende fastslås således på grundval av dessa kriterier och påverkas inte av andra bestämmelser i valutalagen som kan aktualiseras i olika konkreta situationer. I den mån olika situationer behöver regleras, exempelvis flyttning från Sverige, sker detta därför i särskilda bestämmelser.

I punkten 3 anges att med betalningsmedel förstås sedlar, mynt och resecheckar samt växlar, checkar och andra penninganvisningar. Att resecheckar nämnts särskilt vid sidan av checkar beror på att resecheckarna inte alltid utgör penninganvisningar, även om detta oftast är fallet.

Med utländska betalningsmedel avses enligt punkten 4 utländska sedlar och mynt samt andra betalningsmedel som innefattar rätt till betalningi utländskt myntslag.

Båda de nu nämnda begreppen torde stå i överensstämmelse med gängse språkbruk och därför inte kräva någon närmare förklaring.

Enligt punkten 5 förstås medfondpapper aktie, annat bevis om delaktighet i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond. Begreppet fondpapper, som är en klart avgränsad grupp inom det större begreppet värdepapper, avses här ha samma innebörd som i fondkommissionslagen (l979:748).

Aktier utgör fondpapper oavsett om aktierna är svenska eller utländska. Uttrycket ”annat bevis om delaktighet i bolag" avses innefatta även emissionsbevis, som är en gemensam benämning för teckningsrättsbevis (vid nyteckning) och delbevis (vid fondemission). Även s k depåbevis, som utfärdas av Värdepapperscentralen (VPC) för utländska aktier i bolag som fått riksbankens tillstånd till försäljning av aktierna i Sverige, avses innefattas i uttrycket. Depåbeviset gäller som rätt till ett angivet antal aktier.

Liksom enligt fondkommissionslagen förstås med uttrycket ”liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning” exempelvis konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, bankcertifikat (certificates of deposit) — dvs sådana av bank utfärdade kortfristiga skuldebrev till fast ränta, som utgör en form av inlåning — och fordringsbevis utfärdade av exempelvis börsregistrerade industriföretag (commercial papers).

Aktiefond är enligt aktiefondslagen (l974:931) en huvudsakligen av aktier eller andra värdepapper bestående fond som uppkommit genom kapitaltill- skott från allmänheten och som ägs av den som tillskjutit kapital. En aktiefond kan således bestå exempelvis av obligationer. Andel i sådan fond utgör enligt definitionen i punkten 5 fondpapper.

Med utländska fondpapper förstås enligt punkten 6 fondpapper som är

utfärdade av en valutautlänning eller utställda till betalning i utländskt myntslag. För att ett fondpapper skall hänföras till kategorin utländska fondpapper måste således en av de två förutsättningarna som uppställs i definitionen vara uppfylld. Innebörden av uttrycken ”utfärdade av en valutautlänning” och ”utställda till betalningi utländskt myntslag" torde inte kräva någon närmare förklaring. Det kan dock påpekas att de förut nämnda depåbevisen torde vara svenska fondpapper såsom utfärdade av VPC, fastän de motsvarar ett visst antal utländska aktier.

I punkten 7 anges att med fordringar förstås alla fordringar som inte grundar sig på fondpapper. Begreppet fordringar används härvid i vederta- gen betydelse och har därför inte definierats särskilt. Det har emellertid varit nödvändigt att beröra fordringsbegreppet eftersom begreppet i lagförslaget vidlådes den inskränkningen att det inte omfattar fordringar som grundar sig på fondpapper. Denna inskränkning har gjorts för att undvika dubbelregle- ring.

Med utländska fordringar förstås enligt punkten 8 fordringar enligt 7, dvs fordringar som inte grundar sig på fondpapper, och som riktar sig mot en valutautlänning eller som innefattar rätt till betalning i utländskt mynt- slag.

Slutligen anges i punkten 9 att med valutabank förstås bank eller annan som fått riksbankens tillstånd (5 k valutahandelstillstånd) att under benäm- ningen valutabank bedriva valutahandel och som således bär därmed förenat ansvar.

Det sista ledet i denna definition syftar på ansvaret för att handel med utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper följer valutareglerande bestämmelser.

2 & Om valutaströmmar eller växelkursförändringar avsevärt försvårar uppnåendet av de centrala mål som fastställts för penning— och valutapolitiken eller föreligger fara för detta, kan regeringen på framställning av riksbanken förordna att 7—28 åå i denna lag skall börja eller fortsätta att tillämpas helt eller delvis. Har sådant förordnande meddelats, skall även 29—44 åå tillämpas.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från lagens krav och förbud samt föreskrifter som behövs för att kontrollera om en transaktion är tillåten enligt denna lag.

När riksbanken gör framställning enligt första stycket skall banken lämna förslag till sådana föreskrifter som regeringen får utfärda enligt andra stycket.

Ett förordnande enligt denna paragraf skall gälla tills vidare, dock högst i två år. På framställning av riksbanken kan regeringen dessförinnan förordna att 7—28 åå i denna lag helt eller delvis skall upphöra att tillämpas.

Riksbanken får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av meddelat förordnande.

Kommitténs förslag till valutareglering består författningsmässigt av en lag som meddelas av riksdagen, en förordning som meddelas av regeringen samt av riksbankens föreskrifter.

Ikraftträdandet och tillämpningen av dessa författningar sker genom ett — bla av konstitutionella skäl — nödvändigt samspel mellan de nämnda organen.

Valutalagen antas av riksdagen och utfärdas av regeringen. Lagen gäller därefter tills vidare. Eftersom den är en fullmaktslag innebär emellertid inte detta att lagens bestämmelser automatiskt blir tillämpliga. Förutsättningarna för att så skall ske anges i stället i lagens 2 å.

I 2 å första stycket stadgas att om valutaströmmar eller växelkursföränd- ringar avsevärt försvårar uppnåendet av de centrala mål som fastställts för penning- och valutapolitiken eller om det föreligger fara för detta, kan regeringen på framställning av riksbanken förordna att 7—28 åå i lagen skall börja eller fortsätta att tillämpas helt eller delvis. Initiativet måste således komma från riksbanken. Enligt lagförslagets 6 å första stycket är det fullmäktige i riksbanken som skall göra framställningen och utan någon framställning från detta organ kan regeringen inte göra lagens bestämmelser tillämpliga. Regeringens möjlighet att sätta lagens bestämmelser i kraft är dessutom begränsad till fall då valutaströmmar eller växelkursförändringar avsevärt försvårar uppnåendet av de centrala mål som fastställts för penning- och valutapolitiken eller då det föreligger fara för detta. I en situation då dessa rekvisit inte är uppfyllda kan lagens bestämmelser således inte sättas i kraft och avsikten är att Sverige i ett sådant läge inte skall ha någon valutareglering. Regeringen är emellertid — liksom för övrigt varje enskild riksdagsledamot — oförhindrad att i enlighet med 4 kap 3 å första stycket regeringsformen (RF) väcka förslag hos riksdagen om att denna skall lagstifta om valutareglering, dvs. att skapa en från den föreslagna valutalagen fristående ny valutalag. Denna initiativrätt kan regeringen aldrig fråntas.

Är förutsättningarna i första stycket uppfyllda och gör fullmäktige en framställning till regeringen om tillämpning av valutalagen är regeringen inte tvungen att förordna i enlighet med denna. Regeringen får visserligen inte förordna om en tillämpning som går utöver fullmäktiges framställning men väl om en tillämpning som är mera begränsad. Regeringen kan också helt avstå från att förordna om tillämpning av lagen.

Skulle regeringen efter framställning av fullmäktige förordna om tillämp- ning av vissa bestämmelser i lagen gäller detta förordnande tills vidare, dock högst i två år (2 å fjärde stycket). Under denna tid kan förordnandet upphävas eller ändras endast på framställning av riksbanksfullmäktige (jfr 6 å första stycket). Regeringens befogenhet när det gäller tillämpligheten av lagens bestämmelser är således begränsad till att underlåta att följa fullmäktiges framställning. Efter tvåårstidens utgång krävs det en ny framställning från fullmäktige för att regeringen skall kunna förordna om fortsatt tillämpning av en bestämmelse.

Den nu berörda inskränkningen i regeringens befogenhet framgår av bemyndigandena i lagförslagets 2 å första och fjärde styckena jämförda med 8 kap 10 å i RF, vari stadgas att regeringen efter bemyndigande i lag i ämne som anges i 7 å första stycket eller 9 å genom förordning kan bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Regeringens befogenheteri detta avseende är således beroende av det bemyndigande som valutalagen innehåller.

Vad som nu sagts gäller befogenhet att förordna om att valutalagens bestämmelser skall tillämpas eller upphöra att tillämpas. Denna befogenhet måste hållas isär från det bemyndigande som regeringen får i Zå andra stycket att meddela föreskrifter om undantag från lagens krav och förbud

samt föreskrifter som behövs för att kontrollera om en transaktion är tillåten enligt valutalagen. I de sistnämnda fallen är regeringens befogenheter nämligen inte inskränkta på samma sätt, utan regeringen har här full frihet att meddela, ändra och upphäva sina föreskrifter.

Riksbanken skall visserligen när det gäller sådana föreskrifter lämna förslag till regeringen om hur föreskrifterna bör utformas (2 å tredje stycket). Detta är emellertid en ordning som endast har praktiska motiv och som grundar sig på att det är riksbanken som har störst sakkunskap på valutaregleringens område. Att ett förslag lämnas av riksbanken är därför inte en förutsättning för att regeringen skall få meddela föreskrifter av nu aktuellt slag. Är en viss bestämmelse i valutalagen i tillämpning har regeringen rätt att när som helst med stöd av lagförslagets 2 å andra stycket föreskriva om undantag m m. Regeringen har också rätt att när som helst ändra eller upphäva de föreskrifter man sålunda meddelat. I praktiken torde ändringar och upphävande av föreskrifterna nästan alltid komma att grundas på förslag av riksbanksfullmäktige. Även detta slag av föreskrifter upphör automatiskt att gälla efter två år om de inte upphävts dessförinnan.

Paragrafen innehåller inte något särskilt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om verkställighet av valutalagen. En sådan befogenhet följer direkt av regeringsformen (RF 8:13) såvida föreskrifterna inte avser riksdagen eller dess myndigheter, bl a riksbanken. Det behov av föreskrifter avseende riksbanken om verkställighet av lagen som ansetts föreligga, har emellertid bedömts kunna tillgodoses inom ramen för bemyndigandena beträffande undantag och kontroll i paragrafens andra stycke.

När det gäller de förordnanden som regeringen med stöd av ovan nämnda bemyndiganden kan komma att meddela föreligger ett behov av att riksbanken skall kunna meddela verkställighetsföreskrifter. I paragrafens femte stycke har därför riksbanken bemyndigats meddela sådana föreskrif- ter. Med stöd av detta bemyndigande, som regeringen inte har möjlighet att inskränka, kan riksbanken fylla ut och precisera regeringens föreskrifter men inte införa något egentligt nytt materiellt innehåll i regleringen.

3 å Inträffar synnerligen allvarliga störningar på landets ekonomi eller föreligger fara för detta kan regeringen på framställning av riksbanken förordna

1. att valutatransaktioner helt eller delvis får företas endast efter tillstånd av riksbanken och

2. att utländska betalningsmedel, kontotillgodohavanden i utländskt myntslag och utländska fondpapper skall erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen mot kontant ersättning i svenskt mynt. Riksbanken får meddela de föreskrifter som behövs i anledning av meddelat

förordnande. Föreskrifter som riksbanken sålunda avser att utfärda skall föreläggas

regeringen när banken gör framställning enligt första stycket.

Ett förordnande enligt första stycket skall inom en månad eller, om riksmöte inte pågår. inom en månad från början av närmast följande riksmöte underställas riksdagen för godkännande. Sker inte detta är förordnandet förfallet. När förordnandet underställs. skall även de föreskrifter som riksbanken utfärdat med stöd av detsamma föreläggas riksdagen.

Föreligger inte längre fara för sådana störningar som avses i första stycket skall regeringen upphäva förordnande som meddelats med stöd av denna paragraf.

Det grundläggande bemyndigandet för regering och riksbank att sätta valutalagens bestämmelser i tillämpning finns i 2 %$. Vilket materiellt innehåll valutaregleringen härigenom kommer att få blir beroende av vilka utav lagens bestämmelser som skall tillämpas. Även om regeringens förordnande avser samtliga de förbudsbestämmelser som förslaget till valutalag innehåller kan detta i vissa speciella fall vara otillräckligt för att man från statsmakternas sida skall kunna få den nödvändiga kontrollen och styrningen på det valutapolitiska området.

Bemyndigandet i 2ä har därför kompletterats med ett betydligt mera långtgående bemyndigande i 3 ä. I denna paragraf föreskrivs. att om det inträffar eller föreligger fara för synnerligen allvarliga störningar på landets ekonomi kan regeringen på framställning av riksbanken förordna 1) att valutatransaktioner helt eller delvis får företas endast efter tillstånd av riksbanken och 2) att utländska betalningsmedel. kontotillgodohavanden i utländskt myntslag och utländska fondpapper skall erbjudas riksbanken till inlösen mot ersättning i svenskt mynt.

Med en valutatransaktion avses dels en transaktion mellan en valutain- länning och en valutautlänning som förändrar valutainlänningens innehav av betalningsmedel, fordringar, fondpapper eller skulder. dels andra transak- tioner som förändrar en valutainlännings innehav av utländska betalnings— medel. utländska fordringar, utländska fondpapper eller utländska skulder dels ock transaktioner som sker över Sveriges gränser. fysiskt eller genom överföring, och som förändrar en valutainlännings eller valutautlännings innehav av betalningsmedel, fordringar. skulder eller fondpapper.

Möjligheterna att utnyttja det långtgående bemyndigandet i 3 5 är emellertid begränsade till situationer då det råder extrema förhållanden, vilket i paragrafen kommer till uttryck genom att det anges att det skall inträffa eller föreligga fara för synnerligen allvarliga störningar på landets ekonomi.

Paragrafen blir otvivelaktigt tillämplig då landet befinner sig i krig eller krigsfara. Någon särskild krigslagstiftning behövs därför inte på valutaregle- ringens område. Paragrafens tillämpningsområde är dock inte begränsat enbart till krigssituationer utan förhållandena kan även i fredstid vara sådana att paragrafen får tillämpas. Kommittén har därför inte ansett det lämpligt att uttryckligen ange krigsfallet i paragrafen.

Att närmare precisera vilka omständigheter som kan föranleda paragra- fens tillämpning i fredstid låter sig knappast göra. Detta får i stället överlämnas åt riksbank, regering och riksdag att avgöra. En situation då paragrafen'blir tillämplig skulle emellertid kunna uppstå i händelse av sammanbrott på de internationella lånemarknaderna. Det bör understrykas att kravet på att det skall inträffa eller föreligga fara för synnerligen allvarliga störningar på landets ekonomi är avsett att medföra att paragrafen får en mycket restriktiv tillämpning. Det krävs således att det är fråga om fundamentala svårigheter som påverkar hela landets ekonomi på ett sådant sätt att grundläggande stabiliseringspolitiska mål inte kan uppnås.

På motsvarande sätt som enligtlagutkastets 2 5 är en eventuell tillämpning av valutalagens 3 & avhängig av att det sker en framställning från riksbanksfullmäktige till regeringen. Regeringen har därefter motsvarande befogenheter som enligt 2 &. Däremot är riksbankens befogenheter att

meddela föreskrifter, som framgår av 35 andra stycket, betydligt mera långtgående. Detta är en följd av att 3 5 är avsedd att med kort varsel kunna tillämpas under extrema förhållanden då det föreligger ett behov av mer rigorösa förbud, vilket i sin tur kräver att riksbanken har större handlings- frihet när det gäller att konkretisera förbuden.

Riksbankens mera långtgående befogenheter i detta fall kompenseras emellertid av att regeringen enligt 3 & tredje stycket är skyldig att underställa riksdagen sina förordnanden för godkännande. I denna situation är det således riksdagen som har det avgörande inflytandet över regleringens innehåll.

Eftersom paragrafens tillämpning kan föranledas av mycket olikartade förhållanden och härigenom också ge upphov till olika slag av reglering har det — till skillnad från vad som är fallet i 2 5 — inte ansetts lämpligt att i lagtexten ange någon tidsgräns för ett meddelat förordnandes giltighet. Skulle en sådan tidsgräns behövas får denna i stället fastställas av riksdagen vid dess prövning av regeringens förordnande. Dessutom har i paragrafens sista stycke föreskrivits att regeringen skall upphäva förordnande enligt paragrafen när förutsättningarna enligt första stycket inte längre förelig- ger.

Slutligen har i paragrafens andra och tredje stycken föreskrivits att de föreskrifter som riksbanken avser att utfärda med stöd av ett förordnande enligt 3 & skall föreläggas regeringen respektive riksdagen.

Att riksdag och regering får del av föreskrifterna får anses vara väsentligt för att de skall kunna göra en helhetsbedömning av den valutareglering som faktiskt skall tillämpas. Genom detta förfarande får riksdagen också tillfälle att genom eventuella uttalanden påverka utformningen av riksbankens föreskrifter, vilket kan vara viktigt inte minst för att tillse att föreskrifterna står i överensstämmelse med andra krisregleringar som utfärdas i en sådan situation. Även om riksbankens konstitutionella ställning medför att regeringen inte har samma möjlighet att påverka riksbanken får det ändå anses vara av stort värde att regeringen får tillfälle att lägga synpunkter på de föreskrifter riksbanken avser att meddela. Detta framstår också som en naturlig ordning eftersom det får förutsättas att ett beslut om tillämpning av lagförslagets 3 & fattas i nära samarbete mellan regering och riksbank.

Formellt skall emellertid riksbankens föreskrifter endast föreläggas riksdag och regering för kännedom och inte för godkännande. Den rätt att självständigt utfärda föreskrifter som riksbanken har enligt valutalagen kommer således inte att åsidosättas genom förfarandet. Riksbanken är därför oförhindrad att, om förhållandena påkallar det, sedermera göra ändringar i föreskrifterna även om dessa varit förelagda riksdag och regering.

4 & Förordnar regeringen, att utländska betalningsmedel, kontotillgodohavanden i utländskt myntslag eller utländska fondpapper skall erbjudas riksbanken eller valutabank till inlösen, skall, där enighet inte kan uppnås om det värde i utländskt myntslag, efter vilket ersättningen skall beräknas, värdet bestämmas av en nämnd bestående av tre personer. Av dessa utses en, som tillika skall vara ordförande, av regeringen, en av riksbanken och en av rikssammanslutningen för handelskamrar.

Vid inlösen skall omräkning till svenskt mynt ske efter den kurs som nämnden bestämmer.

Den möjlighet regeringen givits enligt 3 5 första stycket andra punkten att i krissituationer förordna om hembudsskyldighet är långtgående. Bestäm- mandet av ersättning vid inlösen kan medföra gränsdragningsproblem. särskilt vid fastställandet av det värde i utländskt myntslag efter vilket ersättningen skall bestämmas. Därför har i 4 % första stycket stadgats att där enighet inte kan uppnås om detta värde, värdet skall bestämmas av en nämnd bestående av tre personer av vilka en, som tillika skall vara ordförande. utses av regeringen. en av riksbanken och en av rikssammanslutningen för handelskamrar. Vidare har det i paragrafens andra stycke uppdragits åt denna nämnd att vid omräkningen till svenskt mynt bestämma den kurs efter vilken omräkning skall ske.

5 5 Tillståndsprövningen enligt denna lag skall göras av riksbanken eller annan som riksbanken bemyndigar därtill. Med riksbankens tillstånd enligt denna lag avses även tillstånd som lämnats av den som erhållit riksbankens bemyndigande.

I paragrafen föreskrivs att den tillståndsprövning som föranleds av valuta- lagens bestämmelser skall göras av riksbanken eller annan som riksbanken bemyndigar därtill.

Riksbanken är den centrala valutavårdande myndigheten i landet och har i denna egenskap bl a det avgörande inflytandet över valutalagens tillämp- ning. Förutom rätten att meddela tillämpningsföreskrifter medför detta också att det är riksbanken som skall avgöra om en enskild valutatransaktion skall tillåtas eller ej.

En ordning där riksbanken själv skall pröva alla valutatransaktioner skulle emellertid inte fungera i praktiken, eftersom det stora antalet transaktioner skulle leda till en orimlig arbetsbelastning för riksbanken och förseningar för allmänheten. I paragrafen har därför intagits ett bemyndigande för riksbanken att delegera denna prövning till annan. Sådan delegation avses främst komma att ske till valutabanker, vilkas ansvar i detta avseende behandlas i 43 5, men riksbanken kan även delegera tillståndsprövning i begränsad omfattning till andra, såsom fondkommissionärer och försälj- ningsställen för resevaluta. Det ankommer på riksbanken att närmare bestämma i vilken omfattning och i vilka avseenden en delegering av tillståndsprövning skall ske. Normalt kan emellertid delegation av tillstånds— prövningen förväntas komma att begränsas till frågan huruvida en transak- tion är tillståndskrävande eller inte.

Den delegation det är fråga om i paragrafen är en extern delegation, d v s till något organ utanför riksbanken. Den delegation som kan ske inom riksbanken berörs i kommentaren till 6 &.

När tillstånd till en valutatransaktion krävs har i lagförslaget genomgående använts uttrycket ”riksbankens tillstånd”. För att tveksamhet ej skall uppstå om uttryckets innebörd i de fall riksbanken bemyndigat annan att göra tillståndsprövningen har i 55 utsagts att med riksbankens tillstånd enligt

valutalagen avses även tillstånd som lämnats av den som erhållit riksbankens bemyndigande.

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer innefattar riksbankens rätt att meddela tillstånd också en rätt att förena tillstånden med villkor och andra bibestämmelser. Denna villkorsrätt behöver därför inte uttryckligen anges i paragrafen.

I flertalet fall där enligt lagförslaget en transaktion kräver riksbankens tillstånd har riksbanken en fri prövningsrätt huruvida tillstånd skall ges eller ej. Härav följer att de villkor och andra bibestämmelser som riksbanken får uppställa i ett tillstånd endast begränsas av att villkoret eller bibestämmelsen måste falla inom ramen för tillståndet, d v s avse ett ändamål som riksbanken äger främja i sammanhanget. Sådana villkor och bibestämmelser kan gälla exempelvis tillståndets giltighetstid, sättet för tillståndets utnyttjande eller föreskriva att en viss motprestation skall lämnas.

För några transaktionsslag som enligt lagförslaget kräver tillstånd har emellertid riksbankens prövningsrätt begränsats så att tillstånd skall ges om vissa förutsättningar är uppfyllda. En sådan inskränkning av prövningsrätten har gjorts beträffande finansiering av handel med utlandet genom kommer- siella krediter (22 5), direktinvesteringar (25 5) samt utförsel och överföring i samband med emigration (28 5). För dessa transaktioner anges i lagtexten i vilka fall riksbanken får vägra tillstånd till transaktionen och riksbankens rätt att uppställa villkor och andra bibestämmelser i tillstånden blir då i motsvarande mån begränsad. För de fall då riksbanken måste ha en möjlighet att uppställa villkor därutöver har denna rätt därför uttryckligen angivits i lagtexten. Så har skett beträffande handelsfinansiering och direktinvesteringar.

6 5 Framställning enligt 2 5 första stycket, 2 5 fjärde stycket och 3 5 första stycket samt föreskrifter enligt 25 sista stycket och 35 andra stycket beslutas av fullmäktige i riksbanken.

Riksbankens beslutanderätt i övrigt enligt denna lag utövas inom banken av en styrelse (valutastyrelsen).

Valutastyrelsen består av nio ledamöter. Två av ledamöterna utses av regeringen. De övriga utses av fullmäktige i riksbanken. För ledamöterna skall i samma ordning utses suppleanter till ett antal av högst två för varje ledamot.

Närmare bestämmelser rörande valutastyrelsen meddelas i bankoreglementet (RFS 1975:6).

I paragrafen berörs frågan om hur valutaregleringen skall administreras inom riksbanken.

I paragrafens första stycke anges att framställning enligt 2 5 första stycket, 25 fjärde stycket och 35 första stycket samt föreskrifter enligt 25 sista stycket och 3 5 andra stycket skall beslutas av fullmäktige i riksbanken. Att framställningar till regeringen enligt 2 och 3 55 skall göras av fullmäktige i riksbanken är nödvändigt eftersom sådana framställningar kommer att grundas på en valutapolitisk bedömning. Även när det gäller att meddela föreskrifter enlig 2 och 3 55 får det anses vara en lämplig ordning att detta ankommer på riksbanksfullmäktige såsom det högsta organet inom banken.

Föreskrifterna kommer nämligen att få betydelse för regleringens konkreta innehåll och samtidigt innefatta befogenheter när det gäller att uppställa handlingsregler för allmänheten. Det förhållandet att riksbanksfullmäktiges ledamöter utses av riksdagen får också anses göra fullmäktige mera lämpat än valutastyrelsen för sådana uppgifter.

Den beslutanderätt i övrigt som riksbanken får enligt valutalagen skall enligt paragrafens andra stycke utövas av valutastyrelsen som emellertid. till skillnad från riksbanksfullmäktige, har möjlighet att delegera sin beslutan- derätt till valutadirektionen eller till en enskild tjänsteman i riksbanken. Denna delegationsrätt framgår av bankoreglementet, vartill hänvisas i paragrafens sista stycke. Valutastyrelsen skall på liknande sätt som i dag vara sammansatt bl a av representanter för olika intresseorganisationer. Av paragrafens tredje stycke framgår att två av de nio ledamöterna skall utses av regeringen och de övriga av riksbanksfullmäktige samt att för ledamöterna i samma ordning skall utses suppleanter till ett antal av högst två för varje ledamot. Möjligheten att utse två suppleanter har införts för att i möjligaste mån säkerställa att samtliga intressegrupper är representerade vid samman- trädena. Närmare anvisningar om styrelsens sammansättning finns i banko- reglementet.

7 5 Handel för egen eller annans räkning med utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper får bedrivas endast av riksbanken eller den som erhållit riksbankens tillstånd därtill.

I pragrafen tillförsäkras riksbanken en monopolställning när det gäller handel med utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper. Vidare bemyndigas riksbanken att helt eller delvis delegera denna rätt att bedriva handel till något annat organ. Med handel förstås därvid vad som närmast är att beteckna som yrkesmässig verksamhet även om riksbankens köp och försäljning av utländska betalningsmedel m m formellt inte är att betrakta som sådan verksamhet.

Någon begränsning av den krets till vilken delegering kan ske finns inte i paragrafen. Vem som skall få bedriva handel med utländsk valuta m m ankommer i stället på riksbanken att självständigt avgöra.

Avsikten härmed är inte att begränsa den rätt dagens valutabanker har i detta avseende. Det kan emellertid inte anses lämpligt att i lagtexten ange att exempelvis bankaktiebolag automatiskt skall ha rätt att bedriva handel med utländsk valuta. En sådan ordning skulle medföra att valutalagstiftningens innehåll kom att styras av organisatoriska förändringar på kreditmarknaden och i samband därmed företagna förändringar i annan lagstiftning, bl a i banklagstiftningen.

De befogenheter riksbanken får i paragrafen innebär, förutom en frihet att avgöra vem som skall få bedriva handel med utländsk valuta m ni, också en rätt att meddela differentierade tillstånd för olika slag av tillståndshavare. Tillstånden kan således avse såväl en generell rätt att bedriva valutahandel som en begränsad rätt att köpa och sälja resevaluta. Det kan också vara fråga om att ge tillstånd endast till handel med fondpapper.

Tillstånden kan vidare individualiseras inom en kategori av tillståndsha- vare och något krav på att exempelvis alla valutabanker skall behandlas lika finns således ej i detta sammanhang.

Individualiseringen sker genom att riksbanken i de tillstånd man lämnar föreskriver begränsningar och villkor i olika avseenden. Att riksbanken har en sådan rätt följer, som berörts i kommentaren till 5 5, av allmänna förvaltningsrättsliga principer och behöver därför ej uttryckligen anges i paragrafen. Sådana begränsningar och andra villkor som riksbanken i första hand kan tänkas behöva föreskriva i tillstånd enligt 7 5 (valutahandelstill- stånd) kan, utöver begränsningar och andra villkor när det gäller själva omfattningen av handeln, avse exempelvis vilka slag av utländska tillgångar och skulder som får innehas och sammansättningen av dessa, vilka slag av konton som får föras för valutatransaktioner, i vilken omfattning och under vilka förutsättningar lån får tas upp från eller lämnas till en valutautlänning eller i övrigt tas upp eller lämnasi utländskt myntslag, i vilken omfattning och under vilka förutsättningar borgen och garanti får ställas som säkerhet för en valutautlännings skuld och i vilken omfattning granskning och rapportering av valutatransaktioner skall ske.

Som sagts ovan ger 7 5 utrymme för delegering av omfattande befogen- heter. I sin mest vidsträckta form kan denna delegering förväntas komma att ske till bankaktiebolag, vilka då i tillstånden också får rätt att använda benämningen valutabank (jfr 15 9). Dessa valutabanker kommer i sin valutahandelsverksamhet att bedriva offentlig förvaltning och de befogen- heter man får i tillstånden är därför förenade med ett särskilt ansvar för valutaregleringens efterlevnad.

8 5 Köp och försäljning av utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper får inte utan riksbankens tillstånd ske hos annan än den som enligt 7 5 har rätt att bedriva handel med sådana tillgångar.

Som framgått av kommentaren till 7 5 avser förbudet att bedriva handel med utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper endast sådan handel som närmast kan betecknas som yrkesmässig.

I denna yrkesmässighet ligger bl a att köp och försäljning sker i en viss omfattning och inte endast vid något eller några enstaka tillfällen. Detta innebär att enskilda och företag med kringgående av riksbankens handels- monopol skulle kunna köpa och sälja i paragrafen reglerade tillgångar till stora värden under förutsättning att köp och försäljning inte sker i sådan omfattning att det kan betecknas som yrkesmässig handel.

För att förhindra ett sådant kringgående har i 8 5 föreskrivits att köp och försäljning av utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländs- ka fondpapper inte utan riksbankens tillstånd får ske hos annan än den som enligt 7 5 har rätt att bedriva handel med sådana tillgångar.

8 5 anger således endast sättet för köp och försäljning av utländska betalningsmedel, utländska fordringar och utländska fondpapper. För de fall lagförslaget innehåller direkta förbud mot köp eller försäljning av dessa tillgångar (jfr 12, 13 och 19 55) måste därför tillstånd föreligga enligt

respektive förbudsbestämmelse för att en tillämpning av 8 5 skall bli aktuell. Riksbanken behöver då inte vid tillståndsgivningen för varje särskilt fall uppställa villkor om att transaktionen skall ske i valutabank.

9 5 Betalningsmedel, för annat än reseändamål, eller fondpapper får inte utan riksban- kens tillstånd föras ut ur eller in i Sverige.

Paragrafen innehåller ett ut— och införselförbud beträffande betalningsmedel och fondpapper och är en stödbestämmelse i förhållande till lagens placeringsförbud. Har väl betalningsmedel eller fondpapper förts ut ur Sverige kan det bli svårt att kontrollera hur de används och lagens placeringsförbud samt bestämmelsen vid emigration skulle lätt kunna kringgås.

Bestämmelsen i förevarande paragraf torde inte komma att utgöra något nämnvärt hinder för sådana transaktioner som måste kunna ske, i första hand betalningar i samband med import och export. Dessa transaktioner sker i de allra flesta fall genom kontoöverföring eller överföring på liknande sätt och inte genom att betalningsmedel fysiskt förs ut ur eller in i landet.

När det gäller betalningsmedel har dock undantag från in- och utförsel- förbudet gjorts för ett fall, nämligen när betalningsmedlen är avsedda att användas för reseändamål. Med utgifter för reseändamål avses dels valutainlänningars utgifter för uppehållskostnader och inköp för personligt bruk under vistelse utomlands, dels valutautlänningars motsvarande utgifter iSverige. Några restriktioner finns då inte vare sig för ut- eller införsel. Detta förhållande kan givetvis medföra svårigheter vid en gränskontroll. Även ganska stora belopp kan medföras under påstående att det rör sig om resevaluta. Tullpersonalen har då inte — annat än rent undantagsvis — några möjligheter att kontrollera riktigheten av detta påstående och måste därför tillåta ut- eller införseln.

För att komma till rätta med detta kan regeringen med stöd av 2 5 andra stycket andra meningen föreskriva att in- eller utförsel av resevaluta överstigande ett av riksbanken fastställt belopp inte får ske utan att riksbanken eller den riksbanken bemyndigat därtill haft tillfälle att pröva om det verkligen är fråga om resevaluta, dvs göra en äkthetskontroll.

10 5 Svensk eller utländsk valuta eller fondpapper får inte utan riksbankens tillstånd, genom kontoöverföring eller på liknande sätt, överföras till eller från Sverige eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning annat än genom valutabank. Valutabank får inte verkställa överföring enligt första stycket om den bakomlig— gande transaktionen omfattas av ett förbud enligt denna lag.

Huvuddelen av valutainlänningars transaktioner med utlandet sker genom överföringar. Den grundläggande kontrollen av valutaregleringens efterlev- nad är avsedd att ske i valutabankerna, som antingen självständigt fattar beslut i valutaärendena eller slussar ärendena vidare till riksbanken.

För att denna kontroll skall kunna bli tillräckligt effektiv är det nödvändigt

att överföringar mellan Sverige och utlandet så långt som möjligt går över valutabank. Att så skall ske föreskrivs i 10 5 första stycket. Normalt måste dock — till skillnad från den fysiska ut- och införseln — överföringarna som sådana vara tillåtna. I krissituationer kan emellertid regeringen enligt 3 5 1 på framställning av riksbanksfullmäktige förordna om förbud mot bl a sådana överföringar som avses i 10 5.

105 första stycket reglerar således endast sättet för valutaöverföring. Sålunda föreskrivs att svensk eller utländsk valuta eller fondpapper inte utan tillstånd av riksbanken genom kontoöverföring eller på liknande sätt, får överföras till eller från Sverige eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning annat än genom valutabank.

Av uttrycket ”genom kontoöverföring eller på liknande sätt” framgår att fysisk överföring inte faller in under paragrafen. Detta innebär att med ”överföring av valuta” avses överföring av ett ekonomiskt värde.

Förutom överförande av valuta, regleras överförande av "elektroniska dokument” i den mån dessa utgörs av fondpapper. Elektroniska dokument talar man om där en dator med tillhörande teleförbindelser används som bärare av vården i stället för papper som bärare i traditionella rutiner.

Regleringen innebär således att alla kontoöverföringar och liknande överföringar mellan Sverige och utlandet, såväl över gränsen som mellan valutainlänningar och valutautlänningar, skall ske genom valutabank eller att riksbankens tillstånd till överföring i annan ordning skall föreligga. I sistnämnda fall ankommer det på riksbanken att tillse att förutsättningar föreligger för att upprätthålla en meningsfull kontroll av överföringarna.

Paragrafens andra stycke ger valutabankerna ett uttryckligt stöd för en prövning av överföringar. Utvisar denna prövning att det bakom en överföring ligger en transaktion som omfattas av ett förbud i valutalagen får valutabanken inte verkställa överföringen. Det har ansetts ha ett värde att valutabankeri förekommande fall kan visa på att denna bestämmelse hindrar dem från att medverka till transaktioner i strid mot valutalagens förbud.

11 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd göra eller motta en insättning på eget eller annan valutainlännings konto i utlandet.

I paragrafen regleras insättningar på valutainlänningars konton i utlandet. Sålunda stadgas att en valutainlänning inte utan tillstånd av riksbanken får göra eller motta en insättning på eget eller annan valutainlännings konto i utlandet.

I bestämmelsen slås fast att insättningar på alla typer av konton som förs för valutainlänningar i utlandet kräver tillstånd av riksbanken, vilket är av grundläggande betydelse för att valutaregleringens syften skall kunna uppnås. Enligt bestämmelsen kommer även insättningar på olika slag av räntelösa konton att omfattas av förbudet. Tillämpningen av förbudet blir också oberoende av om kontot finns hos en bank eller annan institution.

Endast valutainlänningars konton regleras, vilket bl a innebär att insätt- ningar på valutautlänningars konton som utgör betalning för import av varor eller tjänster inte berörs av förbudet. Däremot faller mottagande av insättning på konto i utlandet som utgör betalning för export av varor och

tjänster under förbudet. Detta behöver dock inte innebära något nämnvärt hinder för handelsutbytet med utlandet eftersom exportlikviden kan erläggas genom insättning på exportörens, valutainlänningens, konto i Sverige.

En valutainlänning kan emellertid behöva hålla ett s k uppsamlingskonto. dvs ett konto i utländsk bank för uppsamling av exportlikvider som regelbundet skall vidareföras till Sverige. För mottagande av insättningar på sådana konton krävs liksom enligt dagens reglering tillstånd av riksban- ken.

12 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd förvärva utländska betalnings- medel eller utländska fordringar om förvärvet kan antas ske i syfte att uppnå värdeökning eller undgå värdeminskning eller det förvärvade kan antas avsett att användas till en enligt denna lag förbjuden transaktion.

Paragrafen innehåller lagens enda till allmänheten riktade förbud mot förvärv av betalningsmedel och utländska fordringar. Sålunda stadgas att valutainlänningar inte utan tillstånd av riksbanken får förvärva utländska betalningsmedel eller utländska fordringar om förvärvet kan antas ske i syfte att uppnå värdeökning eller undgå värdeminskning (tesaureringssyfte) eller det förvärvade kan antas avsett att användas till en enligt valutalagen förbjuden transaktion. Att ett sådant förbud erfordras beror på att det förfarande som i första hand skall förhindras, en tesaurering, inte förutsätter att betalningsmedlen eller fordringarna används på något sätt och att lagens förbud i övrigt därför inte blir tillämpliga. Det är därför nödvändigt att ha ett direkt förbud mot förvärv av sådana tillgångar i tesaureringssyfte.

Vid den praktiska tillämpningen av valutaregleringen kommer tidpunkten för förvärvet av utländska betalningsmedel och utländska fordringar att vara betydelsefull även på andra sätt. Den i 7, 8 och 10 55 berörda regleringen av valutahandel och styrningen över valutabankerna innebär att allmänhetens förvärv kommer att ske i valutabank. Däremot innebär inte dessa bestäm- melser att bankerna kan vägra försäljning av utländska betalningsmedel och utländska fordringar även om dessa tillgångar skall användas till transaktio- ner som omfattas av valutalagens förbud. Därför har i förevarande paragraf uppställts ett förbud mot förvärv av dessa tillgångar om det kan antas att de skall'användas till en enligt valutalagen förbjuden transaktion.

Det bör i detta sammanhang påpekas att det inte är fråga om att bedöma förvärvarens subjektiva syfte utan i stället det syfte som kan antas föreligga. I uttrycket ”kan antas” ligger en objektivisering av den bedömning som skall ske. Det är riksbanken eller den valutabank som står i begrepp att sälja utländska betalningsmedel eller utländska fordringar som med beaktande av samtliga omständigheter har att avgöra om något av de i paragrafen angivna syftena kan antas föreligga.

13 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag av en valutaut- länning förvärva utländska fondpapper. utländska andelsrättigheter eller i utlandet l belägen fast egendom eller byggnad. Inte heller får en valutainlänning utan

riksbankens tillstånd mot vederlag från en annan valutainlänning förvärva utländska fondpapper som finns i utlandet.

En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag till en valutautlänning avyttra andra svenska fondpapper än på Stockholms fondbörs inregistrerade aktier och till aktierna knutna teckningsrättsbevis och delbevis.

Förvärv och avyttring i visst fall av egendom som avses i första och andra styckena regleras i 25 5.

Paragrafens första stycke innehåller ett förbud för valutainlänningar att mot vederlag av en valutautlänning förvärva utländska fondpapper, utländska andelsrättigheter och i utlandet belägen fast egendom eller byggnad. De objekt som förbudet sålunda omfattar är sådana som jämte objekten i 11—12 och 14—20 55 bedömts ha särskilt stor potentiell valutapolitisk betydelse. Endast utländska objekt regleras i första stycket. Med utländsk andelsrät- tighet avses rätt till andel i egendom som finns i utlandet och ej är införtullad i Sverige eller som, efter att ha tillverkats eller varit införtullad i Sverige. ”utförtullats”, dvs av tullmyndigheten registrerats som utförd. Ett exempel på egendom som här avses är en container som finns 1 utlandet och 1 vilken en valutainlänning har en andel.

När det gäller lös egendom har således tillståndskrav uppställts för förvärv av andel i egendomen men — med undantag för förvärv av byggnad - inte för förvärv av hela egendomen. Anledningen härtill är att det ansetts mera vara fråga om en portföljplacering att äga en andel i viss egendom än att äga hela egendomen. Ett ägande av en andel i exempelvis ett konstverk får således anses ha en klarare portföljinvesteringskaraktär än ett ägande av hela konstverket. När det gäller förvärv 1 utlandet av hela egendomen föreligger dessutom enligt 245 en skyldighet att införa egendomen till Sverige

I huvudsak regleras endast transaktioner mellan valutainlänningar och valutautlänningar. En valutainlänning kan således — med ett undantag — fritt förvärva de i paragrafen reglerade objekten från en annan valutainlänning. Ur valutasynpunkt får det nämligen anses likgiltigt om objektet ägs av den ene eller andre valutainlänningen. Undantaget härifrån gäller förvärv av utländska fondpapper som finns i utlandet. Beträffande dessa objekt har det ansetts nödvändigt att låta förvärvsförbudet omfatta även transaktioner mellan valutainlänningar. Fondpapperen finns i utlandet antingen genom att de handlingar som bär rättigheten finns i utlandet eller — i ett papperslöst system — genom att den officiella registreringen gjorts utomlands.

I paragrafens andra stycke finns ett förbud för valutainlänningar att till valutautlänningar utan riksbankens tillstånd mot vederlag avyttra andra svenska fondpåpper än på Stockholms fondbörs inregistrerade aktier och till aktierna knutna teckningsrättsbevis och delbevis. Även nyemission av aktier omfattas av avyttringsförbudet på så sätt att det emitterande bolagets beslut om tilldelning av nya aktier får ses som ett beslut om avyttring av aktierna.

Avyttringsförbudet omfattar endast svenska fondpapper. Av 105 följer emellertid att en valutainlänning som avyttrar utländska fondpapper till en valutautlänning normalt måste motta vederlaget genom valutabank.

Tillstånd behövs enligt paragrafen endast om det är fråga om förvärv eller avyttring mot vederlag. Genom kravet på vederlag undantas exempelvis arv och gåva från förbudets tillämpningsområde. Detta står i överensstämmelse

med Sveriges internationella åtaganden och motiveras också av att sådana förfaranden inte kan ge upphov till någon större stockuppbyggnad och risker för inte önskvärda valutaströmmar av betydelse.

Förevarande paragrafs förbud är emellertid tillämpligt så snart någon form av vederlag utgår, vilket betyder att i de fall då det utgår vederlag vid gåva. exempelvis genom att gåvotagaren övertar skulder som är knutna till gåvan. är gåvan att betrakta som en enligt paragrafen tillståndskrävande kapital— transaktion. Tillstånd krävs alltså i sådana fall, trots att transaktionen civilrättsligt betraktas som gåva. Det förtjänar i detta sammanhang också att påpekas att gåvor i form av koncernbidrag regleras i 25 5.

Paragrafens tredje stycke hänvisar till 25 5 som reglerar förvärv och avyttring genom direktinvesteringar avi första och andra styckena omnämn- da objekt.

14 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd förvärva eller avyttra en rätt eller skyldighet att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris förvärva eller avyttra utländsk valuta eller utländska fondpapper.

Paragrafen innehåller ett förbud mot förvärv och avyttring av vissa rättigheter och skyldigheter. För att omfattas av förbudet skall rättigheten eller skyldigheten bestå i att vid ett framtida tillfälle till ett bestämt pris förvärva eller avyttra utländsk valuta eller utländska fondpapper. Förvärv eller avyttring av en sådan rättighet eller skyldighet kräver således alltid riksbankens tillstånd.

Förbudet riktar sig i första hand mot handel med valuta på termin men under beskrivningen faller också bl a optioner och financial futures avseende utländsk valuta och utländska fondpapper. Terminsaffärer och optioner avseende varor regleras däremot i 15 5.

Terminsaffärer är avtal om framtida köp och försäljning av tillgångar, exempelvis valuta, till ett i förväg fastställt pris.

Med en option menas ett kontrakt som ger dess innehavare rätten men inte skyldigheten att vid en viss senaste tidpunkt köpa eller sälja en tillgång, exempelvis fondpapper, till ett i förväg fastställt pris. Innehavaren av en option kan därför avstå från rätten att sälja eller köpa om priset på tillgången utvecklas på ett sådant sätt att det är mera förmånligt att köpa respektive sälja tillgången direkt än till det pris som anges i optionen. En option skiljer sig således från en terminsaffär främst på det sättet, att medan parterna i en terminsaffär alltid är bundna att fullfölja affären, innehavaren av en option har en valfrihet att fullfölja avtalet eller låta det förfalla.

Financial futures är en form av terminskontrakt avseende köp eller försäljning av räntebärande finansiell tillgång, tex obligationer, och där handeln sker på särskilda marknader.

Beträffande den närmare innebörden av de rättigheter och skyldigheter som de nu nämnda kontrakten innebär hänvisas till den allmänna motive- ringen (kapitel 17). Eftersom handel med sådana kontrakt på samma sätt som avistaaffärer kan ge upphov till valutaströmmar som påverkar den svenska valutareserven bör sådan handel vara underkastad riksbankens kontroll.

155 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd fövärva eller avyttra en rätt eller skyldighet gentemot en valutautlänning att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris fövärva eller avyttra varor. Tillstånd krävs dock inte om valutainlänningen genom förfarandet skyddar sig mot en risk i sin rörelse.

Som framgått av den allmänna motiveringen (kapitel 17) och som berörts i kommentaren till 14 5, ger handel med terminskontrakt och optioner upphov till valutaströmmar som påverkar den svenska valutareserven. Samma påverkan uppstår om kontrakten avser varor i stället för valuta eller fondpapper och rätten eller skyldigheten att köpa eller sälja riktar sig mot en valutautlänning.

I förevarande paragraf uppställs därför ett förbud för valutainlänningar att utan riksbankens tillstånd förvärva eller avyttra en rätt eller skyldighet gentemot en valutautlänning att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris förvärva eller avyttra varor.

Paragrafen syftar endast till att förhindra transaktioner som har portfölj- investeringskaraktär. Därför har undantag från tillståndskravet gjorts för sådana fall då valutainlänningen *xförvärvar eller avyttrar rätten eller skyldigheten för att skydda en risk i sin rörelse.

165 En valutainlänning får inte. utom i fall som avses i 23 5, utan riksbankens tillstånd ta upp lån från eller lämna lån till en valutautlänning eller i övrigt ta upp eller lämna lån i utländskt myntslag.

Paragrafen innehåller ett generellt tillståndskrav för upptagande och lämnande av lån. Sålunda stadgas att en valutainlänning inte utan riksban- kens tillstånd får ta upp lån från eller lämna lån till en valutautlänning eller i övrigt ta upp eller lämna lån i utländskt myntslag. Med ”lån" avses endast penninglån. Lån mellan valutainlänningar är tillståndskrävande om låntaga- ren helt eller delvis får motta länet i främmande valuta.

I paragrafen regleras inte uttryckligen återbetalning av lån för vilka tillstånd givits. Avsikten är att riksbanken i tillstånden skall uppställa villkor beträffande bl a återbetalning.

Kravet på tillstånd gäller i princip även vid handelsfinansiering genom lån men riksbankens rätt att vägra tillstånd till normal lånefinansiering är begränsad enligt vad som stadgas i 22 5 och vidare krävs överhuvudtaget inte riksbankens tillstånd till sådan handelsfinansiering som avses i 23 5. Genom undantagen för handelsfinansiering kommer låneförbudet endast att rikta sig mot finansiella län.

175 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd ställa borgen som säkerhet för en valutautlännings skuld, inte heller lämna lån till en valutainlänning mot säkerhet av borgen ställd av en valutautlänning.

Paragrafen innehåller ett förbud att för vissa fall ställa borgen och att lämna lån mot säkerhet av borgen utan riksbankens tillstånd. En valutainlänning får

sålunda inte ställa borgen som säkerhet för en valutautlännings skuld. vare sig till en valutainlänning eller till en annan valutautlänning. ej heller lämna lån till en valutainlänning mot säkerhet av borgen ställd av en valutautlän- ning.

Förbudet för valutainlänningar att ställa borgen som säkerhet för valutautlänningars skulder har uppställts för att förhindra att valuta ensidigt försvinner ur Sverige.

Förbudet för valutainlänningar att lämna lån till en annan valutainlänning mot säkerhet av borgen ställd av en valutautlänning utgör ett komplement till 16 5. Fanns inte detta komplement skulle exempelvis ett utländskt företag med dotterbolag i Sverige kunna kringgå 16 5 genom att låta dotterbolaget, som enligt 1 5 1 c) är valutainlänning, uppta lån av en valutainlänning mot att det utländska företaget ställer borgen som säkerhet för lånet.

Paragrafens förbud avser endast fall där borgensåtagandet skall infrias i pengar. Det fallet att åtagandet avser fullgörandet av en naturaprestation (fullgörandegaranti) faller således inte in under paragrafen.

18 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd som ett led i sin finansierings— verksamhet till en valutautlänning överlåta eller till nyttjande upplåta lös egen- dom.

Inte heller får en valutainlänning utan riksbankens tillstånd av en valutautlänning förvärva eller för nyttjande motta lös egendom om överlåtelsen eller upplåtelsen utgör ett led i valutautlänningens finansieringsverksamhet.

I paragrafen regleras finansieringsformer som innefattar överlåtelse eller upplåtelse av lös egendom.

Första stycket innehåller ett förbud för en valutainlänning att utan riksbankens tillstånd som ett led i sin finansieringsverksamhet till en valutautlänning överlåta eller till nyttjande upplåta lös egendom medan bestämmelsen i andra stycket förbjuder en valutainlänning att utan riksbankens tillstånd av en valutautlänning förvärva eller för nyttjande motta lös egendom om valutautlänningens överlåtelse eller upplåtelse utgör ett led i hans finansieringsverksamhet.

Bestämmelsen syftar i första hand till att reglera leasing och förbudet avses omfatta sådan verksamhet som framgår av motiven till lagen (1980:2) om finansbolag (jfr prop 1978/79:170). Detta förbud skulle emellertid lätt kunna kringgås genom att upplåtelsen konstrueras som en överlåtelse, exempelvis genom ett konstruerat avbetalningsköp. Därför har även sådana finansie- ringsformer som innefattar en formell överlåtelse förts in under reglering- en.

Paragrafens förbud avser bara fall då lös egendom upplåts eller överläts till nyttjande som en form av finansiering. Sedvanlig hyra av bostad m m omfattas således inte av förbudet. Inte heller omfattas s k operationell leasing, d v s sådan leasing som brukar innefatta service på den upplåtna egendomen och som normalt är en upplåtelse av mera tillfällig art och för kortare tider och där egendomen efter återlämnandet kan uthyras till annan.

195 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag 1. överta eller överlåta utländska fordringar eller

2. överta svenska fordringar från eller överlåta svenska fordringar till en valutaut- länning. Tillstånd att överta en fordran krävs dock inte om övertagandet är nödvändigt för att skydda valutainlänningens egen fordran.

I paragrafen regleras övertagande och överlåtande av fordringar. Sålunda stadgas att en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd mot vederlag får 1) överta eller överlåta utländska fordringar eller 2) överta svenska fordringar från eller överlåta svenska fordringar till en valutautlänning.

Här kan erinras om att fordringsbegreppet inte innefattar sådana fordringar som grundar sig på fondpapper (jfr 1 5 7—8).

Beträffande innebörden av uttrycket ”mot vederlag” hänvisas till vad som anförts i kommentaren till 13 5.

Uttrycket ”överta” markerar att det inte är fråga om ursprungliga förvärv utan om handel med fordringar. Förbudet riktar sig beträffande utländska fordringar mot sådan handel oavsett om denna sker mellan två valutainlän- ningar eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning medan förbudet beträffande svenska fordringar sjävfallet endast riktar sig mot handel mellan en valutainlänning och en valutautlänning. Paragrafen innehåller också ett förbud mot att utan riksbankens tillstånd överlåta utländska fordringar samt att överlåta svenska fordringar till en valutautlän- ning. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa att det inte uppkommer en handel av portföljinvesteringskaraktär och är delvis att se som ett komplement till 13—15 55. Under paragrafens förbud faller bl a factoring (finansiering genom att fordringar övertas eller överlåts) medan leasing och andra finansieringsformer regleras i 18 5.

När det gäller övertagande av fordringar kan det ibland krävas ett snabbt agerande. Detta kan särskilt tänkas vara fallet om övertagandet är nödvändigt för att skydda valutainlänningens egen fordran. Det skulle då framstå som orimligt att behöva avvakta riksbankens tillstånd. Därför har i paragrafens andra stycke för sådana fall gjorts undantag från tillståndskra- vet.

205

En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd ingå avtal om livförsäkring om enligt avtalet försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta. Tillstånd krävs dock inte för ingående av avtal om återförsäkring.

Paragrafen reglerar ingående av vissa försäkringsavtal. Sålunda stadgas att en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd får ingå avtal om livförsäkring om enligt avtalet försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta.

Alla former av livförsäkringar regleras. Det kan vara fråga om livränte-, kapital- eller pensionsförsäkringar.

Förbudet syftar till att förhindra ingående av försäkringsavtal som egentligen utgör förtäckta portföljinvesteringar. Däremot är avsikten inte att

förhindra ingående av försäkringsavtal där försäkringsmomentet verkligen är det primära. Förbudet riktar sig därför endast mot sådana livföräkrings- avtal där försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta. Det är denna typ av försäkringar som kan användas som ett substitut för övriga enligt lagförslaget förbjudna kapitalplaceringar, särskilt kontoinsätt- ningar i strid mot 11 5.

En valutainlänning som väljer att placera sina tillgångar i en livföräkring där försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta får i de flesta fall antas ha valutamässiga motiv härför, en önskan att inte vara bunden till den svenska kronan. Även om kapitalet binds för försäkringspe- rioden finns det i de flesta fall möjlighet till återköp av försäkringen.

Från förbudet att ingå avtal om livförsäkring där försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta har gjorts undantag för avtal om återförsäkring. Försäkringsbolag måste för att åstadkomma en erforderlig riskspridning i sin verksamhet teckna avtal om återförsäkring hos andra försäkringsbolag, som i sin tur kan teckna avtal om återförsäkring i ett tredje bolag, 5 k retrocessionsavtal. Även retrocessionsavtalen omfattas således av undantaget i paragrafen.

21 5 En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd lämna en leverantörskredit till en valutautlänning eller utnyttja en leverantörskredit från en valutautlänning. om krediten avviker från handelsbruk.

En valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd i förtid erlägga betalning för import av varor eller tjänster om detta avviker från handelsbruk.

I paragrafen regleras finansiering av handel med utlandet genom utnyttjande av leverantörskrediter. Med handel avses handel med såväl varor som tjänster och leverantörskredit är en kredit som säljaren eller producenten av tjänsten beviljar köparen respektive mottagaren av tjänsten. Leverantörs- krediter får normalt en valutainlänning fritt lämna till eller mottaga från en valutautlänning. Om emellertid krediten avviker från handelsbruk krävs riksbankens tillstånd. Uttrycket ”handelsbruk" avses härvid ha en vidare innebörd än den som uttrycket civilrättsligt brukar ha. Begreppet skall i förevarande sammanhang närmast jämställas med vad som kan anses vara normalt i näringslivet och tillståndskravet syftar således endast till att förhindra finansiella krediter.

En leverantörskredit som överensstämmer med handelsbruk är således alltid tillåten. Härigenom fastslås den grundläggande friheten att i enlighet med internationella åtaganden utnyttja leverantörskrediter i handelsutbytet. Den gränsdragning som i paragrafen görs mellan krediter som överensstäm- mer med handelsbruk och krediter som i förtäckt form ges i placeringssyfte måste upprätthållas för att förhindra kringgående av lagens placeringsförbud genom leverantörskreditgivning. Gränsdragningen måste med nödvändighet bli allmänt hållen eftersom den skall vara generellt tillämplig på skiftande bransch- och marknadsförhållanden.

Paragrafens andra stycke innehåller ett förbud mot betalningar i förtid. Sålunda föreskrivs att en valutainlänning inte utan riksbankens tillstånd får

erlägga betalning i förtid för import av varor och tjänster om detta avviker från handelsbruk. Med betalning i förtid avses betalning före leverans eller före förfallodagen. Liksom i första stycket är det för näringslivet ”onormala” transaktioner som skall förhindras. Detta anges genom att det för tillstånds- krav skall föreligga en avvikelse från handelsbruk med den vidare innebörd detta begrepp har enligt vad som angivits ovan.

I andra stycket har däremot inte intagits något förbud mot betalningsupp- skov. Huruvida ett sådant uppskov skall anses tillåtet eller inte blir beroende av om första stycket kan anses tillämpligt, d v s om uppskovet kan betraktas som en leverantörskredit som avviker från handelsbruk. Har visst uppskov medgetts på grund av likviditetssvårigheter blir en tillämpning av första stycket knappast aktuell. Att närmare ange i vilka fall ett uppskjutande skall anses otillåtet är emellertid inte möjligt utan detta måstei stället avgöras från fall till fall.

22 5 Riksbanken får vägra tillstånd till finansiering av handel med varor och tjänster med utlandet genom en importörs eller exportörs upptagande av lån som i 165 sägs i valutabank eller utländskt kreditinstitut eller genom valutabanks lån somi 16 5 sägs till en importörs eller exportörs motpart i utlandet endast om finansieringen avviker från handelsbruk.

Tillstånd enligt första stycket får förenas med villkor 1. att lån för finansiering av exportkredit skall upptas i anslutning till exporten, 2. att lån för finansiering av import skall utbetalas direkt till leverantören, 3. att löptiden för lånet skall fastställas vid lånetillfället och att förlängning eller förtida återbetalning av länet inte får ske samt 4. att valutabanks utlåning skall refinansieras genom upplåning i utlandet.

I paragrafen regleras finansiering av handel med utlandet genom kommer- siella krediter, d v s handelskrediter som ges av tredje part.

Dessa krediter lämnas i form av lån och paragrafens innehåll skall därför ses i anknytning till vad som anges i 16 5. I sistnämnda paragraf föreligger ett generellt tillståndskrav för upptagande och lämnande av lån. Detta tillståndskrav gäller i och för sig även vid handelsfinansiering genom län men under förutsättning att lånet ges av valutabank eller utländskt kreditinstitut är enligt 225 riksbankens rätt att vägra tillstånd till sådan finansiering begränsad. Riksbanken får sålunda vägra tillstånd till finansiering av handel med utlandet genom en importörs eller exportörs upptagande av lån som i 165 sägs från valutabank eller utländskt kreditinstitut eller genom valuta- banks lån som i 16 5 sägs till en importörs eller exportörs motpart i utlandet endast om finansieringen avviker från handelsbruk. Här avspeglas således äter den grundläggande frihet i fråga om utrikeshandeln och dess finansiering som följer av Sveriges internationella åtaganden. Beträffande innebörden av begreppet handelsbruk hänvisas till vad som anförts i kommentaren till 21 5.

Ett tillstånd till handelsfinansiering får enligt paragrafens andra stycke förenas med villkor att lån för finansiering av exportkredit skall upptas i anslutning till exporten, att lån för finansiering av import skall utbetalas direkt till leverantören, att löptiden för lånet skall fastställas vid lånetillfället

och att förlängning eller förtida återbetalning av länet inte får ske sam! att valutabanks utlåning skall refinansieras genom upplåning i utlandet. Syftet med dessa villkor är att förhindra att de kommersiella krediterna, exempelvis vid förväntningar om Växelkursändringar, utnyttjas på ett sådant sätt att de ger upphov till icke önskvärda valutaflöden.

23 5 Tillstånd att ta upp lån i utländsk valuta enligt 16 5 krävs inte för finansiering av import eller export av varor och tjänster om

1. lånet lämnas av valutabank.

2. löptiden för lånet oåterkalleligen bestäms vid lånetillfället och uppgår till högst 180 dagar samt

3. lånebeloppet inte överstiger det sammanlagda värdet av den export och import som av riksbanken, eller efter riksbankens bemyndigande, valutabanken, bedöms belöpa på valutainlänningen inom en av riksbanken fastställd tidsperiod. Tillstånd krävs inte heller för valutabank att lämna sådant lån.

Tillstånd till "normal” finansiering av handel med utlandet genom kommer- siella krediter från valutabank eller utländskt kreditinstitut skall som framgått av 22 5 alltid ges. Den praktiska hanteringen av finansieringen av utrikeshandeln, med många mindre krediter och betalningar, skulle emel- lertid inte fungera om det uppställdes krav på tillstånd i varje särskilt fall utan hanteringen måste i stället baseras på generella undantag från tillståndskra- vet.

I förevarande paragraf anges i vilka fall upptagande och lämnande av lån för handelsfinansiering generellt är tillåtet. I första stycket stadgas att tillstånd inte krävs för upptagande av lån i utländsk valuta för finansiering av export eller import av varor och tjänster om lånet lämnas av valutabank. om lånets löptid oåterkalleligen bestäms vid lånetillfället och uppgår till högst 180 dagar samt om lånebeloppet inte överstiger det sammanlagda värdet av den export och import som av riksbanken eller efter riksbankens bemyndi- gande, valutabanken, bedöms belöpa på valutainlänningen inom en av riksbanken fastställd tidsperiod.

Lånet måste enligt punkt 1 lämnas av valutabank. Av paragrafens andra stycke framgår att valutabank inte behöver tillstånd för att lämna lånet. Upplåning direkt i utlandet förutsätter alltid riksbankens tillstånd. Vidare måste lånefinansieringen ske i utländsk valuta. Härav följer att lånet inte får omsättas till svenska kronor före löptidens utgång. Eventuella byten av valutor vid omsättning av de korta lånen måste således ske mellan utländska valutor.

Av punkt 2 framgår att lånets löptid skall fastställas vid lånetillfället och uppgå till högst 180 dagar. Detta innebär att möjlighet inte skall finnas att återbetala lånet före den totala löptidens utgång eller att förlänga lånet med hänsyn till kursförväntningar eller likviditetsförhållanden. Däremot kan en exportör eller importör redan från början ta upp ett lån med kortare total löptid än den underliggande leverantörskrediten. Är ett lån uppbyggt av korta lån av roll-over-karaktär måste dessa omsättas intill den totala löptidens slut. Längsta löptid har satts till 180 dagar, som alltid skall anses motsvara ”handelsbruk” med den vidare innebörd som detta begrepp har

enligt vad som angivits i kommentaren till 21 5.

Enligt punkt 3 får lånebeloppet inte överstiga det samlade värdet av den export och import som av riksbanken eller efter riksbankens bemyndigande, valutabanken, bedöms belöpa på valutainlänningen inom en av riksbanken fastställd tidsperiod. Härigenom öppnas en möjlighet till en samlad finansiering av export och import under den fastställda tidsperioden, vilket är viktigt för en rationell finansiering av handelsflödena. Bestämmelsen ger utrymme för en flexibel tillämpning genom att riksbanken kan variera såväl tidsramarna som den limit, vilken lånebeloppet inte får överstiga. Som framgår av punkt 3 kan riksbanken bemyndiga valutabankerna att bestämma bl a vissa limiter. Däremot kan riksbanken inte delegera fastställandet av tidsramarna.

245 Har en valutainlänning utomlands förvärvat en vara är han skyldig att utan oskäligt dröjsmål föra in denna i Sverige. Införselskyldighet föreligger dock inte om varan är avsedd att i samband med köpet försäljas vidare till utlandet eller att av valutainlän- ningen nyttjas eller förbrukas utomlands annat än i yrkesmässig verksamhet eller riksbanken ger tillstånd till att varan kvarblir i utlandet. En vara skall anses införd till Sverige när den förtullats. En vara för vilken registreringsskyldighet föreligger i Sverige skall anses införd till Sverige när registrering skett.

Paragrafen behandlar frågan om införselskyldighet av i utlandet förvärvade varor. I paragrafens första stycke åläggs valutainlänningar som utomlands förvärvat en vara att utan oskäligt dröjsmål föra in varan i Sverige, dvs importera den. Denna skyldighet torde inte komma att medföra någon belastning för det normala handelsutbytet mellan Sverige och utlandet eftersom varor som därvid förvärvas utomlands under alla förhållanden skulle ha importerats. Undantagsvis kan emellertid det nedan behandlade kravet på att importen skall ske utan oskäligt dröjsmål få betydelse även för sådana transaktioner.

Från införselskyldigheten har gjorts undantag för det fall att den förvärvade varan i samband med köpet skall försäljas vidare till utlandet, antingen i landet där förvärvet skett eller till ett tredje land, s k transitohan- del. Vid sådan vidareförsäljning skulle det framstå som orimligt att kräva införsel till Sverige.

Från införselskyldigheten har vidare gjorts undantag för det fall att den förvärvade varan är avsedd för valutainlänningens privata bruk utomlands. Därmed avses att han förvärvat varan för att nyttja eller förbruka den utomlands annat än i yrkesmässig verksamhet. Härigenom undantas exempelvis förvärv av varor för inredning av en i utlandet belägen rekreationsbostad. För att undantaget skall vara tillämpligt krävs dock att det är fråga om ”privat” nyttjande eller förbrukande. Att förvärva varor, som är avsedda att nyttjas i utländska rörelser av olika slag omfattas således inte av undantaget. I vissa fall kan det emellertid vara motiverat att förvärva och nyttja varor i utlandet även i yrkesmässig verksamhet. Så kan exempelvis vara fallet i samband med entreprenader. Riksbanken kan då ge tillstånd till att varorna kvarblir i utlandet.

Även i andra fall då varan skall kvarbli i utlandet utan att nyttjas eller förbrukas av valutainlänningen, krävs riksbankens tillstånd. Sådana situa— tioner kan uppstå bl a om varan är av en sådan karaktär att den varken kan nyttjas eller förbrukas. Detta får exempelvis anses vara fallet när förvärvet avser obearbetat guld. Inte heller kan ett nyttjande anses föreligga då varor förvärvas och placeras i utländska bankfack eller depåer av olika slag. Härigenom förbjuds varuförvärv som i första hand är avsedda som portföljinvesteringar.

Kravet på riksbankens tillstånd är emellertid inte avsett att vara något absolut förbud, utan i de fall då det är motiverat att låta varan kvarbli i utlandet får det förutsättas att riksbanken på samma sätt som nu lämnar sitt medgivande till detta. Det betyder att exempelvis trading på internationella marknader, som bestämmelsen avser att underkasta riksbankens kontroll. skall kunna tillåtas.

Varubegreppet är liksom i paragrafens första stycke avsett att ha samma innebörd som i konsumentköplagen (1973:877) och omfattar i princip lösa saker. Utanför begreppet faller däremot exempelvis värdepapper.

Införselskyldighet inträder så snart varan förvärvats. Det skulle emellertid föra för långt att i varje fall kräva omedelbar hemtagning. Därför har i paragrafen angivits att införsel skall ske utan oskäligt dröjsmål. Vid bedömningen av vad som skall anses utgöra oskäligt dröjsmål får beaktas vad som är rimligt med hänsyn till internationella förhållanden, möjlig transport- väg och kostnader för transporten. Någon närmare precisering av vad oskäligt dröjsmål innebär låter sig knappast göras eftersom förhållandena kan vara mycket skiftande. Den närmare innebörden får i stället fastställas vid den praktiska tillämpningen av bestämmelsen. Därvid torde en bedömning få ske i varje enskilt fall med beaktande av handelsbruk.

I paragrafens andra och tredje stycken har angivits vid vilken tidpunkt införsel skall anses ha skett. I andra stycket stadgas att en vara skall anses införd till Sverige när den förtullats. För sådan vara som enligt generaltull- styrelsens tullordning inte behöver anges till förtullning gäller att den ändå skall anses förtullad när den kommit till det svenska tullområdet och förutsättningarna för tullfrihet inträtt.

Paragrafens tredje stycke innehåller en särskild regel om införseltidpunkt för varor som är registreringspliktiga i Sverige. Sålunda anges att en sådan vara skall anses införd när registrering skett. Detta innebär att någon fysisk införsel ej behöver ske beträffande registreringspliktiga varor.

25 5 Med en direktinvestering förstås förvärv av en andelsrättighet i eller tillskott till en rörelse i ett annat land än investerarens, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till rörelsen eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning samt, sedan en sådan investering skett, varje ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen. Som direktinvestering anses dock inte tillskott i form av leverantörskredit. Utan riksbankens tillstånd får en valutainlänning inte göra en direktinvestering i utlandet och inte heller en valutautlänning göra en direktinvestering i Sverige. Riksbanken får vägra tillstånd till en direktinvestering endast om 1. investeringen avses ske i form av en kredit som har en kortare löptid än fem ar.

2. investeringen kan antas huvudsakligen syfta till att kringgå denna lag eller med stöd därav utfärdade föreskrifter,

3. investeringen avses ske i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner eller 4. investeringen skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada.

Till skillnad från vad som gäller beträffande portföljinvesteringar har Sverige genom sin anslutning till OECD:s kapitalliberaliseringsstadga åtagit sig att — med vissa undantag — inte uppställa några restriktioner mot direktinveste- ringar. Den grundläggande frihet som således gäller för sistnämnda investeringar kommer i paragrafen till uttryck genom att där föreskrivs att riksbanken endast under vissa speciellt angivna förutsättningar får vägra tillstånd till dem.

Skillnaden i restriktioner mellan portfölj- och direktinvesteringar är också anledningen till att det i paragrafens inledning intagits en definition av begreppet direktinvestering som främst syftar till att hålla isär de båda investeringskategorierna. Definitionen är således avsedd att ligga till grund för en äkthetskontroll av investeringens karaktär.

Enligt definitionen förstås med en direktinvestering förvärv av en andelsrättighet i eller tillskott till en rörelse i ett annat land än investerarens, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till rörelsen eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning samt, sedan en sådan investering skett, varje ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen. Det måste således alltid ske ett överskridande av ett lands gräns för att det skall kunna vara fråga om en direktinvestering.

Med investerarens land avses det land där investeraren har sitt egentliga hemvist eller beträffande juridiska personer det land där styrelsen har sitt säte eller, om styrelse saknas, där huvudkontoret finns (jfr kommentaren till 1 5 1).

En direktinvestering kan vara ett förvärv av andelsrättighet i en rörelse. Definitionen kommer härigenom att omfatta de ofta förekommande fall, att investeringen sker i form av förvärv av aktier i redan existerande bolag. Något tillskott till rörelsen av pengar eller andra tillgångar behöver då inte ske.

Ett sådant tillskott till rörelsen uppkommer emellertid vid andra former av investeringar, t ex vid nybildning av bolag. Tillskottet kan bestå av pengar eller andra tillgångar, exempelvis immateriella rättigheter såsom patent och licenser, apportegendom rn m.

Begreppet ”tillskott” är avsett att markera att insatsen i rörelsen kan ske såväl mot formellt vederlag som utan. Uttrycket ”mot vederlag” betyder att investeraren erhåller exempelvis ägarandelar eller skuldförbindelser i utbyte mot insatsen. Insatser som sker utan vederlag har ofta formen av koncernbidrag (förlusttäckningsbidrag). Ett tillskott kan således föreligga såväl vid en ursprunglig investering som vid följdinvesteringar.

Enligt definitionen krävs att andelsförvärvet eller tillskottet sker i en rörelse. Med ”rörelse” förstås därvid alla former av yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet och således inte bara juridiskt reglerade företagsformer. Begreppet ”rörelse” används med denna innebörd i 27 5 kommunalskatte- lagen (1928:370).

Av definitionen följer också att en utgående direktinvestering, dvs en investering från Sverige till utlandet, inte förutsätter en valutautlänning som adressat. Den rörelse i utlandet i vilken investeringen görs kan således vara en filial till det svenska företaget som gör investeringen.

För att en ursprunglig direktinvestering skall föreligga krävs emellertid också att förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till rörelsen eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning. Formuleringen ”kan antas” är avsedd att ge uttryck för att det skall ske en objektiviserad prövning av investeringens effekter i de nämnda avseendena. Detta innebär att den relevanta frågeställningen inte så mycket blir att utreda den individuelle investerarens syfte som att klarlägga om yttre konstaterbara fakta kring investeringen medför att övriga rekvisit, däribland varaktighet och effektiv påverkan kan anses uppfyllda.

Kraven på varaktighet och möjlighet till påverkan är således i hög grad avgörande när det gäller att bestämma en ursprunglig investerings karaktär. Det är emellertid varken möjligt eller önskvärt att man åt dessa krav ger en bestämd konkret innebörd. Omständigheterna vid en direktinvestering kan variera kraftigt och riksbanken måste därför göra en samman—vägning av alla de uppgifter som sökanden åberopar eller som på annat sätt är kända. Att försöka formalisera de uppställda kraven genom att fastställa minsta ägarandelar o dyl skulle kunna ge möjlighet såväl till kringgående som till att investeringar som borde tillåtas blir förbjudna.

Riksbankens ställningstagande kommer alltså att grunda sig på en sammanvägning av många olika faktorer. Tillståndsprövningen kommer därför att variera från enkla fall av majoritetsägande i utländska dotterbolag som ett led i en långsiktig strategi till mer komplicerade sammanvägningar av olika omständigheter. Som exempel på omständigheter, som kan vara av betydelse för att avgöra om tillräckligt hög grad av varaktighet och möjlighet till påverkan föreligger, kan nämnas att investeraren får representation i den utländska rörelsens styrelse eller att han i annan ordning deltar i den utländska rörelsens policybeslut. Vidare att investeraren lämnar lån på särskilt förmånliga villkor eller att det föreligger omfattande och långvariga handelsavtal mellan investeraren och rörelsen. Slutligen kan också nämnas omständigheter som att det förekommer utbyte av ledningspersonal, information och teknik mellan investerarens rörelse i Sverige och den utländska rörelse där investeringen görs.

Kraven på en varaktig anknytning eller en effektiv påverkan har av naturliga skäl endast ställts upp vid den ursprungliga investeringen. Av definitionens sista led framgår att har en gång en investering gjorts som uppfyller kraven på en ursprunglig direktinvestering också alla ytterligare tillskott från investeraren till rörelsen (följdinvesteringar) blir att anse som direktinvesteringar. Detta innebär å ena sidan att investeraren, sedan han en gång gjort en direktinvestering i en rörelse, alltid måste ha riksbankens tillstånd enligt paragrafens tredje stycke till ytterligare investeringar i denna rörelse men å andra sidan att riksbanken inte kan vägra sådant tillstånd om inte någon av avslagsgrunderna i paragrafens fjärde stycke föreligger. När det gäller leverantörskrediter, vilka enligt lagförslagets 21 5 inte är tillstånds- krävande om de överensstämmer med handelsbruk, har emellertid i förevarande paragrafs andra stycke gjorts ett undantag från definitionen av

direktinvesteringar. Sålunda stadgas att ett tillskott som sker i form av leverantörskredit inte skall anses som en direktinvestering.

I paragrafens tredje stycke slås fast att en valutainlännings direktinveste- ring i utlandet och en valutautlännings direktinvestering i Sverige alltid kräver tillstånd av riksbanken. Riksbanken får emellertid enligt paragrafens fjärde stycke vägra att lämna ett sådant tillstånd endast under vissa däri angivna förutsättningar. Sådan vägran får sålunda ske endast 1) om investeringen avses ske i form av en kredit som har en kortare löptid än fem år, 2) om investeringen kan antagas huvudsakligen syfta till att kringgå valutalagen och med stöd av denna utfärdade föreskrifter, 3) om investe- ringen avses ske i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner samt 4) om investeringen skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada.

Som framgått omfattar begreppet ”tillskott” även lån och andra krediter med undantag för leverantörskrediter. Internationella koncerner bör dock inte ha frihet att flytta likvida medel mellan en rörelse i Sverige och en rörelse i utlandet eftersom detta skulle ha samma destabiliserande effekt som när detta görs av bolag utanför koncernen. Riksbanken bör därför ha möjlighet att vägra tillstånd till korta lån från moderbolag till dotterbolag. En sådan möjlighet finns ipunkten I. Gränsen för sådana korta lån som riksbanken kan vägra tillstånd till har i enlighet med OECD:s kapitalliberaliseringsstadga satts till fem år.

Punkten 2 ger riksbanken rätt att vägra lämna tillstånd till en direktinves- tering som kan antas huvudsakligen syfta till att kringgå valutalagen och med stöd av denna meddelade föreskrifter. Med stöd av denna bestämmelse kan riksbanken stoppa placeringar som formellt betecknas som direktinveste— ringar men som främst utgör portföljinvesteringar och som sådana omfattas av restriktivare bestämmelser i valutalagstiftningen. Om sålunda ett företag i utlandet inte bedriver någon egentlig verksamhet utan huvudsakligen synes ha till uppgift att inneha vissa tillgångar, t ex värdepapper, kan en investering i detta företag stoppas med stöd av punkten 2 även om investeringen formellt kan sägas uppfylla kriterierna för en direktinvestering. Däremot ger punkten 2 inte stöd för att förhindra direktinvesteringar av skatteskäl o dyl.

Punkten 3 har nära anknytning till kringgåendeklausulen enligt punkten 2 men berör delvis en annan tidsperiod i investeringens förlopp. Punkten 2 är primärt inriktad på att förhindra förfaranden där investeringen i sig själv direkt innefattar ett kringgående. Punkten 3 däremot syftar till att förhindra investeringar, som inte direkt innefattar ett sådant kringgående men som genom den verksamhet som framgent kommer att bedrivas i den rörelse där investeringen görs på sikt skulle innebära att lagens förbud mot kapitaltrans- aktioner inte skulle kunna upprätthållas. Enligt punkten 3 kan riksbanken således hindra investering i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträck- ning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner. Bestämmelsen bygger på den i den allmänna motiveringen redovisade första anmärkningen till posten direkta investeringar i OECD:s kapitalliberaliseringsstadga. Den har dock fått en något avvikande formulering som är anpassad till lagförslagets förbud mot kapitaltransaktioner m m.

Den ovannämnda första anmärkningen har en restriktiv utformning. En direktinvestering får hindras om ”den har rent finansiell karaktär och bara

sker i syfte att ge tillträde till ett annat lands kreditmarknad”. Med denna kategoriska formulering kan endast investeringar i vissa slags finansinstitut hindras.

Sverige har emellertid reserverat sig mot att frisläppa vissa av de transaktioner som anges i kapitalliberaliseringsstadgan. Detta gäller företrä- desvis sådana transaktioner som är av portföljinvesteringskaraktär och beträffande dessa är Sverige därför oförhindrat att upprätthålla totala förbud. För att dessa förbud skall bli effektiva måste dock ett kringgående av förbuden kunna förhindras. Allmänt måste alltså reservationer som riktas mot en post i stadgan medges få återverkningar även vad gäller poster där ingen formell reservation föreligger.

I lagförslaget har punkten 3 därför formulerats så att den återspeglar förbuden mot kapitaltransaktioner som i sin tur får anses vara täckta av svenska reservationer till kapitalliberaliseringsstadgan. Direktinvesteringar skall alltså kunna förbjudas om de avses ske ”i en rörelse vars verksamhet i väsentlig utsträckning är inriktad på att göra kapitaltransaktioner”.

Som ovan framgått innefattar definitionen av direktinvestering även en utländsk rörelse som helt ägnas åt finansiell verksamhet. Verksamhetens art påverkar således inte äkthetsbedömningen. Möjligheten att med stöd av punkten 3 i paragrafen förhindra en investeringi en rörelse som sysslar med kapitaltransaktioner innebär i och för sig inte heller att investeringen klassificeras som en portföljinvestering utan endast att ett syfteskriterium införs i den valutapolitiska prövningen av direktinvesteringar på grundval av förbuden mot portföljinvesteringar.

Punkten 4 ger riksbanken rätt att förhindra en direktinvestering om denna kan medföra att landets intressen åsamkas utomordentlig skada. Bestäm- melsen ger bl a utrymme för en valuta-, sysselsättnings- och näringspolitisk prövning av en investerings effekter. Möjligheterna till att på dessa eller andra grunder vägra att lämna tillstånd till en investering är emellertid begränsade med hänsyn till kravet på att den skall leda till utomordentlig skada. Utomordentlig skada kan exempelvis bestå i att en väsentlig del av för landet planerad och i övrigt önskvärd näringsutveckling fördröjs eller inte kan säkerställas. Att mera konkret ange vad som skall förstås med ”utomordentlig skada” låter sig svårligen göras bland annat på grund av att begreppets innebörd kan komma att variera beroende på vilken betalnings- balansmässig och industri- och sysselsättningspolitisk situation landet befinner sig i. Klart är emellertid att det måste vara fråga om en förhållandevis omfattande investering för att den ifrågavarande bestämmel- sen skall kunna tillämpas. Den restriktivitet som kan anses ligga i uttrycket ”utomordentlig” får emellertid inte leda till en tolkning som gör att bestämmelsen aldrig anses kunna tillämpas. Det får därför bli en uppgift vid tillämpningen att med ledning av i det föregående anförda synpunkter och på grundval av fortlöpande erfarenheter utforma en praxis om hur den ifrågavarande bestämmelsen skall tolkas.

Det skall observeras att de uppräknade fallen i fjärde stycket endast anger när riksbanken får vägra tillstånd till en direktinvestering. För vissa fall kan det naturligtvis vara motiverat att lämna tillstånd trots att någon avslags- grund föreligger. Tillståndet kan då förenas med sådana villkor att någon skada ej uppstår. Detta kan särskilt tänkas vara fallet när det gäller

direktinvesteringar i bankrörelser vilka omfattas av punkten 3. Med stöd av denna punkt kan således svenska banker utomlands bli föremål för långtgående insyn från svenska myndigheter.

26 5 Regeringen får föreskriva att tillstånd till en direktinvestering i utlandet får förenas med villkor att investeringen skall finansieras genom upplåning av utländsk valuta i utlandet eller från valutabank.

Enligt paragrafen kan regeringen föreskriva att tillstånd till en direktinves- tering i utlandet får förenas med villkor att investeringen skall finansieras genom upplåning av utländsk valuta i utlandet eller från valutabank. Befogenhet att meddela sådant villkor förutsätter dock att Sverige erhållit temporär befrielse från liberaliseringsåtagandet beträffande direktinveste— ringar enligt OECD:s kapitalliberaliseringsstadga. sk derogation. Sådan derogation föreligger beträffande den aktuella föreskriften sedan 1969.

Finansieringskravet är avsett att formuleras som ett villkor i anslutning till ett direktinvesteringstillstånd. Kravet avser endast svenska direktinveste- ringari utlandet och syftar till att tvinga fram privat upplåning utomlands och därigenom begränsa investeringens påverkan på den svenska valutareser- ven.

När det gäller utländska direktinvesteringar i Sverige har någon bestäm- melse om finansiering ej uppställts i lagen. Detta hindrar emellertid inte riksbanken från att i ett tillstånd till direktinvestering i Sverige uppställa villkor att en viss del av investeringen skall finansieras med medel från utlandet. Ett sådant villkor kan nämligen ses som ett tillstånd enligt lagens 16 5 för den utländske investeraren att ta upp lån från en valutainlänning för att till viss del finansiera investeringen.

27 5 Har en valutainlänning gjort en direktinvestering gäller följande föreskrifter för verksamheten i den rörelse i vilken investeringen gjorts

1. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd överlåta andelar i rörel- sen,

2. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd genom handling eller underlåtenhet bidra till att det från rörelsen förvärvas andelsrättigheter i eller görs tillskott till en annan rörelse, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till denna rörelse eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning,

3. valutainlänningen får inte utan riksbankens tillstånd genom handling eller underlåtenhet bidra till att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning än vad som uppgivits i investeringsansökningen,

4. valutainlänningen skall på riksbankens begäran lämna årsredovisning för den utländska rörelsen och upplysning om sin andel i rörelsen. Riksbanken får inte vägra tillstånd enligt första stycket 1 om överlåtelsen sker för att avveckla direktinvesteringen och vederlaget utan oskäligt dröjsmål överförs till Sverige.

För att den kontroll av direktinvesteringar som riksbanken kommer att göra med stöd av 25 5 skall vara meningsfull, är det nödvändigt att banken har vissa möjligheter att påverka verksamheten i den utländska rörelsen även

efter det att tillstånd lämnats. Exempelvis är detta nödvändigt för att lagens bestämmelser inte skall kunna kringgås genom att en genuin direktinveste— ring omvandlas till en portföljinvestering.

Därför har i förevarande paragraf uppställts föreskrifter för verksamheten i en utländsk rörelse i vilken en direktinvestering gjorts. Valutainlänningen får således inte utan riksbankens tillstånd 1) överlåta andelar i rörelsen. 2) genom handling eller underlåtenhet bidra till att det från rörelsen förvärvas andelsrättigheter i eller görs tillskott till en annan rörelse, om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till denna rörelse eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning, 3) genom handling eller underlåtenhet bidra till att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning än vad som uppgivits i investeringsansökningen. Vidare skall valutainlänningen enligt punkten 4 på riksbankens begäran lämna årsredovisning för den utländska rörelsen och upplysning om sin andel i rörelsen.

Föreskrifterna i punkterna 1—3 syftar till att säkerställa att en investering bibehåller sin karaktär av direktinvestering över tiden. För att detta syfte skall kunna uppnås måste föreskrifterna innehålla regler för verksamheten i .den utländska rörelsen. Denna är emellertid inte underkastad svensk jurisdiktion och behöver därför inte följa den svenska valutaregleringens bestämmelser. Föreskrifterna har därför riktats mot den valutainlänning som har gjort investeringen.

Föreskriften i punkten ] är avsedd att hindra att andelar i en utländsk rörelse, som förvärvats i samband med en direktinvestering, försäljs med stöd av undantagsregler som kan finnas för portföljplaceringspapper (s k switchaffärer). Föreskriften behövs således för att inte aktier anknutna till direktinvesteringar skall kunna transformeras till portföljinvesteringar. Genom att detta hindras begränsas också möjligheterna till kringgående av reglerna i 28 5 för valutautförsel vid emigration.

Punkten 2 behandlar s k kedjebolagsbildningar och ger riksbanken möjlighet att påverka en rörelses koncernorganisation så att förutsättningar skapas att överblicka likviditetsförvaltningen och fonderingen inom en koncerns bolag. Huvudregeln skall därvid vara att svenska koncerner skall vara uppbyggda med ett direktägande från Sverige. Föreligger vägande organisatoriska och företagsekonomiska skäl för en annan ordning bör tillstånd därtill lämnas såvitt det inte är frågan om att skapa koncernorga- nisationer och kedjebolagsbildningar som är ägnade att försvåra eller omöjliggöra överblick och insyn från myndigheternas sida. En avvägning måste därför göras mellan företagsekonomiska kriterier och det allmänna önskemålet att de svenska koncernerna skall vara uppbyggda med ett effektivt direktägande från Sverige.

I punkten.? har restriktioner lagts på förändringar av den utländska rörelsens verksamhet. Härigenom kommer syftet med föreskriften till tydligt uttryck, nämligen att säkerställa att en direktinvestering förblir en direktin- vestering och inte omvandlas till en portföljinvestering. Så skulle nämligen kunna bli fallet om exempelvis en rörelse som, då tillstånd till investeringen meddelades tillverkade maskiner, sedan ändrar sin verksamhet till att i huvudsak avse finansieringsverksamhet.

I punkterna 2 och 3 anges att valutainlänningen inte ”genom handling eller underlåtenhet får bidra" till att det från den utländska rörelsen förvärvas andelsrättigheter i eller görs tillskott till en annan rörelse om förvärvet eller tillskottet kan antas leda till en varaktig anknytning till denna rörelse eller ge möjlighet till en effektiv påverkan av rörelsens förvaltning respektive att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning än vad som uppgivits i investeringsansökningen.

Det uppställda förbudet mot att genom handling bidra till de reglerade transaktionerna torde inte behöva utvecklas närmare. Då en överträdelse av föreskrifterna föreligger är det i dessa fall fråga om ett positivt agerande från valutainlänningens sida, exempelvis genom att denne uttryckligen stödjer ett investeringsbeslut och den straffbara handlingen lär vara förhållandevis lätt att konstatera.

Skall de ifrågavarande föreskrifterna bli meningsfulla måste emellertid valutainlänningen också åläggas en plikt att aktivt övervaka den utländska rörelsens verksamhet för att förhindra överträdelser av valutalagstiftningen. Detta får ses som ett led i den effektiva påverkan av rörelsens förvaltning som är en förutsättning för att det skall vara fråga om en direktinvestering.

Självfallet kan man inte ställa krav på valutainlänningen att hindra förbjudna direktinvesteringar i fall där den utländska lagstiftningen eller utländska myndighetsåtgärder rent faktiskt gör det omöjligt att påverka den utländska rörelsens handlande. Inte heller om den utländska rörelsen handlar i strid mot givna order kan ansvar utkrävas. För undvikande av ansvar för passivitet krävs att man från valutainlänningens sida gör ett allvarligt menat försök att, så långt de faktiska förhållandena medger det, påverka den utländska rörelsen att avstå från direktinvesteringen. I detta sammanhang kan också påpekas att förslagets uttryckliga regel om att även underlåtenhet skall vara ansvarsgrundande ligger i linje med de regler som utbildats inom specialstraffrätten när det gäller överträdelser av företrädare för juridiska personer. Den allmänna plikt att leda och övervaka verksam- heten som följer av en funktion i företagsledningen har i praxis ansetts medföra viss skyldighet att på eget initiativ granska och övervaka förvalt- ningen för att förvissa sig om att den äger rum på ett lagenligt sätt. I vart fall torde en ledamot av företagsledningen vara skyldig att ingripa för att söka förhindra överträdelser så snart han fått anledning till misstanke om detta.

I föreskrifterna krävs således att en valutainlänning aktivt skall verka för att förhindra att dessa överträds. Underlåtenhet att göra detta kan leda till straffansvar. Den straffbara underlåtenheten är således en självständig gärning och för att klargöra detta används i paragrafen uttrycket ”bidra” i stället för det enligt vanligt språkbruk kanske naturligare ”medverka”. Uttrycket medverka har nämligen i strikt straffrättslig mening en speciell innebörd som anges i 23 kap 4 5 i brottsbalken såsom främjande av straffbar gärning ”med råd eller dåd”.

Punkten 4 upptar en föreskrift om rapporteringsskyldighet. Sålunda är en valutainlänning skyldig att på riksbankens begäran lämna årsredovisning för den utländska rörelsen och upplysning om sin andel i rörelsen.

Denna föreskrift är nödvändig för att kunna kontrollera att föreskrifterna

under punkterna 1—3 uppfylls och syftet med föreskriften är således att säkerställa att direktinvesteringen inte omvandlas till en portföljinveste- ring.

En direktinvestering kan enligt det föreliggande förslaget göras såväl av fysiska som juridiska personer. Föreskrifterna enligt 27 & kan därför komma att rikta sig mot båda dessa kategorier. I de fall föreskrifterna åsidosätts av en fysisk person kommer de sanktioner som kan bli aktuella att rikta sig mot denne. När föreskrifterna åsidosätts av en juridisk person kommer— enligt de regler som har utbildat sig i domstolspraxis — ett eventuellt ansvar för detta att utkrävas av den som leder den juridiska personen och har störst möjlighet att förebygga lagöverträdelser i verksamheten. Härvid kommer på sedvanligt sätt även den delegering av beslutanderätten som skett inom den juridiska personen att vara av betydelse. Detta innebär emellertid inte att ansvaret för att de i paragrafen uppställda föreskrifterna följs kan delegeras till personer som är oåtkomliga för det svenska rättsväsendet, tex i styrelsen för den utländska rörelsen. En sådan delegation kan innefatta en straffbar underlå- tenhet i sammanhanget.

Har en valutainlänning fått tillstånd att göra en direktinvestering i utlandet skall han ha rätt att avveckla investeringen under förutsättning att han tar hem vederlaget därför till Sverige.

Föreskriften i 27 5 första stycket 1 att valutainlänningen inte får överlåta andelar i den rörelse i vilken han investerat kan emellertid utgöra hinder för avveckling av investeringen. Därför har i paragrafens andra stycke riksban- kens möjlighet att vägra tillstånd till överlåtelse begränsats. Sålunda stadgas att riksbanken inte får vägra tillstånd enligt paragrafens första stycke 1 om överlåtelsen sker för att avveckla direktinvesteringen och vederlaget utan oskäligt dröjsmål överförs till Sverige.

Vad som skall anses utgöra oskäligt dröjsmål får liksom i 24 % avgöras från fall till fall med beaktande av samtliga omständigheter.

28 5 Den som flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat land och som vid utflyttningen är valutainlänning får inte utan riksbankens tillstånd från Sverige föra ut betalnings- medel, för annat än reseändamål, eller fondpapper. Den utflyttande får inte heller utan riksbankens tillstånd från Sverige överföra svensk eller utländsk valuta eller fondpapper. Riksbanken får vägra tillstånd till utförsel eller överföring endast om den utflyttande

1. i Sverige har skulder för skatter eller arbetsgivaravgifter,

2. är part i skatteprocess eller föremål för taxeringsrevision, dock inte om processen eller revisionen pågått längre tid än tre år, eller

3. efter utflyttningen alltjämt kan anses ha en väsentlig anknytning till Sverige. Hinder för tillstånd enligt första stycket 1 eller 2 föreligger inte. om valutainlänningen ställer betryggande säkerhet för den skatte— eller avgiftsskuld han har eller kan komma att få.

I paragrafen regleras en valutainlännings utförsel och överföring av vissa tillgångar till utlandet i samband med emigration. Sålunda stadgas att en valutainlänning som flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat land inte utan riksbankens tillstånd får föra ut betalningsmedel för annat än

reseändamål eller fondpapper till utlandet eller överföra svensk eller utländsk valuta eller fondpapper till utlandet. Riksbankens rätt att vägra tillstånd är emellertid begränsad till de fall som anges i paragrafens första stycke punkterna 1—3, nämligen om den utflyttande 1) i Sverige har skulder för skatter eller arbetsgivaravgifter, 2) är part i skatteprocess eller föremål för taxeringsrevision, dock inte om processen eller revisionen pågått längre tid än tre år eller 3) efter utflyttningen alltjämt kan anses ha väsentlig anknytning till Sverige.

Paragrafen utgör i första hand en stödbestämmelse i förhållande till de centrala förbuden i 11—20 åå och avses förhindra kringgående av dessa förbud genom ”skenemigration".

Paragrafen syftar emellertid även till att i viss begränsad utsträckning förhindra ett kringgående av skattebestämmelserna så att valuta som skulle ha ingått i valutareserven inte förs ut ur eller överförs från Sverige. De i sistnämnda avseende uppställda kraven i punkterna 1 och 2 är lätt konstaterbara och skall inte behöva föranleda en mera ingående pröv- ning.

Med skulder för skatter och arbetsgivaravgifter avses inte endast förfallna obetalda skatter och avgifter utan även sådana som debiterats men icke ännu förfallit till betalning.

En skatteprocess eller en taxeringsrevision kan i vissa fall pågå under mycket lång tid. För att den utflyttande inte skall behöva vänta orimligt länge på att få föra ut sina tillgångar har därför i punkten 2 införts en tidsbegränsning så att tillstånd till utförsel eller överföring inte får vägras om processen eller revisionen pågått längre tid än tre år.

Av paragrafens andra stycke framgår att om hinder för utförsel eller överföring föreligger enligt första stycket punkterna 1 eller 2, den utflyttande ändå skall få tillstånd till utförsel eller överföring om han ställer betryggande säkerhet för den skuld för skatter eller arbetsgivaravgifter han har eller kan komma att få.

Som säkerhet bör i första hand godtas bankgaranti. Även tex borgen, pantsäkerhet i fast egendom och företagsinteckning bör kunna godtas, om säkerheten bedöms vara betryggande.

Uttrycket "väsentlig anknytning” i punkten 3 är hämtat från skattelag— stiftningen (anvisningarna till 535 kommunalskattelagen (l928:370)) och avses ha den innebörd som där anges. Vid bedömningen huruvida väsentlig anknytning till Sverige föreligger skall således beaktas sådana omständighe- ter som att den utflyttande är svensk medborgare, den tidrymd under vilken han tidigare har haft sitt egentliga bo och hemvist i Sverige, att han inte har varaktigt bo och hemvist på viss utländsk ort, att han vistas utomlands för studier eller av hälsoskäl, att han har en bostad i Sverige inrättad för åretruntbruk. att han har familj i Sverige, att han bedriver näringsverksam- het i Sverige eller genom innehav av tillgångar som direkt eller indirekt ger honom ett väsentligt inflytande i sådan näringsverksamhet är ekonomiskt engagerad i Sverige eller att han innehar fastighet i Sverige och därmed jämförliga förhållanden.

Liksom när det gäller frågan om den utflyttande har skulder för skatter och arbetsgivaravgifter. är det riksbanken som självständigt skall pröva om väsentlig anknytning till Sverige kan antas föreligga.

29 å Envar som för egen eller annans räkning har företagit en valutatransaktion är skyldig att i den omfattning riksbanken föreskriver. lämna de uppgifter samt förete de handlingar som behövs för tillsynen av efterlevnaden av denna lag och med stöd därav meddelade föreskrifter. tillstånd och villkor (valutakontroll) samt för statistikända- mål. Underlåter någon att fullgöra denna skyldighet får riksbanken förelägga honom vite.

Såsom konstaterats i den allmänna motiveringen (kapitel 19), är ett bra fungerande kontrollsystem en förutsättning för att valutaregleringen skall bli effektiv och meningsfull. Därför har i 29—33 åå upptagits bestämmelser om kontroll i valutareglerande syfte.

En effektiv valutakontroll förutsätter till att börja med att riksbanken har vissa möjligheter att infordra uppgifter och handlingar från enskilda och företag. I 29 å har sålunda föreskrivits en skyldighet för envar som för egen eller annans räkning har företagit en valutatransaktion att i den omfattning riksbanken föreskriver lämna de uppgifter samt förete de handlingar som behövs för tillsynen av efterlevnaden av valutalagen och med stöd därav meddelade föreskrifter, tillstånd och villkor samt för statistikändamål. Denna uppgiftsskyldighet är vitessanktionerad (se vidare kapitel 19).

Riksbankens rätt att kräva in uppgifter är således begränsad till att avse personer som har företagit en valutatransaktion. Beträffande innebörden av begreppet valutatransaktion hänvisas till vad som anförts i kommentaren till 3 å. Uppgiftskrav kan emellertid inte bara riktas mot den som företagit en valutatransaktion för egen räkning utan även mot den som företagit sådana transaktioner för annans räkning, exempelvis valutabanker och fondkom— missionärer. Det bör påpekas att det förhållandet att den faktiska valutatransaktionen företagits av t ex en valutabank för någons räkning inte hindrar att denne också i paragrafens mening anses ha företagit transaktio— nen.

Paragrafen innebär t ex en skyldighet att lämna uppgifter och handlingar till styrkande av att en påstådd transaktion verkligen genomförts eller att visa vad som ligger bakom transaktionen. Exempel på handlingar som riksban- ken kan ha anledning att infordra har lämnats i den allmänna motiveringen (kapitel 19).

30 å Riksbanken äger rätt att i samband med taxeringsrevision verkställa revision i valutakontrollerande syfte.

Beslut om revision meddelas hos riksbanken av valutastyrelsen. En särskild tjänsteman skall förordnas att verkställa revisionen. Under revisionen får denne anlita biträde av sakkunnig.

Mot beslut om revision får talan inte föras.

Förevarande paragraf ger riksbanken en möjlighet till revision i valutakon- trollerande syfte. Förutom den betydelse som en sådan kontrollmöjlighet har i sig själv kan den även i viss utsträckning komplettera uppgiftsskyldigheten i 29 å. Effekten av denna uppgiftsskyldighet kan nämligen bli begränsad eftersom det inte alltid är möjligt att kontrollera riktigheten av lämnade uppgifter. En effektiv valutakontroll bör därför medge att riksbanken i viss

utsträckning får möjlighet att tillgå bokföring, protokoll och andra handling- ar av betydelse för företagna betalningstransaktioner. I detta syfte har möjligheten till revision införts. För att så långt möjligt undvika ett utvidgat ingrepp i företagens verksamhet har revisionsmöjligheten emellertid gjorts beroende av att taxeringsrevision pågår.

I paragrafen stadgas sålunda att riksbanken äger rätt att i samband med taxeringsrevision verkställa revision i valutakontrollerande syfte.

Möjligheten för riksbanken att företa revision förutsätter att banken får vetskap om pågående taxeringsrevisioner. Kommittén har därför föreslagit en ändring i 57 å taxeringslagen (1956:623) som innebär en skyldighet för länsstyrelsen att genast underrätta riksbanken när ett beslut om taxerings- revision meddelats.

Ett beslut i riksbanken om revision skall enligt 30 å andra stycket meddelas av valutastyrelsen, som dock i enlighet med bankoreglementet kan delegera beslutsfattandet till valutadirektionen eller till en enskild tjänsteman i riksbanken. I beslutet bör lämpligen anges vem eller vilka som förordnats att utföra revisionsarbetet. Av andra stycket framgår vidare att den som förordnats att verkställa revisionen får anlita biträde av sakkunnig, tex auktoriserade revisorer eller personer med motsvarande kompetens, för granskning av räkenskapshandlingar och liknande.

Liksom gäller beträffande beslut om taxeringsrevision, får enligt paragra- fens sista stycke ett beslut om revision inte överklagas.

3lå

Beträffande formerna för revisionen äger 56 å 1 mom. tredje och femte styckena, 56 å 2 mom., 56å 3 mom. första, tredje och fjärde styckena, 56å 4 mom. samt 58å taxeringslagen (1956:623) motsvarande tillämpning.

Eftersom möjligheten till revision i valutakontrollerande syfte enligt lagförslaget kommer att vara helt knuten till att taxeringsrevision pågår, har det ansetts lämpligt att beträffande formerna för revisionens genomförande utgå från vad som gäller för en taxeringsrevision. Förevarande paragraf innehåller en hänvisning till aktuella bestämmelser i taxeringslagen, vilka skall äga motsvarande tillämpning vid genomförandet av revision i valuta- kontrollerande syfte (se vidare kapitel 19).

32.5

Tullmyndighet får kontrollera att 9 å och föreskrifter som meddelats med stöd av 2 & andra stycket efterlevs. Den som kommer till eller från det svenska tullområdet skall bereda den tulltjänsteman som verkställer kontrollen tillfälle att undersöka alla utrymmen i transportmedel samt därvid svara för den transport som behövs och för uppackning och återinpackning.

I övrigt gäller för kontrollen i tillämpliga delar tullagen (1973:670) och tullstadgan (1973:671).

I paragrafen regleras tullens möjligheter till stickprovsundersökningar i valutakontrollerande syfte. Enligt första stycket har tullmyndighet befogen- het att för kontroll av efterlevnaden av 9 å och föreskrifter som meddelats med stöd av 2 å andra stycket beträffande alla som kommer till eller från det svenska tullområdet företa generell stickprovskontroll av alla utrymmen i transportmedel. Denna generella stickprovskontroll tar till skillnad från

dagens reglering inte sikte på uppgifter om valutareglerade tillgångar utan direkt på valutabestämmelsernas efterlevnad.

För att valutakontrollen vid gränsstationerna skall bli meningsfull måste det emellertid också finnas en möjlighet till en utvidgad stickprovskontroll. En sådan möjlighet har nyligen införts genom lagen (1985:10) om ändring i varusmugglingslagen (1960:418), innebärande att tulltjänsteman för att motverka brott som avses i varusmugglingslagen får undersöka handresgods, resväskor och portföljer samt handväskor och liknande som medförs av resande vid inresa till eller utresa från Sverige. P g a hänvisningen i lagförslagets 33 å blir denna utvidgade stickprovskontroll möjlig även för valutakontroll. Eftersom uttrycket ”och liknande” får anses innefatta exempelvis plånböcker har det ej ansetts nödvändigt att införa någon särskild bestämmelse i valutalagen (se vidare kapitel 19).

33 5 I fråga om kontroll av utförsel och införsel av i denna lag reglerade tillgångar gäller bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling angående förunder- sökning m m, beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.

Paragrafen, som har sin motsvarighet i dagens. reglering (14 å valutaförord- ningen) och således innehåller en hänvisning till varusmugglingslagen, innebär bl a att tullmyndigheten för kontroll av utförsel och införsel av i valutalagen reglerade tillgångar ges möjlighet till mera långtgående kontroll— åtgärder än vad som följer av 32 å. Utöver den i kommentaren till 32å nämnda lindrigare formen av kroppsvisitation som kan företas Stickprovsvis, finns enligt varusmugglingslagen möjlighet till fullständig kroppsvisitation, dvs sådan kroppsvisitation som även innefattar undersökning av någons kläder. Vidare finns enligt den lagen möjlighet till ytlig kroppsbesiktning. Innebörden av nu nämnda tvångsåtgärder och de särskilda förutsättningar som måste vara uppfyllda för att de skall få användas har närmare behandlats i den allmänna motiveringen (kapitel 19) vartill hänvisas.

Hänvisningen i förevarande paragraf innebär också att varusmugglingsla- gens bestämmelser om förundersökning m m, beslag och husrannsakan äger motsvarande tillämpning i fråga om kontroll av utförsel och införsel av valutareglerade tillgångar.

34 5 Har en åtgärd vidtagits i strid mot denna lag eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får riksbanken vid vite förelägga den som kan förfoga över den egendom som åtgärden avsåg eller det som trätt i stället för egendomen att vidta rättelse. Motsvarande gäller, om villkor som riksbanken har uppställt vid lämnande av tillstånd enligt lagen har åsidosatts.

Föreläggande enligt första stycket får riktas mot den som har förvärvat rätt till egendomen eller det som trätt i dess ställe, endast om förvärvet har skett på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller om förvärvaren vid sitt förvärv haft vetskap om eller skälig anledning till antagande att samband förelåg mellan det förvärvade och åtgärden eller åsidosättandet av villkoret.

Paragrafen, som överensstämmer med gällande rätt (13 aå valutaförord- ningen), ger riksbanken möjlighet att förelägga vite för att få till stånd rättelse av en åtgärd som vidtagits i strid mot valutalagen eller mot

föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt för att få till stånd rättelse om villkor som riksbanken uppställt i tillstånd åsidosatts. De motiv som angavs vid bestämmelsens införande äger fortfarande giltighet (jfr prop. 1975:82 s. 27 ff).

Föreläggande får enligt första stycket riktas mot den som kan förfoga över den egendom som åtgärden avsåg eller det som trätt i stället för egendomen. Enligt andra stycket kan föreläggande även riktas mot den som förvärvat rätt till egendomen under förutsättning att förvärvet skett på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller om förvärvaren vid sitt förvärv haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om sambandet mellan det förvärvade och åtgärden eller åsidosättandet av villkoret.

De upptagna familjerättsliga och successionsrättsliga fången samt gåva skyddar således inte mot vitesföreläggande, inte ens om mottagaren var i god tro. Vid onerösa fång krävs däremot för vitesföreläggande vetskap eller skälig anledning till antagande om sambandet mellan den förvärvade egendomen och åtgärden eller åsidosättandet av villkoret.

Någon föreskrift motsvarande dagens reglering, att föreläggande enligt paragrafen inte får meddelas, om egendomen, vederlag för den eller dess värde har förklarats förverkat, har inte uppställts. Detta beror på att valutaskadan oftast består även om förverkande har skett. Om exempelvis pengar har placerats på konto i utlandet består den skadliga effekten av denna transaktion även om värdet av pengarna har förklarats förverkat i

Sverige. Riksbanken bör därför vid vite kunna tvinga tillbaka pengarna till Sverige.

35 å Riksbanken skall på begäran tillhandahålla skattemyndighet uppgift rörande ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt denna lag och med stöd därav meddelade föreskrifter, om det behövs för taxeringskontroll.

I paragrafen åläggs riksbanken en skyldighet att på begäran tillhandahålla skattemyndighet uppgift rörande ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagen och med stöd därav meddelade föreskrifter om det behövs för taxeringskontroll.

Genom att bestämmelsen stadgar en skyldighet för riksbanken att lämna ut uppgifter ges utrymme för ett rutinmässigt överförande av för skattemyn- digheternas kontrollverksamhet angelägna uppgifter, exempelvis uppgifter om varu- och tjänstebetalningar. Någon diskretionär prövning eller intres- seavvägning behöver således riksbanken ej göra innan man lämnar ut dessa uppgifter. Genom denna konstruktion anpassas bestämmelsen till 14 kap. 1 å sekretesslagen enligt vilken paragraf sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Eftersom den föreslagna bestämmelsen endast avser uppgiftslämnande av visst slag och endast gäller viss myndighets rätt att motta uppgifterna, torde bestämmelsen uppfylla tillräckliga krav på konkretion för att den skall vinna beaktande vid tillämpningen av den nyss nämnda bestämmelsen i sekretesslagen (jfr prop. 1979/80:2 del A 5. 322).

I bestämmelsen föreskrivs vidare att uppgiftslämnande skall ske på begäran av skattemyndighet. Ett uppgiftslämnande på riksbankens eget initiativ innefattas således inte i bestämmelsen. Skattemyndigheten kan

emellertid på förhand begära att riksbankeni framtiden lämnar ut vissa typer av uppgifter. Riksbanken är också oförhindrad att med stöd av generalklau- sulen i sekretesslagen lämna uppgifter till skattemyndigheterna på eget initiativ.

36 å Tjänsteman i valutabank eller annan som tagit befattning med något ärende som avsesi denna lag får inte obehörigen röja vad han fått veta om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

I fall som avses i första stycket skall inte följa ansvar enligt 20 kap 3å brottsbalken.

Paragrafen, som helt motsvarar gällande rätt, reglerar frågor om tystnads- plikt.

37 5 Till böter eller fängelse i högst sex månader dömes den som uppsåtligen l. bryter mot 7—9 å, 10 å första stycket, 11—21 å, 24 å, 25 å tredje stycket, 27 å första stycket eller 28 5.

2. avger handling med oriktig uppgift och därigenom föranleder att tillstånd meddelas eller att svensk eller utländsk valuta eller fondpapper genom valutabank överförs till eller från Sverige eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning.

3. använder sig av eller medverkar som bulvan för att kringgå förbud som avses i 1.

4. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av 3 å andra stycket,

5. åsidosätter villkor som meddelats med stöd av 22 å andra stycket eller 26 å. Har gärning som avses i första stycket 2 begåtts och grov oaktsamhet, dömes till böter.

I ringa fall dömes inte till ansvar.

De överträdelser som avses med straffsanktionerna har räknats upp i fem punkter i första stycket. Första punkten avser överträdelse av direkta förbud i 7 å (olovlig valutahandel), 8 å (köp och försäljning av utländska betalnings- medel m m), 9 å (att olovligt ut- eller införa betalningsmedel eller fondpapper), 10 å första stycket (att olovligt överföra svensk eller utländsk valuta eller fondpapper på annat sätt än genom valutabank), 11 å (att olovligt göra eller motta insättning på konto i utlandet), 12 å (att olovligt förvärva utländska betalningsmedel m m), 13 å (att olovligt förvärva utländska fondpapper, utländska andelsrättigheter eller i utlandet belägen fast egendom eller byggnad samt att olovligt avyttra vissa fondpapper till valutautlänning), 14å (att olovligt förvärva valuta eller fondpapper på termin), 15 å (att olovligt förvärva varor på termin), 16 å (att olovligt ta upp eller lämna lån med viss utländsk anknytning), 17 å (att olovligt ställa borgen med viss utländsk anknytning), 18 å (olovlig leasing till eller från valutaut- länning), 19 å (att olovligt överta eller överlåta vissa fordringar med utländsk anknytning eller överta fordringar från eller överlåta fordringar till en valutautlänning), 20 å (att olovligt ingå avtal om livförsäkring med utbetal- ning i utländsk valuta), 21 å (att olovligt lämna leverantörskredit till valutautlänning eller utnyttja leverantörskredit från valutautlänning), 24 å

(att olovligen underlåta hemtagning av utomlands förvärvad vara), 25å tredje stycket (olovlig direktinvestering), 27 å första stycket (åsidosättande av föreskrift i samband med direktinvestering) samt 28 å (att olovligen överföra betalningsmedel eller fondpapper eller överföra svensk eller utländsk valuta eller fondpapper till utlandet vid emigration).

I punkten två har tagits upp sådana fall när någon avger handling med oriktiga uppgifter och därigenom föranleder att tillstånd till en valutatrans- aktion meddelas. Straffbestämmelsen omfattar även det fallet att något formellt tillstånd visserligen inte meddelats men att en handling med oriktiga uppgifter har lämnats till valutabank och föranlett att banken överfört valuta eller fondpapper till eller från Sverige. Om en valutabank genomfört en otillåten valutatransaktion utan att kunden lämnat oriktig uppgift torde som regel kunden undgå ansvar på grund av rättsvillfarelse, dvs kunden skall ha rätt att kunna förlita sig på valutabankens sakkunskap. Frågan om sanktioner mot valutabanken i sådana fall behandlas i 43 å.

I tredje punkten återfinns en motsvarighet till den nuvarande bestämmel- sen i 9 å första stycket p. 2 valutalagen. Härigenom kan den som använder sig av eller medverkar som bulvan för att kringgå lagens förbud straffas. Bestämmelsen är tillämplig exempelvis om någon vid kontoinsättning för egen räkning utomlands använder annans konto.

I fjärde punkten straffsanktioneras åsidosättande av föreskrifter som inte direkt framgår av lagen men som meddelats med stöd av 3 å andra stycket. Den föreslagna utformningen innebär att riksbankens tillämpningsföreskrif- ter enligt 2 å femte stycket inte är direkt straffsanktionerade. En överträdelse av dessa föreskrifter blir emellertid normalt indirekt straffsanktionerad eftersom överträdelsen i regel också innebär en överträdelse av den bestämmelse som tillämpningsföreskriften grundar sig på. Av regeringen med stöd av 2 å andra stycket andra meningen meddelade kontrollföreskrif- ter omfattas inte heller av valutalagens straffsanktioner. De straffbestäm- melser som behövs i anslutning till dessa föreskrifter får meddelas i valutaförordningen och kommer därför endast att avse böter.

I punkten fem slutligen återfinns straffsanktionen vid åsidosättande av villkor som ställts upp med stöd av 22 å andra stycket eller 26 å. Det är här fråga om åsidosättande av villkor om utlandsfinansiering.

Straffbestämmelsen i första stycket avser endast uppsåtliga överträdelser av lagens regler. Gärning som avses i första stycket 2 är enligt vad som anförts i den allmänna motiveringen straffbelagd även om den begåtts av grov oaktsamhet. En bestämmelse härom återfinns i andra stycket. Straffet vid oaktsamhetsbrott är enligt förslaget, liksom enligt den nuvarande valutala- gen, böter.

I tredje stycket har tagits in bestämmelsen om straffrihet i ringa fall. Med ringa fall avses främst sådana fall som gäller ett relativt obetydligt belopp och där en ansökan om tillstånd uppenbarligen skulle ha beviljats.

38 å Om brott som avses i 37 å första stycket är att anse som grovt dömes till fängelse i högst två år.

Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsett mycket betydande belopp eller eljest varit av synnerligen allvarlig art.

I denna paragraf har tagits upp en särskild straffbestämmelse för grova överträdelser av valutalagstiftningen. Straffmaximum för dessa fall är enligt förslaget, liksom för närvarande, fängelse i två år.

Till ledning för bedömningen om en viss överträdelse skall anses som grov har i andra stycket som exempel angetts att brottet rört mycket betydande belopp eller eljest varit av synnerligen allvarlig art. Bestämmelsen har utformats efter förebild av skattebrottslagen. Uttrycket ”mycket betydande belopp” antyder att beloppet avsevärt överstiger vad som brukar kvalificera förmögenhetsbrott som grovt. Även uttrycket ”synnerligen allvarlig art" har valts för att understryka att bestämmelsen skall förbehållas de allvarligaste fallen. Av betydelse för bedömningen är givetvis om överträdelsen avser ett centralt förbud i lagen, exempelvis placeringsförbudet i 13 å, eller gäller ett kontrollförbud, där tillstånd sannolikt skulle ha beviljats.

39 5 För försök till brott som avses i 37 å första stycket 1—2 eller 38 å dömes till ansvar enligt 23 kap 1 å brottsbalken.

Bestämmelsen innehåller en hänvisning till reglerna om försök i brottsbal- ken. Samtliga uppsåtliga brott är därigenom straffbara på försöksstadiet.

40 å Betalningsmedel, fordringar, fondpapper eller annan egendom som varit föremål för brott som avses i 37 å första stycket 1 eller 38—39 åå eller vederlag därför får förklaras förverkat helt eller delvis.

I stället för sådan egendom som avses i första stycket kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.

I denna paragraf återfinns regler om förverkande vid brott mot valutalag- stiftningen. Enligt motsvarande bestämmelser i den nuvarande valutalagen får betalningsmedel, fordran eller värdepapper, som varit föremål för brott, eller vederlag därför förklaras förverkat.

Den föreslagna valutalagen innehåller förbud och föreskrifter som tar sikte på inte bara förfogande över betalningsmedel, fordringar och värdepapper utan också förvärv av annan egendom, upptagande av lån, övertagande av kontrakt m m. Straffbestämmelserna gäller för alla otillåtna transaktioner. I konsekvens härmed är det nödvändigt att även förverkandereglerna får en vidsträcktare utformning än enligt gällande lag, även om betalningsmedel, fordringar och värdepapper också i fortsättningen i första hand torde komma i fråga som föremål för förverkande. I enlighet härmed föreskrivs att inte endast betalningsmedel, fordringar och fondpapper utan också annan egendom kan förverkas. Härmed avses exempelvis egendom som förvärvas i strid mot förbudet i 13 å eller valuta som förvärvas i strid mot förbudet i 14 å. Vid olovlig kontoinsättning (11 å) riktar sig förverkandet mot den fordran som uppstår hos den kontoförande banken. När ett förbud tar sikte på avyttring av egendom riktar sig förverkandet mot vederlaget. I många fall skulle ett förverkande av egendomen i sin helhet medföra en alltför ingripande åtgärd. I förverkanderegeln har därför uttryckligt angivits att förverkande får ske helt eller delvis.

Den egendom som enligt första stycket är föremål för förverkande är i allmänhet inte tillgänglig på sådant sätt att förverkandet kan riktas direkt mot

den egendomen. Enligt andra stycket kan därför i stället egendomens värde helt eller delvis förverkas. Det belopp förverkandet skall avse i sådana fall får bestämmas efter en skälighetsprövning. I många fall skulle ett fullständigt utnyttjande av förverkandemöjligheterna inte stå i rimlig proportion till de måttliga straffsatser som föreslagits vid brott mot valutalagstiftningen. Enligt en allmän princip på detta område får förverkande inte ske om det är uppenbart obilligt (jfr 36 kap 1 å brottsbalken). En avvägning måste därför göras mellan den enskildes intresse och det allmänna intresset av att valutalagstiftningens effektivitet upprätthålls.

41 å Den som inte har efterkommit vitesföreläggande som har meddelats med stöd av denna lag får inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet.

Denna paragraf innehåller en bestämmelse som avser att förhindra att såväl vite som straff utdömes för samma gärning. Motsvarande regel återfinns i 12 å första stycket i nuvarande valutalag.

42%

Utan hinder av 35 kap 1 å brottsbalken får påföljd för brott som avses i 37—38 åå ådömas, om den misstänkte har häktats eller erhållit del av åtal för brottet inom fem år från brott som avses i 37 å och inom tio år från brott som avses i 38 å.

Denna paragraf, som motsvarar 13 å i den nuvarande valutalagen, innehåller bestämmelser om förlängd preskriptionstid för valutabrott.

43å Har valutabank vid granskning av valutatransaktion uppenbart åsidosatt vad som åligger banken enligt meddelat tillstånd skall banken till statsverket erlägga särskild avgift.

Avgiften skall motsvara högst det belopp valutatransaktionen avsett, dock högst en miljon kronor.

Avgiften beslutas av riksbanken.

I denna paragraf har tagits in regler om särskild sanktionsavgift för valutabank som grovt åsidosatt sina skyldigheter vid granskning av genom- förda valutatransaktioner.

Valutabankerna har en viktig uppgift för upprätthållandet av en effektiv valutakontroll. Det ankommer på valutabankerna att på grundval av de uppgifter som kunden lämnar bedöma om en viss transaktion kräver tillstånd av riksbanken. Om kunden lämnar oriktiga uppgifter gör han sig skyldig till valutabrott enligt 37 å första stycket punkt 2. Har emellertid kunden lämnat korrekta och fullständiga uppgifter till valutabanken men banken till följd av en felbedömning genomför en transaktion som rätteligen skulle krävt tillstånd torde, som tidigare sagts, kunden undgå straffansvar på grund av rättsvillfarelse. I sådana fall bör det finnas en möjlighet att ingripa mot banken med en sanktionsavgift. Vid utformningen av en sådan avgift måste dock beaktas att tolkningen av valutalagstiftningen kan ställa stora krav på bankens personal och att beslut ofta måste fattas snabbt på lägre nivå. Sanktionsavgift bör därför inte komma i fråga annat än vid flagranta felbedömningar. Enligt förslaget förutsätts därför att banken grovt åsidosatt sina åligganden för att avgift skall utgå.

Avgiften skall enligt förslaget tillfalla staten och motsvara högst det belopp som transaktionen avsett, dock högst en miljon kronor.

Avgiften bestäms enligt andra stycket av riksbanken. Beslut härom fattas enligt 6 å andra stycket av valutastyrelsen. Enligt 44 å får valutastyrelsens beslut överklagas hos fullmäktige i riksbanken.

Riksbankens beslut om avgift enligt denna paragraf är inte exigibelt. Något praktiskt behov av en exekutionstitel torde inte heller föreligga gentemot valutabankerna. Om avgift i något fall inte skulle erläggas frivilligt får riksbanken föra talan mot banken vid allmän domstol.

44 % Valutastyrelsens beslut får överklagas hos fullmäktige i riksbanken genom besvär inom tre veckor från det klaganden fick del av beslutet.

På yrkande av minst fyra av de ledamöter eller suppleanter, som deltagit i styrelsens beslut, skall beslutet underställas fullmäktige för prövning. Yrkande härom skall framställas genast efter beslutets fattande.

Mot fullmäktiges beslut får talan inte föras.

I paragrafen regleras besvärsordningen, som liksom i dagens reglering utgörs av ett internt tvåinstanssystem inom riksbanken. Ett ärende avgörs således i valutastyrelsen som första instans och styrelsens beslut kan därefter överklagas till riksbanksfullmäktige som då slutgiltigt avgör ärendet.

Besvärstiden är, liksom i dag, tre veckor från det klaganden fick del av valutastyrelsens beslut.

Förslaget till övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den

2. Genom lagen upphävs valutalagen (1939:350)

3. Har tillstånd, som meddelats med stöd av äldre lag, inte utnyttjats vid nya lagens ikraftträdande eller har tillståndet förenats med villkor eller föreskrifter som är gällande vid nya lagens ikraftträdande, skall äldre bestämmelser tillämpas. Villkor som inte skulle kunna ha meddelats enligt den nya lagen skall dock inte längre

gälla.

4. Bestämmelserna i 27 å skall tillämpas även på direktinvesteringar som gjorts före nya lagens ikraftträdande. Därvid skall, vid tillämpning av 27 å första stycket 3, förändringar i inriktningen av den utländska rörelsens verksamhet bedömas i förhållande till den verksamhet som bedrevs i rörelsen vid lagens ikraftträdan- de.

I övergångsbestämmelsernas andra punkt fastslås att den nuvarande valutalagen upphävs. Kommittén har därvid utgått från att detta liksom den nya lagens ikraftträdande skall ske vid ett halvårsskifte eftersom valutaför- ordningen och till följd därav även riksbankens föreskrifter då automatiskt upphävs. Väljs en annan tidpunkt för lagändringen måste även valutaförord— ningen uttryckligen upphävas.

Utan särskilda övergångsbestämmelser kommer den nya lagen att vara tillämplig i fråga om handlingar som företas efter lagens ikraftträdande. Beträffande dessförinnan företagna handlingar är den äldre lagen tillämplig. Detta innebär att bestämmelser i valutaförordningen som meddelats med stöd av den äldre valutalagen skall tillämpas på äldre förhållanden. Om således en betalning gjorts före nya lagens ikraftträdande skall dess

tillåtlighet bedömas enligt äldre bestämmelser. Beträffande straff gäller bestämmelsen i 5 å lagen om införande av brottsbalken. Enligt första stycket gäller att ingen får dömas för gärning, för vilken inte var stadgat straff när den begicks. I andra stycket stadgas att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas, skall den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff, såvida det inte är fråga om gärning som under viss tid varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. Detta innebär att även straffbestämmelserna i den äldre lagen kan vara tillämpliga.

När den nya valutalagen träder i kraft kommer det att finnas tillstånd som har meddelats enligt den nuvarande regleringen och som fortfarande är aktuella, antingen p g a att det är fråga om löpande tillstånd eller på grund av att tillstånden ännu inte utnyttjats.

Eftersom förbuden i den gamla och nya regleringen avser olika förfaran- den — betalningar respektive placeringar — kommer förbuden inte att direkt motsvara varandra. Vidare får vissa tillståndskrav enligt äldre bestämmelser formen av villkor enligt den nya lagen. Detta gäller exempelvis tillstånd till återbetalning av lån vilka tillstånd enligt den nya lagen förutsätts utformas som villkor i tillstånd till upptagande av länet. Det är därför növändigt att övergångsvis reglera tillstånd som fortfarande är aktuella vid tiden för nya lagens ikraftträdande. Kommittén har därvid valt att i fråga om sådana tillstånd låta äldre bestämmelser fortsätta att gälla. I tredje punkten anges således att ifråga om tillstånd som meddelats med stöd av äldre lag och inte utnyttjats vid nya lagens ikraftträdande eller förenats med villkor eller föreskrifter som är gällande vid nya lagens ikraftträdande, äldre bestämmel- ser skall tillämpas.

Detta innebär att två olika regelsystem kommer att tillämpas parallellt så länge gamla tillstånd och därmed förenade villkor och föreskrifter är aktuella. Detta gäller även sanktionsbestämmelserna. Den gamla lagens sanktionsbestämmelser blir således tillämpliga vid åsidosättande av tillstånd, villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen och detta oavsett om överträdelsen sker före eller efter den nya lagens ikraftträdande. Detta gäller även om tillståndskrav inte föreligger enligt nya lagen. Beträffande överträdelser efter nya lagens ikraftträdande begränsas dock den upphävda lagens tillämplighet genom att det i övergångsbestämmelser- nas tredje punkt anges att sådana villkor som inte skulle kunna meddelas enligt den nya lagen skall upphöra att gälla när denna trätt i kraft.

Sistnämnda stadgande blir tillämpligt bl a på det förbud mot fondering som tidigare uppställts vid direktinvesteringar (s k Höganäsvillkor). Efter den nya lagens ikraftträdande blir åsidosättande av detta villkor således ej straffbart. För exempelvis bank eller annat finansinstitut gäller enligt 25 å fjärde stycket 2 särskilda regler som ger riksbanken mer långtgående befogenheter att uppställa villkor. När det gäller att avgöra om ett äldre villkor skulle kunna uppställas enligt den nya lagen skall detta anses ha kunnat ske vare sig villkoret enligt denna lag kan förekomma i nya tillstånd eller fått formen av en föreskrift.

På ett område har kommittén funnit det nödvändigt att föreskriva att ett framtida handlande alltid skall vara underkastat den nya lagens bestämmel- ser. Detta område utgörs av direktinvesteringar. De i lagens 27 å intagna

bestämmelserna om direktinvesteringar skall således gälla alla investeringar som omfattas av definitionen i 25 å. 27 å skall alltså reglera både direktin- vesteringar som då de företogs inte var tillståndskrävande och direktinves- teringar som företagits med tillstånd enligt äldre bestämmelser. Detta anges i fjärde punkten i övergångsbestämmelsema.

Det nu sagda innebär att den som har gjort direktinvesteringar före den nya lagens ikraftträdande — liksom den som senare gjort sådana investeringar — enligt 27 å första stycket 3 bl a blir underkastad ett krav på att inte bidra till att rörelsens verksamhet får en i huvudsak annan inriktning än vad som uppgivits i investeringsansökningen. Beträffande äldre investeringar utgör emellertid inte sistnämnda tidpunkt en lämplig utgångspunkt för en bedömning av eventuella förändringar av verksamheten. I övergångsbestäm- melserna har därför beträffande dessa investeringar angivits att det, vid tillämpning av 27 å första stycket 3, skall ske en bedömning av inriktningen av den utländska rörelsens verksamhet i förhållande till den verksamhet rörelsen bedrev vid den nya lagens ikraftträdande.

Förslaget till lag om ändring i Bankoreglementet (RFS 1975:6)

13 5 1 mom. Till ledamöter i den i 6å valutalagen (19862000) nämnda valutastyrelsen skall fullmäktige utse dels från riksbanken vice riksbankschefen, en fullmäktig eller suppleant för fullmäktig och en riksbanksdirektör, dels utanför banken fyra ledamöter, av vilka två skall representera bankväsendet och näringslivet i övrigt och två arbetstagarna. Fullmäktige skall därjämte utse suppleanter för dessa ledamö- ter.

Vice riksbankschefen är valutastyrelsens ordförande. Fullmäktige förordnar en av de övriga inom riksbanken utsedda ledamöterna att vara vice ordförande.

Valutastyrelsen är beslutför när minst fem ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal gäller den mening som ordföranden biträder.

Enligt 6å i förslaget till valutalag skall valutastyrelsen bestå av nio ledamöter, varav sju skall utses av riksbanksfullmäktige. Förevarande paragraf anger närmare hur fullmäktige skall utse dessa ledamöter. Ändringsförslaget, som har sin grund i att antalet ledamöter utökas och skall vara samma i alla valutastyrelsens ärenden, har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 18.5.

13 5 4 mom. Har på sätt föreskrivs i 44 å andra stycket valutalagen (1986z000) yrkande framställts om att av valutastyrelsen meddelat beslut skall underställas fullmäktiges prövning, skall sökanden i ärendet underrättas därom snarast och senast i samband med att han erhåller meddelande om innehållet i styrelsens beslut.

Fullmäktig eller suppleant får ej deltaga i fullmäktiges handläggning av ärende varmed han tagit befattning i valutastyrelsen.

Ändringsförslaget i förevarande bestämmelse avser endast hänvisningen till valutalagen.

Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1956:623)

57 å Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen eller tjänsteman som har erhållit uppdrag enligt 3 å andra stycket. Finner skattechefen taxeringsrevision böra verkställas i annat län, skall han framställa begäran därom hos skattechefen i det länet.

Finner taxeringsnämnd taxeringsrevision vara erforderlig, har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om taxeringsrevision.

Taxeringsrevision skall verkställas av tjänsteman, som den, som får meddela beslut om revision därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas åt annan i bokföring och taxering sakkunnig person, som därtill har godkänts av länsstyrel- sen.

Tjänsteman vid länsstyrelse eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 4å första stycket 3 förvaltningslagen (1971 :290) utföra taxeringsrevision rörande taxeringen om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 å.

När ett beslut om taxeringsrevision meddelas skall länsstyrelsen genast underrätta riksbanken om beslutet.

Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras.

Förslaget, som innebär att ett nytt stycke fem införs med en skyldighet för länsstyrelsen att underrätta riksbanken när beslut om taxeringsrevision meddelas, har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 19.2, vartill hänvisas.

Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

9 kap 5 5 Sekretess gäller hos riksbanken i ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den.

Sekretess gäller i ärenden om studiestöd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Såvitt gäller annat än studiestöd under sjukdom gäller sekretessen dock inte beslut i ärendet.

Sekretessen gäller, i annat fall än som avses i andra stycket och 8 kap 6—8 åå, i ärende om utlåning av allmänna medel för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte ansökan eller beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Ändringsförslaget innebär att sekretessen hos riksbanken i ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen blir absolut, dvs något skaderekvisit uppställs inte. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 19.4, vartill hänvisas.

21. Reservationer och särskilda yttranden

21.1. Reservation av ledamöterna Bengt R. Berg, Jan Ekman, Kurt Grönfors, Thorsten Larsson, Knut Wachtmeister och Anne Wibble

Inledning

Valutakommittén har haft som uppdrag att se över valutaregleringen och valutalagstiftningen. I direktiven anmodas kommittén att värdera betydelsen av tillämpade valutarestriktioner och bedöma i vad mån det går att undvara sådana restriktioner eller byta ut dem mot andra medel inom den ekonomiska politiken.

Kommittén har analyserat effekter av valutaregleringen; i Sverige och i andra länder. Trots detta tar kommitténs majoritet inte uttalad ställning till frågan om valutaregleringens avskaffande utan väljer att skjuta frågan på framtiden, med hänvisning till rådande obalanser i Sveriges ekonomi. Kommittén välkomnar en liberalisering av valutaregleringen; men de förslag till omedelbara liberaliseringar som läggs fram är av begränsad omfattning och förslag till skärpningar i förhållande till dagens praxis förekommer. Genomförandet av de något mer långtgående förslag till liberaliseringar som läggs fram uppskjuts i avvaktan på förbättringar i Sveriges ekonomi. Vi anser att skälen för en avveckling av valutaregleringen är starka och att den bör inledas omedelbart med mera väsentliga liberaliseringar. Vi utvecklar detta i det följande. Våra synpunkter redovisas kapitelvis. Kapitel 1—11 är huvudsakligen deskriptiva och vi behandlar dem inte i reservationen även om vi menar att beskrivningen är alltför ensidig och i mångt och mycket skriven med en reglerande myndighets perspektiv. Vi inleder med en diskussion av kapitel 12, där vi redovisar vår syn på valutaregleringen som stabiliserings- politiskt instrument och motiverar vårt ställningstagande för en avveckling av valutaregleringen.

Reservation till kapitel 12 Avveckling av valutaregleringen

Den traditionella motiveringen för valutaregleringen har varit att den anses öka den stabiliseringspolitiska självständigheten genom att motverka kapi-

talrörelser över gränserna. Vid en marknadskonform penningpolitik är syftet att minska det internationella ränteberoendet. När penningpolitiken istället arbetar genom regleringar som begränsar tillgången på kredit på den inhemska marknaden, är syftet med valutaregleringen att förhindra kredit- tillströmning från utlandet. Valutaregleringen har också setts som ett stöd för en fast växelkurs: genom att förväntningsstyrda kapitalrörelser motverkas skall riskerna minskas för att växelkursförändringar tvingas fram av marknadskrafterna. Valutaregleringens stabiliseringspolitiska fördelar har ansetts uppväga de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer därför att företag och hushåll inte tillåts låna där det är billigast resp placera där avkastningen är högst.

Motiveringar av ovan angivet slag framförs ofta schablonmässigt. En genomgripande bedömning av valutaregleringen måste emellertid ställa följande grundläggande frågor:

1. Är stabiliseringspolitisk självständighet ett önskvärt och realistiskt mål?

2. Om så är fallet, är då valutaregleringens stabiliseringspolitiska effektivitet så stor att den uppväger nackdelarna och kostnaderna?

Enligt vår bedömning har utvecklingen under efterkrigstiden på båda dessa punkter varit sådan, att slutsatsen blir att valutaregleringen bör avvecklas. Valutakommitténs majoritet delar inte denna slutsats.

Målet stabiliseringspolitisk självständighet

Med det keynesianska synsätt på stabiliseringspolitiken som var förhärskan- de på 50- och 60-talen framstod önskemålet om stabiliseringspolitisk självständighet som självklart. Stabiliseringspolitikens uppgift sågs som att balansera de störningar som uppstod i utlandet eller i den inhemska privata sektorn. Alla störningar uppfattades som oberoende av den ekonomiska politiken. Med detta synsätt följde en strävan efter så många ekonomisk- politiska medel som möjligt. Valutaregleringens roll var att förhindra eller motverka kapitalrörelser över gränserna, så att penningpolitiken kunde utformas utan hänsyn till effekterna på kapitalbalansen. Penningpolitiken skulle därigenom kunna inriktas på att främja övriga ekonomisk-politiska mål.

Under intryck av utvecklingens gång har emellertid det tidigare synsättet i allt högre grad kommit att överges i den ekonomisk-politiska debatten. Den grundläggande förutsättningen om störningarnas oberoende av den ekono- miska politiken är helt enkelt inte uppfylld. Tvärtom är det uppenbart att den ekonomiska politiken kan orsaka en rad allvarliga störningar. Detta kan ske antingen direkt genom att politiken utformas olämpligt eller indirekt genom att förväntningar om att störningar skall kompenseras med en alltför expansiv ekonomisk politik utlöser just de störningar som politiken syftar till att motverka. Som kommittén redovisar, erbjuder den svenska utvecklingen under 70-talet och början av 80-talet med bytesbalansunderskott, kompen- serande statlig upplåning, lönestörningar som hotar konkurrenskraften och devalveringar en utmärkt illustration.

I den mån störningarna sammanhänger med den ekonomiska politiken

framstår inte längre maximal stabiliseringspolitisk handlingsfrihet som önskvärd. Tvärtom är det från denna utgångspunkt en fördel om stabilise- ringspolitiken istället styrs av normer som inskränker den kortsiktiga handlingsfriheten. Detta skulle förmå företag och arbetsmarknadsorganisa— tioner att vara mer återhållsamma i pris- och lönebildningen och på så sätt automatiskt minska risken för kon junkturstörningar och därmed behovet av kortsiktig stabiliseringspolitik.

Önskvärdheten av stabiliseringspolitisk självständighet beror således på hur man bedömer riskerna för olika typer av störningar. Valutakommitténs majoritet gör bedömningen att risken för utifrån kommande störningar är större än risken för att den inhemska politiken skall utlösa störningar. Vi gör den omvända bedömningen. För att denna är riktig talar såväl de svenska 70-talserfarenheterna som den under de senaste åren tydliga tendensen till en permanent högre inflation i Sverige än i utlandet.

Med vår bedömning framstår fria kapitalrörelser därförsom önskvärda från stabiliseringspolitisk synpunkt. En stabiliseringspolitik som tillåter inhemska inflationsstörningar blir inte längre möjlig om följden snabbt blir kapitalut- flöden som hotar valutareserven. Såväl penning- som finanspolitiken åläggs därigenom större disciplin och fundamentala obalanser behöver därför inte uppkomma. Avsikten är således att valutaflödena skall fungera som en tidig och tydlig signal om behovet av politikomläggningar.

När det gäller den statliga utlandsupplåningen för valutakomittén resone- mang av precis detta slag. Man gör det emellertid inte i fråga om valutaregleringen trots att inställningen här bör styras av samma övervägan- den. Valutakommitténs argumentation är här inkonsekvent och majoriteten drar inte de slutsatser som den egna analysen leder fram till.

Valutaregleringens effektivitet

Även om man, som valutakommitténs majoritet, gör bedömningen att de stabiliseringspolitiska fördelarna med penningpolitisk självständighet över- stiger nackdelarna, följer inte härav att en valutareglering är önskvärd. Det gäller i detta fall också att ta ställning till hur effektivt valutaregleringen avskärmar de inhemska kredit- och kapitalmarknaderna från utlandet och om eventuella vinster härav uppväger kostnaderna för administrationen av regleringen och välfärdsförlusterna för hushåll och företag som inte tillåts placera resp låna medel där det är mest fördelaktigt.

Det är uppenbart att valutaregleringens effektivitet successivt har minskat över tiden. Detta konstateras också av kommittén, som pekar på en rad skäl: den växande utrikeshandeln och den i anslutning till denna allt större handelskreditgivningen som är oreglerad, liberaliseringen av kommersiella krediter i enlighet med internationella åtaganden, de internationella koncernernas växande betydelse och deras finansförvaltningars ökade effektivitet samt den potential för utflöden som skapats genom den privata finansiella upplåningen utomlands under framför allt 70-talet.

Vi vet med säkerhet att valutaregleringen genom att förhindra vissa typer av kapitaltransaktioner reducerar såväl svenska placeringar i utlandet som utländska placeringar i Sverige. Vi har däremot ofullständig kunskap om nettoeffekten på den privata sektorns utländska fordringar även om

regleringen begränsar de kapitaltransaktioner som kan komma till stånd vid förändringar i räntedifferensen mellan Sverige och utlandet. Vad gäller de stabiliseringspolitiska effekterna är emellertid den relevanta frågan om de kapitalrörelser som ändå kan äga rum är tillräckligt stora för att omöjliggöra räntevariationer i förhållande till utlandet. Kommitténs argumentation på denna punkt är oklar. Man hänvisar till några studier av den svenska kreditmarknaden som visar på en viss grad av penningpolitisk självständig- het. Dessa studier saknar emellertid relevans för dagens situation, eftersom de i huvudsak baserar sig på erfarenheterna från 60- och 70-talen då valutaregleringen var bindande på ett helt annat sätt. Vi vet att samvaria- tionerna mellan de korta räntorna i Sverige och utomlands blivit betydligt kraftigare under 80-talet, vilket också redovisas av kommittén i analysen av ränteparitet på den svenska terminsmarknaden i kapitel 17. Detta ökade ränteberoende är naturligt: de tidigare berörda förhållanden, som minskat regleringens effektivitet, kan väntas få full verkan först efter viss tid. Dessutom har en förändring av normalt handelsbruk i fråga om företagens kommersiella krediter ägt rum. Till detta kommer att framväxten av en mer effektiv inhemsk penningmarknad allmänt ökat placerarnas känslighet för avkastningsskillnader mellan olika alternativ.

Dessa överväganden jämte erfarenheterna från senare år av kraftiga kapitalrörelser vid förväntningar om växelkursvariationer eller räntediffe- renser i förhållande till utlandet talar emot att valutaregleringen medför någon mer betydande penningpolitisk självständighet.

Slutligen framhåller kommittén också att valutaregleringen ökar möjlig- heterna att föra en kreditransoneringspolitik genom att minska möjligheter- na till upplåning utomlands. Enligt vår uppfattning är detta inte någon extra fördel med en valutareglering. Tvärtom bör det betraktas som en stor nackdel att man underlättar en icke marknadskonform politik som syftar till att ersätta marknadens fördelningsfunktion med administrativa beslut.

Vår slutsats är att valutaregleringens stabiliseringspolitiska effektivitet är så låg, att en fortsatt reglering inte är motiverad oavsett om penningpolitisk självständighet eftersträvas eller ej. I viss mån har naturligtvis den minskade effektiviteten också reducerat regleringens samhällsekonomiska kostnader. Någon exakt bedömning av dessa kan inte göras eftersom kommittén endast ägnat mindre utrymme åt dem. Men det är uppenbart att betydande kostnader kvarstår. Dessa beror på att olika slag av såväl svenska placeringar i utlandet som utländska placeringar i Sverige som är samhällsekonomiskt fördelaktiga hindras. Till detta kommer de fasta kostnader som ett regleringsmaskineri med nödvändighet innebär oberoende av regleringens exakta utformning och omfattning.

Övergångsproblem

Överväganden om såväl önskvärdheten av penningpolitisk självständighet som valutaregleringens effektivitet leder således enligt vår bedömning till slutsatsen att valutaregleringen bör avvecklas. Vid en avveckling är det emellertid nödvändigt att analysera i vilken takt en sådan bör ske och vilka övergångsproblem som kan uppstå.

Kommitténs majoritet argumenterar för att en avveckling skulle vara särskilt olämplig i nuvarande situation. Man betonar den likvidisering av

ekonomin som förorsakats av budgetunderskotten och framhåller riskerna för att detta skall leda till kapitalutflöden som hotar valutakursen och/eller tvingar fram en kraftig skärpning av penningpolitiken. Samtidigt framhålls risken för att motverkande kapitalinflöden skall omöjliggöra en tillräckligt stram penningpolitik. Kommitténs resonemang är här motsägelsefullt. Samtidiga nettoinflöden och nettoutflöden kan uppenbarligen inte äga rum. Dessa motsägelser speglar svårigheterna att bedöma valutaflödenas riktning under en obalanssituation av nuvarande slag. Å ena sidan leder stora bytesbalansunderskott lätt till devalveringsförväntningar och därmed till valutautflöden. Å andra sidan pekar internationella erfarenheter på att obligationsfinansierade budgetunderskott leder till räntehöjningar och kapitalinflöden — kommittén anför Danmark som exempel; USA är ett annat. Kommittén använder emellertid denna osäkerhet för att förstora riskerna med en avveckling av valutaregleringen i nuvarande läge. En rimligare slutsats är att det finns krafter som verkar i olika riktningar och att mer betydande valutaflöden därför inte behöver uppkomma i någon riktning.

Kommittén diskuterar också den stockanpassning som kan uppkomma vid en avveckling av valutaregleringen, därför att tidigare förhindrade placering- ar då blir möjliga. Under en sådan anpassningsperiod kommer stora bruttoflöden i båda riktningar att äga rum. Detta är också syftet, eftersom det är härigenom som de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna uppkom- mer. Det är emellertid svårt att bedöma om det blir ett nettoinflöde eller nettoutflöde. Kommittén argumenterar här för att de senaste årens finansiella upplåning utomlands i viss mån tillgodosett omvärldens intresse av placeringar i Sverige, och att det därför skulle finnas ett större uppdämt behov av svenska placeringar utomlands. Mot detta bör enligt vår mening ställas att en ytterligare avreglering av portföljinvesteringar i Sverige skulle ge utländska placerare nya placeringsmöjligheter, vilket kan skapa betydan- de inflöden.

Om betydande utflöden skulle komma till stånd, finns emellertid möjligheten att kompensera detta med långsammare återbetalning av statens utländska upplåning eventuellt i förening med ny statlig upplåning utom- lands. Upplåning i detta syfte har en helt annan karaktär än den upplåning som bedrivits under senare år för att täcka underskotten i bytesbalansen. Den förra innebär endast en omfördelning av landets fordringar på utlandet mellan staten och den privata sektorn men inte någon förändring av landets nettoposition gentemot utlandet. Den är dessutom av engångskaraktär.

Majoriteten hävdar att en liberalisering av valutaregleringen bör ske successivt, enbart i den utsträckning som den ekonomiska utvecklingen tillåter, och vill i nuläget inte heller ta ställning till en framtida definitiv avveckling av regleringen. Vi menar att två krav bör uppfyllas för att övergångsproblem i möjligaste mån skall undvikas. Även vid den stegvisa avveckling som vi förordar måste det göras klart att en avveckling är permanent. Detta krav framhålls i bilaga 3 som en viktig lärdom av den brittiska valutaregleringens avveckling. Annars kan förväntningar om att regleringen skall återinföras utlösa onödiga valutaflöden. Från den utgångs- punkten är det olämpligt att vid en stegvis avreglering göra nya steg beroende av tidigare led. Vidare bör en avveckling genomföras som en del av en större

omorientering mot en mer disciplinerad ekonomisk politik. Detta minskar riskerna för att själva avregleringen skall skapa destabiliserande förväntning- ar. Samtidigt innebär en avveckling av valutaregleringen i enlighet med tidigare resonemang en tydlig signal om att den ekonomiska politiken varaktigt måste läggas om, vilket ökar trovärdigheten av omläggningen och stärker förtroendet för den svenska kronan.

Avslutande synpunkter

Avslutningsvis vill vi påpeka att utredningen om valutaregleringen kan ses som ett typexempel på svårigheterna att avveckla en reglering som en gång införts. Analysen koncentreras nästan helt på riskerna vid en avveckling. Däremot försummas de nackdelar som regleringen kontinuerligt ger upphov till. Bevisbördan läggs på dem som vill avveckla regleringen. I den mån principiell enighet kan nås om avveckling, finner man alltid att denna bör genomförasi framtiden på grund av de speciella faktorer som råder i nuläget. Argumenten mot en avveckling kommer framför allt att spegla konservatis- men hos den byråkrati som administrerar regleringen och dess osäkerhet inför att behöva överge ett invant system. Denna konservatism finner en god jordmån hos många politiker som för säkerhets skull gärna vill ha så många ekonomisk-politiska medel som möjligt till hands.

Vi kan emellertid inte finna annat än att övervägande skäl talar för en avveckling av valutaregleringen. Den kom till stånd i en helt annan situation än dagens, då maximal stabiliseringspolitisk självständighet framstod som önskvärd och den effektivt kunde bidra till att avskärma de svenska kredit- och kapitalmarknaderna från de utländska. Idag är förhållandena helt annorlunda. Det är då naturligt att ta konsekvenserna av detta och avveckla regleringen.

Reservation till kapitel 13

I kapitel 13 redovisas minoritetens ståndpunkter avseende valutareglering- ens framtida tillämpning på vissa huvudområden parallellt med majoritetens ståndpunkter. De synpunkter som där framförs som minoritetens represen- terar våra reservationer avseende kapitel 13. Våra ställningstaganden i kapitel 13 är endast kortfattat motiverade och bör ses mot bakgrund av reservationstexten till kapitel 12. En del av dessa spörsmål tas upp till mer detaljerad diskussion i reservationstexten för resp kapitel. I reservationerna till följande kapitel behandlas huvudsakligen kommitténs förslag, och vissa företeelser som kommittén tagit aktiv ställning emot. Däremot är reserva- tionen till de följande kapitlen givetvis inte en fullständig redogörelse för de liberaliseringari förhållande till dagens praxis som minoriteten anser möjliga och önskvärda vid en avveckling av regleringen, även om de mest angelägna liberaliseringarna omnämns.

Reservation till kapitel 14

Förräntning av medel på valutakonto, 14.3

Valutakommitténs majoritet föreslår en skärpning av reglerna för förränt- ning av medel på valutakonto; nuvarande gräns på högst 60 dagars förräntning sänks till 30 dagar. Motiveringen sägs vara att man vill reducera kontonas karaktär av portföljplaceringar.

Vi är starkt kritiska till detta förslag. Systemet med 60 dagars förräntning infördes av riksbanken i slutet av 1981. Några negativa effekter av systemet har inte framkommit i kommittén. Det kan knappast vara kommitténs uppgift att lämna detaljerade anvisningar av detta slag. Förslaget förefaller så mycket mer besynnerligt mot bakgrund av den allmänt positiva inställning till liberaliseringar som kommitténs majoritet säger sig omfatta.

Vi menar att förräntning på valutakonto, liksom andra portföljinveste- ringar, bör liberaliseras. Ett första steg mot detta är att förlänga eller slopa tidsgränsen för förräntning av medel på valutakonto. Med de övriga regler som gäller (förbud mot förvärv av medel för insättning) torde detta inte innebära en särskilt dramatisk förändring. På sikt bör även övriga regler slopas.

Räntebärande kronkonto för valutautlänningar, 14.3 samt kronlån från utlandet, 14.5

Se reservationstext i anslutning till kapitel 17

Förvärv av fondpapper i kurssäkringssyfte, 14.5

Kommitténs majoritet förordar att svenska företag i ett något mer balanserat läge efter ansökan i varje särskilt fall ges möjlighet att förvärva utländska obligationer i kurssäkringssyfte. Vi är naturligtvis positiva till denna liberalisering som ger företagen bättre möjlighet till kurssäkring på långa perioder. Vi menar dock att detta första steg icke bör vänta utan genomföras snarast möjligt och att man i ett senare skede bör utvidga dessa möjligheter till ett generellt tillstånd.

Förvärv av utländska aktier, 14.5

Möjligheter att förvärva utländska aktier anser vi vara den mest angelägna liberaliseringen avseende utgående portföljinvesteringar. Detta stämmer överens med majoritetens bedömning och dess förslag till liberalare tillståndsgivning i nuläget och ett framtida generellt tillstånd. Vi föreslår därutöver en omedelbar liberalisering för privatpersoner som vi menar bör medges tillstånd att förvärva utländska aktier för en summa av högst en miljon kronor per familj, en beloppsgräns som i ett senare skede bör avvecklas.

Finansiella lån från utlandet, 14.9 samt handels- krediter, 14.14

Den för svenska företag mest angelägna liberaliseringen av valutaregleringen avser villkoren för finansiella lån i utlandet: upplåningskravet vid direktin— vesteringar, förbud mot förtida återbetalning, begränsad rätt till terminssäk- ring och löptidsrestriktioner. Detta har beaktats i kommitténs förslag som omfattar rätt till förtidsinlösen av utlandslån för mindre företag med lån motsvarande ett ursprungligt belopp av 1 miljon kronor och en begränsning av upplåningskravet vid direktinvesteringar som successivt helt bör avveck— las.

Vi menar att all utlandsfinansiering skall vara frivillig och villkorslös. På så vis torde man uppnå den bästa långfristiga stabiliteten i upplåningen och den lägsta samhällsekonomiska kostnaden. Vi anser att upplåningskravet ome- delbart bör avskaffas, inte minst med hänsyn till att det förutsätter en s k derogation till OECD*s kapitalliberaliseringsstadga som är avsedd att tillämpas för tillfälliga bytesbalansunderskott, en omständighet som Sverige kontinuerligt åberopat sedan 1969.

Dessutom anser vi att gränsen för förtidsinlösen är för lågt satt och bör omfatta även större företag samt successivt avvecklas. I takt med detta bör även reglerna för terminssäkring lättas och löptidsrestriktionerna avvecklas. Detta får konsekvenser även för regleringen av handelskrediter, vilket vi menar är en klar fördel. Idag har de företag som har direkt export/import en ekonomisk fördel i form av utlandsupplåning med speciellt förmånliga villkor. En avveckling av reglerna för finansiella krediter tar bort denna orättvisa och den omotiverade skillnaden mellan finansiella och kommer- siella krediter. De regler som gäller för kommersiella krediter kommer vid en avveckling av reglerna för finansiella krediter att inte längre fylla någon funktion.

Reservation till kapitel 15

För närvarande avser riksbankens prövning betalningar och andra enligt valutaförordningen reglerade transaktioner. Valutakommitténs föreslagna transaktionsförbud innefattar i och för sig de idag reglerade transaktionerna men är vidsträcktare genom att själva direktinvesteringen förbjuds och får genomföras först efter tillstånd. Härigenom läggs under kontroll transaktio- ner som på annat sätt än en betalning (t. ex. genom insats av en patenträtt i ett företag utomlands) åstadkommer det önskade slutresultatet.

Den föreslagna definitionen av direktinvestering är mycket omfattande: den bygger på ett antagande om syftet med så olikartade transaktioner som förvärv av andelsrätter och tillskott i en rörelse. Det blir svårt att bedöma i vad mån överföring av teknologi, ledningsfunktioner, ”know how” och liknande är att hänföra till tillskott till en rörelse. Gränsdragningen blir i många fall svår mellan å ena sidan portfölj— och direktinvesteringar, som båda blir tillståndskrävande, och å andra sidan affärstransaktioner, som i rådande system faller utanför regleringen eller hänförs till löpande betal- ningar som varken för närvarande eller i det nya systemet förutsätter tillstånd.

Det är svårt att bedöma vidden av den ökade förbudsbeläggning som förslaget otvivelaktigt innebär. Ökningen och osäkerheten i bedömningarna är allvarliga, eftersom överträdelse av bestämmelserna blir straffbar. Från både företagsadministrativ synpunkt och rättssäkerhetssynpunkt är därför de föreslagna ändringarna olyckliga. En så omfattande förbudsbeläggning strider mot liberaliseringsåtagandena enligt OECD's kapitalliberaliserings- stadga eftersom medlemsstaterna enligt art 1 e) skall undvika att införa nya restriktioner för kapitalrörelser och att göra existerande restriktioner mer restriktiva. Det kan också ifrågasättas om utvidgningen av förbudsområdet är förenlig med andra svenska internationella åtaganden på handelns område.

De nya. straffsanktionerade bestämmelser, som föreslås ersätta de nuvarande s. k. Höganäsvillkoren, beskrivs som lättnader i gällande reglering. Visserligen försvinner fonderingsförbudet. Detta har dock knap- past i praktiken föranlett några svårigheter för de berörda företagen, eftersom efterlevnaden har ombesörjts genom överläggningar i enskilda fall mellan företaget och riksbanken. Fonderingsförbudet ersätts emellertid av en särbestämmelse om förbud mot kedjebolagsbildning, innebärande riksbankskontroll av koncernstrukturen.

Ytterligare skärpningar ligger däri att upplåning i den utländska rörelsen omfattas samt att de nuvarande liberala särbestämmelserna för nordiska företag och företag i u-länder utgår. Härtill kommer att de föreslagna kontrollbestämmelserna skall gälla oavsett när etableringen ägt rum, vilket innebär retroaktiva effekter. Ett exempel på innebörden av bestämmelserna är att insats av en patenträtt från ett svenskägt bolag i USA till ett kanadensiskt företag kan innebära en förbjuden handling. Även om det svenskägda USA-bolaget saknar eller har en obetydlig ägarandel i det kanadensiska bolaget kan ett normalt långsiktigt affärsavtal som inrymmer en materiell eller immateriell insats, produktions- och marknadsservice vara åtalbar om den genomförs utan riksbankens tillstånd. Ett sådant tillskott från USA-bolaget kan ju ”antagas leda till en varaktig anknytning till rörelsen” i det kanadensiska bolaget.

Svårigheterna måste bli stora för de svenska företagen att hålla reda på alla tillfällen då risk kan föreligga för överträdelse av dessa oklara bestämmelser. I utländska dotterbolag kan förutses förekomma åtskilliga ärenden som ej innefattar valutatransaktioner med Sverige och där beslutsfattarna kommer att vara fullständigt okunniga om att de överträder de svenska bestämmel- serna.

De föreslagna förbuden gällande rörelse i utlandet kan hävdas stå i strid mot folkrätten och Sveriges internationella åtaganden. Deras tillämpning innebär svensk extraterritoriell myndighetsutövning. Vid bedömningen av om Sverige genom valutalagen inkräktar på annan stats folkrättsligt skyddade intresse är det betydelselöst om den extraterritoriella myndighets- utövningen sker genom att Sverige utnyttjar sin jurisdiktion över den valutainlänning som gjort investeringen. Enligt folkrätten anses det inte tillåtet att använda en sådan metod för att tvinga på annan stat sin ekonomiska politik.

Valutakommittén säger visserligen att valutainlänning inte kan tvingas begå lagbrott utomlands, men det är inte tillräckligt för att undanröja

förslagets folkrättsstridighet. Regler om hur staterna skall agera då de utsätter företag för motstridiga krav har utgivits av OECD år 1984. Av dessa regler följer att Sverige vid eventuell lagkollision måste tillämpa grundprin- cipen enligt folkrätten att inte tvinga de egna rättssubjekten, när dessa lyder under främmande stats territorialhöghet, till handlingar som är oförenliga med utländska rättssystem. I varje sådan situation får den svenska lagen vika. Beträffande intressekonflikter som ej innebär lagkollision anmodas länderna enligt OECD-reglerna bl. a. att visa återhållsamhet och att beakta andra medlemsstaters suveränitet och legitima ekonomiska intressen då de överväger ny lagstiftning eller tillämpar existerande lagstiftning på ett sätt som kan leda till att motstridiga krav läggs på företagen (jfr näringsutskottets yttrande NU 1984/85:3y om förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia (prop 1984/85:56 sid 6).

Kommittéförslaget strider mot OECD-reglerna. Det saknar den anbefall- da återhållsamheten. Sverige gör genom lagförslaget anspråk på att få styra investeringsverksamheten och affärsinriktningen i företag som lyder under annan stats suveränitet utan att några folkrättsligt legitima intressen såsom Sveriges valutaställning gentemot utlandet föreligger.

Reservation till kapitel 16

Sanktionsavgifter för valutabanker, 16.2

Valutakommitténs förslag angående valutabanker omfattar en skärpning av regleringen i form av ett sanktionsavgiftssystem (avsnitt 16.2, lagförslaget 43 å). Vi avstyrker detta förslag, och yrkar att 43 å i lagförslaget utgår, med följande motivering.

På grundval av prop 1981/82:142 har riksdagen fastställt riktlinjer för användning av sanktionsavgifter. Dessa innebär bl. a. att sanktionsavgifter får förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap (prop sid 24).

Valutabanks prövning av om en av kund begärd transaktion står i överensstämmelse med valutaregleringen är myndighetsutövnin g, som enligt 11 kap 6 å regeringsformen överlämnats till banken. Även ett av banktjän- stemannen fattat oriktigt bifallande beslut — som alltså innebär att kunden mot reglerna tillåts genomföra transaktionen — utgör myndighetsutövning (se den gängse kommentaren till Brottsbalken, Beckman m. fl. sid 368 y). Banktjänstemannen kan alltså göra sig skyldig till myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning enligt 20 kap 1 å brottsbalken. Han står också under justitieombudsmännens tillsyn såvitt avser den myndighetsutövning i banken som valutaregleringens tillämpning innebär (2 å första st 3, lagen med instruktion för justitieombudsmännen).

Mot denna bakgrund kan ställas i tvivelsmål huruvida banken, genom sina anställda, har att iaktta valutaregleringen i sin egenskap av näringsutövare eller i sin egenskap av myndighetsutövande organ.

När riksbankens egna tjänstemän fullgör motsvarande myndighetsutöv-

ning, är de underkastade nyssnämnda straffbestämmelser och JO-tillsyn. Någon sanktionsavgift vid begånget fel kan därvid självfallet inte bli aktuell. Det kan inte med fog hävdas att de privata bankerna såsom banktjänste- männens arbetsgivare skulle behöva utsättas för sanktioner, som inte finns för riksbankstjänstemännens arbetsgivare, i syfte att garantera tillräcklig utbildning, skicklighet och omdöme i denna myndighetsutövning.

Det bör också påpekas att valutabankernas valutaprövning inte är ett slags favör som statsmakten beviljar dem; arrangemanget är till fördel för båda parterna, för staten bl. a. därför att valutahandeln och valutaregleringen i praktiken inte skulle kunna fungera utan valutabankernas medverkan.

Ett huvudsyfte med sanktionsavgift är enligt prop 1981/82:142 (sid 37) att ”eliminera det intresse av att skaffa sig obehöriga vinster som kan ligga bakom regelöverträdelser av olika slag". Sanktionsavgifter skall därför användas (sid 24) ”i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det enskilda fallet".

Att valutabankernas regelöverträdelser hittills på detta område — utan sanktionsavgifter — skulle vara ”frekventa” ärinte belagt. I själva verket har rådande banketik, straffansvaret, banktjänstemännens förhållande till arbetsgivaren-bankledningen samt, i sista hand, bankens risk att vid frekventa grova fel av de anställda bli föremål för inskränkningar i valutabanksegenskapen sammantaget tillräckligt återhållande effekt.

Som ovan nämnts har sanktionsavgifter till syfte att eliminera näringsid- kares intresse av att skaffa sig obehöriga vinster genom att åsidosätta reglerna. Avgiften förutsättes i sådant syfte utformas mer eller mindre schablonmässigt, så att den motsvarar ”den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse” (prop sid 24).

Enligt lagutkastet skall avgiften motsvara högst det belopp valutatransak- tionen avsett, dock högst en miljon kronor. Den obehöriga vinst för banken som skulle uppkomma genom uppsåtligt eller grovt vårdslöst medgivande till en otillåten valutatransaktion torde regelmässigt utgöras av bankens nettointäkt för själva förmedlingsarbetet samt, i vissa fall, fördelen av att under någon eller några dagar disponera transaktionsbeloppet med däri liggande möjlighet till räntemarginal (float). Förmedlingskostnad och förmedlingsintäkt saknar i regel samband med transaktionsbeloppets stor- lek. Floaten utgör endast en bråkdel av detta. Det är således orimligt att som huvudregel föreskriva att avgiften skall motsvara det belopp valutatransak- tionen avsett, även om beloppet begränsas till högst en miljon kronor.

Slutsatsen blir att sanktionsavgiften är systematiskt felaktig, obehövlig, samt strider mot riksdagens fastställda riktlinjer för användning av sank- tionsavgifter.Skulle den ändå införas, måste den anknytas till obehörig vinst, inte till transaktionsbeloppet.

Limiter för vissa krediter i utländsk valuta, 16.4

I valutakommitténs förslag ingår vissa lättnader avseende svenska valuta- bankers möjligheter att lämna krediter i utländsk valuta till valutautlänning- ar. Kommittén föreslår att valutabankerna av riksbanken erhåller särskilda

limiter för sådana krediter. Storleken på dessa limiter diskuteras över huvudtaget inte. Som kommittén konstaterar (avsnitt 16.4) påverkar dessa krediter inte nettoflödet av valutor till eller från Sverige. Vi anser därför att sådana lättnader kan tillåtas generellt, utan speciella limiter. Valutabanker- nas riskexponering för sådana krediter bör bedömas sammantaget med övriga krediter och kan inordnas under de allmänt formulerade paragraferna om bankernas risktagande i valutahandelstillståndet som idag utgör grunden för övervakningen av bankernas riskexponering i samband med övriga fordringar på valutautlänningar.

Finansiering av bankers direktinvesteringar, 16.5.1

Vid direktinvesteringari utlandet gäller för närvarande att riksbanken kräver evig utlandsfinansiering av bankernas direktinvesteringar. I kommitténs förslag i kap 13 och 14 ingår att krav på finansiering av direktinvesteringar mildras. Vi förutsätter att detta förslag gäller även för banker och anser att upplåningskravet för banker liksom för övriga bör avskaffas. Frivillig och villkorslös utlandsfinansiering av direktinvesteringar bör medges även för banker, utan att nettoinnehavet av valutor enligt valutahandelstillståndet påverkas.

Reservation till kapitel 17 Terminssäkring av finansiella krediter

Vi välkomnar kommitténs förslag till liberaliseringar av regler för termins— marknaden. Dessa liberaliseringar har redan genomförts av riksbanken i form av ändrade föreskrifter. En av bankerna och näringslivet länge efterfrågad reform som däremot avvisas av kommittén är utökade möjlig- heter till terminssäkring av finansiella krediter. Vi anser att detta är en mycket angelägen reform som skulle förbättra marknaden avseende långa terminer och ge näringslivet utökade möjligheter till en flexibel utlandsfi- nansiering i konsekvens med de övriga liberaliseringar som vi förespråkar avseende utlandsfinansiering (se t. ex. reservationstext i anslutning till

kapitel 13 och 14).

Annullering av terminsaffärer

En annan, mindre uppmärksammad reglering avseende terminsmarknaden, är reglerna för annullering av terminsaffärer. En ingången terminsaffär får annulleras endast om den bakomliggande affären inte blir av och därvid får eventuell uppkommen vinst ej gottskrivas kunden utan tillfaller banken. Eventuell förlust betalas däremot av kunden. Regeln motiveras med att man vill förhindra ”spekulation” samt att möjlighet till annullering kan ge upphov till valutaflöden. Vi menar att möjligheter att annullera en terminsaffär är en förutsättning för rationell valutahantering i en tid med oförutsägbara valutafluktuationer och att ”spekulation” i den meningen att man försöker upnå bästa möjliga resultat på sina valutaaffärer är oundviklig för varje

företag som har valutarisk i sin rörelse eller finansiering. Den valfrihet som finns att gå in i en terminsaffär bör motsvaras av en valfrihet att gå ur affären för att realisera sina vinster eller förluster och därvid kunna tillgodogöra sig dessa.

K ronupplåning i utlandet

I kapitlet 17 berörs regler för upplåning i svenska kronor. Liberaliseringar på detta område avvisas i princip, även om de ändrade reglerna för avistaaffärer på kortare tid än två bankdagar innebär en uppmjukning på detta område. I den avveckling av valutaregleringen som vi förespråkar ingår utökade möjligheter till ingående portföljinvesteringar i Sverige, så att valutautlän- ningar medges att förvärva svenska obligationer och andra värdepapper förutom börsnoterade aktier. Ett naturligt komplement till detta är ändrade regler för kronupplåning i utlandet som kan ta sig uttryck i att bankernas avistalimiter avskaffas och att tidsbundna räntebärande externa kronkonton tillåts.

Valutaoptioner

Marknaden för valutaoptioner har ännu inte kommit igång i Sverige och regleringen av optionerna är inte fastställd. Bankerna har pekat på vissa för Sverige speciella förhållanden i riksbankens hittillsvarande inställning som de bedömer försvårar introduktionen av detta nya instrument. För att göra en optionsaffär krävs speciellt tillstånd. Under vilka omständigheter sådant tillstånd erhålles är inte specificerat, men hitintills förefaller riksbanken ha utfärdat tillstånd företrädesvis för offertsituationer. Vi anser det önskvärt att ett generellt tillstånd för optionsaffärer utfärdas snarast möjligt.

Som omnämns i kapitel 17 får köparen av en option inte tillgodogöra sig en eventuell vinst på optionen om den underliggande affären inte blir av. Detta är helt unikt för Sverige och gör att de prissättningsmodeller som existerar för optioner inte är tillämpliga. Sådana modeller bygger på att köparen av en option har möjlighet att utnyttja optionen när det är lönsamt. Vi menar att de svenska företagen bör ha samma möjligheter och fördelar som sina utländska konkurrenter vid optionsaffärer och föreslår att denna inskränkning i nyttjanderätten för valutaoptioner slopas.

Reservation till kapitel 18

Valutastyrelsens sammansättning, 18.5

Det av kommittén använda uttryckssättet att ”det allmänna bör ha majoritet” i valutastyrelsen synes bygga på en uppfattning att vissa ledamöter skulle vara företrädare för andra intressen än dem som ligger till grund för riksdagens beslut att valutareglering skall råda och tillämpas. Alla ledamöter åligger — såsom en skyldighet vid myndighetsutövningen i valutastyrelsen — att tillämpa valutaförfattningarna och dess av riksdagen bestämda syften. Ledamöterna bör utses bland personer som har insikt om att det förhåller sig

så. Därför är det oegentligt att tala om majoritetsintressen eller särintressen. En helt annan sak är att sakkunniga personer kan ha skilda uppfattningar i frågan om de valutavårdande effekterna av en viss åtgärd, ett visst förbud, väger tyngre än exempelvis de exportfrämjande effekterna.

Av det anförda följer att valutastyrelsen bör sammansättas av sakkunniga personer med kännedom om de ekonomiska och rättsliga angelägenheter som berörs av valutareglering. Den nuvarande ordningen med sju ledamöter uppfyller i stort sett detta krav.

Den under senare år tillkomna utvidgningen med ytterligare fyra ledamöter, av vilka två skall representera arbetstagarna, har tillkommit för prövningen av industri- och sysselsättningspolitiska strävanden i ärenden rörande direkta investeringar i utlandet. Hänsyn av nämnda slag får enligt gällande lag, och förslaget, föranleda avslag på ansökan om direktinvestering endast om denna skulle åsamka Sveriges intressen utomordentlig skada. Något sådant avslag har inte förekommit sedan bestämmelsens tillkomst. Prövningen av utomordentlig skada är mycket enkel med hänsyn till bestämmelsens avsedda synnerligen restriktiva karaktär. Erfarenheten visar att en utvidgning av valutastyrelsen med fyra ledamöter för detta ändamål är helt meningslös och motverkar strävandena att genom små beslutsorgan öka arbetseffektiviteten.

Något skäl för att bland alla organisationer just löntagarorganisationerna LO och TCO skall vara representerade i en ny, enhetlig valutastyrelse synes inte ha framlagts. Med hänsyn bl. a. till vad som nyss sagts om direktinves- teringarna är det svårt att se hur valutareglering kan vara en facklig angelägenhet. Inte heller synes de fackliga organisationerna ha särskild sakkunskap eller erfarenheter att tillföra prövningen av valutaärenden. Det synes alltså vara tillräckligt med vice riksbankschefen som ordförande, två ledamöter utsedda av riksbanksfullmäktige, en utsedd av regeringen och en av bankerna samt två eller en av näringslivet i övrigt. Sex eller sju ledamöter innebär en styrelse som arbetar effektivt.

Detta ger möjlighet för regeringen att utse en företrädare för finansde- partementet och för fullmäktige att — om det anses önskvärt — utse en representant för de fackliga organisationerna.

Besvärsordningen, 18.6

Frågan om besvärsrätten i valutafrågor har utförligt behandlats av valuta- kommittén. Trots den kritik som framförts mot det nuvarande systemet före- slår kommittén ingen ändring därav.

Utgångspunkten för bedömning av besvärsordningen måste vara det faktum att valutaärenden i regel innefattar både ekonomisk-politiska lämplighetsfrågor och rättsfrågor. Under senare år har åtskilliga besvärs- ärenden i valutafrågor rört rättsfrågor. Det är uppenbart att handläggningen av valutaärenden inrymmer en väsentlig del rättstillämpning och innefattar en myndighetsutövning av stor betydelse för enskilda och deras rättsställ- ning. Att det förhåller sig så har kanske ibland undanskymts av att förutsättningarna för valutaregleringens tillämpning liksom övriga bestäm-

melser inte är särskilt klart angivna i valutaförfattningarna. De förändrade författningsbestämmelser, som kommittén i klarhetens intresse föreslår, visar att dessas tillämpning i minst lika hög grad som hittills kommer att innebära rättstillämpning. Det är också att märka att reglerna i förvaltnings- lagen är fullt ut tillämpliga även på handläggning av valutaärenden i alla instanser.

Av dessa skäl är det nödvändigt och bäst förenligt med svenska rättsprinciper att besvärsordningen utformas så att åtminstone någon fristående juridisk sakkunskap ingår i besvärsinstansen.

Valutabesvärsärendenas ekonomisk- -politiska innehåll hindrar att de avgörs av förvaltningsdomstol, med undantag för ärenden om vitesföreläg— ganden. Även om konstitutionella skäl inte hindrar att regeringen blir besvärsinstans (se Kreditpolitiska utredningens betänkande SOU 1982:52 sid 163), talar, som också majoriteten funnit, praktiska skäl mot en sådan lösning.

En möjlig lösning är den som förekommer inorn kommunalrätten, där förvaltningsdomstol prövar beslutets rättsenlighet men ej dess lämplighet och kan ogiltigförklara ett rättsstridigt beslut. Ett sådant s. k. kassationssys- tem har ibland ansetts tungrott och omständligt. Emellertid är att märka att besvärstalan förs endast av enskild sökande, som fått avslag på en tillståndsansökan. Med en enkel huvudregel om att avslagsbeslut gäller tills besvärstalan prövats uppstår inga olägenheter från valutavårdande synpunkt och tidsutdräkten är ett pris som klaganden får betala för att få en rättslig prövning i domstol. Att fullmäktige vid ärendets återförvisning från besvärsinstansen blir bundna vid besvärsinstansens ställningstagande i rättsfrågan begränsar, som majoriteten framhåller, fullmäktiges handlings- frihet när det gäller det nya beslutets innehåll. Detta synes av majoriteten betraktas som en olägenhet med den tänkta ordningen. Vi anser tvärtom att detta just är den önskvärda effekten av den rättsliga prövningen. Majoriteten åberopar dessutom svårigheterna att dra gränser mellan lämplighets- och rättsfrågor och hänvisar därvid till erfarenheterna från kommunalbesvär. Det är enligt vår mening inte sannolikt att svårigheterna skulle bli större inom valutaregleringen än inom kommunalrätten. Inte heller har övervägts att till följd av svårigheterna avskaffa kommunalbesvärssystemet. Vi anser därför detta väl värt att prövas även inom valutaregleringen. Ibland uppkommande svårigheter att dra gränsen mellan rättslig prövning och lämplighetsprövning är inte tillräckligt skäl att avskära medborgarna från möjligheten till domstolsprövning.

Skulle emellertid kommunalbesvärslösningen avvisas och besvärspröv- ningen liksom för närvarande förbehållas riksbanksfullmäktige, är ett minsta krav att medverkan av rättslig sakkunskap garanteras. Majoriteten åberopar att fullmäktiges fristående ställning och allsidiga sammansättning får anses göra det obehövligt att medelst adjunktion av jurist införa en kontroll av fullmäktiges verksamhet. Vi vill påpeka att bestämmelserna om hur fullmäktige utses inte ger garantier för att rättslig sakkunskap finns bland ledamöterna; detta är naturligt eftersom fullmäktiges huvuduppgift ju inte är att avgöra valutabesvär. Just fullmäktiges av majoriteten åberopade fristående ställning är därför, från rättssäkerhetssynpunkt, ett skäl att i valutabesvärsärenden skapa en ordning varigenom rättslig sakkunskap ingår

bland ledamöterna. Såväl principiella skäl som gjorda erfarenheter talar vidare mot majoritetens ståndpunkt att fullmäktiges nuvarande arbetsformer ger tillgång till en tillfredsställande juridisk sakkunskap. Vi biträder majoritetens uppfattning att adjungerad jurist inte bör tillerkännas vetorätt i rättsfrågor. Majoriteten avvisar emellertid också tanken att juristen skulle vara ordförande eftersom han därigenom skulle få utslagsröst och eftersom majoritetsförhållandena i fullmäktige på ett oacceptabelt sätt skulle påver- kas. Denna argumentering synes bygga på ett politiskt blocktänkande förenat med antaganden om att en juristledamot inte skulle kunna frigöra sig härifrån. Det är svårt att se att sådana argument har särskild tyngd i rättsfrågor. Skulle olika uppfattningar yppas i avvägningar inom gränsom- rådet mellan lämplighets- och rättsfrågor, kan skiljelinjen lika gärna komma att gå mellan juristerna, eller juristen, å ena sidan och övriga fullmäktige- ledamöter å andra sidan. Ordförandens utslagsröst saknar då betydelse som skäl mot att en jurist är ordförande i valutabesvärsärendena.

Något konstitutionellt eller annat hinder torde inte möta för riksdagen att besluta att riksbanksfullmäktige vid avgörande av besvärsärenden enligt valutalagen skall kompletteras med en eller två ledamöter som utövat eller utövar domarämbete. Dessa ledamöter, varav den ene bör vara ordförande, bör utses bland personer som är eller har varit domare i framträdande ställning. Det torde inte möta svårigheter att i denna personkrets finna ledamöter som förenar den erforderliga juridiska sakkunskapen och domarerfarenheten med viss kännedom om de ekonomisk-politiska förhål- landen som valutaregleringen innefattar.

Detta skulle medföra att rättsliga synpunkter särskilt beaktas där så är påkallat. Det skulle också verka för fasthållandet av den förvaltningsrättsliga principen att lika fall skall behandlas lika under lika förhållanden och för att Sveriges internationella åtaganden, framför allt enligt OECD-stadgarna, i den mån det är aktuellt, iakttages.

Reservation till kapitel 19 Kontroll och statistik, 19.12 och 19.5

I kommitténs förslag avseende kontroll och statistik ingår lagförslagets 29 & om uppgiftslämnande.

Förslagets 29 & har två syften: att ge det rättsliga underlaget för uppgiftsskyldighet dels för kontroll av lagens efterlevnad, dels för statis— tik.

Vad avser kontrolländamålet är enligt 37 & lagförslaget överträdelse av varje valutareglerande föreskrift straffbar. 29 & ålägger envar som företagit en valutatransaktion uppgiftsskyldighet; fullgörs inte uppgiftsskyldigheten kan vite föreläggas. Härav följer att envar kan vid vite föreläggas att lämna uppgift som leder till att han straffas för den transaktion som uppgiften avsåg.

En sådan ordning kan inte lagfästas. Skälet till att dessa motsägelser uppkommer är att förslaget om uppgiftsskyldighet här kommer i konflikt

med den grundläggande Straffprocessuella principen att ingen är skyldig att lämna uppgifter som skulle kunna medföra att han själv — eller honom närstående; jämför rättegångsbalkens regler om vittnesplikt — döms för brott. Det strider mot nämnda princip att framtvinga sådana uppgifter medelst vite.

De av majoriteten som förebilder åberopade författningarna om revisorer, bevakningsföretag samt pris- och konkurrensförhållanden innehåller visser- ligen uppgiftsskyldighet för berörda företag och enskilda i och för myndig- heternas tillsyn. Men dessa författningar skiljer sig från valutaregleringen däri att de inte innehåller bestämmelser om straffbelagda förfaranden som myndigheterna skulle få kännedom om genom uppgifterna; det är fråga om andra påföljder än straff för otillåtna förfaranden, t. ex. rättelseföreläggande eller återkallelse av tillstånd.

Det är ingen tillfällighet att den gällande valutalagstiftningen inte ger riksbanken den nu föreslagna utvidgade rätten att inhämta uppgifter. Påpekas bör också, att den nuvarande upgiftsskyldigheten i punkt 1:29 i riksbankens valutaföreskrifter saknar författningsstöd, såsom både kommis— sionen mot ekonomisk brottslighet (Ds Ju 198320 sid 46) och valutakom- mittén har konstaterat.

Den föreslagna bestämmelsen om vitessanktionerad uppgiftsplikt bör på grund av det anförda utgå eller omarbetas så att den blir förenlig med grundläggande rättsprinciper.

Ifråga om kontrollsyftet måste vidare påpekas att valutalagstiftningen är— och enligt kommitténs förslag blir — en fullmaktslagstiftning, som tillämpas när det valutapolitiska läget så kräver och i den större eller mindre utsträckning som detta läge kräver. Härav följer att förfaranden, som under en viss period är valutabrott, under andra perioder är tillåtna, kanske rentav önskvärda. Uppgiftsskyldigheten i kontrollsyfte får därför inte omfatta mer än vad som vid varje tid behövs för kontroll av att de just då gällande valutareglerande föreskrifterna efterlevs. Gränsen för kontrollområdet och därmed för uppgiftsplikten kan från tid till annan förskjutas. Uppgiftsskyl- digheten som ett lagligt åliggande måste utformas med beaktande härav. För detta talar inte bara rättssäkerhets- utan också kostnadsskäl.

I anslutning till det senast sagda finns anledning påpeka att en bestämmelse liknande den i 5 & lagen om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkur- rensförhållanden, är på sin plats: ”Myndigheten skall iakttaga att närings- idkare icke onödigt betungas vid fullgörandet av uppgiftsskyldigheten”.

Betr lydelsen av den föreslagna 29 & måste dessutom anmärkas följande. Lydelsen innebär efter orden att den som någon gång, oavsett när, företagit en valutatransaktion, t. ex. köpt resevaluta, kan åläggas att i all framtid därefter lämna uppgift om egna eller andras förhållanden som riksbanken behöver för sin tillsyn. Meningen är uppenbarligen att uppgiftsskyldigheten skall avse de uppgifter och handlingar rörande den företagna valutatransak- tionen vilka riksbanken behöver för tillsynen. Detta bör framgå av lagtexten.

Vad avser statistikändamålet måste accepteras att statistik behövs för kännedom om betalningsströmmar och utrikesbalans; likaså att statistik krävs för bedömning av behovet av valutareglering eller slopande eller inskränkning av en sådan reglering. Nämnda statistik behövs också som

underlag för annan ekonomisk politik än valutapolitik.

Av det anförda följer att den uppgiftsskyldighet, som behövs för statistik om valutatransaktioner, inte kan grundas på den omständigheten att förordnande om valutareglering vid en viss tid helt eller delvis är i kraft. Det krävs, liksom i andra fall av uppgifter insamlade för statistiska ändamål. en författning med fortlöpande giltighet om de enskildas uppgiftsplikt.

I och för sig möter inte principiella hinder mot att använda uppgifter, som inhämtats för kontroll, även för statistik. Som framgår av det föregående kan emellertid sådana uppgifter inte täcka hela statistikbehovet (förutsatt givetvis att inte alla tänkbara valutatransaktioner är underkastade förbud, tillståndstvång och kontroll).

Statistikens behov kan däremot inte motivera en uppgiftsskyldighet för kontrolländamål. Att det för allmänheten står klart att uppgifter som insamlas för statistik inte skall användas för kontroll är en grundläggande förutsättning för att statistikmyndigheter skall få tillfredsställande uppgifts- underlag.

För statistikbehov behövs inte lika detaljerade uppgifter som för kontroll. Statistiska behov bör och kan tillgodoses genom urvalsförfaranden; statis- tiska sammanställningar skall inte knytas till enskilda transaktioner, företag eller individer.

För statistikändamål bör därför utformas en särskild, oberoende av valutareglering gällande författningsbestämmelse, som uteslutande har till syfte att tillgodose detta ändamål — och då på ett sätt som uppfyller den statistiska vetenskapens krav. En uppgiftsskyldighet i enlighet härmed kan vara förenad med straff eller vite för den som inte fullgör skyldigheten. Uppgifterna får inte användas för utredning om överträdelser av valutafö- reskrifter.

När det gäller behovet av uppgifter för statistiken har, som majoriteten anför, näringslivet rest starka invändningar mot ett system som innebär fullständig rapportering. Denna inställning, som vi biträder, innebär inte bristande förståelse för behovet av bättre statistik än för närvarande. Skälen mot fullständig rapportering är emellertid starka. Gjorda beräkningar visar att kostnaderna för näringslivet skulle bli avsevärda. Den avvägning mellan kostnader och nytta, som här måste göras med beaktande av statsmakternas upprepade uttalanden under senare år om avreglering och avbyråkratisering, bör inte leda till ett så kostsamt rapportsystem. Härtill kommer att det av riksbanken tilltänkta systemet, till vilket majoriteten ansluter sig, förutsätter lagring på datamedium av primäruppgifter om företagens affärsförhållan— den. Eftersom utländska företag är känsliga för hur deras affärstransaktioner rapporteras till centrala myndighetsregister, skulle systemet hämma svensk exportnärings möjligheter att på lika villkor konkurrera på världsmarkna- den.

Vi anser det möjligt att i tillräcklig omfattning tillgodose de statistiska behoven med mindre kostsamma åtgärder som inte innebär den fullständiga rapportering som majoriteten förordar.

Valutarevision, 19.1.4

Ett annat av kommitténs förslag avseende kontroll och statistik avser revision ivalutakontrollerande syfte. Av både lagtexten och motiven framgår att den

här föreslagna revisionen har valutakontrollerande syfte. Valutakontroll har till ändamål att myndigheterna skall kunna bevaka att valutaregleringen efterlevs; efterlevs den inte skall lagföring ske och straff utdömas. Revision för valutakontroll är därför att jämställa med förundersökning i brottmål. Sådan förundersökning får enligt rättegångsbalken inledas när det finns anledning att anta att brott har förövats.

Revision för valutakontroll skiljer sig alltså från taxeringsrevision däri att syftet inte är att genom revisionen skapa underlag för att tillföra det allmänna vederbörliga skatter och avgifter; syftet är istället att upptäcka valuta- brott.

Den föreslagna kopplingen till taxeringsrevision ändrar självfallet inte valutakontrollrevisionens syfte. Kopplingen medför däremot att valutakon- trollen såtillvida blir slumpartad som den inte grundas på att anledning att anta ett förövat valutabrott föreligger.

Det finns uppenbarligen en rad områden, som är lagreglerade och där överträdelser av givna föreskrifter är straffbara och där revision genom tillsynsmyndigheten kunde vara ett tjänligt medel för att uppdaga brott. En sådan ordning skulle otvivelaktigt utgöra ett avsteg från straffprocessuella och förvaltningsrättsliga principer i Sverige. Flertalet tillsynsmyndigheter skulle sannolikt helst avstå från att överta sådana polisiära befogenheter som revision i brottsutredningssyfte skulle innebära. Förutom principiella skäl skulle mot en sådan ordning åberopas myndigheternas förhållande till allmänheten och personalens inställning. Varken valutakommittén eller kommissionen mot ekonomisk brottslighet (vilken lanserade denna idé i promemorian Ds Ju 198320 sid 39—40) har ägnat några principiella överväganden åt frågan varför just riksbanken i valutakontrollen skulle anförtros polisiära uppgifter. Utredning om brott bör förbehållas polis och åklagare. De har — eller bör tillföras — erforderliga möjligheter att för ändamålet utföra vad som här benämnes revision. 30å bör utgå.

Riksbankens samarbete med andra myndigheter, 19.2

Ett tredje förslag från kommittén avseende kontroll och statistik innebär ett rutinmässigt uppgiftslämnande från riksbanken till skattemyndigheterna. Förslaget om skyldighet för riksbanken att lämna uppgifter till skattemyn- digheterna avser att tillgodose dessas behov av generell och rutinmässig överföring av uppgifter för taxeringskontroll. En förutsättning för sådant uppgiftslämnande är registrering på datamedium hos riksbanken av alla betalningar till och från utlandet. Det är alltså frågan om registrering och uppgiftsutbyte av mycket stor omfattning, som avses ske rutinmässigt och med hjälp av automatisk databehandling.

Förslaget innebär att valutaregleringen blir en väsentlig del i skattekon- trollen över alla personer och företag som gör valutatransaktioner. Det blir möjligt att rutinmässigt i taxeringsarbetet samköra riksbanksuppgifterna med dataregister hos skattemyndigheterna. Det är därför nödvändigt att i detta sammanhang beröra frågan i vad mån valutaregleringen bör användas för andra syften än de valutapolitiska, och särskilt då som kontrollinstrument på skatteområdet. Uttalanden av riksdagen (FiU 1973:26 sid 4 och 1974:23 sid 22, prop 1972:147 och SkU 1973:2) ger sammantagna stöd för att hänsyn till skatteeffekter vid valutaprövning för närvarande får tas endast i

emigrationsärenden. Valutakommittén har intagit samma principiella ständ- punkt.

Sekretesslagen förutsätter författningsreglering av sådant rutinmässigt uppgiftslämnande som majoriteten föreslår. Intressekonflikten mellan sekretess och integritet samt kontrollbehovet är för närvarande i 14 kap 3 & sekretesslagen löst så att sekretessen får vika om det är ”uppenbart" att intresset att uppgiften lämnas har företräde. Majoriteten — som uttalar att någon intresseavvägning inte behövs — löser enkelt detta svära avvägnings- problem med författningsförslag av innebörd att riksbanken alltid på begäran skall lämna skattemyndigheten alla uppgifter.

Resultatet av det föreslagna rutinmässiga, totala uppgiftslämnandet. i förening med samkörning av uppgifterna, blir att alla upptäckta avvikelser kommer att grunda antaganden om brottslighet eller oriktiga uppgifter till skattemyndigheterna. De berörda medborgarna måste sedan bevisa sin oskuld. Det föreslagna systemet, som avser att komma till rätta med ett relativt litet antal fall, drabbar alla. Detta är något helt annat än då intresseavvägningen innebär att uppgifter får lämnas när det finns anledning anta att brott förövats eller oriktiga uppgifter för beskattning lämnats.

Majoritetens i denna del föreslagna mycket vittgående och ingripande ändringar tillgodoser i alltför hög grad ensidigt myndigheterna och bortser från den integritet och rättssäkerhet som den enskilde har berättigade anspråk på. Förslaget strider också mot den återhållsamhet i fråga om samkörning av dataregistrerade uppgifter som numera krävs. På grund härav och då taxeringskontroll inte är ett ändamål som valutalagen skall tillgodose bör 35 & utgå.

Reservation till kapitel 20 2 &? Riksdagens medverkan vid införande av valutareglering

Skillnaderna mellan nuvarande ordning och majoritetens förslag till 2 l? i en ny valutalag är följande:

1. Enligt gällande valutalag är det riksdagen som beslutar om införande av valutareglering. Förslaget lägger beslutanderätten hos regeringen.

2. Enligt gällande valutalag får riksdagen endast för ett år i sänder besluta om tillämpning av valutareglering. Förslaget innebär att regeringens förordnande om valutareglering får gälla upp till två år.

3. När enligt gällande valutalag regeringen föreslår riksdagen att besluta om valutareglering under ett år skall regeringens tilltänkta föreskrifter (d. v. s. valutaförordningens lydelse) föreläggas riksdagen. Förslaget saknar bestämmelser om att riksdagen skall beredas sådan gransknings- möjlighet.

Majoritetsförslaget innebär alltså att riksdagen, om den antar en valutalag med föreslaget innehåll, liksom i gällande lag i en allmänt hållen formulering anger förutsättningarna för de inskränkningar i näringsfriheten som valuta- reglering innebär. I övrigt bortfaller riksdagens inflytande över valutaregle- ringens tillämpning.

Den av kommitténs majoritet föreslagna lagtexten ger därför anledning till prövning av frågan om hur lagtexten bör utformas för att uppfylla kraven i 8 kap regeringsformen.

En är 1956 tillsatt offentlig utredning hade i uppdrag att överväga hur förutsättningarna för valutalagstiftningens tillämpning kunde fastslås på ett mera objektivt bestämbart sätt. Utredningen fann att det vore ytterst vanskligt att i lagtext ange någorlunda klart sådana lägen som motiverar en valutareglering i penning- eller valutapolitiskt syfte. Istället för att gå in på försök till precisering av förutsättningarna för tillämpning av valutareglering i fredstid, valde utredningen att föreslå att riksdagen skulle få ett avgörande inflytande på frågan om regeringen skulle få utfärda ett förordnande om tillämpning av valutalagen. Förordnandet borde därför föreläggas riksdagen. Om därtill förordnandet gjordes tidsbegränsat skulle garantier vinnas att lagen bara kom till användning då regeringen och riksdagen var ense därom. Dock borde i lagtexten bibehållas en beskrivning av förordnandenas allmänna syfte. Om riksdagen enligt den föreslagna ordningen gavs tillfälle att direkt påverka valutaförordningens innehåll skulle fullmakterna, och därmed valutaregleringens innehåll, kunna avpassas med hänsyn till det aktuella läget. En i själva lagen genomförd differentiering av fullmakterna efter den ekonomiska situationen måste däremot med nödvändighet bli mycket schablonartad och därigenom av föga värde.

Utredningens förslag godtogs av statsmakterna (prop 1959:129) genom ändrad lydelse av valutalagen. Lydelsen modifierades 1974 (prop 89), men man behöll de år 1959 införda principerna om riksdagens medverkan, tidsbegränsningen och en allmän beskrivning av förutsättningen för valuta- reglering.

Statsmakterna har således, redan under den äldre regeringsformens giltighetstid, ansett det erforderligt att kompensera en allmänt hällen bestämmelse om förutsättningarna för valutalagens tillämpning med regler om riksdagens medverkan och tidsbegränsad giltighet.

Behovet av sådana rättssäkerhetsgarantier kan inte anses mindre enligt den nya regeringsformen. Enligt ett departementschefsuttalande i proposi- tionen (1973z90 sid 209) med förslag till ny regeringsform, vilket rörde frågan i vilken omfattning delegation finge ske från riksdagen till regeringen, skulle allmänt hållna bemyndiganden stå i uppenbar strid med de intentioner som ligger bakom grundlagens regler. När det gällde föreskrifter, t. ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgerliga intressen kunde komma att beröras av regleringen, borde enligt uttalandet riksdagen däremot mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra s1g.

Fullmaktslagar, som skall kunna tillgripas, när det inte råder krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden, regleras i 8:7 och 10 regerings- formen. Enligt 8:7 kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl. a. ”in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, kreditgivning ..... ” Enligt 8:10 kan bemyndigandet ge regeringen rätt att bestämma att fullmaktslagens föreskrifter skall börja tillämpas.

I den gängse grundlagskommentaren (Petrén — Ragnemalm sid 186) uttalas om dessa bemyndiganden följande:

”Bemyndigandet skall ges i lag. Det ankommer på riksdagen att i varje särskilt fall närmare utforma bemyndigandet och därvid ange dettas omfattning. Varje bemyndigande bör vara så precist utformat, att den enskilde kan därav klart utläsa, hur långt regeringens förordningsmakt sträcker sig. Viktigt är att bemyndigandena ej göres så vida, att i realiteten riksdagen inom stora områden avhänder sig normgivningsmakten till regeringen. Föreskriften i 3 5 får sålunda icke kringgås med hjälp av obestämda delegationsbemyndiganden.”

Avsaknaden i gällande valutalag av närmare bestämmelser om förutsätt- ningarna för beslut om valutareglering — och om dennas syfte — kan möjligen anses mindre allvarlig, eftersom, som nämnts, riksdagens medverkan och tidsbegränsad giltighet är garanterade i lagen. I kommittémajoritetens förslag däremot saknas dessa båda sistnämnda garantier. Den föreslagna ordningen måste anses stå i mindre god överensstämmelse med tanken bakom regeringsformens delegationsbestämmelser. Valutaregleringen är ett avsevärt ingrepp i väsentliga medborgerliga intressen och det föreslagna slopandet av riksdagens medverkan bör därför inte ske.

Till en början bör, liksom i den gällande valutalagen, riksdagen besluta att valutareglering får införas om det är nödvändigt för uppnående av de centrala mål som fastställts för penning- och valutapolitiken. Vid regerings- formens tillkomst förutsattes (prop 1973z90 sid 354) att den kredit- och penningpolitik som riksbanken bedriver samordnas inom ramen för den av regeringen förda ekonomiska politiken. Detsamma torde gälla valutapoliti- ken.

Statsmakternas centrala mål för den ekonomiska politiken angavs i finansutskottets betänkande 1974:23 sid 24—25 vara full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, rimlig prisstabilitet, balans i utrikesbetalningarna, inkomstutjämning och regional balans. I regeringens finansplan 1983 (prop 1982/83:100 bilaga 1 sid 7) beskrevs de viktigaste ekonomisk-politiska målen på följande sätt: full sysselsättning, fast penningvärde, balanserad ekono- misk tillväxt, jämn fördelning av levnadsstandarden samt balans i utrikes- betalningarna. Enligt finansplanen 1984 (prop 1983/84:100 bilaga 1 sid 7) var stabiliseringspolitikens huvuduppgift att uppnå en så gynnsam kombination av sysselsättning, prisstabilitet och extern balans om möjligt.

Härav kan dras slutsatsen att de viktigaste centrala målen för den ekonomiska politiken är ganska stabila men att man fortlöpande måste räkna med att de i större eller mindre utsträckning förändras. Sålunda har från 1974 års mål försvunnit inkomstutjämning och regional balans. Det är också uppenbart att valutareglering inte bör användas för uppnående av dessa båda mål. Av det anförda följer att målen inte bör anges i valutalagens text: istället bör lagen formuleras så att den hänvisar till de mål som vid varje tid gäller. Av lagen bör framgå att det inte är av riksbanken själv utan av riksdagen och regeringen fastställda centrala mål för penning- och valutapolitiken som avses. I motiven bör innebörden härav närmare anges i enlighet med vad här anförts. Detta har också den nyttiga effekten att påvisa att det finns syften för vilkas uppnående valutaregleringen inte får användas.

Även om valutaregleringens syften och förutsättningar i lagtext och motiv någorlunda preciseras i enlighet med det anförda kan lagbestämmelser härom inte bli så konkretiserade att det bör övervägas att frångå rådande

ordning, där riksdagen beslutar om införande eller bibehållande av valutareglering och tar ställning till valutaförordningens innehåll. Den nuvarande regeln att valutaregleringen omprövas årligen bör bestå.

6.5

Se reservation i anslutning till kapitel 18. 25 55 Direktinvesteringar

Beträffande innebörden av andelsrättighet och tillskott till rörelse hänvisar vi till reservationen till kapitel 15.

I 25 % första stycket förekommer orden ”kan antagas leda till en varaktig anknytning”. I OECD”s kapitalliberaliseringsstadga används uttrycket ”for the purpose of establishing lasting economic relations”. I riksbankens gällande föreskrifter, p 3:19, står ”har till syfte att skapa varaktig ekonomisk förbindelse”, en lydelse som alltså stämmer med den engelska texten. En saklig skillnad föreligger. Stadgans ord ”syfte” avser uppenbarligen inves- terarens syfte. Det måste av myndigheterna godtas om det inte kan påvisas vara ohållbart. Uttrycket ”kan antagas leda till” ger däremot utrymme för myndigheters skönsmässiga bedömning. En sådan ”omkastning av bevisbör- dan” torde inte åsyftas i OECD-stadgan. Det saknas anledning att i den svenska lagtexten frångå den text till vilken Sverige anslutit sig.

Kommittén berör i kapitel 15.2 förvärv av mindre aktieposter i utländska företag i syfte att få del av speciella tekniska kunskaper eller att främja marknadsföring utomlands. Kommittén förordar att sådana förvärv normalt skall bifallas, dock ”utan att nödvändigtvis bli föremål för en strikt klassificering som endera direktinvestering eller portföljinvestering”. Vi biträder uppfattningen om vikten av en positiv syn på dessa investeringar men vill påpeka att klassificeringen torde vara nödvändig i varje bifallsbeslut, eftersom enligt 26 och 27 åå särskilda rättsliga effekter, med straffansvar, är knutna till den ena formen av investeringar men inte till den andra. Denna komplikation illustrerar vad vi i reservationen till kapitel 15 anfört om oklarhet och bedömningssvårigheter i detta sammanhang.

Enligt kapitalliberaliseringsstadgans första anmärkning får en direktinves- tering hindras om den har rent finansiell karaktär och är avsedd enbart (only) att ge tillträde till ett annat lands kreditmarknad. I 25 & sista stycket 3 ersätts ordet only med ”i väsentlig utsträckning”. Det är svårt att se hur detta är förenligt med åtagandena gentemot OECD. Syftet med avvikelsen är, som majoriteten utvecklar, att hindra kringgående av förbudet mot portföljin- vesteringar. Det synes med hänsyn till OECD-åtagandena då lämpligare att dessa fall prövas enligt punkt 2, som avser kringgåenden, och att punkt 3 slopas eller formuleras exakt enligt kapitalliberaliseringsstadgans lydelse.

27 å "Höganäsvillkoren”

Beträffande våra allmänna synpunkter på den fortlöpande kontrollen av direktinvesteringarna hänvisar vi till reservationen till kapitel 15.

Förbudet i 27å punkt 2 mot kedjebolagsbildningar förutsätts enligt kommitténs motiv bli tillämpat om den tillämnade organisationen uppenbart

är ägnad att försvåra eller omöjliggöra överblick och insyn från myndighe- ternas sida. Denna tolkning, som innebär en önskvärd liberalisering av nuvarande praxis, är så viktig att den bör komma till uttryck i lagtexten. som i föreslagen lydelse inte ger någon som helst ledning. Tekniken att i lagtexten ange på vilka grunder en ansökan får avslås används ju i andra bestämmelseri lagförslaget.

27 & punkt 3 ålägger valutainlänning att, vid straffansvar, aktivt övervaka den utländska rörelsens verksamhet för att hindra valutabrott. Detta motiveras med att möjligheten till effektiv påverkan är en förutsättning för tillstånd till direktinvestering. Denna argumentering är ohållbar, eftersom enligt 255 direktinvesteringen kan vara grundad uteslutande på varaktig ekonomisk förbindelse utan sådan påverkansmöjlighet.

285. Emigration

Som majoriteten redovisar bygger punkten 3, som behandlar väsentlig anknytning till Sverige, på skattelagstiftningen. De skärpta bestämmelser i kommunalskattelagen (SFS 1985:362), som trätt i kraft den 1 juli 1985, blir därigenom tillämpliga.

Skärpningarna framgår av de nya anvisningarna till 53 % kommunalskatte- lagen, vilka anger omständigheter som utgör väsentlig anknytning till Sverige. Bestämmelserna är enligt prop 1984:85:175 (sid 10) en avvägning mellan intressena att hindra skatteflykt och att inte ge bosättningsbegreppet en alltför vidsträckt utformning. Effekten av en vid regel begränsas dock, sägs det i propositionen, oftast i förhållande till stater med vilka dubbelbe- skattningsavtal ingåtts. Vi vill härtill påpeka atti hittillsvarande valutaregle- ringspraxis dubbelbeskattningsavtalen inte fått tjäna till ledning vid bedöm- ning av bosättning, vilket utgjort en nackdel för den som sökt tillstånd att föra ut emigrationsvaluta. Valutakommittén har inte berört denna fråga. Bibehålls nuvarande praxis, blir således det utvidgade bosättningsbegreppet till särskild olägenhet i valutaärenden.

Enligt den nya bestämmelsen kommer utförsel av emigrationsvaluta inte att medges den som "bedriver näringsverksamhet i Sverige eller genom innehav av tillgångar som direkt eller indirekt ger honom ett väsentligt inflytande i sådan näringsverksamhet är ekonomiskt engagerad i Sverige”. Den faktiska innebörden härav är att en sådan emigrant måste realisera alla sina företags- eller näringsanknutna tillgångar (aktier, fastigheter etc) och omplacera medlen på bankräkning eller i statspapper; värdet härav får sedan utföras som emigrationsvaluta. Restriktioner för utförsel av emigrationsva- luta för den som bedriver näringsverksamhet i Sverige, skapar incitament för den som vill exploatera en lönsam affärsidé att emigrera långt tidigare än han annars skulle ha gjort för att kunna utveckla affärsidén utan restriktioner. Därför talar industri- och näringspolitiska skäl starkt emot de föreslagna restriktionerna. Från valutavårdande synpunkt — liksom för övrigt från skattesynpunkt — är det svårt att finna att detta bättre gagnar svenska intressen än om utlandssvenskar finge, såsom emigranter, behålla sina ekonomiska intressen i Sverige.

Ytterligare en skärpning av skattereglerna ligger däri att den tid, då den skattskyldige har bevisbördan för att varaktig anknytning till Sverige inte

föreligger, har förlängts från tre till fem år. I nuvarande praxis följer riksbanken skattemyndigheternas beslut. Kommittén anför, att riksbanken självständigt skall pröva om väsentlig anknytning till Sverige kan antas föreligga.

Vid tillkomsten av grundlagsregeln (regeringsformen 2:8) att varje medborgare är tillförsäkrad frihet att lämna riket föreslog en remissinstans förbud mot otillbörligt försvårande av utflyttning (prop 1975/76:209 sid 248); som skäl åberopades utländska erfarenheter att utflyttning effektivt kan hindras genom ekonomiska ingripanden. I propositionen (sid 121) anfördes emellertid att det inte var görligt att med tillräcklig precision ange vilka åtgärder som skulle vara förbjudna. Det kunde med hänsyn till vår

valutapolitik t. ex. inte vara tillåtet att helt fritt föra ut ekonomiska tillgångar ur Sverige.

I valutakommittén råder enighet om att i valutaprövning i emigrations- ärenden hänsyn får tas till skatteeffekter. Det innebär att vi biträder uppfattningen att obehörigt undandragande av skatt måste kunna motver- kas. Däremot anser vi att, för seriösa emigranter, de föreslagna skärpta emigrationsvalutareglerna medför en även med beaktande av det valutavår- dande syftet alltför långtgående reglering.

29—31 55 samt 35 5

Se reservation i anslutning till kapitel 19.

43 5

Se reservation i anslutning till kapitel 16.

44 &

Beträffande besvärsordningen hänvisar vi till reservation till kapitel 19.

Med valutastyrelsens nuvarande sammansättning fordras för underställning yrkande av minst tre ledamöter. Majoritetens förslag till sammansättning bör föranleda den ändringen i andra stycket att underställning av beslut skall ske på yrkande av två, inte fyra ledamöter.

Valutalagens övergångsbestämmelser

Övergångsbestämmelserna och deras motiv, vilka återfinns både i kapitel 15 och i specialmotiveringen, torde ha följande innebörd. Direktinvesteringar, som gjorts före den nya lagens ikraftträdande kan vara av två slag. Det första är sådana som skett med riksbankens tillstånd och som följaktligen är underkastade Höganäsvillkor. Att dessa tillstånd består och att Höganäsvillkoren gäller är helt i sin ordning, i den mån de äldre Höganäsvillkoren inte är strängare än de nya. Övergångsbestämmelserna innebär härutöver att de nya, strängare villkoren i 27å punkt 2 och 3 blir tillämpliga fr. o. m. den nya lagens ikraftträdande (punkterna 1 och 4 är oförändrade). Tillståndshavaren underkastas alltså framgent strängare

regler än dem som han förutsatte när han sökte och fick tillståndet. I viss män kan förutsättningarna för bedrivande av den verksamhet, som direktinves— teringen avsåg, därmed sägas bli rubbade.

Det andra slaget direktinvesteringar är sådana som skett när tillstånd inte krävdes och där rörelsen således inte heller för närvarande är underkastad några som helst Häganäsvillkor. Självfallet innebär inte den nya lagen att rörelsegrenar eller dotterdotterbolag, som under mellantiden tillkommit men som inte är förenliga med de nya bestämmelserna, måste upphöra. Däremot är avsikten att sådana åtgärder i dessa företag — eller underlåten- heter — som anges i 27 5 punkt 2 och 3 omfattas av den nya lagen och alltså kräver tillstånd, vid straffansvar. Här rubbas i än högre grad de förutsätt- ningar på vilka den utländska direktinvesteringen en gång grundades.

Även om övergångsbestämmelserna innebär att endast åtgärder eller underlåtenhet i tiden efter ikraftträdandet träffas av nya lagen, blir den faktiska effekten en retroaktivitet genom att de rättsliga och ekonomiska förutsättningarna för verksamheten kan rubbas. Detta är illa nog i förhållande till de svenska intressena i den utländska investeringen. Än värre är att de utländska intressenterna i det utländska företaget, kunder, leverantörer, anställda, eventuella delägare och värdlandets myndigheter också drabbas av denna rubbning. Detta är ägnat att försämra förtroendet för svenska företag som långsiktiga samarbetsparter. Bestämmelserna bör omarbetas så att sådana olägenheter undanröjs.

Förslag till lag om ändring i lagen (RFS 1975:6) med regle— mente för riksbanken (Bankoreglementet)

Beträffande valutastyrelsens sammansättning hänvisar vi till reservation till kapitel 18.5.

I 13 5 4 mom sägs att fullmäktig eller suppleant ej får deltaga i fullmäktiges handläggning av ärende varmed han tagit befattning i valutastyrelsen. Bestämmelsen i 14å 1 mom tredje stycket att vice riksbankschefen och övriga direktionsledamöter bör närvara vid fullmäktiges sammanträden står däremot inte i överensstämmelse med gällande jävsregler. 14 ä 1 mom bör ändras så att undantag från denna närvaro stadgas i besvärsärenden, där nämnda tjänstemän deltagit i valutastyrelsens handläggning.

Sammanfattning

Vi i minoriteten, sex av kommitténs tolv ledamöter har funnit att skälen för avveckling av valutaregleringen är starka. Vi bedömer att fria kapitalrörelser är önskvärda från stabiliseringssynpunkt. Valutaregleringens stabiliserings- politiska effektivitet är så låg att fortsatt valutareglering inte är motiverad, oavsett om penningpolitisk självständighet eftersträvas eller ej. Kostnaderna för regleringen är däremot avsevärda.

En stegvis avveckling bör inledas omedelbart med mera väsentliga liberaliseringar än majoriteten föreslår. Kravet på utländsk finansiering av direktinvesteringar bör slopas. Restriktioner avseende löptider, terminssäk-

ring och återbetalning av utlandslån bör avvecklas snarast. Privatpersoner bör tillåtas köpa utländska aktier; till att börja med upp till en miljon kronor per familj. En generösare tillståndsgivning avseende företagens portföljin- vesteringar bör tillämpas. Valutautlänningar bör medges köpa svenska obligationer och andra värdepapper utöver de nu medgivna börsnoterade aktierna.

Minoriteten godtar inte förslaget att riksdagens inflytande över valutareg- leringens tillämpning skall upphöra.

De föreslagna bestämmelserna om svenska företags direktinvesteringar är oklara och ägnade att försvåra företagens exportansträngningar.

Minoriteten vänder sig slutligen mot bristande rättssäkerhet och utökad reglering i fråga om myndighetskontroll, sanktioner och besvärsprövning.

21.2 Särskilt yttrande av ledamoten Gösta Dahlström

Undertecknad anser att den nuvarande tillämpningen av valutaregleringen inte är självklar som utgångspunkt för hur den framtida valutalagen och —förordningen skall utformas. Graden av liberalisering som råder beror inte bara på medvetet fattade beslut utan också på att kontrollen och statistik- föringen över flödena av valutatransaktioner eftersatts och/eller överlåtits till valutabankerna. Kvittningen av valutain- och -utbetalningar — och därmed arten av aktuella bruttoflöden — inom de multinationella företagen kan regelmässigt inte belysas. Vidare har de kommersiella krediternas direkta anknytning till underliggande faktiska affärer upphört inför de svårigheter som följt av starkt ökad affärsvolym. Brist på kunskap om aktuella flöden medför att lämpliga marknadsingrepp från en centralbanks sida kan utebli. Slutsatsen av detta behöver inte nödvändigtvis bli att en strängare valutareglering krävs. Nedanstående synpunkter vill jag framhålla som viktiga utgångspunkter för att bedöma den lämpliga graden av valutakontroll med hänsyn till den allmänna ekonomiska politikens krav, speciellt stabiliseringspolitikens.

Oavsett valutareglernas ”liberaliseringsgrad” gäller att en centralbank, som bara ofullständigt kan följa valutatransaktionernas struktur på kort sikt, inte kan agera effektivt för att stabilisera valutamarknaden och den med denna sammanhängande penningmarknaden. Beträffande statistik- och informationsbasen i övrigt gör jag dock här det antagandet att den rustas upp avsevärt för att motsvara centralbankens aktiva roll i stabiliseringspoliti- ken.

När det gäller valutapolitiken med dess inriktning på fasta växelkurser med syfte att på sikt möjliggöra en försiktig appreciering råder enighet. Samma grad av uppslutning gäller inte andra delar av den ekonomiska politikens mål. Dessa värderingsskillnader färgar också åsikterna om behovet av valutareglerande åtgärder. Åsikterna går särskilt isär när det är fråga om att acceptera eller eftersträva inkomstfördelningseffekter.

Man måste i det här sammanhanget utgå från en nationell målsättning. Det är inte självklart att företag i varje läge skall ha betydande möjligheter till alternativplaceringar av kapital i internationell ram. Här finns en målkonflikt

mellan rent nationella mål och företagsintresset. Det är en annan sak att handelsmönstret mellan länderna och den bakomliggande geografiska lokaliseringen av produktiv verksamhet är förenligt med kostnadseffektivi- tet.

Undertecknad ansluter sig i princip till valutakommitténs förslag till ny valutalag. Beträffande ikraftsättandet av dess olika delar, tillämpningen av den i bestämda situationer och dess samspel med den allmänna stabilise- ringspolitiken vill jag föra fram vissa synpunkter. En huvudlinje i resone- mangen är att den i olika avseenden starka inflätningen av svensk ekonomi i omvärlden fordrar en aktiv och välförgrenad nationell politik. Det gäller såväl näringspolitiken som penning- och kapitalmarknadspolitiken.

Direktinvesteringar

För närvarande gäller att direktinvesteringar beviljas efter ansökan. Teoretisk grund för avslag är avsedd inriktning på portföljinvestering, försök till annat kringgående eller ”utomordentlig skada" för Sveriges intressen. Ansökningsförfarandet är viktigt för att möjliggöra en äkthetsprövning. En ren portföljinvestering i utländska värdepapper, fastigheter m. m. är nämligen inte tillåten. Direkt- och portföljinvestering har definierats så att de är varandra uteslutande begrepp. Gränsdragningen är dock så pass invecklad att det kommer in ett moment av avvägning eller personlig bedömning i åtskilliga fall.

Oavsett vilken motivering en ansökande har för en direktinvestering kan det i många fall finnas ett ganska starkt motiv att söka utländsk placering för hög eller säker avkastning samt ökad riskspridning i kapitalförvaltningen vid sidan av motivet att vidga eller effektivisera en viss kommersiell verksamhet. I en del av dessa fall är troligen portföljförvaltningsmotivet det dominerande. I denna gråzon blir äkthetsprövningen svår.

Systemet har givna undantag. När en större utländsk koncern förvärvas kan samtidigt värdepappersinnehav och tillhörande handelsverksamhet ingå i köpet.

Det är nödvändigt att den konkurrensutsatta sektorn växer genom en expansiv och offensiv investeringsutveckling, som också grundas på modern teknologi samt förnyelse. Den senare omfattar inte bara nya produkter och ny teknik utan också anpassning av organisation, marknadsföring, forskning och utveckling m. m. För avsättningen av sektorns varor och tjänster spelar de utländska marknaderna en stor och fortsatt växande roll.

Det gäller här omvårdnaden om den svenska ekonomins styrka och mångsidighet på lång sikt. Detta ärinte detsamma som god konkurrenskraft och lönsamhet hos svenskbaserade internationella koncerner. Dessa har att i första hand se till det egna företagets målsättning, dess kapitalavkastning på viss sikt eller dylikt. Något absolut ansvar för näringslivsutvecklingen i Sverige kan de inte ta. Här kommer statsmakternas ansvar för komplette- rande åtgärder och initiativ in.

Direktinvesteringskommittén föreslog bl. a. ett system med regelbundna överläggningar mellan regeringsdepartementet och de största företagen i Sverige. Man pekade vidare på en oroande tendens till utflyttning till utlandet av FoU-verksamheten i företagsregi.

En hel del åtgärder från statsmakternas sida förekommer numera, som kan sägas ligga i linje med den näringspolitik LO och dess förbund efterlyst. Exempel finns t. ex. på överläggningar mellan industridepartementet och större företag om företagsplanering på längre sikt, FoU-stöd via STU, forskningsråden och universiteten samt vissa institut, investeringsfräm jande i privat eller offentlig regi, vidare stöd till exportfrämjande och åtskillig rådgivnings- och informationsverksamhet inriktad huvudsakligen på mindre och medelstora företag. Mindre företags kapitalförsörjning underlättas också genom kreditmöjligheter som kanaliseras via de regionala utvecklings- fonderna.

I detta sammanhang kan man också peka på löntagarfonderna som ett kompletterande system vad gäller stöd till kapitalförsörjning för svenskt näringsliv, vari finns inbyggt en tendens till långsiktighet i investeringspla- neringen.

Sammantaget innehåller således den nuvarande näringspolitiken många element som är avsedda att på olika vägar stödja en utbyggnad, diversifiering och god kostnadseffektivitet inom svenskt näringsliv, inte minst den del som är direkt utsatt för internationell konkurrens.

Inte desto mindre kan man hysa oro i samband med den pågående starka internationaliseringen. Av industrisektorns investeringar är det något sådant som 40 % som förläggs till utlandet. Besluten i dessa fall fattas oftast i stora multinationella koncerner som är i hög grad oberoende av statsmakternas styrmedel och influensmöjligheter. De 18 största svenska internationellt verksamma företagen har hälften av sina anställda i utlandet. Vissa av dessa företag är så höginternationaliserade att ca 70—80 % av deras investeringar görs utomlands. För denna centrala del av näringslivet fordras enligt min uppfattning hos statsmakterna en strategi för teknikutveckling, investeringar och utbildning m. m., som kan verka som skyddsnät i den mån näringslivets egen planering försummar viktiga nationella näringspolitiska intressen.

Mot denna bakgrund vill jag understryka att Riksbanken vid prövningen av en direktinvesteringsansökan kan ställa villkor för tillstånd dels för att försäkra sig om att projektet verkligen kommer att uppfylla definitionen för en direktinvestering och dels för att någon av punkterna 1—4 l & 25 (valutalagsutkastet) inte skall bli aktuella. Man kan konstatera att riksbanks- direktionen eller valutastyrelsen kan begära utredning huruvida exempelvis en direktinvestering fördröjer eller omöjliggör en väsentlig del av för landet planerad eller i övrigt önskvärd näringsutveckling. Uppdraget bör i sådana fall gå till industridepartementet som får bedöma hur utredningen bäst skall utföras. De nämnda fyra villkoren i 5 25 kan ju också vara grund för avslag på en ansökan.

Prövningen av ärenden i Riksbanken får med andra ord också ses som en del av det industripolitiska åtgärdssystemet. Man kan notera att direktinves- teringskommittén likaså uppfattade saken på det sättet.

Betalningsbalansens inverkan på konjunkturstabiliseringen

I ett tidigare skede under efterkrigstiden uppfattades bytesbalansens utveckling som helt bestämmande för eventuell växelkursjustering. Det

rådde fasta växelkurser (Bretton Woods), vilka dock kunde justeras efter konsultation i IMF vid uppenbar ojämvikt. Växelkurserna ansågs bestämda av ländernas relativa konkurrensförmåga i olika sektorer.

Huvudvalutorna är numera sinsemellan relaterade till varandra genom ett system av växelkursrörlighet. Andra valutors växelkurser är begränsat rörliga eller direkt anknutna till en huvudvaluta. Den svenska kronan liksom en del andra mindre valutor tillämpar växelkursanknytning till en korg av valutor, vilket i praktiken innebär en i stort sett fast växelkurs sammantaget sett. När växelkursstrukturen i stort undergår förändringar sker således appreciering respektive depreciering i förhållande till olika huvudvalutor.

Numera kan inte den relativa konkurrensförmågan i handelsutbytet för varor och tjänster anses vara utslagsgivande för växelkursernas bestämning, vare sig en rörlig eller fast växelkursregim tillämpas. Kapitalflödena mellan länderna, inte minst på mycket kort sikt, spelar så stor roll på valutamark- naderna att de sätter stark prägel på växelkursstrukturen. Via penning- och kreditmarknadernas utbud och efterfrågan samt inverkan på förväntningar om ändrade växelkurser, ränte- och prisnivåer kommer här ett inflytande på de centrala faktorerna i den nationella stabiliseringspolitiken. Liksom tillfällig långfristig upplåning utomlands kan öka manöverutrymmet för stabiliseringspolitiken och tillåta bättre lösningar, kan överraskande korta kapitalrörelser minska handlingsutrymmet och tvinga fram ett dåligt utfall för den inhemska ekonomin.

I ett visserligen förenklat, men systematiskt analysschema kan detta illustreras på följande sätt. Man antar att samhällsekonomins sätt att fungera beskrivs av en modell i form av ett ekvationssystem, där såväl varu- som penningmarknader ingår. Valutamarknaden kommer till uttryck som in— eller utflöden av valuta, vilka primärt ökar den monetära basen (basen för penningmängden). Sekundärt kan Riksbanken sterilisera sådana potentiella penningmängdsrörelser genom operationer på obligationsmarknaden.

Modellen (ekvationssystemet) ger en jämviktslösning då man förutsätter att både varu- och penningmarknader kännetecknas av jämvikt, dvs. utbud och efterfrågan överensstämmer vid gällande priser respektive räntenivå. Av särskilt intresse är produktions- och sysselsättningsnivåerna i denna jämvikt, eftersom de är viktiga mälvariabler.

Konsumtionen antas för enkelhetens skull endast vara realinkomstbero- ende. Investeringarna har ett ränteberoende. Penningefterfrågan är bero- ende både av realinkomst och räntenivå. Importen uppfattas som bestämd dels av det relativa kostnadsläget och dels av den inhemska produktionsni— vån. Exporten beror på motsvarande sätt av kostnadsläget och den internationella konjunkturnivån.

En lösning av systemet anger hur ett statiskt jämviktsläge inom en viss tid gestaltar sig, dvs. med givna förutsättningar om t. ex. inhemsk räntenivå, ränteskillnad i förhållande till utlandet, antagna spar- och importbenägen- heter m. m. samt aktuell budget-, skatte- och penningpolitik.

Modellen kan genom variation av dessa antaganden användas till att analysera olika stabiliseringspolitiska utfall. Exempelvis kan inverkan av finans- och penningpolitiska åtgärder uttryckas som skillnaden mellan olika lösningar av ekvationssystemet. Normalt sett får man räkna med att statsmakterna eftersträvar hög sysselsättning, en rimlig grad av prisstabilitet

och ett bytesbalansnetto nära noll eller positivt och genom successiva jämkningar av stabiliseringspolitiken styr ekonomin i riktning mot ett sådant läge.

Möjligheterna därtill begränsas dock av yttre omständigheter, varav vissa här anges som exempel.

a) Det är här skäl att särskilt illustrera inverkan av räntekänsliga internationella kapitalflöden.

Om den utländska räntenivån är högre sker ett kapitalutflöde vid neutrala växelkursförväntningar. Centralbanken antas inte förmå helt motverka effekten därav på penningmängd (minskning) och ränta (höjning) via sina marknadsoperationer. Det stabiliseringspolitiska utfallet försämras, exem- pelvis i form av lägre produktion och sysselsättning.

Om det dessutom i ett utgångsläge råder underskott i bytesbalansen tvingas centralbanken höja den inhemska räntenivån via kreditpolitiken så att detta täcks av ett spontant valutainflöde. Räntehöjning och sysselsättningsminsk- ning i förhållande till utgångsläget blir då ännu kraftigare.

Här har förutsatts att centralbanken inte kan eller vill påverka kapitalba- lansen genom statlig upplåning eller ogarderade terminsaffärer på valuta- marknaden. De senare erbjuder en möjlig metod att på kort sikt påverka valutaflödena.

b) Inflationsbenägenheten i ekonomin ger ett annat problem. Prisnivåns rörlighet förstärker riskerna med räntekänsliga kortfristiga kapitalrörelser. Det uppstår en extra sannolikhet för devalveringsförvänt- ningar för inflationsvalutan och därmed extra förräntningskrav. Det relativa kostnadsläget försämrar bytesbalansen. Inflationen påverkar vidare företa- gens och hushållens förväntningar om priser, reallöner och produktion, så att produktion och konsumtion sjunker. Som bekant finns det också exempel på kedjeprocesser, genom vilka inflation och arbetslöshet samtidigt kan förvärras genom successivt ändrade förväntningar hos allmänheten.

Ett land med låg relativ inflation i internationell jämförelse kan iaktta en tendens till spontant valutainflöde och får möjlighet till sänkning av räntenivån, höjd sysselsättning och allmänt sett ett förbättrat utfall av stabiliseringspolitiken. Den relativa prisstabiliteten kan vidare skapa reval- verings- eller apprecieringsförväntningar.

Dessa och andra förhållanden lägger således begränsningar på utfallet för stabiliseringspolitiken. En central fråga är hur valutareglerna tillsammans med centralbankens dagliga marknadspåverkande åtgärder kan bidra till att försvara och förbättra utrymmet för en tillfredsställande inhemsk konjunk- turutveckling.

En illustration till hur utsatt den svenska stabiliseringspolitiken är för ränte- och förväntningsstyrda kapitalrörelser har getts första halvåret 1985. Ihållande kapitalutflöden förekom sedan november 1984. I februari höjdes penningräntan genom justering uppåt av räntan på statsskuldsväxlar. Flödena fortsatte i ungefär samma takt. I maj höjdes diskontot med 2 procentenheter och straffräntan med 2,5 enheter. Tidigare gällande tak för utlåningsräntor upphävdes vilket medförde att utlåningsräntorna steg sammanlagt med 3,5 procentenheter. Därefter har det rätt ett valutainflöde. Nackdelarna av den starka kapitalrörligheten kan inte renodlas i det praktiska fallet. De består i dämpad produktionstillväxt och förstärkta

inflationsrisker med större eller mindre tidseftersläpning. Räntemarginalen i förhållande till de stora' valutorna har (omkring 5 juli 1985) blivit betydande genom denna händelseutveckling: dollar +7,5 %. yen: +9 %, DM: +10 %, schweizerfranc: +10 % och pund: +3 l/4 %. Att den svenska räntenivån sätts upp på så hög nivå jämfört med den internationella är anmärkningsvärt bl. a. med tanke på att bytesbalansun- derskottet eliminerades år 1984 och den relativa kostnadsutvecklingen sedan dess inte försämrats på ett drastiskt sätt. En särskild utredning har tillsatts av regeringen för att kartlägga och analysera den dramatiska valutautveckling- en under våren 1985.

De slutsatser av det ovanstående som jag vill betona särskilt är följande:

a. Förutsättningarna för god konjunkturstabilitet och för framgångsrik stabiliseringspolitik har förändrats märkbart genom ett ökat beroende av kortfristiga internationella kapitalrörelser. De senare kan bli klart störande även i en relativt normal och balanserad ekonomisk situa- tion.

Valuta- och penningmarknaderna har förändrats mycket starkt i det skede som nu är relevant, dvs. i det blandade systemet av rörliga huvudvalutor och andra valutor, som har begränsad växelkursrörlighet eller något slags fastkursanknytning.

Korta kapitalrörelser har fått sådan betydelse för valutamarknaderna att växelkurserna för ansenliga perioder bestäms av dem. Växelkursosä- kerheten har skapat nya finanstransaktioner, t. ex. handel med termins- valuta och valutaoptioner samt ökat frekvensen av kompletterande kurssäkringslån. b. Oavsett valutareglerna kräver denna nya situation att centralbankens faktiska funktion är aktiv och rörlig. Denna starka centralbanksfunktion måste vara nära samordnad med regeringens ekonomiska politik i vid bemärkelse. c. Valutareglerna fyller en viktig funktion i detta skede dels för att dämpa en alltför hastig ytterligare förändring av transaktionsmönstret och dels för att möjliggöra för centralbanken att förhindra att kortsiktsfluktuationer inte får för stora negativa återverkningar på den svenska ekonomin.

Synpunkter på tillämpningen av vissa delar av valutaregleringen

Handelsfinansiering

Erfarenhetsmässigt kan starka kastningari valutaflödena uppstå i samband med oro och kursförändringsförväntningar beträffande handelsfinansiering- en. De två huvudtyperna, nämligen kund- och leverantörskrediter samt bankfinansiering (kommersiella krediter) har delvis olika bestämningsgrun- der.

För närvarande är den totala omslutningen för utrikeshandeln ca 600 miljarder kr. per är, motsvarande ca 50 miljarder kr. per månad. Kredittiderna är varierande men relativt korta i det övervägande antalet fall. Av växelkursskäl kan varor förskottsbetalas eller exportintäkter tas hem

sent. Sådana företeelser kan här jämställas med förskjutningar av handels- krediterna.

Under kommittéarbetets gång har sekretariatet utarbetat ett förslag till starkare koppling mellan kommersiell kredit och underliggande affärstrans- aktion. Förslaget väckte protester från näringslivets sida och har dragits tillbaka. Protesterna får sättas i samband med det administrativa besväret att i alla situationer behöva redovisa och kontrollera varje valutatransaktion.

Jag stöder det förslag som kommittén lagt fram beträffande handelsfinan- sieringen men vill betona att riksbanken måste agera mycket aktivt för att parera de kastningar i handelsfinansiering som kan uppstå. Det kan ske med operationer på avista- och terminsmarknaderna. Ett riktigt marknadsin- grepp förutsätter att det finns snabb och ingående information om aktörernas beteende på marknaden. Den tidsperiod som Riksbanken skall fastställa som grund för en valutainlåningsram för kommersiell kredit i utländsk valuta bör kunna justeras som en tillfällig åtgärd.

Man bör vidare vara vaksam på att valutabankerna inte genom kombina- tionsaffärer med kunder åstadkommer läckage i den åsyftade kreditpoliti- ken. Ett ökat utnyttjande av kundernas utlandslåneramar kan innebära detta.

Kund- och leverantörskrediterna följer vad gäller valutainriktningen av naturliga skäl det rådande handelsmönstret. De kommersiella krediterna i utländsk valuta inriktas därmed mera fritt efter gällande räntedifferenser och växelkursrisker. Tendensen blir att upp- eller utlåning koncentreras på en eller ett par valutor.

Kurssäkring och likviditetspolitik

Omsättningen på valutamarknaderna är mångdubbelt större än vad som motiveras av handeln med varor och tjänster samt långfristig långivning och skuldtjänst. I det rådande systemet med rörliga växelkurser sker kurssäkring via län och terminsvalutaaffärer. En omfattande handel uppstår genom arbitrageverksamheten. Vidare finns ett rent spekulationsmotiv, som t. ex. kommer till uttryck i att storföretagen inrättar särskilda avdelningar för att genomföra en optimal likviditetspolitik och kapitalförvaltning med utnytt- jande av utlandsaffärer.

De olika motiven motsvaras inte av speciella transaktionstyper utan man får räkna med att flera motiv blandas i aktörernas beteende.

Valutaregleringen är formellt uppbyggd så att rena portföljinvesteringar är förbjudna. Förbudet baseras på den uppenbara risken för att en stark överströmning till utlandstillgångar annars skulle ske hos många aktörer, både företag och hushåll. Överströmningstendensen skulle givetvis variera med förväntningarna på valutamarknaden om depreciering respektive appreciering av kronan. Även med förväntan om appreciering skulle valutaflödena till följd av spekulationsmotivet kunna vara starka, eftersom det alltid skulle finnas avsevärda skillnader i förväntad avkastning för kortsiktsplacering i vissa utlandsvalutor.

Likviditetspolitiken innebär att respektive aktör söker maximera nominell ränteavkastning med hänsyn tagen till väntad växelkursändring och en

riskpremie som är proportionell mot osäkerheten i bedömningar av kurser, transaktionskostnader och lagändringar. Placeringar är här inte beroende av ett visst landmönster, som gäller för kundkrediter, utan koncentreras till vissa valutor. Samtidigt kan de resulterande kastningarna från en valuta till en annan bli särskilt kraftiga.

Med hänsyn till dessa risker på betalningsbalansens kapitalsida är det beklagligt att det formella portföljinvesteringsförbudet i praktiken är mycket urholkat.

Det är framför allt riksbankens ringa insyn i och kontrollmöjligheter av de internationella storföretagens valutatransaktioner som skapar denna situa- tion. Arbitragehandeln är inget problem i sammanhanget. eftersom valuta- bankernas nettopositioner följs och regleras. Dess funktion att utjämna kurserna på kort sikt är nyttig.

Valutakommitténs förslag innehåller ingen lösning på detta stora och växande problem. Den avsedda upprustningen av statistiksidan är dock en positiv sak.

Min egen syn på problemet är följande: Den påtagliga internationalise- ringen av kreditmarknaderna kommer troligen att fortsätta. Risken att kastningar och fluktuationer uppstår är stor och fundamentalt sammanhäng- ande med att främst industriländerna har så olika och osamordnad konjunkturutveckling. Denna risk måste till sist motverkas av ett aktivt och förstärkt agerande från de ansvariga organens sida, inte minst centralban- kens. Dennas aktionsmöjligheter är i sin tur beroende av system för ömsesidiga åtaganden visavi andra centralbanker.

Dessa frågor har legat utanför eller i varje fall endast på gränsen till valutakommitténs arbetsområde. Man kan här exempelvis föreställa sig ett intimt centralbankssamarbete mellan de nordiska länderna eller någon form av anknytning till EMS-länderna. För min del nöjer jag mig här med att konstatera att en förstärkt centralbanksfunktion. särskilt i kombination med samordnat agerande i flera länder, minskar risken för täta förväntningsför- ändringar och därmed ryckiga valutaflöden.

Kvar står frågan hur man dämpar återstående valutaflödeskastningar och minskar deras negativa inverkan på den nationella stabiliseringen. Riksban- ken bör löpande följa de stora enskilda aktörerna på valutamarknaden på det sätt som valutabankernas positioner avläses dagligen och veckovis. I situationer med starka valutaflöden i endera riktningen kan då marknads- krafterna bättre lokaliseras och bedömas. Riksbankens särskilda åtgärder i ett krisläge får bedömas med hänsyn till de risker för samhällsekonomin och annat som aktualiseras.

Svenska aktier

Praktiskt taget alla ansökningar om försäljning av svenska aktier till utlänningar har bifallits sedan 1979. Det året beslöt valutastyrelsen att försäljning av svenska aktier till utlandet skall kunna medges i vissa fall på ansökan från det företag, vars aktier skall säljas. En förutsättning skulle vara att aktieöverlåtelsen bedömdes medföra fördelar från export- eller kapital- försörjningssynpunkt.

Den faktiska utvecklingen av handeln med svenska aktier har förändrats drastiskt, i varje fall fr. o. m. 1982. Följande tablå anger handel med svenska aktier i miljoner kronor.

År Export Import Netto 1955 4 29 —25 1960 82 110 —28 1965 39 114 —75 1970 33 61 —28 1975 70 158 —88 1980 168 400 —232 1981 1 159 1 116 42 1982 2 453 1 334 1 118 1983 11951 5 840 6111 1984 5 958 4 471 1 487 1985 4 496 1 909 2 587 (jan—juni)

År 1983 uppstod för svenska aktiers del ett valutaöverskott på 6,1 miljarder kr. mot 1,1 miljarder året innan. Ett mindre överskott uppstod 1984. Under början av 1985 har tendensen till överskott på nytt förstärkts.

Hastiga ändringar i köp/försäljning av valutautlänningar av svenska aktier kan påverka kursbildningen i Sverige, så att marknadens fluktuationer förstärks. Det utländska ägandet av svenska börsföretag kontrolleras enligt särskild lagstiftning, som just varit föremål för en särskild utredning.

I den mån 1979 års liberalisering medför starkare kursförändringar på aktiebörsen motverkas det kapitalförsörjningsmotiv som fick motivera reformen. Därigenom kan marginella placerare avskräckas från aktieköp. Utvecklingen i andra länder, t. ex. ändrad ekonomisk politik eller förvänt- ningsförändringar leder till omotiverade ändringar av de svenska aktiekur- serna.

Min uppfattning är att det fordras en övervakning av hur den av utlänningar ägda aktiestocken utvecklas. Det är mindre av betalningsbalans- skäl än av hänsyn till en sund utveckling av aktiemarknaden som detta motiveras. Valutakommittén föreslår att prövningen och anmälningsförfa- randet för denna typ av transaktioner tas bort. Jag anser att denna regeländring bör anstå tills det utretts vilken informationssamling och övervakning, som är förenlig med en sund aktiemarknadsutveckling. De starka ökningarna och strukturförändringarna på aktiemarknaden de senaste åren skapar ett behov av sådana utredningar.

21.3 Särskilt yttrande av ledamoten Kurt Eklöf

När det gäller arbetsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och riksban- ken utgår kommittéförslaget från att de föreskrifter som erfordras för verkställighet av valutalagen och som kommer att omfatta en stor del av valutaregleringens materiella innehåll skall i sina väsentliga delar utfärdas av

regeringen. Enligt min mening blir detta en skev fördelning av reglerings- uppgifterna. Flera skäl kan anföras för att i stället fullmäktige i riksbanken bör utfärda huvuddelen av de föreskrifter som bringar valutaregleringen att fungera.

Formella problem kan uppstå genom att regeringens föreskrifter får en ganska komplicerad bas. Till att börja med förordnar regeringen, på framställning av riksbanksfullmäktige, att lagens operativa paragrafer skall tillämpas helt eller delvis (& 2, st 1). Sedan kan regeringen meddela föreskrifter om undantag från lagens krav och som behövs för kontroll om en transaktion är tillåten (& 2, st 2). Vidare kan regeringen meddela föreskrifter om verkställighet, en befogenhet som sägs följa direkt av regeringsformen (RF 8:13), såvitt de inte avser riksbanken. Om de avser riksbanken har de bedömts kunna tillgodoses inom ramen för bemyndigande beträffande undantag och kontroll. Slutligen kan riksbanken fylla ut regeringens föreskrifter (% 2, st 5). Betänkandet ger dock inte några exempel på föreskrifter av de olika kategorierna utöver ett av kommittén inte diskuterat förslag till valutaförordning. Ingen ledning ges för vad som menas med att en föreskrift avser riksbanken och att den i detta fall kan konstrueras som ett undantag.

Jag vill emellertid inte lägga alltför stor vikt vid dessa formella problem. Men de speglar en djupare liggande konstitutionell fråga om hur kompe- tensfördelningen mellan regeringen och riksbanken bör utformas. Det kan observeras att kommitténs förslag ger regeringen möjlighet att så långt den vill bestämma innehållet i valutaregleringen och normerna för riksbankens handhavande av den. Det är möjligt att detta är kommitténs avsikt, men den kontrasterar i så fall mot dess ställningstagande i fråga om forum för besvär i valutaärenden. Där anses riksbankens konstitutionella ställning utesluta att besvärsorganet skulle ligga utanför riksbanken. Här kan däremot riksban- kens hantering av valutaregleringen bindas hur långt i detalj som helst genom regeringens föreskrifter. Kommitténs konstruktion kontrasterar även mot den omsorgsfulla gränsdragning mellan regeringen och riksbanken som gjorts i lagen om kreditpolitiska medel.

Viktigare ur min synvinkel är dock två skäl som kan kallas sakliga i motsats till de formella. Valutaregleringen verkar på kapitaltransaktionerna i betalningsbalansen. De andra instrumenten med samma verkningsområde finner vi inom valuta- och kreditpolitiken, dvs. inom riksbankens ansvars- område, inte inom regeringens. Riksbanken bör därför vara bäst i stånd att göra bedömningen hur valutaregleringen bör utformas inom de ramar som är givna. Flexibiliteten i reglernas anpassning blir givetvis också större om riksbanken kan eliminera hinder för valutatransaktioner även genom generella dispenser och föreskriftsändringar. Enligt kommitténs förslag skulle det förutsätta agerande av regeringen, något som enligt erfarenheten skapar en betydande stelhet.

De anförda sakliga skälen kan synas utgå från att valutaregleringens utformning beror på erfarenheter och bedömningar av expertkaraktär. Givetvis är det inte så, utan i grunden måste ligga en politisk värdering inte bara av målen för valutaregleringen och dess konstruktion i stort, utan även av tillämpningen. Det är då, som kommittén påpekar, viktigt att normgiv- ningsmakten även här läggs på ett högt, politiskt ansvarigt organ. Att

föreskrifter beslutas av riksbanksfullmäktige tillfredsställer väl detta önske- mål. Fullmäktige väljs av riksdagen och har traditionellt en representativ parlamentarisk sammansättning. Riksbankens årliga rapport om varlutareg- leringen, som hittills utgjort en bilaga till bankens förvaltningsberättelse till riksdagen, kommer naturligt in i systemet och ger riksdagen insyn i tillämpningen.

Kommittén har inte ägnat något större utrymme åt dessa arbetsfördel- ningsproblem, och den lösning som läggs fram kan inte anses tillfredsstäl- lande. Andra konstruktioner bör övervägas.

En nära till hands liggande modell är lagen om kreditpolitiska medel, som reglerar ett område som ur formell och saklig synpunkt reser liknande kompetensfrågor. Enligt denna lag kan regeringen på riksbanksfullmäktiges initiativ förordna att visst eller vissa medel skall tillämpas och anger därvid vilket slag av kreditinstitut förordnandet avser. Riksbanken meddelar därefter de föreskrifter som behövs för användningen av medlet. Riksbanken kan därvid begränsa användningen till ett eller flera slag av institut, undanta visst institut, om särskilda skäl föreligger, och utfärda olika föreskrifter för skilda institut. En analog konstruktion av valutalagen skulle vara att andra och tredje styckena utgick ur 2 &. Regeringen skulle då, på riksbanksfull- mäktiges initiativ, förordna att valutalagen skall tillämpas och ange vilka paragrafer som detta avser. Riksbanken meddelar därefter föreskrifter om tillämpningen.

En annan modell skulle kunna utgå från att 2 % valutalagen bibehålls i den formulering den har i kommitténs förslag, men att det därvid klart slås fast att de undantag som görs i den av regeringen utfärdade förordningen är sådana, som bedöms vara av vikt och få en viss permanens, och att föreskrifteri övrigt ges av riksbanken.

21.4 Särskilt yttrande av experten Sven Larsson

1 29 och 30 åå i lagförslaget har tagits upp bestämmelser om uppgiftsskyl- dighet och revision. Enligt 29 5 är envar som för egen eller annans räkning har företagit en valutatransaktion skyldig att i den omfattning riksbanken föreskriver lämna de uppgifter samt förete de handlingar som behövs för valutakontroll samt för statistikändamål. Underlåter någon att fullgöra denna skyldighet får riksbanken förelägga honom vite. Enligt 305 äger riksbanken rätt att i samband med taxeringsrevision verkställa revision i valutakontrollerande syfte.

Valutabankerna måste självfallet kunna åläggas att lämna uppgifer om valutatransaktioner och enskilda måste kunna avkrävas uppgifter för statistikändamål. Så långt föranleder de föreslagna bestämmelserna inte annan erinran än att sådan uppgiftsskyldighet bör vara sanktionerad på annat sätt än genom vite. När det gäller förslaget om skyldighet för enskilda att vid vite lämna uppgifter om egna förhållanden och om befogenhet att hos enskilda verkställa revision i valutakontrollerande syfte aktualiseras emel- lertid frågor av principiell art.

Bestämmelserna i valutalagen är straffsanktionerade. Detta medför att

ingripanden vid lagöverträdelse måste ske i de former som gäller för utredning om och lagföring för brott. Detta förfarande regleras i rättegångs- balken och är omgärdat av särskilda rättssäkerhetsgarantier. Tillämpningen av dessa bestämmelser ankommer på polis, åklagare och domstolar. En viktig princip vid utredning om och lagföring för brott är att en misstänkt — med hänsyn till den intressekonflikt han befinner sig i — inte kan tvingas att lämna uppgifter om de förhållanden som misstanken avser. Vidare gäller att handlingar tvångsvis kan omhändertas endast om de skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott. Sådant beslag beslutas i princip av åklagare. Den som drabbats av ett beslag kan begära rättens prövning av beslaget.

Den av kommittén föreslagna vitessanktionerade skyldigheten att lämna upplysningar och förete handlingar för valutakontroll är inte förenliga med de angivna principerna för utredning om brott. Vite är för övrigt olämpligt som sanktion när det gäller en så obestämd skyldighet som det här är fråga om. För att vite skall kunna åläggas måste krävas att prestationen är klart och tydligt angiven och att den som föreläggs vitet har möjlighet att fullgöra den. Den i valutalagen föreslagna skyldigheten att lämna upplysningar och förete handlingar kan gälla valutatransaktioner som ligger långt tillbaka i tiden och där underlag för att fullgöra skyldigheten inte längre finns i behåll. Det bör också uppmärksammas att de föreslagna bestämmelserna inte innehåller någon sanktion för det fall att uppgifterna är oriktiga.

De föreslagna bestämmelserna om valutarevision har kopplats samman med taxeringsrevision. Mellan de båda formerna av revision föreligger emellertid viktiga principiella skillnader. En taxeringsrevision anknyter till deklarationsskyldigheten och skyldigheten att i en deklaration lämna riktiga uppgifter till ledning för taxeringen. Den kontroll som sker vid en taxeringsrevision syftar inte till att uppdaga brott utan avser att åstadkomma en riktig taxering. Om i samband med taxeringsrevision misstanke om brott uppkommer. är det åklagaren och inte skattemyndigheterna som har att utreda den frågan och i förekommande fall anlita de straffprocessuella tvångsmedlen enligt rättegångsbalken. Den föreslagna valutarevisionen är inte knuten till någon uppgiftsskyldighet och har inte något annat syfte än att utreda om valutabrott begåtts. Det är således fråga om ett straffprocessuellt tvångsmedel som hanteras av riksbanken utan möjlighet för den enskilde att få ett ingripande prövat av domstol eller annan myndighet.

På grund av det anförda anser jag att de föreslagna reglerna om vitessanktionerad skyldighet för den enskilde att lämna uppgifter om och förete handlingar angående egna valutatransaktioner samt om valutarevision inte är förenliga med grundläggande straffprocessuella principer.

Bilaga 1 Valutaregleringen i vissa länder

Som bakgrund till diskussionen av den svenska valutaregleringen ges en kortfattad översikt av hur valutaregleringar hanteras utomlands. För att en redogörelse för i sammanhanget intressanta länders bestämmelser skall vara meningsfull måste den först placeras in i ett vidare ekonomisk-politiskt sammanhang. Vissa synpunkter anges därför på vilken allmän roll som valutareglerande åtgärder spelar inom ramen för de samlade ansträngning— arna att fullfölja målen för den ekonomiska politiken. Därvid har ett antal generaliseringar måst göras med försummande av de nyanser som följer av avvikelser mellan de olika ländernas ekonomiska förutsättningar, priorite- ringar och val av medel. Möjligheter och behov av att påverka kapitalrörel- serna med direkta medel av typ valutareglering ställer sig t. ex. annorlunda för större industriländer med rörlig växelkurs än för mindre, öppna ekonomier med ambitionen att hålla växelkursen stabil. Bland de sistnämda har det funnits en starkare anledning att söka påverka kapitalbalansen även med mera direkt verkande medel. En länderspecificerad och nyanserad analys av dessa frågor rymmes inte inom framställningens ram som i stället koncentrerats på gemensamma drag i utvecklingen. Detta kan också motiveras med att dessa blivit alltmer framträdande under senare är allt eftersom politiken avseende kapitalrörelserna tenderat att konvergera. Vid genomgång av föreliggande översikt bör dock kvarstående skillnader hållas i minne. Vidare bör observeras att när det i länderavsnitten talas om tillståndsplikt, prövning av ansökningar etc. säger detta ofta inte mycket om graden av restriktivitet. Prövningsförfarandena kan inbegripa komplicerade administrativa procedurer med inslag av förhandling. I stället för ”raka” besked (bifall, avslag) kan resultatet bli att en transaktion kommer till stånd men med en annan uppläggning och eventuellt med andra kontrahenter än sökanden ursprungligen avsett. Full transparens i fråga om regleringarnas tillämpning i praktiken existerar långt ifrån. Där underlag finns presenteras dock kvalitativa omdömen om praxis. Slutligen måste ihågkommas att omfattningen av valutareglering inte är en pålitlig indikator på i vad mån ett land intervenerar för att med direkta medel söka påverka kapitalströmmar— na. Det finns vid sidan om valutaregleringen ett helt spektrum av andra instrument som används i samma syfte.

1 Valutaregleringens roll i den aktuella ekonomiska politiken

Avgörande för ländernas förmåga att styra kapitalströmmarna är naturligtvis vilket utrymme det över huvud taget finns att åstadkomma någon grad av avskärmning från den allmänna internationella ekonomiska utvecklingen. Det övervägande flertalet länder som är infogade i det västerländska ekonomiska systemet har kunnat konstatera hur den realekonomiska och finansiella integrationen lett till att avskärmningsmöjligheterna alltmer krympt. Särskilt gäller detta små och öppna ekonomier. Dominerande medium för spridning av impulser mellan länderna är kapitalrörelserna. Potentialen för massiva flöden har tilltagit snabbt och oavbrutet under de senaste decennierna med bl. a. en mångdubbling av euromarknadens storlek i anslutning till bankverksamhetens internationalisering. Sammankoppling— en av de nationella kreditmarknaderna utgör tillsammans med utvecklandet av de multinationella företagens allt effektivare finansavdelningar centrala faktorer bakom dynamiken på detta område.

Inträdda eller förväntade förskjutningar i fråga om räntedifferenser, växelkursrelationer och politiska risker m. m. leder under dessa förutsätt- ningar till stora och snabba kapitalflöden. Till stor del är dessa relaterade till handelsanknutna transaktioner — och då i praktiken oåtkomliga för valutareglerande spärrar — men det rör sig även om portföljomplaceringar och andra rent finansiella transaktioner. Företagsamhetens internationalise- ring har minskat valutaregleringarnas effektivitet också gentemot dessa omplaceringar.

Vid sidan av att utrymmet för nationell avskärmning krympt har flera länder även ändrat inställning till värdet av att utnyttja kvarstående utrymme. Förhärskande sedan flera år äri åtskilliga länder att penningpolitiken befrias från sin tidigare allmänna stabiliseringspolitiska uppgift och i stället fått inriktas på växelkursstyrningen. I de större och medelstora länderna kommer valutareglerande åtgärder endast in subsidiärt om och när de ordinarie penningpolitiska (och eventuellt finanspolitiska) medlen inte klarar uppgif- ten. I de mindre länderna tillämpas valutareglering fortlöpande som stöd till

1 Developing a New International Monetary system: A Long-Term View av Johannes Wit- teveen (The 1983 Per Jacobsson Lecture).

en dylik på externa mål inriktad penningpolitik men, som det synes. i avtagande omfattning.

Före genomgången av det materiella innehållet i olika länders valutareg- lering kan det vara skäl att något dröja vid trenden under det senaste decenniet. Den har omisskännligt gått i riktning mot minskat anlitande av valutareglering. Sålunda har Storbritannien avvecklat sin reglering totalt (1979) och radikala nedskärningar har också företagits i Japan och Australien. Bland de nordiska länderna har i synnerhet Danmark men även Norge liberaliserat. Steg i motsatt riktning har i vissa fall också inträffat. t. ex. i Frankrike i anslutning till de balansbrister som följde på den första expansionistiska fasen efter regimskiftet 1981. Utvecklingen drev Norge att 1984 återta liberalisering avseende utländska förvärv av norska obligationer. Motsvarande skedde i Finland sommaren 1985.

Att anlitandet av valutareglerande åtgärder avtagit under den senaste 10-årsperioden betyder inte att störningar och störningsrisker manifesterade i omfattande valutarörelser skulle ha minskat. Valutaregleringens minskan— de betydelse beror — bortsett från politiskt-ideologiska skäl — på att en effektiv valutareglering skulle förutsätta kontroller som skulle uppfattas som alltför långtgående för att vara förenliga med den inträdda internationella ekonomiska och finansiella integrationen. Tonvikten ligger därför f. 11. på generella och marknadsorienterade ekonomisk-politiska instrument. Valu- tafondens förre chef har konstaterat att de monetära myndigheterna tycks oförmögna att motverka eller hantera de massiva kapitalflöden som kommit att dominera valutamarknadernal. Även i länder där valutareglering fortfarande tillämpas stadigvarande, betonas alltmer dess supplementära roll i förhållande till den övergripande inriktningen av i synnerhet penningpoli— tiken. Gemensamma drag är, med någon förenkling, att restriktiviteten är inriktad på finansiella placeringar, framför allt hushållens, och på skydd av mark- och naturtillgångar.

Avsaknaden av valutareglering eller ytterst stark begränsning av kvarva- rande valutareglering har dock inte medfört att valutamyndigheterna i resp. land blivit ointresserade av att ha överinseende över kapitalströmmarnas utveckling. I exempelvis Förenta Staterna och Västtyskland följs denna noga med stöd av ett omfattande rapporterings- och statistiksystem. Preferensen för att ge behövliga impulser i första hand indirekt och generellt via penningpolitiken och i andra hand direkt med riktade marknadskonforma åtgärder är stark. Erfarenheterna visar dock att reglering i normalt regleringsnegativa länder tillgrips i lägen då inget annat biter — den ovannämnda subsidiära tillämpningen. Vid ingången av 1981 upprätthöll sålunda Västtyskland omfattande restriktioner mot kapitalimport.

2 Valutaregleringen i vissa länder

2.1 Inledning

I det följande redovisas en genomgång av ett antal europeiska länders valutareglering. Beträffande utomeuropeiska länder kan noteras att Förenta Staterna inte har några federala restriktioner mot kapitalrörelser. På delstatsnivå begränsar sig restriktionerna till direktinvesteringar i industrier av vitalt nationellt intresse. Den japanska ekonomin har traditionellt levt under mycket starka regleringar av de finansiella marknaderna, såväl internt som externt. Under senare år har en liberalisering satts in. Tidigare styrdes liberaliseringarna av syftet att direkt påverka växelkursen men i början av 80-talet fick politiken en mer generell inriktning och både in- och utgående kapitalrörelser liberaliserades. Någon fullständig integration av de japanska finansmarknaderna har visserligen inte ägt rum men den japanska valutan (yen) har utvecklats att bli den tredje reservvalutan (efter dollar och D-mark). I Västeuropa saknar Västtyskland och Storbritannien valutaregle- ring. Förstnämnda land nödgades dock under 1960- och 1970-talen periodvis, med derogation från OECD-förpliktelserna, vidta omfattande valutaregle— rande och andra direkta åtgärder för att söka skydda sig mot kapitalimport. Storbritanniens valutalag ärinte formellt upphävd utan har i beredskapssyfte enbart suspenderats.

Länderna befinner sig på olika delar av regleringsskalan - den grupp länder som har den mest omfattande regleringen består av Sverige, Finland och Frankrike. En mindre omfattande reglering har Norge, Danmark, Österrike, Nederländerna och Italien. Andra medel att direkt påverka kapitalrörelserna än valutareglering spelar en avgörande roll i bl. a. Belgien, som skyddar sig mot destabiliserande kapitalrörelser genom en tudelad valutamarknad (en officiell och en fri, den senare för flertalet kapitaltrans- aktioner). Italien begränsar kapitalrörelserna genom både valutareglering och ett utvecklat depositionssystem.

Varitationerna i graden av restriktioner återfinns framför allt i värdepap- pershandeln medan reglering av finansiella lån och av depositioner på konto i utländsk valuta framstår som valutaregleringarnas kärna.

Uppgifterna i det följande anger läget i augusti 1985.

2.2 Danmark

Sammanfattning

Danmark har genomfört en gradvis uppmjukning av sina valutarestriktioner, vilket delvis sammanhänger med landets EG-medlemskap.

Valutautlänningar får förvärva danska aktier (och andelsbevis, tecknings- rättsbevis) liksom obligationer, däremot inte penningmarknadspapper i danska kronor. Valutainlänningar får köpa utländska värdepapper utom penningmarknadspapper. Valutainlänningar får även från valutautlänningar förvärva danska börsnoterade obligationer denominerade i utländsk valuta. Depositioner på konton i utlandet är däremot inte tillåtna. Valutakonton får hållas i dansk bank upp till 3 månader.

Finansiell upplåning med löptid på minst ett år är fri (till 1 juni 1985 var gränsen minst fem år), medan utgående lån inte är tillåtna (undantag för kommersiella krediter).

Ingående och utgående direktinvesteringar är i praktiken fria; under 10 miljoner kr. krävs ej tillstånd, medan större investeringar visserligen förutsätter tillstånd som dock normalt lämnas. Fastigheter för personligt bruk får köpas fritt.

Detaljbestämmelser

I. Direktinvesteringar a) Ingående: Tillstånd krävs bara när ett investerande företags samlade investeringar överstiger 10 miljoner kr. per kalenderår. Praxis är liberal. b) Utgående: Tillstånd krävs bara när ett investerande företags samlade investeringar överstiger 10 miljoner kr. per kalenderår. Praxis är liberal. I vissa fall (investeringar i Skatteparadis m. m.) ställs villkori samband med att tillstånd lämnas.

II. Desinvesteringar (likvidering av direktinvesteringar) Inga begränsningar.

III. Börsintroduktion och emission av värdepapper

Aktier och andelsbevis, certifikat härpå, teckningsrättsbevis samt certifi— kat utställda av aktiefonder får emitteras utomlands enligt en generell dispens. Samma gäller obligationer med en löptid på minst 5 år. Utländska aktier kan fritt introduceras på börsen. Utländska aktier och obligationer får inte emitteras i Danmark, men valutainlänningar får utomlands teckna sig för sådana värdepapper som de har rätt att köpa på andrahandsmarknaden (se nedan).

IV. Portföljinvesteringar

a) Ingående: Utlänningar kan fritt köpa aktier. Även obligationer kan köpas fritt. Däremot får utlänningar inte köpa penningmarknadspapper som lyder på danska kronor.

b) Utgående: Valutainlänningar har fr. o. m. 1984 rätt att köpa utländska börsnoterade aktier, andelsbevis och certifikat utställda av aktiefonder och liknande. Köp av utländska börsnoterade räntebärande papper utom

penningmarknadspapper är tillåtna. Från juni 1985 får även icke börsnote- rade utländska värdepapper köpas, förutsatt att det rör sig om ”bona fide" portföljinvesteringar. Danska obligationer får också oavsett denominerings- valutan köpas fritt.

V. Investeringar i fast egendom (exkl. direktinvesteringar) 3) Ingående: Etableringsrättsligt grundade restriktioner gäller. Krav på minst 5 års bosättning ställs.

b) Utgående: Inga begränsningar.

VI. Kommersiella krediter

Export- och importkrediter som överensstämmer med normalt handels- bruk är fria. Valutainlänningar kan ta upp lån på upp till 5 år (7 år för fartyg och 8 år för tyngre maskiner och installationer överstigande 1 miljon kr.) för normal export- och importfinansiering. Danska banker kan lämna upp till 5-åriga krediter i utländsk valuta elleri danska kronor till danska exportörers utländska motparter för finansiering av exportaffärer.

VII. Finansiella lån

a) Ingående: Rörelseidkare får utan beloppsbegränsning och utan krav på ändamål ta upp lån med en löptid av minst ett år. Affärs- och sparbanker får normalt tillstånd att ta upp förlagslån med lägst fem års löptid i utlandet upp till 40 % av det egna kapitalet. Hypoteksinstitut får inte låna i utlandet. Det får däremot, inom rätt vida gränser, Finansieringsinstituttet for Industri og Håndvaerk och Dansk Eksportfinansieringsfond.

b) Utgående: Tillstånd lämnas normalt inte.

VIII. Konton

Valutainlänningar får inte utan tillstånd sätta in pengar på konton i utlandet. Konton hos utländska banker får dock upprättas för uppsamling av tillgodohavanden i utlandet. Hemtagning eller användning enligt kvittnings- reglerna skall ske inom 30 dagar. Valutakonton i dansk bank medges upp till tre månader.

2.3 Norge

Sammanfattning

Valutaregleringen i Norge har sedan länge haft ett nära samband med den långt utvecklade regleringsuppläggningen av penningpolitiken. Även betal- ningsbalanshänsyn har tidigare varit motiv för omfattande kontroll av utgående kapitalrörelser.

Betydande uppmjukningar har efter hand skett i valutaregleringen framför allt till följd av att Norge genom oljeintäkterna blivit ett land med stora och stabila överskott i bytesbalansen.

Valutautlänningar kan köpa norska aktier men f.n. inte obligationer. Valutainlänningar får fritt köpa utländska börsnoterade aktier. För köp av utländska obligationer gäller beloppsgränser (se nedan). Rekreationsbostad får förvärvas utan beloppsgräns för personligt bruk men ej för förmögen-

hetsplacering. Fast egendom i övrigt och utgående direktinvesteringar är tillståndsberoende.

Kommersiella krediter är fria om de följer normalt handelsbruk. Den finansiella utlandsupplåningen är tillståndsberoende (exkl. för oljebranschen och rederier) och har hållits inom snäva ramar. Utlåningen behandlas liberalt när den avser lån till dotterbolag och exportkrediter. Bankernas kronlån till utlandet är reglerade. Deras utlåning i utländsk valuta till valutautlänningar måste balanseras av utlandsfinansiering. Företag med intäkter och utgifter i utländsk valuta får hålla medel på valutakonto. däremot ej privatpersoner.

Detaljbestämmelser

I. Direktinvesteringar Ingående direktinvesteringar kräver ej tillstånd utan endast anmälan. För utgående investeringar krävs tillstånd av Norges bank eller i fråga om rederiinvesteringar, av handelsdepartementet. Praxis är liberal, när det gäller investeringar inom sektorerna handel, industri och tjänster.

II. Desinvesteringar Inga begränsningar.

III. Börsintroduktion och emission av värdepapper

Norska värdepapper får introduceras på utländska börser och utländska papper får introduceras på Oslo-börsen.

a) Norska emissioner utomlands: Norska börsnoterade företag kan fritt emittera aktier utomlands. I övrigt fordrar emissioner tillstånd.

b) Utländska emissioner [ Oslo: Utländska emissioner har hittills normalt inte tillåtits.

IV. Värdepappershandel

a) Ingående portföljinvesteringar: Valutautlänningar kan utan valutatill— stånd köpa aktier, inkl. andelar i aktiefonder och rederiaktier upp till de gränser annan lagstiftning och bolagsordningar uppställt. Detta gäller såväl börsnoterade som icke börsnoterade aktier.

För investeringar i börsnoterade obligationer har gällt en limit på 1 miljon kr. per köpare. Efter ett mycket starkt inflöde hösten 1984 hävdes denna frihet. Utländska försäkringsbolag kan dock fortsatt få köpa obligationer om behovet av tekniska reserver föranleder det.

b) Utgående portföljinvesteringar: Valutainlänningar får fritt köpa utländska börsnoterade aktier. Köp av utländska börsnoterade obligationer tillåts upp till 1 miljon kr. per person och 5 miljoner kr. per företag. Företag med omfattande verksamhet i utlandet kan få tillstånd att kurssäkra utlandsförpliktelser genom köp av utländska börsnoterade obligationer. Köp i andrahandsmarknaden av norska eurokronobligationer medges.

V. Fastighetsköp (exkl. direktinvesteringar)

a) Ingående: Valutautlänningar medges normalt inte förvärva fastigheter för kommersiella ändamål. I de flesta fall bifalls ansökningar som avser rekreationsändamål.

b) Utgående: Hushåll får efter ansökan tillstånd att utan beloppsgräns förvärva rekreationsbostad i utlandet. Finansiering med utländsk upplåning är tillåten. Tillståndskravet upprätthålles för att förhindra köp av flera egendomar som led i förmögenhetsplacering.

VI. Kommersiella krediter

In— och utgående krediter under fem år som följer normalt handelsbruk och har en valutainlänning som part i den underliggande kommersiella transaktionen är fria. Upptagande av kredit hos utländskt kreditinstitut för finansiering av förestående export eller import medges men kräver tillstånd.

VII. Finansiella lån

a) Ingående: Den privata sektorns (exkl. oljebranschen och rederier) utlandsupplåning regleras på basis av kvoter som anges i nationalbudgeten. Av penningpolitiska skäl har upplåningen hållits inom snäva ramar under senare år. Vid prövning av ansökningar beaktas lånens syften. Lån till större investeringar prioriteras, lån till kontorsbyggnader och liknande behandlas restriktivt och lån till finansiering av konsumtionsvaruimport avslås. Ansökningar om kortfristiga utlandslån behandlas liberalt när de avser exportfinansiering. En ingående prövning sker när ändamålet är likviditets- förstärkning eller refinansiering. Konvertering av inhemska till utländska krediter vägras vanligen. Skeppsbyggnadslån till norska varv medges regelmässigt. Allmänt prövas ansökningar på basis av information om låntagarnas alternativa finansieringsmöjligheter och finansiella position. Utländska moderbolag får som regel lämna finansiella lån till sina norska dotterbolag. Oljeutvinningsindustrin får tillstånd praktiskt taget automa- tiskt. Upptagning av lån i norska kronor utomlands medges mycket sällan.

b) Utgående: Norska företags ansökningar om att få lämna lån till moder- eller dotterbolag utomlands behandlas liberalt. Samma gäller krediter i förbindelse med export och norska bankers lån i utländsk valuta till valutautlänningar. Genom kravet att bankernas totala valutapositioner måste i det närmaste balansera krävs utlandsfinansiering för denna långivning. På krondenominerade bank- och banksyndikerade län har regleringen hittills tillämpats restriktivt men en omsvängning är på väg och en expansion av kronlånen har inletts.

VIII. Konton

a) Valutautlänningars konton i Norge: Ingen begränsning.

b) Valutainlänningars valutakonton: Näringsidkare med både intäkter och utgifter i utländsk valuta får hålla medel på konton i valutabank utan tillstånd. Näringsidkare som har antingen intäkter eller utgifter i utländsk valuta kan efter tillstånd av Norges bank öppna sådana konton. Insättning av medel genom försäljning av norska kronor förutsätter tillstånd av Norges bank. Privatpersoner får inte öppna valutakonton.

2 Även köp av börsno- terade obligationer tillåts normalt. Efter stora kapitalinflöden belades de dock med förbud sommaren 1985 vilket krävde en temporär be- frielse från OECD-för- pliktelserna, s. k. dero- gation.

2.4 Finland

Sammanfattnin g

Finland har en omfattande reglering av utgående kapitalrörelser och en restriktiv behandling också av ingående.

Valutainlänningar får inte förvärva utländska värdepapper; finansiell utlåning är strikt begränsad. kontoinsättningar förbjudna; endast kommer- siella krediter enligt normalt handelsbruk tilläts.

Emissioner av obligationer utomlands liksom finansiell upplåning medges. när penning- och valutapolitiska skäl föreligger.

Detaljbestämmelser

I. Direktinvesteringar

a) Ingående: En särskild myndighet under industriministeriet måste godkänna önskade etableringar. Tillstånd av Finlands bank erfordras till kapitaltransaktionerna. Praxis är i allmänhet förhållandevis liberal. men områden som naturtillgångar, kommunikationer och serviceindustri är till stor del undantagna. Utländska banker får numera etablera dotterbolag i Finland. Tillstånd erfordras för utländska köp av mer än 20 % av aktierna i större finska bolag med utlänningsklausul.

b) Utgående: Tillstånd erfordras. Finlands bank gör en ingående företags- och samhällsekonomisk värdering av större projekt. Tillstånd lämnas på betingelser som liknar de svenska Höganäsvillkoren.

II. Desinvesteringar Tillstånd krävs av registreringsskäl och lämnas alltid.

III. Portföljinvesteringar

a) Ingående: Valutautlänningar kan fritt köpa börsnoterade aktier förut- satt att transaktionerna görs via valutabankz. Praxis är liberal i fråga om tillstånd till emissioner av obligationer utomlands. Tillstånd lämnas numera normalt till finska bolag att emittera aktier utomlands.

b) Utgående: Valutainlänningar tillåts inte med få undantag att köpa värdepapper utomlands, frånsett återköp av papper i finska mark. En begränsad introduktion av utländska aktier har ägt rum på Helsingfors- börsen. Valutabankerna får köpa aktier utomlands för 1 miljon US-dollar vardera och de kan köpa obligationer där inom ramen för sina externt genererade medel. Försäkringsbolag får köpa utländska obligationer på villkor att refinansiering sker utomlands.

IV. Fastighetsköp (exkl. direktinvesteringar)

a) Ingående: Till privatpersoner kan tillstånd lämnas i särskilda fall enligt gällande etableringsrättsliga regler.

b) Utgående: Valuta tilldelas normalt för köp av rekreationsbostad upp till ett värde av 300 000 mark.

V. Kommersiella krediter a) Ingående: Tillstånd krävs för importkrediter med längre löptid än ett år. För att motverka längre leverantörskrediter än 6 månader tillämpas ett

system med avgifter som stiger från 2 % den 7:e månaden till 12 % den 12:e månaden. Till Finlands bank förhandsanmälda leverantörskrediter för perioder över 6 månader kan befrias från avgift.

b) Utgående: Inga begränsningar av krediter som följer normalt handels- bruk.

VI. Finansiella lån

a) Ingående: Utlandsupplåningen styrs ingående av penning- och valuta- politiska skäl. De stora företagen redovisar årligen finansieringsplaner till Finlands bank som efter granskning utfärdar halvåriga principtillstånd till utlandsupplåning.

b) Utgående: Kontrollen är strikt av betalningsbalanshänsyn. Finska banker kan dock få tillstånd att delta i internationella syndikerade bankkrediter även till utländska låntagare. De får svara för högst 50 % vid kredit till inhemska låntagare och eljest för högst 20 %. Utländsk refinan- siering är tillåten, ej påbjuden.

2.5 Österrike

Sammanfattning

Flertalet kapitaltransaktioner mellan Österrike och utlandet kräver tillstånd. Generell dispens har givits för ingående direktinvesteringar, för valutautlän- ningars förvärv av aktier. obligationer och fast egendom. Valutainlänningar kan med dispens köpa utländska värdepapper som är börsnoterade. Utgående direktinvesteringar är föremål endast för äkthetskontroll. Förvärv av fastighet för personligt bruk tillåts utan beloppsbegränsning.

Finansiell upplåning i utlandet kräver tillstånd. vilket lämnas för direktin- vesteringar och för export- och importfinansiering. Även utlåning är tillståndsberoende och begränsad till krediter för finansiering av handel och direktinvesteringar.

Kommersiella krediter är fria. Valutainlänningar får normalt ej ha konton i utländska banker eller i utländsk valuta.

Detaljbestämmelser

I. Direktinvesteringar

a) Ingående: Tillstånd lämnas efter äkthetskontroll till investeringar utanför försvarssektorn. För investering i form av lån krävs också att den bedöms främja produktionskapaciteten. Beträffande fast egendom. se även under V.

b) Utgående: Mot företeende av dokumentation får valutainlänningar normalt tillstånd till att köpa. upprätta eller bygga ut individuellt ägda utlandsföretag i OECD- och IMF-länder. Vid finansiering på annat sätt än med konvertibel valuta sker prövning från fall till fall. Fonderingen av vinster är vanligtvis fri.

II. Desinvesteringar

a) I utlandet: Ingen reservation till OECD:s liberaliseringsstadga.

b) I Österrike: Dito. Mot företeende av dokument erhålls tillstånd att överföra medel till OECD- och IMF-länder.

III. Introduktion och emission av värdepapper

a) I utlandet: Emission av värdepapper fordrar tillstånd. Det lämnas endast för finansiering av produktiva investeringar och i den utsträckning penningpolitiken medger det.

b) I Österrike: Emission av utländska värdepapper medges normalt inte.

IV. Värdepappershandel

a) Ingående portföljin vesteringar: Valutautlänningar får generellt investe- ra i österrikiska värdepapper, dock inte i aktier utgivna av Creditanstalt Bankverein, Österreichische Länderbank AG eller i nationella kraftföretag. Också vissa andra restriktioner gäller, särskilt för valutautlänningar utanför OECD-området.

b) Utgående portföljinvesteringar: Valutainlänningar kan köpa utländska värdepapper som noteras på officiella fondbörser i OECD- och IMF-länder med vilka betalningar kan ske i konvertibel valuta. Köp av sådana papper måste förmedlas av en valutabank som skall förvara dem i depå. Icke- börsnoterade papper får endast köpas efter tillstånd vilka lämnas restriktivt. Särskilda begränsningar gäller köp av andelari utländska aktiefonder. Också vissa andra restriktioner gäller.

V. Fastighetsköp

a) Ingående: Generellt gäller inga restriktioner. Myndigheterna i vissa delstater kan dock begränsa investeringari fast egendom i enlighet med sina konstitutionella befogenheter.

b) Utgående: Ingen begränsning gäller för köp i länder som är med i OECD och IMF om fastigheten inom ett år tas i anspråk för köparens personliga bruk. Tillstånd lämnas efter företeende av dokumentation.

VI. Kommersiella krediter Ingen reservation till OECD:s liberaliseringsstadga.

VII. Finansiella län

3) Ingående: Tillstånd erfordras. Sådant lämnas normalt endast då fråga är om användning för investering i produktionsbolag, export- och importfi- nansiering eller om släktlån.

Ett antal valutabanker får ta emot depositioner i konvertibla valutor från utländska banker på löptider upp till fem år. De kan utan tillstånd uppta krediter från utländska banker endast för vidareutlåning utomlands.

b) Utgående: Tillstånd erfordras. Sådant lämnas i allmänhet till valuta— bankers krediter för finansiering av handel och direktinvesteringar. Banker- na har även tillstånd att ge kortfristiga krediter till utlandet. Beträffande krediter över ett års löptid gäller att tillstånd lämnas endast i den mån amorteringar inkommer på lån som utestod vid föregående årsskifte. plus 15

procent. Andra än banker medges normalt att lämna krediter för direktin- vesteringsändamål. Valutabankerna kan hålla depositioner i utländska banker inom en individuellt fastställd ram. Krediter omfattas av samma regler som gäller krediter till andra än banker.

VIII. Konton a) I Österrike: Det finns tre kategorier utländska schillingkonton:

1. Konton i fria schilling. Dylika kan innehas av valutautlänningari OECD- och IMF-länder. Kontona kan krediteras med schilling som inväxlats på valutamarknaden eller mottagits genom medgivna betalningar. De kan debiteras andra betalningar än krediter till valutainlänningar.

2. Interimskonton. De kan innehas av samma kategori som nämnts ovan för kreditering av medel att fordra. Kontona kan användas för löpande

betalningar och vissa kapitalbetalningar. Överföring till utlandet fordrar tillstånd.

3. Spärrade konton. De kan innehas av valutautlänningar från länder utanför OECD och IMF. Reglerna överensstämmer med dem som gäller interimskontona.

b) I utlandet: Tillstånd att inneha konton i utländska banker ges normalt inte. Undantag har gjorts för konton som är direkt knutna till export av varor och tjänster eller till direktinvesteringar utomlands.

2.6 Nederländerna

Sammanfattning

De flesta kapitalrörelser sker utan restriktioner.

Direktinvesteringar och investeringar i fast egendom är fria. Valutautlänningar kan fritt köpa och sälja holländska värdepapper (undantag för florin-denominerade obligationer). Valutainlänningar får fritt köpa och sälja utländska aktier och obligationer. såväl börsnoterade som andra (undantag för obligationer denominerade i floriner).

Finansiell upplåning har varit underkastad tillståndskrav för lån över 500 000 floriner som led i regleringen av den inhemska utlåningen. Dispens från kravet föreligger sedan 1983-07-01 då kreditrestriktionerna upphävdes. Större utgående lån kräver tillstånd. Kommersiella krediter är fria. Valutabankernas lån i utlandet sker under restriktionen att totalpositionen i varje valuta skall vara balanserad.

Detaljbestämmelser

I. Direktinvesteringar Varken in- eller utgående investeringar fordrar tillstånd. Sådant krävs endast för lån från utländska moderbolag. vilket regelmässigt lämnas om löptiden är minst fem år.

11. Desinvesteringar Inga restriktioner.

III. Introduktion och emission av värdepapper

Beträffande börsintroduktion är enda begränsningen att tillstånd krävs för introduktion på Amsterdam-börsen av utländska obligationer som är denominerade i eller eljest anknutna till floriner.

a) Värdepappersemissioner [ utlandet: Aktier kan emitteras fritt och sedan 1983—07-01 även obligationer eller andra fastförräntade papper. Liberalise— ringen gjordes sedan grunden för restriktionerna — den inhemska limitering- en av kreditinstitutens kreditgivning vilkens stöd de skulle vara — avvecklats. Vid förnyade beslut om utlåningstak kan de aktualiseras igen.

b) Valutautlänningars emissioner [ Nederländerna: Utländska emissioner av aktier medges. Ifråga om obligationer krävs tillstånd vid denominering i eller eljest anknytning till floriner. Utländska emittenter måste inordnas i det kösystem som tillämpas för de inhemska låntagarna i syfte att undvika stockningar och andra störningar. Upprätthållandet av ordnade marknads- förhållanden har likaså föranlett ett kösystem för valutautlänningars tillträde till marknaden för s. k. private placements.

IV. Värdepappershandel

Allmänt gäller att transaktioner mellan valutainlänningar och valutautlän- ningari papper som noteras på Amsterdam-börsen är fria. Alla transaktioner i börsnoterade aktier är fria.

a) Ingående portföljinvesteringar: Valutautlänningar kan som regel utan tillstånd köpa (och sälja) nederländska värdepapper. Centralbanken prövar dock från fall till fall försäljningar till utlandet av icke börsnoterade räntebärande inhemska värdepapper. Instabila flöden i anslutning till de räntekänsliga obligationsförsäljningarna till utlandet betraktas som en av de få specifika penningpolitiska riskerna med portföljinvesteringar.

b) Utgående portföljinvesteringar: Valutainlänningar kan utan begräns- ning köpa värdepapper i utlandet med undantag för icke börsnoterade fast förräntade värdepapper i floriner eller med anknytning till floriner som emitterats av valutautlänningar.

V. Fastighetsköp (exkl. direktinvesteringar) Inga restriktioner.

VI. Kommersiella krediter

a) Ingående: Mottagandet av importkrediter fordrar centralbankens tillstånd endast när löptiderna överstiger vad som är normalt handelsbruk. Tagande av kortfristiga utländska bankkrediter för finansiering av specifika importtransaktioner kräver tillstånd då de ersätter sedvanliga leverantörs- krediter.

b) Utgående: Inga begränsningar tillämpas om en valutainlänning med- verkar i den underliggande transaktionen.

VII. Finansiella lån a) Ingående: Det tidigare kravet på tillstånd i vissa fall för andra än banker vid upptagande av lån som överstiger 500 000 floriner per år avvecklades 1983—07-01. Beträffande bakgrunden, se under punkt III a). b) Utgående: Kortfristiga lån (under två år) är fria. Medel- och långfristiga

lån över 10 miljoner floriner per år från ett och samma kreditinstitut till en och samma valutautlänning kräver tillstånd. Större lån medges normalt.

VIII. Konton

a) [ Nederländerna: Inga begränsningar.

b) I utlandet: Depositioner för perioder upp till två är är fria. För längre depositioner tillämpas beloppsgränser.

2.7 Belgien

Belgien skyddar sig mot destabiliserande kapitalrörelser genom en tudelad valutamarknad— den officiella med fast kurs och den finansiella med fri kurs. Alla utgående kapitaltransaktioner sker via den finansiella marknaden. Växelkursen för löpande betalningar stabiliseras inom ramen för EMS- samarbetet, medan kursen på marknaden för kapitalbetalningar tillåts flyta. Bristande jämvikt i kapitaltransaktionerna tar sig uttryck i depreciering eller appreciering. En förutsättning för att den belgiska metoden skall fungera är att en effektiv separation av marknaderna kan åstadkommas, vilket i sin tur i praktiken förutsätter att kursskillnaderna mellan marknaderna inte blir för stora.

Ett begränsat mått av valutareglering tillämpas. Utländska aktier får fritt introduceras och emitteras, medan begränsningar tillämpas på obligations- emissioner. Valutainlänningar kan fritt sälja och köpa värdepapper i utlandet. Inga restriktioner föreligger för finansiella lån.

2.8 Frankrike

Sammanfattning

Frankrike upprätthåller en omfattande valutakontroll. Direktinvesteringar medges men förenas med finansieringskrav och — vid ingående investeringar — med sysselsättnings- och industripolitiska villkor. Investering i fast egendom kräver tillstånd som meddelas restriktivt. Placering av franska obligationer på utländska marknader kräver tillstånd. medan aktieemissioner kan ske fritt. Valutainlänningar kan förvärva utländska värdepappermed utnyttjande av switch-valuta. Utlandsupplåning fordrar tillstånd, vilket ges till företag (max 50 miljoner franc) och för finansiering av utrikeshandeln. Krediter till valutautlänningar i francs är ej tillåtna. Kontoinsättning i utlandet kräver tillstånd och medges endast i begränsad omfattning (typ uppsamlingskonto).

Detaljbestämmelser

I. Direktinvesteringar Alla transaktioner som medför kontroll av ett företag betraktas som direktinvesteringar. Detsamma gäller förvärv av minst 20 % av ett företags aktiekapital. Lån från moderbolag till dotterbolag behandlas som direktin- vesteringar.

a) Ingående: För direktinvesteringar från övriga EG behövs i allmänhet endast en anmälan. Direktinvesteringar från övriga länder och av tredje- landskontrollerade (över 20 %) EG-företag fordrar tillstånd som inbegriper såväl etableringssidan som valutasidan.

Flertalet investeringar förknippas endast med finansieringsvillkor. Kravet på överföring av utländsk valuta är i allmänhet begränsat vid nyetableringar men mera långtgående vid uppköp av företag. Vissa tillstånd förknippas emellertid med villkor avseende tillskapande av arbetsplatser. regional utveckling eller export. Uppfyllandet av dessa villkor kontrolleras av myndigheterna.

Praxis vid prövningen är övervägande liberal om än mera ingående vid ansökningar från företag i länder utanför EG. Sådana företag får emellertid normalt etablera nya företag i Frankrike och köpa andelar i befintliga icke-utlandskontrollerade företag upp till 10 miljoner franc en månad efter att ha notifierat myndigheterna. Kapitaltillskott till företag vilka till mer än 75 procent kontrolleras från utlandet får numera ske fritt. När ansökningar berör branscher som är under omstrukturering eller tillämpar mer avancerad teknologi förekommer att initiativ tas till alternativa s. k. franska lösning- ar.

b) Utgående: Förutsatt att äktheten styrks och uppställda finansierings- villkor uppfylls lämnas tillstånd till utlandsinvesteringar. För EG—området räcket det med en anmälan. Generell dispens gäller för investeringar understigande 2 miljoner franc per år och företag, dock inte för investeringar i jordbruk och fast egendom. Normalt skall 50 procent av investeringen finansieras med upplåning i utländska valutor för perioder på minst två år. Små och medelstora företags investeringar är befriade från finansieringsvill- koret. Förtidsamortering fordrar särskilt tillstånd.

II. Desinvesteringar

a) I utlandet: Anmälan skall göras om inte beloppet understiger 1 miljon franc (samma undantag som ovan ). Köpeskillingen skall tas hem.

b) I Frankrike: Vid belopp överstigande 1 miljon franc erfordras dokumentation innan medel kan överföras till utlandet. Transaktionen måste sedan rapporteras inom 20 dagar.

III. Introduktion och emission av värdepapper

a) I utlandet: Tillståndskrav upprätthålls för placering av franska obliga- tioner på utländska kapitalmarknader. Aktieemissioner kan ske fritt.

b) I Frankrike: Introduktion av utländska värdepapper fordrar tillstånd. som emellertid lämnas liberalt. Emissioner av värdepapper medgives dock normalt inte. En generell dispens gäller papper som emitteras av internatio- nella organisationer och aktier som utges av i Frankrike redan börsnoterade företag.

IV. Värdepappershandel

Switchvalutasystemet ("de'vise titre”) återinfördes i maj 1981. Valutain— länningar kan alltså endast köpa utländska värdepapper inom en månad från det att andra papper till motsvarande belopp i utländsk valuta sålts.

Switchvalutan kan alternativt inom samma period säljas till annan valutain- länning. Återinvestering får dock icke ske i icke börsnoterade papper eller i papper som utgivits av andra stater och som har kortare löptid än 5 år.

V. Fastighetsförvärv (exkl. direktinvesteringar)

a) Ingående: Ingen reservation till OECD:s liberaliseringsstadga.

b) Utgående: Valutainlänningar får inte utan tillstånd, som endast lämnas av hälso- eller humanitära skäl, köpa rekreationsbostad i utlandet.

VI. Kommersiella krediter Inga reservationer till OECD:s liberaliseringsstadga.

VII. Finansiella lån a) Ingående: Utlandsupplåning fordrar i princip tillstånd. Generell dispens gäller dock för bl. a. följande lån i utländsk valuta: — lån till industriföretag för arbeten utomlands — lån för finansiering av utrikeshandeln — lån till valutabanker — lån till företag upp till en gräns av 50 miljoner franc, förutsatt att i) räntan är normal marknadsränta ii) det inte avser en direktinvestering iii) beloppet omedelbart säljs på valutamarknaden iv) löptiden inte understiger ett år.

b) Utgående: Krediter till valutautlänningar i francs tillåts normalt inte. Finansiella institutioner kan dock lämna sådana lån dels för finansiering av export, dels till personer för finansiering av halva kostnaden vid köp av rekreationsbostad i Frankrike.

Krediter till valutautlänningar i utländsk valuta får finansiella institutioner lämna fritt.

VIII. Konton

a) I Frankrike: Valutabanker får öppna franckonton för valutautlänningar utan restriktioner. Övertrasseringar fordrar tillstånd. Konton i utländsk valuta får också öppnas, men 5. k. swap mot franc är inte tillåtet.

b) Utomlands: Tillstånd erfordras och ges normalt inte. Undantag har gjorts när konton bedöms nödvändiga för handeln med varor och tjänster (uppsamlingskonton för exportörer, konton för försäkringsbolag och entre- prenörer).

2.9 Italien

Sammanfattning

Italien använder en kombination av valutareglering och depositionskrav för att påverka kapitalrörelserna. Flertalet utgående transaktioner får endast ske på villkor att 50 % av det överförda beloppet deponeras räntelöst i bank tills medlen återförts. Detta krav, som i praktiken verkar som en multipel

växelkurs, är som regel den väsentligaste restriktionen.

Utgående direktinvesteringar är, om de betraktas som värdefulla för landets ekonomi, undantagna från depositionsplikten. Investeringar i OECD-länderna är fria även från andra begränsningar. Ingående direktin- vesteringar får göras utan tillstånd, frånsett ett mindre antal skyddade sektorer. Praxis är restriktiv ifråga om tillstånd till köp av fastigheter utomlands, medan valutautlänningars köp i Italien är fria.

Såväl valutainlänningars emissioner i utlandet som valutautlänningars emissioner i Italien fordrar tillstånd; normalt får endast internationella organisationer tillträde till den inhemska marknaden. Ingående portföljin- vesteringar är fria förutsatt att föreskrifter om betalningsmedel och betalningsväg iakttas. Utgående portföljinvesteringar är i allmänhet fria med undantag för icke börsnoterade aktier. För köp av andelar i utländska aktiefonder gäller särskilda regler.

Kommersiella krediter på 1—5 år till och från flertalet västeuropeiska länder får lämnas resp. mottas efter kontroll av dokument. Finansiell upplåning och utlåning kräver tillstånd. Kontoinsättning i utlandet medges normalt ej.

Detaljbestämmelser

Depositionskrav tillämpas på valutainlänningars överföring av medel till utlandet för direktinvesteringar (ang. dispenser. se nedan), portföljinveste- ringar, finansiella krediter, fastighetsköp och personliga kapitalrörelser. Vid sådana överföringar måste 50 % av beloppet deponeras räntefritt i den bank som verkställer transaktionen. Depositionssatsen är 25 % vid köp av andelar i aktiefonder som placerar minst 50 % i Italien, medan aktiefonder som placerar uteslutande i italienska värdepapper är fria från depositionsplikt. Vid överlåtelse av utländska fordringar mellan valutainlänningar blir köparen depositionspliktig oavsett datum för det ursprungliga förvärvet. Depositionerna frigörs efter godkännande av centralbanken först när och i den utsträckning de utländska fordringarna avvecklats.

I. Direktinvesteringar

a) Ingående: Valutautlänningar kan utan restriktioner investera i alla industrisektorer utom energi och kommunikationer. Beträffande banker och försäkringsbolag räder tillståndsplikt. Banker inom andra EG-länder ges tillstånd att upprätta avdelningskontor enligt samma förfarande som tillämpas på inhemska kreditinstitut. För andra banker tillämpas reciproci- tetskrav ifråga om avdelningskontor men ej beträffande dotterbanker.

b) Utgående: Dispens från skyldigheten att hålla 50 % av investeringens värde på räntelöst bankkonto lämnas för alla utlandsinvesteringar som bedöms vara av värde för Italiens ekonomi. Flertalet transaktioner har därmed undantagits. Direktinvesteringar i OECD-länder kan i allmänhet göras utan tillstånd. Italienska finansiella institutioner kan dock inte göra investeringar genom långsiktiga län eller förvärv av andelar i utländska bolag med annat syfte. Vidare krävs tillstånd för upprättande av finansiella holdingbolag utomlands; tillstånden inbegriper redovisningskrav. Företag får fritt investera i länder utanför OECD-området i samma verksamhet som

bedrivs hemma. I övrigt krävs tillstånd vilka även behandlar nedplöjning av vinstmedel och användning av desinvesteringsmedel.

II. Desinvesteringar Ingen reservation till OECD:s liberaliseringsstadga.

III. Introduktion och emission av värdepapper a) I utlandet: Tillstånd till utlandsemissioner erfordras av penningpolitiska skäl.

b) I Italien: Tillstånd lämnas normalt inte. Förekommande tillstånd har avsett internationella institutioner.

IV. Värdepappershandel

a) Ingående portföljinvesteringar: Inga restriktioner, frånsett bestämmel- ser om betalningsmedel och betalningsväg.'

b) Utgående portföljinvesteringar: Valutainlänningar kan fritt köpa och sälja utländska börsnoterade värdepapper, förutsatt att transaktionerna går över centralbanken eller valutabank och att papperen, frånsett småinnehav, deponeras i bank. Köp av andelar i utländska finansiella institutioner, inklusive aktiefonder kräver tillstånd, liksom köp av konvertibla obligationer utgivna av sådana. Tillståndsplikten omfattar dock inte aktiefonder som bemyndigats sälja andelar i landet. För detta fordras att minst 50 % av fonden investeras i italienska värdepapper och att ett kontor upprättas i Italien.

Beträffande depositionsplikten, se ovan. Likvid från försålda papper som återinvesteras (i nyemitterade papper eller på andrahandsmarknaden) är

befriade från deposition om den ursprungliga placeringen gjordes före 1973-07-27.

V. Fastighetsförvärv (exkl. direktinvesteringar) a) Ingående: Inga restriktioner. b) Utgående: Tillstånd behövs inte för objekt inom EG-området, men depositionsplikten (se ovan) gäller. Praxis är restriktiv ifråga om tillstånd till fastighetsköp i andra länder än EG-stater.

VI. Kommersiella krediter

Kortfristiga krediter knutna till transaktioner i vilka en valutainlänning deltar är fria. Medelfristiga krediter fordrar emellertid tillstånd. Sådana krediter på upp till 5 år till EG-länder och länder som slutit frihandelsavtal med EG beviljas som regel efter granskning av dokument. Restriktionerna motiveras med behov att influera kreditgivningen till utlandet och med betalningsbalanshänsyn. Utgående handelskrediter i fall där ingen valutain- länning är part i den underliggande transaktionen, medges inte.

VII. Finansiella lån

a) Ingående: Tillstånd fordras med vissa undantag för upplåning utom- lands som inte avser direktinvesteringar. Bland undantagen märks friheten att låna upp till 250 miljoner lite på högst fem år från EG-länder. Återbetalningen av sådana lån är också fri. Andra undantag är lån från EG-kommissionen och Euratom till stålbolag, lån från Europeiska investe-

ringsbanken till myndigheter och offentliga företag och familjelån upp till 300 miljoner lire från anhöriga inom OECD-området. Italienska banker behöver tillstånd för att i utländska banker ta upp krediter för längre perioder än 180 dagar.

b) Utgående: Lån som ej avser direktinvesteringar begränsas under hänvisning till den inhemska kapitalmarknadens begränsade storlek och struktur. Förekommande lån omfattas av skyldigheten för långivaren att under löptiden hålla 50 % av beloppet på ett räntelöst konto. Banker etc. kan inte lämna lirekrediter annat än undantagsvis efter tillstånd. Deras krediter i utländsk valuta fordrar tillstånd när löptiden överstiger 360 dagar vid kommersiell bakgrund, eljest 180 dagar.

För andra än finansiella institutioner krävs tillstånd, som lämnas återhåll- samt, med följande undantag (utöver direktinvesteringar): — kort- och medelfristiga lån ej överstigande 250 miljoner lire till bofasta inom EG — inteckningslån ej överstigande 100 miljoner lite för köp av fastighet i

Italien — familjelån ej överstigande 100 miljoner lire till anhöriga inom OECD-

området.

VIII. Konton a) I Italien: Valutautlänningar tillåts normalt att ha konton i såväl lire som utländska valutor. b) Utomlands: Andra än banker får normalt inte ha konton i utländska banker.

Bilaga 2 Valutaflöden och kreditpolitik — en ekonometrisk studie

av Thomas Franzén och Aleksander Markowski*

1 Valutaflöden, valutareglering och kreditpolitik

Storleken och riktningen på valutaflöden spelar en central roll för utformningen av den ekonomiska politiken i Sverige. Mest påtagligt har detta varit i tider av valutaoro då kraftiga valutautflöden föregått ekonomisk- politiska åtgärder vilka syftat till att återställa förtroendet för kronan. Även i mer normala situationer är valutaflödena en variabel av central betydelse när kredit- och budgetpolitiken diskuteras. Av och till har man också mer eller mindre explicit angivit mål för valutaflödenas storlek och riktning.

I denna bilaga diskuteras de faktorer som påverkar valutaflödena. Det bör påpekas att analysen utgår från en ekonomi med fast växelkurssystem; vid fria växelkurser utjämnas obalanser mellan efterfrågan och utbud på valutamarknaden via kursförändringar och valutaflöden uppstår ej.

I studien belyses främst effekterna av kredit- och budgetpolitik på valutaflödena men också valutaregleringens roll. En ekonometrisk under- sökning presenteras vilken försöker mäta effekterna av kreditpolitiska åtgärder på valutaflödena och huruvida effekterna av kredit- och budgetpo- litiken neutraliseras av motverkande kapitalrörelser. I detta inledande avsnitt sammanfattas resultaten och i nästa avsnitt presenteras den tekniska utformningen av den ekonometriska studien.

1.1 Valutaflöde — innebörd

Med valutaflöde menas i detta sammanhang förändringen i valutareserven korrigerad för statens utlandsupplåning. Eftersom valutareserven inte tillåts variera i någon större utsträckning blir ett negativt valutaflöde ett mått på hur mycket staten tvingats låna utomlands för att stödja valutakursen och bibehålla valutareserven på önskad nivå.l Uttryckt på detta sätt förstår man varför valutaflödet används ibland som ett mått på pressen på valutakur- sen.

* Vid arbetet med en tidigare version av denna uppsats har vi fått värdefulla synpunkter av Reinhold Bergström, Thorvaldur Gylfason, Lars Hansson, Börje Kragh, Ed Palmer, Erik Ruist och Per Arne Ström. Vi är också tacksamma mot Kent Rune Sjöholm och övriga seminariedeltagare under Ekonometridagarna på Bäcka- skogs Slott för synpunkter och diskussion. Horacio Salerno har varit behjälplig vid databeräkningar. Författarna är verksamma i Sveriges riksbank. Synpunkter som framförs i denna uppsats representerar clock författarnas egen uppfattning och kan inte tas som uttryck för riksbankens syn i berörda frågor.

1Jfr T. Franzén ”Val- utaflöde och upplånings- politik”, Kredit- och Valutaöversikt nr 3 1983.

568

21 begreppet privat kapi- talbalans inkluderar vi för enkelhets skull en del normala offentliga kapitaltransaktioner vil- ka inte främst motiveras av hänsynen till valuta- reserven.

1.2 Omfattning av valutaflödet

Vad bestämmer då storleken och riktningen på valutaflödet? Ett sätt att närma sig denna fråga är att se på valutaflödets beståndsdelar.

Om staten tvingas låna utomlands för att hålla valutareserven på önskad nivå, beror detta på att nettot av övriga utrikesbetalningar resulterar i ett valutautflöde. Dessa övriga betalningar är dels bytesbalansbetalningar, dels kapitalbetalningar i den privata kapitalbalansen.2

Valutaflöde = Bytesbalans + Privat Kapitalbalans.

Av detta kan man dra slutsatsen att valutaflödet kan påverkas genom åtgärder som har effekt på antingen bytesbalansen eller den privata kapitalbalansen. Enligt ett sådant synsätt skulle valutaflöden påverkas positivt om man vidtog åtgärder som förbättrade bytesbalansen, t. ex. genom konkurrensförbättrande åtgärder som antiinflationspolitik eller växelkurs- ändringar, eller åtgärder som dämpade inhemsk efterfrågan.

Men är det säkert att en förbättring i bytesbalansen leder till en positiv effekt på valutaflödet? Eller kan det vara så att bytes- och kapitalbalanserna är inbördes beroende så att en förbättring i bytesbalansen leder till en försvagning i kapitalbalansen? Syftet med den studie som presenteras i denna bilaga är att analysera valutaflödet med utgångspunkt i en helhetsmodell som klargör valutaflödets roll på penning- och kreditmarknaden.

1.3 Likviditet och valutaflöden

Den hypotes som testas är att valutaflödet bestäms av samspelet mellan inhemskt utbud av likviditet och efterfrågan på likviditet. Är inhemskt utbud större än vad som efterfrågas läcker likviditet ut i form av valutautflöde. Är inhemskt utbud av likviditet mindre än vad som efterfrågas, så tillförs 1 stället likviditet genom valutainflöde. De likviditetspåverkande faktorerna åskåd- liggörs schematiskt i Diagram 1. Nedan diskuteras de kortfattat i tur och ordning.

a) Budgetsaldo

Det inhemska utbudet av likviditet beror på statens budgetsaldo. Ett underskott i statsbudgeten ökar likviditetsutbudet, medan ett överskott minskar detsamma.

b) Statens upplåning utanför bankerna

Om budgetunderskottet finansieras genom upplåning från allmänheten reduceras emellertid likviditetsökningen. Detta illustreras med en "avtapp— ningspil” i Diagram 1.

c) Bankernas utlåning

En annan likviditetspåverkande faktor är bankernas utlåning. I Diagram 1 visas bankutlåningens tillskott till likviditeten vid sidan om budgetunderskot- tet. Utlåningen har i sin tur många bestämningsfaktorer. Under vissa perioder har den varit direkt reglerad genom utlåningsrekommendationer från riksbanken. Under andra perioder har den styrts genom likviditetskvo- ter.

Diagram l. Likviditetspåverkande faktorer

Statens budgetunderskott

Bankernas utlåning

Statens upplåning utanfor bankerna

Efterfrågad likviditet

Valutautflöde

d) Valutaflöde

Det sammanlagda likviditetsutbudet möter sedan en efterfrågan på likviditet. Om utländsk valuta är perfekt substitut till inhemsk valuta och det inte finns några administrativa hinder för valutaflöden kommer valutaflödet att precis täcka skillnaden mellan efterfrågan och utbud. I en situation med underskottsefterfrågan, vilket skildras i Diagram l uppkommer ett valutaut- flöde. Är däremot efterfrågan på likviditet större än utbudet uppkommer ett valutainflöde.

Valutaflödet blir med denna ansats beroende av kreditmarknadsläget. En stram kreditmarknad, innebärande ett lågt inhemskt likviditetstillskott i förhållande till efterfrågan, leder till ett valutainflöde. En lättare kreditmark- nad med ett likviditetsutbud som är större än efterfrågan medför däremot ett valutautflöde.

En annan konsekvens av analysen är att man får motverkande rörelser i bytesbalans och privat kapitalbalans. Valutaflödet utgörs ju av summan av bytesbalanssaldot och den privata kapitalbalansen. Därigenom medför en förbättring i bytesbalansen, t. ex. genom en devalvering, vid oförändrat

kreditmarknadsläge, att den privata kapitalbalansen försvagas så att effekterna på valutaflödet uteblir.

1.4 Valutaregleringens roll

Analysen förändras om valutaflöden förhindras, t. ex. genom valutaregle- ring. Denna kommer i princip in som en mekanism som reducerar

3 Jfr H. Tson Söder- ström, ”Valutareglering och reala kapitalrörel- ser” i Valutareglering och ekonomisk politik, SOU 1980:51, s 169—217.

valutaflödenas känslighet för kreditmarknadsläget. Överstiger efterfrågån det inhemska kreditutbudet så finns det vissa begränsningar för i vilken utsträckning efterfrågan kan tillgodoses genom valutainflöde. Omvänt begränsas möjligheterna till valutautflöden när utbudet överstiger efterfrå- gan. Detta innebär ett större oberoende för den inhemska kreditpolitiken. En expansiv kreditpolitiks effekter motverkas inte i lika stor utsträckning av valutautflöden. På motsvarande sätt begränsas vid en kontraktiv kreditpo- litik valutainflöden som skulle motverka politiken.

Valutaregleringens utformning kan dock varieras. Det som skildrats ovan är effekterna av en valutareglering som syftar till en generell begränsning av kapitalrörelser. Detta kan vara applicerbart på svenska förhållanden fram till 1974. Under 1974 ändrades emellertid valutaregleringen så att man tillät upplåning utomlands i vissa former och för vissa ändamål. Syftet var att underlätta kapitalinflödet för att finansiera bytesbalansunderskotten. I och med att stora skuldstockar byggdes upp lades dock även grunden för stora amorteringar, varför effekten på längre sikt blev att också kapitalutflöde underlättades. Därigenom har också möjligheterna minskat att begränsa kapitalutflöden genom ändringar i valutaregleringen, så länge man tillåter amorteringar på utestående lån. Möjligheterna att begränsa valutainflöden genom ändringar i valutaregleringen är i den givna situationen givetvis större. Valutaregleringen kan därigenom fungera som ett effektivare stöd vid en restriktiv än vid en expansiv kreditpolitik.

Valutaregleringen kan i vår analysmodell också vara ett medel som påverkar bytesbalansen. I en situation med överskott på inhemsk likviditet utan valutareglering uppkommer ett valutautflöde. Hindras denna utström- ning över kapitalbalansen blir bytebalanssaldot den enda kanalen för likviditetsavtappning. Försök till uppdämning av likviditet genom att hindra kapitalutströmning försvagar alltså bytebalansen. Omvänt gäller att i situationer med underskott på inhemsk likviditet kommer hinder för ingående kapitalrörelser att leda till en förstärkning av bytesbalansen. Dessa effekter på bytesbalansen kan ses som ett resultat av det kreditpolitiska oberoende som i princip kan skapas genom valutaregleringens begränsningar av kapitalrörelserna. Utnyttjas detta för en mer expansiv kreditpolitik ökar den inhemska efterfrågan och inflationen, varför bytesbalansen försvagas. Används oberoendet i stället till en kontraktiv kreditpolitik, sjunker inhemsk efterfrågan och inflation, varför bytesbalansen förstärks.

Av detta följer att även om valutaregleringen inte direkt avser att påverka bytesbalansen, så kan en sådan effekt ändå uppstå. Dessa slutsatser avviker något från de som dras av Hans Tson Söderström i en expertrapport för valutakommitten.3

1.5 Räntor och kursförväntningar

Förändringar i den relativa räntenivån gentemot utlandet påverkar i vilken utsträckning företag vill låna och placera inom eller utom landet och påverkar därigenom också i vilken utsträckning valutaflöden uppkommer. Detta modifierar den bild av flödets bestämningsfaktorer som ges i Diagram 1. Stiger den inhemska räntan medför detta att företagen i större utsträckning

väljer att placera sina likvida tillgångari inhemska medel, vilket beroende på utbuds- och efterfrågeförhållandena i utgångsläget reducerar utflödet eller ökar inflödet av valutor. Räntan har också en indirekt betydelse genom att en högre ränta på inhemska statspapper kan öka statsupplåningen hos allmänheten. Följden blir en likviditetsindragning vilket leder till inflödes- tendenser.

Förväntningar om ändringar i valutakursen leder också till att sambandet mellan likviditet och valutaflöden bryts. Väntas kursändringar kan företagen anstränga sin likviditet till det yttersta för att minimera förluster eller göra vinster på dessa. Förväntningar om kursändringar fungerar på likartat sätt som ränteändringar men genom kursändringars språngvisa natur dominerar akuta förväntningar om kursändringar helt över ränteöverväganden.

1.6 Mål för valutaflöden

Innan vi går in på de empiriska skattningarna kan det vara intressant att studera innebörden av de målsättningar som uttalats för valutaflödenas omfattning och inriktning. På så sätt visas också några aspekter av den modell som presenterats ovan. Dessutom kan det vara av betydelse för tolkningen av resultaten och utformningen av den ekonometriska studien om t. ex. räntepolitiken anpassats för att erhålla vissa valutaflöden.

När Sverige drabbades av bytesbalansunderskott efter den första oljepris- chocken 1974 angav man som målsättning att de bytesbalansunderskott som uppstod efter oljekrisen skulle finansieras med privat utlandsupplåning. Staten skulle inte låna utomlands.

Valutaflödena skulle alltså inte få vara negativa. Kreditpolitiken utfor- mades stramt för att framtvinga privat upplåning och valutaregleringens inriktning ändrades så att företag och kommuner tilläts låna utomlands. Ett uppdämt behov av utlandsupplåning från många företag underlättade uppfyllandet av målet att åstadkomma en tillräckligt stark privat kapitalba- lans för att finansiera bytesbalansunderskotten.

Under 1977 frångick man denna "doktrin” och staten tog på sig en del av finansieringen av bytesbalansunderskottet. Anledningen var dels de ökande underskotten i bytesbalansen, dels kraftiga försämringar i statens budgetsal- do. Bedömningen var att det hade fordrats en orimligt hög inhemsk räntenivå för att den privata sektorn skulle vara beredd att fortsätta att finansiera bytesbalansunderskotten, mot bakgrund av de stora likviditetstillskotten från budgeten. Höga inhemska räntenivåer skulle hämma industrins investeringar. Därför valde man att låta staten finansiera underskotten utomlands.

När bytesbalansens och budgetens underskott fortsatte att växa etable- rades under 1979 en ny "doktrin" som innebar att staten var beredd att svara för finansieringen av bytesbalansunderskotten. Valutautflödet skulle alltså inte få överstiga bytesbalansens underskott. Ambitionen var alltså att åtminstone hålla den privata sektorns kapitaltransaktioner i balans. Från och med 1980 sade man sig dock sträva efter att uppnå ett visst bidrag till finansieringen av bytesbalanssaldot genom en positiv privat kapitalbalans.

Diagram 2. Valutaflödet och kapitalbalansen. miljarder kronor

_— VALUTAFLUDET KAPITA_BALANSEN

15.0 » — -—

'b v—l *

10.0

5.0

—10.0

1974 1976 1978 1980 1982 1984

Under 1984 hade pendeln åter svängt tillbaka så att man sade sig eftersträva balans i valutaflödena sett över längre perioder.

Den faktiska utvecklingen i valutaflödena och privat och kommunal kapitalbalans under den senaste lU-årsperioden visas i Diagram 2. Vi ser att valutaflödet var negativt under alla dessa år utom under 1975, 1978, 1981 och 1984. Den privata och kommunala kapitalbalansen har dock varierat mellan positiva och negativa saldon, där negativa saldon innebär att valutautflödena varit större än bytesbalansunderskotten. För att förstå och bedöma de varierande målen för valutaflödena måste man se närmare på vilka faktorer som legat bakom flödena.

Valutaflöden kan i vissa fall vara ett uttryck för förväntningar om snara kursändringar. Då kan man se önskemål om begränsningar av valutaflödet som en strävan att genom ekonomisk-politiska åtgärder inpränta fastheten i Växelkurspolitiken och därigenom återskapa förtroendet för densamma. I andra mer normala sammanhang måste målen för valutaflödet ses mot bakgrund av det mål som ställts upp för kreditpolitiken vilket i sin tur beror på avvägningen mellan kredit- och finanspolitik.

Valutaflöden utövar en modifierande effekt på kreditpolitikens verkning- ar. När den inhemska likviditeten stramas åt söker sig kreditefterfrågan utomlands och på så sätt motverkar inflödet av valutor kreditåtstramningen. Förs i stället en expansiv inhemsk kreditpolitik motverkas den genom ett utflöde av valutor. Sett på detta sätt utgör valutaflödet en indikator på den relativa stramheten på kreditmarknaden. Målen för valutaflödena kan därigenom översättas till mål för kreditpolitiken.

Det mål som uppsattes under en period och som innebar att valutautflödet tilläts svara mot bytesbalansunderskottet betydde vid en mekanisk tillämp- ning över tiden att kreditpolitiken skulle vara lättare ju större bytesbalansens underskott var och, omvänt. vara stramare ju mindre underskottet i bytes- balansen var.

Ett annat sätt att tolka målformuleringen är att bytesbalansunderskottet i någon mening betraktades som acceptabelt t. ex. på grund av sysselsättnings- mål och att kreditpolitiken då borde stödja en allmänt expansiv politik. I praktiken sades dock den ekonomiska politiken, dvs. såväl finans- som kreditpolitiken, vara inriktad på att reducera bytesbalansunderskottet, vilket förefaller strida mot målet för kreditpolitiken i avseende på finansieringen av bytesbalansunderskotten. Att avgöra om detta var rätt eller fel låter sig svårligen göras eftersom nästan varje inkonsistens kan ges en tolkning i termer av mål- och medelanalys där olika parametrar inriktas på olika mål. Det enda man kan säga med någon säkerhet är att en mer expansiv kreditpolitik. i betydelsen stora inhemska likviditetstillskott. leder till ett större valutautflöde och innebär att kredit- och budgetpolitiken inte verkar för att förbättra bytesbalansen.

1.7 Empirisk studie

Syftet med den empiriska studien är att försöka kvantifiera hur känsligt valutaflödet är för ändringar i inhemskt likviditetsutbud och ränteändringar. Man kan också se det som att studien försöker besvara frågan om hur stor del av skillnaden mellan efterfrågan och utbud på likviditet som tillgodoses genom valutaflöden. I detta ligger också en indirekt uppskattning av i vilken utsträckning valutaflöden begränsas genom valutaregleringen.

På en marknad som inte är reglerad överensstämmer önskat utbud alltid med faktiskt utbud. På kreditmarknaden finns det dock anledning att tro att diskontopolitik, likviditetskvoter och utläningsstyrning gör att inhemskt likviditetsutbud inte alltid överensstämmer med det efterfrågade. I förelig- gande studie konstrueras en likviditetsvariabel som avser mäta det utbud som bankerna får utbjuda. Detta potentiella likviditetsutbud bestäms av budget- underskott, statens upplåning utanför banksystemet och bankutlåning. Bankutlåningen bestäms i sin tur ibland av utlåningstak och ibland av likviditetskvoter.

Efterfrågan på likviditet estimeras med hjälp av en efterfrågeekvation på pengar, vilken som förklaringsfaktorer inkluderar BNP. ränta och inflations— takt.

Den hypotes som testas är att valutaflödet beror på skillnaden mellan efterfrågan och utbud på likviditet samt ändringar i räntedifferensen i förhållande till utlandet. Genom att det potentiella likviditetsutbudet härleds direkt från budgetunderskott, likviditetskvoter och utlåningstak mäter studien också i vilken utsträckning som kreditpolitiska instrument och budgetpolitiken påverkar valutaflöden. Därigenom erhålls ett mått på i vilken utsträckning inhemska åtgärder neutraliseras av valutaflöden. Detta kan under vissa förutsättningar ses som mått på graden av kreditpolitiskt oberoende.

Resultat

Studien visar ett gott förklaringsvärde för den hypotes som testats. I Diagram 3 visas en allmän bild avi vilken utsträckning modellen förklarar den faktiska utvecklingen. Det bör också noteras att man annars ofta får låga förklarings- värden för finansiella modeller, troligen beroende på lättrörlighet för finansiella storheter.

Undersökningen indikerar att 30 å 40 % av en ändring i likviditetsutbudet resulterar i ett motverkande valutaflöde. Valutaflödet uppkommer inom två kvartal. Man kan se detta som en sorts neutraliseringskoefficient. Vill man bedriva en expansiv kreditpolitik genom att öka utbudet på kreditmarknaden med 10 miljarder kr. så flyter 3 år 4 miljarder kr. ut till omvärlden. Omvänt gäller att en minskning i likviditetsutbudet med 10 miljarder resulterar i ett valutainflöde på 3 a 4 miljarder kr. Detta utgör en indikation på ett visst oberoende för kreditpolitiken.

En höjning av räntan i Sverige i förhållande till omvärlden med en procentenhet skulle i modellen resultera i ett inflöde på 2 1/2 miljarder kr. under samma kvartal räknat i 1981 års nivåer. Effekten är kortsiktig och baseras på att en ränteändring leder till en omfördelning av existerande skuld- och tillgångsstockar. När denna ”portföljanpassning” ägt rum påverkas inte valutaflödena. En högre räntenivå ger alltså ingen fortgående effekt på valutaflödena.

Om man däremot också tar hänsyn till att statens möjlighet att finansiera

Diagram 3. Faktiska och anpassade värden för den valda ekvationen (ekv. AIS i tabell 2)

6000 . 0 4000 . 0 2000 . 0 0 . 0 '2000 . 0

—1000.0

-6000.0

"8000 .0

2 'i 2 1 2 1 2 1 2 1 2 4 2 4 1975 1975 1977 1978 1979 1980 1981

budgetunderskottet utanför bankerna påverkas av ränteändringar blir deras betydelse större. Denna effekt har dock inte skattats. Anledningen är främst att statsskuldpolitiken länge varit sådan att räntenivån inte haft någon större betydelse för statsupplåningen. Allmänheten har också ansetts vara tämligen okänslig för ränteändringar på grund av höga marginalskatter. Köpare av statsobligationer har främst utgjorts av finansiella företag, Vilka medelst kvantitativa regleringar förmåtts köpa obligationer. På senare tid har dock statsupplåningen kommit att alltmer inriktas på att sälja ”oprioriterade" obligationer till allmänheten. Tillsammans med ändringar i skattesystemet har detta verkat för en ökad räntekänslighet för statens upplåning utanför banksystemet. En räntehöjning medför därför att staten lättare kan sälja statsobligationer på den inhemska kreditmarknaden. Det potentiella likvidi- tetsutbudet minskar då på den inhemska kreditmarknaden. varför valutain- flödet förstärks med 30 a 40 % av den ökade avsättningen för statsobliga- tioner. Detta förutsätter att likviditetsindragningen inte motverkas av ökad utlåning från riksbanken.

Ränteändringars effekter på statsupplåningen skulle också kunna vara en bas för en mer varaktig effekt av räntor på statsbudgeten. Stora budgetun- derskott innebär en fortlöpande förmögenhetsökning för den privata sektorn. En högre relativränta på statsobligationer skulle därvid kunna göra att man kontinuerligt placerar en högre andel av förmögenhetsökningen i form av statsobligationer. Därvid skulle man få en bestående ökning i statens upplåning utanför banksystemet. vilket innebär en bestående minskning i det potentiella likviditetsutbudet. I sin tur leder detta till bestående positiva effekter på valutaflödet vid en höjning i räntan på statsobligationer.

Valutaregleringens betydelse spåras endast indirekt i undersökningen genom läckagekoefficienten på 30 a 40 %. Ju lägre denna är desto större är sannolikheten för att valutaregleringen verkar begränsande på valutaflödena och ger kreditpolitiskt handlingsutrymme. En koefficient på 100 % skulle innebära att alla kreditpolitiska åtgärder på utbudssidan fullständigt motverkas av valutaflöden.

Utbuds- och efterfrågeöverskott elimineras alltså inte helt genom valuta- flöden. varför man kan ställa sig frågan vilka återverkningar detta har på andra marknader.

Har de ekonomiska subjekten mer likviditet än önskat resulterar detta i att de vill ”fördela ojämvikten” genom att efterfråga annat. Detta kan återverka på den reala efterfrågan, t. ex. investeringar och konsumtion.

Kombinationen av valutareglering och kreditpolitiska regleringar kan dock leda till att man får en överflyttning från den observerade reglerade kreditmarknaden till en oreglerad icke observerad grå marknad. Utgör denna grå marknad ett "väl fungerande” substitut till den reglerade marknaden, kan en del av effekterna av vissa kreditpolitiska åtgärder bestå av en överflyttning från den reglerade till den grå marknaden. Vad vi här kallar för läckageeffekten kan därför inte fullt ut tolkas som mått på graden av kreditpolitisk autonomi. Till en del kan den avspegla effektiviteten på den grå marknaden.

Ett problem vid skattningen av sambanden är att finna en lämplig variabel för att fånga kursförväntningarnas betydelse för valutaflödet. Försök att utelämna förväntningarna helt är inte tillfredställande från principiell

*4 Jfr. P. Kouri and M. Porter "International Capital Flows and Port- folio Equilibrium". Jour- nal of Political Economy May/June 1974, s 443—467.

synpunkt eftersom övertygande skäl talar för att förväntningarna har haft stor betydelse för valutaflödena. De skattningar vi gjort när förväntnings- variabler helt utelämnats ger också lägre förklaringsvärde för modellen.

I studien används terminssatsen för utländsk valuta för att mäta kursförväntningarna, men vi vet att vi inte a priori kan vänta oss att terminssatsen är något bra förväntningsmått. Trots detta tycks det som om terminssatsen fungerar som ett relativt bra förväntningsmått i modellen. En ökning av terminssatsen uppträder parallellt med utflödestendenser. Men samtidigt gäller att terminssatsen svarar mot skillnaden mellan den inhemska och utländska räntenivån, vilket innebär att terminssatsen påverkas av ändringar i räntenivån. Tolkas detta mekaniskt innebär det att en höjning av den inhemska räntan i sig leder till ett valutainflöde, men samtidigt stiger terminssatsen vilket innebär att räntehöjningen skapar förväntningar om en depreciering av kronan. Att en höjning i den svenska räntenivån försvagar kronan förefaller paradoxalt.

En förklaring kan vara att när förväntningar uppkommit om en devalve- ring av kronan har detta lett till ett valutautflöde vilket snart mötts med en räntehöjning för att motverka valutautflödet. Då fungerar terminssatsen som en förklaring till varför räntehöjningen inte slår igenom så kraftigt som den skulle gjort om den inte förorsakats av förväntningar om kursändringar.

En annan möjlig förklaring har sin grund i hanteringen av kronindex och riksbankens interventioner på valutamarknaden. Det finns nämligen en tendens att kronan har försvagats inom fluktuationsramen för valutaindex när det uppkommit valutautflöden. Likaså har kronan stärkts under perioder med inflöden (Se Diagram 4). Orsakssambandet skulle då kunna vara följande: När svenska räntan höjs så strömmar valuta in och samtidigt stärks kronan så att den är starkare än riktvärdet, varför marknaden på sikt väntar sig att kronan försvagas så att den närmar sig riktvärdet. Också i detta fall kan terminssatsen fungera som en förväntningsvariabel.

Om terminssatsen fångar förväntningarna får man dock vara försiktig med att använda sambandet mellan räntedifferens och terminssats. när man analyserar konsekvenserna av isolerade ränteändringar, allt annat lika. Då finns det nämligen ingen anledning att tro att en inhemsk räntehöjning leder till förväntningar om en depreciering av kronan. Följaktligen har ovan angivna effekter av ränteändringar beräknats under förutsättning att förväntningarna — terminssatsen — är oförändrade.

Det kan vara av intresse att jämföra resultaten av här föreliggande studie med de resultat som framkommit vid liknande studier av andra länder. Kouri och Porter4 har genomfört en studie av kapitalrörelser för fyra länder och erhållit följande läckageeffekter:

Tabell ] Andel av en kreditpolitisk ändring i den monetära basen som motverkas av kapitalflöden

Västtyskland 77 % Holland 59 % Australien 47 % Italien 43 %

Källa: Kouri och Porter. Op.Cll.

Det monetära oberoendet skulle således vara ”dubbelt så stort" i Italien som i Västtyskland. Att Västtyskland i det närmaste saknar valutareglering medan Italien har en sådan är en indikation på att valutaregleringar skapar kreditpolitiskt manöverutrymme.

LybeckS har för Sveriges del gjort liknande skattningar av kapitalrörelser. Dessa pekar på att ungefär 45 % av en likviditetsökning skulle motverkas av kapitalrörelser. Dessa undersökningar indikerar också ett visst utrymme för inhemsk kreditpolitik.

För Norge har Bahn m. fl. erhållit läckageeffekter på ca 40 % på ett års sikte. På lång sikt visar modellen ett fullständigt läckage.

Någon direkt test på effekten av en bestående valutareglering i Sverige kan man inte erhålla eftersom detta förutsätter att man jämför en situation med valutareglering med en situation utan valutareglering underi övrigt identiska förhållanden. Resultaten av de internationella studierna kan dock tas som ett indicium på att valutaregleringen skapar visst kreditpolitiskt oberoende. Jämförelsen får dock tas med stor försiktighet eftersom det bortsett från förekomsten av valutareglering eller ej finns andra viktiga skillnader mellan de ekonomiska systemen i länderna.

Ett nödvändigt villkor för att valutaregleringen skall ha effekter på valutaflöden är att väsentliga ändringar i den också har effekter. I mitten på 70-talet ändrades den svenska valutaregleringen väsentligt genom att man tillät upplåning i utlandet i stor omfattning. Syftet var att finansiera bytesbalansunderskotten. Effekterna av denna ändring har vi försökt mäta genom att estimera valutaflödesekvationer före och efter denna ändring. Vi finner då, inte oväntat, tydliga tecken på en strukturell förändring i beteendet och indikationer på att valutaflödenas känslighet för kreditmark- nadsläget ökat. Kvartalsstatistiken började dock endast några år före den nämnda ändringen i valutaregleringen, vilket kan vara orsaken till att den statistiska signifikansen för testet är låg.

Också Lybeck7 konstaterar strukturella förändringar i kapitalflödesekva- tionen i mitten på 70-talet.

1.8 Sammanfattning

Ekonometriska undersökningar ger aldrig odiskutabla resultat. Verklighe- ten är mångfasetterad samtidigt som ekonometriskt arbete innebär att man i viss utsträckning tvingas begränsa de aspekter som beaktas. Vissa resultat kan också bero på det sätt man väljer att tekniskt formulera modeller. Särskilt kan detta gälla långsiktiga effekter eftersom ekonometriska metoder har begränsade möjligheter att estimera långsiktiga samband. Vår studie är begränsad till ett relativt korsiktigt perspektiv.

Studier av ekonometriska samband bör också alltid tas som lägesrapporter om pågående arbete. Den modell man arbetar med kan alltid göras mer sofistikerad. Förbättringarna kan vara av modellteknisk karaktär såsom modifieringar av definitioner av variabler eller innebära att angreppssättet utvidgas så att fler variabler inkluderas. Som exempel på det senare kan nämnas att en utvidgning av vår modell till att inkludera räntekänsligheten för statens upplåning utanför bankerna vore önskvärd. Räntekänsligheten

5 Jfr. J. Lybeck, A Dise- quilibrium Model of the Swedish Financial Sector (Stockholm: EFI, 1975).

6Jfr Harald Behn m. fl. Endringer i KRQSUS i I 982 Arbeidsnotat 19 november 1982. Norges Bank.

7 J. Lybeck, a.a.

578 Bilaga 2 SOU 1985:52 Diagram 4. Valutaflödet och riksbankens valutakursindex, 1977—85 ___— VALUTAFLÖDE (VÄNSTERSKALA) Mm . . KURSINDEX (HOGERSKALA) 60000 1400

40000 1300

20000

00 1200

—2000.0 ”0.0

—4000.0

1000 —6000.0

—80000 90.0

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Diagram 4a. Valutaflödet och riksbankens valutakursindex 1977—81. (Riktnivå för valutakursindeleom

VALUTAFLODE INANSTERSKALAl MKR KURSINDEX (HOGERSKALAl

40000 1020

20000 10l0 0.0 1000 —2000.0 99.0

—4000.0 08.0

—80000 070

SNJHIJSNJMMJSNJMIJSNJIHJ 1978 1979 1980 190l

Diagram 4b. Valutaflödet och riksbankens valutakursindex 1981-82. (Riktnivå för valutakursindelell)

——-——— VALUTAFLÖDE (VANSTERSKALA) MKR . . KURSlNDEX (HÖGERSKALA)

20000 1120

1110

0.0

—2000.0 1100

1090 OCPNOVD JANFEBMARAPRIAYIJNJULAUGSEP 1981 1982

Diagram 4c. Valutaflödet och riksbankens valutakursindex 1982—85. (Riktnivå för valutakursindex:132)

VALUTAFLÖDE (VÄNSTERSKALA)

MKR _ _ xuasmosx (HÖGERSKALA) 40000 1340 20000 1330 0.0 1320 _em_o 1310 -40000 1300 —6000.0 1290

NJUHJSNJIIJSNJIH 1903 1984 1985

har dock först på senare tid börjat spela en väsentlig roll i statsupplåningen och en längre period måste förflyta innan denna variabel på ett meningsfullt sätt kan analyseras i modellsammanhang.

Den centrala aspekten i studien är att den bekräftar hypotesen att valutaflödet kan ses som resultatet av finansiella storheter. Partiella åtgärder för att förbättra bytesbalanssaldot motverkas av försvagningar av kapitalba- lansen. Likviditetstillskottet via budgeten och kreditpolitiken är de centrala faktorerna bakom valutaflödena.

Valutaregleringen ger emellertid ett visst kreditpolitiskt oberoende. Ett avskaffande av valutaregleringen skulle alltså öka belastningen på övriga kreditpolitiska medel för att uppnå samma resultat av politiken.

Politikens oberoende indikeras dels av låga läckageeffekter. dels av signaler att strukturen i beteendet påverkas av ändringar i valutareglering- en.

Även om valutaregleringen modifierar sambandet mellan den inhemska kreditmarknaden och valutaflöden så finns det dock ett högst påtagligt samband. Detta innebär att kreditpolitiken i hög grad måste reserveras för externbalansmål. Utrymmet för en internorienterad politik är begränsat men ändå större än vad det vore utan valutareglering.

2 Modellen

Syftet med modellen är att förklara variationer i valutaflödet, dvs. valutareservens transaktionsförändring minus huvuddelen av statens och riksbankens transaktioner. Vi postulerar att denna variabel påverkas av dels räntesatserna i Sverige och utlandet, dels överskottsefterfrågan på pengar i Sverige.

Vår modell innehåller följaktligen element av både portföljvalsteorin och "the monetary approach to the balance of payments”. Låt oss börja med den förstnämnda ansatsen.

Enligt portföljvalsteorin är den del av totala tillgångar som (i ett jämviktsläge) hålls i form av fordringar på utlandet, en funktion av räntesatser och riskfaktorer både hemma och i utlandet.8

F—U = f(R RU E) (1) W , . där FU — stocken av fordringar på utlandet

W — totala tillgångsstocken R — inhemsk ränta eller vektor av räntor RU — utländsk ränta eller vektor av räntor E — bedömning av risk kopplad till FU jämfört med inhemska

tillgångar.

Uttryck (1) omfattar ett vanligt men inte nödvändigt antagande om att portföljens jämviktsfördelning inte påverkas av den totala tillgångsstocken, dvs. att FU/W är oberoende av W.

Funktion fi (1) antas vara linjär:

FU W a] + az'R + a3'RU + ajE (2)

Efter multiplicering med W och beräkning av första differenser kan vi från ekvation (2) få följande uttryck för förändring i jämvikts FU:

AFU = alAW + az'A(R-W) + a_;A(RU-W)+ a;A(E-W) (3)

Var och en av de tre sista termerna i högra ledet kan delas upp enligt följande:

A(R-W) = AR-w_l + R_ - AW + AR-AW = AR-W + R_I-AW (4)

8Jfr W. H. Branson, Financial Capital Flows in the U. S. Balance of Payments (Amsterdam: North—Holland, 1968) eller W. H. Branson and R. D. Hill, Capital Movements in the OECD Area, OECD Economic Outlook, Occasional Studies (Paris: OECD, 1971).

9 Givet ett (genom- snitts)värde på W ger exempelvis aZ-W den förändring i fordringar på utlandet som följer på en ökning av den inhemska räntesatsen med 1 procentenhet. I praktiken visade sig AR—W svara för nästan hela variationen i A(R-W), så att valet mellan de två variabler- na påverkade koefficien- testimaten i mycket liten utsträckning. (Motsva- rande gäller även RU och E.)

10OmW=a0+ailt (t=l, Z....) och WU=150 +p1t så blir alAW—bIAWU = 3101—5151—

Man kan förvänta sig att tillgångsstocken W är starkt trenddominerad medan räntevariablerna R och RU och risktermen E inte är det (eller åtminstone inte i samma utsträckning). Följaktligen kan man även förvänta sig att de termer som innehåller AW vid uppdelning enligt sista ledet i (4) varierar mycket mindre — och alltså påverkar koefficientesti- maten mycket mindre — än de termer som innehåller W.

Ekvation (3) approximeras på grundval av detta resonemang på följande sätt.

AFU = al AW + azAR-W + a, ARU-W + ajaaw. (5)

Fördelen med ekvation (5) enklare struktur så att det är lättare att ge koefficienterna i tolkning.9

Ekvation (5) ger ett uttryck för förändring av fordringar på utlandet. Genom att tillämpa samma teori på fördelning av ”utlandets" tillgångsport- följ får vi en analog ekvation för förändring av skulder till utlandet:

jämfört med ekvation (3) är att den har en (5) en

ASU = blAWU + bZAR-WU + b3ARU—WU + maa-wu (6)

där SU — stocken av skulder till utlandet, WU — totala tillgångsstocken i utlandet.

Från ekvationerna (5) och (6) kan vi få ett uttryck för förändring i nettofordringar på utlandet, A(FU-SU), som utgör den variabel som vi vill förklara.

A(FU-SU) = alAW—blAWU + aZAR-W—bzAR-WU (7) + a3ARU—W—b3ARU-WU + a4AE-W —b4AE—WU

Eftersom man kan förvänta sig att även WU är trenddominerad och att den är högt korrelerad med W, kan man även förvänta sig att motsvarande termer med W och WU (t. ex. AR-W och AR-WU) skulle upp- visa hög kollinearitet. Vi utesluter därför termerna som innehål- ler WU från ekvation (7) och låter de motsvarande termerna med W representera totala effekter av AR, ARU respekti- ve AE på betalningsbalansens saldo.

De två första termerna i högra ledet av ekvation (7) approximeras med en konstant. Detta innebär att vi antar att både W och WU kan approximeras med en linjär trend,”) vilket överensstämmer med vårt tidigare resonemang. Konstanten skulle i det här fallet representera nettoeffekten av förändringarnai tillgångsstockar hemma och i utlandet, dvs. valutaflöde i ett slags dynamiskt jämviktsläge. För ett land som utsätts för valutaspekulatio- ner, räntevariationer och stora likviditetsökningar måste denna effekt vara försumbar jämfört med effekterna av de sistnämnda faktorerna. Följaktligen kan den inte heller skattas med samma precision som de övriga effekter- na.

Vi förväntar oss därför i princip att interceptet i nedanstående förenklade

version av ekvation (7) kommer att ligga nära noll. Ett signifikant intercept kan dock uppstå till följd av att de många förenklade antagandena som gjorts ovan inte är exakt uppfyllda.

Ekvation (7) kan nu skrivas i följande form: A(FU—SU) = c] + c2 AR-W + c3ARU-W + c4 AE-W. (8)

I de fall då (de observerade) räntesatserna inte tillräckligt anpassar sig till läget på den finansiella marknaden måste den ovan beskrivna modellen kompletteras med andra variabler. Branson och Hillll erkänner detta och kompletterar sin grundmodell med ett mått av överskottsefterfrågan på kredit12 samt ett mått på behovet av finansiering av varuhandeln.

Enligt vår modell är inte de relevanta räntesatserna tillräckligt elastiska för att alltid bringa penningmarknaden i jämvikt. Den (positiva eller negativa) överskottsefterfrågan på pengar som kan uppstå kan ge upphov till en fortsatt anpassning via valutautflöde eller -inflöde. Nedan skall vi härleda ett mått av överskottsefterfrågan på pengar som tar hänsyn till de institutionella förhållandena i Sverige. Ekvation (8) skall sedan kompletteras med detta mått. För att underlätta framställningen skall härledningen ske med utgångspunkt från "the monetary approach to the balance of payments”.

Även den sistnämnda teorin13 börjar med ett jämviktsförhållande. Man postulerar att utbudet av pengar är lika med efterfrågan på dessa. Man definierar sedan en funktion för efterfrågan på pengar samt en identitet för penningutbudet:

MD = M8 (9) MD = P'h(YP, R) (10) M5 = m(VR + D) (11) där MD — efterfrågan på pengar

MS — utbud av pengar P — prisindex YP — permanent inkomst R —- räntesats (både inhemsk och utländsk) m — penningmultiplikator VR — stocken av internationella reserver D - centralbankens inhemska fordringar VR+D — monetär bas.

Funktion h i (10) antas ha konstantelastisk form. Efter substitution av (10) och (11) i (9) samt logaritmering och differentiering av båda leden i ekvation (9) kan man få en ekvation för betalningsbalans- saldot uttryckt som andel av den monetära basen:

AVR VR+D = dlAlnP + dZAlnYP + d3AlnR + d4lnm (12) AD + ds VR+D

” Jfr W. H. Branson and R. D. Hill, op. cit.

12 Branson och Hill, op. cit., skriver: ”(...) we must recognize that short-term changes in economic variables other than interest rates affect international capital flows. (...) In particular, movements in velocity may reflect changes in the domestic economy”s excess demand for cre- dit, which would lead to changes in net borro- wing abroad.” (s. 10)

13 Jfr H. G. Johnson, ”The Monetary Appro- ach to Balance-of—Pay- ments Theory", i J. A. Frenkel & H. G. John- son (eds), The Monetary Approach to the Balance of Payments (London: George Allen & Unwin, 1976) samt J. R. Zecher, ”Monetary Equilibrium and International Reser- ve Flows in Australia", ibid.

14]. A. Frenkel, T. Gyl- fason, J. F. Helliwell, ”A Synthesis of Mone- tary and Keynesian Ap- proaches to Short-Run Balance-of—Payments Theory", The Economic Journal, Sep. 1980.

15 Efter substitution av (11) i (9) får vi MD = m(VR+D). Be- räkning av första diffe- renser ger oss sedan PVR = A(MD/m)— AD.

16 Begreppet utlåning omfattar här både direkt utlåning och indirekt utlåning (dvs. inköp av värdepapper).

17 Eftersom

DB+DO = D, får vi då från (11) och (13): M5 = m(VR+D) = (VR +D) + (m—1)(VR+D) = (VR+D) + (L—DB). Penningutbudet blir här alltså uttryckt som en summa av den monetära basen och praktiskt taget hela bankernas utlåning.

Frenkel, Gylfason och Helliwell” påpekar att när man tar hänsyn till de kända koefficientvärdena (dl = 1, d4 = (i, = —1) så reduceras ekva— tion (12) till en funktion för (real) efterfrågan på pengar uttryckt i logaritmiska första differenser.

Betalningsbalanssaldo beror enligt "the monetary approach" identitets- mässigt på tre variabler”: förändringen i efterfrågan på pengar (AMD). förändringen i penningmultiplikatorn (Am) samt centralbankens kreditex— pansion (AD). Enligt denna teori kontrollerar centralbanken D och genom denna den monetära basen som bestämmer penningmängden. I Sverige utövar dock Riksbanken kontroll över inte i första hand D utan direkt över bankernas utlåning”) och därigenom över största delen av penningmängden. D kan därför inte uppfattas som ett instrument som används för att påverka VR.

För att få en för våra ändamål mera användbar identitet för penningut- budet (där D ursprungligen introduceras) börjar vi med schematiska balansräkningar för centralbanken och övriga banker:

ertralbanken (?)/giga banker

VR S BI INL DB BI L DB DO

där VR — valutareserven DB — centralbankens fordringar på övriga banker DO — centralbankens övriga inhemska fordringar S — sedlar (exklusive bankernas kassa) BI — bankernas inlåning i centralbanken (plus bankernas kassa) L — bankernas utlåning i svenska kronor (inkl värdepapper) INL — bankernas inlåning.

Den av riksbanken kontrollerade variabeln L kan introduceras i penning- mängdsidentititen genom att vi substituerar in uttrycket för S från den första balansen och uttrycket för INL från den andra.

M = S + INL = (VR+DB+DO—BI) + (BI+L—DB) = VR+DO+L (13)

där M — penningmängden.

Ekvation (13) beskriver enligt ”the monetary approach” även penning- utbudet”, eftersom man där antar MD = MS = M (jfr ekvation (9)). Detta behöver dock inte gälla i vår modell.

Låt oss nu undersöka hur L bestäms. Riksbanken kontrollerar bankernas utlåning i första hand genom en placeringsplikt som tvingar bankerna att placera en del av inlåningen i statspapper och bostadsobligationer och därigenom begränsar den övriga utlåningen. Statspapper, bostadsobligatio- ner och kassareserver benämns likvida medel och kvoten mellan dessa och inlåningen — likviditetskvot. Den icke likvida delen av bankernas utlåning regleras ibland direkt via utlåningstak. I båda fallen anger riksbanken ett

maximivärde för denna del av utlåningen: antingen i relation till inlåningen (via likviditetskvoter) eller i absoluta termer (vid utlåningstak).

Det är rimligt att anta att bankerna försöker maximera den icke likvida delen av sina tillgångar. Bostadsobligationer och statspapper ger vanligen lägre avkastning än t. ex. direkta lån till allmänheten. Dessutom är de fast förräntade, medan inlåningen inte är det, vilket innebär risk för förluster vid ökande räntesatser. Man kan därför förvänta sig att bankernas icke likvida utlåning i stort sett följer den av riksbanken angivna maximigränsen. Om denna gräns underskrids så kan det antingen bero på att bankerna försöker hålla en säkerhetsmarginal nedåt eller på att efterfrågan på kredit är för låg vid de gällande räntesatserna. Vi förutsätter att det inte "lönar sig" för bankerna att överskrida denna gräns och betala den fastställda straffavgiften på grund av risken för en mera handfast reglering från riksbankens sida.

På grundval av ovanstående resonemang kan vi definiera en proxy för L i ekvation (13). Denna proxy. som vi kallar bankernas utlåningspotential, består av summan av bankernas likvida tillgångar, LL, och den högsta tillåtna icke likvida utlåningen, LP:

LP _ UTAK vid utlåningstak (14) _ (I — LKVOT)—INL då utlåningstak ej tillämpas där LP — största tillåtna icke likvida utlåningsstock. UTAK — största tillåtna icke likvida utlåningsstock vid utlånings- tak, LKVOT — genomsnittlig likviditetskvot för hela banksystemet, INL — bankernas totala inlåning.

Efter substitution av LL+LP för L i ekvation (13) får vi ett uttryck för den maximala penningmängden som är lika med det maximala (potentiella) penningutbudet:

MSV=VR+DO+LL+LP=VR+DOM+LP (15) där

MSP — det maximala penningutbudet i ekonomin. LL — bankernas likvida utlåningsstock (likvida tillgångar) DOM= DO + LL

Vi kan notera att MSP skiljer sig från MS enbart om bankerna inte är villiga att öka sin icke likvida utlåning till den tillåtna nivån LP.

Vid en strikt tillämpning av ”the monetary approach” under antagandet MSP = MS får vi efter substitution av (15) i (9) samt differentiering:

AVR= AMD—(ADOM + ALP) (16)

Enligt ekvation (16) är AVR identitetsmässigt lika med skillnaden mellan förändringen i penningefterfrågan och den förändring i penningutbudet som genererats av inhemska faktorer. I stället för denna restriktiva ansats postulerar vi ett något mer generellt samband, där vi inte på förhand specificerar hur stor del av gapet mellan efterfrågan och utbud som sluts

18 Jfr A. Markowski, ”Penningefterfrågan i Sverige under sjuttiota-

let”, Sveriges riksbank, 1982, stencil.

genom internationella kapitalrörelser. Vi antar dock att denna andel är konstant över tiden.

AVR = g[AMD—e (ADOM + AU)] = (17) gAMD—g-e (ADOM + ALP)

där g - konstant, OSgSI e — konstant, O(eSl

Konstanten e approximerar kvoten mellan det faktiska och det potentiella penningutbudet som beror på inhemska faktorer. Ett konstant e förutsätter att bankerna behåller en fast andel av sin utlåningspotential outnyttjad (som säkerhetsmarginal) samt att LP utgör en någorlunda konstant andel av DOM + LP .

Eftersom effekter på valutareserven kan vara fördröjda, vid korta mätperioder måste ekvation (17) kompletteras med laggade förklaringsva- riabler.

Ekvation (17) tillsammans med ekvation (8) ovan ger den slutliga for- men av vår modell. Vi kan notera att

A(FU—SU) = —AVR, (18)

så att de två ekvationerna utgör olika modeller för bestämning av samma beroende variabel. Genom att kombinera dessa två ansatser får vi den av oss skattade modellen:

AVR = k, + kZAMD + k3(ADOM + ALP) + k4AR-W (19) + kSARU-W + kÖAE-W.

Vår teori ger följande villkor för koefficienterna i (19): —1$k3(0 -—k3sk2$1 OSk4 kSSO. (20)

Eftersom vår teori gäller enbart för privata transaktioner är statliga kapitalrörelser exkluderade ur den beroende variabeln.

Efterfrågan på pengar, M”, har vi skattat tidigare18 med hjälp av följande modell:

D D ln (M?) = z, + zzln(YP) + z3ln(R) + 24 In (A—f) + z5 ln ('%y1 (21)

En skattning av ekvation (21) skall användas nedan för bestämning av MD. Detta innebär att de skattade koefficienterna i (21) (se nästa avsnitt) betraktas som givna och att alla våra resultat gäller givet koefficienterna i efterfrågefunktionen för pengar.

Vår modell som den anges i ekvation (19), kan sammanfattas på följande sätt. Förändringar i valutareserven påverkas av både det inhemska och det utländska ränteläget samt av risken för växelkursvariationer. Den inhemska räntan anpassar sig dock inte fullständigt till läget på den inhemska kreditmarknaden, så att överskottsefterfrågan på kredit (både positiv och

negativ) kan uppstå. Denna överskottsefterfrågan påverkar också valutare- serven (möjligen med en viss tidsförskjutning) men den blir inte nödvändigt- vis helr tillfredsställd via internationella valutaflöden. Den ojämvikt på kreditmarknaden som finns kvar trots internationella kapitalrörelser kan påverka penningvelociteten. Det finns dock ingenting som garanterar att kreditmarknaden på kort sikt befinner sig i jämvikt.

Orsaken till detta möjliga ojämviktstillstånd är i första hand valutaregle- ringen som skapar en tröghet i anpassningen och därigenom avskärmar Sverige från den internationella kreditmarknaden. Detta syns även i vår funktion för penningefterfrågan, där penningmängden knappast (eller i mycket liten utsträckning) påverkas av det utländska ränteläget och endast i undantagsfall av förväntade växelkursförändringar.

3 Regressionsresultat

Den beroende variabeln definierades i de skattade ekvationerna som valutaflödet (VF), dvs. valutareservens transaktionsförändring” minus statens och riksbankens nettoupplåning utomlands och minus tilldelning av särskilda dragningsrätter, SDR. Penningefterfrågan beräknades från ekva— tionen:

MDE _ * KPI-KPL; ln(KPI )— .484ln(BNP )— .0421n(RS)— .0261n(100 W) + .604ln( &) — .541 + säsongdummies (22) KPI ' där MDE — uppskattad penningefterfrågan KPI — konsumentprisindex, l975=l BNP* — permanent real BNP

RS — specialinlåningsränta (medelränta för kvartalets mittmånad) M3 — penningmängden. M,. mkr.

ALp beräknades från ekvation (14) (jfr ekvation (24)). Beräkningen av denna variabel baseras på en approximation eftersom värt mått på bankernas inlåning. INL. i viss mån påverkas av valutaflöde. I princip skulle vi här vilja ha bankernas inlåning sådan den hade blivit om ingen anpassning via valutaflöde hade skett. I brist på denna teoretiska variabel har vi definierat INL som medelvärde för inlåningsstocken ultimo varje månad i kvartalet. Ett sådant medelvärde påverkas enbart delvis av valutaflödet under hela kvartalet.

ADOM, förändringen i summan av riksbankens inhemska fordringar på icke-banker och bankernas likvida medel. approximerades utifrån identite- ten för statens budgetsaldo. Bortsett från statens upplåning utomlands!" är statens budgetunderskott lika med summan av förändringari riksbankens. bankernas och allmänhetens fordringar på staten:

—BS = ADS + ABSP + ASPA

där BS — statens budgetsaldo. DS — riksbankens fordringar på staten. BSP — bankernas fordringar på staten SPA — allmänhetens fordringar på staten (exkluderar bankerna).

” Valutareservens tran- saktionsförändring ex- kluderar effekter av väx- elkursförändringar på valutareserven.

2" Vi bortser här från statens upplåning utom- lands eftersom den inte är inkluderad i den bero- ende variabeln (valuta- flödet). Samma resultat kan erhållas formellt om ekvation (23) kom- pletteras med statens upplåning utomlands och sedan substitueras in i ekvation (15). Sta- tens upplåning utom- lands kan då dras bort från AVR.

31 Byggnadskrediter räk- nas till likvida medel och ersätts så småning- om av bostadsobligatio- ner.

22 Jfr avsnitt 1.7, Resul- tat.

33 Jfr diskussion av ekva— tion (7).

SOU 1985:52 När man noterar att det approximativt gäller att: ADO = ADS ALL = ABSP + BK där BK — nydisponerade byggnadskrediter21 får man efter substitutioner: ADOM = ADO + ALL = (—BS) + BK — ASPA. (23)

Förändringen i det potentiella penningutbudet genererad av inhemska faktorer (jfr ekvation (17)), IPOT, erhölls följaktligen från följande identitet, som kopplar det potentiella penningutbudet till de grundläggande penning- och kreditpolitiska variablerna:

IPOT = ADOM + ALP = —BS— ASPA + BK +-AK1—LKvor)nn4(1—DTAK) en +AUTAKDTAK

där IPOT — förändring i det potentiella penningutbudet genererad av inhemska faktorer DTAK — dummy lika med 1 vid utlåningstak, annars O UTAK — största tillåtna icke likvida utlåningsstock vid utlåningstak, annars den faktiska icke likvida utlåningsstocken (omfattar enbart utlåning i svenska kronor)

Den inhemska räntesatsen definierades som bankernas specialinlåningsrän- ta, RS (uttryckt i procentenheter per år), och den utländska räntesatsen som 3 månaders eurodollarränta, REU (uttryckt i procentenheter per år). Valutakursrisken representerades av terminssatsen för US-dollar på 3 månader,22 TERM (uttryckt i procentenheter per år). TERM ökar då kronan försvagas, så att man kan förvänta sig ett negativt tecken för denna variabel.

Tillgångsstocken i Sverige representerades av stocken av privata finansiel- la tillgångar (hushåll, företag och finanssektor exklusive riksbanken). Finansräkenskapernas värden per den 31/12 hade interpolerats på kvartal med hjälp av en spline-funktion. För att undvika mycket små koefficientvär- den är tillgångsstocken, TS, —i motsats till alla de andra variablerna— uttryckt i miljarder kronor.

Ekvationerna kompletterades med säsongdummyvariabler för att ta hänsyn till eventuella fasta betalningsmönster. Både fasta och variabla säsongkomponenter prövades, de sistnämnda erhölls genom att säsongdum- myvariablerna multiplicerades med tillgångsstocken, TS. Ekvationerna skattades även med noll-intercept under bivillkor att de fyra säsongkompo- nenterna summerar till noll. Detta gjordes eftersom — som ovan påpekats23 — man kan förvänta sig att interceptet i ekvation (19) är lika med noll.

Modellen skattades dels i den form som presenteras i ekvation (19), dels under det restriktiva men inte orimliga bivillkoret (jfr ekvation (19)):

kS = k6 = —k4. (25)

Detta villkor leder till att de tre sista termerna i (19) kan sammanslås till den terminssäkrade räntedifferensen, RDIFF:

AVR = kl + kZAMD + k3(ADOM + ALP) + kSARDIFF-W (26)

där RDIFF = RU + E— R =REU + TERM— RS.

Riksbankens åtgärder leder till att den inhemska räntesatsen anpassar sig till betalningsbalansläget. Detta kan leda till simultanitetsproblem vid regres- sionsskattningar med minsta kvadratmetoden (OLS). För att motverka dessa problem skattades ekvationerna med två stegs minsta kvadratmetoden (ZSLS). Som framgår av tabellerna nedan leder de två skattningsmetoderna till påtagliga skillnader i vissa koefficientestimat. IPOT betraktades som exogen. Vi bortsåg alltså från möjligheten att AVR på ett signifikant sätt påverkar INL (jfr ovan).

Ekvationerna skattades på kvartalsdata i första hand över perioden 1975z2—1981z4. Skattningsperiodens början bestämdes av en förändring i riksbankens policy som ägde rum 1974 och kunde ha påverkat beteende- mönstret hos de ekonomiska agenter som vår modell skall beskriva. I augusti 1974 deklararerade man att man skulle börja lämna tillstånd till upplåning i utlandet för användning i Sverige, oavsett ändamål. I och med detta ökade möjligheterna till en snabbare anpassning av företagens utlandsställning till kreditmarknadsläget i Sverige. För att undvika effekter av denna strukturella förändring valde vi att börja skattningsperioden först när anpassning till de nya reglerna har skett.

En annan förändring ägde rum i mars 1975 då likviditetskravet började avse successiva tolvmånadersperioder och inte som tidigare den sista i varje månad. Det är emellertid osäkert om denna nya regel ("utjämningsregeln") har ändrat bankernas beteende. Enligt riksbanken var det "endast en teknisk anpassning” som skulle "ge likviditetskraven en mer ändamålsenlig och smidig utformning".24 Vår skattningsperiod omfattar inte heller denna förändring.

De skattade regressionsekvationerna presenteras i Tabell 1 samt i Diagram 5—10. Ekvationerna inkluderar laggad förändring i penningefterfrågan, AMDE_I, samt laggad förändring i potentiellt penningutbud genererad av inhemska faktorer, IPOT_,.

Vår analys koncentrerar sigi första hand på ekvationerna (A5)—(A8), vilka har en i vår mening rimligare specifikation och skattningsmetod. Alla förklaringsvariabler i dessa ekvationer har förväntat tecken. En ökning av penningefterfrågan med 1 miljon kronor ger enligt ekvationerna upphov till ett valutainflöde på mellan 400 000 och 500 000 (under en 6-månaderspe- riod). En motsvarande, inom landet genererad ökning i potentiellt penning— utbud, förorsakar ett valutautflöde på mellan 360 000 och 440 000. Skillna- derna i de uppskattade effekterna på betalningsbalansens saldo av en ökning i efterfrågan på. respektive utbud av, pengar kan mycket väl ligga inom felmarginalen.25 de kan emellertid även bero på en asymmetri i anpassningen via valutaflöde under perioder av för låg respektive för hög likviditet.

En analys av Diagram 5—10 visar att extremt stora residualer genomgående uppstår 1977:3 och l977:4. Dessa residualer har orsakats av en kombination

2”: Sveriges Riksbank, Årsbok 1975 (Stock—

holm: Sveriges Riks- bank, 1976). s 18.

25 Enligt vår teori skall absolutvärdet för koeffi- cienten för IPOT vara något mindre eller lika med koefficienten för AMDE (jfr ekvationer- na (17) och (20)).

592 Bilaga 2 sou 1985:52 Tabell ] Regressionsekvationer för valutaflödeta Nr Metod Konst. DMDE DMDE_1 IPOT IPOT_| DRS-TS DREU-TS DTERM—TS DRDIFF—TS (Al) OLS 2400368 0.027 -0.025 —0.107 —0.155 0.044 —0.342 —0.716 ( 1.3) (0.2) (—0.2) (—1.2) (—1.5) (0.1) (—0.9) (—2.6) (AZ) OLS 1429856 0.225 0.051 —0.181 —0.217 —0.957 ( 0.7) (1.7) (0.4) (—2.1) (—2.2) (—3.8) (A3) ZSLS 1156768 0.201 0.069 —0.187 —0.269 1.308 —1.010 —1.175 ( 0.5) (0.9) ( 0.4) (—1.6) (—l.9) (1.2) (4.6) (—2.6) (A4) ZSLS 1431.3l4 0.225 0.051 —0.181 —0.217 41.955 ( 0.7) (1.6) ( 0.3) (-1.9) (-1.8) (=].8) (AS) ZSLS-R 0.378 0.173 —0.l79 —0.276 1.957 4.379 —l.394 (1.7) ( 1.0) (—2.0) (—2.3) (1.5) (—l.8) (=2.6) (A6) ZSLS— R 0.299 0.100 —0. 160 —0.200 —().957 (2.3) ( 0.6) (—2.7) (—2.1) (—1.6) (A7) ZSLS-R 0.288 0.192 —0.159 —0.259 1.625 —1 .239 —1 .319 (1.7) ( 1.3) (—2.2) (—2.4) (1.5) (—2.0) (—2.9) (A8) ZSLS-R 0.318 0.198 —0.171 —0.255 4.380 (2.3) ( 1.3) (—3.0) (=2.3) (—2.l) (A9) ZSLS l459.630 0.118 0.035 =0.159 —0.194 1.424 —1.041 —1.247 ( 1.6) (1.3) ( 0.3) (—3.4) (—2.6) (1.6) (=2.3) (-3.3) (AIO) ZSLS 1545.711 0.155 0.033 —0.165 —0.206 —1.391 ( 1.6) (1.7) ( 0.3) (—3.6) (—1.9) (—1.7)

Noter till Tabell 1:

** Ekvationerna skattades på kvartalsdata för perioden l975z2—8lz4. Beroende variabel: VF=Valutaflöde. dvs. valutareservens transaktionsförändring minus statens och riksbankens nettoupplåning utomlands samt SDR

DXX Betecknar första differensen för variabeln XX "' Betccknar en periods tidsförskjutning

MDE=Estimerad penningefterfrågan (M3). se text. mkr IPOT=Förändring i det potentiella penningutbudet genererad av inhemska faktorer. mkr RS=Kort inhemsk ränta (specialinlåningsränta). procentenheter per år REU=Kort utländsk ränta (3 månaders curodollarriinta). procentenheter per år TERM=Terminssats för US dollar på 3 månader. procentenheter per år RDIFF=Tcrminssäkrad räntedifferens RDIFF=REU+TERM—RS

mellan utlandet och Sverige.

Sl. SZ. 53. S4=Säsongdummyvariablcr lika med I första. andra. tredje respektive fjärde kvartalet. annars 0 TS=Stocken av privata finansiella tillgangar. linansriikcnskapernas arsvården interpolerade på kvartal. miljarder kronor R3= Korrigerad determinationskoct'ficient ("error-l'rascd") S.E.=Regressionens standardfel D.W_=Durbin—Watson statistika SSE/105:Residualkvadratsumma dividerad med 100000

OLS=Minsta kvadratmetoden ZSLS=Två stegs minsta kvadratmetoden ZSLS—R=Två stegs minsta kvadratmetoden under bivillkor att interceptet är lika med noll samt att de fyra säsongkomponenterna summerar till noll

Forts Tabell ]

s1-Ts SZ-TS s3-Ts 54-Ts 51 52 53 54 R3 S.E. D.W. SSE/105 (1.052 —0.551 —1.994 —11.682 0.546 1829240 1.769 501.918 ( 0.0) (02) (41.9) (—(1.2) 41.085 11.053 —0.609 1.071 0.479 1960013 2.1159 653.081 (02) ( (1.0) (41.3) ( 11.3) 11.3111 11.955 41.236 1.836 0.410 2086743 2.461 653.174 ( 11,1) ( (1,3) (41,1) ( 0.4) 41.687 0.052 —(1.612 1.067 0479 1960017 2.1155 653.083 (—0.2) ( (1.0) (41.3) ( 0.3) —2.302 0.6117 0.289 0.269 232.999 2.404 917.375 (-1.21 ( (1.3) ( 02) —1.431 0.302 0.083 0.488 1942932 1.867 717.247 (—1.5) ( 0.2) (111) —1724.654 46.120 84.038 1594496 0.305 2263653 2.411 871.101 (—1.1) ( 0.0) ( (1.1) —l815.265 —300.281 357.251 1758295 0.399 2105940 2.579 842.647 (—1.5) (—0.2) ( 0.3) 0.410 2085.463 2.400 826.339 0.391 2119323 2.716 943.222

Vid skattning mcd tvåstegsmetoden har som instrument använts alla förklaringsva- riabler utom DRS-TS respektive DRDIFF—TS. Som cxtra instrument har använts produkter av TS och DREUJ. DRL_|, DRUL, DRUL,. (RL=lndustriob— ligationsränta. RUL=Eurobondränta)

t-värden inom parentes

av kraftiga variationer i terminssatsen, TERM, och vårt sätt att aggregera denna variabel över tiden. Kvartalsvärden för terminssatsen beräknas som ett enkelt medeltal för tre månadsvärden. Detta aggregeringssätt, med lika stora vikter för alla månader, implicerar antagandet om att effekten (eller vikten) av variabelns nivå är (under kvartalets lopp) proportionell till den tid under vilken variabeln uppvisar denna nivå. Ett sådant antagande är rimligti de flesta fall, det kan dock sporadiskt leda till fel.

Under 1977z3 gick terminssatsen starkt ned i samband med devalveringen av kronan i augusti. Värdet för september blev 5,5 (%) jämfört med 16,8 och 15,8 för de två föregående månaderna. Eftersom denna andra26 devalvering så kraftigt påverkade förväntningarna och eftersom det för svenska företag förmodligen är lättare att ta hem pengar än att föra ut dem, finns det goda skäl att tro att effekten av den låga terminssatsen i september 1977 var större än vad som framgår av en medeltalsberäkning. Vårt aggregeringssätt gav med andra ord ett för högt kvartalsvärde för TERM 1977:3. För att bättre fånga kursriskens effekt på valutaflöde detta kvartal gjorde vi en ny

26 Den första devalve- ringen ägde rum i april 1977.

Diagram 5. Faktiska och anpassade värden för ekvation A3

6000.0

4000.0

2000.0

0.0

—2000.0

'1000.0

-8000.0

'8000.0 2 1 2 1 2 4 2 1 2 4 2 1 2 1

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 6. F aktiska och anpassade värden för ekvation A4

6000.0

4000.0

2000.0

0.0

—2000.0

'4000.0

—6000.0

2 4 2 1 2 4 2 4 2 4 2 1 2 4 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 7. Faktiska och anpassade värden för ekvation AS

6000.0 1000.0 2000.0 0.0 —2000.0 —1000.0

—6000.0

—8000.0 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 8. Faktiska och anpassade värden för ekvation A6

6000.0

1000.0

2000.0

0.0

—2000.0

—1000.0

'6000.D

—8000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 9. Faktiska och anpassade värden för ekvation A7

6000. 0 1000.0 20000 0.0 —2000.0 —1000.0 —6000. 0

—8000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 10. Faktiska och anpassade värden för ekvation A8

_— mnsm ..................... msn

sooo.o ————-——-——-——— ——=—-——————-

1000 . 0

2000 . 0

0.0

'2000.0

'1000.0

'6000 .0

—8000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

medeltalsberäkning för l977:3 där september fick vikten 0.67 och de två övriga månaderna tillsammans vikten 0,33. Samma princip (dvs. vikt 0.67 för kvartalets sista månad) tillämpades även för 19742 då "press mot kronan kunde (...) noteras under perioder med diskussioner om uppskrivning av tyska marken eller då förväntningar om en stigande dollar var förhärskande på valutamarknaden”.27 Terminssatsen gick då ner från 6,4 och 8,4 i april respektive maj till 2,9 i juni.

Den på ovanstående sätt korrigerade terminssatsen kallades TERK och den korrigerade terminssäkrade räntedifferensen — RDIK. Regressionsekva- tioner med dessa variabler redovisas 1 Tabell 2 samt i Diagram 11—18. En jämförelse av Tabellerna 1 och 2 visar att det i första hand är koefficienter i ekvationerna (Al), (A3) och (A5) i Tabell 1 som påverkades av terminssat- sens korrigering. Märkligt nog är det koefficienten för penningefterfrågan som uppvisar den största skillnaden. I ekvation (A3) uppgår den till 0,2, medan den i ekvation (Al3) sjunker till ca 0,13. Vi kan dock notera att de båda ekvationerna uppvisar likartade residualmönster (jfr Diagram 5 och 11). Vi skall i första hand koncentrera oss på ekvationerna (A15)—(A18). Enligt dessa ekvationer ger en ökning i penningefterfrågan upphov till ett valutainflöde av storleksordningen 30—40 % av efterfrågeökningen. En inom landet genererad ökning av potentiellt penningutbud resulterar i ett valutautflöde av storleksordning 310—38 % av utbudsökningen. Ett budget- underskott som inte finansieras genom försäljning av statspapper utanför banksektorn skulle alltså, enligt ekvationerna, leda till ett valutautflöde lika med mellan 30 % och 40 % av skillnaden mellan budgetunderskottet och den under samma kvartal uppkomna ökningen i penningefterfrågan. Det bör påpekas att ceteris paribus-antagande skall användas med försiktighet vid tolkning av koefficienten för penningutbudet. Det valutautflöde som uppstår till följd av en ökning i budgetunderskottet (finansierad så att den slår igenom på penningutbudet) kan bli mindre än 30—40 % av denna ökning, eftersom ökningen i budgetunderskottet kan ge upphov till ökad inflation (eller rentav ökad real BNP) och därigenom höja den nominella penningefterfrågan.

Koefficienterna för räntevariablerna kan lätt ges en tolkning om tillgångs- stocken, TS, fixeras på en nivå, här värdet för 1978:4 som utgör sampelmedelvärde. En ökning av eurodollarräntan med 1 procentenhet leder då (obs! ceteris paribus) till ett valutautflöde på omkring 1,8 miljarder kr. En motsvarande ökning av den svenska specialinlåningsräntan leder till ett ungefär lika stort valutainflöde. En förändring av den terminssäkrade räntedifferensen med 1 procentenhet till Sveriges fördel ger ett valutainflöde av storleksordning 1,1—1,5 miljarder kr.

Ränteeffekterna skulle bli ca 50 % större om vi valde att ta 1981 års värde för tillgångsstocken, TS.

Tar man hänsyn till sambandet mellan räntesatserna och terminssatsen (dvs. att terminssatsen bestäms huvudsakligen av räntedifferensen R—RU) får man resultatet att räntevariationerna enligt ekvationernai Tabell 2 i stort sett inte har någon effekt på valutaflöde. Det enda valutaflödet reagerar på är valutaoro som speglas av den terminssäkrade räntedifferensen.

Vi är emellertid inte beredda att tolka ovanstående resultat som ett indicium på att räntevariationer inte påverkar valutareserven. (Lika litet är vi

27 Sveriges Riksbank, Årsbok 1974 (Stock- holm: Sveriges Riks- bank, 1975), s. 88.

598 Bilaga 2 sou 1985:52 Tabell 2 Regressionsekvationer för valutaflödeta Nr Metod Konst. DMDE DMDE_1 IPOT IPOT_1 DRS-TS DREU-TS DTERK-TS DRDIK'TS (All) OLS 2241198 0.135 —0.003 —0.168 —0.176 1.089 —1.153 —1.381 (1.5) (1.0) ( 0.0) (—2.2) (—2.1) (1.7) (=2.7) (—4.2) (A12) OLS 1843586 0248 0.039 —0.210 —0.200 4.583 (1.2) (2.4) ( 0.4) (-3.1) (—2,7) (—6.0) (A13) ZSLS 2281.417 0.128 —0.006 —0.164 —0.172 1.030 —1.117 —l.354 (1.4) (0.9) (—0.1) (—2.0) (—1.9) (1.3) (—2.1) (—3.3) (A14) ZSLS 1952883 0.210 —0.010 —0.179 —0.157 —1.055 (1.2) (1.8) (—0.1) (—2.3) (—1.8) (—2.1) (AIS) ZSLS-R 0.325 0.095 —0.188 —0.198 1.763 —1.586 —1.664 (2.0) ( 0.8) (—2.7) (—2.6) (1.7) (—2.3) (=3.2) (A16) ZSLS-R 0.284 0.032 —0. 168 —0. 149 —0.977 (2.5) ( 0.3) (—3.0) (—2.1) (—1.7) (A17) ZSLS-R 0.291 0.124 —0.174 —0.210 1.652 —1.581 —1.677 (2.3) ( 1.2) (—3.2) (—2.9) (2.0) (—2.7) (—3.7) (A18) ZSLS-R 0.288 0.102 —0.177 —0.184 —1.319 (29) ( 1.0) (—4.0) (=2.7) (—2.6) (A19) 2SLS 1551084 0.095 —0.061 —O.167 -0.129 1.296 —1.243 —1.493 (2.1) (1.4) (-0.8) (—4.5) (—2.6) ( 1.9) (—2.9) (—3.9) (A20) ZSLS 1407065 0.121 —0.088 —0.172 —0.100 —1.006 (1.7) (1.7) (—1.1) (—4.4) (—1.6) (—1.6)

Noter till Tabell 2:

3 Ekvationerna skattades på kvartalsdata för perioden 1975:2—81:4. Beroende variabel: VF=Valutaflöde, dvs. valutareservens transaktionsförändring minus statens och riksbankens nettoupplåning utomlands samt SDR

TERK= Korrigerad terminssats för US dollar på 3 månader. procentenheter per år. Värdena för 197412 och 19773 minskades med 1,5 respektive 3,6 enheter p. g. a. variabelns snabba nedgång under kvartalets sista månad

terminssäkrad

RDIK=REU+TERK—RS RDIK= Korrigerad

t-värden inom parentes

räntedifferens

För övriga beteckningar se noter till Tabell 1.

mellan utlandet och

Sverige.

beredda att tro att en höjning av utlandsräntan leder till ett valutainflöde, som våra ekvationer antyder.) Förklaringen till våra resultat ser vi snarare i våra data (som en följd av Riksbankens praxis) samt i valet av skattnings— perioden.

Som framgår av Diagram 19 uppvisar valutaflödet och förändringen i räntedifferensen (ARS—AREU) en klart negativ korrelation. Även föränd-

Forts Ta bell 2

Sl—TS SZ—TS S3ATS S4-TS Sl SZ S3 S4 R2 S.E. D.W. SSE/105

—0.889 —0.594 —1.330 0.379 0.692 1506.741 1.907 340.540 t—0-31 (—0.3) (-0.7) (0.1)

4564 —0.584 —0.655 1.193 0.692 1508475 1.902 386.835 (—0.6) (-0.3) (0.4) (0.5)

—0.878 —0.638 —1.396 0.283 0.692 1507.180 1.886 340.739 (—0.3) (—0.3) (417) (0.1)

-1.616 -—0.577 —l.164 0.412 0.619 1676074 1.302 477.568 (—0.5) (—0.2) (—0.6) (0.1)

—2.022 0.186 0.326 0631 1650583 1.803 463.152 (45) (0.1) (0.4)

—1.488 0.330 0.039 0.583 1753931 1.183 584.492 (—1-7) (0.2) (0.0)

—1996.221—43.36160.375 1979207 0.635 1640801 1.952 457.679 (—1.6) (0.0) (0.1)

—1812.536—198.087 73.296 1937327 0.652 1602464 1.567 487.899 (—1-9) (—0-2) (01)

0.656 1593.755 1.942 482.610

0.580 1759.537 1.467 650.154

ringen i terminssatsen är negativt korrelerad med valutaflödet, vilket illustreras i Diagram 20.

Förklaringen till våra resultat ligger enligt Vår mening i den vid första anblicken oväntade negativa korrelationen mellan valutaflödet och föränd- ringen i räntedifferensen mellan Sverige och utlandet. Detta samband måste med all sannolikhet bero på att räntesatsen i Sverige påverkas av valutaflödet. Vid ett större valutautflöde höjer Riksbanken räntan. Dess- utom kan kreditmarknaden reagera med en ytterligare räntehöjning på grund av likviditetsminskning. När valutautflödet upphör sänks räntan. Om valutautflödet är orsakat av växelkursspekulationer (vilket inte var ovanligt under andra delen av sjuttiotalet) ökar terminssatsen mer än räntesatsen. När valutautflödet upphör går terminssatsen ned.

Dessa samband gör att vi inte kan skatta någon ränteeffekt och samtidigt förklarar varför terminssatsen fungerar som proxy för en förväntningsvaria- bel. Inkluderar man de båda räntesatserna och terminssatsen i samma ekvation och tar sedan hänsyn till den statistiska effekten av simultaniteten (via tvåstegsmetoden) får man en rimlig uppskattning av ränteeffekten som dock neutraliseras av terminssatsen. Eliminerar man terminssatsen ur ekvationen får man ”fel” tecken för räntesatserna (eller rätt tecken och en insignifikant utlandsränta).

Diagram 11. F aktiska och anpassade värden för ekvation AIS

8000.0

1000.0

2000.0

0.0

—2000.0

"10000

'6000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 12. Faktiska och anpassade värden för ekvation Al4

6000 . 0

1000.0

20000

0.0

'2000.0

—1000.0

—6000.0

'8000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 13. F aktiska och anpassade värden för ekvation AIS

6000.0 1000.0 2000.0 0.0 '2000.0 —1000.0

"6000.0

'8000.0 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 14. Faktiska och anpassade värden för ekvation A16

MHSH!

6000 . 0

1000 . 0

2000 . 0

0.0

'2000.0

"1000.0

—6000.0

'8000 . 0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1975 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 15. Faktiska och anpassade värden för ekvation Al7

6000 . 0

1000.0

2000 . 0

0.0

'2000.0

'1000.0

—6000.0

'8000.0 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 16. Faktiska och anpassade värden för ekvation A18

6000.0

1000.0

2000 . 0

0.0

'2000.0

-1000.0

—6000. 0

”8000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 l976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 17. Faktiska och anpassade värden för ekvation Al9

"— mnsxn ..................... mm

sooo.o ———————— 4ooo.o zooo.o o.o —2ooo.o —4ooo.o

"6000.0

'8000.0 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Diagram 18. Faktiska och anpassade värden för ekvation A20

6000.0

1000.0

2000.0

0.0

"2000 . 0

"1000.0

'6000.0

”8000.0

2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 198l

Diagram 19. Valutaflödet, mdkr, och förändringen i räntedifferensen, RS-REU, procentenheter

VALUTAFLÖDE FORANDRING | RANTEDIFFERENSEN

6.0

1971 1973 1975 1977 1970 1981

Diagram 20. Valutaflödet, mdkr, och förändringen i terminssatsen, procentenheter

VALUTAFLÖDE ....... FÖRÄNDRING ITERMINSSATSEN

1 0.0 ———-————-———=————A._._...__..__._

7.5 5.0 2.5 0.0

—2.5

—5.0

—7.6

—10.0

1971 1973 1976 1977 1979 1981

4 Test av valutaregleringens effekter

I modellhärledningen påpekade vi att anpassningen på kreditmarknaden kan försvåras (eller omöjliggöras) av valutaregleringen som begränsar kapitalrö- relser till och från Sverige. Vår skattningsperiod valdes så att den börjar först då anpassning till en ny praxis vid tillämpning av valutaregleringen har skett. Detta var dock i första hand en försiktighetsåtgärd, eftersom vi inte hade visat att valutaregleringen har över huvud taget haft någon effekt.

Att på ett stringent sätt testa för valutaregleringens effekter vore mycket svårt (om över huvud taget möjligt), eftersom vi inte förfogar över jämförbara data för perioder med och utan valutareglering. Man kan däremot försöka dra mer eller mindre säkra slutsatser från det befintliga materialet.

Den teoretiska modellen i "the monetary approach” implicerar att koefficienterna för penningefterfrågan och penningutbud är lika med 1 respektive —1. Absolutvärden för koefficienterna som underskrider 1 kan i vårt fall tillskrivas valutaregleringens effekter. Våra estimat som ligger på 0.3—0,4 tyder alltså på att valutaregleringen har haft påtagliga effekter på kapitalrörelser.

Valutaregleringens effekter kan också bedömas utifrån de effekter som förändringen i lagens tillämpning har haft. Om ny praxis vid tillämpning av valutaregleringen påverkade de ekonomiska agenternas beteende så betyder det att valutaregleringen har haft en viss effekt. Denna effekt måste dessutom ha varit desto större ju större effekt förändringen i lagens tillämpning hade.

Som vanligt finns det här en risk att vi tillskriver valutaregleringen effekten av förändringar i andra faktorer. som inträffade samtidigt (t. ex. ändrade tillämpningsföreskrifter för likviditetskravet i mars 1975). Såvitt vi kan se utgjorde dock den ändrade policyn beträffande tillstånd för utlandsupplå- ning den viktigaste enskilda faktorn som påverkade möjligheterna till kreditmarknadsanpassning via internationella kapitalrörelser efter 1974. Denna policyändring skulle dock — å andra sidan — kunna spegla en mer omfattande strukturell förändring på kreditmarknaden som kunde ha kommit i oljekrisens spår. En sådan strukturell förändring vid just den tidpunkten håller vi för osannolik.

Policyändringen vid tillämpning av valutaregleringen inträffade — som tidigare nämnts — i augusti 1974. Ytterligare två kvartal räknades bort för anpassning till de nya reglerna och vår skattningsperiod började 1975z2.

28I ekvation (A20) fick enbart koefficienten för AMDE_I fel tecken. I övrigt var ekvationen ganska lik ekvation (A18).

29 Om den teoretiska modellen är Y=ao + aIX då blir den skattade ekvationen

Y=a5+ b0D+ aiX

+ le-D där D är en dummyva- riabel lika med 1 under första subperioden och 0 under andra subperio- den. bl är då den esti- merade skillnaden mel— lan värdena för al för den första och den andra subperioden.

30Jfr J. Kmenta. Ele- ments of Economelrics (New York: Macmillan, 197l). Section l3-5.

31 Nr J. G. Cragg, "On the Relative Small- Sample Properties of Several Structural-Equa— tions Estimators”, Econ- ometrica. Jan 1967 och G. 5. Maddala, "Some Small Sample Evidence on Tests of Significance in Simultaneous Equa- tions Models", Econ- ome/rica, Sep 1974.

32Jfr R. Summers, "A Capital Intensive Appro- ach to the Small Sample Properties of Various Simultaneous Equation Estimators". Econome- trica, Jan 1965. För exis- terande analytiska resul— tat se R. S. Mariano, "Analytical Small-Samp- le Distribution Theory in Econometrics: The Simultaneous-Equations Case". International Economic Review, Oct 1982.

Eftersom våra data börjar 1971:3 förfogar vi på detta sätt över 15 observationer före policyändringen.

Vi kan notera att nio” av de tio ekvationer (från Tabell 2) som kördes över perioden 1971:3—75zl fick koefficienter med tecken som inte stämde överens med vår teoretiska härledning. Trots att dessa skattningar var baserade på ett fåtal frihetsgrader visar de tydligt att de flesta av de testade modellerna är olämpliga för skattningsperioden. I den enda ekvationen där alla variabler fick rätt tecken, motsvarigheten till ekvation (AIS) i Tabell 2. kunde man observera, i jämförelse med Tabell 2, en dramatisk ökning av koefficienten för AMDE_| på bekostnad av koefficienten för AMDE.

Ett mera formellt test genomfördes i samband med att ekvationerna skattades över hela perioden 1971:3—8lz4 och skillnaden mellan koefficient- värdena för den första och andra subperioden uppskattades för var och en av koefficienterna.29 Nollhypotesen var att dessa skillnader var lika med noll.

För ekvationer skattade med tvåstegsmetoden kan testet genomföras mera exakt endast för mycket stora sampel och våra 42 observationer kan knappast räknas till sådana. Testvariabeln, dvs. kvoten mellan koefficientestimatet och dess estimerade standardavvikelse, är asymptotiskt normalfördelad men vid små sampel använder man ofta t-fördelningstabeller för bestämning av acceptansområdet.30 Denna praxis baseras på Monte Carlo-experiment som har visat att testvariabelns fördelning i små sampel oftast kan någorlunda bra approximeras med en t-fördelning31 eller den standardiserade normalfördel- ningen.32 t—fördelningen ger något större gränsvärden (och följaktligen något större acceptansområde) än normalfördelningen.

Resultat av de genomförda dubbelsidiga t-test redovisas i Tabell 3.

Tabell 3 Signifikansnivåer för de skattade skillnaderna i koefficientvärden mellan den första och den andra subperiodena från olika ekvationerb

Ekvationsform enligt numreringen i Tabell 2

Antalet förändringari koefficientvärde signifikanta tid ett dubbelsidigt t-test på signifikansnivå:

30% 20% 10% S% 1%

(All) 1 (A12) (A13) (Al4) (A15) (A16) (A17) (A18) (A19) (A20)

_g—ggA—IQNN .:; &»

Noter:

& Första subperiod: 1971:3—197511, andra subperiod: 1975:2—81:4. " Observera att t. ex. alla koefficienter som är signifikanta på 20 %-nivå anges ären som signifikanta på 30 %—nivå.

Som framgår av tabellen i var och en av de skattade ekvationerna fanns det en eller flera förändringar i koefficientvärdet mellan de två subperioderna som, vid ett tvåsidigt t-test, var signifikant skilda från noll på 30 %-nivå. I första hand gäller det räntevariablerna (ARS, AREU och ATERK eller ARDIK). i enstaka fall AMDE. AMDE eller AIPOT_I. I hälften av de skattade ekvationerna, däribland i tre av de fyra av oss valda ekvationerna (A15)—(A18), fanns det en eller flera förändringskoefficienter som var signifikant skilda från noll på 10 %-nivå.

De ovan beskrivna resultaten, även om de inte är helt entydiga, tyder på att det har skett en förändring i ekvationernas koefficientvärden efter 1974. Bedömning av resultaten försvåras av osäkerheten orsakad av det faktum, att våra test enbart är approximativa.33 Detta något oklara läge var på sätt och vis väntat eftersom vi har enbart 42 observationer och tillämpar en skattningsmetod som i första hand är lämpad för stora sampel.

Argument för att en koefficientförändring verkligen har skett är mycket starkare om man utgår enbart från ekvationerna (A15)—(Al8), som vi anser ha den teoretiskt riktiga specifikationen. Ekvation (A16) utgör där ett undantag vad beträffar förändringskoefficienternas signifikansnivå, vi kan dock påpeka att förändringskoefficienten för ARDIK där är signifikant på 20,5 %-nivån, dvs. praktiskt taget på 20% -nivå.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att vår tolkning av den ovanstående statistiska analysen leder till slutsatsen att valutaregleringen har haft en signifikant effekt på kapitalflöden till och från Sverige. Effektens storlek kan vi inte bedöma. De statistiska resultaten är inte helt entydiga, så att vår slutsats i någon mån speglar den intuitiva känsla. eller — om man så vill — förutfattade mening, som vi har fått under arbetet med frågeställningen.

33 Vår testvariabel var enligt Cragg. april., mindre tillförlitlig då förklaringsvariablerna var kollineära, vilket är fallet i våra ekvationer.

Bilaga 3 Avvecklingen av valutaregleringen i Storbritannien

av Börje Kragh

Idet följande beskrivs först kortfattat de olika stegen i avvecklingsprocessen. Därefter diskuteras de motiv, som synes ha legat bakom valutakontrollens avskaffande och de omständigheter, som kom att bestämma den snabba takt med vilken den bedrevs. I ett följande avsnitt redovisas några kalkyler över de kapitalrörelser. som direkt kan ha hängt samman med liberaliseringen. Det är här i första hand fråga om de engångsjusteringar, som — med betydande osäkerhet — kan avläsas i statistiken. På några områden kan man vidare konstatera en mera långsiktig anpassning till ny portföljsammansätt- ning.

Valutaregleringens avskaffande hade ett nära samband med penningpoli- tikens nyorientering i Storbritannien. Man kan ändå dra vissa generella slutsatser om den strategi som bör följas vid en avveckling.

A vvecklingsprocessen

När den brittiska valutaregleringen stegvis avvecklades under 1979, hade den varit i kraft i 40 år. Den hade som främsta syfte haft att begränsa utgående kapitalrörelser. Dess avskaffande hade därför inte någon effekt på inlän- ningars kapitalimport och inte heller på utlänningars pundplaceringar. De viktigaste begränsningarna var följande:

I . Utländska portföljinvesteringar och köp av fritidshus'utomlands kunde inte finansieras på den officiella valutamarknaden. Transaktioner i utländsk valuta hänvisades till en särskild marknad på vilken betalades en överkurs (premium).

2. Direktinvesteringar måste finansieras utomlands eller på premium- marknaden. Två tredjedelar av dotterbolagens beskattade vinster måste repatrieras.

3. Tillträde till den officiella terminsmarknaden gavs endast för bekräf- tade kommersiella kontrakt. Upplåning utomlands i pund var starkt begränsad. Avvecklingen av valutaregleringen gjordes i tre snabba steg:1 12 juni annonserades det första steget i en progressiv avveckling av kontrollsystemet. Officiell valuta gjordes tillgänglig för nya direktinveste- ringar mindre än 5 miljoner pund per år. Restriktionerna med avseende på reinvestering av vinster intjänade utomlands borttogs. Valutatilldelningen för utlandsresor ökades (t. ex. för turister från 500 pund till 1 000 pund per resa). För köp och underhåll av utländsk fastighet medgavs ett belopp på

' IMF: Annual Report on Exchange Arrange— ments and Exchange Restrictions 1980; sid 420 0. f.

610

100 000 pund per år och familj. Detta belopp kunde köpas på den officiella marknaden. All kontroll av importen av och handeln med guld avskaf— fades.

18 juli borttogs de återstående restriktionerna på direktinvesteringar. Sålunda blev officiell valuta obegränsat tillgänglig för utlandsinvesteringar och för återbetalning av utländska lån upptagna för tidigare investeringar. Officiell valuta skulle också kunna få användas för köp av värdepapper utställda i andra EG-länders valuta eller emitterade av internationella organisationer med brittiskt medlemskap. Tidigare upplåning utomlands för utländska portföljinvesteringar kunde nu återbetalas med officiell valuta.

23 oktober. All återstående valutareglering avskaffades. Sålunda blev portföljinvesteringar helt fria. Pundsedlar får fritt växlas i andra valutor och resevaluta erhållas utan begränsning. Vid bosättning utomlands kan alla tillgångar transfereras vid avresan. Banker kan fritt acceptera inlåning i utländsk valuta och vidareplacera eller konvertera den i sterling. En fri guldmarknad har etablerats i London, och myndigheterna intervenerar varken som köpare eller säljare.

Vid valutaregleringens avskaffande bibehölls emellertid lagstiftningen intakt. Den kompletterades dessutom med bestämmelser. som möjliggör kontroll av kapitalinflöden (valutautlänningars förvärv av pundtillgångar). ”The Exchange Control Act" i utvidgat skick kan när som helst ikraftsättas av regeringen. Den kan också snabbt göras praktiskt operationell. Den maskinella utrustningen hålls i beredskap i malpåsar. och hälften av de nära 800 personer, som arbetade med regleringen. stannade kvar inom Bank of England. Ungefär samtidigt med avvecklingen genomfördes en frivillig förtidspensionering, som gällde för alla bankens tjänstemän. Den avgång. som då ägde rum, möjliggjorde betydande omplaceringar av de friställda valutareglerarna. Kvar blev endast en liten beredskapsstyrka.

Motiven för valutaregleringens avveckling

Ett bakgrundsmotiv för avvecklingen var den nytillträdda konservativa regeringens allmänna filosofi att de fria marknadskrafternas spel på alla sätt borde underlättas. Men det synes också ha förelegat ett sammanträffande av speciellt gynnsamma omständigheter, som motiverade tidpunkterna för och den snabba takten i avvecklingen.

l. Pundet framstod sedan en tid tillbaka som klart övervärderat. Med hänsyn till relativa prisutvecklingen i USA och Storbritannien mellan 1976 och 1980 borde pundet devalveras med drygt 30 procent mot dollarn. Det fanns därför en god marginal för den depreciering. som i och för sig borde bli följden av den med en liberalisering förväntade nettoutströmningen av kapital. Dessutom hade nordsjöoljan skapat förväntningar om en stark bytesbalans och därmed en buffert mot kapitalflykt. Förändringen av växelkursen skulle gå i ”rätt" riktning och få en gynnsam effekt på konkurrensläget — en utveckling, som man med hänsyn till det interna penningpolitiska målet annars haft svårt att åstadkomma. Liberaliseringen kunde i själva verket på ett unikt sätt förväntas kombinera gynnsamma effekter samtidigt på det externa målet (växelkursen) och det interna målet (penningmängden).

2. Regleringen av de utländska direktinvesteringarna hade alltmer börjat ifrågasättas. Frågan aktualiserades särskilt genom de ökade oljeinkomsterna och önskan att sprida deras placering inom och utom landet. Det framstod t. ex. som absurt att det utlandsbaserade ESSO fritt skulle få utföra sina vinster under det att BP i princip var förhindrat att göra detta.

3. Det hade blivit allt svårare att kontrollera efterlevnaden av bestäm- melserna för handeln med switchvalutor. Det fanns anledning förmoda att transaktionerna på denna marknad i växande omfattning kommit att avse material. som inte legitimerats genom utländsk upplåning eller inbetald premium. Dessutom hade utvecklingen gradvis gått mot större jämvikt. Överpriset föll från omkring 50 % i februari 1979 till 8 % vid tiden omedelbart före marknadens upphörande. Denna utveckling kan dels förklaras av ovannämnda okontrollerade breddning av materialet och av ökande förväntningar om valutaregleringens avskaffande. Men dels berodde den säkerligen på ett minskat intresse för utlandsplaceringar — pundet framstod som en stark valuta, medan vid denna tidpunkt den amerikanska värdepappersmarknaden var föga attraktiv.

4. Det fanns önskemål om att etablera och utveckla en terminsmarknad för guld och utländska valutor samt att bredda råvarumarknaden. Häri— genom skulle Londons roll som finanscentrum stärkas. Valutaregleringen lade hinder i vägen för en sådan utveckling. Ovannämnda faktorer synes ha varit avgörande för valutaregleringens avskaffande i den meningen. att om de inte förelegat, skulle beslutet uppskjutits på obestämd tid dvs. till dess liknande förutsättningar uppkom- mit. En gradvis avveckling över ett par års tid skulle ha ökat kryphålen och risken för överträdelse. Ett avskaffande eller uppmjukning t. ex. av bestämmelserna för portföljinvesteringarna skulle göra det meningslöst eller omöjligt att bibehålla regleringen av direktinvesteringarna. Det synes inte ha förelegat något motstånd mot avregleringen vare sig inom eller utom Bank of England. Undantaget utgjordes av företrädarna för betalningsbalansstatistiken. Valutaregleringens avskaffande gav upphov till ett tomrum i statistiken över utgående kapitalrörelser, särskilt för första halvåret 1980. Sedan fick man till stånd en frivillig överenskommelse med kapitalmarknadsinstitutionerna. Större delen av den privata sektorns portföljinvesteringar täcks in av enkäter. Den viktigaste förlusten på detta Statistikområde avsåg uppgifterna om upplåning utomlands.

Liberaliseringens effekter på kapitalflödet

Valutaregleringens avskaffande kan förväntas ha medfört en justering av de finansiella stockarnas sammansättning. Eftersom regleringen företrädesvis hindrat utgående kapitalrörelser bör stockjusteringen ha avsett en omplace- ring från pund till andra valutor företagen av inhemska subjekt. Det är svårt att veta hur lång tid en sådan engångsanpassning kan behöva ta. Det kan dröja innan olika investeringsmöjligheter hunnit övervägas, omplacerings- beslut hunnit fattas och de nödvändiga transfereringskanalerna öppnats. De siffror för övergångsperioden som anförs i fortsättningen, täcker utvecklingen under 1980 och första halvåret 1981.2 Liberaliseringen genom- fördes som nämnts under andra halvåret 1979. Större delen av stockjuste-

2 En omläggning av fi- nansstatistiken under andra halvåret 1981 för- svårar fortsatta kortsik- tiga jämförelser. Upp- gifterna 1979/80—1980/81 har hämtats från en arti- kel i Bank of England Quarterly Bulletin Sep- tember 1981: ”The eff- ects of exchange control abolition on capital flows". Siffrorna för 1981—83 har samman- ställts i Bank of Eng- land.

3 Siffrorna har samman- ställts från tabell B. a. a. Sid 370.

ringarna borde rimligtvis ha hunnit äga rum under den här beaktade övergångsperioden. I fortsättningen kan man framför allt räkna med en flödeseffekt. varigenom en del av ökningen av finansiella tillgångar av fördelningsskäl placeras utomlands. Denna flödeseffekt kan dock förutsättas vara betydligt mindre än stockanpassningen.

Under tiden efter valutaregleringens avskaffande ägde en betydande privat kapitalimport rum till Storbritannien. Denna kan emellertid som nämnts inte ses som en effekt av valutaregleringens avskaffande utan i första hand motiverad av pundets styrka och de höga räntorna. Samma faktorer bör rimligen ha reducerat det med stockanpassningen sammanhängande kapi- talutflödet jämfört med ett fall med sämre förutsättningar i fråga om växelkursförväntningar och internationella räntedifferenser. Det registre- rade kapitalutflödet under övergångsperioden torde därför underskatta den av liberaliseringen i och för sig motiverade stockeffekten.

Man kan särskilja liberaliseringseffekten på fyra olika typer av kapitalflö— den: portföljinvesteringar utomlands. direktinvesteringar. in- och upplåning i utländsk valuta samt utlåning i pund till utlandet.

l. PorUöljinvestet'irigar. Följande tabell visar utländska portföljinveste— ringar av institutioner och andra inhemska placerare under perioderna 3 kv 1979 — 2 kv 1980 resp. 3 kv 1980 — 2 kv 1981.3

Portföljinvesteringar i utlandet 1979/80—1980/81 (miljoner pund)

1979/80 1980/81 Pensionsfonder 768 1 533 Försäkringsbolag 464 927 Unit och Investment Trusts 270 600 Ovrigaa 94 1 710 Kostnadsjustering — 130 — 190 Totalt 1 466 4 580

& I huvudsak banker.

Sammanlagt för båda perioderna uppgick utflödet till omkring 6 miljarder pund. Siffran för 1979/80 underskattar troligen avsevärt det faktiska utflödet. eftersom statistiken under denna period erhölls på basis av en frivillig och temporär uppföljning av den i princip avskaffade valutaregleringsinforma- tionen (ett nytt rapporteringssystem trädde i kraft vid halvårsskiftet 1980). Det (underskattade) utflödet på 6 miljarder pund kan jämföras med en vid slutet av 1978 totalt utestående stock av brittiska investeringar i värdepapper i utländsk valuta på 7,7 miljarder pund varav 3.7 miljarder var i switchvaluta (exklusive premium). Utflödet var alltså av ungefär samma storleksordning. som hela den tidigare ackumulerade stocken. En del av utflödet kan naturligtvis tänkas ha kommit till stånd även om inte valutaregleringen avskaffats. Med hänsyn till tidigare erfarenheter kan ett "normalt" utflöde under en tvåårsperiod ha uppgått till högst en miljard pund. Men perioden 1979/80—1980/81 var som nämnts inte normal, eftersom incitament förelåg för ett inflöde. Med beaktande dessutom av den statistiska ofullständigheten. torde det redovisade utflödet på omkring 6 miljarder pund snarast

representera en underskattning av regleringsavvecklingens omedelbara stockeffekt på portföljinvesteringarna.

Utvecklingen under kalenderåren efter avvecklingen framgår av följande tabell.

Portföljinvesteringar i utlandet 1979—1983 (miljoner pund)

1979 1980 1981 1982 1983 Pensionsfonder, Försäkringsbolag, Unit och Investment Trusts 672 2 528 2 880 4 000 3 290 Ovriga 237 622 1 220 2 270 2 860 Totalt 909 3 150 4 100 6 270 6 150

De utländska portföljinvesteringarna kulminerade 1982. För kapitalmark- nadsinstituten minskade de 1983 men fortsatte att öka för ”övriga” (i huvudsak banker). Siffrorna för 1983 ger dock en överdriven bild av utvecklingen eftersom de inkluderar en kraftig uppvärdering av dollarbe- hållningarna (omkring 60 procent av utlandsportföljen är i dollar).

Följande tabell visar hur kapitalexporten ökade sin andel i olika institutioners kassaflöden och vilka andra placeringar. som härigenom trängdes undan.

Procentuell fördelning av cash flowsa

Statsobligationer Företag Utlandet

Pensionsfonder

1979:l—1979:3 55 36 9 1979:4—1981:1 39 36 25 Försäkringsbolag 1979:l — 197913 75 20 5 197924 — 1981:1 67 17 16

3 Från tabell C. a. a. sid 370.

Ökningen av pensionsfondernas placeringar utomlands skedde helt på bekostnad av placeringen i statspapper. Vad beträffar försäkringsbolagen skedde en relativ minskning också i köpen av inhemska aktier. Bakom genomsnittet för utlandsandelarna perioden 79:4 — 8111 (25 resp. 16 procent) ligger en successiv upptrappning av kvartalssiffrorna. Unit trusts placerade efter frisläppet enbart utomlands. Investment trusts sålde brittiska aktier för att öka utlandsinvesteringarna utöver kassaflödet.

Portföljinvesteringarna utomlands ökade mer än förväntat sin andel i institutionernas totala finansiella stockar. Före avregleringen gjordes en enkät enligt vilken pensionsfonderna sade sig syfta till en utlandsandel i sin

portfölj på omkring fem procent. Vid slutet av 1980 uppgick andelen redan till 8 procent. Utflödet av portföljinvesteringar har också blivit avsevärt större än enligt de ekonometriska prognoser. som ändå gjordes under förutsättningar om neutrala ränte— och växelkursincitament.

Andelen utländska tillgångar av kapitalmarknadsinstitutens portföljinne- hav framgår av följande tabell.

Andel utlandstillgångar av totala tillgångar (procent)

1978 1979 1980 1981 1982 1983

Pensionsfonder 5 5 8 10 12,6 Försäkringsbolag 5 4 5 6 8,3 Investment trusts 34 32 38 42 48,7 Unit trusts 17 19 24 28 31,6 Totalt 7 7 9 11 13,2 1521

3 Preliminärt Källa: Bank of England.

Preliminära siffror för 1983 anger sammanlagt för de i tabellen upptagna instituten att andelen 1983 stigit till 15 procent jämfört med mindre än hälften däravi utgångsläget. Uppgången i de utländska tillgångarnas stockandel från 7 procent 1979 till 15 procent motsvaras i stort sett av en andelsförlust för placeringen i statspapper. Ett studium av cash flows tyder emellertid på att portföljanpassningen nu i stort sett kan betraktas som avslutad sedan placerarna under ett par år sökt sig fram till ett för dem från början förmodligen oklart balansläge. Nyligen utförda enkäter bland pensionsfon- dernas och försäkringsbolagens finansförvaltare visade också att de har som ungefärlig riktlinje att nå en andel av utlandsplaceringar i portföljen på 15—20 procent och sedan stabilisera denna nivå.

Det har knappast förekommit några kortsiktiga variationer av placerings- andelarna, vilket indikerar att det i stort sett är fråga om långsiktiga investeringar, mestadels i utländska företag. Förändringar i dollarkursen och i de amerikanska aktiekurserna påverkar dock utlandsinvesteringarnas stockandel. Det synes också ha ägt rum omplaceringar mellan utlandsinves- teringarna t. ex. under första hälften av 1984.

Det finns former av utgående portföljinvesteringar. som är svåra att kvantifiera. Obligationer i pund, emitterade av utlänningar och sålda på Londonmarknaden kan i obestämd omfattning ha köpts av brittiska subjekt. Företag har utnyttjat möjligheterna att tidigarelägga återbetalningar på lån upptagna för portföljinvesteringar. Under andra halvåret 1979 och första kvartalet 1980 uppgick nettoåterbetalningen till 560 miljoner pund — under föregående sex kvartal gick strömmen i motsatt riktning. Brittiska banker har också i stor utsträckning återbetalat lån i utländsk valuta.

2. Direktinvesteringar utomlands. Valutaregleringen utgjorde inget hinder för direktinvesteringar. Efter avskaffandet har det heller inte märkts någon nämnvärd ökning av dessa investeringar. Däremot synes deras finansiering ha ändrats dramatiskt. Under andra halvåret 1979 återbetalades netto 0.75

miljarder pund på utestående utländska lån. Under föregående tre halvår registrerades i stället i genomsnitt en utländsk nettoupplåning på 0,5 miljarder pund. Betalningsbalansen belastades alltså härigenom med ett belopp på 1,25 miljarder pund.4 Denna omkastning avspeglar till en betydande del en stockjustering. Ifortsättningen kan man även räkna med en flödeseffekt, eftersom en större del av direktinvesteringarna kan förväntas bli finansierade i pund. Eventuellt kan också en större del av avkastningen på utlandsinvesteringarna komma att behållas utomlands.

3. Inlåning och upplåning [ utländsk valuta. Depositioner i utländsk valuta har i huvudsak tagit form av inlåning i brittiska banker. Mellan ultimo 1979 och ultimo 1983 ökade inlåningen (korrigerad för Växelkursändringar) från 5,2 till 16,3 miljarder pund. Större delen av denna inlåning är att hänföra till privata företag och finansiella institutioner andra än banker. Dessa placeringar kommer till uttryck i en omfördelning av industri- och handelsföretagens likvida tillgångar (bankfordringar och statspapper). Stockandelen bankfordringar i utländsk valuta steg successivt 1979—83 från 16 till 28 procent på bekostnad av bankinlåning i pund (—7 %) och statspapper (—5 %). Däremot synes hushållens finansiella placeringsmönster ha varit mycket stabilt. Detta kan ha berott på att en aggressiv marknads- föring för placering i "National Savings" kan ha neutraliserat incitamenten till placering i utländsk valuta. Den privata sektorns upplåning i utländsk valuta i brittiska banker ökade under perioden 1979—83 ännu mer än inlåningen nämligen från 8,3 till 24,7 miljarder pund. Nettoskuldsättningen i utländsk valuta ökade med drygt fem miljarder pund och omslutningen tredubblades. Den offentliga sektorn (lokala myndigheter och offentliga bolag) ökade däremot sin nettobehållning i utländsk valuta visavi brittiska banker nämligen med omkring en miljard pund (huvudsakligen genom återbetalning av län). De brittiska bankerna har till större delen balanserat omsvängningen i den privata och offentliga sektorns utländska nettoposition genom nettoupplåning från utlandet i utländsk valuta. Bankernas egen nettoposition i utländsk valuta ökade endast med ett par miljarder pund ultimo 1979 till ultimo 1983.5 Den privata icke-bank sektorns inlåning i utländsk valuta i utländska banker har ökat snabbare än upplåningen. Transaktionsvärdena 1980—83 visar för den förra ett värde på 2,8 och för den senare på 0,8 miljarder pund.

4. Brittiska bankers sterlingpositioner gentemot utlandet. Sålänge valutareg- leringen var i kraft måste brittiska bankers utlåning ipund till utlandet i princip vara relaterad till utrikeshandeln. Beloppen var då mycket måttliga. Mellan ultimo 1978 och 1979 låg stocken' oförändrad kvar på omkring 5 miljarder pund. Under 1980 ökade stocken med nära 3 miljarder, särskilt sedan Special Deposits Scheme (”Korsetten”) avskaffats i juni 1980. En stor del av denna utlåning har gått till utländska banker. Ökningen har fortsatt 1981—83. Ultimo 1983 var utlåningsstocken 18,7 miljarder pundf) Brittiska bankers pundutlåning till utländska banker har mer än uppvägts av utländska bankers pundinlåning i brittiska banker. Nettot steg från noll ultimo 1978 till nära fem miljarder pund ultimo 1983. Detta kortfristiga

4 Jämför tabell E, a. a. sid. 371.

5 Bank of England Bul- letin March 1984, Ap- pendix Table 6 (UK Monetary Sector, Con- solidated Balance She- et). De brott som finns i statistiken (1981 och 1983) spelar ingen nämn- värd roll för de här an— vända serierna.

6 Samma källa som i föregående fotnot.

inflöde har finansierat dels underskottet i bytesbalansen, dels det långfristiga kapitalutflödet.

En mycket stor och växande omslutning avspeglar eurosterlingmarkna— dens tillväxt och dess ökande integration med den inhemska interbankmark- naden. Dessa stora stockar av fordringar och skulder, som byggts upp. är emellertid labila, och kan lätt ge upphov till ensidiga, massiva kapitalrörel- ser.

Totala effekter

Man kan bara göra osäkra uppskattningar av övergångseffekten på kapitalflödet i samband med den brittiska valutaregleringens avskaffande. Det är dock klart att de utländska portföljinvesteringarna ökade avsevärt under tiden efter oktober 1979. Finansieringsmönstret ändrades dessutom dels genom förtida återbetalningar av lån i utländsk valuta. dels genom ökad pundfinansiering av nyinvesteringar. Övergångseffekten kan på detta område beräknas till minst 6 miljarder pund.

Det ägde också rum en omläggning av direktinvesteringarnas finansiering. även om dessa investeringars storlek föga påverkats. Omläggningens storlek kan uppskattas till omkring 1,5 miljarder pund.

Valutaregleringens avskaffande har möjliggjort privat valutainlåning i brittiska banker. Större delen av denna inlåning har vidareutlånats utom- lands. Effekten härav på betalningsbalansen kan uppskattas till omkring 3,5 miljarder pund.

In» och utlåning ipund mellan brittiska och utländska banker har antagit betydande proportioner. Nettot av dessa transaktioner är dock förhållande- vis litet.

En summering av ovannämnda effekter ger totalt 1] miljarder pund. Som jämförelse kan nämnas att exportvärdet 1980 uppgick till 63 miljarder pund, penningmängden i snäv bemärkelse (Ml) vid halvårsskiftet 1979 uppgick till 28 miljarder pund och penningmängden i vidare bemärkelse (£ M3) till 54 miljarder pund.

Det anförda beloppet för avregleringens omedelbara effekt representerar säkert en underskattning av vad som faktiskt överförts, eftersom allt inte fångats in av statistiken. Sålunda ligger hushållens utländska portföljinves- teringar (t. ex. aktieköp) oåtkomliga i betalningsbalansens restpost. Ingen reaktion märktes dock från allmänhetens sida vid regleringens avskaffande annat än genom ökade köp av utländska fastigheter.

Under anpassningsprocessen har både växelkurser och räntor varit i princip rörliga. Man kan därför förmoda att stockanpassningen i och för sig har orsakat en (obestämd) sänkning av växelkursen och höjning av ränteläget. Om växelkurs och/eller räntor hållits oförändrade, skulle sannolikt nettokapitalutflödet och därmed belastningen på betalningsbalan- sen blivit större än vad faktiskt blev fallet.

Valutareglering och penningpolitik

Fr. o. m. 1976 har den brittiska penningpolitiken haft ett officiellt angivet monetärt aggregat som intermediärt mål. För styrningen av detta aggregat använde Bank of England förutom räntan (MLR) även medel av utpräglad

regleringskaraktär såsom ”korsetten” — en i praktiken prohibitiv marginell kassakvot — och en variabel likviditetskvot. Valutaregleringen utgjorde i detta sammanhang ett medel att effektivisera den monetära kontrollen genom att begränsa de kapitalrörelser, som uppkom trots ett system med i princip flytande växelkurser. De för styrningen av det monetära aggregatet nödvändiga räntevariationerna kunde därigenom — vilket ansågs önskvärt — hållas inom trängre gränser än vad annars skulle varit fallet.

Efter valutaregleringens avskaffande i oktober 1979 var det inte längre möjligt att hindra bankerna från att förmedla krediter över eurosterling— marknaden (”disintermediation"). Den in- och utlåning, som förhindrades av "korsetten”, kunde i stället förläggas till finanscentra på kontinenten. En logisk konsekvens härav var alltså att ”korsetten” avskaffades (juni 1980). Även likviditetskvoten har avskaffats och ersatts med ett lösare och mindre formellt arrangemang, som inte i första hand har penningpolitiskt syfte utan spelar rollen av ett skyddsnät för bankerna.

Kravet på Londons clearingbanker att hålla 1 1/2 procent av sina täckningspliktiga tillgångar (ELs) räntelöst i Bank of England har också avskaffats. Denna kassa användes till clearing mellan bankerna och var fokus för centralbankens penningmarknadsoperationer. I stället har införts ett kassakrav på en halv procent för ett utökat antal banker. Dessa kassor kan emellertid ej användas för clearing och tjänar i huvudsak syftet att ge inkomster till Bank of England. Den målsatta utvecklingen av penningmäng- den (£ M3) påverkas nu via bankernas transaktionskassor.

Avskaffandet av ”korsetten”, av likviditetskvoten och av det operationella kassareservkravet kan som nämnts ses som en konsekvens av valutaregle- ringens upphävande. I samtliga fall var det fråga om ett tvång för bankerna att hålla placeringar med en avkastning, som låg avsevärt lägre än vad som kunnat erhållas i andra former. Utan valutareglering kan myndigheterna inte längre hindra att de potentiella möjligheterna utnyttjas genom överflyttning från London till eurosterlingcentra.

Man kan alltså säga att en omläggning av penningpolitiken blev nödvändig i och med att beslut fattades om valutaregleringens avskaffande. Detta beslut synes i sin tur i hög grad ha berott på ett sammanträffande av ett antal gynnsamma omständigheter. Om dessa inte förelegat, och regleringen alltså inte avskaffats, kunde penningpolitiken naturligtvis ändå ha utvecklats i den riktning som faktiskt skett — fast kanske i en långsammare takt. Nu kom reformerna på båda områdena att passa väl in i den allmänna strategin för den ekonomiska politikens ökade marknadsanpassning.

Ett viktigt steg mot en marknadskonform penningpolitik har tagits i och med att penningmängden nu styrs genom olika former av open market operations i stället för genom ”Minimum Lending Rate” (MLR). Bank of England deklarerar inte längre den ränta till vilken den är villig att köpa marknadspapper utan tar emot säljerbjudanden och accepterar dessa i den utsträckning, som anses lämplig med hänsyn till dess bedömning av marknadsläget. De räntor till vilka Bank of England gör avslut på marknaden är alltså inte längre administativt satta.

Penningpolitikens utveckling i mer generell (monetaristisk) riktning kan i sin tur i princip förväntas minska behovet av en valutareglering. En ökad rörlighet både i fråga om ränta och växelkurs ökar osäkerheten och riskerna i

samband med spekulativa kapitalrörelser jämfört med en regim av kreditreg- lering och fasta växelkurser. Kapitalrörelserna bör därför i förra fallet i och för sig bli mindre ensidiga och mindre omfattande än i det senare. Däremot byggs det med åren upp stora lättrörliga transaktionskassor, som i stort sett jämnar ut sig med hänsyn till effekten på kapitalbalansen.

Av olika anledningar kom problematiken kring kapitalrörelserna både före och efter valutaregleringens avskaffande att avse en hög kapitalimport. Denna hängde samman dels med oljeinkomsterna, dels med den av den generella penningpolitiken framdrivna höga räntan. Resultatet blev en i förhållande till köpkraftspariteten successivt stigande pundkurs. (Den effektiva pundkursen steg under hela 1980 och kulminerade strax efter årsskiftet 1980/81). I detta sammanhang kunde valutaregleringen som nämnts ändå inte ha spelat någon egentlig roll, eftersom den närmast var uppbyggd för att motverka kapitalexport. Den ovan noterade komplette- ringen av beredskapslagstiftningen för valutareglering med föreskrifter. vars ikraftsättande skulle kunna hindra kapitalimport, kan kanske ses som ett erkännande av att det även vid generell penningpolitik finns risker för destabiliserande kapitalrörelser.

En reglering av kapitalimporten skulle alltså eventuellt ha varit till hjälp för att undvika eller mildra den ”'overshooting”, som successivt ägt rum sedan man börjat styra efter ett mål för penningmängden. Avskaffande av hindren för kapitalexport bör å andra sidan i och för sig ha haft ett dämpande om än otillräckligt inflytande på växelkursutvecklingen. Det egentliga provet för den nuvarande valutapolitiken i Storbritannien kommer emellertid inte förrän om och när en konstellation av ränte- och växelkursförväntningar ger kraftiga incitament för ett kapitalutflöde. En sådan utveckling kan snabbt leda fram till en ”overshooting” av växelkursen i riktning mot en undervärdering av pundet. Den successiva men långsamma nedgången i effektiva pundkursen 1981—84 har dock minskat sannolikheten av ett sådant scenario. Kursen har därigenom återvänt till läget från början av 1979.

Strategin för och lärdomarna från valutaregleringens avveckling

1. Det är nödvändigt att klargöra från början att avregleringen är definitiv. Råder osäkerhet härom ökar potentiellt omfattningen av destabiliserande kapitalrörelser. Om valutan utsätts för devalveringstryck, kan detta nämli- gen ge upphov till förväntningar om ett återinförande av valutareglering- en. .

2. Tidpunkten bör väljas med hänsyn till valutans aktuella och framtida styrka och av relativa ränteläget för att minska incitamenten till spekulativa kapitalrörelser. Avregleringen bör göras så snabbt och fullständigt som möjligt, eftersom kvarstående regleringar riskerar att snabbt urholkas.

3. Avveckling verkar temporärt destabiliserande tills dess placerarna skaffat en klar uppfattning om sin optimala portföljsammansättning och successivt anpassat sina investeringar i enlighet därmed. Denna process kan ta flera år.

4. Avvecklingen kräver ökad uppmärksamhet på kapitalrörelserna och en skärpt effektivitet i räntepolitiken. Den bör föregås av en genomtänkt omvärdering av den penningpolitiska och statsskuldspolitiska strategin. Man

behöver också i god tid klargöra vilket statistikbehov som kommer att behöva täckas efter avregleringen.

5. Övergången underlättas av att växelkursen flyter. eftersom växelkurs- ändringen då dämpar kapitalrörelserna. Vid fasta växelkurser begränsas penningpolitikens frihet t. ex. när det gäller att styra emissionsvillkoren på den inhemska kapitalmarknaden.

6. De argument som framförts i Storbritannien för att återinföra valutaregleringen har hittills vunnit föga gehör. Det har sagts att valutareg- leringen behövs för att öka kontrollen över penningmängden. Vidare att man lättare kan hindra en depreciering, som annars skulle sätta prisstabiliseringen i fara. Sådana argument strider emellertid mot regeringens marknadskon- forma strategi. Den nuvarande konservativa regeringen skulle kunna tänkas införa valutareglering endast om massiv kapitalflykt skulle uppkomma i samband med starka förväntningar om regimskifte vid förestående val. (Detta synes ha varit en anledning till visst kapitalutflöde juli 1983, fast sannolikheten var liten att Thatcher skulle förlora valet).

7. Om regleringen skulle återinföras. blir det sannolikt fråga om en mycket enklare version än tidigare. Bl. a. skulle förmodligen en långtgående delegering göras till affärsbankerna. Ingående kapitalrörelser kunde bestraf- fas via räntebestämmelser (jämför de ibland negativa räntorna på utländsk inlåning i Schweiz). I själva verket är Storbritannien enligt sitt EG-avtal förpliktigat att upprätthålla möjligheter att kontrollera stora in— och utflöden.

8. Under perioden april—september 1982 infördes partiell valutareglering mot Argentina. Argentinska tillgångar i Storbritannien frystes oberoende av valutaslaget (förfallna fordringar förlängdes). Därigenom omöjliggjordes också exporten till Argentina eftersom inga betalningar kunde effektueras. Största svårigheten utgjorde handelskrediterna. Men regleringen genomför— des över ett veckoslut av en grupp om bara åtta personer och synes ha fungerat bra. Ändå har det ansetts svårare att upprätthålla en valutareglering mot ett enda land än mot hela omvärlden.

Bilaga 4 Utkast till valutaförordning

Inledning

I förslaget till valutalag (VL) förutsätts att undantag från lagens förbud liksom erforderliga kontrollregler meddelas av regeringen (2 & andra stycket). Reglerna om undantag och kontroll skall tas in en valutaförordning (VF). De regler som behövs utöver VF förs in i riksbankens föreskrifter.

Vägledande vid utformningen av VF bör vara att bestämmelser som kan behöva ändras snabbt om möjligt tas in i riksbankens föreskrifter och att det ofta kan vara skäl att i VF ta in en allmänt hållen bestämmelse eller ramregel och överlämna åt riksbanken att ställa upp närmare villkor och förutsätt- ningar. Vidare bör formella regler för ansökningars innehåll och föreskrifter om vilken utredning som bör bifogas ansökningarna tas in i riksbankens föreskrifter.

Enligt 2 & tredje stycket VL skall riksbanken när den gör en framställning om valutareglering också lämna ett förslag till VF. Kommitténs utkast till VF och remissinstansernas ev synpunkter på detta torde få tjäna som underlag för det riksbankens förslag till VF som banken skall lägga fram för regeringen i samband tried en framställning om valutareglering.

Utkastet är avsett att. tillsammans med förslaget till VL, visa den författningstekniska uppbyggnad av regleringen som kommittén vill förorda och återspeglar den regleringsnivå som enligt kommitténs majoritet bör råda tills vidare.

Utkastet bygger i mycket på riksbankens nuvarande föreskrifter (RBFS). Till åtskilliga av dessa föreskrifter kommer dock någon motsvarighet inte längre att behövas. Det beror på att VL är annorlunda uppbyggd än den gällande valutalagstiftningen.

Utkast

Ansökningar i valutaärenden

1 & Ansökningar från allmänheten till riksbanken i valutaärenden far inges eller insändas till riksbanken direkt eller till valutabank. Om ansökningarnas form och innehåll meddelar riksbanken närmare föreskrifter.

622

Kommentar: I systemet med valutabanker ligger att riksbanken maste förbehålla sig att avgöra vissa typer av ärenden och att valutabankerna maste vidarebefordra sådana ärenden till riksbanken. Möjligheten att till valuta- bank ge in ansökningar som skall vidarebefordras finns redan i dag (1:10 RBFS).

Ut- och införsel, sättet för valutaöverföring m m

25 Växlar, checkar och andra penninganvisningar samt, till visst högsta värde som riksbanken föreskriver, sedlar och mynt får utan riksbankens tillstånd föras ut ur och in i landet. För utförsel av checkar och andra penninganvisningar gäller dock att dessa skall vara utställda eller överlåtna av riksbanken eller en valutabank till förmån för en valutautlänning eller, i fråga om checkar, ha dragits på ett sådant konto i utlandet på vilket utställaren får göra eller ta emot insättningar. In— och utförsel av sedlar och mynt får ske endast genom postförsändelse och vid enstaka tillfällen. Första stycket gäller inte betalningsmedel för reseändamål. Om sådana finns föreskrifter i 3 å.

Kommentar: I paragrafen medges ett par undantag från 9 % VL (jfr 1:15 och 1:16 RBFS). Som framgår av andra stycket gäller första stycket inte betalningsmedel för reseändamål, vilka redan i 9 så VL är undantagna från in- och utförselförbudet.

3 & Riksbanken får meddela föreskrifter för kontroll av att betalningsmedel som anskaffas för reseändamål är avsedda för detta ändamål.

Kommentar: Riksbankens nu gällande föreskrifter innehåller en del bestämmelser som syftar till att förhindra att resevaluta utnyttjas för otillåtet ändamål. Bl a föreskrivs att resande till utlandet eller, vid tjänste- eller affärsresa, den på vars uppdrag resan skall företas, får hos försäljningsställe för resevaluta köpa valuta till belopp som kan anses skäligt med hänsyn till resans ändamål och varaktighet (2:17, jfr även 2:18c, 2:21 och 22 samt 2:26 RBFS). — Förevarande paragraf reglerar inte användningen av kontokort för att bekosta reseutgifter utomlands. Med stöd av 29% VL har riksbanken emellertid möjlighet att vända sig till kontokortsföretagen och utöva kontroll.

45 Utan hinder av 10 % valutalagen (1986z000) får

1. vid import och export av varor och tjänster, avräkning göras i kontokurantförhållande mellan en valutainlänning som är bokföringsskyldig och en valutautlänning

2. kvittning verkställas mellan ett företagi Sverige och ett företagi utlandet. om företagen tillhör samma koncern.

Riksbanken får ange ytterligare förutsättningar för kvittning enligt första stycket 2.

Kommentar: I den nu gällande valutaregleringen jämställs avräkning i kontokurantförhållande med löpande betalning och medger riksbanken

under vissa förutsättningar att löpande betalning inom koncern verkställs genom kvittning, (10 å å andra stycket valutaförordningen, 1:22 och 1:23 a RBFS). I förevarande paragraf medges under vissa förutsättningar avräkning i kontokurantförhållande och kvittning mellan valutainlänning och valutaut- länning. Dessa transaktioner innebär att valuta överförs på annat sätt än genom valutabank. Fråga är alltså om undantag från 10 % VL. En särskild rätt för försäkringsbolag att kvitta medges enligt 26 %.

Sä Innan en valutabank för någons räkning verkställer en överföring av valuta eller fondpapper till eller från Sverige eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning, får banken begära de uppgifter från sökanden som behövs för att avgöra om hinder mot överföringen föreligger enligt 10 å andra stycket valutalagen (1986z000).

Kommentar: Enligt 10 å andra stycket valutalagen får en valutabank inte verkställa en valutaöverföring mellan Sverige och utlandet eller mellan en valutainlänning och en valutautlänning, om den bakomliggande transaktio- nen omfattas av ett förbud enligt lagen. Banken måste då få inhämta uppgifter från den för vars räkning överföringen skall ske för att förvissa sig om att inte något förbud träds för när. För att det inte skall råda någon tvekan om att sökanden har att lämna sådana uppgifter för att få överföringen genomförd har förevarande bestämmelse tagits in i VF. Detta sker med stöd av bemyndigande i 2 & andra stycket VL. En uttrycklig bestämmelse som den här intagna har också sitt värde genom att valutabanken inför sina kunder kan peka på den när banken begär uppgifter.

Kapitaltransaktioner

(Så Företag får på konto i utlandet

1. ta emot exportlikvider, 2. göra insättningar av de medel som behövs för utgifter i samband med entreprenadarbete i utlandet, 3. inom researrangörsverksamhet ta emot kundlikvider och göra insättning- ar av de medel som behövs för utgifter i utlandet. Den verksamhet för vilken kontot finns skall bedrivas yrkesmässigt. Medel får innestå på kontot högst femton dagar. I övrigt skall för kontot gälla de villkor riksbanken fastställer.

Kommentar: I paragrafen uppställs vissa undantag från tillståndskravet i 11 å VL rörande konto i utlandet. Föreskrifterna i förevarande paragraf motsvaras väsentligen av 1:57 RBFS.

7 & En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd under vistelse i utlandet göra och ta emot insättningar på ett konto i utländsk bank. Kontot skall avslutas och innestående medel skall tas hem, när utlandsvistelsen upp- hör.

Kommentar: Paragrafen innehåller ett undantag från tillståndskravet i 11 & VL (jfr 1:56 a RBFS). Valutainlänning som under utlandsvistelse begagnar

sig av möjligheten att ha ett konto i utländsk bank måste dock avsluta kontot och ta hem kvarvarande behållning, när vistelsen upphör. Annars skulle han kunna behålla utländska betalningsmedel i tesaureringssyfte. Det kan anmärkas att 12 & VL hindrar förvärv men inte innehav av utländska betalningsmedel i sådant syfte.

8 5 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd från en valutautlänning köpa börsregistrerade utländska fondpapper som finns i utlandet, om

1. han högst sex månader tidigare till en lika stor eller högre köpeskilling sålt

_fondpapper. som är utställda till betalning i utländskt mynt och som

förvaras i Sverige, till en valutautlänning och 2. de inköpta fondpapperen snarast möjligt förs in till Sverige eller laggs i en

valutabanks eller ett fondkommissionsbolags depå i utlandet. Med fondpapper som förvaras i Sverige jämställs fondpapper som förvaras i en valutabanks eller ett fondkommissionsbolags depå i utlandet och som har förvärvats 1. med stöd av denna förordning,

2. i övrigt enligt riksbankens tillstånd eller föreskrifter eller 3. från en valutainlänning genom arv, testamente eller bodelning.

Den valutainlänning från vilken fondpapper förvärvats enligt andra stycket 3 skall i sin tur ha förvärvat dessa enligt samma stycke 1, 2 eller 3.

Rätten till omplacering gäller inte i fråga om fondpapper som till följd av 285 l valutalagen (1986:000) inte får överlåtas utan riksbankens tillstånd.

Kommentar: Paragrafen reglerar valutainlännings switchrätt och innebär ett undantag från tillståndskraveti 13 & VL. Switchrätten enligt paragrafen är dock begränsad till*utbyte av fondpapper i utländsk valuta och omfattar alltså inte omplacering av fondpapper, utställda av en valutautlänning i svenska kronor. Fondpapper av det senare slaget är tex obligationer utställda av Världsbanken eller norska staten i svenska kronor. Genom begränsningen förhindras att sådana fondpapper fritt kan bytas mot t. ex. aktier i utländska bolag.

De villkor riksbanken f. n. har ställt upp för switchrätt (jfr 3:10 RBFS) är att (1) betalningarna skall ske genom valutabank, att (2) högst sex månader får förflyta mellan försäljning och köp, att (3) de sålda papperen inte får vara sådana aktier eller delaktighetsbevis, vilka enligt särskilt villkor inte får överlåtas utan riksbankens tillstånd eller vilka representerar ett kontrolle- rande intresse i det utländska bolaget eller förvärvats på grund av särskilda förbindelser med det utländska bolaget och att (4) de köpta papperen skall föras in till Sverige eller läggas in i valutabanks eller annan fondkommissio— närs depå i utlandet. Villkoret (1) behöver inte särskilt anges i förevarande paragraf, eftersom ett allmänt krav på att valutaöverföring sker genom valutabank gäller enligt 10 & VL. Villkoret (3) som syftar på direktinveste- ringar är täckt genom det undantag som görs i fjärde stycket av förevarande paragraf. I 27%; 1 VL föreslås i fråga om direktinvesteringar överlag. att investeraren måste ha riksbankens tillstånd för att överlåta sina andelar i rörelsen i fråga.

95 En valutainlänning som på grund av innehav av aktier i ett utländskt aktiebolag har rätt att vid nyemission teckna aktier får, utan riksbankens tillstånd, vid nyemission i bolaget förvärva det antal aktier han sålunda är berättigad att teckna och, om innehavet berättigar till ett brutet antal, ytterligare en aktie. Vad nu sagts gäller dock inte, om valutainlänningen anskaffat de innehavda aktierna genom direktinvestering.

Kommentar: Denna paragraf innehåller ett undantag från tillståndskravet i 13 & första stycket VL. Undantaget innebär en liberalisering i förhållande till vad som gäller f. 11. I riksbankens föreskrifter medges i dag att en valutainlänning använder likviden för utomlands sålda teckningsrätter till att förvärva aktier i ett utländskt bolag vid nyemission och dessutom verkställer betalning med ett belopp på högst 3 000 kr för att delta i nyemissionen (3:14 RBFS).

10å En valutainlänning som innehar aktier i ett utländskt aktiebolag får utan riksbankens tillstånd vid fondemission i bolaget förvärva det antal aktier som hans innehav berättigar till och, om detta utgör ett brutet antal, ytterligare en aktie.

Kommentar: Jfr vid närmast föregående paragraf. Något undantag för innehav på grund av direktinvestering har dock inte ansetts påkallat vid fondemission. Nuvarande motsvarighet se 3:15 RBFS.

11 5 Vill en valutainlänning från en valutautlänning mot vederlag förvärva en i utlandet belägen fastighet eller byggnad eller del i sådan fastighet eller byggnad för personligt bruk, får riksbanken inte vägra tillstånd till förvärvet, om köpeskillingen uppgår till ett belopp som motsvarar högst en miljon kronor och valutainlänningen eller någon som tillhör samma hushåll icke, enligt tidigare lämnat tillstånd, redan innehar sådan egendom.

Kommentar: Enligt 13% första stycket VL skall en valutainlänning ha riksbankens tillstånd till förvärv av fast egendom eller byggnad i utlandet. Riksbankens nuvarande praxis innebär att varje familj normalt kan förvärva en fastighet eller lägenhet för personligt bruk, om värdet uppgår till högst 250 000 kr. Är det fråga om en obebyggd tomt gäller dock att denna får vara värd högst 100 000 kr och att den skall bebyggas inom två år efter det att tillstånd lämnats (se 3:78 ff RBFS). I förevarande paragraf föreslås fribeloppet höjt till en miljon kr men av kontrollskäl behålls kravet på tillstånd till förvärven. Någon sådan särregel för obebyggd tomt som finns f n har inte medtagits i paragrafen, eftersom värdet av en sådan regel knappast motsvarar svårigheterna att tillämpa den och övervaka dess efterlevnad. I fråga om begränsningen till en fastighet, byggnad eller andelsrätt per hushåll kan påpekas att 13å VL inte innehåller något tillståndskrav för att en valutainlänning skall av en annan valutainlänning få förvärva sådani utlandet belägen egendom. Riksbanken har med hänsyn härtill ansetts ej få vägra tillstånd enligt förevarande paragraf, om tidigare förvärv gjorts från en valutainlänning. Möjligheten att vägra är därför inskränkt till de fallen där riksbanken redan tidigare lämnat ett tillstånd till ett förvärv från en valutautlänning.

129 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd från en annan valutainlänning mot vederlag förvärva utländska fondpapper som förvaras i utlandet på det sätt och under de förutsättningar som anges i 8 & andra och tredje styckena. Första stycket gäller inte i fråga om fondpapper som till följd av 27 ä 1 valutalagen (1986z000) inte får överlåtas utan riksbankens tillstånd.

Kommentar: I paragrafen uppställs ett undantag från 13 5 första stycket andra meningen VL. Närmast motsvarande bestämmelse i riksbankens föreskrifter är 3:5 andra stycket RBFS. Första stycket i 3:5 RBFS handlar om överlåtelse mellan valutainlänningar av fondpapper som förvaras i Sverige. Bestämmelsen i VL gäller nu bara fondpapper som förvaras i utlandet, varför undantaget i VF endast behöver omfatta förvärv av sådana fondpapper som bör jämställas med papper som förvaras i Sverige, se 8 5 andra och tredje styckena VF. Det kan också anmärkas att regeln i 3:5 är formulerad som en rätt för en valutainlänning att överlåta till en annan. Fråga är också om överlåtelser både mot och utan vederlag. Rätten att överlåta torde här lika gärna kunna utformas som en rätt att förvärva. Så har skett. Vidare har bestämmelsen begränsats till förvärv mot vederlag, eftersom 13 & VL bara förbjuder förvärv mot vederlag. Beträffande andra stycket jfr kommentaren till 8 &.

13 5 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd förvärva och avyttra en rätt eller skyldighet att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris förvärva eller avyttra utländsk valuta mot vederlag i annan utländsk valuta. Vad nu sagts gäller dock inte om rätten eller skyldigheten är föremål för särskilt organiserad handel som bedrivs genom offentligt utrop (financial futu— res).

En valutainlänning får, om det sker för att säkerställa sig mot risk för ränteförlust p g a upptaget lån i utländsk valuta, utan riksbankens tillstånd förvärva och avyttra en rätt eller skyldighet att vid ett framtida tillfälle till bestämt pris förvärva utländsk valuta och utländska fondpapper. Förvärv eller avyttring får dock inte ske om priset bestäms i svenska kronor.

Kommentar: Paragrafen innehåller undantag från 14% VL. I första stycket görs undantag från tillståndskrav för förvärv och avyttring av utländsk valuta på termin om vederlaget utgår i annan utländsk valuta. Som framgår av första stycket sista meningen gäller undantaget dock inte om rätten eller skyldigheten är föremål för särskilt organiserad handel som bedrivs genom offentligt utrop. Tillståndskravet enligt 14% VL kvarstår således beträffande financial futures. Undantaget i andra stycket innebär att tillståndskraveti 14 & VL inte gäller för sådana förvärv på termin som görs för att säkra en ränterisk för lån i utländsk valuta.

14 & Företag, kommuner och landstingskommuner får utan riksbankens tillstånd ta upp lån hos en valutabank i utländskt myntslag, om lånebeloppet motsvarar högst 10 miljoner kr och återbetalningstiden är i genomsnitt minst två år.

Kommentar: Denna paragraf innehåller ett undantag från 165 VL. Undantaget avser medel- och långfristig upplåning. Om indelningen i kommuner och landstingskommuner, se kommunallagen (1977:179). Enligt riksbankens nuvarande föreskrifter (3:49 RBFS) lämnar riksbanken normalt tillstånd till län av förevarande slag.

155 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd ta upp lån på ett belopp motsvarande högst 100 000 kr från en valutautlänning, med vilken valutainlänningen är närstående genom släktskap. En valutainlänning som är utländsk medborgare får i hemlandet ta upp lån på högst detta belopp även från annan långivare än släkting till honom.

Kommentar: Undantag från 16 & VL. Förevarande paragraf överensstäm- mer med riksbankens nuvarande föreskrifter, jfr 3:53 RBFS.

16 5 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd lämna lån för finansiering av en valutautlännings förvärv av fast egendom eller bostadsrätt i Sverige, om valutautlänningen har eller till följd av förvärvet erhåller fast bostad här. En bank får även lämna lån till en valutautlänning, som inte har fast bostad här, för finansiering av förvärv av fritidsbostad i Sverige.

Kommentar: Paragrafen innehåller undantag från 16 & VL, jfr 3:90—3z92 RBFS.

175 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd som ett led i sin finansieringsverksamhet till en valutautlänning upplåta lös egendom till nyttjande, om egendomen har inköpts i Sverige. Sådan lös egendom som har inköpts i utlandet får en valutainlänning utan riksbankens tillstånd av en valutautlänning motta för nyttjande även om upplåtelsen utgör ett led i valutautlänningens finansieringsverksamhet._

Kommentar: Paragrafen innehåller undantag från tillståndskravet beträf- fande leasing i 18 & VL.

18 5 En valutainlänning får utan riksbankens tillstånd medverka till finan- siering av export av varor och tjänster genom att mot vederlag överta utländska fordringar (exportfactoring).

Riksbanken får för den som bedriver exportfactoring föreskriva en anmälnings- och rapporteringsskyldighet rörande verksamhetens beskaffen- het och omfattning.

Kommentar: Paragrafen innehåller ett undantag från 19 % första stycket 1 VL. Undantaget medger t. ex. ett svenskt finansbolag att överta svenska företags exportfordringar på utlandet. I andra stycket föreskrivs en anmälnings- och rapporteringsskyldighet.

19å Avtal om livförsäkring enligt vilket försäkringsbeloppet är bestämt i eller kan utfalla i utländsk valuta får en valutainlänning ingå utan

riksbankens tillstånd, om de årliga premierna sammanlagt inte överstiger ett värde av 3 000 kr eller det högre värde riksbanken fastställer.

Kommentar: Detta undantag från 20 & VL motsvaras av 2:11 a) RBFS, där sådan betalning av livförsäkringspremier, som inte överstiger 3 000 kr årligen, under viss ytterligare förutsättning anses som löpande betalning.

Finansiering av handel

205 Inom ramen för förordningen (1981:665) om exportkreditfinansiering med statligt stöd och förordningen (1981:357) om särskilt förmånlig kreditgivning till u-land får AB Svensk Exportkredit utan riksbankens tillstånd

1. lämna lån till svensk exportör, valutabank, utländsk köpare eller dennes bank,

2. från exportör eller valutabank lyfta av lån eller kredit till utländsk köpare eller dennes bank.

Kommentar: Motsvarande bestämmelser finns fn i 3:60 a RBFS.

Zlå En valutabank får utan riksbankens tillstånd lämna sådana lån till svensk exportör, utländsk köpare eller dennes bank, som AB Svensk Exportkredit refinansierar eller lyfter av i enlighet med de föreskrifter som gäller för bolagets verksamhet.

Kommentar: Motsvarande bestämmelser finns fn i 3:60 b RBFS.

Undantag från införselskyldighet

22å Skyldighet enligt 24 & första stycket valutalagen (19861000) att föra in utomlands förvärvad vara gäller inte

1. om varan skall förbrukas eller användas för valutainlännings räkning som material vid tillverkning av en annan vara eller för reparation, underhåll. drift eller liknande behandling av egendom i utlandet,

2. om varan är avsedd att förbrukas eller användas vid entreprenadarbete som valutainlänningen bedriver i utlandet,

3. om varan är avsedd att delas ut, förbrukas eller visas i monter eller liknande vid mässa eller utställning utomlands,

4. om varan skall användas vid ett förestående räddnings- eller bärgnings- företag eller därmed jämförlig humanitär hjälpaktion.

Kommentar: I paragrafen görs vissa undantag från införselskyldigheten enligt 24% första stycket VL utöver det som intagits direkt i 24 %. Det kan påpekas att i nu förevarande paragraf inte har medtagits trading varmed brukar avses köp och försäljning av samma slag som sker vid transitohandel, för vilken undantag görs redan i VL, med den skillnaden att varan inte sålts i samband med att den köpts. Varje företag som sysslar med trading behöver alltså särskilt tillstånd av riksbanken.

Direktinvesteringar

235 Den årsredovisning för en utländsk rörelse som valutainlänning skall lämna till riksbanken enligt 27 & första stycket 4 valutalagen (1986:000) skall bestå av balansräkning och resultaträkning med tillhörande noter och förklaringar samt förvaltningsberättelse.

Kommentar: Jfr 3:24 RBFS. När det gäller kraven på balansräkning, resultaträkning och förvaltningsberättelse torde aktiebolagslagens bestäm- melser om årsredovisning tjäna till ledning.

Emigration

24 5 En valutainlänning som flyttar från Sverige för stadigvarande bosätt- ning i ett annat land får, intill ett visst av riksbanken fastställt belopp, överföra svensk eller utländsk valuta och utföra eller överföra fondpapper till utlandet utan hinder av att han har en väsentlig anknytning till Sverige.

Kommentar: I paragrafen medges ett undantag från 28 & VL. Riksbanken kan enligt förevarande paragraf medge ett visst belopp för varje emigrant eller, om en familj emigrerar, ett visst belopp per familjemedlem, oavsett vem inom familjen som tillgångarna tillhör. Det bör observeras att paragrafen undanröjer det hinder som anknytningskravet utgör. Möjlighe- ten enligt 28 å VL för riksbanken att vägra den som har obetalda skulder eller arbetsgivaravgifter att överföra tillgångar till utlandet kvarstår givetvis. — Det kan nämnas att det fn finns regler om att konton i svensk bank för den som efter emigration blivit valutautlänning skall ”spärras” (1:44—47 RBFS). Någon motsvarighet till dessa regler har inte tagits in i denna paragraf. De regler, som behövs i detta avseende kommer riksbanken att med stöd av 7 & VL kunna föra in i valutahandelstillstånden. Regeln i 10 & VL om att överföring av valuta skall ske genom valutabank utgör f. ö. en spärr mot okontrollerad överföring från bl. a. emigranters sida.

Vissa särskilda överföringar

25 5 En valutainlänning som är fysisk person eller fåmansföretag i kommu- nalskattelagens mening och har anställda eller förutvarande anställda i utlandet får inte överföra lön, resekostnadsersättning, traktamente eller pension till dessa utan att riksbanken eller valutabank som riksbanken bemyndigat därtill beretts tillfälle att granska de avsedda överföringarna. Detsamma gäller andra juridiska personer än fåmansföretagen, om fråga är om lön, resekostnadsersättning eller traktamente som inte belöper på den senaste tolvmånadersperioden.

Kommentar: Enligt riksbankens föreskrifter torde förutom staten endast andra juridiska personer än fåmansföretag i kommunalskattelagens mening (se 35 ä 1 a mom.) få överföra lön, resekostnadsersättningar och traktamen- ten till sina anställda i utlandet och då skall det ske genom valutabank (2:30 RBFS). Betalning av pension från Sverige kan fåmansföretag låta överföra

men först efter prövning av riksbanken (2:31). Om en motsvarighet till bestämmelserna behöver införas i VF, måste den grundas på 25 andra stycket VL. Där finns väl dock knappast stöd för en bestämmelse som av rena kontrollskäl helt förbjuder överföring av lön o. s. v. från fåmansföretag och enskilda arbetsgivare. Därför har i förestående paragraf kontrollen gentemot dessa begränsats till en granskningsrätt för riksbank och valutabank.

Särskilda bestämmelser för försäkringsbolag och rederier

26 & Utan hinder av 10 & valutalagen (1986:000) får svenska försäkringsbo- lag gentemot utländska försäkringsföretag kvitta sådana fordringar och skulder som har uppkommit på grund av återförsäkringsavtal.

Kommentar: Paragrafen motsvarar 1:23 b RBFS. I riksbankens föreskrift har särskilt angetts att kvittning också får ske mellan koncerner och på grund av retrocessionsavtal, d. v. s. återförsäkrares återförsäkringsavtal. Någon saklig skillnad är inte avsedd utan rätten för svenska försäkringsbolag att kvitta avses inbegripa såväl kvittningsrätt för försäkringskoncerner som retrocessionsavtal. Sådana avtal utgör en kategori av återförsäkringsavtal (jfr specialmotiveringen till 20% VL).

275 Svenska försäkringsbolag får utan riksbankens tillstånd göra och ta emot insättningar på eget konto i utländsk bank, om dessa sker på grund av försäkrings-, återförsäkrings- eller retrocessionsavtal eller sammanhänger med en försäkringsrörelse som bolaget bedriver i utlandet.

Kommentar: Paragrafen innehåller ett undantag från 11 & VL såvitt avser försäkringsbolag. Den motsvaras av 1:55 RBFS.

285 Svenska försäkringsbolag får utan riksbankens tillstånd förvärva utländska fondpapper och i Sverige eller i utlandet hålla banktillgodohavan— de och andra tillgångar i utländskt myntslag. Sådana tillgångar får i varje enskild valuta sammanlagt uppgå till högst summan av bolagets ansvarighet som försäkringsgivare (premiereserv, ersättningsreserv, skadebehandlings- reserv och säkerhetsreserv) eller det högre belopp som föranleds av bestämmelser i det främmande landet. Försäkringsbolagen får för placeringarna endast använda medel som de tagit emot i utlandet i utländskt myntslag. Sådana medel får växlas till annat utländskt myntslag. De fondpapper försäkringsbolagen sålunda förvärvat får avyttras endast till valutautlänningar. Första — tredje styckena gäller inte i fråga om försäkringsbolags direktinvesteringar.

Kommentar: Jfr 3:92 b RBFS.

29å Vad som föreskrivs i denna förordning om svenska försäkringsbolag gäller även utländska försäkringsanstalters generalagenter i Sverige.

Kommentar: För att utländska försäkringsbolag skall genom generalagent få driva försäkringsrörelse i Sverige krävs det koncession och verksamheten står liksom svenska försäkringsbolags under försäkringsinspektionens till- syn.

305 Svenska rederier får betala nödvändiga sjöfartsutgifter genom använ- dande av konto hos agent i de utländska hamnar som rederiets fartyg normalt anlöper. De får också ta emot betalning för frakt med fartygen genom insättningar på sådant konto.

Kommentar: Motsvarande bestämmelser finns f. n. i RBFS 1:56.

31 & Till böter dömes den som ]. bryter mot 6 & andra stycket andra meningen, 7 & andra meningen, 25 & eller 28 & tredje stycket,

2. åsidosätter föreskrift som riksbanken meddelat med stöd av denna förordning, såvida åsidosättandet ej medför ansvar enligt 37—39 åå valutalagen (l986:000).

I ringa fall dömes ej till ansvar.

Kommentar: Om en valutainlänning går utöver vad som tillåts enligt de olika undantag från VL som finns i VF så bryter han regelmässigt mot ett förbud i VL och kan straffas enligt straffbestämmelserna där. På några punkter torde detta dock inte vara fallet. Skulle t. ex. den som har ett uppsamlingskonto enligt 6å VF och låter medel stå inne på kontot under längre tid än som medges i 6 &, kan han knappast anses ha brutit mot det grundläggande förbudet mot kontoinsättningi VL. I punkt 1 i förevarande paragraf har därför en sådan överträdelse särskilt sanktionerats med böter. Några andra fall av samma slag har också tagits med i punkt 1. I punkt 2 sanktioneras överträdelser av riksbankens föreskrifter, i den mån överträ- delserna inte kan medföra straff redan enligt VL:s straffbestämmelser.

Denna förordning träder i kraft den

Bilaga 5 Valutakommitténs direktiv

Beslut vid regeringssammanträde 1977-06-30. (Dir. l977z85)

Departementschefen. statsrådet Bohman. anför. Den svenska valutalagstiftningen infördes som ett led i den beredskaps- lagstiftning som tillkom i samband med andra världskriget. Efter den skärpta valutareglering som tillämpades under 1940-talet har en liberalisering successivt skett. Detta har främst gällt s. k. löpande betalningar. dvs. normala betalningar i samband med näringsverksamhet och andra likartade betalningar över gränserna. Sverige tillämpar numera liksom andra industri- länder inte någon valutareglering i fråga om de löpande utlandsbetalningar- na. Denna utveckling har självfallet nära samband med de internationella förpliktelser som Sverige i olika sammanhang har åtagit sig i fråga om sådana betalningars frihet från restriktioner.

Kapitalbetalningar har däremot alltsedan valutalagstiftningens tillkomst varit föremål för valutareglerande åtgärder. Med kapitalbetalningar avses bl. a. betalningar i samband med direkta investeringar och personliga kapitalöverföringar. Valutaregleringen har varit och är fortfarande mest restriktiv i fråga om placeringar i värdepapper och andra finansiella placeringar. Den tillämpas däremot liberalt i fråga om in- och utgående direkta investeringar.

Valutaregleringen är ett av flera ekonomisk-politiska instrument som används för att nå de allmänna mål som har ställts upp för den ekonomiska politiken. Sålunda har valutaregleringen använts i syfte att stödja övriga mer generella penning- och valutapolitiska åtgärder. Kreditpolitiska åtgärder kan t. ex. kombineras med en allt efter situationen skiftande restriktivitet när det gäller upplåning i utlandet. Valutaregleringen har vidare använts som skydd åt valutareserven och växelkurserna mot balansrubbande kortfristiga valuta- rörelser. I fråga om direkta investeringar utomlands kan sedan år 1974 även industri- och sysselsättningspolitiska strävanden beaktas.

Den författningsmässiga grundvalen för valutaregleringen utgörs av valutalagen (1939z350, ändrad senast l977:354). Valutalagen är en fullmakts- lag och ger regeringen rätt att under vissa angivna förutsättningar utfärda i lagen bestämda valutareglerande föreskrifter. Bortsett från krig och krigsfara. då särskilda bestämmelser gäller, skall fullmäktige i riksbanken göra framställning till regeringen om valutareglering. om det prövas nödvändigt för att nå de centrala mål som har fastställts för den ekonomiska politiken.

634

Dä valutalagens fullmakter tas i anspråk. skall förordnandet härom gälla för viss tid. högst ett år. När förslag till lag om tillämpning av valutalagen framläggs skall även de valutareglerande föreskrifter som regeringen med stöd av fullmakterna avser att utfärda föreläggas riksdagen.

Huvudbestämmelserna i valutalagen om vad sådana valutareglerande föreskrifter får innehålla innebär bl. a. följande. Regeringen kan föreskriva att endast riksbanken och. efter riksbankens bemyndigande. annan bank och postverket (valutabank) får driva handel med utländska betalningsmedel. fordringar och värdepapper. Vidare kan föreskrivas, att sådana tillgångar endast i den omfattning och på de villkor regeringen eller — efter regeringens bemyndigande — riksbanken bestämmer får förvärvas och föryttras mot vederlag i svenskt mynt. Bestämmelser kan också meddelas bl. a. om att svenska och utländska betalningsmedel. fordringar och värdepapper inte utan särskilt tillstånd får utföras ur Sverige eller på annat sätt överföras till utlandet och att sådana tillgångar inte får införas till Sverige utan tillstånd av riksbanken.

När det anses behövligt för tillsyn över efterlevnaden av ett valutaregle- rande förordnande. kan regeringen även i övrigt meddela de föreskrifter, som behövs för att genomföra förordnandet och för att hindra åtgärder som är ägnade att uppenbart—motverka ändamålet med detta.

Riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen utövas i första hand av valutastyrelsen. Den består av sju ledamöter utom vid handläggning av ärenden rörande direkta investeringar utomlands, då den utökas med fyra ledamöter. Valutastyrelsens beslut får överklagas hos riksbanksfullmäktige. Om minst tre av de ledamöter eller suppleanter. som har deltagit i styrelsens beslut. yrkar det skall beslutet underställas fullmäktige för prövning. Mot fullmäktiges beslut får talan ej föras.

De valutareglerande föreskrifter, som regeringen har meddelat med stöd av valutalagen, återfinns i valutaförordningen (1959z264, ändrad senast 19752206). Denna har fått sin giltighet förlängd för ett åri sänder, senast för tiden t. o. m. den 30 juni 1978 genom förordningen (1977:356) om fortsatt giltighet av valutaförordningen.

Enligt valutaförordningen ligger all växling mellan utländsk och svensk valuta under riksbankens kontroll. Riksbanken kan dock ge tillstånd t. ex. åt valutabank att driva handel med utländska betalningsmedel och fordringar. Förutom regleringen av valutahandeln upptar valutaförordningen tre olika avsnitt som innehåller skilda förbud mot valutadispositioner utan riksban- kens tillstånd. Som jag tidigare har nämnt gäller dessa förbud väsentligen s. k. kapitalbetalningar.

Ett avsnitt innehåller förbud mot utförsel ur landet av de värden som berörs av valutaregleringen. Det andra avsnittet innehåller motsvarande förbud mot införsel. Resande får emellertid utföra och införa resevaluta till belopp som riksbanken medger. I avsnittet om utgående betalning ges, utöver förbud mot konkret utförsel, ett allmänt förbud för den som är bosatt i Sverige (5. k. valutainlänning) att betala till den som är bosatt i utlandet (s. k. valutautlänning) eller till förmån för valutautlänning. På motsvarande sätt gäller i fråga om införsel principiellt förbud för valutainlänning att ta emot betalning från valutautlänning. Idet tredje avsnittet förbjuds valutainlänning att utan riksbankens tillstånd förfoga över utländska betalningsmedel.

banktillgodohavanden m.m. på sådant sätt att hans innehav av sådana tillgångar minskas.

Valutaförfattningarnas utformning och tillämpning får ses mot bakgrund av våra internationella åtaganden i det ekonomiska samarbetet inom Internationella valutafonden (IMF) och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Sverige har i dessa organisationer förbundit sig att fritt medge löpande transaktioner. Vidare har Sverige anslutit sig till OECD:s stadga för liberalisering av kapitalrörelser (den s. k. kapitalkoden). Kapitalkoden föreskriver att medlemsländerna successivt skall avveckla restriktioner mot kapitalrörelser i den utsträckning som är nödvändig för effektivt ekonomiskt samarbete. l bilagor till kodens huvudtext finns förteckningar över de kapitalrörelser som liberaliseringen skall omfatta. Varje medlemsstat i OECD gavs dock tillfälle att reservera sig mot de kapitalrörelser som man inte var beredd att medge vid anslutningen till koden. Vidare kan gjorda liberaliseringsåtaganden återkallas under vissa förutsättningar. exempelvis vid betalningsbalanssvårigheter.

Efter förslag i prop. 1976/77:13] om fortsatt valutareglering m. ni. har riksdagen beslutat om förlängning av valutaregleringen ytterligare ett år, dvs. för tiden den 1 juli 1977—den 30 juni 1978. Samtidigt har — som jag tidigare har nämnt — valutaförordningens giltighet förlängts under samma tid. I propositionen (s. 5) framhöll jag att jag avsåg att föreslå regeringen att låta göra en översyn av valutaregleringen och valutalagstiftningen. Jag vill nu ta upp frågan om en sådan översyn.

Sedan valutaregleringen tillkom år 1939 har den — som jag nämnde inledningsvis — successivt förändrats i flera viktiga avseenden. Ändringarna har avsett bl. a. de löpande betalningarna. delvis som en följd av våra internationella åtaganden. Någon mer genomgripande översyn av valutareg- leringen har dock inte skett. År 1960 tillsattes den s. k. valutakommittén för att utreda valutaregleringen. Kommittén fick två huvuduppgifter, dels en författningsöversyn, dels en analys av verkningarna för den händelse valutaregleringen skulle avskaffas eller väsentligt uppmjukas. Den senare uppgiften fullföljdes dock inte. Anledningen var den i början av 1960-talet aktuella frågan om en ev. svensk associering till den europeiska gemenska- pen EG. Även författningsöversynen begränsades. Det viktigaste resultatet av valutakommitténs arbete blev att valutaförordningen år 1963 anpassades till den liberalare valutaregleringspraxis som uppkommit under 1950-talet. Den allmänna liberaliseringsnivå som uppnåddes i detta sammanhang bibehölls i stort sett oförändrad fram till år 1969. Mot bakgrund av uppkomna betalningsbalanssvårigheter införde Sverige detta år med OECD:s medgi- vande vissa temporära inskränkningari åtagandena inom OECD. Dessa har sedermera återtagits med undantag för den som avser direktinvesteringari utlandet. Den mest betydande förändringen därefter i valutaregleringspraxis vidtogs år 1974. Sveriges försämrade bytesbalansläge framtvingade då en förstärkning av kapitalbalansen genom en ökad upplåning i utlandet från svenska företags och kommuners sida. Detta möjliggjordes genom en avsevärd lindring av de restriktioner som tidigare förhindrat sådan upplå- ning.

År 1975 inledde riksbanken en intern översyn av valutaregleringens tillämpning och betalningsbalansstatistiken. Uppgifterna för översynen

gäller dels valutaregleringens tillämpningsbestiimmelser och administration i syfte att åstadkomma effektivisering. förenklingar och förtydliganden. dels betalningsbalansstatistiken i syfte att göra den till ett bättre underlag för analys och prognos. Översynen ledde år 1976 fram till ett antal förslag. väsentligen av rationaliserings- och moderniseringskaraktär, vilka numera genomförts. Vissa ytterligare förslag. bl. a. avseende en fullständig omskriv- ning av valutaregleringsföreskrifterna. är ännu under arbete. Översynen beräknas vara i stort sett slutförd vid utgången av år 1977.

Sveriges situation i fråga om betalningsbalansen är från flera synpunkter f. n. mer problematisk än vid något tidigare tillfälle under valutaregleringens existens. Vårt land har dessutom bl. a. genom näringslivets tilltagande internationalisering större svårigheter än tidigare att föra en ekonomisk politik som är oberoende av den internationella utvecklingen. Bankerna och näringslivet har senast i samband med remissbehandlingen våren 1977 av frågan om valutaregleringens förlängning framfört uppfattningen att valuta- regleringen försvårar näringslivets utvecklings- och finansieringsmöjligheter och att vårt valutaregleringssystem därför borde omprövas.

Valutaregleringen har sålunda varit i kraft i nära 40 år utan att nagon genomgripande prövning av dess ändamålsenlighet har företagits. Valuta- regleringens tillämpningsområde har starkt beskurits i och med att de löpande betalningarna som svarar för den helt övervägande andelen av utlandstransaktionerna undantagits. Även i fråga om vissa kapitaltransak- tioner sätter vårt utlandsberoende och våra åtaganden i OECD gränser för valutaregleringens omfattning. Som jag framhöll i prop. 1976/77:131 (s. 15) harjag den uppfattningen att en valutareglering som har varit i kraft sa länge som den svenska behöver ses över. De angivna omständigheterna visar enligt min mening att skälen att snarast starta en sådan översyn är mycket starka. Jag förordar alltså att en kommitté tillkallas med uppdrag att se över valutaregleringen och valutalagstiftningen. ] fråga om utredningsarbetets inriktning och några huvudfrågor som bör behandlas av kommittén vill jag anföra följande.

Utgångspunkter för kommitténs arbete bör vara. för det första. att belysa och analysera verkningarna av de olika valutareglerande åtgärder som tillämpats särskilt under senare delen av 1960—talet och hittills under 1970-talet och. för det andra. att bedöma de behov av att påverka utrikesbetalningarna som kan väntas föreligga under överblickbar framtid. Mot bakgrund av vad som därvid framkommer bör kommittén värdera betydelsen av tillämpade valutarestriktioner och bedöma i vad mån det går att undvara sådana restriktioner eller byta ut dem mot andra medel inom den ekonomiska politiken.

Enligt min mening är det sannolikt att det även framdeles kommer att föreligga behov av en särskild valutalagstiftning— icke enbart i krigstid — som ger möjlighet till erforderliga valutapolitiska ingripanden. Kommittén bör likväl. som nyss antytts, vara oförhindrad att pröva huruvida lagstiftningens giltighet kan begränsas till krigsförhållanden eller därmed jämförliga extraordinära krissituationer och i så fall vilka instrument som i stället kan erfordras för att garantera att statsmakternas mål för den ekonomiska politiken kan uppnås. Om kommittén finner att valutareglering är erforderlig som ett normalt inslag i och komplement till statsmakternas ekonomiska

arsenal i övrigt bör kommittén särskilt granska innehållet i och ändamålsen- ligheten av de hittillsvarande bestämmelserna i valutaförordningen och de tillämpningsföreskrifter som med stöd därav har utfärdats av riksbanken samt framlägga förslag till de ändringar däri som kan befinnas påkallade.

Inom ramen för den principiella bedömningen av valutaregleringens utformning bör tre konkreta problemområden särskilt studeras, nämligen dels svenska företags direktinvesteringar i utlandet. dels värdepappershandel och övriga finansiella transaktioner samt dels den författningsmässiga utformningen av valutaregleringen inbegripet frågan om förebyggande och beivrande av överträdelser och kringgående av valutaregleringen. Förslag och synpunkter i nämnda hänseenden bör grundas på en bedömning av hur väl den hittillsvarande valutaregleringen fyllt sina syften under beaktande av andra länders motsvarande erfarenheter av valutareglerande åtgärder.

Vad först gäller direktinvesteringarna, dvs. investeringar utomlands i marknadsförings- och produktionstillgångar m. m. . medför dessa enligt min uppfattning övervägande fördelar för svensk ekonomi. De är ägnade att stärka det svenska näringslivet i den internationella konkurrensen på såväl utlands- som hemmamarknaderna. I vissa fall kan dock de negativa effekterna bedömas överväga. Sedan år 1969 gäller dock vissa inskränkning- ari tillståndsgivningen för direktinvesteringar med hänsyn till Sveriges svaga betalningsbalans. En förutsättning för tillstånd är att investeringarna skall vara exportfrämjande eller eljest förmånliga från betalningsbalanssynpunkt. Tillstånd att bilda produktionsbolag förenas vanligen med krav på att projekten helt eller delvis skall finansieras i utlandet. Inskränkningarna av friheten till utlandsinvesteringar får betraktas som temporära. bl. a. med hänsyn till våra internationella åtaganden i OECD.

Jag har i det föregående redan erinrat om den år 1974 genomförda lagändringen varigenom valutastyrelsen fick möjlighet att beakta även industri- eller sysselsättningspolitiska strävanden vid sidan av rent penning- och valutapolitiska motiv. Samtidigt utökades styrelsen i sådana ärenden med fyra ledamöter företrädande arbetsmarknads- och industridepartemen- ten samt LO och TCO. I ärenden rörande investeringar främst i tillverknings- eller sammansättningsföretag inhämtas synpunkter från de anställda i det ansökande företaget. Lagändringen innebär vidare (jfr prop. 1974z89, FiU 1974:23) att industri- eller sysselsättningspolitiska hänsyn får föranleda avslag på framställning om direktinvestering utomlands endast då denna skulle åsamka landets intressen utomordentlig skada på grund av beloppets storlek eller annorledes.

Att de direkta utlandsinvesteringarna kommit att bli de mest uppmärk- sammade av de transaktioner som faller under valutaregleringen beror bl. a. på följande omständigheter. Tillstånden till sådana investeringar har ökat beloppsmässigt under senare år. Frågan om utlandsinvesteringarnas inver- kan på sysselsättning och industristruktur i Sverige har i detta sammanhang aktualiserats särskilt mot bakgrund av den svaga industriella utvecklingen i Sverige under senare år. Härtill kommer speciella utflyttningsproblem i vissa branscher såsom tekoindustrin och den s.k. utflaggningen inom sjöfar- ten.

Valutastyrelsen, som har att pröva företagens ansökningar om tillstånd till valutautförsel enligt valutalagen, har nyligen i en rapport till riksbanksfull-

mäktige tagit upp behovet av en utredning om de svenska utlandsinveste- ringarnas effekter. Valutastyrelsen framhåller att en sakprövning i riksban— ken av en investerings exportfrämjande eller betalningsbalansmässiga effekt är svår att göra främst på grund av svårigheterna att .”å fram erforderliga uppgifter för en sådan analys. Det betonas att med hänsyn till att utlandsinvesteringarna utgör en ständigt ökande del av det totala svenskägda realkapitalet kontrollen av dem inte bör ses isolerat som en valutareglerings— fråga utan snarare som ett betalningsbalansproblem med industri- och sysselsättningspolitiska aspekter. Valutastyrelsen framhåller det angelägna i att en samlad utredning av de svenska utlandsinvesteringarnas effekter och därmed sammanhängande problem så snart som möjligt kommer till stånd. Landsorganisationen har i skrivelse den 21 februari 1977 hemställt att en offentlig utredning tillsätts med uppgift att utreda frågor som sammanhänger med internationella investeringars samhällsekonomiska effekter.

Mot denna bakgrund är det angeläget att kommittén söker bilda sig en uppfattning om direktinvesteringarnas effekter på den allmänna ekonomiska utvecklingen på kort och lång sikt. Hit hör också frågorna om konsekven- serna för utrikeshandel, internationell konkurrenskraft och bytesbalan- sen.

Kommittén bör i sina överväganden rörande möjligheten och lämplighe- ten av att vidta förändringar i nuvarande prövnings- och kontrollförfarande uppmärksamma både de direkta och de indirekta valutaeffekterna av de utgående investeringarna, dvs. deras inverkan på export (och/eller import) resp. på det investerande företagets internationella konkurrenskraft. Härvid bör hänsyn även tas till den viktiga frågan i vad mån man kan och bör effektivare än f. n. påverka omfattningen av det återflöde i form av utdelningar, royalties. provisioner etc. som utlandsinvesteringar normalt förväntas ge upphov till. Givetvis måste härvid hänsyn tas till de begräns- ningar av våra handlingsmöjligheter som ligger i våra åtaganden gentemot OECD.

Kommittén skall i frågor som berör svenska företags investeringar utomlands samråda med den utredning som chefen för industridepartemen- tet avser att tillkalla angående de internationella investeringarnas närings- politiska effekter. Så långt det bedöms möjligt bör en samordning ske av de bägge utredningarnas faktainsamlings- och analysarbete liksom av utred- ningssekretariatens arbete i dessa frågor. Jag har i detta hänseende samrått med chefen för industridepartementet.

Beträffande valutaärenden som rör företagsverksamhet över gränserna vill jag härutöver särskilt rikta uppmärksamheten på följande förhållanden. De underlag för den valutavårdande myndighetens beslut som företagen brukar redovisa består ofta av detaljerade uppgifter om direktinvestering- arnas förväntade lönsamhet, inriktning, av företagen förväntad effekt på svensk export och på betalningsbalansen m. m. Det är förenat med både principiella och praktiska svårigheter för valutamyndigheten att pröva huruvida direktinvesteringar är exportbefrämjande eller förmånliga från betalningsbalanssynpunkt ofta för en lång tid framåt. Allt efter som fler rekvisit lagts till för beaktande i valutamyndighetens prövning (industripo- litisk och sysselsättningsmässig effekt) har prövningen också blivit alltmer arbetskrävande.

Större utlandsinvesterande svenska företag har ett stort antal tillstånds- ärenden varje år. vilket försvårar en samlad bedömning av effekten av deras totala utlandsverksamhet på svensk ekonomi i berörda hänseenden. Utredningen bör överväga om det är möjligt att finna mer generella bedömningsgrunder för de utlandsinvesterande företagens direktinveste- ringar. På grundval av tidigare och planerad utveckling av ifrågavarande koncern som tillgodoser allmänna krav bör möjligheter prövas att ge företag generella tillstånd för utlandsverksamhet eventuellt efter generella riktlinjer från valutamyndigheten. Utredningen bör därvid också kartlägga det informationskrav som måste ställas på företagen vid en sådan förskjutning av bedömningsgrunderna.

Det står utredningen fritt att pröva även en alternativ utformning av valutaregleringen som uppfyller rimliga krav på kontroll av direktinveste- ringsverksamhetens förenlighet med de allmänna samhällsekonomiska målen och önskemålen om en förenkling av nuvarande kontrollsystem.

I detta sammanhang vill jag också nämna riksdagens beslut (UU 1976/77:22, rskr 1976/77:350) att hos regeringen hemställa om en utredning om förbudsåtgärder från svensk sida med avseende på kapitalexport till Sydafrika och Namibia i samband med företagsinvesteringar där. Denna utredning bör ske i särskild ordning, men kontakt bör upprätthållas mellan de bägge utredningarna när det gäller utformningen av det av riksdagen begärda lagförslaget och dess förenlighet med de bedömningar i övrigt som görs av valutaregleringskommittén. I denna fråga har jag samrått med cheferna för utrikes- och handelsdepartementen.

Vad därefter gäller det andra särskilt angivna utredningsområdet, nämligen värdepappershandel och övriga finansiella transaktioner vill jag framhålla följande synpunkter.

Till detta område hör främst upplåning och aktieemissioner utomlands för finansiering av företagens verksamhet i Sverige. Hit hör också finansiella placeringar i utländsk bank, köp av värdepapper, fordringar, fast egendom etc. samt motsvarande transaktioner från utlandets sida i Sverige. Bortsett från de senare årens dispenser för långfristig utlandsupplåning gäller med något undantag tämligen strikt upprätthållna förbud för sådana transaktio- ner. Syftet har främst varit att motverka kortfristiga kapitalrörelser och därmed begränsa kreditmarknadens beroende av utlandet. I viss män kan syftet också sägas ha varit att skydda valutareserven mot ett tänkbart mera permanent kapitalutflöde.

Kommittén bör undersöka i vad mån dess syften uppnåtts och huruvida vissa restriktioner kan undvaras utan men för de ekonomisk-politiska målen. Vidare bör övervägas vilka nya krav på restriktionernas utformning som kan motiveras av Sveriges betalningsbalansläge och behov av en fortsatt omfattande utlandsfinansiering. Möjligheterna till administrativa förenk- lingar, genom att exempelvis slopa nuvarande ordning med prövning av varje enskild transaktion, bör också undersökas i detta sammanhang.

Vad slutligen gäller det tredje huvudområdet för kommitténs arbete, nämligen den författningsmässiga utformningen av valutaregleringen bör utredningen pröva om det nuvarande principiella förbudet mot alla valutatransaktioner bör bibehållas eller om den ändringen bör vidtagas att alla dylika transaktioner utom de som särskilt undantagits bör vara tillåtna.

Väljes sistnämnda väg torde särskild lagstiftning för krigsförhållanden och därmed jämförliga situationer vara erforderlig. Oberoende härav bör kommittén pröva om nuvarande uppdelning i en valutalag och en valutaför- ordning är lämplig och om lagtekniska förenklingar kan göras så att valutalagstiftningens regler blir lättare att tolka och tillämpa än vad som hittills visat sig vara fallet. Härvid bör eftersträvas en sådan utformning av regelsystemet att möjligheterna att kringgå valutaregleringen minimeras och att överträdelser kan beivras. Vidare bör en översyn företas av valutaregle- ringens ansvarsbestämmelser och deras anknytning till de materiella bestämmelserna i valutaförordningen och de bakomliggande fullmakterna i valutalagen.

Vid sidan av uppenbara överträdelser av valutaförordningen förekommer för närvarande inte sällan skentransaktioner av olika slag. Dessa transaktio- ner överensstämmer — så långt de kan följas från svensk sida — sålunda formellt med gällande lagregler men kan misstänkas ha en annan faktisk och med valutalagstiftningens syfte icke förenlig innebörd. Möjligheten till den valutaflykt som här åsyftas sammanhänger i första hand med en strävan vid hittillsvarande tillämpning att så litet som möjligt belasta allmänheten med fysiska kontroller och registreringar av olika slag. Denna "öppenhet" i valutaregleringen bör i princip bestå. Utredningen bör dock undersöka i vad mån ett effektivare kontrollsystem kan åstadkommas utan nämnvärd störning av det stora antalet legala betalningar.

Svårigheterna att inom valutaregleringen få enkla och klara men samtidigt effektiva och ändamålsenliga regler sammanhänger också med att valutareg- leringen ofta rör komplicerade affärstransaktioner. Möjligheterna att arrangera skenaffärer eller andra kringgående transaktioner blir så mycket större som löpande betalningar inte blir föremål för prövning i riksbanken. Det bör därför övervägas hur riksbanken utan att ett betungande kontroll- system byggs upp skall kunna övervaka att förbjudna kapitalbetalningar inte utförs under sken av att vara löpande.

Omprövningen av de materiella reglerna i valutaförordningen bör också ske mot bakgrunden av de erfarenheter som vunnits inom riksbanken beträffande möjligheterna att på olika sätt kringgå nuvarande regler. Även privatpersoners kapitaltransaktioner behöver utredas mot denna bakgrund. De försök att kringgå valutaregleringen som det här kan vara fråga om torde i vissa fall ha sin grund i strävanden att undgå beskattning häri riket. Detta har lett till att ett samarbete mellan riksbanken och skattemyndigheterna inletts under senare år. Den valuta- och skattebrottslighet det här gäller bör bekämpas.

Kommittén bör ta ställning till vilken grad av restriktivitet som bör gälla och vilken övervakning som privatpersoners utlandstransaktioner bör utsättas för samt i vad mån detta kan ske med generella, för den enskildes personliga integritet mindre ingripande medel. Vidare bör övervägas om kontroll och brottsförebyggande verksamhet bör tillföras ökade resurser.

En fråga som bör behandlas med förtur är hur en effektivare kontroll av valutabestämmelsernas efterlevnad skall kunna uppnås. t. ex. genom en utvidgad stickprovskontroll vid gränsstationerna. och vilka lagstiftningsåt- gärder som i så fall påkallas. I prop. 1976/77:131 uttalade jag att denna fråga rymde flera problem, bl. a. om den personliga integriteten. och att den

därför borde övervägas ytterligare. Med anledning av riksdagsmotion i ärendet anförde finansutskottet (FiU 1976/77:24). vars uttalande godkändes av riksdagen. bl. a. att det inte var möjligt att f. n. bedöma i vilken utsträckning en effektivare kontroll av att valutabestämmelserna iakttas kan uppnås genom stickprovskontroll av berört slag och att problemet borde få en skyndsam behandling. Om så befinnes lämpligt bör de förslag i nu berört hänseende som utredningen kan stanna för redovisas särskilt och oberoende av utredningsuppdraget i övrigt.

Andra frågor som kommittén bör överväga gäller valutastyrelsens sammansättning och beslutsformer. Dessa frågor togs upp i motioner till årets riksdag. Därvid berördes särskilt handläggningen av ärenden rörande direktinvesteringar och en utökad rätt för fackliga företrädare att delta i valutastyrelsens arbete. Finansutskottet (FiU 1976/77:24). vars uttalande även i denna del godkändes av riksdagen. anförde bl. a. att en utökning av valutastyrelsen kunde påverka styrelsens arbetsformer och att det kunde vara lämpligt att även de nu aktuella frågorna övervägdes vid en översyn av valutaregleringen.

Ytterligare ett spörsmål som kommittén bör pröva är frågan om talan mot riksbanksfullmäktiges beslut i valutaärenden. Som jag tidigare har nämnt gäller f. n. att valutastyrelsens beslut kan överklagas hos fullmäktige men att talan inte får föras mot fullmäktiges beslut. Frågan om besvärsrätt har behandlats vid flera tillfällen. bl. a. i prop. 1974189 angående ändringar i valutalagstiftningen. Som svar på förslag om besvärsrätt från bl. a. bankin- spektionen fann dåvarande chefen för finansdepartementet att ett under- ställningsförfarande till regeringen eller ett besvärsinstitut med regeringen som sista instans inte var erforderligt. Enligt min mening bör besvärsrätts- frågan nu tas upp till granskning. Utredningen bör därvid bl. a. uppmärk- samma de statsråttsliga problem som i detta sammanhang har åberopats. Frågan bör bedömas mot bakgrund av strävandena att begränsa antalet löpande ärenden hos regeringen.

En särskild fråga gäller vilka sekretessbestämmelser som bör gälla vid tillståndsgivning och tillsyn enligt valutalagstiftningen. Denna fråga utreds f. n. inom justitiedepartementet och bör därför beröras av kommittén endast i den mån det finns särskild anledning till det.

Statens offentliga utredningar 1985

Kronologisk förteckning

Församlingar i samverkan. C. Livsmedelsforskning II. Jo. Leva som äldre. 8. Rättshjälp. Ju. Barn genom befruktning utanför kroppen m.m. Ju. Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. A. Beredskapsarbete i AMsvregi. A. Kulturarbetsförmedling. A.

10. Pantsättning av patent. Ju. 11. Ny räntelag. Ju. 12. Skolbarnsomsorgen. S. 13. Fornlämningar om exploatering. U. 14. Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. S. 15. Handel med alkoholdrycker. S. 16. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. 17. Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveringar. Volym 2. C. 18. Den svenska psalmboken. Text- och musikkommentarer. Volym 3. C. 19. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. 20. Sammanhållen skatteförvaltning. Fi. 21. Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. S. 22. Förskola — skola. U. 23. Svensk säkerhetspolitik inför 90—talet. Fö. 24. Ordningslag m. m. Ju. 25. Kunskap för kemikaliekontroll. Jo. 26. JO-ämbetet. R. 27. Gripen, anhållen, häktad. Ju. 28. Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C. 29. Principer för ny kommunallag. C. 30. Skola för delaktighet. C. 31. Dagens äldre. S. 32. Hushållning för välfärd. Fi. 33. Några barn- och ungdomsfrågor 1982—1985. SB. 34. Gruppförsäkring. Fi. 35. Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. Fö. 36. Värnplikten i samhället. Fö. 37. Om smittskydd. S. 38. Reavinstuppskov — fastigheter. Del 1 Förslag. Fi. 39. Reavinstuppskov — fastigheter. Del 2 Bilagor. Fi. 40. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas led— ning. C. 41. Affärsverken och deras företag. C. 42. Förenklad taxering. Fi. 43. Med sikte på nedrustning. Ud. 44. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 6. C. Veckans och kyrkoårets bönegudstiänster 45. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 7. C. Vignings-, mottagnings- och invigningshandlingar 46. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 8. C. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Kyrkliga handlingar. 47. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 9. C. Musik. 48. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 6. C Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella liturgiska utvecklingslinjer. 49. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 7. C Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella liturgiska utvecklingslinjer. 50. Bred datautbildning. C. 51. Upphovsrätt och datorteknik. Ju. 52. Översyn av valutaregleringen. Fi.

PPNPPPPNf

Statens offentliga utredningar 1985

Systematisk förteckning

Riksdagen JO-ämbetet. [26]

Statsrådsberedningen Nägra barn och ungdomsfrågor 1982—1985. [33]

Justitiedepartementet

Rättshjälp. [4] Barn genom befruktning utanför kroppen m.m. [5] Pantsättning av patent. [10] Ny räntelag. [11] Ordningslag. [24] Gripen anhållen häktad. [27] Upphovsrätt och datorteknik. [51]

Utrikesdepartementet Med sikte på nedrustning. [43]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet. [23] Ersättningar och förmåner inom totalförsvaret. [35] Värnplikten i samhället. [36]

Socialdepartementet

Leva som äldre. [3]

Skolbarnsomsorgen. [12] Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. [14] Handel med alkoholdrycker. [15] Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. [21] Dagens äldre. [31] Om smittskydd. [37]

Finansdepartementet

Sammanhållen skatteförvaltning [20] Hushållning för välfärd. [32] Gruppförsäkring. [34]

Reavinstuppskov — fastigheter. Del 1 Förslag. [38] Reavinstuppskov— fastigheter. Del 2 Bilagor. [39] Förenklad taxering. [42] Översyn av valutaregleringen. [52]

Utbildningsdepartementet

Fornlämningar och exploatering. [13] Förskola — skola [22]

Jordbruksdepartementet

Livsmedelsforskning II. [2] Kunskap för kemikaliekontroll. [25]

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS—regi. [8] Kulturarbetsförmedling. [9]

Bostadsdepartementet Förköp av bostadsrätter. [6]

Civildepartementet

Församlingar i samverkan. [1] Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. [16] Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveringar. Volym 2. [17] Den svenska psalmboken. Text- och musikkommentarer. Volym 3. [18] Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. [19] Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. [28] Principer för en ny kommunallag. [29] Skola för delaktighet. [30] Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. [40] Affärsverken och deras företag. [41] Svenska kyrkans gudstjänst. Band 6. [44] Veckans och kyrkoårets bönegudstjänster Svenska kyrkans gudstjänst. Band 7. [45] Vignings-, mottagnings— och invigningshandlingar Svenska kyrkans gudstjänst. Band 8. [46] Huvudgudstiänster och övriga gudstjänster. Kyrkliga handlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 9. [47] Musik. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 6. [48] Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella litur— giska utvecklingslinjer. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 7. (49) Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella litur- giska utvecklingslinjer Bred datautbildning. [50]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.