SOU 2005:66

Makt att forma samhället och sitt eget liv - jämställdhetspolitiken mot nya mål

Makt att forma samhället och sitt eget liv

– jämställdhetspolitiken mot nya mål

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Till statsrådet Jens Orback

Regeringen bemyndigade den 19 februari 2004 statsrådet Mona Sahlin att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av jämställdhetspolitiken. Med stöd i bemyndigandet förordnades den 1 april 2004 som särskild utredare vd/generalsekreterare Gertrud Åström.

Till huvudsekreterare i utredningen förordnades den 1 april 2004 departementssekreterare Helén Lundkvist. Som sekreterare på heltid förordnades den 3 maj 2004 utredare Petra Ulmanen. Som utredare på halvtid förordnades den 1 april 2004 förläggare Cecilia Nergårdh och den 13 april 2004 ämnesråd Lars Wittenmark. Utredningen har antagit namnet Jämställdhetspolitiska utredningen.

Tre personer förordnades tillfälligt som sekreterare i utredningen i syfte att skriva underlagsrapporter i uppdrag av utredningen. Den 4 oktober 2004 förordnades doktorand Soheyla Yazdanpanah som sekreterare i utredningen, förordnandet upphörde den 4 februari 2005. Den 1 december 2004 förordnades fil. dr. Birgitta Jordansson som sekreterare i utredningen, förordnandet upphörde den 31 januari 2005. Den 17 januari 2005 förordandes professor Marta Szebehely som sekreterare, förordnandet upphörde den 28 februari 2005.

Utredningen har även lagt uppdrag på Statskontoret, professor Anita Nyberg på Arbetslivsinstitutet i samarbete med SCB, fil. dr. Roger Klinth, programchef Karin Alfredsson och skribent Ulrika Lorentzi.

Som sakkunniga förordnades den 22 juni 2004 Jämställdhetsombudsman Claes Borgström, departementsråd Marianne Laxén samt jämställdhetsdirektör Karin Tilly.

Som experter förordnades den 7 september 2004 kommunalråd Ilija Batljan, sektionschef Sveriges Kommuner och Landsting Boel Callermo, politisk sekreterare Annika Cullberg, fil. dr. Ulrika Dahl, utredare Statskontoret Claes Elmgren (förordnad t.o.m. 041129),

doktorand Fataneh Farahani, utredare Statskontoret Maria Ingelsson (förordnad fr.o.m. 041129), universitetslektor Roger Klinth, Samhällspolitisk utredare SACO Charlotta Krafft (förordnad fr.o.m. 050406), fil. dr.Magnus Nermo, jämställdhetsansvarig SACO Petter Odmark (förordnad t.o.m. 050406), fil. dr. Malin Rönnblom, chefsekonom TCO Roland Spånt, universitetsrektor Agneta Stark, ekonomisk utredare LO Anna Thoursie och politiskt sakkunnig Conny Wahlström.

Utredningen överlämnar ett betänkande i två delar: Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) samt Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen. Utredningen publicerar också ett särtryck med sammanfattningen. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 1 augusti 2005

Gertrud Åström Särskild utredare

/Helén Lundkvist

Cecilia Nergårdh Petra Ulmanen Lars Wittenmark

Sammanfattning

Jämställdhetspolitiska utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Vidare uppdrogs åt utredningen att pröva om de samhällsförändringar som skett under den senaste tioårsperioden medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning. I uppdraget har även ingått att föreslå nya mål och en ny organisation på jämställdhetspolitikens område. Vi har således haft i uppdrag att dels göra en översyn av politikområdet jämställdhetspolitik, dels undersöka hur jämställdhet får genomslag i andra politikområden.

Utredningen lämnar ett betänkande i två delar: Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) samt Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen. Utredningen publicerar också ett särtryck med sammanfattningen.

Sammanfattningen inleds med en genomgång av hur vi har arbetat inom utredningen. Därefter följer en genomgång av slutsatserna kapitel för kapitel. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag.

Utredningens arbete

Vi har i våra analyser utgått från de befintliga jämställdhetspolitiska målen som fastställts av riksdagen. Vi har gjort fördjupningar av de välfärdspolitiska frågor som är centrala på respektive målområde. På områden där andra utredningar nyligen lämnat betänkanden eller där utredningar pågår har vi inte gjort stora egna undersökningar. Vi har där genomfört analyser utifrån ett precist jämställdhetspolitiskt perspektiv. Utifrån en översiktlig analys av förändringarna under 1990-talet och fram till idag har vi vidare fokuserat på områden som inte beaktats inom jämställdhetspolitiken, men som framstår som viktiga. Vi har också särskilt uppmärksammat de

målområden som vuxit snabbast under 1990-talet och fram till idag. Detta gör att de olika kapitlen varierar i inriktning och omfattning. Vi har försökt att visa vad som har hänt, men lagt krutet på områden där mycket finns kvar att göra. Den översyn av utvecklingen vi gjort fokuserar på 1990-talet och fram till idag, men i vissa avsnitt finns även längre tillbakablickar.

Utredningen har samrått med andra utredningar och inhämtat synpunkter från ett stort antal organisationer. Vi har samrått med Diskrimineringskommittén, Utredningen om kvinnofridsuppdragen, Delegationen för jämställdhet i förskolan, JämStöd – utredningen om jämställdhetsintegrering i staten och Föräldraförsäkringsutredningen. Vi har också varit i kontakt med Grundlagskommittén och Ansvarskommittén. Synpunkter har inhämtats från bland andra Vetenskapsrådet, Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR), Statskontoret, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS), Sveriges kvinnojourers riksförbund (SKR), Handelsanställdas förbund, JämO, Folkhälsoinstitutet, Jämställdhetsenheten i Regeringskansliet och de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna. Dessutom har en rad enskilda personer bidragit med sina sakkunskaper.

Under våren 2005 inbjöds utredningen till norska stortinget och Likestillingssenteret i Oslo. Den 17 februari arrangerades dels ett öppet seminarium, Likestilling på svensk, dels ett seminarium med norska stortingspolitiker, En sammenligning av enkelte nasjonale apparater for likestilling sett fra et svensk perspektiv. Föreläsningar och seminarier har på inbjudan hållits vid ett stort antal organisationer då synpunkter också inhämtats.

Utredningen arrangerade två seminarier med politiker från riksdag, landsting och kommuner. Representanter från samtliga riksdagspartier inbjöds. Seminarierna leddes av journalisten Karin Alfredsson och dokumenterades av skribenten Ulrika Lorentzi. En öppen konferens med forskare och politiker arrangerades den 14 mars 2005 under namnet Vi är många vi är hälften – om kvinnor i politiken. På konferensen deltog doktorand Lenita Freidenvall, professor Anita Göransson, doktorand Ann-Sofie Lennqvist-Lindén, fil.dr Malin Rönnblom, docent Lena Wängnerud. De deltagande politikerna var Lena Ek (c), Pia Lidwall (kd), Eva Olofsson (v), Marita Sander-Schale (fp) och Maj-Britt Theorin (s). Forskarnas bidrag publiceras i Forskarrapporter till jämställdhetspolitiska utredningen (SOU 2005:66).

För att belysa viktiga frågeställningar har utredningen lagt ut uppdrag. Statskontoret gavs i uppdrag att göra en analys och utvärdering av organisation och mål- och resultatstyrningen inom jämställdhetspolitiken. Resultatet finns publicerat i rapporten Effektivare jämställdhetspolitik, Statskontoret, 2005:1. Professor Anita Nyberg har undersökt förändringar i fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män sedan början av 1990-talet, särskilt ensamstående föräldrar. Doktorand Soheyla Yazdanpanah har studerat lågavlönade kvinnors försörjningsstrategier. Professor Marta Szebehely har undersökt hur överflyttningar av omsorgen om äldre gått från det offentliga till anhöriga under 1990-talet. Fil.dr Roger Klinth har skrivit ett bidrag om föräldraförsäkringen som en jämställdhetspolitisk reform och fil.dr. Birgitta Jordansson har undersökt utbytet mellan genusforskning och jämställdhetspolitiskt arbete. Samtliga bidrag från forskarna finns samlade i Forskarrapporter till jämställdhetspolitiska utredningen, SOU 2005:66.

Utredningens slutsatser

Vi har gjort en genomgång av de jämställdhetspolitiska insatserna efter den senaste jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar (prop.) 1993/94:147. Där lades det övergripande jämställdhetsmålet samt sex delmål fast. Makt lyftes fram som ett grundläggande perspektiv och förslagen i propositionen grundades i en maktanalys. Ett helhetsperspektiv betonades och man konstaterade att jämställdhet inte kan bedrivas isolerat utan måste få genomslag inom alla politikområden. Mainstreaming föreslogs vara strategin för jämställdhetspolitikens genomförande. Vår analys visar att de förslag till insatser som föreslogs i propositionen har genomförts. Under senare delen av 1990-talet har en mängd andra insatser, som inte förekom i propositionen, genomförts. Redogörelse för dessa har gjorts i tre jämställdhetspolitiska skrivelser till riksdagen. Jämställdhetsfrågorna har i varierande grad införlivats inom andra politikområden. Utbildningspolitiken förtjänar att lyftas fram. (Se Utvecklingen av jämställdhetspolitiken sedan propositionen Delad makt delat ansvar, Bilaga 1 i detta betänkande).

Utveckling av begreppsanvändningen

Grundläggande begrepp inom kvinnorörelsen och genusforskningen har importerats och använts inom jämställdhetspolitiken. Empiri och teori har haft betydelse för jämställdhetspolitikens möjligheter att förstå och förändra maktrelationer mellan kvinnor och män. Vår uppfattning är att det bör finnas en vaksamhet kring hur begrepp sprungna ur olika teoribildningar ”lyfts in” i politiken. När begreppet ”genussystem” introducerades i jämställdhetspolitiken gavs en utförlig redogörelse för Yvonne Hirdmans teori om genussystemet så som den presenterades i Maktutredningens huvudbetänkande. När begreppet könsmaktordning introducerades gjordes ingen motsvarande redovisning av teori eller empiri. Ändringen föregicks heller inte av någon utredning. När man lyfte fram att jämställdhetspolitiken skulle blir mer feministisk redogjordes inte heller för vilken feministisk inriktning som åsyftades.

När teoretiska begrepp lyfts in i politiken finns det risk för förenkling och/eller att begreppen börjar fyllas med en annan innebörd, så att endast ett semantiskt släktskap återstår mellan hur begreppet används inom politiken och inom den teori där begreppet har utvecklats. Det är troligen ett problem som inte endast berör jämställdhetspolitiken, utan även andra politikområden med kopplingar till utvecklad teoribildning. Att använda teoretiska begrepp utan närmare förklaring kan också innebära ett demokratiskt problem om det görs på ett sådant sätt att det utestänger människor. Det förutsätts att den enskilde ska ha djupgående teoretiska förkunskaper för att förstå vad politiken syftar till att uppnå och hur.

Vår slutsats är att radikaliteten, i bemärkelsen potentialen att åstadkomma förändring i riktning mot jämställdhet, inte ligger i vilka ord eller begrepp som används. Däremot är radikaliteten beroende av vilken innebörd centrala begrepp ges och i vad mån denna innebörd kan översättas i politisk handling som leder till önskade förändringar i samhället. Innebörden av jämställdhetsbegreppet och omsättningen i strategin jämställdhetsintegrering är mer radikalt om det innebär att man åstadkommer förändring. (Se kapitel Från genussystem till könsmaktordning – om begreppsanvändningen i jämställdhetspolitiken).

Makt och inflytande

Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män ser olika ut i olika delar av samhället. Könsfördelningen är jämnare inom politiska maktfält än inom ekonomiska. Skillnader finns också mellan olika nivåer inom ett fält eller sektor. En studie av eliterna i Sverige visar att andelen kvinnor har ökat inom samtliga fält – till viss del tack vare att kvinnorepresentation är hög inom politiken. I den politiska eliten utgör kvinnor 45 procent och män 55 procent. I övriga samhällsfält – vetenskap, förvaltning, kultur, massmedier, organisationer, svenska kyrkan och näringslivet – är kvinnorna färre. På ledande poster i näringslivet är mansdominansen allra störst, trots att vissa förändringar har kunnat anas de senaste åren. De statligt ägda bolagen har lyckats uppnå en jämnare könsfördelning i styrelser och ledningsgrupper än övriga aktiebolag.

Utredningens uppföljning av det nuvarande målet visar på en ganska snäv förståelse av maktbegreppet, där den demokratiska diskussionen i stort sett har handlat om representationsfrågor. Vår uppföljning av var kvinnor och män tar plats i samhällets beslutsfattande positioner visar att kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ och i indirekt valda organ som redovisas offentligt. På indirekt valda positioner, framförallt de som inte redovisas offentligt, råder däremot fortsatt mansdominans. Ett exempel på detta är de nya samverkansorganen och partnerskapen på regional nivå. På ledande nivåer inom kommuner och landsting – det gäller såväl på tjänstemannasidan som bland politiker – råder också mansdominans. Konsekvensen av detta är en manlig maktformation i ledningen för kommuner och landsting.

Trots den förhållandevis jämna fördelningen av kvinnor och män inom politiken, finns det brister när det gäller de kvalitativa aspekterna av jämställdhet i politiskt arbete. Kvinnor erfar att de motarbetas och marginaliseras. Fler kvinnor, i synnerhet yngre kvinnor, hoppar av sina politiska uppdrag jämfört med män. En fördjupad diskussion behövs kring villkoren för det politiska arbetet. Informella regler och maktordningar som styr det politiska livet kan innebära att kvinnors reella inflytande i politiken inte står i proportion till deras andel av de politiskt valda. (Se kapitel Makt och inflytande)

Utbildning

Utbildning har varit en viktig fråga för jämställdhetspolitiken. Rätten och tillgången på utbildning har haft avgörande betydelse för att kvinnor i Sverige i så hög grad lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Det har i sin tur inneburit ökad ekonomisk självständighet för kvinnor och haft betydelse för kvinnors möjligheter att ta plats i politiska och andra beslutsfattande funktioner.

Den högre utbildningen har historiskt sett varit en manlig bastion. För några decennier sedan lyftes kvinnors lägre utbildningsnivå i jämförelse med män fram som ett allvarligt hinder för jämställdheten. Så är det inte längre. Under 1990-talet har kvinnor gått om män i utbildningsnivå och idag utgör kvinnor en majoritet bland studenterna på universitet och högskolor. Det jämställdhetspolitiska målet ”lika tillgång till utbildning” kan således huvudsakligen sägas vara uppfyllt, åtminstone i formell mening. Att ta bort formella hinder genom att öppna utbildningar som varit stängda för ettdera könet är enkelt. Att ta bort informella hinder är däremot betydligt svårare. De politiska redskapen är trubbiga.

Inom universitet och högskolor är könsfördelningen fortfarande ojämn i många tjänstekategorier. Särskilt tydligt är detta vad gäller professorstjänster. I de skolformer som riktar sig till de yngre eleverna är i stället frånvaron av män påtaglig. Det är anmärkningsvärt att jämställdhetsarbetet i så ringa grad har haft genomslag i dessa avseenden.

Skolan har stor inverkan på barnens könssocialisering. De vuxnas förväntningar och bemötande av barnen formar dem till pojkar och flickor. Samtidigt kan skolan erbjuda barnen möjligheter att utvecklas till självständiga individer och frigöra sig från de begränsningar som könsstereotyper utgör. Men frågan är om utbildningssystemet verkligen fungerar som ett effektivt verktyg för att bryta samhällets genusmönster, eller om det i stället bidrar till att återskapa och stärka de rådande genusmönster som finns i samhället. Skolan åläggs att lösa många uppgifter och inte sällan kan det finnas en övertro på skolans möjligheter att förändra samhället. Jämställdhet är en sådan uppgift, vilket tydligt framgår i flera utbildningspolitiska styrdokument. Men effekterna ute i klassrummen förefaller inte stå i proportion till statsmakternas ambitioner. Regeringens insatser för att höja kvaliteten i skolans jämställdhetsarbete är vällovlig men förefaller otillräcklig, alltför kortsiktig och halvhjärtad. Jämställdhetsarbetet i skolan kan inte bli fram-

gångsrikt om det inte på allvar integreras och tar plats i hela utbildningspolitiken.

För några decennier sedan hade flickor sämre betyg än pojkar. Nu har förhållandena vänts till flickornas fördel. När flickor presterade sämre kunde det uppfattas vara naturligt, flickor ansågs inte på samma sätt som pojkar vara ämnade för teoretiska studier. Skolresultaten bekräftade föreställningar om skillnaderna mellan könen och man såg inte flickornas sämre resultat som en konsekvens av att pojkarna gynnades. I dag när förhållandet är det omvända anses skillnaderna inte vara naturliga. Likafullt finns det skäl att vara orolig över att så många pojkar är lågpresterande och riskerar att marginaliseras i unga år.

Fortfarande är elevernas studieval i hög grad könsbundna. Flickorna vidgar sina val medan pojkarna är mer traditionella. För att motverka de könsbundna studievalen krävs sannolikt såväl insatser från hela skolsystemet som från samhället i övrigt. Att bryta de könsbundna studievalen är en strategiskt viktig fråga för jämställdhetspolitiken eftersom den även har bäring på andra viktiga jämställdhetsmål som att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden.

Genusforskningen har utvecklats kraftfullt i Sverige under de senaste decennierna. Den har växt i omfattning, genomgått förändringar och delvis institutionaliserats. Genusforskningen har allt tydligare inmutat ett område som självständig disciplin och har samtidigt integrerats i andra ämnen. Det öronmärkta statliga stödet har varit betydelsefullt för denna utveckling och behöver fortsätta. Dess institutionella resurser behöver stärkas och permanentas. (Se kapitel Utbildning och forskning)

Utveckling av den ekonomiska jämställdheten

Utvecklingen under 1990-talet uppvisar både positiva och negativa faktorer för den ekonomiska jämställdheten. Beroende på om man väljer att anlägga en optimistisk eller en pessimistisk syn på hur utvecklingen kommer att gestalta sig, kan framskrivningen av en och samma företeelse bli olika.

Under 1990-talet har en positiv utveckling skett som innebär att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå, stärkt positionen på arbetsmarknaden, minskat deltidsarbetet, minskat sitt obetalda arbete och ökat det betalda arbetet. Även om en betydande andel kvinnor fortfarande arbetar deltid pågår ansträngningar för att fler skall

kunna gå från deltid till heltid och lagstiftning som stärker rätten till heltid övervägs. När det gäller lönerna har många pekat på att det inom en snar framtid kommer att finnas stor efterfrågan på arbetskraft inom traditionellt kvinnliga yrken och sektorer på arbetsmarknaden. Detta kan sätta press på lönerna och eventuellt leda till löneökningar som skulle påverka både löneskillnader mellan könen och kvinnors inkomster av betalt arbete.

Kvinnor har minskat sitt obetalda arbete under 1990-talet. Tillgången på barnomsorg har ökat och maxtaxan i barnomsorgen har inneburit minskade marginaleffekter och ökade ekonomiska incitament för kvinnor att öka sitt betalda arbete. De kvoterade ”pappamånaderna” i föräldraförsäkringen har inneburit att fäderna ökat sitt uttag av föräldrapenning under 1990-talet. Ett genomförande av ökad kvotering av föräldraförsäkringen kommer att öka fädernas uttag ytterligare. Det finns förhoppningar om att detta också kommer att innebära att män tar ett större ansvar för det obetalda arbetet förknippat med barn och familj.

På den negativa sidan kan vi se att kvinnors höjda utbildningsnivå inte har gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. För att tala ekonomspråk: kvinnor får sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får. Den förändring av tidsanvändningen som skett har inte inneburit någon reell omfördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män. Det är bara omfattningen på det obetalda arbetet som har minskat, därför att kvinnor har minskat det. Vi vet också att bland sammanboende kvinnor och män förefaller män helt opåverkade av om kvinnor arbetar deltid eller heltid. Det förefaller således vara ett mycket svårförändrat område. 1990-talet innebar också att ett större ansvar lades på anhöriga för omsorgen om gamla genom att tillgången på äldreomsorg minskade. Om inte andra lösningar på äldreomsorgsbehovet genomförs, finns det risk för att kvinnors obetalda arbete ökar.

En stor förändring som har skett sedan slutet av 1990-talet är att antalet sjukskrivna har skjutit i höjden. Det är främst kvinnor som står för den stora ökningen. Över tid följs sjukskrivningsmönstren åt för kvinnor och män, även om kvinnor hela tiden har legat på en högre nivå än män. Sedan 1997 har emellertid könsskillnaderna ökat. I dag står kvinnor för två tredjedelar av alla sjukskrivningsdagar och kvinnor är mer sjukskrivna än män oavsett ålder, utbildning, familjetyp eller bransch. Det som också hänt de senaste åren

är att antalet förtidspensionärer (kallas numera för aktivitets- och sjukersättning) har ökat. Även där är kvinnor överrepresenterade.

Att fler kvinnor än män är sjukskrivna är i sig ett jämställdhetsproblem. Men i ett framtidsperspektiv är det än mer problematiskt att könsskillnaderna ökar när det gäller förtidspensioner. Av de som förtidspensioneras återvänder endast 1 procent till arbetsmarknaden. Förtidspensionerna innebär sålunda ett hot mot kvinnors möjligheter till betalt arbete och därmed är det ett hot mot ökad ekonomisk jämställdhet. Med den stora mängd kvinnor som förtidspensioneras, kan det betyda att vi i dag cementerar en framtida ojämställdhet som blir mycket svår att förändra.

En sammanvägd bild av de förutsättningar som här mycket kortfattat diskuterats är att det finns risk för att den ekonomiska ojämställdheten i vissa avseenden ökar, men möjlighet att den minskar i andra avseenden. En trolig utveckling är också att skillnaderna i inkomster kommer att öka mellan kvinnor. De som kom som flyktingar till Sverige under 1990-talet har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden och allra svårast har det varit för kvinnor. Ju längre ifrån Sverige födelselandet är, ju lägre deltar kvinnor i arbetskraften. Ensamstående mödrar har haft svårt att återhämta den sysselsättningsfrekvens gruppen hade i början av 1990-talet och inkomsterna för ensamstående mödrar har utvecklats sämre än sammanboende mödrars och mäns inkomster. (Se kapitel Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten)

Arbetsmarknad och arbetsliv

En genomgång av kvinnors villkor på arbetsmarknaden ger vid handen att kvinnor har stärkt sin position på arbetsmarknaden och att förutsättningarna för kvinnor att vara ekonomiskt självständiga individer har förbättrats. Dock kvarstår hinder för att kvinnor kan sägas ha samma rättigheter och möjligheter som män på arbetsmarknaden.

Otryggheten på arbetsmarknaden har ökat under 1990-talet. Det gäller för både kvinnor och män, inom både offentlig och privat verksamhet. Den största otryggheten på arbetsmarknaden har emellertid de LO-anslutna kvinnorna. Denna utveckling har gått i motsatt riktning mot de jämställdhetspolitiska målen.

Den primära könssegregeringen mellan betalt och icke betalt arbete är bruten genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden i

nästan lika stor utsträckning som män. Den sekundära könssegregeringen är fortfarande stark, där kvinnor och män återfinns inom olika sektorer, branscher, yrken och befattningar på arbetsmarknaden och arbetar i olika omfattning.

Könssegregeringen har också stark koppling till löneskillnaderna. Trots att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå under decenniet och trots att fler kvinnor finns på arbetsmarknaden och arbetar fler timmar, kan inga större förändringar av löneskillnader noteras på aggregerad nivå. Löneskillnaderna har i stort sett varit oförändrade sedan 1980, vilket var samma år som jämställdhetslagen trädde i kraft.

Deltidsarbetet är ett problem med vida effekter vilket inte uppmärksammats i nödvändig utsträckning. Det är hög tid att ta itu med deltidsarbetet som norm för kvinnors arbete, där även uppfattningar om det så kallade frivilliga deltidsarbetet måste utmanas. Om deltidsarbetet har ansetts vara ett sätt att främja kvinnors möjligheter att ta plats på arbetsmarknaden till priset av att kvinnor behandlas som en andra sortens (och kanske sämre) arbetskraft, är frågan hur länge det skall dröja innan nästa steg tas och kvinnor skall kunna omfattas av samma villkor och värderingar som män gör på arbetsmarknaden.

För att få en bild av jämställdheten på arbetsmarknaden, som är en förutsättning för att analysera kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet, är det nödvändigt att se helheten. Att se till olika faktorer separerat döljer de faktiska förhållandena. Att lägga samman de olika orsakerna till kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden (arbetslöshet, deltidsarbete, sjukfrånvaro) ger en annan bild än att se till dessa faktorer separerat. En jämförelse mellan kvinnors andel på arbetsmarknaden och deras andel av arbetade (betalda) timmar på arbetsmarknaden visar att det ”saknas” (betalda) kvinnoarbetstimmar – dessa återfinns istället i det obetalda arbetet. (Se kapitel Arbetsmarknad och arbetsliv)

Företagande

Antal företag startade av kvinnor tredubblades under 1990-talet. En tolkning är att hindren har minskat för kvinnor att starta företag och att de riktade insatser som gjorts för att öka antalet kvinnliga företagare har varit framgångsrika – även om det är svårt att veta exakt hur stor effekt de haft.

En annan tolkning är att en del av dessa företag utgör så kallade levebrödsföretag – dvs. företag som startas för att skapa egen sysselsättning. Satsningar på nyföretagande är en tveksam metod för att lösa arbetsmarknadsproblem. Risken är stor att man för över strukturella problem till den enskilda individen. Resultatet kan bli en ny fattigdomsfälla som hårdast riskerar att drabba kvinnor i glesbygd. Politikens uppgift är att främja ett företagande som är bra för individen och för samhället.

Det ska råda lika förutsättningar för kvinnor och män som vill starta eget företag. För att åstadkomma detta kan det behövas riktade satsningar på rådgivning, finansiering och stöd för kvinnliga företagare. Det viktigaste målet bör dock vara att bryta den manliga märkningen av innovationer, entreprenörskap och företagande. Regering, myndigheter och organisationer måste i högre grad analysera och utvärdera politiken utifrån ett genusperspektiv.

Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan kvinnor och män när det gäller företagande, där kvinnor fortfarande är en mer eller mindre avvikande sort och där normerna kring företagaren som man fortfarande är stark, finns det skäl att fortsätta med de särskilda projekt som idag drivs av olika myndigheter och organisationer för att stödja kvinnliga företagare, entreprenörer och innovatörer.

För att kunna driva en effektiv politik för att främja kvinnors företagande måste den könsuppdelade statistiken utvecklas. Idag är endast en bråkdel av all statistik kring företagande könsuppdelad. Ett krav från jämställdhetspolitikens sida bör vara att oavsett hur den framtida uppföljningen av de statliga insatserna till näringslivet ska se ut så måste statistiken vara uppdelad på kön. (Se kapitel Företagande)

Omsorgsarbete

Vår uppföljning omfattar fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män samt det vi valt att kalla ”pappapolitik”, dvs. den politik som har riktats mot fäderna när det gäller vårdnadsfrågor, omsorg om sina barn och uttag av föräldraförsäkringen. Vidare omfattar uppföljningen den offentligt finansierade omsorgen – både om äldre och omsorgen om barn – liksom den obetalda omsorgen som utförs av föräldrar, anhöriga och närstående.

Under 1990-talet minskade skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller det obetalda hemarbetet. Kvinnorna minskade sitt hemarbete med 4,5 timmar, medan män låg kvar på samma nivå. Strukturen på tidsanvändningen har blivit mer lika mellan kvinnor och män men någon reell omfördelning av det obetalda hemarbetet har inte ägt rum. Tidsanvändningen ser olika ut under olika faser av livet, beroende på familjesituation. Variation i tidsanvändningen i olika livsfaser är emellertid avsevärt större för kvinnor än den är för män. Tyngst belastade av obetalt hemarbete är kvinnor med små barn.

Flera reformer infördes under 1990-talet för att stimulera fäder att ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Införandet av kvoteringen av föräldraförsäkringen och lagändringar som syftar till ökad användning av gemensam vårdnad är två exempel. Bruket av gemensam vårdnad har ökat. Efter föräldrars skilsmässa eller separation har barns umgänge med och boende hos sina pappor ökat. Det vanligaste är emellertid att barnen bor hos sina mödrar.

Mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat under 1990-talet, från 7 procent år 1990 till 19 procent år 2004. Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldrapenningdagar mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns omsorgsansvar. Konstruktionen av och retoriken kring föräldraförsäkringen framställer emellertid fortfarande mäns föräldraledighet som ett fritt val eller ett attraktivt erbjudande. Vår bedömning är att ökad kvotering, med sikte på en individualisering av föräldraförsäkringen, är steg som måste tas för att öka mäns föräldrapenninguttag. Jämställdhetspolitiken strävar efter att män skall ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Det har dock visat sig att våldutövande män kan använda sina rättigheter till att fortsätta kontrollera kvinnor och barn. Vår slutsats är att strävan mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn inte står i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska. Att minska mäns våld mot kvinnor kan inte lösas inom ramen för föräldraförsäkringen.

En kraftig utbyggnad av barnomsorgen ägde rum under 1990talet. Idag anses förskolan i princip vara fullt utbyggd. Samtidigt tunnades resurserna ut, vilket ledde till större barngrupper och lägre personaltäthet. Under senare år har denna utveckling avstannat för förskolans del.

I motsats till utvecklingen i barnomsorgen har tillgången på den offentligt finansierade äldreomsorgen minskat. Människors möjlig-

heter att åldras med bibehållet oberoende och erhålla omsorg efter behov har minskat sedan 1980-talet. En markant minskning av antalet äldre som får hemtjänst och antalet institutionsplatser har skett parallellt med en kraftig ökning av antalet mycket gamla. Hemtjänsten har koncentrerats till de mest skröpliga. Det har skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen. Kvinnliga anhöriga, främst äldre makar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete om gamla. Insatserna från manliga anhöriga har inte ökat i motsvarande grad. Det saknas statistik och forskning om vad denna ökade ansvars- och arbetsbörda har fått för konsekvenser för kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta liksom för deras hälsa. Det är av stor betydelse för jämställdhetspolitiken att följa denna utveckling. (Se kapitel Omsorgsarbete)

Mäns våld mot kvinnor

Sedan början av 1990-talet har frågan om mäns våld mot kvinnor fått en mer framskjuten plats i jämställdhetspolitiken. I Kvinnofridspropositionen som kom 1998 föreslogs en stor mängd åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor. En ny bestämmelse infördes i brottsbalken om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds och våldtäktsbrottet utvidgades. Socialtjänstlagen fick en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Mörkertalet vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer är stort. Det är svårt att erhålla tillförlitliga uppgifter om våldets omfattning i samhället och därmed är det svårt att bedöma huruvida våldet ökar eller minskar över tid. Antalet polisanmälningar om vålds- och sexualbrott har ökat sedan början av 1990-talet. ULF-undersökningarna tyder på att våld och hot om våld mot kvinnor har ökat. Denna utveckling har skett parallellt med att frågan kommit att prioriteras mer än någonsin tidigare i regeringens politik. Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opinionstryck lett till såväl ökad prioritering av problemet hos myndig-

heter som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och berätta om våldshändelser i undersökningar.

Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är att lagstiftningen avsevärt har förbättrats. De största förbättringarna har skett hos polis och rättsväsende när det gäller de repressiva uppgifterna. Kommunernas och myndigheternas insatser på det sociala området har varit svaga. (Se kapitel Mäns våld mot kvinnor)

Styrningen i jämställdhetspolitiken

I vår analys och bedömning av styrningen inom jämställdhetspolitiken noteras både framgångar och brister. De brister som är viktiga att särskilt fästa uppmärksamhet vid är:

  • Resultatstyrningen har haft begränsad effekt på myndigheternas arbete och resultat.
  • Målen i regleringsbreven till myndigheter är allmänt formulerade och beskriver sällan vilka resultat som förväntas.
  • Kopplingen mellan de jämställdhetspolitiska målen och jämställdhetsmål inom andra politikområden är bristfällig.
  • Återkopplingen från Regeringskansliet till myndigheterna är bristfällig.

Redan i propositionen Delad makt delat ansvar var kopplingen mellan mål och insatser i jämställdhetspolitiken svag, vilket kan vara en förklaring till den bristande användningen av målen. En annan förklaring kan vara att man då ansåg det vara tillräckligt att yrka på tillämpningen av jämställdhetsintegrering. Det kan ha funnits en uppfattning om att övriga politikområden och aktörer automatiskt borde utgå från de jämställdhetspolitiska målen. Idag visar det sig att detta inte alltid är fallet.

Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens resultatstyrning – i meningen att jämställdhetspolitiken utifrån sina mål strategiskt och systematiskt styr in mot andra politikområden – har varit ett mindre viktigt verktyg för jämställdhetspolitikens genomförande jämfört med andra verktyg. Resultatstyrningen har snarare bedrivits av andra politikområden än av jämställdhetspolitiken. Vår slutsats är att jämställdhetsintegrering som strategi har varit framgångsrik eftersom jämställdhetspolitiska frågor, i varierande grad, har integrerats inom andra politikområden – dock utan tillräcklig koppling till de övergripande jämställdhetsmålen.

Att inte aktivt använda sig av de jämställdhetspolitiska målen och så gott som helt överlåta till andra politikområden att formulera sina egna jämställdhetsmål och att följa upp politiken riskerar att göra jämställdhetspolitiken passiv. De jämställdhetspolitiska målen bör vara uttryck för en politisk vilja till samhällsförändring i en viss riktning och användas aktivt för att driva politiken i den riktningen. Jämställdhetspolitiken skall definiera vad som är de mest centrala jämställdhetsproblemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resurser på områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. I det avseendet bör jämställdhetspolitiken i större utsträckning använda sig av möjligheten att i samverkan med identifierade politikområden bedriva en tydligare resultatstyrning. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken)

Jämställdhetspolitikens organisation

Frågan om en statlig organisation för jämställdhetspolitiken har aktualiserats i en rad sammanhang under senare år. Det strukturella annorlundaskap som präglar jämställdhetspolitiken gör att det inte finns en naturlig aktör för de uppgifter som bedöms vara angelägna ur en rad olika utgångspunkter. Inom andra politikområden finns normalt en eller flera myndigheter ansvariga för genomförandet. Den traditionella, och ganska framgångsrika, svenska modellen för att hantera samhälliga problem har inte tillämpats inom jämställdhetspolitiken. Avsaknaden av en myndighet har varit till jämställdhetspolitikens förfång.

Vår bedömning är att dagens organisation i jämställdhetspolitiken har åtskilliga brister som hämmar jämställdhetspolitikens effektivitet och genomförande. Några av de brister som vi uppmärksammat är:

  • Ad hoc insatser utan organisatorisk förankring skapar brist på kontinuitet och systematisk kunskapsuppbyggnad.
  • Brist på uppföljning av jämställdhetspolitiken gör det svårt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska insatserna har någon verkan och om målen uppnås.
  • Brist på samordning mellan olika myndigheters jämställdhetsinsatser leder till bristande erfarenhetsutbyte och ineffektivitet.
  • Särorganisering av jämställdhetspolitiken innebär att departementet i hög utsträckning utför uppgifter som en förvalt-

ningsmyndighet normalt skulle utföra. Även JämO belastas med uppgifter som ligger utanför dess kärnverksamhet.

  • Brist på kunskapsförmedling och stöd innebär att myndigheterna inte har något stöd för sitt arbete med jämställdhetsintegrering från en expertfunktion inom staten.
  • Brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet innebär att de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna inte har något centralt myndighetsstöd i sin verksamhet.
  • Uppsplittrad bidragsgivning där olika myndigheter fördelar bidrag till jämställdhetsarbete utan samordning, medför en uppenbar risk för ett ineffektivt resursutnyttjande.

(Se kapitlet Jämställdhetspolitikens organisation)

Utredningens förslag

Utredningen lämnar förslag rörande nya mål i jämställdhetspolitiken, stärkt styrning samt inrättande av en ny myndighet. Dessutom lämnar vi förslag rörande inrättande av en delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn, en lokal agenda för jämställdhet samt ett principförslag rörande införande av förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar. Ett antal mindre förslag till myndighetsuppdrag lämnas också.

Nya mål i jämställdhetspolitiken

Vårt förslag innebär en minskning av antalet mål, från sex till fyra delmål. Till varje delmål knyts en målkommentar, där begrepp definieras och tolkning av målet görs, samt förslag till indikatorer för hur måluppfyllelsen skall mätas. (Se kapitel Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken)

Övergripande mål:

Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

Det övergripande målet förutsätter att samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter råder på livets alla områden. Makt ses här inte enbart som en demokratisk förutsättning, utan som ett demo-

kratiskt innehåll. Målet anknyter också till de stora och internationella frågorna om hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Strävan mot ett jämställt samhälle kräver samma helhetssyn som strävan mot en hållbar samhällsutveckling.

Delmål:

Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att utöva ett aktivt medborgarskap och att forma villkoren för beslutsfattandet.

Begreppet aktivt medborgarskap innebär att medborgarskapet inte enbart är en formell rättighet utan också syftar till att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att uttrycka sitt samhällsengagemang. Det handlar om att vara aktiv i sådant som politiska församlingar, folkrörelser och i fackföreningsrörelsen. Vidare handlar det om kvinnors lika möjligheter att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller kulturen, utbildningen och folkbildningen. Med rätt avser vi den formella rätten men även att informella maktstrukturer inte i praktiken skall verka utestängande. Med möjlighet vill vi uppmärksamma att ekonomiska och sociala faktorer styr det utrymme individen har som medborgare.

Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

Vi föreslår att begreppet ekonomisk självständighet introduceras och knyts till rätten till avlönat arbete. Det betecknar att kvinnor och män skall ha samma reella möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn. Målet omfattar även att kvinnor och män skall ha samma villkor i det avlönade arbetet vad gäller anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Vidare innebär målet att det avlönade arbetet inte bara skall ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet som pensionär. Målet omfattar utbildningen. Av särskild betydelse för jämställdhetspolitiken är de könsbundna studievalen, där ungdomarnas val av gymnasieutbildning även ger effekter för universitetsutbildning och arbetsmarknad.

Kvinnor och män skall ha samma möjlighet att ge och få omsorg utan att underordnas. Det obetalda hemarbetet skall delas lika.

Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Med hemarbete åsyftas det hushålls- och underhållsarbete vi utför i våra hem. I vårt förslag till mål vill vi lyfta fram att det råder ömsesidiga beroendeförhållanden människor emellan. Beroendet är lika – men förhållandet är ofta asymmetriskt. Vi menar att omsorgsgivande i sig inte är underordnande. Underordningen uppkommer av den skeva fördelningen i omsorgsgivandet. Ett stort och asymmetriskt fördelat ansvar för omsorgsgivandet beskär kvinnors möjligheter till förvärvsarbete, ekonomisk självständighet och deltagande i samhällslivet. Kvinnors handlingsutrymme inskränks och därmed kvinnors välfärd.

Kvinnor och män skall ha samma möjlighet till kroppslig integritet. Mäns våld mot kvinnor skall upphöra.

Vi föreslår begreppet kroppslig integritet. Det åsyftar kvinnors möjligheter att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Det handlar också om de kränkningar som kvinnor, reellt eller symboliskt, utsätts för. Kommersialiseringen och exploatering av kvinnokroppen – men även i ökande grad manskroppen – i reklam, medier och pornografi är en del av detta. Vi föreslår uttrycket ”mäns våld mot kvinnor” ingår i målformuleringen, eftersom det tydliggör målets innebörd. Det är angeläget att alla som utsätts för våld får samhällets stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren. Men det är jämställdhetspolitikens uppgift är att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas.

Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken

Vi föreslår att jämställdhetsintegrering som strategi för jämställdhetspolitiken ligger fast. Vidare föreslår vi en mer aktiv användning av de nationella jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen. Detta menar vi skall åstadkommas genom en ökad samverkan mellan jämställdhetspolitiken och relevanta politikområden kring hur olika myndigheter kan bidra till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen. Vårt förslag om en mer strategisk användning

av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen förstärker jämställdhetsintegreringen.

Vi föreslår att ett utvecklingsarbete med processbaserad verksamhetsstyrning i jämställdhetspolitiken igångsätts som en form för samverkan mellan politikområden och myndigheter. Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att öka effektiviteten i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Utgångspunkt för arbetet skall tas i de jämställdhetspolitiska delmålen eller i avgränsade delar av dessa. Vi föreslår att arbetet i en första etapp inriktas på målområdet mäns våld mot kvinnor (kvinnofrid). Området har förutsättningar som gör att det lämpar sig väl för en processorienterad styrning.

När det gäller uppföljning och utvärdering föreslår vi att en jämställdhetspolitisk rapport utarbetas vart fjärde år. Den skall ligga till grund för regeringens bedömning av utvecklingen. Rapporten skall med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen innehålla en redogörelse för utvecklingen i samhället och myndighetens bedömning av effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande genom att ta fasta på vilka effekter och resultat jämställdhetspolitiken har gett upphov till. Vidare bör tematiska uppföljningar och utvärderingar genomföras av områden som är strategiskt viktiga för jämställdhetspolitiken. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken)

Lokal agenda för jämställdhet

Viljan och förmågan att skapa ett jämställt samhälle måste bäras på lokal nivå, med utgångspunkt i lokala förutsättningar. Kommunerna är centrala, men ett engagemang på lokal nivå som involverar lokalsamhällets olika aktörer skulle ge än större kraft i ett utvecklingsarbete.

Vi föreslår att uppdrag lämnas till länsstyrelserna att översätta de nationella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. I arbetet bör regionala och lokala aktörer involveras. Det gäller kommuner, företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå. De regionala strategierna skall bygga på analyser av jämställdheten på den lokala nivån i länet. Strategierna bör kunna kopplas till de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och till de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och ses som komplement till dessa. Att samla aktörer kring en gemensam plattform bedömer vi kunna utgöra grund för framväxten av en

lokal agenda för jämställdhet där kommuner och lokalsamhällets olika aktörer är involverade. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken)

Delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn

Utredningens översiktliga analys av jämställdheten på arbetsmarknaden och i arbetslivet visar att kvinnors kollektiva problem i arbetslivet får lösas av kvinnor individuellt. Otrygga anställningar, deltidarbete och sjukskrivningar kan ses som utslag av den ojämställdhet som präglar arbetsmarknaden, men också som individuella lösningar på strukturella problem. Deltidsarbete och sjukfrånvaro hänger också samman.

Åtgärder för att minska deltidsarbetet och sjukfrånvaron kan antingen riktas mot individerna eller inriktas på strukturella förändringar. Individinriktade åtgärder syftar till att stödja den enskilde att t.ex. komma ur sjukskrivning. En strukturell ansats riktar istället ljuset mot de faktorer som orsakar sjukfrånvaron, t.ex. mot arbetsmiljön eller arbetslivets villkor. Därmed är det snarare arbetsplatser och arbetsgivare som står i fokus för insatserna.

Vi föreslår att Delegationen för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas. Huvudsyftet med delegationen skall vara att stödja ett förnyelsearbete i kommuner och landsting och därmed stärka kvinnors möjlighet till ekonomisk självständighet genom att öka kvinnors arbetsutbud. Ökad hälsa och heltidsarbete står i fokus.

Skäl till att inrätta en delegation är att det bidrar till möjligheten att fokusera på uppdraget och minskar risken för att arbetet hämmas av myndighetskulturer eller regelverk som vuxit fram för andra ändamål. Vidare innebär det att skapa en bred plattform där staten tillsammans med parterna, andra organisationer samt enskilda forskare och praktiker kan samarbeta kring uppdraget. Delegationen skall ledas av en ordförande och i övrigt bestå av ledamöter från Sveriges kommuner och landsting, från fackliga organisationer, forskare, arbetsmiljöexperter och företrädare för myndigheter. Ett sekretariat med experter på både nationell och regional nivå kopplas till delegationen.

Delegationens uppgift skall vara att utifrån delegationens syfte bevilja medel till utvecklingsprojekt som initieras och drivs av kommuner och landsting. Utvecklingsprojekten skall vara nyskapande och ha en bred förankring. De skall syfta till långsiktiga och

bestående resultat i det kommunala arbetslivet. Projekten kan röra: förbättring av arbetsmiljö och utveckling av arbetsorganisation, skapandet av förutsättningar för anställda att gå från deltid till heltid, utveckling av lönestrukturer och karriärvägar. (Se kapitel Arbetsmarknad och arbetsliv)

Förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar

Vår studie av den ekonomiska jämställdheten tyder på att ensamstående mödrar har fått sämre möjligheter att försörja sig och sina barn under 1990-talet, vilket inte gäller för de sammanboende mödrarna eller för kvinnor utan hemmavarande barn. Jämförande studier över risken för ensamstående mödrar att hamna i fattigdom visar att i Sverige är den risken avsevärt mindre jämfört med andra länder. Även om vi inte kan konstatera en ökad fattigdom bland kvinnor, är det inte förenligt med jämställdhetsmålen att ensamstående mödrar har tappat i välfärdsutveckling i relation till andra grupper. Även de ensamstående fäderna förefaller vara mycket känsliga för konjunkturförändringar. Förutom att det innebär hinder för ökad ekonomisk jämställdhet, berör det också de barn som lever under knappa ekonomiska förhållanden. Vår bedömning är att det behövs insatser inriktade på att främja en mer gynnsam ekonomisk utveckling för ensamstående föräldrar.

Vi föreslår att regeringen överväger möjligheten att införa ett förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar. Vi väljer att lämna ett principförslag med motiveringen att konstruktionen av ett förvärvsavdrag bör utredas närmare.

Utifrån jämställdhetspolitikens strävan efter ökad ekonomisk jämställdhet samt mot bakgrund av utredningens analys av utvecklingen för de ensamstående föräldrarna under 1990-talet, anser utredningen att förvärvsavdraget bör konstrueras med syftena att:

  • minska tröskel- och marginaleffekter för ensamstående föräldrar med låga inkomster,
  • öka incitamenten till avlönat arbete,
  • öka incitamenten till heltidsarbete,
  • stärka en grupp som är ekonomiskt utsatt

(Se kapitel Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten)

Ny Jämställdhetsmyndighet

Mot bakgrund av de brister som framkommit i vår analys av organisationen och effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande föreslår vi att en ny jämställdhetsmyndighet bildas. Myndighetens uppgifter skall omfatta omvärldsbevakning, uppföljning och utvärdering, samordning och stöd, bidragsgivning samt kunskapsutveckling och information.

När det gäller omvärldsbevakning skall myndigheten förse regeringen med underlag för styrningen mot de jämställdhetspolitiska målen. Inom ramen för detta uppdrag ska myndigheten identifiera områden som kräver särskilda insatser eller nya problemområden som behöver uppmärksammas. Myndigheten ska även följa den internationella utvecklingen inom jämställdhetsområdet. Myndigheten skall följa upp och utvärdera de insatser som görs för att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen och rapportera till regeringen samt även uppmärksamma utvärderingar som genomförs av andra organisationer. Myndigheten skall på eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen samordna olika myndigheters arbete med jämställdhetspolitiska frågor som griper över flera politikområden eller över flera myndigheters kompetensområde. I uppdraget ligger även att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan olika myndigheter som arbetar med likartade frågor.

De särskilt sakkunniga för jämställdhetsfrågor som arbetar på länsstyrelserna har behov av stöd från en sektormyndighet som kan bidra med samordning, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. Myndigheten skall ha en stödjande roll gentemot andra myndigheter och även mot kommuner i deras arbete med jämställdhet. I det stödjande uppdraget ingår att utveckla metoder för jämställdhetsintegrering och stödja myndigheter i detta arbete. Myndigheten bör även tillföras medel för att initiera forskning och utvecklingsarbete samt i samverkan med Sekretariatet för genusforskning förmedla forskning av relevans för de jämställdhetspolitiska målen.

(Se kapitel om Jämställdhetspolitikens organisation)

Övriga förslag

Vi lämnar också förslag om att tillsätta en ny löneskillnadsutredning med uppdrag att studera löneskillnaderna samt utarbeta förslag till en strategi för hur löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden kan elimineras.

Vidare föreslår vi att uppdrag lämnas till Statistiska Centralbyrån, SCB att utifrån nya data i Arbetskraftsundersökningarna och i samarbete med lämpliga myndigheter genomföra en specialstudie av deltidsarbetet. Studien bör omfatta olika aspekter av deltidsarbetet, såväl det ofrivilliga som det frivilliga deltidsarbetet.

Inom de olika områden som vi har arbetat med har vi identifierat utvecklingsmöjligheter, kunskapsluckor, brister i statistik, etc. Där har vi valt att inte gå fram med formella förslag, utan enbart lämna rekommendationer till fortsatt arbete. Se respektive kapitel.

Summary

The remit of the Inquiry on Gender Equality Policy has been to conduct a review of the objectives, orientation, organisation and effectiveness of gender equality policy. Furthermore, the Inquiry was instructed to examine whether the social changes that have occurred in the last ten years have led to a need for gender equality policy to be given a new orientation. The remit has also included proposing new objectives and a new organisation in the area of gender equality policy.

Below is a brief summary of the Inquiry’s main proposals.

New objectives in gender equality policy

The Inquiry proposes a new overall objective for gender equality policy: “Women and men are to have the same power to shape society and their own lives.” A precondition for this is that the same rights, opportunities and responsibilities prevail in all areas of life.

Furthermore, we propose four new targets dealing with:

  • Active citizenship.
  • Paid jobs that provide lifelong economic independence.
  • Care without subordination. Unpaid care work is to be shared equally.
  • Physical integrity. Men’s violence against women must stop.

For each objective, we propose indicators that are to form the basis for follow-up and evaluation of the effectiveness of gender equality policy.

Stronger control of gender equality policy

Gender mainstreaming as a strategy for gender equality policy remains in place.

We propose more active use of the national gender equality policy objectives in performance management. More stringent strategic use of the gender equality policy objectives strengthens gender mainstreaming.

Development work should be initiated to examine the application of process-based programme management. By increasing cooperation between gender equality policy and other policy areas, development work is to aim at strengthening the implementation of gender equality policy. The first stage of the development work focuses on men’s violence against women.

Local agenda for gender equality

The will and the ability to create a gender-equal society must be supported at local level, based on local conditions. It is at local level that citizenship on equal terms is given concrete form. Municipalities play a central role in creating a normal existence for people that is characterised by gender equality.

We propose that county administrative boards be given the task of translating the national gender equality objectives into regional gender equality objectives. An overall county strategy is to be formulated based on the regional objectives. Regional and local actors should be involved in the work with the strategy. The regional strategies are to function as a platform for the development of a local agenda for gender equality.

Delegation for Health and Full-time Employment in the Welfare Sector

The Inquiry’s overall analysis of gender equality in the labour market and in working life shows that the collective problems faced by women in working life have to be solved by women individually. Insecure employment, part-time work and sick leave can be seen as a result of the inequality that characterises the labour market, but also as individual solutions to structural problems.

We propose that a Delegation for Health and Full-time Employment in the Welfare Sector be established. The main purpose of the Delegation will be to support efforts for renewal by municipalities and county councils and to strengthen the possibilities for women to take part in working life on a sustainable basis. Women’s health and economic independence will be improved through structural changes in working life and by augmenting women’s participation in the labour force.

Gainful employment tax allowance for single parents

The Inquiry’s study of the development of economic equality during the 1990s shows a general increase of economic equality. At the same time, the study shows that the income trend has been poorer for single mothers during the 1990s compared with mothers and fathers living together.

The Inquiry proposes that a gainful employment tax allowance for single parents be introduced. The aim of the tax allowance is to lower the threshold and marginal effects for lone parents with low incomes, increase the incitement to seek paid employment and fulltime employment, and strengthen a group that is financially vulnerable.

New agency for gender equality

Realising the gender equality policy objectives requires implementing measures in all sectors and at all levels of society. It is therefore necessary to establish an organisation that supports, coordinates, develops and evaluates gender equality policy measures.

We propose establishing an agency responsible for coordinating the implementation of gender equality policy. The agency’s tasks are to include policy intelligence, follow-up and evaluation of gender equality policy. Furthermore, the agency is to be responsible for coordination, support to other agencies and providing grants as well as knowledge development and information.

1. Inledning

Sverige är världens mest feministtäta land. Det är inte vetenskapligt belagt men jag håller det för att vara en trolig hypotes. Inte i något annat land som är mig bekant är debatten om feminismen och jämställdheten så bred och så intensiv. Som en tråd genom diskussionens svängningar löper tanken om att en annan ordning än den vi har är möjlig. Det finns en väldig styrka i den tråden. Tanken om ett samhälle där kvinnor och män fullt ut är likvärdiga människor är ett hopp för många, kanske ett hot för några. Hur kommer det sig? Finns något svar i jämställdhetspolitiken?

Sverige fick pris som världens mest jämställda land vid FN:s fjärde kvinnokonferens i Beijing 1995 och har fortsatt att hålla sig kvar på den internationella jämställdhetstoppen. En relativisering av värdet i den utnämningen brukar låta så här: “Ja se, det säger mer om hur illa det är på andra håll än hur det är här, hum …” Det finns saker kvar att åtgärda, helt enkelt, vi är inte jämställda. Det finns emellertid olika uppfattningar om hur pass ojämställda vi är och vari ojämställdheten består. En uppfattning är att inget har hänt, oklart vilka områden och vilka tidpunkter som avses, men dock. En annan och diametralt motsatt uppfattning är att jämställdheten gått för långt. I bägge fallen verkar teori eller ideologi vara överordnad empiri.

En tredje uppfattning är att framsteg, till och med stora sådana på sina håll, har gjorts på jämställdhetens område. Att framsteg kan iakttas leder inte till slutsatsen att vi är framme vid målet utan blir snarare till en förutsättning för att förstå vad som ska göras i framtiden. Framstegen i sig skapar både möjligheter och förhoppningar om att ännu mer ska ske. Toleransen för det som uppfattas som orättvisor minskar. Kvinnor är mer än någonsin förut medvetna om sin underordning. Män är i sin tur mer än någonsin tidigare medvetna om sin överordning. Det betyder att även om det blir bättre

växer otåligheten ändå. Detta är inte unikt för jämställdhetsområdet – det har kallats för ”de ökade förväntningarnas missnöje”.

Att vi är många jämställdhetskämpar bland politiker, forskare, skribenter, praktiker och aktivister hänger ihop med det politiska utrymme som funnits. Det är här intressant att göra internationella jämförelser. I ett internationellt perspektiv framstår den svenska utvecklingen som i det närmaste avvikande. Det finns en stor oro för bakslag i arbetet med kvinnors rättigheter och livsvillkor runt om i världen och detta bör beaktas i bedömningen av utvecklingen i Sverige. Oroande signaler kommer från organisationer och enskilda både när det gäller tillbakagång i sakfrågor och rent organisatoriska besparingar. Detta gäller inte bara i utvecklingsländer utan liknande tendenser rapporteras även från exempelvis USA, EU-arbetet och våra grannländer Norge och Danmark. Rädslan för bakslag finns även här i Sverige.

Mycket har hänt – men har vi drabbats av kollektiv glömska?

Min personliga erfarenhet, av otaliga föreläsningar runt om i landet, är att intresset för jämställdhetsfrågor vuxit under de senaste tio åren. Men min erfarenhet är också att svenska folket är drabbat av något som närmast kan liknas vid en kollektiv demens.

Ett område där det råder stor kollektiv glömska rör den i jämställdhetspolitiken grundläggande strävan att möjliggöra för både kvinnor och män att arbeta och att ha barn. Bägge ska ha båda. Faktum är att kvinnor och män faktiskt kan kombinera förvärvsarbete med att ha barn. Vi behöver inte välja. Detta verkar vi inte ha riktigt klart för oss. Om man frågar hur många 40- åriga kvinnor som var barnlösa 1970 respektive 2003, brukar folk börja vinda med ögonen. Den frågan är alltför svår, men övertygelsen är stor att det är många fler kvinnor som är barnlösa idag, 30 procent kanske? Kanske till och med 35 eller 40 procent? Vid några (få) tillfällen har det framkommit förslag på 50 procent barnlösa kvinnor, men då har jag frågat om de är riktigt kloka. Det korrekta svaret är att det inte är någon egentlig skillnad. 14 procent var det 1970 och 15 procent 2003.

Hur ser det då ut med förvärvsarbetet, hur har det utvecklats sedan 1970? Kvinnors förvärvsarbete är idag nästan lika högt som mäns och det vet många. Men 1970 var väl andelen kvinnor i arbetskraften väldigt låg, kanske var det 20 procent, möjligen 35?

De flesta var väl hemmafruar, eller? Det rätta svaret är 60 procent. Ökningen av kvinnors förvärvsarbete mellan 1970 och fram till idag är alltså cirka 20 procentenheter. Under samma tid har mäns arbetskraftstal sjunkit med ungefär tio procentenheter.

Liknande missuppfattningar som blottlägger kunskapsluckor finns på snart sagt varje jämställdhetspolitiskt frågeområde och det har betydelse för vilka tolkningar som görs och beslut som fattas. Det glädjande är dock att samtidigt som minnet ofta sviktar och kunskapsnivån är låg, finns det ett stort intresse att komma ihåg och att förstå. Det som efterfrågas är just kunskap. En devis vi så småningom kommit att hålla oss med i utredningen är just att ”saklighet är en underskattad feministisk strategi”.

Bland dem som arbetar med jämställdhetsfrågor framförs ofta en stor längtan efter ett effektivare genomförande, bättre samordning och tillgång till en kunskapsorienterad part i arbetet. Man vill ha stöd för utveckling av metoder och råd för hur ett jämställdhetsarbete kan bedrivas. ”Du behöver inte övertyga mig mer, utan jag vill veta vad jag kan göra” är en typisk mening. De senaste dryga tio åren har efterfrågan på råd och stöd ökat i takt med att strategin om jämställdhetsintegrering har vuxit fram. Det har tydligt framkommit att det inte är tillräckligt med viljeyttringar från exempelvis regeringshåll och besjälade individer för att möta den breda efterfrågan av kvalitativa svar som kommer från olika delar av samhället. Retorik har en plats i alla förändringar, men det som krävs idag är konkretion i mål och handling, man vill se resultat.

På jämställdhetsområdet finns också efterfrågan på en mer visionär blick. Eftersom vi aldrig haft ett jämställt samhälle är det onekligen intressant att fråga sig hur vi menar att ett sådant samhälle skulle se ut. Att ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter är ju bra, men vad ska det leda till?

När vi i utredningen funderade över en titel på vårt betänkande var ”Mycket har hänt” ett arbetsnamn. Det är nämligen det som blir tydligt när man beskriver insatser som gjorts och förändringar som skett på jämställdhetspolitikens område. Men vi fastnade för en titel som inte är återspeglande utan mer framåtsyftande: Makt att forma samhället och sitt eget liv.

Direktiven

Direktiven ger det mycket breda uppdraget att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Utredningen har haft i uppgift att pröva om förändringar i samhället under de senaste tio åren medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning och utifrån denna analys föreslå nya mål och ta fram indikatorer för uppföljning av resultat. Utifrån utredningens analyser av hur organisationen för jämställdhetspolitiken fungerar har det ingått att lämna förslag på hur organisationen kan förbättras och effektiviseras.

Direktiven innebär således att utredningen dels ska göra en översyn av politikområdet jämställdhetspolitik, dels undersöka hur jämställdhet får genomslag i andra politikområden.

Förändringar under 1990-talet

I utredningen har vi i enlighet med direktiven analyserat samhällsförändringar av betydelse för den framtida jämställdhetspolitiken vilka ägt rum under 1990-talet. Utredningens analyser har utgått från de områden som de jämställdhetspolitiska målen berör. Dessa analyser återfinns i betänkandets huvudkapitel där fördjupningar görs. Det finns emellertid en rad viktiga förändringar som inte direkt kan hänföras till något av de jämställdhetspolitiska målen men som ändå har betydelse för jämställdheten och som här kort ska skisseras. Utredningen bygger här bland annat på Ansvarskommittén och PARK-kommittén vilka haft i uppdrag att belysa övergripande samhällsförändringar och regional utveckling. Kvinnor och män påverkas olika av dessa förändringar eftersom vi har en socialt könsmässig inordning i samhället. De jämställdhetspolitiska analyserna bör i många fall fördjupas.

Några förkortningar fångar en del av de frågor som kommit att bli betydelsefulla under 1990-talet: EU, IT, HUT, MR, ESK. Sverige gick med i Europeiska Unionen (EU) 1995. Informationsteknologin gjorde kraftiga framsteg (IT). På världsarenan diskuterades allt mer intensivt hur en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling i världen (HUT) ska åstadkommas. De mänskliga rättigheterna (MR) lyftes internationellt bland annat inom FN:s kvinnoarbete och diskussionen ökade även i Sverige om hur de ska omsättas i praktiken så att alla människor kan garanteras ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter (ESK). Den närmast bortglömda kvinnokonventionen, CEDAW, fick förnyad uppmärksamhet. Globalisering, internationalisering, regionalisering, strukturförändringar på arbetsmarknaden, invandring och demografi är ytterligare områden. Konjunkturerna skiftade och välfärdsstaten sattes under ett förändringstryck som vi ännu inte sett slutet av. Stora besparingar i offentlig sektor och förändringar av nivåer i sjuk- och arbetslöshetsförsäkring genomfördes. Vi fick en ny pensionsreform. 1990-talet innebar en uppgång i arbetslöshet och nedgång i barnafödande. Sjukskrivningarna ökade snabbt.

En förändring som tilltog under 1990-talet var förskjutningen av makt och ansvar i samhället från en central enhetsstatlig nivå mot å ena sidan den internationella nivån, å andra sidan den regionala nivån. Internationaliseringen hänger ihop med ökad regionalisering och de bedömningar som görs menar att de två utvecklingstendenserna knappast kommer att minska i betydelse. Flera förklaringar ges till detta. Internationalisering handlar i grunden om att staterna minskar i betydelse när kapital, företagande, organisationer, handel och arbetsmarknad kan sträcka sig över nationella gränser. En viktig förutsättning för detta har utvecklingen av kommunikationstekniken varit. Ett ökat beroende av omvärlden innebär också ett förändringstryck på demokratin och på det politiska beslutsfattandet när den enskilda nationalstaten inte längre kan lösa alla frågor på egen hand. Vissa samhällsproblem och politiska frågor är eller har blivit allt mer transnationella – brottslighet, miljöproblem, ekonomi – och är därför nästan omöjliga att hantera enbart inom nationalstatens gränser utan stöd och samarbete med omvärlden. Handeln med kvinnor och barn för sexuella ändamål är en fråga som vuxit. Här kan det dock vara av intresse att konstatera att den svenska sexköpslagen gjort att människor som trafikeras är relativt få jämfört med andra länder. Antalet prostituerade är också jämförelsevis mycket lågt.

Det talas om att det politiska beslutsfattandet växer fram i nya processer och med inblandning av nya aktörer. Kodord är nätverk, samverkan och förhandling. Att det politiska beslutsfattandet sker i nya former är inte oproblematiskt ur demokrati- och jämställdhetshänseende. En förskjutning från traditionellt beslutsfattande till förhandlingslösningar kan innebära en förskjutning från öppna demokratiska arbetsformer till behov av ökad slutenhet som kännetecknar förhandlingssystemet. Erfarenhetsmässigt vet vi att kvinnors representation och inflytande tenderar att minska med ökad

grad av slutenhet. Det är alltså av största vikt att sådana omorganisationer noga följs från jämställdhetspolitiskt håll.

I spåren av internationaliseringen har den subnationella eller regionala nivån visat sig få ökad betydelse. Sveriges inträde i EU har direkt bidragit till detta genom att EU har gjort de nationella regeringarna mer beroende av den regionala nivån när det gäller genomförandet av EU-politiken. Principen om jämställdhetsintegrering är inskriven i EU:s fördrag sedan 1999 (Artikel 2 och 3). I den strategi som gäller för EU:s jämställdhetsarbete åren 2001– 2005 framhålls att jämställdhetsintegrering tillsammans med särskilda åtgärder riktade till underrepresenterat kön är det arbetssätt som skall användas. En särskild kommissionärsgrupp har tillsatts för att motverka diskriminering och denna har i uppgift att följa Kommissionens jämställdhetsarbete. EU:s ordförandeländer har sedan år 2000 tagit flera initiativ för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i ministerrådets olika politikområden. Bland annat verkade Sverige under sitt ordförandeskap för att integrera jämställdhet i rådet för internationell utveckling och i EU:s forskningspolitik. Ett arbete har påbörjats i Regeringskansliet för att ta fram en svensk strategi för hur jämställdhet ska integreras vid utarbetandet av svenska positioner i EU-förhandlingar och hur allianser ska byggas så att jämställdhetsintegrering får genomslag i EU:s arbete.

Trots alla dessa stora förändringar i Sverige och internationellt, menar vi att de jämställdhetspolitiska utmaningarna kvarstår. Det handlar fortfarande om villkoren för arbete och försörjning, att ha en familj och att kunna utöva sina medborgerliga fri- och rättigheter. Dessa frågor måste jämställdhetspolitiken även framgent arbeta med, men delvis utifrån andra förutsättningar än tidigare.

Utgångspunkter för utredningsarbetet

Mål och organisation för ett konkret genomförande har varit utredningens uppdrag. När det gäller behovet av nya mål har vi i våra analyser utgått från de befintliga jämställdhetspolitiska målen som fastställts av riksdagen. Vi har gjort fördjupningar på de välfärdspolitiska frågor som är centrala på respektive målområde. På områden där andra utredningar nyligen lämnat betänkanden eller där utredningar pågår har vi inte gjort stora egna undersökningar. Vi har där genomfört analyser utifrån ett precist jämställdhetspolitiskt perspektiv. Utifrån en översiktlig analys av förändringarna under 1990-

talet och fram till idag har vi vidare fokuserat på områden som inte beaktats inom jämställdhetspolitiken, men som framstår som viktiga. Vi har också särskilt uppmärksammat de målområden som vuxit snabbast under 1990-talet och fram till idag. Detta gör att de olika kapitlen varierar i inriktning och omfattning. Vi har försökt att visa vad som har hänt, men lagt krutet på områden där mycket finns kvar att göra. Den översyn av utvecklingen som vi gjort fokuserar på 1990-talet och fram till idag, men i de olika avsnitten finns också längre tillbakablickar.

Vår utgångspunkt har varit att jämställdhetspolitiken skall vara inkluderande av andra perspektiv, men den kan inte överta alla andra perspektiv. Olika skillnader som ålder, födelseland och klass har vi eftersträvat att konkret inarbeta i olika sakfrågor. Kön är en genomgående indelningsgrund i samhället och med det menas att det går rakt igenom alla andra grupperingar av människor. Ordningen mellan könen är en fundamental maktordning i varje samhälle.

Vi har haft ett brett uppdrag och ett stort antal experter. Expert- och sakkunnigmöten har därför organiserats utifrån olika frågeområden baserade på ledamöternas sakkunskaper: arbetsmarknad och ekonomi, sociala frågor, organisation och genomförande. De sakkunniga i utredningen delar fullt ut utredningens slutsatser. Experterna har inte lämnat särskilda yttranden, men utredningens slutsatser behöver inte i alla delar delas av samtliga experter. När det i betänkandet står ”vi” avser det mig som utredare och sekreterarna i utredningen.

Gertrud Åström Särskild utredare

2. Från genussystem till könsmaktordning: en begreppsdiskussion

2.1. Inledning

Vad är egentligen orsaken till den bristande jämställdheten i samhället? Vilka mekanismer ligger bakom att kvinnor har lägre lön och utför mer obetalt hemarbete? Varför tar män ut mindre föräldraledighet? Hur kommer det sig att män står för det mesta av våldsutövandet i familj och samhälle? Svaren på sådana frågor har getts i form av olika teorier och begrepp som genererats av det som tidigare kallades kvinnoforskning, men som nu oftare går under namnen genusforskning eller könsteoretisk forskning.

I detta kapitel redogörs för grundläggande begrepp och förståelser inom genusforskningen och kvinnorörelsen, samt hur dessa har ”importerats” till och använts av jämställdhetspolitiken. De övergripande frågor som ställs är vilken innebörd dessa begrepp och förståelser har getts inom jämställdhetspolitiken, om det har skett någon förändring över tid och vad detta i så fall kan föra med sig. Återspeglar valet av ett nytt begrepp en annan förståelse och vad spelar detta egentligen för roll för jämställdhetspolitiken?

2.2. Från attityder till makt

Inom jämställdhetspolitiken har förståelsen av vad den bristande jämställdheten beror på förändrats i takt med genusforskningens landvinningar. Från senare delen av 1980-talet talas det inom jämställdhetspolitiken allt mindre om felaktiga eller förlegade attityder och allt mer om maktstrukturer som själva grundproblemet. I samband med att de flesta formella hinder för jämställdhet var undanröjda, började sökljuset riktas mot de informella hindren. En tydlig milstolpe är betänkandet Varannan Damernas där det framgår att:

Allt för ofta sägs kvinnors underordnade ställning i samhället vara en attitydfråga. Visst handlar det om attityder – också. Men som grund

för dessa attityder finns maktstrukturer som måste lyftas fram i ljuset om kvinnors underordnade position i samhället skall kunna förändras.

1

År 1990 kom Maktutredningen med sitt huvudbetänkande Demokrati och makt i Sverige. I det tredje kapitlet presenterade Yvonne Hirdman sin teori om genussystemet

2

, som genom detta fick stort

genomslag inom genusforskning, samhällsdebatt och jämställdhetspolitik.

2.3. Från genussystem till könsmaktordning

I 1990-talets första jämställdhetspolitiska proposition Olika på lika villkor

3

talas det om kvinnoförtryck, den manliga normen och den

manliga överordningen, liksom att ”ytterligare förskjuta maktbalansen mellan könen till kvinnornas förmån”

4

med hänvisning till

Maktutredningen.

Den andra jämställdhetspolitiska propositionen under 1990-talet Delad makt delat ansvar

5

, som är den nu gällande propositionen, var

den första som hade en tydlig och mer utvecklad maktanalys och det var betecknande nog den första som hade själva ordet makt i titeln. Här redogörs utförligt för Yvonne Hirdmans teori om genussystemet. Det konstateras att jämställdhetsarbetets hittillsvarande inriktning med betoning på insatser för attitydförändring och för att kvinnors resurser och kunskaper ska öka inte gett tillfredsställande resultat. Den nya betoningen av makt och förståelsen av den i termer av genussystem kopplas till mainstreaming

6

, något som senare benämndes jämställdhetsintegrering, en

strategi som innebär att jämställdhetsperspektivet ska genomsyra alla politiska beslut. Genom denna proposition blev jämställdhetsintegrering den övergripande strategin för jämställdhetspolitiken:

Mot bakgrund av bl.a. den moderna forskningen på området bör jämställdhetspolitiken framöver i ökad utsträckning inriktas på att förändra de strukturer i samhället som bidrar till eller förstärker det ojämna maktförhållandet mellan könen. Jämställdhet kan inte ses som en isolerad fråga. Inom i stort sett alla politikområden bör frågor om

1

SOU 1987:19 s. 24.

2

Hirdman (1990). Yvonne Hirdman presenterade sin teori om genussystemet för första

gången i Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 3 1988.

3

Prop. 1990/91:113.

4

Ibid. s. 7.

5

Prop. 1993/93:147.

6

För en redogörelse för framväxten och innebörden av gender mainstreaming/jämställdhets-

integrering som strategi både nationellt och internationellt, se Ds. 2001:64.

kvinnors och mäns skilda villkor analyseras för att kunna utgöra underlag för politikens utformning.

7

I Jämställdhetspolitiken

8

, regeringens första jämställdhetspolitiska

skrivelse efter propositionen, dyker ett nytt begrepp upp i inledningen som beskriver jämställdhetspolitikens utmaning, nämligen könsmaktordning:

Denna i modern kvinnoforskning ofta kallade könsmaktordning, som innebär mäns relativa överordning och kvinnors relativa underordning, upprätthålls och återskapas fortfarande i vårt samhälle.

9

Begreppet könsmaktordning kopplas, precis som det tidigare begreppet genussystem, till jämställdhetsintegrering. Det sägs att detta arbetssätt är ”… den mest effektiva metoden för att förändra de strukturer som vidmakthåller och återskapar mäns överordning och kvinnors underordning.”.

10

Skrivelsen redogör inte vidare för

innebörden av begreppet könsmaktordning och inte heller ges några referenser till den forskning som åberopas. I avsnittet om utvecklingen på målområdet makt och inflytande hänvisas dock till Yvonne Hirdmans teori om genussystemet, men någon begreppslig jämförelse mellan genussystem och könsmaktordning görs inte.

I följande skrivelse, Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet

11

,

används varken begreppet genussystem eller könsmaktordning men vikten av ett maktperspektiv betonas. Det sägs att jämställdhet handlar om rättvisa och fördelning av ekonomisk och politisk makt, liksom att bryta den samhällsstruktur som befäster den manliga normen och underordnar kvinnor.

Den senaste jämställdhetspolitiska skrivelsen heter Jämt och ständigt. I inledningen återfinns begreppen könsmaktordning upprepade gånger. Begreppet framstår nästan som ett mantra. Det gäller inte minst i följande stycke där kritik framförs mot att jämställdhetsarbetet inte varit tillräckligt feministiskt:

Trots en lång historia av aktivt jämställdhetsarbete präglas vårt samhälle fortfarande av en könsmaktsordning. Arbetet måste fortsättningsvis ges en mer feministisk inriktning. Det innebär att vi måste vara medvetna om att det råder en könsmaktsordning, att kvinnor är underordnade och män är överordnade, och vilja förändra den. Det innebär också att regeringen betraktar manligt och kvinnligt som

7

Prop. 1993/93:147 s 22.

8

Skr. 1996/97:41.

9

Ibid. s. 4.

10

Ibid.

11

Skr. 1999/2000:24.

’sociala konstruktioner’, dvs. könsmönster som skapas utifrån uppfostran, kultur, ekonomiska ramar, maktstrukturer och politisk ideologi. Könsmönstren skapas och upprätthålls både på det personliga planet och på det samhälleliga planet. Denna struktur har inte förändrats, trots att kvinnors och mäns representation på vissa samhällsområden kvantitativt sett närmat sig varandra. Om vi inte bryter dagens könsmaktsordning kommer vi inte att uppnå ett jämställt samhälle.

12

(Våra kursiveringar).

På en allmän och övergripande nivå tycks regeringen ge begreppet könsmaktordning samma innebörd som begreppet genussystem. Men fortfarande saknas, till skillnad från när genussystem tidigare använts, en mer konkret redogörelse för innebörden av begreppet könsmaktordning liksom referenser till forskning. Av de två kursiverade styckena i citatet ovan kan man utläsa å ena sidan att regeringen framhåller att förändring är önskvärd och att detta ska utmärka den framtida feministiska inriktningen på politiken, å andra sidan hävdar regeringen att ingen förändring har skett av könsmaktstrukturer trots ökad kvinnorepresentation. Denna sistnämnda ståndpunkt innebär ett avsteg från den tidigare förståelsen av hur dessa strukturer återskapas och kan förändras. Detta har varit en stor diskussion inom genusforskningen. Regering och riksdag har ställt sig bakom förståelsen av föränderlighet genom propositionen Delad makt delat ansvar.

Regeringen uppger vidare i skrivelsen att utmaningen i jämställdhetsarbetet framöver är att förändra kvinnors och mäns kvalitativa rättigheter och möjligheter. Jämn representation räcker inte för att kvinnor ska få tillgång till reell makt.

2.4. Maktförståelse och jämställdhetsintegrering

Utvecklingen mot jämställdhetsintegrering i Sverige kan förstås på olika sätt. Både den mer utvecklade maktförståelsen från genusforskningen och upplevelsen bland praktiker av jämställdhetspolitikens otillfredsställande resultat ledde fram till att jämställdhetsintegrering infördes som övergripande strategi för jämställdhetspolitiken i början av 1990-talet.

13

12

Skr. 2002/03:140 s. 5.

13

Prop. 1993/94:147, Ds. 2001:64. Utvecklingen mot jämställdhetsintegrering i Sverige måste dock förstås i sitt internationella sammanhang, vilket gäller såväl den teoretiska utvecklingen som de praktiska erfarenheterna i både bistånds- och jämställdhetssarbete. Se vidare Ds 2001:64.

Kvinnors rätt och reella möjligheter till förvärvsarbete var den centrala frågan för jämställdhetspolitiken under 1970-talet och början av 1980-talet. Den bärande tanken var att om kvinnor och män blir jämställda på arbetsmarknaden så skulle det leda till förändringar på andra områden i samhället. Men under slutet av 1980talet och början av 1990-talet försköts fokus inom jämställdhetspolitiken allt mer till frågor om makt och inflytande. Sedan mitten av 1990-talet är den bärande tanken inom jämställdhetspolitiken att samhället präglas av en ordning mellan könen som går igen inom alla samhällsområden. För att åstadkomma jämställdhet krävs med andra ord en strategi där alla samhällsområden har ansvar för att bidra till jämställdhet. Denna strategi är jämställdhetsintegrering.

14

I Maktutredningens huvudbetänkande gjordes en historieskrivning där ett utmärkande drag för Sverige var att kvinnors krav och därmed konflikten mellan könen har gjorts om till frågor som systemet kan hantera. Denna lösning på könskonflikten utmärktes av att låta systemet expandera. Jämställdhetspolitikens tillkomst och expansion, men även den kraftiga utbyggnaden av offentlig sektor under 1970- och 80-talen, beskrevs som sätt att ”bygga bort” könens konflikt utan att den grundläggande genusordningen förändrades.

15

Gertrud Åström menar att den svenska jämställdhetspolitiken har haft tre kännetecken: utbyggnad, sidoordning och allmängiltighet. Ett särskilt ”jämställdhetsrum” har snickrats till det politiska huset, ett separat rum där kvinnor fick fortsätta att hantera så kallade kvinnofrågor genom att bedriva ”jämställdhet” vilket innebar att anordna konferenser, skriva rapporter, ha kommittéer och gå på kurser. Sidoordningen innebar att om en fråga betecknats som en jämställdhetsfråga ansågs den bara höra hemma i jämställdhetsrummet. Därmed behandlades dessa frågor någon annanstans än där de ”riktiga” besluten fattades. Konflikten mellan könen blev hanterbar genom att den blev en fråga bara för det ena könet, nämligen kvinnorna. Allmängiltigheten innebar i sin tur att vare sig ansvar, konkreta och mätbara mål eller tidsplaner fastställdes. Detta var ett effektivt sätt att se till att inget blev gjort och att inga resultat kunde uppnås. På detta sätt kom jämställdhetsväsendet att expandera utan att en omfördelning mellan kvinnor och män kom till stånd.

16

14

Ds 2001:64.

15

SOU 1990:44.

16

Åström (1994) och Ds. 2001:64.

Enligt Gertrud Åström var den statliga politiken för ökad kvinnorepresentation, med start i betänkandet Varannan Damernas, ett första steg att bryta med tidigare sätt att arbeta. Arbetet inriktades på omfördelning i ordinarie styrelser och kommittéer, specifika och mätbara mål liksom tidsplaner sattes upp. Gertrud Åström konstaterar att när jämställdhet på detta sätt förvandlas till något som innebär konkreta förändringar i ordinarie verksamhet där männen finns, innebär det en grundläggande förändring av maktrelationer som möter motstånd. Hon konstaterar också att jämställdhetspolitiken och – arbetet haft en viktig funktion även före kvinnorepresentationspolitiken, genom att bygga upp en struktur som kraven på framflyttade positioner kan landa i. Detta arbete kan nu omsättas i konkreta förändringar.

17

Jämställdhetsintegrering vilar på en förståelse av makt som innebär att den görs och upprätthålls överallt, i varje vardaglig handling, vilket innebär att den också kan göras annorlunda. Både kvinnor och män medverkar till att upprätthålla maktstrukturer och maktrelationer. Att makt görs överallt betyder dock inte att den görs på samma sätt överallt, utan den görs och upprätthålls på delvis olika sätt i olika sammanhang och verksamheter. Ett förändringsarbete måste därför ta hänsyn till det sammanhang och den verksamhet som det gäller för att bli framgångsrikt.

18

2.5. Definitioner av kön och genus, könsmaktordning och genussystem

19

Begreppet genus används i forskningssammanhang för att begreppsliggöra att relationen mellan könen, liksom män och kvinnors beteenden, sysslor och vad som anses ”manligt” eller ”kvinnligt” inte är biologiskt givet utan socialt och kulturellt konstruerat. Könstillhörighetens betydelse skapas, upprätthålls och förändras i ett socialt och politiskt sammanhang på ett sådant sätt att den ojämlika relationen mellan könen många gånger återskapas.

Genusforskare talar om en övergripande genusordning eller ett genussystem i samhället som ett mönster av maktrelationer mellan kvinnor och män och definitioner av kvinnlighet och manlighet.

17

Ibid.

18

Åström (1998).

19

Detta avsnitt bygger huvudsakligen på en översikt av Lundgren-Gothlin (1999). Redan under 1960-talet fördes en begreppsdiskussion inom kvinnoforskningen, för en översikt se Westman Berg (1979).

Genus rör inte bara individers karaktärer eller identiteter, utan även institutioner och historiska processer. Yvonne Hirdman var den som först formulerade en teori om genussystemet i Sverige och den har haft stort inflytande. Enligt denna teori verkar ett socialt mönster som kallas för genussystem genom två principer: ”könens isärhållande” (att manligt och kvinnligt inte ska blandas) och ”den manliga normens primat” (att mannen ses som människan och kvinnan som den sekundära och avvikande, vilket innebär en hierarkisk ordning). Yvonne Hirdman menar att isärhållandet är en förutsättning för kvinnors underordning, liksom att en förståelse av kvinnor och män som i grunden olika är grunden för isärhållandet. I den process där genus skapas i samhället skapas också hierarkier och olikheter mellan könen.

20

Den engelskspråkiga distinktionen mellan sex (biologiskt kön) respektive gender (socialt och kulturellt konstruerat kön) omnämns på svenska ofta som kön respektive genus. Vissa forskare menar att detta ger intryck av att det går att skilja det biologiska från det sociala och att det bygger på en uppdelning mellan kropp och själ, natur och kultur liksom ”manligt” och ”kvinnligt”.

21

De

menar att isärhållandet och hierarkin i sättet att förstå kön/genus därmed förstärks. Det biologiska könet är i själva verket ingen oproblematisk grund för genus och man kan inte skilja det biologiska från det sociala. Utifrån denna kritik har vissa nordiska forskare valt att överge genusbegreppet och använda kön istället. De menar att det nordiska begreppet kön har en vidare innebörd och innefattar mycket av det som i engelskan ses som gender. Kön innefattar betydelsen av både biologiskt och konstruerat kön, vilket innebär att kön omfattar både de kroppsliga och sociala villkoren för kvinnors och mäns handlande.

22

De forskare som använder begreppet kön istället för genus använder begrepp som könsmaktordning eller könsordning istället för genusordning eller genussystem för att benämna den grundläggande ordning i samhället som kopplar kön till makt.

Sociologen Gerd Lindgren använde begreppet könsmaktsystem i sin avhandling 1985.

23

Hennes definition gällde på organisations-

20

Hirdman (1988, 1990).

21

Yvonne Hirdman framhöll dock i sin förståelse av genus att den inrymmer både biologin och den sociala tolkningen av biologin liksom att dessa två dimensioner aldrig kan förstås var för sig.

22

För en översikt av den svenska diskussionen om valet av kön eller genus, se Åsberg (1998). Se även Kulick (1987).

23

Lindgren (1985).

nivå och inte på samhällsnivå, men den ligger nära Yvonne Hirdmans genussystem. Begreppet könsmaktsystem tycks inte användas längre, utan har allt mer ersatts av begreppet könsmaktordning eller könsordning.

2.6. Definitioner av feminism och jämställdhet

24

En grundläggande definition av feminism är dels en medvetenhet om systematiska skillnader i villkor för kvinnor och män som grupper i samhället, dels en strävan efter förändring mot att kvinnor och män får lika villkor. En feminist är i grunden en person som anser att kvinnor är underordnade män och att detta förhållande bör ändras. Men det är viktigt att poängtera att feminism betyder flera olika saker och att det finns många olika sorters feminismer.

Utifrån denna grundläggande och övergripande definition kan feminism ta sig tre olika uttryck: feministisk ideologi, feministisk politik och feministisk forskning. Ideologin kan sägas vara basen, själva tankegodset, som uttrycks i olika verksamheter, dvs. i politik och delvis i forskning. De finns flera feministiska ideologier och de flesta har utvecklats ur de traditionella västerländska politiska ideologierna. Politiken utgår från olika ideologier, men ideologierna utvecklas också utifrån resultat och erfarenheter från politiken. Forskningen har studerat, granskat och utvärderat politiken, som i sin tur använt sig av forskningen som ett kunskapsunderlag i sitt förändringsarbete.

Feministiska ideologier

25

ger oss idéer om hur det borde vara och

föreställningar om hur det är. Det finns flera olika feministiska ideologier och de som vanligen brukar nämnas är radikalfeminism, liberal feminism, feministisk marxism och socialistisk feminism. Dessa är att betrakta som grundformer eftersom feministiska ideologier utvecklas och korsbefruktar varandra hela tiden. De korta förklaringar som vi ger nedan är också att betrakta som ett försök att fånga de grundläggande tankegångarna och inte hur de kan ha utvecklats på senare år. Olika delar av kvinnorörelsen utgår från olika ideologier. De feministiska ideologierna skiljer sig i synen på vad som är basen för kvinnors underordning och mäns

24

Detta avsnitt utgår huvudsakligen från Wahl (1996).

25

Redogörelsen av feministiska ideologier utgår från Wahl (1992, 1996). För en mer utförlig redogörelse se Gemzöe (2002). För en redogörelse för diskussionen om relationen mellan feminism och postmodernism, även som politiskt projekt, se även Larsson (1996).

överordning, vare sig man kallar det för patriarkatet, genussystemet eller könsmaktordningen. Medan den förståelse som Yvonne Hirdman har i sin teori om genussystemet handlar om föreställningar, förväntningar och tankefigurer, menar andra att själva grunden till ordningen finns på en mer konkret nivå som i arbetet, inom familjen eller i sexualiteten.

Radikalfeminismen är den enda feministiska ideologi som inte utgått från en redan existerande politisk ideologi och formulerat om den i feministisk riktning. Inom radikalfeminismen ses sexualiteten som patriarkatets bas. Patriarkatet uttrycks genom olika former av våld mot kvinnor och söker kontroll över kvinnors kroppar, sexualitet och reproduktiva förmåga.

Liberal feminism utgår från liberalismen. Målet är att alla liberala principer som gäller män också ska gälla kvinnor. Den liberala feminismen erbjuder inte riktigt någon förklaring till vad som är basen för patriarkatet. Kvinnors och mäns värde och roller uttrycks i attityder och fördomar.

Feministisk marxism har utvecklats från marxismen. Feministerna har velat lyfta in det reproduktiva arbetet i den marxistiska teorin om produktionen. Både det produktiva och det reproduktiva arbetet betraktas som en del av samhällsekonomin. Här ses kapitalismen som patriarkatets bas.

Socialistisk feminism utgår från socialismen men har inspirerats av både radikalfeminism och feministisk marxism. Arbetsdelningen mellan könen ses som patriarkatets bas och dess uttryck är att det som kvinnor är och gör värderas lägre i jämförelse med män.

Feministisk politik innebär arbete för förändring. Målet är lika villkor för kvinnor och män vilket innebär att kvinnors inflytande i samhället ökar. Den feministiska politiken bedrivs av olika grupper, på olika områden och med olika metoder. Kvinnorörelsen, jämställdhetspolitiken och jämställdhetsarbetare inom olika typer av organisationer kan bedriva feministisk politik. Denna politik kan med andra ord bedrivas både innanför och utanför etablerade organisationer eller institutioner och ofta finns ett visst samarbete eller utbyte över gränserna. Till exempel har kvinno- och tjejjourernas riksorganisationer haft ett framgångsrikt samarbete med de politiska kvinnoförbunden och riksdagskvinnor i frågor som rör mäns våld mot kvinnor. Kvinnorörelsens påtryckningar har gett ökat handlingsutrymme för feministiskt orienterade politiker och feministiska forskare på området. Statsvetaren Maud Eduards beskriver

detta samarbete som en allians: ”Vi skådar här en allians, om än bräcklig, mellan aktivister, forskare och etablerade politiker.”

26

Jämställdhet kan definieras som både feministisk politik och feministisk ideologi. Jämställdhet är ett politiskt begrepp som särskilt benämner jämlikhet mellan könen. Jämställdhetsarbete kan bedrivas med olika ideologier som utgångspunkt. Jämställdhetspolitiken har kritiserats för att den skulle utgå från att ”fredsplikt” råder mellan könen, liksom att jämställdhet som begrepp inte lyfter fram frågan om makt.

27

Detta väcker frågan om könskonflikter bör

odlas och förstärkas, liksom om relationen mellan könen kan förstås i termer av krig. Vi menar att detta knappast är en rimlig utgångspunkt för ett förändringsarbete. Vi vill betona att jämställdhet, precis som andra centrala begrepp, kan användas på olika sätt och fyllas med diametralt olika innebörd. Svensk jämställdhetspolitik har huvudsakligen utgått från liberal och socialistisk feminism, men sedan mitten av 1990-talet har den radikalfeministiska ideologin fått en mer framskjuten position genom en ökad fokusering på frågor om mäns våld mot kvinnor. Det är inom genusforskning med radikalfeministisk inriktning som avgörande delar av kunskapsbildningen i dessa frågor har skett.

Feministisk forskning kallas också för kvinno-, genus- eller könsteoretisk forskning. Denna forskning producerar precis som all annan forskning empiri, dvs. beskrivningar av samhället genom observationer, intervjuer eller statistik. Inom forskningen görs sedan förklaringar och tolkningar av empirin, vilket innebär att teori utvecklas som i sin tur används för att tolka empiri. Inom genusforskning uppmärksammas och problematiseras betydelser av kön i beskrivningar, förklaringar och tolkningar av världen. Inom denna forskning finns huvudspår där kopplingen till olika ideologier utgör en del, t.ex. liberal feminism, marxistisk/socialistisk feminism och radikalfeminism. Dessa ideologier erbjuder, som vi nämnde tidigare, olika syn på vad som är basen för kvinnors underordning. Bland annat i och med poststrukturalismens intåg har dock intresset inom forskningen förskjutits från att försöka förklara hur förtryck har uppkommit till att studera hur förtryck tar sig uttryck i olika sammanhang. På senare år har även betydelsen av andra maktordningar, som baseras på bl.a. klass, etnicitet, nationalitet och sexualitet, liksom hur de samverkar med könsordningen

26

Eduards (1995) s. 63.

27

Eduards (1995) s. 59.

uppmärksammats allt mer inom grenar av den feministiska forskningen.

28

Feministisk forskning har kritiserats för att vara mer ideologisk eller politisk än annan forskning. I all forskning bör de egna utgångspunkterna klargöras och problematiseras och teorier prövas kritiskt. Inom så kallad könsblind teori görs inte detta i relation till kön, vilket har kritiserats av feministisk forskning. Att utgå från att kön/genus inte har betydelse kan också ses som ett ideologiskt ställningstagande.

Genom historien har kvinnorörelsen fört en diskussion om likhet eller särart, dvs. om kvinnor och män i grunden är eller bör vara lika eller olika. Det har talats om likhetsfeminister och särartsfeminister som en grundläggande ideologisk skiljelinje. Detta anses numera, utifrån insikter från feministisk forskning, vara en återvändsgränd eftersom män i båda fallen blir den outtalade norm som kvinnor ska jämföras med. Frågan blir i praktiken om kvinnor är eller bör vara i grunden lika eller olika män. Istället för att se kön/genus som ett inneboende väsen i människor, har den feministiska forskningen presenterat empiri som tyder på att kön/genus är något som skapas utifrån de skilda villkor som råder i samhället för kvinnor och män. Det är här, mellan essensialism (en förståelse av kön som inneboende väsen) och konstruktivism (en förståelse av kön som något som skapas utifrån villkor i samhället), som den grundläggande skiljelinjen anses gå numera. Frågan varför det finns olika typer av skillnader mellan kvinnor och män anses sällan intressant. Istället ställs frågan hur dessa skillnader skapas, liksom hur de hierarkiseras socialt, politiskt och ekonomiskt, och därmed i förlängningen hur de kan förändras.

2.7. Diskussion

Vad betyder det då att man i jämställdhetspolitiska dokument bytt begrepp från genussystem till könsmaktordning? Har förståelsen förändrats, eller är det bara en lek med ord? Och vad betyder det när regeringen i sin jämställdhetspolitiska skrivelse uppger att jämställdhetspolitiken måste bli mer feministisk? Enligt våra efter-

28

För en översikt, se Lykke (2004), de los Reyes, Molina & Mulinari (2003

), de los Reyes &

Mulinari (2005).

forskningar har ingen forskare studerat denna begreppsanvändning. Underlaget för vår analys är intervjuer med en rad genusforskare.

29

I forskningen är valet av begrepp inte avgörande för innebörden

Inom forskningen finns det ingen egentlig skillnad i innebörd mellan begreppen genusordning och könsordning/könsmaktordning. Vissa forskare använder begreppet genus, andra använder kön. När man vill beskriva den maktordning eller – struktur som finns i samhället så kopplar man på ändelsen ordning eller system. Begreppet genussystem är starkt förknippat med Yvonne Hirdmans teori och en funktionalistisk eller strukturalistisk förståelse, men i övrigt tycks forskare inte signalera någon grundläggande skillnad i förståelse enbart genom användningen av genusordning, könsordning eller könsmaktordning. Valet av begrepp beror på om man använder genus eller kön och varje forskare fyller begreppet genusordning, könsordning eller könsmaktordning med sin innebörd. Definitionerna av begreppen genusordning respektive könsordning/könsmaktordning tycks generellt sett inte skilja sig mer sinsemellan än mellan olika forskares definitioner av ett och samma begrepp. Vad som skiljer forskare åt är snarare hur man närmar sig och använder sig av maktbegreppet.

Att man inom jämställdhetspolitiken allt mer har övergått från begreppet genussystem till könsmaktordning kan bero på att innebörden är lättare att förstå med det senare begreppet. Det hörs på ordet vad det betyder och därför blir det kanske lättare att föra fram den feministiska grundtanken att det finns en maktordning baserad på kön. Men eftersom könsmaktordning inte har en lika tydlig koppling till en viss teori som begreppet genussystem, blir det lättare att fylla med sitt eget innehåll. Det är också tydligt i regeringens skrivelser att könsmaktordning till skillnad från genussystem används utan att hänvisa till någon teori eller ge någon mer konkret förklaring av innebörden.

29

Telefonintervjuer har gjorts under juni 2005 med Yvonne Hirdman, professor i historia, Drude Dahlerup, professor i statsvetenskap, Gerd Lindgren, professor i sociologi, Anna Wahl, docent i företagsekonomi, Lena Gemzöe, lektor i genusvetenskap, Malin Rönnblom, fil. dr. statsvetenskap, Anna G. Jonasdottir, professor i genusvetenskap. Intervjuerna kan enbart betraktas som ett underlag. Forskarna har inte fått möjlighet att ställning till denna text eller våra slutsatser.

Vilken innebörd ges könsmaktperspektiv i politiken?

Betydelsen av ett begrepp blir till i användningen av det. Vilken innebörd har begreppet könsmaktordning getts när det har importerats av och använts inom jämställdhetspolitiken? Från mitten av 1990-talet har frågor om mäns våld mot kvinnor fått en allt mer framträdande plats i jämställdhetspolitiken och under samma tid har begreppet könsmaktordning börjat användas allt mer. Detta kan vara ett skäl till att detta begrepp kan ge intryck av att vara influerat av en radikalfeministisk förståelse. Men vi vill betona att ingen särskild ideologisk eller teoretisk inriktning ”äger” begreppet. Det är mer fruktbart att studera vilken innebörd begreppet ges när det används inom jämställdhetspolitiken.

Under de senaste två åren har regeringen lämnat omfattande uppdrag till utredningar med jämställdhetspolitisk inriktning. Direktiven till utredningarna är vid sidan av skrivelserna uttryck för vilken inriktning regeringen önskar av den framtida politiken. Under 2003 tillsattes en utredning med uppdrag att utvärdera de myndighetsuppdrag som lämnats i samband med propositionen Kvinnofrid. Av direktiven framgår att uppdragen ska utvärderas ur ett könsmaktperspektiv. Vad som mer konkret avses med begreppet framgår dock inte av direktiven.

30

Som brukligt gjorde utred-

ningen om kvinnofridsuppdragen en tolkning av direktiven och redovisade utredningens utgångspunkter. I utredningens betänkande Slag i luften

31

används i detta syfte begreppet könsmaktförståelse.

Detta begrepp ges en mycket specifik betydelse utifrån en särskild inriktning inom den feministiska forskningen om mäns våld mot kvinnor. Med detta begrepp vill man markera ett snävare perspektiv än de som betänkandet Kvinnofrid

32

och sedermera propositionen

med samma namn

33

utgick från.

I betänkandet Slag i luften läggs stor tonvikt vid behovet av att arbetet med att motverka mäns våld mot kvinnor bedrivs med ett konsekvent förhållningssätt i alla sammanhang, i berörda verksamheter och på alla nivåer. Detta förhållningssätt ska grundas i den av utredningen definierade könsmaktförståelsen och inte i Kvinnofridspropositionens förståelse. Utredningen bedömer att detta är en förutsättning för ett effektivt genomförande, men redovisar inte empiriska belägg som underlag för denna bedömning. Utredningen

30

Dir. 2003:112.

31

SOU 2004:121.

32

SOU 1995:60.

33

Prop. 1997/98:55.

framhåller att en könsmaktförståelse varken kan eller bör kombineras med andra teoretiska förståelser eller förklaringsmodeller. Förklaringsgrunder som t.ex. har med klass eller etnicitet att göra kan enligt utredningen innebära ett hot mot effektiviteten i arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor, eftersom det kan späda på föreställningar om att det enbart är vissa marginaliserade grupper av män som utövar våld. Utredningen baserar sålunda sina analyser på en specifik teoretisk förståelse eller förklaringsmodell och förordar i sina förslag att myndigheterna ska bedriva sitt arbete enbart utifrån denna förståelse.

I den gällande jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar poängteras, som tidigare nämnts, behovet av en ändrad inriktning på arbetet med att genomföra jämställdhetspolitiken. En viktig del av detta är att lämna fokuseringen på attitydfrågor till förmån för att synliggöra och erkänna de ojämna maktförhållanden och skilda villkor som råder för kvinnor och män i samhället. I propositionen betonas också vikten av att nå resultat, att åstadkomma förändring i samhället.

34

Utan att här värdera riktigheten i den bedömning som utredningen om kvinnofridsuppdragen gör, kan det ändå konstateras att utifrån utredningens tolkning av sitt uppdrag, läggs större tyngdpunkt vid vilka attityder och förståelser som myndigheterna grundat sitt arbete på än vid själva resultaten av myndighetsuppdragen. Utredningens utvärdering av myndighetsuppdragen inom kvinnofridsreformen har i princip genomförts utan att se till verksamheternas resultat. Utredningen har i sin utvärdering inte tagit sikte på om myndigheternas arbete har lett till att fler eller färre kvinnor blir utsatta för våld, om myndigheternas arbete har lett till att olika instanser ger fler eller färre insatser till utsatta kvinnor eller om bemötandet och kvaliteten i de insatser som ges har blivit bättre eller sämre. Däremot har utvärderingen fokuserat vilken förståelse av och attityder till mäns våld mot kvinnor som utmärker arbetet inom olika myndigheter och verksamheter.

35

Utredningens betänkande kan ses som en återgång till fokus på attityder, även om utgångspunkterna är andra idag. Den fråga som väcks är om formuleringarna i direktiven om att utvärderingen ska ske ur ett könsmaktperspektiv inte bara ska ses som ett uttryck för regeringens syn på mäns våld mot kvinnor, utan även en avsikt hos

34

Prop. 1993/94:147.

35

För en mer utförlig redogörelse och diskussion av denna utrednings inriktning, innehåll och förslag, se kapitlet om mäns våld mot kvinnor.

regeringen att lägga större tonvikt vid attitydfrågor? Menar regeringen att ett könsmaktperspektiv innebär att inte uppmärksamma resultat och förändring? Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag, men väntas göra det i kommande propositioner.

Vi menar att det är angeläget att jämställdhetspolitiken inte fyller grundläggande begrepp med innebörder som motsäger grundläggande teoretiska och empiriska landvinningar. Ett förändringsarbete bör utgå från en utvecklad och dynamisk maktanalys som tar hänsyn till att makt görs på olika sätt i olika verksamheter och sammanhang.

36

En maktanalys som är så statisk att den inte förmår

fånga historisk förändring är olämplig i ett förändringsarbete. Feministiska teoretiker kritiserade redan på 1970-talet radikalfeminismen för att vara både ahistorisk (inte ta hänsyn till historisk variation) och etnocentrisk (inte ta hänsyn till eller ge en missvisande bild av andra kulturer än sin egen). Alla kvinnor lever inte under samma villkor och en ensidig betoning på ojämlikheten mellan könen döljer andra former av förtryck. Många fenomen i samhället som drabbar kvinnor kan inte enbart förklaras som ett uttryck för könsmakt utan man måste även fråga sig hur kön samvarierar med andra maktordningar baserade på t.ex. klass, sexualitet, nationalitet och etnicitet. Det bör påpekas att även radikalfeminismens insikter kan förenas med insikter om betydelsen av andra maktordningar. På senare år har en intressant vidareutveckling skett inom diskussionen om hedersrelaterat våld och begreppet intersektionalitet.

37

Jämställdhetspolitiken bör fortsätta med att dra nytta och

lärdom av landvinningar inom genusforskningen och som politikområde inriktas på verksamheters resultat.

Varför har politiken bytt begrepp och vad kan det föra med sig?

Den empiri och teori som har utvecklats inom genusforskningen har haft stor betydelse för jämställdhetspolitiken och för hur vi kan förstå och förändra maktrelationer mellan kvinnor och män. Men vår uppfattning är att det bör finnas en vaksamhet kring hur begrepp sprungna ur olika teoribildningar ”lyfts in” i politiken. Det finns risk för förenkling och/eller att begreppen börjar fyllas med en annan innebörd, så att endast ett semantiskt släktskap återstår

36

Åström (1998).

37

Lykke (2004), de los Reyes (2003), de los Reyes, Molina & Mulinari (2003

), de los Reyes

& Mulinari (2005). Detta stycke baseras på Gemzöe (2002).

mellan hur begreppet används inom politiken och inom den teori där begreppet har utvecklats. Det är troligen ett problem som inte endast berör jämställdhetspolitiken, utan även andra politikområden med kopplingar till utvecklad teoribildning. Att använda teoretiska begrepp utan närmare förklaring kan också innebära ett demokratiskt problem om det görs på ett sådant sätt att det utestänger människor. Det förutsätts att den enskilde ska ha djupgående teoretiska förkunskaper för att förstå vad politiken syftar till att uppnå och hur.

När det i en jämställdhetspolitisk skrivelse hävdas att jämställdhetspolitiken måste bli mer feministisk och att vårt samhälle präglas av en könsmaktordning, kan det tolkas som ett uttryck för en förändringsvilja och en önskan att lyfta fram den feministiska grundtanken att kön och makt hör ihop. Men det är ändå tydligt att man i jämställdhetspolitiken använder grundläggande begrepp som signalord och att de kan lämnas öppna att fyllas med olika innehåll. Om centrala forskningsbegrepp importeras till politiken bör de definieras och källor uppges, särskilt när de används för att beskriva problem som politiken vill söka lösningar på eller användas för att förändra politikens inriktning. Om teoretiska begrepp ges en central roll i ett förändringsarbete som involverar en rad olika aktörer, är det inte till gagn för detta förändringsarbete att det råder oklarhet kring vad begreppen står för.

De jämställdhetspolitiska skrivelserna ger intrycket av att den feministiska rörelsen i samhället, genusforskningen och de feministiska ideologierna är homogena fenomen. Men idag är feminismen så mångfacetterad att det inte längre går att tala om den i bestämd form singularis, utan att det snarare bör talas om feminismer i obestämd form pluralis. I princip innebär det att inte ens en insatt person med säkerhet eller med automatik kan veta vad som egentligen menas när regeringen säger att politiken ”måste fortsättningsvis ges en mer feministisk inriktning”.

38

Är det en liberal

feministisk, en radikalfeministisk eller en socialistisk feministisk politik som ska bedrivas? Och vad innebär det lilla ordet ”mer”? Hur har det varit tidigare och vari består förändringen?

Vår slutsats är att radikaliteten, i bemärkelsen potentialen att åstadkomma förändring i riktning mot lika villkor för kvinnor och män, inte är avhängig vilka ord eller begrepp som används. Däremot är radikaliteten beroende av vilken innebörd centrala begrepp

38

Skr. 2002/03:140 s. 5.

ges och i vad mån denna innebörd kan översättas i politisk handling som leder till önskade förändringar i samhället. Den innebörd vi lägger i jämställdhet och hur denna innebörd översätts i strategin jämställdhetsintegrering är enligt vår bedömning mer radikalt än den innebörd som har lagts i begreppet könsmaktperspektiv eller könsmaktförståelse.

För att jämställdhetspolitiken ska vara framgångsrik krävs fokus inte enbart på makt, utan även på resultat och effekter. För att förändringsarbetet ska bli effektivt bör man lära av både framgångar och bakslag, men det förutsätter en verklighetsbeskrivning som kan beläggas empiriskt. Vi instämmer inte i regeringens påstående i den senaste jämställdhetspolitiska skrivelsen att ingen förändring har skett av könsmaktstrukturer. Det liknar den förment radikala inställning som ibland hörs i debatten: ”Ingenting har hänt!” Vi menar att otroligt mycket har hänt, förändringar som innebär att maktordningar tänjs och rubbas. Men att mycket har hänt innebär inte nödvändigtvis att tillräckligt har hänt. Mycket jämställdhetsarbete återstår.

Referenser

de los Reyes, Paulina (2003) Patriarkala enklaver eller ingenmans-

land? Våld, hot och kontroll mot unga kvinnor i Sverige. Integrationsverkets skriftserie IV. de los Reyes, Paulina, Molina, Irene & Mulinari, Diana (red) (2003

)

Maktens (o)lika förklädnader. Kön, klass & etnicitet i det postkoloniala Sverige. Stockholm: Atlas.

de los Reyes, Paulina & Mulinari, Diana (2005) Intersektionalitet:

kritiska reflektioner över (o)jämlikhetens landskap. Malmö: Liber.

Dir. 2003:112 Uppföljning och utvärdering av Kvinnofridsproposi-

tionens myndighetsuppdrag ur ett könsmaktsperspektiv.

Ds. 2001:64 Ändrad ordning – Strategisk utveckling för jämställdhet.

Eduards, Maud (1995) En allvarsam lek med ord. I SOU 1995:110

Viljan att veta och viljan att förstå. Kön, makt och den kvinnovetenskapliga utmaningen i högre utbildning. Slutbetänkande av Utredningen om insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning. Gemzöe, Lena (2002) Feminism. Stockholm: Bilda förlag.

Hirdman, Yvonne (1988) Genussystemet – reflexioner kring kvinnors

sociala underordning. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 3, årg. 9, s. 49-63. Hirdman, Yvonne (1990) Genussystemet. I Demokrati och makt i

Sverige. Maktutredningens huvudrapport. SOU 1990:44. Kulick, Don (red.) (1987) Från kön till genus: kvinnligt och manligt

i ett kulturellt perspektiv. Stockholm: Carlsson. Larsson, Lisbeth (red.) (1996) feminismer. Lund: Studentlitteratur.

Lindgren, Gerd (1985) Kamrater, kollegor och kvinnor: en studie av

könssegregeringsprocessen i två mansdominerade organisationer. Ak. avh., Umeå universitet. Lundgren-Gothlin, Eva (1999) Kön eller genus? Nationella sekre-

tariatet för genusforskning.

Lykke, Nina (2003) Intersektionalitet – ett användbart begrepp för genusforskningen. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr 1, s. 47–56.

Proposition 1990/91:113 Olika på lika villkor.

Proposition 1993/94:147 Delad makt delat ansvar.

Proposition 1997/98:55 Kvinnofrid.

Skrivelse 1996/97:41 Jämställdhetspolitiken.

Skrivelse 1999/2000:24 Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet.

Skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt.

SOU 1987:19 Varannan Damernas. Betänkande från Utredningen om

kvinnorepresentation.

SOU 1995:60 Kvinnofrid. Huvudbetänkande av Kvinnovåldskommis-

sionen.

SOU 2004:121 Slag i luften. En utredning om myndigheter, mans-

våld och makt. Betänkande av Utredningen om kvinnofridsuppdragen.

Wahl, Anna (1992) Könsstrukturer i organisationer. Kvinnliga civil-

ekonomers och civilingenjörers karriärutveckling. Ak. avh., Handelshögskolan i Stockholm. Wahl, Anna (1996) Molnet: att föreläsa om feministisk forskning.

Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 3-4, s. 31-44. Westman Berg, Karin (1979) (red.) Kvinnoforskningsteori. I Gråt

inte – forska! Kvinnovetenskapliga studier s. 185-197. Stockholm: Prisma.

Åsberg, Cecilia (1998) Debatten om begreppen: "genus" i Kvinno-

vetenskaplig tidskrift 1980-1998. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 2, årg. 19, s. 29-41.

Åström, Gertrud (1994) Ut ur sidorummet. I Delad makt delat ansvar.

Magasin med anledning av propositionen om jämställdhetspolitiken. Socialdepartementet.

Åström, Gertrud (1998) Kommuner med känsla för jämställdhet. I

Baude, Annika m.fl. (red.) Genus i praktiken – på hans eller hennes villkor? Vällingby: Jämställdhetsarbetares förening.

3. Makt och inflytande

Makt är ett omdiskuterat begrepp. Maktutredningen karakteriserar makt som notoriskt vagt och omstritt och publicerade en hel bok om olika maktdefinitioner.

1

Feministisk forskning har också i hög

grad utforskat och kritiserat vårt samhälles syn på makt, autonomi och politik. Det jämställdhetspolitiska målet på området har främst handlat om kvinnorepresentation i beslutande organ och, i nästa steg, om kvinnors kvalitativa inflytande.

En jämn könsfördelning i beslutsfattande organ är inte någon garanti för att fördelningen av makt och inflytande är jämn. Däremot är representation ett av de kraftfullaste politiska verktygen för att skapa förutsättningar för en jämn fördelning av makt och inflytande. Om makt bara handlade om fysisk närvaro i beslutande församlingar skulle målet om lika makt och inflytande vara tämligen okomplicerat. Det skulle enbart gå ut på att få in kvinnor i samma utsträckning som män, om nödvändigt med hjälp av lagstiftning. Men för att kvinnor också ska uppnå halva den reella makten krävs också inflytande över vilka frågor som tas upp på dagordningen och vilka som avvisas, kunskap och tillgång till informella beslutsvägar och frihet från förtryckande behandling. Vi kommer att återkomma till detta.

Detta avsnitt börjar med begreppet aktivt medborgarskap för att sedan zooma ut och teckna en bild av könsfördelningen inom makteliten på olika fält i det svenska samhället. Därifrån går vi till en kartläggning av kvinnorepresentationen på olika politiska nivåer och vidare till arbetsmarknadens organisationer och näringslivet. Slutligen försöker vi sammanfatta hur och var kvinnor tar plats i beslutsfattandet i det svenska samhället.

1

SOU 1990:44 samt Petersson (1991)

3.1. Aktivt medborgarskap

I det politiska system som tillämpas i Sverige och allt fler andra läder i världen, den representativa demokratin, är medborgaren centralgestalten. Medborgarskapet ska vara lika för alla, det är inget man förtjänar eller förlorar, det är givet varje individ inom det demokratiska samhällets räckvidd. Vem som räknas som medborgare har dock inte varit givet genom historien. Rätten till medborgarskap har historiskt utvidgats från att bara ha gällt fria, infödda och förmögna män till att idag omfatta alla människor. Detta har dock inte skett av sig självt utan är resultatet av en lång politisk kamp. Den demokratiska idén är omvälvande till sin natur, den har ställt och ställer hierarkier på huvudet och ger makten till majoriteten av folket. För att den demokratiska idén ska vara logisk krävs en människosyn som tillerkänner varje medborgare lika värde, värdighet och kompetens att fatta beslut om sin egen och samhällets utveckling. Sammantaget har den demokratisk tanken varit, och är, en murbräcka för grupper av människor som traditionellt varit uteslutna ur medborgarskapet, däribland kvinnor.

2

Kvinnornas väg till ett fullvärdigt medborgarskap har varit lång och full av motstånd. Som Lenita Freidenvall och Lena Wängnerud visar i sina bidrag till jämställdhetspolitiska utredningens seminarium, Vi är många, vi är hälften, har det tagit lång tid för de svenska kvinnorna att gå från lika rösträtt till att idag utgöra närmare hälften av ledamöterna i demokratiska församlingar. Utanför de demokratiska institutionerna, till exempel i näringslivet, är kvinnornas andel av maktpositionerna mycket lägre. Lenita Freidenvall visar i sitt bidrag att flera andra länder idag har i stort sett samma nivå av kvinnorepresentation som de nordiska länderna via kvotering och/ eller grundlagsändringar – utan att ha gått samma långsamma och mödosamma väg. Men utan den långa kampen för kvinnors rättigheter hade vare sig Sverige eller dessa andra länder kunnat uppnå den situation vi har idag.

3

Den demokratiska traditionen i Norden brukar betecknas som en ”deltagande demokrati” eller ”folkrörelsedemokrati”. Demokratiutredningen, som lade fram sitt slutbetänkande år 2000, menade att medborgarnas breda och samtidigt djupa deltagande har varit centralt i svensk folkstyrelsetradition. Ett aktivt medborgarskap är och har varit en kärna i den svenska demokratin och ett av de första

2

Hirdman (2001), Rönnbäck (2004)

3

SOU 2005:66

svenska jämställdhetsmålen.

4

Måttet på ett aktivt medborgarskap är

om och på vilket sätt människor deltar i alla aspekter av det sociala, politiska och ekonomiska livet, vilka möjligheter och vilka risker de stöter på när de försöker göra detta och i vilken utsträckning de därför känner att de hör hemma i och har något att säga till om i det samhälle de lever i. Demokratiutredningen skriver: ”En väl fungerande demokrati utmärks av ett effektivt och jämlikt deltagande. Med vår demokratiuppfattning innebär det ett samhälle med aktiva och ansvarstagande medborgare med lika möjligheter att påverka sin vardag såväl som samhällsutvecklingen i stort. Alla samhällsgrupper ska vara delaktiga i politiken. Den ska inte utformas av några få grupper, medan andra hamnar utanför.”

5

Demokratiutredningen urskiljer tre kvaliteter i det aktiva medborgarskapet; deltagande, inflytande och delaktighet. Dessa kan inte skiljas från varandra. Om medborgarna inte känner att deras delaktighet infriar deras förväntningar på inflytande och reell påverkan kommer medborgarna att bli passiva. Om medborgarna uppfattar att dolda maktstrukturer och fördomar hindrar dem från att delta kommer medborgarnas känsla av delaktighet och tilltro att urholkas.

6

Strävandena mot jämställdhet är en del av strävandena

mot ett jämlikt medborgarskap. Det jämlika medborgarskapet innebär inte bara att alla har formell rätt att delta utan även att alla, så långt som möjligt, har reellt lika möjligheter. För att uttrycka det i ett människorättsperspektiv; grunden i ett aktivt medborgarskap är inte enbart lika tillgång till de politiska fri- och rättigheterna utan i lika hög grad till de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna.

Det innebär att alla de sex jämställdhetspolitiska delmålen i propositionen Delad makt, delat ansvar talar om rätten till ett aktivt medborgarskap.

7

Samma rätt till god utbildning för alla oavsett kön

– men även lika möjlighet att påverka den utbildning och den faktakunskap som erbjuds. Lika rätt till försörjning och ekonomisk självständighet för kvinnor och män. Lika rätt och möjlighet för kvinnor och män till utbildning och fritid och rätt till kroppslig integritet och frihet från våld. Förutsättningarna för ett demokratiskt medborgarskap är ett stort forskningsområde inom genusforskningen.

8

4

SOU 2000:1, SOU 1975:58 och prop. 1987/88:105

5

SOU 2000:1

6

Ibid

7

Prop. 1993/94:147

8

Se t.ex. Gustafsson (1997), Kessler-Harris (2001), Hernes (1988)

Men även andra frågor inom jämställdhetspolitiken kan kopplas till kvinnors möjligheter till aktivt medborgarskap. Hit hör bland annat frågan om sexualiseringen av det offentliga rummet som lyftes som ett av fokusområdena i regeringens handlingsplan för jämställdhet för åren 2002 till 2006.

9

Regeringen kopplar detta

fokusområde framförallt till våld mot kvinnor. Men detta område kan också lyftas i ett demokratiskt perspektiv. Enligt den demokratiska människosynen och kulturen är individen ett kompetent och ansvarstagande subjekt och ska bemötas som ett sådant. I dagens reklam och massmedia framställs kvinnor i hög grad som objekt för männens blick och lust. Kvinnors eget främsta intresse framställs som att nå framgång just som objekt. Hur detta påverkar kvinnors engagemang och tilltro till sig själva som politiska subjekt är i stort outforskat. Juristen Eva-Maria Svensson vid Göteborgs universitet har skrivit mycket kring kopplingen mellan de demokratiska värdena (som jämlikhet och jämställdhet) och sexualisering och pornografi. Hon påpekar det märkliga i att yttrandefriheten varit möjlig att inskränka i en mängd fall, men när man vill diskutera sexualisering av det offentliga rummet, könsdiskriminerande reklam och pornografi så tornar yttrandefriheten upp sig ”som ett oöverstigligt hinder som framstår som i det närmaste omöjligt att inskränka”.

10

Enligt SCB:s regelbundna ULF-undersökningar och rapporten Politiska resurser och aktiviteter 1992–2001 har medlemskapet i politiska partier minskat. Även medlemskapet i såväl fackliga som andra ideella organisationer har minskat något. Andelen medlemmar i facket är högre bland kvinnor än bland män. Andra former av deltagande har ökat – framförallt enstaka aktiviteter som att skriva insändare till tidningar, ta direktkontakt med politiker och tjänstemän och att skriva under namninsamlingar. ULF-undersökningarna visar generellt att kvinnor deltar i lägre utsträckning än män men att det politiska deltagandet blir alltmer jämställt. Det finns dock undantag. I gruppen ”utlandsfödda” är andelen politiskt inaktiva betydligt högre bland kvinnor än bland män.

11

Valdeltagande har minskat under perioden. Män och kvinnor deltar i lika hög utsträckning i allmänna val. Bland förstagångsväljarna deltar kvinnor i högre grad än män.

12

9

Skr. 2002/03:140

10

Svensson och Kouvo (2000)

11

SCB (2003)

12

SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

Regeringen drar i sin skrivelse om demokratipolitik slutsatsen att det finns ett stort intresse för att påverka samhället och politiken. Bland de deltagandeformer som medborgarna själva tar initiativ till ökar deltagandet, framförallt i sådana aktiviteter som enskilda individer relativt lätt kan utföra på egen hand.

13

Demokratiutredningen

gjorde en befolkningsundersökning 1997. Den pekar i riktning mot ökad jämlikhet mellan könen vad gäller demokratiskt deltagande. På flera områden deltar kvinnor i högre grad än män, t.ex. gäller det olika brukarinitiativ (som kooperativ barnomsorg) och deltagande i manifestationer. Även den ökning av frivilligt arbete som utredningen fann beror i första hand på att kvinnor ökat sitt deltagande.

14

Ett demokratiskt samhälle kännetecknas således av ett brett och jämlikt deltagande på alla områden. Deltagandet ska också ge medborgarna ett reellt inflytande. Hur den översta makteliten i samhället ser ut kan i detta perspektiv tyckas vara ett lyxproblem. Men elitens sammansättning är ett mått på samhällets öppenhet och rörlighet. Om stora grupper i praktiken är uteslutna på förhand så är det ett demokratiskt problem.

13

Skr. 2003/04:110

14

SOU 1999:113

3.2. Den svenska makteliten

Figur 3.1 Andel kvinnor på ledande poster inom olika samhällsområden år 1989 och 2001 i procent

Källa: SOU 1990:44 samt enkätundersökningen Ledarskap i förändring (2001).

Figuren ovan visar resultaten av den senaste elitundersökningen som är gjord i Sverige. År 2001 genomfördes enkätundersökningen Ledarskap i förändring av forskningsprojektet ”Kön och den sociala reproduktionen av eliter i ett komparativt perspektiv” vid Göteborgs universitet. Sifforna från 1989 kommer från maktutredningens elitundersökning.

15

Elitstudien från 2001 syftade till att

undersöka kvinnors och mäns placering i de olika svenska makteliterna över tid och med betoning på nutid. En huvudpoäng har varit att jämföra de olika områdena med avseende på rekrytering, karriärmöjligheter, sammanhållning och samstämmighet. Enkäten skickades till innehavare av formella toppchefspositioner och vissa nyckelposter på alla samhällsområden. Den var utformad så att resultaten kan jämföras med de tidigare elitundersökningarna gjorda av Maktutredningen och Demokratirådet.

15

SOU 1990:44

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

33 33

11

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

12

23

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

23

0

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

33 33

11

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

12

23

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

23

0

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

12

23

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

23

0

Som synes i diagrammet har andelen kvinnor på maktpositioner ökat under 1990-talet. År 1989 låg genomsnittet på 13 procent av toppositionerna, 2001 hade denna andel ökat till 26 procent. Skillnaderna är stora mellan olika samhällsområden. Högst andel kvinnor finns inom politiken och lägst inom näringslivet. De olika områdena styrs av olika logiker och påverkas i varierande grad av sådant som opinioner och regleringar. Det finns dock inga vattentäta skott mellan fälten, utan de påverkar varandra i olika riktning och utsträckning. Så har till exempel den politiska sfären ökat kvinnorepresentationen inom flera andra (t.ex. vetenskap, kultur och medier) genom utnämningar till styrelser och andra organ. Näringslivets mansdominans har å andra sidan haft inflytande i mediesfären eftersom många toppositioner där snarare utgörs av ekonomiskt inriktade ”mediedirektörer” som representerar ägaren, än av ”publicister” med journalistisk inriktning.

16

Idag utgör kvin-

norna drygt en fjärdedel av toppcheferna inom media. Sammantaget utgjorde männen 89 procent av alla verkställande direktörer i medieföretagen och ca två tredjedelar av de redaktionella topptjänsterna.

17

Sammanfattningsvis har andelen kvinnor på toppositioner ökat starkt inom flera samhällsområden men fortfarande råder en stor manlig majoritet bland makthavarna i Sverige. Den kvinnliga minoriteten ligger numera på mellan 25 och 45 procent (med undantag för näringslivet) vilket gör dessa kvinnor mindre isolerade och ökar chansen för att de ska ses som individer och inte som representanter för sitt kön – symboler eller gisslan.

18

Som på alla områden och nivåer i samhället samvarierar olika maktordningar när det gäller tillgång till och utestängning från den högsta makteliten. Den 21 juni 2005 släppte Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram en rapport som bygger på elitstudiens material.

19

Resultatet visar som väntat att en mycket

liten del av den svenska makteliten är född utomlands. Totalt innehar dessa personer fyra procent av toppositionerna trots att de utgör 12 procent av befolkningen. Av de utlandsfödda i eliten var 44 procent födda i något annat nordiskt land.

Rapporten visar att det finns tre huvudsakliga strategier, medvetna eller omedvetna, för utlandsfödda i karriären. 1) Man kan

16

Sundin (1996)

17

Djerf-Pierre i Kvinnovetenskaplig tidskrift (2003)

18

Kanter (1997) & Dahlerup (1988)

19

Ds 2005:12

hitta ett ”särspår” till makten – strategin bygger på särorganisering och innebär att identitet och bakgrund används som maktbas. 2) Man kan bli en representant för eller expert på den grupp man kommer ifrån. 3) Man kan försöka göra karriär på samma villkor som infödda (eller de som tillhör normen).

20

Dessa strategier

påminner onekligen om kvinnors väg in i samhällets maktinstitutioner. Ett av kapitlen i rapporten, skrivet av Lena Wängnerud och Birgitta Niklasson, diskuterar också möjliga paralleller och olikheter mellan arbetet för ökad jämställdhet och arbetet för ökad jämlikhet mellan personer med och utan utländsk bakgrund.

21

År 2004 kom boken Män, kvinnor och karriärer.

22

Där presente-

ras resultaten från den specialstudie Anita Göransson gjort av eliten i näringslivet inom ramen för elitstudien. Den visar att näringslivets toppar på många sätt avviker från andra delar av befolkningen i sina värderingar och i sin bakgrund. Vi återkommer till detta i avsnittet om näringslivet nedan. Resultatet från elitstudien kommer att presenteras i sin helhet under hösten 2005.

3.3. Närvarons politik och representation

23

I offentliga dokument har målet om makt och inflytande främst handlat om fördelningen av kvinnor och män i politiska församingar samt i indirekt valda organ på statlig nivå. På senare år har även könsfördelningen i näringslivets ledande skikt fokuserats.

Diskussionen om representation har varit intensiv under lång tid. Vi kommer inte här att referera de olika ståndpunkterna.

24

Kort-

fattat kan diskussionen sägas handla om åsiktsrepresentation kontra social representation samt om sambanden dem emellan. Man kan se frågan om representation ur två perspektiv; antingen fokuseras parlamentet (eller andra beslutsfattande organ) och bristen på representativitet hos de folkvalda (eller utvalda), eller så fokuseras samhället och de maktordningar som sätter spår i form av vissa gruppers frånvaro i beslutsfattandet.

25

Jämställdhetspoliti-

ken får ibland kritik för att man ”ägnar sig åt att räkna huvuden”, dvs. i för hög grad fokuserar på den fysiska representationen. Det

20

Göransson i DS 2005:12 Utländsk bakgrund – tillgång eller hinder på vägen till makt?

21

Niklasson & Wängnerud i Ds 2005:12 Kvinnorepresentation: en förebild med förhinder

22

Göransson (2004)

23

Teorin om närvarons politik har utvecklats av Anne Phillips (1998, 2000)

24

För en sammanfattning se bl.a. Wängnerud (1998) samt Wängnerud & Niklasson i Ds 2005:12

25

Kymlicka enligt Ds 2005:12

är å ena sidan viktigt att representationen inte får skymma andra, mer kvalitativa, aspekter på maktutövning. Å andra sidan är representation, enligt det andra perspektivet ovan, ett mått på jämställdheten i samhället. Det är också, som redan nämnts, ett enkelt och effektivt politiskt redskap.

Som Maud Eduards och Gertrud Åström påpekat talar man aldrig om representation av män. Endast utanförstående grupper kan representeras. Detta är ett tydligt tecken på att det politiska systemet är mäns, att manligheten är norm.

26

Den norska statsvetaren Helga Hernes menar att tre typer av argument är vanligt förekommande när man talar för vikten av ökad kvinnorepresentation.

27

Det första argumentet handlar om

rättvisa och demokrati – kvinnor utgör drygt hälften av befolkningen och bör vara representerade med ungefär 50 procent, om inte innebär det att olika mekanismer hindrar dem från detta. Det andra handlar om kvinnor som en resurs – eftersom kvinnor och män i dag har olika erfarenheter så behövs bägge könen för att samhället ska fungera så bra som möjligt. Det tredje argumentet handlar om olika intressen, dvs. kvinnor och män har, beroende på samhällets könsuppdelning, olika intressen och visioner och dessa bör företrädas på lika villkor.

Är då ökad kvinnorepresentation en garanti för att kvinnors erfarenheter och värderingar får större genomslag? Kommer kvinnliga politiker att driva igenom kvinnors intressen – och vilka är egentligen dessa intressen? Hur förhåller sig kvinnors gemensamma intressen till åsiktsskillnader på höger–vänster-skalan? Det finns mycket forskning kring frågan om kvinnor som grupp kan sägas ha gemensamma intressen. Några exempel på empirisk forskning visar till exempel att i de senaste folkomröstningarna, den om kärnkraften och den om EMU, skilde sig mäns och kvinnors röster avsevärt från varandra.

28

Undersökningar visar

också att kvinnliga politiker driver ”kvinnors frågor”, t.ex. att ju fler kvinnliga politiker det finns i kommuner desto större insatser gör kommunerna för misshandlade kvinnor.

29

Forskning på riksdagsnivå gör gällande att bl.a. omsorgsfrågor och jämställdhetsfrågor har lyfts av kvinnor i högre grad än av män. Dessa frågor har gynnats och politiserats av den höga kvinno-

26

Eduards & Åström (1993)

27

Hernes (1987)

28

Oscarsson & Holmberg (2004), Holmberg & Asp (1984)

29

Höjer & Åse (1993)

representationen.

30

Även undersökningar om väljarbeteende i

ordinarie val visar på en ökande skillnad mellan mäns och kvinnors partipreferenser. Sören Holmberg och Henrik Oskarsson i valforskningsprogrammet vid Göteborgs universitet har visat att framförallt bland yngre människor, 18–30 år, finns en tydlig könsskillnad i röstningsbeteendet. Unga kvinnor röstar i dubbelt så hög utsträckning på Vänsterpartiet än unga män och Moderaterna är dubbelt så starka bland unga män som bland unga kvinnor.

31

Om forskningen visar att kvinnor och män i dagens Sverige faktiskt skiljer sig åt i åsikter och intressen och att kvinnor i politiska församlingar driver kvinnors intressen så torde detta också innebära att män i politiska församlingar driver mäns intressen. Detta är dock sällan uppmärksammat. Som Maud Eduards skriver har män agerat som om de företräder ett ”allmänintresse” och uppfattat kvinnors lojalitet mot andra kvinnor som förfelad eller fientlig. Feminismen har försvårat för män att behålla dessa anspråk på allmänmänsklighet och gjort även manlighet till ett kön.

32

Fortfa-

rande anses dock män vara könlösa i större utsträckning än kvinnor och därmed inte lika präglade av normer och intressen.

Utredningen om ökad kvinnorepresentation i statliga styrelser och kommittéer som tillsattes 1985 satte fokus på kvinnors representation i nominerande politiska församlingar och inom fackföreningsrörelsen.

33

Metoderna för att öka kvinnorepresentationen på

statlig nivå som föreslogs i betänkandet Varannan damernas var att sätta upp konkreta mål för könsfördelningen, att hota med kvoteringslagstiftning, att skärpa nomineringsförfarandet, tillsätta medel för projektverksamhet samt framför allt att räkna och redovisa årligen. Åtgärderna har varit framgångsrika. Kvinnorepresentationen på statlig-, kommunal- och landstingsnivå har stadigt ökat. En slutsats man kan dra av de senaste årens arbete är att i de institutioner där könsfördelningen granskas uppnås en jämnare könsfördelning än i de institutioner där könsfördelningen inte granskas och där det inte finns uppsatta mål. Detta visar betydelsen av synlighet, av att sätta upp mål och av att regelbundet genomföra uppföljningar.

34

Att ställa folk vid skampålen verkar vara ett effektivt vapen i kampen för en jämn könsfördelning. Genom att öppet redovisa

30

Wängnerud (1998) samt Wängnerud (2005)

31

Oscarsson & Holmberg (2004)

32

Eduards (2002)

33

SOU 1987:19

34

Lorentzi i 2005:66

könsfördelningen, följa upp överenskomna mål och på så sätt markera en plats på dagordningen och fästa beslutsfattare vid sina åtaganden åstadkoms en stark motivation för förändring. Enligt Maud Eduards och Gertrud Åströms utvärdering av insatserna som följde på Varannan damernas var dock hotet om kvoteringslagstiftning den avgörande faktorn.

35

Kombinationen av blåslampa och projekt-

medel skapade ett tryck utifrån och inifrån organisationerna som ledde till resultat. På liknande sätt fungerade Stödstrumpornas hot om att bilda ett politiskt parti i valrörelsen 1994.

Riksdag och regering

Regeringen utgörs av 22 stadsråd, 11 kvinnor och 11 män.

36

Stats-

ministern är en man, Sverige har hittills aldrig haft en kvinnlig statsminister.

Efter valet 2002 är 45 procent av riksdagsledamöterna kvinnor och 55 procent män.

37

Av ordförandena i Riksdagens utskott är 35

procent kvinnor och 65 procent män. På viceordförandeposten utgör kvinnorna däremot majoriteten, 65 procent. Detta väcker frågan om det finns ett ”glastak” inom riksdagspolitiken eller kommer kvinnorna på sikt att nå även ordförandeposterna i samma utsträckning som män?

38

Det finns också, som många forskare har visat, en horisontell arbetsdelning mellan kvinnor och män inom politiken. Det innebär att kvinnor är bättre representerade inom utskott och nämnder som arbetar med områden som vård, omsorg, utbildning, kultur och fritid medan områden som ekonomi, teknik och trafik är starkt dominerade av män. Denna ordning kvarstår även om det finns tendenser till en jämnare könsfördelning. Frågan är om detta även innebär en hierarkisk arbetsdelning där kvinnor marginaliseras till områden med har låg status och makt? Att uppdelningen följer den traditionella uppfattningen om ”manligt” respektive ”kvinnligt” är helt klart. Dessutom stämmer den överens med arbetsfördelningen i hemmet och i yrkeslivet. Samtidigt kan man hävda att kvinnor är bäst representerade i de utskott och nämnder som tar störst ekonomiskt utrymme i statsbudgeten. Det är också de områden som berör medborgarna, främst kvinnor, direkt i stor utsträckning.

35

Eduards & Åström (1993)

36

Regeringens hemsida (2005)

37

SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

38

Riksdagens hemsida (2005)

Lena Wängneruds undersökning av riksdagen visar att kvinnor i allt högre grad får sina önskemål om utskottsplats tillgodosedda.

39

I en undersökning från 1994, refererad av Lena Wängnerud, fick riksdagsledamöterna själva rangordna utskotten i statusordning. Högst status ansågs då finans-, konstitutions- och utrikesutskottet ha. Som synes i tabellen nedan tillhör inget av dessa utskott dem med hög kvinnorepresentation (inte heller särskilt låg med undantag från konstitutionsutskottet). Antingen har de kvinnliga riksdagsmännen andra urvalskriterier än status, vilket Wängneruds forskning tyder på, eller så blir kvinnor utestängda från de prestigefyllda utskotten. År 2001 respektive 2004 fördelade sig riksdagsledamöterna mellan riksdagens utskott enligt tabellen nedan.

40

39

Wängnerud (1998)

40

SCB, På tal om kvinnor och män (2003, 2004)

Tabell 3.1 Ledamöter i riksdagens utskott 2001 och 2004. Könsfördelning i

procent samt förändring i procentenheter

2001 2004 Differens 2004–2001 Utskott Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Arbetsmarknad 41 59 47 53 +6 -6 Bostad 53 47 59 41 +6 -6 Finans 47 53 41 59 -6 +6 Försvar 35 65 35 65 0 0 Justitie 65 35 41 59 -24 +24 Konstitution 29 71 24 76 -5 +5 Kultur 53 47 65 35 +12 -12 Lag 59 41 47 53 -12 +12 Miljö & Jordbruk 24 76 35 65 +11 -11 Näring 47 53 65 35 +18 -18 Skatter 47 53 41 59 -6 +6 Social 47 53 65 35 +18 -18 Socialförsäkringar 65 35 59 41 -6 +6 Trafik 35 65 29 71 -6 +6 Utbildning 47 53 59 41 +12 -12 Utrikespolitik 29 71 41 59 +12 -12

Totalt % 45 55 47 53 Antal 123 149 127 145

Källa: SCB, På tal om kvinnor och män 2004 och 2002

Statliga utnämningar

Varannan damernas satte fokus på de instanser där staten har direkt inflytande över könsfördelningen.

41

Det gällde främst tillsättningen

av statliga kommittéer och styrelser. Konkreta mål och en tidsplan för genomförandet sattes upp.

42

Målet om 50 procents kvinnorep-

resentation i statliga lekmannastyrelser uppnåddes 2002, vad gäller regionala styrelser och myndighetsstyrelser. De centrala styrelserna bestod år 2002 av 47 procent kvinnor och 53 procent män. På ordförandeposten satt 37 procent kvinnor och 63 procent män.

43

41

SOU 1987:19

42

Prop. 1987/88:105

43

SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

De statliga kommittéerna (offentliga utredningar) bestod år 2003 av 45 procent kvinnor och 55 procent män. Tittar man närmare på de olika posterna inom kommittéväsendet så varierar dock könsfördelningen enligt vad som verkar vara ett generellt mönster, ju högre upp i hierarkin, ju färre kvinnor.

Tabell 3.2 Kommittéernas sammansättning 2003. Könsfördelning i procent

samt totalt antal

Kvinnor Män

Ordförande 35 65 Ledamöter/sakkunniga 46 54 sekreterare 53 47 Totalt 45 55 Totalt antal 2310 2650 Källa: SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

Men staten har även direkt inflytande över andra anställningar och utnämningar av till exempel tjänstemän på regeringskansliet, generaldirektörer, ambassadörer och landshövdingar. Av tabellen nedan kan man utläsa att staten inte har lyckats uppnå en jämn könsfördelning på vissa av dessa poster. Utnämningar av generaldirektörer, landshövdingar och ambassadörer ses ofta som belöningar för ”lång och trogen tjänst”. Anledningen till att kvinnorna är färre på dessa poster än på chefstjänsterna i regeringskansliet kan då antingen förklaras av att kvinnor inte i lika stor omfattning gjort lång politisk karriär eller av att kvinnor inte belönas i samma utsträckning som män.

Tabell 3.3 Statliga utnämningar 2004. Könsfördelning i procent

Kvinnor Män

Högre chefer RK

40

60

Politiskt sakkunniga

46

54

Generaldirektörer 37 63 Landshövdingar 29 71 Ambassadörer* 28 69 * Tre platser vakanta. Även generalkonsuler ingår i statistiken. Källa: PM från Näringsdepartementet (2004 & 2005) & Statsrådsberedningen (2005)

Kommuner och landsting

I kommunfullmäktige i Sveriges kommuner utgör kvinnorna 42 procent och männen 58 procent, i landstingsfullmäktige 47 procent respektive 53 procent. Även här minskar andelen kvinnor ju högre upp man kommer i hierarkierna. Detta gäller så väl hierarkier på institutionsnivå (t.ex. kommunstyrelse, kommunfullmäktige, kommundelsnämnd) som på individnivå (t.ex. ordförande, vice ordförande, ordinarie ledamot). Skillnaderna är dock mindre inom landstinget än inom kommunerna.

44

På tjänstemannanivå är skillnaderna mellan ”golvet” och ”toppen” än högre. Kvinnorna utgör 70 procent av de anställda i kommunerna men endast 13 procent av kommuncheferna.

45

Inom

landstinget är 81 procent av de anställda kvinnor. På högsta chefstjänst i de 18 landstingen och de två regionerna (Region Skåne och Västra Götalandsregionen) sitter dock 15 män och 5 kvinnor, det vill säga kvinnorna utgör 25 procent av toppcheferna. Att könsfördelningen skiljer så markant mellan de olika skikten beror på att det handlar om helt olika yrkeskategorier. Kvinnor i kommunal- och landstingstjänst arbetar främst inom de olika verksamheterna som vård, skola och omsorg medan de högsta cheferna har en annan yrkesmässig bakgrund. På förvaltningschefsposterna är också andelen kvinnor högre; drygt en tredjedel. Detta är dock ingen förklaring till att topposterna i kommun- och landsting är så mansdominerade då det finns många kvinnor med även denna kompetens.

46

44

Bäck & Öhrvall (2004)

45

Kommunförbundet (2003) & Sveriges Kommuner och Landsting (2005).

46

Även på länsstyrelsenivå innehas de högsta tjänsterna framförallt av män. Endast 19 procent av länsråden är kvinnor. Länsråden tillsätts av regeringen.

Könsfördelningen är alltså avsevärt mycket jämnare bland politiker än bland tjänstemän på kommunal- och landstingnivå. Denna situation överensstämmer med elitundersökningens resultat. Som Ann-Sofie Lennqvist Lindén visar i sin forskning gör näringslivets logik sig gällande på ledningsnivå även inom offentlig verksamhet. Hon menar också att en stor del av politiken formas i relation till förvaltningen där de politiska besluten förbereds och genomförs. Mötet mellan politik och förvaltning begränsas idag ofta till kommun- och landstingsledningarna där mansdominansen är fortsatt mycket hög.

47

Politik på regional nivå

Den regionala nivån får allt större tyngd inom politiken. Det finns en stark regional medvetenhet och en vilja att samverka kring främst tillväxtpolitiken i Sverige. I och med medlemskapet i EU har också stora ekonomiska summor från den europeiska jordbruks- och sammanhållningspolitiken tillförts de svenska regionerna. Argument för regionaliseringen har varit ett bättre och snabbare resursutnyttjande samt en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. De bakomliggande faktorerna brukar beskrivas som globalisering av ekonomin och den hårdnande internationella konkurrensen.

48

På den regionala nivån är det politiska ansvaret och genomförandet spritt på ett stort antal aktörer och den framtida organiseringen är under livlig diskussion. År 1997 inleddes försök med tre regionala självstyrelseorgan, Skåne, Gotland och Kalmar. År 1999 utökades försöket till att även omfatta Västra Götaland. År 2002 förlängdes försöket i två av dessa (Skåne och Västra Götaland) medan det avbröts i de två övriga. Samtidigt fick kommuner och landsting möjlighet att bilda samverkansförbund som övertar vissa regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelserna.

49

Idag har man i nio län enats om att bilda samverkansorgan för att ta ett samlat grepp över den regionala utvecklingen. De befintliga samverkansorganen är Region Blekinge, Gotlands kommun, Regionförbundet i Kalmar län, Region Halland, Regionförbundet Jönköpings län, Regionförbundet Östsam, Regionförbundet Sörm-

47

SOU 2005:66

48

Brynielsson (2003)

49

SOU 2003:123

land, Regionförbundet Uppsala län och Region Dalarna. Styrelserna i dessa samverkansorgan är indirekt valda av de olika kommunstyrelserna. De uppgifter som samverkansorganet tagit över är bland annat att utarbeta program för länets utveckling, att samordna utvecklingsinsatser i länet, att besluta om användningen av vissa statliga medel för regional utveckling, att prioritera infrastrukturåtgärder samt att ta emot och bereda strukturfondsansökningar. Dessutom kan samverkansorganet bli huvudansvarig för länets Regionala Tillväxtprogram. Medlemmarna i samverkansorganet kan också besluta att föra över valda delar av den egna verksamheten till samverkansorganet. Det kan gälla t.ex. kollektivtrafik, kulturinstitutioner, turism, näringslivsfrågor och internationella frågor.

50

Kvinnorepresentationen i styrelserna för dessa nya regionala samverkansorgan varierar mellan 25 procent och 41 procent. Sju av nio ordföranden är män och två är kvinnor. Dessa förbund har stor betydelse för den regionala utvecklingen och bör därför kartläggas närmare. Här föreligger en risk för att makt förskjuts till nya organ där könsfördelningen, och andra demokratiska perspektiv, inte är bevakade.

En annan ny företeelse inom den svenska regionalpolitiken är regionala partnerskap. Sedan Sveriges medlemskap i EU har EU:s regionalpolitik fått ett stort genomslag, främst genom bidragen från strukturfonderna. Mottagarna av strukturfondsmedlen har varit regionalt baserade partnerskap där företrädare för både privat och offentlig verksamhet deltagit. År 1998 infördes regionala tillväxtavtal (senare tillväxtprogram) som ett viktigt redskap för att uppnå målen för den nya regionalpolitiken. Som en del i denna process gav staten också direktiv om nya former för det politiska arbetet på regional nivå – att arbetet i högre grad ska ske i partnerskap. Detta skulle ge både ökad effektivitet samt förbättra den regionala demokratin (genom ökat och bredare deltagande).

Partnerskapen består av representanter från såväl den offentliga, den privata och den ideella sektorn. Vikten av näringslivets medverkan har speciellt framhållits av staten. I statens direktiv talas det om att partnerskapen ska ”bidra till en hållbar nationell tillväxt”. Med hållbar avser man att ”nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden”. I den sociala dimensionen ingår jämställdhet vid sidan av bl.a. integ-

50

Sveriges Kommuner och Landsting (2004)

ration och ungdomsfrågor. Regeringen påpekar också vikten av att partnerskapen innehåller kompetens i dessa frågor.

51

De utvärderingar som gjorts av de regionala tillväxtavtalen (RTA) visar att könsperspektivet varit mycket bristfälligt beaktat i både analyserna, handlingsprogrammen, insatsområdena och åtgärderna. Även i partnerskapen har kvinnorepresentationen genomgående varit låg.

52

Marianne Bull utvärderade tillväxtavtalen på Insti-

tutet för tillväxtpolitiska studiers (ITPS) uppdrag. Hon visar att processen i stort kännetecknats av ”könsblindhet”. Partnerskapsgrupperna på regional nivå var sammansatta utan hänsyn till jämn fördelning av kvinnor och män.

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat uppföljningar och utvärderingar av arbetet med regionala tillväxtavtal.

53

Man konstaterar att partnerskapen har dominerats av män i

de flesta län. Statskontoret skriver: ”Att merparten i partnerskapsorganisationerna varit män har inneburit att kvinnors idéer för och erfarenheter av arbetet kan ha gått förlorade. Det innebär att kvinnors version av vari problemen, möjligheterna och hindren bestod kommit i skymundan.”

Dessa utvärderingar belyser de demokratiska problem som partnerskapsidén för med sig. Det ena problemet är just att partnerskapen riskerar att bli utestängande, och att den befintliga maktordningen bestående av män ur den politiska och ekonomiska eliten som jämställdhetsträvandena utmanar återupprättas i nya former. Det andra problemet är att partnerskapen står utanför demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande vilket gör att krav på jämn könsfördelning blir svåra att ställa och att genomföra.

Orsakerna till att befintliga maktordningar återupprättas är flera. Ofta identifierar man redan resurstarka grupper som nödvändiga, som nyckelaktörer. Eftersom arbetet i partnerskapen är en slags förhandlingsprocess så har grupper med mycket att förhandla med stora möjligheter att sedan ytterligare förstärka sin ställning. Denna sammansättning representerar också en dominerande och snävt ekonomisk syn på tillväxt och förordar satsningar på infrastruktur och industri framför andra möjliga insatser. Utestängningen av andra grupper och perspektiv är dubbel. Dels bjuds inte kvinnoorganisationer in, ofta inte ens länsstyrelsens jämställdhetsexpert eller det lokala resurscentrat för kvinnor, vilket innebär att

51

Näringsdepartementet (2002)

52

Ds 2001:15 och Ds 2002:34

53

Statskontoret (2004:5), s. 73

alternativa synsätt och annan kunskap och erfarenhet inte förs in i partnerskapen. Dels innehåller inte partnerskapstanken några mekanismer för att hantera konflikter. Istället bygger idén på att alla aktörer i en region självklart strävar åt samma håll.

54

Forskaren Gunnel Forsberg har skrivit om regionalpolitiken ur ett jämställdhetsperspektiv. Forsberg menar att jämställdheten inte gynnas av att man försöker kämpa emot starka trender och incitament, såsom ökat företagande och regionförstoring. Istället bör jämställdhetspolitiken ”surfa på tidvågen” och vrida dessa begrepp till något som kan gynna jämställdheten i samhället.

55

EU

Sverige har totalt 19 delegater i Europaparlamentet. 8 män och 11 kvinnor, det vill säga 58 procent kvinnor. Tre av dessa elva kvinnor valdes in på personröster i det senaste valet. I snitt ligger kvinnorepresentationen i Europaparlamentet på knappt 30 procent.

56

EU är en mansdominerad arena, trots en ambitiös europeisk jämställdhetspolicy. I tabellerna nedan har vi sammanställt könsfördelningen i EU:s institutioner på politisk nivå respektive tjänstemannanivå.

Tabell 3.4 Andel kvinnor och män på politisk nivå i EU:s institutioner.

Könsfördelning i procent

Institution

Kvinnor Män Ordförande

Parlamentet

30

70 man

Kommissionen 29 71 man Regionkommittén 17 83 man ESK 28 72 kvinna EG-domstolen 12 88 man Centralbanken* 6 94 man * direktionen i centralbanken består av sex personer varav en kvinna. Till sitt förfogande har de det allmänna rådet som utgörs av cheferna för de nationella riksbankerna. Det allmänna rådet består av 24 män och 1 kvinna. Källa: EU:s webbportal (2005)

54

Hudson & Rönnblom i Brynielsson (2003)

55

Forsberg & Grenholm (2005)

56

EU-upplysningen (2005)

Tabell 3.5 Andel kvinnor och män på tjänstemannanivå i EU:s institutioner.

Könsfördelning i procent

Lönekategori A1 (högre nivå) A2 (lägre nivå) Institution Kvinnor Män Kvinnor Män Parlamentet 11 89 27 73 Kommissionen 5 95 17 83 Europarådet 15 85 19 81 Källa: EU:s webbportal (2005)

Som forskaren Christina Bergqvist konstaterar motsäger utvecklingen i Europaparlamentet föreställningen om att ”när kvinnor kommer in går makten ut”. Tvärtom har andelen kvinnor i parlamentet ökat i takt med att parlamentets roll stärkts. Inte ens i och med EU:s utvidgning, med tio länder vilkas nationella parlament är starkt mansdominerade, så sjönk kvinnoandelen i EU-parlamentet. I övrigt konstaterar dock Christina Bergqvist: ”Tillhör Europas framtid enbart männen? Efter en analys av EU:s beslutsfattande är det frestande att svara ja på den frågan. Det är en mycket mansdominerad elit som idag bär upp EU:s institutioner […]”.

57

Det

finns alltså stor anledning att från svenska regeringens sida bevaka hur jämställdheten inom EU utvecklas, både vad gäller det interna och det externa jämställdhetsarbetet. Regeringskansliet har tillsatt en arbetsgrupp för att konkretisera målet att integrera jämställdhetsaspekter i alla EU:s politikområden. Avsikten är att utveckla en strategi för hur jämställdhetsfrågor ska integreras i svenska ställningstaganden i EU-förhandlingar samt hur Sverige kan bygga allianser så att jämställdhet kan få genomslag i EU:s arbete.

58

Sametinget

Samerna är ett av världens ursprungsfolk. Samerna bor i fyra länder – Ryssland, Finland, Norge och Sverige. Detta stora landområde kallas för Sápmi. Sápmi breder ut sig över hela den norra delen av Nordkalotten, från ryska Kolahalvön i öster till Dalarna i söder. Det finns totalt omkring 70 000 samer i de fyra länderna, varav 20 000 lever i Sverige.

59

57

Bergqvist (2004)

58

Statsrådsberedningen (2005)

59

Sametingets hemsida (2005) www.sametinget.se

Sametinget i Sverige invigdes 1993. Sametinget i Sverige är en statlig myndighet och ett folkvalt samiskt parlament. Valen hålls vart fjärde år. Det senaste valet hölls i maj 2005. Jordbruksdepartementet har det samordnande ansvaret för samiska frågor från statsmaktens sida. Sametingets folkvalda församling, plenum, består av 31 ledamöter, fördelade på för närvarande nio partier, som är valda för fyra år. Ledamöterna är fritidspolitiker och samlas tre gånger per år till plenum. Innan valet i maj 2005 var cirka 20 procent av ledamöterna kvinnor. Efter valet ökade kvinnorepresentationen till 32 procent, 10 av 31 ledamöter. Männen utgjorde 68 procent, 21 av 31 ledamöter.

60

Plenum är Sametingets högsta beslutande organ och utser inom sig en styrelse på högst sju ledamöter. Styrelsens majoritet, eller styrelsen i dess helhet, representerar den politiska majoriteten i plenum. Fram till valet i maj 2005 bestod styrelsen av sex ordinarie ledamöter varav två kvinnor (33 procent). Alla sex ersättare var män. Sametingets plenum utser också styrelsen för sameskolan, kulturrådet, beslutsgrupperna för EU:s strukturfondsmedel och övriga styrelser och nämnder som är nödvändiga för verksamheten.

Sametinget antog den 19 oktober 2004 ett jämställdhetsprogram. I bakgrundsanalysen beskrivs den stora mytbildningen kring samiska kvinnor och, med stöd i bland annat Andrea Amfts forskning, menar man att myten om den starka samiska kvinnan används för att behålla könsordningen i det samiska samhället. Samekvinnan verkar inte marginaliserad ifall hon är stark, och om den samiska kvinnan känner sig underordnad har hon förmodligen påverkats av storsamhället och är därför ingen riktig same. Samiska kvinnor kan därför ha svårt att agera utifrån positionen som same och samtidigt förespråka jämställdhetsinsatser. Detta kan, enligt jämställdhetsprogrammet, bl.a. förklara varför det inte funnits en stark samisk kvinnorörelse. Kvinnor har i första hand agerat som samer för övergripande samiska mål.

61

Den renskötande samiska befolkningen är den grupp samer som rönt störst intresse för forskare att dokumentera och det material som finns handlar därför mest om renskötande samer. Rätten att bedriva renskötsel i Sverige tillhör enligt rennäringslagen den samiska befolkningen, men för att få utöva den rätten måste man vara medlem i en sameby. Av alla samer i Sverige är det bara unge-

60

Ibid, samråd med Jordbruksdepartementet (2005), Valmyndighetens hemsida www.val.se (2005)

61

Sametingets jämställdhetsprogram (2004) och Amft (2000)

fär tio procent som är medlemmar i någon sameby. Rennäringen i Sverige är idag uppdelad i 51 samebyar, som sträcker sig längs hela renskötselområdet från Karesuando i norr till Idre i söder. Organisatoriskt är samebyn idag att likna vid en ekonomisk förening för enskilda rennäringsutövare som bedriver renskötsel inom samebyns betesområde. 49 av de 51 ordförandena i samebyarna är män.

62

De flesta samiska familjer kan inte försörja sig enbart på renskötsel vilket gör att många kvinnor förvärvsarbetar utanför rennäringen. Det arbete kvinnor utför inom rennäringen synliggörs inte. Trots att kvinnornas externa inkomster är viktiga för företaget och att kvinnorna ofta sköter företagets bokföring och administration anses kvinnorna inte aktiva inom renskötseln utan istället delaktiga. De samiska kvinnorna har också direkt diskriminerats i lagstiftningen som reglerar renskötseln. Än idag finns skrivningar kvar som degraderar kvinnor. I 1993 års revidering av rennäringslagen benämns de personer som ingår i renskötarens hushåll som ”husfolk”. Det innebär att gällande svensk lag betraktar en renskötande samisk man som husbonde och hans fru, barn och eventuella andra familjemedlemmar som husfolk. Som Andrea Amft konstaterar var dessa begrepp omoderna redan på tjugotalet.

63

Under 2005 kommer

regeringen att lägga fram en proposition med avsikten att göra både rennäringslagen och sametingslagen könsneutrala.

Svenska Samernas Riksförbund, som bildades 1950, är en sammanslutning av samebyar och sameföreningar. Förbundets uppgift är att främja samernas ekonomiska, sociala, rättsliga, administrativa och kulturella intressen. Medlemmar är landets nästan alla fjäll- och skogssamebyar och 14 sameföreningar. De årliga landsmötena är SSR:s högsta beslutande organ. Till landsmötena kommer cirka 90 ombud för samebyar och sameföreningar. På landsmötena väljs förbundets ordförande och styrelse. Samtliga ordföranden i förbundets historia har varit män. I styrelsen sitter just nu fem män och två kvinnor. Den sneda könsfördelningen styrs till viss del av det faktum att styrelsens ledamöter väljs på olika mandat. Fem av sju ledamöter väljs på regionalt anknutna rennäringsmandat. Eftersom rennäringen och samebyarna är mycket manligt dominerade är sannolikheten stor att styrelsen får en stor manlig dominans.

64

I regeringens regleringsbrev för Sametinget för år 2005 finns inga mål angående jämställdhet. Däremot finns några få återrapporte-

62

Uppgift per e-post från Karin Kvarfordt, Jordbruksdepartementet (2005)

63

Genus nr 3/2000

64

Svenska Samernas Riksförbunds hemsida (2005)

ringskrav där könsfördelningen ska finnas med, dessa gäller dock enbart besökare på kulturevenemang och kanslipersonalens sammansättning och kompetensutveckling.

65

Den politiska makten flyttar?

Globalisering, privatisering, regionalisering, professionalisering, nätverk – detta är några av de vanligast förekommande begreppen i diskussionen om maktens utveckling under de senaste tio till tjugo åren i Sverige och Europa.

”De politiska församlingarna bestämmer mer över mindre” slog docent Anders Lidström fast vid grundlagskommitténs seminarium i mars 2005. Den formella arenans inflytande minskar och de informella nätverken, där organisationer och näringsliv ofta är starka intressenter, spelar en allt viktigare roll. De nationella parlamenten betraktas som för små för att kunna göra något åt de stora problemen och för stora för att kunna hantera de små.

I internationell forskning beskrivs detta som en övergång från government till governance.

66

Analyser av vad detta innebär för

kvinnors inflytande lyser dock med sin frånvaro.

67

Kampen för

ökad kvinnorepresentation i formella organ har varit mycket framgångsrik i Sverige. Innebär då denna överflyttning av makt från formella instanser till informella att kvinnor återigen förlorar möjligheter till inflytande? Erfarenheterna från tidigare framgångar och bakslag säger oss att maktförskjutningar bör granskas kritiskt och bevakas ur ett jämställdhetsperspektiv.

Utvecklingen från government mot governance har fått sina mest konkreta uttryck på den regionala nivån i Sverige. Den parlamentariska kommitté som 1997 tillsattes av regeringen för att utvärdera de regionala försöksverksamheterna (se nedan) konstaterar i sitt slutbetänkande att ”ökad decentralisering och internationalisering innebär att politik numera allt oftare skapas i komplexa nätverk där övernationella, nationella och subnationella nivåer är involverade”. Kommittén menar också att regional tillväxt kräver mer informella och flexibla former för samarbete.

68

65

Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende Sametinget. Regeringsbeslut 12 (2004)

66

Se t.ex. flera av bidragen i SOU 1999:83

67

Gun Hedlund och Ann-Sofie Lennqvist Lindén har inlett ett forskningsprojekt om governance och genusforskning vid Örebro universitet

68

SOU 2000:85

Ingen får makt bara för att de är där

Kvinnor och män skiljer sig delvis från varandra vad gäller politiska proioriteringar och sympatier. Kvinnor och män har olika politiska intressen. Men det är inte bara politikens innehåll som skiljer könen åt. Forskning har visat att kvinnor vantrivs med politikens traditionella former i högre grad än män.

69

Utredningen arrangerade två slutna samtal med kvinnliga politiker från olika partier och politiska nivåer. Där framkom exempel på de hinder kvinnor möter i det politiska arbetet. Bland annat påpekades att kvinnliga politiker måste, för att kunna uträtta något, ha stöd i de manliga nätverken och att man riskerar att få stämpeln som ”tjatkärring” om man driver jämställdhetsfrågor.

70

Ann-Sofie

Lennqvist Lindén visar i sin forskning att dubbelt så många kvinnor som män har utsatts för nedlåtande behandling i sitt politiska uppdrag.

71

Valmyndigheten har tagit fram statistik på avgångna ledamöter sedan det senaste valet 2002. Kvinnor, och särskilt yngre kvinnor, hoppar oftare av sina politiska uppdrag än män både på kommun- och landstingsnivån. I vissa landsting och kommuner avgår kvinnor i mycket högre grad än män. Det omvända är dock ovanligt. På riksdagsnivå är däremot avhoppen procentuellt lika många bland kvinnor och män. Vissa partier har högre avhopp bland kvinnor än bland män medan i andra partier råder ett motsatt förhållande.

72

Under rubriken ”Kvinnoförtryck i riksdagen” publicerade Svenska Dagbladet, på internationella kvinnodagen 2004, resultatet från en enkät som gått till alla kvinnliga riksdagsledamöter. Enkäten visade att sex av tio kvinnor hade utsatts för ”förtryck på grund av sitt kön”. En överväldigande majoritet ansåg att den manliga maktstrukturen är stark. Bortsett från några enstaka undantag slog samtliga kvinnor fast att det fanns en manlig maktstruktur som påverkar det politiska arbetet. Både i det egna partiet och i det övriga riksdagsarbetet har de svårt att avancera på grund av sitt kön. Kvinnorna upplever att de tyngsta uppdragen går till män. Ett problem som många pekade på är att männen sluter sig samman i informella nätverk som utestänger kvinnor. Politiska diskussioner förs över en öl, kompisar emellan. När förslagen når sammanträ-

69

Se t.ex. Hedlund (1996), Hedlund i SOU 1997:114, Lorenzi (red.), Hedlund och Rönnblom (1998) och Lennqvist Lindén (2004)

70

Lorenzi 2005:66

71

Lennqvist Lindén 2005:66

72

Valmyndighetens hemsida, www.val.se (2005)

desrummen har männen redan pratat sig samman, uppger en rad kvinnor. ”Männen är duktiga på att utestänga kvinnorna. En del sitter halva nätterna här och mejlar till varandra, om statens finanser till exempel.”

73

Uppfattningen bland de kvinnliga riksdagsledamöterna är att det är en lång väg kvar innan Sveriges riksdag blir jämställd, inte bara på papperet. ”Makten är konstant, och ingen man vill dela med sig av den”, säger en kvinna.

74

Göteborgs-Posten rapporterade hösten

2004 om kvinnors utsatthet i kommunalpolitiken och det finns många fler exempel på liknande rapporter.

75

Det kvinnor beskriver från Sveriges riksdag, från kommunalpolitiken, från organisationer och företag är att de utsätts för förtryckande och förnedrande beteenden från manliga kollegor. I syfte att lyfta de mer kvalitativa frågorna kring kvinnors makt och inflytande i politiken, genomfördes inom ramen för denna utredning två samtal med totalt tio kvinnliga politiker på olika samt ett heldagsseminarium med forskare och politiker. Dokumentationen från dessa seminarier ligger som bilagor i del 2 av detta betänkande.

76

3.4. Organisationssverige

Sveriges demokratiska system bygger i hög utsträckning på de politiska partierna. Partierna har, till skillnad från övriga organisationer och folkrörelser, en unik uppgift i att nominera kandidater till allmänna val, sammanjämka olika intressen och ta ansvar för den politiska styrelsen.

77

Riksdagspartierna har alla en förhållandevis

jämn könsfördelning i sina styrelser. Också bland de nominerade till allmänna val är könsfördelningen jämn. När man kommer till toppositionerna i partierna blir mansdominansen dock större. Av partiledarna var i juni 2005 sex män och två kvinnor. Av partisekreterarna var fem män och två kvinnor.

Sverige har också en stark korporativ tradition. Det innebär att de organiserade intressena, framförallt arbetsmarknadens parter, har haft stor möjlighet att delta i utformandet och verkställandet av politiska beslut. Korporativismen har kritiserats från kvinnopolitiskt håll eftersom de organisationer som varit företrädda har varit

73

SvD (2004)

74

Ibid

75

Göteborgs-Posten (2004)

76

SOU 2005:66

77

SOU 2000:1

starkt manligt dominerade, speciellt på toppositionerna, medan kvinnoorganisationer har ställts utanför. Man har hävdat att korporativismen har missgynnat kvinnor.

78

Christina Bergqvist går i sin

avhandling från 1994 närmare igenom könsfördelningen i de korporativa organisationerna.

79

Hon finner att kvinnorepresentationen

ökat och menar att en del av förklaringen ligger i effekterna av utredningen Varannan damernas. Även i uppföljningen av åtgärderna som vidtogs i samband med utredningen Många kände sig manade men få blevo kallade, finns stöd för detta.

80

Enligt SCB:s lathund om jämställdhet ”På tal om kvinnor och män” från 2004 förbättras kvinnorepresentationen inom fackföreningsrörelsen stadigt. I toppen för de tre fackliga organisationerna (LO, TCO och SACO) sitter för närvarande en man och två kvinnor. LO, med sina två miljoner medlemmar, och Saco med nästan 600 000 medlemmar leds av kvinnor medan TCO med 1,3 miljoner medlemmar har en manlig ordförande. Endast TCO har en majoritet kvinnliga medlemmar, LO har 46 procent kvinnliga medlemmar och 54 procent manliga och Saco har en i stort sett jämn könsfördelning bland medlemmarna. I styrelserna sitter mellan 27 procent (LO) och 56 procent (SACO) kvinnor.

Tabell 3.6 Förbundsordföranden inom LO, TCO och SACO. Könsfördelning i procent

Kvinnliga ordf. Manliga ordf. Antal förbund

LO 12 88 16 TCO 44 56 18 SACO 35 65 23 Källa: resp. förbunds hemsida (2005)

De flesta fackförbunden leds av män, men flera av de allra största förbunden har kvinnliga ordföranden såsom Kommunalanställdas förbund, Sif, Vårdförbundet, SKTF, Lärarnas riksförbund och Akademikerförbundet.

På arbetsgivarsidan är det sämre ställt med jämställdheten. I den stora styrelsen för Svenskt näringsliv, bestående av 60 ordinarie ledamöter och 16 suppleanter, utgör kvinnorna 8 procent av de ordinarie ledamöterna och 6 procent av suppleanterna. Arbetsut-

78

Hernes (1982)

79

Bergqvist (1994)

80

Eduards & Åström (1993)

skottet utgörs av 21 procent kvinnor och 79 procent män. När den avsatta kvinnliga verkställande direktören (februari, 2005) ersattes av en man sjönk kvinnorepresentationen i styrelsen och arbetsutskottet. Svenskt näringsliv har 50 medlemsorganisationer. Av ordförandena är 2 kvinnor, det vill säga enbart 4 procent.

81

Det är alltså de organisationer som företräder arbetarklassen och arbetsgivarna som har den lägsta kvinnorepresentationen på toppnivå. Arbetsgivarsidans låga kvinnorepresentation kan förstås utifrån mansdominansen bland företagsägare och företagsledare i Sverige. LO:s 46 procent kvinnliga medlemmar får dock sägas vara dåligt representerade i ledningen för organisationen. LO-tidningen publicerade i juni 2005 en kartläggning av vilka som sitter i förbundens styrelser och ledningar.

82

Den visar att förbundsledningarna

består av 20 procent kvinnor och 80 procent män. I styrelserna sitter ett något högre antal kvinnor, 28 procent. Åtta av förbundens ledningar återspeglar medlemssammansättningen könsmässigt, i sex är kvinnorna underrepresenterade och i ett förbund är männen underrepresenterade (Transport). LO:s centrala jämställdhetsombudsman, Berit Göthberg, menar att det glastak som finns inom näringslivet också existerar i stora organisationer som LO samt att det krävs motstrategier för att förändra arbetarrörelsens patriarkala traditioner.

83

3.5. Makt i näringslivet

Elitundersökningen, under ledning av Anita Göransson, visar att näringslivet är ett i högsta grad mansdominerat fält. Anita Göransson har specialstuderat näringslivets elit. Kvinnor har svårt att nå de högsta positionerna. De få kvinnor som ändå tar sig dit har ungefär samma bakgrund som männen. De kommer från samhällets övre samhällskikt, de är välutbildade och de är i samma ålder. Annat skiljer sig dock åt. Männen lever i mycket hög utsträckning i traditionella kärnfamiljer där frun tar det största ansvaret för barn och hem. Kvinnorna är oftare ensamstående eller gifta med en man i samma karriär. Vad som hindrar kvinnor från att nå toppositionerna har kvinnor och män olika förklaringar till. Kvinnorna anser i mycket högre grad än männen att informella

81

Sventsk näringslivs hemsida (2005) www.svensktnaringsliv.se

82

LO-tidningen (16 juni, 2005)

83

Ibid

nätverk, mäns ovilja, passivitet och samarbetsproblem utgör hinder för kvinnor i karriären. Männen däremot framhåller framförallt att det är för få kvinnor som söker toppjobben (trots att undersökningen visar att ytterst få i näringslivets elit överhuvudtaget har sökt sina tjänster). Både män och kvinnor menar att kvinnors omsorgsansvar utgör ett hinder, män anser detta i högre grad än kvinnor.

84

Vad gäller åtgärder för att få fler kvinnliga toppchefer i näringslivet går de tillfrågade kvinnornas och männens meningar starkt isär på två områden; könskvotering och fler pappamånader i föräldraförsäkringen. Här är kvinnorna mycket mer positiva än männen. Däremot är män och kvinnor överens om behovet av skattesubventionerad hushållshjälp och mentorsprogram. När de tillfrågas om varför det är eftersträvansvärt med en jämnare fördelning mellan kvinnor och män på höga positioner är kvinnor och män överens om allt utom rättviseargumentet. Kvinnor anser i högre grad än män att det är en rättvisefråga. Däremot anser kvinnorna och männen i lika hög grad att ett argument är att kvinnor och män har olika medfödda egenskaper. Här skiljer sig näringslivets elit från övriga eliter i undersökningen där man är mycket mer tveksam eller helt avvisar det argumentet.

85

Intressant nog är dock både kvinnor

och män på topposter i näringslivet avvisande till tanken om könskvotering (män mer negativa än kvinnor), trots att det torde vara det enda säkra sättet att garantera en jämn representation av dessa medfödda egenskaper.

Jämställdhetspolitiken har varit aktiv för att öka andelen kvinnor på ledande ställningar i näringslivet. I regeringens proposition om jämställdheten inför 90-talet antogs en handlingsplan för jämställdhetspolitiken under åren 1988 till 1993.

86

Inom området ”Jämställd-

het på arbetsmarknaden” gavs SCB i uppdrag att kartlägga andelen kvinnor i ledande ställning i såväl privat som offentlig sektor. Kartläggningen visade att endast 10 procent av cheferna i privat sektor var kvinnor. Med anledning av detta tillsatte regeringen 1993 en utredning med uppgift att undersöka möjligheterna till en jämnare könsfördelning på chefsnivå inom näringslivet.

87

År 2002 tillsatte

regeringen en uppföljande utredning.

88

Den senare utredningen

beskriver en fortsatt stark mansdominans men med en svag tendens

84

Göransson (2004)

85

Ibid

86

Prop. 1987/88:105

87

SOU 1994:3

88

SOU 2003:16

till förändring mot en jämnare könsfördelning. År 2002 avsatte regeringen medel till projektet Jämnt på toppen. År 2003 antog riksdagen en proposition om att företag skall redovisa andelen kvinnor och män i styrelser och ledningar i årsredovisningen. När det gäller könsfördelningen i styrelserna för statligt ägda företag finns ett mål om jämn könsfördelning. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt anges ett delmål på 40 procent kvinnliga styrelseledamöter år 2003.

89

I rapporten Kvinnliga chefer i näringslivet konstateras att antalet kvinnliga chefer har ökat med 19 procent sedan 2002 och uppgick i maj 2004 till 32 procent av det totala antalet chefer på alla nivåer.

90

Detta torde innebära att antalet kvinnliga kandidater för de verkliga topplatserna ökat markant. Dock ser man ännu ingen förändring vad gäller könsfördelningen på dessa topposter. Andelen kvinnor har där varit oförändrat 11 procent.

91

År 2004 hade 54 procent av börsbolagen ingen kvinna i företagsledningen, detta är dock en minskning från år 2001 då 58 procent av företagen hade en helt manlig ledning. 56 procent av företagen i SNS undersökning säger sig aktivt arbeta för att öka antalet kvinnliga chefer och chefrekryterarna anger att så gott som alla företag explicit säger att de vill ha kvinnliga chefskandidater.

92

År 2005 utgjorde, enligt SIS Ägarservice sammanställning Styrelser och revisorer i Sveriges börsbolag, kvinnorna 16 procent av de ordinarie styrelseledamöterna och 24 av suppleanterna. Av de börsnoterade företagen hade 72 procent någon kvinna i styrelsen. Ingen kvinna innehade posten som styrelseordförande år 2005.

93

Det finns idag ett starkt opinionstryck för att näringslivet ska öka antalet kvinnor på maktpositioner. Detta har lett till att näringslivet själva i högre grad har uppmärksammat problemet. Regeringen har tidigare också diskuterat lagstiftning om inte näringslivet självmant åstadkommer förändring. I januari 2005 menade den då nyutnämnde jämställdhetsministern att detta dock inte var aktuellt under 2005.

94

I juni 2005 beslutade regeringen att

tillsätta en sakkunnig person för att kartlägga frågan och komma med förslag till ändringar i aktiebolagslagen som kan användas om

89

Skr. 2002/03:140

90

Renstig, Cilgin och Renström (2004)

91

Ibid

92

Ibid

93

Fristedt och Sundqvist (2005)

94

Intervju med Jens Orback i SvD (januari 2005)

företagen inte själva åstadkommer en jämnare könsfördelning på styrelsenivå.

95

Senast den 1 juni 2006 ska resultaten redovisas.

Staten har som företagsägare försökt föregå som gott exempel. I rapporten Statens ägarpolitik 2004 skriver regeringen att målet är en jämn könsfördelning i styrelserna för de statligt ägda företagen. Totalt består styrelserna i de företag som ägs till minst 20 procent av staten av 40 procent kvinnor och 60 procent män. Könsfördelningen är jämnare i de av staten helägda företagen. I verksamhetsberättelsen för de statligt ägda företagen redovisas varje år andelen män och kvinnor bland de anställda, i ledningsgruppen och i styrelsen.

96

Tabell 3.7 Könsfördelningen i procent i ledningen för företag ägda till minst

20 procent av staten, 2004

Kvinnor Män

Styrelsordför. 17 83 Vice styrelseordf. 58 42 Ordinarie ledamöter 43 57 Suppleanter 33 67 Verkställande direktörer* 14 86 *31 januari 2003. Källa: Näringsdepartementet (2004)

Som synes är könsfördelningen även i de statligt ägda företagen skev på topposterna. Kvinnorna finns i ledet bakom de högsta cheferna. Det återstår att se om de också släpps fram till den absoluta toppen. Trots att makten är långt ifrån jämt fördelad mellan kvinnor och män i statens företag så är kvinnorna mycket bättre representerade här än i det övriga börsbolag där kvinnorna utgör 0 procent av styrelseordförandena och 1,4 procent av de verkställande direktörerna.

97

De statliga företagen visar att det är långt ifrån omöjligt att förändra könsfördelningen i bolagsstyrelser. Eftersom de statliga företagen har visat goda resultat, torde det heller inte finnas något samband mellan fler kvinnor och lägre kompetens. Enligt de personer på regeringskansliet som arbetar med rekrytering till bolagsstyrelser handlar det främst om att arbeta aktivt och att bredda urvals-

95

PM Justitiedepartementet ”Uppdrag om könsfördelningen i bolagsstyrelser” (2005)

96

Näringsdepartementet (2004) samt PM från Jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet (2005)

97

Fristedt & Sundqvist (2005)

kriterierna från det tidigare kravet på vd-erfarenhet, vilket effektivt utestängde kvinnor, till en bredare definition av vilken kompetens som behövs i styrelsearbetet. Statens exempel borde i högre grad lyftas upp som exempel i diskussionerna kring kvinnor på ledande poster i näringslivet. Dessutom kommer staten på sikt att ha genererat en stor grupp kvinnor med erfarenhet av styrelsearbete i stora företag, ofta med teknisk och finansiell inriktning, vilket borde underlätta även för det övriga näringslivet att hitta kompetenta kvinnor.

98

Sammantaget borde läget vara gynnsamt för näringslivet att öka andelen kvinnor på beslutsfattande poster. Antalet kvinnliga chefer ökar, fler företag säger sig aktivt arbeta för att få in fler kvinnor i ledning och styrelse, chefsrekryterare får i stor utsträckning krav på att hitta kvinnliga kandidater, kvinnor utbildar sig i högre grad än män och kvinnor finns på i stort sett alla delar av arbetsmarknaden.

3.6. Analyser på olika ledder visar olika mönster

En intressant studie som gjorts på uppdrag av Sika, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket ger en bild av hur olika fält samspelar kring en samhällssektor, i det här fallet transportsektorn. När man kartlägger könsfördelningen i toppen av de departement, nämnder, myndigheter, branschorganisationer, branschtidningar och företag som tillsammans styr sektorn framträder könsmönstret i sektorn med stor tydlighet.

99

Könsfördelningen i transportsektorn följer det mönster som elitundersökningen visat. Det vill säga att könsfördelningen är jämnast inom departementet och myndigheterna medan mansdominansen är som störst inom branschorganisationerna, branschtidningarna och företagen. Så består t.ex. ledningar och styrelser för branschorganisationerna av 15 procent kvinnor och 85 procent män. Samma könsfördelning återfinns i redaktionerna för branschtidningarna. Tittar man däremot på chefredaktörer och ansvariga utgivare så är endast 2 av 24 kvinnor. Totalt finns 64 företag, eller utövarna, i transportsektorn. Ledningarna och styrelserna i dessa består av 88 procent män och 12 procent kvinnor.

100

98

Samråd med Lotta Göransson & Marie Lidgard, Näringsdepartementet (2004)

99

Representation av kvinnor och män i beslutande organ inom transportsektorn (2004)

100

Ibid

Liknande undersökningar på andra samhällssektorer bör ges i uppdrag till berörda myndigheter för att ge en bild över hur könsfördelningen ser ut bland dem som ”äger frågan”. Genom att snitta makten på detta vis blir det tydligt hur olika fält i samhället utövar inflytande över centrala samhällsfrågor och hur jämställdheten gynnas respektive missgynnas i detta samspel.

3.7. Slutsatser och förslag till fortsatt arbete

Kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ. Offentlighet och öppenhet verkar gynna en hög kvinnorepresentation. På indirekt valda positioner som inte redovisas offentligt är mansdominansen fortfarande hög. Exempel på detta är de nya samverkansformer som uppstått på regional nivå. Topppositioner på tjänstemannanivå i kommuner och landsting innehas till största delen av män. Konsekvensen blir en manlig maktformation i ledningen för kommuner och landsting. Uppföljningen och redovisningen av könsfördelning på politisk nivå och tjänstemannanivå bör utökas till de regionala samverkansorganen, befattningar till vilka regeringen har utnämningsmakten samt topptjänstemän på alla politiska nivåer. Att införa krav på jämn könsfördelning i alla institutioner som hanterar statliga medel bör övervägas.

En jämställd representation är en förutsättning för en jämn fördelning av makt och inflytande. Samtidigt som kvinnorepresentationen ökar kommer emellertid många vittnesbörder om att kvinnor motarbetas och marginaliseras i den politiska sfären. Kvinnor, och särskilt yngre kvinnor, hoppar oftare av sina politiska uppdrag än män och många uttrycker en stor frustration över villkoren för politiskt arbete. Det behövs ökat synliggörande och fördjupad diskussion kring villkoren i politiken och de informella maktkonstellationer som i hög grad styr det politiska livet. Konkreta förslag som framkommit i utredningens samråd med kvinnliga politiker är att införa jämställdhetsutbildning för nya folkvalda. Att krav på kompetensutveckling i jämställdhetsfrågor kopplas till partistödet. Att synpunkter på de politiska arbetsformerna regelmässigt samlas in via enkätundersökningar bland de ledamöter som lämnar sina uppdrag. Dessa förslag sammanfaller delvis med de åtgärder som arbetsgruppen för en jämställd riksdag föreslagit.

101

101

2004/05:URFI

Kvinnorepresentationen i Sametinget och i samiska organisationer ligger på lägre nivåer än i resten av det svenska samhället. Samiska kvinnor har blivit dubbelt underordnade. Att påtala kvinnoförtryck har upplevts som ett svek mot den samiska identiteten. En annan viktig faktor är att rennäringen har präglat och präglar både synen på samer och det samiska samhället. Rennäringen är i hög grad en maskuliniserad näring. Det jämställdhetsarbete som pågår i det samiska samhället bör stödjas aktivt i den statliga politiken.

EU är, trots höga jämställdhetspolitiska målsättningar, en mansdominerad institution – både på politisk nivå och som arbetsplats. Det råder stora brister i statistik och uppföljningar av såväl det interna som det externa jämställdhetsarbetet. Sverige bör i ökad grad verka för en jämn könsfördelning i EU:s institutioner, både på politisk nivå och tjänstemannanivå. Könsfördelningen bör redovisas årligen. Även resultaten av EU:s externa jämställdhetsarbete bör redovisas öppet och regelbundet.

Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män är olika i olika delar av samhället. Kvinnor har en större del av den formella makten i det politiska maktfältet än i det ekonomiska. Detta ger utslag när man tittar på makten inom en sektor. Trots en hög kvinnorepresentation i den politiska sfären kan kvinnors inflytande vara litet i sektorn som helhet. Ett förberedande arbete är på gång i regeringskansliet för att möjliggöra en regelbunden och samlad statistik över fördelningen av makt mellan kvinnor och män inom samhällets olika sektorer.

102

Detta arbete är angeläget att

slutföra. En sakkunnig person tillsattes i juni 2005 med uppdrag att utreda könsfördelningen i bolagsstyrelser. I uppdraget ingår att hitta lösningar som innebär att bolagen på egen hand åstadkommer en bättre könsfördelning i styrelserna samt att föreslå ändringar i aktiebolagslagen alternativt andra lagändringar.

103

Kartläggningen av representationen i transportsektorn kan användas som förebild för liknande studier inom andra samhällssektorer som t.ex. samhällsplanering, näringspolitik och hälso- och sjukvårdspolitik. Endast genom en sådan samlad redovisning framträder könsmönstren i sektorn som helhet.

102

Skr. 2003/04:110

103

PM ang. uppdrag om könsfördelningar i bolagsstyrelserna (Ju 2005/5704/P)

Referenser

Amft, Andrea (2000) Sápmi i förändringens tid. En studie av svens-

ka samers levnadsvillkor under 1900-talet ur ett genus- och etnicitetsperspektiv. Kulturens frontlinjer, Skrifter från forskningsprogrammet Kulturgräns Norr 20. Samiska studier, Umeå universitet. Bergqvist, Christina (2004) Tillhör framtiden enbart männen? I

Florin, Christina & Bergqvist, Christina (red.) Framtiden i samtiden. Könsrelationer i förändring i Sverige och omvärlden. Stockholm: Institutet för framtidsstudier. s. 337. Bergqvist, Christina (1994) Mäns makt och kvinnors intressen.

Statsvetenskapliga institutionen. Uppsala universitet. Brynielsson, Håkan & Magnus Jerneck (2003) Reflektioner och

slutsatser. I Brynielsson, Håkan (red.) På jakt efter en ny regional samhällsordning! Svenska Kommunförbundet.

Bäck, Hanna & Öhrvall, Richard (2004) Det nya seklets förtroende-

valda. Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003. Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Justitiedepartementet.

Dahlerup, Drude (1988) From a small to a large minority: Women

in Skandinavien politics. I Scandinavian political studies, nummer 4-1988. Norwegian University Press. Djerf-Pierre, Monica (2003) Journalistikens kön. Fältets struktur

och logik under 1900-talet. I Kvinnovetenskaplig tidskrift nr 2/2003.

Ds 2001:15 Rapport om tillväxtavtalen – Första året. Ds 2002:34 Rapport om tillväxtavtalen – Andra året.

Eduards, Maud (2002) Förbjuden handling: om kvinnors organise-

ring och feministisk teori. Liber.

Eduards, Maud & Åström, Gertrud (1993) Många kände sig

manade, men få blevo kallade: en granskning av arbetet för ökad kvinnorepresentation. Socialdepartementet. Forsberg, Gunnel (2005) Horisontella mål blir moln vid horison-

ten. Om jämställdhetsintegrering i regionalpolitiken. I Forsberg,

Gunnel & Grenholm, Cristina (red.) – och likväl rör det sig: genusrelationer i förändring. Karlstad University Press.

Freidenvall, Lenita (2005) Kvinnors väg in i politiken. I SOU

2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. Fristedt, Daniel & Sundqvist, Sven-Ivan (2005) Styrelser och reviso-

rer i Sveriges Börsföretag 2005–2006. SIS ägarservice AB. Genus nr 3/2000 (2000) Kvinna i sameland. Nationella sekretaria-

tet för genusforskning. Göteborgs universitet. Gustafsson, Gunnel (red.), Eduards, Maud & Rönnblom, Malin

(1997) Towards a new democratic order. Publica. Göransson, Anita (2004) Kvinnor, män och karriärer. Visioner och

verklighet i näringslivet. SNS. Göransson, Anita (2005) Utländsk bakgrund – tillgång eller hinder

på vägen mot makt? I Ds 2005:12 Makten och mångfalden: Eliter och etnicitet i Sverige.

Göteborgs-Posten 8 november 2004. Kvinnliga politiker trakasseras. Hedlund, Gun (1996) ”Det handlar om prioriteringar”: kvinnors

villkor och intressen i lokal politik. Örebro Högskola. Hedlund, Gun (1997) Kön, makt, organisation och ekonomi i

svenska kommuner. I SOU 1997:114 Styrsystem och jämställdhet: institutioner i förändring och könsmaktens framtid. Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män.

Hernes, Helga (1987) Women and the welfare state. Essays in state

feminism. Norwegian University Press. Oslo.

Hernes, Helga (1988) Skandinaviske kvinners medborgarskap i vel-

ferdsstaten. I Kjønn og velferdsstat. Bergen.

Hirdman, Yvonne (2001) Genus – om det stabilas föränderliga

former. Liber.

Holmberg, Sören & Oscarsson, Henrik (2004) Kampen om euron.

Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Holmberg, Sören & Oscarsson, Henrik (2004) Svenskt väljarbete-

ende. Redogörelse för 2002 års valundersökning genomförd i sam-

arbete mellan Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet och Statistiska centralbyrån. SCB.

Holmberg, Sören & Asp, Kent (1984) Kampen om kärnkraften: en

bok om väljare, massmedier och folkomröstningen 1980. Liber.

Hudson, Chris & Rönnblom, Malin (2003) Uteslutande partner-

skap. I Brynielsson, Håkan (red.) På jakt efter en ny regional samhällsordning!Svenska Kommunförbundet. Höjer, Maria Wendt & Åse, Cecilia (1993) Kommunerna och kvin-

nomisshandeln. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.

Jordbruksdepartementet (2004) Regleringsbrev för budgetåret 2005

avseende Sametinget.

Justitiedepartementet (2005) PM Uppdrag om könsfördelningen i

bolagsstyrelser.

Kanter, Rosabeth Moss (1977) Men and women of the corporation.

New York: Basic books.

Kessler-Harris, Alice (2001) In pursuit of equity. Women, men, and

the quest for economic citizenship in 20:th-century America. Oxford University press. Lennqvist Lindén, Ann-Sofie (2005) Politikerrollen ur ett

genusperspektiv. I SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål.

Lennqvist Lindén, Ann-Sofie (2004) Vad ska politikerna göra? En

analys av den ”nya” politikerrolldiskursen. Paper presenterat vid den 13:de Nordiska kommunalforskarkonferensen, Oslo. Lennqvist Lindén, Ann-Sofie (2003) När politikerna skulle möta

medborgarna. Novemus rapportserie 2003:1. Örebro Universitet.

LO-tidningen 16 juni 2005. Männen har makten i LO-förbunden. Lorentzi, Ulrika (red.), Hedlund, Gun, & Rönnblom, Malin (1998)

Delad kommunal makt. Svenska Kommunförbundet. Lorentzi, Ulrika (2005) Dokumentation av jämställdhetspolitiska

utredningens samtal med kvinnliga politiker. I SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål.

Niklasson, Birgitta & Wängnerud, Lena (2005) Kvinnorepresenta-

tion: en förebild med förhinder. I Ds 2005:12 Makten och mångfalden: Eliter och etnicitet i Sverige, s. 41–68. Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram.

Näringsdepartementet (2002) Riktlinjer för arbetet med regionala

tillväxtprogram. Bilaga 1 till regeringsbeslut 2002-11-14 nr II 12.

Näringsdepartementet (2004) Verksamhetsberättelse för företag med

statligt ägande 2003.

Näringsdepartementet (2005) PM Ambassadörer & generalkonsuler

– könsfördelning, förordnandetider.

Näringsdepartementet (2005) PM Generaldirektörer – könsfördel-

ning, förordnandetider.

Näringsdepartementet (2005) PM Jämställdhetsintegrering i EU-

samarbetet.

Näringsdepartementet (2005) PM Kvinnor och män i statliga före-

tagsstyrelser 2004.

Petersson (1991) Makt: en sammanfattning av Maktutredningen.

Allmänna förlaget.

Phillips, Anne (2000) Närvarons politik. Den politiska representatio-

nen av kön, etnicitet och ras. Studentlitteratur.

Phillips, Anne (1998) Feminism and politics. Oxford University

Press.

Prop. 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Prop. 1993/94:147 Delad makt delat ansvar. Regeringen proposition

om jämställdhetspolitiken. Renstig, Monica, Roken, Cilgin & Renström, Anna (2004) Kvinn-

liga chefer i näringslivet 2004. Statistik och trendbarometer. SNS. Representation av kvinnor och män i beslutande organ inom trans-

portsektorn. En kartläggning på uppdrag av SIKA, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket (2004) Markör AB.

Rönnbäck, Josefin (2004) Politikens genusgränser: Den kvinnliga

rösträttsrörelsen och kampen för kvinnors politiska medborgarskap, 1902–1921. Atlas.

Sametingets jämställdhetsprogram (2004) Antaget av Sametinget

2004-10-19.

SCB (2003) Politiska resurser och aktiviteter 1992–2001. SCB (2004) På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet.

Skr. 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhetspolitik

med handlingsplan för mandatperioden.

Skr. 2003/04:110 Demokratipolitik. SOU 1975:58 Målet är jämställdhet. En svensk rapport med anled-

ning av FN:s kvinnoår. Delegationen för jämställdhet mellan kvinnor och män.

SOU 1987:19 Varannan damernas. Slutbetänkande från Utred-

ningen om kvinnorepresentation.

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens

slutrapport.

SOU 1994:3 Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.

Betänkande av Utredningen om kvinnor och chefskap.

SOU 1999:83 Globalisering. Demokratiutredningens forskar-

volym IX

SOU 1999:113 Medborgarnas erfarenheter: delbetänkande av Demo-

kratiutredningen.

SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-

talet. Slutbetänkande från Demokratiutredningen.

SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Den

parlamentariska regionkommittén.

SOU 2003:16 Mansdominans i förändring. Om ledningsgrupper och

styrelser. Betänkande från Utredningen om kvinnor på ledande poster i näringslivet SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Delbetänkande

av Ansvarskommittén. Statskontoret (2004) Det regionalpolitiska experimentet. Lärande

nätverk för regional utveckling? Rapport 2004:5. S. 73. Statsrådsberedningen (2005) Telefonlista politiskt sakkunniga.

Statsrådsberedningen (2005) Internt statssekreterarbrev 10 maj

2005.

Sundin, Staffan (1996) Från bokförlag till mediekoncern: huset

Bonnier 1909–1929. Ekonomisk–historiska institutionen, Göteborgs universitet. Svenska Dagbladet 8 mars 2004. Kvinnoförtryck i riksdagen.

Svenska Dagbladet 26 januari 2005. Ingen lag om kvotering i år.

Intervju med Jens Orback.

Svensson, Eva-Maria & Sari Kouvo (2000) Staten, grundlagen och

sexualiteten: Pornografidebatten och statens ansvar för demokratins idéer. I Samhällets demokratiska värdegrund. En bok om mångfald, olikhet men lika värde. Rapport 1 från Värdegrunden. Göteborgs universitet. Sveriges riksdag (2005) 15 förslag för en jämställd riksdag. Rapport

från arbetsgruppen för en jämställd riksdag. 2004/05:URFI Wängnerud, Lena (1998) Politikens andra sida. Om kvinnorepresen-

tation i Sveriges riksdag. Statsvetenskapliga institutionen. Göteborgs universitet.

Wängnerud, Lena (2005) Effekter av ökad kvinnorepresentation. I

SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål.

4. Utbildning och forskning

4.1. Utbildning

Ett av delmålen för jämställdhetspolitiken rör utbildning. Målet, som det är formulerat i den senaste jämställdhetspolitiska propositionen från 1994, är att kvinnor och män ska ha ”lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger”.

1

Detta kapitel omfattar de jämställdhetspolitiska målen inom utbildningspolitiken, redovisning av vissa forskningsresultat, könsskillnader i utbildningsresultat, könsfördelning bland skolans personal, flickors och pojkars studieval, samt genusforskning. Kapitlet avslutas med en diskussion om utbildningspolitikens roll i jämställdhetspolitiken.

Utbildningspolitiken har betydelse för jämställdhet på en rad olika sätt. Det handlar om hur skolan fungerar i relation till de barn och unga som finns i utbildningen. Till exempel hur eleverna formas som individer, som flickor och pojkar (könssocialiseras). Vilka kunskaper och vilken värdegrund som förmedlas. Vilken pedagogik och vilken litteratur och annat material som används. Hur könsfördelningen och utvecklingsmöjligheterna ser ut för dem som arbetar inom utbildningssystemet.

Jämställdhetspolitiken har varit mer framgångsrik inom vissa politikområden och mer kraftlös inom andra. De stora framgångarna under 1970-talet som tog sig uttryck i viktiga politiska reformer som föräldraförsäkringen, utbyggnaden av barnomsorgen och särbeskattningen motiverades i hög grad av arbetsmarknadspolitiska motiv som fick genomslag i familjepolitik och skattepolitik. Jämställdhetssträvandena inom utbildningspolitiken, i synnerhet inom den högre utbildningen, drevs däremot fram internt och utifrån andra politiska målsättningar.

1

Prop. 1993/94:147.

Utbildningsfrågorna lyftes tidigt fram i jämställdhetsdiskussionen. Redan när jämställdhet formades som politiskt begrepp i början av 1960-talet betonades utbildningens betydelse för människors ställning i samhället och arbetslivet. Kvinnor hämmades av att inte ha samma möjlighet till utbildning som männen och denna eftersläpning kvarstår fortfarande i början av 1960-talet.

2

Flickorna

dominerade på ”mellannivån” – realskolan eller motsvarande – medan pojkarna utgjorde flertalet bland studenterna. Men förändringarna kom snabbt och kraftfullt. Utbildningssystemet byggdes ut liksom arbetsmarknadsutbildningen som stärkte kvinnornas ställning på arbetsmarknaden och bidrog till att möjliggöra den stora ökningen av kvinnornas förvärvsarbete.

3

Utbildningen skapade nya möjligheter men den har sina begränsningar, konstateras i betänkandet Målet är jämställdhet 1975. Inställningen till manligt och kvinnligt ändras inte så länge de ideal skolan försöker ge inte stämmer med verkligheten. ”Åtgärder inom skolan kan därför inte ensamma åstadkomma de samhällsförändringar som en verklig jämställdhet kräver.”

4

Några år senare 1979 kan man i ett annat utredningsbetänkande konstatera att skillnaden i utbildningstid mellan kvinnor och män nu blivit relativt obetydlig.

5

Den största skillnaden är att flickor

och pojkar väljer olika utbildningar. Övriga problem som man lyfter fram, och som i hög grad fortfarande lever kvar, är den könsuppdelade arbetsmarknaden, läromedel med traditionella könsrollsvärderingar, begränsad utbildning om könsrollsfrågor i lärarutbildningarna etc. Forskning om jämställdhetsfrågor har varit eftersatt och behöver stärkas liksom villkoren för kvinnor som forskar.

6

De utbildningspolitiska målen

Politikområdet Utbildningspolitik omfattar fem verksamhetsområden; förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning, högre utbildning och studiestöd.

2

Kvinnans jämlikhet. Ett framtidsprogram, Tidens förlag, 1964. Sid 28.

3

SOU 1975:58.

4

Ibid. Sid 44.

5

SOU 1979:56.

6

Ibid. Sid 28. En översikt av debatten om kvinnliga forskares och forskarstuderandes

situation vid denna tid ges i Jämställdheten inom forskarutbildning och forskning, Forum för kvinnliga forskare och kvinnoforskning I Stockholm, Stockholms universitet, Rapport 1982:2.

Det övergripande målet för utbildningspolitiken är att ”Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. Samhällsförändringarna innebär att individens lärande måste ses som ett livslångt projekt. Därför måste alla – oberoende av kön och etnicitet, socioekonomisk bakgrund, sexuell läggning och funktionshinder – tillförsäkras en god utbildning av högsta kvalitet genom hela utbildningssystemet. Det är förutsättningen för att skapa såväl ett jämställt och jämlikt samhälle som ekonomisk tillväxt.”

7

Jämställdhetsmål finns angivna i såväl propositioner

8

skollagen

(1985:1100) samt i läroplaner för samtliga skolformer. I 1998 års läroplan för förskolan (Lpfö 98) fastslås att förskolans verksamhet ska präglas av grundläggande värden och att det handlar om ett etiskt förhållningssätt. ”Omsorg om och hänsyn till andra människor, liksom rättvisa och jämställdhet samt egna och andras rättigheter ska lyftas fram och synliggöras i verksamheten…” Vidare anges att för att hävda grundläggande värden krävs att värderingar tydliggörs i den dagliga verksamheten. Verksamheten ska bedrivas i demokratiska former och därigenom lägga grunden till ett växande ansvar och intresse hos barnen för att de på sikt aktivt ska delta i samhällslivet.

Vad gäller jämställdhet sägs mer specifikt (under avsnittet Saklighet och allsidighet):

”Vuxnas sätt att bemöta flickor och pojkar liksom de krav och förväntningar som ställs på dem bidrar till att forma flickors och pojkars uppfattning om vad som är kvinnligt och manligt. Förskolan skall motverka traditionella könsmönster och könsroller. Flickor och pojkar skall i förskolan ha samma möjligheter att pröva och utveckla förmågor och intressen utan begränsningar utifrån stereotypa könsroller.”

De två läroplanerna – Läroplanen för grundskolan, fritidshemmet och förskoleklassen (Lpo 94) och 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) – anger bl.a. att skolan har till uppgift att ”aktivt och medvetet främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter. Eleverna skall uppmuntras att utveckla sina intressen utan fördomar om vad som är kvinnligt och manligt.”

7

Skr. 2002/03:140.

8

Prop. 2001/02:72.

Jämställdhet lyfts fram även i andra styrdokument som rör skolan. Det finns således många väl formulerade mål och riktlinjer inom utbildningspolitiken.

Som framgår i det följande verkar emellertid dessa styrdokumet inte få tillräckligt genomslag i skolans vardag. En förklaring kan vara att skolan har många uppgifter vilket kan medföra att jämställdhetsuppgiften för att få genomslag behöver lyftas fram och prioriteras tydligare dels i förhållande till andra uppgifter, dels integreras i skolans kärnuppgifter.

Jämställdhet inom utbildningsområdet

Jämställdhetsaspekterna inom utbildningspolitiken har uppmärksammats och belysts i en särskild proposition, vilket är ovanligt, nästan unikt för utbildningspolitiken.

9

I propositionen Jämställdhet

mellan kvinnor och män inom utbildningsområdet

10

konstateras att

skolan verkar i ett samhälle som präglas av ett ojämnt maktförhållande mellan könen. Samhällets maktperspektiv och värderingar påverkar skolan samtidigt som skolan har en unik möjlighet att under en viktig period av elevernas liv ge dem möjlighet att öppna möjligheter, vidga perspektiven och utveckla de egna förutsättningarna, oberoende av könstillhörighet. I propositionen framhålls att barn och ungdomar präglas, inte enbart av sin könstillhörighet, utan också av sin sociala och kulturella bakgrund. De könsmönster som skolan har till uppgift att motverka kan se olika ut i olika grupper, även om kvinnors underordnade ställning finns i dem alla. Därför blir skolans jämställdhetsuppdrag komplext. Jämställdhet är, enligt propositionen, inte en fråga som går att hantera fristående från andra sammanhang. Allas lika tillgång till utbildning innebär mer än att alla ska ha samma formella möjligheter att få utbildning. Utbildningen ska utformas så att ingen i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina ekonomiska förhållanden. Jämställdhet ska ses som en pedagogisk fråga som förutsätter grundläggande kunskaper om rådande könsmönster och rektorerna ges ett särskilt ansvar för att undervisningen planeras och läggs upp så att elever, oavsett kön, får likvärdiga möjligheter till utveckling och lärande.

9

Ett likartat exempel är Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nytt mål

för Sveriges internationella utvecklingssamarbete.

10

Prop.1994/95:164.

Regeringen ger i propositionen jämställdhetsbegreppet en delvis ny innebörd. Flickor och pojkar ska ges likvärdiga villkor och förutsättningar att upptäcka, pröva och utveckla sin fulla potential. För att uppnå detta krävs kunskaper om rådande könsmönster och om könstillhörighetens betydelse för lärandet liksom insikten om att flickor och pojkar inte utgör några enhetliga grupper. Med denna syn på jämställdhet kan skolans personal, enligt propositionen, inte förhålla sig könsneutral. ”Om flickor och pojkar skall ges utrymme att utveckla sina individuella förutsättningar utan att begränsas av könstillhörighet, måste de i undervisningen bemötas utifrån en kunskap om likheter och olikheter mellan könen och om vad fördomar om vad som är kvinnligt och manligt betyder i olika sammanhang. Jämställdhetsfrågan kan därmed inte heller reduceras till en attitydfråga, utan blir också en kunskapsfråga.”

11

Undervisningen ska ”också kunna komplettera med det som flickor respektive pojkar specifikt behöver och kompensera för eventuella brister. Pojkarna skall inte tillåtas att breda ut sig och lägga beslag på utrymmet i skolan, varken fysiskt eller verbalt. Flickorna skall uppmuntras att bli mer aktiva, ta ställning och uttrycka egna åsikter.”

12

I det betänkande,

13

Vi är alla olika, som är ett av underlagen till

propositionen uttrycks detta synsätt mera drastiskt. Skollagens ord om att alla elever ska ha tillgång till utbildning ”oberoende av kön” har tolkats som att skolan ska bortse från kön och flickor och pojkar behandlas lika som om könstillhörighet inte har någon betydelse. Ett könsneutralt förhållningssätt som nu ifrågasätts. Istället bör skolan utgå från könsskillnaderna vilket ”innebär att ”likabehandlingsprincipen” mellan flickor och pojkar inte kan gälla. Både det kvinnliga och det manliga hos båda könen måste bejakas för att flickor och pojkar skall få möjlighet att utveckla sin personlighet, utan begränsningar för vad som av tradition anses som kvinnliga och manliga egenskaper och domäner.”

14

Och vidare:

”Om arbetet med jämställdhet i skolan skall ge resultat, måste könsspecifika skillnader och könsrelaterade olikheter utgöra en reell planeringsgrund…”.

15

11

Prop. 1994/95:164, sid. 12.

12

Ibid.

13

Ds. 1994:98.

14

Prop. 1994/95:164, Bilaga 1.

15

Ibid.

Denna analys kan i viss mån ses som tidstypisk för mitten av 1990-talet. Titeln på betänkandet, Vi är alla olika, kan uppfattas som en återklang av titeln på propositionen om en ny jämställdhetslag från 1991 Olika på lika villkor.

16

Olikheterna lyftes fram.

Kvinnor och män, flickor och pojkar är olika men har likafullt samma rättigheter. En kritisk granskning av detta synsätt presenterades av Anna-Marie Sandquist i Visst görs vi olika,

17

som redovisar

forskning om hur barn formas som flickor och pojkar av vuxna i deras omgivning, av barnomsorgen och skolan. Sanquist pekar på risken med att tillämpa en ”olikhetsstrategi” vilket kan leda till att man snarare befäster stereotypa mönster.

Talet om att ”bejaka både det kvinnliga och det manliga hos båda könen” och om ”könspecifika skillnader och könsrelaterade olikheter” som en grund för att överge ”likabehandlingsprincipen” kan i dag uppfattas som ålderdomligt, och essentialistiskt, trots att det var regeringens officiellt presenterade synsätt på jämställdhetsfrågan i utbildningssystemet för bara några år sedan.

Jämställdhet i skolan – läget i dag

Sedan mars 2003 har Myndigheten för skolutveckling ansvar för utveckling och kvalitetsarbete inom utbildningspolitiken. Uppdraget omfattar även jämställdhetsfrågor och regeringen har i regleringsbrev för 2004 givit myndigheten i uppdrag att bl.a. genomföra utvecklingsinsatser inom det nationellt prioriterade området jämställdhet. Myndigheten ska även rapportera till regeringen om effekter av insatser mot kränkande behandling samt insatser för jämställdhet.

Enligt Myndigheten för skolutveckling är jämställdhet ett eftersatt arbete och det har inte fått genomslag i skolornas verksamhet.

18

I en rapport från Skolverket konstateras att många lärare

arbetar aktivt med demokratifrågor men att jämställdhet har kommit i skymundan. Denna bild bekräftas även av Statskontoret som på uppdrag av Jämställdhetspolitiska utredningen genomfört intervjuer på med skolmyndigheterna.

19

Skolverkets kartläggning av kränkande behandling från 2003 visar att jämställdhet finns med i lokala styrdokument i 84 procent

16

Prop. 1990/91:113.

17

Anna-Marie Sandquist (1998).

18

Myndigheten för skolutveckling (2003).

19

Statskontoret 2005:1.

av skolorna. Trots detta ansåg eleverna att frågor om jämställdhet, kvinnoförtryck m.m. sällan uppmärksammades i undervisningen i religion och historia.

20

I en rapport från Skolverket, En fördjupad studie om värdegrunden,

21

konstateras att specifikt arbete med jämställdhet verkar

vara ovanligt i skolan. ”Generellt kan konstateras att skolorna saknar både medvetenhet, kompetens och strategier för att arbeta med jämställdhet. Störst medvetenhet om jämställdhet finns hos lärarna som arbetar med de yngre barnen. Här finns en medvetenhet om flickors och pojkars behov och position i klassen. 60 procent av personalen i fritidshemmen uppger i en enkätundersökning att deras fritidshem i stor utsträckning arbetar med att bryta traditionella könsmönster.”

22

Skolans medvetenhet om behovet att problematisera jämställdhet i klassrummet tycks minska ju äldre barnen är. I rapporten konstateras att skolan på många sätt inte lyckats anpassa sig efter de olika förutsättningar och behov som flickor och pojkar har. Medvetenheten om att pojkar tar mer plats än flickor i klassrummen har till exempel inte lett till att man utvecklat konkreta metoder för arbetet.

I en rapport från Utbildningsdepartementet till OECD 2004

23

redovisas könsskillnader i det svenska utbildningssystemet. En av rapportens slutsatser

24

är att utbildningssystemet i Sverige inte är

jämställt men att det är pojkarna som är missgynnade. Flickornas prestationer i skolan förbättras allt mer i förhållande till pojkarnas. Färre pojkar avslutar sin utbildning och flickornas andel i den högre utbildningen ökar. Samtidigt konstaterar Utbildningsdepartementet att det ännu inte går att se effekter av detta i form av en mer jämställd arbetsmarknad.

Könsuppdelningen är fortfarande stark i utbildningssystemet vilket sätter sina spår i könsuppdelningen på arbetsmarknaden. På gymnasiet ökar dock pojkarnas intresse för flick-dominerade program och inom den högre utbildningen finns en stark ökning av flickornas intresse för traditionellt manliga utbildningar.

Pojkarna är överrepresenterade i särskola och på gymnasieskolans individuella program, som är riktat till elever som inte

20

Ibid.

21

Skolverket, (2000).

22

Ibid. Sid 29.

23

Utbildningsdepartementet, (2004).

24

Ibid. Sid 36.

lyckats kvalificera sig till de ordinarie gymnasieprogrammen. Pojkarna utgör här närmare 60 procent.

I övrigt är deltagandet i all slags skolutbildning ungefär lika stort för pojkar som för flickor i förskola, förskoleklass, fritidshem, grundskola och gymnasieskolans nationella program.

Genus i förskolan

Delegationen för jämställdhet i förskolan menar i sitt delbetänkande Den könade förskolan

25

att det är brist på kunskap, snarare än

brist på regelstyrningen och brist på riktade resurser, som är avgörande för att jämställdhetsarbetet i förskolan inte tar fart. Delegationen föreslår därför tydligare krav på genuskunskap i målen för utbildningen av lärare.

Delegationen lyfter fram forskning som visar att det individperspektiv som tillämpas i förhållande till barnen riskerar att bli könsblint. Parallellt med ambitionen att se varje barn som en individ finns olika förväntningar på flickor respektive pojkar om hur de är och beter sig. Personalens uppmärksamhet visar barnen vad som betraktas som viktigt och oviktigt och det är pojkarna som får mest uppmärksamhet. Könssocialiseringen förstärks även av leksaker, böcker och annat material som används i förskolan. De uppmärksammade projekt som bedrivits på förskolorna Tittmyran och Björntomten i Gävle har bl.a. utgått från observationer som personalen gjort med hjälp av videokamera. Observationerna visade att pojkar och flickor bemöttes olika trots att ambitionen var att bemöta dem som individer. Pojkarna fick mest uppmärksamhet men de tilltalades också med ett torftigare språk. Det kan handla om negativa tillsägelser från personalen. Flickor däremot tilltalades med längre konverserande meningar.

26

Det bör, enligt delegationen betonas att jämställdhetsarbete i förskolan inte är frivilligt. Kravet på jämställdhet är tydligt angivet i de styrdokument och den värdegrund som gäller för förskolan. Vad som främst behövs, enligt delegationen, är genuspedagogisk kunskap hos personalen.

25

SOU 2004:115.

26

Ibid. Se även Kajsa Wahlström, Flickor, pojkar och pedagoger , UR, 2004. Och Kajsa Svaleryd, Genuspedagogik, Liber 2003.

Flickor får allt bättre betyg

I en rapport från Utbildningsdepartementet

27

redovisas utbild-

ningsresultat fördelade på kön. Redovisningen ger en entydig bild. Flickor presterar bättre. Detta gäller såväl grundskolebetyg som gymnasiebetyg. I de nationella proven har flickorna bättre resultat i alla ämnen utom matematik, där det i stort sett inte fanns någon könsskillnad. Av de internationella kunskapsmätningarna framgår att de svenska flickorna har betydligt högre läsförmåga än pojkarna och att skillnaden tenderar att öka. Denna skillnad i läsförmåga är inte relaterad till social bakgrund eller etnisk tillhörighet. Flickor och kvinnor har ett högre studiedeltagande inom i stort sett alla utbildnings- och bildningsformer även utanför skolsystemet. Kvinnorna utgör runt två tredjedelar inom vuxenutbildningen där kvinnor har högre betyg än män.

Bland de studerande inom högskolan är drygt 60 procent kvinnor. Kvinnor har en betydligt högre genomsnittlig genomströmning genom grundutbildningarna på högskolan än män och kvinnor tar nästan två tredjedelar av alla examina. I stort sett lika många kvinnor som män antas idag till forskarutbildning och kvinnor svarade 2002/03 för 44 procent av samtliga doktorsexamina.

Pojkarna tar för sig men flickorna klarar sig bäst

Forskning visar att pojkar i förskola, skola och fritidsverksamhet får och tar mer av pedagogernas uppmärksamhet jämfört med flickorna. Det är pojkarna som pratar mest. Flickorna tilldelas och accepterar uppgifter som hjälpfröknar och ordningsskapare i både förskola och skola.

28

Bilden är emellertid inte entydig. Stora

variationer finns t.ex. i pojkgruppen. En del pojkar är stökiga och pratsamma men många pojkar säger ingenting alls. Det finns även klassar där flickor intar de dominerande positionerna.

29

Trots att flickor i större utsträckning än pojkar förefaller bli osynliggjorda, eller används som hjälpredor i skolan, är det som framgått flickor som presterar de bästa resultaten. Det finns emellertid inte mycket forskning om detta lite paradoxala förhållande. En förklaring kan vara att belöningsstrukturerer ser olika

27

Utbildningsdepartementet (2004).

28

Skolverket (2002) sid 109.

29

Ibid. sid 114.

ut för flickor och pojkar. Flickor blir ofta synliga och får inflytande genom att vara duktiga och välanpassade. Vuxna ställer större krav på flickorna än på pojkarna i skolan. Flickorna bemöts med större överseende än pojkarna vid mindre förseelser. Däremot bemöts livliga utagerande flickor av mindre uppmuntran och förståelse än pojkar som är utagerande.

30

Den bild som tidigare forskning redovisat med tydliga könsmönster där pojkarna dominerar i klassrummen modifieras av nyare studier.

31

De tysta flickorna finns kvar men samtidigt framträder

mer självsäkra flickor. Flickornas arsenal av ageranden utökas.

32

En

ny bild av flickornas motstånd mot underordning framträder där de konfronterar sina villkor och försöker vidga sitt handlingsutrymme. Olika maskuliniteter och femininiteter konstrueras i relation till de villkor som skolmiljön erbjuder.

33

Klass, etnicitet,

skolans organisering och de vuxnas könsförståelseer skapar nya, varierande och inte så entydiga könsmönster.

34

Flickor känner sig mer utsatta än pojkar för i stort sett alla former av kränkningar på grund- och gymnasieskolan. Såväl sexuella som etniska trakasserier är vanligast förekommande i undervisningsgrupper där andelen pojkar dominerar. Det är också i dessa grupper flickor känner sig mest utsatta. Elever i grundskolan känner sig något mer utsatta än elever i gymnasieskolan. Några direkta skillnader mellan flickor och pojkar i känslan av utsatthet framkommer inte, förutom när det gäller mobbning. Pojkar framstår i Statens skolverks undersökning av olika former av kränkande behandling

35

som mer aktiva än flickor i att behandla andra illa.

Myndigheten för skolutveckling har fått i uppdrag av regeringen att lyfta fram exempel på handlingsprogram och arbetssätt mot kränkande behandling och JämO genomförde åren 1998–2000 ett skolprojekt med syftet att utveckla och sprida metoder som förebygger och motverkar sexuella trakasserier.

Lagen (2001: 1286) om likabehandling av studenter i högskolan trädde i kraft den 1 mars 2002. Enligt lagen ska universitet och högskolor arbeta aktivt för att förebygga och förhindra diskriminering och trakasserier på grund av kön, etnicitet, sexuell läggning

30

Skr. 2002/03:140, sid. 57.

31

Elisabeth Öhrn, Könsmönster i förändring? – en kunskapsöversikt om unga i skolan, Skolverket (2002), sid. 28.

32

Utbildningsdepartementet, 2004.

33

Elisabeth Öhrn (2002), sid. 37.

34

En levande beskrivning av gymnasietjejers förhållande till klass etnicitet och sexualitet ges av Fanny Ambjörnsson i I en klass för sig, Ordfront, 2004.

35

Skolverket (2002).

och funktionshinder. Skydd mot sexuella trakasserier har tidigare givits genom högskolelagen, men nu har skyddet stärkts och omfattar också fler diskrimineringsgrunder.

En jämställd arbetsplats?

Under de senaste decennierna har kvinnors andel av lärarkåren ökat starkt. Andelen kvinnor som arbetar på de lägre årskurserna är runt 97 procent.

36

På mellan- och högstadium har den manliga dominan-

sen ersatts av en kvinnlig under de senare årtiondena.

Antalet kvinnor på skolledarbefattningar i grund- och gymnasieskolan har under 1990-talet ökat dramatiskt. Inom detta yrkesområde, som traditionellt dominerats av män, utgör i dag kvinnor en majoritet. Endast sex procent av rektorerna var kvinnor år 1970. Under femårsperioden 1991–1995 ökade andelen kvinnor bland rektorerna mycket snabbt – från 16 till 50 procent, (vilket delvis förklaras av att förskolorna fördes in i statistiken som skolor). År 2003 utgjorde kvinnor 64 procent av skolledarna inom grundskolan och 38 procent inom gymnasieskolan.

Andelen män i förskolan är mycket låg. År 1998 uppgick antalet till enbart 1,9 procent, att jämföra med toppnoteringen på 4,6 procent 1983. Under senare år har andelen stabiliserats runt 2,3 procent och en försiktig ökning av antalet män har noterats.

Andelen kvinnor på grundutbildning har ökat men könsfördelningen på ledande platser inom universitet och högskolor förändras inte i samma takt. Bland professorerna befinner sig kvinnor i kraftig minoritet inom de flesta verksamhetsområden. Trots insatser, (exempelvis de s.k. Tham-professurerna

37

) och målsätt-

ningar från regeringens sida (exempelvis det hovsamma målet att andelen kvinnor bland professorerna ska vara minst 25 procent år 2008) är i dag andelen kvinnor enbart ca 15 procent.

Svårigheterna för kvinnor att få del av forskningsanslag har påtalats av bl.a. Christine Wennerås och Agnes Wold som visade att det förekom diskriminering mot kvinnliga sökanden och nepotism vid fördelning av medel till den medicinska grundforskningen.

38

36

Ibid. Sid 95.

37

Regeringen beslutade (prop. 1994/95: 164) att inrätta ett antal doktorand-, forskarassistent- och professorstjänster för underrepresenterat kön. De 31 professurerna kom att kallas ”Thamprofessurer” efter den dåvarande utbildningsministern Carl Tham. Se vidare Birgitta Jordansson Jämställdhetspolitikens villkor, Nationella sekretariatet för genusforskning,

38

Christine Wennerås och Agnes Wold , 1997.

Med anledning av den långsamma utvecklingen gav regeringen 1995 en utredning i uppdrag att lämna förslag angående ”stöd till forskare av underrepresenterat kön” och för att främja ”kvinno och jämställdhetsforskningen”.

39

Utredningens betänkande Viljan att

veta och viljan att förstå

40

lämnade en rad förslag ämnade att stärka

kvinnornas ställning i den högre utbildningen och kvinnoforskningens institutionella ställning.

41

Regeringsuppdrag och genuspedagoger

Myndigheten för skolutveckling har fått regeringens uppdrag att stödja skolchefer, rektorer och skolor i deras jämställdhetsarbete. Ett stödmaterial för kommuner och skolor har tagits fram och jämställdhetsfrågorna har lyfts fram i andra sammanhang och i insatser riktade till skolor och kommuner.

42

Regeringen avsatte medel i budgetpropositionen för 2002 för att utbilda resurspersoner i jämställdhet och genuskunskap som ska arbeta praktiskt med förändringsarbete i den egna kommunen. Syftet är att stärka kompetensen och höja kvaliteten i det lokala jämställdhetsarbetet. Målet var att det senast 2004 skulle finnas åtminstone en kvalificerad genuspedagog i varje kommun. En särskild utbildning har utformats som riktar sig till pedagoger och lärare i förskolan, grundskolan och gymnasieskolan. På uppdrag av Myndigheten för skolutveckling tillhandahålls utbildningen av de Nationella värdegrundscentrumen vid Göteborgs och Umeå universitet. Kursen motsvarar 10 poängs studier på universitetsnivå och består av två delkurser om vardera 5 poäng: ”Kön och samhälle” och ”Kön och kultur”. Den första delen behandlar begreppen genusvetenskap, jämställdhet och värdegrund belysta ur sociala, politiska, vetenskapliga, juridiska och pedagogiska perspektiv. Den andra delkursen åskådliggör relationen mellan genus och makt i ljuset av kultur, etnicitet, sexuell läggning, språk, text och media, samt siktar mot att förse deltagarna med konkreta idéer för att bearbeta genusrelaterad problematik inom organisation, forskning och den pedagogiska praktiken. Utbildningen vänder sig till lärare i för-, grund- och gymnasieskolan som efter utbildningen ska kunna

39

Dir. 1995:8.

40

SOU 1995:110.

41

Högskoleverket har genomfört utvärderingar av jämställdhetsarbetet vid lärosätena. En uppföljning av utvärderingen 1999 redovisas i Högskoleverkets rapportserie 2003:31 R.

42

Statskontoret 2005:1, Sid 93.

fungera som resurspersoner för jämställdhetsfrågor i kommunens skolverksamhet.

Det är kommunerna som utser deltagare till utbildningen och kommunerna står för eventuella vikariekostnader och resor. Staten bekostar utbildningen. För de kommuner som anmält intresse att delta i utbildningen har det funnits särskilda projektmedel till och med våren 2003 att söka för elevinriktade insatser som i vid mening syftar till att främja jämställdhet. Utbildningen är kostnadsfri för kommunerna men detta till trots är det endast drygt hälften av landets kommuner som skickat någon lärare till utbildningen – sammanlagt 256 personer 2004.

Delegationen för jämställdhet i förskolan påpekar i ett delbetänkande

43

att det finns en risk att jämställdhetsarbetet kan bli lidande

om genuspedagogerna måste kombinera detta med en ordinarie tjänst. Om enbart en genuspedagog utbildas i en kommun är det svårt för denne att hinna sprida sina erfarenheter till andra pedagoger i kommunen. Trots detta ser delegationen positivt på detta initiativ och menar att regeringen bör överväga en fortsatt satsning.

Könsbundna studieval

Studenternas studieval är fortfarande i hög grad könsbundna. Detta är särskilt tydligt inom lärar- och vårdutbildningar och inom vissa tekniska och naturvetenskapliga utbildningar. Exempelvis utgjorde kvinnorna 90 procent av de studenter som påbörjade utbildningar till förskollärare och fritidspedagoger läsåret 2000/01.

En fjärdedel av alla kurser har en jämn könsfördelning, dvs. en könsfördelning där andelen män respektive kvinnor ligger i intervallet 40 till 60 procent. Förändringarna är små mellan åren, men det går att skönja en positiv trend. Läsåret 2000/2001 läste 34 procent av studenterna på kurser med mycket ojämn könsfördelning, dvs. med en könsfördelning i intervallet 20 till 80 procent. Detta innebar en minskning med tre procent från föregående år.

44

Elevernas resultat i ungdomsskolan och val av gymnasieutbildning har återverkningar på övergången till högskolan. Pojkar är underrepresenterade på de studieförberedande programmen i gymnasiet.

Jämställdhetsinsatser av olika slag har främst riktats till flickor och kvinnor. Syftet har varit och är att bryta det traditionella

43

SOU 2004:115.

44

Skr. 2002/03:140, Sid. 188f.

könsmönstret och få fler kvinnor att välja tekniska och naturvetenskapliga ämnen och utbildningar. Ansträngningarna att förmå pojkar och män att söka sig till kvinnodominerade utbildningar har inte varit lika stora.

Forskning har visat att olika ämnens könsmärkning gör att flickor och pojkar kan uppfatta det som att man inte behöver bry sig om de ämnena.

45

Denna attityd blir en del av gruppernas femini-

mitets- respektive maskulinitetskonstruktion. Elever som väljer icke-traditionella utbildningar får ibland stöd men möter ofta motstånd. De prövningar som dessa elever möter leder till att många av dem lämnar sina utbildningar särskilt om könsfördelningen är mycket ojämn. I till exempel gymnasieskolans mer yrkesinriktade program kan dominansen av det ena könet vara runt 90 procent, vilket skapar svårigheter för flickor som väljer ”pojkprogram”. Här kan så många som hälften av flickorna hoppa av utbildningen. Som skäl till avhopp anges ofta “könsmobbing” från lärarens sida. Av de flickor som valt Byggprogrammet hoppade 41 procent av flickorna av och av dem som valt fordonsprogrammet hoppade 45 procent av.

46

Siffrorna för avhopp är större när flickor väljer pojkprogram

än när pojkar väljer flickprogram.

Sociala faktorer påverkar även otraditionella val. Forskning visar att flickor som väljer naturvetenskapliga och tekniska utbildningar framför allt är elever med högutbildade föräldrar.

4.2. Forskningspolitik

Regeringens mål för forskningspolitiken

Målet för den svenska forskningspolitiken är att Sverige ska vara en ledande forskningsnation där forskningen bedrivs med hög vetenskaplig kvalitet.

I regeringens senaste skrivelse om jämställdhetspolitiken

47

fram-

hävs att jämställdhet är en förutsättning för forskningens kvalitet och ett effektivt resursutnyttjande. Argumentet är att eftersom forskningskapacitet finns i samma grad hos kvinnor som hos män kan brist på jämställdhet förmodas orsaka kvalitets- och kunskapsförluster.

45

Skolverket 2002. Sid 102.

46

Ibid. Sid. 100.

47

Skr. 2002/03:140

De myndigheter som finns inom forskningspolitiken har enligt sin instruktion till uppgift att arbeta för jämställdhet inom sitt verksamhetsområde. Samtliga myndigheter ska i sina årsredovisningar rapportera sina insatser. Forskningsråden Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap samt Verket för innovationssystem har som mål att arbeta för jämställdhet samt nå en jämnare könsfördelning inom den egna beredningsorganisationen och vid fördelning av forskningsstöd. Råden ska redovisa könsfördelningen inom sina beredningsorganisationer och könsuppdelad statistik avseende forskningsansökningar, beviljandegrad och forskningsstödets fördelning av medel.

I regeringens mål och delmål för jämställdhetspolitiken finns, som tidigare redovisats, mål om tillgång till utbildning och representation. Kvinnor och män ska således ha samma rättigheter och möjligheter att arbeta med forskning. Detta mål är delvis uppnått mätt i andel av studenter som antagits till forskarutbildning men inte alls i andra avseenden, t.ex. andel av professorstjänster.

I de jämställdhetspolitiska delmålen finns, trots att de är övergripande och vidlyftiga, inget explicit angivet om forskning i sig, om behovet av kunskap. Regeringen har emellertid inom forskningspolitiken angivit att forskningsråden ska verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen. ”Syftet med detta mål är att produktionen av ny kunskap inom olika områden skall gälla såväl kvinnor som män. I ansökningarna till råden måste forskarna ange om man tagit ställning till genusperspektiv i projektansökningen.”

48

Även om inget jämställdhetspolitiskt mål direkt tar sikte på forskningens betydelse för utvecklingen av kunskapen om jämställdhet finns det sedan låg tid tillbaka en nära koppling mellan jämställdhetspolitik och forskning.

Genusforskning

Genusforskningen har sina rötter i en feministisk samhällskritik och den kvinnoforskning som utvecklades för att komplettera den brist på kunskaper om kvinnors liv och villkor som av tradition utmärkte de vetenskapliga institutionerna. Denna tilläggsforskning har i dag ersatts av genusforskning som är den övergripande be-

48

Ibid.

teckningen på hela fältet. Genusforskningen är så utvecklad och mångfacetterad i dag att den inte kortfattat låter sig beskrivas.

49

Inom genusforskningen ryms bl.a. två forskningsgrenar som starkt utvecklats under senare år, mansforskning med fokus på män eller manlighet och queerforskning med inriktning på gränsöverskridande identiteter, företrädesvis av sexuell karaktär.

50

Under slutet av 1970-talet och under 80-talet växte en rad centra/fora fram vid universiteten och de kom med tiden att etableras även vid nya universitet och högskolor under 1990-talet. Idag finns ca 20 inrättningar eller institutioner.

51

Därmed stärktes den

institutionella uppbyggnaden som bidragit till att genusforskningen alltmer har etablerats som en självständig disciplin samtidigt som den starkare har integrerats i undervisning och forskning inom andra discipliner. Det finns särskilda kurser i genusforskning på samtliga universitet och högskolor. Integrationen är starkast i humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen och svagast inom teknik, naturvetenskap och medicin.

52

Efter propositionen Forskning och samhälle

53

tillkom de s.k.

genusprofessurerna och ett antal rekryteringstjänster (doktorand- och forskarassistenttjänster) i syfte att utveckla genusämnet bl.a. genom en spridning över olika ämnen. Genuskommittén i Vetenskapsrådet har till uppgift att bistå med utbildningsinsatser och uppbyggnad av genuskompetens i ämnesområden och att utvärdera rådets egna satsningar på integration av genusperspektiv i forskning. Däremot fördelar inte kommittén medel till forskning.

Vid slutet av 1990-talet inrättades Nationella sekretariatet för genusforskning. Sekretariatet som, liksom kvinnohistoriska samlingarna, är placerat vid Göteborgs Universitet har till uppgift att ”med ett rikstäckande perspektiv främja genusforskning i vid bemärkelse och verka för att genusperspektiv uppmärksammas i all forskning”.

54

Detta ska bl.a. genomföras genom utredningsverk-

samhet och information.

I den senaste forskningspropositionen Forskning för ett bättre liv

55

som regeringen lämnade till riksdagen våren 2005 föreslås att

49

En god överblick ges av Britt-Marie Thurén i Genusforskning - Frågor, villkor och utmaningar, Vetenskapsrådet 2003. Vetenskapsrådets kommitté för genusforskning har utgivit en kortfattad överblick Genusforskning i korta drag, 2004.

50

Ibid. Sid. 18 resp. sid. 7.

51

Nationella sekretariatet för genusforskning, (2004).

52

Ibid.

53

Prop. 19996/97:5.

54

SFS 1997:61.

55

Prop. 2004/05:80.

Vetenskapsrådet, utöver de 10 miljoner kronor rådet disponerar i dag, tillförs ytterligare 12 miljoner kronor för 2007 till 2008 för genusforskning. Denna fördubbling av de öronmärkta medlen är dock, enligt regeringen, inte tillräckligt. Vetenskapsrådets ämnesråd och utbildningsvetenskapliga kommittén bör därför strategiskt avsätta mer forskningsmedel för forskning med genusperspektiv inom respektive område.

De forskningsfinansierade myndigheterna Vetenskapsrådet, Forskningsrådet for arbetsliv och socialvetenskap (FAS), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad (FORMAS) och Verket för innovationssystem (VINNOVA) uppmanas att aktivt integrera genusperspektiv i sitt forsknings- och utvecklingsstöd. Regeringen förutsätter att dessa myndigheter uppmärksammar genusforskningen inom ramen för ordinarie anslag. Myndigheterna måste ha särskilda strukturer för integreringen av genusforskning och vara organiserade så att resultatet av rådens insatser kan följas och analyseras.

De sex särskilda genusprofessurerna inom olika vetenskapsområden som inrättades 1997 är permanenta men får inga permanenta kringresurser. I propositionen utgår regeringen från att finansieringen kring professurerna sköts vid respektive lärosäte.

I den tidigare forskningspropositionen anvisade regeringen medel till den nationella genusforskarskolan, med Umeå universitet som värduniversitet och med Högskolan i Kalmar och Gävle samt Mitthögskolan som partnerhögskolor. I den nya propositionen ger regeringen fortsatt stöd till forskarskolan. För arbetet med att koordinera regeringens satsningar på genusforskning och genusperspektivens integrering i all forskning får Nationella sekretariatet för genusforskning en förstärkning av anslagen med 500 000 kronor för 2007 och ytterligare 500 000 kronor för 2008.

4.3. Utredningens bedömning

Utbildningspolitiken har en viktig roll i jämställdhetspolitiken. Utbildningen har haft avgörande betydelse för att kvinnor i Sverige i så hög grad lyckats etablera sig på arbetsmarknaden och genom betalt arbete har kvinnors ekonomiska oberoende stärkts. Utbildning har även varit av betydelse för att öka kvinnors representation i beslutande positioner.

Kvinnornas utbildningsmässiga eftersläpning, som lyftes fram som ett allvarligt hinder för jämställdheten i samhället för några decennier sedan, har i dag hämtats in. Den högre utbildningen som historiskt sett varit en manlig bastion är i dag öppen för flickor och kvinnor och dessa har under de senaste årtiondena antalsmässigt kommit att utgöra en majoritet. I de skolformer som riktar sig till de yngre eleverna är frånvaron av män påtaglig. Inom universitet och högskolor är könsfördelningen fortfarande ojämn i många lärarkategorier. Särskilt tydligt är detta vad gäller professorstjänster. Det är anmärkningsvärt att de påtagliga framgångar som jämställdhetssträvandena trots allt haft i Sverige i så ringa grad haft genomslag här.

Skolan har, på gott och ont, stor inverkan på barnens könssocialisering. De vuxnas förväntningar och bemötande av barnen formar dem till pojkar och flickor. Samtidigt kan skolan erbjuda barnen möjligheter att utvecklas till självständiga individer och frigöra sig från de begränsningar som könsstereotyper utgör. Men frågan är om utbildningssystemet verkligen fungerar som ett effektivt verktyg för att bryta samhällets genusmönster, eller om det i stället bidrar till att återskapa och stärka de rådande genusmönster som finns i samhället.

Skolan kan aldrig, och ska aldrig, isolera sig från det omgivande samhället. De värderingar och strukturer som råder i samhället finner sin väg in i klassrummet. Erfarenheter från förskolan, till exempel projekten vid förskolorna i Gävle illustrerar väl hur föreställningar om hur flickor och pojkar, kvinnor och män, smyger sig in trots välformulerade mål i läroplanen och trots ambitioner, genuskunskap och professionalism hos personalen. Den ”dolda läroplanen” tenderar att ta över.

Samhället ålägger skolan att lösa många uppgifter. Inte så sällan kan det finnas en övertro på skolans möjligheter att förändra samhället. Jämställdhet är en sådan uppgift som ålagts skolan, vilket tydligt framgår i flera utbildningspolitiska styrdokument. Men effekterna ute i klassrummen förefaller inte stå i proportion till de övergripande ambitionerna. Det är dessvärre inte ovanligt för jämställdhetspolitiken att välformulerade mål inte förmår tränga ner inom olika politikområden och ta gestalt i människors vardag.

Att det saknas kunskap hos skolledare och lärare förefaller vara en mycket viktig orsak. Pedagogerna behöver stöd, utbildning, verktyg och resurser för att fullgöra sin uppgift. Regeringens insatser för att utbilda genuspedagoger i syfte att höja kvaliteten i jäm-

ställdhetsarbetet är mot denna bakgrund vällovlig men förefaller otillräcklig, alltför kortsiktig och halvhjärtad. Jämställdhetsarbetet i skolan kan inte bli framgångsrikt om det inte på allvar integreras och tar plats i hela utbildningspolitiken och i skolans kärnverksamhet. Jämställdhetsperspektivet måste få ett tydligare genomslag i lärarutbildning och undervisningsmaterial. Sexuella trakasserier måste motverkas på ett mera kraftfullt sätt. Tillfälliga projekt och kampanjer är inte tillräckligt för att åstadkomma en varaktig förändring.

För några decennier sedan hade flickor sämre betyg än pojkar. Nu har förhållandena vänts till flickors fördel. När flickor presterade sämre kunde det uppfattas vara naturligt, flickor ansågs inte på samma sätt som pojkar vara ämnade för teoretiska studier. Skolresultaten bekräftade föreställningar om skillnaderna mellan könen och man såg inte flickornas sämre resultat som en konsekvens av att pojkarna gynnades. I dag när prestationerna är omvända anses skillnaderna inte vara naturliga. Uppgifterna om pojkarnas relativt försämrade resultat möts ibland med förskräckelse och krav på förändringar av utbildningssystemet.

56

I skolverkets rapport Läro-

planerna i praktiken väcktes 1999 frågan ”om huruvida pojkarna håller på att bli skolsystemets förlorare.”

57

Det är måhända

paradoxalt att könsskillnaderna i läsförståelse är så stora i Sverige relativt andra OECD-länder med tanke på att Sverige relativt andra länder kommit längre i arbetet för jämställdhet. Det finns inget enkelt svar på frågan vad denna förändring beror på och det är viktigt att notera att resultaten varierar kraftig i pojkgruppen. Likafullt finns det skäl att vara orolig över att så många pojkar är mycket lågpresterande och riskerar att marginaliseras i unga år.

Det jämställdhetspolitiska målet ”lika tillgång till utbildning” kan således huvudsakligen sägas vara uppfyllt, åtminstone i formell mening. Flickor och pojkar, kvinnor och män, har formellt sett samma tillgång till utbildningsväsendet. Däremot finns det hinder i samhällets genusordning som gör att män inte söker sig till exempelvis förskolan, att elever som väljer otraditionella utbildningar möter motstånd, att flickor blir sexuellt trakasserade i skolan och att andelen kvinnliga professorer är så låg. Att ta bort formella hinder genom att öppna utbildningar som varit stängda för ettdera könet är enkelt. Att ta bort informella hinder är däremot betydligt svårare. De politiska redskapen är trubbiga.

56

Elisabet Öhrn, (2002), Sid. 14.

57

Ibid. Sid 77.

Fortfarande är elevernas studieval i hög grad könsbundna. Flickorna vidgar sina val men pojkarna är mer traditionella i sina val. För att motverka de könsbundna studievalen krävs sannolikt såväl insatser från hela skolsystemet som från samhället i övrigt. Små barn måste stimuleras att inte låta sig låsas av könsmärkta framtidsdrömmar, pedagogiken måste anpassas till både flickor och pojkar, elever som gör otraditionella val måste stödjas osv. Skolans möjlighet att påverka är naturligtvis inte obegränsad men ändå tillräckligt stor för att det ska vara angeläget att ge den som ett av sina jämställdhetspolitiska mål att minska de könsbundna studievalen. Att bryta de könsbundna studievalen kan sägas vara en strategiskt viktig fråga för jämställdhetspolitiken eftersom den även har bäring på andra viktiga jämställdhetsmål som att bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden.

Utredningen om den könssegregerade svenska arbetsmarknaden

58

pekar på att insatser som sedan 1980-talet genomförts för att

öka flickors och kvinnors teknikintresse förefaller ha haft långsiktigt positiva effekter och föreslår att samma koncept prövas för att öka pojkarnas intresse för den sociala sektorn. Insatserna kan omfatta sommarkurser inom skolans ram men även arbetsmarknadspolitiska och kommunala insatser. Vi ställer oss bakom detta förslag.

Lärosätena har regeringens uppdrag att verka för en jämnare könsfördelning vid högskolorna. En jämnare könsfördelning i professorskåren förutsätter förändringar i rekryteringsbasen. Målet är därför att öka andelen kvinnor bland forskarstudenter, forskarassistenter, lektorer och andra meriterande forskartjänster. De rekryteringsmål som regeringen satt upp för könsfördelning bland nytillsatta professorer bedöms ha haft positiv effekt även om utvecklingen går långsamt.

59

Det är därför angeläget att regeringen

fortsätter med att på detta sätt ställa krav på lärosätena.

Genusforskningen har utvecklats kraftfullt i Sverige under de senaste decennierna. Den har växt i omfattning, genomgått förändringar och delvis institutionaliserats. Genusforskningen har inrutat ett allt tydligare område som självständig disciplin och har samtidigt integrerats i andra ämnen. Det öronmärkta statliga stödet har varit betydelsefullt för denna utveckling och behöver fortsätta och dess institutionella resurser behöver stärkas och permanentas.

58

SOU 2004:43.

59

Högskoleverket (2003).

Referenser

Ambjörnsson, Fanny (2004) I en klass för sig. Genus, klass och sexu-

alitet bland gymnasietjejer. Stockholm: Ordfront.

Direktiv 1995:8 Insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning. Forum för kvinnliga forskare och kvinnoforskning i Stockholm

(1982) Jämställdheten inom forskarutbildning och forskning. Stockholms universitet, Rapport 1982:2.

Högskoleverket (2003) Lärosätenas arbete med jämställdhet,

studentinflytande samt social och etnisk mångfald. Högskoleverkets rapportserie 2003:31 R, 2003. Jordansson, Birgitta (1999) Jämställdhetspolitikens villkor. Natio-

nella sekretariatet för genusforskning. Kvinnans jämlikhet. Ett framtidsprogram. Tidens förlag, 1964.

Myndigheten för skolutveckling (2003) Hur är det ställt? Tack

ojämnt!

Nationella sekretariatet för genusforskning, PM 2004-07-06. Regeringens proposition 1993/94 Delad makt delat ansvar.

Regeringens proposition 1994/95:164 Jämställdhet mellan kvinnor

och män inom utbildningsområdet.

Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nytt mål

för Sveriges internationella utvecklingssamarbete.

Regeringens proposition 19996/97:5 Forskning och samhälle. Regeringens proposition 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv.

Regeringens skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt – Regeringens

jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden.

SFS 1997:61. Skolverket, En fördjupad studie om värdegrunden, Dnr. 2000:1613.

Skolverket (2002) Likvärdighet i en skola för alla. SOU 1975:58 Målet är jämställdhet.

SOU 1979:56 Steg på väg. SOU 1995:110 Viljan att veta och viljan att förstå.

SOU 2004:43 Den könsuppdelade arbetsmarknaden. SOU 2004:115 Den könade förskolan.

Statskontoret (2005) En effektivare jämställdhetspolitik, Statskonto-

ret 2005:1.

Svaleryd, Kajsa (2003) Genuspedagogik. Stockholm: Liber. Thurén, Britt-Marie (2003) Genusforskning - Frågor, villkor och

utmaningar, Vetenskapsrådet. Utbildningsdepartementet (2004) Equity in Education: Country

Analytical Report. Utbildningsdepartementet(2004) Könsskillnader i utbildningsresul-

tat, Utbildningsdepartementets skriftserie, rapport 7, 2004. Wahlström, Kajsa (2004) Flickor, pojkar och pedagoger. Utbild-

ningsradion. Wennerås, Christine & Agnes Wold (1997) Nepotism and sexism in

peer-review. Nature, 22 maj 1997. Vetenskapsrådets kommitté för genusforskning (2004) Genus-

forskning i korta drag. Öhrn, Elisabeth (2002) Könsmönster i förändring? – en kunskaps-

översikt om unga i skolan. Skolverket.

5. Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten

Utredningens förslag: Ett förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar införs i syfte att stärka ensamstående föräldrars ekonomiska situation, stimulera till ökat arbetsutbud samt minska hindren för övergång från bidrag till arbete.

Utifrån utredningens principiella utgångspunkter bör konstruktionen av förvärvsavdraget utredas närmare.

Under 1990-talet genomgick Sverige en djup ekonomisk kris som gav kännbara effekter på både samhällsekonomin och medborgarnas plånböcker. Arbetslösheten drabbade initialt männen hårdare än kvinnorna, men efter några år kom den även att drabba kvinnor. Nedgången i ekonomin med arbetslöshet som följd blev först kännbar i den konjunkturkänsliga industrin där de flesta mansjobben finns. Detta drabbade i sin tur de offentliga finanserna, statens och kommunernas inkomster av skatter minskade samtidigt som utgifterna för till exempel arbetslöshetsersättning och socialbidrag ökade vilket ledde till behov av besparingar i den offentliga verksamheten. Kommunernas resurser minskade och även i den kvinnodominerade delen av arbetsmarknaden steg arbetslösheten.

En tillbakablick på de senaste femton åren väcker frågor om hur upp- och nedgång i konjunkturer och sysselsättning samt av förändrade ersättningsnivåer i transfereringssystemen påverkat kvinnors och mäns inkomster och möjligheter till försörjning. Hur har den ekonomiska jämställdheten utvecklats sedan 1990-talets början? Har skillnaderna i inkomst mellan kvinnor och män ökat eller minskat?

Detta avsnitt baseras på den studie utredningen har låtit göra av utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten sedan 1990-talets början. I undersökningen – genomförd av professor Anita Nyberg, Arbetslivsinstitutet, i samarbete med Statistiska centralbyrån – redovisas utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten i flera

avseenden. Kvinnors respektive mäns inkomster undersöks och analyseras. Vidare undersöks inkomsternas fördelning hos sammanboende kvinnor och män. Slutligen analyseras mödrars och fäders inkomster. Artikeln kan läsas i sin helhet i bilagedelen Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen.

5.1. Begreppsdiskussion

Kvinnors möjligheter att försörja sig genom ett arbete är en grundpelare i svensk jämställdhetspolitik. I hur stor utsträckning detta är en verklighet beror, förutom på rätten till arbete, också på skatte- och socialförsäkringssystemens konstruktion och vilka normer som samhället därigenom vill upprätthålla. Den historiska frågan har varit om kvinnor primärt skall ses som mödrar och hustrur eller som arbetare/försörjare på samma villkor som män? Sedan 1972 har jämställdhetspolitiken utgått från att kvinnor är likvärdiga män som arbetare/försörjare.

I många västländer upprätthålls familjeförsörjarmodellen (eng. male breadwinner). Den bygger på en ideologi där män ses som försörjare och kvinnor primärt som hustrur och mödrar. Att vara gift och ha barn är mer fördelaktigt än att vara ogift och ha barn. Skatter och socialförsäkringar knyts till familjeförsörjaren och gifta kvinnor har en svag position på arbetsmarknaden eftersom de förväntas bli försörjda av en man, finnas i hemmet och ta hand om barnen. I Sverige ses kvinnor och män sedan 1970-talet som individuellt ansvariga för både försörjning och omsorg.

1

Skatter och social-

försäkringar är knutna till individen i stället för till familjen för att möjliggöra för kvinnor och män att både förvärvsarbeta och ta hand om en familj. Undantaget utgörs fortfarande av föräldraförsäkringen, där båda föräldrarna har formell rätt att ta ut lika mycket av föräldrapenningen, men där försäkringen inte är individuellt utformad.

Detta brukar beskrivas som en utveckling från en enförsörjar- eller familjeförsörjarmodell till en tvåförsörjarmodell. Genusforskare har dock kritiserat begreppen och har istället menat att Sverige har en tvåförsörjar-tvåvårdarmodell. I begreppet enförsörjarmodell är män synliga, men kvinnor osynliga. I begreppet tvåförsörjarmodell är endast avlönat arbete synligt och det oavlönade

1

Sainsbury (1999). Sainsbury kallar det på engelska för individual earner-carer regime.

arbetet osynligt.

2

I vår utredning anser vi att även begreppet tvåför-

sörjar-tvåvårdarmodell har sina svagheter eftersom det normerar tvåsamhet och kärnfamilj. Istället för ett begrepp som betonar ett gemensamt ansvar för sammanboende kvinnor och män, bör det individuella ansvaret för kvinnor respektive män för både försörjning och omsorg betonas. Vi är ”enförsörjare” oavsett samlevnadsform. Ett hushåll kan bestå av en eller flera vuxna enförsörjare, individuellt ansvariga för försörjning och omsorg om eventuella barn.

Trots detta brukar vanligen hushållet vara utgångspunkt i studier över inkomstfördelningen. I sådana studier slås kvinnans och mannens inkomster i sammanboende familjer samman och delas med två. Ett sådant angreppssätt kan ge en bild av hushållens standard, men utgår inte från de faktiska inkomsterna kvinnor respektive män har. Feministiska forskare har pekat på att skillnader i inkomst mellan sammanboende också kan föra med sig skillnader i maktresurser och förhandlingsstyrka. I vår undersökning över utvecklingen från 1990-talet och framåt studeras i stället de faktiska inkomsterna för kvinnor och män individuellt. Det innebär att inkomsten för sammanboende kvinnor eller män inte nödvändigtvis säger något om vilken ekonomisk eller materiell standard dessa har, eftersom de kan leva med en partner som har högre eller lägre inkomster. Men däremot ger det en bild av vilken ”fall-back position” kvinnor har, dvs. vilka ekonomiska förutsättningar de skulle ha om de blev ensamboende. Det gör det också möjligt att jämföra sammansättning och storlek på ensamboendes och sammanboendes inkomster.

Från ekonomiskt oberoende till ekonomisk självständighet

Ett av delmålen för jämställdhetspolitiken – som vi här följer upp – är att kvinnor och män skall ha samma möjligheter till ekonomiskt oberoende. Vad som egentligen avses med ekonomiskt oberoende framgår inte så tydligt av propositionen. När man i jämställdhetshänseende talar om ekonomiskt oberoende åsyftas vanligen att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att försörja sig själva och sina eventuella barn, utan att vara beroende av en man.

2

Nyberg (2004).

Begreppet ekonomiskt oberoende är missvisande på flera sätt. Nästan ingen är ekonomiskt oberoende – de allra flesta, såväl kvinnor som män, är beroende av sin lön och av transfereringar för sin försörjning. Ytterst få (förvisso fler män än kvinnor) är oberoende i meningen att de har en så stor förmögenhet att de inte behöver arbeta för sin försörjning. Målet säger heller inte hur eller av vad vi skall vara ekonomiskt oberoende – kopplingen mellan försörjning och arbete görs inte.

Även om ordet beroende fångar en känslomässig aspekt av vad det innebär att sakna handlingsutrymme, att vara ofri i förhållande till en annan person och genom det till exempel tvingas leva kvar i ett äktenskap man annars skulle lämna, blir det missvisande med tanke på att så gott som alla är ekonomiskt beroende av olika typer av inkomster för att kunna försörja sig. Men att vara beroende av en inkomst behöver inte betyda att vi inte är självständiga. Vi föreslår därför att ekonomiskt oberoende ersätts av begreppet ekonomisk självständighet för att beteckna kvinnors och mäns lika rätt och möjlighet att kunna försörja sig själva och sina eventuella barn.

Begreppen oberoende/beroende väljer vi istället att använda inom omsorgsområdet. Alla människor genomlever olika faser i livet då vi är beroende av andra människors omsorg – till exempel när vi är barn, sjuka eller gamla. Välfärdsstaten, och det gäller särskilt omsorgsområdet, bör utgå från insikten om att man organiserar verksamhet utifrån detta beroende. Utmaningen är att göra det på ett sånt sätt att människors beroende av andras omsorg sker utan att kvinnor underordnas.

5.2. Utvecklingen från 1990-talet – ökad ekonomisk jämställdhet, men …

I början av 1990-talet hade kvinnor lägre inkomster än män och det förhållandet gällde även i början av 2000-talet. Men utredningens undersökning visar att skillnaderna mellan kvinnor och män har minskat och att den ekonomiska jämställdheten ökade mellan 1991 och 2002. Slutsatsen bygger på ett antal faktorer:

  • Kvinnor arbetar mer avlönat i dag än i början av 1990-talet, sysselsättningsmönstret är mer lika mellan kvinnor och män och andelen familjer där både kvinnan och mannen arbetar heltid har ökat.
  • Kvinnors löneinkomster har ökat relativt mäns. Kvinnors medianinkomsten av lön steg mellan 1991 och 2002 från 64 till 68 procent av männens medianinkomst. Sett enbart till de heltidsanställda steg kvinnornas medianinkomst från knappt 81 till drygt 84 procent av männens medianinkomst av lön.

3

  • Sett till den disponibla inkomsten, där ersättningar och bidrag läggs till inkomster från marknaden och skatt räknas bort, har kvinnors disponibla inkomst relativt mäns ökat från 76 till drygt 78 procent.

4

  • Bland sammanboende kvinnor och män har kvinnors andel av hushållets disponibla inkomst ökat.

5

Den generella bilden är således att kvinnors ekonomiska ställning har stärkts. Undersökningen visar också hur välfärdsstaten omfördelar mellan kvinnor och män och stärker kvinnors ekonomiska ställning relativt mäns. För både kvinnor och män kommer den största delen av inkomsterna från marknaden (lön, företagarinkomst, avkastning på kapital), men även transfereringssystemen står för ett betydande tillskott. Transfereringarnas andel av inkomsterna har emellertid minskat för både kvinnor och män mellan 1991 och 2002, något mer för kvinnor än för män.

6

5.3 … ökad ojämlikhet

Trots att den generella bilden av utvecklingen är att den ekonomiska jämställdheten har ökat, finns det hinder mot att teckna en enbart positiv bild. Till exempel har kvinnors ökade förvärvsarbete inte motsvarats av att män tar en större del av det obetalda arbetet.

Det förefaller som att skillnaderna mellan olika grupper av kvinnor har ökat i flera avseenden. Särskilt gäller det skillnader mellan ensamstående mödrar och övriga kvinnogrupper. Sysselsättningen för ensamstående mödrar har minskat kraftigt under 1990-talet och har inte återhämtat sig till samma nivå som den var i början av decenniet. Vidare har andelen heltidsarbetande minskat bland de ensamstående mödrarna jämfört med de sammanboende mödrarna. Detta ger också effekter på ensamstående mödrars inkomster. Situationen förbättrades för ensamstående mödrar mot slutet av

3

Nyberg (2005), tabell 1.

4

Ibid. tabell 8.

5

Ibid. diagram 10 och 11.

6

Ibid. tabell 7.

1990-talet och början av 2000-talet, men trots detta finns det en långsiktig tendens till ett ökande gap i genomsnittlig inkomst mellan ensamstående föräldrar och sammanboende föräldrar. Om förbättringen för ensamstående mödrar är tillfällig är svårt att säga.

I huvudbetänkandet från kommittén Välfärdsbokslut konstateras att ensamstående mödrar framstår som en särskilt utsatt grupp under 1990-talet.

7

Redan vid början av 1990-talet hade ensam-

stående kvinnor med barn sämre inkomster, större försörjningsproblem, högre arbetslöshet och lägre löner än befolkningen i övrigt. Denna situation försämrades ytterligare under 1990-talet. När övriga grupper generellt fick en ökning av realinkomsten, minskade inkomsterna för ensamstående mödrar. Ensamstående kvinnor med barn har högre arbetslöshet, ett högre socialbidragsberoende, sämre hälsa och högre risk för att utsättas för våld och/eller hot om våld än andra kvinnor.

Av vår undersökning framgår inte oväntat att transfereringarna står för en större del av inkomsterna för de ensamstående mödrarna jämfört med de sammanboende mödrarna,

8

men även för de ensam-

stående mödrarna minskade transfereringarnas andel av inkomsterna under 1990-talet. Generellt kan sägas att skillnaderna i inkomster är relativt små mellan ensamstående mödrar och sammanboende mödrar. Den stora skillnaden i inkomster är den mellan mödrar och fäder. De sammanboende fädernas genomsnittliga marknadsinkomst är nästan dubbelt så hög som både de ensamstående och sammanboende mödrarnas och marknadsinkomsten utgör runt 90 procent av den totala inkomsten för dessa män. Transfereringarna utjämnar en del av dessa skillnader, mest för de ensamstående mödrarna.

I följande resonemang sätter vi de sammanboende fäderna som måttstock och ställer ensamstående respektive sammanboende mödrars inkomster i relation till de sammanboende fädernas inkomster (se tabell 1). Det visar sig att sammanboende mödrar har en lägre disponibel inkomst än ensamstående mödrar. Men skillnaden mellan kvinnorna har minskat under 1990-talet, dvs. de ensamstående mödrarna har fått det sämre i förhållande till de sammanboende mödrarna.

7

SOU 2001:79.

8

Förutom att vissa bidrag nästan enbart riktar sig till ensamstående föräldrar, t.ex.

underhållsstöd och bostadsbidrag, kan också förklaringen vara att till exempel barnbidraget delats lika mellan sammanboende föräldrar men tillfaller helt den ensamstående föräldern.

Som vi tidigare konstaterat har de sammanboende mödrarna ökat sitt betalda arbete, medan ensamstående mödrar har tappat i sysselsättning och arbetsutbud. Detta är troligen förklaringen till att de sammanboende mödrarna har ökat sina marknadsinkomster, medan de ensamstående ligger kvar på samma nivå som i början av 1990talet. Det innebär alltså att även om de ensamstående mödrarna har en relativt högre egenförsörjningsförmåga än de sammanboende mödrarna, har de ensamstående mödrarna tappat både i förhållande till de sammanboende mödrarna och till de sammanboende fäderna.

Tabell 5.1 Ensamstående och sammanboende mödrars andel av samman-

boende fäders inkomst, 1991 och 2002.

Andelar i procent

Ensamstående mödrar Sammanboende mödrar

1991 2002 1991 2002

Marknadsinkomst

54 54 51 56

+ Lönerelaterade ersättningar

62

62

59

63

+ Försörjningsrelaterade bidrag

69

67

60

64

+ Behovsprövade bidrag

75

71

60

64

= Bruttoinkomst

75

72

61

64

Individuell disponibel inkomst

87

80

64

68

Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen.

Transfereringar har olika funktioner

När inkomster från transfereringssystemen studeras är det av betydelse att särskilja de olika typerna av transfereringar. I vår studie görs en uppdelning mellan lönerelaterade ersättningar, försörjningsrelaterade bidrag och behovsprövade bidrag (se tabellen ovan). Den första skiljelinjen går mellan ersättningar och bidrag. Ersättningar är direkt kopplade till löneinkomsterna, som ligger till grund för beräkning av ersättningens storlek. De lönerelaterade ersättningarna, såsom t.ex. sjukförsäkring och föräldrapenning, är skattepliktiga. När det gäller bidragens storlek finns naturligtvis en koppling till löneinkomsterna, men även andra faktorer vägs in. De försörjningsrelaterade bidragen har att göra med försörjningsansvar för barn. De behovsprövade bidragen relateras också ofta till före-

komsten av barn, men även människor utan barn kan få del av behovsprövade bidrag.

En annan skiljelinje går mellan vilken typ av omfördelning de olika transfereringarna innebär. Tanken med de lönerelaterade ersättningarna är att fungera som ett slags omfördelning för människor under livet – mellan perioder av arbete och perioder då man av olika anledningar inte kan arbeta (vård av barn, sjukdom, arbetslöshet). Bidragen syftar mer till en omfördelning mellan grupper i samhället. Mellan de med låga respektive höga inkomster eller mellan de med barn och de utan barn.

9

Konstruktionen av ersättningar och bidrag ger ofta effekter som kan vara både önskade eller oönskade. Givet att kvinnor, av olika skäl, har en mer sammansatt inkomstbild och att en större andel av kvinnors inkomster utgörs av transfereringar, påverkas kvinnor som grupp mer av förändringar i skatte- och transfereringssystemen än vad män gör. Generösa ersättningar och bidrag kan minska incitamenten till arbete och ”låsa in” människor i bidragsberoende. Det är problematiskt både för individen och för samhällsekonomin.

Den grupp som anses vara allra mest känslig för förändringar i skatte- och transfereringssystem är ensamstående mödrar. Utvecklingen under 90-talet förefaller även ge stöd för att denna grupp också är mer känslig än andra för förändring i konjunkturer.

Femininisering av fattigdomen?

Har den ökade ojämlikheten inneburit ökad fattigdom och en femininisering av fattigdomen? Det finns olika sätt att definiera och mäta fattigdom, men ett sätt är att undersöka utvecklingen beträffande de som får ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag. Den största gruppen som mottar socialbidrag utgörs av ensamstående män utan barn, både i början av 1990-talet och i början av 2000talet. Därefter kommer gruppen ensamstående mödrar. Det finns en grupp ensamstående mödrar med höga inkomster och god ekonomisk standard,

10

men statistiken visar att ensamstående

mödrar generellt är mer beroende av ekonomiskt bistånd än andra grupper. Ekonomiskt bistånd skall fungera som ett yttersta skyddsnät för att tillgodose behovet av ekonomisk trygghet. Syftet är inte att människor skall behöva förlita sig på socialbidrag som en

9

Nyberg (2005).

10

SOU 2001:79.

stadigvarande inkomstkälla. Men så är det inte för alla. Det långvariga beroendet av ekonomiskt bistånd är vanligast bland ensamstående mödrar.

11

Samtidigt visar beräkningar att i jämförelse

med andra grupper är det en större andel av de ensamstående mödrarna med socialbidrag som också har inkomst av arbete.

12

Även om ojämlikheten har ökat, enligt vår studie, finns det ändå inte några tydliga tecken på att det hittills har skett en femininisering av fattigdomen i Sverige.

Att få ekonomin att gå ihop för kvinnor med låga inkomster

I den intervjustudie med tjugo lågavlönade kvinnor med både svensk och iransk bakgrund som utredningen publicerar ges en illustrerande bild av vilka strategier lågavlönade (och ensamstående) kvinnor använder för att klara sin försörjning.

13

De

iranskfödda kvinnorna i studien har ofta varit hänvisade till instabila och udda inkomster på grund av att de, i synnerhet i början av sin vistelse i Sverige, har svårighet att komma in på arbetsmarknaden. Studiestöd, arbete i familjeföretag och ersättning för vård av anhörig är vanliga exempel. De svenskfödda kvinnorna finns i större utsträckning på arbetsmarknaden, men med små ekonomiska marginaler blir en minskad inkomst kännbar vid t.ex. sjukskrivning eller arbetslöshet.

Arbete är den huvudsakliga inkomstkällan för de kvinnor som ingår i studien. De har låga inkomster och små ekonomiska marginaler, men socialbidrag utgör inte en stadigvarande inkomstkälla. Flertalet har dock erfarenhet av att någon gång ha ansökt om socialbidrag. Regelsystemet och bemötandet i socialtjänsten har resulterat i att de hellre söker andra vägar för att klara sin försörjning. Välgörenhetsorganisationer eller lån från familjemedlemmar och vänner – vanligen kvinnor som själva har en utsatt ekonomisk situation – kan då utgöra hjälpande händer i svåra situationer.

11

Mossler (2004), refererad i Nyberg (2005).

12

Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 1999 och 2004. Prop. 2004/05:1, bilaga 3.

13

Yazdanpanah i SOU 2005:66, Forskarrapporter.

Hur kan ensamstående föräldrars ekonomi stärkas?

Ensamstående mödrar har generellt drabbats hårt under 1990-talet. När det gäller de ensamstående fäderna är det svårt att dra några generella slutsatser, eftersom gruppen är liten och data osäkra. Sysselsättningen bland de ensamstående fäderna föll kraftigt under mitten av 1990-talet, men förefaller ha återhämtat sig bättre än sysselsättningen för ensamstående mödrar. Ensamstående fäder har dock en mycket lägre sysselsättning än sammanboende fäder.

14

Det finns olika sätt att stärka den ekonomiska situationen för ensamstående föräldrar som är ekonomiskt utsatta. Införandet av maxtaxan i barnomsorgen innebar att marginaleffekter minskade. Före maxtaxans införande kunde ökad arbetstid innebära att inkomstökningen ”åts upp” av den höjda barnomsorgstaxan så att det blev mindre pengar kvar i plånboken. Maxtaxan syftade således delvis till att öka incitamenten till betalt arbete genom att minska marginaleffekter för främst ensamstående föräldrar. Maxtaxan har inneburit ökad efterfrågan på barnomsorg, men ännu finns inget svar på om det också inneburit ett ökat arbetsutbud.

15

Det hävdas generellt att det finns höga marginaleffekter när det gäller att gå från bidragsberoende till arbete. De med högst marginaleffekter utgörs enligt den senaste Långtidsutredningen av deltidsarbetande, arbetslösa, förtidspensionerade och socialbidragstagare. Allra högst är de för ensamstående föräldrar med låga inkomster.

16

Av annan statistik vet vi att i samtliga dessa grupper

utgör kvinnor en majoritet. Det tyder på att kvinnor drabbas generellt oftare av marginaleffekter än män.

Flera studier har visat att ensamstående mödrar reagerar snabbt på förändringar i skatte- och transfereringssystem.

17

Det är angelä-

get att gruppen ensamstående föräldrar, som i dag till största delen utgörs av mödrar, stärks ekonomiskt på ett sätt som inte medför risker för fattigdomsfällor eller ökat bidragsberoende utan som i stället minskar marginaleffekterna.

Inom forskningen diskuteras förutsättningar för att genom skattesystemet stimulera till ökat deltagande i arbetskraften och minskat bidragsberoende. Det handlar inte om generella skatte-

14

Se Nyberg (2005), diagram 13.

15

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU har i uppdrag att utvärdera effekterna av maxtaxan på arbetsutbudet. Rapportering skall ske i december 2005 och januari 2007. Se Skolverket (2003). Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m.

16

SOU 2004:2.

17

Lundgren m.fl. (2005).

sänkningar utan om åtgärder som riktar in sig på vissa grupper, genom att möjliggöra ett avdrag för inkomster inom ett visst inkomstintervall. Ett sådant, så kallat förvärvsavdrag, innebär i praktiken att avsevärt lägre skatt betalas på en viss del av inkomsten.

Olika länder har tillämpat system med förvärvsavdrag. Kanada prövade att i två provinser införa ett program som kallades Self-Sufficiency Project (SSP). Det innebar att ensamstående föräldrar som från att ha uppburit socialbidrag i minst ett år gick till betalt heltidsarbete fick ett så kallat inkomsttillskott. Utvärderingen av SSP visade att ensamstående med barn ökade sin sysselsättningsfrekvens i sådan utsträckning att reformen blev självfinansierad.

18

Syftet med programmet var att öka inkomsterna för en grupp med låga inkomster utan att kostnaderna för reformen skulle bli för höga.

Ett förvärvsavdrag kan konstrueras på flera sätt, beroende på vilka syften man vill uppnå och vilket beteende man vill stimulera. Syften kan till exempel vara att stimulera arbete i stället för bidragsberoende eller att stimulera de som arbetar deltid till att arbeta heltid. Det kan också vara ett sätt att göra arbete mer lönsamt än sjukförsäkring eller a-kassa, utan att sänka ersättningsnivåerna i transfereringssystemen.

5.4. Vilka är förutsättningarna för ökad ekonomisk jämställdhet?

Utvecklingen under 90-talet uppvisar således både faktorer som har inneburit en generellt ökad ekonomisk jämställdhet och faktorer som påverkat i negativ riktning. I vad mån kommer dessa positiva respektive negativa tendenser att hålla i sig och i vad mån kommer skeenden som pågår i dag att inverka på utvecklingen framöver? Vad går att säga om rådande förutsättningar för ökad ekonomisk jämställdhet?

Beroende på om man väljer att anlägga en optimistisk eller pessimistisk syn på hur utvecklingen kommer att gestalta sig, kan framskrivningen av en och samma företeelse bli olika. Utgångspunkten för ett optimistiskt synsätt är att utvecklingstendenser i positiv riktning kommer att fortsätta, ett slags framstegsoptimism. Vinster av ökad jämställdhet kommer innebära en drivkraft som är

18

Ibid.

starkare än krafter mot minskad jämställdhet. Utgångspunkten för ett mer pessimistiskt synsätt är att det inte finns något självklart i att utvecklingen fortgår i riktning mot jämställdhet. Backlash kan vänta om hörnet.

Utifrån utvecklingen på 90-talet finns på den positiva sidan att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå, stärkt positionen på arbetsmarknaden, minskat deltidsarbetet, minskat sitt obetalda arbete men ökat det betalda arbetet. Könssegregeringen inom den högre utbildningen har minskat något och det finns inget som talar för att andelen kvinnor som söker sig till högre utbildning skulle minska. Detta kan även komma att få effekter på arbetsmarknaden. Även om en betydande andel kvinnor fortfarande arbetar deltid pågår ansträngningar för att fler skall kunna gå från deltid till heltid och lagstiftning som stärker rätten till heltid övervägs. När det gäller lönerna har många pekat på att det inom ett antal år kommer att finnas stor efterfrågan på arbetskraft inom traditionellt kvinnliga yrken och inom de kvinnodominerade sektorerna på arbetsmarknaden. Detta kan sätta press på lönerna och eventuellt leda till löneökningar som skulle kunna påverka både löneskillnader och kvinnors inkomster av betalt arbete.

När det gäller det obetalda arbetet har kvinnor under 90-talet minskat sitt obetalda arbete. Tillgången på barnomsorg har ökat och maxtaxan i barnomsorgen innebar minskade marginaleffekter, vilket ökade de ekonomiska incitamenten för kvinnor att öka sitt betalda arbete. De kvoterade ”pappamånaderna” i föräldraförsäkringen har inneburit att fäderna ökat sitt uttag av föräldrapenning under 1990-talet. Ett genomförande av ökad kvotering av föräldraförsäkringen kommer att öka fädernas uttag ytterligare. Det finns förhoppningar om att detta också kommer att innebära att män tar ett större ansvar för det obetalda arbetet förknippat med barn och familj.

På den negativa sidan kan vi se att kvinnors höjda utbildningsnivå inte har gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. För att tala ekonomspråk: kvinnor får sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får. Förändringen av tidsanvändningen innebar inte någon reell omfördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män. Det är bara omfattningen på det obetalda arbetet som har minskat, därför att kvinnor har minskat det. Män ligger kvar på samma nivå som för tio år sedan. Vi vet också att bland sammanboende kvinnor och män förefaller män helt opåverkade av om kvinnor arbetar deltid

eller heltid. Det förefaller således vara ett mycket svårförändrat område. 1990-talet innebar också att ett större ansvar lades på anhöriga för omsorgen om gamla genom att tillgången på äldreomsorg minskade. Även om det inte går att belägga i statistiken, är det inte otänkbart att ett sådant ansvar – som i större utsträckning utförs av kvinnor – kan innebära ett hinder för kvinnor till att arbeta mer betalt. Om inte andra lösningar på äldreomsorgsbehovet genomförs, finns det risk för att kvinnors obetalda arbete ökar.

En stor förändring som har skett sedan slutet av 1990-talet är att antalet sjukskrivna har skjutit i höjden.

19

Det är främst kvinnor

som står för den stora ökningen. Över tid följs sjukskrivningsmönstren åt för kvinnor och män, även om kvinnor hela tiden har legat på en högre nivå än män. Sedan 1997 har emellertid könsskillnaderna ökat. I dag står kvinnor för två tredjedelar av alla sjukskrivningsdagar och kvinnor är mer sjukskrivna än män oavsett ålder, utbildning, familjetyp eller bransch. För män är dagens sjukskrivningsnivå i ett längre tidsperspektiv inte särskilt hög.

20

Det

som också hänt de senaste åren är att antalet förtidspensionärer (kallas numera för aktivitets- och sjukersättning) har ökat. Även där är kvinnor överrepresenterade.

Om antalet personer som varit arbetslösa, sjukskrivna, förtidspensionärer och socialbidragsmottagare under 2004 läggs samman och räknas om till helårsekvivalenter motsvarar det drygt 21 procent av befolkningen. Det är i nivå med andelen personer år 1993. Skillnaden är att då befann sig Sverige i en lågkonjunktur, men i dag i en högkonjunktur.

21

Det finns inte tillgång till uppgifter om hur stor

andel av dessa helårsekvivalenter som kvinnor respektive män representerar, men givet kvinnors överrepresentation i sjukförsäkringen, både som sjukskrivna och som förtidspensionärer, är det troligt att kvinnor står för en större del jämfört med män av den sammanlagda andelen helårsekvivalenter som har inkomster från transfereringssystemen.

Att fler kvinnor än män är sjukskrivna är i sig ett jämställdhetsproblem. Men i ett framtidsperspektiv är det än mer problematiskt att könsskillnaderna ökar när det gäller förtidspensioner. I dag utgör de förtidspensionerade ca 10 procent av den arbetsföra befolkningen, eller 540 000 personer, och av de som förtidspensio-

19

Se vidare om sjukskrivningarna i kapitlet om Arbetsmarknad och arbetsliv.

20

Skr. 2004/05:101.

21

Ibid.

neras återvänder endast 1 procent till arbetsmarknaden.

22

Förtids-

pensionerna innebär sålunda ett hot mot kvinnors möjligheter till betalt arbete och därmed är det ett hot mot ökad ekonomisk jämställdhet. Med den stora mängd kvinnor som förtidspensioneras, kan det betyda att vi i dag cementerar oss i en framtida ojämställdhet som blir mycket svår att förändra.

En sammanvägd bild av de förutsättningar som här mycket kortfattat diskuterats är att det finns risk för att den ekonomiska ojämställdheten i vissa avseenden ökar, men möjlighet att den minskar i andra avseenden. En trolig utveckling är också att skillnaderna i inkomster kommer att öka mellan kvinnor. De som kom som flyktingar till Sverige under 90-talet har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden och allra svårast har det varit för kvinnor. Ju längre ifrån Sverige födelselandet är, ju lägre deltar kvinnor i arbetskraften. Ensamstående mödrar har haft svårt att återhämta den sysselsättningsfrekvens gruppen hade i början av 90talet och inkomsterna för ensamstående mödrar har utvecklats sämre än sammanboende mödrars och mäns inkomster.

5.5. Förslag om förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar

I utredningens uppdrag ligger att utifrån analyser av utvecklingen under 1990-talet lämna förslag till nya mål och förändringar i organisationen som kan leda till ökad effektivitet i jämställdhetspolitiken. I vårt förslag till nytt mål på området ekonomisk jämställdhet ingår att ”Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.” Vår studie av den ekonomiska jämställdheten tyder på att ensamstående mödrar har fått sämre möjligheter att försörja sig och sina barn, vilket inte gäller för de sammanboende mödrarna eller för kvinnor utan hemmavarande barn. De ensamstående mödrarnas situation innebär sålunda en rörelse ifrån målet om ekonomisk jämställdhet.

Jämförande studier över risken för ensamstående mödrar att hamna i fattigdom visar att i Sverige är den risken avsevärt mindre än i andra länder.

23

Även om vi inte kan konstatera en ökad

fattigdom bland kvinnor, är det inte förenligt med jämställdhetsmålen att ensamstående mödrar har tappat i välfärdsutveckling

22

Riksrevisionen 2005:14.

23

Nyberg (2005).

i relation till andra grupper. Även de ensamstående fäderna förefaller vara mycket känsliga för konjunkturförändringar. Förutom att detta innebär hinder för ökad ekonomisk jämställdhet, påverkar det också de barn som lever under knappa ekonomiska förhållanden. Vår bedömning är att det behövs insatser inriktade på att främja en mer gynnsam ekonomiskt utveckling för ensamstående föräldrar.

Förslaget

Utredningen föreslår att regeringen överväger möjligheten att införa ett förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar.

Konstruktionen av ett förvärvsavdrag beror dels på vilket syfte man vill uppnå, dels vilka kostnader man anser vara rimliga för en sådan reform. Kostnaderna för reformen utgörs av uteblivna skatteintäkter på staten och kommunerna, men kan i olika utsträckning kompenseras av ökade skatteinkomster och minskade utgifter för t.ex. socialbidrag och a-kassa.

Vi väljer att lämna ett principförslag med motiveringen att konstruktionen av ett förvärvsavdrag bör utredas närmare, vilket inte ryms inom ramen för vårt uppdrag. Utifrån ett antal principiella utgångspunkter anser vi att det finns stora fördelar med ett riktat förvärvsavdrag att detta bör utredas närmare.

Utifrån jämställdhetspolitikens strävan efter ökad ekonomisk jämställdhet samt mot bakgrund av utredningens analys av utvecklingen för de ensamstående föräldrarna under 1990-talet, anser utredningen att förvärvsavdraget bör konstrueras med syftena att:

  • minska tröskel- och marginaleffekter för ensamstående föräldrar med låga inkomster,
  • öka incitamenten till avlönat arbete,
  • öka incitamenten till heltidsarbete och
  • stärka en grupp som är ekonomiskt utsatt.

Principiella utgångspunkter

Förvärvsavdraget som sådant minskar tröskel- och marginaleffekter för ensamstående föräldrar. Bostadsbidraget, som ofta utgör en tröskel för ökat arbetsutbud, påverkas inte av ett förvärvsavdrag eftersom bostadsbidraget baseras på den årliga bruttoinkomsten,

alltså inkomsten före skatt. Bostadsbidraget bör heller inte förändras, eftersom effekten av förvärvsavdraget skulle minska för de med lägst inkomst om bostadsbidraget skulle minska.

Om syftet är att stimulera till betalt arbete och till heltidsarbete bör förvärvsavdraget konstrueras så att inträdet till förvärvsavdraget sker vid exempelvis 100 000 kronors inkomst.

24

Upp till gräns-

beloppet gäller det allmänna avdraget på 10 000 kronor och först därefter inträder förvärvsavdraget. I inkomstintervallet mellan 100 000 och 200 000 kronor kan förvärvsavdrag göras med till exempel 50 procent, alltså 50 000 kronor. Det innebär att upp till 200 000 kronor kan ett maximalt avdrag göras med 60 000 kronor.

Om syftet är att stödja/stimulera ensamstående föräldrar med låga inkomster, kan ett tak sättas som innebär att efter 200 000 kronor trappas avdragsrätten av. Detta kan emellertid ge upphov till anpassning eller drivkrafter som innebär att de som ligger strax över gränsen för taket minskar sitt betalda arbete för att falla inom inkomstintervallet och på så sätt behålla samma nettoinkomst men med mindre utbud av betalt arbete. Detta skulle motverka syftet med ökat arbetsutbud.

En annan variant är att inte sätta något tak alls, vilket innebär att alla ensamstående föräldrar med barn som har en årsinkomst som överstiger 200 000 (eller något annat gränsvärde man väljer) får göra ett maximalt avdrag på 60 000 kronor, oberoende av hur hög inkomsten är. Detta innebär att man undviker marginaleffekter på toppen.

Bedömning av effekter av förslaget

Utredningen bedömer att ett förvärvsavdrag riktat till ensamstående föräldrar skulle innebära att den ekonomiska situationen för denna grupp förbättras, genom att stimulera till sysselsättning i en grupp som har en lägre sysselsättningsgrad relativt andra grupper. Vidare skulle det minska marginaleffekterna och göra arbete mer lönsamt än bidragsberoende, utan att sänka bidrags- och ersättningsnivåer för de som fortfarande är beroende av bidrag och ersättningar.

Internationella erfarenheter av att på olika sätt stimulera till förvärvsarbete i gruppen ensamstående föräldrar, mödrar företrädesvis, har ofta fått kritik från feministiskt håll för att tvinga kvinnor

24

Räkneexemplet är hämtat från Lundgren m fl. (2005), s. 111.

in i förvärvsarbete utan att dessa kvinnor har tillgång till barnomsorg till rimlig kostnad och god kvalitet. Situationen i Sverige är dock en annan, eftersom barnomsorgen är väl utbyggd.

Som tidigare konstaterats förefaller ensamstående mödrar som uppbär socialbidrag ha en starkare anknytning till arbetsmarknaden i jämförelse med andra grupper med socialbidrag. Ett förvärvsavdrag skulle minska risken i denna grupp för att hamna i behov av socialbidrag och skulle göra det mer lönsamt att öka sin arbetstid från deltid till heltid.

Svårigheter behäftade med ett förvärvsavdrag riktat till ensamstående föräldrar kan vara att bedöma vilka som skall räknas till målgruppen och därmed omfattas av åtgärden. Detta hänger också samman med risker för fusk. Förutom att fastställa inkomstgränser, måste även andra kriterier fastställas för att definiera vilka som skall omfattas av åtgärden. Svårigheten med att definiera vem som är ensamstående förälder finns redan i dag när det till exempel gäller bostadsbidrag. I sammanhanget kan nämnas att lagstiftningen på området under senare tid har stramats upp för att just minska risken för fusk (SFS 2005:465).

Vi väljer att lägga ett principiellt förslag rörande förvärvsavdrag. Vilka regler som skall gälla för förvärvsavdraget går vi därför inte in på. När det gäller frågan om vilka som skall anses vara ensamstående föräldrar, bör reglerna kring bostadsbidrag kunna tjäna som utgångspunkt vid utformandet av ett regelverk för förvärvsavdrag. Mot denna bakgrund bör det inte behöva bli svårare att bedöma vilka som skall beviljas förvärvsavdrag än vad som i dag är fallet beträffande beviljandet av bostadsbidrag. Bostadsbidrag handläggs av Försäkringskassan, men förvärvsavdrag skulle handhas av Skatteverket. Myndigheten har direkt tillgång till folkbokföringen, vilket kan tänkas minska snarare än öka riskerna för fusk.

Referenser

SOU 2001:79. Välfärdsbokslut för 1990-talet. Regeringens proposition 2004/05:1, bilaga 3. Avstämning av målet

om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 1999 och 2004.

SOU 2004:2. Bilaga 14 till Långtidsutredningen 2003/04. Vem tjänar

på att arbeta?

Lundgren m.fl. (2005) Tid för en ny skattereform! Konjukturrådets

rapport 2005, Stockholm: SNS.

Regeringens skrivelse till riksdagen. Skr. 2004/05:101 Statens års-

redovisning för 2004.

Riksrevisionen (2005) Förtidspension utan återvändo, RiR 2005:14. Sainsbury, Diane (1999) Gender and Social-Democratic Welfare

States. I Sainsbury, Diane (red.) Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.

Nyberg, Anita (2004) Framsteg och fallgrop. I Lorentzi, Ulrika

(red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora. Nyberg, Anita (2005) Har den ekonomiska jämställdheten ökat

sedan 1990-talets början? i SOU 2005:66 Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen.

Mossler, Karin. (2004) Barnfamiljers biståndstagande i Ds 2004:41

Ekonomiskt utsatta barn. Stockholm: Socialdepartementet.

Ungefär samtidigt som de jämställdhetspolitiska målen beslutades av riksdagen 1994, inleddes en kraftfull förändring av arbetsmarknaden som innebar att köns- och klasskillnaderna i anställnings- och arbetsvillkor ökade. Utvecklingen under 1990-talet innebär sålunda att vi rört oss längre ifrån målet att kvinnor och män skall ha samma rätt till arbete, anställnings- och arbetsvillkor i arbetslivet.

6.2 Den könssegregerade arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknaden är könssegregerad. Ofta hävdas att den svenska arbetsmarknaden är den mest könssegregerade i världen. Vissa forskare menar emellertid att könssegregeringen på arbetsmarknaden följer ett mönster som är relativt lika i alla industrialiserade länder. Av samma studier framgår dessutom att den variation som trots allt finns inte förklaras av skillnader mellan länder i uppbyggnaden av välfärdsstaten. Skillnader i välfärdsstatens uppbyggnad tycks däremot vara av stor betydelse för att förstå variationen mellan länder i den primära könssegregeringen, dvs. könssegregeringen mellan betalt och obetalt arbete. I länder som Sverige där välfärdsstaten i huvudsak är inriktad på ersättningar till individen är t.ex. förvärvsarbetsgraden bland kvinnor betydligt högre än i länder som Österrike och Spanien där stödet primärt har riktats till familjen.

12

Det bör dock tilläggas att fördelningen av

betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män ändå fortfarande är mycket skev även i de nordiska länderna.

Könssegregeringen på arbetsmarknaden har flera dimensioner och kan därför beskrivas på flera sätt.

13

För det första talas om hori-

sontell segregering, vilket innebär att kvinnor och män har olika yrken och arbetsgivare, arbetar inom olika branscher och sektorer på arbetsmarknaden. Sett till sektor är det framför allt männens inplacering på arbetsmarknaden som ger det segregerade mönstret, genom att över 80 procent av männen arbetar i privat sektor och endast 20 procent i offentlig sektor. Kvinnorna är däremot jämnt fördelade över sektorerna. Uppfattningen att ”alla kvinnor arbetar i offentlig sektor” är således felaktig. Däremot är det riktigt att säga att den offentliga sektorn är kvinnodominerad. Sett till yrke är

12

Nermo (2004).

13

För en mer utförlig beskrivning av könssegregeringens olika dimensioner se SOU 2004:43, s. 41 ff.

endast tre av de trettio största yrkena att beteckna som könsintegrerade.

14

Män är överrepresenterade i metall- och maskinteknisk

industri, bygg- och anläggningsteknisk industri och inom transportsektorn. Kvinnor är överrepresenterade inom handel, omsorg, hälsovård och skola.

15

Den vertikala könssegregeringen innebär att kvinnor och män inte finns på samma hierarkiska nivåer, att kvinnor inte innehar chefspositioner i samma utsträckning som män. Studier har bland annat visat att det ställs högre krav på kvinnor vid avancemang eller befordran än det gör på män.

16

Det har också visats att svenska

kvinnor är överrepresenterade bland dem som är överutbildade för sitt arbete, det vill säga de har mer utbildning än vad som motsvarar arbetets kvalifikationskrav. Detta gäller särskilt i gruppen överutbildade i lågkvalificerade arbeten. Det är således lättare för män att få ett arbete som tenderar att kräva mer utbildning än vad de själva har.

17

Detta medför risk för att samhället på sikt får ett så kallat

högutbildat kvinnoproletariat.

18

Horisontell och vertikal könssegregering på arbetsmarknaden är de två dimensioner som vanligtvis åsyftas. Men granskas arbetsmarknaden närmare framträder även den interna könssegregeringen, vilket betyder att kvinnor och män med samma yrke (och ibland samma arbetsgivare) utför olika arbetsuppgifter eller specialinriktningar. Det innebär att även ett till synes könsintegrerat yrke kan vara starkt könssegregerat i praktiken.

Varför är könssegregering ett problem?

Det brukar framhållas att det faktum att kvinnor och män göra olika saker inte i sig måste vara något problem ur jämställdhetssynpunkt. Däremot kan det ge upphov till andra problem. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv torde inlåsningen av kvinnor och män i yrken, branscher och sektorer bland annat vara ett hinder för rörligheten på arbetsmarknaden och i förlängningen ett hot mot den samhällsekonomiska utvecklingen.

14

Med en könsfördelning som håller sig inom spannet 40–60 procent, dvs. att inget kön understiger 40 procent och inget överstiger 60 procent. De tre yrkena är gymnasielärare i allmänna ämnen, kockar och kokerskor samt revisorer m.fl. Se På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004. SCB, 2004.

15

Bygren, Magnus och Kumlin, Johanna (2004).

16

le Grand (1997).

17

le Grand, C., Szulkin, R. och Tåhlin, M. (2004).

18

SOU 2004:43, s. 19.

Men en könssegregerad arbetsmarknad gör också värdediskriminering möjlig. Denna typ av diskriminering bygger på att jobb som i huvudsak innehas av kvinnor värderas – och därmed betalas – lägre än jobb med liknande kvalifikationskrav som i huvudsak innehas av män. Dessa värderingar återspeglas i marknadskrafterna och i skillnader i förhandlingsstyrka. Värdediskrimineringen innebär bland annat att om ett yrke går från att vara ett mansyrke till att vara ett kvinnoyrke, kommer relativlönen för yrket att sjunka. En annan effekt kan gälla yrken som förefaller vara könsblandade på aggregerad nivå, men som uppvisar en intern könssegregering, dvs. könssegregering på en mer detaljerad nivå inom yrkesgruppen. Om teorin om värdediskriminering stämmer är det de kvinnodominerade grupperna inom yrket som har de lägre relativlönerna. Teorin om värdediskriminering bygger således på att det finns ett system av underliggande drivkrafter som resulterar i att män som grupp får makt och privilegier på ett annat och mer omfattande sätt än vad kvinnor som grupp får. Det ojämlika förhållandet mellan könen är inbyggt i kulturen, i språket, i normer och värderingar.

Värdediskrimineringsteorin skiljer sig på ett väsentligt sätt från andra typer av diskriminering som är riktade mot individer.

19

Värdediskriminering är riktad mot yrken, inte mot individer. Det innebär att inte bara de kvinnor, utan även de män som jobbar i kvinnliga yrken har låg lön.

Den könssegregerade arbetsmarknaden har nyligen utretts, varför vi här endast kortfattat kommer att beröra orsaker, konsekvenser och regeringens insatser på området.

20

Det viktigaste resultatet

från Utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden är att trots den ekonomiska nedgången och arbetslösheten under 1990talet, minskade könssegregeringen på arbetsmarknaden under denna tid. Den ökade integreringen är inte av några stora mått, men förändring kan ändå konstateras. Det är främst kvinnor som står för förändringen och integreringen är större bland yngre än bland äldre. Kvinnor har i större utsträckning än män breddat sina yrkesval och i ökad utsträckning sökt sig till mansdominerade yrken som kräver högre utbildning. Samma förändring kan däremot inte observeras i mansdominerade yrken med låga utbildningskrav. Män har inte sökt sig till kvinnodominerade yrken, vare sig till de som kräver hög utbildning eller till yrken med låga utbildningskrav.

19

För en vidare diskussion om diskrimineringsbegreppet, se avsnittet om löneskillnader i detta kapitel.

20

SOU 2004:43.

Hur skall könssegregeringen brytas?

Mot bakgrund av att det i västerländsk tradition och historia alltid har gjorts en åtskillnad mellan vad som är kvinnors arbete och vad som är mäns arbete, förefaller könssegregeringen på arbetsmarknaden (och i hemmen) vara synnerligen svårförändrad. Från ett pessimistiskt perspektiv kan fenomenet beskrivas som en amöba: när omvärldsbetingelserna förändras antar den ny skepnad. När ett yrke till exempel börjar att bli mer könsblandat, uppstår en ny form av könssegregering inom yrket vilket är fallet i läkaryrket där vissa specialistinriktningar domineras av kvinnor och andra av män. Studier av arbetsplatser visar att organisationsförändringar blir särdeles svåra att genomföra om de innebär att ordningen mellan könen rubbas, t.ex. genom att kvinnor och män börjar utföra nya arbetsuppgifter eller om hierarkier bryts. Motstånd uppträder och förändringsförsöken möts efter en tid av ”återställare” där många aspekter av organisationen återgår till gamla mönster, bland annat för att könsordningen skall återställas.

21

De kvinnor och män som finns på dagens arbetsmarknad representerar flera generationer. De äldsta är födda på 1930-talet och påbörjade sitt yrkesarbete under 1950- och 60-talen. De yngsta är födda på 1980-talet.

22

Vissa menar att utsikterna till att åstad-

komma förändring bland de som redan finns på arbetsmarknaden idag är små, vilket bland annat motiveras av att arbetskraften på ”tillgångssidan” redan är inordnad i könsbestämda yrkeskategorier och att arbetsgivarna, ”efterfrågesidan”, därför har små möjligheter att bryta detta mönster.

23

Det är på tillgångssidan förändring måste

ske, bland annat genom mer kraftfulla insatser för att förmå unga kvinnor och män att välja otraditionella utbildningar och yrken.

Den uppfattningen delas inte av Åsa Löfström som utredde den könsuppdelade arbetsmarknaden. Hon menar att det ännu har gått för kort tid för att ordentligt kunna utläsa vilka effekterna varit av Arbetsmarknadsverkets insatser för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden, bland annat därför att effekter ofta kan avläsas först på längre sikt. Löfström betonar att det kanske viktigaste är att se arbetet som en process som måste underhållas och förnyas. Vidare är det viktigt att regering och myndigheter är flexibla inför nya förutsättningar och situationer på arbetsmarknaden. Hittills

21

Abrahamsson (2000). Se även artikel i SOU 2004:43, bilaga 4.

22

SOU 2004:43, s. 12.

23

Bygren och Kumlin (2004).

har insatserna främst varit inriktade på att förmå flickor och kvinnor att välja otraditionella yrken. Mot bakgrund av den integrering som ändå skett på arbetsmarknaden genom att kvinnor i ökad utsträckning har sökt sig mot mansdominerade yrken förefaller dessa insatser ha haft positiva effekter. Men mot samma bakgrund, att män inte har sökt sig till kvinnodominerade yrken, anser Löfström att samma typer av insatser även bör riktas mot pojkar i skolan och män i arbetskraften. Detta kan också motiveras av den ökade efterfrågan på arbetskraft inom vård- och omsorgssektorn.

Sammanfattningsvis anser vi att målet om att bryta den könsuppdelade arbetsmarkanden kräver särkskilda insatser för att öka rörligheten i den befintliga arbetskraften. För att åstadkomma en ökad rörlighet är det långsiktigt effektivt att understödja unga kvinnor och män att göra otraditionella val av utbildningar. Arbetsmarknaden torde ha en stor indirekt påverkan på unga människor och en direkt påverkan när unga kvinnor och män med otraditionella utbildningsval möter en könssegregerad arbetsmarknad. Att det finns en förändringsbenägenhet hos exempelvis arbetsgivarna torde vara viktigt för att dessa unga människor inte gradvis skall inordnas i könssegregerade yrken och arbetsplatser, deras utbildnings- och yrkesval till trots. Slutsatsen är därför att arbetet för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden bör bedrivas både inom utbildningen och inom den befintliga arbetsmarknaden.

6.3 Löneskillnader mellan kvinnor och män

På samma sätt som könssegregeringen kan förstås i ljuset av den historiska utestängningen av kvinnor från arbetsmarknaden, har löneskillnader mellan kvinnor och män sina rötter i samma historia. Under nittonhundratalets början var till och med löneskillnader, att kvinnor skulle ha särskilda löner som låg lägre än männens, påbjudna inom vissa yrken. Tillåtna var de under betydligt längre tid. Särskilda lönetariffer för kvinnor respektive män togs inte bort förrän i mitten av 1960-talet.

24

Att kvinnor och män som arbetar

inom samma yrke, befattning och på samma arbetsplats har olika lön är en typ av diskriminering som är mycket liten idag.

25

Men så

arbetar heller inte kvinnor och män vanligen på det sättet. Att arbetsmarknaden är könssegregerad innebär att kvinnor och män

24

Se Thoursie, (2004); Hirdman (2001).

25

Meyerson & Petersen (1997).

arbetar i olika yrken, på olika befattningar och inom olika sektorer. Därför blir löneskillnader mellan kvinnor och män en mycket mer komplicerad fråga.

Från 1960-talet fram till början av 1980-talet minskade löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Därefter har de avstannat. Sett till hela arbetsmarknaden utgjorde kvinnors månadslön år 2003 igenomsnitt 84 procent av mäns månadslön.

26

Denna löneskillnad

kan till viss del förklaras statistiskt av att kvinnor och män t.ex. fördelar sig olika på åldrar, utbildning, arbetstid och sektor. Men om dessa skillnader räknas bort genom att man gör en så kallad standardvägning av statistiken, vilket görs i SCB:s lönestatistik, återstår fortfarande en löneskillnad om ca. 8 procentenheter mellan kvinnor och män. Denna löneskillnad varierar mellan sektorerna. Den är minst i kommuner där kvinnor utgör en majoritet och den är störst i privat sektor där män är i majoritet.

Värderingsgrunder och begrepp i löneskillnadsanalyser

En mängd faktorer påverkar vilken lön en person har. Eftersom det finns en acceptans i samhället för att olika typer av arbete och egenskaper värderas olika, finns en allmän acceptans för löneskillnader. Lönen bestäms både av faktorer som kan kopplas direkt till individens förmåga och egenskaper och det arbete denne utför och av faktorer som har med (arbets-)marknaden att göra. Konjunkturer, facklig lönepolitik, generellt utbud och efterfrågan på arbetskraft, liksom utbud och efterfrågan på en viss typ av kunskap eller kompetens kan påverka lönesättningen. Även om det fortfarande sluts kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, går tendensen allt mer mot individuell och differentierad lönesättning där överenskommelser på den lokala nivån får allt större betydelse. Det gäller såväl i offentlig som i privat sektor. Arbetsgivarens värdering är central i lönesättningen vilket kan innebära att denna får ökad betydelse i takt med decentraliseringen av lönesättningen. Det finns en mängd studier där löneskillnader analyseras och förklaras utifrån olika infallsvinklar. Vi går här inte in på dessa och kommer därför inte att t.ex. beröra frågan om vilken betydelse centraliserade löneförhandlingar och fackföreningsrörelsens solidariska lönepolitik har haft för minskade löneskillnader under 1960- och 70-talen. Generellt tyder emellertid studierna på att det är svårt att med pre-

26

SCB (2004a).

cision urskilja de tydligaste orsakerna till löneskillnaderna mellan kvinnor och män.

27

Begrepp kan ofta vara otillräckliga för att fånga helheten i det som skall betecknas. När det gäller lönestatistiken används ofta begreppet förklarade löneskillnader. Förklarade löneskillnader innebär helt enkelt att löneskillnaderna kan förklaras utifrån vissa faktorer såsom skillnader i yrke, ålder, arbetstid, utbildning och sektor. De procent som återstår när dessa faktorer har rensats bort brukar således kallas oförklarade löneskillnader, vilket betyder att statistiken inte kan förklara vari skillnaden består. Därmed behöver inte dessa procent vara ett mått på lönediskriminering, utan skillnaden kan grundas i faktorer som inte går att mäta statistiskt på en aggregerad nivå. Förklarade och oförklarade löneskillnader är sålunda begrepp som främst hör lönestatistiken till.

Ett närbesläktat uttryck, som emellertid inte betecknar riktigt samma sak, är sakliga och osakliga löneskillnader. Sakliga löneskillnader grundas på kriterier som det finns en allmän acceptans eller överenskommelse om att de kan ligga till grund för lönesättning. Osakliga löneskillnader är sådana som enligt diskrimineringslagstiftningen inte får påverka lönesättningen, t.ex. kön.

Mot begreppet saklig och osaklig löneskillnad kan invändas att de ger intryck av att handla om objektiva och värderingsfria kriterier som är oförändrade över tid. Så är det naturligtvis inte. Alla faktorer som ligger till grund för lönesättning ingår i ett värderingssystem, där vissa kriterier tillmäts ett värde och andra inte. Det innebär att kriterier som anses vara sakliga, är det utifrån att vi har valt att definiera dem som sakliga. Och sakliga kriterier kan skifta över tid. Under tidigt 1900-tal ansågs till exempel kön vara en saklig grund för lönesättning, att män skulle ha högre lön än kvinnor för samma arbete, bara för att de var män. Detta motiverades utifrån vad man ansåg vara sakliga argument. Om syftet är att öppna för en analys där även den normativa uppfattningen om vad som ligger till grund för lönesättning, hur arbete värderas, kan begrepp som legitima värderingsgrunder respektive illegitima värderingsgrunder för lönesättning användas.

28

Jämställdhetslagen definierar kön som en illegitim värderingsgrund, inget annat. Utifrån de olika former av lönestatistik som presenteras (inom exempelvis vissa avtalsområden, sektorer eller

27

Edin & Rickardson (1997).

28

Man kan även tänka sig ord som ”tillåtna värderingsgrunder” eller ”sanktionerade värderingsgrunder”.

branscher) görs försök att förklara den del som enligt den officiella statistiken är oförklarad. När man har rensat för ytterligare ”legitima” förklaringar till löneskillnader brukar några enstaka procentenheter kvarstå. Det förefaller sålunda som att det är omöjligt att statistiskt visa hur stor lönediskrimineringen av kvinnor är. Ändå finns det en lag mot lönediskriminering och en allmän föreställning om att det förekommer lönediskriminering. Frågan som kan ställas är om inte den illegitima värderingsgrunden kön kamoufleras i andra mer legitima värderingsgrunder som företrädesvis män representerar och på så sätt framstår det som rimligt att män har högre lön än kvinnor. Flera har till exempel pekat på att befattningssegregering, där kvinnor och män sorteras in i olika befattningar, är ett sätt att dölja lönediskriminering.

29

Som exempel på vilket genom-

slag definitioner och klassificeringar av arbete får när det gäller löneskillnader är Arbetsgivarverkets regeringsuppdrag att analysera löneskillnaderna. Staten är den mest könsblandade sektorn med 45 procent kvinnor och 55 procent män och enbart tjänstemannaavtal. På sektorsnivå är staten sålunda inte könssegregerad. Trots det ligger löneskillnaden mellan kvinnor och män i genomsnitt på ca. 16 procent. Den tyngsta förklaringen till detta menar Arbetsgivarverket är att män har arbeten av ”högre svårighetsgrad” än kvinnor.

30

I den mån man väljer att inte utmana eller ifrågasätta legitimiteten i värderingsgrunderna, det vill säga de kriterier som ligger till grund för lönesättning, framstår den enda rimliga slutsatsen att ”kvinnor gör fel”. Kvinnor har fel utbildning (eftersom hög utbildning i sig inte har visat sig rendera högre löner för kvinnor), befinner sig i fel sektor, i fel yrke, eller fel befattning. I löneskillnadsanalyser brukar den föreslagna lösningen vara att kvinnor skall förmås gå till utbildning, yrken, sektorer och positioner där män finns för att löneskillnaderna skall kunna minska.

31

Man ser mycket sällan

förslag som går ut på att män skall söka sig till utbildning, yrken eller positioner där kvinnor finns. En av många frågor som väcks är vilka man tänker sig skall utföra arbetet när kvinnor har sökt sig ifrån de lågbetalda yrkena. Till detta kan läggas att empiriska studier av vad som händer när kvinnor kommer in i mansdominerade yrken visar att kvinnor inte omfattas av den status som knutits till yrket när det varit mansdominerat, vilket gör att man kan ifråga-

29

SOU 1997:136.

30

Uppdraget redovisas i budgetpropositionen, prop. 2004/05:1, utgiftsområde 2, bilaga 1.

31

Det är till exempel Arbetsgivarverkets slutsats i sin analys.

sätta om de föreslagna lösningarna verkligen skulle innebära att löneskillnaderna försvinner.

Diskrimineringsbegreppet

Begreppet diskriminering används ofta som ett analytiskt begrepp som med olika språkliga förled kan beteckna olika former av skillnader i villkor mellan kvinnor och män. Enligt Nationalencyklopedien betyder diskriminering ”särbehandling (av individer eller grupper) vilken innebär ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika”. I användningen av diskrimineringsbegreppet förefaller det inte alltid vara den lexikaliska betydelsen som är utgångspunkt. Det som emellertid kan sägas vara gemensamt för de olika diskrimineringsbegreppen är att de utgår från en relation: någon som betecknas vara diskriminerad är det i förhållande till någon annan och utifrån vissa kriterier.

32

Det finns en underförstådd

norm i diskrimineringen. Diskrimineringsbegreppet kan således vara begränsande om det är själva normen som skall utmanas. De två begrepp som används i jämställdhetslagen är direkt- och indirekt diskriminering. Direkt diskriminering innebär i korthet att en arbetsgivare behandlar en person på ett sätt denna inte skulle ha gjort om personen var av motsatt kön. Att till exempel ge en person lägre lön än en annan för samma arbete. Ett annat ord som har använts är ”allt-annat-lika-diskriminering”

33

. Indirekt diskriminering innebär att det tillämpas regler eller kriterier på arbetsplatsen som de facto missgynnar eller utesluter kvinnor (eller män). Viktigt att hålla i minnet är att jämställdhetslagen enbart reglerar förhållandena på en arbetsplats mellan den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren. Arbetsgivarna har ett ansvar för att eliminera löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt inom en och samma arbetsplats. Begreppen direkt och indirekt diskriminering används i juridiken. Inom ekonomisk eller samhällsvetenskaplig forskning används även andra diskrimineringsbegrepp. Ett vanligen förekommande är begreppet värdediskriminering. Begreppet betecknar just det fak-

32

Ett undantag finns emellertid i jämställdhetslagen när det gäller missgynnande som har samband med graviditet, då anses det som direkt könsdiskriminering utan att det behövs någon jämförelse med män i likartad situation (sic!). EG-domstolen har konstaterat att det inte finns någon likartad situation för män.

33

Utgångpunkten tas i ekonomisk teori och begreppet ceteris paribus som betyder allt annat lika. Se Thoursie(2004).

tum att kvinnors arbete värderas lägre än mäns arbete. Sett till arbetsmarknadens helhet kommer detta bland annat till uttryck i form av att ju fler kvinnor det finns i ett yrke ju lägre än lönerna. Här är det inte fråga om diskriminering riktad mot enskilda individer, utan mot hela yrkesgrupper. Den drabbar således även de män som finns inom yrket eller sektorn.

Ytterligare ett begrepp är statistisk diskriminering, som med utgångspunkt i ekonomisk rationalitet söker förklara varför diskriminering förekommer.

34

Begreppet innebär i korthet att en arbets-

givare kan diskriminera en enskild kvinna utifrån att hon förväntas bete sig som kvinnor statistiskt sett vanligen beter sig. Om kvinnor vanligen tar ut nästan hela föräldraledigheten och de flesta vårddagarna för sjuka barn, kommer troligen även denna kvinna att göra det. Från arbetsgivarens utgångspunkt är det därför mer ekonomiskt rationellt att anställa en man eftersom han, statistiskt sett, kommer att ha lägre frånvaro från arbetet.

När det gäller direkt- och indirekt diskriminering finns en identifierbar aktör och diskrimineringen sker inom en och samma arbetsplats/organisation. Det är den typen av diskriminering som jämställdhetslagen tar sikte på. Men när det gäller värdediskriminering inbegrips hela arbetsmarknaden och det bara ”råkar” vara så att i kvinnodominerade yrken är lönerna lägre. Det är således fråga om en samhällelig, institutionell diskriminering där aktören är otydlig. Vems är felet? De som betecknas vara diskriminerade är heller inte nödvändigtvis kvinnor, eftersom värdediskrimineringen även drabbar de (få) män som finns i yrket eller sektorn, även om yrket eller sektorn uppfattas som ”kvinnomärkt”. Begreppet värdediskriminering har en ganska avlägsen anknytning till den lexikaliska betydelsen av diskriminering som varandes ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika, om man inte hävdar att alla skall ha samma lön oberoende av vilket arbete som utförs. För vad skall betraktas som lika när det rör sig om olika sektorer, yrken och arbetsgivare? Begreppet värdediskriminering är ett analytiskt begrepp som fångar det empiriska faktum att ju fler kvinnor som finns i ett yrke, ju lägre är lönerna. Men vid den här formen av diskriminering, om man nu väljer att kalla det diskriminering, kan inte jämställdhetslagen tillämpas.

34

Thoursie (2004).

Rättvisebegreppet

Närbesläktat med diskriminering är begreppet rättvisa. Spörsmålen kring vad som är rättvisa och hur rättvisa skall definieras har sysselsatt forskare och filosofer sedan Aristoteles tid. Även om det inte finns någon allenarådande definition av rättvisa anses rättvisa av de flesta rättviseteorier gälla när de som berörs blir behandlade så att lika fall behandlas lika.

35

Enligt vad som sades här tidigare var defi-

nitionen av diskriminering ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika. När definitionerna ställs bredvid varandra blir deras släktskap tydligt. De flesta kan nog vara överens om att diskriminering innebär orättvisa. Men omvänt är det inte lika enkelt: betyder icke-diskriminering automatiskt att det är rättvist? Även här ställer begreppet värdediskriminering saker på ända. Att lönerna är lägre ju fler kvinnor som finns inom ett yrke kan inte i lagens mening betecknas vara diskriminering – men är det rättvist? I det här fallet är det kanske mer adekvat att använda sig av begreppet distributiv rättvisa som handlar om hur resurser fördelas och förutsätter intressekonflikter eller motstridande intressen. Värdediskriminering skulle ur denna aspekt kunna sägas vara en form av distributiv orättvisa.

Är icke-diskriminering detsamma som jämställdhet?

Det kan konstateras att såväl diskriminerings- som rättvisebegreppet äger sina begränsningar för jämställdhetspolitiken.

36

I formell

mening behöver inte det som vi kan uppfatta som ojämställdhet innebära diskriminering eller orättvisa, om man vill hålla någorlunda stringens i begreppsbildningen. Det som gör stringensen möjlig är att rättvisa är ett viktigt begrepp inom samhällsvetenskapen, vilket även gäller diskrimineringsbegreppet som dessutom varit föremål för lagstiftning och juridisk prövning. Jämställdhet som begrepp är inte föremål för vare sig det ena eller det andra, utan är primärt ett politiskt begrepp där jämställdhet är det som politiken definierar vara jämställt genom att till exempel sätta upp mål. Att det finns ett mönster i samhället som visar att kvinnodominerade yrken har lägre löner än mansdominerade kan vi definiera

35

Källa Nationalencykopedien.

36

Svensson (2005).

som ojämställdhet och kanske även i politisk mening som orättvisa, men det betyder inte att vi måste benämna det som diskriminering.

LO har istället föreslagit begrepp som bygger på tre slutsatser om löneskillnaderna. De säger att kvinnor är diskriminerade, felavlönade och lågavlönade. Även LO konstaterar att diskriminering i jämställdhetslagens mening är ovanligt bland LO:s medlemmar. Med felavlönade avses löneskillnaderna i kvinno- respektive mansdominerade yrken (det som här tidigare benämnts värdediskriminering på arbetsmarknaden). Slutligen konstateras att kvinnor starkt dominerar i yrken och verksamheter med ett lågt löneläge.

37

Löneskillnader – ett problem utan lösning?

Med hjälp av jämställdhetslagen kan man bara komma åt sådana löneskillnader som finns inom en och samma arbetsplats eller organisation. Enligt jämställdhetslagen kan inte en person som arbetar på en arbetsplats jämföras med en person på en annan arbetsplats, eftersom en arbetsgivare inte kan hållas ansvarig för lönesättningen hos någon annan arbetsgivare. Jämställdhetslagen kan sålunda inte komma åt löneskillnader som har med den så kallade värdediskrimineringen av yrken och sektorer att göra. Ur det perspektivet är jämställdhetslagen ”ofarlig” och de stora löneskillnaderna mellan kvinnor och män kvarstår. Den så kallade värdediskrimineringen har sin grund i könssegregeringen på arbetsmarknaden, vilken är den primära förutsättningen för att löneskillnader på ett legitimt sätt skall kunna upprätthållas. Viss påverkan kan jämställdhetslagen ha genom de aktiva åtgärder som föreskrivs, eftersom den kräver att arbetsgivarna dels strävar efter en jämn fördelning av kvinnor och män på arbetsplatsen, dels genomför kartläggningar och analyser som både utgår från lika arbete och likvärdigt arbete. Medlingsinstitutet, som är ansvarigt för den officiella lönestatistiken, menar emellertid att även om ett gediget arbete utförs på lokal nivå för att utjämna löneskillnader mellan grupper som har likvärdigt arbete, kommer det enbart att ha marginell inverkan på genomsnittslönerna på nationell nivå, eftersom lagen rör enskilda arbetsplatser och inte kan åstadkomma förskjutningar i lönerna mellan sektorer.

38

37

Detta konstateras i LO:s ”Rekommendation till förbunden med gemensamma krav inför Avtal 2004”. Refereras i Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004, Medlingsinstitutet, 2005.

38

Medlingsinstitutet (2004).

Den vertikala könssegregeringen – att det finns färre kvinnor på chefspositioner – visar sig också ha betydelse när det gäller vilka som sätter löner. För män spelar det ingen roll om de har en kvinna eller en man som sätter lönen, men det har visat sig ha signifikant betydelse för kvinnor. En studie har visat att om hälften av cheferna i en organisation är kvinnor har de anställda kvinnorna mellan 5 och 7 procent högre lön jämfört med de kvinnor som enbart har män till chefer. Denna skillnad kunde inte observeras när det gällde de anställda männen.

39

Jämställdhetslagen har sålunda begränsad räckvidd när det gäller att komma åt löneskillnaderna och det har visat sig synnerligen svårt att hävda lönediskriminering även när förutsättningarna tycks vara de rätta. I ett uppmärksammat mål som JämO drev i Arbetsdomstolen dömdes till arbetsgivarens favör, eftersom Arbetsdomstolen menade att trots att en barnmorska och en klinikingenjör hade arbeten som var att beteckna som likvärdiga, fick man lov att acceptera att sjukhusteknikern hade högre lön, bland annat med hänvisning till högre konkurrens på marknaden.

Vilka verktyg har staten och hur effektiva är de?

Lönesättningen sker på arbetsmarknaden genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och lokalt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna förhandlingsordning intervenerar staten inte i. Därmed är staten i princip förhindrad att agera direkt i syfte att undanröja löneskillnaderna. I det följande beskrivs och analyseras de verktyg som staten kan använda sig av och som mer indirekt kan påverka löneskillnaderna.

Jämställdhetslagen – tillämpning och tillsyn

Det främsta verktyget staten har på löneområdet är lagstiftning. Jämställdhetslagen trädde i kraft 1980, men har skärpts ett antal gånger sedan dess. Den senaste skärpningen gjordes 2001.

40

Sedan

den senaste ändringen ställer lagen ganska stora krav på arbetsgivarna att kartlägga, analysera och åtgärda löneskillnader bland sina

39

Se till exempel SOU 1997:136.

40

Prop. 1999/2000:143 Ändringar i jämställdhetslagen m.m. En kortfattad redogörelse av lagens förändringar ges i Förändringar i jämställdhetslagen, JämO:s hemsida. www.jamombud.se

anställda, både löneskillnader vid lika arbete och vid likvärdigt arbete. JämO har under våren 2005 arbetat med en rapport om erfarenheterna av de nya reglerna som kommer att utgöra ett underlag för utvärdering av den nya lagens effekter, aviserad till hösten 2005. Förutom att det kan vara svårt att avläsa förändringar redan efter tre år, menar vissa att det inte nödvändigtvis är fel på lagen, utan problemet ligger snarare i tillämpningen av lagen och i den bristande efterlevnaden. Dessutom kan det vara både svårt och fruktlöst att skärpa lagen ytterligare.

De centrala arbetsgivar- och arbetstagarförbunden har betydelse när det gäller de centrala avtalen och vilken tyngdpunkt som läggs på att till exempel undanröja löneskillnader. Enligt Medlingsinstitutet visar de centrala förbunden engagemang när det gäller jämställda löner och osakliga löneskillnader. Men utifrån att lönebildningen blir allt mer decentraliserad har de lokala avtalen störst betydelse för lönebildningen. Det är också mot den lokala nivån, mot arbetsplatserna som jämställdhetslagen riktar sig. Medlingsinstitutet menar att det brister i engagemanget på det lokala planet när det gäller att genomföra lönekartläggningar, analyser och handlingsplaner.

41

Här kan förklaringar till den bristande efterlevnaden

av jämställdhetslagen sökas.

För att se till att jämställdhetslagen efterlevs har JämO ett tillsynsansvar över att alla arbetsplatser där det finns fler än tio anställda har en jämställdhetsplan och att denna revideras varje år. Med en arbetsmarknad som omfattar nära 4 miljoner anställda fördelade på tusentals arbetsplatser, faller det på sin orimlighet att JämO varje år skall kunna granska jämställdhetsplanerna på varje enskild arbetsplats. Granskningen av jämställdhetsplaner sker antingen på initiativ utifrån eller att myndigheten själv beslutar att granska planer hos arbetsgivare i en bransch eller sektor.

Kritik har riktats mot den rättsliga tillämpningen av lagen och de mål som har avgjorts av Arbetsdomstolen (AD). Det är kanske främst lönediskrimineringsmålen där AD har dömt till arbetsgivarsidans fördel som givit upphov till kritik från jämställdhetshåll. Arbetsdomstolen är en specialdomstol sammansatt av ledamöter som företräder arbetgivar- respektive arbetstagarsidan samt ämbetsmannadomare som är i minoritet. Sammansättningen innebär att företrädarna i AD har djupa kunskaper om arbetsmarknadens funktionssätt och domstolen har legitimitet hos parterna.

41

Medlingsinstitutets årsrapport (2004).

Dessa faktorer kan det finnas både för- och nackdelar med. I debatten har förslag framförts om att man bör ändra sammansättningen så att ämbetsmannadomarna blir i majoritet. Annan kritik gör gällande att diskrimineringsmålen bör lyftas bort från AD och istället avgöras i allmänna domstolar. Förre JämO (Lena Svenaeus) menar till exempel att AD har en omöjlig uppgift. Centralt för AD har sedan starten varit att värna kollektivavtalen och anpassa sig efter parternas värderingar. Diskrimineringsmålen innebär att dessa värderingar utmanas och därmed ifrågasätts hela grunden för AD:s verksamhet. En allmän domstol är inte bunden av partsintressen och kan därför mer förutsättningslöst göra en oberoende bedömning i diskrimineringsmål.

42

Samtidigt skall påpekas att AD av EG-

domstolen har förklarats vara en oberoende domstol. Frågan om AD:s roll och huruvida diskrimineringsmålen skall lyftas bort från AD behandlas inom ramen för Diskrimineringskommittén.

En generell iakttagelse görs i en studie av statens styrning för att åstadkomma jämställdhet med hjälp av rätten som medel. Där konstateras att det finns skillnader mellan det politiska fältet och det rättsliga fältet i en mängd avseenden. En av de mest grundläggande skillnaderna utgörs av de olika fältens rationalitet: ”Den politiska rationaliteten är att förändra och sträva mot uppsatta mål, medan den rättsliga rationaliteten förenklat är att fastställa gällande rätt i enlighet med ett rättssäkerhetsideal som premierar förutsebarhet.”

43

Där politiken strävar efter förändring, strävar rättstil-

lämpningen efter att bevara. Av detta följer att rättslig utformning av jämställdhetspolitiska strävanden förutsätter tydliga kriterier för tillämpning av lagen.

Tillsyn

Mot bakgrund av att man bedömer att det finns stora brister i lagens efterlevnad utreddes möjligheterna till en utbyggnad av tillsynsverksamheten genom att ge länsstyrelserna tillsynsansvar över jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder. JämO skulle få rollen att samordna och följa upp tillsynsverksamheten samt vara vägledande i förhållande till länsstyrelserna.

44

Frågan om tillsyns-

42

Se en sammanställning av debatten i tidskriften Lag & Avtal kring jämställdhetslagen och Arbetsdomstolen. Processordning i diskrimineringsmål m.m. Debatt i Lag & Avtal 2001– 2002.

43

Svensson (2005).

44

Ds 2001:37.

ansvar över jämställdhetslagen för länsstyrelserna är överlämnat till Diskrimineringskommittén.

En bättre efterlevnad av lagen, skulle innebära steg i riktning mot minskade löneskillnader. I synnerhet skulle förbättrade löneanalyser av likvärdigt arbete vilket inbegriper en systematisk arbetsvärdering komma att få betydelse för minskade löneskillnader. Enligt JämO handlar den bristande efterlevnaden mycket om att arbetsgivarna inte seriöst sätter sig in i intentionerna bakom lagstiftningen. Men med hjälp av rådgivning och utbildning brukar attityden ändras och arbetsgivarna genomför de kartläggningar och analyser som jämställdhetslagen kräver.

45

Vid sidan av förslaget om tillsynsansvar för länsstyrelserna har också JämO inlett ett samarbete med Arbetsmiljöverket som syftar till att hitta samverkansformer vid inspektion av arbetsplatser. Under 2002 och 2003 bedrevs ett gemensamt pilotprojekt mellan JämO och Arbetsmiljöverket (AV). Bland annat genomfördes utbildningar för ett 100-tal personer vid Stockholmsinspektionen samt gemensamma inspektioner av både arbetsmiljö och jämställdhet. I utvärderingen av projektet föreslår projektgruppen att myndigheterna utreder möjligheterna till ett mer konkret och långsiktigt samarbete. JämO har för avsikt att erbjuda anpassade utbildningar inför kommande branschinspektioner samt tillhandhålla information och checklistor.

46

Staten som arbetsgivare

Förutom att normera genom lagstiftning kan staten i andra avseenden, till exempel som ägare eller arbetsgivare, vara progressiv och på så sätt utöva en indirekt påverkan på övriga delar av samhället. På jämställdhetsområdet har detta visat sig fungera väl. Ett aktuellt exempel utgörs av staten som ägare. Regeringen har lagt ökad vikt vid att få fler kvinnor till styrelserna i de statliga företagen. På så sätt kan de statliga företagen, som är stora och representerar ett betydande värde, komma att utöva en normativ påverkan på övriga privata företag. Om det är möjligt att öka kvinnorepresentationen i statliga företagsstyrelser, varför skulle det inte vara möjligt också i de privata företagsstyrelserna? När det gäller staten som arbetsgivare finns det inte några skäl till varför staten inte kan undanröja

45

Jämställdhetsombudsmannens årsredovisning 2003.

46

Rapport från en myndighetssamverkan mellan Arbetsmiljöverket och JämO, juni 2004.

löneskillnader mellan kvinnor och män. Detta skulle dessutom kunna sätta press på övriga aktörer på arbetsmarknaden. Förutom att lönediskriminering verkar förekomma även inom staten, är Arbetsgivarverkets slutsats att man måste verka för att bryta både den horisontella och den vertikala könssegregeringen i staten för att minska löneskillnaderna. Ett annat sätt att se på löneskillnaderna skulle vara att beskriva dem i termer av ett slags intern värdediskriminering i staten: de typiska kvinnoyrkena har lägre betalt och de arbeten som mestadels innehas av män anses ha högre svårighetsgrad.

Att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden

Att kvinnor och män är segregerade i olika sektorer och yrken är den tyngsta förklaringen till löneskillnader mellan kvinnor och män. Staten bedriver genom AMS och arbetsförmedlingarna olika typer av projekt och insatser som syftar till att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden, så kallade ”brytprojekt”. Enligt utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden har projekten visat sig ge effekter, men konstaterar att de främst varit inriktade på att förmå flickor och kvinnor att välja otraditionellt. Utredningen föreslår därför bland annat att ökade insatser görs mot att förmå män att välja otraditionellt. (Se vidare avsnittet om könssegregeringen på arbetsmarknaden.)

Utveckling av yrkesklassificeringen

Yrkesklassificeringens historiska arv tycks leva kvar i dagens klassificering. När behovet av yrkesklassificering började uppstå, skedde det i en tid då kvinnor på olika sätt var utestängda från arbetsmarknaden eller räknades som billigare eller sämre arbetskraft. Många har pekat på att även dagens yrkesklassificering är väldigt specifik när det gäller mansdominerade yrkesområden, men väldigt generell när det gäller kvinnodominerade. Ett exempel som lyfts fram i utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden är yrkesgrupperna vård- och omsorgspersonal (kvinnodominerad) respektive maskinoperatör (mansdominerad). Vård- och omsorgspersonal omfattar 461 000 personer fördelade på sex yrkeskategorier. Yrkesgruppen maskinoperatör omfattar 81 000 personer som fördelas på

27 yrkeskategorier!

47

Att vissa yrken beskrivs på ett specifikt sätt,

bland annat genom att tilldelas egna yrkeskoder kan ha betydelse för hur yrket och arbetet värderas. Det ter sig som ganska märkligt att en undersköterska på en intensivvårdsavdelning och en undersköterska på en geriatrisk avdelning klassas i samma yrkeskategori, när yrkesklassificeringen samtidigt gör åtskillnad mellan maskinoperatörer i textilindustri, garnberedning respektive vävnings- och stickningsindustri. Den som har möjlighet att betona sina specifika kunskaper och kompetenser har också andra möjligheter att förhandla om värderingen av arbetet.

En strukturell skillnad mellan kvinnodominerade och mansdominerade yrkesgrupper är att lönespridningen är mycket större i de mansdominerade yrkena än i de kvinnodominerade. Löneskillnaderna mellan kvinnor och män är också mycket små i de kvinnodominerade yrkena där löneläget är lågt och lönespridningen snäv. Kravet på en utveckling av yrkesklassificeringen bygger till del på tanken om att det skulle möjliggöra en ökad lönespridning i de kvinnodominerade yrkena. Med en mer specifik beskrivning av yrkesgrupper möjliggörs att knyta specialistkunskaper till yrkesgruppen och på så sätt kan särarten hävdas, vilket kan användas som hävstång i förhandlingar om löner. Att öka lönespridningen även i de kvinnodominerade yrkesgrupperna kan ur jämställdhetssynpunkt ge vissa negativa effekter. Om till exempel en ökad lönespridning sker parallellt med en ökning av andelen män i yrket, finns det risk för att en ny form av ojämställdhet skapas, där män återfinns i de övre delarna av lönetrappan och kvinnor i de lägre. En ny form av intern lönemässig segregering kan uppstå. Mot denna risk kan emellertid fördelarna ställas med en ökad specialisering och större karriärmöjligheter inom de kvinnodominerade yrkena.

Åsa Löfström har i sin utredning om den könsuppdelade arbetsmarknaden föreslagit att SCB ges i uppdrag att göra en översyn av yrkesklassificeringen ur ett könsperspektiv. Vi ställer oss bakom ett sådant förslag och anser att det även kan ha betydelse för lönestrukturer.

47

Se SOU 2004:43 och SCB (2001).

Minska deltidsarbetet

Den som arbetar deltid har av rimliga skäl en lägre lön i motsvarighet till den kortare arbetstiden. Men när deltidsarbetandes löner räknas om till heltidslöner, visar det sig att i genomsnitt har de som arbetar deltid lägre löner än vad som motsvarar den förkortade arbetstiden.

48

Löneskillnaderna mellan heltidsarbetande och del-

tidsarbetande är störst i privat sektor och minst i offentlig sektor. Eftersom det är ett avsevärt större antal kvinnor än män som arbetar deltid torde deltidsarbetet vara en bidragande faktor när det gäller löneskillnaderna.

Deltidsarbetet har flera negativa effekter ur jämställdhetsperspektiv. Det innebär generellt lägre inkomster för kvinnor, vilket också genererar lägre nivåer i arbetslöshets- och socialförsäkringar samt i pensioner. Det bidrar på så sätt till en ojämn fördelning av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, till en ojämn fördelning av det obetalda arbetet och en inskränkning av kvinnors ekonomiska självständighet. Indikationerna på att det också bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män är ytterligare skäl till att se hur fler kvinnor kan gå från deltidsarbete till heltidsarbete. (Se vidare avsnittet om deltidsarbete.)

Ekonomiska styrmedel

Löneskillnaderna mellan kvinnor och män kan inte primärt förklaras av lönediskriminering i jämställdhetslagens mening, det vill säga att kvinnor och män hos samma arbetsgivare utför lika eller likvärdigt arbete men till olika lön. De stora löneskillnaderna, som på aggregerad nivå uppgår till en skillnad på 16 procent, förklaras främst av att kvinnor och män befinner sig i olika yrken och sektorer på arbetsmarknaden och att de yrken som kvinnor har värderas lönemässigt lägre än de yrken män har. Typiska kvinnoyrken med lågt löneläge finns både inom offentlig sektor och inom privat sektor. Ytterligheterna på löneskalan utgörs av lågavlönade kvinnor i offentlig sektor och högavlönade män i privat sektor.

För att åstadkomma en kraftfull utjämning av löneskillnaderna framstår därför två alternativ som möjliga: 1) Kvinnors löner i både privat och offentlig verksamhet höjs snabbare än mäns löner. 2) Både den vertikala och den horisontella könssegregeringen på

48

SCB (2004a).

arbetsmarknaden bryts och det sker en utjämning i fördelningen av antalet kvinnor och män i sektorer, yrken och befattningar.

En omfördelning av resurser mellan privat och offentlig sektor behöver inte betyda att privatanställda män skall få mindre i lön före skatt för att offentliganställda, främst kvinnor, ska få mer. Lönerna för privatanställda män skall hållas tillbaka för att privatanställda kvinnor ska få mer – utan risk för att inflationsmålet hotas och därmed att arbetslöshet uppstår då riksbanken, för att avvärja inflationshotet, höjer räntan.

Resonemanget bygger på att de offentliganställdas löner inte gynnas av att den privata sektorn i sin helhet får mindre. De gynnas istället av en god skatte- och avgiftsbetalningsförmåga, alltså av goda löner och hög sysselsättning i den privata sektorn.

Resursförstärkning till kommuner och landsting

Många kommuner och landsting har en ansträngd ekonomi. En förutsättning för att kommunerna på kort sikt skall kunna höja kvinnolönerna i den grad att det ger utslag på löneskillnaderna är att det skapas ett kommunalekonomiskt utrymme för en sådan satsning. Det kan göras genom omprioriteringar i resursanvändningen i kommunerna, under förutsättning att det inte inkräktar på uppgifter som kommunerna enligt lag är ålagda att utföra. Kommunerna kan till exempel inte välja att ta bort socialtjänsten eller fria skolluncher för att finansiera löneökningar. En annan möjlighet är att kommunernas ekonomi förbättras genom att skattebasen växer, sysselsättningen ökar, arbetslösheten minskar och att sjuktalen sjunker så att utgifterna för kommunerna kan minska.

49

Att ett

ekonomiskt utrymme skall användas till att höja lönerna för vissa yrkesgrupper och inte till exempelvis skattesänkningar i kommunen, fordrar att det finns politisk konsensus och att det träffas överenskommelser mellan kommunerna som arbetsgivare och de fackliga organisationerna om en satsning på kvinnodominerade yrkesgrupper.

Ett tredje alternativ är att staten tillför medel i form av höjda statsbidrag som öronmärks till att höja lönerna i kvinnodominerade yrkesgrupper med låga löner.

Under 2002 infördes ett tillfälligt sysselsättningsstöd till kommunerna som syftade till att upprätthålla sysselsättningen i kommu-

49

Medlingsinstitutet (2004).

nerna. Bakgrunden till detta var kommunernas svaga ekonomi, behov av nyanställningar i kommunerna (till följd av pensionsavgångar) samt ökad efterfrågan på kommunal verksamhet utifrån demografiska förändringar. Statens syfte med sysselsättningsstödet var att kommunerna inte skulle behöva göra sig av med personal, utan till och med öka personaltätheten inom delar av sin verksamhet, dvs. både upprätthålla kvaliteten i den kommunala verksamheten och motverka arbetslöshet.

50

Sysselsättningsstödet har för-

längts till 2006.

51

I ett avseende kan sysselsättningsstödet ses som ett stöd till en kvinnodominerad del av arbetsmarknaden. Givet hur arbetsmarknad och övriga samhället ser ut, innebär nedskärningar och uppsägningar av personal i kommunerna att främst kvinnor drabbas som anställda i kommunerna och som brukare av den kommunala verksamheten. Ekonomiskt stöd för att upprätthålla eller öka personaltätheten kan dels betyda ökad sysselsättning, dels förbättring av arbetsmiljön och kvaliteten i verksamheten.

Sysselsättningsstödet är ett exempel på det icke ovanliga att regeringen utformar särskilda och tillfälliga stöd till kommunerna för olika ändamål. I enlighet med det kommunala självstyret, är kommunerna i princip fria att använda medlen på det sätt som de finner lämpligt i den enskilda kommunen, även om staten har uttalat ett tydligt syfte med resursförstärkningen, exempelvis ökad sysselsättning. Stödet kan emellertid övergå till att bli en del av det allmänna statsbidraget till kommunerna i form av en nivåhöjning. Det troliga är att samma sak kommer att ske med sysselsättningsstödet.

I debattinlägg till förmån för avdrag för hushållsnära tjänster brukar framhållas att det är orättvist att skatteavdrag medges för sådant arbete som företrädesvis män utför – renoverings- eller underhållsarbete i bostäder – men inte för sådant arbete som framför allt kvinnor utför, t.ex. städning. Som motsvarighet till ROTavdraget har därför ett s.k. RUT-avdrag föreslagits, dvs. att enskilda skall kunna göra skatteavdrag för städtjänster i hushållet. Ur ett samhälleligt perspektiv haltar dock jämförelsen betänkligt. ROT-avdraget innebär inte att man får göra skatteavdrag för några ytterligare tjänster som annars inte skulle vara avdragsgilla. Det innebär endast att enskilda kan tidigarelägga avdrag som de ändå hade kunnat göra vid avyttring av fastigheten eller lägenheten. ROT-avdraget kan därför inte sägas vara ett särskilt avdrag. Dess-

50

Prop. 2001/02:95.

51

Prop. 2004/05:01, utgiftsområde 25.

utom har möjligheten endast gällt under vissa begränsade perioder, då konjunkturen varit låg i byggbranschen. Syftet med ROT-avdraget har således varit att hålla uppe sysselsättningen i en bransch under tillfälliga konjunktursvackor, genom att stimulera hushållens konsumtion då företagens konsumtion varit lägre. I det perspektivet är det mer relevant att jämföra ROT-avdraget med sysselsättningsstödet till kommunerna. Såväl ROT-avdraget som sysselsättningsstödet syftar till att upprätthålla sysselsättningen i en viss bransch eller i en viss sektor – den ena en mansdominerad byggbransch, den andra en kvinnodominerad sektor av arbetsmarknaden.

Vid sidan av de principiella invändningar som kan riktas mot att jämställa ROT-avdraget med ett avdrag för hushållsnära tjänster, anser vi att det ur ett jämställdhetsperspektiv finns tungt vägande skäl som talar mot ett avdrag för hushållsnära tjänster.

”Lönesatsningsstöd” till kommunerna?

Konstruktionen med en till början tillfällig satsning till kommunerna skulle kunna användas för att stödja en kvinnodominerade del av arbetsmarknaden i lönemässigt hänseende. Som ett led i att minska löneskillnaderna – och därmed minska värdediskrimineringen av kvinnors arbete – skulle staten kunna utforma ett ”lönesatsningsstöd” till kommunerna med syfte att höja lönerna för de lägst avlönade och kvinnodominerade yrkesgrupperna i kommuner och landsting. Stödet skulle kunna utformas som en gradvis nivåhöjning och på sikt ingå i det allmänna statsbidraget till kommunerna. Eftersom lönenivåerna har en tendens att följas åt i privat och offentlig sektor, skulle löneökningar i den offentliga sektorn kunna få effekter även i jämförbara grupper inom den privata sektorn.

Att öka lönerna kraftigt i vissa yrkesgrupper, utan några andra insatser, skulle sannolikt ge effekter på löneskillnaderna i ett kort perspektiv. Men utan andra reformer finns stor risk att marknaden ”rättar till sig”, dvs. trycket från andra grupper blir stort och efter några år har löneskillnaderna ökat igen genom att andra mansdominerade yrkesgrupper kräver kompensation för sin återhållsamhet i tidigare lönerörelser. De strukturella svagheterna som är behäftade med de kvinnodominerade yrkesgrupperna behöver också förändras. En satsning från statens sida på att höja kvinnolönerna måste

därför sannolikt ske enligt en långsiktig, tidsbestämd och målmedveten strategi där även andra former av insatser ingår, t.ex. utveckling av yrkesklassificeringen och anställning av fler män i kvinnodominerade yrken.

Öka ekonomiska drivkrafter hos arbetsgivarna

Ekonomiska styrmedel kan också riktas generellt mot arbetsgivarna. Mot bakgrund av vetskapen om att många arbetsgivare underlåter att upprätta jämställdhetsplaner och genomföra lönekartläggningar, kan man överväga medel som ökar den ekonomiska drivkraften hos arbetsgivare att bedriva ett proaktivt jämställdhetsarbete – det kan både handla om belöningar och om bestraffningar.

Opinionsbildning, främja förhandlingssystemet mellan parterna

Ett sätt att indirekt försöka påverka arbetet med löneskillnaderna för staten är att bedriva opinionsbildning och att till exempel främja en samsyn mellan parterna om att lägga kraft på att minska löneskillnaderna. För närvarande pågår ett arbete inom Regeringskansliet att tillsammans med parterna utarbeta en handlingsplan för att ”avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader”. Det har aviserats att handlingsplanen skall presenteras under hösten 2005.

52

Ett försök att åstadkomma löneutjämning inom en sektor skedde under 2001 års avtalsrörelse då förbunden inom LO kom överens om att områden med lågt löneläge skulle prioriteras. Det resulterade i att löneökningarna i kvinnodominerade branscher inom privat sektor (detaljhandel, hotell och restaurang) översteg löneökningarna i den privata sektorn i övrigt.

53

Även under 2004

års förhandlingar samordnades förbundsförhandlingarna med målsättningen att ”löneskillnaderna mellan kvinno- och mansdominerade yrken och områden ska minska”.

54

52

Skr. 2002/03:140.

53

Medlingsinstitutet (2004).

54

Medlingsinstitutet (2005).

Sammanfattande om löneskillnader

Att minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män framstår som en av de viktigaste jämställdhetspolitiska utmaningarna. Samtidigt är det en mycket komplicerad fråga som griper in i arbetsmarknadens funktionssätt, samhällsekonomin, utbildningssystemet, attityder hos arbetsgivare och arbetstagare etc. Det finns inte en utan flera lösningar på problemet.

Givet komplexiteten i frågan om löneskillnader, är det inte möjligt att inom ramen för denna utredning redovisa alla aspekter av löneskillnadsproblematiken. Vi har sökt att utifrån en jämställdhetspolitisk ansats utmana och resonera kring de begrepp som rör lönefrågan. Med en sådan ansats blir det bland annat tydligt att de till synes objektiva och neutrala begreppen ger könsspecifika mönster som är till kvinnors nackdel. En diskussion kring begreppsbildning kan synas ligga långt från konkret praktik och handfasta politiska förslag, men begreppen och vilken förståelse vi lägger i dem har stor betydelse för hur problem beskrivs (och om företeelser alls definieras som problem) och vilka åtgärder som anses vara möjliga att genomföra.

Vår diskussion leder till ett konstaterande om att begreppen diskriminering eller rättvisa är otillräckliga för att beskriva och förklara löneskillnader mellan kvinnor och män i jämställdhetspolitiskt hänseende. I formell mening behöver inte löneskillnaderna vara uttryck för diskriminering och då innebär diskrimineringsbegreppet en återvändsgränd i arbetet med att motverka könsmässiga löneskillnader och öppnar istället för möjligheten att hävda kvinnors lägre löner vara uttryck för kvinnors ”felaktiga” val av yrke, sektor etc.

Men om det finns en gemensam uppfattning om att de systematiska, könsmässiga löneskillnaderna på arbetsmarknaden inte är resultat av en slump eller av fria val, utan hänger samman med en samhällelig maktordning mellan könen, är det nödvändigt att angripa problematiken från ett annat håll. Förutom den begreppsliga diskussionen har vi i detta avsnitt velat peka på vissa centrala frågeställningar och sökt ringa in de områden där staten kan agera.

Förslag till en ny löneskillnadsutredning

Bortsett från en studie av löneskillnaderna inom ramen för kvinnomaktutredningen,

55

är det över tio år sedan den senaste utredningen

om löneskillnader och lönediskriminering lämnade sitt betänkande.

56

Förutom de förslag som redan lämnats av andra utred-

ningar, där ibland utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden, föreslår vi att regeringen tillsätter en ny utredning med uppgift att beskriva utvecklingen under 1990-talet fram till idag. Ett av många skäl är att undersöka om den, låt vara marginellt, minskade segregeringen på arbetsmarknaden har gett upphov till minskade löneskillnader som inte går att observera på aggregerad nivå.

En framtida utredning bör inte ha som primärt syfte att lämna förslag beträffande förändringar i jämställdhetslagen (men bör dock inte vara förhindrad att göra så om det visar sig motiverat), utan arbeta fram förslag som innebär att på andra vägar söka minska löneskillnaderna. Några av de idéer som här har väckts kan tjäna som utgångspunkt. Löneskillnadsutredningens uppdrag skall vara att föreslå en långsiktig strategi för hur man, med olika medel, kan minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män.

Längre fram i detta kapitel föreslår vi även att en delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas. Löneskillnadsutredningen bör ha ett nära samarbete med delegationen. Å ena sidan kan löneskillnadsutredningens kunskaper komma delegationens arbete till del, å den andra kan delegationens erfarenheter från utvecklingsprojekten utgöra underlag för löneskillnadsutredningens förslag. På så sätt kan delegationen fungera som ett slags ”experimentverkstad” för löneskillnadsutredningens arbete.

6.4 Deltidsarbetet

Begreppet heltidsarbete är synnerligen relativt. Eftersom deltidsarbete baseras på heltidsnormen är även deltidsbegreppet relativt. Att vi har en lagstadgad heltidsnorm på 40 timmars arbetsvecka betyder inte att heltid alltid är 40 timmars arbete. Det är snarare ett undantag. De allra flesta kollektivavtal på arbetsmarknaden utgår från 40 timmars helgfri arbetsvecka, vilket i realiteten innebär en genomsnittlig veckoarbetstid på 36,8 timmar. Dessutom har det blivit allt

55

SOU 1997:136.

56

SOU 1993:7.

vanligare att avtala om olika former av arbetstidsförkortningar, vilket innebär att heltid kan vara ännu kortare och skilja sig åt mellan olika avtalsområden. Det finns således inget självklart svar på hur många timmars arbete heltid är. Därmed finns det heller inget tydligt svar på hur många timmar deltid är.

Statistiken från AKU skiljer på den avtalade arbetstiden och den faktiskt arbetade tiden. Det senare fångar till exempel även in övertidsarbete och frånvaro från arbetet (vid t.ex. sjukdom eller vård av barn) och visar därför mer exakt hur många timmar som läggs på betalt arbete i ekonomin. Det innebär att en person som har ett avtalat deltidsarbete under mätveckan kan ha arbetat övertid och därför utför arbete i en omfattning som motsvarar heltid. När man mäter både den avtalade och den faktiskt arbetade tiden, drar man gränsen vid 35 timmars arbete: 35 timmar och över kategoriseras som heltid och under 35 timmar kategoriseras som deltid.

I internationell statistik, t.ex. OECD-statistiken, kan gränsen för deltidsarbete dras vid 30 timmars arbetsvecka.

57

Det innebär att en

person som arbetar 34 timmar klassificeras som deltidsarbetande i svensk statistik, men som heltidsarbetande i OECD:s statistik. Detta är tämligen oproblematiskt om det är omfattningen på tid som mäts, men mer problematiskt om man skall jämföra andelen deltidsarbetande i olika länder. Eftersom den största delen av de deltidsarbetande i Sverige idag arbetar så kallade långa deltider (30– 34 timmar), kan en större del falla inom heltidsnormen i internationell statistik än i svensk. Det visar att man måste vara aktsam vid internationella jämförelser, eftersom klassificering och indelning kan skilja sig åt. Ur jämställdhetssynpunkt är den viktigaste poängen inte antalet arbetstimmar, utan hur deltiden förhåller sig till heltidsnormen inom det aktuella yrket, eftersom det är det som lönen baseras på. Det är sålunda en klen tröst för den som i statistiken klassificeras som heltidsarbetande, om den lön man erhåller är en deltidslön.

Vad som i det följande sägs om deltidsarbete och andel personer i deltidsarbete baseras helt på svensk statistik, i vilken gränsen för deltidsarbete går vid 34 timmars veckoarbetstid eller mindre.

57

Det gäller OECD-statistiken, vilket refereras i Stark & Regner (2001).

Tabell 6.3 Andel sysselsatta på deltid i åldern 20–64 år efter familjesituation, 2003

Kvinnor Män Utan barn 30 12 Med barn 0–16 år 36 6 Med barn 0–7 år 41 6 Med barn 8–16 år 32 5 Källa: Arbetskraftsundersökningarna(AKU), SCB

År 2003 arbetade 36 procent av de sysselsatta kvinnorna i åldern 20–64 år med barn under 17 år deltid. Motsvarande siffra för männen var 6 procent. Bland de sysselsatta kvinnorna utan hemmavarande barn arbetade 30 procent deltid. Motsvarande siffra för männen var 12 procent. Antalet kvinnor som deltidsarbetar har minskat under 1990-talet, medan antalet män har ökat. 170 000 färre kvinnor, men 40 000 fler män deltidsarbetar idag.

Att ha små barn är inte den viktigaste förklaringen till varför kvinnor arbetar deltid eftersom det är en relativt liten skillnad mellan andelen deltidsarbetande kvinnor med barn och deltidsarbetande kvinnor utan barn. Men att ha barn drar kvinnor i större utsträckning än män från arbetsmarknaden. För män råder det omvända: att ha barn driver män till arbetsmarknaden och heltidsarbete. Det är främst bland de unga (20–24 år) männen utan barn som deltidsarbetet är vanligast, medan andelen deltidsarbetande är betydligt lägre bland de unga männen med barn. Deltidsarbete är vanligt också bland de unga kvinnorna utan barn, men det är ändå fler deltidsarbetande bland de unga kvinnorna med barn. För både kvinnor och män är studier en viktig förklaring till deltidsarbetet i unga år.

Genom statistiken vet vi ganska litet om deltidsarbetet. Även forskningen är begränsad på området.

58

I Arbetskraftsundersök-

ningarna (AKU), som är vår främsta källa till kunskap om arbetsmarknaden, undersöks inte deltidsarbetet i något fördjupat hänseende. I AKU ställs till exempel inga frågor kring varför man arbetar deltid, om det till exempel är fråga om en tidsbegränsad nedgång i tid från en heltidsanställning eller om det är fråga om en deltidstjänst. Därför vet vi inte med så stor säkerhet hur många kvinnor och män som arbetar deltid till följd av att de använder rätten till deltid för småbarnsföräldrar, eller om de arbetar deltid därför att de

58

Forssell (2003).

har en deltidstjänst och inte haft möjlighet att få en heltidstjänst eller om det är till följd av andra skäl. Men för att analysera kvinnors och mäns deltidsarbete har det stor betydelse att kunna särskilja vad som är upphov till deltidsarbetet, i vilken utsträckning det är frivilligt, vilka effekterna av deltidsarbetet är samt vad som kan göras om man vill minska omfattningen på deltidsarbetet.

I detta kapitel kommer vi dels att diskutera förvärvsarbete och tid som könsmässigt färgade fenomen, dels resonera kring två skäl som förefaller vara vanliga till varför kvinnor arbetar deltid: arbetslöshet och vård av barn.

Den källa som vi använt oss av här är främst ULF-undersökningarna

59

som dock har stora begränsningar när det gäller att beskriva

deltidsarbetet på ett tillförlitligt sätt.

I ULF-undersökningarna kan respondenterna ange flera skäl till sitt deltidsarbete, varför det inte går att säga vad det huvudsakliga skälet till deltidsarbetet är.

Tabell 6.4 Deltidsanställda i åldern 16–64 år efter orsak till att arbeta deltid 2002–2003.

Andel (%) av samtliga deltidsanställda och antal i tusental

Orsak till deltidsarbetet

Kvinnor

Män

Andel Antal Andel Antal

Hälsoskäl 15 120 17 39 Åldern 8 63 12 29 Svårt att få heltidsarbete 21 171 20 46 Har annat arbete vid sidan av deltidsarbetet 7 52 13 31 Vill ta hand om barnen själv 27 215 5 12 Vård av anhörig 2 16 1 3 Studier 12 93 24 56

Anm. Uppgifterna i andelskolumnen summerar sig inte till hundra, vilket beror på att respondenterna har möjlighet att ange flera alternativ. Källa: Undersökning om levnadsförhållanden (ULF), SCB

Av tabellen framgår att den vanligaste orsaken kvinnor anger till varför de arbetar deltid är för att ta hand om barn. Endast fem procent av männen anger att barnen är skäl till att de arbetar deltid. För män är studier den vanligaste orsaken till deras deltidsarbete (vilket tycks överensstämma med AKU), men sett till antal är det

59

Undersökningen om levnadsförhållanden, SCB.

fortfarande fler kvinnor som arbetar deltid till följd av studier. Den näst vanligaste orsaken till mäns deltidsarbete anges, kanske förvånande, vara att de har svårt att få heltidsarbete, men till antal är det fortfarande avsevärt färre män än kvinnor som uppger det vara skäl till deltidsarbete.

Att nästan 40 procent av de sysselsatta kvinnorna på den svenska arbetsmarknaden arbetar deltid är en mycket hög siffra – om man jämför med svenska män vill säga. I en internationell jämförelse (med länder utanför norden) har svenska kvinnor ett mycket högt arbetskraftsdeltagande och de arbetar lång deltid. Jämfört med övriga nordiska länder kan det noteras att i Finland deltidsarbetar ett avsevärt färre antal kvinnor.

6 timmars arbetsdag – parollen som försvann

En fråga som sedan 1970-talet har drivits av kvinnorörelsen är arbetstidsförkortning under parollen 6 timmars arbetsdag. I propositionen Jämställdhetspolitiken inför 90-talet som presenterades 1988 står att läsa: ”En generellt kortare veckoarbetstid för alla arbetstagare har länge varit och är fortfarande ett centralt mål /…/”.

60

Arbetstidskommittén (tillsatt 1987) som under den här

perioden hade i uppdrag att utreda konsekvenserna av olika arbetstidsreformer och förändrade arbetsmönster konstaterade i sitt betänkande att utöver den redan utlovade förlängningen av föräldraförsäkringen till 18 månader, var några arbetstidsförkortningar inte att rekommendera före mitten av 1990-talet.

61

Utredningen

analyserade de i debatten framförda argumenten om arbetstidsförkortning och konstaterade att effekterna av en sådan inte var odelat positiva ur jämställdhetssynpunkt. Utredningen kunde inte finna ett självklart samband mellan arbetstidsförkortning och ökad jämställdhet genom en jämnare fördelning av det betalda och det obetalda arbetet.

I den efterföljande jämställdhetspropositionen, Olika på lika villkor (prop. 1990/91:113), finns inte längre frågan om en förkortning av normalarbetstiden med som en angelägen fråga för jämställdhetspolitiken. Däremot talas det om en ökad flexibilitet i arbetet när det gäller arbetets förläggning i tid, vilket man menar skulle

60

Prop. 1987/88:105, s. 22.

61

SOU 1989:53.

öka förutsättningarna för kvinnor och män att förena förvärvsarbete och familjeliv.

62

Några år senare var det dags för nästa arbetstidskommitté (tillsatt 1995) att utreda effekter av olika arbetstidförändringar.

63

Här

konstaterades bland annat att kvinnors och mäns medelarbetstid följs åt över tid. När den lagstadgade normalarbetstiden sänks, går männens medelarbetstid ned. Men även kvinnornas medelarbetstid sjunker, trots att kvinnor redan har en kortare medelarbetstid. Det innebär att en arbetsförkortning för heltidsanställda även leder till en arbetstidsförkortning för de deltidsanställda, eftersom deltiden utformas i relation till heltiden. Utredningen menade därför att en förutsättning för att deltidsarbetande kvinnor skulle kunna öka sin lönearbetstid var att den starka kopplingen mellan heltids- och deltidsarbete bryts. Inte heller denna utredning kunde bekräfta argumentet om att en sänkning av normalarbetstiden skulle leda till en jämnare fördelning av det obetalda arbetet.

64

Tanken om sex timmars arbetsdag som ett medel för att åstadkomma en jämn fördelning av det betalda och det obetalda arbetet mellan kvinnor och män lever kvar i politiska visioner och många uttalar sig positivt om den.

65

Men, som flera konstaterat, står den

könssegregerade arbetsmarknaden och rådande könsmässiga normer i vägen för att en arbetstidsförkortning verkligen skulle ge önskat resultat i form av en mer jämställd arbetsdelning. Det betyder att man inte bedömer att sex timmars arbetsdag skulle innebära en omfördelning av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män i den utsträckning som eftersträvas. Risken för att kvinnor skulle minska sitt betalda arbete ytterligare är stor och att den sneda fördelningen av det obetalda arbetet därmed skulle cementeras ytterligare. Det förefaller finnas enighet om att en arbetstidsförkortning skulle kunna öka förutsättningarna för en jämnare fördelning av det obetalda arbetet, men att det knappast är ett universalmedel som utan andra incitament skulle leda till beteende- och strukturförändring.

66

Trots att det inte har skett någon förkortning av heltidsnormen med åtta timmars arbete sedan 1973, är inte frågan om arbetstids-

62

Prop. 1990/91:113, s. 25.

63

Utredningen hade emellertid inte uttryckligen i uppdrag att föreslå en generell arbetstidsförkortning.

64

SOU 1996:145, s. 144 f.

65

Se SOU 2002:49, för en redovisning av vilka argument kring arbetstidsförkortning som har framförts av partier, övriga debattörer och forskning.

66

SOU 2002:49, s. 77.

förkortning borta från den politiska dagordningen. Därav vittnar antalet utredningar som med jämna mellanrum tillsätts för att utreda effekter av förändringar i arbetstiden. Men i jämställdhetspolitiken går det inte att med fog säga att sex timmars arbetsdag står på agendan.

Arbetstidsförkortning en facklig mansfråga?

Kravet på sex timmars arbetsdag har varit en kvinnofråga i stor utsträckning. Men ser man till de kollektivavtal som slutits på arbetsmarknaden, nyanseras bilden av förkortning av arbetstiden som en kvinnofråga.

Den lagstadgade arbetstiden på 40 timmar per vecka fastslogs 1973 och har inte ändrats sedan dess.

67

Under senare delen av 1990-

talet har flera fackliga organisationer i avtalsförhandlingar prioriterat krav på förkortad arbetstid i utbyte mot löneökningar. De fackliga organisationer som drivit frågan är på den privata sidan, främst inom industrin. Olika typer av modeller och konstruktioner används för arbetstidsförkortningen. Det kan handla om förkortning av arbetsveckan, om tidbanker och kompensationsledigheter, om arbetstidskonton eller pensionspremier.

68

På den offentliga sidan har emellertid de fackliga organisationerna inte drivit krav på arbetstidsförkortning i sina centrala förhandlingar. Visst utrymme har bitvis lämnats till överenskommelser på lokal nivå.

Medlingsinstitutet menar att det går en skiljelinje mellan privat och offentlig sektor och en skiljelinje inom den privata sektorn mellan industrin och övriga områden.

69

Ett annat sätt att se det är

att den tydligaste skiljelinjen går mellan könen, mellan kvinnodominerade fackförbund/branscher/sektorer och mansdominerade fackförbund/branscher/sektorer. De fackförbund som inte har drivit arbetstidsförkortning på den privata sidan är till exempel inom de kvinnodominerade branscherna handel, städ-, hotell- och restaurangbranscherna. Förutom att dessa delar av arbetsmarknaden är kvinnodominerade är också lönerna låga och deltidsarbetet utbrett.

67

Numera innehåller i princip alla kollektivavtal på arbetsmarknaden regler om att den ordinarie arbetstiden är 40 timmar per helgfri vecka. På grund av att helgdagar infaller under arbetsveckor, blir den genomsnittliga veckoarbetstiden över året 38 timmar och 30 minuter.

68

Se Medlingsinstitutet (2002) och (2004).

69

Medlingsinstitutet (2002).

I en analys av avtalen kan det för det första konstateras att strävan mot kortare arbetstid inte enbart hör kvinnor till, utan är en önskan som omfattar män i stor utsträckning. Det är de mansdominerade branscherna som verkat för kortare arbetstid.

70

Om man

ser till omfattningen på det betalda arbetet nyanserar det bilden av kvinnors deltidsarbete. Givet att normalarbetstiden per arbetsvecka för heltid inom den offentliga sektorn är 40 timmar eller strax under, betyder det att till exempel deltidsarbete på 75 procent (vilket är lägsta gränsen i föräldraledighetslagen) ger en arbetsvecka på ca 30 timmar. Med de avtal som gjorts inom den privata sektorn är det inte otänkbart att 30 timmars arbetsvecka kan motsvara heltid. Vips har deltid blivit heltid, beroende på att arbetet utförs i en annan bransch och sektor. Begreppet deltidsarbete är således ett högst relativt begrepp som måste ställas i relation till vad normalarbetstiden inom avtalsområdet är.

Genom tidsanvändningsstudierna vet vi att det betalda arbetet, sett till omfattning i tid, är ojämnt fördelat mellan kvinnor och män. Mellan mätningarna 1990 och 2000 minskade män sin betalda arbetstid, medan kvinnor låg kvar på samma nivå. De arbetstidsförkortningar som har avtalats inom de mansdominerade avtalsområdena kan ha haft betydelse för mäns minskning av det betalda arbetet. En tankelek skulle kunna vara att de mansdominerade branscherna fortsätter att avtala om förkortning av arbetstiden men att detta inte sker i de kvinnodominerade branscherna. Vidare skulle könssegregeringen på arbetsmarknaden bestå och kvinnor fortsätta att arbeta deltid i den omfattning de gör idag. Vi skulle då ha ett scenario där kvinnor och män arbetar lika många timmar i betalt arbete, men kvinnor arbetar fortfarande deltid.

71

Den viktigaste skill-

naden är således inte skillnaden i arbetad tid, utan skillnaden i lön. Kvinnor får deltidslön och män heltidslön för samma antal arbetade timmar.

Mäns önskan om kortare arbetstid drivs gemensamt genom att åstadkomma arbetstidsförkortningar för hela kollektivet. Kvinnors önskan om kortare arbetstid löser kvinnor individuellt genom att gå ner i arbetstid och lön. Arbetstidsförkortning för män är en kollektiv avtalsfråga där den enskilde i liten utsträckning behöver ta individuell ställning i valet mellan arbetstid eller pengar. Resultatet

70

Medlingsinstitutet beräknar att avtalade arbetstidsförkortningar omfattar ca. 1 miljon personer på arbetsmarknaden.

71

Medlingsinstituet menar att arbetstidsförkortningar i den senaste avtalsrörelsen i större utsträckning inriktats på minskning av ”livsarbetstiden” och i mindre utsträckning på att t.ex. korta veckoarbetstiden.

innebär kortare arbetstid – men fortfarande heltidsarbete – för alla mot en minskad löneökning. För majoriteten kvinnor på arbetsmarknaden handlar det istället om att den enskilde måste göra ett individuellt val mellan tid eller pengar – men i det här fallet handlar det om kortare arbetstid och löneavdrag. Dessutom visar lönestatistiken att deltidsarbetande kvinnor har lägre lön än heltidsarbetande, vilket innebär att kvinnor förutom löneavdrag även individuellt drabbas av en lägre lön till följd av deltidsarbetet. Arbetstidsförkortning ter sig således helt olika för kvinnor och för män. För det första heter det olika. För män handlar det om arbetstidsförkortning, för kvinnor deltidsarbete. För män är det en förkortning av heltidsarbetstiden, för kvinnor handlar det om deltidsarbete, där heltidsarbetstiden om närmare 40 timmars arbetsvecka består. För män handlar den förändrade heltidsnormen om att alla arbetar i samma omfattning, medan deltidsarbetande kvinnor är individuella avvikare från en heltidsnorm där det ofta sägs att stress och belastning är högre för den som arbetar deltid än för den som arbetar heltid. För män är kortare arbetstid ett tecken på ökad välfärd och på att man har kommit upp i ett sådan lönenivå att det är möjligt att växla ut löneutrymme mot minskad arbetstid.

72

För kvinnor

innebär kortare arbetstid lägre lön, sämre pension och försämrade utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Ett annat exempel på skillnader i strategi – individuella lösningar för kvinnor men kollektiva lösningar för män – gäller arbetsmiljöfrågor. Ett skäl som framförts till varför kvinnor ”väljer” att arbeta deltid är att arbetet är så tungt att kvinnor helt enkelt inte orkar arbeta heltid. Att ha en dålig arbetsmiljö med tungt, smutsigt eller bullrigt arbete har använts som argument för att förhandla om högre löner och om arbetstidförkortningar inom industrin.

73

Så är

inte fallet i de kvinnodominerade yrkesgrupperna. Att män individuellt skulle ta konsekvenserna av en dålig arbetsmiljö genom att gå ner i arbetstid och därmed i lön förefaller som en orimlighet. Men det anses vara en legitim förklaring när det gäller kvinnor. Problemet med en dålig arbetsmiljö ”privatiseras” för kvinnor genom val av deltidsarbete. En annan strategi vore istället att peka på bristerna i arbetsmiljön och driva frågan om förbättringar i denna. Istället för att sätta den rådande arbetsbelastningen som norm till vilken kvin-

72

Detta stöds av att bland de män som arbetar deltid, är det främst äldre män som arbetar deltid kombinerat med uttag av pension.

73

Yrkesgrupper som sedan länge haft en kortare arbetstid är till exempel skiftarbetare och de som arbetar under jord.

nor skall anpassa sig eller ta individuella konsekvenser om de inte förmår anpassa sig, borde arbetsbelastningen relateras till vad som är rimligt att klara av under ett heltidsarbete. Om arbetsbelastningen inte kan förändras, bör heltidsnormen och/eller arbetsinnehållet göra det.

Hur kommer det (till synes paradoxala) sig att krav om arbetstidsförkortningar inte drivs i kvinnodominerade branscher, men däremot i mansdominerade? Svaret står troligen att finna i lönenivåer och i deltidsarbete som företeelser. Generellt brukar man säga att högre reallöner och högre levnadsstandard brukar öka efterfrågan på fritid – tillväxt tas ut i form av kortare arbetstid.

74

För de

som har låg lön är det viktigt med löneökningar, eftersom varje hundralapp kan ha betydelse för förbättring av levnadsstandarden. Men för de som ligger på högre lönenivåer och redan har en god levnadsstandard, innebär inte normala löneökningar någon avsevärd förbättring av levnadsstandarden och därför blir det mer intressant att öka sin välfärd på andra sätt, till exempel genom längre ledighet eller kortare arbetstid. De fackförbund på både den offentliga och den privata sidan som inte driver arbetstidförkortningar representerar inte bara en stor del av kvinnorna på arbetsmarknaden, utan också stora grupper som är lågavlönade. En viktig förklaring till att arbetstidförkortning inte prioriteras står troligen att finna i det faktum att för dessa grupper går fortfarande pengarna före tiden, varje hundralapp i påslag på lönen har betydelse som tillskott i hushållskassan och dessa grupper kan inte kosta på sig lyxen att förhandla sig till kortare arbetstid i utbyte mot löneökningar. För de mansdominerade förbunden på den privata sidan, även de LO-anslutna, har däremot löneläget nått en sådan nivå där detta är möjligt.

Till detta kan läggas att lagstiftning och arbetsgivare möjliggör deltidsarbete på ett sätt som minskar incitamenten för heltidsarbete och krav på arbetstidsförkortningar. Dels handlar det om deltidstjänster, dels handlar det om föräldraledighetslagen som ger möjlighet till deltidsarbete. Båda företeelserna har ansetts vara medel som främjar kvinnors förvärvsarbete, reformer på väg mot jämställdhet. Deltidsarbetet har ansetts kunna underlätta för kvinnor att inte behöva välja antingen betalt arbete på arbetsmarknaden eller obetalt arbete i hemmen.

75

Att införa rätt till deltid för småbarnsföräldrar

74

Se till exempel Långtidsutredningens scenarior (LU 2003/04) där man beräknar att arbetstiden kommer att minska. SOU 2004:70.

75

I flertalet europeiska länder i dag där förvärvsfrekvensen bland kvinnor är mycket lägre än i de nordiska länderna, ses deltidsarbetet fortfarande på det sättet – ett steg på vägen mot jämställdhet.

kan ses som ett sätt att tillmötesgå kraven på sex timmars arbetsdag för en grupp som har ett tungt ansvar för obetalt arbete. Deltidarbetets utbredning i kombination med låga lönenivåer minskar de fackliga incitamenten för att driva frågan om heltidsarbete och arbetstidsförkortning. Den skenbara generositeten med rätten till deltid har snarare gjort kvinnor till en avvikande sort på arbetsmarknaden, det har låst in kvinnor i deltidsarbete och bakbundit fackföreningsrörelsen. Det förefaller vara långt till att se arbetstidsförkortning som en utväxling av ökad välfärd för kvinnor. En förkortad arbetstid i form av deltid framstår antingen som en oönskad deltidsarbetslöshet för kvinnor eller en individuell lösning på att få betalt och obetalt arbete att gå ihop. Förutom det tämligen självklara i att deltidsarbete innebär lägre inkomster och pensioner för kvinnor, har deltidsarbetet vidare komplikationer än vad som brukar lyftas fram.

Normerna påverkar kvinnors och mäns arbete

Olika verksamheters karaktär brukar vara en förklaring som framhålls till förekomsten av deltidstjänster. I kommunala verksamheter kan det till exempel handla om att behovet av personal varierar under en dag eller ett dygn. Planering och drift av sådan verksamhet underlättas av att det finns deltidstjänster att ”pussla” med. Detsamma gäller handeln. Invändningar mot sådana förklaringsmodeller har emellertid framförts, där man menat att styrande är snarare vilken norm som råder inom verksamheten – deltids- eller heltidsarbete. Ett exempel utgörs av en jämförelse mellan de två största avtalsområdena inom handeln – detaljhandeln (70 procent kvinnor) och partihandeln (70 procent män). Deltidsarbetet är mycket mer omfattande i den kvinnodominerande detaljhandeln än i den mansdominerade partihandeln. Inom detaljhandeln arbetar 64 procent av kvinnorna deltid, mot 29 procent av männen. Inom den mansdominerade partihandeln arbetar endast 27 procent av kvinnorna deltid och 5 procent av männen. Handelsanställdas förbund uppger att majoriteten av de män som arbetar i handeln är heltidsanställda och där män arbetar har man lyckats organisera verksamheten utan ett omfattande deltidsarbete.

Exemplet ovan tyder på att normen inom ett yrke eller bransch när det gäller arbete tenderar att påverka både kvinnors och mäns arbete. Råder heltidsnormen arbetar kvinnor i större utsträckning

heltid än om normen är deltid. Detsamma gäller män. Men det är ingen slump att det är den ena eller den andra normen som råder inom ett yrkesområde – ett kvinnodominerat område tenderar att skapa en deltidsnorm, medan mansdominerat skapar en heltidsnorm. En verksamhets karaktär har naturligtvis betydelse för organiseringen av arbetet och det kan vara fördelaktigt vid viss verksamhet att ha deltidstjänster att laborera med. Men erfarenheterna inom handeln tyder på att detta kanske inte har det starka förklaringsvärde som ibland framhålls.

Osynliggörande av deltidsarbetet

Trots att en majoritet av kvinnorna på arbetsmarknaden arbetar heltid synes föreställningen om deltidsarbete som en norm för kvinnors arbete vara stark. Ett exempel utgörs av Konjunkturinstitutets (KI) rapport om samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen. I 2004 års rapport konstateras att det finns behov av ett ökat arbetskraftsutbud för att bibehålla en stark samhällsekonomi. Rapporten saknar i stort sett helt ett köns- eller jämställdhetsperspektiv. KI:s förslag till hur arbetsutbudet skall öka är åtgärder för att öka invandrarnas arbetskraftsdeltagande, att minska ohälsan, senarelägga den genomsnittliga pensionsåldern samt öka genomströmningen i studiesystemen. Slutligen konstateras också att parterna bör avstå från att avtala om arbetstidsförkortningar.

76

Någon diskussion kring den arbetskraftsreserv som ligger i att nästan 40 procent av kvinnorna på arbetsmarknaden idag arbetar deltid förs över huvud taget inte. Att en sådan uppenbar möjlighet att öka arbetsutbudet hos en grupp som redan finns på arbetsmarknaden inte ens berörs i rapporten kan bero på Finansdepartementets oförmåga att styra sina myndigheter i jämställdhetshänseende, på KI:s avsaknad av könsuppdelad statistik samt myndighetens oförmåga att göra analyser utifrån kön. Genom att myndigheten uppmärksammar arbetstidsförkortningar som ett hot mot arbetsutbudet men underlåter att kommentera deltidsarbetet (såväl det ofrivilliga som det frivilliga lagreglerade) kan även tolkas så att Konjunkturinstitutet anser att kvinnors deltidsarbete är en oföränderlig norm för kvinnors förvärvsarbete. Att en av regeringens centrala myndigheter, vars analyser ligger till grund för viktiga ställningstaganden i den ekonomiska politiken, underlåter att analysera skillnaderna

76

Konjunkturinstitutet (2004).

mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och vad dessa långsiktigt kan betyda för den samhällsekonomiska utvecklingen bidrar till att upprätthålla normen om kvinnors deltidsarbete och ger inget stöd för att resurser satsas på att öka arbetskraftsutbudet genom åtgärder som främjar kvinnors övergång från deltid- till heltidsarbete. Ett sofistikerat sätt att upprätthålla deltidsarbetet och deltidsarbetslösheten är sålunda att helt enkelt inte tala om det.

Kvinnors arbetslöshet underskattas

Som tidigare konstaterats är det svårt att i statistiken skilja ut olika skäl till deltidsarbete och hur många personer det är fråga om. De två grupper som bedöms utgöra de största är de deltidsarbetslösa (till följd av att de enbart har tillgång till deltidstjänster eller till följd av tim- eller tillfällig anställning) och småbarnsföräldrar som arbetar deltid till följd av att de utnyttjar rätten i föräldraledighetslagen om deltidsarbete när man har barn upp till 8 år. Dessa grupper utgör delmängder av de deltidsarbetande. De utgör också delmängder av de sysselsatta och de utgör dessutom delmängder av de arbetslösa. Deltidsarbetslösa är både sysselsatta och arbetslösa. Deltidsarbetslöshet drabbar i första hand kvinnor. Det innebär att kvinnors arbetslöshet är mer sammansatt än mäns. Den är också underskattad i statistiken. Arbetslöshetssiffrorna baseras på de som är heltidsarbetslösa och bland dessa har män en högre arbetslöshet än kvinnor.

77

Men om även deltidsarbetslösheten räknades in,

skulle arbetslösheten bland kvinnor vara mycket högre. Beräkningar har gjorts som visar att under 2002 utgjorde deltidsarbetslösa kvinnor den största kategorin av de arbetslösa, därefter kom heltidsarbetslösa män, på tredje plats heltidsarbetslösa kvinnor och sist deltidsarbetslösa män.

78

Det kan förefalla vara ett mindre prob-

lem att vara arbetslös på deltid än på heltid, men så är inte fallet. De deltidsarbetslösa blir kvar i arbetslöshet under längre period än de heltidsarbetslösa. Kunskaperna om villkor och konsekvenser av deltidsarbetslöshet är generellt grunda, eftersom forskning om arbetslöshet i stort sett bygger på heltidsarbetslösa.

79

77

Under 2003 räknades 4 procent av männen och 3 procent av kvinnorna i arbetskraften som arbetslösa. Se SCB (2004).

78

Nyberg (2003).

79

Forssell, 2003:20.

Utveckling av AKU ger ny kunskap

En stor omarbetning av AKU har genomförts och den nya undersökningen kommer att fasas in under 2005. I det nya frågeformuläret ställs en mängd nya frågor som bättre fångar deltidsarbetet. Detta kommer på sikt att innebära att nya och mer utvecklade kunskaper om deltidsarbetet förvärvas. Med den nya undersökningen kommer det vara möjligt att till exempel besvara frågor om skälen till deltidsarbetet och hur många som arbetar deltid och kompletterar med ersättning från A-kassa eller föräldraförsäkring.

Statistiken från AKU presenteras varje månad. I och med den nya AKU kommer statistiken dels att presenteras i grundtabeller som ingår i den officiella statistiken, dels i form av tilläggstabeller som rör områden av särskilt intresse för allmänhet eller politiska beslutsfattare. Den tredje formen utgörs av uppdragstabeller som tas fram på beställning av uppdragsgivare.

Utredningens förslag om studie av deltidsarbetet

Även i fortsättningen kommer arbetslöshetsstatistiken att utgå från de som är heltidsarbetslösa. Det är utredningens uppfattning att även deltidsarbetslösa ska ingå i den officiella statistiken och därmed i de grundtabeller som presenteras månadsvis.

Vi föreslår att uppdrag lämnas till SCB att i samarbete med lämpliga myndigheter, t.ex. Arbetslivsinstitutet (ALI) och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), genomföra en specialstudie av deltidsarbetet. Studien bör omfatta olika aspekter av deltidsarbetet, såväl det ofrivilliga som det frivilliga deltidsarbetet. Studien skall bygga på de nya uppgifter om deltidsarbetet som kommer att föreligga genom införandet av den nya AKU. En specialstudie är därför möjlig att genomföra under 2007.

Medel för att öka kvinnors arbetsutbud

Genom åren har olika typer av insatser genomförts för att minska deltidsarbetet. Det har både handlat om förändringar i lagar och regelverk och om insatser för att skapa samverkan mellan myndigheter, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer i syfte att få flera att gå från del- till heltid. Målet sägs vara att heltidsarbete skall vara en rättighet, deltidsarbete en möjlighet.

Regeringen tillsatte den så kallade DELTA-utredningen 1998 med uppdrag att utreda deltidsarbetet, tillfälliga anställningar och arbetslöshetsersättningen. Utredningens förslag syftade till att ge grupper med svag ställning ett bättre utgångsläge och på sikt en starkare ställning på arbetsmarknaden. Utredningen föreslog bland annat förändringar i arbetslöshetsförsäkringen.

80

Insatser mot deltidsarbetslösheten

Kommuner och landsting har gjort insatser för att minska deltidstjänsterna. Vårdförbundet och Landstingsförbundet uppfattar inte att deltidsarbetslösheten längre är något problem. Trots det arbetar fortfarande många deltid, men det sägs vara utifrån egna önskemål.

81

Enligt Sveriges kommuner och landsting är inte heller problemet med deltidsarbetslösheten så stor, eftersom de flesta kommuner idag erbjuder heltid till deltidsarbetande. De fackliga organisationerna hävdar emellertid att den utfyllnadstid (mertid) som arbetsgivaren erbjuder för att en person med deltidstjänst skall komma upp i heltid, innebär försämrade arbetsvillkor för den enskilde. Det kan handla om att erbjudas enstaka timmar, att bli inkallad med kort varsel eller att utföra arbete på en annan arbetsplats i kommunen. Förutom att arbetsvillkoren är sämre för ”utfyllnadstiden” menar facket att det kan vara ett hinder för den enskilde att söka heltidsarbete.

I juni 2003 avsatte regeringen 150 miljoner kronor och gav Arbetsmiljöverket i uppdrag att i samverkan med Arbetslivsinstitutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, JämO och Svenska ESF-rådet initiera och stödja aktiviteter som bidrar till att minska deltidsarbetslösheten.

82

Ungefär 70 projekt har initierats, vilket omfattar

3 000–4 000 personer. 60 procent av projekten utgörs av arbetsplatser i offentlig sektor, företrädesvis kommuner, och resten i privat sektor. Projekten har byggt på samverkan mellan myndigheter, arbetsgivare och arbetstagare och syftat till att skapa förutsättningar för människor att på ett hållbart sätt gå från deltid till heltid. Enligt HELA-projektets ledning har detta ofta inkluderat förändringar av arbetsorganisation och schemaläggning samt kompetens-

80

SOU 1999:27.

81

En kartläggning har gjorts inom det så kallade Hela-projektet på Arbetslivsinstitutet. Se Wahlgren (2004).

82

Se www.helaprojektet.com

utveckling hos de anställda. Samarbete och samsyn mellan de olika aktörerna liksom ett ökat inflytande för de anställda över sin arbetsmiljö och arbetstidsförläggning uppfattar projektledning har varit viktiga faktorer i arbetet. Arbetslivsinstitutet genomför utvärderingar och följer löpande projekten. Projektet avslutas 2005 och kommer att utvärderas under 2006.

HELA-projektet är ett sätt att på frivillig väg stimulera en minskning av deltidsarbetslösheten. En utredning om att genom lagstiftning stärka rätten till heltidsarbete har också tillsatts under 2004. Den så kallade Heltidsutredningen skall överväga om det bör införas en reglering som begränsar arbetsgivares möjlighet att anställa på deltid.

83

Hur kan kvinnors arbetsutbud öka?

Regeringens mål om att heltidsarbete skall vara en rättighet och deltidsarbete en möjlighet, förefaller vara ett tillstånd som män redan i stor utsträckning har uppnått. För stora grupper av kvinnor råder snarare det omvända förhållandet. Möjligheten och sannolikheten för kvinnor att få ett arbete på heltid är avsevärt mindre än den är för män. Med dessa mycket skilda villkor och förutsättningar mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden kan talet om heltidsarbete lätt bli kluvet. Å ena sidan vill man öka kvinnors arbetsutbud, å andra sidan kvarstår normeringen kring kvinnors arbete som ett arbete på deltid, med låg lön. Kraven och tempot har ökat i sådan grad att kvinnors deltidsarbete framstår som nödvändiga individuella lösningar för att mäkta med arbetet. Till detta kommer den skeva fördelningen av det obetalda omsorgs- och hushållsarbetet mellan kvinnor och män. Frågan infinner sig om deltidsarbete alls kan betraktas vara en möjlighet för kvinnor i den frivilliga valmöjlighets-mening som man kan uppfatta det vara för män. Mäns deltidsarbete är i stor utsträckning ett resultat av en reell valmöjlighet, medan kvinnors deltidsarbete i stor utsträckning framstår som ett resultat av brist på valmöjligheter.

Deltidsarbetet framstår som en ”rätt” för kvinnor. Alla förslag som handlar om att begränsa den ”rätten” uppfattas som en försämring för grupper av kvinnor som redan har pressade livsvillkor. Förändringar som syftar till att öka kvinnors arbetsutbud måste därför kombineras med andra strukturella förändringar.

83

Dir. 2004:50. Stärkt rätt till heltidsanställning.

Debatten fokuserar mestadels på deltidsarbetslösheten, trots att det inte finns någon tydlig statistik över vad skälen till deltidsarbetet är. Skälet till att fokus ligger på deltidsarbetslösheten har att göra med frågan om frivillighet. Den som är deltidsarbetslös är ofrivilligt deltidsarbetande, medan utnyttjande av rätten till deltid på grund av små barn betraktas som ett fritt val. Frågan om graden av frivillighet kan emellertid ställas även här och kopplas till villkoren i arbetsliv och familjeliv.

Beräkningar på SCB:s tidsanvändningsundersökning

84

visar att

deltidsarbetande småbarnsmödrar utför mer obetalt (hushålls-)arbete än heltidsarbetande småbarnsmödrar. Kvinnors deltids- eller heltidsarbete påverkar emellertid inte småbarnsfädernas mängd obetalt arbete. Män med småbarn utför lika mycket obetalt arbete oberoende av om deras hustrur/sambor arbetar heltid eller deltid. Det är alltså inte så att män tar en större del av ansvaret om deras partner förvärvsarbetar i större utsträckning. Det är kvinnornas förvärvsarbete som avgör hur mycket obetalt arbete som totalt utförs och det är kvinnornas insats som varierar.

En jämn fördelning av betalt och obetalt arbete i befolkningen i åldern 20–64 år, skulle kräva en omfördelning av 20 miljoner timmar per vecka.

85

Det betyder ca fem timmar per person och vecka.

Statens verktyg för att åstadkomma en sådan omfördelning är begränsade. Föräldraförsäkringen utreds för närvarande och ett syfte med utredningen är att överväga hur en jämnare fördelning av föräldrapenningsuttaget skall åstadkommas.

86

Analogt med detta

skulle även deltidsrätten i föräldraledighetslagen kunna prövas. Idag har småbarnsföräldrar rätt att arbeta deltid upp till barnet fyller 8 år. Denna rätt utnyttjas till överväldigande majoritet av kvinnor. Att deltid kan tas ut när barnen är små ger intryck av att deltidsarbete på grund av små barn är en företeelse som sker under en mycket kort tid av ett yrkesliv. De allra flesta får emellertid fler än ett barn. Om en kvinna till exempel får tre barn med åtta års mellanrum innebär det att hon kan arbeta deltid i 24 år med stöd av föräldraledighetslagen. Det är ungefär hälften av en genomsnittlig yrkeslivslängd. Även kvinnor som får barn med två eller tre års mellanrum kan arbeta deltid i över tio år med stöd i föräldraledighetslagen.

84

Beräkningarna har gjorts av Klas Rydenstam, SCB. För mer information om tidsanvändningsundersökningen se SCB (2003).

85

Rydenstam (2004).

86

Dir. 2004:44. Översyn av föräldraförsäkringen.

Deltidsarbetet är en kvinnofälla. Den lägre lön som deltidsarbetet renderar ger effekter i välfärdssystemets transfereringssystem genom att den ligger till grund för pension och för ersättningar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. I budgetpropositionens bilaga om fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män presenteras ett räkneexempel där uppskattningar görs av föräldraskapets ekonomiska konsekvenser för kvinnor och män. Exemplet utgörs av ett typfall med ett sammanboende par med två barn som under en tioårsperiod (1994–2003) får två barn och kvinnan nyttjar sin lagstadgade rätt till deltidsarbete.

87

Beräkningen visar att

inkomstförlusten efter skatt för kvinnan i typfallet uppgår till 304 000 kronor och för mannen endast 10 000 kronor, vilket motsvarar en ackumulerad inkomstförlust för kvinnan på 23 procent och för mannen mindre än en procent jämfört med om de inte haft barn. Av den samlande inkomstförlusten stod endast uttaget av föräldrapenning för 50 000 kronor och deltidsarbetet för de resterande 250 000 kronorna. Pensionsbehållningen blev 50 000 lägre för kvinnan och för mannen 1 000 kronor lägre. Även här var deltidsarbetet förklaringen. I räkneexemplet har inte hänsyn tagits till eventuellt uteblivna löneökningar till följd av deltidsarbetet (deltidsarbetande tjänar mindre än heltidsarbetande) och inte heller vilka indirekta effekter deltidsarbetet kan ha på karriär- och utvecklingsmöjligheter i arbetet. Räkneexmplet kan sålunda vara en underskattning av de ekonomiska effekterna.

Vid sidan av de direkta ekonomiska effekterna av deltidsarbetet i fråga om löner och pensioner, förefaller deltidsarbete även öka risken för andra negativa konsekvenser. I en studie genomförd under 2004 jämfördes en grupp långtidssjukskrivna kvinnor med en motsvarande grupp kvinnor som inte var sjukskrivna. Det visade sig att de långtidssjukskrivna kvinnorna i större utsträckning än de ickesjukskrivna hade arbetat deltid och i större utsträckning hade haft huvudansvaret för hushåll och skötsel av barn. Bland de sjukskrivna hade 30 procent arbetat deltid i mer än tolv år, vilket bara 17 procent av de friska hade gjort. Studien visade sålunda att risken för sjukskrivning var dubbelt så stor för kvinnor som arbetar deltid, en risk som ökar ju längre deltidsarbetet pågår.

88

87

Prop. 2004/05:1, bilaga 4.

88

Sandmark & Renstig (2005).

Kvoterad deltidsrätt?

Deltidsarbetet är en av de mest ”kvinnliga” företeelser som vi har i samhället. Den lagstadgade rätten till deltid skapar förväntningar på kvinnor att arbeta deltid när de har små barn – det blir något man skall göra som småbarnsmamma. Med den starka normeringen finns anledning att fråga vilka andra effekter deltidsarbetet kan ge upphov till. Är det så att andra funktioner och institutioner i samhället inrättar sig efter och drar nytta av småbarnsmödrars deltidsarbete? Är det så att barnomsorg och skola kan anpassa öppettider, planeringstider etc. efter att många mödrar arbetar deltid, vilket orsakar praktiska problem för de som arbetar heltid och lägger ytterligare hinder för kvinnor att gå från deltid till heltid? Det krävs forskning för att belägga sådana samband. Ett av skälen till att införa maxtaxan i barnomsorgen var att främja ökningen av kvinnors arbetsutbud genom att minska marginaleffekterna för till exempel ensamstående mödrar med låga inkomster. Den relativt höga barnomsorgsavgiften kunde innebära att när en person gick från deltid- till heltidsarbete och därmed från deltids- till heltidstaxa i barnomsorgen, åts den högre inkomsten upp av den högre barnomsorgsavgiften. Incitamenten för att öka sin arbetstid var därmed väldigt låga – varför öka sin arbetstid om det innebär att man får mindre kvar i plånboken? Det går ännu inte att säga om maxtaxan har inneburit ett högre arbetsutbud för kvinnor, men maxtaxan har i alla fall inneburit att ett hinder för kvinnor att öka sin arbetstid har försvunnit.

Om syftet med deltidsrätten i föräldraledighetslagen är att underlätta för småbarnsföräldrar att arbeta deltid fram till barnen är i skolåldern, bör man på sikt överväga hur denna rättighet i större utsträckning även skall utnyttjas av fäderna. Jämställdhetspolitikens strävan är en omfördelning av betalt och obetalt arbete, vilket betyder att å ena sidan öka kvinnors förvärvsarbete och å andra sidan öka mäns obetalda arbete. Att behålla en konstruktion i föräldraledighetslagen som inte sätter några begränsningar vad gäller vilken av föräldrarna som använder sig av deltidsrätten förefaller otidsenligt och innebär att kvinnor låses in i deltidsarbete. Rätten till deltid bör analogt med föräldraförsäkringen tydligare knytas till båda föräldrarna och kvoteras dem emellan.

En kvoterad deltidsrätt skulle kunna vara utformad så att respektive förälder har rätt att under 3,5 års tid utnyttja rätten att gå ner till deltidsarbete i samma omfattning som idag fram till dess att

barnet fyller 8 år eller har gått ut första klass. Föräldrarna skulle ha möjlighet att utnyttja deltidsrätten samtidigt eller var för sig.

Deltidsrätten i föräldraledighetslagen har den fördelen att den som har en heltidstjänst har rätt att begära att få återgå till heltidsarbete senast när yngsta barnet fyller 8 år. Med den starka normeringen kring kvinnors arbete och den ojämna fördelningen av det obetalda arbetet, finns risk för att en begränsning av rätten till deltid skulle kunna öka kvinnors benägenhet att acceptera deltidstjänster. Utredningen väljer därför att inte lägga förslag om begränsad eller kvoterad deltidsrätt, men anser att en sådan förändring på sikt bör övervägas.

6.5 Sjukfrånvaron

Sjukskrivningarna har under de senaste åren ökat kraftigt och således även de offentliga utgifterna för sjukskrivningarna. Fram till 1980 stod kvinnor för en lägre andel av sjukskrivningarna jämfört med män, men sedan dess har kvinnors andel successivt ökat. De senaste åren ligger skillnaden mellan kvinnors och mäns sjukskrivningar på 70 procent högre antal fall för kvinnor (räknat som kvoten mellan kvinnors och mäns totala antal sjukfall).

89

I september

2004 utgjorde kvinnors andel 63 procent och mäns 37 procent av samtliga sjukskrivningar. Det är främst de långa sjukskrivningarna som har ökat. I takt med att uppmärksamheten kring långtidssjukskrivningarna ökat har det skett en stark överströmning till sjuk- och aktivitetsersättningen (det som tidigare kallades förtidspension). Kvinnor utgör 59 procent och män 41 procent av de som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning och andelen kvinnor ökar snabbare än andelen män. Av de nytillkomna i sjuk- och aktivitetsersättningen mellan oktober 2003 och oktober 2004 utgjorde kvinnor 60 procent och män 40 procent.

Att sjukfrånvaron inte låg på den alarmerande nivå den gör idag och att skillnaderna mellan könen inte var av så stora mått kan vara en förklaring till att sjukfrånvaron inte ses som ett jämställdhetspolitiskt problem i propositionen Delad makt delat ansvar (presenterad 1994) i vilken de jämställdhetspolitiska målen lades fast. Där läggs istället fokus på kvinnors hälsa i allmänhet och om behovet av att öka kunskaperna därom och om bemötandet av kvinnor inom hälso- och sjukvården.

89

Hogstedt m.fl. (2004).

Sjukfrånvaron är kanske heller inte en hälsofråga. Det paradoxala är att den genomsnittliga livslängden och det allmänna hälsoläget stadigt har förbättrats samtidigt som sjukfrånvaron har ökat. Generellt har vi med andra ord aldrig varit så friska som vi är idag, samtidigt som vi aldrig har varit så mycket sjukskrivna som idag.

90

Få av den mängd orsaker som framförts som förklaringar till de ökade sjukskrivningarna har med hälsa att göra. Konjunkturen, arbetsmiljön, bristande ekonomiska incitament för arbetsgivare och individer och en otillräcklig sjukförsäkringsadministration brukar nämnas.

91

Än större variation finns i förklaringarna till varför kvin-

nors sjukskrivningar är högre än mäns och varför de ökar snabbare. Inte heller bland dessa finns så många faktorer som har med hälsa att göra och som skulle förklara varför kvinnor är sjukskrivna i större utsträckning än män. I flera studier har det till exempel visat sig att män är känsligare för symptom än kvinnor genom att vara mer benägna att beklaga sig vid samma symptomnivå.

92

Den sammanlagda bilden av mängden möjliga orsaker till kvinnors sjukfrånvaro är att de till största delen kan hänföras till brister i jämställdheten mellan kvinnor och män, både på samhällelig nivå och på individnivå. Sjukskrivningarna är på så sätt en konsekvens eller en effekt av den maktordning som underordnar kvinnor och överordnar män. En bidragande, dock inte enda, förklaring till varför denna effekt skulle visa sig nu är att kvinnor inte tidigare har deltagit på arbetsmarknaden i den omfattning de gör idag. Generellt gäller att ju högre förvärvsfrekvensen är desto högre är sjukfrånvaron eftersom även personer med nedsatt arbetsförmåga finns i arbetskraften. Kvinnors förvärvsfrekvens har i relation till mäns legat kvar på samma nivå under 1990-talet, varför arbetskraftsdeltagandet inte ensamt förklarar den dramatiska ökningen av kvinnors sjukskrivningar. En annan hypotes som föreslagits är att kvinnors uppfattning om sin plats på arbetsmarknaden däremot har förändrats.

93

Tidigare ”valde” kvinnor i större utsträckning att minska

omfattningen på sitt förvärvsarbete eller helt lämna arbetsmarknaden om deras arbetsförmåga sviktade. Den som inte har något arbete eller finns i arbetskraften kan heller inte vara sjukskriven. Idag ser kvinnor sin plats på arbetsmarknaden som lika självklar som män och söker därför sjukskrivning eller förtidspension om

90

Ibid.

91

Ds 2004:16.

92

Alexandersson (2000).

93

Ibid.

deras arbetsförmåga går ner. Ur det perspektivet kan sjukskrivningarna även ses som en konsekvens av ökad jämställdhet.

Ojämställdhet orsakar sjukfrånvaro

Orsakerna till kvinnors högre sjukfrånvaro kan sökas såväl på samhällelig nivå, som på individnivå och berör hela sjukskrivningsprocessen: vad som föregår och orsakar sjukskrivningen, villkoren under sjukskrivningsperioden samt möjligheter och förutsättningar för kvinnor att återvända till arbete. Oberoende av vilken nivå vi talar om är de att betrakta som strukturella frågor som berör makt och kön och som sammantaget får effekter för individen.

Det finns inga entydiga orsaker till vare sig kvinnors eller mäns sjukskrivningar. Att hävda att ojämställdhet orsakar sjukfrånvaron och att det är en effekt av kvinnors underordning betyder inte att samtidigt hävda att alla kvinnor förr eller senare kommer att bli sjukskrivna eller att det skulle vara omöjligt att sänka sjuktalen för kvinnor innan alla former av ojämställdhet är undanröjda genom en rask och genomgripande samhällsförändring.

Maktordningen mellan könen samvarierar med andra maktordningar i samhället – sociala, ekonomiska, politiska eller kulturella. Det innebär att samhället är ordnat efter kön och att kvinnor och män är del av denna maktordning, men vad det konkret innebär för den enskilde individen kan skilja sig åt.

94

Sannolikheten att hamna i

sjukskrivning ökar med ackumuleringen av vissa faktorer, som kan vara de samma för både kvinnor och män. Den sammanlagda bilden tyder på att det inte är i ett enskilt beslut eller insats kvinnors sjuktal kan sänkas, utan visar på behovet av att förutom en övergripande analys också i varje del analysera, identifiera problem och åtgärda dem – vissa enklare än andra, vissa på kortare sikt, andra på längre sikt.

I såväl den nationella som den internationella jämställdhetspolitiska diskussionen framförs ofta tanken att sätta en prislapp på ojämställdheten, att göra ekonomiska beräkningar av vad kvinnors underordning kostar för samhället.

95

Utifrån de resonemang som

här förs, har ojämställdheten aldrig varit så samhällsekonomiskt

94

I studier över sjukfrånvaron hålls tyvärr ofta klassmässiga och könsmässiga faktorer isär, vilket minskar möjligheterna att förstå de sociala processer som leder till ohälsa och sjukskrivning.. Se Hogstedt m.fl. (2004).

95

Se avsnittet ”Mäns våld mot kvinnor” för exempel på beräkningar på vad mäns våld mot kvinnor kostar samhället.

kostsam på det enkla och synliga sätt som idag. Paradoxalt nog har just ökad jämställdhet gjort detta möjligt, genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden och omfattas av sjukförsäkringssystemen på samma sätt som män gör.

Ojämställdhet på samhällsnivå

Forskning om ohälsan

En viktig del i politikens förmåga att fatta informerade beslut är vilken kunskap som ligger till grund för beslutsfattandet. Det finns stora brister i den vetenskapligt baserade kunskapen om orsakerna till sjukfrånvaron i allmänhet och om kvinnors sjukfrånvaro i synnerhet.

96

Den medicinska forskningen har länge kritiserats för att

utgå från mannen som norm för människan och att merparten av forskningen har varit inriktad på män. Detta har haft till följd att kunskapen är större om mäns kroppar och sjukdomar och om sambandet mellan mäns ohälsa och arbetsliv. Kunskaperna om diagnostisering, behandling och prevention är mer begränsad när det gäller kvinnors besvär än mäns. I exempelvis studier som undersöker rygg- och nackdiagnoser (den största diagnosgruppen bakom sjukfrånvaro och förtidspension) är majoriteten av de undersökta män med arbete inom tillverkningsindustri. Kvinnor, tjänstemän och anställda inom offentlig sektor är underrepresenterade i studierna.

97

Arbetsmarknaden

Det finns ett tydligt samband mellan könssegregeringen på arbetsmarknaden och hög sjukfrånvaro i flera avseenden. I yrken där det antingen finns en majoritet män eller en majoritet kvinnor är sjukfrånvaron högre än i yrken som ligger inom 60–40 intervallet i könsfördelning. Den högre sjukfrånvaron gäller för både kvinnor och män, men kvinnor ligger på en högre nivå. Sjukfrånvaron ökar med grad av könssegregering för både kvinnor och män. Som högst är sjukfrånvaron hos kvinnor i mansdominerade yrken. Kunskaper och forskning och orsakerna till detta är bristfälliga.

98

96

Alexandersson (2000).

97

Statens beredning för medicinsk utvärdering (2003).

98

Alexandersson. (2004).

Den stora ökningen av sjukskrivningar inom den kvinnodominerade offentliga sektorn är en annan aspekt av sambandet mellan könssegregering och sjukfrånvaro. Inom vård-, utbildnings- och omsorgsyrken där kommunernas besparingar på 1990-talet inneburit högre krav på produktivitet för de anställda, har sjukfrånvaron ökat som mest. I en registerstudie genomförd av SCB konstateras att 1993 var det framförallt de som arbetade inom tung industri och livsmedelsindustri som hade hög sjukpenningandel av den totala inkomsten. Men mellan 1993 och 2001 är det kvinnor inom den offentliga sektorn som står för den största ökningen. För män ökade sjukskrivningarna mest i de arbeten som redan var drabbade i början av 1990-talet.

99

Låg rörlighet och inlåsningseffekter är följder av könssegregeringen på arbetsmarknaden. Att yrken och arbetsplatser är ”könsmärkta” innebär att utbudet och valmöjligheterna på arbetsmarknaden begränsas. Studier har visat att möjligheten att byta arbete inverkar positivt på möjligheterna att bryta en sjukskrivning och komma tillbaka i arbete. Könssegregeringen torde innebära att denna möjlighet begränsas och begränsningen kan vara än större för kvinnor än för män, utifrån att kvinnor i större utsträckning arbetar hos stora arbetsgivare.

Arbetslivet

En allt sämre psykosocial arbetsmiljö och ständiga omorganiseringar har skett på kvinnodominerade arbetsplatser i kommuner och landsting, vilket har inneburit en polarisering mellan kvinnor och män och mellan den offentliga och den privata sektorn i arbetsmiljömässigt hänseende under 1990-talet.

100

En ofta använd modell för att analysera psykosocial arbetsmiljö är den så kallade krav–kontroll-modellen. Störst risk för långtidssjukskrivning har de med så kallade spända arbeten där de psykologiska kraven är höga, men med små möjligheter att påverka arbetet, det vill säga höga krav och låg kontroll. Så kallat aktivt arbete, innebär höga krav men också hög kontroll och stor påverkansmöjlighet i arbetet har för män visat sig innebära lägre risk för långtidssjukskrivning. Detsamma gäller inte för kvinnor. Även kvinnor med

99

SCB (2004c).

100

Hogstedt m.fl. (2004).

aktivt arbete har högre risk för långtidssjukskrivning.

101

En förkla-

ring som framförts till att kvinnor och män förefaller reagera olika vid samma typ av arbetssituation är återigen den könssegregerade arbetsmarknaden där kvinnors och mäns aktiva arbete ser olika ut.

102

En chefsposition, låt säga som föreståndare på en förskola

eller en vårdavdelning, kan skilja sig mycket från en chefsposition i ett privat företag, bland annat avseende värderingen av arbetet i form av lön och andra belöningssystem. Den så kallade krav–kontroll-modellen förklarar mäns arbetsvillkor och risker för långtidssjukskrivningar, men förefaller äga begränsad giltighet för att förklara kvinnors villkor.

Sjukförsäkringsadministrationen

Lika viktigt som att se vad som orsakar ohälsa, är det att se hur kvinnor och män bemöts och behandlas av det offentliga i form av till exempel läkare och försäkringskassa. Flera studier tyder på att kvinnor ges betydligt sämre förutsättningar än män att komma tillbaka till arbetslivet vid sjukskrivning. Av Riksförsäkringsverkets statistik framgår tydliga könsskillnader beträffande vilka typer av åtgärder som vidtas för kvinnor respektive män i samband med sjukskrivning.

103

Män får i högre grad utredning och utbildning,

medan kvinnor oftare får arbetsträning. Av de tre kategorierna av åtgärder är arbetsträning av beteckna som den minst kostsamma och minst ambitiösa åtgärden. Det är också den åtgärd som i flera studier visat sig ge sämst möjligheter för återgång till arbete. Utredning innebär att den sjukskrivnes situation och förutsättningar utreds djupare och utbildning, den mest kostsamma åtgärden, leder oftast till återgång i arbete. Att läkare och försäkringskassa fattar skilda beslut för liknande problem eller symptom beroende på om det är en kvinna eller en man har visats i en studie av Försäkringskassans arbetslivsinriktade rehabilitering.

104

Den visar

att det dröjde längre tid för kvinnor att beviljas rehabiliteringsåtgärder och kvinnor beviljades kortare perioder av studier och arbetsträning jämför med män. Studien visar också stora skillnader i kostnader för kvinnor respektive män när det gäller den arbetslivsinriktade utbildning som försäkringskassan köper in. Den

101

Riksförsäkringsverket (2003).

102

Hogstedt m.fl. (2004).

103

Riksförsäkringsverket (2001).

104

Sennvall (2002).

genomsnittliga kostnaden för en kvinnas utbildning uppgick till knappt 35 000 kronor – för en man var motsvarande summa cirka 113 000 kronor. Sett till resultaten av rehabiliteringen gav de tidiga insatserna och de avsevärt högre kostnaderna för mäns rehabilitering utdelning genom att män i större utsträckning än kvinnor lyckades förbättra sin arbetsförmåga efter rehabiliteringen. De kortsiktigt lägre kostnaderna för kvinnors rehabilitering (genom billigare insatser under kortare tid) blir i längden mer kostsamma för samhället genom att kvinnor får sämre förutsättningar att gå tillbaka till arbetslivet och blir därmed kvar i sjukskrivning eller förtidspension.

Andra studier har visat på skillnader i hur kvinnor och män agerar på sin arbetsplats och hur läkare och arbetsgivare svarar mot kvinnors och mäns formulerade krav och problem.

105

En mycket

generaliserad bild av vilka uttryck detta tar sig är att när en man får problem informerar han sin arbetsledare som då oftast vidtar en konkret åtgärd. Kvinnor tenderar att vänta längre med att informera om sina problem och när så sker rekommenderas kvinnor att söka läkare. Läkarna i sin tur skriver remiss till sjukgymnast och recept på värktabletter. På arbetsplatsen sker emellertid inga förändringar. En tolkning av detta är att mäns problem på arbetsplatsen anses som ett arbetsplatsproblem, medan kvinnors problem på arbetsplatsen ”privatiseras” och blir ett problem för den enskilda kvinnan att lösa.

Deltidsarbete och deltidssjukskrivning

Förändringar har genomförts i sjukförsäkringen för att underlätta och stimulera deltidssjukskrivning. Ett syfte är att den sjukskrivne inte skall förlora kontakten med arbetslivet under sin sjukskrivning och rehabilitering och på så sätt skall återgången till arbete underlättas. Detta har visat sig ge olika utfall för kvinnor och män och inte oväntat är det avsevärt fler kvinnor än män som är sjukskrivna på deltid. Kvinnors överrepresentation bland de sjukskrivna är ännu högre bland de deltidssjukskrivna. Bland de som deltidssjukskrevs i januari 2002 var 80 procent kvinnor och 20 procent män. Det är också vanligare att småbarnsmödrar sjukskrivs på deltid än

105

Josefsson, M., Törnblom, I. Två rehabiliteringsprojekt granskade ur könsperspektiv. Göteborg, 1995. Studien refereras i SOU 2000:121.

kvinnor utan barn. Hos männens finns inga sådana skillnader mellan män med eller utan barn.

106

Eftersom deltidsarbete generellt är allra vanligast bland kvinnor, faller deltidssjukskrivning inom ramen för normen om kvinnors arbete. Detta förstärks av att deltidsarbetet mest förekommer i kvinnodominerade yrkesgrupper och det är också i dessa yrkesgrupper som de flesta långtidssjukskrivningarna finns. På så sätt blir det alldeles ”normalt” för kvinnor att arbeta deltid för att på den övriga tiden vara arbetslös, småbarnsförälder (enligt den lagstadgade rätten till deltidsarbete) eller sjukskriven. De möjligen goda intentionerna med deltidssjukskrivning kan bidra till att förstärka normen om kvinnors ”onormala” arbetstidmönster i form av deltidsarbete, vilket i andra fora och avseenden man söker motverka. Med en förstärkt deltidsnorm följer ökade risker för ytterligare inlåsning av kvinnor i deltidsarbete. Innan förändringar i regelverket trädde i kraft under 1990-talet kunde deltidstjänster kompenseras med inkomst från a-kassa för deltidsarbetslöshet, vilket den enskilde kunde uppbära i åratal. På så sätt fungerade a-kassan som ett slags subventionerad arbetstidsförkortning. Denna möjlighet är numera begränsad. Men eftersom sjukförsäkringen inte har någon given tidsbegränsning, finns det risk för att återigen hamna i ett slags subventionerad arbetstidsförkortning i den mån deltidssjukskrivna inte återgår i heltidsarbete.

Frågan är då huruvida deltidssjukskrivning ger positiva effekter, dvs. ökar förutsättningarna för kvinnor och män att stanna kvar på arbetsmarknaden. Tyvärr förefaller inte resultaten visa på sådana effekter. Deltidssjukskrivna förefaller vara sjukskrivna under längre tid än de heltidssjukskrivna. De deltidssjukskriva uppger också i större utsträckning en önskan om att förtidspensioneras.

107

Förutom att bidra till att förstärka normen om kvinnors deltidsarbete, är frågan vad det faktiskt innebär för kvinnor att vara deltidssjukskrivna. Det kan tänkas att sjukskrivning är en utväg, en strategi för att orka med både det betalda och det obetalt arbetet. Det går inte att sjukskriva sig från det obetalda arbetet och handlingsutrymmet att minska det obetalda arbetet kan vara begränsat eftersom det förutsätter att det finns någon annan som tar över. Men att vara sjukskriven på deltid ger mindre tidsutrymme för vila och rehabilitering än heltidssjukskrivning gör. Till det kan läggas den låga mobiliteten på arbetsmarknaden och svårigheter att hitta

106

Hogstedt m.fl. (2004).

107

Ibid.

ett annat arbete, vilket sammantaget innebär risker för att deltidssjukskrivningen blir lång eller permanent. Dessa risker förefaller vara större för kvinnor än för män och det ger normativa effekter för hela kvinnokollektivet, inte enbart för de kvinnor som är deltidssjukskrivna.

Ojämställdhet på hushålls- och individnivå

Den ojämna fördelningen av det obetalda arbetet brukar framhållas som bidragande orsak till kvinnors ökade sjukskrivningar genom att kvinnor vid sidan ökade krav i arbetslivet och försämrade arbetsförhållanden också i större utsträckning än män har ett tungt ansvar för det obetalda arbetet. Det finns viss enighet om att det obetalda arbetet har betydelse, men hur stor betydelse detta har för sjukskrivningarna råder det delade meningar om. I de studier som har genomförts finns inget tydligt stöd för att det obetalda arbetet skulle förklara könsskillnaderna i sjukskrivning.

108

I exempelvis en

av Riksförsäkringsverkets studier gällande psykosocial arbetsmiljö och långvarig sjukskrivning där en grupp långtidssjukskrivna jämfördes med en grupp icke sjukskrivna visade det sig att svårigheter att kombinera arbete och familjeliv eller vårdansvar för barn eller andra närstående hade ett mycket lågt förklaringsvärde för de långa sjukskrivningarna. Den psykosociala arbetsmiljön, ålder, arbetsgivare eller fysisk arbetsmiljö hade avsevärt större betydelse för de långa sjukskrivningarna.

109

Att inte det obetalda arbetet får ett

större förklaringsvärde kan möjligen bero på att det finns för få studier eller att studierna är genomförda på ett sådant sätt att de inte fångar hela problematiken. Å andra sidan förefaller ändå de viktigaste förklaringarna till kvinnors ökade sjukskrivningar stå att finna på arbetsmarknaden och i arbetslivets organisering. Det finns också en risk med att lägga för stor tyngdpunkt vid det obetalda arbetet som boven i dramat, eftersom det kan ge legitimitet åt arbetsgivare och myndigheter att avsvära sig ansvaret för sjukskrivningarna och istället göra sjukskrivningarna till ett privat problem för kvinnor (och män) att lösa individuellt.

108

Ibid.

109

Risförsäkringsverket (2003).

Sammanfattande om sjukfrånvaron

Sjukskrivningarna är ett akut problem, både för samhällsekonomin och för de individer som drabbas av sjukskrivning. Här har vi enbart ytligt berört orsakerna till sjukskrivningarna och förklaringarna till varför skillnaderna i sjukskrivningstal är så stora mellan kvinnor och män. Det är djupt allvarligt att det finns så stora brister i den vetenskapligt baserade kunskapen om kvinnors arbete och hälsa. Det blir väldigt tydligt att en manligt normerad kunskapsproduktion begränsar synfältet och ställer beslutsfattare handfallna inför uppgiften att hitta lösningar på allvarliga samhällsproblem.

Sambandet mellan bristande jämställdhet och höga sjukskrivningstal har inte haft någon framträdande plats i debatten. Därför sägs heller inte att sjukskrivningarna är ett jämställdhetsproblem, kanske det allra största jämställdhetsproblemet idag. Det framgår emellertid tydligt att många av de orsaker som framförs som förklaringar till sjukskrivningarna har tydliga samband med bristande jämställdhet. Att så många fler kvinnor än män är sjukskrivna, helt eller delvis, och att så många fler kvinnor än män hamnar i förtidspension vilket med stor sannolikhet innebär att de aldrig kommer tillbaka till arbetsmarknaden, är allvarliga hot mot kvinnors plats på arbetsmarknaden och mot kvinnors möjligheter och förutsättningar att försörja sig på sitt arbete. På sikt riskerar vi därigenom en försvagning av kvinnors ekonomiska ställning och ökade klyftor mellan kvinnors och mäns inkomster. Vi rör oss med denna utveckling ifrån målet om kvinnors (och mäns) ekonomiska självständighet, vilket har varit och är grundstommen i det svenska jämställdhetsbygget.

6.6 Sammanfattning: Arbetslinjen är bruten?

En genomgång av kvinnors villkor på arbetsmarknaden ger vid handen att kvinnor har stärkt sin position på arbetsmarknaden och att förutsättningarna för kvinnor att vara ekonomiskt självständiga individer har förbättrats. Dock kvarstår hinder för att kvinnor kan sägas ha samma rättigheter och möjligheter som män på arbetsmarknaden. De jämställdhetspolitiska målen är inte uppnådda. Här fokuserar vi på de fenomen som förklarar bristerna i jämställdhet på arbetsmarknaden och det är också inom dessa områden det behövs insatser.

Otryggheten på arbetsmarknaden har ökat under 1990-talet. Det gäller för både kvinnor och män, inom både offentlig och privat verksamhet. Den största otryggheten på arbetsmarknaden har emellertid de LO-anslutna kvinnorna. Denna utveckling har gått i motsatt riktning mot de jämställdhetspolitiska målen.

Den primära könssegregeringen mellan betalt och icke betalt arbete är bruten genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden i nästan lika stor utsträckning som män. Den sekundära könssegregeringen är fortfarande stark, där kvinnor och män återfinns inom olika sektorer, branscher, yrken och befattningar på arbetsmarknaden och arbetar i olika omfattning.

Könssegregeringen har också stark koppling till löneskillnaderna. Trots att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå under decenniet och trots att fler kvinnor finns på arbetsmarknaden och arbetar fler timmar, kan inga större förändringar noteras på aggregerad nivå. Löneskillnaderna har i stort sett varit oförändrade sedan 1980, vilket var samma år som jämställdhetslagen trädde i kraft.

Deltidsarbetet är ett problem med vida effekter vilket inte uppmärksammats i nödvändig utsträckning. Det är hög tid att ta itu med deltidsarbetet som norm för kvinnors arbete, där även uppfattningar om det så kallade frivilliga deltidsarbetet måste utmanas. Om deltidsarbetet har ansetts vara ett sätt att främja kvinnors möjligheter att ta plats på arbetsmarknaden till priset av att kvinnor behandlas som en andra sortens (och kanske sämre) arbetskraft, är frågan hur länge det skall dröja innan nästa steg tas och kvinnor skall kunna omfattas av samma uppfattningar, villkor och värdering som män gör på arbetsmarknaden.

De ökade sjukskrivningarna och inströmningen till aktivitetsersättningen (f.d. förtidspensionen) framstår som ett särskilt akut och oroande jämställdhetsproblem. Om inte trenden bryts hotar det att slå ut kvinnor från arbetsmarknaden i en utsträckning som innebär att vi tar steg bakåt istället för framåt när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män.

För att få en bild av jämställdheten på arbetsmarknaden, som är en förutsättning för att analysera kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet, är det nödvändigt att se helheten. Att se till olika faktorer separerat döljer de faktiska förhållandena. Att lägga samman de olika orsakerna till kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden (arbetslöshet, deltidsarbete, sjukfrånvaro) ger en annan bild än att se till dessa faktorer separerat. En jämförelse mellan kvinnors andel på arbetsmarknaden och deras andel av arbetade (betalda)

timmar på arbetsmarknaden visar att det ”saknas” (betalda) kvinnoarbetstimmar – dessa återfinns istället i det obetalda arbetet.

110

Diskrepansen mellan kvinnors andel av de anställda och andelen arbetade timmar är minst i privat och statlig sektor och störst i landstingssektorn, följt av kommunsektorn. Att det är stor skillnad i landstingen speglar dels kvinnors deltidsarbete och dels könssegregeringen, eftersom de flesta männen anställda i landstingen är läkare med ett annat arbetstidsmönster än övrig sjukvårds- och omsorgspersonal.

6.7 Förslag för ökad jämställdhet på arbetsmarknaden

Vid sidan av nya mål och indikatorer för jämställdhetspolitiken

111

,

lägger utredningen fram tre förslag som syftar till ökad jämställdhet på arbetsmarknaden. Tidigare i detta kapitel har analys och motiv till två förslag framförts som rör kunskapsuppbyggnad. Det ena förslaget rör tillsättande av en ny löneskillnadsutredning (se avsnitt om löneskillnader). Det andra förslaget gäller uppdrag till SCB att göra en fördjupad studie av deltidsarbetet utifrån de nya data som kommer att föreligga i nya AKU i början av 2007 (se avsnitt om deltidsarbete).

Ökad hälsa och fler i heltidsarbete

Av den relativt översiktliga analys som har gjorts i detta kapitel tonar en bild fram: Mäns problem i arbetslivet blir ett arbetslivsproblem som löses med kollektiva medel. Kvinnors problem i arbetslivet blir ett kvinnoproblem som får lösas av kvinnor individuellt – med benäget bistånd av stat och arbetsgivare (sjukförsäkring, deltidsarbete). I det första fallet är männen norm, i det andra är arbetslivet en norm som kvinnor skall anpassa sig till. Om det inte går, får kvinnor lösa problemet på egen hand. Otrygga anställningar, deltidarbete och sjukskrivningar kan ses som utslag av den ojämställdhet som präglar arbetsmarknaden. Men deltidsarbete och sjukskrivningar kan också ses som individuella lösningar på strukturella problem, eftersom de i olika utsträckning förefaller vara

110

Beräkningar gjorda utifrån AKU 2003.

111

Se avsnittet Nya mål och stärkt styrning för jämställdhetspolitiken.

orsakade av strukturella brister i arbetslivet. Deltidsarbete och sjukfrånvaro hänger också samman.

Åtgärder för att minska deltidsarbetet och sjukfrånvaron kan antingen riktas mot individerna eller inriktas på strukturella förändringar. Individinriktade åtgärder syftar till att stödja den enskilde att t.ex. komma ur sjukskrivning. En strukturell ansats riktar istället ljuset mot de faktorer som orsakar sjukfrånvaron, t.ex. mot arbetsmiljön eller arbetslivets villkor. Därmed är det snarare arbetsplatser och arbetsgivare som står i fokus för insatserna. Det är naturligtvis självklart att stöd skall erbjudas de som drabbas av sjukskrivning och/eller (deltids-)arbetslöshet. Men det räcker inte. Även strukturella insatser behövs i större utsträckning för att förändra de villkor som präglar arbetslivet i kvinnodominerade yrken. Att byta arbete och inte gå tillbaka till den arbetsplats där man befann sig när sjukskrivningen inleddes har visat sig vara mycket verkningsfullt i rehabiliteringen av människor tillbaka till arbetslivet. Detta är troligen en möjlighet som är mer begränsad för kvinnor än för män, vilket är ett ytterligare skäl till att verka för förändring på arbetsplatser som har höga sjuktal. På sina håll kan det vara de enda arbetsplatser kvinnor är hänvisade till.

De högsta sjuktalen finns i kommunala och landstingskommunala arbetsplatser i välfärdssektorn. Enligt en studie genomförd av Kommunal utifrån data från SCB:s levnadsnivåundersökningar, är Kommunalanslutna kvinnor långtidssjukskrivna tre gånger mer än övriga på arbetsmarknaden. I likhet med andra undersökningar visar också studien att deltidsarbetande har en sämre arbetsrelaterad hälsa än heltidsarbetande och löper större risk att hamna i sjukskrivning jämfört med heltidsarbetande.

112

En stor del av de deltids-

arbetande finns inom kommuner och landsting. Sjukfrånvaron och deltidsarbetet är allvarliga hot mot kvinnors möjligheter att uppnå samma ekonomiska självständighet som män.

Hur kan staten bidra till strukturförändringar i arbetslivet?

Utredningen bedömer att statens insatser för att minska sjukfrånvaron främst utgjorts av individinriktade åtgärder riktade mot sjukskrivna. Men staten bör även bidra till strukturförändringar som kan främja ett högre arbetsutbud och bättre hälsa. Sådana insatser har gjorts tidigare.

112

Kommunal (2005). Se även Renstig & Sandmark (2005).

År 1990 tillsattes Arbetslivsfonden med uppdrag att bidra till förnyelse i arbetslivet, medverka till bättre arbetsmiljöer, sänkt sjukfrånvaro och färre förtidspensioner. Den arbetade fram till 1995. Fonden vände sig till hela arbetsmarknaden med inriktningen att ge arbetsgivare stöd för rehabilitering av långvarigt sjuka, sänka sjukfrånvaron och att investera i bättre arbetsmiljö. Fonden beräknade att de nådde ut till 25 000 arbetsplatser med stöd till s.k. arbetsplatsprogram som låg till grund för förändringsarbetet och för medfinansieringen från fondens sida.

113

Finansieringsgraden

kunde variera beroende på typ av förändringsarbete, där projekt som syftade till förändringar av arbetsorganisation kunde rendera hög finansiering. Arbetslivsfonden strävade efter att fungera som bollplank åt arbetsplatserna, att bidra i skapandet av en bra utvecklingsorganisation och utvecklingsprocesser.

114

Förändringsarbetet

skulle bäras av den arbetsplats som skulle förändras och fonden skulle fungera som stöd i en sådan process.

115

Trots att Arbetslivs-

fonden vände sig till hela arbetsmarknaden visade resultatet att 75 procent av de medel fonden fördelade gick till den privata sektorn.

De erfarenheter som finns att hämta från Arbetslivsfonden, liksom från exempelvis HELA-projektet, bör kunna ligga till grund för en ny jämställdhetsinriktad satsning på kvinnodominerade arbetsplatser. Behov av strukturförändringar finns både inom kvinnodominerade arbetsplatser i den privata sektorn och i den offentliga sektorn. Vi anser emellertid att det finns skäl att i ett första skede fokusera på den offentliga sektorn och på de kvinnodominerade arbetsplatser där behovet av strukturförändringar är stort och sjukskrivningstalen liksom deltidsarbetet är störst.

Delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn

Vi föreslår att Delegationen för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas. Huvudsyftet med delegationen skall vara att stödja ett förnyelsearbete i kommuner och landsting och därmed stärka kvinnors möjlighet till ekonomisk självständighet genom att öka kvinnors arbetsutbud. Ökad hälsa och heltidsarbete står i fokus.

På nationell nivå skall delegationen samarbeta med den löneskillnadsutredning vi föreslår. Löneskillnadsutredningens uppdrag skall

113

Arbete i utveckling – på kvinnors vis (1995).

114

Ibid.

115

HELA-projektet som tidigare refererats (i avsnittet om deltid) förefaller ha ett liknande upplägg.

vara att föreslå en långsiktig strategi för hur man, med olika medel, kan minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Löneskillnadsutredningens kunskaper skall komma delegationens arbete till del, men delegationens arbete och de erfarenheter som genereras från projekten på lokal nivå skall också kunna utgöra underlag för löneskillnadsutredningens förslag. På så sätt kan delegationen fungera som ett slags ”experimentverkstad” för löneskillnadsutredningens arbete.

På lokal nivå skall förändringsarbetet grundas i en gemensam syn mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer kring vilka strukturförändringar som behöver genomföras. Många kommuner har redan inlett olika former av förändringsarbete. Delegationen kan både bidra som ytterligare stöd i sådant utvecklingsarbete eller bidra till att utvecklingsarbete initieras. Erfarenhetsutbyte skall vara en del i delegationens arbete.

Organisation

Skäl till att inrätta en delegation är att det bidrar till möjligheten att fokusera på uppdraget och minskar risken för att arbetet hämmas av myndighetskulturer eller regelverk som vuxit fram för andra ändamål. Vidare innebär det att skapa en bred plattform där staten tillsammans med parterna, andra organisationer samt enskilda forskare eller praktiker kan samarbeta kring uppdraget.

Delegationen skall ledas av en ordförande och i övrigt bestå av ledamöter från Sveriges kommuner och landsting, från fackliga organisationer, forskare, arbetsmiljöexperter och företrädare för myndigheter. Ett sekretariat med experter på både nationell och regional nivå kopplas till delegationen.

Verksamhet

Delegationens uppgift skall vara att utifrån delegationens syfte bevilja medel till utvecklingsprojekt som initieras och drivs av kommuner och landsting. Utvecklingsprojekten skall vara nyskapande och ha en bred förankring. De skall syfta till långsiktiga och bestående resultat i det kommunala arbetslivet. Projekten kan röra:

Finansiering

I 2005 års vårpropositionen aviseras en resursförstärkning till kommunerna. Vad syftet med resursförstärkningen är lämnas inga närmare besked om, men utfästelsen ställs i anslutning till en erinran om överenskommelsen mellan partierna (121-punktsprogramemt) att bidra till höjning av kvinnolönerna i kommunerna.

Ett gott kommunalekonomiskt läge är en förutsättning för att kommunerna skall kunna höja löner. Men utredningen anser att satsningar på arbetslivsutveckling som bidrar till att minska sjukfrånvaron och öka arbetsutbudet även på sikt kan ha positiv betydelse för löneutvecklingen och för löneskillnaderna. Att minska sjukfrånvaron och deltidsarbetet är centralt. Utifrån diskussionen kring ett kommunalt ”lönesatsningsstöd” (se avsnittet om löneskillnader), bedömer utredningen att en delegation kan vara en mer effektiv användning av resurserna i det korta perspektivet. Det skall också framhållas att användning av medel som leder till en hållbar och långsiktig förnyelse av arbetslivet kan innebära ”återbäring” till både stat och kommuner i form av minskade kostnader för sjukfrånvaro och ökade skatteintäkter till följd av ökat arbetsutbud.

Referenser

Abrahamsson, Lena (2000) Att återställa ordningen. Könsmönster

och förändring i arbetsorganisationer. Umeå: Boréa.

Alexandersson, Kristina (2000) ”Varför har kvinnor högre

sjukfrånvaro?” i SOU 2000:121, bilaga 5.

Alexandersson, Kristina (2004). Den könssegregerade arbetsmark-

naden – samband med sjukdom i SOU 2004:43, bilaga 9.

Arbete i utveckling – på kvinnors vis (1995) Slutrapport från Arbets-

livsfondens ALFA Q program.

Bygren, Magnus och Kumlin, Johanna (2004) Hur kommer det sig

att män anställs på vissa arbetsplatser och kvinnor på andra? i Bygren et al. (red.) Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS Förlag.

Dir. 2004:44. Översyn av föräldraförsäkringen. Dir. 2004:50. Stärkt rätt till heltidsanställning

Ds 2001:37. Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för

länsstyrelserna?

Ds 2001:64 Ändrad ordning. Strategisk utveckling för jämställdhet. Ds 2004:16 Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro. Socialdeparte-

mentet. Edin, Per-Anders & Rickardson, Katarina (1997) Lönepolitik,

lönespridning och löneskillnader mellan män och kvinnor i SOU 1997:136 Kvinnors och mäns löner – varför så olika.

Forssell, Johanna (2003) Deltidsarbetslöshet – en forskningsöversikt

utifrån aktuell forskning och statliga utredningar. Hela-projektet, Arbetslivsrapport nr. 2003:20. Hirdman, Yvonne (2001) Med kluven tunga: LO och genusord-

ningen. Stockholm: Atlas. Hogstedt, Ch. m.fl. (red.) (2004) Den höga sjukfrånvaron – sanning

och konsekvens. Statens Folkhälsoinstitut. Jämställdhetsombudsmannen (2004) Rapport från en myndighets-

samverkan mellan Arbetsmiljöverket och JämO, juni 2004. Jämställdhetsombudsmannens årsredovisning 2003.

Kommunal (2005) Sexton år av smärta och besvär. En rapport om

kommunalarnas arbetsmiljö och hälsa 1988 – 2003.

Konjunkturinstitutet (2004). Lönebildningen. Samhällsekonomiska

förutsättningar i Sverige.

Lag & Avtal. Processordningen i diskrimineringsmål mm. Debatt i

Lag & Avtal 2001–2002.

Le Grand, Carl (1997). Kön, lön och yrke

  • yrkessegregering och lönediskriminering mot kvinnor i Sverige i SOU 1997:136 Kvinnors och mäns löner

varför så olika?

Le Grand, C., Szulkin, R. och Tåhlin, M. (2004). Överutbildning eller

kompetensbrist? Matchning på den svenska arbetsmarknaden 1974 – 2000 i Bygren et al. (red.) Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS Förlag. Medlingsinstitutet (2002) Avtalsrörelsen och lönebildningen 2001.

Medlingsinstitutet (2004) Avtalsrörelsen och lönebildningen 2003. Medlingsinstitutet (2005) Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004.

Meyerson, E. M. & Petersen, T. (1997). Lika lön för lika arbete . En

studie av svenska förhållanden i internationell belysning. i SOU 1997:136. Kvinnors och mäns löner – varför så olika? Nelander, Sven & Goding, Ingela (2003). Anställningsformer och

arbetstider. LO. Nermo, Magnus (2004). Sida vid sida men inte på jobbet i Florin, Ch.

och Bergqvist, Ch. (Red.)Framtiden i samtiden. Könsrelationer i förändring i Sverige och omvärlden. Stockholm.

Nyberg, Anita (1994). The social construction of married women’s

labour-force participation: the case of Sweden in the twentieth century Continuity and change, 9. Nyberg, Anita (2003). Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet – en

uppföljning av DELTA-utredningen (SOU 1999:27) Hela-projektet, Arbetslivsrapport nr. 2003:19. Arbetslivsinsitutet.

Regeringens proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför

1990-talet.

Regeringens proposition 1990/91:113 Olika på lika villkor.

Regeringens proposition 1999/2000:143 Ändringar i jämställdhets-

lagen m.m.

Regeringens proposition 2001/02:95 Ett tillfälligt sysselsättningsstöd

till kommuner och landsting.

Regeringens proposition 2004/05:01 Förslag till statsbudget för

2005.

Regeringens skrivelse 2002/03:140. Jämt och ständigt. Regeringens

jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden.

Riksförsäkringsverket (2001) RFV Redovisar 2001:5. Kvinnor, män

och sjukfrånvaro. Om könsskillnader i sjukskrivning, förtidspensionering och rehabilitering. Riskförsäkringsverket (2003) Psykosocial arbetsmiljö och långvarig

sjukdom. RFV Analyserar 2003:3. Rydenstam, Klas (2004) A contribution from the time use

statistics: Reconciling work and private life. Artikel presenterad vid CEIES seminarium Gender statistics, occupational segregation: extent, causes and consequences, Stockholm juni 2004. Sandmark, H. & Renstig, M. (2005) Kvinnors sjukskrivning. En

studie om riskfaktorer för långtidssjukskrivning. Karolinska institutet.

SCB (2001) SSYK 96 Standard för svensk yrkesklassificering 1996. SCB (2003) Tid för vardagsliv. Kvinnors och mäns tidsanvändning

1990/91 och 2000/01. SCB (2004a) Lönestatistisk årsbok 2003.

SCB (2004b) På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet. SCB (2004c)Vad påverkar sjukskrivningarna? Registerstudie av hur

sjukpenningskostnaderna utvecklats 1993–2001. Demografiska rapporter 2004:2.

Sennvall, Pär-Olof (2002) Socialförsäkring, kön och agenda. FoU-

rapport nr. 37. Försäkringskassan Stockholms län.

SOU 1989:53. Arbetstid och välfärd. Betänkande från Arbetstids-

kommittén

SOU 1993:7. Löneskillnader och lönediskriminering.

SOU 1996:145. Arbetstid: längd, förläggning och inflytande. Slutbetänk-

ande från 1995 års arbetstidskommitté.

SOU 1997:136. Kvinnors och mäns löner – varför så olika? SOU 1999:27. DELTA: utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb

och arbetslöshetsersättning. Betänkande från Utredningen om arbetslöshetsersättningen och deltidsarbete m.m.

SOU 2002:49 Arbetstiden – livets gränser. En skrift om jämställdhets-

och hälsoaspekter på arbetstidsförkortning

SOU 2004:43 Den könsuppdelade arbetsmarknaden. Stark, Agneta och Regnér, Åsa (2001). I vems händer? Om arbete,

genus, åldrande och omsorg i tre EU-länder. Tema Genus , Rapport nr. 1:2001.

Statens beredning för medicinsk utvärdering (2003) Sjukskrivning –

orsaker, konsekvenser och praxis. En systematisk litteraturöversikt. Rapport 167. Svensson, Eva-Maria (2005) Ökad målstyrning och ny kunskap inom

jämställdhetsområdet. I Rothstein, Bo och Vahlne Westerhäll, Lotta (red) Bortom den starka statens politik. Stockholm: SNS Förlag. Under publicering. Thoursie, Anna (2004) Varför tjänar kvinnor mindre? Handbok i löne-

diskriminering. Stockholm: LO. Wahlgren, Ingela (2004) Vad har man gjort för att minska deltids-

arbetslösheten inom vård och omsorg? En kartläggning av lokala projekt. Arbetslivsrapport nr. 2004:3, Arbetslivsinstitutet.

Widmalm, Frida (2004) Tid och pengar

dela lika? SOU 2004:70

Bilaga 13 till Långtidsutredningen LU 2003/04.

7. Företagande

”En ökad ekonomisk aktivitet genom fler företag som växer är grundläggande för att främja tillväxten både i Sverige och Europa. Tillväxten är i sig en förutsättning för att värna om och utveckla arbetstillfällen, välfärd och jämställdhet.” Så skriver Näringsdepartementet på regeringens hemsida i maj 2005. För att stimulera företagandet går stora summor pengar från staten till näringslivet.

1

Företagen ses som mycket betydelsefulla för Sverige. Kvinnor beskrivs som en outnyttjad resurs, särskilt när det gäller regional tillväxt. Det förs en intensiv debatt om ökat företagande inom ”kvinnliga domäner” – förutom privatiseringar inom offentlig sektor även skattesubventioner av hushållsnära tjänster.

Forskning om företagande visar att det finns fler likheter än skillnader mellan mäns och kvinnors företagande.

2

Det finns många

uppfattningar kring kvinnors företagande som inte bekräftas av forskning, utan som snarast bör betraktas som myter. Det hävdas t.ex. ofta att kvinnors företag har lägre omsättning än mäns, att kvinnor är mindre intresserade av företagsexpansion och att kvinnors företag inte överlever i lika hög grad som mäns. Inget av detta stämmer med verkligheten. En annan föreställning är att kvinnliga företagare är ett nytt fenomen, men kvinnor har alltid varit företagsamma. Även innan kvinnor fick laglig rätt att driva företag, hittade kvinnor sätt att starta eget.

3

Det finns dock skillnader mellan män och kvinnor i företagandet liksom i samhället i övrigt. I detta avsnitt kommer vi att diskutera några av dessa.

1

Det finns olika uppgifter om storleken på stödet, utförligare statistik och resonemang om

detta följer senare i detta avsnitt.

2

Se t.ex. forskningen inom Fem-programmet vid Forum för Småföretagarforskning

3

Bladh (1995)

7.1. Kvinnors och mäns företagande i Sverige

I debatten framställs Sverige ofta som ett land med låg företagsamhet och med ett högt beroende av några få stora företag. På många sätt är detta en rättvisande bild. Sverige kan också betecknas som ett riktigt småföretagarland. År 2001 fanns det cirka 665 000 företag i landet (inklusive jordbruksföretag). 0,2 procent av dessa hade fler än 200 anställda. Nästan 70 procent hade inga anställda alls utan drevs som så kallade soloföretag.

4

Av hela arbetskraften år 2003 utgjordes 9,5 procent av företagare vilket motsvarar cirka 400 000 personer. Av dessa var 25 procent kvinnor och 75 procent män. Av den kvinnliga arbetskraften utgjordes knappt 5 procent av företagare och av den manliga arbetskraften var 13 procent företagare. Det är således en förhållandevis liten andel av både kvinnor och män på arbetsmarknaden som är företagare.

5

Företagande är vanligare bland utrikes födda personer än bland inrikes födda. Utrikes födda kvinnor driver företag i högre utsträckning än inrikes födda kvinnor, störst är skillnaden i åldersgruppen 18–24 år. Utbildningsnivån är högre bland utrikes födda kvinnliga företagare än bland inrikes födda. Att företagande är vanligare bland utrikes födda förklaras delvis med problem på arbetsmarknaden. Integrationsverket visar att sambandet är högt mellan arbetslöshet och eget företagande, sambandet är dock högre bland män än bland kvinnor.

6

Mellan åren 1991 och 2002 ökade andelen med näringsinkomst bland såväl kvinnor som män, men andelen är nästan dubbelt så hög bland män som bland kvinnor. Ser vi till inkomsterna finner vi att kvinnors medelinkomst som andel av mäns har ökat under perioden. Men vi ser också att näringsinkomsten generellt är låg och lägre för kvinnor än för män. Medelinkomsten från näringsverksamhet ökade med 56 procent för kvinnor mellan år 1999 och 2002. Ökningen för männen var 21 procent. Orsaken till den höga ökningen av inkomst från näringsverksamhet för kvinnor kan, enligt SCB, vara att uppgifterna redovisas som medelvärden och är känsliga för extrema värden. Det innebär att det kan finnas någon/några kvinnor som har haft mycket höga inkomster från

4

Sundin (2003)

5

SCB (2004)

6

Integrationsverket (2004)

näringsverksamhet år 2002 – vilket drar upp medelinkomsten kraftigt.

7

Tabell 7.1 Andel med näringsinkomst, medelinkomst för de med närings-

inkomst och kvinnors andel av mäns näringsinkomster, %, 20–64 år, 1991, 1995, 1999 och 2002

1991 1995 1999 2002

Andel med inkomst (%) Kvinnor 7,9 8,1 8,4 10,4 Män 14,9 14,8 15,5 19,0

Medelinkomst för de med inkomst Kvinnor 23 300 21 400 27 700 43 100 Män 40 500 35 500 49 100 59 600 Kvinnors andel av mäns (%) 57,5 60,2 56,3 72,4

Källa: SCB, inkomstfördelningsundersökningen

Kvinnors och mäns nyföretagande

Nyföretagandet har varierat under de senaste tio åren. År 2004 startades 41 608 nya företag. De nystartade företagen år 2004 sysselsatte i snitt 1,6 personer per företag. I cirka 65 procent av de nystartade företagen var företagaren en man. Högst andel kvinnliga företagare, 58 procent, fanns i branschen Utbildning, hälsovård och andra personliga tjänster. Högst andel manliga företagare, 95 procent, fanns i byggbranschen. Inom industrisektorn var 12 procent av företagen startade av kvinnor. Inom tjänstesektorn var 36 procent av företagen av kvinnor.

8

Nyföretagandet sker framförallt inom tjänstesektorn. År 2004 fanns 82 procent av alla nystartade företag där mot 17 procent i industrisektorn. Den största nyföretagarandelen finns inom sektorerna ”finansiell verksamhet och företagstjänster” samt inom ”varuhandel, reparationer samt restaurang och hotellrörelse”.

9

Som

jämförelse kan nämnas att i det svenska arbetslivet som helhet arbetade 88 procent av kvinnorna och 70 procent av männen inom tjänstesektorn.

10

7

Uppgift från Kjell Jansson på SCB (2005)

8

ITPS (2005)

9

Ibid

10

SCB (2003)

Antalet företag startade av kvinnor tredubblades under 1990talet och andelen kvinnliga nyföretagare steg från knappt 20 procent till drygt 30 procent under samma period. Kvinnliga företagare är högre utbildade än manliga företagare. Det är vanligare att kvinnor startar företag i storstadsregionerna än i glesbygd. Stockholms län har dubbelt så högt företagande per kvinna som andra län.

11

Enligt en undersökning gjord av TCO är kvinnor mindre intresserade av att starta företag än män. Var tredje svensk är enligt undersökningen intresserad av att starta eget företag. Könsskillnaderna är dock tydliga; 22 procent av kvinnorna är intresserade mot 35 procent av männen. Anställda inom offentlig sektor är generellt mindre intresserade av att starta företag än anställda i privat sektor. Nästan 80 procent av de anställda i offentlig sektor var ointresserade av att starta företag. Bland de privat anställda var 63 procent ointresserade. Allra minst intresserade är anställda i landstinget (86 procent ointresserade).

12

Bara nio procent av de

kvinnor som driver företag idag har ett yrkesförflutet i offentlig sektor.

13

De viktigaste orsakerna till att starta eget företag är för både kvinnor och män att få större inflytande över den egna arbetssituationen, att få förverkliga sina idéer och att få arbeta med det de kan och vill (89 procent av kvinnorna och 83 procent av männen). Möjlighet till ökad inkomst angav 71 procent av både männen och kvinnorna som skäl. En större andel av kvinnorna angav negativa skäl till att starta eget företag såsom "dålig arbetsmarknad som anställd". Detta angav 29 procent av kvinnorna mot 22 procent av männen.

14

Enligt Susanne Lundströms och Ann-Mari Sätre Åhlanders undersökning Gender differencies in the access to managerial and entrepreneurial positions genomförd i Östersund är fler kvinnor än män självanställda i egna företag.

15

Jämtland är ett län som drabbats

av stor utflyttning av offentliga arbetsplatser och länet har haft låg tillväxt. Som en del i Norrlands inland har man också fått del av strukturfondsmedlen vilket lett till att regionalpolitiken fått stort genomslag. År 2001 hade Jämtland den största andelen företag som erhållit stöd i Sverige och länet låg högst vad gäller andelen kvinnor

11

Nutek (2002)

12

TCO (2004)

13

Dahlman (2004)

14

TCO (2004)

15

Lundåsen & Sätre Åhlander (2005)

bland företagarna.

16

De kvinnliga soloföretagarna i undersökningen

arbetar mer än manliga, de gör mer obetalt arbete i hemmet, de tjänar mindre och är sämre tryggade i det sociala försäkringssystemet. De har dessutom ofta upplevt diskriminering från myndigheter, banker och före detta arbetsgivare. Deras känsla är att samhället inte är intresserade av dem, att de är ensamma och sårbara. De upplever sig inte vara välkomna till kommunens näringslivskontor och de uppfattar att politiker, tjänstemän och affärskollegor är ointresserade. De flesta uppger att de hellre skulle vara anställda.

Dessa kvinnor upplever att samhället sänder ut dubbla signaler. Enligt retoriken vill man se fler kvinnliga företagare, både av jämställdhetsskäl och av tillväxtskäl. Men retoriken får inte praktiska konsekvenser. Det finns en risk att vi här får fler kvinnor som startar företag av negativa skäl som arbetslöshet, ohälsa eller outsourcing. Effekten kan bli att kvinnor hamnar utanför det generella trygghetssystemet.

17

Ann-Marie Sätre Åhlander hävdar att

ökningen av nystartade företag till stor del förklaras av att människor skapar sina egna jobb efter varsel, arbetslöshet, hinder för egen utveckling som anställd och ofrivillig avknoppning från tidigare arbetsgivare. Denna utveckling är tydligare i glesbygden eftersom offentlig sektor sysselsatt en stor del av befolkningen och att varje jobb som försvinner har stor betydelse när befolkningen är liten. Åhlander menar att om staten vill att företagandet ska vara en arbetsmarknadsstrategi så bör trygghetssystemen ändras.

18

Ett könssegregerat företagande

Företagandet brukar delas in i tre sektorer; handelsföretag, tjänsteföretag och tillverkande företag. Samtliga sektorer domineras av män. Det vanligaste för både kvinnor och män är att driva företag inom tjänstesektorn. Här återfinns 64 procent av de kvinnliga företagarna och 65 procent av de manliga. Den minsta sektorn är tillverkning där 10 procent av de kvinnliga företagarna finns och 15 procent av de manliga företagarna.

19

16

Sätre Åhlander (2003)

17

Lundåsen & Sätre Åhlander (2005)

18

Sätre Åhlander (2004) samt Sätre Åhlander refererad i Ds 2004:39

19

Nutek (2002)

Företagandet är minst lika könssegregerat som arbetsmarknaden i övrigt. Företagare beskrivs ofta som mönsterbrytare, men könsmönstret är långt ifrån brutet inom företagandet.

20

I tabellen nedan visas hur manliga och kvinnliga företagare fördelar sig på olika näringsgrenar.

Tabell 7.2 Egna företagare i åldern 20–64 år efter näringsgren 2003.

Procentuell fördelning, andel i 1 000-tal och könsfördelning (%)

Näringsgren

Kvinnor

Män Könsfördelning

Antal % Antal % Kv Män

Personlig service

16 16 7 2 70 30

Detaljhandel

14 14 21 7 41 59

Rekreation, restaurang och hotell 13 14 27 9 33 67 Finansiell verksamhet 22 23 66 22 25 75 Jord- och skogsbruk, fiske m.m. 9 9 41 14 18 82 Bil- och partihandel samt kommunikation

6 6 53 18 10 90

Industri och byggverksamhet

8 8 75 25 10 90

Övriga branscher

10 10 9 3 53 47

Totalt

99 100 298 100 25 75

Därav med anställda

29 30 124 42 19 81

Därav utan anställda

70 70 174 58 29 71

Källa: SCB, På tal om kvinnor och män 2004

Männens företag dominerar mest inom näringsgrenarna "bil- och partihandel samt kommunikation" och "industri och byggverksamhet". Den enda verksamhetsgren där kvinnorna dominerar är ”personlig service” där till exempel hårfrisörskor och skönhetssalonger återfinns. Kvinnor har traditionellt startat företag inom nischer i mellanrummen mellan de olika stora organisationerna – till exempel kaféet på hörnet, hårfrisörskan och keramikverkstaden.

21

De allra flesta företag i Sverige är, som nämnts, små företag. 99 procent av alla företag i Sverige har färre än femtio anställda.

22

Kvinnor driver i regel mindre företag än män. 81 procent av männen driver företag med anställda medan enbart 19 procent av de kvinnliga företagarna har anställda.

23

Detta avspeglar sig i bolags-

20

Ibid

21

Holmquist & Sundin (2002)

22

SCB (2004)

23

SCB (2004)

formen, sex av tio kvinnor är enskilda näringsidkare mot fyra av tio män. Omvända siffror gäller således för aktiebolag.

24

40 procent av kvinnorna och 10 procent av männen driver sitt företag på deltid. Kvinnor har traditionellt anpassat sitt företagande till familjens behov i högre grad än män. Möjligtvis kan man nu se en utveckling där kvinnor driver företag på deltid av hälsoskäl. Kvinnor tycks vara nöjda med deltidsföretagandet i större utsträckning än män.

25

Andelen ”kombinatörer”, människor som kombinerar företagande med annan sysselsättning, ökar.

26

Enligt en undersökning

som Ann-Mari Sätre Åhlander på Arbetslivsinstitutet gjort i Jämtland gäller inte längre den svenska modellen där offentlig sektor och näringsliv ansvarar för sysselsättningen och där individens roll är att stå till arbetsmarknadens förfogande. Trenden i glesbygd är istället att människor (främst kvinnor) skapar såväl arbetsuppgifter, försörjning och service själva genom mångsyssleri i olika former.

27

Det finns inga skillnader mellan män och kvinnor i ambitionerna med företagandet. Lika många kvinnor som män vill se sina företag växa både i omsättning och i antal anställda. Det faktiska utfallet visar också att mäns och kvinnors företag procentuellt växer i samma utsträckning.

28

Av de kvinnor som driver företag har drygt 50 procent fler kvinnor än män bland de anställda. Män som driver företag väljer till över 70 procent att rekrytera huvuddelen av de anställda inom det egna könet. Manliga företagare har alltså ett mer utpräglat homosocialt beteende än kvinnor.

29

Jord- och skogsbruksföretag

Jordbruksföretagen ingår ofta inte i den normala företagarstatistiken. Detta trots att de på många orter utgör basen i det lokala företagandet. I betänkandet Det går långsamt fram – jämställdheten inom jord- och skogsbrukssektorn föreslås att jord- och skogsbruksföretagen ska inkluderas i all statistik över företagandet i Sverige.

24

Nutek (2002)

25

Sundin (2005)

26

Ds. 2003:27

27

Åhlander (2004) ”Företagande som bieffekt”

28

Nutek (2002)

29

Ibid & Eriksson (2002)

Överhuvudtaget bör attityden gentemot företagen i denna sektor ändras för att dessa ska kunna ta del av information och satsningar på företagande.

30

Antalet jordbruksföretag uppgick år 2003 till 66 780. Av dem drevs 7 380 av en kvinna, dvs. 11 procent.

31

Utredningen om jäm-

ställdhet i jord- och skogsbruk presenterar en förhållandevis dyster bild av kvinnors situation i lantbrukssektorn. Jordbruksföretagen ägs i stor utsträckning av män och ärvs av söner. Målet för många lantbrukare är att gården ska gå vidare inom familjen och fortfarande helst via en man. Som en garanti för att företaget inte skall gå släkten ur händerna vid en eventuell skilsmässa används äktenskapsförord flitigt. Antalet äktenskapsförord har ökat kraftigt inom lantbruket de senaste åren. Äktenskapsförord inom lantbruksföretag har som huvudsyfte att skydda företaget. Därför är de ofta mycket ensidigt skrivna och bevakar inte i samma grad den tillkommande maken/makans intressen. Detta innebär att de pengar kvinnan investerat i företaget inte kommer henne tillgodo vid en eventuell skilsmässa.

32

Kvinnornas inkomst från jordbruksföretagen utgjorde en tredjedel av männens medan kvinnor i högre grad har inkomst från tjänst utanför företaget. Ofta försörjer kvinnorna familjen på sin inkomst medan inkomsten från företaget återinvesteras i verksamheten. Det är mycket vanligt att kvinnor investerar betydande arbetsinsatser i lantbruket utan att ta ut någon lön. Genom att avstå från lön avstår hon från eget sparande samt sänker sin sjukpenninggrundande inkomst vilket leder till sämre sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och pension.

33

På grund av denna situation föreslår utredningen om jämställdhet inom skogs- och jordbrukssektorn att myndigheter och organisationer inom sektorn ska driva frågan om driftsavtal. Denna typ av avtal är vanliga i andra länder i Europa och reglerar ekonomiska skyldigheter och rättigheter, såsom arbetsinsatser, inkomster, ägande och gjorda investeringar, mellan parterna i företagen. Trots att förslaget om driftsavtal har drygt tio år på nacken har mycket lite hänt. Inom LRF Konsult, som är nästan helt dominerande inom juridisk och ekonomisk rådgivning till jordbruksföretag, är mansdominansen stor. Detta cementerar ett traditionellt förhåll-

30

Ds 2004:39

31

SCB (2004)

32

Ds. 2004:39

33

Ibid

ningssätt till de ekonomiska och juridiska relationerna mellan kvinnor och män.

34

Endast sju procent av de finansiella stöden som delas ut av Jordbruksverket går till kvinnor. Kvinnor får knappt tio procent av de regionalpolitiska anslagen till landsbygdsstöd. För att vara berättigad till landsbygdsstöd måste man bedriva en huvudverksamhet på minst 25 procent och ha minst hälften av sin inkomst från lantbruksföretaget. Detta riskerar att diskvalificera många kvinnliga sökande. Enligt en granskning av dessa stöd år 2003 utifrån ett genusperspektiv kunde forskaren Eva Javefors Grauers visa att manliga och kvinnliga verksamheter särskiljs enligt ett genusmönster. Den manligt konstruerade jordbruksverksamheten som omfattar traditionellt jordbruk med växtodling och husdjursskötsel benämns huvudverksamhet medan kvinnligt konstruerade områden som exempelvis turism, konsthantverk, hästhållning samt småskalig förädling och försäljning kallas kompletterande verksamheter.

35

Av Sveriges 350 000 skogsägare är idag närmare 40 procent kvinnor. Sedan 1976 har antalet kvinnliga skogsägare ökat från 20 procent till 38 procent. Ungefär 3,5 miljoner hektar skog till ett värde av 65 miljarder kronor ägs av kvinnor.

36

Endast 20 procent av

de kvinnliga skogsägarna äger skogen ensamma, kvinnor övertar i större utsträckning än män föräldrarnas skog tillsammans med syskon eller andra släktingar. Även andra skillnader finns mellan skogsägande kvinnor och män. Bland annat är kvinnors skogsarealer generellt mindre än mäns. Manliga skogsägare anser sig i högre grad än kvinnliga vara huvudansvariga för övergripande och löpande beslut rörande den ägda skogen. Kvinnliga ägare utför i betydligt lägre omfattning än manliga ägare praktiskt och administrativt skogsarbete.

37

Kvinnornas representation i ledningen för skogsägarföreningar och skogsbolag är låg. Trots att kvinnor äger en stor del av den svenska skogen till betydande värden har de liten möjlighet att påverka den övergripande politiken på området.

38

Enligt Stats-

skogsutredningens slutbetänkande finns det en könsrelaterad skillnad i attityderna till skogen hos skogsägarna. Kvinnor är i mindre grad än män intresserade av att utnyttja skogen till produktion av

34

Ibid

35

Ibid

36

Jordbruksaktuellt 14/6-05

37

Lidestav (2003)

38

Ds 2004:39

pappersmassa och byggvirke. Kvinnorna lägger istället större vikt vid biologisk mångfald än män.

39

Detta tyder på att en ökad repre-

sentation av kvinnliga skogsägare i organisationer och företag inom skogsnäringen skulle få effekt på hela näringens inriktning.

Innovationer

En anledning till att starta företag kan vara innovationer. En undersökning gjord av Ann-Christin Nyberg år 1998 visar att endast 5 procent av ansökningarna till Patent- och registreringsverket (PRV) är gjorda av kvinnor.

40

PRV för ingen statistik över fördel-

ningen mellan kvinnor och män som söker patent. Det är alltså omöjligt att följa utvecklingen på området.

År 2004 lanserade regeringen strategin Innovativa Sverige – en strategi för tillväxt genom förnyelse. Den pekar ut ett antal prioriterade områden för åtgärder och satsningar: Kunskapsbas för innovation, innovativt näringsliv, innovativa offentliga investeringar och innovativa människor.

41

Skrivelsen utmärker sig genom könsblindhet. Visserligen skriver man genomgående ”kvinnor och män” – men där tar könsperspektivet slut. Det finns inga reflektioner kring var män och kvinnor befinner sig på arbetsmarknaden, det könsbundna studievalet, bristen på kvinnor i högre forskning, bristen på kvinnor i näringslivets ledning, den stereotypa bilden av vad en innovation är – kort sagt inga analyser av vad de skilda förutsättningar som råder i samhället för kvinnor och män innebär för utvecklandet av nya produkter och tjänster.

Mycket forskning visar dock på vikten av ett könsperspektiv i analyser av innovationer och innovationssystem. Som forskarna Daniel Hallencreutz, Per Lundequist och Katarina Pettersson visar i en rapport från Vinnova så riskerar könsblinda analyser att missa såväl framgångsfaktorer, viktiga aktörer, viktiga åtgärder och hela problemområden.

42

Nutek har urskiljt några viktiga hinder på vägen för kvinnliga innovatörer:

43

39

SOU 2002:40

40

Nyberg (2001)

41

Ds. 2004:36

42

Hallencreutz, Lundequist & Pettersson (2003)

43

Nutek (2004)

Bristande stödåtgärder Floran av stödåtgärder och organisationer är svåröverskådlig och saknar kontinuitet. Stöden tenderar att styra istället för att stödja och är för begränsade i tiden. Kvinnor upplever att innovationsrådgivarna har en för snäv kompetens – de är för inriktade på tekniska lösningar och förstår ofta inte kvinnors idéer.

Föreställningar kring uppfinningar Ofta föreställer man sig en uppfinning som en ny tekniskt avancerad apparat. Kvinnor uppfinner ofta utifrån ett problemområde och män utifrån en teknisk kompetens. Kvinnor har kanske inte den tekniska lösningen klar från start, utan den tillförs under projektets gång.

Bristande teknikkunskaper Kvinnor har generellt mindre erfarenhet än män när det gäller teknik och mekanik. Kvinnors tekniska kunskaper, som att konstruera mönster eller sy, betraktas inte som teknik av vare sig kvinnor eller män.

Offentliga och ”egna” rum saknas Innovativa idéer får ofta stöd i miljöer med produktutveckling som syfte, exempelvis inom industrin. Få kvinnor arbetar inom sådana miljöer. Traditionellt kvinnliga arbetsplatser saknar ofta system för att ta tillvara nya idéer för hur verksamheten kan förbättras genom organisationsförändringar eller nya hjälpmedel. Kvinnor tillbringar också i hög grad sin tid utanför yrkesarbetet med omsorgsarbete om hem och barn och sällan med att snickra och meka. Ytterst få kvinnor har tillgång till egen verkstad eller eget hobbyrum.

Brist på nätverk Kvinnor saknar ofta nätverk som kan fungera som bollplank under innovationsarbetet. Ett bra nätverk är ovärderligt för att en innovation ska kunna bli en framgångsrik affärsidé.

Få förebilder Den gängse bilden av uppfinnaren är en man. Barns tidningar och böcker är fyllda av Mulle Meck, Castor, Professor Kalkyl, Uppfinnar-Jocke och Skalman. I vuxenvärlden heter de kända uppfinnarna Lars Magnus Eriksson, Håkan Lans eller Gustaf de

Laval. Denna manliga kanon gör det svårt för flickor och kvinnor att identifiera sig med bilden av det uppfinnande geniet.

7.2. Varför startar kvinnor inte företag (i samma utsträckning som män)?

Förklaringarna till varför kvinnor inte startar företag i samma utsträckning som män är många och varierar beroende på vilket perspektiv som anläggs. Att kvinnor driver och startar företag i mindre omfattning än män förefaller hänga samman med den generella bristen på jämställdhet i samhället, där bland annat fördelningen av det betalda och obetalda arbetet, kvinnors lägre löner och förmögenheter samt den starka könsmärkningen av företag och företagare är faktorer av betydelse.

Ojämn fördelning av obetalt arbete Vissa menar att eftersom kvinnor har huvudansvaret för familj och hushåll har de sämre förutsättningar för att starta företag. Endast 13 procent av de svenska sammanboende paren har en jämställd arbetsfördelning i hemmet.

44

En stor majoritet av kvinnorna tar allt

eller det mesta ansvaret för det obetalda arbetet i hemmet. Kvinnor anpassar enligt flera studier sin karriär till sin familjesituation. Samtidigt anger många kvinnliga företagare att just den ökade möjligheten att kombinera företagande och familj är en av orsakerna till att de startade eget.

45

Här behövs det mer forskning för

att ta reda på hur ansvaret för hem och familj påverkar kvinnliga företagare.

Ekonomiska risker och svag anknytning till trygghetssystemen Att starta företag innebär alltid en ekonomisk risk. Den som startar företag måste kanske säga upp sig från en anställning och göra stora investeringar. Därför är det ofta nödvändigt att ha en summa pengar som buffert. Kvinnor har generellt lägre löner än män. Detta gör det svårare för kvinnor att arbeta ihop ett kapital som kan utgöra en trygghet om företaget inte skulle bära sig. Endast 14 000 kvinnor hade år 2002 en årsinkomst på över 600 000 kronor, däremot hade 76 900 män så hög inkomst. Svenska män är dubbelt

44

SOU 1998:6

45

Holmquist & Sundin (2002)

så rika som kvinnorna när man ser till förmögenhet.

46

Enligt

Näringsdepartementets analys- och utredningssekretariat är förmögenhet och inkomst faktorer som generellt ökar sannolikheten för en individ att bli företagare.

47

Trygghetssystemen på den svenska arbetsmarknaden är skapade för att försäkra den anställde vid sjukdom, föräldraledighet och arbetslöshet. Företagarnas försäkringsskydd har blivit bättre under åren men är fortfarande inte lika omfattande som för anställda. Undersökningar visar att en betydligt större del av kvinnorna skaffade sig information om socialförsäkringssystemet innan de startade företag, jämfört med männen. Detta kan tyda på att kvinnor fäster större vikt vid den ekonomiska tryggheten än män.

48

Föreställningar om företagaren som varandes en man Att vara företagare är ofta synonymt med att vara man. "Det finns företagare och så finns det kvinnor som är företagare" skriver Carin Holmquist och Elisabeth Sundin i boken Företagerskan. Kvinnliga företagare är också osynliga, dvs. de beskrivs inte som företagare utan som sin profession "psykolog", "sjukgymnast" eller som "företagarhustru", "medhjälpare" eller kort och gott "stöd". Studier visar att detta har betydelse för kvinnors benägenhet att starta företag. Företagare och företag associeras med ett stort engagemang där företaget är det viktigaste i livet. Företagaren är en människa som kan arbeta dygnet runt i sitt företag och som drivs av värden som självständighet, självförtroende och ekonomiska vinster. Kvinnor verkar däremot vara mer intresserade av verksamheten än av själva företagandet. Företagandet associeras också ofta med manliga arbetsuppgifter som teknik och byggindustri. Kvinnliga företag kan i detta sammanhang snarast anses löjeväckande, vem drar inte på munnen när man hör ordet Tupperware? Den manliga könsmärkningen av företagaren förstärktes kring millennieskiftet då samhällets hjältar hette Jonas Birgersson och Johan Staël von Holstein. De beskrevs som ”selfmade men”, äventyrliga utan behov av trygghet och vardag och inriktade på konkurrens, vilket ibland uttrycktes i rent krigiska termer.

49

Förutom att den starka normeringen och föreställningen om företagaren som man kan vara ett hinder för kvinnor att starta

46

Dahlman (2004)

47

Näringsdepartementet (2004)

48

Ds. 2003:27

49

Holmquist & Sundin (2002)

företag, kan det också leda till praktiska problem för kvinnor. Tidigare undersökningar har visat att kvinnor möter speciella hinder i sitt företagande. Det kan handla om att få tillgång till krediter, service, information och kompetensutveckling. Detta har lett till insatser riktade specifikt mot kvinnliga företagare. Dessa insatser har uppskattats av de kvinnliga företagarna. Enligt Nutek kommer det främst män till allmänna företagsutbildningar, men om utbildningen eller rådgivningen uttalat vänder sig till kvinnor flerdubblas antalet deltagande kvinnor. Den traditionella bilden av ett gott företagsklimat består ofta av enkla regelsystem, regional och lokal företagskoncentration (kluster), samverkan mellan olika maktcentra, utbyggda motorvägar och rik tillgång på riskkapital. Tidigare har kvinnors stödfunktioner för manliga företagare tagits för givna, medan kvinnor som startar företag inte kan räkna med sådant stöd. Kvinnliga företagare kan därför ha andra preferenser som utbyggd vård och omsorg och uppluckrade regionala könskontrakt. Med en mer könsmedveten analys skulle alltså synen på det goda företagsklimatet förändras.

50

Traditioner inom ”kvinnliga sektorer” En stor mängd kvinnor arbetar inom vård- och omsorgssektorn. Denna har av tradition och uttalad politisk vilja drivits av offentlig sektor. En uppfattning är att kvinnors företagande skulle öka om det offentliga ”monopolet” skulle lösas upp. De senaste tio åren har kännetecknats av nedskärningar i offentlig sektor. Antalet anställda minskade med ca 100 000 personer. Eftersom vård- och omsorgsbehovet förstås inte minskat har detta inneburit en ökad belastning bland de anställda som är kvar och en stor grupp yrkeskunniga utanför arbetsmarknaden. Här finns också en stor andel av deltidstjänsterna och sjukskrivningarna. Inom denna sektor har det inte funnits något uttalat stöd eller uppmuntran för att starta eget, tvärtom upplever en del kvinnor att de motarbetas. Möjligen kan man nu skönja en förändring och nyföretagandet inom sektorn har också ökat. Detta är en stor ideologisk diskussion: kan kvinnor förbättra sin situation inom denna sektor genom att starta egna företag eller gynnas gruppen kvinnor mer av en förstärkning av den offentliga sektorn? Studier visar att kvinnor drivs av arbetets innehåll snarare än dess former. Kvinnor drivs mer av sitt uppdrag (vård och omsorg) än av viljan att driva företag.

51

50

Danilda (2001)

51

Sundin (2003)

Företrädare för framförallt borgerliga partier och företagarorganisationer hävdar att orsakerna främst ligger i den offentliga sektorns dominans över traditionellt kvinnliga arbetsplatser. De poängterar också betydelsen av att öka utbudet av ”hushållsnära tjänster”, gärna med hjälp av skattesubventioner. ”Om fler kunde köpa tjänster skulle det både betyda att kvinnors ansvar för hemarbetet skulle underlättas, något som kan göra att fler får mer tid att lägga ner på till exempel företagande, och det skulle öppna en ny arena för entreprenörskap.”

52

Argumentet mot detta är att det

kanske ökar kvinnors företagande men att det för övrigt riskerar att cementera den rådande arbetsuppdelningen mellan könen.

7.3. Bilden av företagande i politiken

Regeringens paroll ”Sverige behöver fler och växande företag” konkretiseras bland annat i budgetpropositionen där det sägs att ”målet för politikområdet Näringspolitik är att främja en hållbar ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning genom fler och växande företag.”

53

Företagen är viktiga för Sverige genom att de skapar arbetstillfällen och tillväxt. Samtidigt bör noteras att 70 procent av alla företag är soloföretag. Sådana företag skapar arbete åt den som driver företaget vilket kan vara en fördel om personen innan dess varit arbetslös. Om en person lämnar sin anställning och istället bedriver samma arbetsuppgifter som egen företagare torde det dock inte vara till nytta för tillväxten. Det Sverige behöver är kanske framförallt växande företag med ett ökande antal anställda.

Forskaren Elisabeth Sundin ställer sig mycket kritisk till den offentliga retoriken kring småföretagandet. Hon menar att det är viktigt att skilja på företagare och entreprenörer. En entreprenör vill starta företag och drivs av en lust att utveckla företaget och se det växa. Till skillnad från entreprenörerna menar Sundin att de flesta företagare startar företag för att försörja sig och kunna utöva sitt yrke. De bästa förutsättningarna torde en företagare ha som verkligen vill driva företag och som har en stark ställning på arbetsmarknaden. De sämsta förutsättningarna har den som egent-

52

Dahlman (2004)

53

Prop. 2004/05:1

ligen inte vill driva företag och som har en svag arbetsmarknadsposition.

54

Det ökande antalet småföretag kan tolkas som att småföretagen stärkt sin position på marknaden. Men det kan också tyda på något annat – den enskilde företagarens försvagade position på arbetsmarknaden. Elisabeth Sundin skriver: ”Det är viktigt att hålla i minnet att många små företag och ett livligt nyföretagande i sig inte är ett tecken på någonting. Det kan vara ett tecken på att många människor vill starta eget – men det kan också vara ett tecken på att det finns allvarliga brister i ekonomin, på att de stora organisationerna sviktar och på att arbetsmarknaden stagnerar. Små företag är i sig ingen lösning på någonting. Det beror på vilka de små företagen är, vem som startar dem och vem som driver dem samt på vilka villkor de arbetar”

55

Carin Holmquist, professor i företagsekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm, menar att bilden av manliga och kvinnliga företagare skiljer sig åt i politiken och att den ”nytta” de förväntas åstadkomma är av olika slag.

56

Manliga nyföretagare ska:

  • Utveckla nya stora företag byggda på tekniska innovationer
  • Skapa tillväxt
  • Skapa nya arbetstillfällen

Kvinnliga företagare ska:

  • Rädda glesbygden
  • Sysselsätta sig själva och ”andra underprivilegierade grupper”
  • Förnya offentlig sektor

Ofta sätts det likhetstecken mellan ”framgångsrika länder/ regioner/städer” och ”länder/regioner/städer med många företag”. Detta är bara delvis sant. Den andra sidan av sanningen är att fattiga länder utan generell välfärd ofta har ett högt företagande eftersom människor helt enkelt tvingas uppfinna metoder för att överleva såsom att putsa skor, rengöra vindrutor, sälja te på gatan eller bära väskor på stationer och hotell. Eller som Carin

54

Sundin (2005)

55

Ibid

56

Samråd med Carin Holmquist (2004)

Holmqvist och Elisabeth Sundin uttrycker det ”företagsamhet är en nödvändighet i fattiga samhällen”.

57

Ann-Mari Sätre Åhlanders studie av glesbygdslänet Jämtland visar att ett högt ny- och småföretagande inte har något samband med en ekonomisk tillväxt. Ökningen av företagande i Jämtland beror till stor del på att individer själva skapar sina jobb till följd av problem på arbetsmarknaden. En stor del av ökningen består av så kallade ”levebrödsföretag”. Hon menar också att företagandet som arbetsmarknadsstrategi har ökat till följd av att Sverige har förändrat sin tillväxtpolitik.

58

Åhlander menar att även företag som startats av tvång kan ha en utvecklingspotential men att denna potential idag inte tas till vara. Istället kan individer som söker lösa sysselsättningsproblem genom företagande hamna i en ekonomiskt utsatt situation där samhällets normala trygghetssystem, som är uppbyggda kring lönearbete, inte fungerar. Företagande som arbetsmarknadsstrategi kan således drabba redan utsatta kvinnor hårt.

59

Ett ökat företagande – bra för kvinnor?

Regeringen har som ambition att kvinnors företagande skall motsvara deras andel av arbetskraften. Dvs. könsfördelningen bland företagare ska vara densamma som för hela arbetskraften.

60

Ett sätt att argumentera för ett sådant kvantitativt mål är att förutsätta att kvinnor och män vill starta företag i samma utsträckning och att faktumet att kvinnor är underrepresenterade bland etablerade företagare och bland nyföretagare är en följd av att kvinnor särbehandlas eller diskrimineras på olika sätt.

Regeringen anslog 42 miljoner kronor för budgetåren 2002–2004 för att främja kvinnors och invandrares företagande.

61

I budget-

propositionen för 2005 föreslås denna satsning fortsätta med 54 miljoner kronor per år.

62

Huvuddelen av pengarna används för att

främja kvinnors företagande. Anslaget finansierar t.ex. affärsrådgivning för kvinnor, företagsfinansiering till kvinnors företag genom ALMI Företagspartner AB, projekt för spridning av kun-

57

Holmquist & Sundin (2002)

58

Sätre Åhlander (2004)

59

Ibid

60

Skr. 2002/03:140

61

Prop 2001/02:1

62

Prop. 2004/05:1

skap om kvinnors företagande och forskning om kvinnors företagande. Även satsningen på lokala och regionala resurscentra för kvinnor som startades i och med den regionalpolitiska propositionen var, åtminstone delvis, en satsning på kvinnors företagande.

63

Ett annat sätt att argumentera är att säga att det är bra för kvinnor att driva företag. Att starta företag är en del av strävan mot ett jämställt och självständigt liv. I ett eget företag kan kvinnor utvecklas fritt, utan risk att slå i något glastak. Kvinnor kan styra sina egna inkomster och kan på det sättet ”hoppa över” lönegapet gentemot männen. Att fler kvinnor driver egna företag är också ett sätt att utöka rekryteringsbasen till näringslivets styrelser eftersom det där oftast krävs vd-erfarenhet.

64

Mot dessa argument kan invändas att kvinnor enligt flera undersökningar är mindre intresserade av att starta företag än män. Intresset är minst hos anställda i offentlig sektor. Man bör vara vaksam mot tendenser som innebär att kvinnor uppmuntras till att starta företag som en lösning på arbetsmarknadens problem i form av arbetslöshet, ohälsa, löneskillnader och begränsade karriärvägar för kvinnor. Resultatet riskerar då istället att bli större ekonomisk otrygghet och social utsatthet för dessa kvinnor. Elisabeth Sundin ställer frågan om vi går mot en polarisering av incitament för kvinnliga företagare. Blir många av de nya kvinnliga företagarna, som i stor utsträckning utgörs av soloföretagare, arbetarklassens kvinnor som av arbetsmarknadsskäl drivs till företagande? Och kommer vi samtidigt att se andra kvinnor som genom eget företagande ökar sin frihet och bryter den rådande genusordningen?

65

Statligt företagsstöd

I budgetpropositionen för år 2005 slår regeringen fast att ökat företagande är av stor betydelse för den svenska tillväxten och sysselsättningen. Därför vill regeringen utveckla gynnsamma villkor för nyföretagandet och för att få existerande företag att växa.

66

Staten har inget direkt ansvar för näringslivsutvecklingen i Sverige. Tvärtom regleras statens inblandning i det privata företagandet hårt av EG-regler om konkurrens på lika villkor (EG-

63

Prop. 1993/94:140

64

Dahlman (2004)

65

Sundin (1995)

66

Prop. 2004/05:1

fördraget artikel 87–89). Trots detta går det en betydande summa pengar från den statliga budgeten till olika former av företagsstöd.

Hur stor denna summa är varierar stort mellan olika beräkningar från drygt sex miljarder kronor till ca 80 miljarder kronor beroende på hur många stödformer som räknas in.

67

I en RRV-rapport från

1999 avstår man från att definiera företagsstöd och utgår istället från de stödmedel som hanteras av AMV, Nutek och länsstyrelserna. I denna rapport kommer man upp i cirka 20 miljarder kronor.

68

En del statligt företagsstöd sker inte genom bidrag utan genom skattesänkningar (dvs. minskade inkomster för staten) såsom lägre arbetsgivaravgifter för småföretag, nedsatt el- och koldioxidskatt samt ett branschspecifikt avdrag för sjöfarten på över en miljard kronor. Totalt omfattar dessa skatteavvikelser drygt 34 miljarder kronor.

69

I grova drag brukar man skilja mellan finansiella stöd (lån och bidrag) och andra sorters företagsutvecklande åtgärder (t.ex. rådgivning). I Nuteks finansieringsdatabas finns alla sorters företagsutvecklande insatser År 2004 innehöll databasen 28 myndigheter och organisationer som handlade 49 stödformer.

70

I ett förslag till uppföljningsmodell av statlig näringspolitik för företagsfrämjande åtgärder konstaterar Sten Axelsson på Nutek att det är mycket problematiskt att utvärdera politiken på grund av den stora mängden stödformer och de olika syften dessa tjänar. Situationen kompliceras ytterligare av att en del insatser är tidsbegränsade och därför svåra att följa upp regelbundet. Författaren frågar sig om systemet för företagsutvecklande åtgärder verkligen är ändamålsenligt och genomskinligt.

71

Det är alltså mycket oklart vart det statliga stödet till företagsutveckling går och hur effektivt det är. Ännu oklarare är hur stödet fördelar sig mellan kvinnor och män.

En typ av statligt stöd till företagande som vi vet hur det fördelar sig mellan män och kvinnor är bidrag till ”start av näringsverksamhet” (tidigare starta-eget-bidrag). Bidraget ges till registrerat arbetslösa och ska fungera som ett tillskott till företagarens försörjning under den första startperioden. Stödet omfattade totalt 899 miljoner kronor år 2003 varav 36 procent gick till kvinnor. Det

67

SOU 1996:69 resp. ESO Ds 1995:14

68

RRV (1999) För utförligare resonemang kring problematiken kring definitioner av statligt företagsstöd se Axelsson (2004)

69

Axelsson (2004)

70

Ibid

71

Ibid

innebär att könsfördelningen var ojämn eftersom andelen kvinnor bland de arbetslösa, enligt AMS, var 44 procent.

72

Könsperspektivet förefaller vara bristfälligt integrerat i den generella statliga näringspolitiken och ligger istället ofta som sidofåror med tidsbegränsade anslag. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt konstaterar man att ”De flesta insatser som har genomförts inom det näringspolitiska området har saknat ett könsperspektiv. Istället har man arbetat för jämställdhet genom att öka andelen företagare som är kvinnor genom riktade insatser.”

73

Regional utvecklingspolitik

En mängd statliga stödformer för att gynna företagsamhet går via den regionala utvecklingspolitiken (här finns också EU:s strukturfonder). Den regionala utvecklingspolitiken har också ett samordnings- och bevakningsansvar för ett flertal andra politikområden.

74

Den svenska regionalpolitiken har allt mer kommit att inrik-

tas på att regionerna utifrån sina respektive förutsättningar skall skapa konkurrenskraft och tillväxt.

Sedan början av 1990-talet har diskussionen om den regionala politiken pågått i två separata fåror. Den offentliga diskursen och den könsteoretiskt kritiska diskursen. De senaste propositioner på området är märkbart könsblinda.

75

Samtidigt har det funnits kritik

mot hur regionalpolitiken har formulerats och bedrivits. Denna kritik har bland annat formulerats i Den andra sidan av myntet – om regionalpolitikens enögdhet och Om regionalpolitiken blev jämställd – jämställdhetsperspektiv på regionalpolitik.

76

Vad är det som

har gjort att jämställdhetsperspektivet inte fått genomslag i politiken?

Den regionala utvecklingspolitikens främsta mål är tillväxt i hela Sverige och näringslivsperspektivet betonas starkt. Kanske kan problemen bero på att ”tillväxtdiskursen” ännu inte har lyckats

72

AMS (2004)

73

Skr. 2002/03:140

74

Regional utvecklingspolitik omfattar åtgärder främst inom politikområdena regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, utveckling av innovationssystem (forskningspolitik), landsbygdspolitik, jordbrukspolitik, miljöpolitik, kulturpolitik, IT-politik, elektronisk kommunikation och post, utrikeshandel, export och investeringsfrämjande, storstadspolitik, konsumentpolitik, regional samhällsorganisation, integrationspolitik och allmänna bidrag till kommuner.

75

Prop. 1997/98:62 och 2001/02:4

76

Friberg (1993) & Länsstyrelsen Västra Götaland (2001)

internalisera ”hållbarhetsdiskursen” i vilket jämställdhet är en del. Begreppet tillväxt har kritiserats starkt från många olika perspektiv. Uppenbarligen har det varit svårt att formulera ett tillväxtbegrepp som inrymmer social och ekologisk hållbarhet.

77

Ur jämställdhets-

politiskt perspektiv kan noteras att det obetalda, reproduktiva arbetet fortfarande inte är sett och erkänt som en nödvändig del i att tillskapa tillväxt.

Två begrepp som lanserades i propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd är innovationssystem och kluster.

78

Sedan dess

har termerna fått allt större spridning och betydelse inom den regionala utvecklingspolitiken. Både innovationssystem och kluster är stark manligt färgade begrepp vilket har visats i flera studier, bl.a. gjorda av Emma resurscentra.

79

Kluster används idag på tre olika

sätt. För det första ses kluster som en metod för att analysera framgångarna bland företag inom ett visst område. För det andra ses kluster som ett verktyg för att utveckla näringslivet inom ett område. För det tredje ses kluster som en strategi för att skapa regional tillväxt.

80

Både i teori och i praktik finns problem med kluster, sett ur ett jämställdhetsperspektiv. De teorier som utvecklats kring kluster utgår från ett bakgrundsmaterial som nästan uteslutande består av mäns erfarenheter och insatser i kluster. Länsstyrelserna runt om i landet har i sina inventeringar av kluster mestadels lyft fram exempel på kluster inom traditionella basindustrier och andra näringar där män utgör merparten av företagarna. Det saknas alltså exempel på kluster inom branscher där kvinnor oftast driver företag eller arbetar. Dessutom saknas en analys av företagande kvinnors bidrag till framgång i de kluster som identifierats. Resultatet blir att de finansiella satsningarna på kluster till största delen går till män.

81

I februari 2003 antog regeringen det nationella programmet för utveckling av innovationssystem och kluster (Visanu).

82

Regeringen

anslog 70 miljoner kronor för perioden 2002–2004. Programmet är en samverkan mellan ISA (Invest in Sweden Agency), NUTEK och Vinnova. I en lägesrapport daterad december 2004 går det inte att utläsa huruvida jämställdhetsperspektivet är integrerat i verksam-

77

Gillberg (1999) samt Amundsdotter & Gillberg (2001)

78

Prop. 1997/98:62

79

Kristoffersson & Lindberg (2003) samt Pettersson & Saarinen (2004)

80

Nutek (2001)

81

Kristoffersson & Lindberg (2003)

82

Regeringsbeslut 12 september 2002

heten. Det finns heller ingen statistik på hur utdelade medel fördelar sig mellan kvinnor och män.

83

7.4. Slutsatser och förslag till fortsatt arbete

Det ska råda lika förutsättningar för kvinnor och män som vill starta eget företag. För att åstadkomma detta kan det behövas riktade satsningar på rådgivning, finansiering och stöd för kvinnliga företagare. Det viktigaste målet bör dock vara att bryta den manliga märkningen av innovationer, entreprenörskap och företagande. Regering, myndigheter och organisationer måste i högre grad analysera och utvärdera politiken utifrån ett genusperspektiv.

Satsningar på nyföretagande är en tveksam metod för att lösa arbetsmarknadsproblem. Risken är stor att man för över strukturella problem till den enskilda individen. Resultatet kan bli en ny fattigdomsfälla som hårdast riskerar att drabba redan utsatta kvinnor. Politikens uppgift är att främja ett företagande som är bra för individen och för samhället.

Att antalet företag startade av kvinnor tredubblades under 1990talet tyder på att det finns en grupp kvinnor som är potentiella företagare. Det kan också tyda på att de riktade insatser som gjorts har varit framgångsrika – även om det är svårt att veta exakt hur stor effekt de haft. Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan kvinnor och män när det gäller företagande, där kvinnor fortfarande är mer eller mindre en avvikande sort och där normerna kring företagaren som man fortfarande är stark, finns det skäl att fortsätta med de särskilda projekt som idag drivs av olika myndigheter och organisationer för att stödja kvinnliga företagare, entreprenörer och innovatörer.

Den viktigaste uppgiften för framtiden är dock att integrera jämställdhetsperspektivet i allt statligt stöd till företagsutveckling. För att kunna driva en effektiv politik för att främja kvinnors företagande måste den könsuppdelade statistiken utvecklas. Idag är endast en bråkdel av all statistik kring företagande könsuppdelad. I Regeringens skrivelse Jämt och ständigt ger regeringen Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) i uppdrag att utveckla könsuppdelad statistik som gör att man kan identifiera kvinnor respektive män som företagare och därmed följa utvecklingen kring respektive

83

Visanu (2004)

köns företagande.

84

Denna könsuppdelade statistik är dock ännu

inte tillfredsställande.

Ett krav från jämställdhetspolitikens sida bör vara att oavsett hur den framtida uppföljningen av de statliga insatserna till näringslivet ska se ut så måste statistiken vara uppdelad på kön.

I regleringsbrevet till Patent- och registreringsverket bör införas krav på könsuppdelad statistik för de personer som söker patent för sina uppfinningar. Om denna statistik inte förs blir utvecklingen på området omöjlig att följa.

Vi vet idag alltför lite om kvinnors företagande, hur män och kvinnor uppfattar framgång och ledarroll och hur det går till när branscher "könsmärks", hur regionala ”könskontrakt” påverkar kvinnors företagande, vad som skiljer kvinnors och mäns önskemål kring ”ett gott företagsklimat” – för att bara ta några exempel. Forskning kring kvinnors företagande behöver även fortsättningsvis stödjas.

84

Ibid

Referenser

AMS (2004). Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2003.

Ure 2004:1. Stockholm: AMS.

Amundsdotter, Eva & Gillberg, Minna (2001). Den jämställda

arbetsplatsen. En metodbok. Stockhom: Bilda förlag.

Axelsson, Sten (2004). Statlig näringspolitik för företagsfrämjande

åtgärder – förslag till uppföljningsmodell. Stockholm: Nutek. Opublicerat. Bladh, Christine (1995). Skråsystemet och kvinnors företagande.

Företagande som överlevnad för kvinnor under förindustriell tid i Stockholm. I Pengarna och livet. Perspektiv på kvinnors företagande. Stockholm: Nutek. Sid. 35–62 Dahlman, Carolin (2004). Kvinnors företagande. Svenskt Näringsliv.

Danilda, Inger (2001). Finns det ett speciellt företagsklimat för

kvinnor som driver företag? I Ekstedt, Eskil (red.) Kunskap och handling för företagande och regional utveckling. Arbetsliv i omvandling 2001:04. Stockholm: Arbetslivsinstitutet.

Finansdepartementet (1995). Företagsstödet. Vad kostar det egent-

ligen? ESO Ds 1995:14

Eriksson, Lennart (2002). Kön och företagande: en studie av manage-

mentkonsulter. I Holmquist, Carin & Sundin, Elisabeth (red.) Företagerskan. Om kvinnor och entreprenörskap. Stockholm: SNS. Friberg (1993). Den andra sidan av myntet: om regionalpolitikens

enögdhet. En idéskrift ur kvinnligt perspektiv från Glesbygdsmyndigheten. Östersund: Glesbygdsmyndigheten.

Gillberg, Minna (1999). From green image to green practice:

normative action and selfregulation. Sociologiska institutionen. Lunds universitet. Hallencreutz, Daniel, Lundequist, Per & Pettersson, Katarina

(2003). Genusperspektiv på innovationssystem: exemplet svensk musikindustri. Vinnova rapport 2003:12. Stockholm: Vinnova.

Holmquist, Carin & Sundin, Elisabeth (2002). Företagerskan. Om

kvinnor och entreprenörskap. Stockholm: SNS.

ITPS (2005). Pressmeddelande 20 juni 2005 med bilaga.

Integrationsverket (2004). Statistikrapport 2004 – statistisk uppföljning

av Rapport Integration 2003. Stockholm.

Jordbruksaktuellt 14 juni 2005 Jordbruksdepartementet (2004). Det går långsamt fram… jämställd-

heten inom jord- och skogsbruk. Ds 2004:39. Kristoffersson, Maria & Lindberg, Malin (2003). På jakt efter

jämställda kluster i Västerbotten. En studie utförd av Emma Resurscentrum inom ramen för det nationella programmet för utveckling av innovationssystem och kluster vid ISA, Vinnova och Nutek. Vilhelmina: Emma Resurscentrum.

Lidestav, Gun (2003). Vad gör kön i skogen? Fakta skog, nr 10

2003. Sveriges Lantbruksuniversitet.

Lundåsen, Susanne & Sätre Åhlander, Ann-Mari (2005). Gender

differences in the access to managerial and entrepreneurial positions. Östersund. Arbetslivsinstitutet. Länsstyrelsen Västra Götaland (2001). Om regionalpolitiken blev

jämställd: jämställdhetsperspektiv på regionalpolitik. Publikation 2001:52.

Nutek (2001). Regionala vinnarkluster: en fråga om kompetens-

försörjning, värdeskapande relationer och barriärbrytande visioner. Stockholm: Nutek. Nutek (2002). Kvinnors företagande – format av samhället.

Stockholm: Nutek. Nutek (2004). Framgångsrika åtgärder. Nutek 2004:20. Stockholm:

Nutek. Nyberg, Ann-Christin (2001). Kön och teknik i förändring. Svenska

kvinnors patenterade uppfinnande 1885-1998. Tema T Rapport 36/2001. Linköpings universitet.

Näringsdepartementet (2003). Företags- och anställningsformer i

förändring. Ds. 2003:27

Näringsdepartementet (2004). Vem blir företagare i Sverige? Näringsdepartementet & Utbildningsdepartementet (2004).

Innovativa Sverige – en strategi för tillväxt genom förnyelse. Ds 2004:36

Pettersson, Katarina och Saarinen, Ylva (2004). Kluster som

regionalpolitiskt redskap i ett könsperspektiv. Män som hjältar i manliga kluster? Vilhelmina: Emma resurscentrum. Prop. 1993/94:140 Bygder och regioner i utveckling.

Prop. 1997/98:62 Regional tillväxt för arbete och välfärd. Prop 2001/02:1 Budgetpropositionen för 2002.

Prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Prop. 2004/05:1 Budgetpropositionen för 2005.

RRV (1999). Hur fördelas företagsstödet? 1999:40 Stockholm: RRV SCB (2003). Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS)

2003. SCB (2004). Arbetskraftsundersökningen (AKU) i december 2003. Statistiska meddelanden AM 10 SM 0401. SCB (2004). Jordbruksföretag, företagare och ägoslag 2003. Statiska meddelanden JO 34 SM 0401. SCB (2004). SCB:s företagsregister.

SCB (2004). På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet

2004.

Skr. 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhets-

politik och handlingsplan för mandatperioden.

SOU 1998:6 Ty makten är din... Myten om det rationella arbetslivet

och det jämställda Sverige. Delbetänkande från Kvinnomaktutredningen. SOU 1996:69 Kompetens och kapital: om statligt stöd till företag.

Betänkande av Företagsstödsutredningen. SOU 2002:40 Statlig skog och skyddad mark. Betänkande från

Statsskogsutredningen. Sundin, Elisabeth (1995). Kvinnors företagande – en avspegling av

samhället. I Pengarna och livet. perspektiv på kvinnors företagande. Stockholm: Nutek. Sid. 65-89.

Sundin, Elisabeth (2003). Små företag – lösning på vad och för

vem? I Ute och inne i svenskt arbetsliv. Forskare analyserar och spekulerar om trender i framtidens arbete. Arbetsliv i omvandling 2003:08. Arbetslivsinstitutet.

Sundin, Elisabeth (2005). Deltidsföretagare. Working Paper från

HELA-projektet 2005:1. Arbetslivsrapport 2005:4. Arbetslivsinstitutet. Sätre Åhlander, Ann-Mari (2003). Kollektivt entreprenörskap: Om

utveckling som trotsar den ekonomiska klokheten. I Ute och inne i svenskt arbetsliv. Forskare analyserar och spekulerar om trender i framtidens arbete. Arbetsliv i omvandling 2003:08. Arbetslivsinstitutet.

Sätre Åhlander, Ann-Mari (2004). Företagande som bieffekt. Om

utvecklingen från anställda till företagare och avsaknaden av en strategisk tillväxtpolitik. TCO (2004). Starta eget – bara för män? TCO granskar nr 2/04.

Visanu (2004). Lägesrapport nr 2 rörande det nationella programmet

för utveckling av innovationssystem och kluster. Visanu.

8. Pappapolitik

1

och obetalt

hemarbete

Att män ska ta större del i arbetet med hem och barn har varit en central strävan i jämställdhetspolitiken allt sedan 1970-talet. Det politiska reformarbetet har främst gällt föräldraförsäkringen, men sedan 1990-talet har denna ambition vidgats till att gälla även politiken om föräldraskap efter skilsmässa eller separation, dvs. frågor om den juridiska vårdnaden om barn liksom deras boende hos och umgänge med föräldrarna. Politiken vad gäller föräldraförsäkringen och vårdnadsfrågorna kan förstås som försök att skapa både jämställdhet och ”nya” fäder

2

, något som vi här genom att låna ett

begrepp från historikern Roger Klinth kallar för pappapolitik.

3

Jämställdhetspolitiken har fokuserat mäns beteende och ansvar inom främst två målområden: dels arbetet med hem och barn, dels det sexualiserade våldet. Båda dessa områden fokuserar män utifrån deras privata relationer till kvinnor och barn, framför allt män i egenskap av makar, sambor och fäder. Men dessa målområden utgår samtidigt från två helt olika synsätt på män. I det ena målområdet utgår man från en föreställning om män som fullt kapabla till att ta hand om sina barn och där är strävan att papporna ska ”komma hem” i större utsträckning. I det andra målområdet är mannen däremot en våldsverkare som resten av familjen ska skyddas ifrån. Strävan är att han ska hålla sig ifrån hemmet, kvinnan och barnen. Det är tydligt att vägen till jämställdhet ser helt olika ut på de båda målområdena: att männen ska komma hem respektive hålla sig därifrån.

Detta kapitel inleds med ett avsnitt om pappapolitikens historia. Därefter följer en principiell diskussion om pappapolitikens svårigheter. Sedan redogörs för utvecklingen i samhället sedan början av 1990-talet vad gäller föräldraförsäkringen liksom frågor om

1

Pappapolitik är ett begrepp som historikern Roger Klinth (2002) använder som en benäm-

ning på en politisk ambition att omforma fäders relation till familj och barn.

2

Eriksson (2003 a).

3

Klinth (2002).

vårdnad, boende och umgänge. Kapitlet avslutas med en diskussion kring jämställdhetspolitikens förhållningssätt till å ena sidan mäns omsorgsansvar, å andra sidan mäns våld inom familjen och den eventuella målkonflikt som kan ligga mellan dessa områden.

8.1. Pappapolitikens historia

4

Historikern Roger Klinth använder i sin avhandling Göra pappa med barn benämningen pappapolitik för den politiska ambitionen att via föräldraförsäkringen omforma fäders relation till familj och barn. Den svenska pappapolitiken formerades under slutet av 1960talet och början av 1970-talet.

I 1960-talets könsrollsdebatt ställdes krav på att jämställdheten inte enbart skulle handla om kvinnor, utan även involvera män. Utgångspunkten var en strävan efter dubbel emancipation, att ingen kvinnlig frigörelse var möjlig utan en motsvarande manlig. Den kvinnliga frigörelsen skulle handla om rätten till yrkesarbete och ekonomisk självständighet, medan den manliga frigörelsen skulle innebära ett aktivt och jämlikt föräldraskap. I debatten motiverades det nya faderskapet dels utifrån mäns behov av frigörelse från en destruktiv mansroll i form av kriminalitet, sjukdom och tidig död, dels utifrån pojkars behov av manliga förebilder för att själva bli jämställda män. Den närvarande och omvårdande faderns betydelse för barns, främst pojkars, psykologiska och sociala utveckling var ett centralt tema i debatten. Idealet var den manlige ”brytaren”, en man som i sitt föräldraskap tillägnade sig traditionellt kvinnliga kvaliteter. Kort sagt antogs fadersfrånvaro vara orsaken till den destruktiva mansrollen och den nya närvarande och omvårdande fadern skulle vara lösningen. Roger Klinth väcker frågan om de hemvändande nya papporna ansågs ha något positivt att föra med sig in i familjen eller om faderskapet framförallt ansågs vara ett sätt att reformera männen. Han menar dock att diskussionen om det nya faderskapets värde och fadersfrånvarons risker framförallt var ett sätt att legitimera kvinnors yrkesarbete.

Visionen om dubbel emancipation har varit utgångspunkten även för den svenska jämställdhetspolitiken. En ung liberal riksdagsledamot sammanfattade i mitten av 1970-talet jämställdhetspolitikens motto med att den ska ”skaffa mamma jobb och göra pappa

4

Detta avsnitt baseras på Roger Klinths (2002) avhandling och hans artikel i den andra delen

av betänkandet från denna utredning (Klinth 2005).

med barn”.

5

Enligt Roger Klinth var föräldraförsäkringen som

trädde i kraft 1974 det främsta uttrycket för visionen om dubbel emancipation. Män fick för första gången i historien rätt till betald ledighet för att ta hand om sina barn. Andra centrala reformer som var uttryck för visionen om dubbel emancipation var särbeskattningen 1971 och beslutet om daghemsutbyggnaden 1976. Denna vision har mynnat ut i att den svenska välfärdsstaten är utformad efter att varje människa ska ha ett individuellt försörjnings- och omsorgsansvar oberoende av kön.

6

Frågan om pappaledighet hade i den familje- och jämställdhetspolitiska debatten fram till 1990-talet hanterats separat från vårdnadsfrågor. 1991 tillsatte regeringen Arbetsgruppen om papporna barnen och arbetslivet, kallad Pappagruppen

7

, för att arbeta med

frågan om papporna och föräldraledigheten. Pappagruppen kopplade ihop frågorna om vårdnad med pappaledighet, vilket var ett nytt förhållningssätt. Gruppen riktade kraftig kritik mot de svenska vårdnadslagarna och menade att de motverkar en strävan efter att öka männens ansvar för barnen. För både gifta och ogifta föräldrar gällde att i den mån de inte kunde komma överens om gemensam vårdnad, vilket den ena föräldern i praktiken hade vetorätt emot, uppstod en vårdnadstvist.

8

Att inte ha gemensam

vårdnad som huvudprincip ansåg Pappagruppen därför vara konfliktdrivande. Eftersom pappor inte betraktas som fullvärdiga föräldrar i lagen kommer de kanske inte heller att ta ett större praktiskt ansvar för barnen, resonerade Pappagruppen. De menade att männen utsätts för diskriminering genom att mödrar oftare får enskild vårdnad i vårdnadstvister och att denna diskriminering inte minst drabbar barnen, genom att de ofta förlorar kontakten med pappan efter skilsmässa.

9

Pappagruppen förordade automatisk gemensam vårdnad till den man som bekräftat faderskapet, alltså även för fäder som varken är gifta eller sammanboende med modern. Gruppen argumenterade för att en lagregel inte kan bygga på undantagsfallen, att vissa pappor är dåliga pappor. Det finns dåliga föräldrar av båda könen och samhället bör inte underlätta för fäderna att smita undan sina

5

Klinth (2002) s. 243.

6

Sainsbury (1999).

7

Bland Pappagruppens ledamöter återfinns nuvarande jämställdhetsminister Jens Orback.

8

Den dåvarande lagen innebar en betoning av gemensam vårdnad men när föräldrarna inte

kunde komma överens var domstolen tvungen att välja en av föräldrarna som vårdnadshavare.

9

Ds. 1995:2.

förpliktelser gentemot barnen. Pappagruppen föreslog att enskild vårdnad skulle avskaffas helt, men kunde också tänka sig en mellanväg där den ena förälderns vetorätt avskaffades så att det istället skulle krävas oberoende och utomstående bedömningar som övertygande talar emot gemensam vårdnad.

8.2. Fyra principiella frågor för pappapolitiken

Fyra principiella frågor kan lyftas fram när det gäller pappapolitikens ställning inom eller i förhållande till jämställdhetspolitiken:

1. Pappapolitik som rättighet, möjlighet och skyldighet för män.

2. Pappapolitikens räckvidd och frågan om politisk styrning.

3. Pappapolitikens relation till tanken om ”barnets bästa”.

4. Pappapolitikens relation till mäns våld mot kvinnor och barn.

Här följer en diskussion kring dessa principiella frågor som en bakgrund till de följande avsnitten om pappapolitikens utveckling och möjliga effekter i samhället sedan 1990-talets början.

Pappapolitik som rättighet, möjlighet och skyldighet

Sociologen Maria Eriksson belyser i sin avhandling I skuggan av Pappa hur 1990-talets politik om föräldraskap efter skilsmässa eller separation kan förstås som försök att skapa både jämställdhet och ”nya” fäder, liksom hur denna i grunden positiva strävan blir problematisk när fäder inte tar sitt omsorgsansvar eller i de fall de utövar våld mot modern och/eller barnen.

10

Sedan 1970- och 80-talen har fokus i skandinavisk socialpolitik förskjutits från försök att få kvinnor ut i arbetslivet till att få männen in i familjen, enligt forskaren Lis Højgaard.

11

Dagens

främsta strävan är med andra ord att göra det möjligt för män att delta i familjelivet på samma villkor som kvinnor. Højgaard menar att sådana åtgärder syftar till att ”ge män en juridiskt officiellt understödd tillgång till omsorg i hemmet”.

12

Tillgång till omsorg i

hemmet är en intressant formulering som Maria Eriksson tolkar som möjlighet att ge omsorg till barn. Hon menar att mäns del-

10

Eriksson (2003 a).

11

Højgaard (1997) refererad i Eriksson (2003 a).

12

Eriksson (2003 a) s. 66.

tagande i familjelivet på samma villkor som kvinnors inte framställs som en skyldighet att ge omsorg, utan snarare som en rättighet att ge omsorg. Detta mönster, att betona mäns rätt och möjlighet att ge omsorg men inte deras ansvar eller skyldighet, är utmärkande för den svenska politiken om föräldraledighet liksom frågor om barns vårdnad, boende och umgänge efter föräldrars separation. Mäns föräldraskap formuleras till stor del som ett erbjudande och ett fritt val, vilket innebär att män i större utsträckning än kvinnor kan tacka nej eller bara säga ja till vissa delar av föräldraskapet.

13

Pappapolitikens räckvidd och frågan om politisk styrning

Frågan om pappapolitik som mäns rättigheter, möjligheter och skyldigheter är också en fråga om politikens räckvidd liksom i vilken utsträckning och i vilka sammanhang som politisk styrning är önskvärd. Så länge en parrelation pågår är möjligheterna att med politiska medel ingripa i de vardagliga förhandlingarna om ansvarsfördelningen mellan mödrar och fäder begränsade till att ändra regelverket kring föräldraförsäkringen, genom att t.ex. öka kvoteringen. Detta är dock ingen tvingande åtgärd, föräldraförsäkringen utgör snarare ett erbjudande om ersättning till föräldrarna från statens sida. Men i samband med en skilsmässa eller separation kan mödrar och fäder använda sig av lagstiftningen för att stödja sin sak.

14

Maria Eriksson menar att efterkrigstidens ökande antal skilsmässor och separationer har bemötts politiskt genom en modifiering av kärnfamiljen som institution, vilken hon benämner den separerade kärnfamiljen. Denna nya kärnfamiljsinstitution innebär juridiskt reglerade relationer mellan å ena sidan mödrar och fäder, å andra sidan föräldrar och barn. Att modern och fadern har gemensam vårdnad har sedan 1970-talet i allt större utsträckning framhållits som den bästa formen av vårdnad om barn.

15

Lagstiftaren har allt

mer önskat öka bruket av gemensam vårdnad för att öka möjligheterna för barn att ha en nära relation till båda föräldrarna även efter en skilsmässa eller separation. Maria Eriksson menar att den separerade kärnfamiljen är mer öppen för politisk/statlig intervention än den traditionella kärnfamiljen. Dagens svenska pappor kan

13

Klinth (2002, 2005), Eriksson (2003 a).

14

Eriksson (2003 a).

15

Nordborg (1997).

inte bara utifrån en allmän jämställdhetssträvan hämta stöd för sina krav på vårdnad och umgänge, de kan också använda lagen som stöd för att få bestämmanderätt över och tillgång till sina barn.

16

Pappapolitikens relation till tanken om ”barnets bästa”

Frågan om föräldrars rättigheter och skyldigheter när det gäller sina barn är även en fråga om vad som är bäst för barnen. Både kvinnor och män kan av olika skäl vara olämpliga som föräldrar och i dessa fall är ett mindre tvingande regelverk att föredra t.ex. vad gäller föräldrars skyldighet till umgänge med sitt barn efter separation, för att i möjligaste mån undvika att barn far illa. Det måste finnas fungerande ”nödutgångar” för dessa fall. Det ligger nära till hands att anta att en förälder som väljer att inte ta sitt omsorgsansvar inte heller är intresserad av en nära relation till sitt barn, vilket gör denna person till en olämplig förälder. Samtidigt finns argument om att fäder fortfarande låter sig hindras av traditionella värderingar och attityder, trots att de egentligen vill ta hand om sina barn. Det är också möjligt att den valfrihets- och gåvoretorik som enligt Roger Klinth omgärdar mäns föräldraledighet och omsorgsansvar leder fram till att fäder väljer vissa, mer attraktiva, delar av föräldraskapet och väljer bort andra som inte är lika givande. En sådan mindre givande del av föräldraskapet är den ökade mängd hushållsarbete som följer av att ha barn.

17

Under sent 1960-tal och tidigt 1970-tal kännetecknades den familjepolitiska debatten av ett ifrågasättande av familjen som garant för barns bästa, något som även präglade förarbetena till 1974 års föräldraförsäkring. Barns bästa och barns rättigheter handlade främst om rätten till offentlig barnomsorg av god kvalitet. Men under 1970-talet började larmrapporter om små barns långa dagar på daghem komma och krav ställdes på sex timmars arbetsdag. Barns bästa knöts allt mer samman med familjens möjlighet till samvaro och började användas för att begränsa kraven på ett jämställt föräldraansvar. Precis som i dagens debatt avfärdades krav på kvotering av föräldraledigheten med hänvisning till farhågor om att männen inte skulle använda sina kvoterade dagar, vilket skulle vara i motsats till barnets bästa eftersom det skulle innebära mindre tid hemma med föräldrarna (läs: modern) och tidigare start på daghem.

16

Eriksson (2003 a).

17

Klinth (2002, 2005). Se vidare i avsnittet om föräldraförsäkringen.

Denna typ av argumentation kan sända budskap om att den offentliga barnomsorgen inte ger god barnavård och att män per definition är dåliga föräldrar.

18

Frågan är i vad mån föreställningar om barns bästa används som slagträ i den offentliga debatten och i privata förhandlingar kring köksbordet, i syfte att begränsa kraven på ett jämställt föräldraansvar.

19

Forskarna Ylva Elvin-Nowaks och Lisbeth Bekkengens

intervjustudier med mödrar och fäder tyder på att en strävan efter och ett ansvar för barns bästa är mer vägledande för kvinnors föräldraskap än för mäns. Kvinnor ses som huvudansvariga föräldrar med skyldighet att se till att barns bästa förverkligas, medan männen har rätt att välja nivå på föräldraskapets engagemang.

20

Det

tycks finnas en starkt vägledande norm om att barns bästa innebär att tillbringa så mycket tid som möjligt i hemmet under de första åren, vilket i sin tur innebär så lång föräldraledighet som möjligt och så korta dagar på förskola som möjligt. Barnets närhet och tillgänglighet till föräldrarna (främst mödrarna) betonas.

21

Denna

norm tycks i första hand vara konstruerad för kvinnor, eftersom det i praktiken är kvinnors ansvar att den efterlevs.

22

Att det finns

starka och många gånger outtalade samband mellan föreställningar om barns bästa, det goda moderskapet och familjen som social miljö har bidragit till att upprätthålla glappet mellan jämställdhetspolitiska mål och praktisk politik, konstaterar Roger Klinth.

23

Vad föräldrar och människor i allmänhet anser vara barns bästa är inte detsamma som principen om barnets bästa i FN:s barnkonvention. Sverige ratificerade denna konvention år 1990.

24

Riks-

dagen godkände 1999 en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige. Riksdagen beslöt att all lagstiftning och myndighetsutövning som involverar barn ska beakta principen om barnets bästa.

25

Barnpolitik, som i likhet med jämställdhetspolitik

är ett tvärsektoriellt politikområde, utgår från FN:s barnkonvention. Målsättningen är att barnkonventionen ska genomsyra alla

18

Klinth (2002, 2005).

19

Jfr. Ramqvist (2004).

20

Elvin-Nowak (1999, 2001, 2005), Bekkengen (2002).

21

Elvin-Nowak (2001, 2005), Bekkengen (2002).

22

Elvin-Nowak (2001), Bekkengen (2002).

23

Klinth (2005).

24

Prop. 1989/90:107, Bet. 1989/90:SoU28. Enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005).

25

Prop. 1997/98:182, Bet. 1998/99:SoU6, Rskr. 1998/99:171. Enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005).

delar av regeringens politik och alla samhällsverksamheter som rör barn och unga.

Barnkonventionens artikel 3.1 innebär att vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet. En kommitté, som tog namnet Barnkommittén, fick i uppdrag att bl.a. skapa en större klarhet och en ökad samsyn vad gäller innebörden av begreppet barnets bästa i barnkonventionen. Enligt Barnkommittén har bestämmelsen om barnets bästa en medvetet vid formulering för att den ska kunna tillämpas på alla områden. Vad som är barnets bästa beror på den enskilda flickan och pojken och får sin innebörd i den konkreta situation som barnet befinner sig i. Inte heller FNkommittén har diskuterat kriterier för hur barnets bästa ska bedömas generellt, utan utgångspunkten är att barnets bästa måste bedömas i varje enskilt fall. Enligt Barnkommittén är en önskvärd metod för bedömning av vad som är barnets bästa att kombinera vetenskap och beprövad erfarenhet om barn i allmänhet med att låta barnet självt komma till tals. Barnkommittén nämner några sådana grundläggande behov som bör ingå i bedömningen, bl.a. barnets behov av omvårdnad och skydd, barnets behov av sina föräldrar och att barn behöver respekt för sin integritet.

26

Enligt Barnkommittén kan ett beslut om vad som är barnets bästa komma att innehålla två ställningstaganden, dels en bedömning av vad som faktiskt är barnets bästa, dels en avvägning mot andra intressen, t.ex. föräldrarnas intressen och övergripande samhällsintressen. I denna avvägning ska barnets behov och intressen väga tungt. Barnkommittén berör inte jämställdhet som ett intresse som kan vägas mot barnets bästa.

27

Artikel 16 i FN:s kvinno-

konvention ger dock principen om barnets bästa ett företräde framför en strävan efter jämställdhet mellan föräldrarna. Här framgår att kvinnor och män ska ha ”lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, varvid dock barnens bästa alltid skall komma i första hand”.

28

Barnkonventionen betonar vikten av att barnet har tillgång till båda sina föräldrar och att båda föräldrarna har lika stor betydelse och lika stort ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Men konventionen är också tydlig med att barnets bästa inte alltid är att ha tillgång till båda sina föräldrar, t.ex. om våld, övergrepp eller

26

SOU 1997:116.

27

Ibid.

28

CEDAW-nätverket (2004) s. 60.

vanvård förekommer. Detta återspeglas också i föräldrabalken. Enligt 6 kap 2§ föräldrabalken ska barnets bästa komma i främsta rummet vid avgöranden av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska det fästas avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa ska beaktas.

29

Barnkommittén konstaterar att utvecklingen angående vårdnad och umgänge har gått från en lagstiftning som gav uttryck för en stark föräldrarätt till en lagstiftning som sätter barnets bästa i fokus på ett helt annat sätt än tidigare.

30

I propositionen Föräldraförsäkring och föräldraledighet slår regeringen fast att artikel 18 i barnkonventionen är en grundläggande princip inom föräldraförsäkringen. Där framgår att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnens uppfostran och utveckling. Enligt regeringen utgår föräldraförsäkringen från barnets bästa liksom från att barnet behöver och har rätt till båda sina föräldrar. Inom ramen för föräldraförsäkringen läggs också ett ansvar på föräldrarna att vid sina beslut sätta barnets bästa i främsta rummet. Detta öppnar för en diskussion om hur mödrar respektive fäder tar sitt ansvar, vilket är en fråga om jämställdhet.

31

Vår slutsats är att barnkonventionen generellt sett stödjer jämställdhetssträvanden genom att den betonar båda föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets vård och fostran, samtidigt som den tydligt motsätter sig våld och övergrepp mot barn även inom familjen.

32

Men i den mån jämställdhetssträvanden strider mot vad

som är bäst för barnen är det, enligt kvinnokonventionen, barnens bästa som väger tyngst. I barnkonventionen finns inget stöd att hämta för försök att skapa ett motsatsförhållande mellan jämställdhet och barns bästa på ett övergripande plan. Det finns ingen definitiv innebörd av vad som är barnets bästa enligt barnkonventionen, utan det måste avgöras i varje enskilt fall.

29

Enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005). Barnkonventionen enligt Barnombudsmannens hemsida www.bo.se.

30

SOU 1997:116.

31

Prop 2000/01:44 enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005).

32

Om det jämställdhetspolitiska delmålet om våld innebär att motverka enbart mäns våld mot kvinnor och inte våld mot barn är föremål för olika tolkningar. Men i praktiken är kvinnors och barns utsatthet för mäns våld intimt förknippade med varandra, inte minst eftersom män som utövar våld mot kvinnor inom familjen även kan använda hot och våld mot barnen som ett maktmedel mot deras mödrar. Se vidare nedan om sambandet mellan mäns våld mot kvinnor och barn inom familjen, liksom kapitlet om mäns våld mot kvinnor.

Pappapolitikens relation till mäns våld mot kvinnor och barn

Maria Eriksson menar att lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge utgår från gemensam vårdnad och obevakat umgänge som generella principer i definitionen av barnets bästa när föräldrarna är separerade. Utifrån barnkonventionen kan man dra slutsatsen att en nära relation till båda föräldrarna inte får ske på bekostnad av att barnet utsätts för våld eller på annat sätt far illa. I förarbetena till Föräldrabalken påpekas att det finns undantag från de generella principerna, t.ex. om barnet utsätts för våld, men fall där gemensam vårdnad och obevakat umgänge inte kan anses vara barns bästa har knappt diskuterats. Dessa luckor och oklarheter i förarbetena innebär att rättspraxis spelar stor roll.

33

På senare år har det uppmärk-

sammats att våldsutövande män kan använda sina rättigheter vad gäller vårdnad, boende och umgänge för att öka sin kontroll över och tillgång till kvinnor och barn, liksom att våldsutövande inte alltid diskvalificerar män till att få vårdnaden för och obevakat umgänge med sina barn.

34

Liknande farhågor har också förts fram

vad gäller en ökad kvotering av föräldraförsäkringen.

35

Även om det är en minoritet av alla män som utövar våld och sexuella övergrepp inom familjen, är män som grupp kraftigt överrepresenterade vad gäller denna typ av brott.

36

Forskning har visat

ett samband mellan mäns våld mot kvinnor och mäns fysiska, psykiska och sexuella våld mot barnen i familjen.

37

På senare år har

det allt mer uppmärksammats hur skadligt det är för barn att se och höra våld mot någon som det står nära, särskilt mot dess huvudsakliga omsorgsperson, och hur vanligt det är att barn bevittnar detta våld.

38

Kritik har riktats mot att barnens situation och behov

alltför sällan uppmärksammats i dessa fall.

39

Att barn tvingas

bevittna våld har kommit att ses som en form av barnmisshandel.

40

I den stora enkätundersökningen Slagen dam svarade en tredjedel av frånskilda eller separerade kvinnor att de utsatts för våld och hot av sin före detta make/sambo. En femtedel av kvinnorna som

33

Eriksson (2001a).

34

Eriksson (2001a, 2003a, 2003b, 2004, 2005a), Barnombudsmannen (2005), Elman (2001), ROKS (2001) Socialstyrelsen (2004), underlag 2002 års vårdnadskommitté (2005).

35

Eriksson (2005b).

36

Socialstyrelsen (2000) och SOU 2001:14 refererade i Eriksson (2003a).

37

För en översikt se Eriksson (2003b).

38

Eriksson (2003b), Socialstyrelsen (2002, 2005), SOU 2001:72, Nationellt råd för kvinnofrid (2002), Almqvist & Broberg (2004), SKR (2005).

39

Ibid.

40

Se t.ex. definitionen av Kommittén mot barnmisshandel SOU 2001:72 s. 122.

utsatts för våld av en tidigare make/sambo uppgav att mannen även utsatt hennes barn för fysiskt våld.

En tredjedel av kvinnorna med en våldsam före detta make eller sambo hade utsatts för hot av samma man efter separationen, var tionde för fysiskt och/eller sexuellt våld av samma man efter separationen. Var fjärde kvinna med en våldsam tidigare make/sambo och gemensamma barn hade utsatts för hotelser av honom i samband med umgänge med barnen.

41

Maria Eriksson drar tre slut-

satser utifrån svensk och internationell forskning: mäns våld mot kvinnor är en fråga som måste hanteras vid separationer, män som använder våld slutar inte nödvändigtvis med detta enbart för att de separerar – separationen kan tvärtom innebära att våldet trappas upp.

42

Sammanfattningsvis utgör pappapolitikens fyra principiella frågor en utmaning för jämställdhetspolitiken. En av dessa utmaningar är att relationen mellan å ena sidan mäns omsorgsansvar och å andra sidan mäns våld inom familjen, kan framstå som en målkonflikt inom jämställdhetspolitiken, något som vi återkommer till i det sista avsnittet i detta kapitel.

8.3. Föräldraledighetens utveckling

43

Föräldraledighet som fritt val och attraktivt erbjudande

Att betona mäns rätt och möjlighet att ge omsorg men inte deras ansvar eller skyldighet är utmärkande för den svenska politiken om föräldraledighet. Roger Klinth redogör för det starka motståndet under föräldraförsäkringens politiska historia till att markera mäns ansvar för omsorg om sina barn.

44

Förarbetena till 1974 års föräldraförsäkring handlade mest om kvinnorna och deras yrkesarbete. På motsvarande sätt betonade lagstiftarna att yrkesarbetet var en samhällelig plikt även för kvinnor. Roger Klinth konstaterar att samma pliktretorik aldrig har

41

Lundgren m.fl. (2001). Med våld menas i undersökningen fysiskt våld, där bland annat knuffar ingår, och sexuellt våld liksom hot. Obs. att flera av dessa svar gäller förekomsten av våld under hela den tid som relationen varat och inte, som många andra undersökningar, enbart under senaste året. För en redogörelse och diskussion av denna studie, se kapitlet om mäns våld mot kvinnor.

42

Eriksson (2001a).

43

Samtliga uppgifter om föräldraförsäkringens regelverk i detta avsnitt bygger på underlag från Föräldraförsäkringsutredningen

44

Klinth (2002, 2005).

funnits kring männens ansvar för föräldraledigheten, utan detta har istället kommunicerats utifrån en gåvoretorik. Föräldraledigheten har formulerats som ett fritt val och ett attraktivt erbjudande till fäder, i olika typer av informationskampanjer har man betonat alla vinster som män kan göra genom att vara föräldralediga.

45

Intervju-

undersökningar visar att det som har utgjort en svårighet för kvinnor att ta ut föräldraledighet ofta har definierats som ett hinder för män.

46

Mäns uttag av föräldraledighet är i praktiken ett fritt val,

medan det för kvinnor är en självklarhet eller nödvändighet.

47

Det

är tydligt att kvinnors och mäns föräldraskap bedöms efter olika måttstockar på så sätt att kraven ställs betydligt högre på kvinnor.

48

Den blygsamma ökningen av mäns uttag av betald föräldraledighet under de 30 år som de har haft denna rättighet (se tabell 8.1 nedan) tyder på att det inte räcker med att enbart ge rätten och uppmuntran till att ta ut betald föräldraledighet för fäder för att de faktiskt ska göra det. Trots detta har motståndet mot kvotering av föräldraförsäkringen varit starkt. Krav på obligatorisk uppdelning av föräldraförsäkringen ställdes från olika håll redan i samband med att den hade trätt ikraft, men det dröjde 20 år innan en månad av den betalda föräldraledigheten kunde vikas för den ena föräldern utan någon möjlighet till överföring till den andra föräldern. Ända fram till år 1995, när den första mamma-/pappamånaden infördes, fanns det ingenting i försäkringens konstruktion som hindrade att modern tog ut hela föräldraledigheten och fadern ingenting alls.

49

Visserligen var det efter 1995 inte längre möjligt för modern att ta ut hela den betalda föräldraledigheten om inte fadern skriftligt intygar att han för över sin halva på henne. Men att döma av statistiken över mäns blygsamma uttag av betald föräldraledighet har detta inte utgjort något hinder.

Roger Klinth menar att de politiska processer som format föräldraförsäkringens konstruktion har vägletts av en logik som markerar kvinnors huvudansvar för föräldraledighet och barnavård. Resultatet har blivit att politiken har bidragit till att markera männens handlingsutrymme istället för att markera deras ansvar.

50

45

Ibid.

46

Bekkengen (1996, 2002).

47

Bekkengen (1996, 2002), Elvin-Nowak (2005).

48

Elvin-Nowak (1999, 2001, 2005), Bekkengen (2002).

49

Förutom de tio pappadagarna som inte kan tas ut av modern.

50

Klinth (2002, 2005).

Mäns uttag av betald och obetald föräldraledighet

Mäns utnyttjande av den betalda föräldraledigheten har ökat mycket långsamt under de dryga 30 år som de har haft denna rättighet (se tabell 8.1 nedan). År 2004 tog män ut endast 19 procent av föräldrapenningdagarna och 36 procent av dagarna med tillfällig föräldrapenning som ges vid vård av barn när barnet eller dess ordinarie vårdare är sjuk.

Tabell 8.1 Uttag av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning (vård av

barn). Antal dagar i tusental och andel (procent) använda dagar av kvinnor respektive män

Föräldrapenning Tillfällig föräldrapenning

(vård av barn)*

År Antal

dagar

Andel

(%)

använd

av mor

Andel

(%)

använd

av far

Antal

dagar

Andel

(%)

använd

av mor

Andel

(%)

använd

av far

1974 19 017 100 0 689 60 40

1980 27 020 95 5 3042 63 37

1985 33 193 94 6 4156 67 33

1990 48 292 93 7 5731 65 35

1995 47 026 90 10 4890 68 32

1997 39 037 90 10 4489 69 31

2000 35 661 88 12 4403 66 34

2004 42309 81 19 4354 64 36

*Statistiken för tillfällig föräldrapenning (vård av barn) gäller för uttag av dagar när barnet eller dess ordinarie vårdare är sjuk.

Källa: Riksförsäkringsverket enligt Stanfors (2004) s 151. Uppgifter för 2004 enligt Försäkringskassan.

Denna tabell döljer dock de olika mönster som finns för kvinnors och mäns ledighet, både vad gäller varaktighet och när i tiden föräldraledigheten förläggs. Kvinnor är i genomsnitt borta omkring ett år i direkt anknytning till barnets födelse. Män tar ut sin föräldraledighet i betydligt kortare perioder och mer utspritt över barnets uppväxt.

51

Föräldrapenningdagar kan tas ut fram till dess att barnet

fyller åtta år eller har gått ut första klass. Denna flexibilitet är

51

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003).

resultatet av en strävan att få män att ta ut fler dagar.

52

Kvinnor tar i

mycket större utsträckning än män ut föräldraledighet utan att ta ut föräldrapenning. Tiden hemma med barnet förlängs genom att föräldrapenning inte tas ut alla dagar. På så sätt blir kvinnornas föräldraledighet längre än vad uttaget av föräldrapenning visar.

53

Fäder tar ut föräldrapenning för nästintill alla dagar de är föräldralediga.

54

Uttaget av föräldraledighet är därför ännu mer skevt för-

delat mellan kvinnor och män än vad statistiken över uttag av föräldrapenning visar.

Mot bakgrund av detta kan lämpligheten i att använda uttag av föräldrapenningdagar som jämförande mått på kvinnors respektive mäns uttag av föräldraledighet ifrågasättas. Uttag av föräldrapenning är nämligen ett bättre mått på mäns barnavård än kvinnors. Detta är tvärt emot vad som tidigare hävdats i debatten, att män vårdar sina barn utan att använda några föräldrapenningdagar, t.ex. i samband med arbetslöshet.

55

Dessa förhållanden betyder också att

även en individualiserad föräldraförsäkring inte är någon garanti för att män stannar hemma lika länge som kvinnor, även om män inte skulle låta sin del ”brinna inne”. Kvinnors bortavaro från arbetsmarknaden skulle troligen ändå vara längre än mäns.

Roger Klinth konstaterar att kvotering av föräldraförsäkringen är det styrmedel som varit mest effektivt för att öka mäns uttag av föräldraförsäkring.

56

Denna reform har utvärderats i form av en

jämförande studie av alla de barn som föddes två veckor innan respektive två veckor efter den första så kallade pappamånaden trädde i kraft 1 januari 1995. Studien visar att reformen hade effekt på uttaget av kortare pappaledighet. Andelen pappor som inte tog ut någon föräldraledighet alls minskade från 54 till 18 procent. Andelen pappor som tog ut omkring en månads föräldraledighet ökade från 9 till 47 procent, medan andelen som tog ut 60 dagar eller mer inte ökade alls. Men att papporna blev mer benägna att ta ut en kortare föräldraledighet påverkade inte deras uttag av tillfällig föräldrapenning, som ges vid vård av sjukt barn. Forskarna tolkar detta som att mäns ökade uttag av föräldraledighet inte verkar ha påverkat föräldrarnas långsiktiga ansvarsfördelning.

57

52

Klinth (2005).

53

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003), Riksförsäkringsverket (2004).

54

Riksförsäkringsverket (2004).

55

Klinth (2005).

56

Ibid.

57

Ekberg,, Eriksson & Friebel (2004).

Lisbeth Bekkengen menar att det inom politik, forskning/undersökningar och människors vardagskunskap brukar lyftas fram fyra typer av hinder mot mäns uttag av föräldraledighet: traditionella könsroller, ekonomiska skäl, attityder på arbetsplatsen och kvinnan som inte delar med sig av föräldraledigheten. Men Bekkengen refererar forskning som talar emot att dessa hinder styr mäns uttag av föräldraledighet och väcker frågan om det inte är männens egna prioriteringar som styr i högre grad, även om männens prioriteringar naturligtvis inte är opåverkade av hindren. Till exempel tyder hennes egen avhandling Man får välja, som bygger på upprepade intervjuer med åtta föräldrapar liksom deras chefer och arbetskamrater, på att dessa föreställningar fungerar som en typ av skenförklaringar som legitimerar mäns val att välja bort eller prioritera ner föräldraledighet. På så sätt befrias män från ansvar. Männen tar inte ut någon föräldraledighet alls eller mindre än vad paret först kommit överens om. Skälet till detta är enligt intervjuerna främst männens egna och till viss del arbetsgivarens behov och intressen, inte kvinnornas eller barnens. De anpassar sig till männens val. Intressant nog visade sig kvinnornas arbetsgivare ha liknande behov och intressen som männens, men som vi konstaterade ovan sågs detta i kvinnornas fall som svårigheter som kunde överkommas medan det i männens fall definierades som hinder.

58

Mäns uttag hänger samman med kvinnors villkor på arbetsmarknaden

LO-ekonomerna Anna Fransson och Irene Wennemo konstaterar att det är i familjer med låga inkomster som föräldraförsäkringen delas mest ojämställt. I familjer med de bästa inkomsterna och som därmed har mest att förlora ekonomiskt på att dela lika, delar den mest jämställt.

59

Detta talar för att det inte enbart är ekonomin som

styr, även om en liten ekonomisk förlust kan få större konsekvenser i en låginkomstfamilj än en större ekonomisk förlust i en höginkomstfamilj. Motsvarande slutsats om både inkomst och utbildningsnivå drar Fredrik Jansson, Elina Pylkkänen och Lizbeth Valck i en bilaga till Finansdepartementets Långtidsutredning. De menar att det finns en korrelation mellan föräldrarnas inkomster, så att ju högre inkomst fadern har desto högre inkomst tenderar

58

Bekkengen (2002).

59

Fransson & Wennemo (2004a).

modern att ha och vice versa. Men när föräldrarnas inkomster studeras var för sig, visar det sig att fädernas föräldraledighet ökar med ökad inkomstnivå upp till taket i sjukpenningen, därefter sjunker den. Andelen pappor som tar ledigt ökar med moderns inkomst och detta gäller alla inkomstgrupper. Fäders uttag är som högst där modern har inkomster över taket.

60

Fransson och Wennemo drar, utifrån en LO-undersökning av 1 000 småbarnsföräldrar,

61

slutsatsen att frågan om föräldraförsäk-

ringen är en fråga om arbetsmarknadens villkor. Enligt undersökningen tog fäder ut mer föräldraledighet i familjer där de var mest drivande när föräldraledigheten fördelades, medan fäderna tog ut mindre föräldraledighet i familjer där mödrarna var mest drivande. Bakom resultaten finns säkert flera skäl, resonerar Fransson och Wennemo. Att fäder är drivande vittnar troligen om ett engagemang i familjen och att de inte är det kan nog bero på att de inte bryr sig lika mycket och/eller är frånvarande. Ett annat skäl kan vara att många kvinnor ser föräldraförsäkringen som sin rättighet och detta kan vara ett lika stort problem som männens bristande intresse. Bland de i undersökningen som arbetar deltid och inte har fast anställning, vilket framförallt var kvinnor, var det vanligare att modern var drivande. En svag position på arbetsmarknaden och små möjligheter att påverka den kan innebära att det blir ännu viktigare att få bestämma om föräldraförsäkringen, enligt Fransson och Wennemo.

62

Jansson, Pylkkänen och Valck drar istället slut-

satsen att kvinnor med låg inkomst, och som därmed har arbeten som ger mindre stimulans eller få utvecklingsvägar, har få incitament att påverka mannen till att ta en större del av föräldraledigheten.

63

Enligt båda slutsatserna är fördelningen av föräldraledig-

heten till stor del en fråga om kvinnors villkor på arbetsmarknaden.

Relationen mellan arbetsmarknad och föräldraledighet blir till en ömsesidigt förstärkande ond cirkel, eftersom den ojämna fördelningen av föräldraledighet bidrar till att cementera kvinnor och mäns ojämställda positioner på arbetsmarknaden. Kvinnor har sämre villkor på arbetsmarknaden än män oavsett om de skaffar barn eller inte och oavsett om de delar föräldraförsäkringen.

64

60

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003). För en översikt över föräldraledighetsuttagets konsekvenser och vad som påverkar mäns uttag av föräldraledighet, se även Bygren & Duvander (2004).

61

Fransson & Wennemo (2004b).

62

Fransson & Wennemo (2004a).

63

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003).

64

Fransson & Wennemo (2004a), Jansson, Pylkkänen & Valck (2003).

Grundproblemet är med andra ord att arbetsmarknaden är könsuppdelad och att den delen av arbetsmarknaden där främst kvinnor befinner sig har sämre villkor. Kvinnors arbetsmarknad är till stor del anpassad till att kvinnor tar den största delen av föräldraledigheten för att därefter arbeta deltid. Flera studier visar sammantaget att kvinnors löneutveckling inte påverkas så mycket av föräldraledighet, medan föräldralediga män får klart sämre löneutveckling än män som inte är föräldralediga. Löneutvecklingen för högutbildade kvinnor påverkas mer negativt än för lågutbildade kvinnor. För vissa grupper av lågutbildade kvinnor är den negativa effekten mycket liten eller ingen alls.

65

På familjenivå och på kort sikt är det alltså rationellt för både kvinnan och mannen att kvinnan tar ut det mesta av föräldraledigheten. Men på samhällsnivå, liksom på individuell nivå och på lång sikt, får detta val negativa konsekvenser. Att kvinnor tar ut det mesta av föräldraledigheten och att de gör det under längre perioder och mer koncentrerat än män, innebär större risk för frånvaro från arbetsplatsen. Denna högre frånvarorisk är sannolikt något som arbetsgivarna tar hänsyn till vid anställningar, löneförhöjningar och befordringar, vilket leder till sämre villkor för kvinnor oavsett om de väljer att skaffa barn eller inte. Men när alla familjer fattar sina beslut som är rationella på familjenivå och på kort sikt, får arbetsgivarna allt större skäl att fortsätta särbehandla kvinnor, vilket i sin tur innebär att familjerna får ännu starkare skäl att låta kvinnorna ta största delen av föräldraledigheten.

66

De negativa

konsekvenserna på individuell nivå och på lång sikt för kvinnan är dålig löneutveckling, ekonomiskt beroende av mannen och ett huvudansvar för hemarbetet som ofta kvarstår även efter att barnen blivit stora. De negativa konsekvenserna för mannen är framförallt en sämre relation till sina barn. I familjer med en traditionell fördelning av hemarbetet är också kvinnans missnöje liksom risken för separation eller skilsmässa större än i familjer med en mer jämställd fördelning.

67

65

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003), Albrecht m. fl. (1997, 1999), Granqvist & Persson (2004), Stafford & Sundström (1996).

66

Resonemangen utgår från bl.a. Jansson, Pylkkänen & Valck (2003), Fransson & Wennemo (2004a).

67

Ahrne & Roman (1997).

Arbetsdelningen cementeras och förstärks när barnen kommer

Den stora tidsanvändningsundersökning som görs av SCB visar att kvinnor arbetar minst lika mycket som män,

68

men män arbetar till

största delen betalt medan kvinnors arbete är mer jämnt fördelat mellan betalt förvärvsarbete och obetalt hemarbete. Detta innebär att mäns arbete är mer koncentrerat till dagtid och vardagar, medan kvinnors arbete är mer utspritt över dagen och veckan. Sammantaget utför kvinnor 58 procent av det obetalda hemarbetet och män 42 procent. Kvinnor lägger ner 29 timmar på obetalt hemarbete per vecka och män drygt 20 timmar. Hushållsarbete är den mest tidskrävande delen av det obetalda hemarbetet. Kvinnor ägnar mer än dubbelt så mycket tid som män åt hushållsarbete, ca 14 respektive 7 timmar per vecka. Kvinnor ägnar också dubbelt så mycket tid som män åt omsorg om egna barn, ca 4 respektive 2 timmar per vecka. Den enda typ av obetalt hemarbete som till största delen utförs av män är underhållsarbete. Män har mer fri tid än kvinnor. Mäns fria tid är dessutom mer sammanhängande och i längre perioder än kvinnors. Kvinnors fria tid avbryts oftare av hemarbete.

69

Detta kan

formuleras som att det som för männen är fritid är för kvinnorna mer en tidsfrist.

70

Småbarnsåren beskrivs i den allmänna debatten ofta som inkörsporten till en ojämställd arbetsfördelning mellan kvinnor och män, både i hemmet och på arbetsmarknaden. Men bl.a. utifrån tidsanvändningsundersökningen bör detta ifrågasättas. En icke jämställd arbetsdelning förekommer även hos sammanboende par utan barn. Dessutom lägger kvinnor ner mer tid på obetalt hemarbete när de bor tillsammans med män än när de är ensamstående.

71

Den

arbetsdelning som redan finns hos sammanboende par utan barn förefaller cementeras och förstärkas när barnen kommer, genom att

68

Sättet att mäta arbete i denna studie underskattar hemarbetet i relation till förvärvsarbetet, vilket innebär att kvinnors och mäns sammanlagda arbete inte kan jämföras rakt av. Se vidare SCB (2003c).

69

SCB (2003c). I denna undersökning redovisas tidsanvändningen per dag, något som här har räknats om till per vecka.

70

SOU 1996:3.

71

Trots att kvinnor gör något mer hemma än män även bland ensamstående utan barn, är skillnaden större bland sammanboende utan barn och den är mycket större bland sammanboende med barn, enligt tidsanvändningsundersökningen. Detta stöds av Nermo & Evertsson (2004), som baseras på data från Levnadsnivåundersökningen (LNU).

både mängden hemarbete och den ojämställda fördelningen av den kraftigt ökar.

72

Småbarnsmödrar är den grupp som lägger ner mest tid på hemarbete i jämförelse med kvinnor och män i andra familjecykler. I småbarnsfamiljer är dessutom skillnaden mellan kvinnors och mäns hemarbete störst. Småbarnsmammor använder mer än dubbelt så mycket tid som småbarnspappor till både hushållsarbete och omsorg om barnen. Skillnaderna mellan småbarnsmammors och småbarnspappors omsorg om barnen består främst i tiden för den vardagliga, rutinmässiga omsorgen som i undersökningen går under beteckningen ”hjälp och tillsyn till barn”, dvs. att mata, bada, klä av och på barnen. Den mindre rutinmässiga omsorgen som lek med barnen och högläsning är mer jämnt fördelat mellan mödrar och fäder. Småbarnsföräldrarna är också den grupp där könsskillnaderna är störst när det gäller det betalda förvärvsarbetet. Mammor med små barn (det yngsta barnet är under 7 år) förvärvsarbetar mindre än alla andra grupper i förvärvsarbetande åldrar, medan män förvärvsarbetar nästan lika mycket vare sig de har små barn eller inte.

Även om nästan lika stor andel kvinnor som män finns i arbetskraften numera, sker kvinnors förvärvsarbete till stor del på deltid. Den vanligaste orsaken som kvinnor uppger till att arbeta deltid är att kunna ta hand om barnen, enligt SCB:s arbetskraftsundersökning.

73

Småbarnsmammor som förvärvsarbetar på deltid utför mer

obetalt hemarbete än de som förvärvsarbetar på heltid, enligt beräkningar på SCB:s tidsanvändningsundersökning

74

. Men om kvinnor förvärvsarbetar på deltid eller heltid påverkar inte den tid som småbarnspapporna lägger ner på hemarbete. Småbarnspappor utför lika mycket eller lite hemarbete oberoende av om deras hustrur/sambor arbetar heltid eller deltid. Småbarnspappor tar alltså inte en större del av ansvaret om deras partner förvärvsarbetar i större utsträckning. Det är med andra ord kvinnornas förvärvsarbete som avgör hur mycket hemarbete som utförs.

72

SCB (2003c). Av Nermo & Evertsson (2004) framgår att kvinnans tid i hushållsarbete ökar mycket mer än mannens när de får barn. De har studerat samma par vid två tidpunkter, 1991 och 2000, och vid tidpunkt ett hade de inga barn.

73

Se vidare i kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv.

74

Beräkningarna har gjorts av Klas Rydenstam, SCB.

Förändring av hemarbetet under 1990-talet

75

Under 1990-talet minskade kvinnors obetalda hemarbete med 4,5 timmar per vecka och det var särskilt hushållsarbetet och omsorg om egna barn som minskade, enligt tidsanvändningsundersökningen. För män finns ingen statistiskt säkerställd förändring av det obetalda hemarbetet. Mäns hushållsarbete och omsorg om egna barn har inte förändrats, men deras underhållsarbete har minskat. Någon omfördelning av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män skedde med andra ord inte under 1990-talet, men kvinnor och män har närmat sig varandra något i arbetets sammansättning. Kvinnorna lägger ner mindre tid på hemarbete men förvärvsarbetar lika mycket som tidigare. Män har minskat sitt förvärvsarbete med knappt 3 timmar per vecka men lägger inte ner mer tid på hemarbete. Den sammanlagda tid som män och kvinnor lägger ner på hemarbete har minskat. Även om både kvinnor och män har fått mer fri tid, så har män fortfarande mer och könsskillnaderna i sammansättningen av den fria tiden har inte förändrats.

I gruppen småbarnsföräldrar är utvecklingen under 1990-talet i stort sett densamma som för kvinnor och män generellt. Småbarnspappor lägger inte ner mer tid på omsorg om egna barn och inte heller på hushållsarbete, men de har minskat sitt förvärvsarbete med 4 timmar per vecka. Däremot har pappor med barn från 7 år ökat sin tid för barnomsorg med nästan en timme per vecka. Småbarnsmammor förvärvsarbetar lika mycket som förut, men de har minskat på både omsorg om egna barn och hushållsarbete med ca 4 timmar vardera per vecka.

76

Utredningens slutsatser om föräldraledigheten

Jämställdhetspolitikens uppfattning om att föräldraförsäkringen bidrar till en jämställd arbetsdelning mellan könen, bygger på tanken om en konsekvenskedja i tre steg. Syftet med att ge män rätt till föräldraledighet är att män också ska ta ut den (steg 1), vilket i sin tur ska innebära att en mer jämställd arbets- och ansvarsfördelning etableras i familjen (steg 2) som ska bestå även efter det att

75

I vad mån de förändringar som redovisas i detta avsnitt beror på förändringar i undersökningens metod, förändringar i människors tolkningar av sin tidsanvändning, förändringar i undersökningsgruppens sammansättning eller förändringar i faktiskt beteende diskuteras av SCB (2003c).

76

SCB (2003c).

föräldrarna inte längre uppbär föräldrapenning (steg 3). Detta ska i sin tur innebära att kvinnor och män kan förvärvsarbeta i lika stor utsträckning.

Utifrån dagens förhållanden brister det i samtliga tre steg. För det första tog män endast ut 19 procent av föräldrapenningdagarna år 2004 och ökningen är långsam. För det andra sträcker mödrar ut sin föräldraledighet längre i tid, är lediga fler dagar än vad de tar ut i föräldrapenning. Män däremot är enbart föräldralediga lika många dagar som de tar ut i föräldrapenning. För det tredje: Trots att mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat från 7 procent år 1990 till 12 procent år 2000, tyder SCB:s tidsanvändningsundersökning på att varken småbarnspappor eller män generellt har ökat sitt hemarbete i form av omsorg om egna barn och hushållsarbete under denna period. Dessutom arbetar hela 41 procent av småbarnsmödrarna deltid, i jämförelse med 6 procent av småbarnsfäderna, enligt SCB:s Arbetskraftsundersökningar. Det vanligaste skälet som kvinnor uppger till deltidsarbete är att ta hand om barn, medan detta är ett mycket ovanligt skäl för deltidsarbete bland män.

77

Vår bedömning är att arbetet för att öka mäns uttag av föräldraledighet i större utsträckning bör betona mäns ansvar som föräldrar och i mindre utsträckning formulera föräldraledigheten som ett fritt valt erbjudande för män. Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldraförsäkring mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns ansvar.

78

Erfarenheterna i

Sverige, Norge och Island av att kvotera en del av föräldraförsäkringen tyder på att ju större individuella rättigheter fäder får och ju mindre utrymme som ges till att överlämna dagar till modern, ju mer föräldraledighet tar män ut.

79

Vår slutsats är att kvoteringen av

föräldraförsäkringen bör öka och att målet på sikt är att försäkringen individualiseras.

80

Vid sidan av ett ökat föräldraledighetsuttag, är det också önskvärt att män tar föräldraledigt under längre sammanhängande perioder och så tidigt som möjligt under barnets levnad. En roll- och

77

Mot bakgrund av att det är vanligt att arbeta deltid även bland kvinnor utan barn (30 procent) förefaller små barn inte vara den enskilt viktigaste förklaringen till kvinnors deltidsarbete. Men det är ändå tydligt att barn får olika effekter för kvinnor och män: barn drar kvinnor

från arbetsmarknaden medan barn driver män till arbetsmarknaden. Se vidare i

kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv.

78

Klinth (2005).

79

Nyberg (2004).

80

För en mer ingående diskussion av och argument för en individualisering, se Lorentzi (2004a).

ansvarsfördelning etableras tidigt och lever ofta kvar, vilket är en bidragande orsak till kvinnors deltidsarbete. Ur ett jämställdhetsperspektiv är fäders föräldraledighet mer värdefull ju längre och tidigare under barnets liv som den tas ut. Mot bakgrund av detta drar vi slutsatsen att den stora flexibilitet som föräldraförsäkringen erbjuder i form av möjlighet till uttag fram till det att barnet fyller åtta år eller har gått ut första klass bör begränsas. Av samma anledning är det tveksamt om föräldraförsäkringen bör förlängas ytterligare. Den förlängda föräldraförsäkringen, den allt större flexibiliteten och mödrarnas möjlighet att ta ut nästan hela föräldraledigheten, har bidragit till att ytterligare betona mäns frivillighet och kvinnors faktiska ansvar vad gäller barnavård. Detta har inneburit att längden på föräldraledigheten, och därmed bortavaron från arbetsmarknaden, har ökat mer för kvinnor än för män vilket i sin tur har lett till en inlåsningseffekt för kvinnor. Föräldraförsäkringen har inte bara möjliggjort och uppmuntrat kvinnor att förvärvsarbeta, den har också bidragit till att begränsa kvinnors förvärvsarbete, att befästa eller förstärka en skev fördelning av det obetalda hemarbetet och kvinnors sämre villkor i arbetslivet.

81

Om en ökad kvotering införs tillsammans med en förlängning av föräldraförsäkringen riskerar detta att motverka effekten av kvoteringen. Den markering av mäns ansvar och det incitament för män att öka sitt uttag som en kvotering innebär kan motverkas, genom att förlängningen gör det möjligt för män att inte öka sitt uttag utan att det får några konsekvenser. Både modern och fadern kan fortsätta att ta ut lika mycket respektive lite som förut, vilket innebär att den utökade kvoteringen ”brinner inne”.

Mäns uttag av föräldrapenning är intimt förknippat med kvinnors villkor i arbetslivet. Detta samband har inte uppmärksammats tillräckligt. Vi menar att ett effektivt sätt att öka mäns andel av föräldraledigheten troligen är att förbättra kvinnors villkor i arbetslivet vad gäller lön, anställningsformer och arbetsmiljö. I jämförelse med TCO och SACO är mäns uttag lägst och kvinnors arbetsvillkor sämst inom LO-kollektivet.

82

Utifrån den grundläg-

gande tanken om dubbel emancipation bör frågan ställas vad det är för arbetsliv som kvinnor ska frigöras till. Frågan kan skärpas ytterligare genom en undran om vilket arbetsliv som kvinnor ska vilja frigöras till. Problemet med hur män kan fås att öka sina insatser med hem och barn kan inte lösas utan att kvinnors villkor i

81

Jfr. Klinth (2005), Lorentzi (2004a).

82

Fransson & Wennemo (2004b) LO (2003).

arbetslivet förbättras. Här krävs en dubbel strategi: föräldraförsäkringen måste förändras samtidigt som kvinnors arbetsliv måste förbättras.

83

8.4. Utvecklingen av vårdnad, boende och umgänge

Omsorgsansvar och bestämmanderätt

Sedan 1970-talet har Föräldrabalken successivt förändrats med det uttalade syftet att minska konflikter mellan föräldrar och uppmuntra överenskommelser om barnens vårdnad, boende och umgänge efter föräldrarnas skilsmässa eller separation.

84

Gemensam

vårdnad har i allt större utsträckning framhållits som den bästa formen av vårdnad om barn. Enligt lagstiftningen från 1977 kan gemensam vårdnad fortsätta efter en skilsmässa om föräldrarna är överens om det. Men enligt förändringarna som infördes i Föräldrabalken 1991 ska domstolar välja gemensam vårdnad om ingen av föräldrarna motsätter sig det.

85

Sedan förändringarna i Föräldra-

balken 1998 har domstolen möjlighet att besluta om gemensam vårdnad även om en förälder motsätter sig det, under förutsättning att gemensam vårdnad är bäst för barnet. Detta gäller även umgänge och boende. Lagstiftarens strävan var att föra bort vårdnadsfrågorna från domstolarna och att få en ökad användning av gemensam vårdnad. Propositionen betonade starkt att gemensam vårdnad är för barnets bästa och att gemensam vårdnad är viktig för att skapa goda relationer mellan föräldrar och barn.

86

Enligt gällande rätt får föräldrar som är gifta med varandra när barnet föds automatiskt gemensam vårdnad. Om föräldrarna skiljer sig fortsätter den gemensamma vårdnaden. Om föräldrarna inte är gifta med varandra får modern automatiskt ensam vårdnad, men gemensam vårdnad kan ordnas genom en gemensam skriftlig anmälan i samband med eller efter faderskapsbekräftelsen. Är föräldrarna vid en eventuell separation överens om hur vårdnad, boende och umgänge ska lösas kan de skriva ett avtal som godkänns av kommunens socialnämnd. Om de inte kan komma överens finns möjlighet till samarbetssamtal och, i sista hand, domstolsavgörande. Domstol kan döma mot den ena förälderns vilja i frågor

83

Jfr. LO:s ordförande Wanja Lundby-Wedin i Lorentzi (2004b).

84

Eriksson (2003a).

85

Nordborg (1997).

86

Prop. 1997/98:7, Bet. 1997/98:LU12.

som gäller vårdnad, boende och umgänge förutsatt att det är barnets bästa som ligger till grund domstolens beslut.

87

Den juridiska vårdnaden reglerar inte vilken förälder barnet bor hos eller hur mycket umgänge barnet har med var och en av föräldrarna. De flesta separerade föräldrar har gemensam vårdnad. Men detta innebär ändå att de flesta barn till största delen bor hos modern och att det följaktligen är hon som står för det mesta av den tid och det arbete, men också den möjlighet till nära relation, som vardagslivet med barn innebär. Maria Eriksson konstaterar att gemensam vårdnad i praktiken betyder att mödrarna har ansvaret för den dagliga omvårdnaden om barnen, men att fäderna har samma rätt som mödrarna att fatta beslut som rör barnen oavsett hur mycket eller lite tid de tillbringar med dem.

88

Lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge är könsneutralt formulerad, trots den bakomliggande jämställdhetsagendan. I mötet med en verklighet som inte är könsneutral, utan där mödrar tar mer omsorgsansvar än fäder, blir konsekvenserna problematiska. I praktiken delar inte mödrar och fäder omsorgsansvaret i lika hög utsträckning som de delar bestämmanderätten.

89

Reformarbetet som gäller vårdnad, boende och umgänge har fokuserat på att överföra hälften av den juridiska vårdnaden om barnen från den ena föräldern till den andra och inte på att den vardagliga omsorgen ska delas. Detta innebär att det i flera avseenden är osäkert vad gemensam vårdnad innebär i praktiken.

90

I förarbetena till lagstiftningen menar regeringen att en förälder kan vara olämplig som vårdnadshavare om den har gjort sig skyldig till våld mot barnet eller mot den andra föräldern, eller om konflikten mellan föräldrarna är så svår och djup att det är omöjligt för dem att samarbeta i frågor som rör barnet. Men övergrepp inom familjen bör inte alltid utesluta gemensam vårdnad, detta måste prövas i varje enskilt fall. Motsvarande resonemang förs i förarbetena även när det gäller boende och umgänge. Domstolen kan vid behov besluta om villkor för umgänget för att det ska fungera väl, t.ex. att en kontaktperson ska närvara eller att umgänget bara får ske på en viss plats. I förarbetena betonas att det är viktigt för ett barn att ha nära och goda relationer till båda föräldrarna, men samtidigt får barnet inte fara illa i kontakt med umgängesföräldern. Det

87

Justitiedepartementet (1999).

88

Eriksson (2003a).

89

Ibid.

90

Schiratzki (1997) refererad i Eriksson (2003a).

behöver inte vara ställt utom allt rimligt tvivel att förhållandena kommer att vara sådana att barnet far illa för att det ska inverka på beslutet om umgänge. Det räcker med konkreta omständigheter som talar för att det finns en risk.

91

Men fall där gemensam vårdnad

och obevakat umgänge inte kan anses vara för barn bästa har diskuterats i mycket begränsad omfattning. Dessa luckor och oklarheter i förarbetena innebär att rättspraxis spelar stor roll.

92

Enligt Föräldrabalken

93

har vårdnadshavaren både rätt och skyl-

dighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vid gemensam vårdnad får inte den ena vårdnadshavaren fatta beslut som är av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. Det gäller t.ex. beslut om barnets skolgång och bosättning, ingripande åtgärder inom hälso- och sjukvård och utfärdande av pass. Kommittén mot barnmisshandel har uppmärksammat att lagstiftningen om gemensam vårdnad fått konsekvenser när det gäller barns möjligheter att få psykiatrisk vård och behandling efter att ha blivit utsatta för misshandel eller annat övergrepp i hemmet. Enligt kommittén avvisas dessa barn inte sällan från barn- och ungdomspsykiatrin om den vårdnadshavare som misstänks ha gjort sig skyldig till övergreppet inte ger sitt tillstånd till behandling.

94

I ett fall som prövades av

Justitieombudsmannen (JO) hade det i remissen till Barn- och ungdomspsykiatrin angetts att misstanke förelåg om kvinnomisshandel, barnmisshandel och sexuella övergrepp. Det var barnets far som misstänktes för misshandeln. JO menade att personalen borde ha kontaktat pappan för att ta reda på hans inställning till planerade insatser, något som inte hade gjorts.

95

Vårdnad, boende och umgänge i siffror

I Sverige finns drygt en miljon barnfamiljer, dvs. familjer med hemmaboende barn upp till 17 år. Två tredjedelar av alla barnfamiljer är traditionella kärnfamiljer, där barnen bor med båda sina

91

Samtliga förarbeten i detta stycke enligt underlag från 2002 års vårdnadskommitté (2005): Prop. 1992/93:139, Bet. LU22, Rskr. 259, Prop. 1997/98:7, Bet. LU12, Rskr. 229-230, Prop. 1990/91:8, Bet. 2001/02:LU09, Rskr. 146.

92

Eriksson (2001b).

93

Innebörden av Föräldrabalken och övrigt i detta stycke bygger på underlag från 2002 års vårdnadskommitté.

94

SOU 2001:72 s. 269. Vi har inte funnit mer exakta uppgifter än ”inte sällan” i denna källa.

95

JO:s ämbetsberättelse 2003/04 refererad i underlag från 2002 års vårdnadskommitté (2005).

biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar.

96

Även om separationer

mellan föräldrar har blivit allt vanligare sedan efterkrigstiden

97

, har

utvecklingen vänt på senare år och separationerna har minskat.

98

År

2003 var nästan 50 000 barn med om att deras föräldrar separerade. Separationer är mycket vanligare mellan föräldrar som är sambor än mellan gifta föräldrar.

Av Sveriges nästan två miljoner barn bor 73 procent med båda sina biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar (se figur 8.1 nedan). 5 procent av barnen bor i en ombildad familj, dvs.”styvfamilj”, som består av mamman eller pappan och en ny partner. Det är fyra gånger så vanligt att styvfamiljen består av mamman och hennes nya partner än pappan och hans nya partner. 18 procent av barnen bor med en ensamstående mamma och 4 procent med en ensamstående pappa. Dessa uppgifter utgår från folkbokföringen.

99

96

SCB (2004), siffrorna gäller 2003.

97

SCB (2003b).

98

1998 fick Sverige årlig och jämförbar barnstatistik och sedan dess har separationerna minskat. Publicerade uppgifter finns från 1999 och då separerade föräldrarna till 3,54 procent av alla barn. År 2003 var 3,27 procent av alla barn med om att föräldrarna separerade. SCB (2004).

99

Folkbokföringen avspeglar inte alltid det verkliga boendet. Utifrån urvalsundersökningar drar SCB slutsatsen att folkbokföringen överskattar andelen ensamstående föräldrar och underskattar andelen ombildade familjer. Enligt urvalsundersökningar utgör andelen ombildade familjer 15 procent av alla barnfamiljer och knappt hälften av dessa (de med gemensamma barn) identifieras i folkbokföringen som ombildade familjer, resterande som ensamstående föräldrar (SCB 2004).

Figur 8.1 Barn i åldern 0-17 år boende i olika familjetyper 2003 enligt folkbokföringen.

Procentuell fördelning

Bor med båda

föräldrar

Bor i "styvfamilj"

Bor med ensamstående

mamma

Bor med ensamstående

pappa

Källa: Demografiska rapporter 2004:3, SCB.

Barn till separerade föräldrar kan, trots att de är folkbokförda hos modern, bo växelvis lika mycket hos båda föräldrarna. Barn kan också umgås mycket med och bo delvis hos fadern utan att det räknas som växelvis boende. Ur statistiken kan vi utläsa två förändringar under 1990-talet som tyder på att pappors kontakt med och ansvar för sina barn efter separation har ökat: barn träffar sina umgängesföräldrar mer och barn bor i större utsträckning hos sina pappor. (Den förälder som barnet bor hos efter föräldrarnas separation kallas för boendeförälder och den andra föräldern för umgängesförälder. Detta är olämpliga benämningar vid växelvis boende, men i brist på bättre använder vi oss av dem.)

Tabell 8.2 nedan visar att umgängesföräldrars kontakt med sina barn har ökat under 1990-talet. Andelen barn bor växelvis lika mycket hos båda föräldrarna har ökat kraftigt, samtidigt som andelen barn som träffar umgängesföräldern mycket sällan eller inte alls har minskat. Denna statistik är inte uppdelad efter umgängesförälderns kön, men även om boendeföräldern i de allra flesta fall är mammor så har det blivit något vanligare att pappor är boendeföräldrar under 1990-talet. År 1991 var det mer än fem

gånger så vanligt att mammor var boendeföräldrar än pappor. År 2002 var det fyra gånger så vanligt.

100

Tabell 8.2 Kontakt med umgängesförälder bland barn med icke samman-

boende biologiska föräldrar 1992/93 och 2000/01. Procentuell fördelning

Umgängesfrekvens Andel barn Andel barn 1992/93 2000/01 Bor lika mycket hos båda föräldrarna

4

17

Någon gång i veckan

23

23

Varannan vecka

22

22

Någon gång i månaden

12

11

Mer sällan

20

15

Ingen kontakt

9

4

Fader okänd el uppgift saknas

11

9

Källa: ULF-undersökningen refererad i SCB (2003a) s. 96.

Som vi konstaterat tidigare reglerar inte den juridiska vårdnaden vilken förälder barnet bor hos eller hur mycket barnet träffar den andra föräldern. Men lagstiftaren har önskat öka bruket av gemensam vårdnad i syfte att öka barns kontakt med båda sina föräldrar efter separation. Statistiken visar att gemensam vårdnad är den i särklass vanligaste vårdnadsformen idag och den blir allt vanligare (se tabell 8.3 nedan). Bruket av ensam vårdnad för modern har minskat i motsvarande grad som den gemensamma vårdnaden har ökat mellan 1999 och 2003. För nästan nio av tio av alla barn har föräldrarna gemensam vårdnad. Detta gäller för 7 av 10 barn till separerade föräldrar. Det är generellt sett vanligare med gemensam vårdnad ju yngre barnen är, vilket tyder på att en fortsatt ökning av gemensam vårdnad kommer att ske.

101

100

HEK refererad i SCB (2004) s. 55.

101

SCB (2004) s. 91.

Tabell 8.3 Vårdnadsform för tre grupper av barn år 1999 och 2003: alla

barn, barn till föräldrar som är sambo respektive barn till separerade och aldrig tidigare sammanboende föräldrar

Årtal 1999 2003 Alla barn Gemensam vårdnad 87 89 Ensam vårdnad för mor 12 9 Ensam vårdnad för far 1 1

Barn till föräldrar som är sambo Gemensam vårdnad 85 91 Ensam vårdnad för mor 15 8 Ensam vårdnad för far 0 0

Barn till separerade och aldrig tidigare sammanboende föräldrar Gemensam vårdnad 62 70 Ensam vårdnad för mor 36 27 Ensam vårdnad för far 3 2

Källa: Sammanställning och beräkningar utifrån SCB (2000) s. 74–81, SCB (2004) s. 65–69.

Tabell 8.3 visar att bruket av gemensam vårdnad har ökat mellan 1999–2003. Men det egentliga brytåret för det ökande bruket av gemensam vårdnad är 1991, då förfaringssättet vid anmälan om gemensam vårdnad förenklades. Detta innebar en kraftig ökning av gemensam vårdnad för barn till samboföräldrar (som till skillnad från gifta föräldrar inte får automatisk gemensam vårdnad för sina barn) men även för barn till ensamstående mödrar.

102

Sammanfattningsvis ger statistiken över utvecklingen av vårdnad, boende och umgänge under 1990-talet en dubbel bild. Å ena sidan kan man mot bakgrund av att umgängesföräldrar träffar sina barn mer och att barn i större utsträckning bor hos sina pappor dra slutsatsen att pappors kontakt med och ansvar för sina barn efter separation har ökat. Å andra sidan är mammor fortfarande de huvudsakliga boendeföräldrarna efter föräldrars separation, det är fyra gånger så vanligt att mammor är det än pappor. Statistiken visar också på ett stort glapp mellan vårdnaden respektive boende och umgänge, medan utgångspunkten för lagstiftaren varit att påverka boendet och umgänget genom vårdnaden. Visserligen har gemensam vård-

102

Det är mycket vanligare med gemensam vårdnad för barn till sammanboende föräldrar och ensamstående mödrar födda efter 1991. Se SCB (2003b) s. 35–39 och SCB (2003a) s. 65–69.

nad ökat kraftigt även bland separerade föräldrar samtidigt som barns boende hos och kontakter med umgängesföräldern (som i de flesta fall är pappan) också har ökat. Men även om 70 procent av de separerade föräldrarna har gemensam vårdnad, så bor bara 17 procent av deras barn lika mycket hos båda föräldrarna. Vår slutsats är att lagstiftarens strävan efter att öka bruket av gemensam vårdnad kan ha bidragit till att pappor har mer kontakt med sina barn efter separation, men vi vet inte i vilken mån som det ökade bruket av gemensam vårdnad ligger bakom denna utveckling. Troligen spelar även andra och bakomliggande faktorer in som kan ha påverkat både den förda politiken och det ökade bruket av gemensam vårdnad var för sig, t.ex. förändrade värderingar. Förändringar i regelverket som syftar till ett ökat bruk av gemensam vårdnad kan dock ha en normerande effekt, det sänder signaler om att även fäder bör betraktas och bete sig som fullvärdiga föräldrar.

Brister i skyddet mot fäders våld efter separation

Det finns brister när det gäller skyddet av kvinnor och barn som efter en separation utsätts för våld av fäder till barnen. Enligt Maria Eriksson finns flera typer av skäl till det bristande skyddet, bl.a.:

1. rättspraxis och domstolarnas tolkning av fäder som är våld-

samma mot kvinnor,

2. hur utredningar genomförs och vilket perspektiv utredare har

på våld i parrelationer, liksom

3. synen på våldsamma fäder och våldsutsatta mödrar som föräld-

rar.

103

Rättspraxis

Maria Eriksson menar att en stor bevisbörda läggs på den förälder som motsätter sig gemensam vårdnad eller umgänge eftersom lagstiftningen har ett starkt fokus på detta. Då män har utövat våld läggs bevisbördan på utsatta kvinnor, om de till exempel inte anser att umgänget sker på ett sätt som är tryggt för barnen. Maria Eriksson frågar sig vilka beviskrav som ställs och undrar om verkligen risken för att barnet far illa står i fokus i rättspraxis, som det ska göra enligt förarbetena, eller om fokus glider mot ett

103

Eriksson (2003a).

brottmålstänkande, att det måste vara ställt utom rimligt tvivel att barnet kommer att fara illa innan till exempel ett umgänge stoppas.

104

Hon refererar till enstaka fall där män som är dömda för

våld mot kvinnan fått del i vårdnaden mot kvinnans vilja. Eriksson menar att detta tyder på att utgångspunkten i praxis är att en våldsam pappa anses vara en tillräckligt god vårdnadshavare och umgängesförälder tills motsatsen bevisats.

105

Tre studier har nyligen granskat rättspraxis i mål som gäller vårdnad, boende och umgänge: en av Socialstyrelsen, en av Barnombudsmannen (BO) och en av 2002 års vårdnadskommitté.

106

De

tre studierna utgår från delvis samma material, alla tingsrättsdomar som meddelats efter huvudförhandling och som rörde vårdnad, boende och/eller umgänge år 2002. Antalet mål var 505 och antalet barn 786. Socialstyrelsen, som fick regeringens uppdrag att följa upp 1998 års förändringar i Föräldrabalken, jämförde med motsvarande domar år 1999. BO gjorde en specialstudie av de tingsrättsdomar år 2002 där det förekom uppgifter om våld, vilket var 258 fall som rörde 408 barn.

Studierna belägger Maria Erikssons farhågor. Studierna visar att den ena förälderns våld mot den andra föräldern och/eller barnet i flera fall leder till gemensam vårdnad och oinskränkt umgängesrätt, trots att den andra föräldern motsätter sig det och även om våldet lett till fällande dom i ett brottmål.

I BO:s studie, som gäller de 258 tingsrättsdomar där det förekom uppgifter om våld, var det oftast modern (72 procent av fallen) som förde fram uppgifter om att det hade förekommit eller förekom våld inom familjen. I 13 procent av fallen kom sådana uppgifter från både modern och fadern, i 11 procent av fallen från enbart fadern och i 4 procent av fallen från någon annan, t.ex. socialsekreterare eller vittne. Oftast rörde uppgifterna att den ena föräldern utövade våld mot den ena föräldern (73 procent av fallen). Det näst vanligaste var att uppgifterna rörde våld mot barnet (46 procent av fallen). I 18 procent av målen fanns uppgifter om sexuella övergrepp mot barnet.

Tingsrätten dömde oftare till gemensam vårdnad mot en förälders vilja när det förekom uppgifter om våld än när inga uppgifter om våld förekom. Detta gällde även om det fanns en fällande dom i

104

Se även Nordborg (2002).

105

Eriksson (2003a).

106

Socialstyrelsen (2004), Barnombudsmannen (2005) och underlag från 2002 års vårdnadskommitté. Frågan har också belysts av Nordborg (2002).

brottmål mot en av föräldrarna som gäller brott mot någon i familjen (42 fall). I dessa mål fick föräldrarna gemensam vårdnad i 18 fall (43 procent), modern fick ensam vårdnad i 23 fall (55 procent) och fadern fick ensam vårdnad i 1 fall.

De uppgifter om våld som förs fram beaktas inte alltid när domstolen avgör vårdnadstvister, konstaterar BO. Även när våldet är bevisat genom en dom i brottmål mot den ena föräldern, dömer domstolen i vissa fall till gemensam vårdnad. Det förekommer också att domstolen dömer till ensam vårdnad för den förälder som har gjort sig skyldigt till våld mot en familjemedlem. BO menar att domstolen inte alltid ser hur vårdnaden som sådan är kopplad till risken för att barnet far illa. Domstolarnas utgångspunkt är att den gemensamma vårdnaden är bäst för barnet oavsett om uppgifter om våld inom familjen har förekommit i målet eller inte.

BO menar att när det har förekommit våld inom familjen bör huvudregeln istället vara ensam vårdnad och ger flera anledningar till detta. En förälders möjlighet att skydda barnet från den andra föräldern ökar genom att själv besluta var barnet ska bo och ensam fatta beslut som rör barnets hälsa, t.ex. att ta barnet till en barnpsykiater eller -psykolog. Den förälder som har utsatts för våld måste kunna ges möjlighet att slippa samarbeta med en person som hon eller han är rädd för, enligt BO.

BO menar att domstolarna mer direkt kopplar barnets trygghet till vem barnet bor tillsammans med än till vårdnadsfrågan. Ändå visar studien att när modern uppger våld inom familjen och det finns en dom som bekräftar faderns våld dömer tingsrätten i vissa

107

fall till boende hos fadern. I tvister som rör umgänge framkommer ett liknande mönster. Det är endast i ett fåtal mål som ett begärt umgänge inte döms ut. Huvudregeln i rättspraxis är umgänge även med en förälder som enligt brottmålsdom varit våldsam mot någon i familjen. I de 139 fall som rör umgänge och där det finns uppgifter om våld mot någon i familjen är uppgifterna styrkta genom en brottmålsdom i 41 fall (29 procent). I dessa 41 fall är det vanligaste att döma till oövervakat umgänge, detta sker i över hälften av fallen (56 procent). Umgänge med kontaktperson, vilket kan innebära att kontaktpersonen finns närvarande enbart vid hämtning och lämning till och från umgänget, döms ut i 15 fall (37

107

Antalet domar i denna fråga är 12. Domstolen dömde till boende hos modern i 6 fall, hos fadern i 2 fall, till växelvis boende i 2 fall och till att syskonen skulle splittras i 2 fall. I det enda fall där fadern uppger våld och modern är dömd för våld mot en familjemedlem blir boendet hos fadern.

procent). I 3 fall (7 procent) döms inget umgänge ut överhuvudtaget.

Bedömningar av om barnet riskerar att fara illa ska enligt BO alltid ske när uppgifter om våld förs fram i tvister om vårdnad, boende och/eller umgänge. I denna bedömning måste domstolen också väga in om den ena föräldern har utsatts eller riskerar att utsättas för våld, enligt BO. Men studien visar att när det finns uppgifter om våld inom familjen görs riskbedömning av socialnämnd eller domstol i omkring en tredjedel av fallen. När uppgifterna styrks av en fällande dom i brottmål görs riskbedömning i två tredjedelar av fallen. Riskbedömningar görs oftare när det uppgivna våldet har riktats mot barnet, särskilt när det gäller sexuella övergrepp, än när den andra föräldern uppges ha varit utsatt för våld. BO konstaterar att domstol och socialnämnd sällan gör en koppling mellan en förälders våldsamma handlingar mot den andra föräldern och en risk för att barnet ska fara illa.

BO framhåller att det är av yttersta vikt att riskbedömningar görs vid uppgifter om våld, eftersom när beslutet väl är fattat om exempelvis umgänge kan en förälder enligt både lagstiftning och praxis normalt sett inte skydda barnet mot den andre föräldern genom att vägra umgänge om barnet riskerar att fara illa. Umgänge kan verkställas med polishämtning och så kallat umgängessabotage kan innebära att modern förlorar vårdnaden.

Forskaren Gudrun Nordborg påpekar att i politiken omtalas umgänge som en rättighet för barn. Det sägs att umgängesrätten är ”i första hand till för barnet. (…) En förälder har inte någon absolut rätt till umgänge med sitt barn”.

108

Men i praktiken är umgänge

snarare barns plikt och föräldrars rätt. Eftersom de flesta umgängesföräldrar och vårdnadshavare som inte är boendeföräldrar är fäder, framstår umgängesrätten i praktiken främst som en fadersrätt. Det rättstomma rummet kring umgängesvägran pekar på faderskapets frivillighet: vill en far ha kontakt med sina barn kan han driva den frågan via domstolen och kräva att med tvång få tillgång till sina barn, men han kan själv varken pressas eller tvingas till en aktiv relation till sina barn.

109

Regeringen framhåller i sin proposition om 1998 års vårdnadsreform att det finns en risk att ett umgänge som måste tvingas fram med sanktioner verkar i fel riktning vad gäller relationerna.

110

Maria

108

Prop. 1997/98:7 s. 60.

109

Nordborg (1997, 2002).

110

Prop. 1997/98:7 s. 60-61.

Eriksson påpekar att medan barns och mödrars beteenden kan mötas med tvång och sanktioner, bör med andra ord fäders skyldighet att umgås med sina barn inte sanktioneras, utan regeringens förhoppning är att lagen och talet om barns rätt till och behov av båda sina föräldrar ska ha en pedagogisk effekt på fäder som inte tar ansvar för sina relationer till sina barn.

111

Både BO och Maria Eriksson menar att det borde införas möjlighet till tidsbegränsade domar i mål om vårdnad, boende och umgänge, särskilt när det har förekommit våld inom familjen eller när det finns misstankar om detta.

112

En förälder måste kunna ha

möjlighet att ändra sitt beteende och på sikt kunna finnas med i barnets liv. Utgångspunkten bör vara att om en förälder utsatt någon i familjen för våld ska ensam vårdnad och övervakat umgänge gälla tills man kan vara säker på att något annat är tryggt nog både för barnet och för den andra föräldern. Under vissa omständligheter kan föräldrar som använt våld komma ifråga som umgängesföräldrar och möjligen också som vårdnadshavare. Men då måste de ta ansvar och genom handling visa att de har förändrats.

113

Socialtjänstens utredningar och synen på våldsamma fäder och våldsutsatta mödrar som föräldrar

Maria Erikssons avhandling bygger bland annat på intervjuer med tio familjerättssekreterare, dvs. socialsekreterare som genomför utredningar om vårdnad, boende eller umgänge. Resultaten tyder på att vissa fäder kan utöva ett visst våld mot kvinnor utan att familjerättssekreterarna betraktar fäderna som våldsamma. Detta gäller t.ex. om det inte finns en dom om misshandel, om våldet inte varit grovt och långvarigt, om det började i samband med separationen, om modern inte fått fysiska skador eller verkar väldigt rädd eller om fadern verkar vara ”normal” på andra sätt, t.ex. att han inte är invandrare. I sådana här fall, när en våldsam far omdefinieras till en normal far, blir gemensam vårdnad och obevakat umgänge det självklara alternativet. Frågan om riskerna för barnet försvinner ur fokus.

114

111

Eriksson (2003a).

112

BO (2005), Eriksson (2001a, 2005c).

113

Eriksson (2001a, 2005c).

114

Eriksson (2003a, 2004). Flera studier och utvecklingsarbeten belyser problem i socialsekreterares syn på våld, se t.ex. Rejmer (2003), Socialstyrelsen (2000, 2002

)

.

Maria Eriksson menar, utifrån sin studie av hanteringen av fäders våld, att det finns dubbla måttstockar för fäder. Detta ger våldsutövande fäder ett stort handlingsutrymme i möte med familjerättssekreterare. Även om en far kan definieras som en dålig förälder, för att han exempelvis inte tar ansvar för barns behov av trygghet, kan han definieras som en bra pappa. En bra pappa ses som den förälder som gör roliga saker med barnen och ser till att barnet har en tvåkönad uppväxtmiljö. Barn anses behöva två kön att identifiera sig med för att utvecklas optimalt. I denna könskomplementära syn på föräldraskap betyder moderskap huvudansvar och faderskap betyder att vara moderns komplement.

115

Utredningens slutsatser om vårdnadsfrågorna

Den politiska ambitionen att få föräldrar att dela ansvaret för barn efter skilsmässor och separationer har en ljus och en mörk sida. Den ljusa sidan är att politiken har inneburit framsteg genom att fäder och mödrar numera i princip betraktas som likvärdiga föräldrar i lagstiftarens ögon, vilket troligen har en normerande effekt som i sin tur kan antas öka fäders deltagande i barnavården. Gemensam vårdnad, växelvis boende liksom barns boende hos och umgänge med sina fäder har ökat. Detta innebär att möjligheterna för män att även efter en skilsmässa eller separation ta hand om och ha en nära relation till sina barn har ökat. Särskilt positiv är utvecklingen av växelvis boende, som i princip innebär att mödrar och fäder delar lika på omsorgsansvaret och det obetalda hemarbete som vardagslivet med barn för med sig. Detta är ett stort framsteg. Fortfarande bor dock barn i mycket stor utsträckning med sina mödrar efter skilsmässa eller separation, vilket oavsett orsak innebär att de flesta mödrar tar sitt vardagliga föräldraansvar, till skillnad från de flesta fäder.

Vår utgångspunkt är att män har lika goda förutsättningar för att bli goda föräldrar som kvinnor, liksom att det ligger i såväl kvinnors och mäns som barns intresse att män tar större del i barnavården. Det är en fördel för barn att ha flera nära och kontinuerliga relationer till vuxna som ger barnet den omsorg det behöver och ur detta perspektiv är den vuxnes könstillhörighet ovidkommande. Ett barn som växer upp med två mammor eller två

115

(Eriksson 2003a, 2004). Den könskomplementära synen på föräldraskap framkommer också i annan forskning, t.ex. Elvin-Nowak (1999, 2001, 2005), Bekkengen (2002).

pappor, eller med både två mammor och två pappor, har lika goda möjligheter till en god utveckling som barn i heterosexuella kärnfamiljer.

116

Ur ett perspektiv är det positivt även för barnen att

just män tar hand om dem. Dessa män bryter med traditionella föreställningar om kön genom att vara omvårdande, vilket innebär att de utgör en positiv förebild. Att ge omsorg är inte en kvinnlig egenskap utan en mänsklig.

Men det går inte att blunda för att politiken i frågor om vårdnad, boende och umgänge också fått negativa konsekvenser för en redan mycket utsatt grupp, nämligen mödrar och barn som utsätts för våld av mannen i familjen. Den politiska ambitionen att få föräldrar att dela ansvaret för barn efter skilsmässor och separationer har i praktiken fått oavsedda konsekvenser: den möjliggör fäders tillgång till barn men har inte verkat för skydd av barn, och i förlängningen också av mödrar, mot fäders våld. Fäder förväntas inte alltid ta ansvar för att skydda sina barn från upplevelser av våld i samma utsträckning som mödrar förväntas göra.

De studier som vi har refererat i detta avsnitt tyder på en allvarlig brist på kunskap hos de myndigheter som ska bedöma vad som är det bästa för barnen vid en skilsmässa eller separation och om vilka risker det finns att barn far illa när de har en pappa som använder våld mot mamman och/eller mot andra kvinnor. Bristen på uppmärksamhet och vägledning i Föräldrabalken och dess förarbeten när det gäller våld och hanteringen av ärenden där våld förekommer bidrar också till problemen. Riskbedömningar bör göras i större utsträckning och möjligheterna att införa tidsbegränsade domar i mål om vårdnad, boende och umgänge bör undersökas. Det skulle troligen ge större möjligheter till skydd för våldsutsatta kvinnor och barn. Dessutom skulle föräldrar som har utövat våld eller på andra sätt visat sig vara olämpliga ges möjlighet att ta ansvar och genom handling visa att de har förändrats.

Föräldraförsäkringsutredningen, som ännu inte slutfört sitt arbete, bedömer att reformarbetet vad gäller våldsamma fäder i detta sammanhang främst bör inriktas på frågor om vårdnad, boende och umgänge och inte på föräldraförsäkringen. Vi stödjer denna bedömning. I de fall en förälder har ensam vårdnad om ett barn har denna förälder rätt till alla föräldrapenningdagar. Föräldraförsäkringen är i grunden individuell men med möjlighet att överlåta alla dagar utom två månader till den andra föräldern. Våld-

116

För en översikt av forskning i ämnet, se SOU 2001:10 s. 209-263.

samma fäder som vill använda föräldrapenningen som ett makt- och kontrollinstrument har denna möjlighet redan idag och en ökad kvotering skulle troligen inte öka denna risk. En förövare kan redan idag vägra att föra över sin halva av föräldrapenningdagarna till modern och kan på så sätt använda dem för att komma åt barnet och indirekt modern. Han kan låta dagarna ”brinna inne” som ett sätt att straffa modern och barnet, eller utnyttja den betalda ledigheten för att utöva ytterligare våld. Mot bakgrund av detta måste skyddet för utsatta kvinnor och barn förbättras. För att nå dit krävs ökad kunskap om hur myndigheter hanterar dessa fall idag och på vilka sätt skyddet för utsatta kvinnor och barn kan stärkas. Både lagstiftningen och tillämpningen i frågor om vårdnad, boende och umgänge bör reformeras för att få fungerande ”nödutgångar” för våldsutsatta kvinnor och barn.

Mäns omsorgsansvar och mäns våld: en målkonflikt i jämställdhetspolitiken?

Finns det en målkonflikt mellan att å ena sidan fokusera mäns omsorgsansvar och skapa incitament som gör att män ”kommer hem” och å andra sidan fokusera mäns våldsbenägenhet där insatserna inriktas på att våldsutövande män ska hålla sig borta från kvinnor och barn? Män som grupp är kraftigt överrepresenterade vid vålds- och sexualbrott inom familjen. Reformer som syftar till att öka mäns närvaro och engagemang i hem och barn kan få oönskade effekter just när det gäller våldsutövande män och våldsutsatta kvinnor och barn, om inte möjligheterna till hjälp och skydd samtidigt förbättras. Våldsutövande män kan använda sina rättigheter vad gäller föräldraförsäkring och vårdnad, boende och umgänge till att öka sin kontroll över och tillgång till kvinnor och barn.

Ur ett perspektiv kan jämställdhetspolitiken anses tala med kluven tunga, där synen på män skiftar mellan olika målområden. Men ur ett annat perspektiv behöver det inte handla om en konflikt mellan mål, utan snarare om en konflikt mellan medel. Att sträva mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn behöver inte stå i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska och att våldsutövande män ska ta ansvar för sina handlingar. Men medlen för att åstadkomma både ett

ökat ansvarstagande för omsorgen och minskat våld kan krocka med varandra, vilket vårdnadsfrågorna är ett tydligt exempel på.

Vår bedömning är att frågan om mäns våld i högre grad bör integreras i andra delar av jämställdhetspolitiken. Frågor om mäns våld och mäns omsorg bör samordnas i större utsträckning. Arbetet inom de olika delmålen rörande våld respektive omsorg/obetalt hemarbete bör kunna ha som gemensam målsättning att män ska ta större ansvar, både för omsorg/obetalt hemarbete och för konsekvenser av våldsutövande där det förekommer. Utgångspunkten bör vara att mäns våld mot kvinnor och barn är ett allvarligt samhällsproblem som ofta har förminskats och bagatelliserats, vilket inte är detsamma som att utgå från att alla män är potentiella våldsverkare. Det är en minoritet av alla män som utövar våld mot kvinnor och barn men offrens utsatthet och skadan som förövarna orsakar är mycket stor. Män har generellt sett lika goda förutsättningar som kvinnor för att ta hand om sina barn.

Nyligen har 2002 års vårdnadskommitté presenterat sitt betänkande, den 1 juni 2005. Inom kort presenterar Föräldraförsäkringsutredningen sitt betänkande, den 1 september 2005. Det ligger inom ramen för båda dessa utredningars direktiv att beakta dessa frågor. 2002 års vårdnadskommitté skulle enligt direktiven bl.a. undersöka hur barnets bästa tillgodoses i fall där en förälder gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet mot den andra föräldern, framför allt våldsbrott. Kommittén hade i uppdrag att särskilt uppmärksamma hur de nya reglerna om gemensam vårdnad och boende i 1998 års vårdnadsreform tillämpas när det har förekommit övergrepp eller misstanke om detta.

117

Föräldraförsäkringsutred-

ningen skulle enligt direktiven göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen med utgångspunkt i att den ska verka för barnets bästa och bidra till ökad jämställdhet.

118

Våldsutsatthet

nämns inte explicit i direktiven men en grundläggande innebörd av barnets bästa är att slippa bli utsatt för och bli vittne till våld inom familjen.

117

Dir. 2002:89, Dir. 2004:167, Dir. 2005:35.

118

Dir. 2004:44.

Förslag till fortsatt arbete

Jämställdhetspolitiken bör även fortsättningsvis verka för att mäns obetalda hem- och omsorgsarbete ökar och samtidigt verka för att hjälpen och skyddet för våldsutsatta kvinnor och deras barn förbättras. Frågan om mäns våld bör integreras i andra delar av jämställdhetspolitiken. Frågor om mäns våld och mäns omsorg bör samordnas i större utsträckning. Arbetet inom de olika delmålen rörande våld respektive omsorg/obetalt hemarbete bör ha som gemensam målsättning att män ska ta större ansvar, både för omsorg/obetalt hemarbete och för konsekvenser av sitt våldsutövande där det förekommer.

Samhället måste upptäcka och med verkningsfulla insatser ingripa mot våld inom familjen på ett tidigare stadium än vad som görs idag. Samhället måste också öka kraven på våldsamma fäder att de tar ansvar för sina handlingar och förändrar sitt beteende. En ökad medvetenhet och kunskap om de övergrepp som vissa män begår får inte leda till att arbetet för att få män som grupp att ta större del i arbetet med hem och barn försvagas. Istället bör detta arbete kompletteras med en medvetenhet om att våldsutövande män kan använda sina rättigheter på ett sätt som skadar kvinnor och barn. Skyddet för utsatta kvinnor och barn måste förbättras. För att nå dit krävs ökad kunskap om hur myndigheter hanterar dessa fall idag och på vilka sätt skyddet för utsatta kvinnor och barn kan stärkas. Reformarbetet bör i detta sammanhang inriktas på frågor om vårdnad, boende och umgänge, inte på föräldraförsäkringen.

Vi ställer oss bakom BO:s bedömning att möjligheterna bör ses över att införa möjlighet till tidsbegränsade domar i mål om vårdnad, boende och umgänge, särskilt när det har förekommit våld inom familjen eller när det finns misstankar om detta. Syftet är att i dessa fall öka bruket av ensam vårdnad och övervakat umgänge, för att därigenom öka tryggheten för utsatta liksom att öka kraven på våldsamma föräldrar att förändra sitt beteende. Ensam vårdnad och övervakat umgänge ska gälla tills det är säkerställt att någon annan form är trygg nog både för barnet och för den andra föräldern.

De starka och många gånger outtalade samband mellan föreställningar om barns bästa, det goda moderskapet och familjen som social miljö är enligt vår bedömning ett hinder för effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken vad gäller mäns obetalda hemarbete och omsorgsansvar. Arbetet med att öka mäns uttag av föräldraledighet bör i större utsträckning betona mäns ansvar som

föräldrar och i mindre utsträckning formulera föräldraledigheten som ett fritt valt erbjudande för män. Kvotering är det styrmedel som har påverkat mäns uttag av föräldraförsäkring mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns ansvar. Vi lägger inget förslag om föräldraförsäkringen eftersom frågan utreds av en annan kommitté. Men vår bedömning är att en ökad kvotering och på sikt en individualisering bör ske. Problemet med hur män kan fås att öka sina insatser med hem och barn kan dock inte lösas utan att kvinnors villkor i arbetslivet förbättras. Mäns uttag av föräldraförsäkring är intimt förknippat med kvinnors villkor i arbetslivet. Därför krävs en dubbel strategi: föräldraförsäkringen måste förändras samtidigt som kvinnors arbetsliv måste förbättras.

Referenser

Ahrne, Göran & Roman, Christine (1997) Hemmet, barnen och

makten. Förhandlingar om arbete och pengar i familjen. Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:139.

Albrecht, James W., Edin, Per-Anders, Sundström, Marianne och

Vroman, Susan B. (1997) Kvinnors och mäns löner - förvärvsavbrottens betydelse. I Persson, Inga och Wadensjö, Eskil (red.) Kvinnors och mäns löner - varför så olika? Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136.

Albrecht, James. W., Edin, Per-Anders, Sundström, Marianne och

Vroman, Susan B. (1999) Career Interruptions and Subsequent earning: A Reexamination Using Swedish Data. I The Journal of Human Resources, Vol. XXXIV, Nr. 2, s. 294-311.

Almqvist, Kerstin & Broberg, Anders (2004) Barn som bevittnat

våld mot mamma – en studie om kvinnor och barn som vistas på Kvinnojourer i Göteborg. Göteborgs stad. Barnombudsmannen (2005) När tryggheten står på spel.

Bekkengen, Lisbeth (1996) Mäns föräldraledighet – en kunskaps-

översikt. Arbetsrapport 96:12. Högskolan i Karlstad.

Bekkengen, Lisbeth (2002) Man får välja – om föräldraskap och för-

äldraledighet i arbetsliv och familjeliv. Ak. avh. Malmö: Liber.

Bygren, Magnus & Duvander, Ann-Zofie (2004) ”Ingen annan på

jobbet har ju varit pappaledig …” Papporna, deras arbetsplatser och deras pappaledighetsuttag. I Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS förlag.

CEDAW-Nätverket (2004) Kvinnors rättigheter – en handbok för

aktivister, journalister och beslutsfattare.

Dir. 2002:89 Vårdnad, boende och umgänge. Dir. 2004:167 Tilläggsdirektiv till 2002 års vårdnadskommitté (Ju

2002:09). Dir. 2005:35 Tilläggsdirektiv till 2002 års vårdnadskommitté (Ju

2002:09). Dir 2004:44 Översyn av föräldraförsäkringen.

Ds. 1995:2 Pappagruppens slutrapport. Arbetsgruppen (S 1993:C)

om papporna, barnen och arbetslivet.

Ekberg, John, Eriksson, Rickard & Friebel, Guido (2004) Sharing

Responsibility? Short- and Long-term Effects of Sweden’s “Daddy-Month” Reform. Swedish Institute for Social Research (SOFI) Working paper 3/2004.

Elman, Amy (2001) Unprotected by the Swedish welfare state

revisited: Assessing a decade of reforms for battered women. Women’s Studies International Forum vol. 24, nr. 1, s. 39-52. Elvin-Nowak, Ylva (1999) Accompanied by guilt. Modern mother-

hood the Swedish way. Ak. avh. Psykologiska institutionen, Stockholms universitet.

Elvin-Nowak, Ylva (2001) I sällskap med skulden. Om den moderna

mammans vardag. Stockholm: Albert Bonniers förlag.

Elvin-Nowak, Ylva (2005) Världens bästa pappa? Om mäns relatio-

ner och strävan efter att göra rätt. Stockholm: Albert Bonniers förlag. Eriksson, Maria (2001a) Barn kan skyddas från våldsamma fäder.

Kvinnotryck nr. 6, oktober 2001. Eriksson, Maria (2001b) Om vårdnad, boende och umgänge. I

Metell, Barbro m.fl. Barn som ser pappa slå. Stockholm: Gothia. Eriksson, Maria (2003a) I skuggan av Pappa. Familjerätten och han-

teringen av mäns våld. Ak. avh. Stehag: Gondolin. Eriksson, Maria (2003b) Barn vars pappa misshandlar mamma. I

Heimer, Gun & Posse, Barbro (red.) Våldsutsatta kvinnor – samhällets ansvar. Lund: Studentlitteratur.

Eriksson, Maria (2004) Maria Eriksson har granskat socialsekrete-

rares syn på mäns våld i vårdnadsärenden. Kvinnotryck nr 2, april 2004. Eriksson, Maria (2005a) Det är ännu tyst om när fäders närvaro

skapar problem. Kvinnotryck nr 2, april 2005. Eriksson, Maria (2005b) Kommentar på kunskapssammanställning-

arna författade av Lars Jalmert och Ylva Elvin-Nowak. Opublicerat underlag för Föräldraförsäkringsutredningen.

Eriksson, Maria (2005c) Ansvarstagande och förändring från våld-

samma pappor, tack! Krönika på www.amnesty.se.

Fransson, Anna & Wennemo, Irene (2004a) Rationellt för familjen,

dyrt för alla. I Lorentzi, Ulrika (red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora. Fransson & Fransson, Anna & Wennemo, Irene (2004b) Mellan

princip och praktik. En rapport om föräldraförsäkringen. LO. Granqvist, Lena & Persson, Helena (2004) Kvinnor och mäns

karriärvägar på den svenska arbetsmarknaden, i Löfström, Åsa (red.) Den könsuppdelade arbetsmarknaden SOU 2004:43.

Jansson, Fredrik, Pylkkänen, Elina & Valck, Lizbeth (2003) En

jämställd föräldraförsäkring? SOU 2003:36, Bilaga 12 till Långtidsutredningen. Justitiedepartementet (1999) Vårdnad om barn. Faktablad Ju 99.11.

Klinth, Roger (2002) Göra pappa med barn. Den svenska pappa-

politiken 1960–1995. Ak. avh. Umeå: Boréa bokförlag.

Klinth, Roger (2005) Pappaledighet som jämställdhetsprojekt. Om

den svenska pappaledighetens politiska historia. I Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen SOU 2005:66. Lagutskottets betänkande 1997/98:LU12 Vårdnad, boende och

umgänge. LO (2003) Anställningsformer och arbetstider 2003.

Lorentzi, Ulrika (red.) (2004a) Vems valfrihet? Debattbok för en

delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF.

Lorentzi, Ulrika (2004b) En biologisk fotboja. I Lorentzi, Ulrika

(red.) (2004a) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF. Nationellt råd för kvinnofrid (2002) Se till mig som liten är - när

pappa slår mamma. Näringsdepartementet. Nermo, Magnus & Evertsson, Marie (2004) Makt att förhandla –

makarnas relativa resurser, hushållsarbetet och konflikter. I Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS förlag.

Nordborg, Gudrun (1997) Om juridikens kön. I Nordborg,

Gudrun (red.) Makt & kön. Tretton bidrag till feministisk kunskap. Stockholm: Brutus Östlings Bokförlag Symposion. Nordborg, Gudrun (2002) Barnfrid? Rättens möjligheter att

skydda barn: straffrättsligt respektive vid vårdnad eller umgänge. I Eriksson, Maria, Nenola, Aili & Nilsen, Marika M. (red.) Kön och våld i Norden. Rapport från en konferens i Köge, Danmark, 23–24 november 2001 s. 183-200. Köpenhamn: Nordiska Ministerrådet, TemaNord 2002:545. Nyberg, Anita (2004) Framsteg och fallgrop. I Lorentzi, Ulrika

(red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF.

Ramqvist, Karolina (2004) ”Barnets bästa” som slagträ. I Lorentzi,

Ulrika (red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF. Rejmer, Annika (2003) Vårdnadstvister. En rättssociologisk studie av

tingsrätts funktion vid handläggning av vårdnadskonflikter med utgångspunkt från barnets bästa. Lund: Lunds universitet, Lund Studies in Sociology of Law 16. Regeringens proposition 1997/98:7 Vårdnad, boende och umgänge.

Riksförsäkringsverket (2004) Flexibel föräldrapenning – hur mam-

mor och pappor använder föräldraförsäkringen och hur länge de är föräldralediga. RFV analyserar 2004:14. ROKS (2001) Om problem med vårdnadslagen. Remissvar på

Justitiedepartementets översyn av 1998 års vårdnadsreform. 12 juli 2001.

Sainsbury, Diane (1999) Gender and Social-Democratic Welfare

States. I Sainsbury, Diane (red.) Gender and Welfare State. Oxford: Oxford University Press. SCB (2000) Barn och deras familjer 1999. Demografiska rapporter

2000:2. SCB (2003a) Barn och deras familjer 2001. Del 1: Tabeller. Demo-

grafiska rapporter 2003:1.1. SCB (2003b) Barn och deras familjer 2001. Del 2: Texter och dia-

gram. Demografiska rapporter 2003:1.2.

SCB (2003c) Tid för vardagsliv. Kvinnors och mäns tidsanvändning

1990/91 och 2000/01. Levnadsförhållanden rapport nr. 99.

SCB (2004) Barn och deras familjer 2003. Demografiska rapporter

2004:3.

SKR (2005) Barn på kvinnojour. En handbok från SKR. Stockholm:

Premiss förlag.

Socialstyrelsen (2000) Samarbetssamtal – socialt arbete med föräld-

rar.

Socialstyrelsen (2002) Att enas kring barnen med samhällets hjälp –

Samarbetssamtal när det förekommit våld i relationen.

Socialstyrelsen (2004) Glimtar av barn från vårdnads-, boende- och

ungängesdomar 1999 respektive 2002.

Socialstyrelsen (2005) När mamma blir slagen. Att hjälpa barn som

levt med våld i familjen.

SOU 1996:3 Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritids-

resurser. Slutbetänkande från Fritidsutredningen.

SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om

barnets rättigheter i Sverige. Huvudbetänkande från Barnkommittén. SOU 2001:72 Barnmisshandel. Att förebygga och åtgärda. Slutbetän-

kande av Kommittén mot barnmisshandel. SOU 2001:10 Barn i homosexuella familjer. Betänkande från Kom-

mittén om barn i homosexuella familjer. Stafford, F. P. och Sundström, M. (1996) Time Out for Child

Care: Signalling and Rebound Effects for Men and Women. I Labour vol. 10, nr. 3, s. 609-629.

Underlag från 2002 års vårdnadskommitté (2005) i form av manus

till delar av betänkandet under april–maj 2005. Betänkandet publicerades den 1 juni samma år med titeln: Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. Betänkande av 2002 års vårdnadskommitté SOU 2005:43. Vi har inte haft möjlighet att kontrollera om manus stämmer överens på alla punkter med den tryckta versionen.

Underlag från föräldraförsäkringsutredningen (2005) i form av

opublicerade underlagsrapporter och olika typer av sammanställningar under våren 2005 som ligger till grund för utredningens arbete.

9. Omsorgsarbete

9.1. Inledning

Sedan 1970-talet har ett centralt mål för den svenska jämställdhetspolitiken varit att kvinnor och män ska dela lika på det obetalda arbetet med hem och barn, liksom att både kvinnor och män ska kunna förena detta obetalda arbete med förvärvsarbete. Det obetalda arbete som omsorgen om en äldre make/maka eller gamla föräldrar innebär har däremot inte uppmärksammats inom jämställdhetspolitiken.

1

Sedan 1970-talet har offentlig barnomsorg setts som en viktig förutsättning för att kvinnor ska kunna förvärvsarbeta på lika villkor som män. Utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen har drivits som en jämställdhetspolitisk fråga. En allt större andel barn har fått barnomsorg och idag råder i princip full behovstäckning. Den offentliga äldreomsorgens utbyggnad har däremot inte drivits som en jämställdhetspolitisk fråga. Jämställdhetspolitiken har inte uppmärksammat äldreomsorg som ett sätt att göra det möjligt för både kvinnor och män att delta på lika villkor i arbetslivet.

2

Den

kraftiga expansionen av äldreomsorgen under 1960- och 70-talen har vänts till en näst intill lika kraftig nedgång. Både antalet och andelen äldre som får offentlig omsorg har minskat.

3

Utbyggnaden av den offentliga omsorgen har ur ett historiskt perspektiv inneburit att det offentliga har övertagit en del av främst kvinnors obetalda omsorgsarbete inom familjen. Kvinnor har fått ökade möjligheter till förvärvsarbete och egen försörjning. I detta kapitel söker vi svar på frågan vad 1990-talets ekonomiska kris har inneburit för den offentligt finansierade omsorgen och i förläng-

1

Med undantag av det som påtalas i not 2.

2

Detta påtalas av den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 (SOU 2003:91, s

520). De nämner ett undantag, jämställdhets- och socialförsäkringsministrarnas informella ministermöte i januari 2001. Det enda undantag som vi har funnit är ett stycke i Prop. 1987/88:105, s. 7.

3

Szebehely (2005a).

ningen för kvinnors och mäns obetalda omsorgsarbete. Har det offentliga dragit sig tillbaka och därmed lämnat över en del av det ansvar och arbete som man en gång övertog? Har det med andra ord skett ett återförande av offentligt ansvar till kvinnor, vilket har inneburit en ökning av deras obetalda omsorgsarbete inom familjen? I så fall, har motsvarande utveckling skett för män? Och vad kan ett sådant eventuellt återförande av offentligt ansvar innebära för kvinnors respektive mäns möjligheter att förvärvsarbeta och försörja sig? Och vilka konsekvenser kan detta ha för deras hälsa?

Detta kapitel inleds med en bakgrund där vi redogör för olika sätt att se på det obetalda arbetet inom familjen, en modell för olika sätt att organisera och finansiera omsorgsarbetet i samhället samt en historisk tillbakablick i ämnet. Därefter redogörs för äldreomsorgens och barnomsorgens utveckling sedan början av 1990talet. Kapitlet avslutas med slutsatser, diskussion och förslag till fortsatt arbete.

9.2. Bakgrund

Olika sätt att se på arbete inom familjen

Vi tänker oss vanligtvis arbete som lönearbete på arbetsmarknaden. Men inom familjen sker också olika former av arbete som till största delen är obetalt, det som brukar kallas för hemarbete. Det rör sig om hushållsarbete som att städa, tvätta, diska och laga mat. Det kan också handla om att mata, trösta och tvätta sina barn, sin äldre partner eller sina gamla föräldrar. En annan arbetsuppgift är inköp och underhållsarbete.

Den stora tidsanvändningsundersökning som görs av SCB visar att kvinnor arbetar minst

4

lika mycket som män, men män arbetar

till största delen betalt medan kvinnors arbete är mer jämnt fördelat mellan betalt förvärvsarbete och obetalt hemarbete. Sammantaget utför kvinnor 58 procent av det obetalda hemarbetet och män 42 procent. Kvinnor ägnar dubbelt så mycket tid som män åt hushållsarbete, vilket är den mest tidskrävande delen av det obetalda hemarbetet. Den enda typ av obetalt hemarbete som till största delen utförs av män är underhållsarbete.

5

4

Sättet att mäta arbete i denna studie underskattar hemarbetet i relation till förvärvsarbetet,

vilket innebär att kvinnors och mäns sammanlagda arbete inte kan jämföras rakt av. Se vidare SCB (2003).

5

Ibid. Resultatet av denna studie redogörs för mer ingående i kapitlet om pappapolitik.

Istället för att utgå från arbetsuppgifterna, kan hemarbetet beskrivas genom att utgå från relationen mellan den som utför arbetet och den som tar emot det eller drar nytta av det. En viktig dimension i denna relation är vilken förmåga mottagaren har att utföra arbetsuppgifterna själv. Ur ett sådant perspektiv kan hemarbetet, enligt sociologen Kari Wærness’ viktiga distinktion, delas in i omsorgsarbete och personlig service. Omsorgsarbete definieras som omsorgen om de personer som inte eller bara med stora svårigheter kan klara sig på egen hand, till skillnad från personlig service där mottagaren själv kan klara av sysslorna.

6

Omsorgsarbete

utförs med andra ord för små barn, långvarigt sjuka, funktionshindrade och skröpliga äldre. (I detta kapitel begränsar vi oss huvudsakligen till små barn och skröpliga äldre, dvs. de som i kraft av sin ålder inte kan klara sig själva. Barn och vuxna som lider av långvarig sjukdom eller funktionshinder faller utanför avgränsningen, men i det normala åldrandet kan både sjukdom och funktionsnedsättning sägas ingå.)

De arbetsuppgifter som ingår i omsorgsarbete och personlig service kan vara desamma, t.ex. matlagning, städning, underhållsarbete och hjälp att tvätta sig. Omsorgsarbete karaktäriseras till skillnad från social service av ett beroende från mottagarens sida, eftersom han/hon inte kan klara sig själv, vilket innebär ett särskilt ansvar och särskilda skyldigheter för den som ger omsorg.

Större delen av omsorgsarbetet utförs för familjemedlemmar, anhöriga och andra närstående. Med anhöriga menar vi både familj och släktskap, medan närstående är ett vidare begrepp som omfattar såväl familj och släktskap som grannar och vänner.

7

De

känslomässiga banden är grunden till att ta ansvar för och utföra omsorgsarbete för varandra. Det kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan familjen och övriga närstående ur detta perspektiv. Därför kommer vi ibland att använda begreppen familj och anhöriga som synonymer och ibland i vid mening så att övriga närstående inkluderas. Vi använder begrepp som anhörigomsorg, anhörigvård och anhörigas hjälpinsatser för att beteckna samma sak, nämligen anhörigas omsorgsarbete.

Det typiska mönstret är att yngre och medelålders kvinnor tar hand om sina barn och gamla föräldrar, medan äldre kvinnor vårdar sin sambo, make eller partner. Poängen med att skilja omsorgsarbetet från den personliga servicen är att det är en del av omsorgs-

6

Wærness (1983).

7

Motsvarande definitioner finns i Prop. 1996/97:124.

arbetet som historiskt sett har flyttat från familjen till att bli ett offentligt åtagande. Våra politiska målsättningar säger att omsorgsarbetet, men inte den personliga servicen, ska vara ett offentligt ansvar som ges efter behov och inte efter betalningsförmåga.

8

Vissa delar av omsorgsarbetet är lättare att se som ett arbete än andra. För att beskriva omsorgsarbetets innehåll kan man skilja mellan de fysiska, de emotionella och de intellektuella delarna av arbetet. Det fysiska omsorgsarbetet utgörs av de praktiska arbetsuppgifterna, som innebär hjälp med hemmet och kroppen. Den emotionella omsorgen är både krävande och givande och brukar av de flesta inte uppfattas som ett arbete, t.ex. att trösta eller ”se till”. Det gäller även den intellektuella omsorgen, som innebär att organisera och planera arbetet, bl.a. att få ihop det ”omsorgspussel” som gäller vem som ska utföra vilken omsorg och när den ska utföras.

9

Omsorgsarbetets emotionella innehåll är ett värde i sig, något som gör detta arbete till en meningsfull och meningsskapande aktivitet. Men de känslomässiga banden kan, särskilt i samverkan med samhällets könsnormer och brist på tid och ork, också innebära att omsorgsarbetet upplevs som ett tvång, något man inte frivilligt vill eller förmår ge. Anhöriga och närstående, särskilt kvinnor, kan pressas att ge mer omsorg än vad de egentligen önskar eller förmår.

10

Det dubbelbottnade i omsorgen, att omsorg och kärlek är

både givande och tärande, har lyfts fram i statsvetaren Anna Jónasdóttirs teoribildning. Hon menar att kvinnors tendens att i kärleksrelationer frivilligt ge kärlekskraft till män utan att få i samma mån tillbaka är en del i mekanismerna bakom kvinnors underordning i samhället i stort.

11

En modell för omsorgsarbete: vem utför och vem betalar?

Forskarna Agneta Stark och Åsa Regnér har utvecklat en modell för att belysa omsorgsarbetets organisering och skilda villkor i samhället. Omsorgsarbete kan, i likhet med andra typer av arbete, organiseras av fyra olika sfärer i samhället: familj och övriga närstående, offentlig sektor, marknaden och frivilligsektorn. Liksom andra typer av arbete kan omsorgsarbetet vara betalt eller obetalt

8

Se t.ex. Prop. 1987/88:176.

9

Szebehely (2004b).

10

Mossberg Sand (2000), Jeppsson Grassman (2001), Forssell (2004).

11

Jónasdóttir (2003).

och ses ur tre olika perspektiv: den som utför tjänsten/arbetar, den som betalar och den som önskar/behöver. Det finns intressemotsättningar mellan de tre olika perspektiven. De olika sfärerna ger olika villkor för arbetet och de fungerar på olika sätt för den som önskar eller behöver något.

12

Eftersom omsorgsarbetet utförs för personer som inte kan utföra sysslorna själva och är beroende av att sysslorna blir gjorda för att överleva, är omsorgsarbetet inte konjunkturberoende i vanlig mening. Hur mycket omsorgsarbete som behövs i ett samhälle är snarare beroende av födelsetal, sjuklighet och livslängd liksom normer och politiska målsättningar om vilken livskvalitet som barn, äldre, funktionshindrade och sjuka har rätt till. Poängen med denna modell är att det omsorgsarbete som inte utförs inom offentlig sektor i princip måste utföras inom någon annan sfär för att de behövande ska kunna bibehålla sin livskvalitet och levnadsnivå. Även om de flesta forskare menar att det inte finns några enkla kompensatoriska samband mellan olika omsorgsformer, dvs. att när tillgången till exempelvis offentlig omsorg minskar så ökar automatiskt anhörigomsorgen, så finns det samtidigt omsorgsuppgifter som inte kan förbli ogjorda utan att människor far illa. Genom historien har det skett en överföring av omsorgsarbete mellan familjen/de närstående, marknaden, den offentliga sektorn och frivilligsektorn.

Även om lejonparten av omsorgsarbetet av anhöriga är obetalt, kan olika former av ekonomisk ersättning utgå för delar av detta arbete. De olika typerna av ersättning skiljer sig i konstruktionen och ger olika villkor för anhörigomsorgen. När det gäller barn finns föräldrapenningen, som ger ekonomisk kompensation för inkomstbortfall vid vård av barn. En liknande konstruktion har närståendepenningen, en statligt och lagligt reglerad inkomstrelaterad ersättningsform vid kortvarig vård av en döende anhörig. Den som vårdar en äldre eller funktionshindrad anhörig eller närstående som inte klarar sig på egen hand har i vissa fall möjlighet att anställas av kommunen som s.k. anställd närståendevårdare eller personlig assistent, vilket ger samma rättigheter som andra anställda i form av bl.a. semester och pension. En indirekt form av kompensation som gäller omsorgen om äldre är det kommunala anhörigbidraget som ges till den vårdbehövande, som i sin tur förutsätts ge pengarna till den som vårdar, men det finns ingen skyldighet att

12

Stark & Regnér (1997, 2001).

göra detta. Detta bidrag kan jämföras med barnbidraget, som kan ses som en viss ersättning för omsorgen om barn eller som en hjälp att betala de ökade kostnader som följer av att skaffa barn.

13

Marta Szebehely, professor i socialt arbete, har vidareutvecklat Agneta Starks och Åsa Regnérs modell för att kunna diskutera vem som utför omsorgsarbetet åtskiljt från vem som betalar. I modellen kombineras två frågor: vem utför omsorgsarbetet och vem betalar? På den ena axeln urskiljs de fyra utförarna anhöriga (vilket kan inkludera närstående), ”det offentliga” (vilket motsvaras av stat, kommun och landsting), marknaden och frivilligsektorn. På den andra axeln finns tre alternativ för omsorgsarbetets finansiering: obetalt arbete, offentligt finansierat arbete (genom skattemedel) och privat finansiering, antingen av individen själv (av egna tillgångar eller genom en privat försäkring) eller av någon annan (t.ex. en familjemedlem). De flesta omsorgsbehövande människor får hjälp från flera av modellens celler. De här olika bitarna i det s.k. omsorgspusslet passar inte alltid ihop, särskilt inte för människor med stora omsorgsbehov. Ansvaret för att täcka upp och samordna de olika pusselbitarna kan anhöriga tvingas att ta ansvar för.

14

13

Stark & Regnér (2001), Szebehely (2005a). För en beskrivning av villkoren för liksom forskning och statistiska uppgifter om olika former av ekonomiskt stöd till anhöriga som vårdar äldre i dagens Sverige, se Szebehely (2005a).

14

Szebehely (2005a).

Figur 9.1 Omsorg om äldre människor: vem utför och vem betalar?

Vem utför?

Anhöriga ”Det offentliga”

Marknaden Frivillig-

sektorn

Obetalt arbete

1

4 7 10

Vem betalar?

Offentlig finansiering

2

5

8

11

Privat

finansiering

3

6 9 12

Källa: Szebehely (2005a).

I detta kapitel ligger fokus på de tre mörkt gråtonade cellerna: cell 1 som är anhörigas omsorgsinsatser utförda utan betalning, cell 2 som är anhörigas omsorgsinsatser utförda med offentlig finansiering och cell 5 som är det offentligt finansierade och offentligt utförda omsorgsarbetet. En ökande del av den offentligt finansierade omsorgsarbetet utförs idag i privat regi

15

(cell 8), men i detta

sammanhang kommer vi inte att skilja på offentliga och privata utförare av offentligt finansierad äldreomsorg. Den ljust gråtonade rutan (cell 3) omfattar anhörigomsorg som betalas privat, antingen svart eller vitt, av den hjälpbehövande eller någon annan.

16

Grän-

serna mellan modellens olika rutor är flytande, inte minst gränsen mellan oavlönad och offentligt finansierad anhörigomsorg (cell 1 och 2).

15

Se Trydegård (2001, s 116) och Socialstyrelsen (2004a).

16

Enligt en lokal svensk studie tycks detta vara relativt vanligt (Hammarström 2000).

Från familj till offentlig omsorg… och tillbaka igen?

Historiskt sett har huvudansvaret för omsorgen av barn och gamla legat på familjen, närmare bestämt på kvinnorna inom familjen. Så är det än idag, trots att en del av ansvaret och arbetet har flyttats från familjen till den offentliga barn- och äldreomsorgen.

Dagens offentliga omsorg skiljer sig från äldre tiders dels genom att den riktas till och används av alla samhällsklasser, dels genom att brukarna kan bo kvar hemma. I den mån barn och gamla inte togs om hand av familjen vid början av 1900-talet, fanns det olika system som tog hand om fattiga och rika. Förmögna familjer kunde köpa den omsorg de behövde för sina barn och gamla, medan barn och gamla i mycket fattiga familjer hamnade i fattigvården, på barnhem eller fosterhem.

17

Det första initiativet till att ge gratis eller kraftigt subventionerad hemhjälp till gamla togs av frivilligorganisationer år 1950. Verksamheten blev snabbt populär och gavs i allt fler kommuner av antingen frivilligorganisationer eller av fattigvården/kommunen. Kommunen blev så småningom den huvudsakliga organisatören.

18

Under 1950-talet skedde en övergång från institutionsvård till vård i hemmet. Den hemmaboendeideologi som präglar dagens äldreomsorg fick sitt genombrott. De tidigare kommunala ålderdomshemmen, som trots lagstiftarens intentioner ofta var starkt fattigvårdspräglade, ersattes under 1950-talet av hemtjänst och andra hjälpformer som inte enbart riktade sig till fattiga gamla.

19

Det har hävdats att framväxten av den kommunala hemhjälpen gjorde att äldreomsorgen sprängde sitt fattigvårdsskal. Hemtjänsten blev nämligen mycket snabbt en populär hjälpform som riktades mot och användes av alla grupper av äldre, oavsett samhällsklass.

20

Tillkomsten av den kommunala hemtjänsten har beskrivits som en valfrihetsrevolution, inte enbart för hjälpbehövande gamla utan även för kvinnor med hjälpbehövande föräldrar. För första gången i historien kunde äldre i alla samhällsskikt bo kvar hemma, utan att vara helt beroende av de vuxna barnens (i praktiken de medelålders döttrarnas) insatser. Döttrarna fick i sin tur möjlighet till förvärvsarbete, även om föräldrarna var i behov av daglig hjälp.

21

17

Szebehely (1999).

18

Szebehely (1995).

19

Edebalk (1990).

20

Sunesson (1990).

21

Szebehely (2003).

På motsvarande sätt fick mödrarna ökade möjligheter till förvärvsarbete genom utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen som inleddes på 1970-talet. Detta var, till skillnad från utbyggnaden av den offentliga äldreomsorgen, en uttalad jämställdhetsreform. Nu skulle kvinnor och män dela lika på såväl försörjningsbördan som arbetet med hem och barn. Kvinnor och män skulle ses som individer med lika rättigheter och skyldigheter, även inom familjen.

Slutsatsen är att en kraftig expansion av den offentliga sektorn har betytt mycket för kvinnors relativa frigörelse i Sverige. Historikern Yvonne Hirdman har i Maktutredningen beskrivit denna expansion som välfärdsstatens lösning på det allt starkare behovet av arbetskraft och kvinnorörelsens allt starkare krav på frigörelse. Problemet definierades på ett sådant sätt att det tillät politikerna att göra en politisk lösning som gynnade systemet, dolde konflikten, inte hotade den manliga positionen utan tvärtom gav både kvinnor och män initialvinster. Genom att den offentligt finansierade barn- och äldreomsorgen övertog en del av kvinnors obetalda omsorgsarbete inom familjen, fick kvinnor ökade möjligheter till förvärvsarbete och egen försörjning utan att männen behövde ta större del av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Denna expansionslösning har därmed inte inneburit någon större omfördelning av omsorgsarbete från kvinnor till män. Inga egentliga krav har ställts på män att öka sitt omsorgsarbete.

Det är fortfarande kvinnor som står för lejonparten av omsorgsarbetet, såväl inom familjen som på arbetsmarknaden (främst inom den offentliga sektorn). Detta innebär att kvinnor drabbas dubbelt av åtstramningar i den offentligt finansierade omsorgen, både som anställda och som anhöriga. För äldreomsorgens del drabbas kvinnor på ytterligare ett sätt, genom att de utgör en klar majoritet av brukarna. För som Yvonne Hirdman formulerade det år 1990: Den expansionslösning som hittills gynnat alla parter stöter mot ett tak. Utvidgning som metod är inte längre politiskt opportunt och anses inte ekonomiskt försvarbart. Detta innebär en legitimitetskris därför att det måste ske en omfördelning av resurser från män till kvinnor.

22

22

Hirdman (1990).

Äldreomsorg som jämställdhetspolitisk framtidsfråga

Sverige står inför stora demografiska förändringar under de kommande decennierna som påverkar både behovet av och tillgången till vård och omsorg. Antalet pensionärer och vårdbehövande äldre kommer att öka och antalet personer i arbetsför ålder minskar. Barnafödandet är visserligen på väg upp men det har ännu inte riktigt hämtat sig efter 1990-talets kraftiga nedgång. Vi står inför en situation där behovet av vård och omsorg ökar, medan möjligheterna att finansiera och utföra tjänsterna minskar. De vars skatter och avgifter ska finansiera vården och omsorgen i framtiden blir färre. Men det är inte bara så att allt färre ska försörja allt fler, allt färre ska också ge vård och omsorg åt allt fler. I framtiden riskerar rekryteringsproblemen bli särskilt höga för äldre- och handikappomsorgens del.

23

Enligt prognoser av SCB kommer befolkningstillväxten i Sverige under de närmaste 50 åren uteslutande att gälla personer som är 65 år och äldre.

Antalet personer som är 65 år och äldre kommer att öka med nästan 50 procent (748 000 personer) under perioden 2000–2030. Av denna ökning utgör personer som är 80 år och äldre 40 procent (299 000 personer). Ökningen av antalet personer över 80 år, den åldersgrupp där behovet av vård och omsorg är störst, börjar dock först efter år 2020.

24

Sveriges Kommuner och Landsting (f.d. Svenska Kommunförbundet resp. Landstingsförbundet) konstaterar att under de närmaste 30 åren kommer antalet invånare över 85 år att fördubblas och kostnaderna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg öka i snabbare takt än skatteinkomsterna. Fyrtiotalisternas stora intåg i äldreomsorgen sammanfaller med att nästa stora kull, sextiotalisterna, går i pension. De närmaste 10–15 åren utgör en andhämtningspaus, men efter år 2020 kräver befolkningsutvecklingen

25

att

de skattefinansierade resurserna ökar för att ambitionsnivån ska

23

SOU 2004:19, SOU 2003:123, SOU 2003:91, Svenska Kommunförbundet (2002), Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004).

24

SCB (2003) refererad i SOU 2003:91. Denna befolkningsprognos har reviderats 2004 och 2005 med endast mycket marginella förändringar, enligt telefonsamtal med Gun Alm-Stenflo, SCB, 2005-06-16.

25

Det finns flera faktorer utöver befolkningsutvecklingen som påverkar äldres behov av offentlig vård och omsorg, bl.a. ekonomi, boendestandard, förändrade preferenser, graden av ensam- eller sammanboende liksom anhörigas och närståendes insatser. Se t.ex. Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004), Svenska Kommunförbundet (2004), SOU 2003:91.

kunna hållas oförändrad. Efterfrågan på arbetskraft i äldre- och handikappomsorgen beräknas växa med uppemot 70 procent fram till år 2050. Sveriges Kommuner och Landsting drar slutsatsen att kommunerna måste intensifiera sitt effektiviseringsarbete och att riksdagen måste besluta hur den välfärd som kommunerna står för ska definieras och finansieras. Organisationen nämner också ökade obetalda insatser från anhöriga som ett alternativ för att minska finansieringskraven.

26

Sverige är inte det enda landet som står inför dessa framtida utmaningar. Europa kommer att åldras mycket snabbt under de närmaste decennierna, vilket beror på en kombination av ökad medellivslängd och minskat barnafödande. Denna utveckling är ännu mer markerad för flera andra europeiska länder än för Sverige. Ett klassiskt sätt att visa hur populationssammansättningen ser ut i ett land är att visa den s.k. befolkningspyramiden. Den ideala utformningen anses traditionellt just vara en pyramid, som beskriver en befolkning där de unga i botten är flest och de äldre är färre ju äldre de blir. Detta kan ifrågasättas ur ett välfärdsperspektiv. Det rimliga bör vara ett tillräckligt högt barnafödande så att inte basen blir avsmalnande. Det eftersträvansvärda bör vara ett stabilt barnafödande med drygt 2 barn per kvinna, en låg dödlighet bland barn och unga liksom en god hälsa bland gamla. Som Agneta Stark och Åsa Regnér har påpekat åskådliggör inte heller begreppet pyramid EU-ländernas demografi numera. De flesta medlemsländers befolkning kan snarare liknas vid leksakssnurror, med få barn och unga i den späda botten, många vuxna och medelålders i den tjockare mitten och allt fler äldre i snurrans topp som blir allt mer utsträckt.

27

Sveriges nuvarande befolkningspyramid liknar fort-

farande en pyramid, i alla fall i övre delen av fördelningen (se figur 9.2 nedan).

26

Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004). Se även SOU 2004:19 och Svenska Kommunförbundet (2002).

27

Stark & Regnér (2001). Likartad ökning av antal och andel äldre i befolkningen inträffar i stora delar av världen (Stark 2005).

Figur 9.2 Befolkningspyramid Sverige, 2004, antal personer i tusental

Källa: Batljan (2005).

I och med att medellivslängden har ökat starkt de senaste åren samtidigt som barnafödandet varierat pekar de flesta prognoser mot att den svenska befolkningspyramiden kommer att genomgå en del förändringar under de närmaste 40 åren (se figur 9.3 nedan).

28

28

Batljan (2005).

Sverige (1000-tals personer), 2004

100

50

0

50

100

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89

Ålder

Män Kvinnor

Figur 9.3 Sveriges framtida befolkningspyramid baserad på prognos för 2045, antal personer i tusental

Källa: Batljan (2005). Prognoserna kommer från EUROSTAT:s senaste befolkningsprognos april 2005.

Den svenska framtida befolkningspyramiden upplevs som oroande, men den är fortfarande mer likt en pyramid än de framtida befolkningspyramiderna för många andra EU-länder som haft mycket lågt barnafödande sedan ett par decennier, och för nya EU-länder där födelsetalen snabbt har sjunkit dramatiskt. Figur 9.4 visar en upp och nervänd pyramid för Italien. Flera andra av stora EUländer, bl.a. Tyskland och Spanien, kommer att genomgå en liknade utveckling som Italien med en snabbt åldrande befolkning.

29

För

dessa länder, där befolkningsutvecklingen är mer oroande än för Sveriges del, är dessutom kvinnors arbetskraftsdeltagande lågt samtidigt som det saknas en väl utbyggd offentlig barn- och äldreomsorg. Sverige är ett av få länder inom EU som redan har ett beprövat och finansierat system för professionell omsorg om både barn och äldre, vilket tillsammans med kvinnors höga arbetskrafts-

29

Batljan (2005).

Sverige (1000-tals personer), 2045

100

50

0

50

100

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89

Ålder

Män Kvinnor

deltagande innebär att vi står bättre rustade inför framtidens demografiska utmaningar.

30

Figur 9.4 Italiens framtida befolkningspyramid baserad på prognos för

2045, antal personer i tusental

Källa: Batljan (2005). Prognoserna kommer från EUROSTAT:s senaste befolkningsprognos april 2005.

År 1990 hade Sverige bland de högsta summerade fruktsamhetstalen

31

i Europa, 2,13 barn per kvinna, i kombination med nästan

det högsta förvärvsdeltagandet bland kvinnor. I början av 1990talet startade en brant nedgång i barnafödandet, i samband med ekonomisk kris, sjunkande sysselsättning och ökande arbetslöshet. År 1999 hade vi det lägsta summerade fruktsamhetstal som någonsin registrerats i landet, 1,50 barn per kvinna, obetydligt högre än EU-ländernas genomsnitt som var 1,45.

32

I början av 2000-talet

steg barnafödandet i Sverige igen. År 2003 var det summerade

30

Stark & Regnér (1997, 2001).

31

Det summerade fruktsamhetstalet ett visst år är det genomsnittliga antal barn som beräknas födas per kvinna under de kommande 30 åren om fruktsamheten förblir oförändrad.

32

Ds. 2001:57.

Italien (1000-tals personer), 2045

600 400 200

0

200 400 600

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89

Ålder

Män Kvinnor

fruktsamhetstalet 1,71 barn per kvinna i Sverige, vilket ligger klart över genomsnittet för EU-länderna som var 1,5.

33

Hur många barn som föds är intimt förknippat med jämställdhet vad gäller läget på arbetsmarknaden, familjepolitikens utformning och arbetsdelningen inom familjen. 1990-talets nedgång i födelsetalen i Sverige kan till stor del förklaras med att arbetsmarknaden sviktade. Det är främst kvinnor med låg utbildning och begränsad anknytning till arbetsmarknaden som avstått från eller skjutit upp barnafödandet. Fast arbete och egen inkomst är grundläggande för att vilja sätta barn till världen. Generellt sett är födelsetalen högre i länder där barnafödande och förvärvsarbete kan kombineras. I de europeiska länder där många kvinnor måste välja mellan barn och förvärvsarbete, t.ex. Italien, är födelsetalen mycket låga. Därutöver spelar arbetsfördelningen inom familjen in: I Sverige ökar benägenheten att skaffa fler barn om mannen har varit föräldraledig med det första. Men även familjepolitiken omfattning och utformning påverkar. De familjepolitiska stöden inklusive barnomsorgen är en viktig delförklaring till att födelsetalen i de nordiska länderna inte sjunkit lika lågt som i t.ex. Sydeuropa. Att de familjepolitiska stöden riktas till individen snarare än till familjen gynnar också födelsetalen. Slutsatsen är att två faktorer är grundläggande för barnafödandet: högt kvinnligt arbetskraftsdeltagande tillsammans med en väl utbyggd familjepolitik, främst rätten till en lång föräldraledighet med hög ersättningsnivå och god tillgång på subventionerad barnomsorg av god kvalitet.

34

Eftersom både barn- och äldreomsorg gör det möjligt för kvinnor att förena förvärvsarbete och familj, är det rimligt att anta att även en väl utbyggd offentlig äldreomsorg kan ha betydelse för barnafödandet.

35

Därutöver krävs en välutbyggd äldreomsorg för

att möjliggöra förvärvsarbete i olika livfaser och vårt välfärdssystem bygger på att så många som möjligt förvärvsarbetar.

Vår slutsats är att äldreomsorg måste synliggöras som jämställdhetspolitisk framtidsfråga. I Sverige innebär minskningen av offentlig äldreomsorg sedan 1980-talet i kombination med framtidens utmaningar vad gäller välfärdstjänstesektorns organisering och finansiering ett politiskt vägskäl, där frågor om välfärd och jämställdhet är avgörande. Framtidens stora frågor är hur vi ska ha råd att ge den

33

1,48 för EU25 och 1,52 för EU15 enligt statistik från Eurostat.

34

Hela stycket bygger på översikter och egna studier i Batljan (2005) och Ds 2001:57. För referenser till enskilda studier hänvisas till dessa rapporter.

35

Stark & Regnér (2001).

vård och omsorg som krävs för en åldrande befolkning, vilka som ska göra detta arbete och under vilka villkor det ska göras.

36

I dessa

frågor finns en tydlig könsdimension som alltför sällan lyfts fram och problematiseras.

9.3. Äldreomsorg

37

Äldreomsorg ur jämställdhetsperspektiv

När det gäller äldreomsorg får frågan om jämställdhet olika innebörder beroende på vilken aktör i omsorgsrelationen som man utgår ifrån: brukarna, de anställda eller de anhöriga/närstående. Ur brukarnas perspektiv, dvs. de äldre som är i behov av omsorg, innebär jämställdhet att kvinnor och män har lika stor rätt till offentlig omsorg, att kvinnors och mäns omsorgsbehov bedöms på likvärdigt sätt av socialtjänsten liksom att den offentliga omsorg som kvinnor och män får är av lika god kvalitet.

Mot bakgrund av att kvinnor utgör lejonparten av de anställda inom offentlig äldreomsorg, innebär jämställdhet ur de anställdas perspektiv dels att få fler män som anställda och dels att villkoren ska vara likvärdiga som för mansdominerade yrken. Detta innebär t.ex. lika lön som mansdominerade yrken där kraven vad gäller ansvar, arbetsbelastning och utbildning/kompetens är likvärdiga. Likvärdiga villkor innebär i korthet högre lön, bättre arbetsmiljö, mindre av osäkra anställningsformer och rätt till heltid.

Mot bakgrund av att större delen av den omsorg som ges av anhöriga och närstående ges av kvinnor, kan jämställdhet ur anhörigas/närståendes perspektiv innebära (i likhet med de anställdas perspektiv) att dels få män att ge mer omsorg och dels förbättra villkoren för detta omsorgsarbete. På vilka sätt villkoren för anhörigas och närståendes omsorgsarbete bör förbättras är omstritt, vilket diskuteras mer utförligt nedan. Mot bakgrund av att en rad studier visar att äldre i Norden föredrar offentlig omsorg (se vidare nedan) kan istället kvinnors och mäns lika rätt att få slippa anhörigomsorg, åtminstone som den huvudsakliga omsorgskällan, innebära jämställdhet. Lika god tillgång till offentlig omsorg för

36

För en diskussion av denna fråga ur ett jämställdhetsperspektiv se Stark & Regnér (1997, 2001), Stark (2005), SOU 2004:70.

37

Delar av detta avsnitt baseras i stor utsträckning på Szebehely (2005a), en rapport som skrivits på uppdrag av denna utredning och publicerats i den andra volymen av detta betänkande.

kvinnor och män, liksom ett minimum av tvång på båda sidor om omsorgsrelationen när det gäller anhörigomsorg, är därför ett sätt att se på jämställdhet ur både brukarens och de anhörigas perspektiv.

Jämställdhet ur brukarnas respektive de anställdas perspektiv

38

är

angelägna frågor, inte minst utifrån det faktum att offentlig äldreomsorg har minskat sedan 1980-talet. Situationen för brukarna, de anställda respektive anhöriga är dessutom intimt förknippade med varandra. Mot bakgrund av att en majoritet av den offentliga äldreomsorgens brukare är kvinnor (ca 70 procent), en helt dominerande andel av personalen är kvinnor (mer än 90 procent) och större delen av anhörigomsorgen utförs av kvinnor (ca 70 procent), ger brister i den offentliga äldreomsorgens tillgänglighet och kvalitet större konsekvenser för kvinnor än för män på båda sidor om omsorgsrelationen.

39

I detta kapitel behandlas frågan om jäm-

ställdhet vad gäller äldreomsorg främst ur de anhörigas och närståendes perspektiv och bara delvis ur brukarnas perspektiv. Skälet till vår avgränsning är att situationen för anhöriga som ger omsorg till äldre inte uppmärksammats inom jämställdhetspolitiken. Frågan om stöd till denna grupp har blivit belyst och problematiserad ur ett jämställdhetsperspektiv i alltför liten utsträckning.

Omsorgsarbetets könsmässiga fördelning

40

Marta Szebehely ger en helhetsbild av den omsorg som äldre får i dagens Sverige utifrån egna beräkningar av olika studier.

41

I tabell 1

och 2 nedan jämförs anhörigas omsorgsinsatser med den offentliga äldre- och handikappomsorgens,

42

i båda fallen uttryckt i årsverk

(dvs. antal helårsarbetare) och fördelat på kvinnor respektive män.

38

I kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv redogörs för utvecklingen inom dessa områden generellt.

39

Szebehely (2005a).

40

Detta avsnitt bygger på Szebehely (2005a).

41

Underlaget utgörs av dels en studie där anhöriga i Stockholms län uppgett antal hjälptimmar per månad för äldre, sjuka eller funktionshindrade vare sig de bor hemma eller på institutionsboende (Jeppsson Grassman 2001), dels Socialstyrelsens (2003) uppgifter om arbetsvolymen inom den offentliga vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade. Se vidare om underlaget i Szebehely (2005a).

42

När en funktionshindrad person blir 65 år räknas hon/han som äldre.

Tabell 9.1 Totalt antal årsverk i offentlig omsorg och anhörigomsorg för äldre

och funktionshindrade, fördelat mellan kvinnor och män (andel av offentlig omsorg och anhörigomsorg utförd av kvinnor resp. män inom parentes). Sverige, år 2000

Utförda av kvinnor Utförda av män Summa

Offentliga omsorgsinsatser

206 000 (92 %) 18 000 (8 %) 224 000 (100 %)

Anhörigas omsorgsinsatser

250 000 (68 %) 115 000 (32 %) 365 000 (100 %)

Källa: Beräkning av Marta Szebehely baserad på bl.a. Jeppsson Grassman (2001) Szebehely (2005a).

Tabell 9.2 Omsorgsinsatser för äldre och funktionshindrade. Procentuell för-

delning av årsverk mellan kvinnor och män, och mellan offentliga och anhörigas omsorgsinsatser. Sverige, år 2000

Utförda av kvinnor Utförda av män Summa

Offentliga omsorgsinsatser

35 %

3 %

38 %

Anhörigas omsorgsinsatser

42 %

20 %

62 %

Omsorgsinsatser sammantaget

77 %

23 %

100 % (589 000

årsverk)

Källa: Beräkning av Marta Szebehely baserad på tabell 1. Szebehely (2005a).

Enligt dessa beräkningar utför anhöriga 62 procent av det totala omsorgsarbetet för äldre och funktionshindrade (tabell 9.2). Detta tyder på att anhörigomsorgen är mer omfattande än vad man tidigare antagit. Detta är den första kända beräkningen av fördelningen mellan anhörigas och omsorgspersonals omsorgsarbete totalt, både i hemmet och i institutionsboende, liksom både för äldre och yngre. Tidigare uppgifter har enbart gällt äldre som bor hemma,

inte i olika former av äldreboenden eller institutioner, och inte omsorg om yngre funktionshindrade.

Marta Szebehelys beräkningar visar också att av allt omsorgsarbete för äldre och funktionshindrade utförs 77 procent av kvinnor och 23 procent av män (tabell 9.2). Av allt omsorgsarbete sammantaget utgör kvinnors anhöriginsatser 42 procent och kvinnors arbete inom den offentliga äldre- och handikappomsorgen utgör 35 procent. Mäns anhörigomsorgsinsatser utgör 20 procent av allt omsorgsarbete medan mäns insatser inom den offentliga omsorgen endast utgör 3 procent

43

av den samlade omsorgen.

Anhörigas omsorgsinsatser för äldre och funktionshindrade är mer könsjämlikt fördelad än den offentliga äldre- och handikappomsorgen: kvinnor står för 68 procent av anhörigomsorgen, men för 92 procent av den offentliga omsorgen (tabell 9.1). Annorlunda uttryckt innebär detta att en betydligt mindre andel av mäns totala omsorgsarbete än av kvinnors utgörs av yrkesmässig omsorg.

44

Tre övergripande slutsatser kan dras av dessa beräkningar:

1. Tvärtemot vad många tror utförs större delen av det totala omsorgsarbetet för äldre och funktionshindrade av anhöriga och inte av det offentliga.

2. Den största delen av det totala omsorgsarbetet för äldre och funktionshindrade utförs av kvinnor vare sig de är anställda eller anhöriga.

3. Män utför en oproportionerlig låg andel av arbetet med att hjälpa äldre och funktionshindrade, både som anhöriga och – i ännu högre grad – som anställda i den offentliga äldre- och handikappomsorgen.

Äldre kvinnors och mäns omsorgsmönster

Nästan 70 procent av kommunernas insatser till äldre går till kvinnor. Cirka 180 000 kvinnor och 75 000 män har insatser från kommunerna. De flesta av dem är 80 år och äldre. Huvuddelen av kommunernas äldreomsorg utgörs av hemtjänst till äldre som bor kvar hemma och särskilt boende dit äldre flyttar permanent. Kom-

43

Eftersom män oftare arbetar heltid är deras andel av den samlade arbetstiden inom den offentliga äldre- och handikappomsorgen något underskattad. Szebehely (2005a).

44

Beräknat från tabell 1: 206 000 av kvinnors totalt 456 000 årsverk utgörs av offentliga omsorgsinsatser (45 procent); 18 000 av män totalt 233 000 årsverk (14 procent). Szebehely (2005a).

munerna har dessutom dagverksamhet och korttidsvård för äldre. Kommunerna ansvarar även för hemsjukvårdsinsatser i de särskilda boendena samt i ungefär hälften av fallen också för hemsjukvården i ordinärt boende, i övrigt är det landstingens uppgift. Korttidsvård, dagverksamhet och hemsjukvård är ofta ett komplement till hemtjänst.

45

Många fler kvinnor än män får med andra ord hemhjälp eller annan offentlig äldreomsorg någon gång. Denna skillnad kan förklaras med att det finns fler gamla kvinnor än män och dessa kvinnor har, genom att bli så gamla, sämre hälsa och funktionsförmåga än män.

46

Den viktigaste förklaringen till mäns och kvinnors

skilda hjälpmönster är emellertid att kvinnor oftare lever ensamma. Sju av tio män är gifta till livets slut och får oftast den hjälp som de behöver av hustrun. Tre fjärdedelar av alla kvinnor lever ensamma under sina sista år och är därför mer beroende av hjälp från någon utanför det egna hushållet.

47

Kvinnors och mäns skilda hjälp-

mönster är därmed till stor del en fråga om demografi.

Men dessa sammantagna fenomen förklarar dock inte hela skillnaden mellan kvinnors och mäns hjälpmönster. Det finns nämligen könsskillnader även bland sammanboende. Marta Szebehely har analyserat material från Socialstyrelsens intervjustudie från år 2000 av ca 1500 hemmaboende äldre över 75 år. Resultaten visar att för gifta äldre är partnern den viktigaste omsorgsgivaren, detta gäller både kvinnor och män. Men det är vanligare att en hustru ensam hjälper sin man än tvärtom: tre fjärdedelar av de gifta männen som behöver hjälp får all sin hjälp av hustrun jämfört med hälften av de gifta kvinnorna. Gifta kvinnor som behöver hjälp får oftare än män i motsvarande situation hjälp från hemtjänsten och framför allt från döttrar och andra anhöriga. En hustru som vårdar står betydligt mer ensam om omsorgsansvaret än en man i motsvarande situation.

48

Flera studier visar att anhörigas omsorg för hemmaboende äldre är minst dubbelt så omfattande som den offentliga omsorgen.

49

Mer än dubbelt så många hemmaboende äldre över 75 år fick omsorg av närstående som av hemtjänsten år 2000. Nästan 70 procent av anhörigomsorgen gavs av en kvinna. Av barnen var det döttrarna som gav den mesta hjälpen. För både män och kvinnor var anhö-

45

Socialstyrelsen (2004b).

46

Batljan & Lagergren (2000), Szebehely (2000). Se även Larsson (2005).

47

Lundin & Sundström (1994).

48

Szebehely (2005a).

49

Johansson (1991), Sundström, Johansson & Hassing (2002), Szebehely (2005a).

rigomsorgen mer omfattande än hemtjänstens insatser, men det fanns skillnader i varifrån anhörigomsorgen kom. Äldre män fick större delen av anhörigomsorgen från sin hustru medan äldre kvinnor fick den av andra anhöriga. För gifta kvinnor var döttrarnas insatser mer omfattande än hemtjänstens.

50

Hur stämmer då dessa hjälpmönster med de äldres egna önskemål? Vill de gamla helst ha hjälp från familjen/anhöriga eller föredrar de hemtjänstens insatser? Svaren tyder på att det inte är de äldres egna önskemål som avgör varifrån de får hjälpen, särskilt inte de äldre kvinnornas. Det finns betydligt fler äldre som får hjälp av anhöriga än som önskar det. Och mycket få äldre som får hjälp från anhöriga föredrar det. Det är t.ex. betydligt vanligare att gamla kvinnor får hjälp med duschning av sina döttrar än de som får hjälp av offentlig omsorg trots att kvinnorna uttryckt önskemål om det senare. Många äldre som får hjälp av anhöriga skulle hellre vilja ha det från hemtjänsten. Flera studier visar att äldre i Skandinavien föredrar offentliga insatser framför anhörigomsorg eller tjänster på den privata marknaden. Detta gäller särskilt för kvinnor. Glappet mellan vad man får och vad man vill är med andra ord mycket större för gamla kvinnor än för män, trots att kvinnor uttrycker ännu tydligare än män att de föredrar den offentliga hjälpen.

51

Flera

nordiska studier visar att för den som behöver hjälp är det ofta lättare att ta emot familjens hjälp om man även får hjälp från hemtjänsten. Att veta att barnen inte är ensamma om omsorgsansvaret är viktigt för den som behöver hjälp.

52

Anhörigvårdares situation

53

Familjens och närståendes insatser för omsorgsbehövande äldre har sedan 1990-talets början i växande grad visats intresse av svensk forskning. Däremot saknas till stor del forskning som belyser omsorgsarbetets konsekvenser och jämför exempelvis hälsa, arbete och ekonomi bland anhörigvårdare och personer som inte vårdar anhöriga. Förvånansvärt lite uppmärksamhet har ägnats åt dessa frågor och särskilt för anhörigvårdares möjligheter att kombinera

50

Szebehely (2005a), författarens egna analyser av Socialstyrelsens intervjuundersökning år 2000.

51

Ibid.

52

Lingsom (1997), Hansen m.fl. (2002).

53

Detta avsnitt utgör en sammanfattning av en översikt i Szebehely (2005a). Se denna översikt för referenser.

förvärvsarbete och omsorgsansvar. Här finns en enorm kunskapslucka. Det finns betydligt mer forskning om konsekvenser för kvinnor av arbetsdelningen i familjen när det gäller ansvar för barn och hushåll än när det gäller omsorgsansvar för äldre anhöriga. I aktuella kunskapsöversikter över könsskillnader i sjukskrivning diskuteras betydelsen av barn och hushållsansvar, men inga studier nämns som berör vilken betydelse anhörigas omsorg om äldre kan ha i sammanhanget.

54

I forskningen om anhörigas upplevelser av att vårda är de positiva erfarenheterna sammantaget vanligare än de negativa. Bundenhet, stress och oro, liksom känslor av otillräcklighet rapporteras. Kvinnor tycks i högre grad än män uppleva stress. Arbetet innehåller ofta fysiskt tunga moment som kan vara alltför tunga, särskilt för anhörigvårdare som själva är äldre. Anhörigvården innebär även meningsfullhet och tillfredsställelse. De flesta tycker dock att det är viktigt att få uppskattning och erkännande för sin insats, t.ex. i form av ekonomiskt bidrag. Ekonomiskt bidrag uppfattas inte alltid som ersättning för utfört arbete utan snarare ett symboliskt uttryck för erkänsla för insatsen. Andra former av stöd är också viktigt, t.ex. avlösning för att minska bundenheten. Men det är inte ovanligt att anhörigvårdare avstår från beviljat stöd från kommunen, trots att de både behöver och önskar avlösning. Den avlösning som erbjuds upplevs inte vara tillräckligt anpassad till både vårdarens och den sjukes rutiner, behov och önskemål.

Det fåtal svenska studier som belyser omsorgsarbetets konsekvenser har gett motstridiga resultat. En studie tyder på att personer som hjälper en omsorgsbehövande person som de inte bor tillsammans med har sämre hälsa än befolkningen i allmänhet. Ännu sämre hälsa har de som vårdar en anhörig som de bor tillsammans med. Denna grupp uppger även oftare att deras ekonomi har försämrats till följd av vårdinsatserna. Dessutom tyder studien på ett samband mellan omsorgsbörda och hälsa: ju fler hjälptimmar desto sämre hälsa och fler psykiska symtom.

55

En annan studie visar där-

emot inget samband mellan regelbunden omsorg om anhöriga och sjukskrivning, vare sig bland kvinnor eller män.

56

54

SBU (2003), Backhans (2004) och RFV (2004a).

55

Jeppsson Grassman (2001).

56

Voss, Floderus & Diderichsen (2004).

Mål, lagstiftning och insatser

Enligt Nationell handlingsplan för äldrepolitiken, den nu gällande propositionen för äldrepolitiken, ska de grundläggande principerna som gällt de senaste årtiondena ligga kvar: äldre människor ska kunna åldras i trygghet med bibehållet oberoende och tillgång till god vård och omsorg. Här slås också fast att vård och omsorg om äldre ska vara solidariskt finansierad genom skattemedel och tillgänglig efter behov, inte efter köpkraft.

57

Jämställdhet nämns

överhuvudtaget inte i denna proposition. Könsskillnader redovisas, men analyseras eller problematiseras inte. Samma sak gäller skrivelsen Uppföljningen av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken.

58

Enligt den avgränsning som redogjordes för ovan kommer vi här att fokusera insatser för anhöriga som vårdar. Vi vill ändå nämna att regeringen på senare år har vidtagit en rad insatser för att stärka den offentliga äldreomsorgen vad gäller kvalitetssäkring, personalförsörjning och kompetens liksom forskning och utveckling. Detta beskrivs i Uppföljningen av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken.

59

En maxtaxa infördes för äldreomsorgen år 2002.

Vuxna barns skyldighet att ge livsuppehälle och vård till sina åldriga föräldrar togs bort ur sociallagstiftningen 1956 och familjelagstiftningen 1979.

60

Detta innebar att äldre hjälpbehövande inte

längre var beroende av hjälp från anhöriga, utan kunde få hjälp av samhället. I Socialtjänstlagen betonas det offentliga ansvaret: ”kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver”.

61

Men för äkta

makar finns vissa lagstadgade förpliktelser. Enligt äktenskapsbalken ska makar ”var och en efter sin förmåga bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses”. Lagen innebär att makar har skyldighet att ge