SOU 2005:66

Makt att forma samhället och sitt eget liv - jämställdhetspolitiken mot nya mål

Makt att forma samhället och sitt eget liv

– jämställdhetspolitiken mot nya mål

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Till statsrådet Jens Orback

Regeringen bemyndigade den 19 februari 2004 statsrådet Mona Sahlin att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av jämställdhetspolitiken. Med stöd i bemyndigandet förordnades den 1 april 2004 som särskild utredare vd/generalsekreterare Gertrud Åström.

Till huvudsekreterare i utredningen förordnades den 1 april 2004 departementssekreterare Helén Lundkvist. Som sekreterare på heltid förordnades den 3 maj 2004 utredare Petra Ulmanen. Som utredare på halvtid förordnades den 1 april 2004 förläggare Cecilia Nergårdh och den 13 april 2004 ämnesråd Lars Wittenmark. Utredningen har antagit namnet Jämställdhetspolitiska utredningen.

Tre personer förordnades tillfälligt som sekreterare i utredningen i syfte att skriva underlagsrapporter i uppdrag av utredningen. Den 4 oktober 2004 förordnades doktorand Soheyla Yazdanpanah som sekreterare i utredningen, förordnandet upphörde den 4 februari 2005. Den 1 december 2004 förordnades fil. dr. Birgitta Jordansson som sekreterare i utredningen, förordnandet upphörde den 31 januari 2005. Den 17 januari 2005 förordandes professor Marta Szebehely som sekreterare, förordnandet upphörde den 28 februari 2005.

Utredningen har även lagt uppdrag på Statskontoret, professor Anita Nyberg på Arbetslivsinstitutet i samarbete med SCB, fil. dr. Roger Klinth, programchef Karin Alfredsson och skribent Ulrika Lorentzi.

Som sakkunniga förordnades den 22 juni 2004 Jämställdhetsombudsman Claes Borgström, departementsråd Marianne Laxén samt jämställdhetsdirektör Karin Tilly.

Som experter förordnades den 7 september 2004 kommunalråd Ilija Batljan, sektionschef Sveriges Kommuner och Landsting Boel Callermo, politisk sekreterare Annika Cullberg, fil. dr. Ulrika Dahl, utredare Statskontoret Claes Elmgren (förordnad t.o.m. 041129),

doktorand Fataneh Farahani, utredare Statskontoret Maria Ingelsson (förordnad fr.o.m. 041129), universitetslektor Roger Klinth, Samhällspolitisk utredare SACO Charlotta Krafft (förordnad fr.o.m. 050406), fil. dr.Magnus Nermo, jämställdhetsansvarig SACO Petter Odmark (förordnad t.o.m. 050406), fil. dr. Malin Rönnblom, chefsekonom TCO Roland Spånt, universitetsrektor Agneta Stark, ekonomisk utredare LO Anna Thoursie och politiskt sakkunnig Conny Wahlström.

Utredningen överlämnar ett betänkande i två delar: Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) samt Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen. Utredningen publicerar också ett särtryck med sammanfattningen. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 1 augusti 2005

Gertrud Åström Särskild utredare

/Helén Lundkvist

Cecilia Nergårdh Petra Ulmanen Lars Wittenmark

Sammanfattning

Jämställdhetspolitiska utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Vidare uppdrogs åt utredningen att pröva om de samhällsförändringar som skett under den senaste tioårsperioden medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning. I uppdraget har även ingått att föreslå nya mål och en ny organisation på jämställdhetspolitikens område. Vi har således haft i uppdrag att dels göra en översyn av politikområdet jämställdhetspolitik, dels undersöka hur jämställdhet får genomslag i andra politikområden.

Utredningen lämnar ett betänkande i två delar: Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) samt Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen. Utredningen publicerar också ett särtryck med sammanfattningen.

Sammanfattningen inleds med en genomgång av hur vi har arbetat inom utredningen. Därefter följer en genomgång av slutsatserna kapitel för kapitel. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag.

Utredningens arbete

Vi har i våra analyser utgått från de befintliga jämställdhetspolitiska målen som fastställts av riksdagen. Vi har gjort fördjupningar av de välfärdspolitiska frågor som är centrala på respektive målområde. På områden där andra utredningar nyligen lämnat betänkanden eller där utredningar pågår har vi inte gjort stora egna undersökningar. Vi har där genomfört analyser utifrån ett precist jämställdhetspolitiskt perspektiv. Utifrån en översiktlig analys av förändringarna under 1990-talet och fram till idag har vi vidare fokuserat på områden som inte beaktats inom jämställdhetspolitiken, men som framstår som viktiga. Vi har också särskilt uppmärksammat de

målområden som vuxit snabbast under 1990-talet och fram till idag. Detta gör att de olika kapitlen varierar i inriktning och omfattning. Vi har försökt att visa vad som har hänt, men lagt krutet på områden där mycket finns kvar att göra. Den översyn av utvecklingen vi gjort fokuserar på 1990-talet och fram till idag, men i vissa avsnitt finns även längre tillbakablickar.

Utredningen har samrått med andra utredningar och inhämtat synpunkter från ett stort antal organisationer. Vi har samrått med Diskrimineringskommittén, Utredningen om kvinnofridsuppdragen, Delegationen för jämställdhet i förskolan, JämStöd – utredningen om jämställdhetsintegrering i staten och Föräldraförsäkringsutredningen. Vi har också varit i kontakt med Grundlagskommittén och Ansvarskommittén. Synpunkter har inhämtats från bland andra Vetenskapsrådet, Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR), Statskontoret, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS), Sveriges kvinnojourers riksförbund (SKR), Handelsanställdas förbund, JämO, Folkhälsoinstitutet, Jämställdhetsenheten i Regeringskansliet och de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna. Dessutom har en rad enskilda personer bidragit med sina sakkunskaper.

Under våren 2005 inbjöds utredningen till norska stortinget och Likestillingssenteret i Oslo. Den 17 februari arrangerades dels ett öppet seminarium, Likestilling på svensk, dels ett seminarium med norska stortingspolitiker, En sammenligning av enkelte nasjonale apparater for likestilling sett fra et svensk perspektiv. Föreläsningar och seminarier har på inbjudan hållits vid ett stort antal organisationer då synpunkter också inhämtats.

Utredningen arrangerade två seminarier med politiker från riksdag, landsting och kommuner. Representanter från samtliga riksdagspartier inbjöds. Seminarierna leddes av journalisten Karin Alfredsson och dokumenterades av skribenten Ulrika Lorentzi. En öppen konferens med forskare och politiker arrangerades den 14 mars 2005 under namnet Vi är många vi är hälften – om kvinnor i politiken. På konferensen deltog doktorand Lenita Freidenvall, professor Anita Göransson, doktorand Ann-Sofie Lennqvist-Lindén, fil.dr Malin Rönnblom, docent Lena Wängnerud. De deltagande politikerna var Lena Ek (c), Pia Lidwall (kd), Eva Olofsson (v), Marita Sander-Schale (fp) och Maj-Britt Theorin (s). Forskarnas bidrag publiceras i Forskarrapporter till jämställdhetspolitiska utredningen (SOU 2005:66).

För att belysa viktiga frågeställningar har utredningen lagt ut uppdrag. Statskontoret gavs i uppdrag att göra en analys och utvärdering av organisation och mål- och resultatstyrningen inom jämställdhetspolitiken. Resultatet finns publicerat i rapporten Effektivare jämställdhetspolitik, Statskontoret, 2005:1. Professor Anita Nyberg har undersökt förändringar i fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män sedan början av 1990-talet, särskilt ensamstående föräldrar. Doktorand Soheyla Yazdanpanah har studerat lågavlönade kvinnors försörjningsstrategier. Professor Marta Szebehely har undersökt hur överflyttningar av omsorgen om äldre gått från det offentliga till anhöriga under 1990-talet. Fil.dr Roger Klinth har skrivit ett bidrag om föräldraförsäkringen som en jämställdhetspolitisk reform och fil.dr. Birgitta Jordansson har undersökt utbytet mellan genusforskning och jämställdhetspolitiskt arbete. Samtliga bidrag från forskarna finns samlade i Forskarrapporter till jämställdhetspolitiska utredningen, SOU 2005:66.

Utredningens slutsatser

Vi har gjort en genomgång av de jämställdhetspolitiska insatserna efter den senaste jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar (prop.) 1993/94:147. Där lades det övergripande jämställdhetsmålet samt sex delmål fast. Makt lyftes fram som ett grundläggande perspektiv och förslagen i propositionen grundades i en maktanalys. Ett helhetsperspektiv betonades och man konstaterade att jämställdhet inte kan bedrivas isolerat utan måste få genomslag inom alla politikområden. Mainstreaming föreslogs vara strategin för jämställdhetspolitikens genomförande. Vår analys visar att de förslag till insatser som föreslogs i propositionen har genomförts. Under senare delen av 1990-talet har en mängd andra insatser, som inte förekom i propositionen, genomförts. Redogörelse för dessa har gjorts i tre jämställdhetspolitiska skrivelser till riksdagen. Jämställdhetsfrågorna har i varierande grad införlivats inom andra politikområden. Utbildningspolitiken förtjänar att lyftas fram. (Se Utvecklingen av jämställdhetspolitiken sedan propositionen Delad makt delat ansvar, Bilaga 1 i detta betänkande).

Utveckling av begreppsanvändningen

Grundläggande begrepp inom kvinnorörelsen och genusforskningen har importerats och använts inom jämställdhetspolitiken. Empiri och teori har haft betydelse för jämställdhetspolitikens möjligheter att förstå och förändra maktrelationer mellan kvinnor och män. Vår uppfattning är att det bör finnas en vaksamhet kring hur begrepp sprungna ur olika teoribildningar ”lyfts in” i politiken. När begreppet ”genussystem” introducerades i jämställdhetspolitiken gavs en utförlig redogörelse för Yvonne Hirdmans teori om genussystemet så som den presenterades i Maktutredningens huvudbetänkande. När begreppet könsmaktordning introducerades gjordes ingen motsvarande redovisning av teori eller empiri. Ändringen föregicks heller inte av någon utredning. När man lyfte fram att jämställdhetspolitiken skulle blir mer feministisk redogjordes inte heller för vilken feministisk inriktning som åsyftades.

När teoretiska begrepp lyfts in i politiken finns det risk för förenkling och/eller att begreppen börjar fyllas med en annan innebörd, så att endast ett semantiskt släktskap återstår mellan hur begreppet används inom politiken och inom den teori där begreppet har utvecklats. Det är troligen ett problem som inte endast berör jämställdhetspolitiken, utan även andra politikområden med kopplingar till utvecklad teoribildning. Att använda teoretiska begrepp utan närmare förklaring kan också innebära ett demokratiskt problem om det görs på ett sådant sätt att det utestänger människor. Det förutsätts att den enskilde ska ha djupgående teoretiska förkunskaper för att förstå vad politiken syftar till att uppnå och hur.

Vår slutsats är att radikaliteten, i bemärkelsen potentialen att åstadkomma förändring i riktning mot jämställdhet, inte ligger i vilka ord eller begrepp som används. Däremot är radikaliteten beroende av vilken innebörd centrala begrepp ges och i vad mån denna innebörd kan översättas i politisk handling som leder till önskade förändringar i samhället. Innebörden av jämställdhetsbegreppet och omsättningen i strategin jämställdhetsintegrering är mer radikalt om det innebär att man åstadkommer förändring. (Se kapitel Från genussystem till könsmaktordning – om begreppsanvändningen i jämställdhetspolitiken).

Makt och inflytande

Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män ser olika ut i olika delar av samhället. Könsfördelningen är jämnare inom politiska maktfält än inom ekonomiska. Skillnader finns också mellan olika nivåer inom ett fält eller sektor. En studie av eliterna i Sverige visar att andelen kvinnor har ökat inom samtliga fält – till viss del tack vare att kvinnorepresentation är hög inom politiken. I den politiska eliten utgör kvinnor 45 procent och män 55 procent. I övriga samhällsfält – vetenskap, förvaltning, kultur, massmedier, organisationer, svenska kyrkan och näringslivet – är kvinnorna färre. På ledande poster i näringslivet är mansdominansen allra störst, trots att vissa förändringar har kunnat anas de senaste åren. De statligt ägda bolagen har lyckats uppnå en jämnare könsfördelning i styrelser och ledningsgrupper än övriga aktiebolag.

Utredningens uppföljning av det nuvarande målet visar på en ganska snäv förståelse av maktbegreppet, där den demokratiska diskussionen i stort sett har handlat om representationsfrågor. Vår uppföljning av var kvinnor och män tar plats i samhällets beslutsfattande positioner visar att kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ och i indirekt valda organ som redovisas offentligt. På indirekt valda positioner, framförallt de som inte redovisas offentligt, råder däremot fortsatt mansdominans. Ett exempel på detta är de nya samverkansorganen och partnerskapen på regional nivå. På ledande nivåer inom kommuner och landsting – det gäller såväl på tjänstemannasidan som bland politiker – råder också mansdominans. Konsekvensen av detta är en manlig maktformation i ledningen för kommuner och landsting.

Trots den förhållandevis jämna fördelningen av kvinnor och män inom politiken, finns det brister när det gäller de kvalitativa aspekterna av jämställdhet i politiskt arbete. Kvinnor erfar att de motarbetas och marginaliseras. Fler kvinnor, i synnerhet yngre kvinnor, hoppar av sina politiska uppdrag jämfört med män. En fördjupad diskussion behövs kring villkoren för det politiska arbetet. Informella regler och maktordningar som styr det politiska livet kan innebära att kvinnors reella inflytande i politiken inte står i proportion till deras andel av de politiskt valda. (Se kapitel Makt och inflytande)

Utbildning

Utbildning har varit en viktig fråga för jämställdhetspolitiken. Rätten och tillgången på utbildning har haft avgörande betydelse för att kvinnor i Sverige i så hög grad lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Det har i sin tur inneburit ökad ekonomisk självständighet för kvinnor och haft betydelse för kvinnors möjligheter att ta plats i politiska och andra beslutsfattande funktioner.

Den högre utbildningen har historiskt sett varit en manlig bastion. För några decennier sedan lyftes kvinnors lägre utbildningsnivå i jämförelse med män fram som ett allvarligt hinder för jämställdheten. Så är det inte längre. Under 1990-talet har kvinnor gått om män i utbildningsnivå och idag utgör kvinnor en majoritet bland studenterna på universitet och högskolor. Det jämställdhetspolitiska målet ”lika tillgång till utbildning” kan således huvudsakligen sägas vara uppfyllt, åtminstone i formell mening. Att ta bort formella hinder genom att öppna utbildningar som varit stängda för ettdera könet är enkelt. Att ta bort informella hinder är däremot betydligt svårare. De politiska redskapen är trubbiga.

Inom universitet och högskolor är könsfördelningen fortfarande ojämn i många tjänstekategorier. Särskilt tydligt är detta vad gäller professorstjänster. I de skolformer som riktar sig till de yngre eleverna är i stället frånvaron av män påtaglig. Det är anmärkningsvärt att jämställdhetsarbetet i så ringa grad har haft genomslag i dessa avseenden.

Skolan har stor inverkan på barnens könssocialisering. De vuxnas förväntningar och bemötande av barnen formar dem till pojkar och flickor. Samtidigt kan skolan erbjuda barnen möjligheter att utvecklas till självständiga individer och frigöra sig från de begränsningar som könsstereotyper utgör. Men frågan är om utbildningssystemet verkligen fungerar som ett effektivt verktyg för att bryta samhällets genusmönster, eller om det i stället bidrar till att återskapa och stärka de rådande genusmönster som finns i samhället. Skolan åläggs att lösa många uppgifter och inte sällan kan det finnas en övertro på skolans möjligheter att förändra samhället. Jämställdhet är en sådan uppgift, vilket tydligt framgår i flera utbildningspolitiska styrdokument. Men effekterna ute i klassrummen förefaller inte stå i proportion till statsmakternas ambitioner. Regeringens insatser för att höja kvaliteten i skolans jämställdhetsarbete är vällovlig men förefaller otillräcklig, alltför kortsiktig och halvhjärtad. Jämställdhetsarbetet i skolan kan inte bli fram-

gångsrikt om det inte på allvar integreras och tar plats i hela utbildningspolitiken.

För några decennier sedan hade flickor sämre betyg än pojkar. Nu har förhållandena vänts till flickornas fördel. När flickor presterade sämre kunde det uppfattas vara naturligt, flickor ansågs inte på samma sätt som pojkar vara ämnade för teoretiska studier. Skolresultaten bekräftade föreställningar om skillnaderna mellan könen och man såg inte flickornas sämre resultat som en konsekvens av att pojkarna gynnades. I dag när förhållandet är det omvända anses skillnaderna inte vara naturliga. Likafullt finns det skäl att vara orolig över att så många pojkar är lågpresterande och riskerar att marginaliseras i unga år.

Fortfarande är elevernas studieval i hög grad könsbundna. Flickorna vidgar sina val medan pojkarna är mer traditionella. För att motverka de könsbundna studievalen krävs sannolikt såväl insatser från hela skolsystemet som från samhället i övrigt. Att bryta de könsbundna studievalen är en strategiskt viktig fråga för jämställdhetspolitiken eftersom den även har bäring på andra viktiga jämställdhetsmål som att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden.

Genusforskningen har utvecklats kraftfullt i Sverige under de senaste decennierna. Den har växt i omfattning, genomgått förändringar och delvis institutionaliserats. Genusforskningen har allt tydligare inmutat ett område som självständig disciplin och har samtidigt integrerats i andra ämnen. Det öronmärkta statliga stödet har varit betydelsefullt för denna utveckling och behöver fortsätta. Dess institutionella resurser behöver stärkas och permanentas. (Se kapitel Utbildning och forskning)

Utveckling av den ekonomiska jämställdheten

Utvecklingen under 1990-talet uppvisar både positiva och negativa faktorer för den ekonomiska jämställdheten. Beroende på om man väljer att anlägga en optimistisk eller en pessimistisk syn på hur utvecklingen kommer att gestalta sig, kan framskrivningen av en och samma företeelse bli olika.

Under 1990-talet har en positiv utveckling skett som innebär att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå, stärkt positionen på arbetsmarknaden, minskat deltidsarbetet, minskat sitt obetalda arbete och ökat det betalda arbetet. Även om en betydande andel kvinnor fortfarande arbetar deltid pågår ansträngningar för att fler skall

kunna gå från deltid till heltid och lagstiftning som stärker rätten till heltid övervägs. När det gäller lönerna har många pekat på att det inom en snar framtid kommer att finnas stor efterfrågan på arbetskraft inom traditionellt kvinnliga yrken och sektorer på arbetsmarknaden. Detta kan sätta press på lönerna och eventuellt leda till löneökningar som skulle påverka både löneskillnader mellan könen och kvinnors inkomster av betalt arbete.

Kvinnor har minskat sitt obetalda arbete under 1990-talet. Tillgången på barnomsorg har ökat och maxtaxan i barnomsorgen har inneburit minskade marginaleffekter och ökade ekonomiska incitament för kvinnor att öka sitt betalda arbete. De kvoterade ”pappamånaderna” i föräldraförsäkringen har inneburit att fäderna ökat sitt uttag av föräldrapenning under 1990-talet. Ett genomförande av ökad kvotering av föräldraförsäkringen kommer att öka fädernas uttag ytterligare. Det finns förhoppningar om att detta också kommer att innebära att män tar ett större ansvar för det obetalda arbetet förknippat med barn och familj.

På den negativa sidan kan vi se att kvinnors höjda utbildningsnivå inte har gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. För att tala ekonomspråk: kvinnor får sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får. Den förändring av tidsanvändningen som skett har inte inneburit någon reell omfördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män. Det är bara omfattningen på det obetalda arbetet som har minskat, därför att kvinnor har minskat det. Vi vet också att bland sammanboende kvinnor och män förefaller män helt opåverkade av om kvinnor arbetar deltid eller heltid. Det förefaller således vara ett mycket svårförändrat område. 1990-talet innebar också att ett större ansvar lades på anhöriga för omsorgen om gamla genom att tillgången på äldreomsorg minskade. Om inte andra lösningar på äldreomsorgsbehovet genomförs, finns det risk för att kvinnors obetalda arbete ökar.

En stor förändring som har skett sedan slutet av 1990-talet är att antalet sjukskrivna har skjutit i höjden. Det är främst kvinnor som står för den stora ökningen. Över tid följs sjukskrivningsmönstren åt för kvinnor och män, även om kvinnor hela tiden har legat på en högre nivå än män. Sedan 1997 har emellertid könsskillnaderna ökat. I dag står kvinnor för två tredjedelar av alla sjukskrivningsdagar och kvinnor är mer sjukskrivna än män oavsett ålder, utbildning, familjetyp eller bransch. Det som också hänt de senaste åren

är att antalet förtidspensionärer (kallas numera för aktivitets- och sjukersättning) har ökat. Även där är kvinnor överrepresenterade.

Att fler kvinnor än män är sjukskrivna är i sig ett jämställdhetsproblem. Men i ett framtidsperspektiv är det än mer problematiskt att könsskillnaderna ökar när det gäller förtidspensioner. Av de som förtidspensioneras återvänder endast 1 procent till arbetsmarknaden. Förtidspensionerna innebär sålunda ett hot mot kvinnors möjligheter till betalt arbete och därmed är det ett hot mot ökad ekonomisk jämställdhet. Med den stora mängd kvinnor som förtidspensioneras, kan det betyda att vi i dag cementerar en framtida ojämställdhet som blir mycket svår att förändra.

En sammanvägd bild av de förutsättningar som här mycket kortfattat diskuterats är att det finns risk för att den ekonomiska ojämställdheten i vissa avseenden ökar, men möjlighet att den minskar i andra avseenden. En trolig utveckling är också att skillnaderna i inkomster kommer att öka mellan kvinnor. De som kom som flyktingar till Sverige under 1990-talet har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden och allra svårast har det varit för kvinnor. Ju längre ifrån Sverige födelselandet är, ju lägre deltar kvinnor i arbetskraften. Ensamstående mödrar har haft svårt att återhämta den sysselsättningsfrekvens gruppen hade i början av 1990-talet och inkomsterna för ensamstående mödrar har utvecklats sämre än sammanboende mödrars och mäns inkomster. (Se kapitel Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten)

Arbetsmarknad och arbetsliv

En genomgång av kvinnors villkor på arbetsmarknaden ger vid handen att kvinnor har stärkt sin position på arbetsmarknaden och att förutsättningarna för kvinnor att vara ekonomiskt självständiga individer har förbättrats. Dock kvarstår hinder för att kvinnor kan sägas ha samma rättigheter och möjligheter som män på arbetsmarknaden.

Otryggheten på arbetsmarknaden har ökat under 1990-talet. Det gäller för både kvinnor och män, inom både offentlig och privat verksamhet. Den största otryggheten på arbetsmarknaden har emellertid de LO-anslutna kvinnorna. Denna utveckling har gått i motsatt riktning mot de jämställdhetspolitiska målen.

Den primära könssegregeringen mellan betalt och icke betalt arbete är bruten genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden i

nästan lika stor utsträckning som män. Den sekundära könssegregeringen är fortfarande stark, där kvinnor och män återfinns inom olika sektorer, branscher, yrken och befattningar på arbetsmarknaden och arbetar i olika omfattning.

Könssegregeringen har också stark koppling till löneskillnaderna. Trots att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå under decenniet och trots att fler kvinnor finns på arbetsmarknaden och arbetar fler timmar, kan inga större förändringar av löneskillnader noteras på aggregerad nivå. Löneskillnaderna har i stort sett varit oförändrade sedan 1980, vilket var samma år som jämställdhetslagen trädde i kraft.

Deltidsarbetet är ett problem med vida effekter vilket inte uppmärksammats i nödvändig utsträckning. Det är hög tid att ta itu med deltidsarbetet som norm för kvinnors arbete, där även uppfattningar om det så kallade frivilliga deltidsarbetet måste utmanas. Om deltidsarbetet har ansetts vara ett sätt att främja kvinnors möjligheter att ta plats på arbetsmarknaden till priset av att kvinnor behandlas som en andra sortens (och kanske sämre) arbetskraft, är frågan hur länge det skall dröja innan nästa steg tas och kvinnor skall kunna omfattas av samma villkor och värderingar som män gör på arbetsmarknaden.

För att få en bild av jämställdheten på arbetsmarknaden, som är en förutsättning för att analysera kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet, är det nödvändigt att se helheten. Att se till olika faktorer separerat döljer de faktiska förhållandena. Att lägga samman de olika orsakerna till kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden (arbetslöshet, deltidsarbete, sjukfrånvaro) ger en annan bild än att se till dessa faktorer separerat. En jämförelse mellan kvinnors andel på arbetsmarknaden och deras andel av arbetade (betalda) timmar på arbetsmarknaden visar att det ”saknas” (betalda) kvinnoarbetstimmar – dessa återfinns istället i det obetalda arbetet. (Se kapitel Arbetsmarknad och arbetsliv)

Företagande

Antal företag startade av kvinnor tredubblades under 1990-talet. En tolkning är att hindren har minskat för kvinnor att starta företag och att de riktade insatser som gjorts för att öka antalet kvinnliga företagare har varit framgångsrika – även om det är svårt att veta exakt hur stor effekt de haft.

En annan tolkning är att en del av dessa företag utgör så kallade levebrödsföretag – dvs. företag som startas för att skapa egen sysselsättning. Satsningar på nyföretagande är en tveksam metod för att lösa arbetsmarknadsproblem. Risken är stor att man för över strukturella problem till den enskilda individen. Resultatet kan bli en ny fattigdomsfälla som hårdast riskerar att drabba kvinnor i glesbygd. Politikens uppgift är att främja ett företagande som är bra för individen och för samhället.

Det ska råda lika förutsättningar för kvinnor och män som vill starta eget företag. För att åstadkomma detta kan det behövas riktade satsningar på rådgivning, finansiering och stöd för kvinnliga företagare. Det viktigaste målet bör dock vara att bryta den manliga märkningen av innovationer, entreprenörskap och företagande. Regering, myndigheter och organisationer måste i högre grad analysera och utvärdera politiken utifrån ett genusperspektiv.

Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan kvinnor och män när det gäller företagande, där kvinnor fortfarande är en mer eller mindre avvikande sort och där normerna kring företagaren som man fortfarande är stark, finns det skäl att fortsätta med de särskilda projekt som idag drivs av olika myndigheter och organisationer för att stödja kvinnliga företagare, entreprenörer och innovatörer.

För att kunna driva en effektiv politik för att främja kvinnors företagande måste den könsuppdelade statistiken utvecklas. Idag är endast en bråkdel av all statistik kring företagande könsuppdelad. Ett krav från jämställdhetspolitikens sida bör vara att oavsett hur den framtida uppföljningen av de statliga insatserna till näringslivet ska se ut så måste statistiken vara uppdelad på kön. (Se kapitel Företagande)

Omsorgsarbete

Vår uppföljning omfattar fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män samt det vi valt att kalla ”pappapolitik”, dvs. den politik som har riktats mot fäderna när det gäller vårdnadsfrågor, omsorg om sina barn och uttag av föräldraförsäkringen. Vidare omfattar uppföljningen den offentligt finansierade omsorgen – både om äldre och omsorgen om barn – liksom den obetalda omsorgen som utförs av föräldrar, anhöriga och närstående.

Under 1990-talet minskade skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller det obetalda hemarbetet. Kvinnorna minskade sitt hemarbete med 4,5 timmar, medan män låg kvar på samma nivå. Strukturen på tidsanvändningen har blivit mer lika mellan kvinnor och män men någon reell omfördelning av det obetalda hemarbetet har inte ägt rum. Tidsanvändningen ser olika ut under olika faser av livet, beroende på familjesituation. Variation i tidsanvändningen i olika livsfaser är emellertid avsevärt större för kvinnor än den är för män. Tyngst belastade av obetalt hemarbete är kvinnor med små barn.

Flera reformer infördes under 1990-talet för att stimulera fäder att ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Införandet av kvoteringen av föräldraförsäkringen och lagändringar som syftar till ökad användning av gemensam vårdnad är två exempel. Bruket av gemensam vårdnad har ökat. Efter föräldrars skilsmässa eller separation har barns umgänge med och boende hos sina pappor ökat. Det vanligaste är emellertid att barnen bor hos sina mödrar.

Mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat under 1990-talet, från 7 procent år 1990 till 19 procent år 2004. Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldrapenningdagar mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns omsorgsansvar. Konstruktionen av och retoriken kring föräldraförsäkringen framställer emellertid fortfarande mäns föräldraledighet som ett fritt val eller ett attraktivt erbjudande. Vår bedömning är att ökad kvotering, med sikte på en individualisering av föräldraförsäkringen, är steg som måste tas för att öka mäns föräldrapenninguttag. Jämställdhetspolitiken strävar efter att män skall ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Det har dock visat sig att våldutövande män kan använda sina rättigheter till att fortsätta kontrollera kvinnor och barn. Vår slutsats är att strävan mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn inte står i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska. Att minska mäns våld mot kvinnor kan inte lösas inom ramen för föräldraförsäkringen.

En kraftig utbyggnad av barnomsorgen ägde rum under 1990talet. Idag anses förskolan i princip vara fullt utbyggd. Samtidigt tunnades resurserna ut, vilket ledde till större barngrupper och lägre personaltäthet. Under senare år har denna utveckling avstannat för förskolans del.

I motsats till utvecklingen i barnomsorgen har tillgången på den offentligt finansierade äldreomsorgen minskat. Människors möjlig-

heter att åldras med bibehållet oberoende och erhålla omsorg efter behov har minskat sedan 1980-talet. En markant minskning av antalet äldre som får hemtjänst och antalet institutionsplatser har skett parallellt med en kraftig ökning av antalet mycket gamla. Hemtjänsten har koncentrerats till de mest skröpliga. Det har skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen. Kvinnliga anhöriga, främst äldre makar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete om gamla. Insatserna från manliga anhöriga har inte ökat i motsvarande grad. Det saknas statistik och forskning om vad denna ökade ansvars- och arbetsbörda har fått för konsekvenser för kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta liksom för deras hälsa. Det är av stor betydelse för jämställdhetspolitiken att följa denna utveckling. (Se kapitel Omsorgsarbete)

Mäns våld mot kvinnor

Sedan början av 1990-talet har frågan om mäns våld mot kvinnor fått en mer framskjuten plats i jämställdhetspolitiken. I Kvinnofridspropositionen som kom 1998 föreslogs en stor mängd åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor. En ny bestämmelse infördes i brottsbalken om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds och våldtäktsbrottet utvidgades. Socialtjänstlagen fick en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Mörkertalet vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer är stort. Det är svårt att erhålla tillförlitliga uppgifter om våldets omfattning i samhället och därmed är det svårt att bedöma huruvida våldet ökar eller minskar över tid. Antalet polisanmälningar om vålds- och sexualbrott har ökat sedan början av 1990-talet. ULF-undersökningarna tyder på att våld och hot om våld mot kvinnor har ökat. Denna utveckling har skett parallellt med att frågan kommit att prioriteras mer än någonsin tidigare i regeringens politik. Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opinionstryck lett till såväl ökad prioritering av problemet hos myndig-

heter som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och berätta om våldshändelser i undersökningar.

Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är att lagstiftningen avsevärt har förbättrats. De största förbättringarna har skett hos polis och rättsväsende när det gäller de repressiva uppgifterna. Kommunernas och myndigheternas insatser på det sociala området har varit svaga. (Se kapitel Mäns våld mot kvinnor)

Styrningen i jämställdhetspolitiken

I vår analys och bedömning av styrningen inom jämställdhetspolitiken noteras både framgångar och brister. De brister som är viktiga att särskilt fästa uppmärksamhet vid är:

  • Resultatstyrningen har haft begränsad effekt på myndigheternas arbete och resultat.
  • Målen i regleringsbreven till myndigheter är allmänt formulerade och beskriver sällan vilka resultat som förväntas.
  • Kopplingen mellan de jämställdhetspolitiska målen och jämställdhetsmål inom andra politikområden är bristfällig.
  • Återkopplingen från Regeringskansliet till myndigheterna är bristfällig.

Redan i propositionen Delad makt delat ansvar var kopplingen mellan mål och insatser i jämställdhetspolitiken svag, vilket kan vara en förklaring till den bristande användningen av målen. En annan förklaring kan vara att man då ansåg det vara tillräckligt att yrka på tillämpningen av jämställdhetsintegrering. Det kan ha funnits en uppfattning om att övriga politikområden och aktörer automatiskt borde utgå från de jämställdhetspolitiska målen. Idag visar det sig att detta inte alltid är fallet.

Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens resultatstyrning – i meningen att jämställdhetspolitiken utifrån sina mål strategiskt och systematiskt styr in mot andra politikområden – har varit ett mindre viktigt verktyg för jämställdhetspolitikens genomförande jämfört med andra verktyg. Resultatstyrningen har snarare bedrivits av andra politikområden än av jämställdhetspolitiken. Vår slutsats är att jämställdhetsintegrering som strategi har varit framgångsrik eftersom jämställdhetspolitiska frågor, i varierande grad, har integrerats inom andra politikområden – dock utan tillräcklig koppling till de övergripande jämställdhetsmålen.

Att inte aktivt använda sig av de jämställdhetspolitiska målen och så gott som helt överlåta till andra politikområden att formulera sina egna jämställdhetsmål och att följa upp politiken riskerar att göra jämställdhetspolitiken passiv. De jämställdhetspolitiska målen bör vara uttryck för en politisk vilja till samhällsförändring i en viss riktning och användas aktivt för att driva politiken i den riktningen. Jämställdhetspolitiken skall definiera vad som är de mest centrala jämställdhetsproblemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resurser på områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. I det avseendet bör jämställdhetspolitiken i större utsträckning använda sig av möjligheten att i samverkan med identifierade politikområden bedriva en tydligare resultatstyrning. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken)

Jämställdhetspolitikens organisation

Frågan om en statlig organisation för jämställdhetspolitiken har aktualiserats i en rad sammanhang under senare år. Det strukturella annorlundaskap som präglar jämställdhetspolitiken gör att det inte finns en naturlig aktör för de uppgifter som bedöms vara angelägna ur en rad olika utgångspunkter. Inom andra politikområden finns normalt en eller flera myndigheter ansvariga för genomförandet. Den traditionella, och ganska framgångsrika, svenska modellen för att hantera samhälliga problem har inte tillämpats inom jämställdhetspolitiken. Avsaknaden av en myndighet har varit till jämställdhetspolitikens förfång.

Vår bedömning är att dagens organisation i jämställdhetspolitiken har åtskilliga brister som hämmar jämställdhetspolitikens effektivitet och genomförande. Några av de brister som vi uppmärksammat är:

  • Ad hoc insatser utan organisatorisk förankring skapar brist på kontinuitet och systematisk kunskapsuppbyggnad.
  • Brist på uppföljning av jämställdhetspolitiken gör det svårt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska insatserna har någon verkan och om målen uppnås.
  • Brist på samordning mellan olika myndigheters jämställdhetsinsatser leder till bristande erfarenhetsutbyte och ineffektivitet.
  • Särorganisering av jämställdhetspolitiken innebär att departementet i hög utsträckning utför uppgifter som en förvalt-

ningsmyndighet normalt skulle utföra. Även JämO belastas med uppgifter som ligger utanför dess kärnverksamhet.

  • Brist på kunskapsförmedling och stöd innebär att myndigheterna inte har något stöd för sitt arbete med jämställdhetsintegrering från en expertfunktion inom staten.
  • Brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet innebär att de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna inte har något centralt myndighetsstöd i sin verksamhet.
  • Uppsplittrad bidragsgivning där olika myndigheter fördelar bidrag till jämställdhetsarbete utan samordning, medför en uppenbar risk för ett ineffektivt resursutnyttjande.

(Se kapitlet Jämställdhetspolitikens organisation)

Utredningens förslag

Utredningen lämnar förslag rörande nya mål i jämställdhetspolitiken, stärkt styrning samt inrättande av en ny myndighet. Dessutom lämnar vi förslag rörande inrättande av en delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn, en lokal agenda för jämställdhet samt ett principförslag rörande införande av förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar. Ett antal mindre förslag till myndighetsuppdrag lämnas också.

Nya mål i jämställdhetspolitiken

Vårt förslag innebär en minskning av antalet mål, från sex till fyra delmål. Till varje delmål knyts en målkommentar, där begrepp definieras och tolkning av målet görs, samt förslag till indikatorer för hur måluppfyllelsen skall mätas. (Se kapitel Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken)

Övergripande mål:

Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

Det övergripande målet förutsätter att samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter råder på livets alla områden. Makt ses här inte enbart som en demokratisk förutsättning, utan som ett demo-

kratiskt innehåll. Målet anknyter också till de stora och internationella frågorna om hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Strävan mot ett jämställt samhälle kräver samma helhetssyn som strävan mot en hållbar samhällsutveckling.

Delmål:

Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att utöva ett aktivt medborgarskap och att forma villkoren för beslutsfattandet.

Begreppet aktivt medborgarskap innebär att medborgarskapet inte enbart är en formell rättighet utan också syftar till att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att uttrycka sitt samhällsengagemang. Det handlar om att vara aktiv i sådant som politiska församlingar, folkrörelser och i fackföreningsrörelsen. Vidare handlar det om kvinnors lika möjligheter att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller kulturen, utbildningen och folkbildningen. Med rätt avser vi den formella rätten men även att informella maktstrukturer inte i praktiken skall verka utestängande. Med möjlighet vill vi uppmärksamma att ekonomiska och sociala faktorer styr det utrymme individen har som medborgare.

Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

Vi föreslår att begreppet ekonomisk självständighet introduceras och knyts till rätten till avlönat arbete. Det betecknar att kvinnor och män skall ha samma reella möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn. Målet omfattar även att kvinnor och män skall ha samma villkor i det avlönade arbetet vad gäller anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Vidare innebär målet att det avlönade arbetet inte bara skall ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet som pensionär. Målet omfattar utbildningen. Av särskild betydelse för jämställdhetspolitiken är de könsbundna studievalen, där ungdomarnas val av gymnasieutbildning även ger effekter för universitetsutbildning och arbetsmarknad.

Kvinnor och män skall ha samma möjlighet att ge och få omsorg utan att underordnas. Det obetalda hemarbetet skall delas lika.

Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Med hemarbete åsyftas det hushålls- och underhållsarbete vi utför i våra hem. I vårt förslag till mål vill vi lyfta fram att det råder ömsesidiga beroendeförhållanden människor emellan. Beroendet är lika – men förhållandet är ofta asymmetriskt. Vi menar att omsorgsgivande i sig inte är underordnande. Underordningen uppkommer av den skeva fördelningen i omsorgsgivandet. Ett stort och asymmetriskt fördelat ansvar för omsorgsgivandet beskär kvinnors möjligheter till förvärvsarbete, ekonomisk självständighet och deltagande i samhällslivet. Kvinnors handlingsutrymme inskränks och därmed kvinnors välfärd.

Kvinnor och män skall ha samma möjlighet till kroppslig integritet. Mäns våld mot kvinnor skall upphöra.

Vi föreslår begreppet kroppslig integritet. Det åsyftar kvinnors möjligheter att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Det handlar också om de kränkningar som kvinnor, reellt eller symboliskt, utsätts för. Kommersialiseringen och exploatering av kvinnokroppen – men även i ökande grad manskroppen – i reklam, medier och pornografi är en del av detta. Vi föreslår uttrycket ”mäns våld mot kvinnor” ingår i målformuleringen, eftersom det tydliggör målets innebörd. Det är angeläget att alla som utsätts för våld får samhällets stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren. Men det är jämställdhetspolitikens uppgift är att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas.

Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken

Vi föreslår att jämställdhetsintegrering som strategi för jämställdhetspolitiken ligger fast. Vidare föreslår vi en mer aktiv användning av de nationella jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen. Detta menar vi skall åstadkommas genom en ökad samverkan mellan jämställdhetspolitiken och relevanta politikområden kring hur olika myndigheter kan bidra till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen. Vårt förslag om en mer strategisk användning

av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen förstärker jämställdhetsintegreringen.

Vi föreslår att ett utvecklingsarbete med processbaserad verksamhetsstyrning i jämställdhetspolitiken igångsätts som en form för samverkan mellan politikområden och myndigheter. Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att öka effektiviteten i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Utgångspunkt för arbetet skall tas i de jämställdhetspolitiska delmålen eller i avgränsade delar av dessa. Vi föreslår att arbetet i en första etapp inriktas på målområdet mäns våld mot kvinnor (kvinnofrid). Området har förutsättningar som gör att det lämpar sig väl för en processorienterad styrning.

När det gäller uppföljning och utvärdering föreslår vi att en jämställdhetspolitisk rapport utarbetas vart fjärde år. Den skall ligga till grund för regeringens bedömning av utvecklingen. Rapporten skall med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen innehålla en redogörelse för utvecklingen i samhället och myndighetens bedömning av effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande genom att ta fasta på vilka effekter och resultat jämställdhetspolitiken har gett upphov till. Vidare bör tematiska uppföljningar och utvärderingar genomföras av områden som är strategiskt viktiga för jämställdhetspolitiken. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken)

Lokal agenda för jämställdhet

Viljan och förmågan att skapa ett jämställt samhälle måste bäras på lokal nivå, med utgångspunkt i lokala förutsättningar. Kommunerna är centrala, men ett engagemang på lokal nivå som involverar lokalsamhällets olika aktörer skulle ge än större kraft i ett utvecklingsarbete.

Vi föreslår att uppdrag lämnas till länsstyrelserna att översätta de nationella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. I arbetet bör regionala och lokala aktörer involveras. Det gäller kommuner, företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå. De regionala strategierna skall bygga på analyser av jämställdheten på den lokala nivån i länet. Strategierna bör kunna kopplas till de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och till de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och ses som komplement till dessa. Att samla aktörer kring en gemensam plattform bedömer vi kunna utgöra grund för framväxten av en

lokal agenda för jämställdhet där kommuner och lokalsamhällets olika aktörer är involverade. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken)

Delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn

Utredningens översiktliga analys av jämställdheten på arbetsmarknaden och i arbetslivet visar att kvinnors kollektiva problem i arbetslivet får lösas av kvinnor individuellt. Otrygga anställningar, deltidarbete och sjukskrivningar kan ses som utslag av den ojämställdhet som präglar arbetsmarknaden, men också som individuella lösningar på strukturella problem. Deltidsarbete och sjukfrånvaro hänger också samman.

Åtgärder för att minska deltidsarbetet och sjukfrånvaron kan antingen riktas mot individerna eller inriktas på strukturella förändringar. Individinriktade åtgärder syftar till att stödja den enskilde att t.ex. komma ur sjukskrivning. En strukturell ansats riktar istället ljuset mot de faktorer som orsakar sjukfrånvaron, t.ex. mot arbetsmiljön eller arbetslivets villkor. Därmed är det snarare arbetsplatser och arbetsgivare som står i fokus för insatserna.

Vi föreslår att Delegationen för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas. Huvudsyftet med delegationen skall vara att stödja ett förnyelsearbete i kommuner och landsting och därmed stärka kvinnors möjlighet till ekonomisk självständighet genom att öka kvinnors arbetsutbud. Ökad hälsa och heltidsarbete står i fokus.

Skäl till att inrätta en delegation är att det bidrar till möjligheten att fokusera på uppdraget och minskar risken för att arbetet hämmas av myndighetskulturer eller regelverk som vuxit fram för andra ändamål. Vidare innebär det att skapa en bred plattform där staten tillsammans med parterna, andra organisationer samt enskilda forskare och praktiker kan samarbeta kring uppdraget. Delegationen skall ledas av en ordförande och i övrigt bestå av ledamöter från Sveriges kommuner och landsting, från fackliga organisationer, forskare, arbetsmiljöexperter och företrädare för myndigheter. Ett sekretariat med experter på både nationell och regional nivå kopplas till delegationen.

Delegationens uppgift skall vara att utifrån delegationens syfte bevilja medel till utvecklingsprojekt som initieras och drivs av kommuner och landsting. Utvecklingsprojekten skall vara nyskapande och ha en bred förankring. De skall syfta till långsiktiga och

bestående resultat i det kommunala arbetslivet. Projekten kan röra: förbättring av arbetsmiljö och utveckling av arbetsorganisation, skapandet av förutsättningar för anställda att gå från deltid till heltid, utveckling av lönestrukturer och karriärvägar. (Se kapitel Arbetsmarknad och arbetsliv)

Förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar

Vår studie av den ekonomiska jämställdheten tyder på att ensamstående mödrar har fått sämre möjligheter att försörja sig och sina barn under 1990-talet, vilket inte gäller för de sammanboende mödrarna eller för kvinnor utan hemmavarande barn. Jämförande studier över risken för ensamstående mödrar att hamna i fattigdom visar att i Sverige är den risken avsevärt mindre jämfört med andra länder. Även om vi inte kan konstatera en ökad fattigdom bland kvinnor, är det inte förenligt med jämställdhetsmålen att ensamstående mödrar har tappat i välfärdsutveckling i relation till andra grupper. Även de ensamstående fäderna förefaller vara mycket känsliga för konjunkturförändringar. Förutom att det innebär hinder för ökad ekonomisk jämställdhet, berör det också de barn som lever under knappa ekonomiska förhållanden. Vår bedömning är att det behövs insatser inriktade på att främja en mer gynnsam ekonomisk utveckling för ensamstående föräldrar.

Vi föreslår att regeringen överväger möjligheten att införa ett förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar. Vi väljer att lämna ett principförslag med motiveringen att konstruktionen av ett förvärvsavdrag bör utredas närmare.

Utifrån jämställdhetspolitikens strävan efter ökad ekonomisk jämställdhet samt mot bakgrund av utredningens analys av utvecklingen för de ensamstående föräldrarna under 1990-talet, anser utredningen att förvärvsavdraget bör konstrueras med syftena att:

  • minska tröskel- och marginaleffekter för ensamstående föräldrar med låga inkomster,
  • öka incitamenten till avlönat arbete,
  • öka incitamenten till heltidsarbete,
  • stärka en grupp som är ekonomiskt utsatt

(Se kapitel Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten)

Ny Jämställdhetsmyndighet

Mot bakgrund av de brister som framkommit i vår analys av organisationen och effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande föreslår vi att en ny jämställdhetsmyndighet bildas. Myndighetens uppgifter skall omfatta omvärldsbevakning, uppföljning och utvärdering, samordning och stöd, bidragsgivning samt kunskapsutveckling och information.

När det gäller omvärldsbevakning skall myndigheten förse regeringen med underlag för styrningen mot de jämställdhetspolitiska målen. Inom ramen för detta uppdrag ska myndigheten identifiera områden som kräver särskilda insatser eller nya problemområden som behöver uppmärksammas. Myndigheten ska även följa den internationella utvecklingen inom jämställdhetsområdet. Myndigheten skall följa upp och utvärdera de insatser som görs för att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen och rapportera till regeringen samt även uppmärksamma utvärderingar som genomförs av andra organisationer. Myndigheten skall på eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen samordna olika myndigheters arbete med jämställdhetspolitiska frågor som griper över flera politikområden eller över flera myndigheters kompetensområde. I uppdraget ligger även att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan olika myndigheter som arbetar med likartade frågor.

De särskilt sakkunniga för jämställdhetsfrågor som arbetar på länsstyrelserna har behov av stöd från en sektormyndighet som kan bidra med samordning, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. Myndigheten skall ha en stödjande roll gentemot andra myndigheter och även mot kommuner i deras arbete med jämställdhet. I det stödjande uppdraget ingår att utveckla metoder för jämställdhetsintegrering och stödja myndigheter i detta arbete. Myndigheten bör även tillföras medel för att initiera forskning och utvecklingsarbete samt i samverkan med Sekretariatet för genusforskning förmedla forskning av relevans för de jämställdhetspolitiska målen.

(Se kapitel om Jämställdhetspolitikens organisation)

Övriga förslag

Vi lämnar också förslag om att tillsätta en ny löneskillnadsutredning med uppdrag att studera löneskillnaderna samt utarbeta förslag till en strategi för hur löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden kan elimineras.

Vidare föreslår vi att uppdrag lämnas till Statistiska Centralbyrån, SCB att utifrån nya data i Arbetskraftsundersökningarna och i samarbete med lämpliga myndigheter genomföra en specialstudie av deltidsarbetet. Studien bör omfatta olika aspekter av deltidsarbetet, såväl det ofrivilliga som det frivilliga deltidsarbetet.

Inom de olika områden som vi har arbetat med har vi identifierat utvecklingsmöjligheter, kunskapsluckor, brister i statistik, etc. Där har vi valt att inte gå fram med formella förslag, utan enbart lämna rekommendationer till fortsatt arbete. Se respektive kapitel.

Summary

The remit of the Inquiry on Gender Equality Policy has been to conduct a review of the objectives, orientation, organisation and effectiveness of gender equality policy. Furthermore, the Inquiry was instructed to examine whether the social changes that have occurred in the last ten years have led to a need for gender equality policy to be given a new orientation. The remit has also included proposing new objectives and a new organisation in the area of gender equality policy.

Below is a brief summary of the Inquiry’s main proposals.

New objectives in gender equality policy

The Inquiry proposes a new overall objective for gender equality policy: “Women and men are to have the same power to shape society and their own lives.” A precondition for this is that the same rights, opportunities and responsibilities prevail in all areas of life.

Furthermore, we propose four new targets dealing with:

  • Active citizenship.
  • Paid jobs that provide lifelong economic independence.
  • Care without subordination. Unpaid care work is to be shared equally.
  • Physical integrity. Men’s violence against women must stop.

For each objective, we propose indicators that are to form the basis for follow-up and evaluation of the effectiveness of gender equality policy.

Stronger control of gender equality policy

Gender mainstreaming as a strategy for gender equality policy remains in place.

We propose more active use of the national gender equality policy objectives in performance management. More stringent strategic use of the gender equality policy objectives strengthens gender mainstreaming.

Development work should be initiated to examine the application of process-based programme management. By increasing cooperation between gender equality policy and other policy areas, development work is to aim at strengthening the implementation of gender equality policy. The first stage of the development work focuses on men’s violence against women.

Local agenda for gender equality

The will and the ability to create a gender-equal society must be supported at local level, based on local conditions. It is at local level that citizenship on equal terms is given concrete form. Municipalities play a central role in creating a normal existence for people that is characterised by gender equality.

We propose that county administrative boards be given the task of translating the national gender equality objectives into regional gender equality objectives. An overall county strategy is to be formulated based on the regional objectives. Regional and local actors should be involved in the work with the strategy. The regional strategies are to function as a platform for the development of a local agenda for gender equality.

Delegation for Health and Full-time Employment in the Welfare Sector

The Inquiry’s overall analysis of gender equality in the labour market and in working life shows that the collective problems faced by women in working life have to be solved by women individually. Insecure employment, part-time work and sick leave can be seen as a result of the inequality that characterises the labour market, but also as individual solutions to structural problems.

We propose that a Delegation for Health and Full-time Employment in the Welfare Sector be established. The main purpose of the Delegation will be to support efforts for renewal by municipalities and county councils and to strengthen the possibilities for women to take part in working life on a sustainable basis. Women’s health and economic independence will be improved through structural changes in working life and by augmenting women’s participation in the labour force.

Gainful employment tax allowance for single parents

The Inquiry’s study of the development of economic equality during the 1990s shows a general increase of economic equality. At the same time, the study shows that the income trend has been poorer for single mothers during the 1990s compared with mothers and fathers living together.

The Inquiry proposes that a gainful employment tax allowance for single parents be introduced. The aim of the tax allowance is to lower the threshold and marginal effects for lone parents with low incomes, increase the incitement to seek paid employment and fulltime employment, and strengthen a group that is financially vulnerable.

New agency for gender equality

Realising the gender equality policy objectives requires implementing measures in all sectors and at all levels of society. It is therefore necessary to establish an organisation that supports, coordinates, develops and evaluates gender equality policy measures.

We propose establishing an agency responsible for coordinating the implementation of gender equality policy. The agency’s tasks are to include policy intelligence, follow-up and evaluation of gender equality policy. Furthermore, the agency is to be responsible for coordination, support to other agencies and providing grants as well as knowledge development and information.

1. Inledning

Sverige är världens mest feministtäta land. Det är inte vetenskapligt belagt men jag håller det för att vara en trolig hypotes. Inte i något annat land som är mig bekant är debatten om feminismen och jämställdheten så bred och så intensiv. Som en tråd genom diskussionens svängningar löper tanken om att en annan ordning än den vi har är möjlig. Det finns en väldig styrka i den tråden. Tanken om ett samhälle där kvinnor och män fullt ut är likvärdiga människor är ett hopp för många, kanske ett hot för några. Hur kommer det sig? Finns något svar i jämställdhetspolitiken?

Sverige fick pris som världens mest jämställda land vid FN:s fjärde kvinnokonferens i Beijing 1995 och har fortsatt att hålla sig kvar på den internationella jämställdhetstoppen. En relativisering av värdet i den utnämningen brukar låta så här: “Ja se, det säger mer om hur illa det är på andra håll än hur det är här, hum …” Det finns saker kvar att åtgärda, helt enkelt, vi är inte jämställda. Det finns emellertid olika uppfattningar om hur pass ojämställda vi är och vari ojämställdheten består. En uppfattning är att inget har hänt, oklart vilka områden och vilka tidpunkter som avses, men dock. En annan och diametralt motsatt uppfattning är att jämställdheten gått för långt. I bägge fallen verkar teori eller ideologi vara överordnad empiri.

En tredje uppfattning är att framsteg, till och med stora sådana på sina håll, har gjorts på jämställdhetens område. Att framsteg kan iakttas leder inte till slutsatsen att vi är framme vid målet utan blir snarare till en förutsättning för att förstå vad som ska göras i framtiden. Framstegen i sig skapar både möjligheter och förhoppningar om att ännu mer ska ske. Toleransen för det som uppfattas som orättvisor minskar. Kvinnor är mer än någonsin förut medvetna om sin underordning. Män är i sin tur mer än någonsin tidigare medvetna om sin överordning. Det betyder att även om det blir bättre

växer otåligheten ändå. Detta är inte unikt för jämställdhetsområdet – det har kallats för ”de ökade förväntningarnas missnöje”.

Att vi är många jämställdhetskämpar bland politiker, forskare, skribenter, praktiker och aktivister hänger ihop med det politiska utrymme som funnits. Det är här intressant att göra internationella jämförelser. I ett internationellt perspektiv framstår den svenska utvecklingen som i det närmaste avvikande. Det finns en stor oro för bakslag i arbetet med kvinnors rättigheter och livsvillkor runt om i världen och detta bör beaktas i bedömningen av utvecklingen i Sverige. Oroande signaler kommer från organisationer och enskilda både när det gäller tillbakagång i sakfrågor och rent organisatoriska besparingar. Detta gäller inte bara i utvecklingsländer utan liknande tendenser rapporteras även från exempelvis USA, EU-arbetet och våra grannländer Norge och Danmark. Rädslan för bakslag finns även här i Sverige.

Mycket har hänt – men har vi drabbats av kollektiv glömska?

Min personliga erfarenhet, av otaliga föreläsningar runt om i landet, är att intresset för jämställdhetsfrågor vuxit under de senaste tio åren. Men min erfarenhet är också att svenska folket är drabbat av något som närmast kan liknas vid en kollektiv demens.

Ett område där det råder stor kollektiv glömska rör den i jämställdhetspolitiken grundläggande strävan att möjliggöra för både kvinnor och män att arbeta och att ha barn. Bägge ska ha båda. Faktum är att kvinnor och män faktiskt kan kombinera förvärvsarbete med att ha barn. Vi behöver inte välja. Detta verkar vi inte ha riktigt klart för oss. Om man frågar hur många 40- åriga kvinnor som var barnlösa 1970 respektive 2003, brukar folk börja vinda med ögonen. Den frågan är alltför svår, men övertygelsen är stor att det är många fler kvinnor som är barnlösa idag, 30 procent kanske? Kanske till och med 35 eller 40 procent? Vid några (få) tillfällen har det framkommit förslag på 50 procent barnlösa kvinnor, men då har jag frågat om de är riktigt kloka. Det korrekta svaret är att det inte är någon egentlig skillnad. 14 procent var det 1970 och 15 procent 2003.

Hur ser det då ut med förvärvsarbetet, hur har det utvecklats sedan 1970? Kvinnors förvärvsarbete är idag nästan lika högt som mäns och det vet många. Men 1970 var väl andelen kvinnor i arbetskraften väldigt låg, kanske var det 20 procent, möjligen 35?

De flesta var väl hemmafruar, eller? Det rätta svaret är 60 procent. Ökningen av kvinnors förvärvsarbete mellan 1970 och fram till idag är alltså cirka 20 procentenheter. Under samma tid har mäns arbetskraftstal sjunkit med ungefär tio procentenheter.

Liknande missuppfattningar som blottlägger kunskapsluckor finns på snart sagt varje jämställdhetspolitiskt frågeområde och det har betydelse för vilka tolkningar som görs och beslut som fattas. Det glädjande är dock att samtidigt som minnet ofta sviktar och kunskapsnivån är låg, finns det ett stort intresse att komma ihåg och att förstå. Det som efterfrågas är just kunskap. En devis vi så småningom kommit att hålla oss med i utredningen är just att ”saklighet är en underskattad feministisk strategi”.

Bland dem som arbetar med jämställdhetsfrågor framförs ofta en stor längtan efter ett effektivare genomförande, bättre samordning och tillgång till en kunskapsorienterad part i arbetet. Man vill ha stöd för utveckling av metoder och råd för hur ett jämställdhetsarbete kan bedrivas. ”Du behöver inte övertyga mig mer, utan jag vill veta vad jag kan göra” är en typisk mening. De senaste dryga tio åren har efterfrågan på råd och stöd ökat i takt med att strategin om jämställdhetsintegrering har vuxit fram. Det har tydligt framkommit att det inte är tillräckligt med viljeyttringar från exempelvis regeringshåll och besjälade individer för att möta den breda efterfrågan av kvalitativa svar som kommer från olika delar av samhället. Retorik har en plats i alla förändringar, men det som krävs idag är konkretion i mål och handling, man vill se resultat.

På jämställdhetsområdet finns också efterfrågan på en mer visionär blick. Eftersom vi aldrig haft ett jämställt samhälle är det onekligen intressant att fråga sig hur vi menar att ett sådant samhälle skulle se ut. Att ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter är ju bra, men vad ska det leda till?

När vi i utredningen funderade över en titel på vårt betänkande var ”Mycket har hänt” ett arbetsnamn. Det är nämligen det som blir tydligt när man beskriver insatser som gjorts och förändringar som skett på jämställdhetspolitikens område. Men vi fastnade för en titel som inte är återspeglande utan mer framåtsyftande: Makt att forma samhället och sitt eget liv.

Direktiven

Direktiven ger det mycket breda uppdraget att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Utredningen har haft i uppgift att pröva om förändringar i samhället under de senaste tio åren medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning och utifrån denna analys föreslå nya mål och ta fram indikatorer för uppföljning av resultat. Utifrån utredningens analyser av hur organisationen för jämställdhetspolitiken fungerar har det ingått att lämna förslag på hur organisationen kan förbättras och effektiviseras.

Direktiven innebär således att utredningen dels ska göra en översyn av politikområdet jämställdhetspolitik, dels undersöka hur jämställdhet får genomslag i andra politikområden.

Förändringar under 1990-talet

I utredningen har vi i enlighet med direktiven analyserat samhällsförändringar av betydelse för den framtida jämställdhetspolitiken vilka ägt rum under 1990-talet. Utredningens analyser har utgått från de områden som de jämställdhetspolitiska målen berör. Dessa analyser återfinns i betänkandets huvudkapitel där fördjupningar görs. Det finns emellertid en rad viktiga förändringar som inte direkt kan hänföras till något av de jämställdhetspolitiska målen men som ändå har betydelse för jämställdheten och som här kort ska skisseras. Utredningen bygger här bland annat på Ansvarskommittén och PARK-kommittén vilka haft i uppdrag att belysa övergripande samhällsförändringar och regional utveckling. Kvinnor och män påverkas olika av dessa förändringar eftersom vi har en socialt könsmässig inordning i samhället. De jämställdhetspolitiska analyserna bör i många fall fördjupas.

Några förkortningar fångar en del av de frågor som kommit att bli betydelsefulla under 1990-talet: EU, IT, HUT, MR, ESK. Sverige gick med i Europeiska Unionen (EU) 1995. Informationsteknologin gjorde kraftiga framsteg (IT). På världsarenan diskuterades allt mer intensivt hur en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling i världen (HUT) ska åstadkommas. De mänskliga rättigheterna (MR) lyftes internationellt bland annat inom FN:s kvinnoarbete och diskussionen ökade även i Sverige om hur de ska omsättas i praktiken så att alla människor kan garanteras ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter (ESK). Den närmast bortglömda kvinnokonventionen, CEDAW, fick förnyad uppmärksamhet. Globalisering, internationalisering, regionalisering, strukturförändringar på arbetsmarknaden, invandring och demografi är ytterligare områden. Konjunkturerna skiftade och välfärdsstaten sattes under ett förändringstryck som vi ännu inte sett slutet av. Stora besparingar i offentlig sektor och förändringar av nivåer i sjuk- och arbetslöshetsförsäkring genomfördes. Vi fick en ny pensionsreform. 1990-talet innebar en uppgång i arbetslöshet och nedgång i barnafödande. Sjukskrivningarna ökade snabbt.

En förändring som tilltog under 1990-talet var förskjutningen av makt och ansvar i samhället från en central enhetsstatlig nivå mot å ena sidan den internationella nivån, å andra sidan den regionala nivån. Internationaliseringen hänger ihop med ökad regionalisering och de bedömningar som görs menar att de två utvecklingstendenserna knappast kommer att minska i betydelse. Flera förklaringar ges till detta. Internationalisering handlar i grunden om att staterna minskar i betydelse när kapital, företagande, organisationer, handel och arbetsmarknad kan sträcka sig över nationella gränser. En viktig förutsättning för detta har utvecklingen av kommunikationstekniken varit. Ett ökat beroende av omvärlden innebär också ett förändringstryck på demokratin och på det politiska beslutsfattandet när den enskilda nationalstaten inte längre kan lösa alla frågor på egen hand. Vissa samhällsproblem och politiska frågor är eller har blivit allt mer transnationella – brottslighet, miljöproblem, ekonomi – och är därför nästan omöjliga att hantera enbart inom nationalstatens gränser utan stöd och samarbete med omvärlden. Handeln med kvinnor och barn för sexuella ändamål är en fråga som vuxit. Här kan det dock vara av intresse att konstatera att den svenska sexköpslagen gjort att människor som trafikeras är relativt få jämfört med andra länder. Antalet prostituerade är också jämförelsevis mycket lågt.

Det talas om att det politiska beslutsfattandet växer fram i nya processer och med inblandning av nya aktörer. Kodord är nätverk, samverkan och förhandling. Att det politiska beslutsfattandet sker i nya former är inte oproblematiskt ur demokrati- och jämställdhetshänseende. En förskjutning från traditionellt beslutsfattande till förhandlingslösningar kan innebära en förskjutning från öppna demokratiska arbetsformer till behov av ökad slutenhet som kännetecknar förhandlingssystemet. Erfarenhetsmässigt vet vi att kvinnors representation och inflytande tenderar att minska med ökad

grad av slutenhet. Det är alltså av största vikt att sådana omorganisationer noga följs från jämställdhetspolitiskt håll.

I spåren av internationaliseringen har den subnationella eller regionala nivån visat sig få ökad betydelse. Sveriges inträde i EU har direkt bidragit till detta genom att EU har gjort de nationella regeringarna mer beroende av den regionala nivån när det gäller genomförandet av EU-politiken. Principen om jämställdhetsintegrering är inskriven i EU:s fördrag sedan 1999 (Artikel 2 och 3). I den strategi som gäller för EU:s jämställdhetsarbete åren 2001– 2005 framhålls att jämställdhetsintegrering tillsammans med särskilda åtgärder riktade till underrepresenterat kön är det arbetssätt som skall användas. En särskild kommissionärsgrupp har tillsatts för att motverka diskriminering och denna har i uppgift att följa Kommissionens jämställdhetsarbete. EU:s ordförandeländer har sedan år 2000 tagit flera initiativ för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i ministerrådets olika politikområden. Bland annat verkade Sverige under sitt ordförandeskap för att integrera jämställdhet i rådet för internationell utveckling och i EU:s forskningspolitik. Ett arbete har påbörjats i Regeringskansliet för att ta fram en svensk strategi för hur jämställdhet ska integreras vid utarbetandet av svenska positioner i EU-förhandlingar och hur allianser ska byggas så att jämställdhetsintegrering får genomslag i EU:s arbete.

Trots alla dessa stora förändringar i Sverige och internationellt, menar vi att de jämställdhetspolitiska utmaningarna kvarstår. Det handlar fortfarande om villkoren för arbete och försörjning, att ha en familj och att kunna utöva sina medborgerliga fri- och rättigheter. Dessa frågor måste jämställdhetspolitiken även framgent arbeta med, men delvis utifrån andra förutsättningar än tidigare.

Utgångspunkter för utredningsarbetet

Mål och organisation för ett konkret genomförande har varit utredningens uppdrag. När det gäller behovet av nya mål har vi i våra analyser utgått från de befintliga jämställdhetspolitiska målen som fastställts av riksdagen. Vi har gjort fördjupningar på de välfärdspolitiska frågor som är centrala på respektive målområde. På områden där andra utredningar nyligen lämnat betänkanden eller där utredningar pågår har vi inte gjort stora egna undersökningar. Vi har där genomfört analyser utifrån ett precist jämställdhetspolitiskt perspektiv. Utifrån en översiktlig analys av förändringarna under 1990-

talet och fram till idag har vi vidare fokuserat på områden som inte beaktats inom jämställdhetspolitiken, men som framstår som viktiga. Vi har också särskilt uppmärksammat de målområden som vuxit snabbast under 1990-talet och fram till idag. Detta gör att de olika kapitlen varierar i inriktning och omfattning. Vi har försökt att visa vad som har hänt, men lagt krutet på områden där mycket finns kvar att göra. Den översyn av utvecklingen som vi gjort fokuserar på 1990-talet och fram till idag, men i de olika avsnitten finns också längre tillbakablickar.

Vår utgångspunkt har varit att jämställdhetspolitiken skall vara inkluderande av andra perspektiv, men den kan inte överta alla andra perspektiv. Olika skillnader som ålder, födelseland och klass har vi eftersträvat att konkret inarbeta i olika sakfrågor. Kön är en genomgående indelningsgrund i samhället och med det menas att det går rakt igenom alla andra grupperingar av människor. Ordningen mellan könen är en fundamental maktordning i varje samhälle.

Vi har haft ett brett uppdrag och ett stort antal experter. Expert- och sakkunnigmöten har därför organiserats utifrån olika frågeområden baserade på ledamöternas sakkunskaper: arbetsmarknad och ekonomi, sociala frågor, organisation och genomförande. De sakkunniga i utredningen delar fullt ut utredningens slutsatser. Experterna har inte lämnat särskilda yttranden, men utredningens slutsatser behöver inte i alla delar delas av samtliga experter. När det i betänkandet står ”vi” avser det mig som utredare och sekreterarna i utredningen.

Gertrud Åström Särskild utredare

2. Från genussystem till könsmaktordning: en begreppsdiskussion

2.1. Inledning

Vad är egentligen orsaken till den bristande jämställdheten i samhället? Vilka mekanismer ligger bakom att kvinnor har lägre lön och utför mer obetalt hemarbete? Varför tar män ut mindre föräldraledighet? Hur kommer det sig att män står för det mesta av våldsutövandet i familj och samhälle? Svaren på sådana frågor har getts i form av olika teorier och begrepp som genererats av det som tidigare kallades kvinnoforskning, men som nu oftare går under namnen genusforskning eller könsteoretisk forskning.

I detta kapitel redogörs för grundläggande begrepp och förståelser inom genusforskningen och kvinnorörelsen, samt hur dessa har ”importerats” till och använts av jämställdhetspolitiken. De övergripande frågor som ställs är vilken innebörd dessa begrepp och förståelser har getts inom jämställdhetspolitiken, om det har skett någon förändring över tid och vad detta i så fall kan föra med sig. Återspeglar valet av ett nytt begrepp en annan förståelse och vad spelar detta egentligen för roll för jämställdhetspolitiken?

2.2. Från attityder till makt

Inom jämställdhetspolitiken har förståelsen av vad den bristande jämställdheten beror på förändrats i takt med genusforskningens landvinningar. Från senare delen av 1980-talet talas det inom jämställdhetspolitiken allt mindre om felaktiga eller förlegade attityder och allt mer om maktstrukturer som själva grundproblemet. I samband med att de flesta formella hinder för jämställdhet var undanröjda, började sökljuset riktas mot de informella hindren. En tydlig milstolpe är betänkandet Varannan Damernas där det framgår att:

Allt för ofta sägs kvinnors underordnade ställning i samhället vara en attitydfråga. Visst handlar det om attityder – också. Men som grund

för dessa attityder finns maktstrukturer som måste lyftas fram i ljuset om kvinnors underordnade position i samhället skall kunna förändras.

1

År 1990 kom Maktutredningen med sitt huvudbetänkande Demokrati och makt i Sverige. I det tredje kapitlet presenterade Yvonne Hirdman sin teori om genussystemet

2

, som genom detta fick stort

genomslag inom genusforskning, samhällsdebatt och jämställdhetspolitik.

2.3. Från genussystem till könsmaktordning

I 1990-talets första jämställdhetspolitiska proposition Olika på lika villkor

3

talas det om kvinnoförtryck, den manliga normen och den

manliga överordningen, liksom att ”ytterligare förskjuta maktbalansen mellan könen till kvinnornas förmån”

4

med hänvisning till

Maktutredningen.

Den andra jämställdhetspolitiska propositionen under 1990-talet Delad makt delat ansvar

5

, som är den nu gällande propositionen, var

den första som hade en tydlig och mer utvecklad maktanalys och det var betecknande nog den första som hade själva ordet makt i titeln. Här redogörs utförligt för Yvonne Hirdmans teori om genussystemet. Det konstateras att jämställdhetsarbetets hittillsvarande inriktning med betoning på insatser för attitydförändring och för att kvinnors resurser och kunskaper ska öka inte gett tillfredsställande resultat. Den nya betoningen av makt och förståelsen av den i termer av genussystem kopplas till mainstreaming

6

, något som senare benämndes jämställdhetsintegrering, en

strategi som innebär att jämställdhetsperspektivet ska genomsyra alla politiska beslut. Genom denna proposition blev jämställdhetsintegrering den övergripande strategin för jämställdhetspolitiken:

Mot bakgrund av bl.a. den moderna forskningen på området bör jämställdhetspolitiken framöver i ökad utsträckning inriktas på att förändra de strukturer i samhället som bidrar till eller förstärker det ojämna maktförhållandet mellan könen. Jämställdhet kan inte ses som en isolerad fråga. Inom i stort sett alla politikområden bör frågor om

1

SOU 1987:19 s. 24.

2

Hirdman (1990). Yvonne Hirdman presenterade sin teori om genussystemet för första

gången i Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 3 1988.

3

Prop. 1990/91:113.

4

Ibid. s. 7.

5

Prop. 1993/93:147.

6

För en redogörelse för framväxten och innebörden av gender mainstreaming/jämställdhets-

integrering som strategi både nationellt och internationellt, se Ds. 2001:64.

kvinnors och mäns skilda villkor analyseras för att kunna utgöra underlag för politikens utformning.

7

I Jämställdhetspolitiken

8

, regeringens första jämställdhetspolitiska

skrivelse efter propositionen, dyker ett nytt begrepp upp i inledningen som beskriver jämställdhetspolitikens utmaning, nämligen könsmaktordning:

Denna i modern kvinnoforskning ofta kallade könsmaktordning, som innebär mäns relativa överordning och kvinnors relativa underordning, upprätthålls och återskapas fortfarande i vårt samhälle.

9

Begreppet könsmaktordning kopplas, precis som det tidigare begreppet genussystem, till jämställdhetsintegrering. Det sägs att detta arbetssätt är ”… den mest effektiva metoden för att förändra de strukturer som vidmakthåller och återskapar mäns överordning och kvinnors underordning.”.

10

Skrivelsen redogör inte vidare för

innebörden av begreppet könsmaktordning och inte heller ges några referenser till den forskning som åberopas. I avsnittet om utvecklingen på målområdet makt och inflytande hänvisas dock till Yvonne Hirdmans teori om genussystemet, men någon begreppslig jämförelse mellan genussystem och könsmaktordning görs inte.

I följande skrivelse, Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet

11

,

används varken begreppet genussystem eller könsmaktordning men vikten av ett maktperspektiv betonas. Det sägs att jämställdhet handlar om rättvisa och fördelning av ekonomisk och politisk makt, liksom att bryta den samhällsstruktur som befäster den manliga normen och underordnar kvinnor.

Den senaste jämställdhetspolitiska skrivelsen heter Jämt och ständigt. I inledningen återfinns begreppen könsmaktordning upprepade gånger. Begreppet framstår nästan som ett mantra. Det gäller inte minst i följande stycke där kritik framförs mot att jämställdhetsarbetet inte varit tillräckligt feministiskt:

Trots en lång historia av aktivt jämställdhetsarbete präglas vårt samhälle fortfarande av en könsmaktsordning. Arbetet måste fortsättningsvis ges en mer feministisk inriktning. Det innebär att vi måste vara medvetna om att det råder en könsmaktsordning, att kvinnor är underordnade och män är överordnade, och vilja förändra den. Det innebär också att regeringen betraktar manligt och kvinnligt som

7

Prop. 1993/93:147 s 22.

8

Skr. 1996/97:41.

9

Ibid. s. 4.

10

Ibid.

11

Skr. 1999/2000:24.

’sociala konstruktioner’, dvs. könsmönster som skapas utifrån uppfostran, kultur, ekonomiska ramar, maktstrukturer och politisk ideologi. Könsmönstren skapas och upprätthålls både på det personliga planet och på det samhälleliga planet. Denna struktur har inte förändrats, trots att kvinnors och mäns representation på vissa samhällsområden kvantitativt sett närmat sig varandra. Om vi inte bryter dagens könsmaktsordning kommer vi inte att uppnå ett jämställt samhälle.

12

(Våra kursiveringar).

På en allmän och övergripande nivå tycks regeringen ge begreppet könsmaktordning samma innebörd som begreppet genussystem. Men fortfarande saknas, till skillnad från när genussystem tidigare använts, en mer konkret redogörelse för innebörden av begreppet könsmaktordning liksom referenser till forskning. Av de två kursiverade styckena i citatet ovan kan man utläsa å ena sidan att regeringen framhåller att förändring är önskvärd och att detta ska utmärka den framtida feministiska inriktningen på politiken, å andra sidan hävdar regeringen att ingen förändring har skett av könsmaktstrukturer trots ökad kvinnorepresentation. Denna sistnämnda ståndpunkt innebär ett avsteg från den tidigare förståelsen av hur dessa strukturer återskapas och kan förändras. Detta har varit en stor diskussion inom genusforskningen. Regering och riksdag har ställt sig bakom förståelsen av föränderlighet genom propositionen Delad makt delat ansvar.

Regeringen uppger vidare i skrivelsen att utmaningen i jämställdhetsarbetet framöver är att förändra kvinnors och mäns kvalitativa rättigheter och möjligheter. Jämn representation räcker inte för att kvinnor ska få tillgång till reell makt.

2.4. Maktförståelse och jämställdhetsintegrering

Utvecklingen mot jämställdhetsintegrering i Sverige kan förstås på olika sätt. Både den mer utvecklade maktförståelsen från genusforskningen och upplevelsen bland praktiker av jämställdhetspolitikens otillfredsställande resultat ledde fram till att jämställdhetsintegrering infördes som övergripande strategi för jämställdhetspolitiken i början av 1990-talet.

13

12

Skr. 2002/03:140 s. 5.

13

Prop. 1993/94:147, Ds. 2001:64. Utvecklingen mot jämställdhetsintegrering i Sverige måste dock förstås i sitt internationella sammanhang, vilket gäller såväl den teoretiska utvecklingen som de praktiska erfarenheterna i både bistånds- och jämställdhetssarbete. Se vidare Ds 2001:64.

Kvinnors rätt och reella möjligheter till förvärvsarbete var den centrala frågan för jämställdhetspolitiken under 1970-talet och början av 1980-talet. Den bärande tanken var att om kvinnor och män blir jämställda på arbetsmarknaden så skulle det leda till förändringar på andra områden i samhället. Men under slutet av 1980talet och början av 1990-talet försköts fokus inom jämställdhetspolitiken allt mer till frågor om makt och inflytande. Sedan mitten av 1990-talet är den bärande tanken inom jämställdhetspolitiken att samhället präglas av en ordning mellan könen som går igen inom alla samhällsområden. För att åstadkomma jämställdhet krävs med andra ord en strategi där alla samhällsområden har ansvar för att bidra till jämställdhet. Denna strategi är jämställdhetsintegrering.

14

I Maktutredningens huvudbetänkande gjordes en historieskrivning där ett utmärkande drag för Sverige var att kvinnors krav och därmed konflikten mellan könen har gjorts om till frågor som systemet kan hantera. Denna lösning på könskonflikten utmärktes av att låta systemet expandera. Jämställdhetspolitikens tillkomst och expansion, men även den kraftiga utbyggnaden av offentlig sektor under 1970- och 80-talen, beskrevs som sätt att ”bygga bort” könens konflikt utan att den grundläggande genusordningen förändrades.

15

Gertrud Åström menar att den svenska jämställdhetspolitiken har haft tre kännetecken: utbyggnad, sidoordning och allmängiltighet. Ett särskilt ”jämställdhetsrum” har snickrats till det politiska huset, ett separat rum där kvinnor fick fortsätta att hantera så kallade kvinnofrågor genom att bedriva ”jämställdhet” vilket innebar att anordna konferenser, skriva rapporter, ha kommittéer och gå på kurser. Sidoordningen innebar att om en fråga betecknats som en jämställdhetsfråga ansågs den bara höra hemma i jämställdhetsrummet. Därmed behandlades dessa frågor någon annanstans än där de ”riktiga” besluten fattades. Konflikten mellan könen blev hanterbar genom att den blev en fråga bara för det ena könet, nämligen kvinnorna. Allmängiltigheten innebar i sin tur att vare sig ansvar, konkreta och mätbara mål eller tidsplaner fastställdes. Detta var ett effektivt sätt att se till att inget blev gjort och att inga resultat kunde uppnås. På detta sätt kom jämställdhetsväsendet att expandera utan att en omfördelning mellan kvinnor och män kom till stånd.

16

14

Ds 2001:64.

15

SOU 1990:44.

16

Åström (1994) och Ds. 2001:64.

Enligt Gertrud Åström var den statliga politiken för ökad kvinnorepresentation, med start i betänkandet Varannan Damernas, ett första steg att bryta med tidigare sätt att arbeta. Arbetet inriktades på omfördelning i ordinarie styrelser och kommittéer, specifika och mätbara mål liksom tidsplaner sattes upp. Gertrud Åström konstaterar att när jämställdhet på detta sätt förvandlas till något som innebär konkreta förändringar i ordinarie verksamhet där männen finns, innebär det en grundläggande förändring av maktrelationer som möter motstånd. Hon konstaterar också att jämställdhetspolitiken och – arbetet haft en viktig funktion även före kvinnorepresentationspolitiken, genom att bygga upp en struktur som kraven på framflyttade positioner kan landa i. Detta arbete kan nu omsättas i konkreta förändringar.

17

Jämställdhetsintegrering vilar på en förståelse av makt som innebär att den görs och upprätthålls överallt, i varje vardaglig handling, vilket innebär att den också kan göras annorlunda. Både kvinnor och män medverkar till att upprätthålla maktstrukturer och maktrelationer. Att makt görs överallt betyder dock inte att den görs på samma sätt överallt, utan den görs och upprätthålls på delvis olika sätt i olika sammanhang och verksamheter. Ett förändringsarbete måste därför ta hänsyn till det sammanhang och den verksamhet som det gäller för att bli framgångsrikt.

18

2.5. Definitioner av kön och genus, könsmaktordning och genussystem

19

Begreppet genus används i forskningssammanhang för att begreppsliggöra att relationen mellan könen, liksom män och kvinnors beteenden, sysslor och vad som anses ”manligt” eller ”kvinnligt” inte är biologiskt givet utan socialt och kulturellt konstruerat. Könstillhörighetens betydelse skapas, upprätthålls och förändras i ett socialt och politiskt sammanhang på ett sådant sätt att den ojämlika relationen mellan könen många gånger återskapas.

Genusforskare talar om en övergripande genusordning eller ett genussystem i samhället som ett mönster av maktrelationer mellan kvinnor och män och definitioner av kvinnlighet och manlighet.

17

Ibid.

18

Åström (1998).

19

Detta avsnitt bygger huvudsakligen på en översikt av Lundgren-Gothlin (1999). Redan under 1960-talet fördes en begreppsdiskussion inom kvinnoforskningen, för en översikt se Westman Berg (1979).

Genus rör inte bara individers karaktärer eller identiteter, utan även institutioner och historiska processer. Yvonne Hirdman var den som först formulerade en teori om genussystemet i Sverige och den har haft stort inflytande. Enligt denna teori verkar ett socialt mönster som kallas för genussystem genom två principer: ”könens isärhållande” (att manligt och kvinnligt inte ska blandas) och ”den manliga normens primat” (att mannen ses som människan och kvinnan som den sekundära och avvikande, vilket innebär en hierarkisk ordning). Yvonne Hirdman menar att isärhållandet är en förutsättning för kvinnors underordning, liksom att en förståelse av kvinnor och män som i grunden olika är grunden för isärhållandet. I den process där genus skapas i samhället skapas också hierarkier och olikheter mellan könen.

20

Den engelskspråkiga distinktionen mellan sex (biologiskt kön) respektive gender (socialt och kulturellt konstruerat kön) omnämns på svenska ofta som kön respektive genus. Vissa forskare menar att detta ger intryck av att det går att skilja det biologiska från det sociala och att det bygger på en uppdelning mellan kropp och själ, natur och kultur liksom ”manligt” och ”kvinnligt”.

21

De

menar att isärhållandet och hierarkin i sättet att förstå kön/genus därmed förstärks. Det biologiska könet är i själva verket ingen oproblematisk grund för genus och man kan inte skilja det biologiska från det sociala. Utifrån denna kritik har vissa nordiska forskare valt att överge genusbegreppet och använda kön istället. De menar att det nordiska begreppet kön har en vidare innebörd och innefattar mycket av det som i engelskan ses som gender. Kön innefattar betydelsen av både biologiskt och konstruerat kön, vilket innebär att kön omfattar både de kroppsliga och sociala villkoren för kvinnors och mäns handlande.

22

De forskare som använder begreppet kön istället för genus använder begrepp som könsmaktordning eller könsordning istället för genusordning eller genussystem för att benämna den grundläggande ordning i samhället som kopplar kön till makt.

Sociologen Gerd Lindgren använde begreppet könsmaktsystem i sin avhandling 1985.

23

Hennes definition gällde på organisations-

20

Hirdman (1988, 1990).

21

Yvonne Hirdman framhöll dock i sin förståelse av genus att den inrymmer både biologin och den sociala tolkningen av biologin liksom att dessa två dimensioner aldrig kan förstås var för sig.

22

För en översikt av den svenska diskussionen om valet av kön eller genus, se Åsberg (1998). Se även Kulick (1987).

23

Lindgren (1985).

nivå och inte på samhällsnivå, men den ligger nära Yvonne Hirdmans genussystem. Begreppet könsmaktsystem tycks inte användas längre, utan har allt mer ersatts av begreppet könsmaktordning eller könsordning.

2.6. Definitioner av feminism och jämställdhet

24

En grundläggande definition av feminism är dels en medvetenhet om systematiska skillnader i villkor för kvinnor och män som grupper i samhället, dels en strävan efter förändring mot att kvinnor och män får lika villkor. En feminist är i grunden en person som anser att kvinnor är underordnade män och att detta förhållande bör ändras. Men det är viktigt att poängtera att feminism betyder flera olika saker och att det finns många olika sorters feminismer.

Utifrån denna grundläggande och övergripande definition kan feminism ta sig tre olika uttryck: feministisk ideologi, feministisk politik och feministisk forskning. Ideologin kan sägas vara basen, själva tankegodset, som uttrycks i olika verksamheter, dvs. i politik och delvis i forskning. De finns flera feministiska ideologier och de flesta har utvecklats ur de traditionella västerländska politiska ideologierna. Politiken utgår från olika ideologier, men ideologierna utvecklas också utifrån resultat och erfarenheter från politiken. Forskningen har studerat, granskat och utvärderat politiken, som i sin tur använt sig av forskningen som ett kunskapsunderlag i sitt förändringsarbete.

Feministiska ideologier

25

ger oss idéer om hur det borde vara och

föreställningar om hur det är. Det finns flera olika feministiska ideologier och de som vanligen brukar nämnas är radikalfeminism, liberal feminism, feministisk marxism och socialistisk feminism. Dessa är att betrakta som grundformer eftersom feministiska ideologier utvecklas och korsbefruktar varandra hela tiden. De korta förklaringar som vi ger nedan är också att betrakta som ett försök att fånga de grundläggande tankegångarna och inte hur de kan ha utvecklats på senare år. Olika delar av kvinnorörelsen utgår från olika ideologier. De feministiska ideologierna skiljer sig i synen på vad som är basen för kvinnors underordning och mäns

24

Detta avsnitt utgår huvudsakligen från Wahl (1996).

25

Redogörelsen av feministiska ideologier utgår från Wahl (1992, 1996). För en mer utförlig redogörelse se Gemzöe (2002). För en redogörelse för diskussionen om relationen mellan feminism och postmodernism, även som politiskt projekt, se även Larsson (1996).

överordning, vare sig man kallar det för patriarkatet, genussystemet eller könsmaktordningen. Medan den förståelse som Yvonne Hirdman har i sin teori om genussystemet handlar om föreställningar, förväntningar och tankefigurer, menar andra att själva grunden till ordningen finns på en mer konkret nivå som i arbetet, inom familjen eller i sexualiteten.

Radikalfeminismen är den enda feministiska ideologi som inte utgått från en redan existerande politisk ideologi och formulerat om den i feministisk riktning. Inom radikalfeminismen ses sexualiteten som patriarkatets bas. Patriarkatet uttrycks genom olika former av våld mot kvinnor och söker kontroll över kvinnors kroppar, sexualitet och reproduktiva förmåga.

Liberal feminism utgår från liberalismen. Målet är att alla liberala principer som gäller män också ska gälla kvinnor. Den liberala feminismen erbjuder inte riktigt någon förklaring till vad som är basen för patriarkatet. Kvinnors och mäns värde och roller uttrycks i attityder och fördomar.

Feministisk marxism har utvecklats från marxismen. Feministerna har velat lyfta in det reproduktiva arbetet i den marxistiska teorin om produktionen. Både det produktiva och det reproduktiva arbetet betraktas som en del av samhällsekonomin. Här ses kapitalismen som patriarkatets bas.

Socialistisk feminism utgår från socialismen men har inspirerats av både radikalfeminism och feministisk marxism. Arbetsdelningen mellan könen ses som patriarkatets bas och dess uttryck är att det som kvinnor är och gör värderas lägre i jämförelse med män.

Feministisk politik innebär arbete för förändring. Målet är lika villkor för kvinnor och män vilket innebär att kvinnors inflytande i samhället ökar. Den feministiska politiken bedrivs av olika grupper, på olika områden och med olika metoder. Kvinnorörelsen, jämställdhetspolitiken och jämställdhetsarbetare inom olika typer av organisationer kan bedriva feministisk politik. Denna politik kan med andra ord bedrivas både innanför och utanför etablerade organisationer eller institutioner och ofta finns ett visst samarbete eller utbyte över gränserna. Till exempel har kvinno- och tjejjourernas riksorganisationer haft ett framgångsrikt samarbete med de politiska kvinnoförbunden och riksdagskvinnor i frågor som rör mäns våld mot kvinnor. Kvinnorörelsens påtryckningar har gett ökat handlingsutrymme för feministiskt orienterade politiker och feministiska forskare på området. Statsvetaren Maud Eduards beskriver

detta samarbete som en allians: ”Vi skådar här en allians, om än bräcklig, mellan aktivister, forskare och etablerade politiker.”

26

Jämställdhet kan definieras som både feministisk politik och feministisk ideologi. Jämställdhet är ett politiskt begrepp som särskilt benämner jämlikhet mellan könen. Jämställdhetsarbete kan bedrivas med olika ideologier som utgångspunkt. Jämställdhetspolitiken har kritiserats för att den skulle utgå från att ”fredsplikt” råder mellan könen, liksom att jämställdhet som begrepp inte lyfter fram frågan om makt.

27

Detta väcker frågan om könskonflikter bör

odlas och förstärkas, liksom om relationen mellan könen kan förstås i termer av krig. Vi menar att detta knappast är en rimlig utgångspunkt för ett förändringsarbete. Vi vill betona att jämställdhet, precis som andra centrala begrepp, kan användas på olika sätt och fyllas med diametralt olika innebörd. Svensk jämställdhetspolitik har huvudsakligen utgått från liberal och socialistisk feminism, men sedan mitten av 1990-talet har den radikalfeministiska ideologin fått en mer framskjuten position genom en ökad fokusering på frågor om mäns våld mot kvinnor. Det är inom genusforskning med radikalfeministisk inriktning som avgörande delar av kunskapsbildningen i dessa frågor har skett.

Feministisk forskning kallas också för kvinno-, genus- eller könsteoretisk forskning. Denna forskning producerar precis som all annan forskning empiri, dvs. beskrivningar av samhället genom observationer, intervjuer eller statistik. Inom forskningen görs sedan förklaringar och tolkningar av empirin, vilket innebär att teori utvecklas som i sin tur används för att tolka empiri. Inom genusforskning uppmärksammas och problematiseras betydelser av kön i beskrivningar, förklaringar och tolkningar av världen. Inom denna forskning finns huvudspår där kopplingen till olika ideologier utgör en del, t.ex. liberal feminism, marxistisk/socialistisk feminism och radikalfeminism. Dessa ideologier erbjuder, som vi nämnde tidigare, olika syn på vad som är basen för kvinnors underordning. Bland annat i och med poststrukturalismens intåg har dock intresset inom forskningen förskjutits från att försöka förklara hur förtryck har uppkommit till att studera hur förtryck tar sig uttryck i olika sammanhang. På senare år har även betydelsen av andra maktordningar, som baseras på bl.a. klass, etnicitet, nationalitet och sexualitet, liksom hur de samverkar med könsordningen

26

Eduards (1995) s. 63.

27

Eduards (1995) s. 59.

uppmärksammats allt mer inom grenar av den feministiska forskningen.

28

Feministisk forskning har kritiserats för att vara mer ideologisk eller politisk än annan forskning. I all forskning bör de egna utgångspunkterna klargöras och problematiseras och teorier prövas kritiskt. Inom så kallad könsblind teori görs inte detta i relation till kön, vilket har kritiserats av feministisk forskning. Att utgå från att kön/genus inte har betydelse kan också ses som ett ideologiskt ställningstagande.

Genom historien har kvinnorörelsen fört en diskussion om likhet eller särart, dvs. om kvinnor och män i grunden är eller bör vara lika eller olika. Det har talats om likhetsfeminister och särartsfeminister som en grundläggande ideologisk skiljelinje. Detta anses numera, utifrån insikter från feministisk forskning, vara en återvändsgränd eftersom män i båda fallen blir den outtalade norm som kvinnor ska jämföras med. Frågan blir i praktiken om kvinnor är eller bör vara i grunden lika eller olika män. Istället för att se kön/genus som ett inneboende väsen i människor, har den feministiska forskningen presenterat empiri som tyder på att kön/genus är något som skapas utifrån de skilda villkor som råder i samhället för kvinnor och män. Det är här, mellan essensialism (en förståelse av kön som inneboende väsen) och konstruktivism (en förståelse av kön som något som skapas utifrån villkor i samhället), som den grundläggande skiljelinjen anses gå numera. Frågan varför det finns olika typer av skillnader mellan kvinnor och män anses sällan intressant. Istället ställs frågan hur dessa skillnader skapas, liksom hur de hierarkiseras socialt, politiskt och ekonomiskt, och därmed i förlängningen hur de kan förändras.

2.7. Diskussion

Vad betyder det då att man i jämställdhetspolitiska dokument bytt begrepp från genussystem till könsmaktordning? Har förståelsen förändrats, eller är det bara en lek med ord? Och vad betyder det när regeringen i sin jämställdhetspolitiska skrivelse uppger att jämställdhetspolitiken måste bli mer feministisk? Enligt våra efter-

28

För en översikt, se Lykke (2004), de los Reyes, Molina & Mulinari (2003

), de los Reyes &

Mulinari (2005).

forskningar har ingen forskare studerat denna begreppsanvändning. Underlaget för vår analys är intervjuer med en rad genusforskare.

29

I forskningen är valet av begrepp inte avgörande för innebörden

Inom forskningen finns det ingen egentlig skillnad i innebörd mellan begreppen genusordning och könsordning/könsmaktordning. Vissa forskare använder begreppet genus, andra använder kön. När man vill beskriva den maktordning eller – struktur som finns i samhället så kopplar man på ändelsen ordning eller system. Begreppet genussystem är starkt förknippat med Yvonne Hirdmans teori och en funktionalistisk eller strukturalistisk förståelse, men i övrigt tycks forskare inte signalera någon grundläggande skillnad i förståelse enbart genom användningen av genusordning, könsordning eller könsmaktordning. Valet av begrepp beror på om man använder genus eller kön och varje forskare fyller begreppet genusordning, könsordning eller könsmaktordning med sin innebörd. Definitionerna av begreppen genusordning respektive könsordning/könsmaktordning tycks generellt sett inte skilja sig mer sinsemellan än mellan olika forskares definitioner av ett och samma begrepp. Vad som skiljer forskare åt är snarare hur man närmar sig och använder sig av maktbegreppet.

Att man inom jämställdhetspolitiken allt mer har övergått från begreppet genussystem till könsmaktordning kan bero på att innebörden är lättare att förstå med det senare begreppet. Det hörs på ordet vad det betyder och därför blir det kanske lättare att föra fram den feministiska grundtanken att det finns en maktordning baserad på kön. Men eftersom könsmaktordning inte har en lika tydlig koppling till en viss teori som begreppet genussystem, blir det lättare att fylla med sitt eget innehåll. Det är också tydligt i regeringens skrivelser att könsmaktordning till skillnad från genussystem används utan att hänvisa till någon teori eller ge någon mer konkret förklaring av innebörden.

29

Telefonintervjuer har gjorts under juni 2005 med Yvonne Hirdman, professor i historia, Drude Dahlerup, professor i statsvetenskap, Gerd Lindgren, professor i sociologi, Anna Wahl, docent i företagsekonomi, Lena Gemzöe, lektor i genusvetenskap, Malin Rönnblom, fil. dr. statsvetenskap, Anna G. Jonasdottir, professor i genusvetenskap. Intervjuerna kan enbart betraktas som ett underlag. Forskarna har inte fått möjlighet att ställning till denna text eller våra slutsatser.

Vilken innebörd ges könsmaktperspektiv i politiken?

Betydelsen av ett begrepp blir till i användningen av det. Vilken innebörd har begreppet könsmaktordning getts när det har importerats av och använts inom jämställdhetspolitiken? Från mitten av 1990-talet har frågor om mäns våld mot kvinnor fått en allt mer framträdande plats i jämställdhetspolitiken och under samma tid har begreppet könsmaktordning börjat användas allt mer. Detta kan vara ett skäl till att detta begrepp kan ge intryck av att vara influerat av en radikalfeministisk förståelse. Men vi vill betona att ingen särskild ideologisk eller teoretisk inriktning ”äger” begreppet. Det är mer fruktbart att studera vilken innebörd begreppet ges när det används inom jämställdhetspolitiken.

Under de senaste två åren har regeringen lämnat omfattande uppdrag till utredningar med jämställdhetspolitisk inriktning. Direktiven till utredningarna är vid sidan av skrivelserna uttryck för vilken inriktning regeringen önskar av den framtida politiken. Under 2003 tillsattes en utredning med uppdrag att utvärdera de myndighetsuppdrag som lämnats i samband med propositionen Kvinnofrid. Av direktiven framgår att uppdragen ska utvärderas ur ett könsmaktperspektiv. Vad som mer konkret avses med begreppet framgår dock inte av direktiven.

30

Som brukligt gjorde utred-

ningen om kvinnofridsuppdragen en tolkning av direktiven och redovisade utredningens utgångspunkter. I utredningens betänkande Slag i luften

31

används i detta syfte begreppet könsmaktförståelse.

Detta begrepp ges en mycket specifik betydelse utifrån en särskild inriktning inom den feministiska forskningen om mäns våld mot kvinnor. Med detta begrepp vill man markera ett snävare perspektiv än de som betänkandet Kvinnofrid

32

och sedermera propositionen

med samma namn

33

utgick från.

I betänkandet Slag i luften läggs stor tonvikt vid behovet av att arbetet med att motverka mäns våld mot kvinnor bedrivs med ett konsekvent förhållningssätt i alla sammanhang, i berörda verksamheter och på alla nivåer. Detta förhållningssätt ska grundas i den av utredningen definierade könsmaktförståelsen och inte i Kvinnofridspropositionens förståelse. Utredningen bedömer att detta är en förutsättning för ett effektivt genomförande, men redovisar inte empiriska belägg som underlag för denna bedömning. Utredningen

30

Dir. 2003:112.

31

SOU 2004:121.

32

SOU 1995:60.

33

Prop. 1997/98:55.

framhåller att en könsmaktförståelse varken kan eller bör kombineras med andra teoretiska förståelser eller förklaringsmodeller. Förklaringsgrunder som t.ex. har med klass eller etnicitet att göra kan enligt utredningen innebära ett hot mot effektiviteten i arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor, eftersom det kan späda på föreställningar om att det enbart är vissa marginaliserade grupper av män som utövar våld. Utredningen baserar sålunda sina analyser på en specifik teoretisk förståelse eller förklaringsmodell och förordar i sina förslag att myndigheterna ska bedriva sitt arbete enbart utifrån denna förståelse.

I den gällande jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar poängteras, som tidigare nämnts, behovet av en ändrad inriktning på arbetet med att genomföra jämställdhetspolitiken. En viktig del av detta är att lämna fokuseringen på attitydfrågor till förmån för att synliggöra och erkänna de ojämna maktförhållanden och skilda villkor som råder för kvinnor och män i samhället. I propositionen betonas också vikten av att nå resultat, att åstadkomma förändring i samhället.

34

Utan att här värdera riktigheten i den bedömning som utredningen om kvinnofridsuppdragen gör, kan det ändå konstateras att utifrån utredningens tolkning av sitt uppdrag, läggs större tyngdpunkt vid vilka attityder och förståelser som myndigheterna grundat sitt arbete på än vid själva resultaten av myndighetsuppdragen. Utredningens utvärdering av myndighetsuppdragen inom kvinnofridsreformen har i princip genomförts utan att se till verksamheternas resultat. Utredningen har i sin utvärdering inte tagit sikte på om myndigheternas arbete har lett till att fler eller färre kvinnor blir utsatta för våld, om myndigheternas arbete har lett till att olika instanser ger fler eller färre insatser till utsatta kvinnor eller om bemötandet och kvaliteten i de insatser som ges har blivit bättre eller sämre. Däremot har utvärderingen fokuserat vilken förståelse av och attityder till mäns våld mot kvinnor som utmärker arbetet inom olika myndigheter och verksamheter.

35

Utredningens betänkande kan ses som en återgång till fokus på attityder, även om utgångspunkterna är andra idag. Den fråga som väcks är om formuleringarna i direktiven om att utvärderingen ska ske ur ett könsmaktperspektiv inte bara ska ses som ett uttryck för regeringens syn på mäns våld mot kvinnor, utan även en avsikt hos

34

Prop. 1993/94:147.

35

För en mer utförlig redogörelse och diskussion av denna utrednings inriktning, innehåll och förslag, se kapitlet om mäns våld mot kvinnor.

regeringen att lägga större tonvikt vid attitydfrågor? Menar regeringen att ett könsmaktperspektiv innebär att inte uppmärksamma resultat och förändring? Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag, men väntas göra det i kommande propositioner.

Vi menar att det är angeläget att jämställdhetspolitiken inte fyller grundläggande begrepp med innebörder som motsäger grundläggande teoretiska och empiriska landvinningar. Ett förändringsarbete bör utgå från en utvecklad och dynamisk maktanalys som tar hänsyn till att makt görs på olika sätt i olika verksamheter och sammanhang.

36

En maktanalys som är så statisk att den inte förmår

fånga historisk förändring är olämplig i ett förändringsarbete. Feministiska teoretiker kritiserade redan på 1970-talet radikalfeminismen för att vara både ahistorisk (inte ta hänsyn till historisk variation) och etnocentrisk (inte ta hänsyn till eller ge en missvisande bild av andra kulturer än sin egen). Alla kvinnor lever inte under samma villkor och en ensidig betoning på ojämlikheten mellan könen döljer andra former av förtryck. Många fenomen i samhället som drabbar kvinnor kan inte enbart förklaras som ett uttryck för könsmakt utan man måste även fråga sig hur kön samvarierar med andra maktordningar baserade på t.ex. klass, sexualitet, nationalitet och etnicitet. Det bör påpekas att även radikalfeminismens insikter kan förenas med insikter om betydelsen av andra maktordningar. På senare år har en intressant vidareutveckling skett inom diskussionen om hedersrelaterat våld och begreppet intersektionalitet.

37

Jämställdhetspolitiken bör fortsätta med att dra nytta och

lärdom av landvinningar inom genusforskningen och som politikområde inriktas på verksamheters resultat.

Varför har politiken bytt begrepp och vad kan det föra med sig?

Den empiri och teori som har utvecklats inom genusforskningen har haft stor betydelse för jämställdhetspolitiken och för hur vi kan förstå och förändra maktrelationer mellan kvinnor och män. Men vår uppfattning är att det bör finnas en vaksamhet kring hur begrepp sprungna ur olika teoribildningar ”lyfts in” i politiken. Det finns risk för förenkling och/eller att begreppen börjar fyllas med en annan innebörd, så att endast ett semantiskt släktskap återstår

36

Åström (1998).

37

Lykke (2004), de los Reyes (2003), de los Reyes, Molina & Mulinari (2003

), de los Reyes

& Mulinari (2005). Detta stycke baseras på Gemzöe (2002).

mellan hur begreppet används inom politiken och inom den teori där begreppet har utvecklats. Det är troligen ett problem som inte endast berör jämställdhetspolitiken, utan även andra politikområden med kopplingar till utvecklad teoribildning. Att använda teoretiska begrepp utan närmare förklaring kan också innebära ett demokratiskt problem om det görs på ett sådant sätt att det utestänger människor. Det förutsätts att den enskilde ska ha djupgående teoretiska förkunskaper för att förstå vad politiken syftar till att uppnå och hur.

När det i en jämställdhetspolitisk skrivelse hävdas att jämställdhetspolitiken måste bli mer feministisk och att vårt samhälle präglas av en könsmaktordning, kan det tolkas som ett uttryck för en förändringsvilja och en önskan att lyfta fram den feministiska grundtanken att kön och makt hör ihop. Men det är ändå tydligt att man i jämställdhetspolitiken använder grundläggande begrepp som signalord och att de kan lämnas öppna att fyllas med olika innehåll. Om centrala forskningsbegrepp importeras till politiken bör de definieras och källor uppges, särskilt när de används för att beskriva problem som politiken vill söka lösningar på eller användas för att förändra politikens inriktning. Om teoretiska begrepp ges en central roll i ett förändringsarbete som involverar en rad olika aktörer, är det inte till gagn för detta förändringsarbete att det råder oklarhet kring vad begreppen står för.

De jämställdhetspolitiska skrivelserna ger intrycket av att den feministiska rörelsen i samhället, genusforskningen och de feministiska ideologierna är homogena fenomen. Men idag är feminismen så mångfacetterad att det inte längre går att tala om den i bestämd form singularis, utan att det snarare bör talas om feminismer i obestämd form pluralis. I princip innebär det att inte ens en insatt person med säkerhet eller med automatik kan veta vad som egentligen menas när regeringen säger att politiken ”måste fortsättningsvis ges en mer feministisk inriktning”.

38

Är det en liberal

feministisk, en radikalfeministisk eller en socialistisk feministisk politik som ska bedrivas? Och vad innebär det lilla ordet ”mer”? Hur har det varit tidigare och vari består förändringen?

Vår slutsats är att radikaliteten, i bemärkelsen potentialen att åstadkomma förändring i riktning mot lika villkor för kvinnor och män, inte är avhängig vilka ord eller begrepp som används. Däremot är radikaliteten beroende av vilken innebörd centrala begrepp

38

Skr. 2002/03:140 s. 5.

ges och i vad mån denna innebörd kan översättas i politisk handling som leder till önskade förändringar i samhället. Den innebörd vi lägger i jämställdhet och hur denna innebörd översätts i strategin jämställdhetsintegrering är enligt vår bedömning mer radikalt än den innebörd som har lagts i begreppet könsmaktperspektiv eller könsmaktförståelse.

För att jämställdhetspolitiken ska vara framgångsrik krävs fokus inte enbart på makt, utan även på resultat och effekter. För att förändringsarbetet ska bli effektivt bör man lära av både framgångar och bakslag, men det förutsätter en verklighetsbeskrivning som kan beläggas empiriskt. Vi instämmer inte i regeringens påstående i den senaste jämställdhetspolitiska skrivelsen att ingen förändring har skett av könsmaktstrukturer. Det liknar den förment radikala inställning som ibland hörs i debatten: ”Ingenting har hänt!” Vi menar att otroligt mycket har hänt, förändringar som innebär att maktordningar tänjs och rubbas. Men att mycket har hänt innebär inte nödvändigtvis att tillräckligt har hänt. Mycket jämställdhetsarbete återstår.

Referenser

de los Reyes, Paulina (2003) Patriarkala enklaver eller ingenmans-

land? Våld, hot och kontroll mot unga kvinnor i Sverige. Integrationsverkets skriftserie IV. de los Reyes, Paulina, Molina, Irene & Mulinari, Diana (red) (2003

)

Maktens (o)lika förklädnader. Kön, klass & etnicitet i det postkoloniala Sverige. Stockholm: Atlas.

de los Reyes, Paulina & Mulinari, Diana (2005) Intersektionalitet:

kritiska reflektioner över (o)jämlikhetens landskap. Malmö: Liber.

Dir. 2003:112 Uppföljning och utvärdering av Kvinnofridsproposi-

tionens myndighetsuppdrag ur ett könsmaktsperspektiv.

Ds. 2001:64 Ändrad ordning – Strategisk utveckling för jämställdhet.

Eduards, Maud (1995) En allvarsam lek med ord. I SOU 1995:110

Viljan att veta och viljan att förstå. Kön, makt och den kvinnovetenskapliga utmaningen i högre utbildning. Slutbetänkande av Utredningen om insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning. Gemzöe, Lena (2002) Feminism. Stockholm: Bilda förlag.

Hirdman, Yvonne (1988) Genussystemet – reflexioner kring kvinnors

sociala underordning. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 3, årg. 9, s. 49-63. Hirdman, Yvonne (1990) Genussystemet. I Demokrati och makt i

Sverige. Maktutredningens huvudrapport. SOU 1990:44. Kulick, Don (red.) (1987) Från kön till genus: kvinnligt och manligt

i ett kulturellt perspektiv. Stockholm: Carlsson. Larsson, Lisbeth (red.) (1996) feminismer. Lund: Studentlitteratur.

Lindgren, Gerd (1985) Kamrater, kollegor och kvinnor: en studie av

könssegregeringsprocessen i två mansdominerade organisationer. Ak. avh., Umeå universitet. Lundgren-Gothlin, Eva (1999) Kön eller genus? Nationella sekre-

tariatet för genusforskning.

Lykke, Nina (2003) Intersektionalitet – ett användbart begrepp för genusforskningen. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr 1, s. 47–56.

Proposition 1990/91:113 Olika på lika villkor.

Proposition 1993/94:147 Delad makt delat ansvar.

Proposition 1997/98:55 Kvinnofrid.

Skrivelse 1996/97:41 Jämställdhetspolitiken.

Skrivelse 1999/2000:24 Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet.

Skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt.

SOU 1987:19 Varannan Damernas. Betänkande från Utredningen om

kvinnorepresentation.

SOU 1995:60 Kvinnofrid. Huvudbetänkande av Kvinnovåldskommis-

sionen.

SOU 2004:121 Slag i luften. En utredning om myndigheter, mans-

våld och makt. Betänkande av Utredningen om kvinnofridsuppdragen.

Wahl, Anna (1992) Könsstrukturer i organisationer. Kvinnliga civil-

ekonomers och civilingenjörers karriärutveckling. Ak. avh., Handelshögskolan i Stockholm. Wahl, Anna (1996) Molnet: att föreläsa om feministisk forskning.

Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 3-4, s. 31-44. Westman Berg, Karin (1979) (red.) Kvinnoforskningsteori. I Gråt

inte – forska! Kvinnovetenskapliga studier s. 185-197. Stockholm: Prisma.

Åsberg, Cecilia (1998) Debatten om begreppen: "genus" i Kvinno-

vetenskaplig tidskrift 1980-1998. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr. 2, årg. 19, s. 29-41.

Åström, Gertrud (1994) Ut ur sidorummet. I Delad makt delat ansvar.

Magasin med anledning av propositionen om jämställdhetspolitiken. Socialdepartementet.

Åström, Gertrud (1998) Kommuner med känsla för jämställdhet. I

Baude, Annika m.fl. (red.) Genus i praktiken – på hans eller hennes villkor? Vällingby: Jämställdhetsarbetares förening.

3. Makt och inflytande

Makt är ett omdiskuterat begrepp. Maktutredningen karakteriserar makt som notoriskt vagt och omstritt och publicerade en hel bok om olika maktdefinitioner.

1

Feministisk forskning har också i hög

grad utforskat och kritiserat vårt samhälles syn på makt, autonomi och politik. Det jämställdhetspolitiska målet på området har främst handlat om kvinnorepresentation i beslutande organ och, i nästa steg, om kvinnors kvalitativa inflytande.

En jämn könsfördelning i beslutsfattande organ är inte någon garanti för att fördelningen av makt och inflytande är jämn. Däremot är representation ett av de kraftfullaste politiska verktygen för att skapa förutsättningar för en jämn fördelning av makt och inflytande. Om makt bara handlade om fysisk närvaro i beslutande församlingar skulle målet om lika makt och inflytande vara tämligen okomplicerat. Det skulle enbart gå ut på att få in kvinnor i samma utsträckning som män, om nödvändigt med hjälp av lagstiftning. Men för att kvinnor också ska uppnå halva den reella makten krävs också inflytande över vilka frågor som tas upp på dagordningen och vilka som avvisas, kunskap och tillgång till informella beslutsvägar och frihet från förtryckande behandling. Vi kommer att återkomma till detta.

Detta avsnitt börjar med begreppet aktivt medborgarskap för att sedan zooma ut och teckna en bild av könsfördelningen inom makteliten på olika fält i det svenska samhället. Därifrån går vi till en kartläggning av kvinnorepresentationen på olika politiska nivåer och vidare till arbetsmarknadens organisationer och näringslivet. Slutligen försöker vi sammanfatta hur och var kvinnor tar plats i beslutsfattandet i det svenska samhället.

1

SOU 1990:44 samt Petersson (1991)

3.1. Aktivt medborgarskap

I det politiska system som tillämpas i Sverige och allt fler andra läder i världen, den representativa demokratin, är medborgaren centralgestalten. Medborgarskapet ska vara lika för alla, det är inget man förtjänar eller förlorar, det är givet varje individ inom det demokratiska samhällets räckvidd. Vem som räknas som medborgare har dock inte varit givet genom historien. Rätten till medborgarskap har historiskt utvidgats från att bara ha gällt fria, infödda och förmögna män till att idag omfatta alla människor. Detta har dock inte skett av sig självt utan är resultatet av en lång politisk kamp. Den demokratiska idén är omvälvande till sin natur, den har ställt och ställer hierarkier på huvudet och ger makten till majoriteten av folket. För att den demokratiska idén ska vara logisk krävs en människosyn som tillerkänner varje medborgare lika värde, värdighet och kompetens att fatta beslut om sin egen och samhällets utveckling. Sammantaget har den demokratisk tanken varit, och är, en murbräcka för grupper av människor som traditionellt varit uteslutna ur medborgarskapet, däribland kvinnor.

2

Kvinnornas väg till ett fullvärdigt medborgarskap har varit lång och full av motstånd. Som Lenita Freidenvall och Lena Wängnerud visar i sina bidrag till jämställdhetspolitiska utredningens seminarium, Vi är många, vi är hälften, har det tagit lång tid för de svenska kvinnorna att gå från lika rösträtt till att idag utgöra närmare hälften av ledamöterna i demokratiska församlingar. Utanför de demokratiska institutionerna, till exempel i näringslivet, är kvinnornas andel av maktpositionerna mycket lägre. Lenita Freidenvall visar i sitt bidrag att flera andra länder idag har i stort sett samma nivå av kvinnorepresentation som de nordiska länderna via kvotering och/ eller grundlagsändringar – utan att ha gått samma långsamma och mödosamma väg. Men utan den långa kampen för kvinnors rättigheter hade vare sig Sverige eller dessa andra länder kunnat uppnå den situation vi har idag.

3

Den demokratiska traditionen i Norden brukar betecknas som en ”deltagande demokrati” eller ”folkrörelsedemokrati”. Demokratiutredningen, som lade fram sitt slutbetänkande år 2000, menade att medborgarnas breda och samtidigt djupa deltagande har varit centralt i svensk folkstyrelsetradition. Ett aktivt medborgarskap är och har varit en kärna i den svenska demokratin och ett av de första

2

Hirdman (2001), Rönnbäck (2004)

3

SOU 2005:66

svenska jämställdhetsmålen.

4

Måttet på ett aktivt medborgarskap är

om och på vilket sätt människor deltar i alla aspekter av det sociala, politiska och ekonomiska livet, vilka möjligheter och vilka risker de stöter på när de försöker göra detta och i vilken utsträckning de därför känner att de hör hemma i och har något att säga till om i det samhälle de lever i. Demokratiutredningen skriver: ”En väl fungerande demokrati utmärks av ett effektivt och jämlikt deltagande. Med vår demokratiuppfattning innebär det ett samhälle med aktiva och ansvarstagande medborgare med lika möjligheter att påverka sin vardag såväl som samhällsutvecklingen i stort. Alla samhällsgrupper ska vara delaktiga i politiken. Den ska inte utformas av några få grupper, medan andra hamnar utanför.”

5

Demokratiutredningen urskiljer tre kvaliteter i det aktiva medborgarskapet; deltagande, inflytande och delaktighet. Dessa kan inte skiljas från varandra. Om medborgarna inte känner att deras delaktighet infriar deras förväntningar på inflytande och reell påverkan kommer medborgarna att bli passiva. Om medborgarna uppfattar att dolda maktstrukturer och fördomar hindrar dem från att delta kommer medborgarnas känsla av delaktighet och tilltro att urholkas.

6

Strävandena mot jämställdhet är en del av strävandena

mot ett jämlikt medborgarskap. Det jämlika medborgarskapet innebär inte bara att alla har formell rätt att delta utan även att alla, så långt som möjligt, har reellt lika möjligheter. För att uttrycka det i ett människorättsperspektiv; grunden i ett aktivt medborgarskap är inte enbart lika tillgång till de politiska fri- och rättigheterna utan i lika hög grad till de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna.

Det innebär att alla de sex jämställdhetspolitiska delmålen i propositionen Delad makt, delat ansvar talar om rätten till ett aktivt medborgarskap.

7

Samma rätt till god utbildning för alla oavsett kön

– men även lika möjlighet att påverka den utbildning och den faktakunskap som erbjuds. Lika rätt till försörjning och ekonomisk självständighet för kvinnor och män. Lika rätt och möjlighet för kvinnor och män till utbildning och fritid och rätt till kroppslig integritet och frihet från våld. Förutsättningarna för ett demokratiskt medborgarskap är ett stort forskningsområde inom genusforskningen.

8

4

SOU 2000:1, SOU 1975:58 och prop. 1987/88:105

5

SOU 2000:1

6

Ibid

7

Prop. 1993/94:147

8

Se t.ex. Gustafsson (1997), Kessler-Harris (2001), Hernes (1988)

Men även andra frågor inom jämställdhetspolitiken kan kopplas till kvinnors möjligheter till aktivt medborgarskap. Hit hör bland annat frågan om sexualiseringen av det offentliga rummet som lyftes som ett av fokusområdena i regeringens handlingsplan för jämställdhet för åren 2002 till 2006.

9

Regeringen kopplar detta

fokusområde framförallt till våld mot kvinnor. Men detta område kan också lyftas i ett demokratiskt perspektiv. Enligt den demokratiska människosynen och kulturen är individen ett kompetent och ansvarstagande subjekt och ska bemötas som ett sådant. I dagens reklam och massmedia framställs kvinnor i hög grad som objekt för männens blick och lust. Kvinnors eget främsta intresse framställs som att nå framgång just som objekt. Hur detta påverkar kvinnors engagemang och tilltro till sig själva som politiska subjekt är i stort outforskat. Juristen Eva-Maria Svensson vid Göteborgs universitet har skrivit mycket kring kopplingen mellan de demokratiska värdena (som jämlikhet och jämställdhet) och sexualisering och pornografi. Hon påpekar det märkliga i att yttrandefriheten varit möjlig att inskränka i en mängd fall, men när man vill diskutera sexualisering av det offentliga rummet, könsdiskriminerande reklam och pornografi så tornar yttrandefriheten upp sig ”som ett oöverstigligt hinder som framstår som i det närmaste omöjligt att inskränka”.

10

Enligt SCB:s regelbundna ULF-undersökningar och rapporten Politiska resurser och aktiviteter 1992–2001 har medlemskapet i politiska partier minskat. Även medlemskapet i såväl fackliga som andra ideella organisationer har minskat något. Andelen medlemmar i facket är högre bland kvinnor än bland män. Andra former av deltagande har ökat – framförallt enstaka aktiviteter som att skriva insändare till tidningar, ta direktkontakt med politiker och tjänstemän och att skriva under namninsamlingar. ULF-undersökningarna visar generellt att kvinnor deltar i lägre utsträckning än män men att det politiska deltagandet blir alltmer jämställt. Det finns dock undantag. I gruppen ”utlandsfödda” är andelen politiskt inaktiva betydligt högre bland kvinnor än bland män.

11

Valdeltagande har minskat under perioden. Män och kvinnor deltar i lika hög utsträckning i allmänna val. Bland förstagångsväljarna deltar kvinnor i högre grad än män.

12

9

Skr. 2002/03:140

10

Svensson och Kouvo (2000)

11

SCB (2003)

12

SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

Regeringen drar i sin skrivelse om demokratipolitik slutsatsen att det finns ett stort intresse för att påverka samhället och politiken. Bland de deltagandeformer som medborgarna själva tar initiativ till ökar deltagandet, framförallt i sådana aktiviteter som enskilda individer relativt lätt kan utföra på egen hand.

13

Demokratiutredningen

gjorde en befolkningsundersökning 1997. Den pekar i riktning mot ökad jämlikhet mellan könen vad gäller demokratiskt deltagande. På flera områden deltar kvinnor i högre grad än män, t.ex. gäller det olika brukarinitiativ (som kooperativ barnomsorg) och deltagande i manifestationer. Även den ökning av frivilligt arbete som utredningen fann beror i första hand på att kvinnor ökat sitt deltagande.

14

Ett demokratiskt samhälle kännetecknas således av ett brett och jämlikt deltagande på alla områden. Deltagandet ska också ge medborgarna ett reellt inflytande. Hur den översta makteliten i samhället ser ut kan i detta perspektiv tyckas vara ett lyxproblem. Men elitens sammansättning är ett mått på samhällets öppenhet och rörlighet. Om stora grupper i praktiken är uteslutna på förhand så är det ett demokratiskt problem.

13

Skr. 2003/04:110

14

SOU 1999:113

3.2. Den svenska makteliten

Figur 3.1 Andel kvinnor på ledande poster inom olika samhällsområden år 1989 och 2001 i procent

Källa: SOU 1990:44 samt enkätundersökningen Ledarskap i förändring (2001).

Figuren ovan visar resultaten av den senaste elitundersökningen som är gjord i Sverige. År 2001 genomfördes enkätundersökningen Ledarskap i förändring av forskningsprojektet ”Kön och den sociala reproduktionen av eliter i ett komparativt perspektiv” vid Göteborgs universitet. Sifforna från 1989 kommer från maktutredningens elitundersökning.

15

Elitstudien från 2001 syftade till att

undersöka kvinnors och mäns placering i de olika svenska makteliterna över tid och med betoning på nutid. En huvudpoäng har varit att jämföra de olika områdena med avseende på rekrytering, karriärmöjligheter, sammanhållning och samstämmighet. Enkäten skickades till innehavare av formella toppchefspositioner och vissa nyckelposter på alla samhällsområden. Den var utformad så att resultaten kan jämföras med de tidigare elitundersökningarna gjorda av Maktutredningen och Demokratirådet.

15

SOU 1990:44

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

33 33

11

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

12

23

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

23

0

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

33 33

11

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

12

23

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

23

0

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

45

31

23

30

29

7

29

26

7

15

25

12

5

23

1

0 20 40 60 80 100

Politik

Kultur

Förvaltning

Vetenskap

SAMTLIGA

Massmedier

Organisation

Svenska kyrkan

Näringsliv

Kvinnor 2001 Kvinnor 1989

Procent

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

12

23

45

31

23

30

29

29

26

7

15

25

23

0

Som synes i diagrammet har andelen kvinnor på maktpositioner ökat under 1990-talet. År 1989 låg genomsnittet på 13 procent av toppositionerna, 2001 hade denna andel ökat till 26 procent. Skillnaderna är stora mellan olika samhällsområden. Högst andel kvinnor finns inom politiken och lägst inom näringslivet. De olika områdena styrs av olika logiker och påverkas i varierande grad av sådant som opinioner och regleringar. Det finns dock inga vattentäta skott mellan fälten, utan de påverkar varandra i olika riktning och utsträckning. Så har till exempel den politiska sfären ökat kvinnorepresentationen inom flera andra (t.ex. vetenskap, kultur och medier) genom utnämningar till styrelser och andra organ. Näringslivets mansdominans har å andra sidan haft inflytande i mediesfären eftersom många toppositioner där snarare utgörs av ekonomiskt inriktade ”mediedirektörer” som representerar ägaren, än av ”publicister” med journalistisk inriktning.

16

Idag utgör kvin-

norna drygt en fjärdedel av toppcheferna inom media. Sammantaget utgjorde männen 89 procent av alla verkställande direktörer i medieföretagen och ca två tredjedelar av de redaktionella topptjänsterna.

17

Sammanfattningsvis har andelen kvinnor på toppositioner ökat starkt inom flera samhällsområden men fortfarande råder en stor manlig majoritet bland makthavarna i Sverige. Den kvinnliga minoriteten ligger numera på mellan 25 och 45 procent (med undantag för näringslivet) vilket gör dessa kvinnor mindre isolerade och ökar chansen för att de ska ses som individer och inte som representanter för sitt kön – symboler eller gisslan.

18

Som på alla områden och nivåer i samhället samvarierar olika maktordningar när det gäller tillgång till och utestängning från den högsta makteliten. Den 21 juni 2005 släppte Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram en rapport som bygger på elitstudiens material.

19

Resultatet visar som väntat att en mycket

liten del av den svenska makteliten är född utomlands. Totalt innehar dessa personer fyra procent av toppositionerna trots att de utgör 12 procent av befolkningen. Av de utlandsfödda i eliten var 44 procent födda i något annat nordiskt land.

Rapporten visar att det finns tre huvudsakliga strategier, medvetna eller omedvetna, för utlandsfödda i karriären. 1) Man kan

16

Sundin (1996)

17

Djerf-Pierre i Kvinnovetenskaplig tidskrift (2003)

18

Kanter (1997) & Dahlerup (1988)

19

Ds 2005:12

hitta ett ”särspår” till makten – strategin bygger på särorganisering och innebär att identitet och bakgrund används som maktbas. 2) Man kan bli en representant för eller expert på den grupp man kommer ifrån. 3) Man kan försöka göra karriär på samma villkor som infödda (eller de som tillhör normen).

20

Dessa strategier

påminner onekligen om kvinnors väg in i samhällets maktinstitutioner. Ett av kapitlen i rapporten, skrivet av Lena Wängnerud och Birgitta Niklasson, diskuterar också möjliga paralleller och olikheter mellan arbetet för ökad jämställdhet och arbetet för ökad jämlikhet mellan personer med och utan utländsk bakgrund.

21

År 2004 kom boken Män, kvinnor och karriärer.

22

Där presente-

ras resultaten från den specialstudie Anita Göransson gjort av eliten i näringslivet inom ramen för elitstudien. Den visar att näringslivets toppar på många sätt avviker från andra delar av befolkningen i sina värderingar och i sin bakgrund. Vi återkommer till detta i avsnittet om näringslivet nedan. Resultatet från elitstudien kommer att presenteras i sin helhet under hösten 2005.

3.3. Närvarons politik och representation

23

I offentliga dokument har målet om makt och inflytande främst handlat om fördelningen av kvinnor och män i politiska församingar samt i indirekt valda organ på statlig nivå. På senare år har även könsfördelningen i näringslivets ledande skikt fokuserats.

Diskussionen om representation har varit intensiv under lång tid. Vi kommer inte här att referera de olika ståndpunkterna.

24

Kort-

fattat kan diskussionen sägas handla om åsiktsrepresentation kontra social representation samt om sambanden dem emellan. Man kan se frågan om representation ur två perspektiv; antingen fokuseras parlamentet (eller andra beslutsfattande organ) och bristen på representativitet hos de folkvalda (eller utvalda), eller så fokuseras samhället och de maktordningar som sätter spår i form av vissa gruppers frånvaro i beslutsfattandet.

25

Jämställdhetspoliti-

ken får ibland kritik för att man ”ägnar sig åt att räkna huvuden”, dvs. i för hög grad fokuserar på den fysiska representationen. Det

20

Göransson i DS 2005:12 Utländsk bakgrund – tillgång eller hinder på vägen till makt?

21

Niklasson & Wängnerud i Ds 2005:12 Kvinnorepresentation: en förebild med förhinder

22

Göransson (2004)

23

Teorin om närvarons politik har utvecklats av Anne Phillips (1998, 2000)

24

För en sammanfattning se bl.a. Wängnerud (1998) samt Wängnerud & Niklasson i Ds 2005:12

25

Kymlicka enligt Ds 2005:12

är å ena sidan viktigt att representationen inte får skymma andra, mer kvalitativa, aspekter på maktutövning. Å andra sidan är representation, enligt det andra perspektivet ovan, ett mått på jämställdheten i samhället. Det är också, som redan nämnts, ett enkelt och effektivt politiskt redskap.

Som Maud Eduards och Gertrud Åström påpekat talar man aldrig om representation av män. Endast utanförstående grupper kan representeras. Detta är ett tydligt tecken på att det politiska systemet är mäns, att manligheten är norm.

26

Den norska statsvetaren Helga Hernes menar att tre typer av argument är vanligt förekommande när man talar för vikten av ökad kvinnorepresentation.

27

Det första argumentet handlar om

rättvisa och demokrati – kvinnor utgör drygt hälften av befolkningen och bör vara representerade med ungefär 50 procent, om inte innebär det att olika mekanismer hindrar dem från detta. Det andra handlar om kvinnor som en resurs – eftersom kvinnor och män i dag har olika erfarenheter så behövs bägge könen för att samhället ska fungera så bra som möjligt. Det tredje argumentet handlar om olika intressen, dvs. kvinnor och män har, beroende på samhällets könsuppdelning, olika intressen och visioner och dessa bör företrädas på lika villkor.

Är då ökad kvinnorepresentation en garanti för att kvinnors erfarenheter och värderingar får större genomslag? Kommer kvinnliga politiker att driva igenom kvinnors intressen – och vilka är egentligen dessa intressen? Hur förhåller sig kvinnors gemensamma intressen till åsiktsskillnader på höger–vänster-skalan? Det finns mycket forskning kring frågan om kvinnor som grupp kan sägas ha gemensamma intressen. Några exempel på empirisk forskning visar till exempel att i de senaste folkomröstningarna, den om kärnkraften och den om EMU, skilde sig mäns och kvinnors röster avsevärt från varandra.

28

Undersökningar visar

också att kvinnliga politiker driver ”kvinnors frågor”, t.ex. att ju fler kvinnliga politiker det finns i kommuner desto större insatser gör kommunerna för misshandlade kvinnor.

29

Forskning på riksdagsnivå gör gällande att bl.a. omsorgsfrågor och jämställdhetsfrågor har lyfts av kvinnor i högre grad än av män. Dessa frågor har gynnats och politiserats av den höga kvinno-

26

Eduards & Åström (1993)

27

Hernes (1987)

28

Oscarsson & Holmberg (2004), Holmberg & Asp (1984)

29

Höjer & Åse (1993)

representationen.

30

Även undersökningar om väljarbeteende i

ordinarie val visar på en ökande skillnad mellan mäns och kvinnors partipreferenser. Sören Holmberg och Henrik Oskarsson i valforskningsprogrammet vid Göteborgs universitet har visat att framförallt bland yngre människor, 18–30 år, finns en tydlig könsskillnad i röstningsbeteendet. Unga kvinnor röstar i dubbelt så hög utsträckning på Vänsterpartiet än unga män och Moderaterna är dubbelt så starka bland unga män som bland unga kvinnor.

31

Om forskningen visar att kvinnor och män i dagens Sverige faktiskt skiljer sig åt i åsikter och intressen och att kvinnor i politiska församlingar driver kvinnors intressen så torde detta också innebära att män i politiska församlingar driver mäns intressen. Detta är dock sällan uppmärksammat. Som Maud Eduards skriver har män agerat som om de företräder ett ”allmänintresse” och uppfattat kvinnors lojalitet mot andra kvinnor som förfelad eller fientlig. Feminismen har försvårat för män att behålla dessa anspråk på allmänmänsklighet och gjort även manlighet till ett kön.

32

Fortfa-

rande anses dock män vara könlösa i större utsträckning än kvinnor och därmed inte lika präglade av normer och intressen.

Utredningen om ökad kvinnorepresentation i statliga styrelser och kommittéer som tillsattes 1985 satte fokus på kvinnors representation i nominerande politiska församlingar och inom fackföreningsrörelsen.

33

Metoderna för att öka kvinnorepresentationen på

statlig nivå som föreslogs i betänkandet Varannan damernas var att sätta upp konkreta mål för könsfördelningen, att hota med kvoteringslagstiftning, att skärpa nomineringsförfarandet, tillsätta medel för projektverksamhet samt framför allt att räkna och redovisa årligen. Åtgärderna har varit framgångsrika. Kvinnorepresentationen på statlig-, kommunal- och landstingsnivå har stadigt ökat. En slutsats man kan dra av de senaste årens arbete är att i de institutioner där könsfördelningen granskas uppnås en jämnare könsfördelning än i de institutioner där könsfördelningen inte granskas och där det inte finns uppsatta mål. Detta visar betydelsen av synlighet, av att sätta upp mål och av att regelbundet genomföra uppföljningar.

34

Att ställa folk vid skampålen verkar vara ett effektivt vapen i kampen för en jämn könsfördelning. Genom att öppet redovisa

30

Wängnerud (1998) samt Wängnerud (2005)

31

Oscarsson & Holmberg (2004)

32

Eduards (2002)

33

SOU 1987:19

34

Lorentzi i 2005:66

könsfördelningen, följa upp överenskomna mål och på så sätt markera en plats på dagordningen och fästa beslutsfattare vid sina åtaganden åstadkoms en stark motivation för förändring. Enligt Maud Eduards och Gertrud Åströms utvärdering av insatserna som följde på Varannan damernas var dock hotet om kvoteringslagstiftning den avgörande faktorn.

35

Kombinationen av blåslampa och projekt-

medel skapade ett tryck utifrån och inifrån organisationerna som ledde till resultat. På liknande sätt fungerade Stödstrumpornas hot om att bilda ett politiskt parti i valrörelsen 1994.

Riksdag och regering

Regeringen utgörs av 22 stadsråd, 11 kvinnor och 11 män.

36

Stats-

ministern är en man, Sverige har hittills aldrig haft en kvinnlig statsminister.

Efter valet 2002 är 45 procent av riksdagsledamöterna kvinnor och 55 procent män.

37

Av ordförandena i Riksdagens utskott är 35

procent kvinnor och 65 procent män. På viceordförandeposten utgör kvinnorna däremot majoriteten, 65 procent. Detta väcker frågan om det finns ett ”glastak” inom riksdagspolitiken eller kommer kvinnorna på sikt att nå även ordförandeposterna i samma utsträckning som män?

38

Det finns också, som många forskare har visat, en horisontell arbetsdelning mellan kvinnor och män inom politiken. Det innebär att kvinnor är bättre representerade inom utskott och nämnder som arbetar med områden som vård, omsorg, utbildning, kultur och fritid medan områden som ekonomi, teknik och trafik är starkt dominerade av män. Denna ordning kvarstår även om det finns tendenser till en jämnare könsfördelning. Frågan är om detta även innebär en hierarkisk arbetsdelning där kvinnor marginaliseras till områden med har låg status och makt? Att uppdelningen följer den traditionella uppfattningen om ”manligt” respektive ”kvinnligt” är helt klart. Dessutom stämmer den överens med arbetsfördelningen i hemmet och i yrkeslivet. Samtidigt kan man hävda att kvinnor är bäst representerade i de utskott och nämnder som tar störst ekonomiskt utrymme i statsbudgeten. Det är också de områden som berör medborgarna, främst kvinnor, direkt i stor utsträckning.

35

Eduards & Åström (1993)

36

Regeringens hemsida (2005)

37

SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

38

Riksdagens hemsida (2005)

Lena Wängneruds undersökning av riksdagen visar att kvinnor i allt högre grad får sina önskemål om utskottsplats tillgodosedda.

39

I en undersökning från 1994, refererad av Lena Wängnerud, fick riksdagsledamöterna själva rangordna utskotten i statusordning. Högst status ansågs då finans-, konstitutions- och utrikesutskottet ha. Som synes i tabellen nedan tillhör inget av dessa utskott dem med hög kvinnorepresentation (inte heller särskilt låg med undantag från konstitutionsutskottet). Antingen har de kvinnliga riksdagsmännen andra urvalskriterier än status, vilket Wängneruds forskning tyder på, eller så blir kvinnor utestängda från de prestigefyllda utskotten. År 2001 respektive 2004 fördelade sig riksdagsledamöterna mellan riksdagens utskott enligt tabellen nedan.

40

39

Wängnerud (1998)

40

SCB, På tal om kvinnor och män (2003, 2004)

Tabell 3.1 Ledamöter i riksdagens utskott 2001 och 2004. Könsfördelning i

procent samt förändring i procentenheter

2001 2004 Differens 2004–2001 Utskott Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Arbetsmarknad 41 59 47 53 +6 -6 Bostad 53 47 59 41 +6 -6 Finans 47 53 41 59 -6 +6 Försvar 35 65 35 65 0 0 Justitie 65 35 41 59 -24 +24 Konstitution 29 71 24 76 -5 +5 Kultur 53 47 65 35 +12 -12 Lag 59 41 47 53 -12 +12 Miljö & Jordbruk 24 76 35 65 +11 -11 Näring 47 53 65 35 +18 -18 Skatter 47 53 41 59 -6 +6 Social 47 53 65 35 +18 -18 Socialförsäkringar 65 35 59 41 -6 +6 Trafik 35 65 29 71 -6 +6 Utbildning 47 53 59 41 +12 -12 Utrikespolitik 29 71 41 59 +12 -12

Totalt % 45 55 47 53 Antal 123 149 127 145

Källa: SCB, På tal om kvinnor och män 2004 och 2002

Statliga utnämningar

Varannan damernas satte fokus på de instanser där staten har direkt inflytande över könsfördelningen.

41

Det gällde främst tillsättningen

av statliga kommittéer och styrelser. Konkreta mål och en tidsplan för genomförandet sattes upp.

42

Målet om 50 procents kvinnorep-

resentation i statliga lekmannastyrelser uppnåddes 2002, vad gäller regionala styrelser och myndighetsstyrelser. De centrala styrelserna bestod år 2002 av 47 procent kvinnor och 53 procent män. På ordförandeposten satt 37 procent kvinnor och 63 procent män.

43

41

SOU 1987:19

42

Prop. 1987/88:105

43

SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

De statliga kommittéerna (offentliga utredningar) bestod år 2003 av 45 procent kvinnor och 55 procent män. Tittar man närmare på de olika posterna inom kommittéväsendet så varierar dock könsfördelningen enligt vad som verkar vara ett generellt mönster, ju högre upp i hierarkin, ju färre kvinnor.

Tabell 3.2 Kommittéernas sammansättning 2003. Könsfördelning i procent

samt totalt antal

Kvinnor Män

Ordförande 35 65 Ledamöter/sakkunniga 46 54 sekreterare 53 47 Totalt 45 55 Totalt antal 2310 2650 Källa: SCB, På tal om kvinnor och män (2004)

Men staten har även direkt inflytande över andra anställningar och utnämningar av till exempel tjänstemän på regeringskansliet, generaldirektörer, ambassadörer och landshövdingar. Av tabellen nedan kan man utläsa att staten inte har lyckats uppnå en jämn könsfördelning på vissa av dessa poster. Utnämningar av generaldirektörer, landshövdingar och ambassadörer ses ofta som belöningar för ”lång och trogen tjänst”. Anledningen till att kvinnorna är färre på dessa poster än på chefstjänsterna i regeringskansliet kan då antingen förklaras av att kvinnor inte i lika stor omfattning gjort lång politisk karriär eller av att kvinnor inte belönas i samma utsträckning som män.

Tabell 3.3 Statliga utnämningar 2004. Könsfördelning i procent

Kvinnor Män

Högre chefer RK

40

60

Politiskt sakkunniga

46

54

Generaldirektörer 37 63 Landshövdingar 29 71 Ambassadörer* 28 69 * Tre platser vakanta. Även generalkonsuler ingår i statistiken. Källa: PM från Näringsdepartementet (2004 & 2005) & Statsrådsberedningen (2005)

Kommuner och landsting

I kommunfullmäktige i Sveriges kommuner utgör kvinnorna 42 procent och männen 58 procent, i landstingsfullmäktige 47 procent respektive 53 procent. Även här minskar andelen kvinnor ju högre upp man kommer i hierarkierna. Detta gäller så väl hierarkier på institutionsnivå (t.ex. kommunstyrelse, kommunfullmäktige, kommundelsnämnd) som på individnivå (t.ex. ordförande, vice ordförande, ordinarie ledamot). Skillnaderna är dock mindre inom landstinget än inom kommunerna.

44

På tjänstemannanivå är skillnaderna mellan ”golvet” och ”toppen” än högre. Kvinnorna utgör 70 procent av de anställda i kommunerna men endast 13 procent av kommuncheferna.

45

Inom

landstinget är 81 procent av de anställda kvinnor. På högsta chefstjänst i de 18 landstingen och de två regionerna (Region Skåne och Västra Götalandsregionen) sitter dock 15 män och 5 kvinnor, det vill säga kvinnorna utgör 25 procent av toppcheferna. Att könsfördelningen skiljer så markant mellan de olika skikten beror på att det handlar om helt olika yrkeskategorier. Kvinnor i kommunal- och landstingstjänst arbetar främst inom de olika verksamheterna som vård, skola och omsorg medan de högsta cheferna har en annan yrkesmässig bakgrund. På förvaltningschefsposterna är också andelen kvinnor högre; drygt en tredjedel. Detta är dock ingen förklaring till att topposterna i kommun- och landsting är så mansdominerade då det finns många kvinnor med även denna kompetens.

46

44

Bäck & Öhrvall (2004)

45

Kommunförbundet (2003) & Sveriges Kommuner och Landsting (2005).

46

Även på länsstyrelsenivå innehas de högsta tjänsterna framförallt av män. Endast 19 procent av länsråden är kvinnor. Länsråden tillsätts av regeringen.

Könsfördelningen är alltså avsevärt mycket jämnare bland politiker än bland tjänstemän på kommunal- och landstingnivå. Denna situation överensstämmer med elitundersökningens resultat. Som Ann-Sofie Lennqvist Lindén visar i sin forskning gör näringslivets logik sig gällande på ledningsnivå även inom offentlig verksamhet. Hon menar också att en stor del av politiken formas i relation till förvaltningen där de politiska besluten förbereds och genomförs. Mötet mellan politik och förvaltning begränsas idag ofta till kommun- och landstingsledningarna där mansdominansen är fortsatt mycket hög.

47

Politik på regional nivå

Den regionala nivån får allt större tyngd inom politiken. Det finns en stark regional medvetenhet och en vilja att samverka kring främst tillväxtpolitiken i Sverige. I och med medlemskapet i EU har också stora ekonomiska summor från den europeiska jordbruks- och sammanhållningspolitiken tillförts de svenska regionerna. Argument för regionaliseringen har varit ett bättre och snabbare resursutnyttjande samt en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. De bakomliggande faktorerna brukar beskrivas som globalisering av ekonomin och den hårdnande internationella konkurrensen.

48

På den regionala nivån är det politiska ansvaret och genomförandet spritt på ett stort antal aktörer och den framtida organiseringen är under livlig diskussion. År 1997 inleddes försök med tre regionala självstyrelseorgan, Skåne, Gotland och Kalmar. År 1999 utökades försöket till att även omfatta Västra Götaland. År 2002 förlängdes försöket i två av dessa (Skåne och Västra Götaland) medan det avbröts i de två övriga. Samtidigt fick kommuner och landsting möjlighet att bilda samverkansförbund som övertar vissa regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelserna.

49

Idag har man i nio län enats om att bilda samverkansorgan för att ta ett samlat grepp över den regionala utvecklingen. De befintliga samverkansorganen är Region Blekinge, Gotlands kommun, Regionförbundet i Kalmar län, Region Halland, Regionförbundet Jönköpings län, Regionförbundet Östsam, Regionförbundet Sörm-

47

SOU 2005:66

48

Brynielsson (2003)

49

SOU 2003:123

land, Regionförbundet Uppsala län och Region Dalarna. Styrelserna i dessa samverkansorgan är indirekt valda av de olika kommunstyrelserna. De uppgifter som samverkansorganet tagit över är bland annat att utarbeta program för länets utveckling, att samordna utvecklingsinsatser i länet, att besluta om användningen av vissa statliga medel för regional utveckling, att prioritera infrastrukturåtgärder samt att ta emot och bereda strukturfondsansökningar. Dessutom kan samverkansorganet bli huvudansvarig för länets Regionala Tillväxtprogram. Medlemmarna i samverkansorganet kan också besluta att föra över valda delar av den egna verksamheten till samverkansorganet. Det kan gälla t.ex. kollektivtrafik, kulturinstitutioner, turism, näringslivsfrågor och internationella frågor.

50

Kvinnorepresentationen i styrelserna för dessa nya regionala samverkansorgan varierar mellan 25 procent och 41 procent. Sju av nio ordföranden är män och två är kvinnor. Dessa förbund har stor betydelse för den regionala utvecklingen och bör därför kartläggas närmare. Här föreligger en risk för att makt förskjuts till nya organ där könsfördelningen, och andra demokratiska perspektiv, inte är bevakade.

En annan ny företeelse inom den svenska regionalpolitiken är regionala partnerskap. Sedan Sveriges medlemskap i EU har EU:s regionalpolitik fått ett stort genomslag, främst genom bidragen från strukturfonderna. Mottagarna av strukturfondsmedlen har varit regionalt baserade partnerskap där företrädare för både privat och offentlig verksamhet deltagit. År 1998 infördes regionala tillväxtavtal (senare tillväxtprogram) som ett viktigt redskap för att uppnå målen för den nya regionalpolitiken. Som en del i denna process gav staten också direktiv om nya former för det politiska arbetet på regional nivå – att arbetet i högre grad ska ske i partnerskap. Detta skulle ge både ökad effektivitet samt förbättra den regionala demokratin (genom ökat och bredare deltagande).

Partnerskapen består av representanter från såväl den offentliga, den privata och den ideella sektorn. Vikten av näringslivets medverkan har speciellt framhållits av staten. I statens direktiv talas det om att partnerskapen ska ”bidra till en hållbar nationell tillväxt”. Med hållbar avser man att ”nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden”. I den sociala dimensionen ingår jämställdhet vid sidan av bl.a. integ-

50

Sveriges Kommuner och Landsting (2004)

ration och ungdomsfrågor. Regeringen påpekar också vikten av att partnerskapen innehåller kompetens i dessa frågor.

51

De utvärderingar som gjorts av de regionala tillväxtavtalen (RTA) visar att könsperspektivet varit mycket bristfälligt beaktat i både analyserna, handlingsprogrammen, insatsområdena och åtgärderna. Även i partnerskapen har kvinnorepresentationen genomgående varit låg.

52

Marianne Bull utvärderade tillväxtavtalen på Insti-

tutet för tillväxtpolitiska studiers (ITPS) uppdrag. Hon visar att processen i stort kännetecknats av ”könsblindhet”. Partnerskapsgrupperna på regional nivå var sammansatta utan hänsyn till jämn fördelning av kvinnor och män.

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat uppföljningar och utvärderingar av arbetet med regionala tillväxtavtal.

53

Man konstaterar att partnerskapen har dominerats av män i

de flesta län. Statskontoret skriver: ”Att merparten i partnerskapsorganisationerna varit män har inneburit att kvinnors idéer för och erfarenheter av arbetet kan ha gått förlorade. Det innebär att kvinnors version av vari problemen, möjligheterna och hindren bestod kommit i skymundan.”

Dessa utvärderingar belyser de demokratiska problem som partnerskapsidén för med sig. Det ena problemet är just att partnerskapen riskerar att bli utestängande, och att den befintliga maktordningen bestående av män ur den politiska och ekonomiska eliten som jämställdhetsträvandena utmanar återupprättas i nya former. Det andra problemet är att partnerskapen står utanför demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande vilket gör att krav på jämn könsfördelning blir svåra att ställa och att genomföra.

Orsakerna till att befintliga maktordningar återupprättas är flera. Ofta identifierar man redan resurstarka grupper som nödvändiga, som nyckelaktörer. Eftersom arbetet i partnerskapen är en slags förhandlingsprocess så har grupper med mycket att förhandla med stora möjligheter att sedan ytterligare förstärka sin ställning. Denna sammansättning representerar också en dominerande och snävt ekonomisk syn på tillväxt och förordar satsningar på infrastruktur och industri framför andra möjliga insatser. Utestängningen av andra grupper och perspektiv är dubbel. Dels bjuds inte kvinnoorganisationer in, ofta inte ens länsstyrelsens jämställdhetsexpert eller det lokala resurscentrat för kvinnor, vilket innebär att

51

Näringsdepartementet (2002)

52

Ds 2001:15 och Ds 2002:34

53

Statskontoret (2004:5), s. 73

alternativa synsätt och annan kunskap och erfarenhet inte förs in i partnerskapen. Dels innehåller inte partnerskapstanken några mekanismer för att hantera konflikter. Istället bygger idén på att alla aktörer i en region självklart strävar åt samma håll.

54

Forskaren Gunnel Forsberg har skrivit om regionalpolitiken ur ett jämställdhetsperspektiv. Forsberg menar att jämställdheten inte gynnas av att man försöker kämpa emot starka trender och incitament, såsom ökat företagande och regionförstoring. Istället bör jämställdhetspolitiken ”surfa på tidvågen” och vrida dessa begrepp till något som kan gynna jämställdheten i samhället.

55

EU

Sverige har totalt 19 delegater i Europaparlamentet. 8 män och 11 kvinnor, det vill säga 58 procent kvinnor. Tre av dessa elva kvinnor valdes in på personröster i det senaste valet. I snitt ligger kvinnorepresentationen i Europaparlamentet på knappt 30 procent.

56

EU är en mansdominerad arena, trots en ambitiös europeisk jämställdhetspolicy. I tabellerna nedan har vi sammanställt könsfördelningen i EU:s institutioner på politisk nivå respektive tjänstemannanivå.

Tabell 3.4 Andel kvinnor och män på politisk nivå i EU:s institutioner.

Könsfördelning i procent

Institution

Kvinnor Män Ordförande

Parlamentet

30

70 man

Kommissionen 29 71 man Regionkommittén 17 83 man ESK 28 72 kvinna EG-domstolen 12 88 man Centralbanken* 6 94 man * direktionen i centralbanken består av sex personer varav en kvinna. Till sitt förfogande har de det allmänna rådet som utgörs av cheferna för de nationella riksbankerna. Det allmänna rådet består av 24 män och 1 kvinna. Källa: EU:s webbportal (2005)

54

Hudson & Rönnblom i Brynielsson (2003)

55

Forsberg & Grenholm (2005)

56

EU-upplysningen (2005)

Tabell 3.5 Andel kvinnor och män på tjänstemannanivå i EU:s institutioner.

Könsfördelning i procent

Lönekategori A1 (högre nivå) A2 (lägre nivå) Institution Kvinnor Män Kvinnor Män Parlamentet 11 89 27 73 Kommissionen 5 95 17 83 Europarådet 15 85 19 81 Källa: EU:s webbportal (2005)

Som forskaren Christina Bergqvist konstaterar motsäger utvecklingen i Europaparlamentet föreställningen om att ”när kvinnor kommer in går makten ut”. Tvärtom har andelen kvinnor i parlamentet ökat i takt med att parlamentets roll stärkts. Inte ens i och med EU:s utvidgning, med tio länder vilkas nationella parlament är starkt mansdominerade, så sjönk kvinnoandelen i EU-parlamentet. I övrigt konstaterar dock Christina Bergqvist: ”Tillhör Europas framtid enbart männen? Efter en analys av EU:s beslutsfattande är det frestande att svara ja på den frågan. Det är en mycket mansdominerad elit som idag bär upp EU:s institutioner […]”.

57

Det

finns alltså stor anledning att från svenska regeringens sida bevaka hur jämställdheten inom EU utvecklas, både vad gäller det interna och det externa jämställdhetsarbetet. Regeringskansliet har tillsatt en arbetsgrupp för att konkretisera målet att integrera jämställdhetsaspekter i alla EU:s politikområden. Avsikten är att utveckla en strategi för hur jämställdhetsfrågor ska integreras i svenska ställningstaganden i EU-förhandlingar samt hur Sverige kan bygga allianser så att jämställdhet kan få genomslag i EU:s arbete.

58

Sametinget

Samerna är ett av världens ursprungsfolk. Samerna bor i fyra länder – Ryssland, Finland, Norge och Sverige. Detta stora landområde kallas för Sápmi. Sápmi breder ut sig över hela den norra delen av Nordkalotten, från ryska Kolahalvön i öster till Dalarna i söder. Det finns totalt omkring 70 000 samer i de fyra länderna, varav 20 000 lever i Sverige.

59

57

Bergqvist (2004)

58

Statsrådsberedningen (2005)

59

Sametingets hemsida (2005) www.sametinget.se

Sametinget i Sverige invigdes 1993. Sametinget i Sverige är en statlig myndighet och ett folkvalt samiskt parlament. Valen hålls vart fjärde år. Det senaste valet hölls i maj 2005. Jordbruksdepartementet har det samordnande ansvaret för samiska frågor från statsmaktens sida. Sametingets folkvalda församling, plenum, består av 31 ledamöter, fördelade på för närvarande nio partier, som är valda för fyra år. Ledamöterna är fritidspolitiker och samlas tre gånger per år till plenum. Innan valet i maj 2005 var cirka 20 procent av ledamöterna kvinnor. Efter valet ökade kvinnorepresentationen till 32 procent, 10 av 31 ledamöter. Männen utgjorde 68 procent, 21 av 31 ledamöter.

60

Plenum är Sametingets högsta beslutande organ och utser inom sig en styrelse på högst sju ledamöter. Styrelsens majoritet, eller styrelsen i dess helhet, representerar den politiska majoriteten i plenum. Fram till valet i maj 2005 bestod styrelsen av sex ordinarie ledamöter varav två kvinnor (33 procent). Alla sex ersättare var män. Sametingets plenum utser också styrelsen för sameskolan, kulturrådet, beslutsgrupperna för EU:s strukturfondsmedel och övriga styrelser och nämnder som är nödvändiga för verksamheten.

Sametinget antog den 19 oktober 2004 ett jämställdhetsprogram. I bakgrundsanalysen beskrivs den stora mytbildningen kring samiska kvinnor och, med stöd i bland annat Andrea Amfts forskning, menar man att myten om den starka samiska kvinnan används för att behålla könsordningen i det samiska samhället. Samekvinnan verkar inte marginaliserad ifall hon är stark, och om den samiska kvinnan känner sig underordnad har hon förmodligen påverkats av storsamhället och är därför ingen riktig same. Samiska kvinnor kan därför ha svårt att agera utifrån positionen som same och samtidigt förespråka jämställdhetsinsatser. Detta kan, enligt jämställdhetsprogrammet, bl.a. förklara varför det inte funnits en stark samisk kvinnorörelse. Kvinnor har i första hand agerat som samer för övergripande samiska mål.

61

Den renskötande samiska befolkningen är den grupp samer som rönt störst intresse för forskare att dokumentera och det material som finns handlar därför mest om renskötande samer. Rätten att bedriva renskötsel i Sverige tillhör enligt rennäringslagen den samiska befolkningen, men för att få utöva den rätten måste man vara medlem i en sameby. Av alla samer i Sverige är det bara unge-

60

Ibid, samråd med Jordbruksdepartementet (2005), Valmyndighetens hemsida www.val.se (2005)

61

Sametingets jämställdhetsprogram (2004) och Amft (2000)

fär tio procent som är medlemmar i någon sameby. Rennäringen i Sverige är idag uppdelad i 51 samebyar, som sträcker sig längs hela renskötselområdet från Karesuando i norr till Idre i söder. Organisatoriskt är samebyn idag att likna vid en ekonomisk förening för enskilda rennäringsutövare som bedriver renskötsel inom samebyns betesområde. 49 av de 51 ordförandena i samebyarna är män.

62

De flesta samiska familjer kan inte försörja sig enbart på renskötsel vilket gör att många kvinnor förvärvsarbetar utanför rennäringen. Det arbete kvinnor utför inom rennäringen synliggörs inte. Trots att kvinnornas externa inkomster är viktiga för företaget och att kvinnorna ofta sköter företagets bokföring och administration anses kvinnorna inte aktiva inom renskötseln utan istället delaktiga. De samiska kvinnorna har också direkt diskriminerats i lagstiftningen som reglerar renskötseln. Än idag finns skrivningar kvar som degraderar kvinnor. I 1993 års revidering av rennäringslagen benämns de personer som ingår i renskötarens hushåll som ”husfolk”. Det innebär att gällande svensk lag betraktar en renskötande samisk man som husbonde och hans fru, barn och eventuella andra familjemedlemmar som husfolk. Som Andrea Amft konstaterar var dessa begrepp omoderna redan på tjugotalet.

63

Under 2005 kommer

regeringen att lägga fram en proposition med avsikten att göra både rennäringslagen och sametingslagen könsneutrala.

Svenska Samernas Riksförbund, som bildades 1950, är en sammanslutning av samebyar och sameföreningar. Förbundets uppgift är att främja samernas ekonomiska, sociala, rättsliga, administrativa och kulturella intressen. Medlemmar är landets nästan alla fjäll- och skogssamebyar och 14 sameföreningar. De årliga landsmötena är SSR:s högsta beslutande organ. Till landsmötena kommer cirka 90 ombud för samebyar och sameföreningar. På landsmötena väljs förbundets ordförande och styrelse. Samtliga ordföranden i förbundets historia har varit män. I styrelsen sitter just nu fem män och två kvinnor. Den sneda könsfördelningen styrs till viss del av det faktum att styrelsens ledamöter väljs på olika mandat. Fem av sju ledamöter väljs på regionalt anknutna rennäringsmandat. Eftersom rennäringen och samebyarna är mycket manligt dominerade är sannolikheten stor att styrelsen får en stor manlig dominans.

64

I regeringens regleringsbrev för Sametinget för år 2005 finns inga mål angående jämställdhet. Däremot finns några få återrapporte-

62

Uppgift per e-post från Karin Kvarfordt, Jordbruksdepartementet (2005)

63

Genus nr 3/2000

64

Svenska Samernas Riksförbunds hemsida (2005)

ringskrav där könsfördelningen ska finnas med, dessa gäller dock enbart besökare på kulturevenemang och kanslipersonalens sammansättning och kompetensutveckling.

65

Den politiska makten flyttar?

Globalisering, privatisering, regionalisering, professionalisering, nätverk – detta är några av de vanligast förekommande begreppen i diskussionen om maktens utveckling under de senaste tio till tjugo åren i Sverige och Europa.

”De politiska församlingarna bestämmer mer över mindre” slog docent Anders Lidström fast vid grundlagskommitténs seminarium i mars 2005. Den formella arenans inflytande minskar och de informella nätverken, där organisationer och näringsliv ofta är starka intressenter, spelar en allt viktigare roll. De nationella parlamenten betraktas som för små för att kunna göra något åt de stora problemen och för stora för att kunna hantera de små.

I internationell forskning beskrivs detta som en övergång från government till governance.

66

Analyser av vad detta innebär för

kvinnors inflytande lyser dock med sin frånvaro.

67

Kampen för

ökad kvinnorepresentation i formella organ har varit mycket framgångsrik i Sverige. Innebär då denna överflyttning av makt från formella instanser till informella att kvinnor återigen förlorar möjligheter till inflytande? Erfarenheterna från tidigare framgångar och bakslag säger oss att maktförskjutningar bör granskas kritiskt och bevakas ur ett jämställdhetsperspektiv.

Utvecklingen från government mot governance har fått sina mest konkreta uttryck på den regionala nivån i Sverige. Den parlamentariska kommitté som 1997 tillsattes av regeringen för att utvärdera de regionala försöksverksamheterna (se nedan) konstaterar i sitt slutbetänkande att ”ökad decentralisering och internationalisering innebär att politik numera allt oftare skapas i komplexa nätverk där övernationella, nationella och subnationella nivåer är involverade”. Kommittén menar också att regional tillväxt kräver mer informella och flexibla former för samarbete.

68

65

Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende Sametinget. Regeringsbeslut 12 (2004)

66

Se t.ex. flera av bidragen i SOU 1999:83

67

Gun Hedlund och Ann-Sofie Lennqvist Lindén har inlett ett forskningsprojekt om governance och genusforskning vid Örebro universitet

68

SOU 2000:85

Ingen får makt bara för att de är där

Kvinnor och män skiljer sig delvis från varandra vad gäller politiska proioriteringar och sympatier. Kvinnor och män har olika politiska intressen. Men det är inte bara politikens innehåll som skiljer könen åt. Forskning har visat att kvinnor vantrivs med politikens traditionella former i högre grad än män.

69

Utredningen arrangerade två slutna samtal med kvinnliga politiker från olika partier och politiska nivåer. Där framkom exempel på de hinder kvinnor möter i det politiska arbetet. Bland annat påpekades att kvinnliga politiker måste, för att kunna uträtta något, ha stöd i de manliga nätverken och att man riskerar att få stämpeln som ”tjatkärring” om man driver jämställdhetsfrågor.

70

Ann-Sofie

Lennqvist Lindén visar i sin forskning att dubbelt så många kvinnor som män har utsatts för nedlåtande behandling i sitt politiska uppdrag.

71

Valmyndigheten har tagit fram statistik på avgångna ledamöter sedan det senaste valet 2002. Kvinnor, och särskilt yngre kvinnor, hoppar oftare av sina politiska uppdrag än män både på kommun- och landstingsnivån. I vissa landsting och kommuner avgår kvinnor i mycket högre grad än män. Det omvända är dock ovanligt. På riksdagsnivå är däremot avhoppen procentuellt lika många bland kvinnor och män. Vissa partier har högre avhopp bland kvinnor än bland män medan i andra partier råder ett motsatt förhållande.

72

Under rubriken ”Kvinnoförtryck i riksdagen” publicerade Svenska Dagbladet, på internationella kvinnodagen 2004, resultatet från en enkät som gått till alla kvinnliga riksdagsledamöter. Enkäten visade att sex av tio kvinnor hade utsatts för ”förtryck på grund av sitt kön”. En överväldigande majoritet ansåg att den manliga maktstrukturen är stark. Bortsett från några enstaka undantag slog samtliga kvinnor fast att det fanns en manlig maktstruktur som påverkar det politiska arbetet. Både i det egna partiet och i det övriga riksdagsarbetet har de svårt att avancera på grund av sitt kön. Kvinnorna upplever att de tyngsta uppdragen går till män. Ett problem som många pekade på är att männen sluter sig samman i informella nätverk som utestänger kvinnor. Politiska diskussioner förs över en öl, kompisar emellan. När förslagen når sammanträ-

69

Se t.ex. Hedlund (1996), Hedlund i SOU 1997:114, Lorenzi (red.), Hedlund och Rönnblom (1998) och Lennqvist Lindén (2004)

70

Lorenzi 2005:66

71

Lennqvist Lindén 2005:66

72

Valmyndighetens hemsida, www.val.se (2005)

desrummen har männen redan pratat sig samman, uppger en rad kvinnor. ”Männen är duktiga på att utestänga kvinnorna. En del sitter halva nätterna här och mejlar till varandra, om statens finanser till exempel.”

73

Uppfattningen bland de kvinnliga riksdagsledamöterna är att det är en lång väg kvar innan Sveriges riksdag blir jämställd, inte bara på papperet. ”Makten är konstant, och ingen man vill dela med sig av den”, säger en kvinna.

74

Göteborgs-Posten rapporterade hösten

2004 om kvinnors utsatthet i kommunalpolitiken och det finns många fler exempel på liknande rapporter.

75

Det kvinnor beskriver från Sveriges riksdag, från kommunalpolitiken, från organisationer och företag är att de utsätts för förtryckande och förnedrande beteenden från manliga kollegor. I syfte att lyfta de mer kvalitativa frågorna kring kvinnors makt och inflytande i politiken, genomfördes inom ramen för denna utredning två samtal med totalt tio kvinnliga politiker på olika samt ett heldagsseminarium med forskare och politiker. Dokumentationen från dessa seminarier ligger som bilagor i del 2 av detta betänkande.

76

3.4. Organisationssverige

Sveriges demokratiska system bygger i hög utsträckning på de politiska partierna. Partierna har, till skillnad från övriga organisationer och folkrörelser, en unik uppgift i att nominera kandidater till allmänna val, sammanjämka olika intressen och ta ansvar för den politiska styrelsen.

77

Riksdagspartierna har alla en förhållandevis

jämn könsfördelning i sina styrelser. Också bland de nominerade till allmänna val är könsfördelningen jämn. När man kommer till toppositionerna i partierna blir mansdominansen dock större. Av partiledarna var i juni 2005 sex män och två kvinnor. Av partisekreterarna var fem män och två kvinnor.

Sverige har också en stark korporativ tradition. Det innebär att de organiserade intressena, framförallt arbetsmarknadens parter, har haft stor möjlighet att delta i utformandet och verkställandet av politiska beslut. Korporativismen har kritiserats från kvinnopolitiskt håll eftersom de organisationer som varit företrädda har varit

73

SvD (2004)

74

Ibid

75

Göteborgs-Posten (2004)

76

SOU 2005:66

77

SOU 2000:1

starkt manligt dominerade, speciellt på toppositionerna, medan kvinnoorganisationer har ställts utanför. Man har hävdat att korporativismen har missgynnat kvinnor.

78

Christina Bergqvist går i sin

avhandling från 1994 närmare igenom könsfördelningen i de korporativa organisationerna.

79

Hon finner att kvinnorepresentationen

ökat och menar att en del av förklaringen ligger i effekterna av utredningen Varannan damernas. Även i uppföljningen av åtgärderna som vidtogs i samband med utredningen Många kände sig manade men få blevo kallade, finns stöd för detta.

80

Enligt SCB:s lathund om jämställdhet ”På tal om kvinnor och män” från 2004 förbättras kvinnorepresentationen inom fackföreningsrörelsen stadigt. I toppen för de tre fackliga organisationerna (LO, TCO och SACO) sitter för närvarande en man och två kvinnor. LO, med sina två miljoner medlemmar, och Saco med nästan 600 000 medlemmar leds av kvinnor medan TCO med 1,3 miljoner medlemmar har en manlig ordförande. Endast TCO har en majoritet kvinnliga medlemmar, LO har 46 procent kvinnliga medlemmar och 54 procent manliga och Saco har en i stort sett jämn könsfördelning bland medlemmarna. I styrelserna sitter mellan 27 procent (LO) och 56 procent (SACO) kvinnor.

Tabell 3.6 Förbundsordföranden inom LO, TCO och SACO. Könsfördelning i procent

Kvinnliga ordf. Manliga ordf. Antal förbund

LO 12 88 16 TCO 44 56 18 SACO 35 65 23 Källa: resp. förbunds hemsida (2005)

De flesta fackförbunden leds av män, men flera av de allra största förbunden har kvinnliga ordföranden såsom Kommunalanställdas förbund, Sif, Vårdförbundet, SKTF, Lärarnas riksförbund och Akademikerförbundet.

På arbetsgivarsidan är det sämre ställt med jämställdheten. I den stora styrelsen för Svenskt näringsliv, bestående av 60 ordinarie ledamöter och 16 suppleanter, utgör kvinnorna 8 procent av de ordinarie ledamöterna och 6 procent av suppleanterna. Arbetsut-

78

Hernes (1982)

79

Bergqvist (1994)

80

Eduards & Åström (1993)

skottet utgörs av 21 procent kvinnor och 79 procent män. När den avsatta kvinnliga verkställande direktören (februari, 2005) ersattes av en man sjönk kvinnorepresentationen i styrelsen och arbetsutskottet. Svenskt näringsliv har 50 medlemsorganisationer. Av ordförandena är 2 kvinnor, det vill säga enbart 4 procent.

81

Det är alltså de organisationer som företräder arbetarklassen och arbetsgivarna som har den lägsta kvinnorepresentationen på toppnivå. Arbetsgivarsidans låga kvinnorepresentation kan förstås utifrån mansdominansen bland företagsägare och företagsledare i Sverige. LO:s 46 procent kvinnliga medlemmar får dock sägas vara dåligt representerade i ledningen för organisationen. LO-tidningen publicerade i juni 2005 en kartläggning av vilka som sitter i förbundens styrelser och ledningar.

82

Den visar att förbundsledningarna

består av 20 procent kvinnor och 80 procent män. I styrelserna sitter ett något högre antal kvinnor, 28 procent. Åtta av förbundens ledningar återspeglar medlemssammansättningen könsmässigt, i sex är kvinnorna underrepresenterade och i ett förbund är männen underrepresenterade (Transport). LO:s centrala jämställdhetsombudsman, Berit Göthberg, menar att det glastak som finns inom näringslivet också existerar i stora organisationer som LO samt att det krävs motstrategier för att förändra arbetarrörelsens patriarkala traditioner.

83

3.5. Makt i näringslivet

Elitundersökningen, under ledning av Anita Göransson, visar att näringslivet är ett i högsta grad mansdominerat fält. Anita Göransson har specialstuderat näringslivets elit. Kvinnor har svårt att nå de högsta positionerna. De få kvinnor som ändå tar sig dit har ungefär samma bakgrund som männen. De kommer från samhällets övre samhällskikt, de är välutbildade och de är i samma ålder. Annat skiljer sig dock åt. Männen lever i mycket hög utsträckning i traditionella kärnfamiljer där frun tar det största ansvaret för barn och hem. Kvinnorna är oftare ensamstående eller gifta med en man i samma karriär. Vad som hindrar kvinnor från att nå toppositionerna har kvinnor och män olika förklaringar till. Kvinnorna anser i mycket högre grad än männen att informella

81

Sventsk näringslivs hemsida (2005) www.svensktnaringsliv.se

82

LO-tidningen (16 juni, 2005)

83

Ibid

nätverk, mäns ovilja, passivitet och samarbetsproblem utgör hinder för kvinnor i karriären. Männen däremot framhåller framförallt att det är för få kvinnor som söker toppjobben (trots att undersökningen visar att ytterst få i näringslivets elit överhuvudtaget har sökt sina tjänster). Både män och kvinnor menar att kvinnors omsorgsansvar utgör ett hinder, män anser detta i högre grad än kvinnor.

84

Vad gäller åtgärder för att få fler kvinnliga toppchefer i näringslivet går de tillfrågade kvinnornas och männens meningar starkt isär på två områden; könskvotering och fler pappamånader i föräldraförsäkringen. Här är kvinnorna mycket mer positiva än männen. Däremot är män och kvinnor överens om behovet av skattesubventionerad hushållshjälp och mentorsprogram. När de tillfrågas om varför det är eftersträvansvärt med en jämnare fördelning mellan kvinnor och män på höga positioner är kvinnor och män överens om allt utom rättviseargumentet. Kvinnor anser i högre grad än män att det är en rättvisefråga. Däremot anser kvinnorna och männen i lika hög grad att ett argument är att kvinnor och män har olika medfödda egenskaper. Här skiljer sig näringslivets elit från övriga eliter i undersökningen där man är mycket mer tveksam eller helt avvisar det argumentet.

85

Intressant nog är dock både kvinnor

och män på topposter i näringslivet avvisande till tanken om könskvotering (män mer negativa än kvinnor), trots att det torde vara det enda säkra sättet att garantera en jämn representation av dessa medfödda egenskaper.

Jämställdhetspolitiken har varit aktiv för att öka andelen kvinnor på ledande ställningar i näringslivet. I regeringens proposition om jämställdheten inför 90-talet antogs en handlingsplan för jämställdhetspolitiken under åren 1988 till 1993.

86

Inom området ”Jämställd-

het på arbetsmarknaden” gavs SCB i uppdrag att kartlägga andelen kvinnor i ledande ställning i såväl privat som offentlig sektor. Kartläggningen visade att endast 10 procent av cheferna i privat sektor var kvinnor. Med anledning av detta tillsatte regeringen 1993 en utredning med uppgift att undersöka möjligheterna till en jämnare könsfördelning på chefsnivå inom näringslivet.

87

År 2002 tillsatte

regeringen en uppföljande utredning.

88

Den senare utredningen

beskriver en fortsatt stark mansdominans men med en svag tendens

84

Göransson (2004)

85

Ibid

86

Prop. 1987/88:105

87

SOU 1994:3

88

SOU 2003:16

till förändring mot en jämnare könsfördelning. År 2002 avsatte regeringen medel till projektet Jämnt på toppen. År 2003 antog riksdagen en proposition om att företag skall redovisa andelen kvinnor och män i styrelser och ledningar i årsredovisningen. När det gäller könsfördelningen i styrelserna för statligt ägda företag finns ett mål om jämn könsfördelning. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt anges ett delmål på 40 procent kvinnliga styrelseledamöter år 2003.

89

I rapporten Kvinnliga chefer i näringslivet konstateras att antalet kvinnliga chefer har ökat med 19 procent sedan 2002 och uppgick i maj 2004 till 32 procent av det totala antalet chefer på alla nivåer.

90

Detta torde innebära att antalet kvinnliga kandidater för de verkliga topplatserna ökat markant. Dock ser man ännu ingen förändring vad gäller könsfördelningen på dessa topposter. Andelen kvinnor har där varit oförändrat 11 procent.

91

År 2004 hade 54 procent av börsbolagen ingen kvinna i företagsledningen, detta är dock en minskning från år 2001 då 58 procent av företagen hade en helt manlig ledning. 56 procent av företagen i SNS undersökning säger sig aktivt arbeta för att öka antalet kvinnliga chefer och chefrekryterarna anger att så gott som alla företag explicit säger att de vill ha kvinnliga chefskandidater.

92

År 2005 utgjorde, enligt SIS Ägarservice sammanställning Styrelser och revisorer i Sveriges börsbolag, kvinnorna 16 procent av de ordinarie styrelseledamöterna och 24 av suppleanterna. Av de börsnoterade företagen hade 72 procent någon kvinna i styrelsen. Ingen kvinna innehade posten som styrelseordförande år 2005.

93

Det finns idag ett starkt opinionstryck för att näringslivet ska öka antalet kvinnor på maktpositioner. Detta har lett till att näringslivet själva i högre grad har uppmärksammat problemet. Regeringen har tidigare också diskuterat lagstiftning om inte näringslivet självmant åstadkommer förändring. I januari 2005 menade den då nyutnämnde jämställdhetsministern att detta dock inte var aktuellt under 2005.

94

I juni 2005 beslutade regeringen att

tillsätta en sakkunnig person för att kartlägga frågan och komma med förslag till ändringar i aktiebolagslagen som kan användas om

89

Skr. 2002/03:140

90

Renstig, Cilgin och Renström (2004)

91

Ibid

92

Ibid

93

Fristedt och Sundqvist (2005)

94

Intervju med Jens Orback i SvD (januari 2005)

företagen inte själva åstadkommer en jämnare könsfördelning på styrelsenivå.

95

Senast den 1 juni 2006 ska resultaten redovisas.

Staten har som företagsägare försökt föregå som gott exempel. I rapporten Statens ägarpolitik 2004 skriver regeringen att målet är en jämn könsfördelning i styrelserna för de statligt ägda företagen. Totalt består styrelserna i de företag som ägs till minst 20 procent av staten av 40 procent kvinnor och 60 procent män. Könsfördelningen är jämnare i de av staten helägda företagen. I verksamhetsberättelsen för de statligt ägda företagen redovisas varje år andelen män och kvinnor bland de anställda, i ledningsgruppen och i styrelsen.

96

Tabell 3.7 Könsfördelningen i procent i ledningen för företag ägda till minst

20 procent av staten, 2004

Kvinnor Män

Styrelsordför. 17 83 Vice styrelseordf. 58 42 Ordinarie ledamöter 43 57 Suppleanter 33 67 Verkställande direktörer* 14 86 *31 januari 2003. Källa: Näringsdepartementet (2004)

Som synes är könsfördelningen även i de statligt ägda företagen skev på topposterna. Kvinnorna finns i ledet bakom de högsta cheferna. Det återstår att se om de också släpps fram till den absoluta toppen. Trots att makten är långt ifrån jämt fördelad mellan kvinnor och män i statens företag så är kvinnorna mycket bättre representerade här än i det övriga börsbolag där kvinnorna utgör 0 procent av styrelseordförandena och 1,4 procent av de verkställande direktörerna.

97

De statliga företagen visar att det är långt ifrån omöjligt att förändra könsfördelningen i bolagsstyrelser. Eftersom de statliga företagen har visat goda resultat, torde det heller inte finnas något samband mellan fler kvinnor och lägre kompetens. Enligt de personer på regeringskansliet som arbetar med rekrytering till bolagsstyrelser handlar det främst om att arbeta aktivt och att bredda urvals-

95

PM Justitiedepartementet ”Uppdrag om könsfördelningen i bolagsstyrelser” (2005)

96

Näringsdepartementet (2004) samt PM från Jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet (2005)

97

Fristedt & Sundqvist (2005)

kriterierna från det tidigare kravet på vd-erfarenhet, vilket effektivt utestängde kvinnor, till en bredare definition av vilken kompetens som behövs i styrelsearbetet. Statens exempel borde i högre grad lyftas upp som exempel i diskussionerna kring kvinnor på ledande poster i näringslivet. Dessutom kommer staten på sikt att ha genererat en stor grupp kvinnor med erfarenhet av styrelsearbete i stora företag, ofta med teknisk och finansiell inriktning, vilket borde underlätta även för det övriga näringslivet att hitta kompetenta kvinnor.

98

Sammantaget borde läget vara gynnsamt för näringslivet att öka andelen kvinnor på beslutsfattande poster. Antalet kvinnliga chefer ökar, fler företag säger sig aktivt arbeta för att få in fler kvinnor i ledning och styrelse, chefsrekryterare får i stor utsträckning krav på att hitta kvinnliga kandidater, kvinnor utbildar sig i högre grad än män och kvinnor finns på i stort sett alla delar av arbetsmarknaden.

3.6. Analyser på olika ledder visar olika mönster

En intressant studie som gjorts på uppdrag av Sika, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket ger en bild av hur olika fält samspelar kring en samhällssektor, i det här fallet transportsektorn. När man kartlägger könsfördelningen i toppen av de departement, nämnder, myndigheter, branschorganisationer, branschtidningar och företag som tillsammans styr sektorn framträder könsmönstret i sektorn med stor tydlighet.

99

Könsfördelningen i transportsektorn följer det mönster som elitundersökningen visat. Det vill säga att könsfördelningen är jämnast inom departementet och myndigheterna medan mansdominansen är som störst inom branschorganisationerna, branschtidningarna och företagen. Så består t.ex. ledningar och styrelser för branschorganisationerna av 15 procent kvinnor och 85 procent män. Samma könsfördelning återfinns i redaktionerna för branschtidningarna. Tittar man däremot på chefredaktörer och ansvariga utgivare så är endast 2 av 24 kvinnor. Totalt finns 64 företag, eller utövarna, i transportsektorn. Ledningarna och styrelserna i dessa består av 88 procent män och 12 procent kvinnor.

100

98

Samråd med Lotta Göransson & Marie Lidgard, Näringsdepartementet (2004)

99

Representation av kvinnor och män i beslutande organ inom transportsektorn (2004)

100

Ibid

Liknande undersökningar på andra samhällssektorer bör ges i uppdrag till berörda myndigheter för att ge en bild över hur könsfördelningen ser ut bland dem som ”äger frågan”. Genom att snitta makten på detta vis blir det tydligt hur olika fält i samhället utövar inflytande över centrala samhällsfrågor och hur jämställdheten gynnas respektive missgynnas i detta samspel.

3.7. Slutsatser och förslag till fortsatt arbete

Kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ. Offentlighet och öppenhet verkar gynna en hög kvinnorepresentation. På indirekt valda positioner som inte redovisas offentligt är mansdominansen fortfarande hög. Exempel på detta är de nya samverkansformer som uppstått på regional nivå. Topppositioner på tjänstemannanivå i kommuner och landsting innehas till största delen av män. Konsekvensen blir en manlig maktformation i ledningen för kommuner och landsting. Uppföljningen och redovisningen av könsfördelning på politisk nivå och tjänstemannanivå bör utökas till de regionala samverkansorganen, befattningar till vilka regeringen har utnämningsmakten samt topptjänstemän på alla politiska nivåer. Att införa krav på jämn könsfördelning i alla institutioner som hanterar statliga medel bör övervägas.

En jämställd representation är en förutsättning för en jämn fördelning av makt och inflytande. Samtidigt som kvinnorepresentationen ökar kommer emellertid många vittnesbörder om att kvinnor motarbetas och marginaliseras i den politiska sfären. Kvinnor, och särskilt yngre kvinnor, hoppar oftare av sina politiska uppdrag än män och många uttrycker en stor frustration över villkoren för politiskt arbete. Det behövs ökat synliggörande och fördjupad diskussion kring villkoren i politiken och de informella maktkonstellationer som i hög grad styr det politiska livet. Konkreta förslag som framkommit i utredningens samråd med kvinnliga politiker är att införa jämställdhetsutbildning för nya folkvalda. Att krav på kompetensutveckling i jämställdhetsfrågor kopplas till partistödet. Att synpunkter på de politiska arbetsformerna regelmässigt samlas in via enkätundersökningar bland de ledamöter som lämnar sina uppdrag. Dessa förslag sammanfaller delvis med de åtgärder som arbetsgruppen för en jämställd riksdag föreslagit.

101

101

2004/05:URFI

Kvinnorepresentationen i Sametinget och i samiska organisationer ligger på lägre nivåer än i resten av det svenska samhället. Samiska kvinnor har blivit dubbelt underordnade. Att påtala kvinnoförtryck har upplevts som ett svek mot den samiska identiteten. En annan viktig faktor är att rennäringen har präglat och präglar både synen på samer och det samiska samhället. Rennäringen är i hög grad en maskuliniserad näring. Det jämställdhetsarbete som pågår i det samiska samhället bör stödjas aktivt i den statliga politiken.

EU är, trots höga jämställdhetspolitiska målsättningar, en mansdominerad institution – både på politisk nivå och som arbetsplats. Det råder stora brister i statistik och uppföljningar av såväl det interna som det externa jämställdhetsarbetet. Sverige bör i ökad grad verka för en jämn könsfördelning i EU:s institutioner, både på politisk nivå och tjänstemannanivå. Könsfördelningen bör redovisas årligen. Även resultaten av EU:s externa jämställdhetsarbete bör redovisas öppet och regelbundet.

Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män är olika i olika delar av samhället. Kvinnor har en större del av den formella makten i det politiska maktfältet än i det ekonomiska. Detta ger utslag när man tittar på makten inom en sektor. Trots en hög kvinnorepresentation i den politiska sfären kan kvinnors inflytande vara litet i sektorn som helhet. Ett förberedande arbete är på gång i regeringskansliet för att möjliggöra en regelbunden och samlad statistik över fördelningen av makt mellan kvinnor och män inom samhällets olika sektorer.

102

Detta arbete är angeläget att

slutföra. En sakkunnig person tillsattes i juni 2005 med uppdrag att utreda könsfördelningen i bolagsstyrelser. I uppdraget ingår att hitta lösningar som innebär att bolagen på egen hand åstadkommer en bättre könsfördelning i styrelserna samt att föreslå ändringar i aktiebolagslagen alternativt andra lagändringar.

103

Kartläggningen av representationen i transportsektorn kan användas som förebild för liknande studier inom andra samhällssektorer som t.ex. samhällsplanering, näringspolitik och hälso- och sjukvårdspolitik. Endast genom en sådan samlad redovisning framträder könsmönstren i sektorn som helhet.

102

Skr. 2003/04:110

103

PM ang. uppdrag om könsfördelningar i bolagsstyrelserna (Ju 2005/5704/P)

Referenser

Amft, Andrea (2000) Sápmi i förändringens tid. En studie av svens-

ka samers levnadsvillkor under 1900-talet ur ett genus- och etnicitetsperspektiv. Kulturens frontlinjer, Skrifter från forskningsprogrammet Kulturgräns Norr 20. Samiska studier, Umeå universitet. Bergqvist, Christina (2004) Tillhör framtiden enbart männen? I

Florin, Christina & Bergqvist, Christina (red.) Framtiden i samtiden. Könsrelationer i förändring i Sverige och omvärlden. Stockholm: Institutet för framtidsstudier. s. 337. Bergqvist, Christina (1994) Mäns makt och kvinnors intressen.

Statsvetenskapliga institutionen. Uppsala universitet. Brynielsson, Håkan & Magnus Jerneck (2003) Reflektioner och

slutsatser. I Brynielsson, Håkan (red.) På jakt efter en ny regional samhällsordning! Svenska Kommunförbundet.

Bäck, Hanna & Öhrvall, Richard (2004) Det nya seklets förtroende-

valda. Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003. Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Justitiedepartementet.

Dahlerup, Drude (1988) From a small to a large minority: Women

in Skandinavien politics. I Scandinavian political studies, nummer 4-1988. Norwegian University Press. Djerf-Pierre, Monica (2003) Journalistikens kön. Fältets struktur

och logik under 1900-talet. I Kvinnovetenskaplig tidskrift nr 2/2003.

Ds 2001:15 Rapport om tillväxtavtalen – Första året. Ds 2002:34 Rapport om tillväxtavtalen – Andra året.

Eduards, Maud (2002) Förbjuden handling: om kvinnors organise-

ring och feministisk teori. Liber.

Eduards, Maud & Åström, Gertrud (1993) Många kände sig

manade, men få blevo kallade: en granskning av arbetet för ökad kvinnorepresentation. Socialdepartementet. Forsberg, Gunnel (2005) Horisontella mål blir moln vid horison-

ten. Om jämställdhetsintegrering i regionalpolitiken. I Forsberg,

Gunnel & Grenholm, Cristina (red.) – och likväl rör det sig: genusrelationer i förändring. Karlstad University Press.

Freidenvall, Lenita (2005) Kvinnors väg in i politiken. I SOU

2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. Fristedt, Daniel & Sundqvist, Sven-Ivan (2005) Styrelser och reviso-

rer i Sveriges Börsföretag 2005–2006. SIS ägarservice AB. Genus nr 3/2000 (2000) Kvinna i sameland. Nationella sekretaria-

tet för genusforskning. Göteborgs universitet. Gustafsson, Gunnel (red.), Eduards, Maud & Rönnblom, Malin

(1997) Towards a new democratic order. Publica. Göransson, Anita (2004) Kvinnor, män och karriärer. Visioner och

verklighet i näringslivet. SNS. Göransson, Anita (2005) Utländsk bakgrund – tillgång eller hinder

på vägen mot makt? I Ds 2005:12 Makten och mångfalden: Eliter och etnicitet i Sverige.

Göteborgs-Posten 8 november 2004. Kvinnliga politiker trakasseras. Hedlund, Gun (1996) ”Det handlar om prioriteringar”: kvinnors

villkor och intressen i lokal politik. Örebro Högskola. Hedlund, Gun (1997) Kön, makt, organisation och ekonomi i

svenska kommuner. I SOU 1997:114 Styrsystem och jämställdhet: institutioner i förändring och könsmaktens framtid. Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män.

Hernes, Helga (1987) Women and the welfare state. Essays in state

feminism. Norwegian University Press. Oslo.

Hernes, Helga (1988) Skandinaviske kvinners medborgarskap i vel-

ferdsstaten. I Kjønn og velferdsstat. Bergen.

Hirdman, Yvonne (2001) Genus – om det stabilas föränderliga

former. Liber.

Holmberg, Sören & Oscarsson, Henrik (2004) Kampen om euron.

Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Holmberg, Sören & Oscarsson, Henrik (2004) Svenskt väljarbete-

ende. Redogörelse för 2002 års valundersökning genomförd i sam-

arbete mellan Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet och Statistiska centralbyrån. SCB.

Holmberg, Sören & Asp, Kent (1984) Kampen om kärnkraften: en

bok om väljare, massmedier och folkomröstningen 1980. Liber.

Hudson, Chris & Rönnblom, Malin (2003) Uteslutande partner-

skap. I Brynielsson, Håkan (red.) På jakt efter en ny regional samhällsordning!Svenska Kommunförbundet. Höjer, Maria Wendt & Åse, Cecilia (1993) Kommunerna och kvin-

nomisshandeln. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.

Jordbruksdepartementet (2004) Regleringsbrev för budgetåret 2005

avseende Sametinget.

Justitiedepartementet (2005) PM Uppdrag om könsfördelningen i

bolagsstyrelser.

Kanter, Rosabeth Moss (1977) Men and women of the corporation.

New York: Basic books.

Kessler-Harris, Alice (2001) In pursuit of equity. Women, men, and

the quest for economic citizenship in 20:th-century America. Oxford University press. Lennqvist Lindén, Ann-Sofie (2005) Politikerrollen ur ett

genusperspektiv. I SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål.

Lennqvist Lindén, Ann-Sofie (2004) Vad ska politikerna göra? En

analys av den ”nya” politikerrolldiskursen. Paper presenterat vid den 13:de Nordiska kommunalforskarkonferensen, Oslo. Lennqvist Lindén, Ann-Sofie (2003) När politikerna skulle möta

medborgarna. Novemus rapportserie 2003:1. Örebro Universitet.

LO-tidningen 16 juni 2005. Männen har makten i LO-förbunden. Lorentzi, Ulrika (red.), Hedlund, Gun, & Rönnblom, Malin (1998)

Delad kommunal makt. Svenska Kommunförbundet. Lorentzi, Ulrika (2005) Dokumentation av jämställdhetspolitiska

utredningens samtal med kvinnliga politiker. I SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål.

Niklasson, Birgitta & Wängnerud, Lena (2005) Kvinnorepresenta-

tion: en förebild med förhinder. I Ds 2005:12 Makten och mångfalden: Eliter och etnicitet i Sverige, s. 41–68. Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram.

Näringsdepartementet (2002) Riktlinjer för arbetet med regionala

tillväxtprogram. Bilaga 1 till regeringsbeslut 2002-11-14 nr II 12.

Näringsdepartementet (2004) Verksamhetsberättelse för företag med

statligt ägande 2003.

Näringsdepartementet (2005) PM Ambassadörer & generalkonsuler

– könsfördelning, förordnandetider.

Näringsdepartementet (2005) PM Generaldirektörer – könsfördel-

ning, förordnandetider.

Näringsdepartementet (2005) PM Jämställdhetsintegrering i EU-

samarbetet.

Näringsdepartementet (2005) PM Kvinnor och män i statliga före-

tagsstyrelser 2004.

Petersson (1991) Makt: en sammanfattning av Maktutredningen.

Allmänna förlaget.

Phillips, Anne (2000) Närvarons politik. Den politiska representatio-

nen av kön, etnicitet och ras. Studentlitteratur.

Phillips, Anne (1998) Feminism and politics. Oxford University

Press.

Prop. 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Prop. 1993/94:147 Delad makt delat ansvar. Regeringen proposition

om jämställdhetspolitiken. Renstig, Monica, Roken, Cilgin & Renström, Anna (2004) Kvinn-

liga chefer i näringslivet 2004. Statistik och trendbarometer. SNS. Representation av kvinnor och män i beslutande organ inom trans-

portsektorn. En kartläggning på uppdrag av SIKA, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket (2004) Markör AB.

Rönnbäck, Josefin (2004) Politikens genusgränser: Den kvinnliga

rösträttsrörelsen och kampen för kvinnors politiska medborgarskap, 1902–1921. Atlas.

Sametingets jämställdhetsprogram (2004) Antaget av Sametinget

2004-10-19.

SCB (2003) Politiska resurser och aktiviteter 1992–2001. SCB (2004) På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet.

Skr. 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhetspolitik

med handlingsplan för mandatperioden.

Skr. 2003/04:110 Demokratipolitik. SOU 1975:58 Målet är jämställdhet. En svensk rapport med anled-

ning av FN:s kvinnoår. Delegationen för jämställdhet mellan kvinnor och män.

SOU 1987:19 Varannan damernas. Slutbetänkande från Utred-

ningen om kvinnorepresentation.

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens

slutrapport.

SOU 1994:3 Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.

Betänkande av Utredningen om kvinnor och chefskap.

SOU 1999:83 Globalisering. Demokratiutredningens forskar-

volym IX

SOU 1999:113 Medborgarnas erfarenheter: delbetänkande av Demo-

kratiutredningen.

SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-

talet. Slutbetänkande från Demokratiutredningen.

SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Den

parlamentariska regionkommittén.

SOU 2003:16 Mansdominans i förändring. Om ledningsgrupper och

styrelser. Betänkande från Utredningen om kvinnor på ledande poster i näringslivet SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Delbetänkande

av Ansvarskommittén. Statskontoret (2004) Det regionalpolitiska experimentet. Lärande

nätverk för regional utveckling? Rapport 2004:5. S. 73. Statsrådsberedningen (2005) Telefonlista politiskt sakkunniga.

Statsrådsberedningen (2005) Internt statssekreterarbrev 10 maj

2005.

Sundin, Staffan (1996) Från bokförlag till mediekoncern: huset

Bonnier 1909–1929. Ekonomisk–historiska institutionen, Göteborgs universitet. Svenska Dagbladet 8 mars 2004. Kvinnoförtryck i riksdagen.

Svenska Dagbladet 26 januari 2005. Ingen lag om kvotering i år.

Intervju med Jens Orback.

Svensson, Eva-Maria & Sari Kouvo (2000) Staten, grundlagen och

sexualiteten: Pornografidebatten och statens ansvar för demokratins idéer. I Samhällets demokratiska värdegrund. En bok om mångfald, olikhet men lika värde. Rapport 1 från Värdegrunden. Göteborgs universitet. Sveriges riksdag (2005) 15 förslag för en jämställd riksdag. Rapport

från arbetsgruppen för en jämställd riksdag. 2004/05:URFI Wängnerud, Lena (1998) Politikens andra sida. Om kvinnorepresen-

tation i Sveriges riksdag. Statsvetenskapliga institutionen. Göteborgs universitet.

Wängnerud, Lena (2005) Effekter av ökad kvinnorepresentation. I

SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål.

4. Utbildning och forskning

4.1. Utbildning

Ett av delmålen för jämställdhetspolitiken rör utbildning. Målet, som det är formulerat i den senaste jämställdhetspolitiska propositionen från 1994, är att kvinnor och män ska ha ”lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger”.

1

Detta kapitel omfattar de jämställdhetspolitiska målen inom utbildningspolitiken, redovisning av vissa forskningsresultat, könsskillnader i utbildningsresultat, könsfördelning bland skolans personal, flickors och pojkars studieval, samt genusforskning. Kapitlet avslutas med en diskussion om utbildningspolitikens roll i jämställdhetspolitiken.

Utbildningspolitiken har betydelse för jämställdhet på en rad olika sätt. Det handlar om hur skolan fungerar i relation till de barn och unga som finns i utbildningen. Till exempel hur eleverna formas som individer, som flickor och pojkar (könssocialiseras). Vilka kunskaper och vilken värdegrund som förmedlas. Vilken pedagogik och vilken litteratur och annat material som används. Hur könsfördelningen och utvecklingsmöjligheterna ser ut för dem som arbetar inom utbildningssystemet.

Jämställdhetspolitiken har varit mer framgångsrik inom vissa politikområden och mer kraftlös inom andra. De stora framgångarna under 1970-talet som tog sig uttryck i viktiga politiska reformer som föräldraförsäkringen, utbyggnaden av barnomsorgen och särbeskattningen motiverades i hög grad av arbetsmarknadspolitiska motiv som fick genomslag i familjepolitik och skattepolitik. Jämställdhetssträvandena inom utbildningspolitiken, i synnerhet inom den högre utbildningen, drevs däremot fram internt och utifrån andra politiska målsättningar.

1

Prop. 1993/94:147.

Utbildningsfrågorna lyftes tidigt fram i jämställdhetsdiskussionen. Redan när jämställdhet formades som politiskt begrepp i början av 1960-talet betonades utbildningens betydelse för människors ställning i samhället och arbetslivet. Kvinnor hämmades av att inte ha samma möjlighet till utbildning som männen och denna eftersläpning kvarstår fortfarande i början av 1960-talet.

2

Flickorna

dominerade på ”mellannivån” – realskolan eller motsvarande – medan pojkarna utgjorde flertalet bland studenterna. Men förändringarna kom snabbt och kraftfullt. Utbildningssystemet byggdes ut liksom arbetsmarknadsutbildningen som stärkte kvinnornas ställning på arbetsmarknaden och bidrog till att möjliggöra den stora ökningen av kvinnornas förvärvsarbete.

3

Utbildningen skapade nya möjligheter men den har sina begränsningar, konstateras i betänkandet Målet är jämställdhet 1975. Inställningen till manligt och kvinnligt ändras inte så länge de ideal skolan försöker ge inte stämmer med verkligheten. ”Åtgärder inom skolan kan därför inte ensamma åstadkomma de samhällsförändringar som en verklig jämställdhet kräver.”

4

Några år senare 1979 kan man i ett annat utredningsbetänkande konstatera att skillnaden i utbildningstid mellan kvinnor och män nu blivit relativt obetydlig.

5

Den största skillnaden är att flickor

och pojkar väljer olika utbildningar. Övriga problem som man lyfter fram, och som i hög grad fortfarande lever kvar, är den könsuppdelade arbetsmarknaden, läromedel med traditionella könsrollsvärderingar, begränsad utbildning om könsrollsfrågor i lärarutbildningarna etc. Forskning om jämställdhetsfrågor har varit eftersatt och behöver stärkas liksom villkoren för kvinnor som forskar.

6

De utbildningspolitiska målen

Politikområdet Utbildningspolitik omfattar fem verksamhetsområden; förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning, högre utbildning och studiestöd.

2

Kvinnans jämlikhet. Ett framtidsprogram, Tidens förlag, 1964. Sid 28.

3

SOU 1975:58.

4

Ibid. Sid 44.

5

SOU 1979:56.

6

Ibid. Sid 28. En översikt av debatten om kvinnliga forskares och forskarstuderandes

situation vid denna tid ges i Jämställdheten inom forskarutbildning och forskning, Forum för kvinnliga forskare och kvinnoforskning I Stockholm, Stockholms universitet, Rapport 1982:2.

Det övergripande målet för utbildningspolitiken är att ”Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. Samhällsförändringarna innebär att individens lärande måste ses som ett livslångt projekt. Därför måste alla – oberoende av kön och etnicitet, socioekonomisk bakgrund, sexuell läggning och funktionshinder – tillförsäkras en god utbildning av högsta kvalitet genom hela utbildningssystemet. Det är förutsättningen för att skapa såväl ett jämställt och jämlikt samhälle som ekonomisk tillväxt.”

7

Jämställdhetsmål finns angivna i såväl propositioner

8

skollagen

(1985:1100) samt i läroplaner för samtliga skolformer. I 1998 års läroplan för förskolan (Lpfö 98) fastslås att förskolans verksamhet ska präglas av grundläggande värden och att det handlar om ett etiskt förhållningssätt. ”Omsorg om och hänsyn till andra människor, liksom rättvisa och jämställdhet samt egna och andras rättigheter ska lyftas fram och synliggöras i verksamheten…” Vidare anges att för att hävda grundläggande värden krävs att värderingar tydliggörs i den dagliga verksamheten. Verksamheten ska bedrivas i demokratiska former och därigenom lägga grunden till ett växande ansvar och intresse hos barnen för att de på sikt aktivt ska delta i samhällslivet.

Vad gäller jämställdhet sägs mer specifikt (under avsnittet Saklighet och allsidighet):

”Vuxnas sätt att bemöta flickor och pojkar liksom de krav och förväntningar som ställs på dem bidrar till att forma flickors och pojkars uppfattning om vad som är kvinnligt och manligt. Förskolan skall motverka traditionella könsmönster och könsroller. Flickor och pojkar skall i förskolan ha samma möjligheter att pröva och utveckla förmågor och intressen utan begränsningar utifrån stereotypa könsroller.”

De två läroplanerna – Läroplanen för grundskolan, fritidshemmet och förskoleklassen (Lpo 94) och 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) – anger bl.a. att skolan har till uppgift att ”aktivt och medvetet främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter. Eleverna skall uppmuntras att utveckla sina intressen utan fördomar om vad som är kvinnligt och manligt.”

7

Skr. 2002/03:140.

8

Prop. 2001/02:72.

Jämställdhet lyfts fram även i andra styrdokument som rör skolan. Det finns således många väl formulerade mål och riktlinjer inom utbildningspolitiken.

Som framgår i det följande verkar emellertid dessa styrdokumet inte få tillräckligt genomslag i skolans vardag. En förklaring kan vara att skolan har många uppgifter vilket kan medföra att jämställdhetsuppgiften för att få genomslag behöver lyftas fram och prioriteras tydligare dels i förhållande till andra uppgifter, dels integreras i skolans kärnuppgifter.

Jämställdhet inom utbildningsområdet

Jämställdhetsaspekterna inom utbildningspolitiken har uppmärksammats och belysts i en särskild proposition, vilket är ovanligt, nästan unikt för utbildningspolitiken.

9

I propositionen Jämställdhet

mellan kvinnor och män inom utbildningsområdet

10

konstateras att

skolan verkar i ett samhälle som präglas av ett ojämnt maktförhållande mellan könen. Samhällets maktperspektiv och värderingar påverkar skolan samtidigt som skolan har en unik möjlighet att under en viktig period av elevernas liv ge dem möjlighet att öppna möjligheter, vidga perspektiven och utveckla de egna förutsättningarna, oberoende av könstillhörighet. I propositionen framhålls att barn och ungdomar präglas, inte enbart av sin könstillhörighet, utan också av sin sociala och kulturella bakgrund. De könsmönster som skolan har till uppgift att motverka kan se olika ut i olika grupper, även om kvinnors underordnade ställning finns i dem alla. Därför blir skolans jämställdhetsuppdrag komplext. Jämställdhet är, enligt propositionen, inte en fråga som går att hantera fristående från andra sammanhang. Allas lika tillgång till utbildning innebär mer än att alla ska ha samma formella möjligheter att få utbildning. Utbildningen ska utformas så att ingen i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina ekonomiska förhållanden. Jämställdhet ska ses som en pedagogisk fråga som förutsätter grundläggande kunskaper om rådande könsmönster och rektorerna ges ett särskilt ansvar för att undervisningen planeras och läggs upp så att elever, oavsett kön, får likvärdiga möjligheter till utveckling och lärande.

9

Ett likartat exempel är Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nytt mål

för Sveriges internationella utvecklingssamarbete.

10

Prop.1994/95:164.

Regeringen ger i propositionen jämställdhetsbegreppet en delvis ny innebörd. Flickor och pojkar ska ges likvärdiga villkor och förutsättningar att upptäcka, pröva och utveckla sin fulla potential. För att uppnå detta krävs kunskaper om rådande könsmönster och om könstillhörighetens betydelse för lärandet liksom insikten om att flickor och pojkar inte utgör några enhetliga grupper. Med denna syn på jämställdhet kan skolans personal, enligt propositionen, inte förhålla sig könsneutral. ”Om flickor och pojkar skall ges utrymme att utveckla sina individuella förutsättningar utan att begränsas av könstillhörighet, måste de i undervisningen bemötas utifrån en kunskap om likheter och olikheter mellan könen och om vad fördomar om vad som är kvinnligt och manligt betyder i olika sammanhang. Jämställdhetsfrågan kan därmed inte heller reduceras till en attitydfråga, utan blir också en kunskapsfråga.”

11

Undervisningen ska ”också kunna komplettera med det som flickor respektive pojkar specifikt behöver och kompensera för eventuella brister. Pojkarna skall inte tillåtas att breda ut sig och lägga beslag på utrymmet i skolan, varken fysiskt eller verbalt. Flickorna skall uppmuntras att bli mer aktiva, ta ställning och uttrycka egna åsikter.”

12

I det betänkande,

13

Vi är alla olika, som är ett av underlagen till

propositionen uttrycks detta synsätt mera drastiskt. Skollagens ord om att alla elever ska ha tillgång till utbildning ”oberoende av kön” har tolkats som att skolan ska bortse från kön och flickor och pojkar behandlas lika som om könstillhörighet inte har någon betydelse. Ett könsneutralt förhållningssätt som nu ifrågasätts. Istället bör skolan utgå från könsskillnaderna vilket ”innebär att ”likabehandlingsprincipen” mellan flickor och pojkar inte kan gälla. Både det kvinnliga och det manliga hos båda könen måste bejakas för att flickor och pojkar skall få möjlighet att utveckla sin personlighet, utan begränsningar för vad som av tradition anses som kvinnliga och manliga egenskaper och domäner.”

14

Och vidare:

”Om arbetet med jämställdhet i skolan skall ge resultat, måste könsspecifika skillnader och könsrelaterade olikheter utgöra en reell planeringsgrund…”.

15

11

Prop. 1994/95:164, sid. 12.

12

Ibid.

13

Ds. 1994:98.

14

Prop. 1994/95:164, Bilaga 1.

15

Ibid.

Denna analys kan i viss mån ses som tidstypisk för mitten av 1990-talet. Titeln på betänkandet, Vi är alla olika, kan uppfattas som en återklang av titeln på propositionen om en ny jämställdhetslag från 1991 Olika på lika villkor.

16

Olikheterna lyftes fram.

Kvinnor och män, flickor och pojkar är olika men har likafullt samma rättigheter. En kritisk granskning av detta synsätt presenterades av Anna-Marie Sandquist i Visst görs vi olika,

17

som redovisar

forskning om hur barn formas som flickor och pojkar av vuxna i deras omgivning, av barnomsorgen och skolan. Sanquist pekar på risken med att tillämpa en ”olikhetsstrategi” vilket kan leda till att man snarare befäster stereotypa mönster.

Talet om att ”bejaka både det kvinnliga och det manliga hos båda könen” och om ”könspecifika skillnader och könsrelaterade olikheter” som en grund för att överge ”likabehandlingsprincipen” kan i dag uppfattas som ålderdomligt, och essentialistiskt, trots att det var regeringens officiellt presenterade synsätt på jämställdhetsfrågan i utbildningssystemet för bara några år sedan.

Jämställdhet i skolan – läget i dag

Sedan mars 2003 har Myndigheten för skolutveckling ansvar för utveckling och kvalitetsarbete inom utbildningspolitiken. Uppdraget omfattar även jämställdhetsfrågor och regeringen har i regleringsbrev för 2004 givit myndigheten i uppdrag att bl.a. genomföra utvecklingsinsatser inom det nationellt prioriterade området jämställdhet. Myndigheten ska även rapportera till regeringen om effekter av insatser mot kränkande behandling samt insatser för jämställdhet.

Enligt Myndigheten för skolutveckling är jämställdhet ett eftersatt arbete och det har inte fått genomslag i skolornas verksamhet.

18

I en rapport från Skolverket konstateras att många lärare

arbetar aktivt med demokratifrågor men att jämställdhet har kommit i skymundan. Denna bild bekräftas även av Statskontoret som på uppdrag av Jämställdhetspolitiska utredningen genomfört intervjuer på med skolmyndigheterna.

19

Skolverkets kartläggning av kränkande behandling från 2003 visar att jämställdhet finns med i lokala styrdokument i 84 procent

16

Prop. 1990/91:113.

17

Anna-Marie Sandquist (1998).

18

Myndigheten för skolutveckling (2003).

19

Statskontoret 2005:1.

av skolorna. Trots detta ansåg eleverna att frågor om jämställdhet, kvinnoförtryck m.m. sällan uppmärksammades i undervisningen i religion och historia.

20

I en rapport från Skolverket, En fördjupad studie om värdegrunden,

21

konstateras att specifikt arbete med jämställdhet verkar

vara ovanligt i skolan. ”Generellt kan konstateras att skolorna saknar både medvetenhet, kompetens och strategier för att arbeta med jämställdhet. Störst medvetenhet om jämställdhet finns hos lärarna som arbetar med de yngre barnen. Här finns en medvetenhet om flickors och pojkars behov och position i klassen. 60 procent av personalen i fritidshemmen uppger i en enkätundersökning att deras fritidshem i stor utsträckning arbetar med att bryta traditionella könsmönster.”

22

Skolans medvetenhet om behovet att problematisera jämställdhet i klassrummet tycks minska ju äldre barnen är. I rapporten konstateras att skolan på många sätt inte lyckats anpassa sig efter de olika förutsättningar och behov som flickor och pojkar har. Medvetenheten om att pojkar tar mer plats än flickor i klassrummen har till exempel inte lett till att man utvecklat konkreta metoder för arbetet.

I en rapport från Utbildningsdepartementet till OECD 2004

23

redovisas könsskillnader i det svenska utbildningssystemet. En av rapportens slutsatser

24

är att utbildningssystemet i Sverige inte är

jämställt men att det är pojkarna som är missgynnade. Flickornas prestationer i skolan förbättras allt mer i förhållande till pojkarnas. Färre pojkar avslutar sin utbildning och flickornas andel i den högre utbildningen ökar. Samtidigt konstaterar Utbildningsdepartementet att det ännu inte går att se effekter av detta i form av en mer jämställd arbetsmarknad.

Könsuppdelningen är fortfarande stark i utbildningssystemet vilket sätter sina spår i könsuppdelningen på arbetsmarknaden. På gymnasiet ökar dock pojkarnas intresse för flick-dominerade program och inom den högre utbildningen finns en stark ökning av flickornas intresse för traditionellt manliga utbildningar.

Pojkarna är överrepresenterade i särskola och på gymnasieskolans individuella program, som är riktat till elever som inte

20

Ibid.

21

Skolverket, (2000).

22

Ibid. Sid 29.

23

Utbildningsdepartementet, (2004).

24

Ibid. Sid 36.

lyckats kvalificera sig till de ordinarie gymnasieprogrammen. Pojkarna utgör här närmare 60 procent.

I övrigt är deltagandet i all slags skolutbildning ungefär lika stort för pojkar som för flickor i förskola, förskoleklass, fritidshem, grundskola och gymnasieskolans nationella program.

Genus i förskolan

Delegationen för jämställdhet i förskolan menar i sitt delbetänkande Den könade förskolan

25

att det är brist på kunskap, snarare än

brist på regelstyrningen och brist på riktade resurser, som är avgörande för att jämställdhetsarbetet i förskolan inte tar fart. Delegationen föreslår därför tydligare krav på genuskunskap i målen för utbildningen av lärare.

Delegationen lyfter fram forskning som visar att det individperspektiv som tillämpas i förhållande till barnen riskerar att bli könsblint. Parallellt med ambitionen att se varje barn som en individ finns olika förväntningar på flickor respektive pojkar om hur de är och beter sig. Personalens uppmärksamhet visar barnen vad som betraktas som viktigt och oviktigt och det är pojkarna som får mest uppmärksamhet. Könssocialiseringen förstärks även av leksaker, böcker och annat material som används i förskolan. De uppmärksammade projekt som bedrivits på förskolorna Tittmyran och Björntomten i Gävle har bl.a. utgått från observationer som personalen gjort med hjälp av videokamera. Observationerna visade att pojkar och flickor bemöttes olika trots att ambitionen var att bemöta dem som individer. Pojkarna fick mest uppmärksamhet men de tilltalades också med ett torftigare språk. Det kan handla om negativa tillsägelser från personalen. Flickor däremot tilltalades med längre konverserande meningar.

26

Det bör, enligt delegationen betonas att jämställdhetsarbete i förskolan inte är frivilligt. Kravet på jämställdhet är tydligt angivet i de styrdokument och den värdegrund som gäller för förskolan. Vad som främst behövs, enligt delegationen, är genuspedagogisk kunskap hos personalen.

25

SOU 2004:115.

26

Ibid. Se även Kajsa Wahlström, Flickor, pojkar och pedagoger , UR, 2004. Och Kajsa Svaleryd, Genuspedagogik, Liber 2003.

Flickor får allt bättre betyg

I en rapport från Utbildningsdepartementet

27

redovisas utbild-

ningsresultat fördelade på kön. Redovisningen ger en entydig bild. Flickor presterar bättre. Detta gäller såväl grundskolebetyg som gymnasiebetyg. I de nationella proven har flickorna bättre resultat i alla ämnen utom matematik, där det i stort sett inte fanns någon könsskillnad. Av de internationella kunskapsmätningarna framgår att de svenska flickorna har betydligt högre läsförmåga än pojkarna och att skillnaden tenderar att öka. Denna skillnad i läsförmåga är inte relaterad till social bakgrund eller etnisk tillhörighet. Flickor och kvinnor har ett högre studiedeltagande inom i stort sett alla utbildnings- och bildningsformer även utanför skolsystemet. Kvinnorna utgör runt två tredjedelar inom vuxenutbildningen där kvinnor har högre betyg än män.

Bland de studerande inom högskolan är drygt 60 procent kvinnor. Kvinnor har en betydligt högre genomsnittlig genomströmning genom grundutbildningarna på högskolan än män och kvinnor tar nästan två tredjedelar av alla examina. I stort sett lika många kvinnor som män antas idag till forskarutbildning och kvinnor svarade 2002/03 för 44 procent av samtliga doktorsexamina.

Pojkarna tar för sig men flickorna klarar sig bäst

Forskning visar att pojkar i förskola, skola och fritidsverksamhet får och tar mer av pedagogernas uppmärksamhet jämfört med flickorna. Det är pojkarna som pratar mest. Flickorna tilldelas och accepterar uppgifter som hjälpfröknar och ordningsskapare i både förskola och skola.

28

Bilden är emellertid inte entydig. Stora

variationer finns t.ex. i pojkgruppen. En del pojkar är stökiga och pratsamma men många pojkar säger ingenting alls. Det finns även klassar där flickor intar de dominerande positionerna.

29

Trots att flickor i större utsträckning än pojkar förefaller bli osynliggjorda, eller används som hjälpredor i skolan, är det som framgått flickor som presterar de bästa resultaten. Det finns emellertid inte mycket forskning om detta lite paradoxala förhållande. En förklaring kan vara att belöningsstrukturerer ser olika

27

Utbildningsdepartementet (2004).

28

Skolverket (2002) sid 109.

29

Ibid. sid 114.

ut för flickor och pojkar. Flickor blir ofta synliga och får inflytande genom att vara duktiga och välanpassade. Vuxna ställer större krav på flickorna än på pojkarna i skolan. Flickorna bemöts med större överseende än pojkarna vid mindre förseelser. Däremot bemöts livliga utagerande flickor av mindre uppmuntran och förståelse än pojkar som är utagerande.

30

Den bild som tidigare forskning redovisat med tydliga könsmönster där pojkarna dominerar i klassrummen modifieras av nyare studier.

31

De tysta flickorna finns kvar men samtidigt framträder

mer självsäkra flickor. Flickornas arsenal av ageranden utökas.

32

En

ny bild av flickornas motstånd mot underordning framträder där de konfronterar sina villkor och försöker vidga sitt handlingsutrymme. Olika maskuliniteter och femininiteter konstrueras i relation till de villkor som skolmiljön erbjuder.

33

Klass, etnicitet,

skolans organisering och de vuxnas könsförståelseer skapar nya, varierande och inte så entydiga könsmönster.

34

Flickor känner sig mer utsatta än pojkar för i stort sett alla former av kränkningar på grund- och gymnasieskolan. Såväl sexuella som etniska trakasserier är vanligast förekommande i undervisningsgrupper där andelen pojkar dominerar. Det är också i dessa grupper flickor känner sig mest utsatta. Elever i grundskolan känner sig något mer utsatta än elever i gymnasieskolan. Några direkta skillnader mellan flickor och pojkar i känslan av utsatthet framkommer inte, förutom när det gäller mobbning. Pojkar framstår i Statens skolverks undersökning av olika former av kränkande behandling

35

som mer aktiva än flickor i att behandla andra illa.

Myndigheten för skolutveckling har fått i uppdrag av regeringen att lyfta fram exempel på handlingsprogram och arbetssätt mot kränkande behandling och JämO genomförde åren 1998–2000 ett skolprojekt med syftet att utveckla och sprida metoder som förebygger och motverkar sexuella trakasserier.

Lagen (2001: 1286) om likabehandling av studenter i högskolan trädde i kraft den 1 mars 2002. Enligt lagen ska universitet och högskolor arbeta aktivt för att förebygga och förhindra diskriminering och trakasserier på grund av kön, etnicitet, sexuell läggning

30

Skr. 2002/03:140, sid. 57.

31

Elisabeth Öhrn, Könsmönster i förändring? – en kunskapsöversikt om unga i skolan, Skolverket (2002), sid. 28.

32

Utbildningsdepartementet, 2004.

33

Elisabeth Öhrn (2002), sid. 37.

34

En levande beskrivning av gymnasietjejers förhållande till klass etnicitet och sexualitet ges av Fanny Ambjörnsson i I en klass för sig, Ordfront, 2004.

35

Skolverket (2002).

och funktionshinder. Skydd mot sexuella trakasserier har tidigare givits genom högskolelagen, men nu har skyddet stärkts och omfattar också fler diskrimineringsgrunder.

En jämställd arbetsplats?

Under de senaste decennierna har kvinnors andel av lärarkåren ökat starkt. Andelen kvinnor som arbetar på de lägre årskurserna är runt 97 procent.

36

På mellan- och högstadium har den manliga dominan-

sen ersatts av en kvinnlig under de senare årtiondena.

Antalet kvinnor på skolledarbefattningar i grund- och gymnasieskolan har under 1990-talet ökat dramatiskt. Inom detta yrkesområde, som traditionellt dominerats av män, utgör i dag kvinnor en majoritet. Endast sex procent av rektorerna var kvinnor år 1970. Under femårsperioden 1991–1995 ökade andelen kvinnor bland rektorerna mycket snabbt – från 16 till 50 procent, (vilket delvis förklaras av att förskolorna fördes in i statistiken som skolor). År 2003 utgjorde kvinnor 64 procent av skolledarna inom grundskolan och 38 procent inom gymnasieskolan.

Andelen män i förskolan är mycket låg. År 1998 uppgick antalet till enbart 1,9 procent, att jämföra med toppnoteringen på 4,6 procent 1983. Under senare år har andelen stabiliserats runt 2,3 procent och en försiktig ökning av antalet män har noterats.

Andelen kvinnor på grundutbildning har ökat men könsfördelningen på ledande platser inom universitet och högskolor förändras inte i samma takt. Bland professorerna befinner sig kvinnor i kraftig minoritet inom de flesta verksamhetsområden. Trots insatser, (exempelvis de s.k. Tham-professurerna

37

) och målsätt-

ningar från regeringens sida (exempelvis det hovsamma målet att andelen kvinnor bland professorerna ska vara minst 25 procent år 2008) är i dag andelen kvinnor enbart ca 15 procent.

Svårigheterna för kvinnor att få del av forskningsanslag har påtalats av bl.a. Christine Wennerås och Agnes Wold som visade att det förekom diskriminering mot kvinnliga sökanden och nepotism vid fördelning av medel till den medicinska grundforskningen.

38

36

Ibid. Sid 95.

37

Regeringen beslutade (prop. 1994/95: 164) att inrätta ett antal doktorand-, forskarassistent- och professorstjänster för underrepresenterat kön. De 31 professurerna kom att kallas ”Thamprofessurer” efter den dåvarande utbildningsministern Carl Tham. Se vidare Birgitta Jordansson Jämställdhetspolitikens villkor, Nationella sekretariatet för genusforskning,

38

Christine Wennerås och Agnes Wold , 1997.

Med anledning av den långsamma utvecklingen gav regeringen 1995 en utredning i uppdrag att lämna förslag angående ”stöd till forskare av underrepresenterat kön” och för att främja ”kvinno och jämställdhetsforskningen”.

39

Utredningens betänkande Viljan att

veta och viljan att förstå

40

lämnade en rad förslag ämnade att stärka

kvinnornas ställning i den högre utbildningen och kvinnoforskningens institutionella ställning.

41

Regeringsuppdrag och genuspedagoger

Myndigheten för skolutveckling har fått regeringens uppdrag att stödja skolchefer, rektorer och skolor i deras jämställdhetsarbete. Ett stödmaterial för kommuner och skolor har tagits fram och jämställdhetsfrågorna har lyfts fram i andra sammanhang och i insatser riktade till skolor och kommuner.

42

Regeringen avsatte medel i budgetpropositionen för 2002 för att utbilda resurspersoner i jämställdhet och genuskunskap som ska arbeta praktiskt med förändringsarbete i den egna kommunen. Syftet är att stärka kompetensen och höja kvaliteten i det lokala jämställdhetsarbetet. Målet var att det senast 2004 skulle finnas åtminstone en kvalificerad genuspedagog i varje kommun. En särskild utbildning har utformats som riktar sig till pedagoger och lärare i förskolan, grundskolan och gymnasieskolan. På uppdrag av Myndigheten för skolutveckling tillhandahålls utbildningen av de Nationella värdegrundscentrumen vid Göteborgs och Umeå universitet. Kursen motsvarar 10 poängs studier på universitetsnivå och består av två delkurser om vardera 5 poäng: ”Kön och samhälle” och ”Kön och kultur”. Den första delen behandlar begreppen genusvetenskap, jämställdhet och värdegrund belysta ur sociala, politiska, vetenskapliga, juridiska och pedagogiska perspektiv. Den andra delkursen åskådliggör relationen mellan genus och makt i ljuset av kultur, etnicitet, sexuell läggning, språk, text och media, samt siktar mot att förse deltagarna med konkreta idéer för att bearbeta genusrelaterad problematik inom organisation, forskning och den pedagogiska praktiken. Utbildningen vänder sig till lärare i för-, grund- och gymnasieskolan som efter utbildningen ska kunna

39

Dir. 1995:8.

40

SOU 1995:110.

41

Högskoleverket har genomfört utvärderingar av jämställdhetsarbetet vid lärosätena. En uppföljning av utvärderingen 1999 redovisas i Högskoleverkets rapportserie 2003:31 R.

42

Statskontoret 2005:1, Sid 93.

fungera som resurspersoner för jämställdhetsfrågor i kommunens skolverksamhet.

Det är kommunerna som utser deltagare till utbildningen och kommunerna står för eventuella vikariekostnader och resor. Staten bekostar utbildningen. För de kommuner som anmält intresse att delta i utbildningen har det funnits särskilda projektmedel till och med våren 2003 att söka för elevinriktade insatser som i vid mening syftar till att främja jämställdhet. Utbildningen är kostnadsfri för kommunerna men detta till trots är det endast drygt hälften av landets kommuner som skickat någon lärare till utbildningen – sammanlagt 256 personer 2004.

Delegationen för jämställdhet i förskolan påpekar i ett delbetänkande

43

att det finns en risk att jämställdhetsarbetet kan bli lidande

om genuspedagogerna måste kombinera detta med en ordinarie tjänst. Om enbart en genuspedagog utbildas i en kommun är det svårt för denne att hinna sprida sina erfarenheter till andra pedagoger i kommunen. Trots detta ser delegationen positivt på detta initiativ och menar att regeringen bör överväga en fortsatt satsning.

Könsbundna studieval

Studenternas studieval är fortfarande i hög grad könsbundna. Detta är särskilt tydligt inom lärar- och vårdutbildningar och inom vissa tekniska och naturvetenskapliga utbildningar. Exempelvis utgjorde kvinnorna 90 procent av de studenter som påbörjade utbildningar till förskollärare och fritidspedagoger läsåret 2000/01.

En fjärdedel av alla kurser har en jämn könsfördelning, dvs. en könsfördelning där andelen män respektive kvinnor ligger i intervallet 40 till 60 procent. Förändringarna är små mellan åren, men det går att skönja en positiv trend. Läsåret 2000/2001 läste 34 procent av studenterna på kurser med mycket ojämn könsfördelning, dvs. med en könsfördelning i intervallet 20 till 80 procent. Detta innebar en minskning med tre procent från föregående år.

44

Elevernas resultat i ungdomsskolan och val av gymnasieutbildning har återverkningar på övergången till högskolan. Pojkar är underrepresenterade på de studieförberedande programmen i gymnasiet.

Jämställdhetsinsatser av olika slag har främst riktats till flickor och kvinnor. Syftet har varit och är att bryta det traditionella

43

SOU 2004:115.

44

Skr. 2002/03:140, Sid. 188f.

könsmönstret och få fler kvinnor att välja tekniska och naturvetenskapliga ämnen och utbildningar. Ansträngningarna att förmå pojkar och män att söka sig till kvinnodominerade utbildningar har inte varit lika stora.

Forskning har visat att olika ämnens könsmärkning gör att flickor och pojkar kan uppfatta det som att man inte behöver bry sig om de ämnena.

45

Denna attityd blir en del av gruppernas femini-

mitets- respektive maskulinitetskonstruktion. Elever som väljer icke-traditionella utbildningar får ibland stöd men möter ofta motstånd. De prövningar som dessa elever möter leder till att många av dem lämnar sina utbildningar särskilt om könsfördelningen är mycket ojämn. I till exempel gymnasieskolans mer yrkesinriktade program kan dominansen av det ena könet vara runt 90 procent, vilket skapar svårigheter för flickor som väljer ”pojkprogram”. Här kan så många som hälften av flickorna hoppa av utbildningen. Som skäl till avhopp anges ofta “könsmobbing” från lärarens sida. Av de flickor som valt Byggprogrammet hoppade 41 procent av flickorna av och av dem som valt fordonsprogrammet hoppade 45 procent av.

46

Siffrorna för avhopp är större när flickor väljer pojkprogram

än när pojkar väljer flickprogram.

Sociala faktorer påverkar även otraditionella val. Forskning visar att flickor som väljer naturvetenskapliga och tekniska utbildningar framför allt är elever med högutbildade föräldrar.

4.2. Forskningspolitik

Regeringens mål för forskningspolitiken

Målet för den svenska forskningspolitiken är att Sverige ska vara en ledande forskningsnation där forskningen bedrivs med hög vetenskaplig kvalitet.

I regeringens senaste skrivelse om jämställdhetspolitiken

47

fram-

hävs att jämställdhet är en förutsättning för forskningens kvalitet och ett effektivt resursutnyttjande. Argumentet är att eftersom forskningskapacitet finns i samma grad hos kvinnor som hos män kan brist på jämställdhet förmodas orsaka kvalitets- och kunskapsförluster.

45

Skolverket 2002. Sid 102.

46

Ibid. Sid. 100.

47

Skr. 2002/03:140

De myndigheter som finns inom forskningspolitiken har enligt sin instruktion till uppgift att arbeta för jämställdhet inom sitt verksamhetsområde. Samtliga myndigheter ska i sina årsredovisningar rapportera sina insatser. Forskningsråden Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap samt Verket för innovationssystem har som mål att arbeta för jämställdhet samt nå en jämnare könsfördelning inom den egna beredningsorganisationen och vid fördelning av forskningsstöd. Råden ska redovisa könsfördelningen inom sina beredningsorganisationer och könsuppdelad statistik avseende forskningsansökningar, beviljandegrad och forskningsstödets fördelning av medel.

I regeringens mål och delmål för jämställdhetspolitiken finns, som tidigare redovisats, mål om tillgång till utbildning och representation. Kvinnor och män ska således ha samma rättigheter och möjligheter att arbeta med forskning. Detta mål är delvis uppnått mätt i andel av studenter som antagits till forskarutbildning men inte alls i andra avseenden, t.ex. andel av professorstjänster.

I de jämställdhetspolitiska delmålen finns, trots att de är övergripande och vidlyftiga, inget explicit angivet om forskning i sig, om behovet av kunskap. Regeringen har emellertid inom forskningspolitiken angivit att forskningsråden ska verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen. ”Syftet med detta mål är att produktionen av ny kunskap inom olika områden skall gälla såväl kvinnor som män. I ansökningarna till råden måste forskarna ange om man tagit ställning till genusperspektiv i projektansökningen.”

48

Även om inget jämställdhetspolitiskt mål direkt tar sikte på forskningens betydelse för utvecklingen av kunskapen om jämställdhet finns det sedan låg tid tillbaka en nära koppling mellan jämställdhetspolitik och forskning.

Genusforskning

Genusforskningen har sina rötter i en feministisk samhällskritik och den kvinnoforskning som utvecklades för att komplettera den brist på kunskaper om kvinnors liv och villkor som av tradition utmärkte de vetenskapliga institutionerna. Denna tilläggsforskning har i dag ersatts av genusforskning som är den övergripande be-

48

Ibid.

teckningen på hela fältet. Genusforskningen är så utvecklad och mångfacetterad i dag att den inte kortfattat låter sig beskrivas.

49

Inom genusforskningen ryms bl.a. två forskningsgrenar som starkt utvecklats under senare år, mansforskning med fokus på män eller manlighet och queerforskning med inriktning på gränsöverskridande identiteter, företrädesvis av sexuell karaktär.

50

Under slutet av 1970-talet och under 80-talet växte en rad centra/fora fram vid universiteten och de kom med tiden att etableras även vid nya universitet och högskolor under 1990-talet. Idag finns ca 20 inrättningar eller institutioner.

51

Därmed stärktes den

institutionella uppbyggnaden som bidragit till att genusforskningen alltmer har etablerats som en självständig disciplin samtidigt som den starkare har integrerats i undervisning och forskning inom andra discipliner. Det finns särskilda kurser i genusforskning på samtliga universitet och högskolor. Integrationen är starkast i humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen och svagast inom teknik, naturvetenskap och medicin.

52

Efter propositionen Forskning och samhälle

53

tillkom de s.k.

genusprofessurerna och ett antal rekryteringstjänster (doktorand- och forskarassistenttjänster) i syfte att utveckla genusämnet bl.a. genom en spridning över olika ämnen. Genuskommittén i Vetenskapsrådet har till uppgift att bistå med utbildningsinsatser och uppbyggnad av genuskompetens i ämnesområden och att utvärdera rådets egna satsningar på integration av genusperspektiv i forskning. Däremot fördelar inte kommittén medel till forskning.

Vid slutet av 1990-talet inrättades Nationella sekretariatet för genusforskning. Sekretariatet som, liksom kvinnohistoriska samlingarna, är placerat vid Göteborgs Universitet har till uppgift att ”med ett rikstäckande perspektiv främja genusforskning i vid bemärkelse och verka för att genusperspektiv uppmärksammas i all forskning”.

54

Detta ska bl.a. genomföras genom utredningsverk-

samhet och information.

I den senaste forskningspropositionen Forskning för ett bättre liv

55

som regeringen lämnade till riksdagen våren 2005 föreslås att

49

En god överblick ges av Britt-Marie Thurén i Genusforskning - Frågor, villkor och utmaningar, Vetenskapsrådet 2003. Vetenskapsrådets kommitté för genusforskning har utgivit en kortfattad överblick Genusforskning i korta drag, 2004.

50

Ibid. Sid. 18 resp. sid. 7.

51

Nationella sekretariatet för genusforskning, (2004).

52

Ibid.

53

Prop. 19996/97:5.

54

SFS 1997:61.

55

Prop. 2004/05:80.

Vetenskapsrådet, utöver de 10 miljoner kronor rådet disponerar i dag, tillförs ytterligare 12 miljoner kronor för 2007 till 2008 för genusforskning. Denna fördubbling av de öronmärkta medlen är dock, enligt regeringen, inte tillräckligt. Vetenskapsrådets ämnesråd och utbildningsvetenskapliga kommittén bör därför strategiskt avsätta mer forskningsmedel för forskning med genusperspektiv inom respektive område.

De forskningsfinansierade myndigheterna Vetenskapsrådet, Forskningsrådet for arbetsliv och socialvetenskap (FAS), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad (FORMAS) och Verket för innovationssystem (VINNOVA) uppmanas att aktivt integrera genusperspektiv i sitt forsknings- och utvecklingsstöd. Regeringen förutsätter att dessa myndigheter uppmärksammar genusforskningen inom ramen för ordinarie anslag. Myndigheterna måste ha särskilda strukturer för integreringen av genusforskning och vara organiserade så att resultatet av rådens insatser kan följas och analyseras.

De sex särskilda genusprofessurerna inom olika vetenskapsområden som inrättades 1997 är permanenta men får inga permanenta kringresurser. I propositionen utgår regeringen från att finansieringen kring professurerna sköts vid respektive lärosäte.

I den tidigare forskningspropositionen anvisade regeringen medel till den nationella genusforskarskolan, med Umeå universitet som värduniversitet och med Högskolan i Kalmar och Gävle samt Mitthögskolan som partnerhögskolor. I den nya propositionen ger regeringen fortsatt stöd till forskarskolan. För arbetet med att koordinera regeringens satsningar på genusforskning och genusperspektivens integrering i all forskning får Nationella sekretariatet för genusforskning en förstärkning av anslagen med 500 000 kronor för 2007 och ytterligare 500 000 kronor för 2008.

4.3. Utredningens bedömning

Utbildningspolitiken har en viktig roll i jämställdhetspolitiken. Utbildningen har haft avgörande betydelse för att kvinnor i Sverige i så hög grad lyckats etablera sig på arbetsmarknaden och genom betalt arbete har kvinnors ekonomiska oberoende stärkts. Utbildning har även varit av betydelse för att öka kvinnors representation i beslutande positioner.

Kvinnornas utbildningsmässiga eftersläpning, som lyftes fram som ett allvarligt hinder för jämställdheten i samhället för några decennier sedan, har i dag hämtats in. Den högre utbildningen som historiskt sett varit en manlig bastion är i dag öppen för flickor och kvinnor och dessa har under de senaste årtiondena antalsmässigt kommit att utgöra en majoritet. I de skolformer som riktar sig till de yngre eleverna är frånvaron av män påtaglig. Inom universitet och högskolor är könsfördelningen fortfarande ojämn i många lärarkategorier. Särskilt tydligt är detta vad gäller professorstjänster. Det är anmärkningsvärt att de påtagliga framgångar som jämställdhetssträvandena trots allt haft i Sverige i så ringa grad haft genomslag här.

Skolan har, på gott och ont, stor inverkan på barnens könssocialisering. De vuxnas förväntningar och bemötande av barnen formar dem till pojkar och flickor. Samtidigt kan skolan erbjuda barnen möjligheter att utvecklas till självständiga individer och frigöra sig från de begränsningar som könsstereotyper utgör. Men frågan är om utbildningssystemet verkligen fungerar som ett effektivt verktyg för att bryta samhällets genusmönster, eller om det i stället bidrar till att återskapa och stärka de rådande genusmönster som finns i samhället.

Skolan kan aldrig, och ska aldrig, isolera sig från det omgivande samhället. De värderingar och strukturer som råder i samhället finner sin väg in i klassrummet. Erfarenheter från förskolan, till exempel projekten vid förskolorna i Gävle illustrerar väl hur föreställningar om hur flickor och pojkar, kvinnor och män, smyger sig in trots välformulerade mål i läroplanen och trots ambitioner, genuskunskap och professionalism hos personalen. Den ”dolda läroplanen” tenderar att ta över.

Samhället ålägger skolan att lösa många uppgifter. Inte så sällan kan det finnas en övertro på skolans möjligheter att förändra samhället. Jämställdhet är en sådan uppgift som ålagts skolan, vilket tydligt framgår i flera utbildningspolitiska styrdokument. Men effekterna ute i klassrummen förefaller inte stå i proportion till de övergripande ambitionerna. Det är dessvärre inte ovanligt för jämställdhetspolitiken att välformulerade mål inte förmår tränga ner inom olika politikområden och ta gestalt i människors vardag.

Att det saknas kunskap hos skolledare och lärare förefaller vara en mycket viktig orsak. Pedagogerna behöver stöd, utbildning, verktyg och resurser för att fullgöra sin uppgift. Regeringens insatser för att utbilda genuspedagoger i syfte att höja kvaliteten i jäm-

ställdhetsarbetet är mot denna bakgrund vällovlig men förefaller otillräcklig, alltför kortsiktig och halvhjärtad. Jämställdhetsarbetet i skolan kan inte bli framgångsrikt om det inte på allvar integreras och tar plats i hela utbildningspolitiken och i skolans kärnverksamhet. Jämställdhetsperspektivet måste få ett tydligare genomslag i lärarutbildning och undervisningsmaterial. Sexuella trakasserier måste motverkas på ett mera kraftfullt sätt. Tillfälliga projekt och kampanjer är inte tillräckligt för att åstadkomma en varaktig förändring.

För några decennier sedan hade flickor sämre betyg än pojkar. Nu har förhållandena vänts till flickors fördel. När flickor presterade sämre kunde det uppfattas vara naturligt, flickor ansågs inte på samma sätt som pojkar vara ämnade för teoretiska studier. Skolresultaten bekräftade föreställningar om skillnaderna mellan könen och man såg inte flickornas sämre resultat som en konsekvens av att pojkarna gynnades. I dag när prestationerna är omvända anses skillnaderna inte vara naturliga. Uppgifterna om pojkarnas relativt försämrade resultat möts ibland med förskräckelse och krav på förändringar av utbildningssystemet.

56

I skolverkets rapport Läro-

planerna i praktiken väcktes 1999 frågan ”om huruvida pojkarna håller på att bli skolsystemets förlorare.”

57

Det är måhända

paradoxalt att könsskillnaderna i läsförståelse är så stora i Sverige relativt andra OECD-länder med tanke på att Sverige relativt andra länder kommit längre i arbetet för jämställdhet. Det finns inget enkelt svar på frågan vad denna förändring beror på och det är viktigt att notera att resultaten varierar kraftig i pojkgruppen. Likafullt finns det skäl att vara orolig över att så många pojkar är mycket lågpresterande och riskerar att marginaliseras i unga år.

Det jämställdhetspolitiska målet ”lika tillgång till utbildning” kan således huvudsakligen sägas vara uppfyllt, åtminstone i formell mening. Flickor och pojkar, kvinnor och män, har formellt sett samma tillgång till utbildningsväsendet. Däremot finns det hinder i samhällets genusordning som gör att män inte söker sig till exempelvis förskolan, att elever som väljer otraditionella utbildningar möter motstånd, att flickor blir sexuellt trakasserade i skolan och att andelen kvinnliga professorer är så låg. Att ta bort formella hinder genom att öppna utbildningar som varit stängda för ettdera könet är enkelt. Att ta bort informella hinder är däremot betydligt svårare. De politiska redskapen är trubbiga.

56

Elisabet Öhrn, (2002), Sid. 14.

57

Ibid. Sid 77.

Fortfarande är elevernas studieval i hög grad könsbundna. Flickorna vidgar sina val men pojkarna är mer traditionella i sina val. För att motverka de könsbundna studievalen krävs sannolikt såväl insatser från hela skolsystemet som från samhället i övrigt. Små barn måste stimuleras att inte låta sig låsas av könsmärkta framtidsdrömmar, pedagogiken måste anpassas till både flickor och pojkar, elever som gör otraditionella val måste stödjas osv. Skolans möjlighet att påverka är naturligtvis inte obegränsad men ändå tillräckligt stor för att det ska vara angeläget att ge den som ett av sina jämställdhetspolitiska mål att minska de könsbundna studievalen. Att bryta de könsbundna studievalen kan sägas vara en strategiskt viktig fråga för jämställdhetspolitiken eftersom den även har bäring på andra viktiga jämställdhetsmål som att bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden.

Utredningen om den könssegregerade svenska arbetsmarknaden

58

pekar på att insatser som sedan 1980-talet genomförts för att

öka flickors och kvinnors teknikintresse förefaller ha haft långsiktigt positiva effekter och föreslår att samma koncept prövas för att öka pojkarnas intresse för den sociala sektorn. Insatserna kan omfatta sommarkurser inom skolans ram men även arbetsmarknadspolitiska och kommunala insatser. Vi ställer oss bakom detta förslag.

Lärosätena har regeringens uppdrag att verka för en jämnare könsfördelning vid högskolorna. En jämnare könsfördelning i professorskåren förutsätter förändringar i rekryteringsbasen. Målet är därför att öka andelen kvinnor bland forskarstudenter, forskarassistenter, lektorer och andra meriterande forskartjänster. De rekryteringsmål som regeringen satt upp för könsfördelning bland nytillsatta professorer bedöms ha haft positiv effekt även om utvecklingen går långsamt.

59

Det är därför angeläget att regeringen

fortsätter med att på detta sätt ställa krav på lärosätena.

Genusforskningen har utvecklats kraftfullt i Sverige under de senaste decennierna. Den har växt i omfattning, genomgått förändringar och delvis institutionaliserats. Genusforskningen har inrutat ett allt tydligare område som självständig disciplin och har samtidigt integrerats i andra ämnen. Det öronmärkta statliga stödet har varit betydelsefullt för denna utveckling och behöver fortsätta och dess institutionella resurser behöver stärkas och permanentas.

58

SOU 2004:43.

59

Högskoleverket (2003).

Referenser

Ambjörnsson, Fanny (2004) I en klass för sig. Genus, klass och sexu-

alitet bland gymnasietjejer. Stockholm: Ordfront.

Direktiv 1995:8 Insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning. Forum för kvinnliga forskare och kvinnoforskning i Stockholm

(1982) Jämställdheten inom forskarutbildning och forskning. Stockholms universitet, Rapport 1982:2.

Högskoleverket (2003) Lärosätenas arbete med jämställdhet,

studentinflytande samt social och etnisk mångfald. Högskoleverkets rapportserie 2003:31 R, 2003. Jordansson, Birgitta (1999) Jämställdhetspolitikens villkor. Natio-

nella sekretariatet för genusforskning. Kvinnans jämlikhet. Ett framtidsprogram. Tidens förlag, 1964.

Myndigheten för skolutveckling (2003) Hur är det ställt? Tack

ojämnt!

Nationella sekretariatet för genusforskning, PM 2004-07-06. Regeringens proposition 1993/94 Delad makt delat ansvar.

Regeringens proposition 1994/95:164 Jämställdhet mellan kvinnor

och män inom utbildningsområdet.

Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nytt mål

för Sveriges internationella utvecklingssamarbete.

Regeringens proposition 19996/97:5 Forskning och samhälle. Regeringens proposition 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv.

Regeringens skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt – Regeringens

jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden.

SFS 1997:61. Skolverket, En fördjupad studie om värdegrunden, Dnr. 2000:1613.

Skolverket (2002) Likvärdighet i en skola för alla. SOU 1975:58 Målet är jämställdhet.

SOU 1979:56 Steg på väg. SOU 1995:110 Viljan att veta och viljan att förstå.

SOU 2004:43 Den könsuppdelade arbetsmarknaden. SOU 2004:115 Den könade förskolan.

Statskontoret (2005) En effektivare jämställdhetspolitik, Statskonto-

ret 2005:1.

Svaleryd, Kajsa (2003) Genuspedagogik. Stockholm: Liber. Thurén, Britt-Marie (2003) Genusforskning - Frågor, villkor och

utmaningar, Vetenskapsrådet. Utbildningsdepartementet (2004) Equity in Education: Country

Analytical Report. Utbildningsdepartementet(2004) Könsskillnader i utbildningsresul-

tat, Utbildningsdepartementets skriftserie, rapport 7, 2004. Wahlström, Kajsa (2004) Flickor, pojkar och pedagoger. Utbild-

ningsradion. Wennerås, Christine & Agnes Wold (1997) Nepotism and sexism in

peer-review. Nature, 22 maj 1997. Vetenskapsrådets kommitté för genusforskning (2004) Genus-

forskning i korta drag. Öhrn, Elisabeth (2002) Könsmönster i förändring? – en kunskaps-

översikt om unga i skolan. Skolverket.

5. Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten

Utredningens förslag: Ett förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar införs i syfte att stärka ensamstående föräldrars ekonomiska situation, stimulera till ökat arbetsutbud samt minska hindren för övergång från bidrag till arbete.

Utifrån utredningens principiella utgångspunkter bör konstruktionen av förvärvsavdraget utredas närmare.

Under 1990-talet genomgick Sverige en djup ekonomisk kris som gav kännbara effekter på både samhällsekonomin och medborgarnas plånböcker. Arbetslösheten drabbade initialt männen hårdare än kvinnorna, men efter några år kom den även att drabba kvinnor. Nedgången i ekonomin med arbetslöshet som följd blev först kännbar i den konjunkturkänsliga industrin där de flesta mansjobben finns. Detta drabbade i sin tur de offentliga finanserna, statens och kommunernas inkomster av skatter minskade samtidigt som utgifterna för till exempel arbetslöshetsersättning och socialbidrag ökade vilket ledde till behov av besparingar i den offentliga verksamheten. Kommunernas resurser minskade och även i den kvinnodominerade delen av arbetsmarknaden steg arbetslösheten.

En tillbakablick på de senaste femton åren väcker frågor om hur upp- och nedgång i konjunkturer och sysselsättning samt av förändrade ersättningsnivåer i transfereringssystemen påverkat kvinnors och mäns inkomster och möjligheter till försörjning. Hur har den ekonomiska jämställdheten utvecklats sedan 1990-talets början? Har skillnaderna i inkomst mellan kvinnor och män ökat eller minskat?

Detta avsnitt baseras på den studie utredningen har låtit göra av utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten sedan 1990-talets början. I undersökningen – genomförd av professor Anita Nyberg, Arbetslivsinstitutet, i samarbete med Statistiska centralbyrån – redovisas utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten i flera

avseenden. Kvinnors respektive mäns inkomster undersöks och analyseras. Vidare undersöks inkomsternas fördelning hos sammanboende kvinnor och män. Slutligen analyseras mödrars och fäders inkomster. Artikeln kan läsas i sin helhet i bilagedelen Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen.

5.1. Begreppsdiskussion

Kvinnors möjligheter att försörja sig genom ett arbete är en grundpelare i svensk jämställdhetspolitik. I hur stor utsträckning detta är en verklighet beror, förutom på rätten till arbete, också på skatte- och socialförsäkringssystemens konstruktion och vilka normer som samhället därigenom vill upprätthålla. Den historiska frågan har varit om kvinnor primärt skall ses som mödrar och hustrur eller som arbetare/försörjare på samma villkor som män? Sedan 1972 har jämställdhetspolitiken utgått från att kvinnor är likvärdiga män som arbetare/försörjare.

I många västländer upprätthålls familjeförsörjarmodellen (eng. male breadwinner). Den bygger på en ideologi där män ses som försörjare och kvinnor primärt som hustrur och mödrar. Att vara gift och ha barn är mer fördelaktigt än att vara ogift och ha barn. Skatter och socialförsäkringar knyts till familjeförsörjaren och gifta kvinnor har en svag position på arbetsmarknaden eftersom de förväntas bli försörjda av en man, finnas i hemmet och ta hand om barnen. I Sverige ses kvinnor och män sedan 1970-talet som individuellt ansvariga för både försörjning och omsorg.

1

Skatter och social-

försäkringar är knutna till individen i stället för till familjen för att möjliggöra för kvinnor och män att både förvärvsarbeta och ta hand om en familj. Undantaget utgörs fortfarande av föräldraförsäkringen, där båda föräldrarna har formell rätt att ta ut lika mycket av föräldrapenningen, men där försäkringen inte är individuellt utformad.

Detta brukar beskrivas som en utveckling från en enförsörjar- eller familjeförsörjarmodell till en tvåförsörjarmodell. Genusforskare har dock kritiserat begreppen och har istället menat att Sverige har en tvåförsörjar-tvåvårdarmodell. I begreppet enförsörjarmodell är män synliga, men kvinnor osynliga. I begreppet tvåförsörjarmodell är endast avlönat arbete synligt och det oavlönade

1

Sainsbury (1999). Sainsbury kallar det på engelska för individual earner-carer regime.

arbetet osynligt.

2

I vår utredning anser vi att även begreppet tvåför-

sörjar-tvåvårdarmodell har sina svagheter eftersom det normerar tvåsamhet och kärnfamilj. Istället för ett begrepp som betonar ett gemensamt ansvar för sammanboende kvinnor och män, bör det individuella ansvaret för kvinnor respektive män för både försörjning och omsorg betonas. Vi är ”enförsörjare” oavsett samlevnadsform. Ett hushåll kan bestå av en eller flera vuxna enförsörjare, individuellt ansvariga för försörjning och omsorg om eventuella barn.

Trots detta brukar vanligen hushållet vara utgångspunkt i studier över inkomstfördelningen. I sådana studier slås kvinnans och mannens inkomster i sammanboende familjer samman och delas med två. Ett sådant angreppssätt kan ge en bild av hushållens standard, men utgår inte från de faktiska inkomsterna kvinnor respektive män har. Feministiska forskare har pekat på att skillnader i inkomst mellan sammanboende också kan föra med sig skillnader i maktresurser och förhandlingsstyrka. I vår undersökning över utvecklingen från 1990-talet och framåt studeras i stället de faktiska inkomsterna för kvinnor och män individuellt. Det innebär att inkomsten för sammanboende kvinnor eller män inte nödvändigtvis säger något om vilken ekonomisk eller materiell standard dessa har, eftersom de kan leva med en partner som har högre eller lägre inkomster. Men däremot ger det en bild av vilken ”fall-back position” kvinnor har, dvs. vilka ekonomiska förutsättningar de skulle ha om de blev ensamboende. Det gör det också möjligt att jämföra sammansättning och storlek på ensamboendes och sammanboendes inkomster.

Från ekonomiskt oberoende till ekonomisk självständighet

Ett av delmålen för jämställdhetspolitiken – som vi här följer upp – är att kvinnor och män skall ha samma möjligheter till ekonomiskt oberoende. Vad som egentligen avses med ekonomiskt oberoende framgår inte så tydligt av propositionen. När man i jämställdhetshänseende talar om ekonomiskt oberoende åsyftas vanligen att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att försörja sig själva och sina eventuella barn, utan att vara beroende av en man.

2

Nyberg (2004).

Begreppet ekonomiskt oberoende är missvisande på flera sätt. Nästan ingen är ekonomiskt oberoende – de allra flesta, såväl kvinnor som män, är beroende av sin lön och av transfereringar för sin försörjning. Ytterst få (förvisso fler män än kvinnor) är oberoende i meningen att de har en så stor förmögenhet att de inte behöver arbeta för sin försörjning. Målet säger heller inte hur eller av vad vi skall vara ekonomiskt oberoende – kopplingen mellan försörjning och arbete görs inte.

Även om ordet beroende fångar en känslomässig aspekt av vad det innebär att sakna handlingsutrymme, att vara ofri i förhållande till en annan person och genom det till exempel tvingas leva kvar i ett äktenskap man annars skulle lämna, blir det missvisande med tanke på att så gott som alla är ekonomiskt beroende av olika typer av inkomster för att kunna försörja sig. Men att vara beroende av en inkomst behöver inte betyda att vi inte är självständiga. Vi föreslår därför att ekonomiskt oberoende ersätts av begreppet ekonomisk självständighet för att beteckna kvinnors och mäns lika rätt och möjlighet att kunna försörja sig själva och sina eventuella barn.

Begreppen oberoende/beroende väljer vi istället att använda inom omsorgsområdet. Alla människor genomlever olika faser i livet då vi är beroende av andra människors omsorg – till exempel när vi är barn, sjuka eller gamla. Välfärdsstaten, och det gäller särskilt omsorgsområdet, bör utgå från insikten om att man organiserar verksamhet utifrån detta beroende. Utmaningen är att göra det på ett sånt sätt att människors beroende av andras omsorg sker utan att kvinnor underordnas.

5.2. Utvecklingen från 1990-talet – ökad ekonomisk jämställdhet, men …

I början av 1990-talet hade kvinnor lägre inkomster än män och det förhållandet gällde även i början av 2000-talet. Men utredningens undersökning visar att skillnaderna mellan kvinnor och män har minskat och att den ekonomiska jämställdheten ökade mellan 1991 och 2002. Slutsatsen bygger på ett antal faktorer:

  • Kvinnor arbetar mer avlönat i dag än i början av 1990-talet, sysselsättningsmönstret är mer lika mellan kvinnor och män och andelen familjer där både kvinnan och mannen arbetar heltid har ökat.
  • Kvinnors löneinkomster har ökat relativt mäns. Kvinnors medianinkomsten av lön steg mellan 1991 och 2002 från 64 till 68 procent av männens medianinkomst. Sett enbart till de heltidsanställda steg kvinnornas medianinkomst från knappt 81 till drygt 84 procent av männens medianinkomst av lön.

3

  • Sett till den disponibla inkomsten, där ersättningar och bidrag läggs till inkomster från marknaden och skatt räknas bort, har kvinnors disponibla inkomst relativt mäns ökat från 76 till drygt 78 procent.

4

  • Bland sammanboende kvinnor och män har kvinnors andel av hushållets disponibla inkomst ökat.

5

Den generella bilden är således att kvinnors ekonomiska ställning har stärkts. Undersökningen visar också hur välfärdsstaten omfördelar mellan kvinnor och män och stärker kvinnors ekonomiska ställning relativt mäns. För både kvinnor och män kommer den största delen av inkomsterna från marknaden (lön, företagarinkomst, avkastning på kapital), men även transfereringssystemen står för ett betydande tillskott. Transfereringarnas andel av inkomsterna har emellertid minskat för både kvinnor och män mellan 1991 och 2002, något mer för kvinnor än för män.

6

5.3 … ökad ojämlikhet

Trots att den generella bilden av utvecklingen är att den ekonomiska jämställdheten har ökat, finns det hinder mot att teckna en enbart positiv bild. Till exempel har kvinnors ökade förvärvsarbete inte motsvarats av att män tar en större del av det obetalda arbetet.

Det förefaller som att skillnaderna mellan olika grupper av kvinnor har ökat i flera avseenden. Särskilt gäller det skillnader mellan ensamstående mödrar och övriga kvinnogrupper. Sysselsättningen för ensamstående mödrar har minskat kraftigt under 1990-talet och har inte återhämtat sig till samma nivå som den var i början av decenniet. Vidare har andelen heltidsarbetande minskat bland de ensamstående mödrarna jämfört med de sammanboende mödrarna. Detta ger också effekter på ensamstående mödrars inkomster. Situationen förbättrades för ensamstående mödrar mot slutet av

3

Nyberg (2005), tabell 1.

4

Ibid. tabell 8.

5

Ibid. diagram 10 och 11.

6

Ibid. tabell 7.

1990-talet och början av 2000-talet, men trots detta finns det en långsiktig tendens till ett ökande gap i genomsnittlig inkomst mellan ensamstående föräldrar och sammanboende föräldrar. Om förbättringen för ensamstående mödrar är tillfällig är svårt att säga.

I huvudbetänkandet från kommittén Välfärdsbokslut konstateras att ensamstående mödrar framstår som en särskilt utsatt grupp under 1990-talet.

7

Redan vid början av 1990-talet hade ensam-

stående kvinnor med barn sämre inkomster, större försörjningsproblem, högre arbetslöshet och lägre löner än befolkningen i övrigt. Denna situation försämrades ytterligare under 1990-talet. När övriga grupper generellt fick en ökning av realinkomsten, minskade inkomsterna för ensamstående mödrar. Ensamstående kvinnor med barn har högre arbetslöshet, ett högre socialbidragsberoende, sämre hälsa och högre risk för att utsättas för våld och/eller hot om våld än andra kvinnor.

Av vår undersökning framgår inte oväntat att transfereringarna står för en större del av inkomsterna för de ensamstående mödrarna jämfört med de sammanboende mödrarna,

8

men även för de ensam-

stående mödrarna minskade transfereringarnas andel av inkomsterna under 1990-talet. Generellt kan sägas att skillnaderna i inkomster är relativt små mellan ensamstående mödrar och sammanboende mödrar. Den stora skillnaden i inkomster är den mellan mödrar och fäder. De sammanboende fädernas genomsnittliga marknadsinkomst är nästan dubbelt så hög som både de ensamstående och sammanboende mödrarnas och marknadsinkomsten utgör runt 90 procent av den totala inkomsten för dessa män. Transfereringarna utjämnar en del av dessa skillnader, mest för de ensamstående mödrarna.

I följande resonemang sätter vi de sammanboende fäderna som måttstock och ställer ensamstående respektive sammanboende mödrars inkomster i relation till de sammanboende fädernas inkomster (se tabell 1). Det visar sig att sammanboende mödrar har en lägre disponibel inkomst än ensamstående mödrar. Men skillnaden mellan kvinnorna har minskat under 1990-talet, dvs. de ensamstående mödrarna har fått det sämre i förhållande till de sammanboende mödrarna.

7

SOU 2001:79.

8

Förutom att vissa bidrag nästan enbart riktar sig till ensamstående föräldrar, t.ex.

underhållsstöd och bostadsbidrag, kan också förklaringen vara att till exempel barnbidraget delats lika mellan sammanboende föräldrar men tillfaller helt den ensamstående föräldern.

Som vi tidigare konstaterat har de sammanboende mödrarna ökat sitt betalda arbete, medan ensamstående mödrar har tappat i sysselsättning och arbetsutbud. Detta är troligen förklaringen till att de sammanboende mödrarna har ökat sina marknadsinkomster, medan de ensamstående ligger kvar på samma nivå som i början av 1990talet. Det innebär alltså att även om de ensamstående mödrarna har en relativt högre egenförsörjningsförmåga än de sammanboende mödrarna, har de ensamstående mödrarna tappat både i förhållande till de sammanboende mödrarna och till de sammanboende fäderna.

Tabell 5.1 Ensamstående och sammanboende mödrars andel av samman-

boende fäders inkomst, 1991 och 2002.

Andelar i procent

Ensamstående mödrar Sammanboende mödrar

1991 2002 1991 2002

Marknadsinkomst

54 54 51 56

+ Lönerelaterade ersättningar

62

62

59

63

+ Försörjningsrelaterade bidrag

69

67

60

64

+ Behovsprövade bidrag

75

71

60

64

= Bruttoinkomst

75

72

61

64

Individuell disponibel inkomst

87

80

64

68

Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen.

Transfereringar har olika funktioner

När inkomster från transfereringssystemen studeras är det av betydelse att särskilja de olika typerna av transfereringar. I vår studie görs en uppdelning mellan lönerelaterade ersättningar, försörjningsrelaterade bidrag och behovsprövade bidrag (se tabellen ovan). Den första skiljelinjen går mellan ersättningar och bidrag. Ersättningar är direkt kopplade till löneinkomsterna, som ligger till grund för beräkning av ersättningens storlek. De lönerelaterade ersättningarna, såsom t.ex. sjukförsäkring och föräldrapenning, är skattepliktiga. När det gäller bidragens storlek finns naturligtvis en koppling till löneinkomsterna, men även andra faktorer vägs in. De försörjningsrelaterade bidragen har att göra med försörjningsansvar för barn. De behovsprövade bidragen relateras också ofta till före-

komsten av barn, men även människor utan barn kan få del av behovsprövade bidrag.

En annan skiljelinje går mellan vilken typ av omfördelning de olika transfereringarna innebär. Tanken med de lönerelaterade ersättningarna är att fungera som ett slags omfördelning för människor under livet – mellan perioder av arbete och perioder då man av olika anledningar inte kan arbeta (vård av barn, sjukdom, arbetslöshet). Bidragen syftar mer till en omfördelning mellan grupper i samhället. Mellan de med låga respektive höga inkomster eller mellan de med barn och de utan barn.

9

Konstruktionen av ersättningar och bidrag ger ofta effekter som kan vara både önskade eller oönskade. Givet att kvinnor, av olika skäl, har en mer sammansatt inkomstbild och att en större andel av kvinnors inkomster utgörs av transfereringar, påverkas kvinnor som grupp mer av förändringar i skatte- och transfereringssystemen än vad män gör. Generösa ersättningar och bidrag kan minska incitamenten till arbete och ”låsa in” människor i bidragsberoende. Det är problematiskt både för individen och för samhällsekonomin.

Den grupp som anses vara allra mest känslig för förändringar i skatte- och transfereringssystem är ensamstående mödrar. Utvecklingen under 90-talet förefaller även ge stöd för att denna grupp också är mer känslig än andra för förändring i konjunkturer.

Femininisering av fattigdomen?

Har den ökade ojämlikheten inneburit ökad fattigdom och en femininisering av fattigdomen? Det finns olika sätt att definiera och mäta fattigdom, men ett sätt är att undersöka utvecklingen beträffande de som får ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag. Den största gruppen som mottar socialbidrag utgörs av ensamstående män utan barn, både i början av 1990-talet och i början av 2000talet. Därefter kommer gruppen ensamstående mödrar. Det finns en grupp ensamstående mödrar med höga inkomster och god ekonomisk standard,

10

men statistiken visar att ensamstående

mödrar generellt är mer beroende av ekonomiskt bistånd än andra grupper. Ekonomiskt bistånd skall fungera som ett yttersta skyddsnät för att tillgodose behovet av ekonomisk trygghet. Syftet är inte att människor skall behöva förlita sig på socialbidrag som en

9

Nyberg (2005).

10

SOU 2001:79.

stadigvarande inkomstkälla. Men så är det inte för alla. Det långvariga beroendet av ekonomiskt bistånd är vanligast bland ensamstående mödrar.

11

Samtidigt visar beräkningar att i jämförelse

med andra grupper är det en större andel av de ensamstående mödrarna med socialbidrag som också har inkomst av arbete.

12

Även om ojämlikheten har ökat, enligt vår studie, finns det ändå inte några tydliga tecken på att det hittills har skett en femininisering av fattigdomen i Sverige.

Att få ekonomin att gå ihop för kvinnor med låga inkomster

I den intervjustudie med tjugo lågavlönade kvinnor med både svensk och iransk bakgrund som utredningen publicerar ges en illustrerande bild av vilka strategier lågavlönade (och ensamstående) kvinnor använder för att klara sin försörjning.

13

De

iranskfödda kvinnorna i studien har ofta varit hänvisade till instabila och udda inkomster på grund av att de, i synnerhet i början av sin vistelse i Sverige, har svårighet att komma in på arbetsmarknaden. Studiestöd, arbete i familjeföretag och ersättning för vård av anhörig är vanliga exempel. De svenskfödda kvinnorna finns i större utsträckning på arbetsmarknaden, men med små ekonomiska marginaler blir en minskad inkomst kännbar vid t.ex. sjukskrivning eller arbetslöshet.

Arbete är den huvudsakliga inkomstkällan för de kvinnor som ingår i studien. De har låga inkomster och små ekonomiska marginaler, men socialbidrag utgör inte en stadigvarande inkomstkälla. Flertalet har dock erfarenhet av att någon gång ha ansökt om socialbidrag. Regelsystemet och bemötandet i socialtjänsten har resulterat i att de hellre söker andra vägar för att klara sin försörjning. Välgörenhetsorganisationer eller lån från familjemedlemmar och vänner – vanligen kvinnor som själva har en utsatt ekonomisk situation – kan då utgöra hjälpande händer i svåra situationer.

11

Mossler (2004), refererad i Nyberg (2005).

12

Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 1999 och 2004. Prop. 2004/05:1, bilaga 3.

13

Yazdanpanah i SOU 2005:66, Forskarrapporter.

Hur kan ensamstående föräldrars ekonomi stärkas?

Ensamstående mödrar har generellt drabbats hårt under 1990-talet. När det gäller de ensamstående fäderna är det svårt att dra några generella slutsatser, eftersom gruppen är liten och data osäkra. Sysselsättningen bland de ensamstående fäderna föll kraftigt under mitten av 1990-talet, men förefaller ha återhämtat sig bättre än sysselsättningen för ensamstående mödrar. Ensamstående fäder har dock en mycket lägre sysselsättning än sammanboende fäder.

14

Det finns olika sätt att stärka den ekonomiska situationen för ensamstående föräldrar som är ekonomiskt utsatta. Införandet av maxtaxan i barnomsorgen innebar att marginaleffekter minskade. Före maxtaxans införande kunde ökad arbetstid innebära att inkomstökningen ”åts upp” av den höjda barnomsorgstaxan så att det blev mindre pengar kvar i plånboken. Maxtaxan syftade således delvis till att öka incitamenten till betalt arbete genom att minska marginaleffekter för främst ensamstående föräldrar. Maxtaxan har inneburit ökad efterfrågan på barnomsorg, men ännu finns inget svar på om det också inneburit ett ökat arbetsutbud.

15

Det hävdas generellt att det finns höga marginaleffekter när det gäller att gå från bidragsberoende till arbete. De med högst marginaleffekter utgörs enligt den senaste Långtidsutredningen av deltidsarbetande, arbetslösa, förtidspensionerade och socialbidragstagare. Allra högst är de för ensamstående föräldrar med låga inkomster.

16

Av annan statistik vet vi att i samtliga dessa grupper

utgör kvinnor en majoritet. Det tyder på att kvinnor drabbas generellt oftare av marginaleffekter än män.

Flera studier har visat att ensamstående mödrar reagerar snabbt på förändringar i skatte- och transfereringssystem.

17

Det är angelä-

get att gruppen ensamstående föräldrar, som i dag till största delen utgörs av mödrar, stärks ekonomiskt på ett sätt som inte medför risker för fattigdomsfällor eller ökat bidragsberoende utan som i stället minskar marginaleffekterna.

Inom forskningen diskuteras förutsättningar för att genom skattesystemet stimulera till ökat deltagande i arbetskraften och minskat bidragsberoende. Det handlar inte om generella skatte-

14

Se Nyberg (2005), diagram 13.

15

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU har i uppdrag att utvärdera effekterna av maxtaxan på arbetsutbudet. Rapportering skall ske i december 2005 och januari 2007. Se Skolverket (2003). Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m.

16

SOU 2004:2.

17

Lundgren m.fl. (2005).

sänkningar utan om åtgärder som riktar in sig på vissa grupper, genom att möjliggöra ett avdrag för inkomster inom ett visst inkomstintervall. Ett sådant, så kallat förvärvsavdrag, innebär i praktiken att avsevärt lägre skatt betalas på en viss del av inkomsten.

Olika länder har tillämpat system med förvärvsavdrag. Kanada prövade att i två provinser införa ett program som kallades Self-Sufficiency Project (SSP). Det innebar att ensamstående föräldrar som från att ha uppburit socialbidrag i minst ett år gick till betalt heltidsarbete fick ett så kallat inkomsttillskott. Utvärderingen av SSP visade att ensamstående med barn ökade sin sysselsättningsfrekvens i sådan utsträckning att reformen blev självfinansierad.

18

Syftet med programmet var att öka inkomsterna för en grupp med låga inkomster utan att kostnaderna för reformen skulle bli för höga.

Ett förvärvsavdrag kan konstrueras på flera sätt, beroende på vilka syften man vill uppnå och vilket beteende man vill stimulera. Syften kan till exempel vara att stimulera arbete i stället för bidragsberoende eller att stimulera de som arbetar deltid till att arbeta heltid. Det kan också vara ett sätt att göra arbete mer lönsamt än sjukförsäkring eller a-kassa, utan att sänka ersättningsnivåerna i transfereringssystemen.

5.4. Vilka är förutsättningarna för ökad ekonomisk jämställdhet?

Utvecklingen under 90-talet uppvisar således både faktorer som har inneburit en generellt ökad ekonomisk jämställdhet och faktorer som påverkat i negativ riktning. I vad mån kommer dessa positiva respektive negativa tendenser att hålla i sig och i vad mån kommer skeenden som pågår i dag att inverka på utvecklingen framöver? Vad går att säga om rådande förutsättningar för ökad ekonomisk jämställdhet?

Beroende på om man väljer att anlägga en optimistisk eller pessimistisk syn på hur utvecklingen kommer att gestalta sig, kan framskrivningen av en och samma företeelse bli olika. Utgångspunkten för ett optimistiskt synsätt är att utvecklingstendenser i positiv riktning kommer att fortsätta, ett slags framstegsoptimism. Vinster av ökad jämställdhet kommer innebära en drivkraft som är

18

Ibid.

starkare än krafter mot minskad jämställdhet. Utgångspunkten för ett mer pessimistiskt synsätt är att det inte finns något självklart i att utvecklingen fortgår i riktning mot jämställdhet. Backlash kan vänta om hörnet.

Utifrån utvecklingen på 90-talet finns på den positiva sidan att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå, stärkt positionen på arbetsmarknaden, minskat deltidsarbetet, minskat sitt obetalda arbete men ökat det betalda arbetet. Könssegregeringen inom den högre utbildningen har minskat något och det finns inget som talar för att andelen kvinnor som söker sig till högre utbildning skulle minska. Detta kan även komma att få effekter på arbetsmarknaden. Även om en betydande andel kvinnor fortfarande arbetar deltid pågår ansträngningar för att fler skall kunna gå från deltid till heltid och lagstiftning som stärker rätten till heltid övervägs. När det gäller lönerna har många pekat på att det inom ett antal år kommer att finnas stor efterfrågan på arbetskraft inom traditionellt kvinnliga yrken och inom de kvinnodominerade sektorerna på arbetsmarknaden. Detta kan sätta press på lönerna och eventuellt leda till löneökningar som skulle kunna påverka både löneskillnader och kvinnors inkomster av betalt arbete.

När det gäller det obetalda arbetet har kvinnor under 90-talet minskat sitt obetalda arbete. Tillgången på barnomsorg har ökat och maxtaxan i barnomsorgen innebar minskade marginaleffekter, vilket ökade de ekonomiska incitamenten för kvinnor att öka sitt betalda arbete. De kvoterade ”pappamånaderna” i föräldraförsäkringen har inneburit att fäderna ökat sitt uttag av föräldrapenning under 1990-talet. Ett genomförande av ökad kvotering av föräldraförsäkringen kommer att öka fädernas uttag ytterligare. Det finns förhoppningar om att detta också kommer att innebära att män tar ett större ansvar för det obetalda arbetet förknippat med barn och familj.

På den negativa sidan kan vi se att kvinnors höjda utbildningsnivå inte har gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. För att tala ekonomspråk: kvinnor får sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får. Förändringen av tidsanvändningen innebar inte någon reell omfördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män. Det är bara omfattningen på det obetalda arbetet som har minskat, därför att kvinnor har minskat det. Män ligger kvar på samma nivå som för tio år sedan. Vi vet också att bland sammanboende kvinnor och män förefaller män helt opåverkade av om kvinnor arbetar deltid

eller heltid. Det förefaller således vara ett mycket svårförändrat område. 1990-talet innebar också att ett större ansvar lades på anhöriga för omsorgen om gamla genom att tillgången på äldreomsorg minskade. Även om det inte går att belägga i statistiken, är det inte otänkbart att ett sådant ansvar – som i större utsträckning utförs av kvinnor – kan innebära ett hinder för kvinnor till att arbeta mer betalt. Om inte andra lösningar på äldreomsorgsbehovet genomförs, finns det risk för att kvinnors obetalda arbete ökar.

En stor förändring som har skett sedan slutet av 1990-talet är att antalet sjukskrivna har skjutit i höjden.

19

Det är främst kvinnor

som står för den stora ökningen. Över tid följs sjukskrivningsmönstren åt för kvinnor och män, även om kvinnor hela tiden har legat på en högre nivå än män. Sedan 1997 har emellertid könsskillnaderna ökat. I dag står kvinnor för två tredjedelar av alla sjukskrivningsdagar och kvinnor är mer sjukskrivna än män oavsett ålder, utbildning, familjetyp eller bransch. För män är dagens sjukskrivningsnivå i ett längre tidsperspektiv inte särskilt hög.

20

Det

som också hänt de senaste åren är att antalet förtidspensionärer (kallas numera för aktivitets- och sjukersättning) har ökat. Även där är kvinnor överrepresenterade.

Om antalet personer som varit arbetslösa, sjukskrivna, förtidspensionärer och socialbidragsmottagare under 2004 läggs samman och räknas om till helårsekvivalenter motsvarar det drygt 21 procent av befolkningen. Det är i nivå med andelen personer år 1993. Skillnaden är att då befann sig Sverige i en lågkonjunktur, men i dag i en högkonjunktur.

21

Det finns inte tillgång till uppgifter om hur stor

andel av dessa helårsekvivalenter som kvinnor respektive män representerar, men givet kvinnors överrepresentation i sjukförsäkringen, både som sjukskrivna och som förtidspensionärer, är det troligt att kvinnor står för en större del jämfört med män av den sammanlagda andelen helårsekvivalenter som har inkomster från transfereringssystemen.

Att fler kvinnor än män är sjukskrivna är i sig ett jämställdhetsproblem. Men i ett framtidsperspektiv är det än mer problematiskt att könsskillnaderna ökar när det gäller förtidspensioner. I dag utgör de förtidspensionerade ca 10 procent av den arbetsföra befolkningen, eller 540 000 personer, och av de som förtidspensio-

19

Se vidare om sjukskrivningarna i kapitlet om Arbetsmarknad och arbetsliv.

20

Skr. 2004/05:101.

21

Ibid.

neras återvänder endast 1 procent till arbetsmarknaden.

22

Förtids-

pensionerna innebär sålunda ett hot mot kvinnors möjligheter till betalt arbete och därmed är det ett hot mot ökad ekonomisk jämställdhet. Med den stora mängd kvinnor som förtidspensioneras, kan det betyda att vi i dag cementerar oss i en framtida ojämställdhet som blir mycket svår att förändra.

En sammanvägd bild av de förutsättningar som här mycket kortfattat diskuterats är att det finns risk för att den ekonomiska ojämställdheten i vissa avseenden ökar, men möjlighet att den minskar i andra avseenden. En trolig utveckling är också att skillnaderna i inkomster kommer att öka mellan kvinnor. De som kom som flyktingar till Sverige under 90-talet har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden och allra svårast har det varit för kvinnor. Ju längre ifrån Sverige födelselandet är, ju lägre deltar kvinnor i arbetskraften. Ensamstående mödrar har haft svårt att återhämta den sysselsättningsfrekvens gruppen hade i början av 90talet och inkomsterna för ensamstående mödrar har utvecklats sämre än sammanboende mödrars och mäns inkomster.

5.5. Förslag om förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar

I utredningens uppdrag ligger att utifrån analyser av utvecklingen under 1990-talet lämna förslag till nya mål och förändringar i organisationen som kan leda till ökad effektivitet i jämställdhetspolitiken. I vårt förslag till nytt mål på området ekonomisk jämställdhet ingår att ”Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.” Vår studie av den ekonomiska jämställdheten tyder på att ensamstående mödrar har fått sämre möjligheter att försörja sig och sina barn, vilket inte gäller för de sammanboende mödrarna eller för kvinnor utan hemmavarande barn. De ensamstående mödrarnas situation innebär sålunda en rörelse ifrån målet om ekonomisk jämställdhet.

Jämförande studier över risken för ensamstående mödrar att hamna i fattigdom visar att i Sverige är den risken avsevärt mindre än i andra länder.

23

Även om vi inte kan konstatera en ökad

fattigdom bland kvinnor, är det inte förenligt med jämställdhetsmålen att ensamstående mödrar har tappat i välfärdsutveckling

22

Riksrevisionen 2005:14.

23

Nyberg (2005).

i relation till andra grupper. Även de ensamstående fäderna förefaller vara mycket känsliga för konjunkturförändringar. Förutom att detta innebär hinder för ökad ekonomisk jämställdhet, påverkar det också de barn som lever under knappa ekonomiska förhållanden. Vår bedömning är att det behövs insatser inriktade på att främja en mer gynnsam ekonomiskt utveckling för ensamstående föräldrar.

Förslaget

Utredningen föreslår att regeringen överväger möjligheten att införa ett förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar.

Konstruktionen av ett förvärvsavdrag beror dels på vilket syfte man vill uppnå, dels vilka kostnader man anser vara rimliga för en sådan reform. Kostnaderna för reformen utgörs av uteblivna skatteintäkter på staten och kommunerna, men kan i olika utsträckning kompenseras av ökade skatteinkomster och minskade utgifter för t.ex. socialbidrag och a-kassa.

Vi väljer att lämna ett principförslag med motiveringen att konstruktionen av ett förvärvsavdrag bör utredas närmare, vilket inte ryms inom ramen för vårt uppdrag. Utifrån ett antal principiella utgångspunkter anser vi att det finns stora fördelar med ett riktat förvärvsavdrag att detta bör utredas närmare.

Utifrån jämställdhetspolitikens strävan efter ökad ekonomisk jämställdhet samt mot bakgrund av utredningens analys av utvecklingen för de ensamstående föräldrarna under 1990-talet, anser utredningen att förvärvsavdraget bör konstrueras med syftena att:

  • minska tröskel- och marginaleffekter för ensamstående föräldrar med låga inkomster,
  • öka incitamenten till avlönat arbete,
  • öka incitamenten till heltidsarbete och
  • stärka en grupp som är ekonomiskt utsatt.

Principiella utgångspunkter

Förvärvsavdraget som sådant minskar tröskel- och marginaleffekter för ensamstående föräldrar. Bostadsbidraget, som ofta utgör en tröskel för ökat arbetsutbud, påverkas inte av ett förvärvsavdrag eftersom bostadsbidraget baseras på den årliga bruttoinkomsten,

alltså inkomsten före skatt. Bostadsbidraget bör heller inte förändras, eftersom effekten av förvärvsavdraget skulle minska för de med lägst inkomst om bostadsbidraget skulle minska.

Om syftet är att stimulera till betalt arbete och till heltidsarbete bör förvärvsavdraget konstrueras så att inträdet till förvärvsavdraget sker vid exempelvis 100 000 kronors inkomst.

24

Upp till gräns-

beloppet gäller det allmänna avdraget på 10 000 kronor och först därefter inträder förvärvsavdraget. I inkomstintervallet mellan 100 000 och 200 000 kronor kan förvärvsavdrag göras med till exempel 50 procent, alltså 50 000 kronor. Det innebär att upp till 200 000 kronor kan ett maximalt avdrag göras med 60 000 kronor.

Om syftet är att stödja/stimulera ensamstående föräldrar med låga inkomster, kan ett tak sättas som innebär att efter 200 000 kronor trappas avdragsrätten av. Detta kan emellertid ge upphov till anpassning eller drivkrafter som innebär att de som ligger strax över gränsen för taket minskar sitt betalda arbete för att falla inom inkomstintervallet och på så sätt behålla samma nettoinkomst men med mindre utbud av betalt arbete. Detta skulle motverka syftet med ökat arbetsutbud.

En annan variant är att inte sätta något tak alls, vilket innebär att alla ensamstående föräldrar med barn som har en årsinkomst som överstiger 200 000 (eller något annat gränsvärde man väljer) får göra ett maximalt avdrag på 60 000 kronor, oberoende av hur hög inkomsten är. Detta innebär att man undviker marginaleffekter på toppen.

Bedömning av effekter av förslaget

Utredningen bedömer att ett förvärvsavdrag riktat till ensamstående föräldrar skulle innebära att den ekonomiska situationen för denna grupp förbättras, genom att stimulera till sysselsättning i en grupp som har en lägre sysselsättningsgrad relativt andra grupper. Vidare skulle det minska marginaleffekterna och göra arbete mer lönsamt än bidragsberoende, utan att sänka bidrags- och ersättningsnivåer för de som fortfarande är beroende av bidrag och ersättningar.

Internationella erfarenheter av att på olika sätt stimulera till förvärvsarbete i gruppen ensamstående föräldrar, mödrar företrädesvis, har ofta fått kritik från feministiskt håll för att tvinga kvinnor

24

Räkneexemplet är hämtat från Lundgren m fl. (2005), s. 111.

in i förvärvsarbete utan att dessa kvinnor har tillgång till barnomsorg till rimlig kostnad och god kvalitet. Situationen i Sverige är dock en annan, eftersom barnomsorgen är väl utbyggd.

Som tidigare konstaterats förefaller ensamstående mödrar som uppbär socialbidrag ha en starkare anknytning till arbetsmarknaden i jämförelse med andra grupper med socialbidrag. Ett förvärvsavdrag skulle minska risken i denna grupp för att hamna i behov av socialbidrag och skulle göra det mer lönsamt att öka sin arbetstid från deltid till heltid.

Svårigheter behäftade med ett förvärvsavdrag riktat till ensamstående föräldrar kan vara att bedöma vilka som skall räknas till målgruppen och därmed omfattas av åtgärden. Detta hänger också samman med risker för fusk. Förutom att fastställa inkomstgränser, måste även andra kriterier fastställas för att definiera vilka som skall omfattas av åtgärden. Svårigheten med att definiera vem som är ensamstående förälder finns redan i dag när det till exempel gäller bostadsbidrag. I sammanhanget kan nämnas att lagstiftningen på området under senare tid har stramats upp för att just minska risken för fusk (SFS 2005:465).

Vi väljer att lägga ett principiellt förslag rörande förvärvsavdrag. Vilka regler som skall gälla för förvärvsavdraget går vi därför inte in på. När det gäller frågan om vilka som skall anses vara ensamstående föräldrar, bör reglerna kring bostadsbidrag kunna tjäna som utgångspunkt vid utformandet av ett regelverk för förvärvsavdrag. Mot denna bakgrund bör det inte behöva bli svårare att bedöma vilka som skall beviljas förvärvsavdrag än vad som i dag är fallet beträffande beviljandet av bostadsbidrag. Bostadsbidrag handläggs av Försäkringskassan, men förvärvsavdrag skulle handhas av Skatteverket. Myndigheten har direkt tillgång till folkbokföringen, vilket kan tänkas minska snarare än öka riskerna för fusk.

Referenser

SOU 2001:79. Välfärdsbokslut för 1990-talet. Regeringens proposition 2004/05:1, bilaga 3. Avstämning av målet

om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 1999 och 2004.

SOU 2004:2. Bilaga 14 till Långtidsutredningen 2003/04. Vem tjänar

på att arbeta?

Lundgren m.fl. (2005) Tid för en ny skattereform! Konjukturrådets

rapport 2005, Stockholm: SNS.

Regeringens skrivelse till riksdagen. Skr. 2004/05:101 Statens års-

redovisning för 2004.

Riksrevisionen (2005) Förtidspension utan återvändo, RiR 2005:14. Sainsbury, Diane (1999) Gender and Social-Democratic Welfare

States. I Sainsbury, Diane (red.) Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.

Nyberg, Anita (2004) Framsteg och fallgrop. I Lorentzi, Ulrika

(red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora. Nyberg, Anita (2005) Har den ekonomiska jämställdheten ökat

sedan 1990-talets början? i SOU 2005:66 Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen.

Mossler, Karin. (2004) Barnfamiljers biståndstagande i Ds 2004:41

Ekonomiskt utsatta barn. Stockholm: Socialdepartementet.

Ungefär samtidigt som de jämställdhetspolitiska målen beslutades av riksdagen 1994, inleddes en kraftfull förändring av arbetsmarknaden som innebar att köns- och klasskillnaderna i anställnings- och arbetsvillkor ökade. Utvecklingen under 1990-talet innebär sålunda att vi rört oss längre ifrån målet att kvinnor och män skall ha samma rätt till arbete, anställnings- och arbetsvillkor i arbetslivet.

6.2 Den könssegregerade arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknaden är könssegregerad. Ofta hävdas att den svenska arbetsmarknaden är den mest könssegregerade i världen. Vissa forskare menar emellertid att könssegregeringen på arbetsmarknaden följer ett mönster som är relativt lika i alla industrialiserade länder. Av samma studier framgår dessutom att den variation som trots allt finns inte förklaras av skillnader mellan länder i uppbyggnaden av välfärdsstaten. Skillnader i välfärdsstatens uppbyggnad tycks däremot vara av stor betydelse för att förstå variationen mellan länder i den primära könssegregeringen, dvs. könssegregeringen mellan betalt och obetalt arbete. I länder som Sverige där välfärdsstaten i huvudsak är inriktad på ersättningar till individen är t.ex. förvärvsarbetsgraden bland kvinnor betydligt högre än i länder som Österrike och Spanien där stödet primärt har riktats till familjen.

12

Det bör dock tilläggas att fördelningen av

betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män ändå fortfarande är mycket skev även i de nordiska länderna.

Könssegregeringen på arbetsmarknaden har flera dimensioner och kan därför beskrivas på flera sätt.

13

För det första talas om hori-

sontell segregering, vilket innebär att kvinnor och män har olika yrken och arbetsgivare, arbetar inom olika branscher och sektorer på arbetsmarknaden. Sett till sektor är det framför allt männens inplacering på arbetsmarknaden som ger det segregerade mönstret, genom att över 80 procent av männen arbetar i privat sektor och endast 20 procent i offentlig sektor. Kvinnorna är däremot jämnt fördelade över sektorerna. Uppfattningen att ”alla kvinnor arbetar i offentlig sektor” är således felaktig. Däremot är det riktigt att säga att den offentliga sektorn är kvinnodominerad. Sett till yrke är

12

Nermo (2004).

13

För en mer utförlig beskrivning av könssegregeringens olika dimensioner se SOU 2004:43, s. 41 ff.

endast tre av de trettio största yrkena att beteckna som könsintegrerade.

14

Män är överrepresenterade i metall- och maskinteknisk

industri, bygg- och anläggningsteknisk industri och inom transportsektorn. Kvinnor är överrepresenterade inom handel, omsorg, hälsovård och skola.

15

Den vertikala könssegregeringen innebär att kvinnor och män inte finns på samma hierarkiska nivåer, att kvinnor inte innehar chefspositioner i samma utsträckning som män. Studier har bland annat visat att det ställs högre krav på kvinnor vid avancemang eller befordran än det gör på män.

16

Det har också visats att svenska

kvinnor är överrepresenterade bland dem som är överutbildade för sitt arbete, det vill säga de har mer utbildning än vad som motsvarar arbetets kvalifikationskrav. Detta gäller särskilt i gruppen överutbildade i lågkvalificerade arbeten. Det är således lättare för män att få ett arbete som tenderar att kräva mer utbildning än vad de själva har.

17

Detta medför risk för att samhället på sikt får ett så kallat

högutbildat kvinnoproletariat.

18

Horisontell och vertikal könssegregering på arbetsmarknaden är de två dimensioner som vanligtvis åsyftas. Men granskas arbetsmarknaden närmare framträder även den interna könssegregeringen, vilket betyder att kvinnor och män med samma yrke (och ibland samma arbetsgivare) utför olika arbetsuppgifter eller specialinriktningar. Det innebär att även ett till synes könsintegrerat yrke kan vara starkt könssegregerat i praktiken.

Varför är könssegregering ett problem?

Det brukar framhållas att det faktum att kvinnor och män göra olika saker inte i sig måste vara något problem ur jämställdhetssynpunkt. Däremot kan det ge upphov till andra problem. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv torde inlåsningen av kvinnor och män i yrken, branscher och sektorer bland annat vara ett hinder för rörligheten på arbetsmarknaden och i förlängningen ett hot mot den samhällsekonomiska utvecklingen.

14

Med en könsfördelning som håller sig inom spannet 40–60 procent, dvs. att inget kön understiger 40 procent och inget överstiger 60 procent. De tre yrkena är gymnasielärare i allmänna ämnen, kockar och kokerskor samt revisorer m.fl. Se På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004. SCB, 2004.

15

Bygren, Magnus och Kumlin, Johanna (2004).

16

le Grand (1997).

17

le Grand, C., Szulkin, R. och Tåhlin, M. (2004).

18

SOU 2004:43, s. 19.

Men en könssegregerad arbetsmarknad gör också värdediskriminering möjlig. Denna typ av diskriminering bygger på att jobb som i huvudsak innehas av kvinnor värderas – och därmed betalas – lägre än jobb med liknande kvalifikationskrav som i huvudsak innehas av män. Dessa värderingar återspeglas i marknadskrafterna och i skillnader i förhandlingsstyrka. Värdediskrimineringen innebär bland annat att om ett yrke går från att vara ett mansyrke till att vara ett kvinnoyrke, kommer relativlönen för yrket att sjunka. En annan effekt kan gälla yrken som förefaller vara könsblandade på aggregerad nivå, men som uppvisar en intern könssegregering, dvs. könssegregering på en mer detaljerad nivå inom yrkesgruppen. Om teorin om värdediskriminering stämmer är det de kvinnodominerade grupperna inom yrket som har de lägre relativlönerna. Teorin om värdediskriminering bygger således på att det finns ett system av underliggande drivkrafter som resulterar i att män som grupp får makt och privilegier på ett annat och mer omfattande sätt än vad kvinnor som grupp får. Det ojämlika förhållandet mellan könen är inbyggt i kulturen, i språket, i normer och värderingar.

Värdediskrimineringsteorin skiljer sig på ett väsentligt sätt från andra typer av diskriminering som är riktade mot individer.

19

Värdediskriminering är riktad mot yrken, inte mot individer. Det innebär att inte bara de kvinnor, utan även de män som jobbar i kvinnliga yrken har låg lön.

Den könssegregerade arbetsmarknaden har nyligen utretts, varför vi här endast kortfattat kommer att beröra orsaker, konsekvenser och regeringens insatser på området.

20

Det viktigaste resultatet

från Utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden är att trots den ekonomiska nedgången och arbetslösheten under 1990talet, minskade könssegregeringen på arbetsmarknaden under denna tid. Den ökade integreringen är inte av några stora mått, men förändring kan ändå konstateras. Det är främst kvinnor som står för förändringen och integreringen är större bland yngre än bland äldre. Kvinnor har i större utsträckning än män breddat sina yrkesval och i ökad utsträckning sökt sig till mansdominerade yrken som kräver högre utbildning. Samma förändring kan däremot inte observeras i mansdominerade yrken med låga utbildningskrav. Män har inte sökt sig till kvinnodominerade yrken, vare sig till de som kräver hög utbildning eller till yrken med låga utbildningskrav.

19

För en vidare diskussion om diskrimineringsbegreppet, se avsnittet om löneskillnader i detta kapitel.

20

SOU 2004:43.

Hur skall könssegregeringen brytas?

Mot bakgrund av att det i västerländsk tradition och historia alltid har gjorts en åtskillnad mellan vad som är kvinnors arbete och vad som är mäns arbete, förefaller könssegregeringen på arbetsmarknaden (och i hemmen) vara synnerligen svårförändrad. Från ett pessimistiskt perspektiv kan fenomenet beskrivas som en amöba: när omvärldsbetingelserna förändras antar den ny skepnad. När ett yrke till exempel börjar att bli mer könsblandat, uppstår en ny form av könssegregering inom yrket vilket är fallet i läkaryrket där vissa specialistinriktningar domineras av kvinnor och andra av män. Studier av arbetsplatser visar att organisationsförändringar blir särdeles svåra att genomföra om de innebär att ordningen mellan könen rubbas, t.ex. genom att kvinnor och män börjar utföra nya arbetsuppgifter eller om hierarkier bryts. Motstånd uppträder och förändringsförsöken möts efter en tid av ”återställare” där många aspekter av organisationen återgår till gamla mönster, bland annat för att könsordningen skall återställas.

21

De kvinnor och män som finns på dagens arbetsmarknad representerar flera generationer. De äldsta är födda på 1930-talet och påbörjade sitt yrkesarbete under 1950- och 60-talen. De yngsta är födda på 1980-talet.

22

Vissa menar att utsikterna till att åstad-

komma förändring bland de som redan finns på arbetsmarknaden idag är små, vilket bland annat motiveras av att arbetskraften på ”tillgångssidan” redan är inordnad i könsbestämda yrkeskategorier och att arbetsgivarna, ”efterfrågesidan”, därför har små möjligheter att bryta detta mönster.

23

Det är på tillgångssidan förändring måste

ske, bland annat genom mer kraftfulla insatser för att förmå unga kvinnor och män att välja otraditionella utbildningar och yrken.

Den uppfattningen delas inte av Åsa Löfström som utredde den könsuppdelade arbetsmarknaden. Hon menar att det ännu har gått för kort tid för att ordentligt kunna utläsa vilka effekterna varit av Arbetsmarknadsverkets insatser för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden, bland annat därför att effekter ofta kan avläsas först på längre sikt. Löfström betonar att det kanske viktigaste är att se arbetet som en process som måste underhållas och förnyas. Vidare är det viktigt att regering och myndigheter är flexibla inför nya förutsättningar och situationer på arbetsmarknaden. Hittills

21

Abrahamsson (2000). Se även artikel i SOU 2004:43, bilaga 4.

22

SOU 2004:43, s. 12.

23

Bygren och Kumlin (2004).

har insatserna främst varit inriktade på att förmå flickor och kvinnor att välja otraditionella yrken. Mot bakgrund av den integrering som ändå skett på arbetsmarknaden genom att kvinnor i ökad utsträckning har sökt sig mot mansdominerade yrken förefaller dessa insatser ha haft positiva effekter. Men mot samma bakgrund, att män inte har sökt sig till kvinnodominerade yrken, anser Löfström att samma typer av insatser även bör riktas mot pojkar i skolan och män i arbetskraften. Detta kan också motiveras av den ökade efterfrågan på arbetskraft inom vård- och omsorgssektorn.

Sammanfattningsvis anser vi att målet om att bryta den könsuppdelade arbetsmarkanden kräver särkskilda insatser för att öka rörligheten i den befintliga arbetskraften. För att åstadkomma en ökad rörlighet är det långsiktigt effektivt att understödja unga kvinnor och män att göra otraditionella val av utbildningar. Arbetsmarknaden torde ha en stor indirekt påverkan på unga människor och en direkt påverkan när unga kvinnor och män med otraditionella utbildningsval möter en könssegregerad arbetsmarknad. Att det finns en förändringsbenägenhet hos exempelvis arbetsgivarna torde vara viktigt för att dessa unga människor inte gradvis skall inordnas i könssegregerade yrken och arbetsplatser, deras utbildnings- och yrkesval till trots. Slutsatsen är därför att arbetet för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden bör bedrivas både inom utbildningen och inom den befintliga arbetsmarknaden.

6.3 Löneskillnader mellan kvinnor och män

På samma sätt som könssegregeringen kan förstås i ljuset av den historiska utestängningen av kvinnor från arbetsmarknaden, har löneskillnader mellan kvinnor och män sina rötter i samma historia. Under nittonhundratalets början var till och med löneskillnader, att kvinnor skulle ha särskilda löner som låg lägre än männens, påbjudna inom vissa yrken. Tillåtna var de under betydligt längre tid. Särskilda lönetariffer för kvinnor respektive män togs inte bort förrän i mitten av 1960-talet.

24

Att kvinnor och män som arbetar

inom samma yrke, befattning och på samma arbetsplats har olika lön är en typ av diskriminering som är mycket liten idag.

25

Men så

arbetar heller inte kvinnor och män vanligen på det sättet. Att arbetsmarknaden är könssegregerad innebär att kvinnor och män

24

Se Thoursie, (2004); Hirdman (2001).

25

Meyerson & Petersen (1997).

arbetar i olika yrken, på olika befattningar och inom olika sektorer. Därför blir löneskillnader mellan kvinnor och män en mycket mer komplicerad fråga.

Från 1960-talet fram till början av 1980-talet minskade löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Därefter har de avstannat. Sett till hela arbetsmarknaden utgjorde kvinnors månadslön år 2003 igenomsnitt 84 procent av mäns månadslön.

26

Denna löneskillnad

kan till viss del förklaras statistiskt av att kvinnor och män t.ex. fördelar sig olika på åldrar, utbildning, arbetstid och sektor. Men om dessa skillnader räknas bort genom att man gör en så kallad standardvägning av statistiken, vilket görs i SCB:s lönestatistik, återstår fortfarande en löneskillnad om ca. 8 procentenheter mellan kvinnor och män. Denna löneskillnad varierar mellan sektorerna. Den är minst i kommuner där kvinnor utgör en majoritet och den är störst i privat sektor där män är i majoritet.

Värderingsgrunder och begrepp i löneskillnadsanalyser

En mängd faktorer påverkar vilken lön en person har. Eftersom det finns en acceptans i samhället för att olika typer av arbete och egenskaper värderas olika, finns en allmän acceptans för löneskillnader. Lönen bestäms både av faktorer som kan kopplas direkt till individens förmåga och egenskaper och det arbete denne utför och av faktorer som har med (arbets-)marknaden att göra. Konjunkturer, facklig lönepolitik, generellt utbud och efterfrågan på arbetskraft, liksom utbud och efterfrågan på en viss typ av kunskap eller kompetens kan påverka lönesättningen. Även om det fortfarande sluts kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, går tendensen allt mer mot individuell och differentierad lönesättning där överenskommelser på den lokala nivån får allt större betydelse. Det gäller såväl i offentlig som i privat sektor. Arbetsgivarens värdering är central i lönesättningen vilket kan innebära att denna får ökad betydelse i takt med decentraliseringen av lönesättningen. Det finns en mängd studier där löneskillnader analyseras och förklaras utifrån olika infallsvinklar. Vi går här inte in på dessa och kommer därför inte att t.ex. beröra frågan om vilken betydelse centraliserade löneförhandlingar och fackföreningsrörelsens solidariska lönepolitik har haft för minskade löneskillnader under 1960- och 70-talen. Generellt tyder emellertid studierna på att det är svårt att med pre-

26

SCB (2004a).

cision urskilja de tydligaste orsakerna till löneskillnaderna mellan kvinnor och män.

27

Begrepp kan ofta vara otillräckliga för att fånga helheten i det som skall betecknas. När det gäller lönestatistiken används ofta begreppet förklarade löneskillnader. Förklarade löneskillnader innebär helt enkelt att löneskillnaderna kan förklaras utifrån vissa faktorer såsom skillnader i yrke, ålder, arbetstid, utbildning och sektor. De procent som återstår när dessa faktorer har rensats bort brukar således kallas oförklarade löneskillnader, vilket betyder att statistiken inte kan förklara vari skillnaden består. Därmed behöver inte dessa procent vara ett mått på lönediskriminering, utan skillnaden kan grundas i faktorer som inte går att mäta statistiskt på en aggregerad nivå. Förklarade och oförklarade löneskillnader är sålunda begrepp som främst hör lönestatistiken till.

Ett närbesläktat uttryck, som emellertid inte betecknar riktigt samma sak, är sakliga och osakliga löneskillnader. Sakliga löneskillnader grundas på kriterier som det finns en allmän acceptans eller överenskommelse om att de kan ligga till grund för lönesättning. Osakliga löneskillnader är sådana som enligt diskrimineringslagstiftningen inte får påverka lönesättningen, t.ex. kön.

Mot begreppet saklig och osaklig löneskillnad kan invändas att de ger intryck av att handla om objektiva och värderingsfria kriterier som är oförändrade över tid. Så är det naturligtvis inte. Alla faktorer som ligger till grund för lönesättning ingår i ett värderingssystem, där vissa kriterier tillmäts ett värde och andra inte. Det innebär att kriterier som anses vara sakliga, är det utifrån att vi har valt att definiera dem som sakliga. Och sakliga kriterier kan skifta över tid. Under tidigt 1900-tal ansågs till exempel kön vara en saklig grund för lönesättning, att män skulle ha högre lön än kvinnor för samma arbete, bara för att de var män. Detta motiverades utifrån vad man ansåg vara sakliga argument. Om syftet är att öppna för en analys där även den normativa uppfattningen om vad som ligger till grund för lönesättning, hur arbete värderas, kan begrepp som legitima värderingsgrunder respektive illegitima värderingsgrunder för lönesättning användas.

28

Jämställdhetslagen definierar kön som en illegitim värderingsgrund, inget annat. Utifrån de olika former av lönestatistik som presenteras (inom exempelvis vissa avtalsområden, sektorer eller

27

Edin & Rickardson (1997).

28

Man kan även tänka sig ord som ”tillåtna värderingsgrunder” eller ”sanktionerade värderingsgrunder”.

branscher) görs försök att förklara den del som enligt den officiella statistiken är oförklarad. När man har rensat för ytterligare ”legitima” förklaringar till löneskillnader brukar några enstaka procentenheter kvarstå. Det förefaller sålunda som att det är omöjligt att statistiskt visa hur stor lönediskrimineringen av kvinnor är. Ändå finns det en lag mot lönediskriminering och en allmän föreställning om att det förekommer lönediskriminering. Frågan som kan ställas är om inte den illegitima värderingsgrunden kön kamoufleras i andra mer legitima värderingsgrunder som företrädesvis män representerar och på så sätt framstår det som rimligt att män har högre lön än kvinnor. Flera har till exempel pekat på att befattningssegregering, där kvinnor och män sorteras in i olika befattningar, är ett sätt att dölja lönediskriminering.

29

Som exempel på vilket genom-

slag definitioner och klassificeringar av arbete får när det gäller löneskillnader är Arbetsgivarverkets regeringsuppdrag att analysera löneskillnaderna. Staten är den mest könsblandade sektorn med 45 procent kvinnor och 55 procent män och enbart tjänstemannaavtal. På sektorsnivå är staten sålunda inte könssegregerad. Trots det ligger löneskillnaden mellan kvinnor och män i genomsnitt på ca. 16 procent. Den tyngsta förklaringen till detta menar Arbetsgivarverket är att män har arbeten av ”högre svårighetsgrad” än kvinnor.

30

I den mån man väljer att inte utmana eller ifrågasätta legitimiteten i värderingsgrunderna, det vill säga de kriterier som ligger till grund för lönesättning, framstår den enda rimliga slutsatsen att ”kvinnor gör fel”. Kvinnor har fel utbildning (eftersom hög utbildning i sig inte har visat sig rendera högre löner för kvinnor), befinner sig i fel sektor, i fel yrke, eller fel befattning. I löneskillnadsanalyser brukar den föreslagna lösningen vara att kvinnor skall förmås gå till utbildning, yrken, sektorer och positioner där män finns för att löneskillnaderna skall kunna minska.

31

Man ser mycket sällan

förslag som går ut på att män skall söka sig till utbildning, yrken eller positioner där kvinnor finns. En av många frågor som väcks är vilka man tänker sig skall utföra arbetet när kvinnor har sökt sig ifrån de lågbetalda yrkena. Till detta kan läggas att empiriska studier av vad som händer när kvinnor kommer in i mansdominerade yrken visar att kvinnor inte omfattas av den status som knutits till yrket när det varit mansdominerat, vilket gör att man kan ifråga-

29

SOU 1997:136.

30

Uppdraget redovisas i budgetpropositionen, prop. 2004/05:1, utgiftsområde 2, bilaga 1.

31

Det är till exempel Arbetsgivarverkets slutsats i sin analys.

sätta om de föreslagna lösningarna verkligen skulle innebära att löneskillnaderna försvinner.

Diskrimineringsbegreppet

Begreppet diskriminering används ofta som ett analytiskt begrepp som med olika språkliga förled kan beteckna olika former av skillnader i villkor mellan kvinnor och män. Enligt Nationalencyklopedien betyder diskriminering ”särbehandling (av individer eller grupper) vilken innebär ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika”. I användningen av diskrimineringsbegreppet förefaller det inte alltid vara den lexikaliska betydelsen som är utgångspunkt. Det som emellertid kan sägas vara gemensamt för de olika diskrimineringsbegreppen är att de utgår från en relation: någon som betecknas vara diskriminerad är det i förhållande till någon annan och utifrån vissa kriterier.

32

Det finns en underförstådd

norm i diskrimineringen. Diskrimineringsbegreppet kan således vara begränsande om det är själva normen som skall utmanas. De två begrepp som används i jämställdhetslagen är direkt- och indirekt diskriminering. Direkt diskriminering innebär i korthet att en arbetsgivare behandlar en person på ett sätt denna inte skulle ha gjort om personen var av motsatt kön. Att till exempel ge en person lägre lön än en annan för samma arbete. Ett annat ord som har använts är ”allt-annat-lika-diskriminering”

33

. Indirekt diskriminering innebär att det tillämpas regler eller kriterier på arbetsplatsen som de facto missgynnar eller utesluter kvinnor (eller män). Viktigt att hålla i minnet är att jämställdhetslagen enbart reglerar förhållandena på en arbetsplats mellan den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren. Arbetsgivarna har ett ansvar för att eliminera löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt inom en och samma arbetsplats. Begreppen direkt och indirekt diskriminering används i juridiken. Inom ekonomisk eller samhällsvetenskaplig forskning används även andra diskrimineringsbegrepp. Ett vanligen förekommande är begreppet värdediskriminering. Begreppet betecknar just det fak-

32

Ett undantag finns emellertid i jämställdhetslagen när det gäller missgynnande som har samband med graviditet, då anses det som direkt könsdiskriminering utan att det behövs någon jämförelse med män i likartad situation (sic!). EG-domstolen har konstaterat att det inte finns någon likartad situation för män.

33

Utgångpunkten tas i ekonomisk teori och begreppet ceteris paribus som betyder allt annat lika. Se Thoursie(2004).

tum att kvinnors arbete värderas lägre än mäns arbete. Sett till arbetsmarknadens helhet kommer detta bland annat till uttryck i form av att ju fler kvinnor det finns i ett yrke ju lägre än lönerna. Här är det inte fråga om diskriminering riktad mot enskilda individer, utan mot hela yrkesgrupper. Den drabbar således även de män som finns inom yrket eller sektorn.

Ytterligare ett begrepp är statistisk diskriminering, som med utgångspunkt i ekonomisk rationalitet söker förklara varför diskriminering förekommer.

34

Begreppet innebär i korthet att en arbets-

givare kan diskriminera en enskild kvinna utifrån att hon förväntas bete sig som kvinnor statistiskt sett vanligen beter sig. Om kvinnor vanligen tar ut nästan hela föräldraledigheten och de flesta vårddagarna för sjuka barn, kommer troligen även denna kvinna att göra det. Från arbetsgivarens utgångspunkt är det därför mer ekonomiskt rationellt att anställa en man eftersom han, statistiskt sett, kommer att ha lägre frånvaro från arbetet.

När det gäller direkt- och indirekt diskriminering finns en identifierbar aktör och diskrimineringen sker inom en och samma arbetsplats/organisation. Det är den typen av diskriminering som jämställdhetslagen tar sikte på. Men när det gäller värdediskriminering inbegrips hela arbetsmarknaden och det bara ”råkar” vara så att i kvinnodominerade yrken är lönerna lägre. Det är således fråga om en samhällelig, institutionell diskriminering där aktören är otydlig. Vems är felet? De som betecknas vara diskriminerade är heller inte nödvändigtvis kvinnor, eftersom värdediskrimineringen även drabbar de (få) män som finns i yrket eller sektorn, även om yrket eller sektorn uppfattas som ”kvinnomärkt”. Begreppet värdediskriminering har en ganska avlägsen anknytning till den lexikaliska betydelsen av diskriminering som varandes ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika, om man inte hävdar att alla skall ha samma lön oberoende av vilket arbete som utförs. För vad skall betraktas som lika när det rör sig om olika sektorer, yrken och arbetsgivare? Begreppet värdediskriminering är ett analytiskt begrepp som fångar det empiriska faktum att ju fler kvinnor som finns i ett yrke, ju lägre är lönerna. Men vid den här formen av diskriminering, om man nu väljer att kalla det diskriminering, kan inte jämställdhetslagen tillämpas.

34

Thoursie (2004).

Rättvisebegreppet

Närbesläktat med diskriminering är begreppet rättvisa. Spörsmålen kring vad som är rättvisa och hur rättvisa skall definieras har sysselsatt forskare och filosofer sedan Aristoteles tid. Även om det inte finns någon allenarådande definition av rättvisa anses rättvisa av de flesta rättviseteorier gälla när de som berörs blir behandlade så att lika fall behandlas lika.

35

Enligt vad som sades här tidigare var defi-

nitionen av diskriminering ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika. När definitionerna ställs bredvid varandra blir deras släktskap tydligt. De flesta kan nog vara överens om att diskriminering innebär orättvisa. Men omvänt är det inte lika enkelt: betyder icke-diskriminering automatiskt att det är rättvist? Även här ställer begreppet värdediskriminering saker på ända. Att lönerna är lägre ju fler kvinnor som finns inom ett yrke kan inte i lagens mening betecknas vara diskriminering – men är det rättvist? I det här fallet är det kanske mer adekvat att använda sig av begreppet distributiv rättvisa som handlar om hur resurser fördelas och förutsätter intressekonflikter eller motstridande intressen. Värdediskriminering skulle ur denna aspekt kunna sägas vara en form av distributiv orättvisa.

Är icke-diskriminering detsamma som jämställdhet?

Det kan konstateras att såväl diskriminerings- som rättvisebegreppet äger sina begränsningar för jämställdhetspolitiken.

36

I formell

mening behöver inte det som vi kan uppfatta som ojämställdhet innebära diskriminering eller orättvisa, om man vill hålla någorlunda stringens i begreppsbildningen. Det som gör stringensen möjlig är att rättvisa är ett viktigt begrepp inom samhällsvetenskapen, vilket även gäller diskrimineringsbegreppet som dessutom varit föremål för lagstiftning och juridisk prövning. Jämställdhet som begrepp är inte föremål för vare sig det ena eller det andra, utan är primärt ett politiskt begrepp där jämställdhet är det som politiken definierar vara jämställt genom att till exempel sätta upp mål. Att det finns ett mönster i samhället som visar att kvinnodominerade yrken har lägre löner än mansdominerade kan vi definiera

35

Källa Nationalencykopedien.

36

Svensson (2005).

som ojämställdhet och kanske även i politisk mening som orättvisa, men det betyder inte att vi måste benämna det som diskriminering.

LO har istället föreslagit begrepp som bygger på tre slutsatser om löneskillnaderna. De säger att kvinnor är diskriminerade, felavlönade och lågavlönade. Även LO konstaterar att diskriminering i jämställdhetslagens mening är ovanligt bland LO:s medlemmar. Med felavlönade avses löneskillnaderna i kvinno- respektive mansdominerade yrken (det som här tidigare benämnts värdediskriminering på arbetsmarknaden). Slutligen konstateras att kvinnor starkt dominerar i yrken och verksamheter med ett lågt löneläge.

37

Löneskillnader – ett problem utan lösning?

Med hjälp av jämställdhetslagen kan man bara komma åt sådana löneskillnader som finns inom en och samma arbetsplats eller organisation. Enligt jämställdhetslagen kan inte en person som arbetar på en arbetsplats jämföras med en person på en annan arbetsplats, eftersom en arbetsgivare inte kan hållas ansvarig för lönesättningen hos någon annan arbetsgivare. Jämställdhetslagen kan sålunda inte komma åt löneskillnader som har med den så kallade värdediskrimineringen av yrken och sektorer att göra. Ur det perspektivet är jämställdhetslagen ”ofarlig” och de stora löneskillnaderna mellan kvinnor och män kvarstår. Den så kallade värdediskrimineringen har sin grund i könssegregeringen på arbetsmarknaden, vilken är den primära förutsättningen för att löneskillnader på ett legitimt sätt skall kunna upprätthållas. Viss påverkan kan jämställdhetslagen ha genom de aktiva åtgärder som föreskrivs, eftersom den kräver att arbetsgivarna dels strävar efter en jämn fördelning av kvinnor och män på arbetsplatsen, dels genomför kartläggningar och analyser som både utgår från lika arbete och likvärdigt arbete. Medlingsinstitutet, som är ansvarigt för den officiella lönestatistiken, menar emellertid att även om ett gediget arbete utförs på lokal nivå för att utjämna löneskillnader mellan grupper som har likvärdigt arbete, kommer det enbart att ha marginell inverkan på genomsnittslönerna på nationell nivå, eftersom lagen rör enskilda arbetsplatser och inte kan åstadkomma förskjutningar i lönerna mellan sektorer.

38

37

Detta konstateras i LO:s ”Rekommendation till förbunden med gemensamma krav inför Avtal 2004”. Refereras i Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004, Medlingsinstitutet, 2005.

38

Medlingsinstitutet (2004).

Den vertikala könssegregeringen – att det finns färre kvinnor på chefspositioner – visar sig också ha betydelse när det gäller vilka som sätter löner. För män spelar det ingen roll om de har en kvinna eller en man som sätter lönen, men det har visat sig ha signifikant betydelse för kvinnor. En studie har visat att om hälften av cheferna i en organisation är kvinnor har de anställda kvinnorna mellan 5 och 7 procent högre lön jämfört med de kvinnor som enbart har män till chefer. Denna skillnad kunde inte observeras när det gällde de anställda männen.

39

Jämställdhetslagen har sålunda begränsad räckvidd när det gäller att komma åt löneskillnaderna och det har visat sig synnerligen svårt att hävda lönediskriminering även när förutsättningarna tycks vara de rätta. I ett uppmärksammat mål som JämO drev i Arbetsdomstolen dömdes till arbetsgivarens favör, eftersom Arbetsdomstolen menade att trots att en barnmorska och en klinikingenjör hade arbeten som var att beteckna som likvärdiga, fick man lov att acceptera att sjukhusteknikern hade högre lön, bland annat med hänvisning till högre konkurrens på marknaden.

Vilka verktyg har staten och hur effektiva är de?

Lönesättningen sker på arbetsmarknaden genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och lokalt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna förhandlingsordning intervenerar staten inte i. Därmed är staten i princip förhindrad att agera direkt i syfte att undanröja löneskillnaderna. I det följande beskrivs och analyseras de verktyg som staten kan använda sig av och som mer indirekt kan påverka löneskillnaderna.

Jämställdhetslagen – tillämpning och tillsyn

Det främsta verktyget staten har på löneområdet är lagstiftning. Jämställdhetslagen trädde i kraft 1980, men har skärpts ett antal gånger sedan dess. Den senaste skärpningen gjordes 2001.

40

Sedan

den senaste ändringen ställer lagen ganska stora krav på arbetsgivarna att kartlägga, analysera och åtgärda löneskillnader bland sina

39

Se till exempel SOU 1997:136.

40

Prop. 1999/2000:143 Ändringar i jämställdhetslagen m.m. En kortfattad redogörelse av lagens förändringar ges i Förändringar i jämställdhetslagen, JämO:s hemsida. www.jamombud.se

anställda, både löneskillnader vid lika arbete och vid likvärdigt arbete. JämO har under våren 2005 arbetat med en rapport om erfarenheterna av de nya reglerna som kommer att utgöra ett underlag för utvärdering av den nya lagens effekter, aviserad till hösten 2005. Förutom att det kan vara svårt att avläsa förändringar redan efter tre år, menar vissa att det inte nödvändigtvis är fel på lagen, utan problemet ligger snarare i tillämpningen av lagen och i den bristande efterlevnaden. Dessutom kan det vara både svårt och fruktlöst att skärpa lagen ytterligare.

De centrala arbetsgivar- och arbetstagarförbunden har betydelse när det gäller de centrala avtalen och vilken tyngdpunkt som läggs på att till exempel undanröja löneskillnader. Enligt Medlingsinstitutet visar de centrala förbunden engagemang när det gäller jämställda löner och osakliga löneskillnader. Men utifrån att lönebildningen blir allt mer decentraliserad har de lokala avtalen störst betydelse för lönebildningen. Det är också mot den lokala nivån, mot arbetsplatserna som jämställdhetslagen riktar sig. Medlingsinstitutet menar att det brister i engagemanget på det lokala planet när det gäller att genomföra lönekartläggningar, analyser och handlingsplaner.

41

Här kan förklaringar till den bristande efterlevnaden

av jämställdhetslagen sökas.

För att se till att jämställdhetslagen efterlevs har JämO ett tillsynsansvar över att alla arbetsplatser där det finns fler än tio anställda har en jämställdhetsplan och att denna revideras varje år. Med en arbetsmarknad som omfattar nära 4 miljoner anställda fördelade på tusentals arbetsplatser, faller det på sin orimlighet att JämO varje år skall kunna granska jämställdhetsplanerna på varje enskild arbetsplats. Granskningen av jämställdhetsplaner sker antingen på initiativ utifrån eller att myndigheten själv beslutar att granska planer hos arbetsgivare i en bransch eller sektor.

Kritik har riktats mot den rättsliga tillämpningen av lagen och de mål som har avgjorts av Arbetsdomstolen (AD). Det är kanske främst lönediskrimineringsmålen där AD har dömt till arbetsgivarsidans fördel som givit upphov till kritik från jämställdhetshåll. Arbetsdomstolen är en specialdomstol sammansatt av ledamöter som företräder arbetgivar- respektive arbetstagarsidan samt ämbetsmannadomare som är i minoritet. Sammansättningen innebär att företrädarna i AD har djupa kunskaper om arbetsmarknadens funktionssätt och domstolen har legitimitet hos parterna.

41

Medlingsinstitutets årsrapport (2004).

Dessa faktorer kan det finnas både för- och nackdelar med. I debatten har förslag framförts om att man bör ändra sammansättningen så att ämbetsmannadomarna blir i majoritet. Annan kritik gör gällande att diskrimineringsmålen bör lyftas bort från AD och istället avgöras i allmänna domstolar. Förre JämO (Lena Svenaeus) menar till exempel att AD har en omöjlig uppgift. Centralt för AD har sedan starten varit att värna kollektivavtalen och anpassa sig efter parternas värderingar. Diskrimineringsmålen innebär att dessa värderingar utmanas och därmed ifrågasätts hela grunden för AD:s verksamhet. En allmän domstol är inte bunden av partsintressen och kan därför mer förutsättningslöst göra en oberoende bedömning i diskrimineringsmål.

42

Samtidigt skall påpekas att AD av EG-

domstolen har förklarats vara en oberoende domstol. Frågan om AD:s roll och huruvida diskrimineringsmålen skall lyftas bort från AD behandlas inom ramen för Diskrimineringskommittén.

En generell iakttagelse görs i en studie av statens styrning för att åstadkomma jämställdhet med hjälp av rätten som medel. Där konstateras att det finns skillnader mellan det politiska fältet och det rättsliga fältet i en mängd avseenden. En av de mest grundläggande skillnaderna utgörs av de olika fältens rationalitet: ”Den politiska rationaliteten är att förändra och sträva mot uppsatta mål, medan den rättsliga rationaliteten förenklat är att fastställa gällande rätt i enlighet med ett rättssäkerhetsideal som premierar förutsebarhet.”

43

Där politiken strävar efter förändring, strävar rättstil-

lämpningen efter att bevara. Av detta följer att rättslig utformning av jämställdhetspolitiska strävanden förutsätter tydliga kriterier för tillämpning av lagen.

Tillsyn

Mot bakgrund av att man bedömer att det finns stora brister i lagens efterlevnad utreddes möjligheterna till en utbyggnad av tillsynsverksamheten genom att ge länsstyrelserna tillsynsansvar över jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder. JämO skulle få rollen att samordna och följa upp tillsynsverksamheten samt vara vägledande i förhållande till länsstyrelserna.

44

Frågan om tillsyns-

42

Se en sammanställning av debatten i tidskriften Lag & Avtal kring jämställdhetslagen och Arbetsdomstolen. Processordning i diskrimineringsmål m.m. Debatt i Lag & Avtal 2001– 2002.

43

Svensson (2005).

44

Ds 2001:37.

ansvar över jämställdhetslagen för länsstyrelserna är överlämnat till Diskrimineringskommittén.

En bättre efterlevnad av lagen, skulle innebära steg i riktning mot minskade löneskillnader. I synnerhet skulle förbättrade löneanalyser av likvärdigt arbete vilket inbegriper en systematisk arbetsvärdering komma att få betydelse för minskade löneskillnader. Enligt JämO handlar den bristande efterlevnaden mycket om att arbetsgivarna inte seriöst sätter sig in i intentionerna bakom lagstiftningen. Men med hjälp av rådgivning och utbildning brukar attityden ändras och arbetsgivarna genomför de kartläggningar och analyser som jämställdhetslagen kräver.

45

Vid sidan av förslaget om tillsynsansvar för länsstyrelserna har också JämO inlett ett samarbete med Arbetsmiljöverket som syftar till att hitta samverkansformer vid inspektion av arbetsplatser. Under 2002 och 2003 bedrevs ett gemensamt pilotprojekt mellan JämO och Arbetsmiljöverket (AV). Bland annat genomfördes utbildningar för ett 100-tal personer vid Stockholmsinspektionen samt gemensamma inspektioner av både arbetsmiljö och jämställdhet. I utvärderingen av projektet föreslår projektgruppen att myndigheterna utreder möjligheterna till ett mer konkret och långsiktigt samarbete. JämO har för avsikt att erbjuda anpassade utbildningar inför kommande branschinspektioner samt tillhandhålla information och checklistor.

46

Staten som arbetsgivare

Förutom att normera genom lagstiftning kan staten i andra avseenden, till exempel som ägare eller arbetsgivare, vara progressiv och på så sätt utöva en indirekt påverkan på övriga delar av samhället. På jämställdhetsområdet har detta visat sig fungera väl. Ett aktuellt exempel utgörs av staten som ägare. Regeringen har lagt ökad vikt vid att få fler kvinnor till styrelserna i de statliga företagen. På så sätt kan de statliga företagen, som är stora och representerar ett betydande värde, komma att utöva en normativ påverkan på övriga privata företag. Om det är möjligt att öka kvinnorepresentationen i statliga företagsstyrelser, varför skulle det inte vara möjligt också i de privata företagsstyrelserna? När det gäller staten som arbetsgivare finns det inte några skäl till varför staten inte kan undanröja

45

Jämställdhetsombudsmannens årsredovisning 2003.

46

Rapport från en myndighetssamverkan mellan Arbetsmiljöverket och JämO, juni 2004.

löneskillnader mellan kvinnor och män. Detta skulle dessutom kunna sätta press på övriga aktörer på arbetsmarknaden. Förutom att lönediskriminering verkar förekomma även inom staten, är Arbetsgivarverkets slutsats att man måste verka för att bryta både den horisontella och den vertikala könssegregeringen i staten för att minska löneskillnaderna. Ett annat sätt att se på löneskillnaderna skulle vara att beskriva dem i termer av ett slags intern värdediskriminering i staten: de typiska kvinnoyrkena har lägre betalt och de arbeten som mestadels innehas av män anses ha högre svårighetsgrad.

Att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden

Att kvinnor och män är segregerade i olika sektorer och yrken är den tyngsta förklaringen till löneskillnader mellan kvinnor och män. Staten bedriver genom AMS och arbetsförmedlingarna olika typer av projekt och insatser som syftar till att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden, så kallade ”brytprojekt”. Enligt utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden har projekten visat sig ge effekter, men konstaterar att de främst varit inriktade på att förmå flickor och kvinnor att välja otraditionellt. Utredningen föreslår därför bland annat att ökade insatser görs mot att förmå män att välja otraditionellt. (Se vidare avsnittet om könssegregeringen på arbetsmarknaden.)

Utveckling av yrkesklassificeringen

Yrkesklassificeringens historiska arv tycks leva kvar i dagens klassificering. När behovet av yrkesklassificering började uppstå, skedde det i en tid då kvinnor på olika sätt var utestängda från arbetsmarknaden eller räknades som billigare eller sämre arbetskraft. Många har pekat på att även dagens yrkesklassificering är väldigt specifik när det gäller mansdominerade yrkesområden, men väldigt generell när det gäller kvinnodominerade. Ett exempel som lyfts fram i utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden är yrkesgrupperna vård- och omsorgspersonal (kvinnodominerad) respektive maskinoperatör (mansdominerad). Vård- och omsorgspersonal omfattar 461 000 personer fördelade på sex yrkeskategorier. Yrkesgruppen maskinoperatör omfattar 81 000 personer som fördelas på

27 yrkeskategorier!

47

Att vissa yrken beskrivs på ett specifikt sätt,

bland annat genom att tilldelas egna yrkeskoder kan ha betydelse för hur yrket och arbetet värderas. Det ter sig som ganska märkligt att en undersköterska på en intensivvårdsavdelning och en undersköterska på en geriatrisk avdelning klassas i samma yrkeskategori, när yrkesklassificeringen samtidigt gör åtskillnad mellan maskinoperatörer i textilindustri, garnberedning respektive vävnings- och stickningsindustri. Den som har möjlighet att betona sina specifika kunskaper och kompetenser har också andra möjligheter att förhandla om värderingen av arbetet.

En strukturell skillnad mellan kvinnodominerade och mansdominerade yrkesgrupper är att lönespridningen är mycket större i de mansdominerade yrkena än i de kvinnodominerade. Löneskillnaderna mellan kvinnor och män är också mycket små i de kvinnodominerade yrkena där löneläget är lågt och lönespridningen snäv. Kravet på en utveckling av yrkesklassificeringen bygger till del på tanken om att det skulle möjliggöra en ökad lönespridning i de kvinnodominerade yrkena. Med en mer specifik beskrivning av yrkesgrupper möjliggörs att knyta specialistkunskaper till yrkesgruppen och på så sätt kan särarten hävdas, vilket kan användas som hävstång i förhandlingar om löner. Att öka lönespridningen även i de kvinnodominerade yrkesgrupperna kan ur jämställdhetssynpunkt ge vissa negativa effekter. Om till exempel en ökad lönespridning sker parallellt med en ökning av andelen män i yrket, finns det risk för att en ny form av ojämställdhet skapas, där män återfinns i de övre delarna av lönetrappan och kvinnor i de lägre. En ny form av intern lönemässig segregering kan uppstå. Mot denna risk kan emellertid fördelarna ställas med en ökad specialisering och större karriärmöjligheter inom de kvinnodominerade yrkena.

Åsa Löfström har i sin utredning om den könsuppdelade arbetsmarknaden föreslagit att SCB ges i uppdrag att göra en översyn av yrkesklassificeringen ur ett könsperspektiv. Vi ställer oss bakom ett sådant förslag och anser att det även kan ha betydelse för lönestrukturer.

47

Se SOU 2004:43 och SCB (2001).

Minska deltidsarbetet

Den som arbetar deltid har av rimliga skäl en lägre lön i motsvarighet till den kortare arbetstiden. Men när deltidsarbetandes löner räknas om till heltidslöner, visar det sig att i genomsnitt har de som arbetar deltid lägre löner än vad som motsvarar den förkortade arbetstiden.

48

Löneskillnaderna mellan heltidsarbetande och del-

tidsarbetande är störst i privat sektor och minst i offentlig sektor. Eftersom det är ett avsevärt större antal kvinnor än män som arbetar deltid torde deltidsarbetet vara en bidragande faktor när det gäller löneskillnaderna.

Deltidsarbetet har flera negativa effekter ur jämställdhetsperspektiv. Det innebär generellt lägre inkomster för kvinnor, vilket också genererar lägre nivåer i arbetslöshets- och socialförsäkringar samt i pensioner. Det bidrar på så sätt till en ojämn fördelning av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, till en ojämn fördelning av det obetalda arbetet och en inskränkning av kvinnors ekonomiska självständighet. Indikationerna på att det också bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män är ytterligare skäl till att se hur fler kvinnor kan gå från deltidsarbete till heltidsarbete. (Se vidare avsnittet om deltidsarbete.)

Ekonomiska styrmedel

Löneskillnaderna mellan kvinnor och män kan inte primärt förklaras av lönediskriminering i jämställdhetslagens mening, det vill säga att kvinnor och män hos samma arbetsgivare utför lika eller likvärdigt arbete men till olika lön. De stora löneskillnaderna, som på aggregerad nivå uppgår till en skillnad på 16 procent, förklaras främst av att kvinnor och män befinner sig i olika yrken och sektorer på arbetsmarknaden och att de yrken som kvinnor har värderas lönemässigt lägre än de yrken män har. Typiska kvinnoyrken med lågt löneläge finns både inom offentlig sektor och inom privat sektor. Ytterligheterna på löneskalan utgörs av lågavlönade kvinnor i offentlig sektor och högavlönade män i privat sektor.

För att åstadkomma en kraftfull utjämning av löneskillnaderna framstår därför två alternativ som möjliga: 1) Kvinnors löner i både privat och offentlig verksamhet höjs snabbare än mäns löner. 2) Både den vertikala och den horisontella könssegregeringen på

48

SCB (2004a).

arbetsmarknaden bryts och det sker en utjämning i fördelningen av antalet kvinnor och män i sektorer, yrken och befattningar.

En omfördelning av resurser mellan privat och offentlig sektor behöver inte betyda att privatanställda män skall få mindre i lön före skatt för att offentliganställda, främst kvinnor, ska få mer. Lönerna för privatanställda män skall hållas tillbaka för att privatanställda kvinnor ska få mer – utan risk för att inflationsmålet hotas och därmed att arbetslöshet uppstår då riksbanken, för att avvärja inflationshotet, höjer räntan.

Resonemanget bygger på att de offentliganställdas löner inte gynnas av att den privata sektorn i sin helhet får mindre. De gynnas istället av en god skatte- och avgiftsbetalningsförmåga, alltså av goda löner och hög sysselsättning i den privata sektorn.

Resursförstärkning till kommuner och landsting

Många kommuner och landsting har en ansträngd ekonomi. En förutsättning för att kommunerna på kort sikt skall kunna höja kvinnolönerna i den grad att det ger utslag på löneskillnaderna är att det skapas ett kommunalekonomiskt utrymme för en sådan satsning. Det kan göras genom omprioriteringar i resursanvändningen i kommunerna, under förutsättning att det inte inkräktar på uppgifter som kommunerna enligt lag är ålagda att utföra. Kommunerna kan till exempel inte välja att ta bort socialtjänsten eller fria skolluncher för att finansiera löneökningar. En annan möjlighet är att kommunernas ekonomi förbättras genom att skattebasen växer, sysselsättningen ökar, arbetslösheten minskar och att sjuktalen sjunker så att utgifterna för kommunerna kan minska.

49

Att ett

ekonomiskt utrymme skall användas till att höja lönerna för vissa yrkesgrupper och inte till exempelvis skattesänkningar i kommunen, fordrar att det finns politisk konsensus och att det träffas överenskommelser mellan kommunerna som arbetsgivare och de fackliga organisationerna om en satsning på kvinnodominerade yrkesgrupper.

Ett tredje alternativ är att staten tillför medel i form av höjda statsbidrag som öronmärks till att höja lönerna i kvinnodominerade yrkesgrupper med låga löner.

Under 2002 infördes ett tillfälligt sysselsättningsstöd till kommunerna som syftade till att upprätthålla sysselsättningen i kommu-

49

Medlingsinstitutet (2004).

nerna. Bakgrunden till detta var kommunernas svaga ekonomi, behov av nyanställningar i kommunerna (till följd av pensionsavgångar) samt ökad efterfrågan på kommunal verksamhet utifrån demografiska förändringar. Statens syfte med sysselsättningsstödet var att kommunerna inte skulle behöva göra sig av med personal, utan till och med öka personaltätheten inom delar av sin verksamhet, dvs. både upprätthålla kvaliteten i den kommunala verksamheten och motverka arbetslöshet.

50

Sysselsättningsstödet har för-

längts till 2006.

51

I ett avseende kan sysselsättningsstödet ses som ett stöd till en kvinnodominerad del av arbetsmarknaden. Givet hur arbetsmarknad och övriga samhället ser ut, innebär nedskärningar och uppsägningar av personal i kommunerna att främst kvinnor drabbas som anställda i kommunerna och som brukare av den kommunala verksamheten. Ekonomiskt stöd för att upprätthålla eller öka personaltätheten kan dels betyda ökad sysselsättning, dels förbättring av arbetsmiljön och kvaliteten i verksamheten.

Sysselsättningsstödet är ett exempel på det icke ovanliga att regeringen utformar särskilda och tillfälliga stöd till kommunerna för olika ändamål. I enlighet med det kommunala självstyret, är kommunerna i princip fria att använda medlen på det sätt som de finner lämpligt i den enskilda kommunen, även om staten har uttalat ett tydligt syfte med resursförstärkningen, exempelvis ökad sysselsättning. Stödet kan emellertid övergå till att bli en del av det allmänna statsbidraget till kommunerna i form av en nivåhöjning. Det troliga är att samma sak kommer att ske med sysselsättningsstödet.

I debattinlägg till förmån för avdrag för hushållsnära tjänster brukar framhållas att det är orättvist att skatteavdrag medges för sådant arbete som företrädesvis män utför – renoverings- eller underhållsarbete i bostäder – men inte för sådant arbete som framför allt kvinnor utför, t.ex. städning. Som motsvarighet till ROTavdraget har därför ett s.k. RUT-avdrag föreslagits, dvs. att enskilda skall kunna göra skatteavdrag för städtjänster i hushållet. Ur ett samhälleligt perspektiv haltar dock jämförelsen betänkligt. ROT-avdraget innebär inte att man får göra skatteavdrag för några ytterligare tjänster som annars inte skulle vara avdragsgilla. Det innebär endast att enskilda kan tidigarelägga avdrag som de ändå hade kunnat göra vid avyttring av fastigheten eller lägenheten. ROT-avdraget kan därför inte sägas vara ett särskilt avdrag. Dess-

50

Prop. 2001/02:95.

51

Prop. 2004/05:01, utgiftsområde 25.

utom har möjligheten endast gällt under vissa begränsade perioder, då konjunkturen varit låg i byggbranschen. Syftet med ROT-avdraget har således varit att hålla uppe sysselsättningen i en bransch under tillfälliga konjunktursvackor, genom att stimulera hushållens konsumtion då företagens konsumtion varit lägre. I det perspektivet är det mer relevant att jämföra ROT-avdraget med sysselsättningsstödet till kommunerna. Såväl ROT-avdraget som sysselsättningsstödet syftar till att upprätthålla sysselsättningen i en viss bransch eller i en viss sektor – den ena en mansdominerad byggbransch, den andra en kvinnodominerad sektor av arbetsmarknaden.

Vid sidan av de principiella invändningar som kan riktas mot att jämställa ROT-avdraget med ett avdrag för hushållsnära tjänster, anser vi att det ur ett jämställdhetsperspektiv finns tungt vägande skäl som talar mot ett avdrag för hushållsnära tjänster.

”Lönesatsningsstöd” till kommunerna?

Konstruktionen med en till början tillfällig satsning till kommunerna skulle kunna användas för att stödja en kvinnodominerade del av arbetsmarknaden i lönemässigt hänseende. Som ett led i att minska löneskillnaderna – och därmed minska värdediskrimineringen av kvinnors arbete – skulle staten kunna utforma ett ”lönesatsningsstöd” till kommunerna med syfte att höja lönerna för de lägst avlönade och kvinnodominerade yrkesgrupperna i kommuner och landsting. Stödet skulle kunna utformas som en gradvis nivåhöjning och på sikt ingå i det allmänna statsbidraget till kommunerna. Eftersom lönenivåerna har en tendens att följas åt i privat och offentlig sektor, skulle löneökningar i den offentliga sektorn kunna få effekter även i jämförbara grupper inom den privata sektorn.

Att öka lönerna kraftigt i vissa yrkesgrupper, utan några andra insatser, skulle sannolikt ge effekter på löneskillnaderna i ett kort perspektiv. Men utan andra reformer finns stor risk att marknaden ”rättar till sig”, dvs. trycket från andra grupper blir stort och efter några år har löneskillnaderna ökat igen genom att andra mansdominerade yrkesgrupper kräver kompensation för sin återhållsamhet i tidigare lönerörelser. De strukturella svagheterna som är behäftade med de kvinnodominerade yrkesgrupperna behöver också förändras. En satsning från statens sida på att höja kvinnolönerna måste

därför sannolikt ske enligt en långsiktig, tidsbestämd och målmedveten strategi där även andra former av insatser ingår, t.ex. utveckling av yrkesklassificeringen och anställning av fler män i kvinnodominerade yrken.

Öka ekonomiska drivkrafter hos arbetsgivarna

Ekonomiska styrmedel kan också riktas generellt mot arbetsgivarna. Mot bakgrund av vetskapen om att många arbetsgivare underlåter att upprätta jämställdhetsplaner och genomföra lönekartläggningar, kan man överväga medel som ökar den ekonomiska drivkraften hos arbetsgivare att bedriva ett proaktivt jämställdhetsarbete – det kan både handla om belöningar och om bestraffningar.

Opinionsbildning, främja förhandlingssystemet mellan parterna

Ett sätt att indirekt försöka påverka arbetet med löneskillnaderna för staten är att bedriva opinionsbildning och att till exempel främja en samsyn mellan parterna om att lägga kraft på att minska löneskillnaderna. För närvarande pågår ett arbete inom Regeringskansliet att tillsammans med parterna utarbeta en handlingsplan för att ”avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader”. Det har aviserats att handlingsplanen skall presenteras under hösten 2005.

52

Ett försök att åstadkomma löneutjämning inom en sektor skedde under 2001 års avtalsrörelse då förbunden inom LO kom överens om att områden med lågt löneläge skulle prioriteras. Det resulterade i att löneökningarna i kvinnodominerade branscher inom privat sektor (detaljhandel, hotell och restaurang) översteg löneökningarna i den privata sektorn i övrigt.

53

Även under 2004

års förhandlingar samordnades förbundsförhandlingarna med målsättningen att ”löneskillnaderna mellan kvinno- och mansdominerade yrken och områden ska minska”.

54

52

Skr. 2002/03:140.

53

Medlingsinstitutet (2004).

54

Medlingsinstitutet (2005).

Sammanfattande om löneskillnader

Att minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män framstår som en av de viktigaste jämställdhetspolitiska utmaningarna. Samtidigt är det en mycket komplicerad fråga som griper in i arbetsmarknadens funktionssätt, samhällsekonomin, utbildningssystemet, attityder hos arbetsgivare och arbetstagare etc. Det finns inte en utan flera lösningar på problemet.

Givet komplexiteten i frågan om löneskillnader, är det inte möjligt att inom ramen för denna utredning redovisa alla aspekter av löneskillnadsproblematiken. Vi har sökt att utifrån en jämställdhetspolitisk ansats utmana och resonera kring de begrepp som rör lönefrågan. Med en sådan ansats blir det bland annat tydligt att de till synes objektiva och neutrala begreppen ger könsspecifika mönster som är till kvinnors nackdel. En diskussion kring begreppsbildning kan synas ligga långt från konkret praktik och handfasta politiska förslag, men begreppen och vilken förståelse vi lägger i dem har stor betydelse för hur problem beskrivs (och om företeelser alls definieras som problem) och vilka åtgärder som anses vara möjliga att genomföra.

Vår diskussion leder till ett konstaterande om att begreppen diskriminering eller rättvisa är otillräckliga för att beskriva och förklara löneskillnader mellan kvinnor och män i jämställdhetspolitiskt hänseende. I formell mening behöver inte löneskillnaderna vara uttryck för diskriminering och då innebär diskrimineringsbegreppet en återvändsgränd i arbetet med att motverka könsmässiga löneskillnader och öppnar istället för möjligheten att hävda kvinnors lägre löner vara uttryck för kvinnors ”felaktiga” val av yrke, sektor etc.

Men om det finns en gemensam uppfattning om att de systematiska, könsmässiga löneskillnaderna på arbetsmarknaden inte är resultat av en slump eller av fria val, utan hänger samman med en samhällelig maktordning mellan könen, är det nödvändigt att angripa problematiken från ett annat håll. Förutom den begreppsliga diskussionen har vi i detta avsnitt velat peka på vissa centrala frågeställningar och sökt ringa in de områden där staten kan agera.

Förslag till en ny löneskillnadsutredning

Bortsett från en studie av löneskillnaderna inom ramen för kvinnomaktutredningen,

55

är det över tio år sedan den senaste utredningen

om löneskillnader och lönediskriminering lämnade sitt betänkande.

56

Förutom de förslag som redan lämnats av andra utred-

ningar, där ibland utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden, föreslår vi att regeringen tillsätter en ny utredning med uppgift att beskriva utvecklingen under 1990-talet fram till idag. Ett av många skäl är att undersöka om den, låt vara marginellt, minskade segregeringen på arbetsmarknaden har gett upphov till minskade löneskillnader som inte går att observera på aggregerad nivå.

En framtida utredning bör inte ha som primärt syfte att lämna förslag beträffande förändringar i jämställdhetslagen (men bör dock inte vara förhindrad att göra så om det visar sig motiverat), utan arbeta fram förslag som innebär att på andra vägar söka minska löneskillnaderna. Några av de idéer som här har väckts kan tjäna som utgångspunkt. Löneskillnadsutredningens uppdrag skall vara att föreslå en långsiktig strategi för hur man, med olika medel, kan minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män.

Längre fram i detta kapitel föreslår vi även att en delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas. Löneskillnadsutredningen bör ha ett nära samarbete med delegationen. Å ena sidan kan löneskillnadsutredningens kunskaper komma delegationens arbete till del, å den andra kan delegationens erfarenheter från utvecklingsprojekten utgöra underlag för löneskillnadsutredningens förslag. På så sätt kan delegationen fungera som ett slags ”experimentverkstad” för löneskillnadsutredningens arbete.

6.4 Deltidsarbetet

Begreppet heltidsarbete är synnerligen relativt. Eftersom deltidsarbete baseras på heltidsnormen är även deltidsbegreppet relativt. Att vi har en lagstadgad heltidsnorm på 40 timmars arbetsvecka betyder inte att heltid alltid är 40 timmars arbete. Det är snarare ett undantag. De allra flesta kollektivavtal på arbetsmarknaden utgår från 40 timmars helgfri arbetsvecka, vilket i realiteten innebär en genomsnittlig veckoarbetstid på 36,8 timmar. Dessutom har det blivit allt

55

SOU 1997:136.

56

SOU 1993:7.

vanligare att avtala om olika former av arbetstidsförkortningar, vilket innebär att heltid kan vara ännu kortare och skilja sig åt mellan olika avtalsområden. Det finns således inget självklart svar på hur många timmars arbete heltid är. Därmed finns det heller inget tydligt svar på hur många timmar deltid är.

Statistiken från AKU skiljer på den avtalade arbetstiden och den faktiskt arbetade tiden. Det senare fångar till exempel även in övertidsarbete och frånvaro från arbetet (vid t.ex. sjukdom eller vård av barn) och visar därför mer exakt hur många timmar som läggs på betalt arbete i ekonomin. Det innebär att en person som har ett avtalat deltidsarbete under mätveckan kan ha arbetat övertid och därför utför arbete i en omfattning som motsvarar heltid. När man mäter både den avtalade och den faktiskt arbetade tiden, drar man gränsen vid 35 timmars arbete: 35 timmar och över kategoriseras som heltid och under 35 timmar kategoriseras som deltid.

I internationell statistik, t.ex. OECD-statistiken, kan gränsen för deltidsarbete dras vid 30 timmars arbetsvecka.

57

Det innebär att en

person som arbetar 34 timmar klassificeras som deltidsarbetande i svensk statistik, men som heltidsarbetande i OECD:s statistik. Detta är tämligen oproblematiskt om det är omfattningen på tid som mäts, men mer problematiskt om man skall jämföra andelen deltidsarbetande i olika länder. Eftersom den största delen av de deltidsarbetande i Sverige idag arbetar så kallade långa deltider (30– 34 timmar), kan en större del falla inom heltidsnormen i internationell statistik än i svensk. Det visar att man måste vara aktsam vid internationella jämförelser, eftersom klassificering och indelning kan skilja sig åt. Ur jämställdhetssynpunkt är den viktigaste poängen inte antalet arbetstimmar, utan hur deltiden förhåller sig till heltidsnormen inom det aktuella yrket, eftersom det är det som lönen baseras på. Det är sålunda en klen tröst för den som i statistiken klassificeras som heltidsarbetande, om den lön man erhåller är en deltidslön.

Vad som i det följande sägs om deltidsarbete och andel personer i deltidsarbete baseras helt på svensk statistik, i vilken gränsen för deltidsarbete går vid 34 timmars veckoarbetstid eller mindre.

57

Det gäller OECD-statistiken, vilket refereras i Stark & Regner (2001).

Tabell 6.3 Andel sysselsatta på deltid i åldern 20–64 år efter familjesituation, 2003

Kvinnor Män Utan barn 30 12 Med barn 0–16 år 36 6 Med barn 0–7 år 41 6 Med barn 8–16 år 32 5 Källa: Arbetskraftsundersökningarna(AKU), SCB

År 2003 arbetade 36 procent av de sysselsatta kvinnorna i åldern 20–64 år med barn under 17 år deltid. Motsvarande siffra för männen var 6 procent. Bland de sysselsatta kvinnorna utan hemmavarande barn arbetade 30 procent deltid. Motsvarande siffra för männen var 12 procent. Antalet kvinnor som deltidsarbetar har minskat under 1990-talet, medan antalet män har ökat. 170 000 färre kvinnor, men 40 000 fler män deltidsarbetar idag.

Att ha små barn är inte den viktigaste förklaringen till varför kvinnor arbetar deltid eftersom det är en relativt liten skillnad mellan andelen deltidsarbetande kvinnor med barn och deltidsarbetande kvinnor utan barn. Men att ha barn drar kvinnor i större utsträckning än män från arbetsmarknaden. För män råder det omvända: att ha barn driver män till arbetsmarknaden och heltidsarbete. Det är främst bland de unga (20–24 år) männen utan barn som deltidsarbetet är vanligast, medan andelen deltidsarbetande är betydligt lägre bland de unga männen med barn. Deltidsarbete är vanligt också bland de unga kvinnorna utan barn, men det är ändå fler deltidsarbetande bland de unga kvinnorna med barn. För både kvinnor och män är studier en viktig förklaring till deltidsarbetet i unga år.

Genom statistiken vet vi ganska litet om deltidsarbetet. Även forskningen är begränsad på området.

58

I Arbetskraftsundersök-

ningarna (AKU), som är vår främsta källa till kunskap om arbetsmarknaden, undersöks inte deltidsarbetet i något fördjupat hänseende. I AKU ställs till exempel inga frågor kring varför man arbetar deltid, om det till exempel är fråga om en tidsbegränsad nedgång i tid från en heltidsanställning eller om det är fråga om en deltidstjänst. Därför vet vi inte med så stor säkerhet hur många kvinnor och män som arbetar deltid till följd av att de använder rätten till deltid för småbarnsföräldrar, eller om de arbetar deltid därför att de

58

Forssell (2003).

har en deltidstjänst och inte haft möjlighet att få en heltidstjänst eller om det är till följd av andra skäl. Men för att analysera kvinnors och mäns deltidsarbete har det stor betydelse att kunna särskilja vad som är upphov till deltidsarbetet, i vilken utsträckning det är frivilligt, vilka effekterna av deltidsarbetet är samt vad som kan göras om man vill minska omfattningen på deltidsarbetet.

I detta kapitel kommer vi dels att diskutera förvärvsarbete och tid som könsmässigt färgade fenomen, dels resonera kring två skäl som förefaller vara vanliga till varför kvinnor arbetar deltid: arbetslöshet och vård av barn.

Den källa som vi använt oss av här är främst ULF-undersökningarna

59

som dock har stora begränsningar när det gäller att beskriva

deltidsarbetet på ett tillförlitligt sätt.

I ULF-undersökningarna kan respondenterna ange flera skäl till sitt deltidsarbete, varför det inte går att säga vad det huvudsakliga skälet till deltidsarbetet är.

Tabell 6.4 Deltidsanställda i åldern 16–64 år efter orsak till att arbeta deltid 2002–2003.

Andel (%) av samtliga deltidsanställda och antal i tusental

Orsak till deltidsarbetet

Kvinnor

Män

Andel Antal Andel Antal

Hälsoskäl 15 120 17 39 Åldern 8 63 12 29 Svårt att få heltidsarbete 21 171 20 46 Har annat arbete vid sidan av deltidsarbetet 7 52 13 31 Vill ta hand om barnen själv 27 215 5 12 Vård av anhörig 2 16 1 3 Studier 12 93 24 56

Anm. Uppgifterna i andelskolumnen summerar sig inte till hundra, vilket beror på att respondenterna har möjlighet att ange flera alternativ. Källa: Undersökning om levnadsförhållanden (ULF), SCB

Av tabellen framgår att den vanligaste orsaken kvinnor anger till varför de arbetar deltid är för att ta hand om barn. Endast fem procent av männen anger att barnen är skäl till att de arbetar deltid. För män är studier den vanligaste orsaken till deras deltidsarbete (vilket tycks överensstämma med AKU), men sett till antal är det

59

Undersökningen om levnadsförhållanden, SCB.

fortfarande fler kvinnor som arbetar deltid till följd av studier. Den näst vanligaste orsaken till mäns deltidsarbete anges, kanske förvånande, vara att de har svårt att få heltidsarbete, men till antal är det fortfarande avsevärt färre män än kvinnor som uppger det vara skäl till deltidsarbete.

Att nästan 40 procent av de sysselsatta kvinnorna på den svenska arbetsmarknaden arbetar deltid är en mycket hög siffra – om man jämför med svenska män vill säga. I en internationell jämförelse (med länder utanför norden) har svenska kvinnor ett mycket högt arbetskraftsdeltagande och de arbetar lång deltid. Jämfört med övriga nordiska länder kan det noteras att i Finland deltidsarbetar ett avsevärt färre antal kvinnor.

6 timmars arbetsdag – parollen som försvann

En fråga som sedan 1970-talet har drivits av kvinnorörelsen är arbetstidsförkortning under parollen 6 timmars arbetsdag. I propositionen Jämställdhetspolitiken inför 90-talet som presenterades 1988 står att läsa: ”En generellt kortare veckoarbetstid för alla arbetstagare har länge varit och är fortfarande ett centralt mål /…/”.

60

Arbetstidskommittén (tillsatt 1987) som under den här

perioden hade i uppdrag att utreda konsekvenserna av olika arbetstidsreformer och förändrade arbetsmönster konstaterade i sitt betänkande att utöver den redan utlovade förlängningen av föräldraförsäkringen till 18 månader, var några arbetstidsförkortningar inte att rekommendera före mitten av 1990-talet.

61

Utredningen

analyserade de i debatten framförda argumenten om arbetstidsförkortning och konstaterade att effekterna av en sådan inte var odelat positiva ur jämställdhetssynpunkt. Utredningen kunde inte finna ett självklart samband mellan arbetstidsförkortning och ökad jämställdhet genom en jämnare fördelning av det betalda och det obetalda arbetet.

I den efterföljande jämställdhetspropositionen, Olika på lika villkor (prop. 1990/91:113), finns inte längre frågan om en förkortning av normalarbetstiden med som en angelägen fråga för jämställdhetspolitiken. Däremot talas det om en ökad flexibilitet i arbetet när det gäller arbetets förläggning i tid, vilket man menar skulle

60

Prop. 1987/88:105, s. 22.

61

SOU 1989:53.

öka förutsättningarna för kvinnor och män att förena förvärvsarbete och familjeliv.

62

Några år senare var det dags för nästa arbetstidskommitté (tillsatt 1995) att utreda effekter av olika arbetstidförändringar.

63

Här

konstaterades bland annat att kvinnors och mäns medelarbetstid följs åt över tid. När den lagstadgade normalarbetstiden sänks, går männens medelarbetstid ned. Men även kvinnornas medelarbetstid sjunker, trots att kvinnor redan har en kortare medelarbetstid. Det innebär att en arbetsförkortning för heltidsanställda även leder till en arbetstidsförkortning för de deltidsanställda, eftersom deltiden utformas i relation till heltiden. Utredningen menade därför att en förutsättning för att deltidsarbetande kvinnor skulle kunna öka sin lönearbetstid var att den starka kopplingen mellan heltids- och deltidsarbete bryts. Inte heller denna utredning kunde bekräfta argumentet om att en sänkning av normalarbetstiden skulle leda till en jämnare fördelning av det obetalda arbetet.

64

Tanken om sex timmars arbetsdag som ett medel för att åstadkomma en jämn fördelning av det betalda och det obetalda arbetet mellan kvinnor och män lever kvar i politiska visioner och många uttalar sig positivt om den.

65

Men, som flera konstaterat, står den

könssegregerade arbetsmarknaden och rådande könsmässiga normer i vägen för att en arbetstidsförkortning verkligen skulle ge önskat resultat i form av en mer jämställd arbetsdelning. Det betyder att man inte bedömer att sex timmars arbetsdag skulle innebära en omfördelning av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män i den utsträckning som eftersträvas. Risken för att kvinnor skulle minska sitt betalda arbete ytterligare är stor och att den sneda fördelningen av det obetalda arbetet därmed skulle cementeras ytterligare. Det förefaller finnas enighet om att en arbetstidsförkortning skulle kunna öka förutsättningarna för en jämnare fördelning av det obetalda arbetet, men att det knappast är ett universalmedel som utan andra incitament skulle leda till beteende- och strukturförändring.

66

Trots att det inte har skett någon förkortning av heltidsnormen med åtta timmars arbete sedan 1973, är inte frågan om arbetstids-

62

Prop. 1990/91:113, s. 25.

63

Utredningen hade emellertid inte uttryckligen i uppdrag att föreslå en generell arbetstidsförkortning.

64

SOU 1996:145, s. 144 f.

65

Se SOU 2002:49, för en redovisning av vilka argument kring arbetstidsförkortning som har framförts av partier, övriga debattörer och forskning.

66

SOU 2002:49, s. 77.

förkortning borta från den politiska dagordningen. Därav vittnar antalet utredningar som med jämna mellanrum tillsätts för att utreda effekter av förändringar i arbetstiden. Men i jämställdhetspolitiken går det inte att med fog säga att sex timmars arbetsdag står på agendan.

Arbetstidsförkortning en facklig mansfråga?

Kravet på sex timmars arbetsdag har varit en kvinnofråga i stor utsträckning. Men ser man till de kollektivavtal som slutits på arbetsmarknaden, nyanseras bilden av förkortning av arbetstiden som en kvinnofråga.

Den lagstadgade arbetstiden på 40 timmar per vecka fastslogs 1973 och har inte ändrats sedan dess.

67

Under senare delen av 1990-

talet har flera fackliga organisationer i avtalsförhandlingar prioriterat krav på förkortad arbetstid i utbyte mot löneökningar. De fackliga organisationer som drivit frågan är på den privata sidan, främst inom industrin. Olika typer av modeller och konstruktioner används för arbetstidsförkortningen. Det kan handla om förkortning av arbetsveckan, om tidbanker och kompensationsledigheter, om arbetstidskonton eller pensionspremier.

68

På den offentliga sidan har emellertid de fackliga organisationerna inte drivit krav på arbetstidsförkortning i sina centrala förhandlingar. Visst utrymme har bitvis lämnats till överenskommelser på lokal nivå.

Medlingsinstitutet menar att det går en skiljelinje mellan privat och offentlig sektor och en skiljelinje inom den privata sektorn mellan industrin och övriga områden.

69

Ett annat sätt att se det är

att den tydligaste skiljelinjen går mellan könen, mellan kvinnodominerade fackförbund/branscher/sektorer och mansdominerade fackförbund/branscher/sektorer. De fackförbund som inte har drivit arbetstidsförkortning på den privata sidan är till exempel inom de kvinnodominerade branscherna handel, städ-, hotell- och restaurangbranscherna. Förutom att dessa delar av arbetsmarknaden är kvinnodominerade är också lönerna låga och deltidsarbetet utbrett.

67

Numera innehåller i princip alla kollektivavtal på arbetsmarknaden regler om att den ordinarie arbetstiden är 40 timmar per helgfri vecka. På grund av att helgdagar infaller under arbetsveckor, blir den genomsnittliga veckoarbetstiden över året 38 timmar och 30 minuter.

68

Se Medlingsinstitutet (2002) och (2004).

69

Medlingsinstitutet (2002).

I en analys av avtalen kan det för det första konstateras att strävan mot kortare arbetstid inte enbart hör kvinnor till, utan är en önskan som omfattar män i stor utsträckning. Det är de mansdominerade branscherna som verkat för kortare arbetstid.

70

Om man

ser till omfattningen på det betalda arbetet nyanserar det bilden av kvinnors deltidsarbete. Givet att normalarbetstiden per arbetsvecka för heltid inom den offentliga sektorn är 40 timmar eller strax under, betyder det att till exempel deltidsarbete på 75 procent (vilket är lägsta gränsen i föräldraledighetslagen) ger en arbetsvecka på ca 30 timmar. Med de avtal som gjorts inom den privata sektorn är det inte otänkbart att 30 timmars arbetsvecka kan motsvara heltid. Vips har deltid blivit heltid, beroende på att arbetet utförs i en annan bransch och sektor. Begreppet deltidsarbete är således ett högst relativt begrepp som måste ställas i relation till vad normalarbetstiden inom avtalsområdet är.

Genom tidsanvändningsstudierna vet vi att det betalda arbetet, sett till omfattning i tid, är ojämnt fördelat mellan kvinnor och män. Mellan mätningarna 1990 och 2000 minskade män sin betalda arbetstid, medan kvinnor låg kvar på samma nivå. De arbetstidsförkortningar som har avtalats inom de mansdominerade avtalsområdena kan ha haft betydelse för mäns minskning av det betalda arbetet. En tankelek skulle kunna vara att de mansdominerade branscherna fortsätter att avtala om förkortning av arbetstiden men att detta inte sker i de kvinnodominerade branscherna. Vidare skulle könssegregeringen på arbetsmarknaden bestå och kvinnor fortsätta att arbeta deltid i den omfattning de gör idag. Vi skulle då ha ett scenario där kvinnor och män arbetar lika många timmar i betalt arbete, men kvinnor arbetar fortfarande deltid.

71

Den viktigaste skill-

naden är således inte skillnaden i arbetad tid, utan skillnaden i lön. Kvinnor får deltidslön och män heltidslön för samma antal arbetade timmar.

Mäns önskan om kortare arbetstid drivs gemensamt genom att åstadkomma arbetstidsförkortningar för hela kollektivet. Kvinnors önskan om kortare arbetstid löser kvinnor individuellt genom att gå ner i arbetstid och lön. Arbetstidsförkortning för män är en kollektiv avtalsfråga där den enskilde i liten utsträckning behöver ta individuell ställning i valet mellan arbetstid eller pengar. Resultatet

70

Medlingsinstitutet beräknar att avtalade arbetstidsförkortningar omfattar ca. 1 miljon personer på arbetsmarknaden.

71

Medlingsinstituet menar att arbetstidsförkortningar i den senaste avtalsrörelsen i större utsträckning inriktats på minskning av ”livsarbetstiden” och i mindre utsträckning på att t.ex. korta veckoarbetstiden.

innebär kortare arbetstid – men fortfarande heltidsarbete – för alla mot en minskad löneökning. För majoriteten kvinnor på arbetsmarknaden handlar det istället om att den enskilde måste göra ett individuellt val mellan tid eller pengar – men i det här fallet handlar det om kortare arbetstid och löneavdrag. Dessutom visar lönestatistiken att deltidsarbetande kvinnor har lägre lön än heltidsarbetande, vilket innebär att kvinnor förutom löneavdrag även individuellt drabbas av en lägre lön till följd av deltidsarbetet. Arbetstidsförkortning ter sig således helt olika för kvinnor och för män. För det första heter det olika. För män handlar det om arbetstidsförkortning, för kvinnor deltidsarbete. För män är det en förkortning av heltidsarbetstiden, för kvinnor handlar det om deltidsarbete, där heltidsarbetstiden om närmare 40 timmars arbetsvecka består. För män handlar den förändrade heltidsnormen om att alla arbetar i samma omfattning, medan deltidsarbetande kvinnor är individuella avvikare från en heltidsnorm där det ofta sägs att stress och belastning är högre för den som arbetar deltid än för den som arbetar heltid. För män är kortare arbetstid ett tecken på ökad välfärd och på att man har kommit upp i ett sådan lönenivå att det är möjligt att växla ut löneutrymme mot minskad arbetstid.

72

För kvinnor

innebär kortare arbetstid lägre lön, sämre pension och försämrade utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Ett annat exempel på skillnader i strategi – individuella lösningar för kvinnor men kollektiva lösningar för män – gäller arbetsmiljöfrågor. Ett skäl som framförts till varför kvinnor ”väljer” att arbeta deltid är att arbetet är så tungt att kvinnor helt enkelt inte orkar arbeta heltid. Att ha en dålig arbetsmiljö med tungt, smutsigt eller bullrigt arbete har använts som argument för att förhandla om högre löner och om arbetstidförkortningar inom industrin.

73

Så är

inte fallet i de kvinnodominerade yrkesgrupperna. Att män individuellt skulle ta konsekvenserna av en dålig arbetsmiljö genom att gå ner i arbetstid och därmed i lön förefaller som en orimlighet. Men det anses vara en legitim förklaring när det gäller kvinnor. Problemet med en dålig arbetsmiljö ”privatiseras” för kvinnor genom val av deltidsarbete. En annan strategi vore istället att peka på bristerna i arbetsmiljön och driva frågan om förbättringar i denna. Istället för att sätta den rådande arbetsbelastningen som norm till vilken kvin-

72

Detta stöds av att bland de män som arbetar deltid, är det främst äldre män som arbetar deltid kombinerat med uttag av pension.

73

Yrkesgrupper som sedan länge haft en kortare arbetstid är till exempel skiftarbetare och de som arbetar under jord.

nor skall anpassa sig eller ta individuella konsekvenser om de inte förmår anpassa sig, borde arbetsbelastningen relateras till vad som är rimligt att klara av under ett heltidsarbete. Om arbetsbelastningen inte kan förändras, bör heltidsnormen och/eller arbetsinnehållet göra det.

Hur kommer det (till synes paradoxala) sig att krav om arbetstidsförkortningar inte drivs i kvinnodominerade branscher, men däremot i mansdominerade? Svaret står troligen att finna i lönenivåer och i deltidsarbete som företeelser. Generellt brukar man säga att högre reallöner och högre levnadsstandard brukar öka efterfrågan på fritid – tillväxt tas ut i form av kortare arbetstid.

74

För de

som har låg lön är det viktigt med löneökningar, eftersom varje hundralapp kan ha betydelse för förbättring av levnadsstandarden. Men för de som ligger på högre lönenivåer och redan har en god levnadsstandard, innebär inte normala löneökningar någon avsevärd förbättring av levnadsstandarden och därför blir det mer intressant att öka sin välfärd på andra sätt, till exempel genom längre ledighet eller kortare arbetstid. De fackförbund på både den offentliga och den privata sidan som inte driver arbetstidförkortningar representerar inte bara en stor del av kvinnorna på arbetsmarknaden, utan också stora grupper som är lågavlönade. En viktig förklaring till att arbetstidförkortning inte prioriteras står troligen att finna i det faktum att för dessa grupper går fortfarande pengarna före tiden, varje hundralapp i påslag på lönen har betydelse som tillskott i hushållskassan och dessa grupper kan inte kosta på sig lyxen att förhandla sig till kortare arbetstid i utbyte mot löneökningar. För de mansdominerade förbunden på den privata sidan, även de LO-anslutna, har däremot löneläget nått en sådan nivå där detta är möjligt.

Till detta kan läggas att lagstiftning och arbetsgivare möjliggör deltidsarbete på ett sätt som minskar incitamenten för heltidsarbete och krav på arbetstidsförkortningar. Dels handlar det om deltidstjänster, dels handlar det om föräldraledighetslagen som ger möjlighet till deltidsarbete. Båda företeelserna har ansetts vara medel som främjar kvinnors förvärvsarbete, reformer på väg mot jämställdhet. Deltidsarbetet har ansetts kunna underlätta för kvinnor att inte behöva välja antingen betalt arbete på arbetsmarknaden eller obetalt arbete i hemmen.

75

Att införa rätt till deltid för småbarnsföräldrar

74

Se till exempel Långtidsutredningens scenarior (LU 2003/04) där man beräknar att arbetstiden kommer att minska. SOU 2004:70.

75

I flertalet europeiska länder i dag där förvärvsfrekvensen bland kvinnor är mycket lägre än i de nordiska länderna, ses deltidsarbetet fortfarande på det sättet – ett steg på vägen mot jämställdhet.

kan ses som ett sätt att tillmötesgå kraven på sex timmars arbetsdag för en grupp som har ett tungt ansvar för obetalt arbete. Deltidarbetets utbredning i kombination med låga lönenivåer minskar de fackliga incitamenten för att driva frågan om heltidsarbete och arbetstidsförkortning. Den skenbara generositeten med rätten till deltid har snarare gjort kvinnor till en avvikande sort på arbetsmarknaden, det har låst in kvinnor i deltidsarbete och bakbundit fackföreningsrörelsen. Det förefaller vara långt till att se arbetstidsförkortning som en utväxling av ökad välfärd för kvinnor. En förkortad arbetstid i form av deltid framstår antingen som en oönskad deltidsarbetslöshet för kvinnor eller en individuell lösning på att få betalt och obetalt arbete att gå ihop. Förutom det tämligen självklara i att deltidsarbete innebär lägre inkomster och pensioner för kvinnor, har deltidsarbetet vidare komplikationer än vad som brukar lyftas fram.

Normerna påverkar kvinnors och mäns arbete

Olika verksamheters karaktär brukar vara en förklaring som framhålls till förekomsten av deltidstjänster. I kommunala verksamheter kan det till exempel handla om att behovet av personal varierar under en dag eller ett dygn. Planering och drift av sådan verksamhet underlättas av att det finns deltidstjänster att ”pussla” med. Detsamma gäller handeln. Invändningar mot sådana förklaringsmodeller har emellertid framförts, där man menat att styrande är snarare vilken norm som råder inom verksamheten – deltids- eller heltidsarbete. Ett exempel utgörs av en jämförelse mellan de två största avtalsområdena inom handeln – detaljhandeln (70 procent kvinnor) och partihandeln (70 procent män). Deltidsarbetet är mycket mer omfattande i den kvinnodominerande detaljhandeln än i den mansdominerade partihandeln. Inom detaljhandeln arbetar 64 procent av kvinnorna deltid, mot 29 procent av männen. Inom den mansdominerade partihandeln arbetar endast 27 procent av kvinnorna deltid och 5 procent av männen. Handelsanställdas förbund uppger att majoriteten av de män som arbetar i handeln är heltidsanställda och där män arbetar har man lyckats organisera verksamheten utan ett omfattande deltidsarbete.

Exemplet ovan tyder på att normen inom ett yrke eller bransch när det gäller arbete tenderar att påverka både kvinnors och mäns arbete. Råder heltidsnormen arbetar kvinnor i större utsträckning

heltid än om normen är deltid. Detsamma gäller män. Men det är ingen slump att det är den ena eller den andra normen som råder inom ett yrkesområde – ett kvinnodominerat område tenderar att skapa en deltidsnorm, medan mansdominerat skapar en heltidsnorm. En verksamhets karaktär har naturligtvis betydelse för organiseringen av arbetet och det kan vara fördelaktigt vid viss verksamhet att ha deltidstjänster att laborera med. Men erfarenheterna inom handeln tyder på att detta kanske inte har det starka förklaringsvärde som ibland framhålls.

Osynliggörande av deltidsarbetet

Trots att en majoritet av kvinnorna på arbetsmarknaden arbetar heltid synes föreställningen om deltidsarbete som en norm för kvinnors arbete vara stark. Ett exempel utgörs av Konjunkturinstitutets (KI) rapport om samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen. I 2004 års rapport konstateras att det finns behov av ett ökat arbetskraftsutbud för att bibehålla en stark samhällsekonomi. Rapporten saknar i stort sett helt ett köns- eller jämställdhetsperspektiv. KI:s förslag till hur arbetsutbudet skall öka är åtgärder för att öka invandrarnas arbetskraftsdeltagande, att minska ohälsan, senarelägga den genomsnittliga pensionsåldern samt öka genomströmningen i studiesystemen. Slutligen konstateras också att parterna bör avstå från att avtala om arbetstidsförkortningar.

76

Någon diskussion kring den arbetskraftsreserv som ligger i att nästan 40 procent av kvinnorna på arbetsmarknaden idag arbetar deltid förs över huvud taget inte. Att en sådan uppenbar möjlighet att öka arbetsutbudet hos en grupp som redan finns på arbetsmarknaden inte ens berörs i rapporten kan bero på Finansdepartementets oförmåga att styra sina myndigheter i jämställdhetshänseende, på KI:s avsaknad av könsuppdelad statistik samt myndighetens oförmåga att göra analyser utifrån kön. Genom att myndigheten uppmärksammar arbetstidsförkortningar som ett hot mot arbetsutbudet men underlåter att kommentera deltidsarbetet (såväl det ofrivilliga som det frivilliga lagreglerade) kan även tolkas så att Konjunkturinstitutet anser att kvinnors deltidsarbete är en oföränderlig norm för kvinnors förvärvsarbete. Att en av regeringens centrala myndigheter, vars analyser ligger till grund för viktiga ställningstaganden i den ekonomiska politiken, underlåter att analysera skillnaderna

76

Konjunkturinstitutet (2004).

mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och vad dessa långsiktigt kan betyda för den samhällsekonomiska utvecklingen bidrar till att upprätthålla normen om kvinnors deltidsarbete och ger inget stöd för att resurser satsas på att öka arbetskraftsutbudet genom åtgärder som främjar kvinnors övergång från deltid- till heltidsarbete. Ett sofistikerat sätt att upprätthålla deltidsarbetet och deltidsarbetslösheten är sålunda att helt enkelt inte tala om det.

Kvinnors arbetslöshet underskattas

Som tidigare konstaterats är det svårt att i statistiken skilja ut olika skäl till deltidsarbete och hur många personer det är fråga om. De två grupper som bedöms utgöra de största är de deltidsarbetslösa (till följd av att de enbart har tillgång till deltidstjänster eller till följd av tim- eller tillfällig anställning) och småbarnsföräldrar som arbetar deltid till följd av att de utnyttjar rätten i föräldraledighetslagen om deltidsarbete när man har barn upp till 8 år. Dessa grupper utgör delmängder av de deltidsarbetande. De utgör också delmängder av de sysselsatta och de utgör dessutom delmängder av de arbetslösa. Deltidsarbetslösa är både sysselsatta och arbetslösa. Deltidsarbetslöshet drabbar i första hand kvinnor. Det innebär att kvinnors arbetslöshet är mer sammansatt än mäns. Den är också underskattad i statistiken. Arbetslöshetssiffrorna baseras på de som är heltidsarbetslösa och bland dessa har män en högre arbetslöshet än kvinnor.

77

Men om även deltidsarbetslösheten räknades in,

skulle arbetslösheten bland kvinnor vara mycket högre. Beräkningar har gjorts som visar att under 2002 utgjorde deltidsarbetslösa kvinnor den största kategorin av de arbetslösa, därefter kom heltidsarbetslösa män, på tredje plats heltidsarbetslösa kvinnor och sist deltidsarbetslösa män.

78

Det kan förefalla vara ett mindre prob-

lem att vara arbetslös på deltid än på heltid, men så är inte fallet. De deltidsarbetslösa blir kvar i arbetslöshet under längre period än de heltidsarbetslösa. Kunskaperna om villkor och konsekvenser av deltidsarbetslöshet är generellt grunda, eftersom forskning om arbetslöshet i stort sett bygger på heltidsarbetslösa.

79

77

Under 2003 räknades 4 procent av männen och 3 procent av kvinnorna i arbetskraften som arbetslösa. Se SCB (2004).

78

Nyberg (2003).

79

Forssell, 2003:20.

Utveckling av AKU ger ny kunskap

En stor omarbetning av AKU har genomförts och den nya undersökningen kommer att fasas in under 2005. I det nya frågeformuläret ställs en mängd nya frågor som bättre fångar deltidsarbetet. Detta kommer på sikt att innebära att nya och mer utvecklade kunskaper om deltidsarbetet förvärvas. Med den nya undersökningen kommer det vara möjligt att till exempel besvara frågor om skälen till deltidsarbetet och hur många som arbetar deltid och kompletterar med ersättning från A-kassa eller föräldraförsäkring.

Statistiken från AKU presenteras varje månad. I och med den nya AKU kommer statistiken dels att presenteras i grundtabeller som ingår i den officiella statistiken, dels i form av tilläggstabeller som rör områden av särskilt intresse för allmänhet eller politiska beslutsfattare. Den tredje formen utgörs av uppdragstabeller som tas fram på beställning av uppdragsgivare.

Utredningens förslag om studie av deltidsarbetet

Även i fortsättningen kommer arbetslöshetsstatistiken att utgå från de som är heltidsarbetslösa. Det är utredningens uppfattning att även deltidsarbetslösa ska ingå i den officiella statistiken och därmed i de grundtabeller som presenteras månadsvis.

Vi föreslår att uppdrag lämnas till SCB att i samarbete med lämpliga myndigheter, t.ex. Arbetslivsinstitutet (ALI) och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), genomföra en specialstudie av deltidsarbetet. Studien bör omfatta olika aspekter av deltidsarbetet, såväl det ofrivilliga som det frivilliga deltidsarbetet. Studien skall bygga på de nya uppgifter om deltidsarbetet som kommer att föreligga genom införandet av den nya AKU. En specialstudie är därför möjlig att genomföra under 2007.

Medel för att öka kvinnors arbetsutbud

Genom åren har olika typer av insatser genomförts för att minska deltidsarbetet. Det har både handlat om förändringar i lagar och regelverk och om insatser för att skapa samverkan mellan myndigheter, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer i syfte att få flera att gå från del- till heltid. Målet sägs vara att heltidsarbete skall vara en rättighet, deltidsarbete en möjlighet.

Regeringen tillsatte den så kallade DELTA-utredningen 1998 med uppdrag att utreda deltidsarbetet, tillfälliga anställningar och arbetslöshetsersättningen. Utredningens förslag syftade till att ge grupper med svag ställning ett bättre utgångsläge och på sikt en starkare ställning på arbetsmarknaden. Utredningen föreslog bland annat förändringar i arbetslöshetsförsäkringen.

80

Insatser mot deltidsarbetslösheten

Kommuner och landsting har gjort insatser för att minska deltidstjänsterna. Vårdförbundet och Landstingsförbundet uppfattar inte att deltidsarbetslösheten längre är något problem. Trots det arbetar fortfarande många deltid, men det sägs vara utifrån egna önskemål.

81

Enligt Sveriges kommuner och landsting är inte heller problemet med deltidsarbetslösheten så stor, eftersom de flesta kommuner idag erbjuder heltid till deltidsarbetande. De fackliga organisationerna hävdar emellertid att den utfyllnadstid (mertid) som arbetsgivaren erbjuder för att en person med deltidstjänst skall komma upp i heltid, innebär försämrade arbetsvillkor för den enskilde. Det kan handla om att erbjudas enstaka timmar, att bli inkallad med kort varsel eller att utföra arbete på en annan arbetsplats i kommunen. Förutom att arbetsvillkoren är sämre för ”utfyllnadstiden” menar facket att det kan vara ett hinder för den enskilde att söka heltidsarbete.

I juni 2003 avsatte regeringen 150 miljoner kronor och gav Arbetsmiljöverket i uppdrag att i samverkan med Arbetslivsinstitutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, JämO och Svenska ESF-rådet initiera och stödja aktiviteter som bidrar till att minska deltidsarbetslösheten.

82

Ungefär 70 projekt har initierats, vilket omfattar

3 000–4 000 personer. 60 procent av projekten utgörs av arbetsplatser i offentlig sektor, företrädesvis kommuner, och resten i privat sektor. Projekten har byggt på samverkan mellan myndigheter, arbetsgivare och arbetstagare och syftat till att skapa förutsättningar för människor att på ett hållbart sätt gå från deltid till heltid. Enligt HELA-projektets ledning har detta ofta inkluderat förändringar av arbetsorganisation och schemaläggning samt kompetens-

80

SOU 1999:27.

81

En kartläggning har gjorts inom det så kallade Hela-projektet på Arbetslivsinstitutet. Se Wahlgren (2004).

82

Se www.helaprojektet.com

utveckling hos de anställda. Samarbete och samsyn mellan de olika aktörerna liksom ett ökat inflytande för de anställda över sin arbetsmiljö och arbetstidsförläggning uppfattar projektledning har varit viktiga faktorer i arbetet. Arbetslivsinstitutet genomför utvärderingar och följer löpande projekten. Projektet avslutas 2005 och kommer att utvärderas under 2006.

HELA-projektet är ett sätt att på frivillig väg stimulera en minskning av deltidsarbetslösheten. En utredning om att genom lagstiftning stärka rätten till heltidsarbete har också tillsatts under 2004. Den så kallade Heltidsutredningen skall överväga om det bör införas en reglering som begränsar arbetsgivares möjlighet att anställa på deltid.

83

Hur kan kvinnors arbetsutbud öka?

Regeringens mål om att heltidsarbete skall vara en rättighet och deltidsarbete en möjlighet, förefaller vara ett tillstånd som män redan i stor utsträckning har uppnått. För stora grupper av kvinnor råder snarare det omvända förhållandet. Möjligheten och sannolikheten för kvinnor att få ett arbete på heltid är avsevärt mindre än den är för män. Med dessa mycket skilda villkor och förutsättningar mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden kan talet om heltidsarbete lätt bli kluvet. Å ena sidan vill man öka kvinnors arbetsutbud, å andra sidan kvarstår normeringen kring kvinnors arbete som ett arbete på deltid, med låg lön. Kraven och tempot har ökat i sådan grad att kvinnors deltidsarbete framstår som nödvändiga individuella lösningar för att mäkta med arbetet. Till detta kommer den skeva fördelningen av det obetalda omsorgs- och hushållsarbetet mellan kvinnor och män. Frågan infinner sig om deltidsarbete alls kan betraktas vara en möjlighet för kvinnor i den frivilliga valmöjlighets-mening som man kan uppfatta det vara för män. Mäns deltidsarbete är i stor utsträckning ett resultat av en reell valmöjlighet, medan kvinnors deltidsarbete i stor utsträckning framstår som ett resultat av brist på valmöjligheter.

Deltidsarbetet framstår som en ”rätt” för kvinnor. Alla förslag som handlar om att begränsa den ”rätten” uppfattas som en försämring för grupper av kvinnor som redan har pressade livsvillkor. Förändringar som syftar till att öka kvinnors arbetsutbud måste därför kombineras med andra strukturella förändringar.

83

Dir. 2004:50. Stärkt rätt till heltidsanställning.

Debatten fokuserar mestadels på deltidsarbetslösheten, trots att det inte finns någon tydlig statistik över vad skälen till deltidsarbetet är. Skälet till att fokus ligger på deltidsarbetslösheten har att göra med frågan om frivillighet. Den som är deltidsarbetslös är ofrivilligt deltidsarbetande, medan utnyttjande av rätten till deltid på grund av små barn betraktas som ett fritt val. Frågan om graden av frivillighet kan emellertid ställas även här och kopplas till villkoren i arbetsliv och familjeliv.

Beräkningar på SCB:s tidsanvändningsundersökning

84

visar att

deltidsarbetande småbarnsmödrar utför mer obetalt (hushålls-)arbete än heltidsarbetande småbarnsmödrar. Kvinnors deltids- eller heltidsarbete påverkar emellertid inte småbarnsfädernas mängd obetalt arbete. Män med småbarn utför lika mycket obetalt arbete oberoende av om deras hustrur/sambor arbetar heltid eller deltid. Det är alltså inte så att män tar en större del av ansvaret om deras partner förvärvsarbetar i större utsträckning. Det är kvinnornas förvärvsarbete som avgör hur mycket obetalt arbete som totalt utförs och det är kvinnornas insats som varierar.

En jämn fördelning av betalt och obetalt arbete i befolkningen i åldern 20–64 år, skulle kräva en omfördelning av 20 miljoner timmar per vecka.

85

Det betyder ca fem timmar per person och vecka.

Statens verktyg för att åstadkomma en sådan omfördelning är begränsade. Föräldraförsäkringen utreds för närvarande och ett syfte med utredningen är att överväga hur en jämnare fördelning av föräldrapenningsuttaget skall åstadkommas.

86

Analogt med detta

skulle även deltidsrätten i föräldraledighetslagen kunna prövas. Idag har småbarnsföräldrar rätt att arbeta deltid upp till barnet fyller 8 år. Denna rätt utnyttjas till överväldigande majoritet av kvinnor. Att deltid kan tas ut när barnen är små ger intryck av att deltidsarbete på grund av små barn är en företeelse som sker under en mycket kort tid av ett yrkesliv. De allra flesta får emellertid fler än ett barn. Om en kvinna till exempel får tre barn med åtta års mellanrum innebär det att hon kan arbeta deltid i 24 år med stöd av föräldraledighetslagen. Det är ungefär hälften av en genomsnittlig yrkeslivslängd. Även kvinnor som får barn med två eller tre års mellanrum kan arbeta deltid i över tio år med stöd i föräldraledighetslagen.

84

Beräkningarna har gjorts av Klas Rydenstam, SCB. För mer information om tidsanvändningsundersökningen se SCB (2003).

85

Rydenstam (2004).

86

Dir. 2004:44. Översyn av föräldraförsäkringen.

Deltidsarbetet är en kvinnofälla. Den lägre lön som deltidsarbetet renderar ger effekter i välfärdssystemets transfereringssystem genom att den ligger till grund för pension och för ersättningar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. I budgetpropositionens bilaga om fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män presenteras ett räkneexempel där uppskattningar görs av föräldraskapets ekonomiska konsekvenser för kvinnor och män. Exemplet utgörs av ett typfall med ett sammanboende par med två barn som under en tioårsperiod (1994–2003) får två barn och kvinnan nyttjar sin lagstadgade rätt till deltidsarbete.

87

Beräkningen visar att

inkomstförlusten efter skatt för kvinnan i typfallet uppgår till 304 000 kronor och för mannen endast 10 000 kronor, vilket motsvarar en ackumulerad inkomstförlust för kvinnan på 23 procent och för mannen mindre än en procent jämfört med om de inte haft barn. Av den samlande inkomstförlusten stod endast uttaget av föräldrapenning för 50 000 kronor och deltidsarbetet för de resterande 250 000 kronorna. Pensionsbehållningen blev 50 000 lägre för kvinnan och för mannen 1 000 kronor lägre. Även här var deltidsarbetet förklaringen. I räkneexemplet har inte hänsyn tagits till eventuellt uteblivna löneökningar till följd av deltidsarbetet (deltidsarbetande tjänar mindre än heltidsarbetande) och inte heller vilka indirekta effekter deltidsarbetet kan ha på karriär- och utvecklingsmöjligheter i arbetet. Räkneexmplet kan sålunda vara en underskattning av de ekonomiska effekterna.

Vid sidan av de direkta ekonomiska effekterna av deltidsarbetet i fråga om löner och pensioner, förefaller deltidsarbete även öka risken för andra negativa konsekvenser. I en studie genomförd under 2004 jämfördes en grupp långtidssjukskrivna kvinnor med en motsvarande grupp kvinnor som inte var sjukskrivna. Det visade sig att de långtidssjukskrivna kvinnorna i större utsträckning än de ickesjukskrivna hade arbetat deltid och i större utsträckning hade haft huvudansvaret för hushåll och skötsel av barn. Bland de sjukskrivna hade 30 procent arbetat deltid i mer än tolv år, vilket bara 17 procent av de friska hade gjort. Studien visade sålunda att risken för sjukskrivning var dubbelt så stor för kvinnor som arbetar deltid, en risk som ökar ju längre deltidsarbetet pågår.

88

87

Prop. 2004/05:1, bilaga 4.

88

Sandmark & Renstig (2005).

Kvoterad deltidsrätt?

Deltidsarbetet är en av de mest ”kvinnliga” företeelser som vi har i samhället. Den lagstadgade rätten till deltid skapar förväntningar på kvinnor att arbeta deltid när de har små barn – det blir något man skall göra som småbarnsmamma. Med den starka normeringen finns anledning att fråga vilka andra effekter deltidsarbetet kan ge upphov till. Är det så att andra funktioner och institutioner i samhället inrättar sig efter och drar nytta av småbarnsmödrars deltidsarbete? Är det så att barnomsorg och skola kan anpassa öppettider, planeringstider etc. efter att många mödrar arbetar deltid, vilket orsakar praktiska problem för de som arbetar heltid och lägger ytterligare hinder för kvinnor att gå från deltid till heltid? Det krävs forskning för att belägga sådana samband. Ett av skälen till att införa maxtaxan i barnomsorgen var att främja ökningen av kvinnors arbetsutbud genom att minska marginaleffekterna för till exempel ensamstående mödrar med låga inkomster. Den relativt höga barnomsorgsavgiften kunde innebära att när en person gick från deltid- till heltidsarbete och därmed från deltids- till heltidstaxa i barnomsorgen, åts den högre inkomsten upp av den högre barnomsorgsavgiften. Incitamenten för att öka sin arbetstid var därmed väldigt låga – varför öka sin arbetstid om det innebär att man får mindre kvar i plånboken? Det går ännu inte att säga om maxtaxan har inneburit ett högre arbetsutbud för kvinnor, men maxtaxan har i alla fall inneburit att ett hinder för kvinnor att öka sin arbetstid har försvunnit.

Om syftet med deltidsrätten i föräldraledighetslagen är att underlätta för småbarnsföräldrar att arbeta deltid fram till barnen är i skolåldern, bör man på sikt överväga hur denna rättighet i större utsträckning även skall utnyttjas av fäderna. Jämställdhetspolitikens strävan är en omfördelning av betalt och obetalt arbete, vilket betyder att å ena sidan öka kvinnors förvärvsarbete och å andra sidan öka mäns obetalda arbete. Att behålla en konstruktion i föräldraledighetslagen som inte sätter några begränsningar vad gäller vilken av föräldrarna som använder sig av deltidsrätten förefaller otidsenligt och innebär att kvinnor låses in i deltidsarbete. Rätten till deltid bör analogt med föräldraförsäkringen tydligare knytas till båda föräldrarna och kvoteras dem emellan.

En kvoterad deltidsrätt skulle kunna vara utformad så att respektive förälder har rätt att under 3,5 års tid utnyttja rätten att gå ner till deltidsarbete i samma omfattning som idag fram till dess att

barnet fyller 8 år eller har gått ut första klass. Föräldrarna skulle ha möjlighet att utnyttja deltidsrätten samtidigt eller var för sig.

Deltidsrätten i föräldraledighetslagen har den fördelen att den som har en heltidstjänst har rätt att begära att få återgå till heltidsarbete senast när yngsta barnet fyller 8 år. Med den starka normeringen kring kvinnors arbete och den ojämna fördelningen av det obetalda arbetet, finns risk för att en begränsning av rätten till deltid skulle kunna öka kvinnors benägenhet att acceptera deltidstjänster. Utredningen väljer därför att inte lägga förslag om begränsad eller kvoterad deltidsrätt, men anser att en sådan förändring på sikt bör övervägas.

6.5 Sjukfrånvaron

Sjukskrivningarna har under de senaste åren ökat kraftigt och således även de offentliga utgifterna för sjukskrivningarna. Fram till 1980 stod kvinnor för en lägre andel av sjukskrivningarna jämfört med män, men sedan dess har kvinnors andel successivt ökat. De senaste åren ligger skillnaden mellan kvinnors och mäns sjukskrivningar på 70 procent högre antal fall för kvinnor (räknat som kvoten mellan kvinnors och mäns totala antal sjukfall).

89

I september

2004 utgjorde kvinnors andel 63 procent och mäns 37 procent av samtliga sjukskrivningar. Det är främst de långa sjukskrivningarna som har ökat. I takt med att uppmärksamheten kring långtidssjukskrivningarna ökat har det skett en stark överströmning till sjuk- och aktivitetsersättningen (det som tidigare kallades förtidspension). Kvinnor utgör 59 procent och män 41 procent av de som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning och andelen kvinnor ökar snabbare än andelen män. Av de nytillkomna i sjuk- och aktivitetsersättningen mellan oktober 2003 och oktober 2004 utgjorde kvinnor 60 procent och män 40 procent.

Att sjukfrånvaron inte låg på den alarmerande nivå den gör idag och att skillnaderna mellan könen inte var av så stora mått kan vara en förklaring till att sjukfrånvaron inte ses som ett jämställdhetspolitiskt problem i propositionen Delad makt delat ansvar (presenterad 1994) i vilken de jämställdhetspolitiska målen lades fast. Där läggs istället fokus på kvinnors hälsa i allmänhet och om behovet av att öka kunskaperna därom och om bemötandet av kvinnor inom hälso- och sjukvården.

89

Hogstedt m.fl. (2004).

Sjukfrånvaron är kanske heller inte en hälsofråga. Det paradoxala är att den genomsnittliga livslängden och det allmänna hälsoläget stadigt har förbättrats samtidigt som sjukfrånvaron har ökat. Generellt har vi med andra ord aldrig varit så friska som vi är idag, samtidigt som vi aldrig har varit så mycket sjukskrivna som idag.

90

Få av den mängd orsaker som framförts som förklaringar till de ökade sjukskrivningarna har med hälsa att göra. Konjunkturen, arbetsmiljön, bristande ekonomiska incitament för arbetsgivare och individer och en otillräcklig sjukförsäkringsadministration brukar nämnas.

91

Än större variation finns i förklaringarna till varför kvin-

nors sjukskrivningar är högre än mäns och varför de ökar snabbare. Inte heller bland dessa finns så många faktorer som har med hälsa att göra och som skulle förklara varför kvinnor är sjukskrivna i större utsträckning än män. I flera studier har det till exempel visat sig att män är känsligare för symptom än kvinnor genom att vara mer benägna att beklaga sig vid samma symptomnivå.

92

Den sammanlagda bilden av mängden möjliga orsaker till kvinnors sjukfrånvaro är att de till största delen kan hänföras till brister i jämställdheten mellan kvinnor och män, både på samhällelig nivå och på individnivå. Sjukskrivningarna är på så sätt en konsekvens eller en effekt av den maktordning som underordnar kvinnor och överordnar män. En bidragande, dock inte enda, förklaring till varför denna effekt skulle visa sig nu är att kvinnor inte tidigare har deltagit på arbetsmarknaden i den omfattning de gör idag. Generellt gäller att ju högre förvärvsfrekvensen är desto högre är sjukfrånvaron eftersom även personer med nedsatt arbetsförmåga finns i arbetskraften. Kvinnors förvärvsfrekvens har i relation till mäns legat kvar på samma nivå under 1990-talet, varför arbetskraftsdeltagandet inte ensamt förklarar den dramatiska ökningen av kvinnors sjukskrivningar. En annan hypotes som föreslagits är att kvinnors uppfattning om sin plats på arbetsmarknaden däremot har förändrats.

93

Tidigare ”valde” kvinnor i större utsträckning att minska

omfattningen på sitt förvärvsarbete eller helt lämna arbetsmarknaden om deras arbetsförmåga sviktade. Den som inte har något arbete eller finns i arbetskraften kan heller inte vara sjukskriven. Idag ser kvinnor sin plats på arbetsmarknaden som lika självklar som män och söker därför sjukskrivning eller förtidspension om

90

Ibid.

91

Ds 2004:16.

92

Alexandersson (2000).

93

Ibid.

deras arbetsförmåga går ner. Ur det perspektivet kan sjukskrivningarna även ses som en konsekvens av ökad jämställdhet.

Ojämställdhet orsakar sjukfrånvaro

Orsakerna till kvinnors högre sjukfrånvaro kan sökas såväl på samhällelig nivå, som på individnivå och berör hela sjukskrivningsprocessen: vad som föregår och orsakar sjukskrivningen, villkoren under sjukskrivningsperioden samt möjligheter och förutsättningar för kvinnor att återvända till arbete. Oberoende av vilken nivå vi talar om är de att betrakta som strukturella frågor som berör makt och kön och som sammantaget får effekter för individen.

Det finns inga entydiga orsaker till vare sig kvinnors eller mäns sjukskrivningar. Att hävda att ojämställdhet orsakar sjukfrånvaron och att det är en effekt av kvinnors underordning betyder inte att samtidigt hävda att alla kvinnor förr eller senare kommer att bli sjukskrivna eller att det skulle vara omöjligt att sänka sjuktalen för kvinnor innan alla former av ojämställdhet är undanröjda genom en rask och genomgripande samhällsförändring.

Maktordningen mellan könen samvarierar med andra maktordningar i samhället – sociala, ekonomiska, politiska eller kulturella. Det innebär att samhället är ordnat efter kön och att kvinnor och män är del av denna maktordning, men vad det konkret innebär för den enskilde individen kan skilja sig åt.

94

Sannolikheten att hamna i

sjukskrivning ökar med ackumuleringen av vissa faktorer, som kan vara de samma för både kvinnor och män. Den sammanlagda bilden tyder på att det inte är i ett enskilt beslut eller insats kvinnors sjuktal kan sänkas, utan visar på behovet av att förutom en övergripande analys också i varje del analysera, identifiera problem och åtgärda dem – vissa enklare än andra, vissa på kortare sikt, andra på längre sikt.

I såväl den nationella som den internationella jämställdhetspolitiska diskussionen framförs ofta tanken att sätta en prislapp på ojämställdheten, att göra ekonomiska beräkningar av vad kvinnors underordning kostar för samhället.

95

Utifrån de resonemang som

här förs, har ojämställdheten aldrig varit så samhällsekonomiskt

94

I studier över sjukfrånvaron hålls tyvärr ofta klassmässiga och könsmässiga faktorer isär, vilket minskar möjligheterna att förstå de sociala processer som leder till ohälsa och sjukskrivning.. Se Hogstedt m.fl. (2004).

95

Se avsnittet ”Mäns våld mot kvinnor” för exempel på beräkningar på vad mäns våld mot kvinnor kostar samhället.

kostsam på det enkla och synliga sätt som idag. Paradoxalt nog har just ökad jämställdhet gjort detta möjligt, genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden och omfattas av sjukförsäkringssystemen på samma sätt som män gör.

Ojämställdhet på samhällsnivå

Forskning om ohälsan

En viktig del i politikens förmåga att fatta informerade beslut är vilken kunskap som ligger till grund för beslutsfattandet. Det finns stora brister i den vetenskapligt baserade kunskapen om orsakerna till sjukfrånvaron i allmänhet och om kvinnors sjukfrånvaro i synnerhet.

96

Den medicinska forskningen har länge kritiserats för att

utgå från mannen som norm för människan och att merparten av forskningen har varit inriktad på män. Detta har haft till följd att kunskapen är större om mäns kroppar och sjukdomar och om sambandet mellan mäns ohälsa och arbetsliv. Kunskaperna om diagnostisering, behandling och prevention är mer begränsad när det gäller kvinnors besvär än mäns. I exempelvis studier som undersöker rygg- och nackdiagnoser (den största diagnosgruppen bakom sjukfrånvaro och förtidspension) är majoriteten av de undersökta män med arbete inom tillverkningsindustri. Kvinnor, tjänstemän och anställda inom offentlig sektor är underrepresenterade i studierna.

97

Arbetsmarknaden

Det finns ett tydligt samband mellan könssegregeringen på arbetsmarknaden och hög sjukfrånvaro i flera avseenden. I yrken där det antingen finns en majoritet män eller en majoritet kvinnor är sjukfrånvaron högre än i yrken som ligger inom 60–40 intervallet i könsfördelning. Den högre sjukfrånvaron gäller för både kvinnor och män, men kvinnor ligger på en högre nivå. Sjukfrånvaron ökar med grad av könssegregering för både kvinnor och män. Som högst är sjukfrånvaron hos kvinnor i mansdominerade yrken. Kunskaper och forskning och orsakerna till detta är bristfälliga.

98

96

Alexandersson (2000).

97

Statens beredning för medicinsk utvärdering (2003).

98

Alexandersson. (2004).

Den stora ökningen av sjukskrivningar inom den kvinnodominerade offentliga sektorn är en annan aspekt av sambandet mellan könssegregering och sjukfrånvaro. Inom vård-, utbildnings- och omsorgsyrken där kommunernas besparingar på 1990-talet inneburit högre krav på produktivitet för de anställda, har sjukfrånvaron ökat som mest. I en registerstudie genomförd av SCB konstateras att 1993 var det framförallt de som arbetade inom tung industri och livsmedelsindustri som hade hög sjukpenningandel av den totala inkomsten. Men mellan 1993 och 2001 är det kvinnor inom den offentliga sektorn som står för den största ökningen. För män ökade sjukskrivningarna mest i de arbeten som redan var drabbade i början av 1990-talet.

99

Låg rörlighet och inlåsningseffekter är följder av könssegregeringen på arbetsmarknaden. Att yrken och arbetsplatser är ”könsmärkta” innebär att utbudet och valmöjligheterna på arbetsmarknaden begränsas. Studier har visat att möjligheten att byta arbete inverkar positivt på möjligheterna att bryta en sjukskrivning och komma tillbaka i arbete. Könssegregeringen torde innebära att denna möjlighet begränsas och begränsningen kan vara än större för kvinnor än för män, utifrån att kvinnor i större utsträckning arbetar hos stora arbetsgivare.

Arbetslivet

En allt sämre psykosocial arbetsmiljö och ständiga omorganiseringar har skett på kvinnodominerade arbetsplatser i kommuner och landsting, vilket har inneburit en polarisering mellan kvinnor och män och mellan den offentliga och den privata sektorn i arbetsmiljömässigt hänseende under 1990-talet.

100

En ofta använd modell för att analysera psykosocial arbetsmiljö är den så kallade krav–kontroll-modellen. Störst risk för långtidssjukskrivning har de med så kallade spända arbeten där de psykologiska kraven är höga, men med små möjligheter att påverka arbetet, det vill säga höga krav och låg kontroll. Så kallat aktivt arbete, innebär höga krav men också hög kontroll och stor påverkansmöjlighet i arbetet har för män visat sig innebära lägre risk för långtidssjukskrivning. Detsamma gäller inte för kvinnor. Även kvinnor med

99

SCB (2004c).

100

Hogstedt m.fl. (2004).

aktivt arbete har högre risk för långtidssjukskrivning.

101

En förkla-

ring som framförts till att kvinnor och män förefaller reagera olika vid samma typ av arbetssituation är återigen den könssegregerade arbetsmarknaden där kvinnors och mäns aktiva arbete ser olika ut.

102

En chefsposition, låt säga som föreståndare på en förskola

eller en vårdavdelning, kan skilja sig mycket från en chefsposition i ett privat företag, bland annat avseende värderingen av arbetet i form av lön och andra belöningssystem. Den så kallade krav–kontroll-modellen förklarar mäns arbetsvillkor och risker för långtidssjukskrivningar, men förefaller äga begränsad giltighet för att förklara kvinnors villkor.

Sjukförsäkringsadministrationen

Lika viktigt som att se vad som orsakar ohälsa, är det att se hur kvinnor och män bemöts och behandlas av det offentliga i form av till exempel läkare och försäkringskassa. Flera studier tyder på att kvinnor ges betydligt sämre förutsättningar än män att komma tillbaka till arbetslivet vid sjukskrivning. Av Riksförsäkringsverkets statistik framgår tydliga könsskillnader beträffande vilka typer av åtgärder som vidtas för kvinnor respektive män i samband med sjukskrivning.

103

Män får i högre grad utredning och utbildning,

medan kvinnor oftare får arbetsträning. Av de tre kategorierna av åtgärder är arbetsträning av beteckna som den minst kostsamma och minst ambitiösa åtgärden. Det är också den åtgärd som i flera studier visat sig ge sämst möjligheter för återgång till arbete. Utredning innebär att den sjukskrivnes situation och förutsättningar utreds djupare och utbildning, den mest kostsamma åtgärden, leder oftast till återgång i arbete. Att läkare och försäkringskassa fattar skilda beslut för liknande problem eller symptom beroende på om det är en kvinna eller en man har visats i en studie av Försäkringskassans arbetslivsinriktade rehabilitering.

104

Den visar

att det dröjde längre tid för kvinnor att beviljas rehabiliteringsåtgärder och kvinnor beviljades kortare perioder av studier och arbetsträning jämför med män. Studien visar också stora skillnader i kostnader för kvinnor respektive män när det gäller den arbetslivsinriktade utbildning som försäkringskassan köper in. Den

101

Riksförsäkringsverket (2003).

102

Hogstedt m.fl. (2004).

103

Riksförsäkringsverket (2001).

104

Sennvall (2002).

genomsnittliga kostnaden för en kvinnas utbildning uppgick till knappt 35 000 kronor – för en man var motsvarande summa cirka 113 000 kronor. Sett till resultaten av rehabiliteringen gav de tidiga insatserna och de avsevärt högre kostnaderna för mäns rehabilitering utdelning genom att män i större utsträckning än kvinnor lyckades förbättra sin arbetsförmåga efter rehabiliteringen. De kortsiktigt lägre kostnaderna för kvinnors rehabilitering (genom billigare insatser under kortare tid) blir i längden mer kostsamma för samhället genom att kvinnor får sämre förutsättningar att gå tillbaka till arbetslivet och blir därmed kvar i sjukskrivning eller förtidspension.

Andra studier har visat på skillnader i hur kvinnor och män agerar på sin arbetsplats och hur läkare och arbetsgivare svarar mot kvinnors och mäns formulerade krav och problem.

105

En mycket

generaliserad bild av vilka uttryck detta tar sig är att när en man får problem informerar han sin arbetsledare som då oftast vidtar en konkret åtgärd. Kvinnor tenderar att vänta längre med att informera om sina problem och när så sker rekommenderas kvinnor att söka läkare. Läkarna i sin tur skriver remiss till sjukgymnast och recept på värktabletter. På arbetsplatsen sker emellertid inga förändringar. En tolkning av detta är att mäns problem på arbetsplatsen anses som ett arbetsplatsproblem, medan kvinnors problem på arbetsplatsen ”privatiseras” och blir ett problem för den enskilda kvinnan att lösa.

Deltidsarbete och deltidssjukskrivning

Förändringar har genomförts i sjukförsäkringen för att underlätta och stimulera deltidssjukskrivning. Ett syfte är att den sjukskrivne inte skall förlora kontakten med arbetslivet under sin sjukskrivning och rehabilitering och på så sätt skall återgången till arbete underlättas. Detta har visat sig ge olika utfall för kvinnor och män och inte oväntat är det avsevärt fler kvinnor än män som är sjukskrivna på deltid. Kvinnors överrepresentation bland de sjukskrivna är ännu högre bland de deltidssjukskrivna. Bland de som deltidssjukskrevs i januari 2002 var 80 procent kvinnor och 20 procent män. Det är också vanligare att småbarnsmödrar sjukskrivs på deltid än

105

Josefsson, M., Törnblom, I. Två rehabiliteringsprojekt granskade ur könsperspektiv. Göteborg, 1995. Studien refereras i SOU 2000:121.

kvinnor utan barn. Hos männens finns inga sådana skillnader mellan män med eller utan barn.

106

Eftersom deltidsarbete generellt är allra vanligast bland kvinnor, faller deltidssjukskrivning inom ramen för normen om kvinnors arbete. Detta förstärks av att deltidsarbetet mest förekommer i kvinnodominerade yrkesgrupper och det är också i dessa yrkesgrupper som de flesta långtidssjukskrivningarna finns. På så sätt blir det alldeles ”normalt” för kvinnor att arbeta deltid för att på den övriga tiden vara arbetslös, småbarnsförälder (enligt den lagstadgade rätten till deltidsarbete) eller sjukskriven. De möjligen goda intentionerna med deltidssjukskrivning kan bidra till att förstärka normen om kvinnors ”onormala” arbetstidmönster i form av deltidsarbete, vilket i andra fora och avseenden man söker motverka. Med en förstärkt deltidsnorm följer ökade risker för ytterligare inlåsning av kvinnor i deltidsarbete. Innan förändringar i regelverket trädde i kraft under 1990-talet kunde deltidstjänster kompenseras med inkomst från a-kassa för deltidsarbetslöshet, vilket den enskilde kunde uppbära i åratal. På så sätt fungerade a-kassan som ett slags subventionerad arbetstidsförkortning. Denna möjlighet är numera begränsad. Men eftersom sjukförsäkringen inte har någon given tidsbegränsning, finns det risk för att återigen hamna i ett slags subventionerad arbetstidsförkortning i den mån deltidssjukskrivna inte återgår i heltidsarbete.

Frågan är då huruvida deltidssjukskrivning ger positiva effekter, dvs. ökar förutsättningarna för kvinnor och män att stanna kvar på arbetsmarknaden. Tyvärr förefaller inte resultaten visa på sådana effekter. Deltidssjukskrivna förefaller vara sjukskrivna under längre tid än de heltidssjukskrivna. De deltidssjukskriva uppger också i större utsträckning en önskan om att förtidspensioneras.

107

Förutom att bidra till att förstärka normen om kvinnors deltidsarbete, är frågan vad det faktiskt innebär för kvinnor att vara deltidssjukskrivna. Det kan tänkas att sjukskrivning är en utväg, en strategi för att orka med både det betalda och det obetalt arbetet. Det går inte att sjukskriva sig från det obetalda arbetet och handlingsutrymmet att minska det obetalda arbetet kan vara begränsat eftersom det förutsätter att det finns någon annan som tar över. Men att vara sjukskriven på deltid ger mindre tidsutrymme för vila och rehabilitering än heltidssjukskrivning gör. Till det kan läggas den låga mobiliteten på arbetsmarknaden och svårigheter att hitta

106

Hogstedt m.fl. (2004).

107

Ibid.

ett annat arbete, vilket sammantaget innebär risker för att deltidssjukskrivningen blir lång eller permanent. Dessa risker förefaller vara större för kvinnor än för män och det ger normativa effekter för hela kvinnokollektivet, inte enbart för de kvinnor som är deltidssjukskrivna.

Ojämställdhet på hushålls- och individnivå

Den ojämna fördelningen av det obetalda arbetet brukar framhållas som bidragande orsak till kvinnors ökade sjukskrivningar genom att kvinnor vid sidan ökade krav i arbetslivet och försämrade arbetsförhållanden också i större utsträckning än män har ett tungt ansvar för det obetalda arbetet. Det finns viss enighet om att det obetalda arbetet har betydelse, men hur stor betydelse detta har för sjukskrivningarna råder det delade meningar om. I de studier som har genomförts finns inget tydligt stöd för att det obetalda arbetet skulle förklara könsskillnaderna i sjukskrivning.

108

I exempelvis en

av Riksförsäkringsverkets studier gällande psykosocial arbetsmiljö och långvarig sjukskrivning där en grupp långtidssjukskrivna jämfördes med en grupp icke sjukskrivna visade det sig att svårigheter att kombinera arbete och familjeliv eller vårdansvar för barn eller andra närstående hade ett mycket lågt förklaringsvärde för de långa sjukskrivningarna. Den psykosociala arbetsmiljön, ålder, arbetsgivare eller fysisk arbetsmiljö hade avsevärt större betydelse för de långa sjukskrivningarna.

109

Att inte det obetalda arbetet får ett

större förklaringsvärde kan möjligen bero på att det finns för få studier eller att studierna är genomförda på ett sådant sätt att de inte fångar hela problematiken. Å andra sidan förefaller ändå de viktigaste förklaringarna till kvinnors ökade sjukskrivningar stå att finna på arbetsmarknaden och i arbetslivets organisering. Det finns också en risk med att lägga för stor tyngdpunkt vid det obetalda arbetet som boven i dramat, eftersom det kan ge legitimitet åt arbetsgivare och myndigheter att avsvära sig ansvaret för sjukskrivningarna och istället göra sjukskrivningarna till ett privat problem för kvinnor (och män) att lösa individuellt.

108

Ibid.

109

Risförsäkringsverket (2003).

Sammanfattande om sjukfrånvaron

Sjukskrivningarna är ett akut problem, både för samhällsekonomin och för de individer som drabbas av sjukskrivning. Här har vi enbart ytligt berört orsakerna till sjukskrivningarna och förklaringarna till varför skillnaderna i sjukskrivningstal är så stora mellan kvinnor och män. Det är djupt allvarligt att det finns så stora brister i den vetenskapligt baserade kunskapen om kvinnors arbete och hälsa. Det blir väldigt tydligt att en manligt normerad kunskapsproduktion begränsar synfältet och ställer beslutsfattare handfallna inför uppgiften att hitta lösningar på allvarliga samhällsproblem.

Sambandet mellan bristande jämställdhet och höga sjukskrivningstal har inte haft någon framträdande plats i debatten. Därför sägs heller inte att sjukskrivningarna är ett jämställdhetsproblem, kanske det allra största jämställdhetsproblemet idag. Det framgår emellertid tydligt att många av de orsaker som framförs som förklaringar till sjukskrivningarna har tydliga samband med bristande jämställdhet. Att så många fler kvinnor än män är sjukskrivna, helt eller delvis, och att så många fler kvinnor än män hamnar i förtidspension vilket med stor sannolikhet innebär att de aldrig kommer tillbaka till arbetsmarknaden, är allvarliga hot mot kvinnors plats på arbetsmarknaden och mot kvinnors möjligheter och förutsättningar att försörja sig på sitt arbete. På sikt riskerar vi därigenom en försvagning av kvinnors ekonomiska ställning och ökade klyftor mellan kvinnors och mäns inkomster. Vi rör oss med denna utveckling ifrån målet om kvinnors (och mäns) ekonomiska självständighet, vilket har varit och är grundstommen i det svenska jämställdhetsbygget.

6.6 Sammanfattning: Arbetslinjen är bruten?

En genomgång av kvinnors villkor på arbetsmarknaden ger vid handen att kvinnor har stärkt sin position på arbetsmarknaden och att förutsättningarna för kvinnor att vara ekonomiskt självständiga individer har förbättrats. Dock kvarstår hinder för att kvinnor kan sägas ha samma rättigheter och möjligheter som män på arbetsmarknaden. De jämställdhetspolitiska målen är inte uppnådda. Här fokuserar vi på de fenomen som förklarar bristerna i jämställdhet på arbetsmarknaden och det är också inom dessa områden det behövs insatser.

Otryggheten på arbetsmarknaden har ökat under 1990-talet. Det gäller för både kvinnor och män, inom både offentlig och privat verksamhet. Den största otryggheten på arbetsmarknaden har emellertid de LO-anslutna kvinnorna. Denna utveckling har gått i motsatt riktning mot de jämställdhetspolitiska målen.

Den primära könssegregeringen mellan betalt och icke betalt arbete är bruten genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden i nästan lika stor utsträckning som män. Den sekundära könssegregeringen är fortfarande stark, där kvinnor och män återfinns inom olika sektorer, branscher, yrken och befattningar på arbetsmarknaden och arbetar i olika omfattning.

Könssegregeringen har också stark koppling till löneskillnaderna. Trots att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå under decenniet och trots att fler kvinnor finns på arbetsmarknaden och arbetar fler timmar, kan inga större förändringar noteras på aggregerad nivå. Löneskillnaderna har i stort sett varit oförändrade sedan 1980, vilket var samma år som jämställdhetslagen trädde i kraft.

Deltidsarbetet är ett problem med vida effekter vilket inte uppmärksammats i nödvändig utsträckning. Det är hög tid att ta itu med deltidsarbetet som norm för kvinnors arbete, där även uppfattningar om det så kallade frivilliga deltidsarbetet måste utmanas. Om deltidsarbetet har ansetts vara ett sätt att främja kvinnors möjligheter att ta plats på arbetsmarknaden till priset av att kvinnor behandlas som en andra sortens (och kanske sämre) arbetskraft, är frågan hur länge det skall dröja innan nästa steg tas och kvinnor skall kunna omfattas av samma uppfattningar, villkor och värdering som män gör på arbetsmarknaden.

De ökade sjukskrivningarna och inströmningen till aktivitetsersättningen (f.d. förtidspensionen) framstår som ett särskilt akut och oroande jämställdhetsproblem. Om inte trenden bryts hotar det att slå ut kvinnor från arbetsmarknaden i en utsträckning som innebär att vi tar steg bakåt istället för framåt när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män.

För att få en bild av jämställdheten på arbetsmarknaden, som är en förutsättning för att analysera kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet, är det nödvändigt att se helheten. Att se till olika faktorer separerat döljer de faktiska förhållandena. Att lägga samman de olika orsakerna till kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden (arbetslöshet, deltidsarbete, sjukfrånvaro) ger en annan bild än att se till dessa faktorer separerat. En jämförelse mellan kvinnors andel på arbetsmarknaden och deras andel av arbetade (betalda)

timmar på arbetsmarknaden visar att det ”saknas” (betalda) kvinnoarbetstimmar – dessa återfinns istället i det obetalda arbetet.

110

Diskrepansen mellan kvinnors andel av de anställda och andelen arbetade timmar är minst i privat och statlig sektor och störst i landstingssektorn, följt av kommunsektorn. Att det är stor skillnad i landstingen speglar dels kvinnors deltidsarbete och dels könssegregeringen, eftersom de flesta männen anställda i landstingen är läkare med ett annat arbetstidsmönster än övrig sjukvårds- och omsorgspersonal.

6.7 Förslag för ökad jämställdhet på arbetsmarknaden

Vid sidan av nya mål och indikatorer för jämställdhetspolitiken

111

,

lägger utredningen fram tre förslag som syftar till ökad jämställdhet på arbetsmarknaden. Tidigare i detta kapitel har analys och motiv till två förslag framförts som rör kunskapsuppbyggnad. Det ena förslaget rör tillsättande av en ny löneskillnadsutredning (se avsnitt om löneskillnader). Det andra förslaget gäller uppdrag till SCB att göra en fördjupad studie av deltidsarbetet utifrån de nya data som kommer att föreligga i nya AKU i början av 2007 (se avsnitt om deltidsarbete).

Ökad hälsa och fler i heltidsarbete

Av den relativt översiktliga analys som har gjorts i detta kapitel tonar en bild fram: Mäns problem i arbetslivet blir ett arbetslivsproblem som löses med kollektiva medel. Kvinnors problem i arbetslivet blir ett kvinnoproblem som får lösas av kvinnor individuellt – med benäget bistånd av stat och arbetsgivare (sjukförsäkring, deltidsarbete). I det första fallet är männen norm, i det andra är arbetslivet en norm som kvinnor skall anpassa sig till. Om det inte går, får kvinnor lösa problemet på egen hand. Otrygga anställningar, deltidarbete och sjukskrivningar kan ses som utslag av den ojämställdhet som präglar arbetsmarknaden. Men deltidsarbete och sjukskrivningar kan också ses som individuella lösningar på strukturella problem, eftersom de i olika utsträckning förefaller vara

110

Beräkningar gjorda utifrån AKU 2003.

111

Se avsnittet Nya mål och stärkt styrning för jämställdhetspolitiken.

orsakade av strukturella brister i arbetslivet. Deltidsarbete och sjukfrånvaro hänger också samman.

Åtgärder för att minska deltidsarbetet och sjukfrånvaron kan antingen riktas mot individerna eller inriktas på strukturella förändringar. Individinriktade åtgärder syftar till att stödja den enskilde att t.ex. komma ur sjukskrivning. En strukturell ansats riktar istället ljuset mot de faktorer som orsakar sjukfrånvaron, t.ex. mot arbetsmiljön eller arbetslivets villkor. Därmed är det snarare arbetsplatser och arbetsgivare som står i fokus för insatserna. Det är naturligtvis självklart att stöd skall erbjudas de som drabbas av sjukskrivning och/eller (deltids-)arbetslöshet. Men det räcker inte. Även strukturella insatser behövs i större utsträckning för att förändra de villkor som präglar arbetslivet i kvinnodominerade yrken. Att byta arbete och inte gå tillbaka till den arbetsplats där man befann sig när sjukskrivningen inleddes har visat sig vara mycket verkningsfullt i rehabiliteringen av människor tillbaka till arbetslivet. Detta är troligen en möjlighet som är mer begränsad för kvinnor än för män, vilket är ett ytterligare skäl till att verka för förändring på arbetsplatser som har höga sjuktal. På sina håll kan det vara de enda arbetsplatser kvinnor är hänvisade till.

De högsta sjuktalen finns i kommunala och landstingskommunala arbetsplatser i välfärdssektorn. Enligt en studie genomförd av Kommunal utifrån data från SCB:s levnadsnivåundersökningar, är Kommunalanslutna kvinnor långtidssjukskrivna tre gånger mer än övriga på arbetsmarknaden. I likhet med andra undersökningar visar också studien att deltidsarbetande har en sämre arbetsrelaterad hälsa än heltidsarbetande och löper större risk att hamna i sjukskrivning jämfört med heltidsarbetande.

112

En stor del av de deltids-

arbetande finns inom kommuner och landsting. Sjukfrånvaron och deltidsarbetet är allvarliga hot mot kvinnors möjligheter att uppnå samma ekonomiska självständighet som män.

Hur kan staten bidra till strukturförändringar i arbetslivet?

Utredningen bedömer att statens insatser för att minska sjukfrånvaron främst utgjorts av individinriktade åtgärder riktade mot sjukskrivna. Men staten bör även bidra till strukturförändringar som kan främja ett högre arbetsutbud och bättre hälsa. Sådana insatser har gjorts tidigare.

112

Kommunal (2005). Se även Renstig & Sandmark (2005).

År 1990 tillsattes Arbetslivsfonden med uppdrag att bidra till förnyelse i arbetslivet, medverka till bättre arbetsmiljöer, sänkt sjukfrånvaro och färre förtidspensioner. Den arbetade fram till 1995. Fonden vände sig till hela arbetsmarknaden med inriktningen att ge arbetsgivare stöd för rehabilitering av långvarigt sjuka, sänka sjukfrånvaron och att investera i bättre arbetsmiljö. Fonden beräknade att de nådde ut till 25 000 arbetsplatser med stöd till s.k. arbetsplatsprogram som låg till grund för förändringsarbetet och för medfinansieringen från fondens sida.

113

Finansieringsgraden

kunde variera beroende på typ av förändringsarbete, där projekt som syftade till förändringar av arbetsorganisation kunde rendera hög finansiering. Arbetslivsfonden strävade efter att fungera som bollplank åt arbetsplatserna, att bidra i skapandet av en bra utvecklingsorganisation och utvecklingsprocesser.

114

Förändringsarbetet

skulle bäras av den arbetsplats som skulle förändras och fonden skulle fungera som stöd i en sådan process.

115

Trots att Arbetslivs-

fonden vände sig till hela arbetsmarknaden visade resultatet att 75 procent av de medel fonden fördelade gick till den privata sektorn.

De erfarenheter som finns att hämta från Arbetslivsfonden, liksom från exempelvis HELA-projektet, bör kunna ligga till grund för en ny jämställdhetsinriktad satsning på kvinnodominerade arbetsplatser. Behov av strukturförändringar finns både inom kvinnodominerade arbetsplatser i den privata sektorn och i den offentliga sektorn. Vi anser emellertid att det finns skäl att i ett första skede fokusera på den offentliga sektorn och på de kvinnodominerade arbetsplatser där behovet av strukturförändringar är stort och sjukskrivningstalen liksom deltidsarbetet är störst.

Delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn

Vi föreslår att Delegationen för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas. Huvudsyftet med delegationen skall vara att stödja ett förnyelsearbete i kommuner och landsting och därmed stärka kvinnors möjlighet till ekonomisk självständighet genom att öka kvinnors arbetsutbud. Ökad hälsa och heltidsarbete står i fokus.

På nationell nivå skall delegationen samarbeta med den löneskillnadsutredning vi föreslår. Löneskillnadsutredningens uppdrag skall

113

Arbete i utveckling – på kvinnors vis (1995).

114

Ibid.

115

HELA-projektet som tidigare refererats (i avsnittet om deltid) förefaller ha ett liknande upplägg.

vara att föreslå en långsiktig strategi för hur man, med olika medel, kan minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Löneskillnadsutredningens kunskaper skall komma delegationens arbete till del, men delegationens arbete och de erfarenheter som genereras från projekten på lokal nivå skall också kunna utgöra underlag för löneskillnadsutredningens förslag. På så sätt kan delegationen fungera som ett slags ”experimentverkstad” för löneskillnadsutredningens arbete.

På lokal nivå skall förändringsarbetet grundas i en gemensam syn mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer kring vilka strukturförändringar som behöver genomföras. Många kommuner har redan inlett olika former av förändringsarbete. Delegationen kan både bidra som ytterligare stöd i sådant utvecklingsarbete eller bidra till att utvecklingsarbete initieras. Erfarenhetsutbyte skall vara en del i delegationens arbete.

Organisation

Skäl till att inrätta en delegation är att det bidrar till möjligheten att fokusera på uppdraget och minskar risken för att arbetet hämmas av myndighetskulturer eller regelverk som vuxit fram för andra ändamål. Vidare innebär det att skapa en bred plattform där staten tillsammans med parterna, andra organisationer samt enskilda forskare eller praktiker kan samarbeta kring uppdraget.

Delegationen skall ledas av en ordförande och i övrigt bestå av ledamöter från Sveriges kommuner och landsting, från fackliga organisationer, forskare, arbetsmiljöexperter och företrädare för myndigheter. Ett sekretariat med experter på både nationell och regional nivå kopplas till delegationen.

Verksamhet

Delegationens uppgift skall vara att utifrån delegationens syfte bevilja medel till utvecklingsprojekt som initieras och drivs av kommuner och landsting. Utvecklingsprojekten skall vara nyskapande och ha en bred förankring. De skall syfta till långsiktiga och bestående resultat i det kommunala arbetslivet. Projekten kan röra:

Finansiering

I 2005 års vårpropositionen aviseras en resursförstärkning till kommunerna. Vad syftet med resursförstärkningen är lämnas inga närmare besked om, men utfästelsen ställs i anslutning till en erinran om överenskommelsen mellan partierna (121-punktsprogramemt) att bidra till höjning av kvinnolönerna i kommunerna.

Ett gott kommunalekonomiskt läge är en förutsättning för att kommunerna skall kunna höja löner. Men utredningen anser att satsningar på arbetslivsutveckling som bidrar till att minska sjukfrånvaron och öka arbetsutbudet även på sikt kan ha positiv betydelse för löneutvecklingen och för löneskillnaderna. Att minska sjukfrånvaron och deltidsarbetet är centralt. Utifrån diskussionen kring ett kommunalt ”lönesatsningsstöd” (se avsnittet om löneskillnader), bedömer utredningen att en delegation kan vara en mer effektiv användning av resurserna i det korta perspektivet. Det skall också framhållas att användning av medel som leder till en hållbar och långsiktig förnyelse av arbetslivet kan innebära ”återbäring” till både stat och kommuner i form av minskade kostnader för sjukfrånvaro och ökade skatteintäkter till följd av ökat arbetsutbud.

Referenser

Abrahamsson, Lena (2000) Att återställa ordningen. Könsmönster

och förändring i arbetsorganisationer. Umeå: Boréa.

Alexandersson, Kristina (2000) ”Varför har kvinnor högre

sjukfrånvaro?” i SOU 2000:121, bilaga 5.

Alexandersson, Kristina (2004). Den könssegregerade arbetsmark-

naden – samband med sjukdom i SOU 2004:43, bilaga 9.

Arbete i utveckling – på kvinnors vis (1995) Slutrapport från Arbets-

livsfondens ALFA Q program.

Bygren, Magnus och Kumlin, Johanna (2004) Hur kommer det sig

att män anställs på vissa arbetsplatser och kvinnor på andra? i Bygren et al. (red.) Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS Förlag.

Dir. 2004:44. Översyn av föräldraförsäkringen. Dir. 2004:50. Stärkt rätt till heltidsanställning

Ds 2001:37. Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för

länsstyrelserna?

Ds 2001:64 Ändrad ordning. Strategisk utveckling för jämställdhet. Ds 2004:16 Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro. Socialdeparte-

mentet. Edin, Per-Anders & Rickardson, Katarina (1997) Lönepolitik,

lönespridning och löneskillnader mellan män och kvinnor i SOU 1997:136 Kvinnors och mäns löner – varför så olika.

Forssell, Johanna (2003) Deltidsarbetslöshet – en forskningsöversikt

utifrån aktuell forskning och statliga utredningar. Hela-projektet, Arbetslivsrapport nr. 2003:20. Hirdman, Yvonne (2001) Med kluven tunga: LO och genusord-

ningen. Stockholm: Atlas. Hogstedt, Ch. m.fl. (red.) (2004) Den höga sjukfrånvaron – sanning

och konsekvens. Statens Folkhälsoinstitut. Jämställdhetsombudsmannen (2004) Rapport från en myndighets-

samverkan mellan Arbetsmiljöverket och JämO, juni 2004. Jämställdhetsombudsmannens årsredovisning 2003.

Kommunal (2005) Sexton år av smärta och besvär. En rapport om

kommunalarnas arbetsmiljö och hälsa 1988 – 2003.

Konjunkturinstitutet (2004). Lönebildningen. Samhällsekonomiska

förutsättningar i Sverige.

Lag & Avtal. Processordningen i diskrimineringsmål mm. Debatt i

Lag & Avtal 2001–2002.

Le Grand, Carl (1997). Kön, lön och yrke

  • yrkessegregering och lönediskriminering mot kvinnor i Sverige i SOU 1997:136 Kvinnors och mäns löner

varför så olika?

Le Grand, C., Szulkin, R. och Tåhlin, M. (2004). Överutbildning eller

kompetensbrist? Matchning på den svenska arbetsmarknaden 1974 – 2000 i Bygren et al. (red.) Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS Förlag. Medlingsinstitutet (2002) Avtalsrörelsen och lönebildningen 2001.

Medlingsinstitutet (2004) Avtalsrörelsen och lönebildningen 2003. Medlingsinstitutet (2005) Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004.

Meyerson, E. M. & Petersen, T. (1997). Lika lön för lika arbete . En

studie av svenska förhållanden i internationell belysning. i SOU 1997:136. Kvinnors och mäns löner – varför så olika? Nelander, Sven & Goding, Ingela (2003). Anställningsformer och

arbetstider. LO. Nermo, Magnus (2004). Sida vid sida men inte på jobbet i Florin, Ch.

och Bergqvist, Ch. (Red.)Framtiden i samtiden. Könsrelationer i förändring i Sverige och omvärlden. Stockholm.

Nyberg, Anita (1994). The social construction of married women’s

labour-force participation: the case of Sweden in the twentieth century Continuity and change, 9. Nyberg, Anita (2003). Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet – en

uppföljning av DELTA-utredningen (SOU 1999:27) Hela-projektet, Arbetslivsrapport nr. 2003:19. Arbetslivsinsitutet.

Regeringens proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför

1990-talet.

Regeringens proposition 1990/91:113 Olika på lika villkor.

Regeringens proposition 1999/2000:143 Ändringar i jämställdhets-

lagen m.m.

Regeringens proposition 2001/02:95 Ett tillfälligt sysselsättningsstöd

till kommuner och landsting.

Regeringens proposition 2004/05:01 Förslag till statsbudget för

2005.

Regeringens skrivelse 2002/03:140. Jämt och ständigt. Regeringens

jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden.

Riksförsäkringsverket (2001) RFV Redovisar 2001:5. Kvinnor, män

och sjukfrånvaro. Om könsskillnader i sjukskrivning, förtidspensionering och rehabilitering. Riskförsäkringsverket (2003) Psykosocial arbetsmiljö och långvarig

sjukdom. RFV Analyserar 2003:3. Rydenstam, Klas (2004) A contribution from the time use

statistics: Reconciling work and private life. Artikel presenterad vid CEIES seminarium Gender statistics, occupational segregation: extent, causes and consequences, Stockholm juni 2004. Sandmark, H. & Renstig, M. (2005) Kvinnors sjukskrivning. En

studie om riskfaktorer för långtidssjukskrivning. Karolinska institutet.

SCB (2001) SSYK 96 Standard för svensk yrkesklassificering 1996. SCB (2003) Tid för vardagsliv. Kvinnors och mäns tidsanvändning

1990/91 och 2000/01. SCB (2004a) Lönestatistisk årsbok 2003.

SCB (2004b) På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet. SCB (2004c)Vad påverkar sjukskrivningarna? Registerstudie av hur

sjukpenningskostnaderna utvecklats 1993–2001. Demografiska rapporter 2004:2.

Sennvall, Pär-Olof (2002) Socialförsäkring, kön och agenda. FoU-

rapport nr. 37. Försäkringskassan Stockholms län.

SOU 1989:53. Arbetstid och välfärd. Betänkande från Arbetstids-

kommittén

SOU 1993:7. Löneskillnader och lönediskriminering.

SOU 1996:145. Arbetstid: längd, förläggning och inflytande. Slutbetänk-

ande från 1995 års arbetstidskommitté.

SOU 1997:136. Kvinnors och mäns löner – varför så olika? SOU 1999:27. DELTA: utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb

och arbetslöshetsersättning. Betänkande från Utredningen om arbetslöshetsersättningen och deltidsarbete m.m.

SOU 2002:49 Arbetstiden – livets gränser. En skrift om jämställdhets-

och hälsoaspekter på arbetstidsförkortning

SOU 2004:43 Den könsuppdelade arbetsmarknaden. Stark, Agneta och Regnér, Åsa (2001). I vems händer? Om arbete,

genus, åldrande och omsorg i tre EU-länder. Tema Genus , Rapport nr. 1:2001.

Statens beredning för medicinsk utvärdering (2003) Sjukskrivning –

orsaker, konsekvenser och praxis. En systematisk litteraturöversikt. Rapport 167. Svensson, Eva-Maria (2005) Ökad målstyrning och ny kunskap inom

jämställdhetsområdet. I Rothstein, Bo och Vahlne Westerhäll, Lotta (red) Bortom den starka statens politik. Stockholm: SNS Förlag. Under publicering. Thoursie, Anna (2004) Varför tjänar kvinnor mindre? Handbok i löne-

diskriminering. Stockholm: LO. Wahlgren, Ingela (2004) Vad har man gjort för att minska deltids-

arbetslösheten inom vård och omsorg? En kartläggning av lokala projekt. Arbetslivsrapport nr. 2004:3, Arbetslivsinstitutet.

Widmalm, Frida (2004) Tid och pengar

dela lika? SOU 2004:70

Bilaga 13 till Långtidsutredningen LU 2003/04.

7. Företagande

”En ökad ekonomisk aktivitet genom fler företag som växer är grundläggande för att främja tillväxten både i Sverige och Europa. Tillväxten är i sig en förutsättning för att värna om och utveckla arbetstillfällen, välfärd och jämställdhet.” Så skriver Näringsdepartementet på regeringens hemsida i maj 2005. För att stimulera företagandet går stora summor pengar från staten till näringslivet.

1

Företagen ses som mycket betydelsefulla för Sverige. Kvinnor beskrivs som en outnyttjad resurs, särskilt när det gäller regional tillväxt. Det förs en intensiv debatt om ökat företagande inom ”kvinnliga domäner” – förutom privatiseringar inom offentlig sektor även skattesubventioner av hushållsnära tjänster.

Forskning om företagande visar att det finns fler likheter än skillnader mellan mäns och kvinnors företagande.

2

Det finns många

uppfattningar kring kvinnors företagande som inte bekräftas av forskning, utan som snarast bör betraktas som myter. Det hävdas t.ex. ofta att kvinnors företag har lägre omsättning än mäns, att kvinnor är mindre intresserade av företagsexpansion och att kvinnors företag inte överlever i lika hög grad som mäns. Inget av detta stämmer med verkligheten. En annan föreställning är att kvinnliga företagare är ett nytt fenomen, men kvinnor har alltid varit företagsamma. Även innan kvinnor fick laglig rätt att driva företag, hittade kvinnor sätt att starta eget.

3

Det finns dock skillnader mellan män och kvinnor i företagandet liksom i samhället i övrigt. I detta avsnitt kommer vi att diskutera några av dessa.

1

Det finns olika uppgifter om storleken på stödet, utförligare statistik och resonemang om

detta följer senare i detta avsnitt.

2

Se t.ex. forskningen inom Fem-programmet vid Forum för Småföretagarforskning

3

Bladh (1995)

7.1. Kvinnors och mäns företagande i Sverige

I debatten framställs Sverige ofta som ett land med låg företagsamhet och med ett högt beroende av några få stora företag. På många sätt är detta en rättvisande bild. Sverige kan också betecknas som ett riktigt småföretagarland. År 2001 fanns det cirka 665 000 företag i landet (inklusive jordbruksföretag). 0,2 procent av dessa hade fler än 200 anställda. Nästan 70 procent hade inga anställda alls utan drevs som så kallade soloföretag.

4

Av hela arbetskraften år 2003 utgjordes 9,5 procent av företagare vilket motsvarar cirka 400 000 personer. Av dessa var 25 procent kvinnor och 75 procent män. Av den kvinnliga arbetskraften utgjordes knappt 5 procent av företagare och av den manliga arbetskraften var 13 procent företagare. Det är således en förhållandevis liten andel av både kvinnor och män på arbetsmarknaden som är företagare.

5

Företagande är vanligare bland utrikes födda personer än bland inrikes födda. Utrikes födda kvinnor driver företag i högre utsträckning än inrikes födda kvinnor, störst är skillnaden i åldersgruppen 18–24 år. Utbildningsnivån är högre bland utrikes födda kvinnliga företagare än bland inrikes födda. Att företagande är vanligare bland utrikes födda förklaras delvis med problem på arbetsmarknaden. Integrationsverket visar att sambandet är högt mellan arbetslöshet och eget företagande, sambandet är dock högre bland män än bland kvinnor.

6

Mellan åren 1991 och 2002 ökade andelen med näringsinkomst bland såväl kvinnor som män, men andelen är nästan dubbelt så hög bland män som bland kvinnor. Ser vi till inkomsterna finner vi att kvinnors medelinkomst som andel av mäns har ökat under perioden. Men vi ser också att näringsinkomsten generellt är låg och lägre för kvinnor än för män. Medelinkomsten från näringsverksamhet ökade med 56 procent för kvinnor mellan år 1999 och 2002. Ökningen för männen var 21 procent. Orsaken till den höga ökningen av inkomst från näringsverksamhet för kvinnor kan, enligt SCB, vara att uppgifterna redovisas som medelvärden och är känsliga för extrema värden. Det innebär att det kan finnas någon/några kvinnor som har haft mycket höga inkomster från

4

Sundin (2003)

5

SCB (2004)

6

Integrationsverket (2004)

näringsverksamhet år 2002 – vilket drar upp medelinkomsten kraftigt.

7

Tabell 7.1 Andel med näringsinkomst, medelinkomst för de med närings-

inkomst och kvinnors andel av mäns näringsinkomster, %, 20–64 år, 1991, 1995, 1999 och 2002

1991 1995 1999 2002

Andel med inkomst (%) Kvinnor 7,9 8,1 8,4 10,4 Män 14,9 14,8 15,5 19,0

Medelinkomst för de med inkomst Kvinnor 23 300 21 400 27 700 43 100 Män 40 500 35 500 49 100 59 600 Kvinnors andel av mäns (%) 57,5 60,2 56,3 72,4

Källa: SCB, inkomstfördelningsundersökningen

Kvinnors och mäns nyföretagande

Nyföretagandet har varierat under de senaste tio åren. År 2004 startades 41 608 nya företag. De nystartade företagen år 2004 sysselsatte i snitt 1,6 personer per företag. I cirka 65 procent av de nystartade företagen var företagaren en man. Högst andel kvinnliga företagare, 58 procent, fanns i branschen Utbildning, hälsovård och andra personliga tjänster. Högst andel manliga företagare, 95 procent, fanns i byggbranschen. Inom industrisektorn var 12 procent av företagen startade av kvinnor. Inom tjänstesektorn var 36 procent av företagen av kvinnor.

8

Nyföretagandet sker framförallt inom tjänstesektorn. År 2004 fanns 82 procent av alla nystartade företag där mot 17 procent i industrisektorn. Den största nyföretagarandelen finns inom sektorerna ”finansiell verksamhet och företagstjänster” samt inom ”varuhandel, reparationer samt restaurang och hotellrörelse”.

9

Som

jämförelse kan nämnas att i det svenska arbetslivet som helhet arbetade 88 procent av kvinnorna och 70 procent av männen inom tjänstesektorn.

10

7

Uppgift från Kjell Jansson på SCB (2005)

8

ITPS (2005)

9

Ibid

10

SCB (2003)

Antalet företag startade av kvinnor tredubblades under 1990talet och andelen kvinnliga nyföretagare steg från knappt 20 procent till drygt 30 procent under samma period. Kvinnliga företagare är högre utbildade än manliga företagare. Det är vanligare att kvinnor startar företag i storstadsregionerna än i glesbygd. Stockholms län har dubbelt så högt företagande per kvinna som andra län.

11

Enligt en undersökning gjord av TCO är kvinnor mindre intresserade av att starta företag än män. Var tredje svensk är enligt undersökningen intresserad av att starta eget företag. Könsskillnaderna är dock tydliga; 22 procent av kvinnorna är intresserade mot 35 procent av männen. Anställda inom offentlig sektor är generellt mindre intresserade av att starta företag än anställda i privat sektor. Nästan 80 procent av de anställda i offentlig sektor var ointresserade av att starta företag. Bland de privat anställda var 63 procent ointresserade. Allra minst intresserade är anställda i landstinget (86 procent ointresserade).

12

Bara nio procent av de

kvinnor som driver företag idag har ett yrkesförflutet i offentlig sektor.

13

De viktigaste orsakerna till att starta eget företag är för både kvinnor och män att få större inflytande över den egna arbetssituationen, att få förverkliga sina idéer och att få arbeta med det de kan och vill (89 procent av kvinnorna och 83 procent av männen). Möjlighet till ökad inkomst angav 71 procent av både männen och kvinnorna som skäl. En större andel av kvinnorna angav negativa skäl till att starta eget företag såsom "dålig arbetsmarknad som anställd". Detta angav 29 procent av kvinnorna mot 22 procent av männen.

14

Enligt Susanne Lundströms och Ann-Mari Sätre Åhlanders undersökning Gender differencies in the access to managerial and entrepreneurial positions genomförd i Östersund är fler kvinnor än män självanställda i egna företag.

15

Jämtland är ett län som drabbats

av stor utflyttning av offentliga arbetsplatser och länet har haft låg tillväxt. Som en del i Norrlands inland har man också fått del av strukturfondsmedlen vilket lett till att regionalpolitiken fått stort genomslag. År 2001 hade Jämtland den största andelen företag som erhållit stöd i Sverige och länet låg högst vad gäller andelen kvinnor

11

Nutek (2002)

12

TCO (2004)

13

Dahlman (2004)

14

TCO (2004)

15

Lundåsen & Sätre Åhlander (2005)

bland företagarna.

16

De kvinnliga soloföretagarna i undersökningen

arbetar mer än manliga, de gör mer obetalt arbete i hemmet, de tjänar mindre och är sämre tryggade i det sociala försäkringssystemet. De har dessutom ofta upplevt diskriminering från myndigheter, banker och före detta arbetsgivare. Deras känsla är att samhället inte är intresserade av dem, att de är ensamma och sårbara. De upplever sig inte vara välkomna till kommunens näringslivskontor och de uppfattar att politiker, tjänstemän och affärskollegor är ointresserade. De flesta uppger att de hellre skulle vara anställda.

Dessa kvinnor upplever att samhället sänder ut dubbla signaler. Enligt retoriken vill man se fler kvinnliga företagare, både av jämställdhetsskäl och av tillväxtskäl. Men retoriken får inte praktiska konsekvenser. Det finns en risk att vi här får fler kvinnor som startar företag av negativa skäl som arbetslöshet, ohälsa eller outsourcing. Effekten kan bli att kvinnor hamnar utanför det generella trygghetssystemet.

17

Ann-Marie Sätre Åhlander hävdar att

ökningen av nystartade företag till stor del förklaras av att människor skapar sina egna jobb efter varsel, arbetslöshet, hinder för egen utveckling som anställd och ofrivillig avknoppning från tidigare arbetsgivare. Denna utveckling är tydligare i glesbygden eftersom offentlig sektor sysselsatt en stor del av befolkningen och att varje jobb som försvinner har stor betydelse när befolkningen är liten. Åhlander menar att om staten vill att företagandet ska vara en arbetsmarknadsstrategi så bör trygghetssystemen ändras.

18

Ett könssegregerat företagande

Företagandet brukar delas in i tre sektorer; handelsföretag, tjänsteföretag och tillverkande företag. Samtliga sektorer domineras av män. Det vanligaste för både kvinnor och män är att driva företag inom tjänstesektorn. Här återfinns 64 procent av de kvinnliga företagarna och 65 procent av de manliga. Den minsta sektorn är tillverkning där 10 procent av de kvinnliga företagarna finns och 15 procent av de manliga företagarna.

19

16

Sätre Åhlander (2003)

17

Lundåsen & Sätre Åhlander (2005)

18

Sätre Åhlander (2004) samt Sätre Åhlander refererad i Ds 2004:39

19

Nutek (2002)

Företagandet är minst lika könssegregerat som arbetsmarknaden i övrigt. Företagare beskrivs ofta som mönsterbrytare, men könsmönstret är långt ifrån brutet inom företagandet.

20

I tabellen nedan visas hur manliga och kvinnliga företagare fördelar sig på olika näringsgrenar.

Tabell 7.2 Egna företagare i åldern 20–64 år efter näringsgren 2003.

Procentuell fördelning, andel i 1 000-tal och könsfördelning (%)

Näringsgren

Kvinnor

Män Könsfördelning

Antal % Antal % Kv Män

Personlig service

16 16 7 2 70 30

Detaljhandel

14 14 21 7 41 59

Rekreation, restaurang och hotell 13 14 27 9 33 67 Finansiell verksamhet 22 23 66 22 25 75 Jord- och skogsbruk, fiske m.m. 9 9 41 14 18 82 Bil- och partihandel samt kommunikation

6 6 53 18 10 90

Industri och byggverksamhet

8 8 75 25 10 90

Övriga branscher

10 10 9 3 53 47

Totalt

99 100 298 100 25 75

Därav med anställda

29 30 124 42 19 81

Därav utan anställda

70 70 174 58 29 71

Källa: SCB, På tal om kvinnor och män 2004

Männens företag dominerar mest inom näringsgrenarna "bil- och partihandel samt kommunikation" och "industri och byggverksamhet". Den enda verksamhetsgren där kvinnorna dominerar är ”personlig service” där till exempel hårfrisörskor och skönhetssalonger återfinns. Kvinnor har traditionellt startat företag inom nischer i mellanrummen mellan de olika stora organisationerna – till exempel kaféet på hörnet, hårfrisörskan och keramikverkstaden.

21

De allra flesta företag i Sverige är, som nämnts, små företag. 99 procent av alla företag i Sverige har färre än femtio anställda.

22

Kvinnor driver i regel mindre företag än män. 81 procent av männen driver företag med anställda medan enbart 19 procent av de kvinnliga företagarna har anställda.

23

Detta avspeglar sig i bolags-

20

Ibid

21

Holmquist & Sundin (2002)

22

SCB (2004)

23

SCB (2004)

formen, sex av tio kvinnor är enskilda näringsidkare mot fyra av tio män. Omvända siffror gäller således för aktiebolag.

24

40 procent av kvinnorna och 10 procent av männen driver sitt företag på deltid. Kvinnor har traditionellt anpassat sitt företagande till familjens behov i högre grad än män. Möjligtvis kan man nu se en utveckling där kvinnor driver företag på deltid av hälsoskäl. Kvinnor tycks vara nöjda med deltidsföretagandet i större utsträckning än män.

25

Andelen ”kombinatörer”, människor som kombinerar företagande med annan sysselsättning, ökar.

26

Enligt en undersökning

som Ann-Mari Sätre Åhlander på Arbetslivsinstitutet gjort i Jämtland gäller inte längre den svenska modellen där offentlig sektor och näringsliv ansvarar för sysselsättningen och där individens roll är att stå till arbetsmarknadens förfogande. Trenden i glesbygd är istället att människor (främst kvinnor) skapar såväl arbetsuppgifter, försörjning och service själva genom mångsyssleri i olika former.

27

Det finns inga skillnader mellan män och kvinnor i ambitionerna med företagandet. Lika många kvinnor som män vill se sina företag växa både i omsättning och i antal anställda. Det faktiska utfallet visar också att mäns och kvinnors företag procentuellt växer i samma utsträckning.

28

Av de kvinnor som driver företag har drygt 50 procent fler kvinnor än män bland de anställda. Män som driver företag väljer till över 70 procent att rekrytera huvuddelen av de anställda inom det egna könet. Manliga företagare har alltså ett mer utpräglat homosocialt beteende än kvinnor.

29

Jord- och skogsbruksföretag

Jordbruksföretagen ingår ofta inte i den normala företagarstatistiken. Detta trots att de på många orter utgör basen i det lokala företagandet. I betänkandet Det går långsamt fram – jämställdheten inom jord- och skogsbrukssektorn föreslås att jord- och skogsbruksföretagen ska inkluderas i all statistik över företagandet i Sverige.

24

Nutek (2002)

25

Sundin (2005)

26

Ds. 2003:27

27

Åhlander (2004) ”Företagande som bieffekt”

28

Nutek (2002)

29

Ibid & Eriksson (2002)

Överhuvudtaget bör attityden gentemot företagen i denna sektor ändras för att dessa ska kunna ta del av information och satsningar på företagande.

30

Antalet jordbruksföretag uppgick år 2003 till 66 780. Av dem drevs 7 380 av en kvinna, dvs. 11 procent.

31

Utredningen om jäm-

ställdhet i jord- och skogsbruk presenterar en förhållandevis dyster bild av kvinnors situation i lantbrukssektorn. Jordbruksföretagen ägs i stor utsträckning av män och ärvs av söner. Målet för många lantbrukare är att gården ska gå vidare inom familjen och fortfarande helst via en man. Som en garanti för att företaget inte skall gå släkten ur händerna vid en eventuell skilsmässa används äktenskapsförord flitigt. Antalet äktenskapsförord har ökat kraftigt inom lantbruket de senaste åren. Äktenskapsförord inom lantbruksföretag har som huvudsyfte att skydda företaget. Därför är de ofta mycket ensidigt skrivna och bevakar inte i samma grad den tillkommande maken/makans intressen. Detta innebär att de pengar kvinnan investerat i företaget inte kommer henne tillgodo vid en eventuell skilsmässa.

32

Kvinnornas inkomst från jordbruksföretagen utgjorde en tredjedel av männens medan kvinnor i högre grad har inkomst från tjänst utanför företaget. Ofta försörjer kvinnorna familjen på sin inkomst medan inkomsten från företaget återinvesteras i verksamheten. Det är mycket vanligt att kvinnor investerar betydande arbetsinsatser i lantbruket utan att ta ut någon lön. Genom att avstå från lön avstår hon från eget sparande samt sänker sin sjukpenninggrundande inkomst vilket leder till sämre sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och pension.

33

På grund av denna situation föreslår utredningen om jämställdhet inom skogs- och jordbrukssektorn att myndigheter och organisationer inom sektorn ska driva frågan om driftsavtal. Denna typ av avtal är vanliga i andra länder i Europa och reglerar ekonomiska skyldigheter och rättigheter, såsom arbetsinsatser, inkomster, ägande och gjorda investeringar, mellan parterna i företagen. Trots att förslaget om driftsavtal har drygt tio år på nacken har mycket lite hänt. Inom LRF Konsult, som är nästan helt dominerande inom juridisk och ekonomisk rådgivning till jordbruksföretag, är mansdominansen stor. Detta cementerar ett traditionellt förhåll-

30

Ds 2004:39

31

SCB (2004)

32

Ds. 2004:39

33

Ibid

ningssätt till de ekonomiska och juridiska relationerna mellan kvinnor och män.

34

Endast sju procent av de finansiella stöden som delas ut av Jordbruksverket går till kvinnor. Kvinnor får knappt tio procent av de regionalpolitiska anslagen till landsbygdsstöd. För att vara berättigad till landsbygdsstöd måste man bedriva en huvudverksamhet på minst 25 procent och ha minst hälften av sin inkomst från lantbruksföretaget. Detta riskerar att diskvalificera många kvinnliga sökande. Enligt en granskning av dessa stöd år 2003 utifrån ett genusperspektiv kunde forskaren Eva Javefors Grauers visa att manliga och kvinnliga verksamheter särskiljs enligt ett genusmönster. Den manligt konstruerade jordbruksverksamheten som omfattar traditionellt jordbruk med växtodling och husdjursskötsel benämns huvudverksamhet medan kvinnligt konstruerade områden som exempelvis turism, konsthantverk, hästhållning samt småskalig förädling och försäljning kallas kompletterande verksamheter.

35

Av Sveriges 350 000 skogsägare är idag närmare 40 procent kvinnor. Sedan 1976 har antalet kvinnliga skogsägare ökat från 20 procent till 38 procent. Ungefär 3,5 miljoner hektar skog till ett värde av 65 miljarder kronor ägs av kvinnor.

36

Endast 20 procent av

de kvinnliga skogsägarna äger skogen ensamma, kvinnor övertar i större utsträckning än män föräldrarnas skog tillsammans med syskon eller andra släktingar. Även andra skillnader finns mellan skogsägande kvinnor och män. Bland annat är kvinnors skogsarealer generellt mindre än mäns. Manliga skogsägare anser sig i högre grad än kvinnliga vara huvudansvariga för övergripande och löpande beslut rörande den ägda skogen. Kvinnliga ägare utför i betydligt lägre omfattning än manliga ägare praktiskt och administrativt skogsarbete.

37

Kvinnornas representation i ledningen för skogsägarföreningar och skogsbolag är låg. Trots att kvinnor äger en stor del av den svenska skogen till betydande värden har de liten möjlighet att påverka den övergripande politiken på området.

38

Enligt Stats-

skogsutredningens slutbetänkande finns det en könsrelaterad skillnad i attityderna till skogen hos skogsägarna. Kvinnor är i mindre grad än män intresserade av att utnyttja skogen till produktion av

34

Ibid

35

Ibid

36

Jordbruksaktuellt 14/6-05

37

Lidestav (2003)

38

Ds 2004:39

pappersmassa och byggvirke. Kvinnorna lägger istället större vikt vid biologisk mångfald än män.

39

Detta tyder på att en ökad repre-

sentation av kvinnliga skogsägare i organisationer och företag inom skogsnäringen skulle få effekt på hela näringens inriktning.

Innovationer

En anledning till att starta företag kan vara innovationer. En undersökning gjord av Ann-Christin Nyberg år 1998 visar att endast 5 procent av ansökningarna till Patent- och registreringsverket (PRV) är gjorda av kvinnor.

40

PRV för ingen statistik över fördel-

ningen mellan kvinnor och män som söker patent. Det är alltså omöjligt att följa utvecklingen på området.

År 2004 lanserade regeringen strategin Innovativa Sverige – en strategi för tillväxt genom förnyelse. Den pekar ut ett antal prioriterade områden för åtgärder och satsningar: Kunskapsbas för innovation, innovativt näringsliv, innovativa offentliga investeringar och innovativa människor.

41

Skrivelsen utmärker sig genom könsblindhet. Visserligen skriver man genomgående ”kvinnor och män” – men där tar könsperspektivet slut. Det finns inga reflektioner kring var män och kvinnor befinner sig på arbetsmarknaden, det könsbundna studievalet, bristen på kvinnor i högre forskning, bristen på kvinnor i näringslivets ledning, den stereotypa bilden av vad en innovation är – kort sagt inga analyser av vad de skilda förutsättningar som råder i samhället för kvinnor och män innebär för utvecklandet av nya produkter och tjänster.

Mycket forskning visar dock på vikten av ett könsperspektiv i analyser av innovationer och innovationssystem. Som forskarna Daniel Hallencreutz, Per Lundequist och Katarina Pettersson visar i en rapport från Vinnova så riskerar könsblinda analyser att missa såväl framgångsfaktorer, viktiga aktörer, viktiga åtgärder och hela problemområden.

42

Nutek har urskiljt några viktiga hinder på vägen för kvinnliga innovatörer:

43

39

SOU 2002:40

40

Nyberg (2001)

41

Ds. 2004:36

42

Hallencreutz, Lundequist & Pettersson (2003)

43

Nutek (2004)

Bristande stödåtgärder Floran av stödåtgärder och organisationer är svåröverskådlig och saknar kontinuitet. Stöden tenderar att styra istället för att stödja och är för begränsade i tiden. Kvinnor upplever att innovationsrådgivarna har en för snäv kompetens – de är för inriktade på tekniska lösningar och förstår ofta inte kvinnors idéer.

Föreställningar kring uppfinningar Ofta föreställer man sig en uppfinning som en ny tekniskt avancerad apparat. Kvinnor uppfinner ofta utifrån ett problemområde och män utifrån en teknisk kompetens. Kvinnor har kanske inte den tekniska lösningen klar från start, utan den tillförs under projektets gång.

Bristande teknikkunskaper Kvinnor har generellt mindre erfarenhet än män när det gäller teknik och mekanik. Kvinnors tekniska kunskaper, som att konstruera mönster eller sy, betraktas inte som teknik av vare sig kvinnor eller män.

Offentliga och ”egna” rum saknas Innovativa idéer får ofta stöd i miljöer med produktutveckling som syfte, exempelvis inom industrin. Få kvinnor arbetar inom sådana miljöer. Traditionellt kvinnliga arbetsplatser saknar ofta system för att ta tillvara nya idéer för hur verksamheten kan förbättras genom organisationsförändringar eller nya hjälpmedel. Kvinnor tillbringar också i hög grad sin tid utanför yrkesarbetet med omsorgsarbete om hem och barn och sällan med att snickra och meka. Ytterst få kvinnor har tillgång till egen verkstad eller eget hobbyrum.

Brist på nätverk Kvinnor saknar ofta nätverk som kan fungera som bollplank under innovationsarbetet. Ett bra nätverk är ovärderligt för att en innovation ska kunna bli en framgångsrik affärsidé.

Få förebilder Den gängse bilden av uppfinnaren är en man. Barns tidningar och böcker är fyllda av Mulle Meck, Castor, Professor Kalkyl, Uppfinnar-Jocke och Skalman. I vuxenvärlden heter de kända uppfinnarna Lars Magnus Eriksson, Håkan Lans eller Gustaf de

Laval. Denna manliga kanon gör det svårt för flickor och kvinnor att identifiera sig med bilden av det uppfinnande geniet.

7.2. Varför startar kvinnor inte företag (i samma utsträckning som män)?

Förklaringarna till varför kvinnor inte startar företag i samma utsträckning som män är många och varierar beroende på vilket perspektiv som anläggs. Att kvinnor driver och startar företag i mindre omfattning än män förefaller hänga samman med den generella bristen på jämställdhet i samhället, där bland annat fördelningen av det betalda och obetalda arbetet, kvinnors lägre löner och förmögenheter samt den starka könsmärkningen av företag och företagare är faktorer av betydelse.

Ojämn fördelning av obetalt arbete Vissa menar att eftersom kvinnor har huvudansvaret för familj och hushåll har de sämre förutsättningar för att starta företag. Endast 13 procent av de svenska sammanboende paren har en jämställd arbetsfördelning i hemmet.

44

En stor majoritet av kvinnorna tar allt

eller det mesta ansvaret för det obetalda arbetet i hemmet. Kvinnor anpassar enligt flera studier sin karriär till sin familjesituation. Samtidigt anger många kvinnliga företagare att just den ökade möjligheten att kombinera företagande och familj är en av orsakerna till att de startade eget.

45

Här behövs det mer forskning för

att ta reda på hur ansvaret för hem och familj påverkar kvinnliga företagare.

Ekonomiska risker och svag anknytning till trygghetssystemen Att starta företag innebär alltid en ekonomisk risk. Den som startar företag måste kanske säga upp sig från en anställning och göra stora investeringar. Därför är det ofta nödvändigt att ha en summa pengar som buffert. Kvinnor har generellt lägre löner än män. Detta gör det svårare för kvinnor att arbeta ihop ett kapital som kan utgöra en trygghet om företaget inte skulle bära sig. Endast 14 000 kvinnor hade år 2002 en årsinkomst på över 600 000 kronor, däremot hade 76 900 män så hög inkomst. Svenska män är dubbelt

44

SOU 1998:6

45

Holmquist & Sundin (2002)

så rika som kvinnorna när man ser till förmögenhet.

46

Enligt

Näringsdepartementets analys- och utredningssekretariat är förmögenhet och inkomst faktorer som generellt ökar sannolikheten för en individ att bli företagare.

47

Trygghetssystemen på den svenska arbetsmarknaden är skapade för att försäkra den anställde vid sjukdom, föräldraledighet och arbetslöshet. Företagarnas försäkringsskydd har blivit bättre under åren men är fortfarande inte lika omfattande som för anställda. Undersökningar visar att en betydligt större del av kvinnorna skaffade sig information om socialförsäkringssystemet innan de startade företag, jämfört med männen. Detta kan tyda på att kvinnor fäster större vikt vid den ekonomiska tryggheten än män.

48

Föreställningar om företagaren som varandes en man Att vara företagare är ofta synonymt med att vara man. "Det finns företagare och så finns det kvinnor som är företagare" skriver Carin Holmquist och Elisabeth Sundin i boken Företagerskan. Kvinnliga företagare är också osynliga, dvs. de beskrivs inte som företagare utan som sin profession "psykolog", "sjukgymnast" eller som "företagarhustru", "medhjälpare" eller kort och gott "stöd". Studier visar att detta har betydelse för kvinnors benägenhet att starta företag. Företagare och företag associeras med ett stort engagemang där företaget är det viktigaste i livet. Företagaren är en människa som kan arbeta dygnet runt i sitt företag och som drivs av värden som självständighet, självförtroende och ekonomiska vinster. Kvinnor verkar däremot vara mer intresserade av verksamheten än av själva företagandet. Företagandet associeras också ofta med manliga arbetsuppgifter som teknik och byggindustri. Kvinnliga företag kan i detta sammanhang snarast anses löjeväckande, vem drar inte på munnen när man hör ordet Tupperware? Den manliga könsmärkningen av företagaren förstärktes kring millennieskiftet då samhällets hjältar hette Jonas Birgersson och Johan Staël von Holstein. De beskrevs som ”selfmade men”, äventyrliga utan behov av trygghet och vardag och inriktade på konkurrens, vilket ibland uttrycktes i rent krigiska termer.

49

Förutom att den starka normeringen och föreställningen om företagaren som man kan vara ett hinder för kvinnor att starta

46

Dahlman (2004)

47

Näringsdepartementet (2004)

48

Ds. 2003:27

49

Holmquist & Sundin (2002)

företag, kan det också leda till praktiska problem för kvinnor. Tidigare undersökningar har visat att kvinnor möter speciella hinder i sitt företagande. Det kan handla om att få tillgång till krediter, service, information och kompetensutveckling. Detta har lett till insatser riktade specifikt mot kvinnliga företagare. Dessa insatser har uppskattats av de kvinnliga företagarna. Enligt Nutek kommer det främst män till allmänna företagsutbildningar, men om utbildningen eller rådgivningen uttalat vänder sig till kvinnor flerdubblas antalet deltagande kvinnor. Den traditionella bilden av ett gott företagsklimat består ofta av enkla regelsystem, regional och lokal företagskoncentration (kluster), samverkan mellan olika maktcentra, utbyggda motorvägar och rik tillgång på riskkapital. Tidigare har kvinnors stödfunktioner för manliga företagare tagits för givna, medan kvinnor som startar företag inte kan räkna med sådant stöd. Kvinnliga företagare kan därför ha andra preferenser som utbyggd vård och omsorg och uppluckrade regionala könskontrakt. Med en mer könsmedveten analys skulle alltså synen på det goda företagsklimatet förändras.

50

Traditioner inom ”kvinnliga sektorer” En stor mängd kvinnor arbetar inom vård- och omsorgssektorn. Denna har av tradition och uttalad politisk vilja drivits av offentlig sektor. En uppfattning är att kvinnors företagande skulle öka om det offentliga ”monopolet” skulle lösas upp. De senaste tio åren har kännetecknats av nedskärningar i offentlig sektor. Antalet anställda minskade med ca 100 000 personer. Eftersom vård- och omsorgsbehovet förstås inte minskat har detta inneburit en ökad belastning bland de anställda som är kvar och en stor grupp yrkeskunniga utanför arbetsmarknaden. Här finns också en stor andel av deltidstjänsterna och sjukskrivningarna. Inom denna sektor har det inte funnits något uttalat stöd eller uppmuntran för att starta eget, tvärtom upplever en del kvinnor att de motarbetas. Möjligen kan man nu skönja en förändring och nyföretagandet inom sektorn har också ökat. Detta är en stor ideologisk diskussion: kan kvinnor förbättra sin situation inom denna sektor genom att starta egna företag eller gynnas gruppen kvinnor mer av en förstärkning av den offentliga sektorn? Studier visar att kvinnor drivs av arbetets innehåll snarare än dess former. Kvinnor drivs mer av sitt uppdrag (vård och omsorg) än av viljan att driva företag.

51

50

Danilda (2001)

51

Sundin (2003)

Företrädare för framförallt borgerliga partier och företagarorganisationer hävdar att orsakerna främst ligger i den offentliga sektorns dominans över traditionellt kvinnliga arbetsplatser. De poängterar också betydelsen av att öka utbudet av ”hushållsnära tjänster”, gärna med hjälp av skattesubventioner. ”Om fler kunde köpa tjänster skulle det både betyda att kvinnors ansvar för hemarbetet skulle underlättas, något som kan göra att fler får mer tid att lägga ner på till exempel företagande, och det skulle öppna en ny arena för entreprenörskap.”

52

Argumentet mot detta är att det

kanske ökar kvinnors företagande men att det för övrigt riskerar att cementera den rådande arbetsuppdelningen mellan könen.

7.3. Bilden av företagande i politiken

Regeringens paroll ”Sverige behöver fler och växande företag” konkretiseras bland annat i budgetpropositionen där det sägs att ”målet för politikområdet Näringspolitik är att främja en hållbar ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning genom fler och växande företag.”

53

Företagen är viktiga för Sverige genom att de skapar arbetstillfällen och tillväxt. Samtidigt bör noteras att 70 procent av alla företag är soloföretag. Sådana företag skapar arbete åt den som driver företaget vilket kan vara en fördel om personen innan dess varit arbetslös. Om en person lämnar sin anställning och istället bedriver samma arbetsuppgifter som egen företagare torde det dock inte vara till nytta för tillväxten. Det Sverige behöver är kanske framförallt växande företag med ett ökande antal anställda.

Forskaren Elisabeth Sundin ställer sig mycket kritisk till den offentliga retoriken kring småföretagandet. Hon menar att det är viktigt att skilja på företagare och entreprenörer. En entreprenör vill starta företag och drivs av en lust att utveckla företaget och se det växa. Till skillnad från entreprenörerna menar Sundin att de flesta företagare startar företag för att försörja sig och kunna utöva sitt yrke. De bästa förutsättningarna torde en företagare ha som verkligen vill driva företag och som har en stark ställning på arbetsmarknaden. De sämsta förutsättningarna har den som egent-

52

Dahlman (2004)

53

Prop. 2004/05:1

ligen inte vill driva företag och som har en svag arbetsmarknadsposition.

54

Det ökande antalet småföretag kan tolkas som att småföretagen stärkt sin position på marknaden. Men det kan också tyda på något annat – den enskilde företagarens försvagade position på arbetsmarknaden. Elisabeth Sundin skriver: ”Det är viktigt att hålla i minnet att många små företag och ett livligt nyföretagande i sig inte är ett tecken på någonting. Det kan vara ett tecken på att många människor vill starta eget – men det kan också vara ett tecken på att det finns allvarliga brister i ekonomin, på att de stora organisationerna sviktar och på att arbetsmarknaden stagnerar. Små företag är i sig ingen lösning på någonting. Det beror på vilka de små företagen är, vem som startar dem och vem som driver dem samt på vilka villkor de arbetar”

55

Carin Holmquist, professor i företagsekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm, menar att bilden av manliga och kvinnliga företagare skiljer sig åt i politiken och att den ”nytta” de förväntas åstadkomma är av olika slag.

56

Manliga nyföretagare ska:

  • Utveckla nya stora företag byggda på tekniska innovationer
  • Skapa tillväxt
  • Skapa nya arbetstillfällen

Kvinnliga företagare ska:

  • Rädda glesbygden
  • Sysselsätta sig själva och ”andra underprivilegierade grupper”
  • Förnya offentlig sektor

Ofta sätts det likhetstecken mellan ”framgångsrika länder/ regioner/städer” och ”länder/regioner/städer med många företag”. Detta är bara delvis sant. Den andra sidan av sanningen är att fattiga länder utan generell välfärd ofta har ett högt företagande eftersom människor helt enkelt tvingas uppfinna metoder för att överleva såsom att putsa skor, rengöra vindrutor, sälja te på gatan eller bära väskor på stationer och hotell. Eller som Carin

54

Sundin (2005)

55

Ibid

56

Samråd med Carin Holmquist (2004)

Holmqvist och Elisabeth Sundin uttrycker det ”företagsamhet är en nödvändighet i fattiga samhällen”.

57

Ann-Mari Sätre Åhlanders studie av glesbygdslänet Jämtland visar att ett högt ny- och småföretagande inte har något samband med en ekonomisk tillväxt. Ökningen av företagande i Jämtland beror till stor del på att individer själva skapar sina jobb till följd av problem på arbetsmarknaden. En stor del av ökningen består av så kallade ”levebrödsföretag”. Hon menar också att företagandet som arbetsmarknadsstrategi har ökat till följd av att Sverige har förändrat sin tillväxtpolitik.

58

Åhlander menar att även företag som startats av tvång kan ha en utvecklingspotential men att denna potential idag inte tas till vara. Istället kan individer som söker lösa sysselsättningsproblem genom företagande hamna i en ekonomiskt utsatt situation där samhällets normala trygghetssystem, som är uppbyggda kring lönearbete, inte fungerar. Företagande som arbetsmarknadsstrategi kan således drabba redan utsatta kvinnor hårt.

59

Ett ökat företagande – bra för kvinnor?

Regeringen har som ambition att kvinnors företagande skall motsvara deras andel av arbetskraften. Dvs. könsfördelningen bland företagare ska vara densamma som för hela arbetskraften.

60

Ett sätt att argumentera för ett sådant kvantitativt mål är att förutsätta att kvinnor och män vill starta företag i samma utsträckning och att faktumet att kvinnor är underrepresenterade bland etablerade företagare och bland nyföretagare är en följd av att kvinnor särbehandlas eller diskrimineras på olika sätt.

Regeringen anslog 42 miljoner kronor för budgetåren 2002–2004 för att främja kvinnors och invandrares företagande.

61

I budget-

propositionen för 2005 föreslås denna satsning fortsätta med 54 miljoner kronor per år.

62

Huvuddelen av pengarna används för att

främja kvinnors företagande. Anslaget finansierar t.ex. affärsrådgivning för kvinnor, företagsfinansiering till kvinnors företag genom ALMI Företagspartner AB, projekt för spridning av kun-

57

Holmquist & Sundin (2002)

58

Sätre Åhlander (2004)

59

Ibid

60

Skr. 2002/03:140

61

Prop 2001/02:1

62

Prop. 2004/05:1

skap om kvinnors företagande och forskning om kvinnors företagande. Även satsningen på lokala och regionala resurscentra för kvinnor som startades i och med den regionalpolitiska propositionen var, åtminstone delvis, en satsning på kvinnors företagande.

63

Ett annat sätt att argumentera är att säga att det är bra för kvinnor att driva företag. Att starta företag är en del av strävan mot ett jämställt och självständigt liv. I ett eget företag kan kvinnor utvecklas fritt, utan risk att slå i något glastak. Kvinnor kan styra sina egna inkomster och kan på det sättet ”hoppa över” lönegapet gentemot männen. Att fler kvinnor driver egna företag är också ett sätt att utöka rekryteringsbasen till näringslivets styrelser eftersom det där oftast krävs vd-erfarenhet.

64

Mot dessa argument kan invändas att kvinnor enligt flera undersökningar är mindre intresserade av att starta företag än män. Intresset är minst hos anställda i offentlig sektor. Man bör vara vaksam mot tendenser som innebär att kvinnor uppmuntras till att starta företag som en lösning på arbetsmarknadens problem i form av arbetslöshet, ohälsa, löneskillnader och begränsade karriärvägar för kvinnor. Resultatet riskerar då istället att bli större ekonomisk otrygghet och social utsatthet för dessa kvinnor. Elisabeth Sundin ställer frågan om vi går mot en polarisering av incitament för kvinnliga företagare. Blir många av de nya kvinnliga företagarna, som i stor utsträckning utgörs av soloföretagare, arbetarklassens kvinnor som av arbetsmarknadsskäl drivs till företagande? Och kommer vi samtidigt att se andra kvinnor som genom eget företagande ökar sin frihet och bryter den rådande genusordningen?

65

Statligt företagsstöd

I budgetpropositionen för år 2005 slår regeringen fast att ökat företagande är av stor betydelse för den svenska tillväxten och sysselsättningen. Därför vill regeringen utveckla gynnsamma villkor för nyföretagandet och för att få existerande företag att växa.

66

Staten har inget direkt ansvar för näringslivsutvecklingen i Sverige. Tvärtom regleras statens inblandning i det privata företagandet hårt av EG-regler om konkurrens på lika villkor (EG-

63

Prop. 1993/94:140

64

Dahlman (2004)

65

Sundin (1995)

66

Prop. 2004/05:1

fördraget artikel 87–89). Trots detta går det en betydande summa pengar från den statliga budgeten till olika former av företagsstöd.

Hur stor denna summa är varierar stort mellan olika beräkningar från drygt sex miljarder kronor till ca 80 miljarder kronor beroende på hur många stödformer som räknas in.

67

I en RRV-rapport från

1999 avstår man från att definiera företagsstöd och utgår istället från de stödmedel som hanteras av AMV, Nutek och länsstyrelserna. I denna rapport kommer man upp i cirka 20 miljarder kronor.

68

En del statligt företagsstöd sker inte genom bidrag utan genom skattesänkningar (dvs. minskade inkomster för staten) såsom lägre arbetsgivaravgifter för småföretag, nedsatt el- och koldioxidskatt samt ett branschspecifikt avdrag för sjöfarten på över en miljard kronor. Totalt omfattar dessa skatteavvikelser drygt 34 miljarder kronor.

69

I grova drag brukar man skilja mellan finansiella stöd (lån och bidrag) och andra sorters företagsutvecklande åtgärder (t.ex. rådgivning). I Nuteks finansieringsdatabas finns alla sorters företagsutvecklande insatser År 2004 innehöll databasen 28 myndigheter och organisationer som handlade 49 stödformer.

70

I ett förslag till uppföljningsmodell av statlig näringspolitik för företagsfrämjande åtgärder konstaterar Sten Axelsson på Nutek att det är mycket problematiskt att utvärdera politiken på grund av den stora mängden stödformer och de olika syften dessa tjänar. Situationen kompliceras ytterligare av att en del insatser är tidsbegränsade och därför svåra att följa upp regelbundet. Författaren frågar sig om systemet för företagsutvecklande åtgärder verkligen är ändamålsenligt och genomskinligt.

71

Det är alltså mycket oklart vart det statliga stödet till företagsutveckling går och hur effektivt det är. Ännu oklarare är hur stödet fördelar sig mellan kvinnor och män.

En typ av statligt stöd till företagande som vi vet hur det fördelar sig mellan män och kvinnor är bidrag till ”start av näringsverksamhet” (tidigare starta-eget-bidrag). Bidraget ges till registrerat arbetslösa och ska fungera som ett tillskott till företagarens försörjning under den första startperioden. Stödet omfattade totalt 899 miljoner kronor år 2003 varav 36 procent gick till kvinnor. Det

67

SOU 1996:69 resp. ESO Ds 1995:14

68

RRV (1999) För utförligare resonemang kring problematiken kring definitioner av statligt företagsstöd se Axelsson (2004)

69

Axelsson (2004)

70

Ibid

71

Ibid

innebär att könsfördelningen var ojämn eftersom andelen kvinnor bland de arbetslösa, enligt AMS, var 44 procent.

72

Könsperspektivet förefaller vara bristfälligt integrerat i den generella statliga näringspolitiken och ligger istället ofta som sidofåror med tidsbegränsade anslag. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt konstaterar man att ”De flesta insatser som har genomförts inom det näringspolitiska området har saknat ett könsperspektiv. Istället har man arbetat för jämställdhet genom att öka andelen företagare som är kvinnor genom riktade insatser.”

73

Regional utvecklingspolitik

En mängd statliga stödformer för att gynna företagsamhet går via den regionala utvecklingspolitiken (här finns också EU:s strukturfonder). Den regionala utvecklingspolitiken har också ett samordnings- och bevakningsansvar för ett flertal andra politikområden.

74

Den svenska regionalpolitiken har allt mer kommit att inrik-

tas på att regionerna utifrån sina respektive förutsättningar skall skapa konkurrenskraft och tillväxt.

Sedan början av 1990-talet har diskussionen om den regionala politiken pågått i två separata fåror. Den offentliga diskursen och den könsteoretiskt kritiska diskursen. De senaste propositioner på området är märkbart könsblinda.

75

Samtidigt har det funnits kritik

mot hur regionalpolitiken har formulerats och bedrivits. Denna kritik har bland annat formulerats i Den andra sidan av myntet – om regionalpolitikens enögdhet och Om regionalpolitiken blev jämställd – jämställdhetsperspektiv på regionalpolitik.

76

Vad är det som

har gjort att jämställdhetsperspektivet inte fått genomslag i politiken?

Den regionala utvecklingspolitikens främsta mål är tillväxt i hela Sverige och näringslivsperspektivet betonas starkt. Kanske kan problemen bero på att ”tillväxtdiskursen” ännu inte har lyckats

72

AMS (2004)

73

Skr. 2002/03:140

74

Regional utvecklingspolitik omfattar åtgärder främst inom politikområdena regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, utveckling av innovationssystem (forskningspolitik), landsbygdspolitik, jordbrukspolitik, miljöpolitik, kulturpolitik, IT-politik, elektronisk kommunikation och post, utrikeshandel, export och investeringsfrämjande, storstadspolitik, konsumentpolitik, regional samhällsorganisation, integrationspolitik och allmänna bidrag till kommuner.

75

Prop. 1997/98:62 och 2001/02:4

76

Friberg (1993) & Länsstyrelsen Västra Götaland (2001)

internalisera ”hållbarhetsdiskursen” i vilket jämställdhet är en del. Begreppet tillväxt har kritiserats starkt från många olika perspektiv. Uppenbarligen har det varit svårt att formulera ett tillväxtbegrepp som inrymmer social och ekologisk hållbarhet.

77

Ur jämställdhets-

politiskt perspektiv kan noteras att det obetalda, reproduktiva arbetet fortfarande inte är sett och erkänt som en nödvändig del i att tillskapa tillväxt.

Två begrepp som lanserades i propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd är innovationssystem och kluster.

78

Sedan dess

har termerna fått allt större spridning och betydelse inom den regionala utvecklingspolitiken. Både innovationssystem och kluster är stark manligt färgade begrepp vilket har visats i flera studier, bl.a. gjorda av Emma resurscentra.

79

Kluster används idag på tre olika

sätt. För det första ses kluster som en metod för att analysera framgångarna bland företag inom ett visst område. För det andra ses kluster som ett verktyg för att utveckla näringslivet inom ett område. För det tredje ses kluster som en strategi för att skapa regional tillväxt.

80

Både i teori och i praktik finns problem med kluster, sett ur ett jämställdhetsperspektiv. De teorier som utvecklats kring kluster utgår från ett bakgrundsmaterial som nästan uteslutande består av mäns erfarenheter och insatser i kluster. Länsstyrelserna runt om i landet har i sina inventeringar av kluster mestadels lyft fram exempel på kluster inom traditionella basindustrier och andra näringar där män utgör merparten av företagarna. Det saknas alltså exempel på kluster inom branscher där kvinnor oftast driver företag eller arbetar. Dessutom saknas en analys av företagande kvinnors bidrag till framgång i de kluster som identifierats. Resultatet blir att de finansiella satsningarna på kluster till största delen går till män.

81

I februari 2003 antog regeringen det nationella programmet för utveckling av innovationssystem och kluster (Visanu).

82

Regeringen

anslog 70 miljoner kronor för perioden 2002–2004. Programmet är en samverkan mellan ISA (Invest in Sweden Agency), NUTEK och Vinnova. I en lägesrapport daterad december 2004 går det inte att utläsa huruvida jämställdhetsperspektivet är integrerat i verksam-

77

Gillberg (1999) samt Amundsdotter & Gillberg (2001)

78

Prop. 1997/98:62

79

Kristoffersson & Lindberg (2003) samt Pettersson & Saarinen (2004)

80

Nutek (2001)

81

Kristoffersson & Lindberg (2003)

82

Regeringsbeslut 12 september 2002

heten. Det finns heller ingen statistik på hur utdelade medel fördelar sig mellan kvinnor och män.

83

7.4. Slutsatser och förslag till fortsatt arbete

Det ska råda lika förutsättningar för kvinnor och män som vill starta eget företag. För att åstadkomma detta kan det behövas riktade satsningar på rådgivning, finansiering och stöd för kvinnliga företagare. Det viktigaste målet bör dock vara att bryta den manliga märkningen av innovationer, entreprenörskap och företagande. Regering, myndigheter och organisationer måste i högre grad analysera och utvärdera politiken utifrån ett genusperspektiv.

Satsningar på nyföretagande är en tveksam metod för att lösa arbetsmarknadsproblem. Risken är stor att man för över strukturella problem till den enskilda individen. Resultatet kan bli en ny fattigdomsfälla som hårdast riskerar att drabba redan utsatta kvinnor. Politikens uppgift är att främja ett företagande som är bra för individen och för samhället.

Att antalet företag startade av kvinnor tredubblades under 1990talet tyder på att det finns en grupp kvinnor som är potentiella företagare. Det kan också tyda på att de riktade insatser som gjorts har varit framgångsrika – även om det är svårt att veta exakt hur stor effekt de haft. Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan kvinnor och män när det gäller företagande, där kvinnor fortfarande är mer eller mindre en avvikande sort och där normerna kring företagaren som man fortfarande är stark, finns det skäl att fortsätta med de särskilda projekt som idag drivs av olika myndigheter och organisationer för att stödja kvinnliga företagare, entreprenörer och innovatörer.

Den viktigaste uppgiften för framtiden är dock att integrera jämställdhetsperspektivet i allt statligt stöd till företagsutveckling. För att kunna driva en effektiv politik för att främja kvinnors företagande måste den könsuppdelade statistiken utvecklas. Idag är endast en bråkdel av all statistik kring företagande könsuppdelad. I Regeringens skrivelse Jämt och ständigt ger regeringen Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) i uppdrag att utveckla könsuppdelad statistik som gör att man kan identifiera kvinnor respektive män som företagare och därmed följa utvecklingen kring respektive

83

Visanu (2004)

köns företagande.

84

Denna könsuppdelade statistik är dock ännu

inte tillfredsställande.

Ett krav från jämställdhetspolitikens sida bör vara att oavsett hur den framtida uppföljningen av de statliga insatserna till näringslivet ska se ut så måste statistiken vara uppdelad på kön.

I regleringsbrevet till Patent- och registreringsverket bör införas krav på könsuppdelad statistik för de personer som söker patent för sina uppfinningar. Om denna statistik inte förs blir utvecklingen på området omöjlig att följa.

Vi vet idag alltför lite om kvinnors företagande, hur män och kvinnor uppfattar framgång och ledarroll och hur det går till när branscher "könsmärks", hur regionala ”könskontrakt” påverkar kvinnors företagande, vad som skiljer kvinnors och mäns önskemål kring ”ett gott företagsklimat” – för att bara ta några exempel. Forskning kring kvinnors företagande behöver även fortsättningsvis stödjas.

84

Ibid

Referenser

AMS (2004). Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2003.

Ure 2004:1. Stockholm: AMS.

Amundsdotter, Eva & Gillberg, Minna (2001). Den jämställda

arbetsplatsen. En metodbok. Stockhom: Bilda förlag.

Axelsson, Sten (2004). Statlig näringspolitik för företagsfrämjande

åtgärder – förslag till uppföljningsmodell. Stockholm: Nutek. Opublicerat. Bladh, Christine (1995). Skråsystemet och kvinnors företagande.

Företagande som överlevnad för kvinnor under förindustriell tid i Stockholm. I Pengarna och livet. Perspektiv på kvinnors företagande. Stockholm: Nutek. Sid. 35–62 Dahlman, Carolin (2004). Kvinnors företagande. Svenskt Näringsliv.

Danilda, Inger (2001). Finns det ett speciellt företagsklimat för

kvinnor som driver företag? I Ekstedt, Eskil (red.) Kunskap och handling för företagande och regional utveckling. Arbetsliv i omvandling 2001:04. Stockholm: Arbetslivsinstitutet.

Finansdepartementet (1995). Företagsstödet. Vad kostar det egent-

ligen? ESO Ds 1995:14

Eriksson, Lennart (2002). Kön och företagande: en studie av manage-

mentkonsulter. I Holmquist, Carin & Sundin, Elisabeth (red.) Företagerskan. Om kvinnor och entreprenörskap. Stockholm: SNS. Friberg (1993). Den andra sidan av myntet: om regionalpolitikens

enögdhet. En idéskrift ur kvinnligt perspektiv från Glesbygdsmyndigheten. Östersund: Glesbygdsmyndigheten.

Gillberg, Minna (1999). From green image to green practice:

normative action and selfregulation. Sociologiska institutionen. Lunds universitet. Hallencreutz, Daniel, Lundequist, Per & Pettersson, Katarina

(2003). Genusperspektiv på innovationssystem: exemplet svensk musikindustri. Vinnova rapport 2003:12. Stockholm: Vinnova.

Holmquist, Carin & Sundin, Elisabeth (2002). Företagerskan. Om

kvinnor och entreprenörskap. Stockholm: SNS.

ITPS (2005). Pressmeddelande 20 juni 2005 med bilaga.

Integrationsverket (2004). Statistikrapport 2004 – statistisk uppföljning

av Rapport Integration 2003. Stockholm.

Jordbruksaktuellt 14 juni 2005 Jordbruksdepartementet (2004). Det går långsamt fram… jämställd-

heten inom jord- och skogsbruk. Ds 2004:39. Kristoffersson, Maria & Lindberg, Malin (2003). På jakt efter

jämställda kluster i Västerbotten. En studie utförd av Emma Resurscentrum inom ramen för det nationella programmet för utveckling av innovationssystem och kluster vid ISA, Vinnova och Nutek. Vilhelmina: Emma Resurscentrum.

Lidestav, Gun (2003). Vad gör kön i skogen? Fakta skog, nr 10

2003. Sveriges Lantbruksuniversitet.

Lundåsen, Susanne & Sätre Åhlander, Ann-Mari (2005). Gender

differences in the access to managerial and entrepreneurial positions. Östersund. Arbetslivsinstitutet. Länsstyrelsen Västra Götaland (2001). Om regionalpolitiken blev

jämställd: jämställdhetsperspektiv på regionalpolitik. Publikation 2001:52.

Nutek (2001). Regionala vinnarkluster: en fråga om kompetens-

försörjning, värdeskapande relationer och barriärbrytande visioner. Stockholm: Nutek. Nutek (2002). Kvinnors företagande – format av samhället.

Stockholm: Nutek. Nutek (2004). Framgångsrika åtgärder. Nutek 2004:20. Stockholm:

Nutek. Nyberg, Ann-Christin (2001). Kön och teknik i förändring. Svenska

kvinnors patenterade uppfinnande 1885-1998. Tema T Rapport 36/2001. Linköpings universitet.

Näringsdepartementet (2003). Företags- och anställningsformer i

förändring. Ds. 2003:27

Näringsdepartementet (2004). Vem blir företagare i Sverige? Näringsdepartementet & Utbildningsdepartementet (2004).

Innovativa Sverige – en strategi för tillväxt genom förnyelse. Ds 2004:36

Pettersson, Katarina och Saarinen, Ylva (2004). Kluster som

regionalpolitiskt redskap i ett könsperspektiv. Män som hjältar i manliga kluster? Vilhelmina: Emma resurscentrum. Prop. 1993/94:140 Bygder och regioner i utveckling.

Prop. 1997/98:62 Regional tillväxt för arbete och välfärd. Prop 2001/02:1 Budgetpropositionen för 2002.

Prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Prop. 2004/05:1 Budgetpropositionen för 2005.

RRV (1999). Hur fördelas företagsstödet? 1999:40 Stockholm: RRV SCB (2003). Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS)

2003. SCB (2004). Arbetskraftsundersökningen (AKU) i december 2003. Statistiska meddelanden AM 10 SM 0401. SCB (2004). Jordbruksföretag, företagare och ägoslag 2003. Statiska meddelanden JO 34 SM 0401. SCB (2004). SCB:s företagsregister.

SCB (2004). På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet

2004.

Skr. 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhets-

politik och handlingsplan för mandatperioden.

SOU 1998:6 Ty makten är din... Myten om det rationella arbetslivet

och det jämställda Sverige. Delbetänkande från Kvinnomaktutredningen. SOU 1996:69 Kompetens och kapital: om statligt stöd till företag.

Betänkande av Företagsstödsutredningen. SOU 2002:40 Statlig skog och skyddad mark. Betänkande från

Statsskogsutredningen. Sundin, Elisabeth (1995). Kvinnors företagande – en avspegling av

samhället. I Pengarna och livet. perspektiv på kvinnors företagande. Stockholm: Nutek. Sid. 65-89.

Sundin, Elisabeth (2003). Små företag – lösning på vad och för

vem? I Ute och inne i svenskt arbetsliv. Forskare analyserar och spekulerar om trender i framtidens arbete. Arbetsliv i omvandling 2003:08. Arbetslivsinstitutet.

Sundin, Elisabeth (2005). Deltidsföretagare. Working Paper från

HELA-projektet 2005:1. Arbetslivsrapport 2005:4. Arbetslivsinstitutet. Sätre Åhlander, Ann-Mari (2003). Kollektivt entreprenörskap: Om

utveckling som trotsar den ekonomiska klokheten. I Ute och inne i svenskt arbetsliv. Forskare analyserar och spekulerar om trender i framtidens arbete. Arbetsliv i omvandling 2003:08. Arbetslivsinstitutet.

Sätre Åhlander, Ann-Mari (2004). Företagande som bieffekt. Om

utvecklingen från anställda till företagare och avsaknaden av en strategisk tillväxtpolitik. TCO (2004). Starta eget – bara för män? TCO granskar nr 2/04.

Visanu (2004). Lägesrapport nr 2 rörande det nationella programmet

för utveckling av innovationssystem och kluster. Visanu.

8. Pappapolitik

1

och obetalt

hemarbete

Att män ska ta större del i arbetet med hem och barn har varit en central strävan i jämställdhetspolitiken allt sedan 1970-talet. Det politiska reformarbetet har främst gällt föräldraförsäkringen, men sedan 1990-talet har denna ambition vidgats till att gälla även politiken om föräldraskap efter skilsmässa eller separation, dvs. frågor om den juridiska vårdnaden om barn liksom deras boende hos och umgänge med föräldrarna. Politiken vad gäller föräldraförsäkringen och vårdnadsfrågorna kan förstås som försök att skapa både jämställdhet och ”nya” fäder

2

, något som vi här genom att låna ett

begrepp från historikern Roger Klinth kallar för pappapolitik.

3

Jämställdhetspolitiken har fokuserat mäns beteende och ansvar inom främst två målområden: dels arbetet med hem och barn, dels det sexualiserade våldet. Båda dessa områden fokuserar män utifrån deras privata relationer till kvinnor och barn, framför allt män i egenskap av makar, sambor och fäder. Men dessa målområden utgår samtidigt från två helt olika synsätt på män. I det ena målområdet utgår man från en föreställning om män som fullt kapabla till att ta hand om sina barn och där är strävan att papporna ska ”komma hem” i större utsträckning. I det andra målområdet är mannen däremot en våldsverkare som resten av familjen ska skyddas ifrån. Strävan är att han ska hålla sig ifrån hemmet, kvinnan och barnen. Det är tydligt att vägen till jämställdhet ser helt olika ut på de båda målområdena: att männen ska komma hem respektive hålla sig därifrån.

Detta kapitel inleds med ett avsnitt om pappapolitikens historia. Därefter följer en principiell diskussion om pappapolitikens svårigheter. Sedan redogörs för utvecklingen i samhället sedan början av 1990-talet vad gäller föräldraförsäkringen liksom frågor om

1

Pappapolitik är ett begrepp som historikern Roger Klinth (2002) använder som en benäm-

ning på en politisk ambition att omforma fäders relation till familj och barn.

2

Eriksson (2003 a).

3

Klinth (2002).

vårdnad, boende och umgänge. Kapitlet avslutas med en diskussion kring jämställdhetspolitikens förhållningssätt till å ena sidan mäns omsorgsansvar, å andra sidan mäns våld inom familjen och den eventuella målkonflikt som kan ligga mellan dessa områden.

8.1. Pappapolitikens historia

4

Historikern Roger Klinth använder i sin avhandling Göra pappa med barn benämningen pappapolitik för den politiska ambitionen att via föräldraförsäkringen omforma fäders relation till familj och barn. Den svenska pappapolitiken formerades under slutet av 1960talet och början av 1970-talet.

I 1960-talets könsrollsdebatt ställdes krav på att jämställdheten inte enbart skulle handla om kvinnor, utan även involvera män. Utgångspunkten var en strävan efter dubbel emancipation, att ingen kvinnlig frigörelse var möjlig utan en motsvarande manlig. Den kvinnliga frigörelsen skulle handla om rätten till yrkesarbete och ekonomisk självständighet, medan den manliga frigörelsen skulle innebära ett aktivt och jämlikt föräldraskap. I debatten motiverades det nya faderskapet dels utifrån mäns behov av frigörelse från en destruktiv mansroll i form av kriminalitet, sjukdom och tidig död, dels utifrån pojkars behov av manliga förebilder för att själva bli jämställda män. Den närvarande och omvårdande faderns betydelse för barns, främst pojkars, psykologiska och sociala utveckling var ett centralt tema i debatten. Idealet var den manlige ”brytaren”, en man som i sitt föräldraskap tillägnade sig traditionellt kvinnliga kvaliteter. Kort sagt antogs fadersfrånvaro vara orsaken till den destruktiva mansrollen och den nya närvarande och omvårdande fadern skulle vara lösningen. Roger Klinth väcker frågan om de hemvändande nya papporna ansågs ha något positivt att föra med sig in i familjen eller om faderskapet framförallt ansågs vara ett sätt att reformera männen. Han menar dock att diskussionen om det nya faderskapets värde och fadersfrånvarons risker framförallt var ett sätt att legitimera kvinnors yrkesarbete.

Visionen om dubbel emancipation har varit utgångspunkten även för den svenska jämställdhetspolitiken. En ung liberal riksdagsledamot sammanfattade i mitten av 1970-talet jämställdhetspolitikens motto med att den ska ”skaffa mamma jobb och göra pappa

4

Detta avsnitt baseras på Roger Klinths (2002) avhandling och hans artikel i den andra delen

av betänkandet från denna utredning (Klinth 2005).

med barn”.

5

Enligt Roger Klinth var föräldraförsäkringen som

trädde i kraft 1974 det främsta uttrycket för visionen om dubbel emancipation. Män fick för första gången i historien rätt till betald ledighet för att ta hand om sina barn. Andra centrala reformer som var uttryck för visionen om dubbel emancipation var särbeskattningen 1971 och beslutet om daghemsutbyggnaden 1976. Denna vision har mynnat ut i att den svenska välfärdsstaten är utformad efter att varje människa ska ha ett individuellt försörjnings- och omsorgsansvar oberoende av kön.

6

Frågan om pappaledighet hade i den familje- och jämställdhetspolitiska debatten fram till 1990-talet hanterats separat från vårdnadsfrågor. 1991 tillsatte regeringen Arbetsgruppen om papporna barnen och arbetslivet, kallad Pappagruppen

7

, för att arbeta med

frågan om papporna och föräldraledigheten. Pappagruppen kopplade ihop frågorna om vårdnad med pappaledighet, vilket var ett nytt förhållningssätt. Gruppen riktade kraftig kritik mot de svenska vårdnadslagarna och menade att de motverkar en strävan efter att öka männens ansvar för barnen. För både gifta och ogifta föräldrar gällde att i den mån de inte kunde komma överens om gemensam vårdnad, vilket den ena föräldern i praktiken hade vetorätt emot, uppstod en vårdnadstvist.

8

Att inte ha gemensam

vårdnad som huvudprincip ansåg Pappagruppen därför vara konfliktdrivande. Eftersom pappor inte betraktas som fullvärdiga föräldrar i lagen kommer de kanske inte heller att ta ett större praktiskt ansvar för barnen, resonerade Pappagruppen. De menade att männen utsätts för diskriminering genom att mödrar oftare får enskild vårdnad i vårdnadstvister och att denna diskriminering inte minst drabbar barnen, genom att de ofta förlorar kontakten med pappan efter skilsmässa.

9

Pappagruppen förordade automatisk gemensam vårdnad till den man som bekräftat faderskapet, alltså även för fäder som varken är gifta eller sammanboende med modern. Gruppen argumenterade för att en lagregel inte kan bygga på undantagsfallen, att vissa pappor är dåliga pappor. Det finns dåliga föräldrar av båda könen och samhället bör inte underlätta för fäderna att smita undan sina

5

Klinth (2002) s. 243.

6

Sainsbury (1999).

7

Bland Pappagruppens ledamöter återfinns nuvarande jämställdhetsminister Jens Orback.

8

Den dåvarande lagen innebar en betoning av gemensam vårdnad men när föräldrarna inte

kunde komma överens var domstolen tvungen att välja en av föräldrarna som vårdnadshavare.

9

Ds. 1995:2.

förpliktelser gentemot barnen. Pappagruppen föreslog att enskild vårdnad skulle avskaffas helt, men kunde också tänka sig en mellanväg där den ena förälderns vetorätt avskaffades så att det istället skulle krävas oberoende och utomstående bedömningar som övertygande talar emot gemensam vårdnad.

8.2. Fyra principiella frågor för pappapolitiken

Fyra principiella frågor kan lyftas fram när det gäller pappapolitikens ställning inom eller i förhållande till jämställdhetspolitiken:

1. Pappapolitik som rättighet, möjlighet och skyldighet för män.

2. Pappapolitikens räckvidd och frågan om politisk styrning.

3. Pappapolitikens relation till tanken om ”barnets bästa”.

4. Pappapolitikens relation till mäns våld mot kvinnor och barn.

Här följer en diskussion kring dessa principiella frågor som en bakgrund till de följande avsnitten om pappapolitikens utveckling och möjliga effekter i samhället sedan 1990-talets början.

Pappapolitik som rättighet, möjlighet och skyldighet

Sociologen Maria Eriksson belyser i sin avhandling I skuggan av Pappa hur 1990-talets politik om föräldraskap efter skilsmässa eller separation kan förstås som försök att skapa både jämställdhet och ”nya” fäder, liksom hur denna i grunden positiva strävan blir problematisk när fäder inte tar sitt omsorgsansvar eller i de fall de utövar våld mot modern och/eller barnen.

10

Sedan 1970- och 80-talen har fokus i skandinavisk socialpolitik förskjutits från försök att få kvinnor ut i arbetslivet till att få männen in i familjen, enligt forskaren Lis Højgaard.

11

Dagens

främsta strävan är med andra ord att göra det möjligt för män att delta i familjelivet på samma villkor som kvinnor. Højgaard menar att sådana åtgärder syftar till att ”ge män en juridiskt officiellt understödd tillgång till omsorg i hemmet”.

12

Tillgång till omsorg i

hemmet är en intressant formulering som Maria Eriksson tolkar som möjlighet att ge omsorg till barn. Hon menar att mäns del-

10

Eriksson (2003 a).

11

Højgaard (1997) refererad i Eriksson (2003 a).

12

Eriksson (2003 a) s. 66.

tagande i familjelivet på samma villkor som kvinnors inte framställs som en skyldighet att ge omsorg, utan snarare som en rättighet att ge omsorg. Detta mönster, att betona mäns rätt och möjlighet att ge omsorg men inte deras ansvar eller skyldighet, är utmärkande för den svenska politiken om föräldraledighet liksom frågor om barns vårdnad, boende och umgänge efter föräldrars separation. Mäns föräldraskap formuleras till stor del som ett erbjudande och ett fritt val, vilket innebär att män i större utsträckning än kvinnor kan tacka nej eller bara säga ja till vissa delar av föräldraskapet.

13

Pappapolitikens räckvidd och frågan om politisk styrning

Frågan om pappapolitik som mäns rättigheter, möjligheter och skyldigheter är också en fråga om politikens räckvidd liksom i vilken utsträckning och i vilka sammanhang som politisk styrning är önskvärd. Så länge en parrelation pågår är möjligheterna att med politiska medel ingripa i de vardagliga förhandlingarna om ansvarsfördelningen mellan mödrar och fäder begränsade till att ändra regelverket kring föräldraförsäkringen, genom att t.ex. öka kvoteringen. Detta är dock ingen tvingande åtgärd, föräldraförsäkringen utgör snarare ett erbjudande om ersättning till föräldrarna från statens sida. Men i samband med en skilsmässa eller separation kan mödrar och fäder använda sig av lagstiftningen för att stödja sin sak.

14

Maria Eriksson menar att efterkrigstidens ökande antal skilsmässor och separationer har bemötts politiskt genom en modifiering av kärnfamiljen som institution, vilken hon benämner den separerade kärnfamiljen. Denna nya kärnfamiljsinstitution innebär juridiskt reglerade relationer mellan å ena sidan mödrar och fäder, å andra sidan föräldrar och barn. Att modern och fadern har gemensam vårdnad har sedan 1970-talet i allt större utsträckning framhållits som den bästa formen av vårdnad om barn.

15

Lagstiftaren har allt

mer önskat öka bruket av gemensam vårdnad för att öka möjligheterna för barn att ha en nära relation till båda föräldrarna även efter en skilsmässa eller separation. Maria Eriksson menar att den separerade kärnfamiljen är mer öppen för politisk/statlig intervention än den traditionella kärnfamiljen. Dagens svenska pappor kan

13

Klinth (2002, 2005), Eriksson (2003 a).

14

Eriksson (2003 a).

15

Nordborg (1997).

inte bara utifrån en allmän jämställdhetssträvan hämta stöd för sina krav på vårdnad och umgänge, de kan också använda lagen som stöd för att få bestämmanderätt över och tillgång till sina barn.

16

Pappapolitikens relation till tanken om ”barnets bästa”

Frågan om föräldrars rättigheter och skyldigheter när det gäller sina barn är även en fråga om vad som är bäst för barnen. Både kvinnor och män kan av olika skäl vara olämpliga som föräldrar och i dessa fall är ett mindre tvingande regelverk att föredra t.ex. vad gäller föräldrars skyldighet till umgänge med sitt barn efter separation, för att i möjligaste mån undvika att barn far illa. Det måste finnas fungerande ”nödutgångar” för dessa fall. Det ligger nära till hands att anta att en förälder som väljer att inte ta sitt omsorgsansvar inte heller är intresserad av en nära relation till sitt barn, vilket gör denna person till en olämplig förälder. Samtidigt finns argument om att fäder fortfarande låter sig hindras av traditionella värderingar och attityder, trots att de egentligen vill ta hand om sina barn. Det är också möjligt att den valfrihets- och gåvoretorik som enligt Roger Klinth omgärdar mäns föräldraledighet och omsorgsansvar leder fram till att fäder väljer vissa, mer attraktiva, delar av föräldraskapet och väljer bort andra som inte är lika givande. En sådan mindre givande del av föräldraskapet är den ökade mängd hushållsarbete som följer av att ha barn.

17

Under sent 1960-tal och tidigt 1970-tal kännetecknades den familjepolitiska debatten av ett ifrågasättande av familjen som garant för barns bästa, något som även präglade förarbetena till 1974 års föräldraförsäkring. Barns bästa och barns rättigheter handlade främst om rätten till offentlig barnomsorg av god kvalitet. Men under 1970-talet började larmrapporter om små barns långa dagar på daghem komma och krav ställdes på sex timmars arbetsdag. Barns bästa knöts allt mer samman med familjens möjlighet till samvaro och började användas för att begränsa kraven på ett jämställt föräldraansvar. Precis som i dagens debatt avfärdades krav på kvotering av föräldraledigheten med hänvisning till farhågor om att männen inte skulle använda sina kvoterade dagar, vilket skulle vara i motsats till barnets bästa eftersom det skulle innebära mindre tid hemma med föräldrarna (läs: modern) och tidigare start på daghem.

16

Eriksson (2003 a).

17

Klinth (2002, 2005). Se vidare i avsnittet om föräldraförsäkringen.

Denna typ av argumentation kan sända budskap om att den offentliga barnomsorgen inte ger god barnavård och att män per definition är dåliga föräldrar.

18

Frågan är i vad mån föreställningar om barns bästa används som slagträ i den offentliga debatten och i privata förhandlingar kring köksbordet, i syfte att begränsa kraven på ett jämställt föräldraansvar.

19

Forskarna Ylva Elvin-Nowaks och Lisbeth Bekkengens

intervjustudier med mödrar och fäder tyder på att en strävan efter och ett ansvar för barns bästa är mer vägledande för kvinnors föräldraskap än för mäns. Kvinnor ses som huvudansvariga föräldrar med skyldighet att se till att barns bästa förverkligas, medan männen har rätt att välja nivå på föräldraskapets engagemang.

20

Det

tycks finnas en starkt vägledande norm om att barns bästa innebär att tillbringa så mycket tid som möjligt i hemmet under de första åren, vilket i sin tur innebär så lång föräldraledighet som möjligt och så korta dagar på förskola som möjligt. Barnets närhet och tillgänglighet till föräldrarna (främst mödrarna) betonas.

21

Denna

norm tycks i första hand vara konstruerad för kvinnor, eftersom det i praktiken är kvinnors ansvar att den efterlevs.

22

Att det finns

starka och många gånger outtalade samband mellan föreställningar om barns bästa, det goda moderskapet och familjen som social miljö har bidragit till att upprätthålla glappet mellan jämställdhetspolitiska mål och praktisk politik, konstaterar Roger Klinth.

23

Vad föräldrar och människor i allmänhet anser vara barns bästa är inte detsamma som principen om barnets bästa i FN:s barnkonvention. Sverige ratificerade denna konvention år 1990.

24

Riks-

dagen godkände 1999 en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige. Riksdagen beslöt att all lagstiftning och myndighetsutövning som involverar barn ska beakta principen om barnets bästa.

25

Barnpolitik, som i likhet med jämställdhetspolitik

är ett tvärsektoriellt politikområde, utgår från FN:s barnkonvention. Målsättningen är att barnkonventionen ska genomsyra alla

18

Klinth (2002, 2005).

19

Jfr. Ramqvist (2004).

20

Elvin-Nowak (1999, 2001, 2005), Bekkengen (2002).

21

Elvin-Nowak (2001, 2005), Bekkengen (2002).

22

Elvin-Nowak (2001), Bekkengen (2002).

23

Klinth (2005).

24

Prop. 1989/90:107, Bet. 1989/90:SoU28. Enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005).

25

Prop. 1997/98:182, Bet. 1998/99:SoU6, Rskr. 1998/99:171. Enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005).

delar av regeringens politik och alla samhällsverksamheter som rör barn och unga.

Barnkonventionens artikel 3.1 innebär att vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet. En kommitté, som tog namnet Barnkommittén, fick i uppdrag att bl.a. skapa en större klarhet och en ökad samsyn vad gäller innebörden av begreppet barnets bästa i barnkonventionen. Enligt Barnkommittén har bestämmelsen om barnets bästa en medvetet vid formulering för att den ska kunna tillämpas på alla områden. Vad som är barnets bästa beror på den enskilda flickan och pojken och får sin innebörd i den konkreta situation som barnet befinner sig i. Inte heller FNkommittén har diskuterat kriterier för hur barnets bästa ska bedömas generellt, utan utgångspunkten är att barnets bästa måste bedömas i varje enskilt fall. Enligt Barnkommittén är en önskvärd metod för bedömning av vad som är barnets bästa att kombinera vetenskap och beprövad erfarenhet om barn i allmänhet med att låta barnet självt komma till tals. Barnkommittén nämner några sådana grundläggande behov som bör ingå i bedömningen, bl.a. barnets behov av omvårdnad och skydd, barnets behov av sina föräldrar och att barn behöver respekt för sin integritet.

26

Enligt Barnkommittén kan ett beslut om vad som är barnets bästa komma att innehålla två ställningstaganden, dels en bedömning av vad som faktiskt är barnets bästa, dels en avvägning mot andra intressen, t.ex. föräldrarnas intressen och övergripande samhällsintressen. I denna avvägning ska barnets behov och intressen väga tungt. Barnkommittén berör inte jämställdhet som ett intresse som kan vägas mot barnets bästa.

27

Artikel 16 i FN:s kvinno-

konvention ger dock principen om barnets bästa ett företräde framför en strävan efter jämställdhet mellan föräldrarna. Här framgår att kvinnor och män ska ha ”lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, varvid dock barnens bästa alltid skall komma i första hand”.

28

Barnkonventionen betonar vikten av att barnet har tillgång till båda sina föräldrar och att båda föräldrarna har lika stor betydelse och lika stort ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Men konventionen är också tydlig med att barnets bästa inte alltid är att ha tillgång till båda sina föräldrar, t.ex. om våld, övergrepp eller

26

SOU 1997:116.

27

Ibid.

28

CEDAW-nätverket (2004) s. 60.

vanvård förekommer. Detta återspeglas också i föräldrabalken. Enligt 6 kap 2§ föräldrabalken ska barnets bästa komma i främsta rummet vid avgöranden av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska det fästas avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa ska beaktas.

29

Barnkommittén konstaterar att utvecklingen angående vårdnad och umgänge har gått från en lagstiftning som gav uttryck för en stark föräldrarätt till en lagstiftning som sätter barnets bästa i fokus på ett helt annat sätt än tidigare.

30

I propositionen Föräldraförsäkring och föräldraledighet slår regeringen fast att artikel 18 i barnkonventionen är en grundläggande princip inom föräldraförsäkringen. Där framgår att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnens uppfostran och utveckling. Enligt regeringen utgår föräldraförsäkringen från barnets bästa liksom från att barnet behöver och har rätt till båda sina föräldrar. Inom ramen för föräldraförsäkringen läggs också ett ansvar på föräldrarna att vid sina beslut sätta barnets bästa i främsta rummet. Detta öppnar för en diskussion om hur mödrar respektive fäder tar sitt ansvar, vilket är en fråga om jämställdhet.

31

Vår slutsats är att barnkonventionen generellt sett stödjer jämställdhetssträvanden genom att den betonar båda föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets vård och fostran, samtidigt som den tydligt motsätter sig våld och övergrepp mot barn även inom familjen.

32

Men i den mån jämställdhetssträvanden strider mot vad

som är bäst för barnen är det, enligt kvinnokonventionen, barnens bästa som väger tyngst. I barnkonventionen finns inget stöd att hämta för försök att skapa ett motsatsförhållande mellan jämställdhet och barns bästa på ett övergripande plan. Det finns ingen definitiv innebörd av vad som är barnets bästa enligt barnkonventionen, utan det måste avgöras i varje enskilt fall.

29

Enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005). Barnkonventionen enligt Barnombudsmannens hemsida www.bo.se.

30

SOU 1997:116.

31

Prop 2000/01:44 enligt underlag från Föräldraförsäkringsutredningen (2005).

32

Om det jämställdhetspolitiska delmålet om våld innebär att motverka enbart mäns våld mot kvinnor och inte våld mot barn är föremål för olika tolkningar. Men i praktiken är kvinnors och barns utsatthet för mäns våld intimt förknippade med varandra, inte minst eftersom män som utövar våld mot kvinnor inom familjen även kan använda hot och våld mot barnen som ett maktmedel mot deras mödrar. Se vidare nedan om sambandet mellan mäns våld mot kvinnor och barn inom familjen, liksom kapitlet om mäns våld mot kvinnor.

Pappapolitikens relation till mäns våld mot kvinnor och barn

Maria Eriksson menar att lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge utgår från gemensam vårdnad och obevakat umgänge som generella principer i definitionen av barnets bästa när föräldrarna är separerade. Utifrån barnkonventionen kan man dra slutsatsen att en nära relation till båda föräldrarna inte får ske på bekostnad av att barnet utsätts för våld eller på annat sätt far illa. I förarbetena till Föräldrabalken påpekas att det finns undantag från de generella principerna, t.ex. om barnet utsätts för våld, men fall där gemensam vårdnad och obevakat umgänge inte kan anses vara barns bästa har knappt diskuterats. Dessa luckor och oklarheter i förarbetena innebär att rättspraxis spelar stor roll.

33

På senare år har det uppmärk-

sammats att våldsutövande män kan använda sina rättigheter vad gäller vårdnad, boende och umgänge för att öka sin kontroll över och tillgång till kvinnor och barn, liksom att våldsutövande inte alltid diskvalificerar män till att få vårdnaden för och obevakat umgänge med sina barn.

34

Liknande farhågor har också förts fram

vad gäller en ökad kvotering av föräldraförsäkringen.

35

Även om det är en minoritet av alla män som utövar våld och sexuella övergrepp inom familjen, är män som grupp kraftigt överrepresenterade vad gäller denna typ av brott.

36

Forskning har visat

ett samband mellan mäns våld mot kvinnor och mäns fysiska, psykiska och sexuella våld mot barnen i familjen.

37

På senare år har

det allt mer uppmärksammats hur skadligt det är för barn att se och höra våld mot någon som det står nära, särskilt mot dess huvudsakliga omsorgsperson, och hur vanligt det är att barn bevittnar detta våld.

38

Kritik har riktats mot att barnens situation och behov

alltför sällan uppmärksammats i dessa fall.

39

Att barn tvingas

bevittna våld har kommit att ses som en form av barnmisshandel.

40

I den stora enkätundersökningen Slagen dam svarade en tredjedel av frånskilda eller separerade kvinnor att de utsatts för våld och hot av sin före detta make/sambo. En femtedel av kvinnorna som

33

Eriksson (2001a).

34

Eriksson (2001a, 2003a, 2003b, 2004, 2005a), Barnombudsmannen (2005), Elman (2001), ROKS (2001) Socialstyrelsen (2004), underlag 2002 års vårdnadskommitté (2005).

35

Eriksson (2005b).

36

Socialstyrelsen (2000) och SOU 2001:14 refererade i Eriksson (2003a).

37

För en översikt se Eriksson (2003b).

38

Eriksson (2003b), Socialstyrelsen (2002, 2005), SOU 2001:72, Nationellt råd för kvinnofrid (2002), Almqvist & Broberg (2004), SKR (2005).

39

Ibid.

40

Se t.ex. definitionen av Kommittén mot barnmisshandel SOU 2001:72 s. 122.

utsatts för våld av en tidigare make/sambo uppgav att mannen även utsatt hennes barn för fysiskt våld.

En tredjedel av kvinnorna med en våldsam före detta make eller sambo hade utsatts för hot av samma man efter separationen, var tionde för fysiskt och/eller sexuellt våld av samma man efter separationen. Var fjärde kvinna med en våldsam tidigare make/sambo och gemensamma barn hade utsatts för hotelser av honom i samband med umgänge med barnen.

41

Maria Eriksson drar tre slut-

satser utifrån svensk och internationell forskning: mäns våld mot kvinnor är en fråga som måste hanteras vid separationer, män som använder våld slutar inte nödvändigtvis med detta enbart för att de separerar – separationen kan tvärtom innebära att våldet trappas upp.

42

Sammanfattningsvis utgör pappapolitikens fyra principiella frågor en utmaning för jämställdhetspolitiken. En av dessa utmaningar är att relationen mellan å ena sidan mäns omsorgsansvar och å andra sidan mäns våld inom familjen, kan framstå som en målkonflikt inom jämställdhetspolitiken, något som vi återkommer till i det sista avsnittet i detta kapitel.

8.3. Föräldraledighetens utveckling

43

Föräldraledighet som fritt val och attraktivt erbjudande

Att betona mäns rätt och möjlighet att ge omsorg men inte deras ansvar eller skyldighet är utmärkande för den svenska politiken om föräldraledighet. Roger Klinth redogör för det starka motståndet under föräldraförsäkringens politiska historia till att markera mäns ansvar för omsorg om sina barn.

44

Förarbetena till 1974 års föräldraförsäkring handlade mest om kvinnorna och deras yrkesarbete. På motsvarande sätt betonade lagstiftarna att yrkesarbetet var en samhällelig plikt även för kvinnor. Roger Klinth konstaterar att samma pliktretorik aldrig har

41

Lundgren m.fl. (2001). Med våld menas i undersökningen fysiskt våld, där bland annat knuffar ingår, och sexuellt våld liksom hot. Obs. att flera av dessa svar gäller förekomsten av våld under hela den tid som relationen varat och inte, som många andra undersökningar, enbart under senaste året. För en redogörelse och diskussion av denna studie, se kapitlet om mäns våld mot kvinnor.

42

Eriksson (2001a).

43

Samtliga uppgifter om föräldraförsäkringens regelverk i detta avsnitt bygger på underlag från Föräldraförsäkringsutredningen

44

Klinth (2002, 2005).

funnits kring männens ansvar för föräldraledigheten, utan detta har istället kommunicerats utifrån en gåvoretorik. Föräldraledigheten har formulerats som ett fritt val och ett attraktivt erbjudande till fäder, i olika typer av informationskampanjer har man betonat alla vinster som män kan göra genom att vara föräldralediga.

45

Intervju-

undersökningar visar att det som har utgjort en svårighet för kvinnor att ta ut föräldraledighet ofta har definierats som ett hinder för män.

46

Mäns uttag av föräldraledighet är i praktiken ett fritt val,

medan det för kvinnor är en självklarhet eller nödvändighet.

47

Det

är tydligt att kvinnors och mäns föräldraskap bedöms efter olika måttstockar på så sätt att kraven ställs betydligt högre på kvinnor.

48

Den blygsamma ökningen av mäns uttag av betald föräldraledighet under de 30 år som de har haft denna rättighet (se tabell 8.1 nedan) tyder på att det inte räcker med att enbart ge rätten och uppmuntran till att ta ut betald föräldraledighet för fäder för att de faktiskt ska göra det. Trots detta har motståndet mot kvotering av föräldraförsäkringen varit starkt. Krav på obligatorisk uppdelning av föräldraförsäkringen ställdes från olika håll redan i samband med att den hade trätt ikraft, men det dröjde 20 år innan en månad av den betalda föräldraledigheten kunde vikas för den ena föräldern utan någon möjlighet till överföring till den andra föräldern. Ända fram till år 1995, när den första mamma-/pappamånaden infördes, fanns det ingenting i försäkringens konstruktion som hindrade att modern tog ut hela föräldraledigheten och fadern ingenting alls.

49

Visserligen var det efter 1995 inte längre möjligt för modern att ta ut hela den betalda föräldraledigheten om inte fadern skriftligt intygar att han för över sin halva på henne. Men att döma av statistiken över mäns blygsamma uttag av betald föräldraledighet har detta inte utgjort något hinder.

Roger Klinth menar att de politiska processer som format föräldraförsäkringens konstruktion har vägletts av en logik som markerar kvinnors huvudansvar för föräldraledighet och barnavård. Resultatet har blivit att politiken har bidragit till att markera männens handlingsutrymme istället för att markera deras ansvar.

50

45

Ibid.

46

Bekkengen (1996, 2002).

47

Bekkengen (1996, 2002), Elvin-Nowak (2005).

48

Elvin-Nowak (1999, 2001, 2005), Bekkengen (2002).

49

Förutom de tio pappadagarna som inte kan tas ut av modern.

50

Klinth (2002, 2005).

Mäns uttag av betald och obetald föräldraledighet

Mäns utnyttjande av den betalda föräldraledigheten har ökat mycket långsamt under de dryga 30 år som de har haft denna rättighet (se tabell 8.1 nedan). År 2004 tog män ut endast 19 procent av föräldrapenningdagarna och 36 procent av dagarna med tillfällig föräldrapenning som ges vid vård av barn när barnet eller dess ordinarie vårdare är sjuk.

Tabell 8.1 Uttag av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning (vård av

barn). Antal dagar i tusental och andel (procent) använda dagar av kvinnor respektive män

Föräldrapenning Tillfällig föräldrapenning

(vård av barn)*

År Antal

dagar

Andel

(%)

använd

av mor

Andel

(%)

använd

av far

Antal

dagar

Andel

(%)

använd

av mor

Andel

(%)

använd

av far

1974 19 017 100 0 689 60 40

1980 27 020 95 5 3042 63 37

1985 33 193 94 6 4156 67 33

1990 48 292 93 7 5731 65 35

1995 47 026 90 10 4890 68 32

1997 39 037 90 10 4489 69 31

2000 35 661 88 12 4403 66 34

2004 42309 81 19 4354 64 36

*Statistiken för tillfällig föräldrapenning (vård av barn) gäller för uttag av dagar när barnet eller dess ordinarie vårdare är sjuk.

Källa: Riksförsäkringsverket enligt Stanfors (2004) s 151. Uppgifter för 2004 enligt Försäkringskassan.

Denna tabell döljer dock de olika mönster som finns för kvinnors och mäns ledighet, både vad gäller varaktighet och när i tiden föräldraledigheten förläggs. Kvinnor är i genomsnitt borta omkring ett år i direkt anknytning till barnets födelse. Män tar ut sin föräldraledighet i betydligt kortare perioder och mer utspritt över barnets uppväxt.

51

Föräldrapenningdagar kan tas ut fram till dess att barnet

fyller åtta år eller har gått ut första klass. Denna flexibilitet är

51

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003).

resultatet av en strävan att få män att ta ut fler dagar.

52

Kvinnor tar i

mycket större utsträckning än män ut föräldraledighet utan att ta ut föräldrapenning. Tiden hemma med barnet förlängs genom att föräldrapenning inte tas ut alla dagar. På så sätt blir kvinnornas föräldraledighet längre än vad uttaget av föräldrapenning visar.

53

Fäder tar ut föräldrapenning för nästintill alla dagar de är föräldralediga.

54

Uttaget av föräldraledighet är därför ännu mer skevt för-

delat mellan kvinnor och män än vad statistiken över uttag av föräldrapenning visar.

Mot bakgrund av detta kan lämpligheten i att använda uttag av föräldrapenningdagar som jämförande mått på kvinnors respektive mäns uttag av föräldraledighet ifrågasättas. Uttag av föräldrapenning är nämligen ett bättre mått på mäns barnavård än kvinnors. Detta är tvärt emot vad som tidigare hävdats i debatten, att män vårdar sina barn utan att använda några föräldrapenningdagar, t.ex. i samband med arbetslöshet.

55

Dessa förhållanden betyder också att

även en individualiserad föräldraförsäkring inte är någon garanti för att män stannar hemma lika länge som kvinnor, även om män inte skulle låta sin del ”brinna inne”. Kvinnors bortavaro från arbetsmarknaden skulle troligen ändå vara längre än mäns.

Roger Klinth konstaterar att kvotering av föräldraförsäkringen är det styrmedel som varit mest effektivt för att öka mäns uttag av föräldraförsäkring.

56

Denna reform har utvärderats i form av en

jämförande studie av alla de barn som föddes två veckor innan respektive två veckor efter den första så kallade pappamånaden trädde i kraft 1 januari 1995. Studien visar att reformen hade effekt på uttaget av kortare pappaledighet. Andelen pappor som inte tog ut någon föräldraledighet alls minskade från 54 till 18 procent. Andelen pappor som tog ut omkring en månads föräldraledighet ökade från 9 till 47 procent, medan andelen som tog ut 60 dagar eller mer inte ökade alls. Men att papporna blev mer benägna att ta ut en kortare föräldraledighet påverkade inte deras uttag av tillfällig föräldrapenning, som ges vid vård av sjukt barn. Forskarna tolkar detta som att mäns ökade uttag av föräldraledighet inte verkar ha påverkat föräldrarnas långsiktiga ansvarsfördelning.

57

52

Klinth (2005).

53

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003), Riksförsäkringsverket (2004).

54

Riksförsäkringsverket (2004).

55

Klinth (2005).

56

Ibid.

57

Ekberg,, Eriksson & Friebel (2004).

Lisbeth Bekkengen menar att det inom politik, forskning/undersökningar och människors vardagskunskap brukar lyftas fram fyra typer av hinder mot mäns uttag av föräldraledighet: traditionella könsroller, ekonomiska skäl, attityder på arbetsplatsen och kvinnan som inte delar med sig av föräldraledigheten. Men Bekkengen refererar forskning som talar emot att dessa hinder styr mäns uttag av föräldraledighet och väcker frågan om det inte är männens egna prioriteringar som styr i högre grad, även om männens prioriteringar naturligtvis inte är opåverkade av hindren. Till exempel tyder hennes egen avhandling Man får välja, som bygger på upprepade intervjuer med åtta föräldrapar liksom deras chefer och arbetskamrater, på att dessa föreställningar fungerar som en typ av skenförklaringar som legitimerar mäns val att välja bort eller prioritera ner föräldraledighet. På så sätt befrias män från ansvar. Männen tar inte ut någon föräldraledighet alls eller mindre än vad paret först kommit överens om. Skälet till detta är enligt intervjuerna främst männens egna och till viss del arbetsgivarens behov och intressen, inte kvinnornas eller barnens. De anpassar sig till männens val. Intressant nog visade sig kvinnornas arbetsgivare ha liknande behov och intressen som männens, men som vi konstaterade ovan sågs detta i kvinnornas fall som svårigheter som kunde överkommas medan det i männens fall definierades som hinder.

58

Mäns uttag hänger samman med kvinnors villkor på arbetsmarknaden

LO-ekonomerna Anna Fransson och Irene Wennemo konstaterar att det är i familjer med låga inkomster som föräldraförsäkringen delas mest ojämställt. I familjer med de bästa inkomsterna och som därmed har mest att förlora ekonomiskt på att dela lika, delar den mest jämställt.

59

Detta talar för att det inte enbart är ekonomin som

styr, även om en liten ekonomisk förlust kan få större konsekvenser i en låginkomstfamilj än en större ekonomisk förlust i en höginkomstfamilj. Motsvarande slutsats om både inkomst och utbildningsnivå drar Fredrik Jansson, Elina Pylkkänen och Lizbeth Valck i en bilaga till Finansdepartementets Långtidsutredning. De menar att det finns en korrelation mellan föräldrarnas inkomster, så att ju högre inkomst fadern har desto högre inkomst tenderar

58

Bekkengen (2002).

59

Fransson & Wennemo (2004a).

modern att ha och vice versa. Men när föräldrarnas inkomster studeras var för sig, visar det sig att fädernas föräldraledighet ökar med ökad inkomstnivå upp till taket i sjukpenningen, därefter sjunker den. Andelen pappor som tar ledigt ökar med moderns inkomst och detta gäller alla inkomstgrupper. Fäders uttag är som högst där modern har inkomster över taket.

60

Fransson och Wennemo drar, utifrån en LO-undersökning av 1 000 småbarnsföräldrar,

61

slutsatsen att frågan om föräldraförsäk-

ringen är en fråga om arbetsmarknadens villkor. Enligt undersökningen tog fäder ut mer föräldraledighet i familjer där de var mest drivande när föräldraledigheten fördelades, medan fäderna tog ut mindre föräldraledighet i familjer där mödrarna var mest drivande. Bakom resultaten finns säkert flera skäl, resonerar Fransson och Wennemo. Att fäder är drivande vittnar troligen om ett engagemang i familjen och att de inte är det kan nog bero på att de inte bryr sig lika mycket och/eller är frånvarande. Ett annat skäl kan vara att många kvinnor ser föräldraförsäkringen som sin rättighet och detta kan vara ett lika stort problem som männens bristande intresse. Bland de i undersökningen som arbetar deltid och inte har fast anställning, vilket framförallt var kvinnor, var det vanligare att modern var drivande. En svag position på arbetsmarknaden och små möjligheter att påverka den kan innebära att det blir ännu viktigare att få bestämma om föräldraförsäkringen, enligt Fransson och Wennemo.

62

Jansson, Pylkkänen och Valck drar istället slut-

satsen att kvinnor med låg inkomst, och som därmed har arbeten som ger mindre stimulans eller få utvecklingsvägar, har få incitament att påverka mannen till att ta en större del av föräldraledigheten.

63

Enligt båda slutsatserna är fördelningen av föräldraledig-

heten till stor del en fråga om kvinnors villkor på arbetsmarknaden.

Relationen mellan arbetsmarknad och föräldraledighet blir till en ömsesidigt förstärkande ond cirkel, eftersom den ojämna fördelningen av föräldraledighet bidrar till att cementera kvinnor och mäns ojämställda positioner på arbetsmarknaden. Kvinnor har sämre villkor på arbetsmarknaden än män oavsett om de skaffar barn eller inte och oavsett om de delar föräldraförsäkringen.

64

60

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003). För en översikt över föräldraledighetsuttagets konsekvenser och vad som påverkar mäns uttag av föräldraledighet, se även Bygren & Duvander (2004).

61

Fransson & Wennemo (2004b).

62

Fransson & Wennemo (2004a).

63

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003).

64

Fransson & Wennemo (2004a), Jansson, Pylkkänen & Valck (2003).

Grundproblemet är med andra ord att arbetsmarknaden är könsuppdelad och att den delen av arbetsmarknaden där främst kvinnor befinner sig har sämre villkor. Kvinnors arbetsmarknad är till stor del anpassad till att kvinnor tar den största delen av föräldraledigheten för att därefter arbeta deltid. Flera studier visar sammantaget att kvinnors löneutveckling inte påverkas så mycket av föräldraledighet, medan föräldralediga män får klart sämre löneutveckling än män som inte är föräldralediga. Löneutvecklingen för högutbildade kvinnor påverkas mer negativt än för lågutbildade kvinnor. För vissa grupper av lågutbildade kvinnor är den negativa effekten mycket liten eller ingen alls.

65

På familjenivå och på kort sikt är det alltså rationellt för både kvinnan och mannen att kvinnan tar ut det mesta av föräldraledigheten. Men på samhällsnivå, liksom på individuell nivå och på lång sikt, får detta val negativa konsekvenser. Att kvinnor tar ut det mesta av föräldraledigheten och att de gör det under längre perioder och mer koncentrerat än män, innebär större risk för frånvaro från arbetsplatsen. Denna högre frånvarorisk är sannolikt något som arbetsgivarna tar hänsyn till vid anställningar, löneförhöjningar och befordringar, vilket leder till sämre villkor för kvinnor oavsett om de väljer att skaffa barn eller inte. Men när alla familjer fattar sina beslut som är rationella på familjenivå och på kort sikt, får arbetsgivarna allt större skäl att fortsätta särbehandla kvinnor, vilket i sin tur innebär att familjerna får ännu starkare skäl att låta kvinnorna ta största delen av föräldraledigheten.

66

De negativa

konsekvenserna på individuell nivå och på lång sikt för kvinnan är dålig löneutveckling, ekonomiskt beroende av mannen och ett huvudansvar för hemarbetet som ofta kvarstår även efter att barnen blivit stora. De negativa konsekvenserna för mannen är framförallt en sämre relation till sina barn. I familjer med en traditionell fördelning av hemarbetet är också kvinnans missnöje liksom risken för separation eller skilsmässa större än i familjer med en mer jämställd fördelning.

67

65

Jansson, Pylkkänen & Valck (2003), Albrecht m. fl. (1997, 1999), Granqvist & Persson (2004), Stafford & Sundström (1996).

66

Resonemangen utgår från bl.a. Jansson, Pylkkänen & Valck (2003), Fransson & Wennemo (2004a).

67

Ahrne & Roman (1997).

Arbetsdelningen cementeras och förstärks när barnen kommer

Den stora tidsanvändningsundersökning som görs av SCB visar att kvinnor arbetar minst lika mycket som män,

68

men män arbetar till

största delen betalt medan kvinnors arbete är mer jämnt fördelat mellan betalt förvärvsarbete och obetalt hemarbete. Detta innebär att mäns arbete är mer koncentrerat till dagtid och vardagar, medan kvinnors arbete är mer utspritt över dagen och veckan. Sammantaget utför kvinnor 58 procent av det obetalda hemarbetet och män 42 procent. Kvinnor lägger ner 29 timmar på obetalt hemarbete per vecka och män drygt 20 timmar. Hushållsarbete är den mest tidskrävande delen av det obetalda hemarbetet. Kvinnor ägnar mer än dubbelt så mycket tid som män åt hushållsarbete, ca 14 respektive 7 timmar per vecka. Kvinnor ägnar också dubbelt så mycket tid som män åt omsorg om egna barn, ca 4 respektive 2 timmar per vecka. Den enda typ av obetalt hemarbete som till största delen utförs av män är underhållsarbete. Män har mer fri tid än kvinnor. Mäns fria tid är dessutom mer sammanhängande och i längre perioder än kvinnors. Kvinnors fria tid avbryts oftare av hemarbete.

69

Detta kan

formuleras som att det som för männen är fritid är för kvinnorna mer en tidsfrist.

70

Småbarnsåren beskrivs i den allmänna debatten ofta som inkörsporten till en ojämställd arbetsfördelning mellan kvinnor och män, både i hemmet och på arbetsmarknaden. Men bl.a. utifrån tidsanvändningsundersökningen bör detta ifrågasättas. En icke jämställd arbetsdelning förekommer även hos sammanboende par utan barn. Dessutom lägger kvinnor ner mer tid på obetalt hemarbete när de bor tillsammans med män än när de är ensamstående.

71

Den

arbetsdelning som redan finns hos sammanboende par utan barn förefaller cementeras och förstärkas när barnen kommer, genom att

68

Sättet att mäta arbete i denna studie underskattar hemarbetet i relation till förvärvsarbetet, vilket innebär att kvinnors och mäns sammanlagda arbete inte kan jämföras rakt av. Se vidare SCB (2003c).

69

SCB (2003c). I denna undersökning redovisas tidsanvändningen per dag, något som här har räknats om till per vecka.

70

SOU 1996:3.

71

Trots att kvinnor gör något mer hemma än män även bland ensamstående utan barn, är skillnaden större bland sammanboende utan barn och den är mycket större bland sammanboende med barn, enligt tidsanvändningsundersökningen. Detta stöds av Nermo & Evertsson (2004), som baseras på data från Levnadsnivåundersökningen (LNU).

både mängden hemarbete och den ojämställda fördelningen av den kraftigt ökar.

72

Småbarnsmödrar är den grupp som lägger ner mest tid på hemarbete i jämförelse med kvinnor och män i andra familjecykler. I småbarnsfamiljer är dessutom skillnaden mellan kvinnors och mäns hemarbete störst. Småbarnsmammor använder mer än dubbelt så mycket tid som småbarnspappor till både hushållsarbete och omsorg om barnen. Skillnaderna mellan småbarnsmammors och småbarnspappors omsorg om barnen består främst i tiden för den vardagliga, rutinmässiga omsorgen som i undersökningen går under beteckningen ”hjälp och tillsyn till barn”, dvs. att mata, bada, klä av och på barnen. Den mindre rutinmässiga omsorgen som lek med barnen och högläsning är mer jämnt fördelat mellan mödrar och fäder. Småbarnsföräldrarna är också den grupp där könsskillnaderna är störst när det gäller det betalda förvärvsarbetet. Mammor med små barn (det yngsta barnet är under 7 år) förvärvsarbetar mindre än alla andra grupper i förvärvsarbetande åldrar, medan män förvärvsarbetar nästan lika mycket vare sig de har små barn eller inte.

Även om nästan lika stor andel kvinnor som män finns i arbetskraften numera, sker kvinnors förvärvsarbete till stor del på deltid. Den vanligaste orsaken som kvinnor uppger till att arbeta deltid är att kunna ta hand om barnen, enligt SCB:s arbetskraftsundersökning.

73

Småbarnsmammor som förvärvsarbetar på deltid utför mer

obetalt hemarbete än de som förvärvsarbetar på heltid, enligt beräkningar på SCB:s tidsanvändningsundersökning

74

. Men om kvinnor förvärvsarbetar på deltid eller heltid påverkar inte den tid som småbarnspapporna lägger ner på hemarbete. Småbarnspappor utför lika mycket eller lite hemarbete oberoende av om deras hustrur/sambor arbetar heltid eller deltid. Småbarnspappor tar alltså inte en större del av ansvaret om deras partner förvärvsarbetar i större utsträckning. Det är med andra ord kvinnornas förvärvsarbete som avgör hur mycket hemarbete som utförs.

72

SCB (2003c). Av Nermo & Evertsson (2004) framgår att kvinnans tid i hushållsarbete ökar mycket mer än mannens när de får barn. De har studerat samma par vid två tidpunkter, 1991 och 2000, och vid tidpunkt ett hade de inga barn.

73

Se vidare i kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv.

74

Beräkningarna har gjorts av Klas Rydenstam, SCB.

Förändring av hemarbetet under 1990-talet

75

Under 1990-talet minskade kvinnors obetalda hemarbete med 4,5 timmar per vecka och det var särskilt hushållsarbetet och omsorg om egna barn som minskade, enligt tidsanvändningsundersökningen. För män finns ingen statistiskt säkerställd förändring av det obetalda hemarbetet. Mäns hushållsarbete och omsorg om egna barn har inte förändrats, men deras underhållsarbete har minskat. Någon omfördelning av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män skedde med andra ord inte under 1990-talet, men kvinnor och män har närmat sig varandra något i arbetets sammansättning. Kvinnorna lägger ner mindre tid på hemarbete men förvärvsarbetar lika mycket som tidigare. Män har minskat sitt förvärvsarbete med knappt 3 timmar per vecka men lägger inte ner mer tid på hemarbete. Den sammanlagda tid som män och kvinnor lägger ner på hemarbete har minskat. Även om både kvinnor och män har fått mer fri tid, så har män fortfarande mer och könsskillnaderna i sammansättningen av den fria tiden har inte förändrats.

I gruppen småbarnsföräldrar är utvecklingen under 1990-talet i stort sett densamma som för kvinnor och män generellt. Småbarnspappor lägger inte ner mer tid på omsorg om egna barn och inte heller på hushållsarbete, men de har minskat sitt förvärvsarbete med 4 timmar per vecka. Däremot har pappor med barn från 7 år ökat sin tid för barnomsorg med nästan en timme per vecka. Småbarnsmammor förvärvsarbetar lika mycket som förut, men de har minskat på både omsorg om egna barn och hushållsarbete med ca 4 timmar vardera per vecka.

76

Utredningens slutsatser om föräldraledigheten

Jämställdhetspolitikens uppfattning om att föräldraförsäkringen bidrar till en jämställd arbetsdelning mellan könen, bygger på tanken om en konsekvenskedja i tre steg. Syftet med att ge män rätt till föräldraledighet är att män också ska ta ut den (steg 1), vilket i sin tur ska innebära att en mer jämställd arbets- och ansvarsfördelning etableras i familjen (steg 2) som ska bestå även efter det att

75

I vad mån de förändringar som redovisas i detta avsnitt beror på förändringar i undersökningens metod, förändringar i människors tolkningar av sin tidsanvändning, förändringar i undersökningsgruppens sammansättning eller förändringar i faktiskt beteende diskuteras av SCB (2003c).

76

SCB (2003c).

föräldrarna inte längre uppbär föräldrapenning (steg 3). Detta ska i sin tur innebära att kvinnor och män kan förvärvsarbeta i lika stor utsträckning.

Utifrån dagens förhållanden brister det i samtliga tre steg. För det första tog män endast ut 19 procent av föräldrapenningdagarna år 2004 och ökningen är långsam. För det andra sträcker mödrar ut sin föräldraledighet längre i tid, är lediga fler dagar än vad de tar ut i föräldrapenning. Män däremot är enbart föräldralediga lika många dagar som de tar ut i föräldrapenning. För det tredje: Trots att mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat från 7 procent år 1990 till 12 procent år 2000, tyder SCB:s tidsanvändningsundersökning på att varken småbarnspappor eller män generellt har ökat sitt hemarbete i form av omsorg om egna barn och hushållsarbete under denna period. Dessutom arbetar hela 41 procent av småbarnsmödrarna deltid, i jämförelse med 6 procent av småbarnsfäderna, enligt SCB:s Arbetskraftsundersökningar. Det vanligaste skälet som kvinnor uppger till deltidsarbete är att ta hand om barn, medan detta är ett mycket ovanligt skäl för deltidsarbete bland män.

77

Vår bedömning är att arbetet för att öka mäns uttag av föräldraledighet i större utsträckning bör betona mäns ansvar som föräldrar och i mindre utsträckning formulera föräldraledigheten som ett fritt valt erbjudande för män. Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldraförsäkring mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns ansvar.

78

Erfarenheterna i

Sverige, Norge och Island av att kvotera en del av föräldraförsäkringen tyder på att ju större individuella rättigheter fäder får och ju mindre utrymme som ges till att överlämna dagar till modern, ju mer föräldraledighet tar män ut.

79

Vår slutsats är att kvoteringen av

föräldraförsäkringen bör öka och att målet på sikt är att försäkringen individualiseras.

80

Vid sidan av ett ökat föräldraledighetsuttag, är det också önskvärt att män tar föräldraledigt under längre sammanhängande perioder och så tidigt som möjligt under barnets levnad. En roll- och

77

Mot bakgrund av att det är vanligt att arbeta deltid även bland kvinnor utan barn (30 procent) förefaller små barn inte vara den enskilt viktigaste förklaringen till kvinnors deltidsarbete. Men det är ändå tydligt att barn får olika effekter för kvinnor och män: barn drar kvinnor

från arbetsmarknaden medan barn driver män till arbetsmarknaden. Se vidare i

kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv.

78

Klinth (2005).

79

Nyberg (2004).

80

För en mer ingående diskussion av och argument för en individualisering, se Lorentzi (2004a).

ansvarsfördelning etableras tidigt och lever ofta kvar, vilket är en bidragande orsak till kvinnors deltidsarbete. Ur ett jämställdhetsperspektiv är fäders föräldraledighet mer värdefull ju längre och tidigare under barnets liv som den tas ut. Mot bakgrund av detta drar vi slutsatsen att den stora flexibilitet som föräldraförsäkringen erbjuder i form av möjlighet till uttag fram till det att barnet fyller åtta år eller har gått ut första klass bör begränsas. Av samma anledning är det tveksamt om föräldraförsäkringen bör förlängas ytterligare. Den förlängda föräldraförsäkringen, den allt större flexibiliteten och mödrarnas möjlighet att ta ut nästan hela föräldraledigheten, har bidragit till att ytterligare betona mäns frivillighet och kvinnors faktiska ansvar vad gäller barnavård. Detta har inneburit att längden på föräldraledigheten, och därmed bortavaron från arbetsmarknaden, har ökat mer för kvinnor än för män vilket i sin tur har lett till en inlåsningseffekt för kvinnor. Föräldraförsäkringen har inte bara möjliggjort och uppmuntrat kvinnor att förvärvsarbeta, den har också bidragit till att begränsa kvinnors förvärvsarbete, att befästa eller förstärka en skev fördelning av det obetalda hemarbetet och kvinnors sämre villkor i arbetslivet.

81

Om en ökad kvotering införs tillsammans med en förlängning av föräldraförsäkringen riskerar detta att motverka effekten av kvoteringen. Den markering av mäns ansvar och det incitament för män att öka sitt uttag som en kvotering innebär kan motverkas, genom att förlängningen gör det möjligt för män att inte öka sitt uttag utan att det får några konsekvenser. Både modern och fadern kan fortsätta att ta ut lika mycket respektive lite som förut, vilket innebär att den utökade kvoteringen ”brinner inne”.

Mäns uttag av föräldrapenning är intimt förknippat med kvinnors villkor i arbetslivet. Detta samband har inte uppmärksammats tillräckligt. Vi menar att ett effektivt sätt att öka mäns andel av föräldraledigheten troligen är att förbättra kvinnors villkor i arbetslivet vad gäller lön, anställningsformer och arbetsmiljö. I jämförelse med TCO och SACO är mäns uttag lägst och kvinnors arbetsvillkor sämst inom LO-kollektivet.

82

Utifrån den grundläg-

gande tanken om dubbel emancipation bör frågan ställas vad det är för arbetsliv som kvinnor ska frigöras till. Frågan kan skärpas ytterligare genom en undran om vilket arbetsliv som kvinnor ska vilja frigöras till. Problemet med hur män kan fås att öka sina insatser med hem och barn kan inte lösas utan att kvinnors villkor i

81

Jfr. Klinth (2005), Lorentzi (2004a).

82

Fransson & Wennemo (2004b) LO (2003).

arbetslivet förbättras. Här krävs en dubbel strategi: föräldraförsäkringen måste förändras samtidigt som kvinnors arbetsliv måste förbättras.

83

8.4. Utvecklingen av vårdnad, boende och umgänge

Omsorgsansvar och bestämmanderätt

Sedan 1970-talet har Föräldrabalken successivt förändrats med det uttalade syftet att minska konflikter mellan föräldrar och uppmuntra överenskommelser om barnens vårdnad, boende och umgänge efter föräldrarnas skilsmässa eller separation.

84

Gemensam

vårdnad har i allt större utsträckning framhållits som den bästa formen av vårdnad om barn. Enligt lagstiftningen från 1977 kan gemensam vårdnad fortsätta efter en skilsmässa om föräldrarna är överens om det. Men enligt förändringarna som infördes i Föräldrabalken 1991 ska domstolar välja gemensam vårdnad om ingen av föräldrarna motsätter sig det.

85

Sedan förändringarna i Föräldra-

balken 1998 har domstolen möjlighet att besluta om gemensam vårdnad även om en förälder motsätter sig det, under förutsättning att gemensam vårdnad är bäst för barnet. Detta gäller även umgänge och boende. Lagstiftarens strävan var att föra bort vårdnadsfrågorna från domstolarna och att få en ökad användning av gemensam vårdnad. Propositionen betonade starkt att gemensam vårdnad är för barnets bästa och att gemensam vårdnad är viktig för att skapa goda relationer mellan föräldrar och barn.

86

Enligt gällande rätt får föräldrar som är gifta med varandra när barnet föds automatiskt gemensam vårdnad. Om föräldrarna skiljer sig fortsätter den gemensamma vårdnaden. Om föräldrarna inte är gifta med varandra får modern automatiskt ensam vårdnad, men gemensam vårdnad kan ordnas genom en gemensam skriftlig anmälan i samband med eller efter faderskapsbekräftelsen. Är föräldrarna vid en eventuell separation överens om hur vårdnad, boende och umgänge ska lösas kan de skriva ett avtal som godkänns av kommunens socialnämnd. Om de inte kan komma överens finns möjlighet till samarbetssamtal och, i sista hand, domstolsavgörande. Domstol kan döma mot den ena förälderns vilja i frågor

83

Jfr. LO:s ordförande Wanja Lundby-Wedin i Lorentzi (2004b).

84

Eriksson (2003a).

85

Nordborg (1997).

86

Prop. 1997/98:7, Bet. 1997/98:LU12.

som gäller vårdnad, boende och umgänge förutsatt att det är barnets bästa som ligger till grund domstolens beslut.

87

Den juridiska vårdnaden reglerar inte vilken förälder barnet bor hos eller hur mycket umgänge barnet har med var och en av föräldrarna. De flesta separerade föräldrar har gemensam vårdnad. Men detta innebär ändå att de flesta barn till största delen bor hos modern och att det följaktligen är hon som står för det mesta av den tid och det arbete, men också den möjlighet till nära relation, som vardagslivet med barn innebär. Maria Eriksson konstaterar att gemensam vårdnad i praktiken betyder att mödrarna har ansvaret för den dagliga omvårdnaden om barnen, men att fäderna har samma rätt som mödrarna att fatta beslut som rör barnen oavsett hur mycket eller lite tid de tillbringar med dem.

88

Lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge är könsneutralt formulerad, trots den bakomliggande jämställdhetsagendan. I mötet med en verklighet som inte är könsneutral, utan där mödrar tar mer omsorgsansvar än fäder, blir konsekvenserna problematiska. I praktiken delar inte mödrar och fäder omsorgsansvaret i lika hög utsträckning som de delar bestämmanderätten.

89

Reformarbetet som gäller vårdnad, boende och umgänge har fokuserat på att överföra hälften av den juridiska vårdnaden om barnen från den ena föräldern till den andra och inte på att den vardagliga omsorgen ska delas. Detta innebär att det i flera avseenden är osäkert vad gemensam vårdnad innebär i praktiken.

90

I förarbetena till lagstiftningen menar regeringen att en förälder kan vara olämplig som vårdnadshavare om den har gjort sig skyldig till våld mot barnet eller mot den andra föräldern, eller om konflikten mellan föräldrarna är så svår och djup att det är omöjligt för dem att samarbeta i frågor som rör barnet. Men övergrepp inom familjen bör inte alltid utesluta gemensam vårdnad, detta måste prövas i varje enskilt fall. Motsvarande resonemang förs i förarbetena även när det gäller boende och umgänge. Domstolen kan vid behov besluta om villkor för umgänget för att det ska fungera väl, t.ex. att en kontaktperson ska närvara eller att umgänget bara får ske på en viss plats. I förarbetena betonas att det är viktigt för ett barn att ha nära och goda relationer till båda föräldrarna, men samtidigt får barnet inte fara illa i kontakt med umgängesföräldern. Det

87

Justitiedepartementet (1999).

88

Eriksson (2003a).

89

Ibid.

90

Schiratzki (1997) refererad i Eriksson (2003a).

behöver inte vara ställt utom allt rimligt tvivel att förhållandena kommer att vara sådana att barnet far illa för att det ska inverka på beslutet om umgänge. Det räcker med konkreta omständigheter som talar för att det finns en risk.

91

Men fall där gemensam vårdnad

och obevakat umgänge inte kan anses vara för barn bästa har diskuterats i mycket begränsad omfattning. Dessa luckor och oklarheter i förarbetena innebär att rättspraxis spelar stor roll.

92

Enligt Föräldrabalken

93

har vårdnadshavaren både rätt och skyl-

dighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vid gemensam vårdnad får inte den ena vårdnadshavaren fatta beslut som är av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. Det gäller t.ex. beslut om barnets skolgång och bosättning, ingripande åtgärder inom hälso- och sjukvård och utfärdande av pass. Kommittén mot barnmisshandel har uppmärksammat att lagstiftningen om gemensam vårdnad fått konsekvenser när det gäller barns möjligheter att få psykiatrisk vård och behandling efter att ha blivit utsatta för misshandel eller annat övergrepp i hemmet. Enligt kommittén avvisas dessa barn inte sällan från barn- och ungdomspsykiatrin om den vårdnadshavare som misstänks ha gjort sig skyldig till övergreppet inte ger sitt tillstånd till behandling.

94

I ett fall som prövades av

Justitieombudsmannen (JO) hade det i remissen till Barn- och ungdomspsykiatrin angetts att misstanke förelåg om kvinnomisshandel, barnmisshandel och sexuella övergrepp. Det var barnets far som misstänktes för misshandeln. JO menade att personalen borde ha kontaktat pappan för att ta reda på hans inställning till planerade insatser, något som inte hade gjorts.

95

Vårdnad, boende och umgänge i siffror

I Sverige finns drygt en miljon barnfamiljer, dvs. familjer med hemmaboende barn upp till 17 år. Två tredjedelar av alla barnfamiljer är traditionella kärnfamiljer, där barnen bor med båda sina

91

Samtliga förarbeten i detta stycke enligt underlag från 2002 års vårdnadskommitté (2005): Prop. 1992/93:139, Bet. LU22, Rskr. 259, Prop. 1997/98:7, Bet. LU12, Rskr. 229-230, Prop. 1990/91:8, Bet. 2001/02:LU09, Rskr. 146.

92

Eriksson (2001b).

93

Innebörden av Föräldrabalken och övrigt i detta stycke bygger på underlag från 2002 års vårdnadskommitté.

94

SOU 2001:72 s. 269. Vi har inte funnit mer exakta uppgifter än ”inte sällan” i denna källa.

95

JO:s ämbetsberättelse 2003/04 refererad i underlag från 2002 års vårdnadskommitté (2005).

biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar.

96

Även om separationer

mellan föräldrar har blivit allt vanligare sedan efterkrigstiden

97

, har

utvecklingen vänt på senare år och separationerna har minskat.

98

År

2003 var nästan 50 000 barn med om att deras föräldrar separerade. Separationer är mycket vanligare mellan föräldrar som är sambor än mellan gifta föräldrar.

Av Sveriges nästan två miljoner barn bor 73 procent med båda sina biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar (se figur 8.1 nedan). 5 procent av barnen bor i en ombildad familj, dvs.”styvfamilj”, som består av mamman eller pappan och en ny partner. Det är fyra gånger så vanligt att styvfamiljen består av mamman och hennes nya partner än pappan och hans nya partner. 18 procent av barnen bor med en ensamstående mamma och 4 procent med en ensamstående pappa. Dessa uppgifter utgår från folkbokföringen.

99

96

SCB (2004), siffrorna gäller 2003.

97

SCB (2003b).

98

1998 fick Sverige årlig och jämförbar barnstatistik och sedan dess har separationerna minskat. Publicerade uppgifter finns från 1999 och då separerade föräldrarna till 3,54 procent av alla barn. År 2003 var 3,27 procent av alla barn med om att föräldrarna separerade. SCB (2004).

99

Folkbokföringen avspeglar inte alltid det verkliga boendet. Utifrån urvalsundersökningar drar SCB slutsatsen att folkbokföringen överskattar andelen ensamstående föräldrar och underskattar andelen ombildade familjer. Enligt urvalsundersökningar utgör andelen ombildade familjer 15 procent av alla barnfamiljer och knappt hälften av dessa (de med gemensamma barn) identifieras i folkbokföringen som ombildade familjer, resterande som ensamstående föräldrar (SCB 2004).

Figur 8.1 Barn i åldern 0-17 år boende i olika familjetyper 2003 enligt folkbokföringen.

Procentuell fördelning

Bor med båda

föräldrar

Bor i "styvfamilj"

Bor med ensamstående

mamma

Bor med ensamstående

pappa

Källa: Demografiska rapporter 2004:3, SCB.

Barn till separerade föräldrar kan, trots att de är folkbokförda hos modern, bo växelvis lika mycket hos båda föräldrarna. Barn kan också umgås mycket med och bo delvis hos fadern utan att det räknas som växelvis boende. Ur statistiken kan vi utläsa två förändringar under 1990-talet som tyder på att pappors kontakt med och ansvar för sina barn efter separation har ökat: barn träffar sina umgängesföräldrar mer och barn bor i större utsträckning hos sina pappor. (Den förälder som barnet bor hos efter föräldrarnas separation kallas för boendeförälder och den andra föräldern för umgängesförälder. Detta är olämpliga benämningar vid växelvis boende, men i brist på bättre använder vi oss av dem.)

Tabell 8.2 nedan visar att umgängesföräldrars kontakt med sina barn har ökat under 1990-talet. Andelen barn bor växelvis lika mycket hos båda föräldrarna har ökat kraftigt, samtidigt som andelen barn som träffar umgängesföräldern mycket sällan eller inte alls har minskat. Denna statistik är inte uppdelad efter umgängesförälderns kön, men även om boendeföräldern i de allra flesta fall är mammor så har det blivit något vanligare att pappor är boendeföräldrar under 1990-talet. År 1991 var det mer än fem

gånger så vanligt att mammor var boendeföräldrar än pappor. År 2002 var det fyra gånger så vanligt.

100

Tabell 8.2 Kontakt med umgängesförälder bland barn med icke samman-

boende biologiska föräldrar 1992/93 och 2000/01. Procentuell fördelning

Umgängesfrekvens Andel barn Andel barn 1992/93 2000/01 Bor lika mycket hos båda föräldrarna

4

17

Någon gång i veckan

23

23

Varannan vecka

22

22

Någon gång i månaden

12

11

Mer sällan

20

15

Ingen kontakt

9

4

Fader okänd el uppgift saknas

11

9

Källa: ULF-undersökningen refererad i SCB (2003a) s. 96.

Som vi konstaterat tidigare reglerar inte den juridiska vårdnaden vilken förälder barnet bor hos eller hur mycket barnet träffar den andra föräldern. Men lagstiftaren har önskat öka bruket av gemensam vårdnad i syfte att öka barns kontakt med båda sina föräldrar efter separation. Statistiken visar att gemensam vårdnad är den i särklass vanligaste vårdnadsformen idag och den blir allt vanligare (se tabell 8.3 nedan). Bruket av ensam vårdnad för modern har minskat i motsvarande grad som den gemensamma vårdnaden har ökat mellan 1999 och 2003. För nästan nio av tio av alla barn har föräldrarna gemensam vårdnad. Detta gäller för 7 av 10 barn till separerade föräldrar. Det är generellt sett vanligare med gemensam vårdnad ju yngre barnen är, vilket tyder på att en fortsatt ökning av gemensam vårdnad kommer att ske.

101

100

HEK refererad i SCB (2004) s. 55.

101

SCB (2004) s. 91.

Tabell 8.3 Vårdnadsform för tre grupper av barn år 1999 och 2003: alla

barn, barn till föräldrar som är sambo respektive barn till separerade och aldrig tidigare sammanboende föräldrar

Årtal 1999 2003 Alla barn Gemensam vårdnad 87 89 Ensam vårdnad för mor 12 9 Ensam vårdnad för far 1 1

Barn till föräldrar som är sambo Gemensam vårdnad 85 91 Ensam vårdnad för mor 15 8 Ensam vårdnad för far 0 0

Barn till separerade och aldrig tidigare sammanboende föräldrar Gemensam vårdnad 62 70 Ensam vårdnad för mor 36 27 Ensam vårdnad för far 3 2

Källa: Sammanställning och beräkningar utifrån SCB (2000) s. 74–81, SCB (2004) s. 65–69.

Tabell 8.3 visar att bruket av gemensam vårdnad har ökat mellan 1999–2003. Men det egentliga brytåret för det ökande bruket av gemensam vårdnad är 1991, då förfaringssättet vid anmälan om gemensam vårdnad förenklades. Detta innebar en kraftig ökning av gemensam vårdnad för barn till samboföräldrar (som till skillnad från gifta föräldrar inte får automatisk gemensam vårdnad för sina barn) men även för barn till ensamstående mödrar.

102

Sammanfattningsvis ger statistiken över utvecklingen av vårdnad, boende och umgänge under 1990-talet en dubbel bild. Å ena sidan kan man mot bakgrund av att umgängesföräldrar träffar sina barn mer och att barn i större utsträckning bor hos sina pappor dra slutsatsen att pappors kontakt med och ansvar för sina barn efter separation har ökat. Å andra sidan är mammor fortfarande de huvudsakliga boendeföräldrarna efter föräldrars separation, det är fyra gånger så vanligt att mammor är det än pappor. Statistiken visar också på ett stort glapp mellan vårdnaden respektive boende och umgänge, medan utgångspunkten för lagstiftaren varit att påverka boendet och umgänget genom vårdnaden. Visserligen har gemensam vård-

102

Det är mycket vanligare med gemensam vårdnad för barn till sammanboende föräldrar och ensamstående mödrar födda efter 1991. Se SCB (2003b) s. 35–39 och SCB (2003a) s. 65–69.

nad ökat kraftigt även bland separerade föräldrar samtidigt som barns boende hos och kontakter med umgängesföräldern (som i de flesta fall är pappan) också har ökat. Men även om 70 procent av de separerade föräldrarna har gemensam vårdnad, så bor bara 17 procent av deras barn lika mycket hos båda föräldrarna. Vår slutsats är att lagstiftarens strävan efter att öka bruket av gemensam vårdnad kan ha bidragit till att pappor har mer kontakt med sina barn efter separation, men vi vet inte i vilken mån som det ökade bruket av gemensam vårdnad ligger bakom denna utveckling. Troligen spelar även andra och bakomliggande faktorer in som kan ha påverkat både den förda politiken och det ökade bruket av gemensam vårdnad var för sig, t.ex. förändrade värderingar. Förändringar i regelverket som syftar till ett ökat bruk av gemensam vårdnad kan dock ha en normerande effekt, det sänder signaler om att även fäder bör betraktas och bete sig som fullvärdiga föräldrar.

Brister i skyddet mot fäders våld efter separation

Det finns brister när det gäller skyddet av kvinnor och barn som efter en separation utsätts för våld av fäder till barnen. Enligt Maria Eriksson finns flera typer av skäl till det bristande skyddet, bl.a.:

1. rättspraxis och domstolarnas tolkning av fäder som är våld-

samma mot kvinnor,

2. hur utredningar genomförs och vilket perspektiv utredare har

på våld i parrelationer, liksom

3. synen på våldsamma fäder och våldsutsatta mödrar som föräld-

rar.

103

Rättspraxis

Maria Eriksson menar att en stor bevisbörda läggs på den förälder som motsätter sig gemensam vårdnad eller umgänge eftersom lagstiftningen har ett starkt fokus på detta. Då män har utövat våld läggs bevisbördan på utsatta kvinnor, om de till exempel inte anser att umgänget sker på ett sätt som är tryggt för barnen. Maria Eriksson frågar sig vilka beviskrav som ställs och undrar om verkligen risken för att barnet far illa står i fokus i rättspraxis, som det ska göra enligt förarbetena, eller om fokus glider mot ett

103

Eriksson (2003a).

brottmålstänkande, att det måste vara ställt utom rimligt tvivel att barnet kommer att fara illa innan till exempel ett umgänge stoppas.

104

Hon refererar till enstaka fall där män som är dömda för

våld mot kvinnan fått del i vårdnaden mot kvinnans vilja. Eriksson menar att detta tyder på att utgångspunkten i praxis är att en våldsam pappa anses vara en tillräckligt god vårdnadshavare och umgängesförälder tills motsatsen bevisats.

105

Tre studier har nyligen granskat rättspraxis i mål som gäller vårdnad, boende och umgänge: en av Socialstyrelsen, en av Barnombudsmannen (BO) och en av 2002 års vårdnadskommitté.

106

De

tre studierna utgår från delvis samma material, alla tingsrättsdomar som meddelats efter huvudförhandling och som rörde vårdnad, boende och/eller umgänge år 2002. Antalet mål var 505 och antalet barn 786. Socialstyrelsen, som fick regeringens uppdrag att följa upp 1998 års förändringar i Föräldrabalken, jämförde med motsvarande domar år 1999. BO gjorde en specialstudie av de tingsrättsdomar år 2002 där det förekom uppgifter om våld, vilket var 258 fall som rörde 408 barn.

Studierna belägger Maria Erikssons farhågor. Studierna visar att den ena förälderns våld mot den andra föräldern och/eller barnet i flera fall leder till gemensam vårdnad och oinskränkt umgängesrätt, trots att den andra föräldern motsätter sig det och även om våldet lett till fällande dom i ett brottmål.

I BO:s studie, som gäller de 258 tingsrättsdomar där det förekom uppgifter om våld, var det oftast modern (72 procent av fallen) som förde fram uppgifter om att det hade förekommit eller förekom våld inom familjen. I 13 procent av fallen kom sådana uppgifter från både modern och fadern, i 11 procent av fallen från enbart fadern och i 4 procent av fallen från någon annan, t.ex. socialsekreterare eller vittne. Oftast rörde uppgifterna att den ena föräldern utövade våld mot den ena föräldern (73 procent av fallen). Det näst vanligaste var att uppgifterna rörde våld mot barnet (46 procent av fallen). I 18 procent av målen fanns uppgifter om sexuella övergrepp mot barnet.

Tingsrätten dömde oftare till gemensam vårdnad mot en förälders vilja när det förekom uppgifter om våld än när inga uppgifter om våld förekom. Detta gällde även om det fanns en fällande dom i

104

Se även Nordborg (2002).

105

Eriksson (2003a).

106

Socialstyrelsen (2004), Barnombudsmannen (2005) och underlag från 2002 års vårdnadskommitté. Frågan har också belysts av Nordborg (2002).

brottmål mot en av föräldrarna som gäller brott mot någon i familjen (42 fall). I dessa mål fick föräldrarna gemensam vårdnad i 18 fall (43 procent), modern fick ensam vårdnad i 23 fall (55 procent) och fadern fick ensam vårdnad i 1 fall.

De uppgifter om våld som förs fram beaktas inte alltid när domstolen avgör vårdnadstvister, konstaterar BO. Även när våldet är bevisat genom en dom i brottmål mot den ena föräldern, dömer domstolen i vissa fall till gemensam vårdnad. Det förekommer också att domstolen dömer till ensam vårdnad för den förälder som har gjort sig skyldigt till våld mot en familjemedlem. BO menar att domstolen inte alltid ser hur vårdnaden som sådan är kopplad till risken för att barnet far illa. Domstolarnas utgångspunkt är att den gemensamma vårdnaden är bäst för barnet oavsett om uppgifter om våld inom familjen har förekommit i målet eller inte.

BO menar att när det har förekommit våld inom familjen bör huvudregeln istället vara ensam vårdnad och ger flera anledningar till detta. En förälders möjlighet att skydda barnet från den andra föräldern ökar genom att själv besluta var barnet ska bo och ensam fatta beslut som rör barnets hälsa, t.ex. att ta barnet till en barnpsykiater eller -psykolog. Den förälder som har utsatts för våld måste kunna ges möjlighet att slippa samarbeta med en person som hon eller han är rädd för, enligt BO.

BO menar att domstolarna mer direkt kopplar barnets trygghet till vem barnet bor tillsammans med än till vårdnadsfrågan. Ändå visar studien att när modern uppger våld inom familjen och det finns en dom som bekräftar faderns våld dömer tingsrätten i vissa

107

fall till boende hos fadern. I tvister som rör umgänge framkommer ett liknande mönster. Det är endast i ett fåtal mål som ett begärt umgänge inte döms ut. Huvudregeln i rättspraxis är umgänge även med en förälder som enligt brottmålsdom varit våldsam mot någon i familjen. I de 139 fall som rör umgänge och där det finns uppgifter om våld mot någon i familjen är uppgifterna styrkta genom en brottmålsdom i 41 fall (29 procent). I dessa 41 fall är det vanligaste att döma till oövervakat umgänge, detta sker i över hälften av fallen (56 procent). Umgänge med kontaktperson, vilket kan innebära att kontaktpersonen finns närvarande enbart vid hämtning och lämning till och från umgänget, döms ut i 15 fall (37

107

Antalet domar i denna fråga är 12. Domstolen dömde till boende hos modern i 6 fall, hos fadern i 2 fall, till växelvis boende i 2 fall och till att syskonen skulle splittras i 2 fall. I det enda fall där fadern uppger våld och modern är dömd för våld mot en familjemedlem blir boendet hos fadern.

procent). I 3 fall (7 procent) döms inget umgänge ut överhuvudtaget.

Bedömningar av om barnet riskerar att fara illa ska enligt BO alltid ske när uppgifter om våld förs fram i tvister om vårdnad, boende och/eller umgänge. I denna bedömning måste domstolen också väga in om den ena föräldern har utsatts eller riskerar att utsättas för våld, enligt BO. Men studien visar att när det finns uppgifter om våld inom familjen görs riskbedömning av socialnämnd eller domstol i omkring en tredjedel av fallen. När uppgifterna styrks av en fällande dom i brottmål görs riskbedömning i två tredjedelar av fallen. Riskbedömningar görs oftare när det uppgivna våldet har riktats mot barnet, särskilt när det gäller sexuella övergrepp, än när den andra föräldern uppges ha varit utsatt för våld. BO konstaterar att domstol och socialnämnd sällan gör en koppling mellan en förälders våldsamma handlingar mot den andra föräldern och en risk för att barnet ska fara illa.

BO framhåller att det är av yttersta vikt att riskbedömningar görs vid uppgifter om våld, eftersom när beslutet väl är fattat om exempelvis umgänge kan en förälder enligt både lagstiftning och praxis normalt sett inte skydda barnet mot den andre föräldern genom att vägra umgänge om barnet riskerar att fara illa. Umgänge kan verkställas med polishämtning och så kallat umgängessabotage kan innebära att modern förlorar vårdnaden.

Forskaren Gudrun Nordborg påpekar att i politiken omtalas umgänge som en rättighet för barn. Det sägs att umgängesrätten är ”i första hand till för barnet. (…) En förälder har inte någon absolut rätt till umgänge med sitt barn”.

108

Men i praktiken är umgänge

snarare barns plikt och föräldrars rätt. Eftersom de flesta umgängesföräldrar och vårdnadshavare som inte är boendeföräldrar är fäder, framstår umgängesrätten i praktiken främst som en fadersrätt. Det rättstomma rummet kring umgängesvägran pekar på faderskapets frivillighet: vill en far ha kontakt med sina barn kan han driva den frågan via domstolen och kräva att med tvång få tillgång till sina barn, men han kan själv varken pressas eller tvingas till en aktiv relation till sina barn.

109

Regeringen framhåller i sin proposition om 1998 års vårdnadsreform att det finns en risk att ett umgänge som måste tvingas fram med sanktioner verkar i fel riktning vad gäller relationerna.

110

Maria

108

Prop. 1997/98:7 s. 60.

109

Nordborg (1997, 2002).

110

Prop. 1997/98:7 s. 60-61.

Eriksson påpekar att medan barns och mödrars beteenden kan mötas med tvång och sanktioner, bör med andra ord fäders skyldighet att umgås med sina barn inte sanktioneras, utan regeringens förhoppning är att lagen och talet om barns rätt till och behov av båda sina föräldrar ska ha en pedagogisk effekt på fäder som inte tar ansvar för sina relationer till sina barn.

111

Både BO och Maria Eriksson menar att det borde införas möjlighet till tidsbegränsade domar i mål om vårdnad, boende och umgänge, särskilt när det har förekommit våld inom familjen eller när det finns misstankar om detta.

112

En förälder måste kunna ha

möjlighet att ändra sitt beteende och på sikt kunna finnas med i barnets liv. Utgångspunkten bör vara att om en förälder utsatt någon i familjen för våld ska ensam vårdnad och övervakat umgänge gälla tills man kan vara säker på att något annat är tryggt nog både för barnet och för den andra föräldern. Under vissa omständligheter kan föräldrar som använt våld komma ifråga som umgängesföräldrar och möjligen också som vårdnadshavare. Men då måste de ta ansvar och genom handling visa att de har förändrats.

113

Socialtjänstens utredningar och synen på våldsamma fäder och våldsutsatta mödrar som föräldrar

Maria Erikssons avhandling bygger bland annat på intervjuer med tio familjerättssekreterare, dvs. socialsekreterare som genomför utredningar om vårdnad, boende eller umgänge. Resultaten tyder på att vissa fäder kan utöva ett visst våld mot kvinnor utan att familjerättssekreterarna betraktar fäderna som våldsamma. Detta gäller t.ex. om det inte finns en dom om misshandel, om våldet inte varit grovt och långvarigt, om det började i samband med separationen, om modern inte fått fysiska skador eller verkar väldigt rädd eller om fadern verkar vara ”normal” på andra sätt, t.ex. att han inte är invandrare. I sådana här fall, när en våldsam far omdefinieras till en normal far, blir gemensam vårdnad och obevakat umgänge det självklara alternativet. Frågan om riskerna för barnet försvinner ur fokus.

114

111

Eriksson (2003a).

112

BO (2005), Eriksson (2001a, 2005c).

113

Eriksson (2001a, 2005c).

114

Eriksson (2003a, 2004). Flera studier och utvecklingsarbeten belyser problem i socialsekreterares syn på våld, se t.ex. Rejmer (2003), Socialstyrelsen (2000, 2002

)

.

Maria Eriksson menar, utifrån sin studie av hanteringen av fäders våld, att det finns dubbla måttstockar för fäder. Detta ger våldsutövande fäder ett stort handlingsutrymme i möte med familjerättssekreterare. Även om en far kan definieras som en dålig förälder, för att han exempelvis inte tar ansvar för barns behov av trygghet, kan han definieras som en bra pappa. En bra pappa ses som den förälder som gör roliga saker med barnen och ser till att barnet har en tvåkönad uppväxtmiljö. Barn anses behöva två kön att identifiera sig med för att utvecklas optimalt. I denna könskomplementära syn på föräldraskap betyder moderskap huvudansvar och faderskap betyder att vara moderns komplement.

115

Utredningens slutsatser om vårdnadsfrågorna

Den politiska ambitionen att få föräldrar att dela ansvaret för barn efter skilsmässor och separationer har en ljus och en mörk sida. Den ljusa sidan är att politiken har inneburit framsteg genom att fäder och mödrar numera i princip betraktas som likvärdiga föräldrar i lagstiftarens ögon, vilket troligen har en normerande effekt som i sin tur kan antas öka fäders deltagande i barnavården. Gemensam vårdnad, växelvis boende liksom barns boende hos och umgänge med sina fäder har ökat. Detta innebär att möjligheterna för män att även efter en skilsmässa eller separation ta hand om och ha en nära relation till sina barn har ökat. Särskilt positiv är utvecklingen av växelvis boende, som i princip innebär att mödrar och fäder delar lika på omsorgsansvaret och det obetalda hemarbete som vardagslivet med barn för med sig. Detta är ett stort framsteg. Fortfarande bor dock barn i mycket stor utsträckning med sina mödrar efter skilsmässa eller separation, vilket oavsett orsak innebär att de flesta mödrar tar sitt vardagliga föräldraansvar, till skillnad från de flesta fäder.

Vår utgångspunkt är att män har lika goda förutsättningar för att bli goda föräldrar som kvinnor, liksom att det ligger i såväl kvinnors och mäns som barns intresse att män tar större del i barnavården. Det är en fördel för barn att ha flera nära och kontinuerliga relationer till vuxna som ger barnet den omsorg det behöver och ur detta perspektiv är den vuxnes könstillhörighet ovidkommande. Ett barn som växer upp med två mammor eller två

115

(Eriksson 2003a, 2004). Den könskomplementära synen på föräldraskap framkommer också i annan forskning, t.ex. Elvin-Nowak (1999, 2001, 2005), Bekkengen (2002).

pappor, eller med både två mammor och två pappor, har lika goda möjligheter till en god utveckling som barn i heterosexuella kärnfamiljer.

116

Ur ett perspektiv är det positivt även för barnen att

just män tar hand om dem. Dessa män bryter med traditionella föreställningar om kön genom att vara omvårdande, vilket innebär att de utgör en positiv förebild. Att ge omsorg är inte en kvinnlig egenskap utan en mänsklig.

Men det går inte att blunda för att politiken i frågor om vårdnad, boende och umgänge också fått negativa konsekvenser för en redan mycket utsatt grupp, nämligen mödrar och barn som utsätts för våld av mannen i familjen. Den politiska ambitionen att få föräldrar att dela ansvaret för barn efter skilsmässor och separationer har i praktiken fått oavsedda konsekvenser: den möjliggör fäders tillgång till barn men har inte verkat för skydd av barn, och i förlängningen också av mödrar, mot fäders våld. Fäder förväntas inte alltid ta ansvar för att skydda sina barn från upplevelser av våld i samma utsträckning som mödrar förväntas göra.

De studier som vi har refererat i detta avsnitt tyder på en allvarlig brist på kunskap hos de myndigheter som ska bedöma vad som är det bästa för barnen vid en skilsmässa eller separation och om vilka risker det finns att barn far illa när de har en pappa som använder våld mot mamman och/eller mot andra kvinnor. Bristen på uppmärksamhet och vägledning i Föräldrabalken och dess förarbeten när det gäller våld och hanteringen av ärenden där våld förekommer bidrar också till problemen. Riskbedömningar bör göras i större utsträckning och möjligheterna att införa tidsbegränsade domar i mål om vårdnad, boende och umgänge bör undersökas. Det skulle troligen ge större möjligheter till skydd för våldsutsatta kvinnor och barn. Dessutom skulle föräldrar som har utövat våld eller på andra sätt visat sig vara olämpliga ges möjlighet att ta ansvar och genom handling visa att de har förändrats.

Föräldraförsäkringsutredningen, som ännu inte slutfört sitt arbete, bedömer att reformarbetet vad gäller våldsamma fäder i detta sammanhang främst bör inriktas på frågor om vårdnad, boende och umgänge och inte på föräldraförsäkringen. Vi stödjer denna bedömning. I de fall en förälder har ensam vårdnad om ett barn har denna förälder rätt till alla föräldrapenningdagar. Föräldraförsäkringen är i grunden individuell men med möjlighet att överlåta alla dagar utom två månader till den andra föräldern. Våld-

116

För en översikt av forskning i ämnet, se SOU 2001:10 s. 209-263.

samma fäder som vill använda föräldrapenningen som ett makt- och kontrollinstrument har denna möjlighet redan idag och en ökad kvotering skulle troligen inte öka denna risk. En förövare kan redan idag vägra att föra över sin halva av föräldrapenningdagarna till modern och kan på så sätt använda dem för att komma åt barnet och indirekt modern. Han kan låta dagarna ”brinna inne” som ett sätt att straffa modern och barnet, eller utnyttja den betalda ledigheten för att utöva ytterligare våld. Mot bakgrund av detta måste skyddet för utsatta kvinnor och barn förbättras. För att nå dit krävs ökad kunskap om hur myndigheter hanterar dessa fall idag och på vilka sätt skyddet för utsatta kvinnor och barn kan stärkas. Både lagstiftningen och tillämpningen i frågor om vårdnad, boende och umgänge bör reformeras för att få fungerande ”nödutgångar” för våldsutsatta kvinnor och barn.

Mäns omsorgsansvar och mäns våld: en målkonflikt i jämställdhetspolitiken?

Finns det en målkonflikt mellan att å ena sidan fokusera mäns omsorgsansvar och skapa incitament som gör att män ”kommer hem” och å andra sidan fokusera mäns våldsbenägenhet där insatserna inriktas på att våldsutövande män ska hålla sig borta från kvinnor och barn? Män som grupp är kraftigt överrepresenterade vid vålds- och sexualbrott inom familjen. Reformer som syftar till att öka mäns närvaro och engagemang i hem och barn kan få oönskade effekter just när det gäller våldsutövande män och våldsutsatta kvinnor och barn, om inte möjligheterna till hjälp och skydd samtidigt förbättras. Våldsutövande män kan använda sina rättigheter vad gäller föräldraförsäkring och vårdnad, boende och umgänge till att öka sin kontroll över och tillgång till kvinnor och barn.

Ur ett perspektiv kan jämställdhetspolitiken anses tala med kluven tunga, där synen på män skiftar mellan olika målområden. Men ur ett annat perspektiv behöver det inte handla om en konflikt mellan mål, utan snarare om en konflikt mellan medel. Att sträva mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn behöver inte stå i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska och att våldsutövande män ska ta ansvar för sina handlingar. Men medlen för att åstadkomma både ett

ökat ansvarstagande för omsorgen och minskat våld kan krocka med varandra, vilket vårdnadsfrågorna är ett tydligt exempel på.

Vår bedömning är att frågan om mäns våld i högre grad bör integreras i andra delar av jämställdhetspolitiken. Frågor om mäns våld och mäns omsorg bör samordnas i större utsträckning. Arbetet inom de olika delmålen rörande våld respektive omsorg/obetalt hemarbete bör kunna ha som gemensam målsättning att män ska ta större ansvar, både för omsorg/obetalt hemarbete och för konsekvenser av våldsutövande där det förekommer. Utgångspunkten bör vara att mäns våld mot kvinnor och barn är ett allvarligt samhällsproblem som ofta har förminskats och bagatelliserats, vilket inte är detsamma som att utgå från att alla män är potentiella våldsverkare. Det är en minoritet av alla män som utövar våld mot kvinnor och barn men offrens utsatthet och skadan som förövarna orsakar är mycket stor. Män har generellt sett lika goda förutsättningar som kvinnor för att ta hand om sina barn.

Nyligen har 2002 års vårdnadskommitté presenterat sitt betänkande, den 1 juni 2005. Inom kort presenterar Föräldraförsäkringsutredningen sitt betänkande, den 1 september 2005. Det ligger inom ramen för båda dessa utredningars direktiv att beakta dessa frågor. 2002 års vårdnadskommitté skulle enligt direktiven bl.a. undersöka hur barnets bästa tillgodoses i fall där en förälder gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet mot den andra föräldern, framför allt våldsbrott. Kommittén hade i uppdrag att särskilt uppmärksamma hur de nya reglerna om gemensam vårdnad och boende i 1998 års vårdnadsreform tillämpas när det har förekommit övergrepp eller misstanke om detta.

117

Föräldraförsäkringsutred-

ningen skulle enligt direktiven göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen med utgångspunkt i att den ska verka för barnets bästa och bidra till ökad jämställdhet.

118

Våldsutsatthet

nämns inte explicit i direktiven men en grundläggande innebörd av barnets bästa är att slippa bli utsatt för och bli vittne till våld inom familjen.

117

Dir. 2002:89, Dir. 2004:167, Dir. 2005:35.

118

Dir. 2004:44.

Förslag till fortsatt arbete

Jämställdhetspolitiken bör även fortsättningsvis verka för att mäns obetalda hem- och omsorgsarbete ökar och samtidigt verka för att hjälpen och skyddet för våldsutsatta kvinnor och deras barn förbättras. Frågan om mäns våld bör integreras i andra delar av jämställdhetspolitiken. Frågor om mäns våld och mäns omsorg bör samordnas i större utsträckning. Arbetet inom de olika delmålen rörande våld respektive omsorg/obetalt hemarbete bör ha som gemensam målsättning att män ska ta större ansvar, både för omsorg/obetalt hemarbete och för konsekvenser av sitt våldsutövande där det förekommer.

Samhället måste upptäcka och med verkningsfulla insatser ingripa mot våld inom familjen på ett tidigare stadium än vad som görs idag. Samhället måste också öka kraven på våldsamma fäder att de tar ansvar för sina handlingar och förändrar sitt beteende. En ökad medvetenhet och kunskap om de övergrepp som vissa män begår får inte leda till att arbetet för att få män som grupp att ta större del i arbetet med hem och barn försvagas. Istället bör detta arbete kompletteras med en medvetenhet om att våldsutövande män kan använda sina rättigheter på ett sätt som skadar kvinnor och barn. Skyddet för utsatta kvinnor och barn måste förbättras. För att nå dit krävs ökad kunskap om hur myndigheter hanterar dessa fall idag och på vilka sätt skyddet för utsatta kvinnor och barn kan stärkas. Reformarbetet bör i detta sammanhang inriktas på frågor om vårdnad, boende och umgänge, inte på föräldraförsäkringen.

Vi ställer oss bakom BO:s bedömning att möjligheterna bör ses över att införa möjlighet till tidsbegränsade domar i mål om vårdnad, boende och umgänge, särskilt när det har förekommit våld inom familjen eller när det finns misstankar om detta. Syftet är att i dessa fall öka bruket av ensam vårdnad och övervakat umgänge, för att därigenom öka tryggheten för utsatta liksom att öka kraven på våldsamma föräldrar att förändra sitt beteende. Ensam vårdnad och övervakat umgänge ska gälla tills det är säkerställt att någon annan form är trygg nog både för barnet och för den andra föräldern.

De starka och många gånger outtalade samband mellan föreställningar om barns bästa, det goda moderskapet och familjen som social miljö är enligt vår bedömning ett hinder för effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken vad gäller mäns obetalda hemarbete och omsorgsansvar. Arbetet med att öka mäns uttag av föräldraledighet bör i större utsträckning betona mäns ansvar som

föräldrar och i mindre utsträckning formulera föräldraledigheten som ett fritt valt erbjudande för män. Kvotering är det styrmedel som har påverkat mäns uttag av föräldraförsäkring mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns ansvar. Vi lägger inget förslag om föräldraförsäkringen eftersom frågan utreds av en annan kommitté. Men vår bedömning är att en ökad kvotering och på sikt en individualisering bör ske. Problemet med hur män kan fås att öka sina insatser med hem och barn kan dock inte lösas utan att kvinnors villkor i arbetslivet förbättras. Mäns uttag av föräldraförsäkring är intimt förknippat med kvinnors villkor i arbetslivet. Därför krävs en dubbel strategi: föräldraförsäkringen måste förändras samtidigt som kvinnors arbetsliv måste förbättras.

Referenser

Ahrne, Göran & Roman, Christine (1997) Hemmet, barnen och

makten. Förhandlingar om arbete och pengar i familjen. Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:139.

Albrecht, James W., Edin, Per-Anders, Sundström, Marianne och

Vroman, Susan B. (1997) Kvinnors och mäns löner - förvärvsavbrottens betydelse. I Persson, Inga och Wadensjö, Eskil (red.) Kvinnors och mäns löner - varför så olika? Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, SOU 1997:136.

Albrecht, James. W., Edin, Per-Anders, Sundström, Marianne och

Vroman, Susan B. (1999) Career Interruptions and Subsequent earning: A Reexamination Using Swedish Data. I The Journal of Human Resources, Vol. XXXIV, Nr. 2, s. 294-311.

Almqvist, Kerstin & Broberg, Anders (2004) Barn som bevittnat

våld mot mamma – en studie om kvinnor och barn som vistas på Kvinnojourer i Göteborg. Göteborgs stad. Barnombudsmannen (2005) När tryggheten står på spel.

Bekkengen, Lisbeth (1996) Mäns föräldraledighet – en kunskaps-

översikt. Arbetsrapport 96:12. Högskolan i Karlstad.

Bekkengen, Lisbeth (2002) Man får välja – om föräldraskap och för-

äldraledighet i arbetsliv och familjeliv. Ak. avh. Malmö: Liber.

Bygren, Magnus & Duvander, Ann-Zofie (2004) ”Ingen annan på

jobbet har ju varit pappaledig …” Papporna, deras arbetsplatser och deras pappaledighetsuttag. I Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS förlag.

CEDAW-Nätverket (2004) Kvinnors rättigheter – en handbok för

aktivister, journalister och beslutsfattare.

Dir. 2002:89 Vårdnad, boende och umgänge. Dir. 2004:167 Tilläggsdirektiv till 2002 års vårdnadskommitté (Ju

2002:09). Dir. 2005:35 Tilläggsdirektiv till 2002 års vårdnadskommitté (Ju

2002:09). Dir 2004:44 Översyn av föräldraförsäkringen.

Ds. 1995:2 Pappagruppens slutrapport. Arbetsgruppen (S 1993:C)

om papporna, barnen och arbetslivet.

Ekberg, John, Eriksson, Rickard & Friebel, Guido (2004) Sharing

Responsibility? Short- and Long-term Effects of Sweden’s “Daddy-Month” Reform. Swedish Institute for Social Research (SOFI) Working paper 3/2004.

Elman, Amy (2001) Unprotected by the Swedish welfare state

revisited: Assessing a decade of reforms for battered women. Women’s Studies International Forum vol. 24, nr. 1, s. 39-52. Elvin-Nowak, Ylva (1999) Accompanied by guilt. Modern mother-

hood the Swedish way. Ak. avh. Psykologiska institutionen, Stockholms universitet.

Elvin-Nowak, Ylva (2001) I sällskap med skulden. Om den moderna

mammans vardag. Stockholm: Albert Bonniers förlag.

Elvin-Nowak, Ylva (2005) Världens bästa pappa? Om mäns relatio-

ner och strävan efter att göra rätt. Stockholm: Albert Bonniers förlag. Eriksson, Maria (2001a) Barn kan skyddas från våldsamma fäder.

Kvinnotryck nr. 6, oktober 2001. Eriksson, Maria (2001b) Om vårdnad, boende och umgänge. I

Metell, Barbro m.fl. Barn som ser pappa slå. Stockholm: Gothia. Eriksson, Maria (2003a) I skuggan av Pappa. Familjerätten och han-

teringen av mäns våld. Ak. avh. Stehag: Gondolin. Eriksson, Maria (2003b) Barn vars pappa misshandlar mamma. I

Heimer, Gun & Posse, Barbro (red.) Våldsutsatta kvinnor – samhällets ansvar. Lund: Studentlitteratur.

Eriksson, Maria (2004) Maria Eriksson har granskat socialsekrete-

rares syn på mäns våld i vårdnadsärenden. Kvinnotryck nr 2, april 2004. Eriksson, Maria (2005a) Det är ännu tyst om när fäders närvaro

skapar problem. Kvinnotryck nr 2, april 2005. Eriksson, Maria (2005b) Kommentar på kunskapssammanställning-

arna författade av Lars Jalmert och Ylva Elvin-Nowak. Opublicerat underlag för Föräldraförsäkringsutredningen.

Eriksson, Maria (2005c) Ansvarstagande och förändring från våld-

samma pappor, tack! Krönika på www.amnesty.se.

Fransson, Anna & Wennemo, Irene (2004a) Rationellt för familjen,

dyrt för alla. I Lorentzi, Ulrika (red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora. Fransson & Fransson, Anna & Wennemo, Irene (2004b) Mellan

princip och praktik. En rapport om föräldraförsäkringen. LO. Granqvist, Lena & Persson, Helena (2004) Kvinnor och mäns

karriärvägar på den svenska arbetsmarknaden, i Löfström, Åsa (red.) Den könsuppdelade arbetsmarknaden SOU 2004:43.

Jansson, Fredrik, Pylkkänen, Elina & Valck, Lizbeth (2003) En

jämställd föräldraförsäkring? SOU 2003:36, Bilaga 12 till Långtidsutredningen. Justitiedepartementet (1999) Vårdnad om barn. Faktablad Ju 99.11.

Klinth, Roger (2002) Göra pappa med barn. Den svenska pappa-

politiken 1960–1995. Ak. avh. Umeå: Boréa bokförlag.

Klinth, Roger (2005) Pappaledighet som jämställdhetsprojekt. Om

den svenska pappaledighetens politiska historia. I Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen SOU 2005:66. Lagutskottets betänkande 1997/98:LU12 Vårdnad, boende och

umgänge. LO (2003) Anställningsformer och arbetstider 2003.

Lorentzi, Ulrika (red.) (2004a) Vems valfrihet? Debattbok för en

delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF.

Lorentzi, Ulrika (2004b) En biologisk fotboja. I Lorentzi, Ulrika

(red.) (2004a) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF. Nationellt råd för kvinnofrid (2002) Se till mig som liten är - när

pappa slår mamma. Näringsdepartementet. Nermo, Magnus & Evertsson, Marie (2004) Makt att förhandla –

makarnas relativa resurser, hushållsarbetet och konflikter. I Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS förlag.

Nordborg, Gudrun (1997) Om juridikens kön. I Nordborg,

Gudrun (red.) Makt & kön. Tretton bidrag till feministisk kunskap. Stockholm: Brutus Östlings Bokförlag Symposion. Nordborg, Gudrun (2002) Barnfrid? Rättens möjligheter att

skydda barn: straffrättsligt respektive vid vårdnad eller umgänge. I Eriksson, Maria, Nenola, Aili & Nilsen, Marika M. (red.) Kön och våld i Norden. Rapport från en konferens i Köge, Danmark, 23–24 november 2001 s. 183-200. Köpenhamn: Nordiska Ministerrådet, TemaNord 2002:545. Nyberg, Anita (2004) Framsteg och fallgrop. I Lorentzi, Ulrika

(red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF.

Ramqvist, Karolina (2004) ”Barnets bästa” som slagträ. I Lorentzi,

Ulrika (red.) Vems valfrihet? Debattbok för en delad föräldraförsäkring. Stockholm: Agora & HTF. Rejmer, Annika (2003) Vårdnadstvister. En rättssociologisk studie av

tingsrätts funktion vid handläggning av vårdnadskonflikter med utgångspunkt från barnets bästa. Lund: Lunds universitet, Lund Studies in Sociology of Law 16. Regeringens proposition 1997/98:7 Vårdnad, boende och umgänge.

Riksförsäkringsverket (2004) Flexibel föräldrapenning – hur mam-

mor och pappor använder föräldraförsäkringen och hur länge de är föräldralediga. RFV analyserar 2004:14. ROKS (2001) Om problem med vårdnadslagen. Remissvar på

Justitiedepartementets översyn av 1998 års vårdnadsreform. 12 juli 2001.

Sainsbury, Diane (1999) Gender and Social-Democratic Welfare

States. I Sainsbury, Diane (red.) Gender and Welfare State. Oxford: Oxford University Press. SCB (2000) Barn och deras familjer 1999. Demografiska rapporter

2000:2. SCB (2003a) Barn och deras familjer 2001. Del 1: Tabeller. Demo-

grafiska rapporter 2003:1.1. SCB (2003b) Barn och deras familjer 2001. Del 2: Texter och dia-

gram. Demografiska rapporter 2003:1.2.

SCB (2003c) Tid för vardagsliv. Kvinnors och mäns tidsanvändning

1990/91 och 2000/01. Levnadsförhållanden rapport nr. 99.

SCB (2004) Barn och deras familjer 2003. Demografiska rapporter

2004:3.

SKR (2005) Barn på kvinnojour. En handbok från SKR. Stockholm:

Premiss förlag.

Socialstyrelsen (2000) Samarbetssamtal – socialt arbete med föräld-

rar.

Socialstyrelsen (2002) Att enas kring barnen med samhällets hjälp –

Samarbetssamtal när det förekommit våld i relationen.

Socialstyrelsen (2004) Glimtar av barn från vårdnads-, boende- och

ungängesdomar 1999 respektive 2002.

Socialstyrelsen (2005) När mamma blir slagen. Att hjälpa barn som

levt med våld i familjen.

SOU 1996:3 Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritids-

resurser. Slutbetänkande från Fritidsutredningen.

SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om

barnets rättigheter i Sverige. Huvudbetänkande från Barnkommittén. SOU 2001:72 Barnmisshandel. Att förebygga och åtgärda. Slutbetän-

kande av Kommittén mot barnmisshandel. SOU 2001:10 Barn i homosexuella familjer. Betänkande från Kom-

mittén om barn i homosexuella familjer. Stafford, F. P. och Sundström, M. (1996) Time Out for Child

Care: Signalling and Rebound Effects for Men and Women. I Labour vol. 10, nr. 3, s. 609-629.

Underlag från 2002 års vårdnadskommitté (2005) i form av manus

till delar av betänkandet under april–maj 2005. Betänkandet publicerades den 1 juni samma år med titeln: Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. Betänkande av 2002 års vårdnadskommitté SOU 2005:43. Vi har inte haft möjlighet att kontrollera om manus stämmer överens på alla punkter med den tryckta versionen.

Underlag från föräldraförsäkringsutredningen (2005) i form av

opublicerade underlagsrapporter och olika typer av sammanställningar under våren 2005 som ligger till grund för utredningens arbete.

9. Omsorgsarbete

9.1. Inledning

Sedan 1970-talet har ett centralt mål för den svenska jämställdhetspolitiken varit att kvinnor och män ska dela lika på det obetalda arbetet med hem och barn, liksom att både kvinnor och män ska kunna förena detta obetalda arbete med förvärvsarbete. Det obetalda arbete som omsorgen om en äldre make/maka eller gamla föräldrar innebär har däremot inte uppmärksammats inom jämställdhetspolitiken.

1

Sedan 1970-talet har offentlig barnomsorg setts som en viktig förutsättning för att kvinnor ska kunna förvärvsarbeta på lika villkor som män. Utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen har drivits som en jämställdhetspolitisk fråga. En allt större andel barn har fått barnomsorg och idag råder i princip full behovstäckning. Den offentliga äldreomsorgens utbyggnad har däremot inte drivits som en jämställdhetspolitisk fråga. Jämställdhetspolitiken har inte uppmärksammat äldreomsorg som ett sätt att göra det möjligt för både kvinnor och män att delta på lika villkor i arbetslivet.

2

Den

kraftiga expansionen av äldreomsorgen under 1960- och 70-talen har vänts till en näst intill lika kraftig nedgång. Både antalet och andelen äldre som får offentlig omsorg har minskat.

3

Utbyggnaden av den offentliga omsorgen har ur ett historiskt perspektiv inneburit att det offentliga har övertagit en del av främst kvinnors obetalda omsorgsarbete inom familjen. Kvinnor har fått ökade möjligheter till förvärvsarbete och egen försörjning. I detta kapitel söker vi svar på frågan vad 1990-talets ekonomiska kris har inneburit för den offentligt finansierade omsorgen och i förläng-

1

Med undantag av det som påtalas i not 2.

2

Detta påtalas av den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 (SOU 2003:91, s

520). De nämner ett undantag, jämställdhets- och socialförsäkringsministrarnas informella ministermöte i januari 2001. Det enda undantag som vi har funnit är ett stycke i Prop. 1987/88:105, s. 7.

3

Szebehely (2005a).

ningen för kvinnors och mäns obetalda omsorgsarbete. Har det offentliga dragit sig tillbaka och därmed lämnat över en del av det ansvar och arbete som man en gång övertog? Har det med andra ord skett ett återförande av offentligt ansvar till kvinnor, vilket har inneburit en ökning av deras obetalda omsorgsarbete inom familjen? I så fall, har motsvarande utveckling skett för män? Och vad kan ett sådant eventuellt återförande av offentligt ansvar innebära för kvinnors respektive mäns möjligheter att förvärvsarbeta och försörja sig? Och vilka konsekvenser kan detta ha för deras hälsa?

Detta kapitel inleds med en bakgrund där vi redogör för olika sätt att se på det obetalda arbetet inom familjen, en modell för olika sätt att organisera och finansiera omsorgsarbetet i samhället samt en historisk tillbakablick i ämnet. Därefter redogörs för äldreomsorgens och barnomsorgens utveckling sedan början av 1990talet. Kapitlet avslutas med slutsatser, diskussion och förslag till fortsatt arbete.

9.2. Bakgrund

Olika sätt att se på arbete inom familjen

Vi tänker oss vanligtvis arbete som lönearbete på arbetsmarknaden. Men inom familjen sker också olika former av arbete som till största delen är obetalt, det som brukar kallas för hemarbete. Det rör sig om hushållsarbete som att städa, tvätta, diska och laga mat. Det kan också handla om att mata, trösta och tvätta sina barn, sin äldre partner eller sina gamla föräldrar. En annan arbetsuppgift är inköp och underhållsarbete.

Den stora tidsanvändningsundersökning som görs av SCB visar att kvinnor arbetar minst

4

lika mycket som män, men män arbetar

till största delen betalt medan kvinnors arbete är mer jämnt fördelat mellan betalt förvärvsarbete och obetalt hemarbete. Sammantaget utför kvinnor 58 procent av det obetalda hemarbetet och män 42 procent. Kvinnor ägnar dubbelt så mycket tid som män åt hushållsarbete, vilket är den mest tidskrävande delen av det obetalda hemarbetet. Den enda typ av obetalt hemarbete som till största delen utförs av män är underhållsarbete.

5

4

Sättet att mäta arbete i denna studie underskattar hemarbetet i relation till förvärvsarbetet,

vilket innebär att kvinnors och mäns sammanlagda arbete inte kan jämföras rakt av. Se vidare SCB (2003).

5

Ibid. Resultatet av denna studie redogörs för mer ingående i kapitlet om pappapolitik.

Istället för att utgå från arbetsuppgifterna, kan hemarbetet beskrivas genom att utgå från relationen mellan den som utför arbetet och den som tar emot det eller drar nytta av det. En viktig dimension i denna relation är vilken förmåga mottagaren har att utföra arbetsuppgifterna själv. Ur ett sådant perspektiv kan hemarbetet, enligt sociologen Kari Wærness’ viktiga distinktion, delas in i omsorgsarbete och personlig service. Omsorgsarbete definieras som omsorgen om de personer som inte eller bara med stora svårigheter kan klara sig på egen hand, till skillnad från personlig service där mottagaren själv kan klara av sysslorna.

6

Omsorgsarbete

utförs med andra ord för små barn, långvarigt sjuka, funktionshindrade och skröpliga äldre. (I detta kapitel begränsar vi oss huvudsakligen till små barn och skröpliga äldre, dvs. de som i kraft av sin ålder inte kan klara sig själva. Barn och vuxna som lider av långvarig sjukdom eller funktionshinder faller utanför avgränsningen, men i det normala åldrandet kan både sjukdom och funktionsnedsättning sägas ingå.)

De arbetsuppgifter som ingår i omsorgsarbete och personlig service kan vara desamma, t.ex. matlagning, städning, underhållsarbete och hjälp att tvätta sig. Omsorgsarbete karaktäriseras till skillnad från social service av ett beroende från mottagarens sida, eftersom han/hon inte kan klara sig själv, vilket innebär ett särskilt ansvar och särskilda skyldigheter för den som ger omsorg.

Större delen av omsorgsarbetet utförs för familjemedlemmar, anhöriga och andra närstående. Med anhöriga menar vi både familj och släktskap, medan närstående är ett vidare begrepp som omfattar såväl familj och släktskap som grannar och vänner.

7

De

känslomässiga banden är grunden till att ta ansvar för och utföra omsorgsarbete för varandra. Det kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan familjen och övriga närstående ur detta perspektiv. Därför kommer vi ibland att använda begreppen familj och anhöriga som synonymer och ibland i vid mening så att övriga närstående inkluderas. Vi använder begrepp som anhörigomsorg, anhörigvård och anhörigas hjälpinsatser för att beteckna samma sak, nämligen anhörigas omsorgsarbete.

Det typiska mönstret är att yngre och medelålders kvinnor tar hand om sina barn och gamla föräldrar, medan äldre kvinnor vårdar sin sambo, make eller partner. Poängen med att skilja omsorgsarbetet från den personliga servicen är att det är en del av omsorgs-

6

Wærness (1983).

7

Motsvarande definitioner finns i Prop. 1996/97:124.

arbetet som historiskt sett har flyttat från familjen till att bli ett offentligt åtagande. Våra politiska målsättningar säger att omsorgsarbetet, men inte den personliga servicen, ska vara ett offentligt ansvar som ges efter behov och inte efter betalningsförmåga.

8

Vissa delar av omsorgsarbetet är lättare att se som ett arbete än andra. För att beskriva omsorgsarbetets innehåll kan man skilja mellan de fysiska, de emotionella och de intellektuella delarna av arbetet. Det fysiska omsorgsarbetet utgörs av de praktiska arbetsuppgifterna, som innebär hjälp med hemmet och kroppen. Den emotionella omsorgen är både krävande och givande och brukar av de flesta inte uppfattas som ett arbete, t.ex. att trösta eller ”se till”. Det gäller även den intellektuella omsorgen, som innebär att organisera och planera arbetet, bl.a. att få ihop det ”omsorgspussel” som gäller vem som ska utföra vilken omsorg och när den ska utföras.

9

Omsorgsarbetets emotionella innehåll är ett värde i sig, något som gör detta arbete till en meningsfull och meningsskapande aktivitet. Men de känslomässiga banden kan, särskilt i samverkan med samhällets könsnormer och brist på tid och ork, också innebära att omsorgsarbetet upplevs som ett tvång, något man inte frivilligt vill eller förmår ge. Anhöriga och närstående, särskilt kvinnor, kan pressas att ge mer omsorg än vad de egentligen önskar eller förmår.

10

Det dubbelbottnade i omsorgen, att omsorg och kärlek är

både givande och tärande, har lyfts fram i statsvetaren Anna Jónasdóttirs teoribildning. Hon menar att kvinnors tendens att i kärleksrelationer frivilligt ge kärlekskraft till män utan att få i samma mån tillbaka är en del i mekanismerna bakom kvinnors underordning i samhället i stort.

11

En modell för omsorgsarbete: vem utför och vem betalar?

Forskarna Agneta Stark och Åsa Regnér har utvecklat en modell för att belysa omsorgsarbetets organisering och skilda villkor i samhället. Omsorgsarbete kan, i likhet med andra typer av arbete, organiseras av fyra olika sfärer i samhället: familj och övriga närstående, offentlig sektor, marknaden och frivilligsektorn. Liksom andra typer av arbete kan omsorgsarbetet vara betalt eller obetalt

8

Se t.ex. Prop. 1987/88:176.

9

Szebehely (2004b).

10

Mossberg Sand (2000), Jeppsson Grassman (2001), Forssell (2004).

11

Jónasdóttir (2003).

och ses ur tre olika perspektiv: den som utför tjänsten/arbetar, den som betalar och den som önskar/behöver. Det finns intressemotsättningar mellan de tre olika perspektiven. De olika sfärerna ger olika villkor för arbetet och de fungerar på olika sätt för den som önskar eller behöver något.

12

Eftersom omsorgsarbetet utförs för personer som inte kan utföra sysslorna själva och är beroende av att sysslorna blir gjorda för att överleva, är omsorgsarbetet inte konjunkturberoende i vanlig mening. Hur mycket omsorgsarbete som behövs i ett samhälle är snarare beroende av födelsetal, sjuklighet och livslängd liksom normer och politiska målsättningar om vilken livskvalitet som barn, äldre, funktionshindrade och sjuka har rätt till. Poängen med denna modell är att det omsorgsarbete som inte utförs inom offentlig sektor i princip måste utföras inom någon annan sfär för att de behövande ska kunna bibehålla sin livskvalitet och levnadsnivå. Även om de flesta forskare menar att det inte finns några enkla kompensatoriska samband mellan olika omsorgsformer, dvs. att när tillgången till exempelvis offentlig omsorg minskar så ökar automatiskt anhörigomsorgen, så finns det samtidigt omsorgsuppgifter som inte kan förbli ogjorda utan att människor far illa. Genom historien har det skett en överföring av omsorgsarbete mellan familjen/de närstående, marknaden, den offentliga sektorn och frivilligsektorn.

Även om lejonparten av omsorgsarbetet av anhöriga är obetalt, kan olika former av ekonomisk ersättning utgå för delar av detta arbete. De olika typerna av ersättning skiljer sig i konstruktionen och ger olika villkor för anhörigomsorgen. När det gäller barn finns föräldrapenningen, som ger ekonomisk kompensation för inkomstbortfall vid vård av barn. En liknande konstruktion har närståendepenningen, en statligt och lagligt reglerad inkomstrelaterad ersättningsform vid kortvarig vård av en döende anhörig. Den som vårdar en äldre eller funktionshindrad anhörig eller närstående som inte klarar sig på egen hand har i vissa fall möjlighet att anställas av kommunen som s.k. anställd närståendevårdare eller personlig assistent, vilket ger samma rättigheter som andra anställda i form av bl.a. semester och pension. En indirekt form av kompensation som gäller omsorgen om äldre är det kommunala anhörigbidraget som ges till den vårdbehövande, som i sin tur förutsätts ge pengarna till den som vårdar, men det finns ingen skyldighet att

12

Stark & Regnér (1997, 2001).

göra detta. Detta bidrag kan jämföras med barnbidraget, som kan ses som en viss ersättning för omsorgen om barn eller som en hjälp att betala de ökade kostnader som följer av att skaffa barn.

13

Marta Szebehely, professor i socialt arbete, har vidareutvecklat Agneta Starks och Åsa Regnérs modell för att kunna diskutera vem som utför omsorgsarbetet åtskiljt från vem som betalar. I modellen kombineras två frågor: vem utför omsorgsarbetet och vem betalar? På den ena axeln urskiljs de fyra utförarna anhöriga (vilket kan inkludera närstående), ”det offentliga” (vilket motsvaras av stat, kommun och landsting), marknaden och frivilligsektorn. På den andra axeln finns tre alternativ för omsorgsarbetets finansiering: obetalt arbete, offentligt finansierat arbete (genom skattemedel) och privat finansiering, antingen av individen själv (av egna tillgångar eller genom en privat försäkring) eller av någon annan (t.ex. en familjemedlem). De flesta omsorgsbehövande människor får hjälp från flera av modellens celler. De här olika bitarna i det s.k. omsorgspusslet passar inte alltid ihop, särskilt inte för människor med stora omsorgsbehov. Ansvaret för att täcka upp och samordna de olika pusselbitarna kan anhöriga tvingas att ta ansvar för.

14

13

Stark & Regnér (2001), Szebehely (2005a). För en beskrivning av villkoren för liksom forskning och statistiska uppgifter om olika former av ekonomiskt stöd till anhöriga som vårdar äldre i dagens Sverige, se Szebehely (2005a).

14

Szebehely (2005a).

Figur 9.1 Omsorg om äldre människor: vem utför och vem betalar?

Vem utför?

Anhöriga ”Det offentliga”

Marknaden Frivillig-

sektorn

Obetalt arbete

1

4 7 10

Vem betalar?

Offentlig finansiering

2

5

8

11

Privat

finansiering

3

6 9 12

Källa: Szebehely (2005a).

I detta kapitel ligger fokus på de tre mörkt gråtonade cellerna: cell 1 som är anhörigas omsorgsinsatser utförda utan betalning, cell 2 som är anhörigas omsorgsinsatser utförda med offentlig finansiering och cell 5 som är det offentligt finansierade och offentligt utförda omsorgsarbetet. En ökande del av den offentligt finansierade omsorgsarbetet utförs idag i privat regi

15

(cell 8), men i detta

sammanhang kommer vi inte att skilja på offentliga och privata utförare av offentligt finansierad äldreomsorg. Den ljust gråtonade rutan (cell 3) omfattar anhörigomsorg som betalas privat, antingen svart eller vitt, av den hjälpbehövande eller någon annan.

16

Grän-

serna mellan modellens olika rutor är flytande, inte minst gränsen mellan oavlönad och offentligt finansierad anhörigomsorg (cell 1 och 2).

15

Se Trydegård (2001, s 116) och Socialstyrelsen (2004a).

16

Enligt en lokal svensk studie tycks detta vara relativt vanligt (Hammarström 2000).

Från familj till offentlig omsorg… och tillbaka igen?

Historiskt sett har huvudansvaret för omsorgen av barn och gamla legat på familjen, närmare bestämt på kvinnorna inom familjen. Så är det än idag, trots att en del av ansvaret och arbetet har flyttats från familjen till den offentliga barn- och äldreomsorgen.

Dagens offentliga omsorg skiljer sig från äldre tiders dels genom att den riktas till och används av alla samhällsklasser, dels genom att brukarna kan bo kvar hemma. I den mån barn och gamla inte togs om hand av familjen vid början av 1900-talet, fanns det olika system som tog hand om fattiga och rika. Förmögna familjer kunde köpa den omsorg de behövde för sina barn och gamla, medan barn och gamla i mycket fattiga familjer hamnade i fattigvården, på barnhem eller fosterhem.

17

Det första initiativet till att ge gratis eller kraftigt subventionerad hemhjälp till gamla togs av frivilligorganisationer år 1950. Verksamheten blev snabbt populär och gavs i allt fler kommuner av antingen frivilligorganisationer eller av fattigvården/kommunen. Kommunen blev så småningom den huvudsakliga organisatören.

18

Under 1950-talet skedde en övergång från institutionsvård till vård i hemmet. Den hemmaboendeideologi som präglar dagens äldreomsorg fick sitt genombrott. De tidigare kommunala ålderdomshemmen, som trots lagstiftarens intentioner ofta var starkt fattigvårdspräglade, ersattes under 1950-talet av hemtjänst och andra hjälpformer som inte enbart riktade sig till fattiga gamla.

19

Det har hävdats att framväxten av den kommunala hemhjälpen gjorde att äldreomsorgen sprängde sitt fattigvårdsskal. Hemtjänsten blev nämligen mycket snabbt en populär hjälpform som riktades mot och användes av alla grupper av äldre, oavsett samhällsklass.

20

Tillkomsten av den kommunala hemtjänsten har beskrivits som en valfrihetsrevolution, inte enbart för hjälpbehövande gamla utan även för kvinnor med hjälpbehövande föräldrar. För första gången i historien kunde äldre i alla samhällsskikt bo kvar hemma, utan att vara helt beroende av de vuxna barnens (i praktiken de medelålders döttrarnas) insatser. Döttrarna fick i sin tur möjlighet till förvärvsarbete, även om föräldrarna var i behov av daglig hjälp.

21

17

Szebehely (1999).

18

Szebehely (1995).

19

Edebalk (1990).

20

Sunesson (1990).

21

Szebehely (2003).

På motsvarande sätt fick mödrarna ökade möjligheter till förvärvsarbete genom utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen som inleddes på 1970-talet. Detta var, till skillnad från utbyggnaden av den offentliga äldreomsorgen, en uttalad jämställdhetsreform. Nu skulle kvinnor och män dela lika på såväl försörjningsbördan som arbetet med hem och barn. Kvinnor och män skulle ses som individer med lika rättigheter och skyldigheter, även inom familjen.

Slutsatsen är att en kraftig expansion av den offentliga sektorn har betytt mycket för kvinnors relativa frigörelse i Sverige. Historikern Yvonne Hirdman har i Maktutredningen beskrivit denna expansion som välfärdsstatens lösning på det allt starkare behovet av arbetskraft och kvinnorörelsens allt starkare krav på frigörelse. Problemet definierades på ett sådant sätt att det tillät politikerna att göra en politisk lösning som gynnade systemet, dolde konflikten, inte hotade den manliga positionen utan tvärtom gav både kvinnor och män initialvinster. Genom att den offentligt finansierade barn- och äldreomsorgen övertog en del av kvinnors obetalda omsorgsarbete inom familjen, fick kvinnor ökade möjligheter till förvärvsarbete och egen försörjning utan att männen behövde ta större del av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Denna expansionslösning har därmed inte inneburit någon större omfördelning av omsorgsarbete från kvinnor till män. Inga egentliga krav har ställts på män att öka sitt omsorgsarbete.

Det är fortfarande kvinnor som står för lejonparten av omsorgsarbetet, såväl inom familjen som på arbetsmarknaden (främst inom den offentliga sektorn). Detta innebär att kvinnor drabbas dubbelt av åtstramningar i den offentligt finansierade omsorgen, både som anställda och som anhöriga. För äldreomsorgens del drabbas kvinnor på ytterligare ett sätt, genom att de utgör en klar majoritet av brukarna. För som Yvonne Hirdman formulerade det år 1990: Den expansionslösning som hittills gynnat alla parter stöter mot ett tak. Utvidgning som metod är inte längre politiskt opportunt och anses inte ekonomiskt försvarbart. Detta innebär en legitimitetskris därför att det måste ske en omfördelning av resurser från män till kvinnor.

22

22

Hirdman (1990).

Äldreomsorg som jämställdhetspolitisk framtidsfråga

Sverige står inför stora demografiska förändringar under de kommande decennierna som påverkar både behovet av och tillgången till vård och omsorg. Antalet pensionärer och vårdbehövande äldre kommer att öka och antalet personer i arbetsför ålder minskar. Barnafödandet är visserligen på väg upp men det har ännu inte riktigt hämtat sig efter 1990-talets kraftiga nedgång. Vi står inför en situation där behovet av vård och omsorg ökar, medan möjligheterna att finansiera och utföra tjänsterna minskar. De vars skatter och avgifter ska finansiera vården och omsorgen i framtiden blir färre. Men det är inte bara så att allt färre ska försörja allt fler, allt färre ska också ge vård och omsorg åt allt fler. I framtiden riskerar rekryteringsproblemen bli särskilt höga för äldre- och handikappomsorgens del.

23

Enligt prognoser av SCB kommer befolkningstillväxten i Sverige under de närmaste 50 åren uteslutande att gälla personer som är 65 år och äldre.

Antalet personer som är 65 år och äldre kommer att öka med nästan 50 procent (748 000 personer) under perioden 2000–2030. Av denna ökning utgör personer som är 80 år och äldre 40 procent (299 000 personer). Ökningen av antalet personer över 80 år, den åldersgrupp där behovet av vård och omsorg är störst, börjar dock först efter år 2020.

24

Sveriges Kommuner och Landsting (f.d. Svenska Kommunförbundet resp. Landstingsförbundet) konstaterar att under de närmaste 30 åren kommer antalet invånare över 85 år att fördubblas och kostnaderna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg öka i snabbare takt än skatteinkomsterna. Fyrtiotalisternas stora intåg i äldreomsorgen sammanfaller med att nästa stora kull, sextiotalisterna, går i pension. De närmaste 10–15 åren utgör en andhämtningspaus, men efter år 2020 kräver befolkningsutvecklingen

25

att

de skattefinansierade resurserna ökar för att ambitionsnivån ska

23

SOU 2004:19, SOU 2003:123, SOU 2003:91, Svenska Kommunförbundet (2002), Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004).

24

SCB (2003) refererad i SOU 2003:91. Denna befolkningsprognos har reviderats 2004 och 2005 med endast mycket marginella förändringar, enligt telefonsamtal med Gun Alm-Stenflo, SCB, 2005-06-16.

25

Det finns flera faktorer utöver befolkningsutvecklingen som påverkar äldres behov av offentlig vård och omsorg, bl.a. ekonomi, boendestandard, förändrade preferenser, graden av ensam- eller sammanboende liksom anhörigas och närståendes insatser. Se t.ex. Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004), Svenska Kommunförbundet (2004), SOU 2003:91.

kunna hållas oförändrad. Efterfrågan på arbetskraft i äldre- och handikappomsorgen beräknas växa med uppemot 70 procent fram till år 2050. Sveriges Kommuner och Landsting drar slutsatsen att kommunerna måste intensifiera sitt effektiviseringsarbete och att riksdagen måste besluta hur den välfärd som kommunerna står för ska definieras och finansieras. Organisationen nämner också ökade obetalda insatser från anhöriga som ett alternativ för att minska finansieringskraven.

26

Sverige är inte det enda landet som står inför dessa framtida utmaningar. Europa kommer att åldras mycket snabbt under de närmaste decennierna, vilket beror på en kombination av ökad medellivslängd och minskat barnafödande. Denna utveckling är ännu mer markerad för flera andra europeiska länder än för Sverige. Ett klassiskt sätt att visa hur populationssammansättningen ser ut i ett land är att visa den s.k. befolkningspyramiden. Den ideala utformningen anses traditionellt just vara en pyramid, som beskriver en befolkning där de unga i botten är flest och de äldre är färre ju äldre de blir. Detta kan ifrågasättas ur ett välfärdsperspektiv. Det rimliga bör vara ett tillräckligt högt barnafödande så att inte basen blir avsmalnande. Det eftersträvansvärda bör vara ett stabilt barnafödande med drygt 2 barn per kvinna, en låg dödlighet bland barn och unga liksom en god hälsa bland gamla. Som Agneta Stark och Åsa Regnér har påpekat åskådliggör inte heller begreppet pyramid EU-ländernas demografi numera. De flesta medlemsländers befolkning kan snarare liknas vid leksakssnurror, med få barn och unga i den späda botten, många vuxna och medelålders i den tjockare mitten och allt fler äldre i snurrans topp som blir allt mer utsträckt.

27

Sveriges nuvarande befolkningspyramid liknar fort-

farande en pyramid, i alla fall i övre delen av fördelningen (se figur 9.2 nedan).

26

Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004). Se även SOU 2004:19 och Svenska Kommunförbundet (2002).

27

Stark & Regnér (2001). Likartad ökning av antal och andel äldre i befolkningen inträffar i stora delar av världen (Stark 2005).

Figur 9.2 Befolkningspyramid Sverige, 2004, antal personer i tusental

Källa: Batljan (2005).

I och med att medellivslängden har ökat starkt de senaste åren samtidigt som barnafödandet varierat pekar de flesta prognoser mot att den svenska befolkningspyramiden kommer att genomgå en del förändringar under de närmaste 40 åren (se figur 9.3 nedan).

28

28

Batljan (2005).

Sverige (1000-tals personer), 2004

100

50

0

50

100

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89

Ålder

Män Kvinnor

Figur 9.3 Sveriges framtida befolkningspyramid baserad på prognos för 2045, antal personer i tusental

Källa: Batljan (2005). Prognoserna kommer från EUROSTAT:s senaste befolkningsprognos april 2005.

Den svenska framtida befolkningspyramiden upplevs som oroande, men den är fortfarande mer likt en pyramid än de framtida befolkningspyramiderna för många andra EU-länder som haft mycket lågt barnafödande sedan ett par decennier, och för nya EU-länder där födelsetalen snabbt har sjunkit dramatiskt. Figur 9.4 visar en upp och nervänd pyramid för Italien. Flera andra av stora EUländer, bl.a. Tyskland och Spanien, kommer att genomgå en liknade utveckling som Italien med en snabbt åldrande befolkning.

29

För

dessa länder, där befolkningsutvecklingen är mer oroande än för Sveriges del, är dessutom kvinnors arbetskraftsdeltagande lågt samtidigt som det saknas en väl utbyggd offentlig barn- och äldreomsorg. Sverige är ett av få länder inom EU som redan har ett beprövat och finansierat system för professionell omsorg om både barn och äldre, vilket tillsammans med kvinnors höga arbetskrafts-

29

Batljan (2005).

Sverige (1000-tals personer), 2045

100

50

0

50

100

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89

Ålder

Män Kvinnor

deltagande innebär att vi står bättre rustade inför framtidens demografiska utmaningar.

30

Figur 9.4 Italiens framtida befolkningspyramid baserad på prognos för

2045, antal personer i tusental

Källa: Batljan (2005). Prognoserna kommer från EUROSTAT:s senaste befolkningsprognos april 2005.

År 1990 hade Sverige bland de högsta summerade fruktsamhetstalen

31

i Europa, 2,13 barn per kvinna, i kombination med nästan

det högsta förvärvsdeltagandet bland kvinnor. I början av 1990talet startade en brant nedgång i barnafödandet, i samband med ekonomisk kris, sjunkande sysselsättning och ökande arbetslöshet. År 1999 hade vi det lägsta summerade fruktsamhetstal som någonsin registrerats i landet, 1,50 barn per kvinna, obetydligt högre än EU-ländernas genomsnitt som var 1,45.

32

I början av 2000-talet

steg barnafödandet i Sverige igen. År 2003 var det summerade

30

Stark & Regnér (1997, 2001).

31

Det summerade fruktsamhetstalet ett visst år är det genomsnittliga antal barn som beräknas födas per kvinna under de kommande 30 åren om fruktsamheten förblir oförändrad.

32

Ds. 2001:57.

Italien (1000-tals personer), 2045

600 400 200

0

200 400 600

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89

Ålder

Män Kvinnor

fruktsamhetstalet 1,71 barn per kvinna i Sverige, vilket ligger klart över genomsnittet för EU-länderna som var 1,5.

33

Hur många barn som föds är intimt förknippat med jämställdhet vad gäller läget på arbetsmarknaden, familjepolitikens utformning och arbetsdelningen inom familjen. 1990-talets nedgång i födelsetalen i Sverige kan till stor del förklaras med att arbetsmarknaden sviktade. Det är främst kvinnor med låg utbildning och begränsad anknytning till arbetsmarknaden som avstått från eller skjutit upp barnafödandet. Fast arbete och egen inkomst är grundläggande för att vilja sätta barn till världen. Generellt sett är födelsetalen högre i länder där barnafödande och förvärvsarbete kan kombineras. I de europeiska länder där många kvinnor måste välja mellan barn och förvärvsarbete, t.ex. Italien, är födelsetalen mycket låga. Därutöver spelar arbetsfördelningen inom familjen in: I Sverige ökar benägenheten att skaffa fler barn om mannen har varit föräldraledig med det första. Men även familjepolitiken omfattning och utformning påverkar. De familjepolitiska stöden inklusive barnomsorgen är en viktig delförklaring till att födelsetalen i de nordiska länderna inte sjunkit lika lågt som i t.ex. Sydeuropa. Att de familjepolitiska stöden riktas till individen snarare än till familjen gynnar också födelsetalen. Slutsatsen är att två faktorer är grundläggande för barnafödandet: högt kvinnligt arbetskraftsdeltagande tillsammans med en väl utbyggd familjepolitik, främst rätten till en lång föräldraledighet med hög ersättningsnivå och god tillgång på subventionerad barnomsorg av god kvalitet.

34

Eftersom både barn- och äldreomsorg gör det möjligt för kvinnor att förena förvärvsarbete och familj, är det rimligt att anta att även en väl utbyggd offentlig äldreomsorg kan ha betydelse för barnafödandet.

35

Därutöver krävs en välutbyggd äldreomsorg för

att möjliggöra förvärvsarbete i olika livfaser och vårt välfärdssystem bygger på att så många som möjligt förvärvsarbetar.

Vår slutsats är att äldreomsorg måste synliggöras som jämställdhetspolitisk framtidsfråga. I Sverige innebär minskningen av offentlig äldreomsorg sedan 1980-talet i kombination med framtidens utmaningar vad gäller välfärdstjänstesektorns organisering och finansiering ett politiskt vägskäl, där frågor om välfärd och jämställdhet är avgörande. Framtidens stora frågor är hur vi ska ha råd att ge den

33

1,48 för EU25 och 1,52 för EU15 enligt statistik från Eurostat.

34

Hela stycket bygger på översikter och egna studier i Batljan (2005) och Ds 2001:57. För referenser till enskilda studier hänvisas till dessa rapporter.

35

Stark & Regnér (2001).

vård och omsorg som krävs för en åldrande befolkning, vilka som ska göra detta arbete och under vilka villkor det ska göras.

36

I dessa

frågor finns en tydlig könsdimension som alltför sällan lyfts fram och problematiseras.

9.3. Äldreomsorg

37

Äldreomsorg ur jämställdhetsperspektiv

När det gäller äldreomsorg får frågan om jämställdhet olika innebörder beroende på vilken aktör i omsorgsrelationen som man utgår ifrån: brukarna, de anställda eller de anhöriga/närstående. Ur brukarnas perspektiv, dvs. de äldre som är i behov av omsorg, innebär jämställdhet att kvinnor och män har lika stor rätt till offentlig omsorg, att kvinnors och mäns omsorgsbehov bedöms på likvärdigt sätt av socialtjänsten liksom att den offentliga omsorg som kvinnor och män får är av lika god kvalitet.

Mot bakgrund av att kvinnor utgör lejonparten av de anställda inom offentlig äldreomsorg, innebär jämställdhet ur de anställdas perspektiv dels att få fler män som anställda och dels att villkoren ska vara likvärdiga som för mansdominerade yrken. Detta innebär t.ex. lika lön som mansdominerade yrken där kraven vad gäller ansvar, arbetsbelastning och utbildning/kompetens är likvärdiga. Likvärdiga villkor innebär i korthet högre lön, bättre arbetsmiljö, mindre av osäkra anställningsformer och rätt till heltid.

Mot bakgrund av att större delen av den omsorg som ges av anhöriga och närstående ges av kvinnor, kan jämställdhet ur anhörigas/närståendes perspektiv innebära (i likhet med de anställdas perspektiv) att dels få män att ge mer omsorg och dels förbättra villkoren för detta omsorgsarbete. På vilka sätt villkoren för anhörigas och närståendes omsorgsarbete bör förbättras är omstritt, vilket diskuteras mer utförligt nedan. Mot bakgrund av att en rad studier visar att äldre i Norden föredrar offentlig omsorg (se vidare nedan) kan istället kvinnors och mäns lika rätt att få slippa anhörigomsorg, åtminstone som den huvudsakliga omsorgskällan, innebära jämställdhet. Lika god tillgång till offentlig omsorg för

36

För en diskussion av denna fråga ur ett jämställdhetsperspektiv se Stark & Regnér (1997, 2001), Stark (2005), SOU 2004:70.

37

Delar av detta avsnitt baseras i stor utsträckning på Szebehely (2005a), en rapport som skrivits på uppdrag av denna utredning och publicerats i den andra volymen av detta betänkande.

kvinnor och män, liksom ett minimum av tvång på båda sidor om omsorgsrelationen när det gäller anhörigomsorg, är därför ett sätt att se på jämställdhet ur både brukarens och de anhörigas perspektiv.

Jämställdhet ur brukarnas respektive de anställdas perspektiv

38

är

angelägna frågor, inte minst utifrån det faktum att offentlig äldreomsorg har minskat sedan 1980-talet. Situationen för brukarna, de anställda respektive anhöriga är dessutom intimt förknippade med varandra. Mot bakgrund av att en majoritet av den offentliga äldreomsorgens brukare är kvinnor (ca 70 procent), en helt dominerande andel av personalen är kvinnor (mer än 90 procent) och större delen av anhörigomsorgen utförs av kvinnor (ca 70 procent), ger brister i den offentliga äldreomsorgens tillgänglighet och kvalitet större konsekvenser för kvinnor än för män på båda sidor om omsorgsrelationen.

39

I detta kapitel behandlas frågan om jäm-

ställdhet vad gäller äldreomsorg främst ur de anhörigas och närståendes perspektiv och bara delvis ur brukarnas perspektiv. Skälet till vår avgränsning är att situationen för anhöriga som ger omsorg till äldre inte uppmärksammats inom jämställdhetspolitiken. Frågan om stöd till denna grupp har blivit belyst och problematiserad ur ett jämställdhetsperspektiv i alltför liten utsträckning.

Omsorgsarbetets könsmässiga fördelning

40

Marta Szebehely ger en helhetsbild av den omsorg som äldre får i dagens Sverige utifrån egna beräkningar av olika studier.

41

I tabell 1

och 2 nedan jämförs anhörigas omsorgsinsatser med den offentliga äldre- och handikappomsorgens,

42

i båda fallen uttryckt i årsverk

(dvs. antal helårsarbetare) och fördelat på kvinnor respektive män.

38

I kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv redogörs för utvecklingen inom dessa områden generellt.

39

Szebehely (2005a).

40

Detta avsnitt bygger på Szebehely (2005a).

41

Underlaget utgörs av dels en studie där anhöriga i Stockholms län uppgett antal hjälptimmar per månad för äldre, sjuka eller funktionshindrade vare sig de bor hemma eller på institutionsboende (Jeppsson Grassman 2001), dels Socialstyrelsens (2003) uppgifter om arbetsvolymen inom den offentliga vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade. Se vidare om underlaget i Szebehely (2005a).

42

När en funktionshindrad person blir 65 år räknas hon/han som äldre.

Tabell 9.1 Totalt antal årsverk i offentlig omsorg och anhörigomsorg för äldre

och funktionshindrade, fördelat mellan kvinnor och män (andel av offentlig omsorg och anhörigomsorg utförd av kvinnor resp. män inom parentes). Sverige, år 2000

Utförda av kvinnor Utförda av män Summa

Offentliga omsorgsinsatser

206 000 (92 %) 18 000 (8 %) 224 000 (100 %)

Anhörigas omsorgsinsatser

250 000 (68 %) 115 000 (32 %) 365 000 (100 %)

Källa: Beräkning av Marta Szebehely baserad på bl.a. Jeppsson Grassman (2001) Szebehely (2005a).

Tabell 9.2 Omsorgsinsatser för äldre och funktionshindrade. Procentuell för-

delning av årsverk mellan kvinnor och män, och mellan offentliga och anhörigas omsorgsinsatser. Sverige, år 2000

Utförda av kvinnor Utförda av män Summa

Offentliga omsorgsinsatser

35 %

3 %

38 %

Anhörigas omsorgsinsatser

42 %

20 %

62 %

Omsorgsinsatser sammantaget

77 %

23 %

100 % (589 000

årsverk)

Källa: Beräkning av Marta Szebehely baserad på tabell 1. Szebehely (2005a).

Enligt dessa beräkningar utför anhöriga 62 procent av det totala omsorgsarbetet för äldre och funktionshindrade (tabell 9.2). Detta tyder på att anhörigomsorgen är mer omfattande än vad man tidigare antagit. Detta är den första kända beräkningen av fördelningen mellan anhörigas och omsorgspersonals omsorgsarbete totalt, både i hemmet och i institutionsboende, liksom både för äldre och yngre. Tidigare uppgifter har enbart gällt äldre som bor hemma,

inte i olika former av äldreboenden eller institutioner, och inte omsorg om yngre funktionshindrade.

Marta Szebehelys beräkningar visar också att av allt omsorgsarbete för äldre och funktionshindrade utförs 77 procent av kvinnor och 23 procent av män (tabell 9.2). Av allt omsorgsarbete sammantaget utgör kvinnors anhöriginsatser 42 procent och kvinnors arbete inom den offentliga äldre- och handikappomsorgen utgör 35 procent. Mäns anhörigomsorgsinsatser utgör 20 procent av allt omsorgsarbete medan mäns insatser inom den offentliga omsorgen endast utgör 3 procent

43

av den samlade omsorgen.

Anhörigas omsorgsinsatser för äldre och funktionshindrade är mer könsjämlikt fördelad än den offentliga äldre- och handikappomsorgen: kvinnor står för 68 procent av anhörigomsorgen, men för 92 procent av den offentliga omsorgen (tabell 9.1). Annorlunda uttryckt innebär detta att en betydligt mindre andel av mäns totala omsorgsarbete än av kvinnors utgörs av yrkesmässig omsorg.

44

Tre övergripande slutsatser kan dras av dessa beräkningar:

1. Tvärtemot vad många tror utförs större delen av det totala omsorgsarbetet för äldre och funktionshindrade av anhöriga och inte av det offentliga.

2. Den största delen av det totala omsorgsarbetet för äldre och funktionshindrade utförs av kvinnor vare sig de är anställda eller anhöriga.

3. Män utför en oproportionerlig låg andel av arbetet med att hjälpa äldre och funktionshindrade, både som anhöriga och – i ännu högre grad – som anställda i den offentliga äldre- och handikappomsorgen.

Äldre kvinnors och mäns omsorgsmönster

Nästan 70 procent av kommunernas insatser till äldre går till kvinnor. Cirka 180 000 kvinnor och 75 000 män har insatser från kommunerna. De flesta av dem är 80 år och äldre. Huvuddelen av kommunernas äldreomsorg utgörs av hemtjänst till äldre som bor kvar hemma och särskilt boende dit äldre flyttar permanent. Kom-

43

Eftersom män oftare arbetar heltid är deras andel av den samlade arbetstiden inom den offentliga äldre- och handikappomsorgen något underskattad. Szebehely (2005a).

44

Beräknat från tabell 1: 206 000 av kvinnors totalt 456 000 årsverk utgörs av offentliga omsorgsinsatser (45 procent); 18 000 av män totalt 233 000 årsverk (14 procent). Szebehely (2005a).

munerna har dessutom dagverksamhet och korttidsvård för äldre. Kommunerna ansvarar även för hemsjukvårdsinsatser i de särskilda boendena samt i ungefär hälften av fallen också för hemsjukvården i ordinärt boende, i övrigt är det landstingens uppgift. Korttidsvård, dagverksamhet och hemsjukvård är ofta ett komplement till hemtjänst.

45

Många fler kvinnor än män får med andra ord hemhjälp eller annan offentlig äldreomsorg någon gång. Denna skillnad kan förklaras med att det finns fler gamla kvinnor än män och dessa kvinnor har, genom att bli så gamla, sämre hälsa och funktionsförmåga än män.

46

Den viktigaste förklaringen till mäns och kvinnors

skilda hjälpmönster är emellertid att kvinnor oftare lever ensamma. Sju av tio män är gifta till livets slut och får oftast den hjälp som de behöver av hustrun. Tre fjärdedelar av alla kvinnor lever ensamma under sina sista år och är därför mer beroende av hjälp från någon utanför det egna hushållet.

47

Kvinnors och mäns skilda hjälp-

mönster är därmed till stor del en fråga om demografi.

Men dessa sammantagna fenomen förklarar dock inte hela skillnaden mellan kvinnors och mäns hjälpmönster. Det finns nämligen könsskillnader även bland sammanboende. Marta Szebehely har analyserat material från Socialstyrelsens intervjustudie från år 2000 av ca 1500 hemmaboende äldre över 75 år. Resultaten visar att för gifta äldre är partnern den viktigaste omsorgsgivaren, detta gäller både kvinnor och män. Men det är vanligare att en hustru ensam hjälper sin man än tvärtom: tre fjärdedelar av de gifta männen som behöver hjälp får all sin hjälp av hustrun jämfört med hälften av de gifta kvinnorna. Gifta kvinnor som behöver hjälp får oftare än män i motsvarande situation hjälp från hemtjänsten och framför allt från döttrar och andra anhöriga. En hustru som vårdar står betydligt mer ensam om omsorgsansvaret än en man i motsvarande situation.

48

Flera studier visar att anhörigas omsorg för hemmaboende äldre är minst dubbelt så omfattande som den offentliga omsorgen.

49

Mer än dubbelt så många hemmaboende äldre över 75 år fick omsorg av närstående som av hemtjänsten år 2000. Nästan 70 procent av anhörigomsorgen gavs av en kvinna. Av barnen var det döttrarna som gav den mesta hjälpen. För både män och kvinnor var anhö-

45

Socialstyrelsen (2004b).

46

Batljan & Lagergren (2000), Szebehely (2000). Se även Larsson (2005).

47

Lundin & Sundström (1994).

48

Szebehely (2005a).

49

Johansson (1991), Sundström, Johansson & Hassing (2002), Szebehely (2005a).

rigomsorgen mer omfattande än hemtjänstens insatser, men det fanns skillnader i varifrån anhörigomsorgen kom. Äldre män fick större delen av anhörigomsorgen från sin hustru medan äldre kvinnor fick den av andra anhöriga. För gifta kvinnor var döttrarnas insatser mer omfattande än hemtjänstens.

50

Hur stämmer då dessa hjälpmönster med de äldres egna önskemål? Vill de gamla helst ha hjälp från familjen/anhöriga eller föredrar de hemtjänstens insatser? Svaren tyder på att det inte är de äldres egna önskemål som avgör varifrån de får hjälpen, särskilt inte de äldre kvinnornas. Det finns betydligt fler äldre som får hjälp av anhöriga än som önskar det. Och mycket få äldre som får hjälp från anhöriga föredrar det. Det är t.ex. betydligt vanligare att gamla kvinnor får hjälp med duschning av sina döttrar än de som får hjälp av offentlig omsorg trots att kvinnorna uttryckt önskemål om det senare. Många äldre som får hjälp av anhöriga skulle hellre vilja ha det från hemtjänsten. Flera studier visar att äldre i Skandinavien föredrar offentliga insatser framför anhörigomsorg eller tjänster på den privata marknaden. Detta gäller särskilt för kvinnor. Glappet mellan vad man får och vad man vill är med andra ord mycket större för gamla kvinnor än för män, trots att kvinnor uttrycker ännu tydligare än män att de föredrar den offentliga hjälpen.

51

Flera

nordiska studier visar att för den som behöver hjälp är det ofta lättare att ta emot familjens hjälp om man även får hjälp från hemtjänsten. Att veta att barnen inte är ensamma om omsorgsansvaret är viktigt för den som behöver hjälp.

52

Anhörigvårdares situation

53

Familjens och närståendes insatser för omsorgsbehövande äldre har sedan 1990-talets början i växande grad visats intresse av svensk forskning. Däremot saknas till stor del forskning som belyser omsorgsarbetets konsekvenser och jämför exempelvis hälsa, arbete och ekonomi bland anhörigvårdare och personer som inte vårdar anhöriga. Förvånansvärt lite uppmärksamhet har ägnats åt dessa frågor och särskilt för anhörigvårdares möjligheter att kombinera

50

Szebehely (2005a), författarens egna analyser av Socialstyrelsens intervjuundersökning år 2000.

51

Ibid.

52

Lingsom (1997), Hansen m.fl. (2002).

53

Detta avsnitt utgör en sammanfattning av en översikt i Szebehely (2005a). Se denna översikt för referenser.

förvärvsarbete och omsorgsansvar. Här finns en enorm kunskapslucka. Det finns betydligt mer forskning om konsekvenser för kvinnor av arbetsdelningen i familjen när det gäller ansvar för barn och hushåll än när det gäller omsorgsansvar för äldre anhöriga. I aktuella kunskapsöversikter över könsskillnader i sjukskrivning diskuteras betydelsen av barn och hushållsansvar, men inga studier nämns som berör vilken betydelse anhörigas omsorg om äldre kan ha i sammanhanget.

54

I forskningen om anhörigas upplevelser av att vårda är de positiva erfarenheterna sammantaget vanligare än de negativa. Bundenhet, stress och oro, liksom känslor av otillräcklighet rapporteras. Kvinnor tycks i högre grad än män uppleva stress. Arbetet innehåller ofta fysiskt tunga moment som kan vara alltför tunga, särskilt för anhörigvårdare som själva är äldre. Anhörigvården innebär även meningsfullhet och tillfredsställelse. De flesta tycker dock att det är viktigt att få uppskattning och erkännande för sin insats, t.ex. i form av ekonomiskt bidrag. Ekonomiskt bidrag uppfattas inte alltid som ersättning för utfört arbete utan snarare ett symboliskt uttryck för erkänsla för insatsen. Andra former av stöd är också viktigt, t.ex. avlösning för att minska bundenheten. Men det är inte ovanligt att anhörigvårdare avstår från beviljat stöd från kommunen, trots att de både behöver och önskar avlösning. Den avlösning som erbjuds upplevs inte vara tillräckligt anpassad till både vårdarens och den sjukes rutiner, behov och önskemål.

Det fåtal svenska studier som belyser omsorgsarbetets konsekvenser har gett motstridiga resultat. En studie tyder på att personer som hjälper en omsorgsbehövande person som de inte bor tillsammans med har sämre hälsa än befolkningen i allmänhet. Ännu sämre hälsa har de som vårdar en anhörig som de bor tillsammans med. Denna grupp uppger även oftare att deras ekonomi har försämrats till följd av vårdinsatserna. Dessutom tyder studien på ett samband mellan omsorgsbörda och hälsa: ju fler hjälptimmar desto sämre hälsa och fler psykiska symtom.

55

En annan studie visar där-

emot inget samband mellan regelbunden omsorg om anhöriga och sjukskrivning, vare sig bland kvinnor eller män.

56

54

SBU (2003), Backhans (2004) och RFV (2004a).

55

Jeppsson Grassman (2001).

56

Voss, Floderus & Diderichsen (2004).

Mål, lagstiftning och insatser

Enligt Nationell handlingsplan för äldrepolitiken, den nu gällande propositionen för äldrepolitiken, ska de grundläggande principerna som gällt de senaste årtiondena ligga kvar: äldre människor ska kunna åldras i trygghet med bibehållet oberoende och tillgång till god vård och omsorg. Här slås också fast att vård och omsorg om äldre ska vara solidariskt finansierad genom skattemedel och tillgänglig efter behov, inte efter köpkraft.

57

Jämställdhet nämns

överhuvudtaget inte i denna proposition. Könsskillnader redovisas, men analyseras eller problematiseras inte. Samma sak gäller skrivelsen Uppföljningen av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken.

58

Enligt den avgränsning som redogjordes för ovan kommer vi här att fokusera insatser för anhöriga som vårdar. Vi vill ändå nämna att regeringen på senare år har vidtagit en rad insatser för att stärka den offentliga äldreomsorgen vad gäller kvalitetssäkring, personalförsörjning och kompetens liksom forskning och utveckling. Detta beskrivs i Uppföljningen av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken.

59

En maxtaxa infördes för äldreomsorgen år 2002.

Vuxna barns skyldighet att ge livsuppehälle och vård till sina åldriga föräldrar togs bort ur sociallagstiftningen 1956 och familjelagstiftningen 1979.

60

Detta innebar att äldre hjälpbehövande inte

längre var beroende av hjälp från anhöriga, utan kunde få hjälp av samhället. I Socialtjänstlagen betonas det offentliga ansvaret: ”kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver”.

61

Men för äkta

makar finns vissa lagstadgade förpliktelser. Enligt äktenskapsbalken ska makar ”var och en efter sin förmåga bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses”. Lagen innebär att makar har skyldighet att gemensamt ta ansvar för sysslor i hushållet, men inte för personlig omvårdnad.

62

Under 1980- och 1990-talen har anhörigvårdarnas situation diskuterats allt mer.

63

Detta har lett till att behovet av olika former av

stöd till anhöriga uppmärksammats. Forskning visar att en väl utbyggd offentlig omsorg av god kvalitet är det bästa stödet till

57

Prop. 1997/98:113.

58

Skr. 2002/03:30.

59

Ibid.

60

Sundström & Johansson (2004).

61

2 kap. 2 § SoL.

62

Socialdepartementet (2004).

63

Sundström & Johansson (2004).

anhöriga.

64

Det har hävdats att anhöriga får både indirekt och

direkt stöd av omsorgen idag. Exempel på indirekt stöd är god tillgång till hemtjänst och äldreboende av god kvalitet, ett generöst pensionssystem och stöd till bra egna bostäder. Direkt anhörigstöd i form av ekonomiska bidrag eller direkta stöd- och avlastningsinsatser är inte särskilt omfattande i Sverige, men de lokala skillnaderna är stora.

65

Stöd- och avlastningsinsatser för anhöriga kan

innebära både praktiskt och psykologiskt stöd. Avlösning för anhörigvårdare kan ske i form av korttidsvård och dagverksamhet. Anhörigvårdare kan också få psykologiskt/psykosocialt stöd genom anhöriggrupper eller andra typer av stödsamtal.

66

Trots att

anhörigstöd har fått ökad uppmärksamhet i policysammanhang och satsningar har genomförts i kommunerna (vilka beskrivs nedan), har olika former av ekonomiska ersättningar till stor del lämnats utanför diskussionen. Idag är det mindre vanligt med ekonomisk ersättning för anhöriga som vårdar än för 20–25 år sedan.

67

I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet slog regeringen fast riktlinjen att samhället har förstahandsansvaret för att äldre människor får den vård och omsorg som de behöver, liksom att anhörigomsorgen ska vara ett frivilligt komplement.

68

Denna proposition

betonar tydligare än såväl tidigare som senare dokument både anhörigas viktiga roll och samhällets ansvar. I detta sammanhang nämndes också jämställdhet:

Det förhållandet att en närstående åtar sig en vårduppgift får inte innebära att socialtjänsten och hälso- och sjukvården undandrar sig sitt ansvar. Inte ens vid akuta belastningar av samhällets service- och vårdverksamhet får ett alltför stort vårdansvar läggas på närstående. Om detta sker kan det skapa ett misstroende mot samhällets vilja att stötta de närstående. Eftersom det till stor del är kvinnorna som svarar för dessa vårdinsatser är det också från jämställdhetssynpunkt nödvändigt att närstående inte känner sig pressade att avstå från eget yrkesarbete för att ägna sig åt vård av närstående.

69

Det föredragande statsrådet kommenterade också remissinstansernas

70

farhågor över att utvecklingen mot att allt fler bor kvar

hemma kommer att leda till allt större åtaganden för de närstående:

64

Szebehely (2005a).

65

Sundström & Johansson (2004).

66

Prop. 1987/88:176.

67

Szebehely (2005a).

68

Prop. 1987/88:176.

69

Prop. 1987/88:176 s. 92.

70

Remissinstansernas yttrande gällde SOU 1987:21.

”Inte minst ur jämställdhetssynpunkt är det därför, enligt min mening, viktigt att noga följa utvecklingen på området. Den nyss beskrivna utvecklingen av service och vård i hemmet får inte medföra att ökade krav ställs på närstående.”

71

I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet föreslogs att huvudmännen bör undersöka närståendes behov av insatser, beakta dem i sin planering samt informera närstående om möjligheten att få stöd och ge dem detta. Av propositionen framgick också att om anhöriga och närstående vill vårda någon som står dem nära bör de få stöd och hjälp av god kvalitet och i tillräcklig omfattning. Enligt förslag i propositionen infördes 1989 rätt till ersättning och ledighet för närståendevård i högst 30 dagar i form av den så kallade närståendepenningen. Ett villkor för rätt till närståendepenning är att den som vårdas är svårt sjuk och att hälsotillståndet är så nedsatt att det föreligger ett påtagligt hot mot den sjukes liv.

I den senare propositionen Ändring i socialtjänstlagen betonade regeringen återigen anhörigvårdarnas svåra situation och vikten av att synliggöra behovet av och utveckla stödet till dem.

72

Enligt för-

slag i propositionen infördes vid årsskiftet 1997/98 ett tillägg i 5 kap. 10 § socialtjänstlagen: ”Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för den som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder”. I förarbetena till lagändringen nämns att anhörigstödet avser ”olika insatser som primärt syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhöriges situation”.

73

De former av stöd som diskuteras i proposi-

tionen är avlösning och psykosocialt stöd. Kommunernas frihet att själva besluta om stödets omfattning och inriktning betonas.

I Socialtjänstutredningens slutbetänkande år 1999 föreslogs att bestämmelsen borde skärpas och bli en särskilt reglerad skyldighet för socialtjänsten, genom att bestämmelsens inledande ”Socialnämnden bör…” ändras till ”Socialnämnden skall…”.

74

Regeringen

avvisade detta i sin proposition Ny socialtjänstlag m.m.

75

Riksdagen

har därefter på begäran av socialutskottet beslutat att ge regeringen i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av en sådan skyldighet för kommunerna. Enligt regeringens analys finns det inte något utrymme för ett statligt ekonomiskt åtagande utan att

71

Ibid. s. 93.

72

Prop. 1996/97:124.

73

Ibid. s. 132.

74

SOU 1999:97.

75

Prop. 2000/01:80.

samtidigt göra avsevärda omfördelningar inom andra delar av det sociala välfärdssystemet. Regeringen betonade att ”det inte kan vara en skyldighet för en anhörig att bistå en närstående” och att en ”mer tvingande reglering kan få som effekt /…/ att stödinsatser till äldre dras ned ytterligare där det finns en anhörig, vilket ökar belastningen på dessa”.

76

I en rapport från Socialstyrelsen tolkas tillägget i Socialtjänstlagen om stöd och avlösning till närstående som ett erkännande av deras insatser och behov av stöd. Men det konstateras också att tillägget ”i praktiken tagits till intäkt för tolkningen att anhörigvård skulle vara en helt frivillig insats, där kommunen inte har någon annan skyldighet än att följa sina egna riktlinjer. Denna tolkning betyder att tillägget, som var tänkt att förstärka stödet till anhöriga blivit kontraproduktivt, det har i själva verket försvagats”.

77

”Ett område som utvecklats starkt över hela landet under de senaste åren är stödet till anhöriga”, konstaterar regeringen i den senaste budgetpropositionen.

78

Vid tre tillfällen under 1990-talet

har regeringen fördelat stimulansmedel för att förnya och utveckla stödet till anhöriga och närstående som vårdar äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka. Det mest omfattande av dessa var det särskilda stimulansbidraget, Anhörig 300, på 100 miljoner årligen i tre år från 1999. Bidraget avsåg insatser som kommunen genomför i samverkan med anhöriga och frivilligorganisationer. Regeringen hävdade att ”det är viktigt att samarbetet mellan samhället och de frivilliga organisationerna ytterligare utvecklas”

79

med

hänvisning till möjligheten att ta tillvara den kunskap som dessa organisationer utvecklat. Det stöd som nämns är ”praktiskt och psykologiskt/psykosocialt stöd”,

80

däremot nämns inte ekonomiskt

stöd.

Inom ramen för arbetet med propositionen Nationell handlingsplan för utveckling av svensk hälso- och sjukvård tecknade regeringen ett avtal med Kommun- och Landstingsförbunden (nuvarande Sveriges Kommuner och Landsting) om att arbetet med att utveckla stödet till anhöriga skulle fortsätta.

81

Under åren 2005–

76

Prop. 2004/05:1 s. 148.

77

Sundström & Johansson (2004) s. 56.

78

Prop. 2004/05:1, vol. 6, s. 149.

79

Prop. 1997/98:113. s. 113.

80

Ibid. s. 114.

81

Prop. 1999/2000:149.

2007 avsätter regeringen 25 miljoner per år för fortsatt utveckling av stödformer för anhöriga.

82

I Socialstyrelsens utvärdering av Anhörig 300 konstateras att satsningen främst har medfört att anhörigas omsorgsinsatser har synliggjorts och nya stödformer som anhörigkonsulenter och anhörigcirklar har utvecklats. Avlösning i form av korttidsboende fanns redan före reformen i stort sett i alla kommuner, medan avlösning i hemmet och dagverksamhet, som före reformen fanns i cirka 70 respektive 80 procent av kommunerna, efter projektperioden erbjöds i runt 90 procent av kommunerna. Ekonomisk ersättning i någon form förekom i knappt två tredjedelar av kommunerna såväl före som efter reformen.

83

Med fokus på individer och

inte kommuner tycks dock avlösning som stöd för anhöriga inte ha utvecklats nämnvärt. Det sammanlagda antalet äldre som fick del av korttidsboende och dagverksamhet var oförändrat mellan 1999 och 2003, samtidigt som antalet 80 år och äldre i befolkningen ökade med 9 procent.

84

Utvecklingen inom äldreomsorgen

Minskad offentlig omsorg

Mätt i antalet personer har den offentliga äldreomsorgens kraftiga expansion under 1960- och 70-talen vänts till en näst intill lika kraftig nedgång. Det är framför allt hemtjänsten som har minskat och främst husliga sysslor. Jämfört med 1980 är det idag runt 100 000 färre (oavsett ålder) som får hjälp från hemtjänsten, samtidigt som antalet 80 år och äldre i befolkningen har ökat med mer än 200 000.

85

En del av denna minskning kan förklaras av förbättrad

hälsa bland de äldre, men långt ifrån allt.

86

Också de äldsta (80 år

och äldre), där hälsoförbättringarna har varit betydligt mer begränsade, har berörts av äldreomsorgsminskningen. Andelen av befolkningen 80 år och äldre som får del av hemtjänstens insatser har minskat från 34 procent år 1980 till cirka 20 procent år 2003, sam-

82

Prop. 2004/05:1.

83

Socialstyrelsen (2002b).

84

Socialstyrelsen (2003d, 2004a). Både korttidsboende och dagverksamhet även andra funktioner än att vara stöd till anhörigvårdare.

85

Thorslund (2005).

86

Batljan & Lagergren (2000).

tidigt som andelen som bor/vårdas i olika former av äldreboenden (inklusive geriatrisk vård) har minskat från 28 till runt 20 procent.

87

De offentliga resurserna för äldreomsorg minskade under 1990talet, och även om det har skett en viss återhämtning har resurserna inte hållit jämna steg med ökningen av antalet äldre.

88

Förändring-

arna inom sjukvården har stor betydelse. Mellan 1992 och 2003 nära nog halverades antalet vårdplatser inom akutsjukvården, samtidigt som antalet 80 år och äldre i befolkningen ökade med 22 procent. Vårdtiderna förkortades kraftigt och äldre människor som lämnar sjukhuset med stora omsorgsbehov tar idag en större andel av den kommunala äldreomsorgens resurser. Som en följd har äldreomsorgens insatser kommit att koncentreras på en mindre och allt skröpligare grupp, medan äldre med mindre omfattande hjälpbehov oftare ställs utanför det kommunala åtagandet.

89

Socialstyrelsen ger en delvis mörk bild av den offentliga äldreomsorgens utveckling under 1990-talet. Hjälptilldelningen har blivit mer restriktiv, den har oftare utgått från tillgängliga resurser istället för från befintliga behov och en ökad andel vårduppgifter har förts över på anhöriga och andra närstående. ”Ofta tas det för givet – särskilt när det gäller samboende eller makar – att anhöriga kan, vill och orkar ställa upp för sin nästa”, konstaterar Socialstyrelsen.

90

”För många äldre har utvecklingen inneburit ett ökat beroende av anhöriga, att man får lov att anlita privat hjälp eller klara sig bäst man kan utan hjälp.”, konstaterar Socialstyrelsen.

91

Myndigheten

menar att utvecklingen har gått från en mer generell till en mer selektiv inriktad välfärd för de äldre. Det har blivit allt svårare att leva upp till målsättningen att vård ska ges på lika villkor och utifrån behov.

92

Myndigheten efterlyser en diskussion inom riksdag

och regering om hur det offentliga ansvaret för äldres vård och omsorg ska definieras i framtiden.

93

87

Szebehely (2005a). Beräkningen bygger på Socialdepartementet (2003) och Socialstyrelsen (2004a). De senaste årens uppgifter är inte fullt ut jämförbara med tidigare år, men sammantaget har andelen som får del av äldreomsorgen minskat också sedan 2000, nu dock genom en minskning av det särskilda boendet och inte hemtjänsten (Socialstyrelsen 2004a).

88

SOU 2001:79, Skr. 2003/04:102.

89

Socialstyrelsen (2005).

90

Socialstyrelsen (2000a) s. 147.

91

Socialstyrelsen (2000a) s. 8.

92

Ibid.

93

Socialstyrelsen (2002).

Ökad anhörigomsorg

På senare år har kommunerna i sina bedömningar av om en äldre eller funktionshindrad person ska få hjälp med städning och inköp av dagligvaror i allt större utsträckning tagit hänsyn till om närstående kan utföra insatserna. Andelen kommuner som prövar om anhöriga och närstående kan utföra insatserna har fördubblats sedan år 1997. Då gjorde hälften av kommunerna en sådan prövning och idag gör en majoritet av kommunerna det. Vanligast är att man gör en sådan prövning i förhållande till make/maka/sambo. Var fjärde kommun utreder dessutom om närstående utanför hushållet kan utföra insatsen.

94

Detta agerande innebär ett avsteg från

svensk lagstiftning. Som vi konstaterat tidigare har inte vuxna barn något lagstadgat ansvar att försörja eller vårda gamla föräldrar. Det finns inte heller något lagstadgat ansvar för makar, sambor eller registrerade partners att vårda den behövande parten.

Socialstyrelsen konstaterar att resultatet kan överraska mot bakgrund av att anhörigas situation och stödet till anhöriga som vårdar fått ökad uppmärksamhet på senare år och lett till lagändring och statliga stimulansmedel för att utveckla anhörigstödet. Myndigheten väcker frågan om denna uppmärksamhet har fått motsatt effekt än den avsedda: ”En rakt motsatt tolkning är dock att denna uppmärksamhet istället skapat acceptans för ökade förväntningar på anhörigas medverkan i vård och omsorg”.

95

I Socialstyrelsens läges-

rapport över äldreomsorgen 2003 dras en liknande slutsats: ”Paradoxalt är att samtidigt som många kommuner arbetar för att stödja anhöriga pågår en förskjutning mot alltmer informella insatser, genom att anhörigas och närståendes möjligheter att hjälpa till rutinmässigt tas med i biståndsbedömningen”.

96

Socialstyrelsens bearbetningar av SCB:s ULF-studier för 1988/89 och 2002 visar att hjälpmönstren för äldre som bor kvar hemma har förändrats under 1990-talet. De vanligaste hjälpkällorna är makan/maken och barnen vid båda tillfällena. Anhöriginsatserna har relativt sett ökat för dem som behöver hjälp och detta har vägt upp den krympande offentliga hjälpen. Det är främst den offentliga hjälpen med hushållsarbete som har minskat, den personliga omvårdnaden har inte minskat lika mycket. Andelen äldre med över-

94

Socialstyrelsen (2003a).

95

Ibid. s. 7.

96

Socialstyrelsen (2004b) s. 16.

lappande hjälp har minskat under perioden och fler förlitar sig enbart på hjälp från anhöriga.

97

Hemtjänsten har minskat under 1990-talet både för ensamboende och sammanboende äldre, men minskningen är störst för de sammanboende. Så länge en hjälpbehövande person är gift eller sambo klarar man sig i allmänhet med hjälp från partnern, vare sig den kompletteras av hemtjänst eller inte. Men detta komplement i form av offentlig omsorg har minskat under 1990-talet.

98

Att hemhjälpstäckningen koncentrerats till de ensamboende äldre var tydligt även vid en tidigare studie av Marta Szebehely, som bygger på en jämförelse mellan SCB:s UFL-studier för 1988/89 och Äldel-ULF-studien 1994. Redan 1994 var hemhjälp till sammanboende par ovanligt, särskilt när det var mannen som är den hjälpbehövande och även om vårdbehovet var omfattande. I praktiken innebär denna utveckling att gamla hustrur står allt mer ensamma med ett tungt vårdansvar för sina ännu äldre och skröpligare män. Gamla hustrur som vårdar sina män har med andra ord fått minskat stöd under 1990-talet, en utveckling som strider mot den nya bestämmelsen från 1998 om socialtjänstens ansvar för att ge stöd och avlastning till anhörigvårdare.

99

En beräkning utifrån Socialstyrelsens intervjuundersökningar av hemmaboende äldre visar på samma mönster: att närståendes insatser har ökat under 1990-talet. Mellan 1994 och 2000 har närståendes insatser ökat från 60 till 70 procent av alla hjälptimmar. Hemtjänstens andel minskade från 40 till 30 procent. Med andra ord gjorde närstående mer än dubbelt så mycket som hemtjänsten år 2000. De äldre som fick hemtjänst detta år var generellt sett skröpligare än 1994 och de fick färre hjälptimmar för motsvarande behov.

100

En bearbetning av samma kartläggningar visar att det är barnen som ger den mesta hjälpen till äldre som bor själva och att barnens insatser har ökat kraftigt under 1990-talet. Döttrarna var de vanligaste hjälparna under hela perioden. Den hjälp som gavs av söner och andra manliga släktingar har inte ökat, det har däremot hjälpen från döttrar och andra kvinnliga släktingar. År 2000 var det nästan tre gånger så vanligt att kvinnliga släktingar gav omsorg än manliga.

101

97

Malmberg & Sundström (2004).

98

Ibid.

99

Szebehely (2000).

100

Sundström, Johansson & Hassing (2002).

101

Johansson, Sundström & Hassing (2003).

Fyra av tio barn som hjälpte sina gamla föräldrar gjorde det på helt egen hand både under 1994 och 2000, dvs. utan någon hjälp av vare sig någon annan närstående eller det offentliga. Men det var vanligare att äldre som fick hjälp av sina söner också fick det av sina döttrar än tvärtom. Döttrarna stod med andra ord mer ensamma i sitt omsorgsansvar än sönerna och skillnaden ökade under 1990talet. Omsorgsbehövande äldre som har flera barn rapporterade mycket oftare att en dotter hjälpte dem än en son. Det är dessutom vanligare att svärdöttrar hjälper äldre som enbart har söner än dem som har både söner och döttrar.

102

En annan svensk studie av vuxna barn med hjälpbehövande föräldrar visar att de flesta vill dela sitt omsorgsansvar med kommunen. En del kunde tänka sig att ge mer hjälp under förutsättning att kommunen tog ett större ansvar, men betydligt fler särskilt bland döttrarna kunde inte göra mer, antingen för att de redan gjorde mycket eller för att arbetet eller (oftare) avstånd utgjorde ett hinder.

103

Det är svårt att tolka ökningen av anhörigomsorgen på annat sätt än som en påtvingad situation, ett tvång som särskilt berör kvinnor på bägge sidor av omsorgsrelationen. Att anhörigas omsorgsinsatser har ökat beror knappast på förändrade preferenser, vare sig bland de äldre eller bland deras anhöriga. Inte heller kan det faktum att fler kvinnor än män får hjälp av döttrar och andra anhöriga utanför hushållet förklaras av att kvinnor mer än män skulle föredra sådan hjälp. Som vi konstaterat tidigare förhåller det sig tvärtom. Enligt forskning på området är en välutbyggd och välfungerande offentlig äldreomsorg det bästa stödet för anhöriga till omsorgsbehövande äldre. Det är bara om det finns en god offentlig äldreomsorg som anhörigomsorg kan vara ett fritt val för bägge parter.

104

Parallellt med minskningen av offentlig äldreomsorg under 1990talet, har inte bara anhörigomsorgen ökat utan även tjänster köpta på en privat marknad. Här finns tydliga klasskillnader. Ökningen av privat köpta tjänster har varit störst bland högutbildade äldre, medan ökningen av anhörighjälp har varit störst bland lågutbildade äldre. Detta innebär att lågutbildade äldre kvinnor utgör den grupp som blivit mest beroende av sina anhörigas (i praktiken ofta döttrars) vilja och möjlighet att ge omsorg. Döttrarna till lågut-

102

Ibid.

103

Sundström & Johansson (2004).

104

Szebehely (2005a).

bildade äldre är i sin tur den grupp som fått sin valfrihet vad gäller att vårda sina gamla föräldrar beskuren allra mest.

105

Det saknas kunskap om effekterna av den minskade offentliga omsorgen och den ökade anhörigomsorgen vad gäller anhöriga kvinnors och mäns hälsa liksom deras möjligheter att förvärvsarbeta och försörja sig. Forskningen på området är sparsam och det finns avsevärda brister i den offentliga statistiken. Möjligheterna att belysa dessa frågor har därför varit mycket begränsade. Detta är en anmärkningsvärd kunskapslucka som måste åtgärdas för att det ska vara möjligt att följa utvecklingen på området och dess konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv.

106

Minskat ekonomiskt stöd till anhörigvårdare

Parallellt med att anhörigomsorgen ökat och den offentliga omsorgen minskat, har också samhällets olika typer av ekonomiskt stöd till anhörigvårdare minskat sedan början av 1980-talet. Minskningen gäller både antalet anhörigvårdare med viss ekonomisk ersättning och de belopp som betalas ut. Andelen anhöriga omsorgsgivare som inte får någon ekonomisk ersättning har också ökat sedan början av 1980-talet.

107

Mot bakgrund av brister i den offentliga statistiken är det inte möjligt att belysa konsekvenserna av att vårda anhöriga med eller utan ekonomisk ersättning på gruppnivå. Troligen ger olika former av ekonomisk ersättning delvis olika konsekvenser eftersom de ger olika villkor för arbetet. Men det fåtal kvalitativa studier som finns tyder på att ekonomisk ersättning generellt sett är uppskattat och välbehövligt bland anhörigvårdare. Utan ersättning skulle de ha utfört insatserna oavlönat eller inte kunnat vårda av ekonomiska skäl. I forskningen diskuteras i vad mån anhörigvård med och utan ekonomisk ersättning är en kvinnofälla, något som vi återkommer till längre fram.

108

Det finns dock grupper där ekonomiskt stöd till anhörigvård är vanligt förekommande och där även negativa konsekvenser rapporterats. Enligt Socialstyrelsens senaste lägesrapport är det tre

105

SOU 2001:79. Resultaten bygger på en analys av ULF-data.

106

Se Szebehely (2005a) för en genomgång av forskning och offentlig statistik som kan användas för att ur ett jämställdhetsperspektiv belysa konsekvenserna av utvecklingen, liksom för förslag på utveckling av offentlig statistik i detta syfte.

107

Szebehely (2005a).

108

För en översikt med referenser se Szebehely (2005a).

gånger vanligare med hemvårdsbidrag bland äldre födda i ett icke västland än bland äldre födda i Sverige eller i andra västländer.

109

I

många kommuner är anhöriganställning eller anhörigbidrag den enda form av kommunalt stöd till äldre som tillhör etniska minoritetsgrupper.

110

Detta tyder på att ekonomisk ersättning till anhö-

riga är en vanlig form av äldreomsorg när det gäller äldre som är födda i länder utanför västvärlden. Konsekvenserna för äldre invandrare och deras anhörigvårdare av att vårdas respektive vårda med anhörigbidrag är i stort sett okända.

111

En studie av tolv anhö-

riga till äldre invandrare, där hälften hade någon form av ekonomisk ersättning, visar dock att de inte kunde leva enbart på inkomsten för omsorgsarbetet, vilket var särskilt problematiskt för några yngre anhöriga som själva nyligen invandrat. Den ekonomiska ersättningen bidrog till att binda dem till ett tidskrävande hjälpåtagande som hindrade andra sysselsättningar och försörjningsmöjligheter och därmed deras integration i samhället.

112

9.4. Barnomsorg

Barnomsorg ur jämställdhetsperspektiv

Barnomsorg är till skillnad från äldreomsorg en etablerad jämställdhetspolitisk fråga. Medan äldreomsorg fortfarande är en fråga som väntar på att uppmärksammas av jämställdhetspolitiken, tycks barnomsorg tvärtom väcka allt mindre intresse från detta håll.

113

Åtminstone har intresset förflyttats från kravet på tillgång till omsorg till ett intresse för omsorgens pedagogiska innehåll (se nedan).

När det gäller barnomsorg får frågan om jämställdhet, i likhet med äldreomsorg, olika innebörd beroende på vilken aktör i omsorgsrelationen som man utgår från. Frågan om jämställdhet ur föräldrarnas perspektiv har traditionellt stått i fokus för jämställdhetspolitiken. När det gäller barnomsorg kan föräldrarna både ses som brukare och anhöriga. Jämställdhet innebär ur detta perspektiv att föräldrar har rätt till barnomsorg, eftersom det är en förutsättning för att både kvinnor och män ska kunna förena förvärvsarbete

109

Socialstyrelsen (2005). Uppgifterna gäller Stockholms stad.

110

Svenska Kommunförbundet (2004).

111

Ibid.

112

Forssell (2004).

113

T.ex. nämns barnomsorg endast två gånger i den senaste jämställdhetspolitiska propositionen Prop. 1993/94:147 i samband med att det konstateras att möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap är goda och ytterligare kommer att förbättras i Sverige.

med hem och barn. Jämställdhet ur de anställdas perspektiv, som gäller arbetsvillkoren, är också en väletablerad jämställdhetsfråga.

Frågan om jämställdhet ur barnens perspektiv har fått ökad uppmärksamhet på senare år, men den gäller inte längre tillgången på offentlig omsorg utan snarare bemötandet av barnen och innehållet i pedagogiken.

114

I takt med att förskolan byggts ut och i

princip full behovstäckning har uppnåtts under 2000-talet har barnomsorgen gått från att vara en social fråga till en utbildningsfråga i lagstiftning och politik. Fokus för det jämställdhetspolitiska intresset har flyttats från frågor om tillgång till omsorg i bemärkelsen föräldrars rätt till service, till frågor om innehåll i bemärkelsen verksamhetens kvalitet och pedagogik. Detta kan tolkas som att fokus har skiftats från föräldrarnas behov av service till barnens behov av utbildning.

Vi vill dock betona att även verksamhetens kvalitet är en viktig aspekt inte enbart ur barnens utan även ur föräldrarnas perspektiv. Kvinnorörelsens och jämställdhetspolitikens krav på ”daghem åt alla” har också innefattat kravet på omsorg av god kvalitet. Om kvaliteten upplevs som dålig är det i första hand kvinnorna som pressas att skära ner på förärvsarbete för att själva, eller med hjälp av en närstående kvinna, ta hand om barnen. Detta beror på flera faktorer som framkommit i statistik och forskning. Kvinnor har huvudansvaret för och tar en större del av omsorgsarbetet inom familjen vad gäller barn.

115

Mäns föräldraskap är i högre utsträck-

ning än kvinnors grundat på frivillighet och det ställs också lägre krav på män i detta hänseende. En strävan efter och ett ansvar för barns bästa är mer vägledande för kvinnors föräldraskap än mäns. Forskare menar att det också finns en vägledande norm om att barnets bästa innebär att tillbringa så mycket tid som möjligt i hemmet under de första åren, vilket innebär så sen förekolestart och så korta dagar på förskola som möjligt.

116

Skolverket konstaterar att det finns ett starkt samband mellan barns närvarotider i förskolan och mödrarnas arbetstider. Fädernas arbetstider har en mycket svagare påverkan på barns närvarotid.

117

Detta tyder på att det i praktiken faller på kvinnor att anpassa sitt

114

Uppmärksamheten kring den genuspedagogik som utvecklats på förskolan Tittmyran/Björntomten i Gävle är ett exempel, se Wahlström (2003), Svaleryd (2003). Ett annat är tillsättandet av Delegationen för jämställdhet i förskolan som enligt direktiven ska fokusera den pedagogiska verksamheten (Dir. 2003:101).

115

SCB (2003). För en mer utförlig redogörelse se kapitlet om pappapolitik.

116

För referenser och en mer utförlig redogörelse, se kapitlet om pappapolitik.

117

Skolverket (2004d).

förvärvsarbete till vad som tycks vara den förhärskande normen om barns bästa och att detta är en bidragande orsak till det utbredda deltidsarbetet bland kvinnor, särskilt småbarnsmödrar.

118

En annan

slutsats är att daghem/förskola och till viss del även fritidshem fortfarande är en förutsättning för mödrars förvärvsarbete men inte för fäders. Det är tydligt att småbarnsfäders bristande arbetsinsats vad gäller hem och barn är en bidragande orsak till kvinnors deltidsarbete. Mot bakgrund av detta kan upplevda brister i kvaliteten i förskolans och fritidshemmens verksamhet skapa ytterligare press på kvinnor att skära ner på förvärvsarbete. Upplevda kvalitetsbrister och normer om barns bästa kan dessutom anses vara mer legitima skäl för deltidsarbete än att synliggöra fädernas bristande ansvar.

Vi drar slutsatsen att det finns starka skäl för att ur ett jämställdhetsperspektiv uppmärksamma mäns obetalda insatser med hem och barn, liksom tillgängligheten och kvaliteten inom den offentliga barnomsorgen. I det tidigare kapitlet om pappapolitik har vi redogjort för omfattningen för kvinnors och mäns omsorgsarbete om barn inom familjen. I detta avsnitt koncenterar vi oss på utvecklingen av den offentliga omsorgens tillgänglighet och kvalitet ur föräldrarnas perspektiv.

Från social fråga till utbildningsfråga

Barnomsorgspolitiken har vid olika tidpunkter setts som ett politiskt verktyg för att öka sysselsättningen, jämställdheten och jämlikheten.

119

Det jämställdhetspolitiska syftet med barnomsorgens

utbyggnad är att öka möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap. Från att ha byggts upp som en del av familjepolitiken och den sociala sektorn, blev barnomsorgen mot slutet av 1990-talet istället en del av utbildningspolitiken och -systemet. Barnomsorgen lyftes över från socialtjänstlagen till skollagen. Så här beskrivs den tidigare målsättningen för barnomsorgen i propositionen Läroplan för förskolan:

”Målsättningen har varit att förverkliga ett samhälleligt stöd för barns omsorg, omvårdnad och utveckling med det dubbla syftet att ge

118

Samma slutsats kan dras utifrån AKU. Se vidare i kapitlet om arbetsmarknad och arbetsliv.

119

Bergqvist & Nyberg (2001).

föräldrar möjlighet att förena föräldraskap med förvärvsarbete och att ge barn goda uppväxtvillkor för utveckling och lärande.”

120

Regeringen konstaterar i propositionen att utbyggnaden av barnomsorgen i princip är genomförd vilket innebär att en förutsättning för jämställdhet är uppfylld, nämligen möjligheten att förena föräldraskap med förvärvsarbete. Regeringens avsikt med att göra barnomsorgen till en del av utbildningspolitiken är att ”det pedagogiska barnperspektivet blir tydligare – att förskolan i första hand skall vara till för barnets egen omsorg, utveckling och lärande”.

121

Även om detta innebär en förskjutning i betoning av barnomsorgens syfte, hävdar regeringen att den familjepolitiska uppgiften och därmed det dubbla syftet i den gamla målsättningen ska ligga kvar: ”Förskolan skall både kunna erbjuda omsorg och främja barns utveckling samt vara organiserad så att föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera”.

122

Förskjutningen i betoning från tillgång på barnomsorg till dess innehåll eller kvalitet framgår också av den senaste propositionen om förskolan, Kvalitet i förskolan:

Förskolans resultat kan inte längre enbart mätas i andelen inskrivna barn och platskostnader. /…/ Kvaliteten i verksamheten är den av regeringen nu mest prioriterade frågan för förskolan. /…/ Den kanske allra viktigaste förutsättningen för förskolans kvalitet är att det finns kompetent personal i tillräcklig omfattning, så att barngrupperna inte blir för stora och personaltätheten blir tillräckligt hög.

123

Insatser

Barnomsorg är en samlande benämning för två typer av verksamheter: förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Förskoleverksamheten vänder sig till barn som inte går i skolan och den vanligaste formen är förskola (f.d. daghem), men här ingår också familjedaghem (s.k. dagmamma) och öppen förskola. Skolbarnomsorgen vänder sig till barn som går i skolan och bedrivs i form av fritidshem (6–12 år), öppen fritidsverksamhet (10–12 år) och familjedaghem.

120

Prop. 1997/98:93 s. 7-8.

121

Prop. 1997/98:93 s. 8.

122

Ibid.

123

Prop. 2004/05:11 s. 10.

Från att tidigare ha varit en helt oreglerad verksamhet infördes den första barnomsorgslagstiftningen 1975. Riksdagen beslutade 1976 om ett omfattande utbyggnadsprogram för barnomsorgen och att den skulle vara en lagfäst kommunal uppgift. Detta innebar att kommunerna blev skyldiga att planera utbyggnaden av platser. Bristen på platser ledde till att lagstiftningen skärptes 1995.

124

Kommunerna blev skyldiga att tillhandahålla barnomsorg för alla barn i åldern 1–12 år ”utan oskäligt dröjsmål” så nära barnets hem eller skola som möjligt och i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete och studier eller barnets eget behov. Med utan oskäligt dröjsmål menas högst tre till fyra månader.

125

Samtidigt skrevs vida och övergripande formuleringar

som rör verksamhetens kvalitet in i lagen, bland annat: ”Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek”.

126

Efter det att barnomsorgen blivit en del av utbildningssystemet genomfördes en rad reformer med syfte att öka tillgängligheten och i förlängningen göra barnomsorgen till en del av den generella välfärden.

127

Rätt till förskola minst 3 timmar per dag eller

15 timmar per vecka infördes för arbetslösas barn 2001 och för föräldraledigas barn 2002. Samma år infördes maxtaxa i barnomsorgen med syftet att förbättra barnfamiljernas ekonomi och att minska marginaleffekterna och därigenom stimulera framförallt mödrar att gå upp i arbetstid.

128

2003 infördes allmän avgiftsfri förskola för alla

fyra- och femåringar med minst 525 timmar per år. Regeringen konstaterar att förskolan genom dessa reformer närmar sig den princip som gäller för skolan, att verksamheten ska vara avgiftsfri, tillgänglig och likvärdig för alla.

129

Kommunernas ökade kostnader till följd av dessa reformer har kompenserats på nationell nivå, genom ett särskilt statsbidrag och en höjning av det generella statsbidraget. Men det är oklart om detta gäller på kommunnivå.

130

I samband med att barnomsorgen blev en del av utbildningssystemet fick förskolan en läroplan (Lpfö 98) och skolans läroplan (Lpo 94) skulle tillämpas av fritidshem. Inte heller läroplanerna, som är förordningar, innehåller några konkreta skrivningar om

124

Den skärpta lagstiftningen hade aviserats redan 1985 i regeringens principbeslut om att barnomsorgen skulle vara fullt utbyggd senast 1991 (Ds. 2001:57).

125

Ds. 2001:57.

126

Nu i Skollagen, 1997:1212, 3 §,.

127

Prop. 2004/05:11.

128

Prop. 1999/2000:129.

129

Prop. 2004/05:11.

130

Skolverket (2004b), jfr. Svenska kommunförbundet (2003).

barngruppernas storlek eller sammansättning. Samma sak gäller för de allmänna råden för fritidshem. Allmänna råd för kvalitet i förskolan där barngruppernas storlek och personaltäthet tas upp utfärdades av Skolverket januari 2005. Ett statsbidrag för personalförstärkning i förskolan infördes samtidigt.

131

Utvecklingen inom barnomsorgen

Barnomsorgens utveckling under 1990-talet karaktäriseras av omvandling, expansion och åtstramning.

132

De höga födelsetalen i

början av 1990-talet och skärpningarna av lagstiftningen därefter ledde till att både antalet och andelen barn i barnomsorg ökade. De offentliga medlen till barnomsorg minskade, men eftersom föräldraavgifterna ökade under samma tid blev resultatet att det totala ekonomiska utrymmet för verksamheten var oförändrat. Räknat per barn minskade resurserna till förskola och fritidshem med 20 procent i reella tal. Detta ledde till att barngrupperna blev större och personaltätheten minskade, särskilt för fritidshemmen men även för förskolan. Under de senaste åren har förskolan fått ökade resurser medan minskningarna har fortsatt för fritidshemmen.

133

Ökad tillgång på offentlig omsorg

Sedan 1980-talet har andelen barn i barnomsorg ökat kraftigt. Siffrorna kan dock inte jämföras rakt av över tid, eftersom sexåringarna lämnade förskolan 1998 för att börja i förskoleklass och fritidshem. Barnomsorgslagen 1995 och reformerna 2001–2002 har inneburit ökad tillgänglighet genom att kommunerna har genomfört en kraftig utbyggnad av barnomsorgen.

134

År 2002 efterfråga-

des förskoleplats för endast någon enstaka procent av alla barn i åldern ett till fem år. Regeringen konstaterar att förskolan nu är i princip fullt utbyggd.

135

År 1990 var 57 procent av alla barn mellan ett och sex år inskrivna i förskoleverksamhet.

136

År 2004 var 83 procent av alla barn

131

Skolverket (2005a), Prop. 2004/05:11.

132

Bergqvist & Nyberg (2001).

133

Skolverket (2003a).

134

Prop. 1997/98:93, Prop. 2004/05:11.

135

Prop. 2004/05:11.

136

Skolverket (1998).

i åldern ett till fem år inskrivna.

137

Andelen är högre bland äldre

barn än bland yngre. 45 procent av ettåringarna är inskrivna i jämförelse med 96 procent av fyra- och femåringarna. År 1990 var 49 procent av alla barn mellan sju och nio år inskrivna i fritidshem. År 2004 var andelen inskrivna barn mellan sex och nio år 74 procent.

138

Tabell 9.3 nedan visar hur andelen barn i olika former av barnomsorg har utvecklats över tid fördelat efter tre omsorgsformer: offentlig barnomsorg (dvs. förskola/familjedaghem), hemma med förälder respektive privat/annan lösning (t.ex. släktingar, granne eller barnflicka). Källan är undersökningar där man har frågat föräldrarna hur de löst omsorgen om sina barn.

139

Tabell 9.3 Procentuell fördelning av barnomsorg efter omsorgsform 1987,

1996 och 2002*

Omsorgsform 1987

15 mån–6 år

1996 1–6 år

2002 1–5 år

Förskola/familjedaghem

55 %

72 % 85 %

Hemma med förälder

35 %

21 % 13 %

Privat/annan lösning

10 %

6 % 2 %

Källa: Skolverket (2004d), Szebehely (1998), SCB (1997). *Uppgifterna för de olika åren är inte helt jämförbara p.g.a. att avgränsningen av barnens ålder skiljer sig något.

Även om åldersgruppen inte riktigt är densamma över tid, står det klart att det har skett en tydlig förskjutning från familjens omsorg (och helprivata lösningar) till offentligt finansierad/subventionerad barnomsorg mellan 1987 och 2002. Sedan 1987 har en allt större andel av barnen fått plats i offentlig omsorg och föräldrarnas omsorg om sina barn har därmed minskat.

År 1987 var 35 procent av förskolebarnen hemma med en förälder på dagarna, 2002 hade andelen sjunkit till 13 procent. Även andelen barn vars föräldrar turas om att vara hemma med barnet har minskat. Här rör det sig förmodligen om familjer där föräldrarna anpassar arbetstiderna så att de går ”omlott” och på så sätt kan turas om att vara hemma med barnet. År 1996 hade 7 procent

137

Andelen barn i förskola har ökat och andelen i familjedaghem har minskat. År 2004 var 76 procent inskrivna i förskola och 7 procent i familjedaghem.

138

Officiell statistik för 2004 enligt Skolverkets hemsida.

139

Skolverket (2004d), Szebehely (1998), SCB (1997).

av barnen denna form av omsorg, 2002 hade andelen sjunkit till 2 procent. Sedan 1999 har andelen barn som är hemma med arbetslös eller föräldraledig förälder minskat, från sammanlagt 14 procent av samtliga barn till 9 procent.

140

SCB:s tidsanvändningsundersökningar visar utvecklingen under 1990-talet. Småbarnsmammor (barn under 7 år) förvärvsarbetar lika mycket som förut, men de har minskat på både omsorg om egna barn och hushållsarbete med ca 4 timmar vardera per vecka. Småbarnspappor lägger inte ner mer tid på omsorg om egna barn och inte heller på hushållsarbete, men de har minskat sitt förvärvsarbete med 4 timmar per vecka. Däremot har pappor med barn från 7 år ökat sin tid för barnomsorg med nästan en timme per vecka.

141

Barns närvarotider i förskolan tycks, som vi konstaterade tidigare, följa samma deltidsnorm som kvinnors förvärvsarbete. Medan det finns ett starkt samband mellan barns närvarotider i förskolan och mödrarnas arbetstider, påverkar fäders arbetstider barns närvarotider i mycket mindre utsträckning.

142

Barns närvarotider i för-

skolan har varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1990-talet. 1995/96 var den genomsnittliga närvarotiden ca 31 timmar per vecka.

143

År 1999 var den genomsnittliga närvarotiden oförändrad

för att sjunka till ca 30 timmar per vecka 2002, enligt Skolverkets föräldraenkät. Minskningen mellan 1999 och 2002 beror framförallt på att närvarotider på upp till 15 veckotimmar har blivit vanligare. Detta är en följd av reformerna 2000–2001 som lett till att andelen barn till föräldralediga och arbetslösa har ökat i förskolan. För barn till föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar är den genomsnittliga närvarotiden i princip oförändrad.

144

I en senare rapport drar

Skolverket slutsatsen att de faktiska närvarotiderna inte har ökat p.g.a. maxtaxans införande.

145

Även i skolbarnomsorg har barnens genomsnittliga närvarotider blivit kortare mellan 1999 och 2002, enligt Skolverkets föräldraenkät. För de yngre skolbarnen, 7–9 åringarna, har den genomsnittliga närvarotiden i fritidshem minskat med ca 2–3 timmar i

140

Skolverket (2004d).

141

SCB (2003). Denna utveckling kan tolkas på olika sätt, något som diskuteras av SCB (2003).

142

Skolverket (2004d).

143

Socialstyrelsen (1996).

144

Skolverket (2003a).

145

Skolverket (2005b). Enligt Svenska kommunförbundet (2003) har de avtalade närvarotiderna ökat till följd av maxtaxan och de andra delarna i reformen, medan Skolverket (2005) menar att skillnader mellan faktiska och avtalade närvarotider inte är något större problem för kommunerna.

veckan 1999–2002. Hela minskningen beror på att andelen barn med närvarotimmar på högst 15 timmar i veckan har ökat.

Skolverkets och tidigare Socialstyrelsens uppföljningar av kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål visar att antalet kommuner som kan uppfylla lagstiftningen har ökat kontinuerligt sedan bestämmelserna infördes 1995.

146

Nästan alla kommuner, 94 procent, uppgav att de kunde

uppfylla lagstiftningen för förskoleverksamheten år 2003. För plats i fritidshem var andelen 98 procent.

147

Trots att reformen var fri-

villig tillämpade samtliga kommuner maxtaxa under 2003.

148

Begränsad tillgång på nattomsorg

För föräldrar med obekväma eller oregelbundna arbetstider är tillgången på offentlig barnomsorg begränsad i jämförelse med andra grupper. Samtidigt har förvärvsarbete på obekväm eller oregelbunden arbetstid ökat kraftigt sedan 1980-talet, framförallt bland LO-anslutna.

149

Skolverket genomförde en studie av barnomsorg på obekväm arbetstid, dvs. kvällar, nätter eller helger, år 2003. Denna omsorg, som kallas för nattomsorg eller ”nattis”, förekom i ungefär hälften av landets kommuner (150 kommuner). Av de kommuner som inte hade nattomsorg uppgav flertalet (104 kommuner) att det inte fanns någon efterfrågan. 36 kommuner uppgav andra skäl, oftast att det fanns ett politiskt beslut i kommunen att inte tillhandahålla denna omsorg men även låg efterfrågan, ansträngd ekonomi och svårigheter att rekrytera personal. Skolverket uppskattar att det i ett 60-tal kommuner fanns en efterfrågan som inte var tillgodosedd som uppskattas till sammanlagt 300–400 platser, vilket motsvarar 10 procent av de barn som hade nattomsorg.

150

Det kan dock diskuteras vad ”efterfrågan” egentligen innebär i detta sammanhang. Mot bakgrund av att det råder oklarhet kring kommunernas skyldighet att erbjuda barnomsorg på obekväm arbetstid

151

och denna form av omsorg endast finns i omkring

146

Skolverket (2003a).

147

Skolverket (2003b).

148

Skolverket (2004a).

149

LO (2003).

150

Skolverket (2003d).

151

Kap. 2a § 6 Skollagen. Prop. 1993/94:11. Dom den 19 december 2002 Kammarrätten i Göteborg, målnr. 2085-2002. Skolverket beslut 2004-11-22 dnr. 51-2004:2060. Dom den 7 april 2005 Kammarrätten, målnr. 4271-04. Denna dom är överklagad till regeringsrätten.

hälften av landets kommuner, upplever troligen många föräldrar att det inte är någon större idé att efterfråga barnomsorg av kommunen. Istället får de lov att lösa behovet på annat sätt.

Bland LO-medlemmar, till skillnad från TCO och SACO, är förvärvsarbete på obekväm eller oregelbunden arbetstid mycket utbrett och har ökat markant sedan början av 1990-talet. 53 procent av LO-anslutna småbarnsmödrar har denna arbetstidsförläggning och 38 procent av småbarnsfäderna.

152

Antalet LO-anslutna

småbarnsmödrar är ca 142 000, varav 15 000 är ensamstående. Ungefär hälften i båda grupperna har behov av barnomsorg på obekväm arbetstid, men vi vet inte om de önskar offentlig omsorg eller om de vill eller kan lösa det på annat sätt. Sannolikt är dock den egentliga efterfrågan på barnomsorg på obekväm arbetstid betydligt högre än Skolverkets uppskattning och rimligtvis ökar efterfrågan i takt med att antalet föräldrar med obekväm eller oregelbunden arbetstid ökar.

De tidigare refererade studierna som visar att barn vars föräldrar turas om att vara hemma med barnet har minskat är intressanta i sammanhanget. Allt färre föräldrar tycks anpassa arbetstiderna så att de går ”omlott” för att på så sätt turas om att vara hemma med barnet. Frågan är hur det allt större antalet föräldrar med obekväma eller oregelbundna arbetstider löser barnomsorgen och om deras lösningar är tillfredsställande. Vi drar slutsatsen att det är mycket angeläget att följa utvecklingen vad gäller tillgången till offentlig barnomsorg för föräldrar med obekväm eller oregelbunden arbetstid.

Sämre förutsättningar för kvalitet i den offentliga omsorgen

Parallellt med besparingarna inom förskola och skolbarnomsorg under 1990-talet fick kommunerna större frihet att bestämma över verksamhetens innehåll och hur barnomsorgen ska organiseras. Detta resulterade i generellt sett större barngrupper och minskad personaltäthet, men också större lokala skillnader. Detta gäller

152

För utvecklingen över tid, se LO (2003 s. 35). För LO-mödrar gäller att ju yngre barn desto mer av denna arbetstidsförläggning, medan LO-mäns deltidsarbete är relativt opåverkat av eventuella barn och deras ålder (LO 2003 s. 56-58). 15 procent av gifta/sammanboende småbarnsmödrar inom TCO arbetar på obekväm eller oregelbunden arbetstid och för SACO är andelen ännu lägre (LO 2003 s. 34).

både för förskola och fritidshem, men utvecklingen har varit särskilt markant för fritidshemmen.

153

Barngruppernas storlek och personaltätheten är viktiga kvalitetsfaktorer inom förskola och fritidshem. Forskningen på området visar att barngruppernas storlek och personaltätheten är viktiga förutsättningar men ingen garanti för en bra verksamhet. Det finns en rad andra faktorer som är betydelsefulla för kvaliteten och de samspelar på ett komplext sätt, framförallt barngruppens sammansättning, personalens kompetens och lokalernas storlek och beskaffenhet. Upptagningsområdets karaktär och personalens möjlighet till dialog med beslutsfattare har också betydelse. Områden där olika sociala problem är mer utbredda kräver att andra förutsättningar är goda för att kvaliteten ska kunna vara god.

154

En del av personalens kompetens har att göra med utbildningsnivån. Nästan all personal i förskola och fritidshem har någon form av utbildning för arbete med barn. Andelen anställda (årsarbetare) med pedagogisk högskoleutbildning steg under 1990-talet, men har sedan slutet av decenniet sjunkit något. I förskolan var andelen 51 procent och i fritidshemmen 56 procent år 2003.

155

Överhuvudtaget

märks en professionalisering av förskoleverksamheten sedan början av 1990-talet på så sätt att personalens utbildningsnivå sammantaget har ökat, att de pedagogiska målsättningarna för verksamheten blivit tydligare och att allt fler barn går i förskola istället för familjedaghem.

I förskolan ökade både storleken på barngrupperna och antalet barn per årsarbetare med 25 procent mellan 1990 och 2003. Den genomsnittliga storleken på barngrupperna ökade från 13,8 till 17,2 barn, och det genomsnittliga antalet barn per årsarbetare ökade från 4,4 till 5,4 barn.

156

I fritidshemmen har ökningen varit dubbelt så stor som i förskolan. Både gruppstorleken och antalet inskrivna barn per årsarbetare har fördubblats mellan 1990 och 2003. Den genomsnittliga gruppstorleken har ökat från 17,8 till 30,1 barn. Genomsnittligt antal inskrivna barn per årsarbetare har ökat från 8,3 till 18,2. Integrationen mellan fritidshem och skola gör dock att utvecklingen är svår att tolka enbart utifrån dessa genomsnittssiffror.

157

153

Bergqvist & Nyberg (2001).

154

Skolverket (2003c).

155

Skolverket (2003a, 2004e).

156

Officiell statistik 1990-1998 och Skolverkets gruppstudier 2001-2002 enligt Skolverket (2003a), Officiell statistik 2003 enligt Skolverkets hemsida.

157

Ibid.

Att skolstarten ändrades från 7 till 6 år innebär dessutom en genomsnittligt yngre barngrupp på fritidshemmen vilket troligen medför större arbetsbelastning. Motsvarande föryngring, och därmed större belastning gäller sannolikt också förskolan.

Medan situationen har stabiliserats inom förskolan sedan 1990talets försämringar, har denna utveckling fortsatt för fritidshemmen. För förskolan har genomsnittstalen för gruppstorlekar och antal barn per årsarbetare varit konstanta de senaste åren, medan ökningen har fortsatt för fritidshemmen. Fritidsverksamheten präglas dessutom, till skillnad från förskolan, av växande skillnader på lokal nivå både vad gäller gruppstorlek och personaltäthet.

158

De

lokala skillnaderna är betydligt större för fritidshemmen än för förskolan.

159

De ökade lokala skillnaderna skulle kunna vara ett uttryck för att verksamheten har anpassats till lokala förhållanden på ett bättre sätt, vilket var avsikten med den minskade statliga styrningen av barnomsorgen. Men så tycks inte vara fallet. Skolverkets nationella utvärdering av förskolan visar att möjligheterna att genomföra uppdraget enligt läroplanen skiljer sig mellan olika förskolor, beroende på barnens förutsättningar och behov, hur upptagningsområdet ser ut och hur resursstarka föräldrarna är. Förskolor i högresursområden har bättre förutsättningar och lyckas genomföra sitt uppdrag med större framgång än förskolor i lågresursområden. Men detta tar man i kommunerna inte hänsyn till när man fattar beslut om barngruppernas storlek. Oavsett om besluten fattas på lokal nivå eller på kommunnivå är det främst ekonomiska resurser och prioriteringar som avgör gruppstorleken. Detta tyder på att ökade gruppstorlekar i kombination med större lokala skillnader inneburit sämre måluppfyllelse och minskad likvärdighet.

160

Även om det rådde stor brist på platser i barnomsorg under 1980-talet och tidigare, hade de platser som fanns en relativt jämn och likvärdig kvalitet och relativ stor homogenitet, enligt forskarna Christina Bergqvist och Anita Nyberg. De klassmässiga skillnaderna i barnomsorgen finns kvar, men de har ändrat karaktär från att gälla tillgång till barnomsorg till dess kvalitet:

”Om skillnaden tidigare gick mellan dem som hade daghemsplats och dem som inte hade det, går den idag snarare mellan dem som har

158

Skolverket (2003c).

159

Skolverket (2003c), Skolverket (2004a).

160

Skolverket (2004c).

barnomsorg av hög kvalitet och dem som har barnomsorg av låg kvalitet”

.

161

En mycket hög andel föräldrar uppger att de är nöjda med den offentliga barnomsorgen i olika undersökningar, vanligtvis mellan 80 och 90 procent. Detta tycks inte ha förändrats under 1990-talet, trots minskad personaltäthet och större barngrupper. Men även om föräldrarna svarar att de är nöjda i allmänhet, är det vanligt att de ger kritik när frågorna ställs mer konkret. I den mån föräldrarna är missnöjda gäller det gruppstorlek och personaltäthet.

162

Trots denna kritik visar Skolverkets föräldraenkät att andelen föräldrar som uppger sig vara nöjda med barnets omsorgsform har ökat från 87 till 91 procent mellan 1999 och 2002. År 1999 fanns en relativt stor grupp arbetslösa och föräldralediga föräldrar vars barn inte hade plats trots att föräldrarna önskade det, en grupp som till följd av reformerna 2001–2002 minskat. En större andel föräldrar till barn 1–5 år som har offentlig barnomsorg år 2002 uppger sig vara nöjda (92 procent) än de som använder sig av andra lösningar (84 procent), dvs. är hemma själva med barnet eller använder sig av privata lösningar som släktingar, granne eller barnflicka.

163

Detta

tyder på att för en del av de föräldrar som inte har sina barn i offentlig omsorg är det fortfarande resultatet av bristande tillgång snarare än egna önskemål. Sammantaget tycks det faktum att tillgången till offentlig omsorg har ökat vara mer utslagsgivande för om föräldrarna säger sig vara nöjda på ett övergripande plan, än att barngrupperna blivit större och personaltätheten minskat.

Slutsatser om utvecklingen inom barn- och äldreomsorg

Sammantaget visar utvecklingen inom offentlig barn- och äldreomsorg under 1990-talet på stora skillnader, något som har analyserats och sammanfattats av Marta Szebehely:

  • medan behovstäckningen och tillgängligheten har ökat inom barnomsorgen, har den minskat inom äldreomsorgen,
  • medan andelen som får omsorg har ökat inom barnomsorgen, har den minskat inom äldreomsorgen,

161

Bergqvist & Nyberg (2001) s. 282.

162

Bergqvist & Nyberg (2001), Skolverket (2004d), Svenska Kommunförbundet (1998).

163

Skolverket (2004d).

  • medan den omsorg som familj/närstående utför har minskat inom barnomsorgen, har den ökat inom äldreomsorgen,
  • medan en minskad andel av föräldrarna köper privata barnomsorgstjänster, har andelen äldre som köper privat omsorg ökat.

Den offentliga barn- och äldreomsorgens utveckling under 1990talet uppvisar också likheter, något som bara delvis har behandlats i detta sammanhang:

  • arbetsmiljön tycks ha blivit sämre för de anställda,
  • de anställdas sjukskrivningar har ökat kraftigt och
  • det finns vissa tecken på att kvaliteten i omsorgen har försämrats eller åtminstone att likvärdigheten i kvalitet har minskat.

164

Resultaten tyder på en tydlig återföring av offentligt ansvar på kvinnor i familjen för äldreomsorgens del, men inte för barnomsorgens. Här följer sammanfattande slutsatser för äldreomsorg och barnomsorg var för sig.

Återförande av offentligt ansvar vad gäller äldreomsorg

Äldreomsorgens utveckling har sedan 1980-talet gått tvärs emot de grundläggande mål och principer som riksdagen beslutat om. Möjligheten har minskat för äldre människor att åldras med bibehållet oberoende och tillgång till god offentlig vård och omsorg efter behov. Samtidigt som antalet mycket gamla har ökat kraftigt har både antalet äldre med hemtjänst och antalet institutionsplatser för äldre minskat markant. Hemtjänsten har koncentrerats till de mest skröpliga, så att äldre med samma omsorgsbehov får färre hjälptimmar idag i jämförelse med början av 1980-talet.

För äldreomsorgens del har det skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen utan att de politiska målen eller lagarna har ändrats. Framförallt kvinnliga anhöriga, ofta äldre makar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete. För äldre som bor ensamma har hjälpen av döttrar och andra kvinnliga släktingar ökat kraftigt, medan hjälpen från söner och manliga släktingar är oförändrad. En förändring i biståndsbedömningen har ägt rum, där kommunerna oftare väger in anhörigas möjligheter att utföra insatserna. Trots att anhörigas omsorgsin-

164

Szebehely (2005b).

satser har ökat och den offentliga omsorgen har minskat, har antalet anhöriga som får ekonomisk ersättning från kommunen minskat.

Den förskjutning mellan den offentliga äldreomsorgen och anhörigas obetalda och betalda insatser som har belagts med hjälp av forskning och offentlig statistik har illustrerats av Marta Szebehely enligt figur 9.5 nedan.

165

I figuren illustreras trenderna

under två tidsperioder; dels visas med en streckad pil perioden från ungefär 1960 till 1980, dels visas med en heldragen pil perioden från 1980 fram till idag. Under 1960- och 1970-talen byggdes den offentliga äldreomsorgen ut, samtidigt som man också satsade på ekonomiskt stöd för vårdande anhöriga. Efter 1980 har det skett en minskning både av antalet äldre som får del av den offentliga äldreomsorgen och av antalet anhöriga som vårdar med ekonomiskt stöd. Samtidigt har antalet anhöriga som vårdar ökat. Antalet anhöriga som vårdar utan ekonomiskt stöd är därmed större idag än för 20–25 år sedan.

166

Figur 9.5 Förskjutningar mellan anhörigomsorg och offentlig äldreomsorg. Ur Szebehely (2005a)

Vem utför?

Anhöriga ”Det offentliga”

Marknaden

Frivilligsektorn

Obetalt arbete

1

4 7 10

Vem betalar?

Offentlig finansiering

2

5

8

11

165

Under senare år har det också skett förskjutningar från offentligt finansierad och offentligt utförd äldreomsorgen mot offentligt eller privat finansierad omsorg utförd på marknaden, cell 8 och 9 i modellen. Det är också möjligt att det har skett en ökning av offentligt finansierade eller obetalda frivilliginsatser (cell 10 och 11). I detta sammanhang när fokus är på samspelet mellan anhörigas och offentliga omsorgsinsatser lämnas dock dessa andra förskjutningar utanför diskussionen. Ur Szebehely (2005a).

166

Szebehely (2005a).

Privat

finansiering

3

6 9 12

Förskjutningar 1960–1980 betecknas med Förskjutningar 1980–2005 betecknas med

Vi drar slutsatsen att ett återförande av offentligt ansvar främst till kvinnor har skett vad gäller äldreomsorg. Statistik och forskning som belyser effekterna av denna förändring vad gäller anhöriga kvinnors och mäns hälsa liksom deras möjligheter att förvärvsarbeta och försörja sig saknas. Detta är en anmärkningsvärd kunskapslucka. Mot bakgrund av att denna utveckling i större utsträckning berört kvinnor än män, är det angeläget att belysa denna utveckling och dess följder ur ett jämställdhetsperspektiv.

Inget återförande av offentligt ansvar vad gäller barnomsorg

Under 1990-talet har småbarnsmödrar minskat på tiden för både omsorg om sina barn och hushållsarbete, medan småbarnsfädernas insatser är oförändrade. Samtidigt har tillgängligheten till offentlig barnomsorg ökat på flera olika sätt sedan början av 1990-talet. En allt större andel barn är inskrivna och nu råder i princip full behovstäckning. Nästan alla kommuner erbjuder plats inom 3–4 månader och alla tillämpar maxtaxa. Vistelsetiderna för de grupper barn som sedan tidigare varit i barnomsorg har inte minskat, utan den genomsnittliga minskningen i vistelsetider beror på att barn till föräldralediga och arbetslösa som tidigare stod utanför barnomsorgen nu har fått rätt till deltidsplats. Tillgängligheten till barnomsorg på obekväm arbetstid har dock minskat samtidigt som denna typ av förvärvsarbete har ökat.

Förutsättningarna för kvaliteten i barnomsorgen har blivit sämre på vissa sätt och bättre på andra. Å ena sidan har barngrupperna blivit större och personaltätheten minskat, vilket har väckt missnöje bland föräldrar som i övrigt säger sig vara nöjda med verksamheten. Å andra sidan har det skett en professionalisering av förskoleverksamheten på så sätt att personalens utbildningsnivå har

ökat och att allt flera barn går i förskola istället för familjedaghem. Likvärdigheten i kvalitet har dock minskat inom barnomsorgen.

Slutsatsen är att vi inte kan se något återförande av offentligt ansvar till vare sig mödrar eller fäder vad gäller barnomsorg. En allt större andel barn i offentlig barnomsorg innebär en ökad grad av både offentlig finansiering och offentligt utförande av omsorgsarbetet. Även införandet av maxtaxan ökar den offentliga finansieringen. Med samma modell som användes för att illustrera äldreomsorgens utveckling, skulle barnomsorgens utveckling kunna illustreras på följande sätt:

Figur 9.6 Förskjutningar mellan föräldrars omsorg och offentlig barnomsorg

Vem utför?

Anhöriga ”Det offentliga”

Marknade n

Frivilligsektorn

Obetalt

arbete

1

4 7 10

Vem betalar?

Offentlig finansiering

2

5

8

11

Privat

finansiering

3

6 9 12

Förskjutningar 1970–2005 betecknas med

Förutom tillgång på barnomsorg på obekväm arbetstid är jämställdhetsproblemet inte längre tillgången på omsorg utan omsorgens kvalitet. Detta tycks inte enbart vara ett jämställdhets-

problem utan ett generellt jämlikhetsproblem. Om kvaliteten upplevs som dålig, finns en uppenbar risk att främst mödrar pressas att minska sitt förvärvsarbete i framtiden.

9.5. Diskussion

Det finns många skäl till att fokusera äldreomsorgen snarare än barnomsorgen ur ett jämställdhetsperspektiv. Det är tydligt att de statliga ambitionerna är högre vad gäller barnomsorg än äldreomsorg. För barnomsorgens del genomförs en rad reformer som ökar tillgängligheten och det deklareras att samma princip ska råda som för skolan: barnomsorgen ska vara avgiftsfri, tillgänglig och likvärdig för alla. För äldreomsorgens del, däremot, påpekar både Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting att det offentliga åtagandet måste definieras eftersom utvecklingen sprungit ifrån lagstiftning och riktlinjer. För barnomsorgens del är tonen offensiv, för äldreomsorgens defensiv.

Barnomsorgen hanterar framtidens arbetare som ger framtida inkomster till statskassan, medan äldreomsorgen mot bakgrund av den demografiska utvecklingen bara kostar mer och mer. Betecknande nog har den kallats för ”den resultatlösa omsorgen”. Småbarnsföräldrar är i yrkesverksam ålder, medan det är personer som själva är pensionerade som står för den största delen av den obetalda äldreomsorgen.

Inte bara ambitionerna utan även utfallet skiljer sig tydligt åt. Ett återförande av offentligt ansvar har skett för äldreomsorgens del, men inte för barnomsorgens.

Vi delar Frida Widmalms bedömning i en bilaga till Långtidsutredningen: Med ett demografiskt betingat ökande behov av äldreomsorg, ansträngda kommunala budgetar och på längre sikt även rekryteringsproblem är det troligt att kommunerna kommer att fortsätta att öka trycket på de anhöriga.

167

Det är uppenbart att vi

står inför ett vägskäl och att det finns en rad vägar att välja inför framtiden som troligen ger sinsemellan vitt skilda konsekvenser för de inblandade.

En väg som förespråkas i en rapport från Socialstyrelsen är att i möjligaste mån undvika att anhöriga står ensamma med ett tungt vårdansvar, men i övrigt acceptera ett återförande av offentligt ansvar på anhöriga så länge som det offentliga fortfarande tar en del

167

SOU 2004:70.

av ansvaret. 63 procent av de anhöriga i en undersökning förespråkar ett gemensamt ansvar för gamla föräldrar, vilket får författarna att dra slutsatsen: ”Beredskapen hos anhöriga att hjälpa skröpliga föräldrar är god. Det tycks finnas utrymme för att öka de informella insatserna ytterligare. Förutsättningen verkar vara samarbete mellan anhöriga och offentliga insatser, dvs. ett gemensamt ansvar.”

168

Vi vill ifrågasätta dessa slutsatser. Av den refererade

studien framgår nämligen att bland vuxna barn med hjälpbehövande föräldrar kunde visserligen en del tänka sig att ge mer hjälp under förutsättning att kommunen tog ett större ansvar, men betydligt fler särskilt bland döttrarna kunde inte göra mer, antingen för att de redan gjorde mycket eller för att arbetet eller (oftare) avstånd utgjorde ett hinder.

169

I rapporten konstateras vidare: ”Äktenskap och samborelationer har en betydande omsorgspotential. De flesta gifta med hälsoproblem har en frisk partner. /…/ Generellt är äktenskapets omsorgskapacitet förbisedd, både socialpolitiskt och inom forskningen.”

170

Vi drar istället slutsatsen att äktenskapets omsorgskapa-

citet är välutnyttjad och att socialpolitiken visat tecken på en betydande uppfinningsrikedom för att kunna utnyttja denna omsorgskapacitet ytterligare, t.ex. genom att konstruera stimulansbidrag som förutsätter kommuners och anhörigas samarbete med frivilligorganisationer.

En annan möjlig väg inför framtiden är att låta sig inspireras av andra europeiska länder, som har valt att möta det ökande behovet av äldreomsorg med ekonomiska bidrag till anhöriga och symboliska betalningar till frivilliga.

171

Eftersom denna politik ger mycket

vårdtid för begränsade offentliga ekonomiska insatser kan det vara frestande att styra den svenska äldrepolitiken i denna riktning, vilket har påpekats av Frida Widmalm i den tidigare nämnda bilagan till Finansdepartementets Långtidsutredning.

172

Studier av flera

europeiska länder, där systemet med symboliska bidrag för anhörig- och frivilligvård är väl utvecklat, visar att bidragen skapar en efterfrågan på svarta omsorgstjänster som framförallt utförs av invandrare utan uppehålls- och arbetstillstånd. En grå arbetsmarknad växer fram där gränserna mellan betalt och obetalt respektive formell och informell omsorg håller på att lösas upp. Bidragen

168

Sundström & Johansson (2004) s. 47.

169

Sundström & Johansson (2004).

170

Ibid. s. 48.

171

Ungerson (1998, 2003, 2004).

172

SOU 2004:70.

ersätter vanligtvis endast en mindre del av det arbete som görs och det blir svårt för den som utför arbetet att säga nej till ytterligare insatser. Detta gäller i synnerhet anhöriga/närstående. Symboliska bidrag till anhöriga och frivilliga utövar känslomässig utpressning särskilt på kvinnor, genom att de binder kvinnor till obetalt omsorgsarbete för kärleks skull. Detta är ett arbete som kvinnor enligt våra könsnormer ska utföra av fri vilja och utan betalning, som ett tecken på kärlek. Symboliska bidrag förstärker dessa normer så att kvinnor pressas ytterligare att ge mer omsorg än vad de egentligen önskar. De riskerar att fastna i ett ensamt och ansvarstungt arbete med dåliga ekonomiska villkor utan de sociala förmåner som följer med ett ordinarie förvärvsarbete.

173

Att genom ekonomiska bidrag kompensera kvinnor för det inkomstbortfall som är en följd av att de tar huvuddelen av det obetalda arbetet inom familjen riskerar att befästa den norm som säger att detta är kvinnors arbete, inte mäns. Detta riskerar att förstärka könsuppdelningen på arbetsmarknaden, diskrimineringen av kvinnor på arbetsmarknaden och att befästa en ojämställd arbetsfördelning inom familjen. Det är också möjligt att en sådan kompensation skulle ge en inlåsningseffekt, att kvinnor dras från arbetsmarknaden tillbaka in i hemmen. Det är troligt att en kontinental omsorgsmodell där familjen även i lagstiftning och målsättningar har det fulla ansvaret för omsorgen, skulle smyga sig in bakvägen om vi enbart satsar på ekonomiskt och annat stöd till anhöriga som vårdar äldre. Detta skulle kunna bidra till att nivån på den offentliga omsorgen inte återupprättas eller bibehålls. Denna modell är förknippad med låg kvinnlig förvärvsfrekvens och låga födelsetal.

Mot bakgrund av forskning som visar anhörigvårdares svåra situation är frågan inte om de ska stödjas utan snarare hur. Vår utgångspunkt, som har stöd i forskning, är att en välutvecklad offentlig omsorg av god kvalitet är det bästa stödet till anhöriga. Därutöver bör olika former av avlastning och stöd diskuteras, även ekonomiskt stöd. Anhörigvård ska i största möjliga mån ska vara frivilligt från båda parter. Brister i den offentliga omsorgen får inte tvinga fram anhörigomsorg. I detta sammanhang vill vi också påpeka att risken för våld och övergrepp troligen ökar om någon

173

Ungerson (1998, 2003, 2004).

känner sig pressad eller tvingad att ge omsorg och/eller om villkoren för omsorgen blir alltför dåliga.

174

Marta Szebehely har redogjort för olika ståndpunkter i diskussionen om ekonomiskt stöd till anhöriga som vårdar. En ståndpunkt är att ekonomisk ersättning för anhörigomsorg är en kvinnofälla som riskerar att binda kvinnor hårdare till ett omsorgsansvar och därmed bidrar till att försvaga kvinnors position på arbetsmarknaden med åtföljande ekonomiska konsekvenser på både kort och lång sikt. En annan ståndpunkt är att den ekonomiska ersättningen är en kompensation för ett inkomstbortfall som gör att det ekonomiska straffet av att vårda blir mindre. Ytterligare en ståndpunkt är att det ekonomiska stödet snarast är ett symboliskt uttryck för samhällets uppskattning för en viktig insats.

175

I vad mån ekonomiskt stöd för anhörigvård förstärker eller försvagar kvinnors situation är enligt Marta Szebehely beroende av en rad faktorer. En central fråga i sammanhanget är: vad är alternativet till avlönad anhörigomsorg – oavlönad omsorg eller offentlig äldreomsorg? En annan viktig fråga är: vilken relation har anhörigvårdaren till arbetsmarknaden? Och framför allt: är vårdaren över eller under pensionsåldern? De olika formerna av ekonomisk ersättning för anhörigomsorg har sannolikt olika konsekvenser, både beroende på hur de är konstruerade och i vilka situationer de används. Marta Szebehely betonar att ekonomisk ersättning för anhörigvård inte får ersätta andra former av offentliga äldreomsorgsinsatser, utan ska utgöra ett alternativ till oavlönat omsorgsarbete.

176

Vilka ska utföra framtidens omsorg, under vilka villkor och hur ska det finansieras? Diskussionen om framtidens stora välfärdsfrågor bör i större utsträckning föras ur ett jämställdhetsperspektiv. Den största jämställdhetspolitiska utmaningen på äldreomsorgsområdet är att hitta vägar att utnyttja den enorma arbetskraftsreserv som män utgör, både som anhörigvårdare och, i ännu högre grad, som omsorgspersonal.

177

174

För studier av och diskussion i frågan, se Stark & Regnér (2001) och Nationellt råd för kvinnofrid (2002), Eriksson (2001).

175

Szebehely (2005a).

176

Ibid.

177

Jfr. SOU 2004:70, Szebehely (2005a), Stark (2005).

9.6. Förslag till fortsatt arbete

För föräldrar med obekväma eller oregelbundna arbetstider är tillgången på offentlig barnomsorg begränsad i jämförelse med andra grupper. Samtidigt har över hälften av LO-anslutna småbarnsmödrar denna arbetstidsförläggning och den har ökat markant sedan början av 1990-talet. Behovet av och tillgången till barnomsorg på obekväm arbetstid bör uppmärksammas och följas.

I den sociala tillsynen av äldreomsorgen har det framkommit att kommuner väger in anhörigas möjligheter att utföra insatser vid behovsbedömningen. Socialstyrelsen och Länsstyrelserna bör i sin tillsyn granska och följa upp detta ur ett jämställdhetsperspektiv. Detta innebär att undersöka om bedömningarna av äldre kvinnors och mäns omsorgsbehov är likvärdiga.

Anhörigomsorgens konsekvenser för hälsa, arbete och ekonomi bör belysas, liksom om konsekvenserna skiljer sig mellan de som får och de som inte får ekonomisk ersättning för anhörigvård. Det är också angeläget att belysa betydelsen av anhörigvård som anledning till att förvärvsarbeta på deltid eller att helt stå utanför arbetskraften. För att kunna göra detta ur ett jämställdhetsperspektiv krävs att relevanta uppgifter regelbundet samlas in och analyseras. Marta Szebehely har i sin rapport till utredningen belyst vilka relevanta uppgifter som finns och vilka som saknas i den offentliga statistiken, liksom hur de kan användas för att följa utvecklingen.

178

Utifrån denna genomgång föreslår vi att följande uppgifter bör samlas in och användas för att följa utvecklingen på området i framtiden.

Kommuner och statistikansvariga myndigheter bör förbättra den offentliga statistiken så att den med könsuppdelade uppgifter synliggör omfattningen av, och i förlängningen även konsekvenserna av, såväl betalt som obetalt omsorgsarbete för anhöriga/närstående.

Socialstyrelsens verksamhetsstatistik över anhörigomsorg som avlönas med offentliga medel, dvs. anhörigbidrag liksom när anhöriga anställs som vårdbiträde eller personlig assistent, bör kompletteras med uppgifter om könet på den som vårdar liksom anställningens omfattning och varaktighet. Den del av SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) där den som får hjälp tillfrågas bör kompletteras med genomgående uppgifter om den anhöriga omsorgsgivarens kön. De frågor som ställdes till omsorgsgivaren i ULF-undersökningen 2002/03 bör ingå regel-

178

Se Szebehely (2005a) för en mer utförlig redovisning.

bundet i undersökningen. Utifrån dessa uppgifter kan anhörigomsorgens konsekvenser för hälsa, arbete och ekonomi belysas. I denna undersökning bör även frågor om ekonomiskt stöd för anhörigvård läggas till, för att möjliggöra jämförelser mellan avlönade och oavlönade anhörigvårdares situation. Även de nya frågor från år 2005 i SCB:s Arbetskraftsundersökningar (AKU), som belyser betydelsen av anhörigvård som anledning att förvärvsarbeta deltid eller att helt stå utanför arbetskraften, bör redovisas könsuppdelat och analyseras tillsammans med uppgifterna från ULF.

Referenser

Backhans Mona (2004) Varför är kvinnor mer sjukskrivna än män –

en kunskapsöversikt. I: Hogstedt, Christer m.fl. (red.) Den höga sjukfrånvaron – sanning och konsekvens. Statens folkhälsoinstitut.

Batljan, Ilija & Lagergren, Mårten (2000) Kommer det att finnas en

hjälpande hand? LU 1999/2000, bilaga 8. Långtidsutredningen. Stockholm: Finansdepartementet. Batljan, Ilija (2005) Föräldraförsäkring, en fråga om framtiden - För-

äldraförsäkring, barnafödande och ekonomisk utsatthet bland barn i ett internationellt jämförande perspektiv. Underlagsrapport till Föräldraförsäkringsutredningen (under publicering). Bergqvist, Christina & Nyberg, Anita (2001) Den svenska barn-

omsorgsmodellen – kontituitet och förändring under 1990-talet. I: SOU 2001:52 Välfärdstjänster i omvandling. Antologi från Kommittén välfärdsbokslut. Dir. 2003:101 Jämställdhetsdelegation för förskolan.

Dom den 19 december 2002 Kammarrätten i Göteborg, målnr.

2085-2002.

Dom den 7 april 2005 Kammarrätten, målnr. 4271-04. Ds. 2001:57. Barnafödandet i fokus. Från befolkningspolitik till ett

barnvänligt samhälle.

Edebalk, Gunnar (1990) Hemmaboendeideologins genombrott:

åldringsvård och socialpolitik 1945–1965. Meddelanden från Socialhögskolan 1990:4. Lunds universitet. Eriksson, Hjelde (2001) Ofrid? Våld mot äldre kvinnor och män –

en omfångsundersökning i Umeå kommun. Brottsoffermyndigheten.

Forssell, Emilia (2004) Skyddandets förnuft. En studie om anhöriga

till hjälpbehövande äldre som invandrat sent i livet. Ak. avh. Rapport i socialt arbete nr. 109-2004. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.

Hammarström, Gunhild (2000) Hur bra är hemtjänsten i Uppsala?

Uppsala Kommun/Sociologiska institutionen.

Hansen, Eigil Boll m.fl. (2002) Mange bække små… Om hjælp til

svækkede ældre. København: Fokus.

Hirdman, Yvonne (1990) Genussystemet. I SOU 1990:44 Demo-

krati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.

Jeppsson Grassman, Eva (2001) Medmänniska och anhörig. En

studie av informella hjälpinsatser. Sköndalsinstitutets skriftserie, nr 17. Stockholm: Ersta Sköndals högskola. Johansson, Lennart, Sundström, Gerdt & Hassing, Linda B. (2003)

State provision down, offspring’s up: the reverse substitution of old-age care in Sweden. Aging & Society, nr. 23, s. 269-280.

Johansson, Lennarth (1991) Caring for the Next of Kin: on informal

care of the elderly in Sweden. Ak. avh. Uppsala universitet.

Jónasdóttir, Anna G. (2003) Kärlekskraft, makt och politiska intres-

sen: en teori om patriarkatet i nutida västerländska samhällen. Göteborg: Daidalos. Larsson, Kristina (2005) Hemtjänsten och de äldres behov – en jäm-

förelse över tid. Socialstyrelsen. Lingsom, Susan (1997) The Substitution Issue. Care policies and

their consequences for family care Ak. avh. NOVA-rapport 6/97. Oslo: NOVA.

LO (2003) Anställningsformer och arbetstider 2003. Lundin Lars & Sundström Gerdt (1994) Det riskabla åldrandet.

Välfärdsbulletinen, nr. 2/94, s. 7-9.

Malmberg, Bo & Sundström, Gerdt (2004) Äldres levnadsförhållan-

den 1988–2002. Hälsa, funktionsförmåga och vård- och omsorgsmönster. Mossberg Sand, Ann-Britt (2000) Ansvar, kärlek och försörjning: om

anställda anhörigvårdare i Sverige. Ak. avh. Göteborgs universitet, Sociologiska institutionen.

Nationellt råd för kvinnofrid (2002) Han var väl inte alltid så snäll

– våld mot äldre kvinnor. Näringsdepartementet.

Regeringens budgetproposition för 2005, 2004/05:1, vol. 6. Regeringens proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför

90-talet. Regeringens proposition 1987/88:176 Äldreomsorgen inför 90-talet.

Regeringens proposition 1993/94:11 Utvidgad lagreglering på barn-

omsorgsområdet, m.m.

Regeringens proposition 1993/94:147 Delad makt delat ansvar. Regeringens proposition 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen.

Regeringens proposition 1997/98:113 Nationell handlingsplan för

äldrepolitiken.

Regeringens proposition 1997/98:93 Läroplan för förskolan. Regeringens proposition 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän för-

skola m.m. Regeringens proposition 1999/2000:149 Nationell handlingsplan för

utveckling av svensk hälso- och sjukvård. Regeringens proposition 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m.

Regeringens proposition 2004/05:11 Kvalitet i förskolan. Regeringens skrivelse 2002/03:30 Uppföljningen av den Nationella

handlingsplanen för äldrepolitiken. Regeringens skrivelse 2003/04:102 Utvecklingen inom den kommu-

nala sektorn. RFV (2004) Kvinnor, män och sjukfrånvaron. I Socialförsäkrings-

boken 2004. Riksförsäkringsverket.

SBU (2003) Sjukskrivning - orsaker, konsekvenser och praxis. En

systematisk litteraturöversikt. Statens beredning för medicinsk utvärdering. SCB (1997) Barnomsorgsundersökningen hösten 1996 hela riket.

SCB (2003) Tid för vardagsliv. Kvinnors och mäns tidsanvändning

1990/91 och 2000/01. Levnadsförhållanden rapport 99.

Skolverket (1998) Barnomsorgen i siffror 1998 barn och personal.

Rapport nr 152.

Skolverket (2003a) Reformen maxtaxa och allmän förskola m.m.

Rapport 231.

Skolverket (2003b) Plats utan oskäligt dröjsmål. Uppföljning av till-

gängligheten till förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i maj 2003. Skolverket (2003c) Gruppstorlekar och personaltäthet i förskola, för-

skoleklass och fritidshem. Skolverket (2003d) Barnomsorg på obekväm arbetstid (nattomsorg).

PM 2003-03-17. Skolverket (2004a) Barn, elever, personal och utbildningsresultat

2004. Kommunal nivå. Rapport 241. Skolverket (2004b) Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m. Rapport 245. Skolverket (2004c) Förskola i brytningstid. Nationell utvärdering av förskolan. Rapport 239. Skolverket (2004d) Barns omsorg. Omsorgen om barn 1-12 år. Resultat av 2002 års föräldraenkät. Rapport 258. Skolverket (2004e) Beskrivande data om förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning 2004. Skolverket (2005a) Allmänna råd och kommentarer för kvalitet i förskolan. Dnr. 2004:37. Skolverket (2005b) Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m. 2005. Rapport 261. Skolverket beslut 2004-11-22 dnr. 51-2004:2060.

Socialdepartementet (2004) Stöd till anhöriga som hjälper och vårdar

närstående – alternativa lagändringar samt analys av de ekonomiska konsekvenserna. PM S2004/6120/ST. Socialstyrelsen (1996) Social service, vård och omsorg i Sverige 1996.

Socialstyrelsen (2000) Äldreuppdraget. Slutrapport. Socialstyrelsen

följer upp och utvärderar 2000:4.

Socialstyrelsen (2002) Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.

Slutrapport 2002.

Socialstyrelsen (2002b) Anhörig 300 – Slutrapport. Socialstyrelsen (2003) Ett år efter Anhörig 300. Uppföljning av

kommunernas arbete med utveckling av anhörigstöd år 2002. Socialstyrelsen (2004a) Äldre – vård och omsorg år 2003. Kommu-

nala insatser enligt socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen. Statistik Socialtjänst 2004:3. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2004b) Jämställd socialtjänst? Könsperspektiv på

socialtjänsten.

Socialstyrelsen (2005) Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport 2004. SOU 1987:21 Äldreomsorg i utveckling. Slutbetänkande av Äldre-

beredningen. SOU 1999:97 Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från Social-

tjänstutredningen. SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet. Slutbetänkande från

Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2003:123. Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Delbetänkande

av Ansvarskommittén. SOU 2003:91. Äldrepolitik för framtiden. 100 steg till trygghet och

utveckling med en åldrande befolkning. Slutbetänkande av den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005.

SOU 2004:19. Långtidsutredningen 2003/04. SOU 2004:70. Tid och pengar – dela lika? Bilaga 13 till Långtidsut-

redningen 2003/04. Stark, Agneta & Regnér, Åsa (1997) Arbete - vem behöver, vem

utför, vem betalar? En analysmodell med genusperspektiv. I:

Stark, Agneta (red.) Ljusnande framtid eller ett långt farväl? Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning. SOU 1997:115.

Stark, Agneta & Regnér, Åsa (2001) I vems händer? Om arbete,

genus, åldrande och omsorg i tre EU-länder. Tema Genus, Linköpings universitet. Stark, Agneta (2005) Warm Hands in Cold Age – On the Need of

a New World Order of Care. I Feminist Economic vol. 11, nr. 2, July 2005, s. 7–36.

Sundström, Gerdt & Johansson, Lennarth (2004) Framtidens

anhörigomsorg. Kommer de anhöriga vilja, kunna, orka ställa upp för de äldre i framtiden? Socialstyrelsen. Sundström, Gerdt, Johansson, Lennarth & Hassing, Linda B.

(2002) The shifting balance of long-term care in Sweden. The Gerontologist, 42, 3, 350-355.

Sunesson, Sune (1990) Att spränga fattigvårdsskalet. I Scenföränd-

ring, Meddelanden från Socialhögskolan 1990:2, Lunds universitet. Svaleryd, Kajsa (2003) Genuspedagogik: en tanke- och handlingsbok

för arbete med barn och unga. Stockholm: Liber. Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet (2004) Kom-

munernas & landstingens ekonomiska läge – november 2004. Svenska Kommunförbundet (1998) Förändringar av kvalitet och

produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg. 90 studier om 90-talet.

Svenska Kommunförbundet (2002) Kommunala framtider - En

långtidsutredning om behov och resurser till år 2050.

Svenska Kommunförbundet (2003) Maxtaxan inom barnomsorgen –

så blev det.

Svenska Kommunförbundet (2004) Aktuellt om äldreomsorgen

oktober 2004.

Szebehely, Marta (1995) Vardagens organisering. Om vårdbiträden

och gamla i hemtjänsten. Lund: Arkiv förlag.

Szebehely, Marta (1998) Changing Divisions of Carework. Caring

for Children and Frail Elderly People in Sweden. I: Lewis, Jane

(red.) Gender, Social Care and Welfare State Restructuring in Europe. Aldershot: Ashgate.

Szebehely, Marta (1999) Den svenska äldreomsorgens skiktning –

igår och idag. I: Christensen & Syltevik (red.) Omsorgens forvitring. Bergen: Fagboksforlaget. Szebehely, Marta (2000) Äldreomsorg i förändring – knappare

resurser och nya organisationsformer. I: Szebehely, Marta (red.) Välfärd, vård och omsorg. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2000:38. Szebehely, Marta (2003) Den nordiska hemtjänsten – bakgrund

och omfattning. I: Szebehely, Marta (red.) Hemhjälp i Norden – illustrationer och reflektioner.

Szebehely, Marta (2004b) Nya trender, gamla traditioner. Svensk

äldreomsorg i europeiskt perspektiv. I Florin, Christina & Bergqvist, Christina (red.) Framtiden i samtiden. Könsrelationer i förändring i Sverige och omvärlden. Institutet för framtidsstudier. Szebehely, Marta (2005) Care as employment and welfare provi-

sion – childcare and elder care in Sweden at the dawn of the 21st century. I: Dahl & Rask Eriksen (red.) Dilemmas of Care – The Nordic Welfare State and Paid Care. Ashgate: Aldershot Szebehely, Marta (2005a) Anhörigas betalda och obetalda äldre-

omsorgsinsatser. I: Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen SOU 2005:66.

Szebehely, Marta (2005b) Care as employment and welfare provi-

sion – child care and elder care in Sweden at the dawn of the 21st century. I: Dahl, Hanne M. & Eriksen Tine R. (red.) Dilemmas of care in the Nordic welfare state: continuity and change. Burlington: Ashgate. Thorslund, Mats (2005) De äldre i gemenskapen. I: I gemenskapen.

Rapport från forskarseminarium i Umeå 26–27 januari 2005. Försäkringskassan analyserar, 2005:2. Stockholm: Försäkringskassan. Trydegård, Gun-Britt (2001) Välfärdstjänster till salu – privatise-

ring och alternativa driftformer under 1990-talet. I: Szebehely, Marta (red.) Välfärdstjänster i omvandling. SOU 2001:52. Stockholm: Fritzes.

Ungerson, Clare (1998) Betalning för omsorg – europeiska tenden-

ser och feministiska dilemman. I: Eliasson-Lappalainen, Rosmari & Szebehely, Marta (red.) Vad förgår och vad består? Lund Studies in Social Welfare.

Ungerson, Clare (2003) Commodified care work in European

labour markets. European Societies nr. 5, vol. 4, s. 377–396.

Ungerson, Clare (2004) Whose empowerment and independence?

A cross-national perspective on ’cash for care’ schemes. Ageing & Society nr. 24, s. 189–212. Wærness, Kari (1983) Kvinnor och omsorgsarbete. Stockholm:

Prisma. Wahlström, Kajsa (2003) Flickor, pojkar och pedagoger: jämställd-

hetspedagogik i praktiken. Stockholm: Sveriges utbildningsradio (UR).

Voss Margaretha, Floderus Birgitta & Diderichsen, Finn (2004)

How do job characteristics, family situation, domestic work, and lifestyle factors relate to sickness absence? A study based on Sweden Post. J Occup Environ Med, vol. 46, nr. 11, s. 1134– 1143

10. Mäns våld mot kvinnor

10.1. Inledning

”Frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld” är ett av de jämställdhetspolitiska delmålen enligt den senaste jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar.

1

Sexualiserat våld är ett

samlingsbegrepp från feministisk våldsforskning och omfattar våld och övergrepp mot vuxna kvinnor liksom sexuella övergrepp mot barn.

2

Här ingår bl.a. misshandel mot kvinnor, våldtäkt, incest,

prostitution och våldspornografi. Begreppet sexualiserat våld innebär också att de olika våldsformerna förstås sammanhållet som uttryck för mäns överordning och kvinnors och barns underordning, dvs. relaterat till kön och makt.

3

En sådan förståelse ligger

också till grund för FN:s Deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor som antogs 1993.

4

Av den jämställdhetspolitiska propositionen framgår att regeringen ser ”det utbredda våldet mot kvinnor” som ”en av de allvarligaste bristerna när det gäller jämställdhet”, liksom att våld mot kvinnor är ett uttryck för en obalans i maktförhållandet mellan könen. Vidare sägs att den kvinnosyn som kommer till uttryck i prostitution, pornografi, incest och sexuella trakasserier på arbetsplatserna inte låter sig förenas med samhällets jämställdhetsmål.

5

Frågan om mäns våld mot kvinnor har blivit allt mer uppmärksammad sedan början av 1990-talet. En stark opinion har vuxit fram, frågan har fått stor medial uppmärksamhet och en allt mer framträdande plats i såväl regeringens politik

6

som i regeringens

1

Prop. 1993/94:147.

2

Mellberg (2002). Ibland sägs även fysiskt våld mot barn ingå i definitionen av sexualiserat

våld, se t.ex. SOU 2004:121, s. 58.

3

SOU 2004:121.

4

FN (1993).

5

Prop. 19993/94:147, s. 17.

6

Här avses den stora mängd insatser som genomfördes till följd av propositionen Kvinnofrid

(prop. 1997/98:55) liksom andra propositioner och uppdrag därefter. Se redovisningen i detta kapitel och bilaga 2 till detta betänkande.

målsättningar för att uppnå jämställdhet

7

. En rad utredningar har presenterats, lagstiftningen har ändrats på åtskilliga punkter och alla berörda myndigheter har fått i uppdrag att utöka och skärpa sitt arbete på området. Ett annat särskiljande drag är att sexualiserat våld är det jämställdhetspolitiska målområde där det finns en organiserad och särskilt aktiv kvinnorörelse. Sedan början av 1990-talet har en förskjutning skett inom jämställdhetspolitiken som innebär att våld mot kvinnor har blivit en egen fråga som fått en allt mer framskjuten position. År 1990 lyfts våld mot kvinnor för första gången som en egen mer fristående jämställdhetsfråga i en jämställdhetspolitisk proposition, nämligen propositionen Olika på lika villkor

8

. Här presenteras också våld mot kvinnor för första gången som ett uttryck för en obalans i maktförhållandet mellan könen. Tidigare hade våld mot kvinnor behandlats som tillhörande områden som hälsa och sociala frågor eller familjefrågor

9

, men nu behandlades den som en egen fråga i ett

eget kapitel. I nästföljande jämställdhetspolitiska proposition Delad makt delat ansvar, som är den nu gällande, formulerades för första gången ett jämställdhetspolitiskt mål om våldsfrågan.

10

I detta kapitel presenterar vi först omfattningen av våld mot kvinnor i samhället, för att sedan redogöra för regeringens insatser för kvinnofrid. Därefter redogörs för utvecklingen i samhället och effekter av insatser på området. Sedan följer en kritisk diskussion om kunskapsläget och inriktningen för regeringens fortsatta arbete med frågan. Kapitlet avslutas med en diskussion om det jämställdhetspolitiska målet på området och förslag till fortsatt arbete. Mäns våld mot kvinnor i relation till föräldraskap och barn tas huvudsakligen upp i kapitlet om pappapolitik.

10.2. Våldet i siffror

11

Detta avsnitt skildrar omfattningen av det våld som kvinnor utsätts för i samhället utifrån kriminalstatistik, brottsofferundersökningar och myndighetsrapporter. Men det är inte lätt att ge en rättvisande

7

Bedömningen om målsättningar har gjorts utifrån en jämförelse mellan de tre senaste

jämställdhetspolitiska propositionerna (prop. 1987/88:105, prop. 1990/91:113, prop. 19993/94:147). Se även Wendt Höjer (2002) och Svensson (under publicering).

8

Prop. 1990/91:113.

9

Se t.ex. SOU 1979:56, prop. 1987/88:105.

10

Prop. 19993/94:147.

11

När enbart BRÅ anges som källa i detta avsnitt är uppgifterna hämtade från BRÅ:s hemsida www.bra.se.

bild. Kriminalstatistiken visar bl.a. anmälningar, som på grund av stora mörkertal endast visar en del av våldet. Olika brottsofferundersökningar mäter i sin tur våldet på olika sätt och utgår från olika definitioner av våld, både sinsemellan och i relation till kriminalstatistiken. Även här finns dessutom ett mörkertal.

Kriminalstatistik

År 2004 anmäldes mer är 60 000 hot-, ofredande- och våldsbrott mot kvinnor, enligt Brottsförebyggande rådet (BRÅ). Antalet anmälda fall av misshandel av kvinnor var drygt 22 700 och av grov kvinnofridskränkning ca 2 060.

Misshandelsstatistiken är indelad efter om förövaren är bekant eller obekant med kvinnan. Om man vill beskriva det våld som kvinnor utsätts för i nära relationer (dvs. nuvarande eller tidigare partner, make/maka eller sambo), brukar kategorin förövaren bekant med kvinnan användas. Men det innebär varken nödvändigtvis att kvinnan och förövaren har haft en nära relation eller att förövaren är en man. Cirka 80 procent av det totala antalet polisanmälda misshandelsbrott mot kvinnor utgörs av misshandel av bekant, enligt BRÅ. Omkring två tredjedelar av den polisanmälda misshandeln av kvinnor av en bekant förövare utgörs av män som de har eller har haft en nära relation med, dvs. pojkvän, make eller sambo. Den resterande tredjedelen inom kategorin misshandel av bekant har begåtts av en man som kvinnan känner utan att de har eller har haft en nära relation, av en kvinna som är bekant med offret eller av någon inom familjen, t.ex. modern, fadern, syskon eller barn.

12

Mellan 1994 och 2004 har antalet polisanmälda misshandelsbrott

13

mot kvinnor ökat med drygt 20 procent. Det är kategorin

misshandel av bekant förövare som står för större delen av ökningen, denna kategori har ökat med drygt 15 procent. Misshandel av obekant gärningsman har ökat med 5 procent under perioden.

12

Nilsson (2002).

13

Egna beräkningar utifrån BRÅ:s statistik. BRÅ:s beräkningar visar att den polisanmälda misshandeln mot kvinnor ökat med 32 procent under 1990-talet, liksom att den polisanmälda misshandeln mot kvinnor utförd av en bekant gärningsman har ökat med ca 40 procent (Nilsson, 2002). Dessa högre siffror beror på att anmälningar av misshandel mot kvinnor av bekant gärningsman ökade kraftigt under 1990-talets första år och sedan 1994 har ökningstakten varit relativt jämn.

Polisanmälningar av sexualbrott har ökat kraftigt, ökningen är 45 procent mellan 1994 och 2004.

14

2004 uppnåddes de högsta siff-

rorna någonsin, då anmäldes drygt 11 100 sexualbrott, varav våldtäkt utgjorde drygt 2 600 fall.

15

Dessa siffror inkluderar även sexu-

ella övergrepp på pojkar och ett fåtal män, eftersom BRÅ inte delar upp sin statistik över sexualbrott efter offrets kön. 29 fall av människohandel för sexuella ändamål anmäldes 2004. Antalet anmälda sexköpsbrott var 156.

Brottsofferundersökningar

Det finns ett omfattande mörkertal vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer, vilket innebär att våld mot kvinnor underskattas i kriminalstatistiken, enligt BRÅ. Förändringar i statistiken över tid behöver därför inte innebära att den faktiska brottsligheten har förändrats, utan enbart anmälningsbenägenheten. Brottsofferundersökningar ger en bättre bild av den faktiska brottsligheten, men även här finns tolkningsproblem. Enligt BRÅ når brottsofferundersökningar sällan den grupp som är en av de mest utsatta för våld, vilket är socialt marginaliserade grupper som missbrukare och kriminella.

16

Den som blivit utsatt för våld av någon närstående kan känna motstånd mot att tala om det och ens erkänna det. Detta motstånd ökar troligen om offret svarar på frågor i sitt hem (dvs. på själva brottsplatsen för ett eventuellt pågående brott) och särskilt om förövaren är närvarande.

I jämförelse med andra våldsbrott finns det flera särskiljande drag i mäns våld mot kvinnor i nära relationer som försvårar för offret att erkänna våldet, anmäla förövaren, delta i utredningen efter anmälan och söka hjälp. Feministisk våldsforskning och kvinnojourernas erfarenhet visar att mäns våld mot kvinnor i nära relationer ofta är en process av upprepade och allt allvarligare våld av flera olika typer, såsom nedsättande omdömen, hot, kontrollerande

14

Egna beräkningar utifrån BRÅ:s statistik.

15

Sexualbrotten omfattar enligt brottsbalken flera brottstyper som kan delas in i fyra huvudkategorier: våldtäkt, sexuellt utnyttjande m.m., exhibitionism (blottning) och så kallat annat sexuellt ofredande (annat än exhibitionism). Det vanligaste sexualbrottet i statistiken för 2004 var sexuellt ofredande som utgjorde mer än hälften av anmälningarna (Martens, 2004). BRÅ har nyligen genomfört en kartläggning av polisanmälda våldtäkter som vi inte haft möjlighet att redogöra för här.

16

Enligt BRÅ:s hemsida och Häll (2004).

beteenden, misshandel och våldtäkt.

17

Brottets upprepade karaktär

framgår också av att en fjärdedel av de kvinnor som enligt anmälningar utsätts för misshandel eller hot av bekant återkommer med upprepade anmälningar inom ett år. Ungefär hälften av kvinnorna i anmälningarna hade utsatts för våld vid mer än ett tillfälle.

18

Detta

innebär att offret har skäl att vara rädd för ytterligare våld efter anmälan, möjligen också till följd av anmälan. Offret kan också omdefiniera och neutralisera det våld hon utsätts för. Enligt sociologen Eva Lundgrens kvalitativa forskning och kvinnojourernas erfarenhet innebär den långvariga nedbrytande process som karaktäriserar mäns våld mot kvinnor i nära relationer att offret tar över förövarens verklighetsuppfattning, att våldet är legitimt. Hennes livsutrymme krymper och hennes beroende av mannen ökar.

19

Studier av BRÅ och SCB

Lotta Nilsson, utredare på BRÅ, har genomfört en enkätundersökning bland drygt 3 300 kvinnor på deras arbetsplatser. En procent svarade att de hade utsatts för fysiskt våld (motsvarande den juridiska definitionen av misshandel) under det senaste året av en man som de hade eller hade haft en nära relation med. Detta innebär att ca 25 000 förvärvsarbetande kvinnor i Sverige under ett år utsätts för våld i nära relationer. Ingen av de utsatta kvinnorna i undersökningen hade polisanmält mannen. En grov skattning av mörkertalet utifrån dessa resultat visar att 20–25 procent av den faktiska brottsligheten polisanmäls. Resultaten visar att benägenheten att polisanmäla våld i nära relationer har ökat under 1990-talet. Flera faktorer tyder på att även benägenheten att berätta om våldserfarenheter vid intervjuundersökningar har ökat. Utifrån en analys av den egna undersökningen och ULF-undersökningen menar Lotta Nilsson att inget definitivt svar kan ges på frågan om det faktiska våldet mot kvinnor i nära relationer har ökat, men hon menar att det är troligt att det är så. Den troliga ökningen av det faktiska våldet är dock inte lika stor som av de anmälda brotten.

20

Omkring hälften av de utsatta kvinnorna, både i undersökningen och i det polisanmälda våldet, har utsatts för våld vid upprepade

17

Lundgren m.fl. (2001), Lundgren (2004), ROKS (1999), för en översikt se Eliasson (1997).

18

Carlstedt (2001).

19

Lundgren (2004), ROKS (1999).

20

Nilsson (2002).

tillfällen. Drygt 30 procent av kvinnorna som polisanmält våld har dessutom anmält mannen för misshandel minst en gång tidigare. I en fjärdedel av polisanmälningarna vill kvinnan inte fortsätta att medverka i utredningen efter anmälan. I de fall där kvinnorna själva anmält brottet vill en femtedel inte medverka i ett senare skede.

21

SCB:s undersökning om levnadsförhållanden (ULF) bygger på årliga besöksintervjuer i hemmet av 7 500 personer och rör en rad välfärdsområden, bl.a. trygghet och säkerhet. År 2002/03 svarade 3,3 procent av kvinnorna och 4,7 procent av männen att de hade utsatts för något våld

22

under det senaste året. 5,2 procent av kvin-

norna och 4,0 procent av männen svarade att de hade utsatts för hot om våld

23

under det senaste året. Det är nästan fyra gånger så

vanligt att kvinnor rapporterar våld eller hot om våld som utövats av en nära bekant

24

, vilket inte nödvändigtvis innebär att det rörde

sig om en nära relation eller att förövaren var en man.

I undersökningen frågas efter utsatthet för tre olika kategorier av våld under det senaste året. 1,9 procent av kvinnorna svarade att de hade utsatts för våld som ledde till synliga märken eller kroppsskada, varav 0,5 procent hade fått sådana skador att det krävde besök inom hälso- och sjukvården. 1,9 procent av kvinnorna uppgav att de hade utsatts för våld som inte ledde till synliga märken eller kroppsskada. 7,6 procent av våldshändelserna mot kvinnor hade medfört att de blev sjukskrivna eller oförmögna att utföra sina vanliga sysslor.

25

Enligt en uppskattning utifrån ULF-materialet är antalet fall av misshandel mot kvinnor ca 14 gånger högre än de fall som polisanmäls. I undersökningen har kvinnor redogjort för ca 105 000 hot- och våldshändelser under ett år som de inte berättat om för polisen av rädsla för repressalier eller av familjeskäl.

26

Sedan 1978 har män varje år rapporterat högre och ofta betydligt högre utsatthet för någon form av våld eller hot än kvinnor, men på

21

Ibid.

22

I kategorin ”något våld” ingår svar på frågor om personen varit utsatt för ”våld med synliga märken eller kroppsskada” respektive ”våld utan synliga märken eller kroppsskada”. Se frågeformuläret på www.scb.se.

23

ULF-undersökningens fråga om hot innebär ”hot eller hotelser om våld som var farliga eller så allvarliga att du blev rädd” (SCB 2004, rapp. 104, s. 33).

24

Resultat från fördjupad ULF-undersökning 2000/-01. Frågan lyder: ”Var gärningsmannen en bekant till dig, kände du denne enbart till namn eller utseende, eller var det en helt okänd person?” (ULF-formuläret 2001 enligt www.scb.se). 40,4 procent av kvinnorna och 11,4 procent av männen svarade att det var en bekant (Häll 2004).

25

Häll (2004).

26

Ibid.

senare år har könsskillnaderna minskat, se diagram 10.1 nedan.

27

Under 2002/03 var den sammanlagda utsattheten för våld och hot nästan lika stor för kvinnor (7,5 procent) som för män (7,6 procent). Män är dock fortfarande mer utsatta för enbart våld.

28

Diagram 10.1 Utsatta för våld eller hotelser respektive faktiskt våld enligt SCB:s ULF-undersökningar. Män och kvinnor 16–84 år. 1980– 2003. Procent

Källa: Häll 2004 s. 10.

Det finns tydliga könsskillnader i vilka platser som människor utsätts för våld enligt ULF-undersökningarna. Medan kvinnor är kraftigt överrepresenterade när det gäller våld eller hot i bostadslägenheter

29

och i samband med yrkesutövning, är män lika överrep-

resenterade i våld eller hot på allmänna platser. Kvinnors utsatthet för någon form av våld eller hot har ökat mellan 1992/93 och 2002/03, särskilt i samband med yrkesutövning men även i bostadslägenheter. Kvinnor uppger betydligt oftare än män att de har avstått från att gå ut på kvällen av rädsla för våld, hittills under 2000-talet har drygt en fjärdedel av kvinnorna och 7–8 procent av männen uppgett detta.

30

27

SCB (2004).

28

Häll (2004).

29

Gäller både egen och annans bostad.

30

Häll (2004).

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03

Något våld eller hot – M än

Pr ocent

Något våld eller hot – Kvinnor

Enbart våld – M än

Enbart våld –

Kvinnor

Slagen dam

Slagen dam är den första större nationella undersökning som genomförts i Sverige med syfte att studera omfattningen av mäns våld mot kvinnor. Annat typ av våld ingår inte i undersökningen, exempelvis mäns våld mot män eller kvinnors våld mot kvinnor. Författare är forskarna Eva Lundgren, Gun Heimer och Anne-Marie Kalliokoski liksom doktoranden Jenny Westerstrand. 70 procent av de 10 000 tillfrågade kvinnorna besvarade enkäten. Definitionerna av de olika typer av våld som ingår i undersökningen utgår från feministisk våldsforskning och är bredare än i ULFundersökningen. Samtidigt gäller frågorna i Slagen dam, till skillnad från ULF-undersökningen, mycket konkreta våldshändelser av olika slag. Våldsdefinitionen utgår från handlingar som är kriminaliserade, men i vissa fall kan de olika frågorna gälla händelser som inte nödvändigtvis är kriminaliserade, t.ex. en knuff. Med våld menas fysiskt och sexuellt våld liksom hot. Med fysiskt våld menas allt ifrån att bli knuffad eller att få något kastat mot sig som kan skada till att bli knivskuren eller skjuten.

31

Därutöver ställs frågor om kontrollerande beteenden och sexuella trakasserier, vars innebörd har vidgats så att de inte enbart gäller relationer på arbetsplatsen men begränsats till att inte gälla män som kvinnan har eller har haft en sexuell relation med. Sexuella trakasserier innebär här oönskad uppmärksamhet från t.ex. vänner, släktingar, arbetskamrater och okända män.

12 procent av kvinnorna svarade att de hade utsatts för någon typ av våld under det senaste året, varav 4 procent har utsatts för hot, 7 procent för sexuellt våld och 5 procent för fysiskt våld. Därutöver uppgav 16 procent att de hade utsatts för sexuella trakasserier under det senaste året.

Relationen till gärningsmannen har stor betydelse för hur kvinnan tolkar det våld hon utsätts för, enligt Slagen dam. När kvinnorna ombads uppge alla våldserfarenheter efter sin 15-årsdag, blev svaret att 30 procent har upplevt våld utanför en sexuell relation, 15 procent från pojkvän, 11 procent från nuvarande make/sambo och 35 procent från tidigare make/sambo. Bland det våld som utövats utanför en sexuell relation var det sexuella våldet vanligast. Bland

31

I frågeformuläret står: ”Med fysiskt våld menas t.ex. att bli slagen i ansiktet eller på kroppen, att bli knuffad, att bli upptryckt mot en vägg, att bli sparkad, fasthållen för att bli slagen, biten, att bli knivskuren eller skjuten” (Lundgren m.fl. 2001 s. 97).

det våld som utövats av nuvarande eller tidigare make var det fysiska våldet vanligast.

Enligt Slagen dam finns ett tydligt samband mellan förekomsten av olika typer av våld inom en sexuell relation, framförallt mellan hot och fysiskt våld men även mellan sexuellt våld och hotelser. Endast 15 procent av de våldsutsatta kvinnorna polisanmälde den senaste våldshändelsen

32

och nästan hälften av dem uppger som

anledning att händelsen var för obetydlig. Kvinnorna uppger också skäl som skamkänslor, ville inte blanda in polisen och rädd för hämnd från förövaren till att de inte anmält. Det sexuella våldet är den våldstyp som kvinnorna anmälde i lägst utsträckning. Det fanns inga större skillnader i anmälningsbenägenheten beroende på vilken relation kvinnan hade till mannen.

Slagen dam visar vidare att kvinnor som drabbats av våld uppger sämre fysisk och psykisk hälsa än övriga kvinnor, bl.a. värk i kroppen, sömnproblem, överansträngning och nedstämdhet. 64 procent av kvinnorna som utsatts för våld rapporterar negativa konsekvenser av detta. Omkring en tredjedel uppgav vrede eller hat, rädsla och dålig självkänsla. Drygt var femte utsatt kvinna uppgav skam- och skuldkänslor, svårigheter i förhållandet till män och depression. Var tionde utsatt kvinna rapporterade svårigheter i studier och arbete. De kvinnor som utsatts för hot uppgav fler och mer fysiska och psykiska besvär av våldet än de som utsatts för fysiskt eller sexuellt våld. Nästan var femte kvinna som hotats under det senaste året uppgav att hon har fått problem i arbetet eller studierna.

33

Sexuella trakasserier

Jämställdhetslagen och lagen om förbud mot diskriminering har nyligen ändrats vad gäller sexuella trakasserier. Numera definieras trakasserier på grund av kön och sexuella trakasserier som två separata företeelser och ett uttryckligt förbud har införts i båda lagarna mot båda formerna av trakasserier. Enligt § 16 a jämställdhetslagen är trakasserier på grund av kön ”ett uppträdande i arbetslivet som kränker en arbetssökandes eller arbetstagares värdighet och som har samband med kön”. Sexuella trakasserier definieras som ”ett

32

Frågorna i denna del av undersökningen har besvarats av ca hälften av de kvinnor som uppgett erfarenheter av våld, vilket innebär mellan 1 400 och 1 750 kvinnor. Lundgren m.fl. (2001).

33

Lundgren m.fl. (2001).

uppträdande i arbetslivet av sexuell natur som kränker en arbetssökandes eller arbetstagares värdighet”.

34

SCB genomför på uppdrag av Arbetsmiljöverket arbetsmiljöundersökningar vartannat år där 10 000–15 000 personer medverkar. I dessa undersökningar ställs frågor om erfarenheter av sexuella trakasserier under det senaste året uppdelat i två betydelser. Den ena är ”ovälkomna närmanden eller kränkande anspelningar kring sådant man i allmänhet förknippar med sex”

35

, något som i stort

sett motsvarar jämställdhetslagens definition av sexuella trakasserier. Den andra betydelsen av sexuella trakasserier som efterfrågas är ”andra handlingar som grundas på ditt kön och som kränker din integritet eller är nedvärderande /…/ t.ex. nedsättande eller förlöjligande omdömen om kvinnor eller män i allmänhet eller i ditt yrke.”, vilket i pricnip överensstämmer med jämställdhetslagens definition av trakasserier på grund av kön.

Generellt sett är det minst dubbelt så stor andel kvinnor än män som rapporterar utsatthet för dessa olika former av trakasserier. Rapporterad utsatthet för sexuella trakasserier kan genom dessa undersökningar följas från 1995. Här märks en stadig ökning över tid för både kvinnor och män. Kvinnors rapporterade utsatthet för sexuella trakasserier från chefer eller arbetskamrater har ökat från 1,5 till 2,2 procent 1995–2003. Kvinnors utsatthet för samma kränkningar från andra personer på arbetsplatsen, t.ex. patienter, elever, klienter eller kunder, har ökat från 4,7 till 6,1 procent 1995– 2003.

36

Utsatthet för trakasserier på grund av kön från chefer eller arbetskamrater kan följas från 1999. Kvinnors utsatthet för dessa kränkningar har ökat från 10,2 till 11,0 procent 1999–2003. Kvinnor i mansdominerade yrken förefaller vara mest utsatta för denna typ av trakasserier. Samma sak tycks gälla för män i kvinnodominerade yrken, men män är generellt sett mindre utsatta än kvinnor.

Sammantaget svarade 16,1 procent av kvinnorna och 5,1 procent av männen att de blivit utsatta för någon av de trakasserier som efterfrågas i undersökningen under 2003.

37

34

Prop. 2004/05:147. SFS 2005:476.

35

Citat ur respektive fråga i undersökningen. Källa: Telefonsamtal med Alf Andersson, SCB 2005-04-06.

36

Arbetsmiljöverket & SCB (2003).

37

Ibid.

Kostnader för mäns våld

Det har gjorts flera försök att beräkna vad mäns våld kostar samhället i olika länder.

38

Hittills har, enligt våra efterforskningar, en

studie gjorts i Sverige men det är så nyligen att vi inte haft möjlighet att redogöra för den i detta sammanhang. De totala kostnaderna är naturligtvis mycket svåra att uppskatta. Alla empiriska försök är troligen grova underskattningar eftersom de immateriella och mer långsiktiga effekterna är särskilt svåra att beräkna kvantitativt.

39

De tänkta kostnaderna kan vara både direkta och indirekta. De direkta kostnaderna utgörs av värdet av alla insatser för att förebygga våld, behandla offer och att åtala och straffa förövare. Här ingår bland annat polisens, kriminalvårdens, kvinnojourernas, hälso- och sjukvårdens liksom socialtjänstens verksamhet. De indirekta kostnaderna kan vara lägre produktivitet och förlorad arbetsinkomst, men också immateriella kostnader i form av ökad ohälsa som inte medför hälso- och sjukvård (t.ex. rädsla och oro, missbruk, depression, självmord). Här finns även långsiktiga effekter som att barn som blir utsatta för och/eller bevittnar våld inom familjen oftare än andra barn avbryter sin skolgång, får missbruksproblem och själva utövar eller drabbas av våld i nära relationer som vuxna. Till de långsiktiga effekterna av mäns våld hör också minskade investeringar och sämre ekonomisk tillväxt.

40

I Finland gjordes en beräkning av de direkta kostnaderna för mäns fysiska, psykiska och sexuella våld mot kvinnor år 1998.

41

Uppgifterna baseras enbart på de utsatta kvinnor som sökt offentlig hjälp, vilket endast en minoritet av de utsatta gör. Kostnaderna för hälso- och sjukvården beräknades till motsvarande ca 60 miljoner svenska kronor, för socialtjänsten ca 132 miljoner, för rättsväsende och kriminalvård ca 185 miljoner.

42

Kostnaderna för våld i nära relationer i England och Wales år 2001 har beräknats på uppdrag av den brittiska regeringen. Studien utgår från självrapporterade uppgifter om utsatthet för våld.

43

Mot

bakgrund av att befolkningsmängden är mycket större än i Sverige

38

För en översikt se de Vylder (2004), Walby (2004).

39

de Vylder (2004).

40

Ibid.

41

Underlaget är bl.a. från en finsk brottsofferundersökning liknande Slagen dam (Heiskanen & Piispa 1998 refererad i Lundgren m.fl. 2001, Piispa & Heiskanen 2001).

42

Kostnaderna i svenska kronor avser värdet år 1998. Piispa & Heiskanen (2001).

43

Underlaget är bl.a. från brottsofferundersökningen British Crime Survey av drygt 22 000 kvinnor och män (Walby & Allen 2004).

och välfärdssystemet och lagstiftningen skiljer sig från det svenska, kan inte kostnaderna jämföras rakt av med svenska förhållanden. Men det är ändå intressant hur man i denna studie gått tillväga för att beräkna kostnaderna, något som kan inspirera framtida studier i Sverige. I den brittiska studien beräknades den totala kostnaden för våld i nära relationer till ca 342 miljoner kronor.

44

Där ingår kostna-

derna för staten (kostnader för polis, rättsväsende, kriminalvård, hälso- och sjukvård, socialtjänst, kvinnojourer och annat skyddat boende), kostnader för sjukfrånvaro från arbetet på grund av skador till följd av våld (varav arbetsgivarna står för den ena hälften och arbetstagaren den andra i form av förlorad arbetsinkomst) liksom en beräkning av de mänskliga och känslomässiga effekterna i form av värdet av offrens smärta och lidande.

45

Rapporter om prostitution och handel med kvinnor

Enligt Socialstyrelsen är det inte möjligt att göra något antagande om den totala omfattningen av prostitutionen i Sverige.

46

Utifrån

information från storstädernas polisdistrikt och årsrapporter från socialtjänstens prostitutionsgrupper, uppskattar forskaren Sven-Axel Månsson att antalet kvinnor i prostitution år 2002 var ca 1 500.

47

I den befolkningsbaserade intervjuundersökningen Sex i Sverige som genomfördes 1996 uppgav ungefär var åttonde man över 18 år att han köpt sex någon gång under sitt liv, dvs. mer än 430 000 män. Majoriteten har köpt sex vid ett eller några få tillfällen, en mindre grupp hade haft mer än 20 prostitutionskontakter och av dessa hade ett tjugotal tillsammans haft nästan 700 sådana kontakter. De flesta sker utomlands i samband med semester eller arbets- och tjänsteresor.

48

Rikskriminalpolisen uppskattar att mellan 400–600 kvinnor kom till Sverige som offer för människohandel år 2003, i första hand från Estland, Litauen, Ryssland och Polen. Trots att Rikskriminal-

44

Värdena i svenska kronor gäller år 2001.

45

Grunden för beräkningar av detta värde är bl.a. en fråga i British Crime Survey om vad som skulle vara en rimlig summa pengar för att kompensera för den olägenhet och det besvär som offret har fått utstå (Brand & Price 2000 refererad i Walby 2004).

46

Socialstyrelsen (2000, 2004c).

47

Mejluppgift av Sven-Axel Månsson, professor i socialt arbete, Göteborgs universitet, 2005-03-18. Regeringens sakkunniga Gunilla Ekberg (2004) uppger flera källor inom polis och socialtjänst som ställer sig bakom denna uppskattning.

48

Lewin (1998).

polisens uppskattningar av antalet offer har varit lägre tidigare år, hävdar man att detta kan bero på att polisen får kännedom om fler fall och inte nödvändigtvis att antalet offer som kommer till Sverige faktiskt ökat.

49

Kvinnorna och flickorna värvas ofta av falska erbju-

danden om arbeten som servitris, dansare eller hemhjälp i privata hushåll. I destinationslandet tar hallickarna flickornas/kvinnornas pass och handlingar, för att sedan hålla dem isolerade, själva utnyttja dem sexuellt och prostituera dem i bordeller och sexklubbar.

50

10.3. Kvinnofridsreformen

51

Kvinnofridsreformen, som kom till stånd genom propositionen Kvinnofrid, är ett omfattande batteri av åtgärder för att bekämpa olika former av mäns våld mot kvinnor. Åtgärderna formulerades från tre centrala utgångspunkter: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor.

52

Under

1998 satsade regeringen 41 miljoner kronor på Kvinnofridsreformen.

53

Underlaget för propositionen Kvinnofrid utgörs främst av

Kvinnovåldskommissionens huvudbetänkande Kvinnofrid

54

, men

även betänkandet Könshandeln av 1993 års prostitutionsutredning

55

och en översyn av reglerna om sexuella trakasserier i form av rapporten Sexuella trakasserier och arbetsgivarens ansvar

56

.

Ändringar i lagstiftning

Kvinnofridsreformen innebar ett antal förändringar i lagstiftningen. En ny bestämmelse infördes i brottsbalken om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning

57

, något som redogörs för

mer utförligt längre fram i detta kapitel. I ett senare tillägg förtydligades lagstiftarens intentioner.

58

49

Rikskriminalpolisen (2003, 2004).

50

Näringsdepartementet (2004).

51

Detta avsnitt bygger på prop. 1997/98:55 samt Näringsdepartementet (1999, 2001).

52

Prop. 1997/98:55.

53

Näringsdepartementet (1999).

54

SOU 1995:60.

55

SOU 1995:15.

56

Bilaga 7 i prop. 1997/98:55.

57

SFS 1998:393.

58

SFS 1999:845.

Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds, med påföljden böter eller fängelse i högst sex månader.

59

Regeringens skäl för

en kriminalisering är att prostitutionen medför allvarliga skador både för de enskilda och samhället.

60

De prostituerade har i allmän-

het en mycket svår social situation och omkring dem förekommer i regel en omfattande kriminalitet. Regeringen avvisade prostitutionsutredningens förslag att kriminalisera både köparen och säljaren med hänvisning till att det inte är rimligt att också kriminalisera den som, åtminstone i flertalet fall, är den svagare parten som utnyttjas av andra. Att de som säljer sexuella tjänster inte riskerar någon påföljd är också viktigt för att motivera dem att söka hjälp för att komma bort från prostitutionen, enligt regeringen.

Våldtäktsbrottet utvidgades. Tidigare hade påtvingat samlag varit nödvändigt för att en gärning skulle bedömas som våldtäkt, nu skulle annat sexuellt umgänge kunna räknas som våldtäkt ”om gärningen med hänsyn till kränkningens art och omständigheterna i övrigt är jämförlig med påtvingat samlag”.

61

Underlåtenhet att av-

slöja vissa sexualbrott straffbelades.

62

Socialtjänstlagen fick en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation.

63

Begreppet kvinnlig omskärelse ersattes av könsstymp-

ning i lagen, samtidigt som straffet skärptes. Även förberedelse och stämpling till brott liksom underlåtenhet att avslöja könsstympning blev straffbart.

64

Jämställdhetslagen skärptes avseende sexuella tra-

kasserier. Varje arbetsgivare blev skyldig att vidta aktiva åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för sexuella trakasserier. Om arbetsgivaren får kännedom om att en arbetstagare anser sig ha blivit utsatt men underlåter att vidta åtgärder, ska arbetsgivaren betala skadestånd. Denna skärpning innebar dock inte att sexuella trakasserier i sig blev förbjudet enligt jämställdhetslagen.

65

59

SFS 1998:408.

60

Prop. 1997/98:55.

61

Prop. 1997/98:55, s. 1. SFS 1998:393.

62

SFS 1998:393.

63

SFS 1998:409. Denna bestämmelse om socialtjänstens ansvar utvidgades senare till att gälla alla som utsatts för brott och deras anhöriga (SFS 2001:453).

64

SFS 1998:407. Första stycket i 22 § jämställdhetslagen lyder: ”En arbetsgivare får inte utsätta en arbetstagare för sexuella trakasserier på grund av att arbetstagaren har avvisat arbetsgivarens sexuella närmanden eller anmält arbetsgivaren för könsdiskriminering.”

65

SFS 1998:208.

Förebyggande åtgärder

I Kvinnofridsreformen ingick även förebyggande åtgärder. Regeringen gav berörda myndigheter olika typer av uppdrag i syfte att konkretisera deras ansvar och skyldigheter att vidta åtgärder.

66

Uppdragen var långsiktiga och syftade till att förändra myndigheternas ordinarie verksamhet. Uppdragen pågick från 1998 till och med 2003. Myndigheterna var Riksåklagaren och alla åklagarmyndigheter, Rikspolisstyrelsen och alla polismyndigheter, Brottsförebyggande rådet, Kriminalvårdsstyrelsen, Brottsoffermyndigheten, Socialstyrelsen, länsstyrelserna och i vissa delar Domstolsverket.

En del av uppdragen gavs gemensamt till myndigheterna, bland annat att öka ansträngningarna för att förebygga våldsbrott mot kvinnor och att utarbeta åtgärdsprogram för det egna arbetet. Det betonades starkt att samverkan mellan myndigheter och organisationer är viktigt. De specifika uppdragen för olika myndigheter gällde bl.a. förbättringar av statistiken vad gäller våldsbrott mot kvinnor, att genomföra en särskild brottsofferundersökning

67

, att

inventera polisens rutiner och metoder, att främja kompetensuppbyggnad och metodutveckling inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, att kartlägga och utvärdera behandlingsmetoder för förövare, att inrätta en nationell rapportör för handel med kvinnor samt att ge information om svenska regler vad gäller våld mot närstående ges till dem som söker uppehållstillstånd i Sverige.

Bättre bemötande av utsatta kvinnor

I Kvinnofridsreformens insatser för att få ett bättre bemötande av utsatta kvinnor ingick bland annat satsningar på fortbildning och förbättrad yrkesutbildning. En rad myndigheter fick i uppdrag att genomföra utbildning för personal inom rättsväsendet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården på central, regional och lokal nivå. Examensordningen i högskoleförordningen kompletterades vad gäller jämställdhet för en rad yrken som innebär kontakt med utsatta kvinnor, som lärare, jurister och personal inom vård och omsorg.

68

Ett särskilt uppdrag lämnades till Högskoleverket att

följa och utvärdera de nya reglerna.

66

Näringsdepartementet (1997).

67

Undersökningen redovisades i Slagen Dam (Lundgren m.fl. 2001).

68

SFS 1998:1003.

Rikskvinnocentrum inrättades 1994 på förslag av Kvinnovåldskommissionen

69

med syftet att vara ett ”nationellt resurs- och

kompetenscentrum som utifrån ett kvinnoperspektiv skall skapa former för ett gott omhändertagande i vården”.

70

1998 fick Riks-

kvinnocentrum ytterligare medel för att befästa sin verksamhet och sprida sina erfarenheter. Kvinnojourernas årliga stöd höjdes med sex miljoner kronor, något som utgick till både lokala jourer och de två riksorganisationerna. Därutöver utreddes hur en nationell kristelefon för utsatta kvinnor skulle kunna komma till stånd.

Insatser efter Kvinnofridsreformen

Regeringen har vidtagit en stor mängd åtgärder för kvinnofrid även efter Kvinnofridsreformen. Men det tycks ha skett en förskjutning av initiativet i frågan inom regeringskansliet under denna period. Medan Jämställdhetsenheten tog initiativet till Kvinnofridsreformen, har Justitiedepartementet initierat fler utredningar, gett fler uppdrag till myndigheter och skrivit fler propositioner på området än Socialdepartementet efter denna reform. Frågan om kvinnofrid tycks ha integrerats i Justitiedepartementets verksamhet i större utsträckning än i Socialdepartementets. Detta medför att regeringens arbete med mäns våld mot kvinnor efter Kvinnofridsreformen har varit mer inriktat på lagändringar och rättsväsende än sociala frågor. Den repressiva inriktningen har varit framträdande i regeringens arbete på senare år, möjligen kan man tala om en juridifiering av frågan.

För en redogörelse av regeringens omfattande insatser på området efter Kvinnofridsreformen, se bilaga 2 till detta betänkande. Här kan särskilt nämnas regeringens åtgärdsprogram mot så kallat hedersrelaterat våld som innebär att regeringen avsätter 180 miljoner kronor för perioden 2003–2007. Vi vill också särskilt nämna regeringens beslut att inrätta Nationellt råd för kvinnofrid år 2000, med uppgift att vara ett rådgivande organ för regeringen och uppmärksamma frågor som inte blivit belysta i Kvinnofridspropositionen i tillräckligt hög grad: kommunernas ansvar, lokala kvinnojourers arbete och villkor, män som misshandlar, barns utsatthet i misshandelsförhållanden, homosexuell partnermisshandel, hedersrelaterat våld liksom våld mot särskilda grupper av kvinnor, bl.a

69

SOU 1994:56.

70

Prop. 1997/98:55, s. 45.

äldre, funktionshindrade och missbrukande, liksom flickor och kvinnor med utländsk bakgrund. Rådet var verksamt under tre år, arrangerade seminarier och hearings och gav ut en rad skrifter.

71

Vi vill också nämna två utredningar som kan ses som olika former av uppföljningar av förslag i Kvinnovåldskommissionens betänkanden och Kvinnofridspropositionen. En särskild utredare tillsattes 2004 med uppgift att finna formerna för en ombildning av Rikskvinnocentrum till ett nationellt institut och hur frågan om en nationell kristelefon ska lösas. Förslagen presenterades i utredningens betänkande Nytt nationellt kunskapscentrum.

72

En särskild utre-

dare tillsattes 2003 med uppgift att utvärdera kvinnofridspropositionens myndighetsuppdrag ur ett könsmaktperspektiv. Resultaten och en mängd förslag för fortsatt arbete presenterades i betänkandet Slag i luften.

73

10.4. Utvecklingen i samhället och effekter av insatser

Effekter av regeringens politik på området, dvs. i vad mån vi har kommit närmare eller längre ifrån det jämställdhetspolitiska delmålet frihet från sexualiserat våld sedan 1994, skulle kunna operationaliseras på två sätt: genom att studera dels i vad mån kvinnors utsatthet för detta våld har ökat eller minskat, dels i vilken mån ansvariga samhällsaktörer tar sitt ansvar och fullföljer sina uppdrag på området.

Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opinionstryck lett till såväl förändrade politiska prioriteringar som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och berätta om våldshändelser sedan början av 1990talet. Men att mycket har gjorts mot detta våld innebär inte nödvändigtvis att tillräckligt har gjorts, att det har gjorts på rätt sätt eller att det ännu har gett några effekter i form av minskat våld på nationell nivå. Dessutom har regeringen begränsade möjligheter att styra över t.ex. kommunerna och dess socialtjänst, som har ett huvudansvar för att ge insatser för våldsutsatta kvinnor. Därutöver finns en mängd faktorer som påverkar samhällsutvecklingen vid sidan av regeringens politik.

71

För en översikt se: Nationellt råd för kvinnofrid (2003c).

72

SOU 2004:117.

73

SOU 2004:121.

Det är en angelägen forskningsuppgift att närmare undersöka hur utsatthet för olika typer av våld har utvecklats, vilka orsaker som ligger bakom och vilken eventuell inverkan regeringens politik och andra aktörers agerande har haft på denna utveckling, men det har inte varit möjligt att göra inom ramen för denna utredning. En förutsättning för att sådana fördjupade studier ska kunna ge tillförlitliga svar är att en och samma brottsofferundersökning tar upp utsatthet för olika typer av våld i olika sammanhang genomförs upprepade gånger, så att resultaten kan jämföras över tid. Något sådant har ännu inte genomförts i Sverige, förutom de begränsade uppgifter som kan fås genom ULF-undersökningen.

I detta avsnitt belyser vi frågan i vilken mån ansvariga samhällsaktörer, dvs. kommuner och statliga myndigheter, tar sitt ansvar och fullföljer sina uppdrag vad gäller mäns våld mot kvinnor. Även här finns problemet att upprepade undersökningar med samma metodik sällan har gjorts. Detta innebär att det är svårt att avgöra om utvecklingen inneburit att ansvariga samhällsaktörer förbättrat sitt arbete eller inte, skillnaderna i resultat kan bero på de olika sätten att mäta i olika undersökningar. I många fall får vi nöja oss med att försöka ge en bild av olika aktörers bedömningar av utvecklingen och/eller dagsläget.

Flera samhällsinstanser delar ansvaret för kvinnofrid

Nationellt råd för kvinnofrid sammanfattar samhällets ansvar för kvinnofrid i tre punkter:

1. förebygga våld mot kvinnor, bland annat genom att bestraffa

och behandla män som utövar våld,

2. hjälpa de kvinnor som redan drabbats,

3. rehabilitera när kvinnan tagit sig ur den direkta våldssituatio-

nen.

74

Inom Utväg Skaraborg, en samverkan mellan myndigheter och frivilligorganisationer för kvinnofrid, har man formulerat ett helhetsperspektiv på samhällets insatser mot mäns våld mot kvinnor. Det mer kortsiktiga målet att förhindra upprepning av våld har konkretiseras i tre uppdrag: ett reaktivt/repressivt, ett reparativt och ett framåtblickande/förebyggande. Polis och rättsväsende har en stor

74

Nationellt råd för kvinnofrid (2003c).

repressiv uppgift i att förhindra att våld inte upprepas. Socialtjänsten har en reaktiv uppgift i ansvaret för att barn inte far illa. Det reparativa uppgiften, att lindra våldets skadeverkningar, ligger hos hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det framåtblickande/förebyggande uppdraget ska bäras av hälso- och sjukvård och socialtjänst men även av polis- och rättsväsende genom sin brottsförebyggande verksamhet. Varje myndighets handlande beskrivs som en länk i en helhet.

75

Samarbete och samverkan mellan olika myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer, bl.a. kvinno- och brottsofferjourer, är en förutsättning för att den utsatta kvinnan ska få den hjälp hon behöver. Många utsatta kvinnor behöver hjälp från flera olika instanser. Dessutom krävs kännedom om vilket stöd och vilken hjälp som andra aktörer kan erbjuda för att kunna hänvisa utsatta kvinnor till rätt instans. Vikten av samverkan mellan myndigheter på alla nivåer betonades i Kvinnofridspropositionen.

Vart söker sig utsatta kvinnor och vilket betyg får hjälpinstanserna?

I enkätundersökningen Slagen dam uppgav endast 15 procent att de anmälde den senaste våldshändelsen till polisen. En tredjedel av kvinnorna som lever eller har levt med en våldsutövande man uppgav att de har sökt sig till någon annan hjälpinstans än polisen i samband med att mannen utsatt henne för våld. De flesta av dessa kvinnor vände sig till hälso- och sjukvården och här var också andelen som var nöjda med hjälpen störst. Förhållandevis få kvinnor vände sig till en kvinnojour. Förutom hälso- och sjukvården var kvinnorna mest nöjda med advokater och kvinno- och brottsofferjourer. Kvinnorna var minst nöjda med socialtjänsten. Vår slutsats av dessa resultat är att det inte finns någon given samhällsinstans som våldsutsatta kvinnor kan vända sig till.

  • 13 procent av de utsatta kvinnorna vände sig till psykiatrin. Av dessa uppgav 66 procent att de var nöjda med hjälpen.
  • 9 procent vände sig till annan hälso- och sjukvård. Av dessa var

84 procent nöjda.

  • 12 procent sökte sig till familjerådgivningen. Av dem var 54 procent nöjda.

75

Hydén (2001a).

  • 11 procent vände sig till en advokat och av dem var 77 procent nöjda.
  • 9 procent sökte hjälp hos en socialsekreterare och av dem var

56 procent nöjda.

  • 5 procent vände sig till en kvinnojour. Av dessa var 70 procent nöjda.
  • 4 procent vände sig till en socialjour och av dem var 45 procent nöjda.
  • 2 procent sökte sig till en brottsofferjour. Av dessa var 75 procent nöjda.

76

Statsvetaren Amy Elman har genomfört samma enkätstudie två gånger av kvinnor som sökt skydd på kvinnojourer, år 1990 respektive 1999. Knappt hälften av de tillfrågade kvinnorna medverkade, 82–84 kvinnor.

77

Det vanligaste önskemålet från kvinnorna vid båda tillfällena var att få ett nytt boende (ca 60–70 procent) och få hjälp att lämna den våldsutövande mannen (ca 50 procent). Kvinnorna uppgav olika hinder för att lämna den våldsutövande mannen. Rädsla för förvärrat våld liksom konsekvenserna för barnen var de vanligaste hindren vid båda tillfällena, omkring hälften av kvinnorna uppgav detta. I jämförelse med år 1990 uppgav dubbelt så stor andel kvinnor 1999 hinder i form av ekonomiska svårigheter, social utstötthet och rädsla för att andra ska skadas. Rädsla för att bli mördad var också ett betydligt vanligare hinder år 1999, en ökning från en tredjedel till hälften av kvinnorna.

Amy Elman konstaterar att kvinnorna uttrycker större sårbarhet i undersökningen 1999 i jämförelse med 1990 och frågar sig om detta kan bero på ökade ekonomiska svårigheter och social utstötthet hos kvinnor generellt. Bland våldsutsatta kvinnor som söker sig till kvinnojourer är kvinnor med invandrarbakgrund överrepresenterade, vilket kan förklaras av att de ofta har mindre av de resurser som krävs för att kunna fly från sina förövare på andra sätt, dvs. socialt nätverk och pengar.

78

Ökade ekonomiska svårigheter och

ökad social utstötthet hos kvinnor som söker sig till kvinnojourer

76

Bortfallet var ca 40 procent i denna del av enkäten. Cirka 1 300–1 700 kvinnor har besvarat frågorna i detta avsnitt (Lundgren m.fl. 2001).

77

Elman (2001).

78

Elman (2001), Nordiska ministerrådet (1998) refererad i Elman (2001), Almqvist & Broberg (2004). Uppgift vid personligt samtal med Iréen von Wachenfeldt, ordförande ROKS, 2005-01-26.

kan därför åtminstone delvis bero på en ökad andel kvinnor med invandrarbakgrund i Sverige, särskilt relativt nyanlända flyktingar.

79

I Amy Elmans undersökning uppgav kvinnorna vilka insatser som de hade fått av polisen, åklagaren och socialtjänsten och hur nöjda de var med dessa insatser

80

. Enligt undersökningen från 1990 tycktes polisen vara motvillig till att vidta åtgärder och sällan ha sett misshandel av kvinnor som ett brott. I 1999 års undersökning märks en tydlig förbättring både vad gäller polisens och åklagarnas agerande. Polisen beslutar dubbelt så ofta att den våldsutövande mannen ska anhållas och fem gånger så ofta att ansöka om besöksförbud. Åklagarna beslutar i något högre utsträckning att den våldsutövande mannen ska anhållas och utfärdar besöksförbud nästan tre gånger så ofta.

81

Dessutom ger kvinnorna både polisen

och åklagarna högre betyg 1999 än 1990.

Medan polisen var den vanligaste instansen som kvinnorna vände sig till 1990, var socialtjänsten den vanligaste 1999. Kvinnornas bild av socialtjänstens insatser är i stort sett oförändrad under 1990talet. Deras betyg har inte förbättrats och är 1999 lägre än för både polis och åklagare. På en skala mellan 1 och 5 gav kvinnorna betyget 3,1 till polisen, 3,2 till åklagarna och 2,6 till socialtjänsten.

82

Sammanfattningsvis var socialtjänsten den instans som de hjälpsökande kvinnorna var minst nöjda med i både Slagen dam och Amy Elmans studie. De flesta av de våldsutsatta kvinnorna i Slagen dam vände sig, förutom polisen, till hälso- och sjukvården och här var också andelen som var nöjda med hjälpen störst. Mot bakgrund av dessa resultat väljer vi att fokusera socialtjänstens liksom polisens och rättsväsendets arbete och att inte beröra hälso- och sjukvårdens arbete, när vi redogör för i vilken mån ansvariga samhällsaktörer tar sitt ansvar och fullföljer sina uppdrag på området.

Vi vill ändå nämnda Socialstyrelsens slutsats att hälso- och sjukvården i allt för låg utsträckning uppmärksammar när kvinnor som söker vård är utsatta för våld. Här finns enligt Socialstyrelsen ett stort behov av utbildning/fortbildning, etablerade rutiner och handlingsplaner för samarbete både internt och externt.

83

79

Jfr Almqvist & Broberg (2004).

80

Vid båda undersökningarna svarade ca 60 kvinnor på frågor om polisens agerande, ca 25 kvinnor på åklagarnas agerande och ett 50–60-tal kvinnor på socialtjänstens agerande.

81

Polisen fattar beslut om att ansöka om besöksförbud hos åklagare, som i sin tur fattar beslut om att utfärda detta.

82

Elman (2001).

83

Socialstyrelsen (2003b).

Rikskvinnocentrum har, förutom att bedriva egen patientverksamhet, utvecklat metoder för patientomhändertagande och bedrivit utbildnings- och informationsverksamhet liksom forskning på området. Enligt Socialstyrelsens utvärdering av Rikskvinnocentrum har bl.a. den omfattande utbildningsverksamheten av olika personalkategorier inom vården gett resultat.

84

Statliga myndigheters arbete med kvinnofridsuppdragen

Betänkandet Slag i luften från Utredningen om kvinnofridsuppdragen ger en övergripande bild av en rad brister i berörda myndigheters arbete med mäns våld mot kvinnor. Flera myndigheter har inte genomfört sina uppdrag enligt Kvinnofridspropositionen, inte avsatt tillräckligt med resurser för frågan och allt för ofta bedrivit arbetet i form av tillfälliga projekt. Dessutom framhålls i betänkandet att myndigheterna många gånger brister i kunskaper om och förståelse av frågan. Genomförandet av kvinnofridsuppdragen sägs inte ha lett till några genomgripande förändringar, vare sig i myndigheternas organisation eller konkreta verksamhet. Resultaten visar att inte en enda myndighet på central nivå har tagit fram handlingsplaner för hur arbetet med mäns våld mot kvinnor ska bedrivas. Det brottsförebyggande arbetet har generellt en undanskymd plats i myndigheternas verksamhet. Uppdraget om fortbildning har inte utförts på ett tillfredsställande sätt. Utredningen drar slutsatsen att myndigheternas arbete med mäns våld mot kvinnor är ett lågprioriterat och förminskat samhällsproblem, liksom att arbetet brister i kontinuitet, institutionalisering och politisering.

85

Utredningen framhåller att både myndigheter och särskilda verksamheter på lokal nivå inte delar den särskilda könsmaktsförståelse som utredningen anser vara önskvärd (denna förståelse redogörs för nedan). Detta betraktas som ett hinder för effektivt genomförande av uppdraget. Utredningen redovisar emellertid inga empiriska belägg för att denna särskilda könsmaktsförståelse skulle leda till förbättrade resultat. Utredningens utvärdering av myndighetsuppdragen inom kvinnofridsreformen har i princip genomförts utan att se till verksamheternas resultat.

84

Socialstyrelsen (2002, 2003b), SOU 2004:17.

85

SOU 2004:121.

Kommunernas ansvar och kvinnojourernas arbete

Kommunerna och dess socialtjänst är sedan 1998 skyldiga enligt lag att ge stöd och skydd åt våldsutsatta kvinnor. Flera studier och aktörer har identifierat stora brister i kommunernas agerande i frågan och menar att den generellt sett har haft låg prioritet i kommunerna. Fortfarande lägger kommunerna en stor del av ansvaret på ideella kvinnojourer.

86

I Sverige finns omkring 160 ideellt drivna kvinnojourer. I ca 150 kommuner, dvs. drygt hälften av kommunerna, finns minst en kvinnojour. Kommunerna bidrog år 2000 med drygt 24 miljoner kronor till jourernas verksamhet, vilket innebär i genomsnitt 2,84 kronor per invånare. Det vanligaste bidraget var på 10 000–20 000 kronor. 68 kommuner, dvs. var fjärde kommun, gav inget ekonomiskt bidrag till någon kvinnojour och inte heller bidrag i andra former såsom hyra eller hyressubvention. Omkring 137 kommuner saknar kvinnojour. De flesta av dessa kommuner förlitar sig på en kvinnojour i en grannkommun, men mindre än var fjärde ger ekonomiskt bidrag till denna kvinnojour.

87

I en senare enkätundersökning av Amnesty uppgav en dryg tiondel av de 122 kommuner som besvarade frågan att de inte lämnat något verksamhetsbidrag till de ideella kvinnojourerna överhuvudtaget under 2004. Samtliga av dessa kommuner saknar kvinnojour i den egna kommunen, men flertalet uppger att det finns kvinnojour i en eller flera grannkommuner och att man hänvisar våldsutsatta kvinnor dit. Kommunernas genomsnittliga bidrag var 4,88 kronor per invånare år 2004. I de kommuner där det finns en ideell kvinnojour är det genomsnittliga bidraget betydligt högre än i de kommuner som saknar kvinnojour. Enligt Amnesty synliggör kvinnojourernas närvaro och opinionsbildande arbete både förekomsten av mäns våld mot kvinnor och behovet av stöd och skydd för våldsutsatta kvinnor.

88

Vikten av kvinnojourernas närvaro i kommunerna märks också i en studie av det lokalpolitiska samtalet i de då 137 kommuner som saknade kvinnojour. Forskarna drar slutsatsen att det finns ett glapp mellan den nationella och den kommunala nivån: ”Intentionerna i kvinnofridspropositionen och talet om vikten av åtgärder

86

Holmberg & Bender (2003), Bender & Holmberg (2001), Socialstyrelsen (2003a, 2004a, 2004b), Amnesty (2004a, 2004b), Nationellt råd för kvinnofrid (2001, 2003).

87

Nationellt råd för kvinnofrid (2001a), Nationellt råd för kvinnofrid (2003c), Holmberg & Bender (2003).

88

Amnesty (2004a).

för att stärka skyddet till utsatta kvinnor motsvaras i stort sett inte av konkreta handlingar av kommunpolitikerna. Det som ändå görs initieras i huvudsak av andra aktörer såsom oppositionella och experter inom socialtjänsten.”

89

En femtedel av kommunerna (29 av

de 141 som svarat) i Amnestys studie uppgav att ingen politisk diskussion har förts i kommunen om våldsutsatta kvinnor.

90

En jämförelse mellan de båda studierna av Nationella rådet för kvinnofrid och Amnesty visar en positiv utveckling mellan år 2000 och 2004.

91

Kommunernas bidrag till de ideella kvinnojourerna har

ökat något, samtidigt som antalet kommuner som inte ger något bidrag till kvinnojourernas verksamhet har mer än halverats. Men fortfarande är bidragen generellt sett blygsamma och de varierar kraftigt mellan kommunerna, vilket innebär stora skillnader i förutsättningar för de lokala kvinnojourernas arbete. Kommunerna i Amnestys studie avsatte från 20 öre till 23 kronor per invånare.

92

De båda riksorganisationerna för kvinnojourerna i Sverige, ROKS och SKR, framhåller att bristen på mer långsiktig finansiering är ett hinder för verksamheten.

93

Socionomen Christine Bender och sociologen Carin Holmberg har kartlagt hur stöd och hjälp till misshandlade kvinnor såg ut i de då 139 kommuner i landet som saknade kvinnojour. En enkät om hur polis, socialtjänst och sjukvård hanterar problemen besvarades av 127 kommuner. Resultaten visar stora brister i samverkan mellan myndigheterna och frivilligorganisationerna:

  • I 77 av de undersökta kommunerna (60 procent) fanns ingen samverkan mellan myndigheterna och frivilligorganisationerna.
  • I 28 kommuner fanns formell samverkan, vilket innebär att en arbetsgrupp med representanter för de olika myndigheterna träffas regelbundet. I hälften av dessa kommuner ingick kvinnojouren i gruppen.
  • I 45 kommuner fanns informell samverkan, att personer som arbetar med frågan samarbetar oregelbundet kring konkreta ärenden. I en knapp tredjedel av dessa kommuner ingick kvinnojouren i samarbetet.

94

89

Holmberg & Bender (2003) s. 78.

90

Amnesty (2004a).

91

Eftersom underlagen skiljer sig åt bör jämförelser tolkas med försiktighet.

92

Amnesty (2004a).

93

Källa: Personligt samtal med Carina Olsson, ordförande SKR, 2005-01-14 samt Iréen von Wachenfeldt, ordförande ROKS, 2005-01-26.

94

Bender & Holmberg (2001).

I samma studie gjordes en fördjupningsstudie av 10 kommuner genom intervjuer med personal på myndigheter och frivilligorganisationer. Resultaten visar stora skillnader mellan kommunerna i vilken grad de olika aktörerna samarbetar och samverkar med varandra, i vilken mån det finns rutiner och riktlinjer för hur de olika instanserna ska hantera misshandelsfall liksom i vilken mån man överhuvudtaget erkänner i vilken utsträckning våld förekommer i kommunen. De olika kommunerna karaktäriseras som tysta, samarbetande respektive blundande.

95

Amnesty frågade kommunerna om de kunde erbjuda våldsutsatta kvinnor skyddat boende i kommunens egen regi. Fyra kommuner har kommunala kriscenter för kvinnor som bland annat erbjuder skyddat boende. 37 av 141 kommuner svarar att de kan erbjuda boende i deras jourlägenhet/er, som endast i en kommun bemannas av stödpersonal. De flesta kommuner säger sig samarbeta med kvinnojouren, antingen i den egna kommunen eller grannkommunen, och hänvisar våldsutsatta kvinnor till dem. ”Det råder ingen tvekan om att kommunerna fortfarande – och nästan uteslutande – förlitar sig på de ideella kvinnojourerna när det gäller våldsutsatta kvinnors behov av stöd och skyddat boende.”, konstaterar Amnesty.

96

Många kvinnor har en utsatt livssituation som innebär att de kan vara i behov av särskilt stöd om de utsätts för våld. De utsätts många gånger för dubbel diskriminering. Dels diskrimineras de utifrån kön, dels utifrån faktorer som funktionshinder, etnicitet, missbruk, psykisk sjukdom och sexuell läggning. Detta kan innebära att dessa grupper har särskilt svårt för att söka hjälp och att den hjälp som finns inte är anpassad för deras behov. Att överhuvudtaget få kännedom om vart man kan vända sig är en förutsättning för att få hjälp. Amnestys undersökning visar att endast 38 av 141 kommuner hade något informationsmaterial om var en våldsutsatt kvinna kan söka hjälp och endast 12 kommuner hade även material på andra språk än svenska. Både Amnesty och Nationella rådet för kvinnofrid uppmärksammar att kvinnojourerna inte har möjlighet att ta emot våldsutsatta grupper med särskilda behov, som kvinnor med missbruksproblem, funktionshinder eller psykisk sjukdom, liksom att kommunernas insatser brister för dessa grupper. Det är

95

Ibid.

96

Amnesty (2004a) s. 14.

därför extra angeläget att samhällets stöd förstärks för dessa grupper.

97

Socialtjänsten

Socialtjänsten har vid upprepade tillfällen fått kritik för brister i arbetet med våldsutsatta kvinnor.

98

I socialtjänstlagens andra kapi-

tel framgår att ”… kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.” Den så kallade kvinnofridsparagrafen som infördes i Socialtjänstlagen 1998 tydliggjorde socialnämndens ansvar för att ge stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor. År 2001 ändrades paragrafen så att den omfattar socialnämndens ansvar för alla brottsoffer som behöver hjälp och stöd (5 kap 11 § SoL). Utredningen om kvinnofridsuppdragen har föreslagit en skärpning av denna bestämmelse, så att ordet ”bör” ersätts med ”skall” i den inledande meningen: ”Socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp.”

99

Vi stödjer detta förslag. En

särskild utredare har nyligen tillsatts med uppdraget att göra en översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Utredaren ska kartlägga och analysera hur stödet ser ut, analysera socialtjänstens ansvar och föreslå hur stödet kan förbättras.

100

Både Socialstyrelsens uppföljning 18 månader efter lagändringen och Länsstyrelsernas tillsynsrapporter tyder på att den så kallade kvinnofridsparagrafen inte innebar några större förändringar av socialtjänstens arbete och att misshandlade kvinnor inte prioriterades i särskilt hög grad. De flesta kommuner hade inte några särskilda insatser för våldutsatta kvinnor utan förlitande sig på kvinnojourerna. Endast ett fåtal kommuner hade tagit fram handlingsprogram el. dyl. för socialtjänstens arbete i frågan eller utsett en särskild handläggare med ansvar för denna grupp.

101

Socialstyrelsens uppföljning av socialtjänstens arbete med 5 kap. 11 § Socialtjänstlagen bygger på intervjuer med företrädare för socialtjänsten i 29 kommuner. Resultaten visar å ena sidan att lagändringen är väl känd och att socialtjänsten i stor utsträckning har

97

Amnesty (2004a, 2004b), Nationella rådet för kvinnofrid (2001b, 2002, 2003a, 2003b, 2003c).

98

Se t.ex. Elman (2001), Lundgren m.fl. (2001), Nationella rådet för kvinnofrid (2001, 2003), Socialstyrelsen (2004a, 2004b).

99

SOU 2004:121.

100

Dir. 2005:32.

101

Socialstyrelsen (2004b).

uppmärksammat våldsutsatta kvinnor och deras barn, å andra sidan svarar endast en femtedel att arbetet har förändrats till följd av lagändringen och en tiondel att de får kontakt med fler brottsoffer nu än tidigare. I den mån socialtjänstens arbete har förändrats har det mest handlat om åtgärder för kvinnor som utsätts för misshandel i hemmet och deras barn, inte övriga våldsoffer. I många kommuner är denna grupp prioriterad eller den enda som har möjlighet att få vissa insatser som hjälp med bostad och jourlägenhet, praktisk hjälp vid rättegång, polisanmälan, läkarundersökning och kontaktperson. Socialstyrelsen menar att det är möjligt att kvinnofridsparagrafen fått genomslag först nu, fem år efter lagändringen. Majoriteten av de intervjuade svarar att de samarbetar med frivilligorganisationer som arbetar brottsofferstödjande, främst kvinno- och brottsofferjourer. På frågan vilket stöd och vilken hjälp brottsoffer kan få av socialtjänsten var det näst vanligaste svaret vidareslussning till ideella organisationer och landsting.

102

I Amnestys studie svarade nästan alla kommuner att deras socialtjänst samarbetar med andra aktörer och att polisen och landstinget/hälso- och sjukvården var de som nämndes av flest kommuner. Endast 21 kommuner svarar att de har ett samarbete i mer organiserad form och att socialtjänsten ingår i en samverkansgrupp el. dyl. i kommunen.

103

Socialstyrelsens kartläggning tyder på brister i samarbetet med polisen. De lämnar inte information till socialtjänsten om vilka brottsoffer som behöver hjälp och stöd och brister i sin skyldighet att ge information till brottsoffer om att de kan få hjälp av socialtjänsten, något som har påtalats flera gånger tidigare. Socialstyrelsen konstaterar också att det finns brister i allmänhetens kunskaper om socialtjänstens skyldighet att bistå med råd och stöd. Även rädsla för socialtjänstens repressiva verksamhet leder till att människor inte vänder sig dit.

104

Detta bekräftas av de båda riksorgani-

sationerna för kvinnojourerna, ROKS och SKR, som menar att socialtjänsten inte utgör någon trygg samtalspartner för den misshandlade kvinnan. De har inte tillräcklig kunskap om mäns våld mot kvinnor, samtidigt som de har det uttalade uppdraget att ta hänsyn till barnens rätt till båda föräldrarna vid en konflikt mellan dem.

105

Här kan också nämnas socialtjänstens skyldighet att ingripa

102

Socialstyrelsen (2004a).

103

Amnesty (2004a).

104

Socialstyrelsen (2004a).

105

Nationellt råd för kvinnofrid (2001a).

om barn far illa eller riskerar att göra det, vilket i de allra flesta fall innebär råd och stöd, men som i förlängningen kan innebära ett omhändertagande om situationen förvärras eller inte förbättras. De tidigare refererade studierna om våldsutsatta kvinnors upplevelse av olika hjälpinstanser pekar på ett ytterligare skäl till att de inte vänder sig till socialtjänsten: kvinnorna var minst nöjda med denna instans.

106

Länsstyrelsernas tillsyn av socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor år 2002 och 2003 visar dock en positiv utveckling. Under 2002 gjorde länsstyrelserna granskningar av hur 46 kommuner arbetar för att bemöta kvinnor som utsatts för våld. I en tredjedel av fallen fann man anledning att uttala kritik. Detta var en förbättring i jämförelse med granskningen året innan, då man uttalade kritik i två tredjedelar av fallen. Länsstyrelserna hävdar att kommunernas stöd till kvinnor som utsatts för våld utvecklas genom bl.a. utbildningar och kompetensutveckling. I över en tredjedel av länen fanns länsövergripande samverkansgrupper 2002. Länsstyrelserna hävdar att kommunerna i allt större utsträckning antagit handlingsplaner under både 2002 och 2003.

107

I Amnestys undersökning hade majoriteten av kommunerna antagit en handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, men i nästan samliga fall rör det sig om klargöranden av socialtjänstens ansvar och riktlinjer eller handläggningsrutiner för hur socialtjänsten ska agera i enskilda ärenden. Så mycket som 62 av 141 kommuner saknade riktlinjer eller handläggningsrutiner. Endast 2– 3 kommuner hade antagit en kommunövergripande strategisk handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och garantera våldsutsatta kvinnor rätten till adekvat stöd, hjälp och skydd.

108

En anmärkningsvärd brist på kunskap gäller omfattningen och typen av insatser som socialtjänsten ger våldsutsatta kvinnor och deras eventuella barn. Kommunernas skyldighet att lämna verksamhetsstatistik för socialtjänsten till Socialstyrelsen omfattar inte insatser för denna grupp. Dessa insatser döljs bakom redovisade uppgifter om antal insatser som gäller t.ex. ekonomiskt bistånd, missbrukarvård eller utsatta barn. I socialtjänstens organisation finns i allmänhet inte heller någon särskild sektion eller enhet för våldsutsatta kvinnor. I Amnestys undersökning svarade endast 21 av 133 kommuner att de har registrerade uppgifter från socialtjäns-

106

Elman (2001), Lundgren m.fl. (2001).

107

Socialstyrelsen (2003a, 2004b).

108

Amnesty (2004a).

ten om hur många våldsutsatta kvinnor som sökt stöd och hjälp hos dem. Över 70 kommuner uppger att de saknar uppgifter om omfattningen av mäns våld mot kvinnor i den egna kommunen.

109

Även detta är anmärkningsvärt mot bakgrund av att kommunerna har en skyldighet enligt Socialtjänstlagen att ha kännedom om omfattningen av behoven i den egna kommunen.

Polisen och rättsväsendet

Handläggning av ärenden om vålds- och sexualbrott mot kvinnor

Amnesty har sammanställt statistik och undersökningar som gäller polisens och rättsväsendets arbete med vålds- och sexualbrott mot kvinnor. Amnesty drar slutsatsen att dessa polisanmälda brott mot kvinnor i Sverige utgör mellan en fjärdedel och en femtedel av det faktiska våldet. En mindre andel av anmälningarna om misshandel av kvinna, grov kvinnofridskränkning, överträdelser av besöksförbud och våldtäkt leder till åtal. Ännu färre leder till lagföring. Andelen åtal för misshandel mot kvinnor minskade generellt sett under 1990-talet, trots åtgärder för att förenkla och underlätta för kvinnor i den rättsliga processen.

110

Vi har sammanställt statistik från BRÅ och Åklagarmyndigheten för att granska utvecklingen under de senaste fem åren, 2000–2004, vad gäller polisens, åklagarnas och tingsrättens hantering av en rad brott som gäller mäns våld mot kvinnor: misshandel av kvinna av bekant gärningsman, grov kvinnofridskränkning, överträdelse av besöksförbud, våldtäkt, sexköp och människohandel för sexuella ändamål (se bilaga 2 till detta betänkande). Ambitionen har varit att försöka fånga hela kedjan från polisanmälan till att en brottsmisstanke lämnas över till åklagaren och vidare att åklagaren beslutar om lagföring (vilket innebär åtal, strafföreläggande

111

eller åtalsun-

derlåtelse

112

) och slutligen att gärningsmannen lagförs (vilket inne-

bär fällande dom i tingsrätten, att personen godkänt ett av åklagare utfärdat strafförelägganden eller att åklagaren meddelat åtalsunderlåtelse till personen). Men detta är svårt att göra utifrån dagens

109

Amnesty (2004a).

110

Amnesty (2004b).

111

Strafföreläggande kan bara användas när gärningen är erkänd och påföljden för brottet är böter, villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter (Åklagarmyndigheten 2005).

112

När åklagaren anser att den misstänkte är skyldig till brottet men ändå avstår från att väcka åtal kan reglerna om åtalsunderlåtelse användas. Skälet kan vara att den misstänkte är ung eller åtalas för andra brott eller att brottet är lindrigt (Åklagarmyndigheten 2005).

brotts- och lagföringsstatistik, man kan inte följa ett enskilt brott genom rättskedjan utan bara belysa flödet i stora drag (se vidare i bilaga 2).

Vår sammanställning av statistiken visar att antalet brott som anmäls till polisen och antalet personer som döms i tingsrätten har ökat för alla brottstyper under perioden. Men för att kunna avgöra om polis och åklagare blivit bättre på att hantera en viss brottstyp, dvs. om kvaliteten i deras arbete har förbättrats, måste man se till hur antalet lagföringsbeslut utvecklas i jämförelse med antalet nedlagda brottsmisstankar. Ett mått på denna kvalitet är andelen lagföringsbeslut av alla beslut som åklagarna fattar, något som kan kallas för lagföringsprocent

113

. Utifrån lagföringsprocenten visar statistiken att polisens och åklagarnas arbete med brottstypen våldtäkt har försämrats och att det i stort sett är oförändrat vad gäller misshandel av kvinna av bekant gärningsman. Utifrån samma mått har polisens och åklagarnas arbete med brottstyperna grov kvinnofridskränkning, överträdelse av besöksförbud och köp av sexuella tjänster förbättrats. Statistiken för människohandel för sexuella ändamål gäller endast 2003 och 2004 eftersom det är en ny lag. Det är ännu för tidigt att utläsa några utvecklingstendenser ur statistiken för detta brott. Statistiken visar också att lagföringsprocenten är särskilt låg för våldtäkt i jämförelse med de övriga brottstyperna. Det kan delvis bero på att gärningsmannen i större utsträckning är okänd för offret, i jämförelse med flera av de andra brottstyperna. En annan trolig förklaring till den låga lagföringsprocenten är att polis och åklagare brister i handläggningen av våldtäktsbrott. En annan förklaring kan vara att kvinnor anmäler långt efter händelsen vilket kan försvåra utredningen.

114

Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren har granskat polisens handläggning av ärenden som rör mäns våld mot kvinnor vid en polismyndighet. Nästan hälften av ärendena lades ner. Brister som identifierades var bland annat summariska och knapphändiga förhör, ingen dokumentation om eventuella skador, långa perioder innan målsäganden kallades till förhör. Inspektionsgruppen menade att detta skulle kunna förbättras genom snabba förstahandsåtgärder

113

Lagföringskvoten är antalet lagföringsbeslut dividerat med samtliga beslut, dvs. summan av besluten att lagföra och att lägga ner brottsmisstankar. Administrativa beslut ingår inte i samtliga beslut.

114

Personligt samtal med JämO Claes Borgström, särskild utredare med uppdrag att se över frågor som rör sexualbrottsoffer (Justitiedepartementet 2004).

för att säkra bevis och att åklagare kommer in som förundersökningsledare i ett tidigt skede.

115

Polis och rättsväsende har under senare år genomfört en mängd insatser för att förbättra situationen. Amnesty hävdar att erfarenheter från lokala samverkansprojekt mellan polis, åklagare och andra myndigheter och organisationer visar att aktiva insatser, nya organisationsformer och utbildningssatsningar lett till att en ökad andel anmälningar resulterat i åtal och lagföring.

116

Ungefär hälften av polismyndigheterna har inrättat så kallade familjevåldsenheter med ansvar att utreda våld mot kvinnor, vilket har inneburit att polisen blivit bättre på att hantera dessa brott. Enheterna har inriktat sig på utbildning av personal och fördjupad samverkan med åklagare och andra myndigheter. Utbildning och handledning har lett till att handläggningen av ärenden om mäns våld mot kvinnor har förbättrats. Andelen anmälningar om misshandel och våldtäkt som lett till åtal har ökat från 18 procent år 1999 till omkring 35 procent år 2001. De polismyndigheter som har en familjevåldsenhet använder sig av brottskoden för grov kvinnofridskränkning i betydligt högre utsträckning än andra polismyndigheter.

117

Grov kvinnofridskränkning

En utvärdering av bestämmelsen om grov kvinnofridskränkning 18 månader efter att den hade trätt ikraft tydde på en del tillämpningssvårigheter. För endast omkring 10 procent av de drygt 1 000 anmälda brotten hade åtal väckts. Åklagare menade att bevisläget var svårt och att det krävs annan bevisning utöver målsägandens berättelser, t.ex. rättsintyg. Avsikten med bestämmelsen, att döma mindre grova men upprepade brott mot samma kvinna som ett allvarligt brott, hade inte uppnåtts eftersom de män som dömts hade begått förhållandevis grova brott. Lagändringen hade inte heller inneburit att tidigare okända gärningsmän hade anmälts i större utsträckning. Tvärtom var det främst personer som redan tidigare var kända för polisen och hade utbredd kriminalitet och andra sociala problem som var misstänkta för grov kvinnofridskränkning. Lagstiftarens intentioner att det inte ska behöva fastställas datum

115

RÅ/RPS 1/00 och Riksåklagaren (2003) refererade i Amnesty (2004b).

116

Amnesty (2004b), se även Åklagarmyndigheten (2005).

117

Lindström (2004), Amnesty (2004b), se även Åklagarmyndigheten (2005).

för varje händelse som ingår i åtalet utan att det kan räcka med en tidsperiod har inte prövats i särskilt stor omfattning.

118

Forskaren Peter Lindström har följt tillämpningen av bestämmelsen om grov kvinnofridskränkning sedan år 2000. Högsta domstolen tolkade 1999 kravet att ”gärningarna ska ha utgjort ett led i en upprepad kränkning” som att mannen tidigare måste ha dömts för liknande brott mot kvinnan, vilket inte var lagstiftarens intention. Den tydliggjordes genom att formuleringen ändrades till ”om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning” år 2000.

119

Sedan dess har fler män som inte var dömda för tidigare

våldsbrott dömts för grov kvinnofridskränkning. Sedan år 2000 har också antalet män som döms till fängelse för grov kvinnofridskränkning ökat kraftigt, från 80 män till 212 män år 2003. Ungefär 85 procent av männen som döms för detta brott får fängelsestraff, i genomsnitt 11 månader. 15 procent får villkorlig dom i kombination med någon form av behandling. Lindström hävdar att domstolar behandlar grov kvinnofridskränkning som ett allvarligt brott och att polis och åklagare blir allt bättre på att bedöma våld mot kvinnor enligt den nya lagstiftningen.

120

Besöksförbud

Besöksförbud kan vara ett effektivt sätt att förebygga mäns våld mot kvinnor i nära relationer, eftersom denna typ av brott ofta upprepas. Kvinnor som enligt anmälningar utsätts för denna typ av brott löper ungefär 50 gånger större risk att anmäla framtida brott jämfört med övriga kvinnor.

121

Under 2000 till 2002 har igenom-

snitt 6 600 personer per år ansökt om besöksförbud, varav knappt hälften beviljats. I en utvärdering av BRÅ, som inte omfattar lagen om utökat besöksförbud som infördes 2003 (se bilaga 2), visar att det i drygt 70 procent av fallen är en kvinna och hennes anhöriga som vill ha skydd mot en man som hon har eller har haft en nära relation till. Intervjuer med 40 kvinnor visar att de i hög grad utsätts för överträdelser och andra brott under besöksförbudstiden, men att ingenting händer när kvinnorna anmäler detta. Många gånger slutar kvinnorna att anmäla överträdelser, eller så anmäler de bara grova fall. Drygt hälften av utredningarna om överträdelser

118

Soukkan & Lindström (2000), Karlsson (2002) refererad i Lindström (2004).

119

Soukkan & Lindström (2000).

120

Lindström (2004).

121

Carlstedt (2001).

läggs ned och den vanligaste motiveringen är att brott inte kan styrkas.

122

Två femtedelar av männen som belagts med besöksförbud misstänks för brott mot person inom ett år från det att besöksförbudet utfärdats. En dryg fjärdedel misstänks för överträdelser av besöksförbudet

123

. BRÅ:s analys tyder på att besöksförbuden kan ha en viss avskräckande effekt, främst på män som inte är brottsbelastade sedan tidigare. Åklagarnas riskbedömning verkar sällan bygga på en helhetsbedömning och grunderna för besluten är bristfälligt dokumenterade. Enligt lagens förarbeten ska en av flera viktiga indikatorer på fortsatt risk vara att den som ansökan gäller har anmälts för brott som gått att styrka. I åklagarnas tillämpning av lagen har detta snarare blivit en förutsättning för att en ansökan ska beviljas.

124

BRÅ:s utvärdering visar att lagen sällan används som ett instrument för att förebygga brott. De flesta av polismyndigheterna arbetar inte aktivt med besöksförbuden, utan agerar först när överträdelser anmäls. Endast vid 7 av 21 polismyndigheter finns utarbetade rutiner för aktiv och löpande uppföljning av utfärdade besöksförbud. Det finns stora regionala skillnader i antalet ansökningar om besöksförbud, något som tyder på att polismyndigheter hanterar skyldigheten att informera om besöksförbud olika. Författarna föreslår flera förbättringar i tillämpningen av lagen.

Åklagarmyndighetens statistik visar att antalet meddelade besöksförbud har fördubblats mellan 1998 och 2004, från ca 2 000 till 4 000. Antalet polisanmälda överträdelser av besöksförbud har minskat på senare år.

125

En förklaring kan vara att besöksförbudens

effektivitet har ökat. Men mot bakgrund av BRÅ:s utvärdering är det möjligt att de polisanmälda överträdelserna minskar för att kvinnor upphört att anmäla eller endast anmäler allvarliga händelser till följd av uteblivna reaktioner från rättsväsendets sida.

122

Edlund & Svanberg (2003).

123

Enligt Edlund & Svanberg (2003) bör uppgifterna tolkas med försiktighet, eftersom det inte gått att skilja på om brotten riktas mot den aktuella kvinnan eller någon annan.

124

Edlund & Svanberg (2003).

125

Åklagarmyndigheten (2005).

Våldsutsatta kvinnors offerstatus och trovärdighet

Det finns flera tecken på att polisens och åklagarnas inställning till misshandel av kvinnor har förändrats. I en översikt av det svenska kunskapsläget om våld mot kvinnor konstaterar Anne-Lie Steen att det skett en förändring i förklaringarna till varför så få fall av misshandel av kvinnor leder till åtal. Från rättsligt håll, framförallt hos polisen, har man tidigare hävdat att kvinnors bristande samarbetsvilja är en trolig förklaring. Nu betonar man istället vikten av att förbättra sitt eget arbete, främst förstahandsåtgärder som bevissäkring, ett effektivare utredningsarbete, att åklagare ska in på ett tidigare stadium och att lagföringen ska ske snabbare.

126

En studie bestående av djupintervjuer med sammanlagt 20 poliser och åklagare i början av 1990-talet visar att den misshandlade kvinnan ofta sågs som en motsträvig klient och att detta ansågs vara förklaringen till att kvinnomisshandelsärenden är svårare än andra brottsmålsutredningar. Kvinnomisshandelsärenden beskrevs som ”följetonger” genom att kvinnan ofta ändrar sina uppgifter och går tillbaka till mannen. Polisernas attityd till dessa ärenden var ”det ger inget resultat” och man upplevde dem som tröttsamma, eftersom kvinnorna ansågs försvåra polisens arbete genom att ställa sig på gärningsmannens sida. Polisens försök att få kvinnor att anmäla är inte lika energiska när det gäller t.ex. missbrukande och kriminella kvinnor, eftersom de ses som olämpliga målsäganden och inte överensstämmer med bilden av det oskyldiga offret. Kvinnor med invandrarbakgrund ansågs däremot överensstämma med denna bild i högre utsträckning än svenskfödda kvinnor.

127

I en senare studie har polisens förhörsprotokoll med misshandlade kvinnor och misstänkta män i 10 ärenden som lett till fällande domar analyserats. Här märks ingenting av den pessimism och bristande utredningsbenägenhet som enligt den tidigare studien var så väl etablerad i dessa ärenden. Något som är sig likt i båda studierna är däremot polisens grundantaganden om att män som misshandlar kvinnor är alkoholister (eller åtminstone alkoholpåverkade), arbetslösa och har invandrarbakgrund. Detta bedöms vara de direkta orsakerna till våldet. Genom att noggrant dokumentera dessa attribut i protokollen bekräftar polisen sina grundantaganden. Även i denna studie märks liknande värderingar kring kvin-

126

Brottsoffermyndigheten (2000), Lundberg (2001), SOU 1995:60 refererade i Steen (2003).

127

Eriksson (1994).

nans offerstatus och trovärdighet i den rättsliga processen. Dessa föreställningar innebär att mindre typiska fall, som inte uppvisar de attribut hos offer och förövare som anses göra ett misshandelsfall trovärdigt, riskerar att inte utredas och prövas på samma sätt som de typiska fallen.

128

Kvinnor med olika funktionshinder, särskilt

unga kvinnor med utvecklingsstörning, är andra grupper som anses vara ”olämpliga målsäganden” och som därmed riskerar sämre bemötande och skydd, enligt Nationellt råd för kvinnofrid.

129

Våldtäkt

Enligt Amnesty finns stora brister i polisens och åklagarnas utredningar i våldtäktsärenden som leder till särskilt låg lagföring i våldtäktsfallen

130

, något som har belysts i en rad examensarbeten som

sammanställts av Christian Diesen, professor i juridik. Ungefär 95 av 100 polisanmälda våldtäkter läggs ner och den vanligaste motiveringen är att brott inte kan styrkas.

131

Skälet är dock att man inte

gjort någon verklig utredning. Diesen konstaterar att det är förlegade föreställningar och attityder som styr åtalsmöjligheten vid våldtäkt och sexuellt utnyttjande. Genomgångar av samtliga anmälningar inom ett polisdistrikt under ett eller flera år visar att åtalsmöjligheten beror på egenskaper hos förövare och offer.

132

En

sådan tendens märks också i domstolarnas beslut om friande eller fällande dom.

133

Vid en våldtäkt där det saknas vittnen eller enty-

diga skador ökar möjligheten att anmälan går vidare till åtal om kvinnan är ett ”lämpligt offer” och som sådant bedöms ha hög trovärdighet, vilket utmärks av hög social status, nykter, inte alltför ung och utan relation till mannen. För en kvinna som är utmanande klädd, har haft många sexpartners och var berusad saknas förutsättningar för att driva ärendet till åtal. Diesen drar slutsatsen: ”Med andra ord är det kvinnans skyddsvärdhet som bestämmer hennes chanser att få rättsordningens stöd. Skulle kvinnan vara prostituerad, hemlös, narkoman eller psykiskt störd saknar hon i princip detta stöd – inte ens om hon fått kraftiga skador av övergreppet

128

Gumbel (2000).

129

Nationellt råd för kvinnofrid (2001b).

130

Amnesty (2004b).

131

Diesen (2004).

132

Diaz (1999) och Swärd, del Sante & Dackmar (2004) refererade i Diesen (2005).

133

Leivner & Dahlbom (2004) refererad i Diesen (2005).

anses hon tillräckligt trovärdig för att ärendet ska kunna föras upp i domstol.”

134

För männen hänger åtalsrisken främst på hur socialt anpassade de är: ”En utslagen, arbetslös, en missbrukare eller tidigare kriminell riskerar åtal, medan en man med fast arbete, tidigare ostraffad och av svensk härkomst knappast behöver riskera någon rättegång om han blir anklagad för våldtäkt och situationen är sådan att han kan hävda att kvinnan samtyckte.”

135

Åtalsrisken är alltså störst om

en lågstatusman förgripit sig på en högstatuskvinna, liksom om det varit fråga om en överfallsvåldtäkt. Om övergreppet sker inom en relation eller efter en ”uppraggning” är åtalsrisken mycket mindre.

Diesen menar att det inte bara är förlegade attityder hos utredare och domare eller de bevissvårigheter som ofta finns i ord-mot-ordsituationer som ligger bakom detta, utan även hur lagstiftningen är utformad. Utgångspunkten för den rättsliga bedömningen är att kvinnan vill om hon inte gör motstånd. Kvinnan måste i praktiken ha markerat mycket tydligt, helst genom våldsamt motstånd, att hon inte ville ha sex. Trots att Högsta domstolen luckrat upp kravet på våld och kvinnors sexuella självbestämmanderätt även betonas i lagens förarbeten så räcker det inte med ett enkelt nej som inte respekteras för att handlingen ska bli straffbar. Om motståndet inte kan bevisas genom skador måste utredare och domare bedöma kvinnans beteende före, under och efter händelsen borde ha uppfattats av mannen. Kvinnans sexualhistoria och moraluppfattning, liksom om hon varit utmanande klädd, berusad och flirtat och varit ”risktagande” blir viktigt i bedömningen.

136

Diesen förordar att lagen ska ändras så att man utgår från att det inte finns något samtycke förrän kvinnan säger så. Det ska inte vara kvinnans skyldighet att bevisa att hon sagt nej. På så sätt skulle prövningen fokusera mer på gärningsmannen, som har att förklara hur han fick sitt ja, och mindre på offret.

137

Regeringen föreslog i

propositionen En ny sexualbrottslagstiftning att fler gärningar ska bedömas som våldtäkt genom att kravet på tvång skulle sättas lägre och de allvarligaste fallen av sexuellt utnyttjande skulle arbetas in i våldtäktsbestämmelsen.

138

I lagrådsremissen hävdas att en sådan

ändring som Diesen föreslår tvärtom skulle kunna leda till en ytterligare fokusering på offret och hennes beteende i brottsutredning-

134

Diesen (2005) s. 220.

135

Ibid.

136

Leviner (2004) och Dahlbom (2003) refererade i Diesen (2005).

137

Uppgift av Christian Diesen vid förfrågan per mejl 2005-04-06.

138

Prop. 2004/05:45.

en.

139

Regeringens proposition ledde fram till att våldtäktsbestäm-

melsen utvidgades den 1 april 2005.

140

Effekter av sexköpslagen

Prostitutionsforskaren Sven-Axel Månsson uppskattar, utifrån information från storstädernas polisdistrikt och årsrapporter från socialtjänstens prostitutionsgrupper, att antalet kvinnor i prostitution i Sverige har sjunkit från ca 2 500 före sexköpslagen år 1999 till ca 1 500 år 2002. De människor som befinner sig i prostitution är till största delen kvinnor, men här finns även ett fåtal män.

Socialstyrelsen fick i Kvinnofridspropositionen regeringens uppdrag att följa prostitutionens omfattning och utveckling, samt de sociala insatser som bedrivs på lokal nivå. Detta har lett till att myndigheten har presenterat två rapporter i ämnet. Detta kan jämföras med Rikspolisstyrelsen som i Kvinnofridspropositionen fick uppdrag att samla uppgifter om omfattningen av kvinnohandel och studera hur detta kan förebyggas och bekämpas. Uppdraget utförs av Rikskriminalpolisen som har gett ut årliga rapporter om utvecklingen på området.

Socialstyrelsen har kartlagt främst polisens och socialtjänstens uppskattningar av prostitutionens omfattning före och efter det att förbudet mot köp av sexuella tjänster trädde ikraft 1999. Kartläggningarna är dock gjorda med olika metodik, vilket begränsar möjligheterna att utifrån dem följa utvecklingen sedan sexköpslagen infördes. Socialstyrelsen avstår från att göra något antagande om den totala omfattningen av prostitutionen i Sverige, med hänvisning till att det inte är möjligt. Enligt Socialstyrelsen var en vanlig uppskattning innan sexköpslagen infördes att två tredjedelar av prostitutionen försiggår i dolda former, som på restauranger, hotell och massageinstitut liksom via annonser. En tredjedel av prostitutionen utgjordes därmed av gatuprostitution.

141

Gatuprostitution finns enligt Socialstyrelsen i Stockholm, Göteborg och Malmö. På dessa orter uppgav polisen och socialtjänstens prostitutionsgrupper att antalet kvinnor i gatuprostitution och antalet köpare i gatumiljön minskade i samband med att sexköps-

139

Lagrådsremiss (2004).

140

SFS 2005:90.

141

Socialstyrelsen (2000, 2004c).

lagen trädde i kraft 1999.

142

I de tre storstäderna fanns fortfarande

färre kvinnor och köpare i gatuprostitution år 2003 i jämförelse med före sexköpslagen, men utvecklingen efter 1999 skiljer sig något mellan städerna och enligt de olika informanterna. Stockholm tycks man ha varit mest framgångsrik, åtminstone enligt polisen. De hävdar att antalet sexköp på gatan har minskat med 90 procent jämfört med 1998. De uppger också att antalet missbrukande kvinnor inom gatuprostitutionen har minskat drastiskt under 2002 och 2003. En del finns i kriminalvården och andra har frivilligt sökt sig till avgiftning och behandling.

143

BRÅ gjorde en utvärdering av tillämpningen av sexköpslagen under dess första år. Även BRÅ konstaterar att gatuprostitutionen minskade i storstäderna till följd av förbudet, men minskningen tycks också ha varit beroende av polisens spanings- och störningsinsatser. Polisens spaningsarbete inriktades främst mot den synliga gatuprostitutionen och det var svårt att kontrollera lagens efterlevnad vad gäller mer dold prostitution. Vissa avgränsnings- och bevissvårigheter uppstod vid tillämpningen av lagen.

144

Någon ytterligare

utvärdering av tillämpningen av lagen har ännu inte gjorts.

Regeringens sakkunniga Gunilla Ekberg hävdar att en effektiv tillämpning av sexköpslagen är beroende av attityden inom polis och rättsväsende, särskilt vad gäller ledarskapet.

145

Ett tecken på en

attityd som hindrat en effektiv tillämpning är att rättsväsendet visat särskild hänsyn mot köpare av sexuella tjänster, t.ex. i form av att kallelser till förhör av misstänkta sexköpare skickats till deras arbete istället för till bostaden. Rikskriminalpolisen konstaterar att detta är ett ovanligt hänsynstagande som tyder på en viss förståelse inom rättsväsendet för dessa män. I de flesta fall av koppleri, grovt koppleri och människohandel har en hel del köpare av sexuella tjänster kunnat identifierats, men ibland har de fallit bort från utredningen och klarat sig från en eventuell lagföring, enligt Rikskriminalpolisen. Den förklaring som anses trolig är brist på resurser.

146

Ekberg menar att polisens inledande tveksamhet till lagen tycks ha förändrats genom utbildningsprogram om prostitution och människohandel som Rikskriminalpolisen genomförde i samarbete

142

Gatuprostitutionen försvann helt i Norrköping i samband med sexköpslagen. Socialstyrelsen (2004c).

143

Socialstyrelsen (2004).

144

BRÅ (2000b).

145

Ekberg (2004).

146

Rikskriminalpolisen (2003).

med regeringens jämställdhetsenhet med start 2003. Anmälningarna om sexköp ökade under detta år i jämförelse med året innan (se bilaga 2). Ekberg menar att detta beror på polisutredarnas ökade kunskaper om skälen bakom lagen, deras djupare förståelse av de förhållanden som gör kvinnor sårbara för prostitution och människohandel, liksom att bättre utredningsmetoder utvecklats. Dessutom har polisens spaningsarbete även riktats mot sexköpare i lägenhetsbordeller, porrklubbar, massageinstitut och eskortfirmor. Samtidigt framhåller Ekberg att det främsta syftet med sexköpslagen är normativt och att man därför inte kan mäta dess effektivitet genom antalet anmälningar och domar. Polisens uppgift med att tillämpa lagen är att arbeta förebyggande, att ingripa innan en potentiell köpare begår brottet. Lagen har väckt stort nationellt och internationellt intresse, vilket med tanke på lagens normativa syfte kan betraktas som positiva effekter. Ännu är Sverige ensam om ett förbud mot endast sexköp, i vissa länder är båda parter kriminaliserade, men Ekberg redogör för diskussioner i bland annat Finland, Lettland och Ryssland om att införa en lag av svensk typ.

147

Enligt Rikskriminalpolisen fungerar sexköpslagen som en barriär mot att människohandel för sexuella ändamål etablerar sig här. Sverige anses inte vara en bra marknad eftersom köparna är rädda och man måste organisera verksamheten mer. Efterfrågan på kvinnorna har varit mindre och förtjänsterna lägre. Människohandlare söker sig hellre till andra länder, t.ex. Norge och Danmark. Rikskriminalpolisen hävdar också att gatuprostitutionen minskat drastiskt till följd av sexköpslagen och att endast ett fåtal tips om utländska kvinnor i gatuprostitution har inkommit under 2002.

148

I debatten om sexköpslagens effekter har det hävdats att minskningen av gatuprostitutionen inneburit att den dolda så kallade inomhusprostitutionen ökat. Socialstyrelsen menar att det utifrån deras kartläggningar är omöjligt att avgöra om så har varit fallet. I kartläggningen från 1998–1999 tillfrågades ett urval restauranger, hotell och liknande företag. Majoriteten såg inte någon ökning av prostitutionen i dessa miljöer mellan 1998 och 1999. I båda kartläggningarna såg dock vissa informanter en ökning av inomhusprostitutionen. Om så vore fallet, menar Socialstyrelsen att det ändå är omöjligt att veta om orsaken är förändringen i lagstiftningen, informationsteknikens utveckling och/eller något annat.

147

Ekberg (2004).

148

Rikskriminalpolisen (2003, 2004).

Internet används i allt större utsträckning för att knyta prostitutionskontakter även i andra länder som Danmark och USA. Socialstyrelsen argumenterar också för att prostitutionen kan sägas ha blivit mer offentlig och synlig via Internet, liksom att det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning hemsidor faktiskt leder till köp av sexuella tjänster. Prostitutionen på Internet är dock svårare att överblicka och insynen är sämre.

149

Rikskriminalpolisen hävdar dock att prostitution och människohandel inte behöver vara synlig för att polisen ska få information om var den pågår. Internetspaning, fysisk spaning, tips från allmänheten och andra källor innebär att polisen får sådan information dagligen, problemet är snarare avsaknaden av resurser för att arbeta med frågan, enligt Rikskriminalpolisen.

150

Polisen i Stockholm och

Prostitutionsgruppen i Göteborg uppskattade år 2002 att 200–250 kvinnor säljer sexuella tjänster i Sverige via Internet.

151

En forsk-

ningsstudie av sexindustrin på Internet under sex månader 2003 visade att mellan 80 och 100 svenska kvinnor drev egna webbplatser för sexuella tjänster. En och samma kvinna kunde annonsera på många olika webbplatser.

152

I debatten om sexköpslagens effekter har det hävdats att lagen lett till att kvinnor i prostitution utsätts för mer våld. Enligt det synsätt som låg bakom sexköpslagen definieras prostitution i sig som en form av våld mot kvinnor, här finns inte som i så många andra länder någon distinktion mellan frivillig och påtvingad prostitution. Ur detta perspektiv är alla sexuella handlingar som sker mot betalning i sig övergrepp, men därutöver utsätts kvinnor i prostitution ofta för ytterligare våld, såsom hot, rån, våldtäkt och misshandel. Flera studier tyder på att våld är nära förknippat med prostitution, oavsett lagstiftning. En rad studier visar kvinnors utsatthet i framförallt gatuprostitution och det hävdas att det förekommer mindre våld i inomhusprostitution. Socialtjänstens prostitutionsgrupper uppger att våld mot kvinnor i prostitution är vanligt, men att det inte är något nytt. Våldet fanns där även före sexköpslagen.

153

Rikskriminalpolisen resonerar på samma sätt.

154

Poli-

149

Socialstyrelsen (2000, 2004c). Se vidare Månsson & Söderlind (2004), Månsson m.fl. (2003).

150

Rikskriminalpolisen (2003).

151

Socialstyrelsen (2004c).

152

Månsson & Söderlind (2004).

153

Socialstyrelsen (2004c).

154

Rikskriminalpolisen (2003).

sen i Stockholm och Göteborg har särskilt granskat förekomsten av våld och har inte funnit några belägg för en ökning.

155

En del av Socialstyrelsens informanter menar dock att kvinnorna i prostitutionen uppfattar att situationen blivit mer farlig och riskabel, samtidigt som endast ett fåtal informanter uppger att kvinnornas våldsutsatthet faktiskt ökat. Eftersom kunderna blivit färre finns det kanske också en större andel ”farliga” kunder, vilket dels kan innebära fara för ökat våld men också konstigare krav, t.ex. på grövre sex. Informanterna ger inget entydigt svar på om kvinnorna oftare får förhandla kring kondomer och oftare går med på att ha sex utan kondom till följd av ökad konkurrens och pressade priser.

Enligt prostitutionsforskaren Sven-Axel Månsson förutsätter en verklig förändring i frågan en radikal omvärdering av männens ansvar. Prostitution handlar i första hand om mäns sexualitet, inte kvinnors. Sexköpslagen kan förstås som ett sätt att synliggöra männens ansvar, men det räcker inte med enbart repressiva åtgärder. Sexköpare kan enligt forskning på området delas in i två kategorier som är olika mottagliga för olika typer av åtgärder: tillfällighetsköpare och vaneköpare. Tillfällighetsköpare är de män som köper sex några få gånger i sitt liv. De är mest mottagliga för repressiva åtgärder som sexköpslagen. Minskningen av gatuprostitutionen på senare år är ett tecken på den avskräckande effekt lagen haft på denna grupp. Vaneköpare är de män som under kortare eller längre perioder av sina vuxna liv köper sex regelbundet. De utgör mellan en femtedel och en fjärdedel av alla könsköpare. Denna grupp är troligen inte särskilt mottaglig för straffåtgärder. Deras relationer till kvinnor har betecknats som ”sexualiserade” och ”mycket problematiska”, här återfinns bl.a. svårt sexberoende män liksom män som brukar våld mot kvinnor. I Sverige har socialt stöd och rådgivning prövats för vaneköpare och de preliminära resultaten är lovande.

156

Denna forskning ger stöd för att det är angeläget att fortsätta utveckla stöd och behandling för vaneköpare, förutom stödet för kvinnor att lämna prostitutionen, något som ligger i linje med Kvinnofridspropositionen: ”En kriminalisering kan inte utgöra annat än ett komplement i arbetet med att minska prostitutionen och kan inte på något vis ersätta de sociala insatserna.”

157

Trots

denna intention har inte några extra medel gått till socialtjänstens

155

Socialstyrelsen (2004c).

156

Månsson (2004). Se denna källa för forskningsreferenser.

157

Prop. 1997/98:55 s. 106.

arbete med prostitution och människohandel, medan polisen fått extra medel för detta syfte vid upprepade tillfällen.

158

Trots att fler

kvinnor är offer för prostitution än för människohandel, går mer medel till arbete mot människohandel än prostitution. Med tanke på att prostitution inte ingick i utbildningsmaterialet som användes i Kvinnofridsreformens utbildningssatsning av berörda yrkesgrupper, finns ett ännu starkare utbildningsbehov på området än för övriga former av mäns våld mot kvinnor.

Sexuella trakasserier

22 a § jämställdhetslagen lydde mellan 1998 och 2005: ”En arbetsgivare får inte utsätta en arbetstagare för sexuella trakasserier på grund av att arbetstagaren har avvisat arbetsgivarens sexuella närmanden eller anmält arbetsgivaren för könsdiskriminering.”

159

An-

talet anmälningar till JämO om sexuella trakasserier har stigit från 8 st. år 1998, då bestämmelsen ovan började gälla, till 24 st. år 2004.

160

JämO och Sif har drivit var sitt mål om sexuella trakasserier enligt 22 a § jämställdhetslagen i Arbetsdomstolen. Båda målen har varit framgångsrika. Arbetsgivaren hade fått kännedom om sexuella trakasserier men inte utrett dem och inte heller vidtagit åtgärder för att förhindra fortsatta trakasserier enligt jämställdhetslagen. Arbetsgivaren dömdes att betala allmänt skadestånd till offret.

161

Vid granskningar av arbetsgivares jämställdhetsplaner vid slutet av 1990-talet fick JämO ofta påminna arbetsgivarna om att de enligt jämställdhetslagen måste skriva in åtgärder i jämställdhetsplanen för hur de ska förebygga och förhindra sexuella trakasserier. Idag står det ofta, redan vid första genomgången av en jämställdhetsplan, något om sexuella trakasserier men då endast om trakasserier av sexuell natur och inte trakasserier p.g.a. kön. JämO får ofta påminna om att även trakasserier p.g.a. kön ingår i definitionen och att kravet på att förebygga även gäller detta. JämO kräver att arbetsgivarna ska skriva i jämställdhetsplanen att de har en uttalad policy mot sexuella trakasserier, att de ska utarbeta en skriftlig

158

Enligt en överenskommelse mellan s, v och mp vid valet 2002 avsattes dock 10 miljoner för åtgärder mot mäns våld mot kvinnor, inklusive prostitution, som Socialstyrelsen skulle dela ut. Personligt samtal med Gunilla Ekberg, sakkunnig på regeringens jämställdhetsenhet, 2005-03-30.

159

2005-07-01 infördes ändringar i bestämmelsen enligt förslag i prop. 2004/05:147.

160

Uppgifter per mejl från Märit Röger, JämO, 2005-03-11.

161

Målen i Arbetsdomstolen var dom nr 22/05 (2005-02-09) resp. dom nr 102/02 (2002-10-23).

handlingsplan för hur de ska hantera en eventuell anmälan om sådana trakasserier och att de ska utse kontaktpersoner som de anställda kan vända sig till om de behöver ta upp frågan på arbetsplatsen.

162

Mot bakgrund av att jämställdhetslagen tidigare inte innehöll något förbud mot sexuella trakasserier i sig och att lagens definition av själva fenomenet var otillfredsställande, är de ändringar som infördes den 1 juli 2005 ett framsteg. Nu definieras trakasserier p.g.a. kön och sexuella trakasserier som två separata företeelser och ett uttryckligt förbud har införts mot båda formerna av trakasserier i både jämställdhetslagen och lagen om förbud mot diskriminering.

163

Slutsatser

Vi drar följande slutsatser om olika aktörers insatser gällande mäns våld mot kvinnor:

  • Det finns stora brister i kommunernas agerande i frågan och den har generellt sett har haft låg prioritet i kommunerna. Fortfarande lägger kommunerna en stor del av ansvaret på ideella kvinnojourer.
  • Förutom polisen är hälso- och sjukvården den instans som flest våldsutsatta kvinnor uppger att de söker sig till. Kvinnorna säger sig också vara mest nöjda med insatserna från denna instans. Socialtjänsten är de minst nöjda med.
  • Berörda statliga myndigheter avsätter generellt sett inte tillräckligt med resurser för frågan och bedriver allt för ofta arbetet i form av tillfälliga projekt. Dessutom brister myndigheterna många gånger i kunskaper om och förståelse av frågan.
  • Socialtjänsten har vid upprepade tillfällen fått kritik för bristande insatser för våldsutsatta kvinnor och deras eventuella barn, men här märks en positiv utveckling på senare år.
  • Inom polis- och rättsväsende har ansträngningar gjorts i form av bland annat utbildning, samverkan och särskilda familjevåldsenheter för att förbättra arbetet med våldsutsatta kvinnor. Insatserna tycks ha gett resultat, här märks också en positiv utveckling.

162

Mejluppgift från Märit Röger, JämO, 2005-03-11.

163

Prop. 2004/05:147, SFS 2005:476.

  • Sexköpslagen har inneburit att antalet personer, främst kvinnor, som säljer sexuella tjänster har minskat. Lagen har också fungerat som en spärr mot människohandel för sexuella ändamål i Sverige.
  • Utbildningsbehovet vad gäller mäns våld mot kvinnor är fortsatt stort inom berörda yrkesgrupper.

Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är följande:

  • Den repressiva uppgiften hos polis och rättsväsende tycks ha haft en framträdande plats i regeringens insatser på området och här verkar också effekterna ha varit störst. Den reaktiva och reparativa uppgiften har också märkts i regeringens insatser, men inte i samma utsträckning som den repressiva uppgiften. Den framåtblickande/förebyggande uppgiften har, som utredningen om kvinnofridsuppdragen konstaterat, ingen framträdande plats i myndigheternas arbete.
  • Generellt sett har lagstiftningen förbättrats avsevärt sedan slutet av 1990-talet, medan mycket återstår att göra när det gäller tillämpningen av lagarna liksom kommunernas och myndigheternas ansvarstagande.
  • Regeringens insatser på det sociala området har, i jämförelse med det som gäller polis- och rättsväsende, varit svaga. Detta är särskilt allvarligt mot bakgrund av att våldsutsatta kvinnor ger socialtjänsten sämst betyg av alla hjälpinstanser. De begränsade möjligheterna till statlig styrning av socialtjänstens verksamhet är troligen en ytterligare förklaring. De möjligheter till styrning som finns tycks emellertid inte ha utnyttjats fullt ut. Socialstyrelsen hör till de myndigheter som inte verkar ha prioriterat frågan i tillräckligt hög grad.

10.5. Kampen om tolkningsföreträdet: om kunskapsläget och inriktningen på det framtida arbetet

Olika sätt att förstå mäns våld mot kvinnor innebär att fenomenet hanteras på olika sätt, inom såväl politiken som olika samhällsinstanser. I princip kan olika sätt att förstå våldet leda fram till olika typer av samhälleliga insatser för att stoppa det, liksom olika sätt att ge skydd och stöd till offren och olika sätt att bemöta och

behandla förövare.

164

Men det är också möjligt att olika förståelser

leder fram till samma insatser. Den kunskap som finns idag är dock knappast är någon enhetlig kunskapsmassa som utan problem låter sig omsättas i praktisk handling, till exempel i hur offer och förövare bör bemötas. Det svenska kunskapsläget vad gäller våld mot kvinnor är motsägelsefullt och präglat av motstridigheter, här pågår kort sagt en kamp om tolkningsföreträdet.

165

I direktiven till utredningen som skulle utvärdera kvinnofridspropositionens myndighetsuppdrag ur ett könsmaktsperspektiv står att ”det långsiktiga arbete med att motverka mäns våld mot kvinnor som tog sin början 1993 har nu i och med att myndighetsuppdragen redovisats kommit fram till en punkt då riktlinjerna för det fortsatta arbetet måste stakas ut”.

166

I utredningens betänkande

stakas dessa riktlinjer ut på ett sätt som skiljer sig från såväl betänkandet Kvinnofrid som kvinnofridspropositionen, med hänvisning till en särskild inriktning inom feministisk våldsforskning. Vi menar att delar av dessa riktlinjer inte är en önskvärd inriktning på det framtida arbetet på området. I detta avsnitt kommer vi att presentera centrala delar av denna särskilda inriktning av feministisk våldsforskning, för att sedan föra en kritisk diskussion om kunskapsläget och vilka implikationer denna och annan forskning kan ha för det fortsatta arbetet med kvinnofrid. Avslutningsvis redogörs för det inriktning på det framtida arbetet som vi anser önskvärd.

Olika sätt att förstå och hantera mäns våld mot kvinnor i offentlig politik

I den mån våld mot kvinnor överhuvudtaget har definierats som en politisk fråga, har förståelsen av denna fråga varierat över tid inom offentlig politik, något som statsvetaren Maria Wendt Höjer belyser i sin avhandling Rädslans politik. Det är en studie av hur mäns våld mot kvinnor i form av misshandel och våldtäkt har hanterats i offentligt tryck under 1930-talet till och med 1990-talet.

167

1938 diskuteras våld mot kvinnor som en egen fråga i riksdagen för första gången under seklet. Fram till och med 1960-talet uppfattas ett visst mått av våld mot kvinnor i nära relationer främst

164

Mellberg (2004) jfr SOU 2004:121.

165

Steen (2003).

166

Dir. 2003:112 i SOU 2004:121 s. 263.

167

Wendt Höjer (2002).

som en privat, normal och naturlig aspekt av samvaron. Det grova, upprepade våldet uppfattas däremot som problematiskt och förklaras med hänvisning till alkoholism eller sinnesjukdom hos mannen. Men hur våldet tolkas beror inte bara på hur mycket våld som utövas, utan också på det sammanhang i vilket våldet utövas, dvs. vem som slår vem och på vilken plats det sker. Våld inom familjen är ett icke-problem till dess att det leder till kroppsligt lyte. Ett visst mått av våld anses också vara normalt i den sexuella samvaron inom äktenskapet. Våld blir mindre naturligt och försvarbart utanför familjen, när det utförs av en främling och när det kan kopplas till sinnessjukdom eller alkoholism. ”I den mån våldet uppfattas som ett problem, formuleras detta snarare som ett problem för barnen, för samhällsutvecklingen eller för den allmänna samhällsmoralen.”, konstaterar Maria Wendt Höjer.

168

När våldet inte definieras som

kvinnors problem utan som välbekanta samhällsproblem som hotar övergripande samhällsintressen, är det legitimt att vidta åtgärder som innebär ökat skydd för utsatta kvinnor. Under denna period ändras åtalsreglerna för misshandel så att åtal för våld i hemmet underlättas. Våldtäkt inom äktenskapet blir straffbart 1965.

Under 1970- och 1980-talen etableras frågan på den politiska dagordningen genom att den diskuteras regelbundet. Misshandel formuleras främst som en fråga om psykologiska, sociala och ekonomiska problem hos både förövare och offer. Våldet hanteras som ett relationsproblem som ska lösas med hjälp, vård och stöd. Ett perspektiv som pekar på mäns våld mot kvinnor som ett uttryck för kvinnoförtryck framträder också i debatten, men detta våld tolkas mer i termer av klasskonflikt än könskonflikt. Mäns våld mot kvinnor ses som ett uttryck för sociala och ekonomiska orättvisor mellan könen. Dåliga arbetsvillkor antas skapa ojämlikhet mellan könen och våld.

Under 1970- och 1980-talen formuleras också problemet våld ur ett individuellt rättighetsperspektiv, som en fråga om individers lika rätt till kroppslig och sexuell integritet. Det principiella ställningstagandet är att våld mot kvinnor ska behandlas på samma sätt som annat våld. Utifrån detta perspektiv blir flera reformer möjliga under perioden, bl.a. att våldtäkt faller under allmänt åtal 1982 och att den korta preskriptionstiden förlängs så att den blir lika lång som för t.ex. misshandelsbrott.

168

Ibid. s. 21.

Under 1990-talet formuleras våld mot kvinnor allt mer som en fråga om mäns makt över kvinnor, samtidigt som de tidigare förståelserna lever kvar. Könsmaktperspektivet bryter med tidigare förståelser på så sätt att våldet förstås som en särskild könsproblematik som inte kan förstås eller behandlas på samma sätt som annat våld. Våldet ses som uttrycket för en ojämlik maktrelation mellan könen. Det handlar inte längre främst om ett individproblem eller ett övergripande samhällsproblem, utan om ett könsproblem där inte bara kvinnor synliggörs som offer utan även män som förövare. Våldtagna och misshandlade kvinnor har en speciell situation och behöver specifik hjälp, något som främst motiveras utifrån kvinnors behov och intressen.

169

Maria Wendt Höjers avhandling visar hur våld mot kvinnor i nära relationer överskrider olika typer av politiska gränser under 1900-talet, något som utmanar kvinnors underordning. Den första gränsen som överskrids är vad eller vilka problem som över huvud taget kan formuleras på den offentliga politiska arenan. Den andra gränsen består i hur dessa problem kan formuleras och beskrivas. Den tredje gränsen utgörs av vilka åtgärder som blir resultatet av olika problemformuleringar. (Frågan om åtgärders resultat eller effekt, dvs. om åtgärderna inneburit att våldet minskat och situationen för våldsutsatta kvinnor förbättrats, har Wendt Höjer dock inte studerat.)

En slutsats är att graden av radikalitet i problemformuleringen inte nödvändigtvis får genomslag i de åtgärder som problemformuleringen resulterar i. Tvärtom menar Wendt Höjer att både den första periodens utgångspunkt i övergripande samhällsintressen och den andra periodens individuella rättighetsperspektiv har lett fram till flera åtgärder som inneburit ett förbättrat rättsligt skydd för våldsutsatta kvinnor. Mönstret under tidigare perioder lever delvis kvar under 1990-talet: att åtgärder som riktas mot våldet legitimeras på andra grunder än kön, liksom att åtgärder som genomförs för kvinnor, i kvinnors intressen, inte är politiskt legitima. Trots att 1990-talets Kvinnofridsproposition ledde till en mängd åtgärder för att minska våldet och förbättra bemötandet av utsatta kvinnor, så menar Wendt Höjer att Kvinnofridutredningens problemformulering som utgår från kön och makt inte slår igenom i åtgärderna, särskilt inte i lagstiftningen där den könsneutrala individen fortfarande är norm.

170

169

Wendt Höjer (2002).

170

Wendt Höjer (2002).

Ett exempel på detta är Kvinnofridutredningens förslag om en särskild bestämmelse om kvinnofridsbrott. Den är en del i utredningens övergripande ambition att synliggöra kön genom att skriva in kvinnor och män i lagen. Förslaget utgår från den feministiska våldsforskningens rön om utsatta kvinnors upplevelser, särskilt sociologen Eva Lundgrens teori om våldets normaliseringsprocess. Våldsprocessen vid misshandel av kvinnor skiljer sig enligt denna forskning från andra våldsbrott genom att den är en långvarig nedbrytande process som innebär att offrets verklighet blir helt präglad av våld och hot. I denna process ingår många beteenden som inte är straffbara men som i sitt sammanhang blir mycket kränkande, som diffusa hot, kontrollerande beteenden och psykisk terror. Misshandelslagstiftningen passar inte denna typ av brott eftersom den kräver att varje våldshandling som ingår är straffbar och tydligt kan avgränsas och preciseras i tid och rum. Kvinnofridutredningens förslag innebär att fler beteenden kriminaliseras och att redan kriminaliserade beteenden ska ses som en del i en pågående process, vilket minskar kravet på en detaljerad redogörelse för varje enskild handling.

I efterföljande propositioner och den slutliga utformningen av bestämmelsen faller allt mer av kvinnofridutredningens förståelse av det specifika i kvinnomisshandelsbrottet bort. Flera redan straffbara handlingar läggs samman till ett brott, vilket innebär att straffvärdet kan höjas om handlingarna kränkt personens integritet eller självkänsla. Varje enskild handling ska fastställas var för sig och inga nya handlingar definieras som straffbara. I Kvinnofridsutredningens förslag till lagtext framgår att det rör sig om män som våldför sig på kvinnor, men paragrafen om kvinnofridsbrott får ett andra stycke om fridskränkning för de mer sällsynta fall där samma brott begås av en man mot en annan man eller av en kvinna mot en annan kvinna eller man. I den slutliga utformningen vänder man på utredningens förslag så att det könsneutrala fridsbrottet som riktar sig mot barn och andra närstående kommer först och framstår som det huvudsakliga och generella. Kvinnofridsbrottet blir det sekundära och formuleras som undantaget eller avvikelsen, enligt Wendt Höjer.

171

171

Prop. 1997/98:55, prop. 1998/99:145, SFS 1999:845 refererade i Wendt Höjer (2002).

Från ”avvikelseförståelser” till en könsmaktförståelse

Att våldsamma män skulle vara avvikande på olika sätt är ett synsätt som dominerat det politiska samtalet om våld mot kvinnor, enligt Maria Wendt Höjers avhandling. Våldet förklaras med hänvisning till männens alkoholkonsumtion, psykiska sjukdom eller sociala omständigheter. Psykologiska, sociala eller ekonomiska problem lyfts ibland även fram hos offren. Sociologen Nea Mellbergs genomgång av svensk forskning, facklitteratur och offentligt tryck om mäns våld mot kvinnor och barn från 1970-talet och framåt visar att det finns en överensstämmelse mellan hur våldsförståelsen utvecklas i forskningen och i det politiska samtalet. Enligt Mellberg domineras även forskningen av en rad tolkningsperspektiv där våld kopplas till avvikelser hos förövare eller offer.

172

Vanmaktsperspektivet innebär en övergripande förståelse av mäns våld mot kvinnor som ett uttryck för vanmakt och frustration hos mannen. Detta perspektiv bygger på individualpsykologiska förklaringar. Inom konfliktperspektivet förstås våldet som en konflikt mellan två jämbördiga parter, t.ex. som utveckling av ett gräl. Inom dessa två perspektiv tenderar mannen att försvinna som våldsaktör och ansvarig för våldet, enligt Mellberg.

Ur socialt arv-perspektivet framstår våld som en fråga om ett mönster som upprepas tvångsmässigt i vissa, ofta socialt belastade, familjer. Pojkar tar efter sin misshandlande pappa, medan flickor från samma familjeförhållanden själva blir misshandlade i vuxen ålder. Mellberg menar att detta perspektiv skapar och vidmakthåller föreställningen om att våld inte drabbar de ”normala”, utan de ”onormala”, ”de andra”. Ett vi och dom-tänkande etableras som innebär att det blir lättare att förneka och bagatellisera våld. Samma funktion finns enligt Mellberg hos kulturperspektivet, där avvikelsen som får förklara våldet består i tillhörighet till en annorlunda kultur.

Allt och intet-perspektivet innebär en förståelse av mäns våld mot kvinnor där ”en lång rad perspektiv och förklaringsmodeller staplas på varandra”.

173

Ett exempel är att utgå från en skev maktfördelning

mellan könen som förklaring till våldet i kombination med socioekonomiska levnadsförhållanden, individuella faktorer (som psykiska problem eller missbruk) och situationella faktorer (som tillfällig ekonomisk eller social stress). Mellberg menar att detta

172

Mellberg (2004).

173

Mellberg (2004) s. 87.

angreppssätt är problematiskt när det perspektiv som utgår från en skev maktfördelning mellan könen får underordnad betydelse och den mest angelägna frågan blir varför vissa män utövar våld och inte andra. Det är också problematiskt att kombinera olika perspektiv och förklaringsmodeller när motsägelser mellan dem inte diskuteras.

Mellberg hävdar att det enda perspektiv som både bryter med avvikelseförståelser och möjliggör ett synliggörande av att ansvaret för våldet ligger hos förövaren är makt- och kontrollperspektivet: ”Med makt- och kontrollperspektivet menar jag att våldet förstås som ett uttryck för/relateras till samhällelig manlig dominans och kvinnlig underordning och att mannens våld på individnivå syftar till att skapa och upprätthålla kontroll över kvinnan.”

174

Detta pers-

pektiv kallas i andra sammanhang för könsmaktsförståelse eller feministisk våldsforskning.

175

I Sverige har detta perspektiv främst

utvecklats av sociologen Eva Lundgren och har framhållits som en viktig utgångspunkt för kvinnojourernas arbete.

176

Vi vill dock

betona att det vid sidan av denna inriktning även finns andra inriktningar inom den feministiska våldsforskningen som utgår från ett könsmaktperspektiv.

177

Avikelseförståelser är en del av en övergripande tolkningsram som Mellberg kallar för åtskiljandets diskurs och som hon menar dominerar samhällets förståelse av sexualiserat våld. Den går ut på att hålla isär våldets uttryck, dvs. mellan fysiskt, psykiskt och sexuellt våld. Man skiljer också på olika våldstyper, så att våld mot barn förstås för sig och våld mot kvinnor för sig. Olika typer av offer och förövare skiljs också åt.

178

Feministisk våldsforskning har med

begreppet sexualiserat våld formulerat en annan tolkningsram. I stället för isärhållande och avvikelse betonas ett sammanhållet perspektiv på mäns våld mot kvinnor med utgångspunkt i vad som ses som det normala, nämligen maktobalansen mellan könen. Det hävdas att våldet ses i sitt samhälleliga och kulturella sammanhang, som karaktäriseras av en ojämlik maktrelation mellan könen.

179

Mellbergs och Lundgrens forskning, liksom kvinnojourernas erfarenhet tyder på att män som utövar våld mot kvinnor i en nära relation använder sig av olika former av våld, såväl fysiskt och psykiskt

174

Mellberg (2004), s. 85.

175

SOU 2004:121, Lundgren 2004.

176

ROKS (1999).

177

För en översikt se Steen (2003).

178

Mellberg (2002, 2004), Lundgren (2004).

179

Lundgren (2004). SOU 2004:121.

som sexuellt. Mäns våld mot kvinnor som är mödrar tycks också vara sammanvävt med våldet männen riktar mot barnen. Mannen kan kontrollera och hota kvinnan via barnen, något som kan fortgå även efter en separation.

180

Denna typ av feministisk våldsforskning betonar ett sammanhållet perspektiv även utifrån vilka platser som kvinnor utsätts för mäns våld. Fysiskt, psykiskt och sexuellt våld mot kvinnor på offentliga arenor hänger samman med det våld som kvinnor utsätts för i hemmet.

181

FN:s deklaration om våld mot kvinnor avspeglar

en sådan förståelse genom att det omfattar våld inom familjen och ute i samhället, liksom våld som förövas eller tolereras av staten. Enligt FN är mäns våld mot kvinnor en fråga om mänskliga rättigheter och demokrati.

182

Ur detta perspektiv är kvinnors rädsla att

utsättas för våld relevant, eftersom den innebär att våldet påverkar långt fler kvinnor än de som blir utsatta. Maria Wendt Höjer lyfter fram kvinnors rädsla för och erfarenheter av mäns våld som ett grundläggande demokratiproblem:

Kvinnors möjlighet att delta i samhället på jämlika villkor begränsas kraftigt genom att den kroppsliga och sexuella integriteten är hotad, såväl i hemmet som i offentligheten. Rädsla för fysiskt och sexuellt våld förbrukar också kvinnors kraft, tid och självkänsla – vilket reducerar kvinnors möjligheter att agera i allmänhet, och kanske agera för förändring av en ojämlik samhällsordning i synnerhet.

183

Problem i det svenska kunskapsläget

Sociologen Anne-Lie Steen har skrivit en problematiserande översikt av det svenska kunskapsläget

184

vad gäller misshandel av kvin-

nor. Denna översikt ger en delvis annan bild av kunskapsläget än den särskilda inriktning av feministisk våldsforskning som utredningen om kvinnofridsuppdragen utgår från och som presenterats tidigare i detta avsnitt. Steen menar att kampen om tolkningsföreträdet i frågan huvudsakligen utspelas inom en könsmaktsteoretisk tolkningsram och att könsmaktsteoretiska grundantaganden dominerar litteraturen i ämnet. Hon menar att en kamp om tolknings-

180

Mellberg (2002), Lundgren (2004), Lundgren m.fl. (2001), ROKS (1999).

181

Lundgren m.fl. (2001), SOU 2004:121. För ytterligare referenser, se kapitlet om pappapolitik.

182

FN (1993).

183

Wendt Höjer (2002) s. 14.

184

I översikten ingår både inomvetenskapligt producerad och utomvetenskapligt dokumenterad kunskap grundad i olika praktiker. Material fr.o.m. 1979 ingår.

företrädet är fruktbart på så sätt att kunskapsområdet kan växa, utvecklas och differentieras, men att det finns en rad problem i litteraturen om mäns våld mot kvinnor som motverkar detta. Samtidigt som begränsad empiri ligger till grund för högt ställda kunskapsanspråk, gäller den vanligaste kritiken inte detta utan olika förklaringsanspråks könsblindhet. Såväl teoretiska förhållningssätt som empiriska resultat avvisas ibland som myter, medan egna antaganden framställs som fakta. Även om polemik mellan olika författare är vanligt, är det vanligaste förhållningssättet ”en tystnadens strategi”, att man i de olika texterna inte refererar till eller diskuterar implikationerna av olika kunskapsanspråk. Steen menar också att politiska intressen begränsar kunskapsutvecklingen på området:

Problemet uppstår när det inte finns tillräckligt utrymme för olika uppfattningar, på någorlunda lika villkor. Genom olika koalitioner t.ex. mellan politik och vetenskap eller mellan myndighetsarbete och vetenskap finns tendenser att vissa resultat avvisas utan analyser som syftar till att se eventuella likheter och fruktbara synteser.

185

Steen menar att 1990-talets kamp för att få mäns våld mot kvinnor att uppfattas som ett universellt och utbrett problem har en baksida:

På samma gång som det varit viktigt att visa på betydelsen av patriarkalt grundade könsförståelser, liksom att våld förekommer i alla samhällsskikt, och därmed kan drabba vilken kvinna som helst, har detta synsätt inneburit att kunskap och kunskapssökande om mer specifika faktorers betydelse fått begränsat utrymme.

186

Hon menar att förklaringar som inriktar sig på mönster av olikheter och skillnader har fått ge vika för antaganden om generella kulturella mönster. Betydelsen av t.ex. uppväxtvillkor, arbetslöshet, alkohol, ekonomi, familjeförhållanden och psykiska faktorer har avvisats som individfokuserade och könsblinda. Hon hävdar att framtidens kunskapssökande bör vara mer nyanserat:

Både det generella och det specifika måste utsättas för kritiska ifrågasättanden. Det delikata problemet blir att utröna skillnader, istället för att gå förbi dem och utan att återinskriva dem, även om ett sådant förhållningssätt, på kort sikt, kan leda till politisk förlust.

187

185

Steen (2003) s. 121–122.

186

Steen (2003) s. 104.

187

Steen (2003) s. 122. Se även Hydén (2001b).

Denna kamp om tolkningsföreträdet kan också illustreras av den högt uppskruvade debatten om så kallat hedersrelaterat våld. I en kort översikt och analys av debatten om hedersmord hävdar etnologen Simon Ekström att den handlar om striden om verkligheten: vilken ideologisk position och vilken teoretisk förståelse som skulle ges företräde. Här finns en opposition mellan de som förespråkar och de som motsätter sig en kulturaliserad förklaring till hedersmorden.

188

Vår bedömning av inriktningen på det framtida arbetet

Utgångspunkten för den särskilda inriktning av feministisk våldsforskning som refererats i detta avsnitt utgör också utgångspunkten för analysen i utredningen om kvinnofridsuppdragen: att en könsmaktförståelse är den enda rätta förståelsen av mäns våld mot kvinnor och att denna förståelse inte kan kombineras med andra. Detta är också grunden för utredningens kritik mot Kvinnovåldkommissionens betänkande Kvinnofrid, Kvinnofridspropositionen, stora delar av myndighetsuppdragen och de två exempel på lokalt kvinnofridsarbete som utredningen granskat. Det hävdas att könsmaktförståelsen måste vara konsekvent i alla sammanhang, i alla verksamheter och på alla nivåer. Bland annat Kvinnofridspropositionen och i viss mån betänkandet Kvinnofrid pekas ut som exempel på ett allt och intet-perspektiv som söker förena en könsmaktförståelse med avvikelseförståelser.

189

Vi delar Kvinnovåldskommissionens bedömning att en grundförutsättning för uppkomsten av mäns våld mot kvinnor är den samhälleliga könsmaktstrukturen, men att orsakerna till våldet knappast kan beskrivas endimensionellt: ”Sambanden mellan mäns våld mot kvinnor och olika faktorer som möjliggör eller utlöser våldet är i stället på många sätt komplicerade och svårfångade. Förklaringar måste sökas på individualpsykologiska liksom socialpsykologiska och strukturella nivåer, men våldet måste också ses ur ett könsmaktperspektiv.”

190

Utredningen om kvinnofridsuppdragen hävdar att brist på konsekvent könsmaktsförståelse innebär svårigheter med att formulera konkreta åtgärder, liksom att en könsmaktförståelse ofta fungerar

188

Ekström (2004). Jfr Larsson & Englund (2004).

189

SOU 2004:121 s. 60.

190

SOU 1995:60, s .106.

som en förklaring på strukturell nivå som försvinner på individnivå, bl.a. i det konkreta mötet med våldet. Antagandet att en annan analys än en konsekvent könsmaktförståelse skulle leda till svårigheter att formulera konkreta åtgärder beläggs inte av utredningen. Kvinnofridspropositionens många konkreta åtgärder och Maria Wendt Höjers avhandling tyder på det motsatta. Det finns fog att fråga om inte den hållbara vägen framåt i arbetet med mäns våld mot kvinnor är att öppet erkänna frågans komplexitet och bristen på systematisk kunskap, inte att slå fast en enda förståelse eller perspektiv som den enda förklaringen till mäns våld mot kvinnor som utesluter alla andra förklaringar. Relationer mellan människor är komplexa och mångfacetterade fenomen som sällan uppstår ”rent” eller kan förklaras enbart utifrån ett perspektiv. Alla kvinnor lever inte under samma villkor och en ensidig betoning på ojämlikheten mellan könen döljer andra former av förtryck. Många fenomen i samhället som drabbar kvinnor kan inte enbart förklaras som ett uttryck för könsmakt utan att man även måste fråga sig hur kön samvarierar med andra maktordningar baserade på t.ex. klass, sexualitet, nationalitet och etnicitet. På senare år har en intressant vidareutveckling skett inom diskussionen om hedersrelaterat våld och begreppet intersektionalitet.

191

Utredningen om kvinnofridssuppdragen utgick från att en speciell könsmaktförståelse som utesluter andra förståelser måste omfattas av alla som arbetar med frågan inom alla instanser på alla nivåer i samhället för att arbetet med frågan ska bli effektivt och framgångsrikt. Vad en sådan förståelse egentligen innebär eller hur den mer konkret bör ta sig uttryck inom olika instanser och nivåer klargörs dock inte i betänkandet, förutom korta hänvisningar till Alternativ till vold, en behandlingsmodell som utvecklats i Norge. Underlaget för denna ståndpunkt är snarare ett principiellt resonemang om att samverkan kräver samsyn som i sin tur kräver (samma) kunskap. Utredningen hävdar också att den typ av könsmaktförståelse som de förordar leder till att åtgärder riktas mot det grundläggande problemet, nämligen könsmaktordningen. Utredningen hänvisar i detta fall inte till något underlag i form av studier av om resultat eller effekter av olika insatser som grundar sig i olika förståelser. Det saknas empiriskt underlag om huruvida vissa insatser som bygger på en viss förståelse har inneburit att situationen

191

Lykke (2004), de los Reyes (2003), de los Reyes, Molina & Mulinari (2003

), de los Reyes

& Mulinari (2005), Gemzöe (2002). För vidare diskussion i frågan, se kapitlet Från genussystem till könsmaktordning.

för våldsutsatta kvinnor förbättrats i jämförelse med andra insatser grundade i andra förståelser. Behovet av sådana jämförande effektstudier kan därför bedömas vara stort.

192

Vi menar att denna fråga

bör den vara den mest avgörande för hur politiken ska bedrivas i framtiden, eftersom förbättrade villkor för våldsutsatta kvinnor tillsammans med en minskning av våldet utgör själva syftet med politiken på området.

Resultaten från Maria Wendt Höjers avhandling lyfter ett ytterligare argument för att inte utan vidare utgå från att insatser som uteslutande grundar sig i en särskild könsmaktförståelse är de bästa för alla våldsutsatta kvinnor, i alla sammanhang och alla verksamheter. Som Wendt Höjer visar har man utifrån en könsneutral förståelse av mäns våld mot kvinnor som i grunden lika andra våldsbrott genomfört en rad reformer som inneburit förbättrat lagligt skydd för utsatta kvinnor. Vilka insatser som den renodlade könsmaktförståelse som förordas av Utredningen om kvinnofridsuppdragen skulle kunna leda fram till i olika verksamheter och vilka effekter de skulle ha för att motverka mäns våld mot kvinnor är ett oprövat kort som bör utforskas.

En rimlig utgångspunkt skulle vara att olika typer av kunskap behövs inom olika verksamheter, liksom att en och samma kunskap används olika och får olika uttryck i olika verksamheter. Krav på ett enhetligt synsätt kan motverka samverkan. Detta är en erfarenhet som har gjorts av Rikskvinnocentrum.

193

Den feministiska vålds-

forskaren Margareta Hydén drar i en rapport om Utväg Skaraborg, ett regionalt samverkansprojekt för kvinnofrid, liknande slutsatser utifrån deras erfarenheter:

Våld mot kvinnor är inte ett enda kompetensområde, utan ett verksamhetsfält med flera aktörer, och den kunskap dessa behöver skall sökas brett inom ett tvärvetenskapligt fält. Om vi försöker driva det därhän att vi tänker oss att våld mot kvinnor skall bli ett eget kompetensområde med en enda specifik kunskap, kommer vi att hamna i strid om vem som skall definiera denna kunskap. En sådan strid är precis vad det nödvändiga samarbetet inte behöver.

194

Antagandet att så kallade avvikelseförståelser alltid är av ondo likom att de i princip är oförenliga med en könsmaktförståelse kan varken anses vara belagt eller rimligt. Enligt Nea Mellbergs (2004)

192

Walby (2004), Nordiska ministerrådet (2005) s. 103–108.

193

Personligt samtal med Ingegerd Sahlström, särskild utredare i Utredningen om ombildning av Rikskvinnocentrum, 2005-05-18.

194

Hydén (2001a) s .12. Se även Hydén (2001b).

analys är det problematiskt att söka förena dessa perspektiv när könsmaktperspektivet får underordnad betydelse och den mest angelägna frågan blir varför vissa män utövar våld och inte andra, liksom att försöka kombinera olika perspektiv och förklaringsmodeller när motsägelser mellan dem inte diskuteras. Att utforska och diskutera motsägelser mellan olika perspektiv och samtidigt hålla fast vid könsmaktperspektivet som den överordnade tolkningsramen torde vara en framgångsrik väg. Att avvikelseförklaringar passar så väl in i det allmänna behovet av att blunda för, förminska och marginalisera våldet innebär att denna väg utgör en stor utmaning, men den är nödvändig.

Den forskning som Utredningen om kvinnofridsuppdragen avvisar som avvikelseförståelser torde istället utforskas och analyseras närmare. Utmaningen ligger i att göra detta utan att förstärka skillnaderna mellan olika grupper. Det finns en rad studier som påvisar en samvariation mellan välfärdsproblem/sociala problem och mäns våld mot kvinnor. Att det tycks finnas en överrepresentation av mäns våld mot kvinnor inom vissa grupper utesluter dock inte att mäns våld mot kvinnor förekommer i alla samhällsklasser, vare sig det finns välfärdsproblem/sociala problem hos kvinnan och mannen eller inte. Att något förekommer universellt, dvs. inte är isolerat till vissa områden eller grupper, betyder inte nödvändigtvis att det är generellt, dvs. är lika vanligt, ger samma effekter eller skapar exakt samma hjälpbehov hos alla som utsätts.

195

Det universella är

inte detsamma som det generella. Till exempel kräver frågan om hedersrelaterat våld två olika förståelser samtidigt: att våldets bakomliggande mekanismer och uttryck många gånger är desamma som för mäns våld mot kvinnor i nära relationer i allmänhet, samtidigt som det finns en skillnad i hur legitimt våldet anses vara inom familjen och bland närstående. Detta innebär en mer utsatt situation för den som drabbas av hedersrelaterat våld.

Den stora enkätstudien Slagen dam avvisar myten att våld mot kvinnor enbart utövas av män i socialt lägre skikt, av män som är alkoholiserade eller arbetslösa, eller av utrikes födda män. Men utifrån rapportens redovisning av olika problem hos utsatta kvinnor och våldsutövande män går det inte riktigt att utläsa om det finns någon överrepresentation av olika sociala problem i dessa grupper. Bland annat redovisas inte uppgifterna om sociala problem bland utsatta kvinnor och deras förövare i relation till hur vanligt före-

195

Jfr Skjørten (2004).

kommande de är i befolkningen som helhet. Inte heller redovisas uppgifterna om sociala problem genomgående hos de som utsatts under det senaste året, utan främst hos de som utsatts någon gång efter sin 15-årsdag. Detta ger ett mycket trubbigt mått som inte förmår fånga eventuella samband mellan våldsutsatthet och sociala problem.

196

I SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) är ensamstående småbarnsmödrar kraftigt överrepresenterade som offer för någon form av våld eller hot. 24 procent uppgav att de blivit utsatta under en ettårsperiod år 2000–2001, vilket är nästan tre gånger så mycket som bland kvinnor i allmänhet.

197

Kriminologerna Felipe

Estrada och Anders Nilsson har gjort en mer ingående studie av utsatthet för våld eller hot bland ensamstående mödrar utifrån ULF-data från 1988–1999, bestående av drygt 1 700 intervjuer med denna grupp. Resultaten visar att skillnaderna i utsatthet mellan ensamstående mödrar och övriga kvinnor är större ju grövre våldet är, liksom att denna grupp oftare utsätts för upprepat våld och särskilt våld i hemmet. I jämförelse med övriga kvinnor är det fem gånger så vanligt att ensamstående mödrar utsätts för våld som kräver läkarbehandling. Det är sju gånger så vanligt att de utsätts för våld i hemmet än övriga kvinnor.

198

En faktor som delvis kan förklara ensamstående mödrars överrepresentation i dessa studier är att utsatta kvinnor som bor tillsammans med förövaren troligen underrapporterar sin utsatthet. Men ensamstående mödrars överrepresentation är så stor att detta endast kan förklara en liten del av den. Till saken hör att ensamstående mödrar är kraftigt överrepresenterade även i sina uppgifter om våldsutsatthet i andra sammanhang, som ute på gatorna och i nöjeslivet.

199

Studien visar att det snarare är bristen på individuella välfärdsresurser som avgör utsatthet för våld eller hot än det ensamstående moderskapet i sig. Det är graden av välfärdsresurser och därigenom handlingsutrymme som har samband med utsatthet för våld och hot, både inom gruppen ensamstående mödrar och mellan denna grupp och övriga kvinnor. Av de ensamstående mödrar som uppger att de har dålig hälsa, är lågutbildade, arbetslösa, har ekonomiska problem eller saknar en nära vän, uppger ungefär 20–25 procent att

196

Lundgren m.fl. (2001).

197

Uppgiften grundar sig på relativt få intervjuer, 108 st., men är i huvudsak återkommande år från år enligt SCB (2004).

198

Estrada & Nilsson (2004).

199

Ibid.

de har blivit utsatt för våld eller hot under det senaste året. Bland ensamstående mödrar som inte har välfärdsproblem är motsvarande andel 10–15 procent. Det är särskilt arbetslöshet och ekonomiska problem, i synnerhet beroende av socialbidrag, som är förknippat med en större utsatthet för hot eller våld. Den förhöjda utsattheten visar sig särskilt i våld i hemmet och upprepat våld.

Studien visar också att ensamstående mödrars utsatthet i hemmet, på gatorna och i nöjeslivet ökar kraftigt ju fler välfärdsproblem de har, särskilt vad gäller upprepat våld. Bland de kvinnor som rapporterar en hög ansamling av välfärdsproblem har 30 procent utsatts för upprepat våld under det senaste året, i jämförelse med 3 procent av de ensamstående mödrar som inte har några välfärdsproblem. Att ha små barn och välfärdsproblem innebar också en kraftigt förhöjd risk för att utsättas för hot och våld i hemmet, liksom att utsättas vid upprepade tillfällen. Estrada och Nilsson menar att, i de fall förövaren är far till barnen, kan kvinnornas beroende och utsatthet fortsätta även efter separationen genom hans ekonomiska underhåll och umgänge med barnen. Detta beroende blir större ju mindre de egna resurserna i form av socialt stöd och ekonomi är.

Sambandet mellan brist på välfärdsresurser och utsatthet för våld framgår tydligt av internationell forskning.

200

Detta kan förklaras

med att bristande resurser gör det svårare för en kvinna att lämna en man som utövar våld.

201

Estrada och Nilsson förordar riktade

insatser för ensamstående mödrar, liksom en förstärkt generell välfärd, som en väg för att minska kvinnors utsatthet för hot och våld.

En annan studie av ULF-materialet som genomfördes inom ramen för Välfärdsbokslut för 1990-talet belyste funktionshindrade kvinnors särskilda utsatthet för våld eller hot. Utsattheten för våld och hot är större och har ökat mer bland människor med funktionshinder än bland resten av befolkningen under 1990-talet. Men utsattheten för funktionshindrade ökade mer för kvinnor än för män. Utvecklingen var särskilt markerad för rörelsehindrade kvinnor med en uppgång från två till elva procent. Särskilt anmärkningsvärt var att kvinnor med rörelsehinder eller nedsatt syn var mer utsatta för våld och hot vid slutet av 1990-talet än vad män med samma funktionshinder var. I befolkningen i övrigt är män

200

Se t.ex. Walby & Allen (2004), för en översikt se Walby (2004).

201

Walby & Allen (2004), Walby (2004), Estrada & Nilsson (2004).

generellt sett mer utsatta för våld och hot.

202

Den särskilda utsatt-

heten hos kvinnor med funktionshinder har också tagits upp av Nationellt råd för kvinnofrid.

203

ROKS uppger att minst hälften av de kvinnor som söker sig till deras jourer har invandrarbakgrund

204

. En enkätstudie av 50 mödrar med barn som bodde på någon av kvinnojourerna i Göteborg under år 2000–2003 visar att 70 procent var födda utanför Sverige. 80 procent av de mödrar som inte var födda i Sverige hade varit bosatta här i mindre än 10 år. De hade oftast utsatts för våld av den man de bor tillsammans med som i de flesta fall kom från samma land som kvinnorna själva. Det vanligaste var att båda kommit från ett utomeuropeiskt land och att de kommit till Sverige som flyktingar. En trolig orsak till den starka överrepresentationen av utrikes födda kvinnor är, enligt rapporten, att de hade svagt socialt nätverk och inte hade någon annanstans att ta vägen. Kvinnojourerna är framförallt en resurs för de mest utsatta kvinnorna i samhället, enligt rapporten.

205

I den tidigare refererade studien om ensamstående

mödrars våldsutsatthet försvann skillnaderna mellan utrikes och inrikes födda kvinnor när forskarna tog hänsyn till välfärdsfaktorer.

206

Utöver studier som bygger på självrapporterade uppgifter, finns studier som bygger på polisanmälningar och lagförda gärningsmän. I dessa studier bör man ta hänsyn till att brott troligen oftare upptäcks och lagförs när det gäller personer som är socialt marginaliserade. Studier som vi refererat i tidigare avsnitt tyder på att man inom polis- och rättsväsende utgår från grundantaganden om vissa egenskaper hos förövare och offer. Mindre typiska fall, som inte uppvisar de attribut hos offer och förövare som anses göra ett fall trovärdigt, riskerar att inte utredas och prövas på samma sätt som de typiska fallen.

207

Men det är oklart om detta kan förklara hela

den stora överrepresentationen av socialt marginaliserade grupper i polisanmälningar och lagförda gärningsmän.

BRÅ:s kartläggning visar att det finns ett stort inslag av socialt marginaliserade personer bland både gärningsmän och offer i polisanmäld misshandel mot kvinnor. Brottsbelastade, arbetslösa och

202

SOU 2001:79.

203

Nationellt råd för kvinnofrid (2001b).

204

ppgift av Iréen von Wachenfeldt, ordförande i ROKS, under personligt samtal 2005-01-26.

205

Almqvist & Broberg (2004).

206

Estrada & Nilsson (2004).

207

Eriksson (1994), Gumbel (2000), Diesen (2005).

lågutbildade är överrepresenterade. Det gäller även utrikes födda. Före den aktuella polisanmälda misshandeln hade 73 procent av gärningsmännen och 38 procent av offren någon gång lagförts för brott, vilket är mycket höga andelar. Av alla män födda i Sverige 1960 blev 37 procent lagförda någon gång före 38 års ålder och motsvarande för kvinnor är 10 procent. 40 procent av offren och 43 procent av gärningsmännen i anmälningarna 1998 var arbetslösa någon gång under detta år, i jämförelse med 17 procent bland kvinnor och män i allmänhet. Samma år var en fjärdedel av gärningsmännen utrikes födda, i jämförelse med 11 procent av männen i befolkningen. 38 procent av gärningsmännen och 27 procent av män i befolkningen hade enbart grundskoleutbildning. Motsvarande gällde för hela 48 procent av offren och 26 procent av kvinnorna i befolkningen.

208

En studie av samtliga polisanmälda fall av dödligt våld mot kvinnor under 1990-talet visar att i genomsnitt 16 kvinnor per år dödas av en man de har eller har haft en nära relation till. Detta våld har minskat med omkring 30 procent sedan 1970-talet. De dömda gärningsmännen är ofta socialt och/eller psykiskt marginaliserade. 80 procent av gärningsmännen är psykiskt störda eller sjuka, vilket visas genom att de diagnostiserats psykiatriskt eller genom det självmord som en fjärdedel av dem begår i samband med våldet. Nära hälften av gärningsmännen är antingen arbetslösa, har beredskapsarbete eller är förtidspensionerade. I 60 procent av fallen är de registrerade för tidigare brottslighet. Nära hälften av gärningsmännen är alkoholmissbrukare. Ändå spelar alkohol en betydligt mindre roll vid detta våld än vid dödligt våld generellt. Nära 40 procent av gärningsmännen och 30 procent av offren är utrikes födda och det är mycket vanligt att de kommer från samma land. Inte sällan gäller det familjer som lämnat sina hemländer som flyktingar. Men majoriteten av de utrikes födda gärningsmännen kommer från ett europeiskt land.

209

Ett viktigt förbehåll är att det inte går att dra några slutsatser om orsak och verkan i den här typen av studier, dvs. om välfärdsproblem av olika slag leder till ökad våldsutsatthet eller om våldsutsatthet leder till välfärdsproblem.

210

Att det sistnämnda gäller tycks

vara tämligen självklart. Till exempel framhåller Socialstyrelsen att våldets karaktär av makt och kontroll gör att den misshandlade kan

208

Nilsson (2002).

209

Rying (2001).

210

Walby & Allen (2004).

drabbas av svåra sociala problem som social isolering, bristande ekonomisk frihet, akuta bostadsproblem, sjukskrivning, arbetslöshet eller svårigheter att upprätthålla normala arbetsrelationer och ekonomiska problem.

211

Till detta kommer de fysiska och psykiska

hälsoproblem som utsatta kvinnor uppger att våldet orsakat dem.

212

Oavsett om välfärdsproblem av olika slag leder till ökad våldsutsatthet eller om våldsutsatthet leder till välfärdsproblem, tyder dessa studier på behovet av insatser för att stärka kvinnors välfärd i bemärkelsen resurser som skapar handlingsutrymme. Istället för att se dessa studier som uttryck för avvikelsetänkande som syftar till att marginalisera utsatta kvinnor och förminska problemet och därmed behovet av verkningsfulla insatser, bör dessa studier ses som värdefull kunskap för insatser som syftar till att förebygga våld och förbättra våldsutsatta kvinnors situation och möjligheter att lämna en misshandelsrelation.

Vår slutsats är att både generella insatser och insatser riktade mot riskgrupper behövs, liksom kraftfulla insatser som syftar till att öka de resurser som skapar handlingsutrymme hos våldsutsatta kvinnor som söker samhällets hjälp. På motsvarande sätt kan belägg för att män med olika typer av välfärdsproblem/sociala problem är överrepresenterade bland män som utövar våld mot kvinnor, innebära ökade möjligheter för förebyggande arbete och i förlängningen minskat våld.

Vi vill betona att både den svenska välfärdsstaten och välfärdsforskningen inte i tillräckligt hög grad uppmärksammat frågor om kroppslig integritet, trots att detta är en grundläggande förutsättning för välfärd. Att uppmärksamma frågor om kroppslig integritet innebär en kraftfull kritik av den svenska välfärdsstaten. Forskaren Keith Pringle har utvecklat ett instrument för en jämförande analys av i vilken grad olika välfärdssystem fokuserar på kränkningar av kroppslig integritet. Kriterierna är:

  • I vilken utsträckning finns inhemsk forskning på området?
  • I vilken utsträckning finns medvetenhet om problemets omfattning och könsrelaterade karaktär bland professionella, i politik och i riktlinjer?
  • I vilken utsträckning utbildas professionella i att hantera problemet?
  • I vilken utsträckning är deras arbete inriktat på problemet?

211

Socialstyrelsen (2002).

212

Lundgren m.fl. (2001).

Pringle menar, utifrån en rad studier och preliminära resultat av pågående forskning om både kvinnors och barns kroppsliga integritet utifrån dessa kriterier, att med våldsutsatta kvinnors och deras barns situation som utgångspunkt så hamnar Sverige långt ner i jämförelse med vissa andra europeiska länder. Sveriges välfärdssystem är sämre utifrån dessa kriterier än bl.a. Englands.

213

Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens inriktning på området mäns våld mot kvinnor inte bör begränsa sig till enbart den renodlade form av könsmaktförståelse som förordas av Utredningen om kvinnofridsuppdragen. Jämställdhetspolitiken bör på området mäns våld mot kvinnor utgå från en mer nyanserad förståelse. Detta innebär att även ta hänsyn till välfärdsresurser, att vara inriktad på vilka insatser som ger bäst effekt och att problematisera män och manligheter utan att förlora maktperspektivet.

214

Det finns inte en

enda fullständig förklaring till mäns våld och olika förklaringar kan integreras med varandra.

10.6. Förslag till fortsatt arbete

Måldiskussion

Genom valet av begreppet sexualiserat våld och utgångspunkten att våld mot kvinnor är ett uttryck för en obalans i maktförhållandet mellan könen, ansluter sig regeringen till den förståelse som utvecklats inom en viss inriktning av den feministiska våldsforskningen. Denna förståelse bygger i sin tur, teoretiskt och ideologiskt, på radikalfeministisk grund. Enligt den radikalfeministiska analysen är sexualiteten basen för patriarkatet, som uttrycks genom förtryck mot kvinnors kroppar i form av sexualiserat våld. Den ideologiska och teoretiska grunden för övriga jämställdhetspolitiska delmål är snarare en socialistisk feminism, där arbetsdelningen mellan könen ses som basen för patriarkatet, eller liberal feminism, som snarare är inriktad på lika rättigheter och att avskaffa diskriminering.

”Frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld” är i princip ett könsneutralt mål, beroende på hur begreppet sexualiserat tolkas. Innebörden i begreppet sexualiserat våld är inte allmänt känt och

213

Pringle (2005). Poängen är här inte att jämföra om våld är mer eller mindre förekommande utan hur väl välfärdssystemet lyckas hantera det. Omfattningen av våld påverkas troligen av en rad olika faktorer.

214

Se t.ex. Ferguson m.fl. (2004), Walby (2004), Hearn (2002).

leder tankarna till enbart sexuella övergrepp. Precis som med begreppet sexuella trakasserier är sexualiserat våld en olycklig direktöversättning av engelskans sexual harassment respektive sexual violence, där sexual har den dubbla innebörden av både köns(makt)relaterat och sexuellt. I svenskan innebär sexuella respektive sexualiserat att något primärt gäller sexualitet, vilket visserligen är grunden för den inriktning av radikalfeministisk teori som menar att kvinnor per definition underordnas även genom heterosexuella samlag.

215

Detta har inte regeringen ställt sig bakom. Könsrelaterat

våld är i sin tur ett alltför vagt begrepp. I stort sett alla typer av våld i samhället kan ses som könsrelaterade. Mäns våldsutövande kan ses som ett sätt att konstruera maskulinitet och den vanligaste typen av våld är det som män riktar mot andra män.

216

Vi menar att

det inte är jämställdhetspolitikens uppgift att verka för att alla typer av våld minskar.

Under senare år har diskussionen om våld i nära relationer kommit att handla även om kvinnors våld mot män och våld i samkönade relationer. Det har hävdats att offren för dessa typer av våld har osynliggjorts i större utsträckning och att bemötandet av dem är sämre än för kvinnor som blivit offer för våld i heterosexuella relationer. Det finns ingen publicerad forskning om kvinnors våld mot män och våld i samkönade relationer i Sverige. Internationella studier tyder på att denna typ av våld förekommer men uppgifterna om i vilken utsträckning varierar mellan olika studier.

217

De få internationella studier som finns av våld i samkönade relationer tyder på att det är minst lika vanligt förekommande som i heterosexuella relationer, enligt Nationellt råd för kvinnofrid. Våldet tar sig samma uttryck och misshandelns mekanismer är desamma. Däremot tenderar våld i samkönade relationer att trivialiseras och inte tas på samma allvar som våld i heterosexuella relationer, enligt Nationellt råd för kvinnofrid. Offer för våld i samkönade relationer riskerar sämre bemötande av bland annat polis och socialtjänst, vilket innebär sämre möjligheter att fly undan och få skydd från sin misshandlande partner. En misshandlad homosexuell man kan inte söka skydd på kvinnojouren och utsatta lesbiska kvinnor

215

Se t.ex. MacKinnon (1994).

216

Se t.ex. Hearn (2002), Ferguson m.fl. (2004).

217

För våld i samkönade relationer se Nationella rådet för kvinnofrid (2003), RFSL & SKR (2001), Stjernqvist & Holmberg (2004). För kvinnors våld mot män se Dobash & Dobash (2004), Walby & Allen (2004).

kan uppleva att kvinnojourernas verksamhet inte är till för dem utan för heterosexuella kvinnor.

218

Bakom påståenden om att kvinnors våld mot män är minst lika omfattande som mäns våld mot kvinnor i nära relationer finns studier där våldet mäts på ett sätt som inte tar hänsyn till dess omfattning, grovhet och innebörd för offret, enligt en forskningsöversikt om våld i nära relationer. I denna typ av studier fokuserar man endast på förekomsten av en viss handling och fångar inte omfattningen, sammanhanget eller konsekvenserna. I sådana studier kan man till exempel tillmäta en enda örfil som inte orsakar någon skada eller rädsla hos offret samma värde som upprepade allvarliga våldshändelser som innebär att offret får omfattande skador och lever i ständig skräck. Förövaren betecknas som våldsam i båda fallen och de stora skillnaderna framgår inte. Mäns och kvinnors våld i nära relationer har också jämförts i en och samma studie som bygger på 190 intervjuer med 95 par. Detta är särskilt värdefullt eftersom mäns våld mot kvinnor och kvinnors våld mot män ofta har studerats ur olika perspektiv och med olika metoder, vilket gör resultaten svåra att jämföra. Resultaten av den jämförande studien visar att våld i nära relationer huvudsakligen utgörs av mäns våld mot kvinnor. Kvinnors våld är inte alls lika omfattande och allvarligt som mäns när man jämför våldets frekvens, grovhet, konsekvenser och offrets känsla av säkerhet och välbefinnande.

219

I stort

sett samma resultat gav British Crime Survey, en enkätundersökning av ett representativt urval av knappt 22 500 kvinnor och män i England och Wales.

220

En slutsats är att kvinnors våld i nära relatio-

ner är kraftigt överskattat i den typ av studier som inte tar hänsyn till dessa faktorer utan enbart ser till en eller flera enskilda händelser.

221

Dessa resultat är inte förvånande, mot bakgrund av att mäns våld mot kvinnor är ett uttryck för en maktordning som har varit institutionaliserad och legitim. Män har haft rätten att aga sin hustru, samma rätt som föräldrar haft gentemot sina barn och husbonden i relation till sitt tjänstefolk. Det motsatta förhållandet har aldrig förekommit. Både forskningsöversikten och den jämförande studien visar på vikten av att studera våld i nära relationer på ett sätt som sätter våldet i sitt sammanhang, inte minst vad gäller tidsperio-

218

Nationellt råd för kvinnofrid (2003b).

219

Dobash & Dobash (2004).

220

Walby & Allen (2004).

221

Dobash & Dobash (2004).

den och frekvensen liksom offrets upplevelse, liksom att skilja på våld av olika grovhet.

222

Ur detta perspektiv är analysen och sätten

att redovisa resultaten i Slagen dam problematiska. Ett exempel är att författarna företrädelsevis redovisar resultaten utifrån måttet alla våldserfarenheter sedan respondentens 15-årsdag och i mycket mindre utsträckning måttet våldserfarenheter under det senaste året. Dessutom slås ofta olika typer av våldserfarenheter i olika sammanhang och olika tidpunkter ihop i resultatredovisningen. Ett sådant angreppssätt ger en mycket hög andel våldsutsatta och förmår inte särskilja vilka grupper som blir mest utsatta över tid, vilka som blir utsatta för det grövsta våldet och vad konsekvenserna blir av detta. Detta riskerar att öppna för ett bakslag i frågan genom att mäns våld mot kvinnor i nära relationer likställs med kvinnors våld mot män.

Det är ytterst angeläget att alla olika kategorier av offer för alla typer av våld får samhällets hjälp och stöd, men vi menar att det inte är just jämställdhetspolitikens uppgift att hantera kvinnors våld mot män och inte heller primärt våld i samkönade relationer. Jämställdhetspolitikens uppgift är, utifrån dess begränsade resurser, verka för en jämlik relation mellan kvinnor och män som grupper. Regeringen har i det jämställdhetspolitiska målet på området dessutom ställt sig bakom förståelsen av sexualiserat våld som uttryck för en ojämlik maktrelation mellan könen, där män är överordnade och kvinnor underordnade. Vi ställer oss tveksamma till om denna analys utan vidare kan överföras att gälla våld inom samkönade relationer och särskilt inte kvinnors våld mot män i nära relationer. Det pågår en diskussion om denna fråga inom forskningen.

Utredningens bedömning

Vår bedömning är att statliga medel bör användas för att stödja kommunernas utvecklingsarbete och andra offentliga insatser, bl.a. Rikskvinnocentrums verksamhet. Detta utvecklingsarbete bör ske i samarbete med frivilligorganisationer, bl.a. kvinnojourer, för att ta tillvara deras kunskap och erfarenhet liksom för att få till stånd väl fungerande samverkan. Frivilligorganisationernas verksamhet är värdefull som komplement till offentliga insatser. Insatser mot mäns våld mot kvinnor är emellertid ett offentligt ansvar och som all offentlig verksamhet ska även denna granskas och ansvar utkrä-

222

Ibid.

vas. En kraftig ökning av medel till frivilligorganisationer verkar inte i denna riktning. Därutöver stödjer vi förslaget att formuleringarna i socialtjänstlagen (5 kap. 11 § SoL) om socialnämndens ansvar om att ge stöd och hjälp till brottsoffer bör skärpas.

Vi vill framhålla de särskilt sakkunniga i jämställdhet på länsstyrelserna som viktiga aktörer i sammanhanget, inte minst som en samordningsfunktion. Ett förslag i detta betänkande är att länsstyrelserna ska översätta de nationella jämställdhetspolitiska målen till regionala mål och utifrån detta utarbeta en länsstrategi. Den ska fungera som en plattform för en lokal agenda för jämställdhet i kommunerna. I detta arbete ska frågan om mäns våld mot kvinnor inarbetas.

223

Eftersom förutsättningar och behov varierar mellan kommunerna, inte minst p.g.a. de stora skillnaderna i kommunernas storlek, är länsnivå en lämplig nivå för mer institutionaliserad samverkan, dels mellan kommunerna, dels mellan polis, åklagarväsende och länsstyrelser. Verksamheten för de tre sistnämnda är länsindelad. Länsstyrelserna har dels tillsynsansvar över en rad verksamheter som har ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn liksom våldsutövande män, dels finns där särskild kompetens i frågan genom de särskilt sakkunniga i jämställdhet. Ett exempel är Västmanlands län, där det finns ett förslag att genom samverkan inrätta ett länskvinnocentrum dit våldsutsatta kvinnor och deras barn från hela länet ska kunna vända sig för att få stöd, skydd och vård.

224

Vi delar Utredningens om kvinnofridsuppdragen uppfattning att prioriterade områden för offentliga insatser bör vara resurser, organisation, kunskap och förståelse. Men mot bakgrund av det resonemang som fördes i föregående avsnitt vill vi tona ner den betydelse och de möjligheter som utredningen tillmäter den speciella könsmaktförståelse som förordas. Ett sådant renodlat perspektiv som utesluter möjligheten av att kompletteras med andra perspektiv och förklaringsmodeller riskerar att bli kontraproduktivt. Att utvärdera och förbättra olika verksamheters resultat när det gäller att minska mäns våld mot kvinnor och lindra dess skadeverkningar är viktigare än att anlägga ”rätt” teoretiskt perspektiv. Vi vill här hänvisa till det arbete och de förslag som Nationellt råd för kvinnofrid har presenterat.

225

223

Se vidare kapitlet om stärkt styrning i jämställdhetspolitiken.

224

Länsstyrelsen Västmanlands län (2005).

225

Nationellt råd för kvinnofrid (2003c).

Vår bedömning är att möjligheten bör övervägas att tillskapa ett eget politikområde eller en särskild samordningsfunktion för regeringens politik rörande våld i vid mening, inte enbart mäns våld mot kvinnor. Vi lägger inte detta som förslag, men vill snarare väcka frågan som ett underlag för framtida arbete och förslag. Våld är en tvärsektoriell fråga i regeringens politik. Frågan kräver samarbete mellan en rad politikområden inom Socialdepartementet, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet, bl.a. socialtjänstpolitik, äldrepolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, barnpolitik, handikappolitik, rättsväsendet, integrationspolitik, demokratipolitik, försvarspolitik, utrikes- och säkerhetspolitik, internationellt utvecklingssamarbete, migrationspolitik, forskningspolitik och utbildningspolitik. Inom jämställdhetspolitiken har frågan vuxit i omfattning och även former av våld som inte primärt kan härledas ur en jämställdhetsproblematik förväntas hanteras inom jämställdhetspolitiken. Jämställdhetspolitiken bör fortsättningsvis ha kvar ett eget mål rörande mäns våld mot kvinnor och fungera initierande och pådrivande i dessa frågor.

226

226

För en fördjupning av hur området våld mot kvinnor kan följas upp, se bilaga 2.

Referenser

Almqvist, Kerstin & Broberg, Anders (2004) Barn som bevittnat

våld mot mamma – en studie om kvinnor och barn som vistas på Kvinnojourer i Göteborg. Göteborgs stad. Amnesty (2004a) ”Har ej prioriterat frågan”. En undersökning om

svenska kommuners arbete för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.

Amnesty (2004b) Mäns våld mot kvinnor i nära relationer. En sam-

manställning om situationen i Sverige.

Arbetsmiljöverket och SCB (2003) Statistiska meddelanden AM 68

SM 0401. Sveriges officiella statistik.

Bender, Christine & Holmberg, Carin (2001) När var och en sköter

sitt … Hur ser stöd och hjälp ut till misshandlade kvinnor i kommuner utan kvinnojour? Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 21.

BRÅ (2000a) Apropå nr 3. BRÅ (2000b) Förbud mot köp av sexuella tjänster. Tillämpningen av

lagen under första året. BRÅ-rapport 2000:4. Carlstedt, Malena (2001) Upprepad utsatthet för brott. BRÅ-rapport

2001:3. de los Reyes, Paulina & Mulinari, Diana (2005) Intersektionalitet:

kritiska reflektioner över (o)jämlikhetens landskap. Malmö: Liber. de los Reyes, Paulina (2003) Patriarkala enklaver eller ingenmans-

land? Våld, hot och kontroll mot unga kvinnor i Sverige. Integrationsverkets skriftserie IV.

de los Reyes, Paulina, Molina, Irene & Mulinari, Diana (red.)

(2003) Maktens (o)lika förklädnader. Kön, klass & etnicitet i det postkoloniala Sverige. Stockholm: Atlas. de Vylder, Stefan (2004) Costs of male violence. I Ferguson, Harry

m.fl. (2004) Ending gender-based violence. A call for global action to involve men. A summary of research. Sida.

Diesen, Christian (2004) ”Helfalsk polisstatistik om våldtäkter”.

DN-Debatt 10 mars.

Diesen, Christian (2005) Om positiv och negativ särbehandling i

straffprocessen. I Diesen, Christian, Lernestedt, Claes, Lindholm, Torun & Pettersson, Tove Likhet inför lagen. Stockholm: Natur & Kultur.

Dir. 2003:112 Uppföljning och utvärdering av Kvinnofridspropositio-

nens myndighetsuppdrag ur ett könsmaktsperspektiv.

Dir. 2005:32 Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Dobash, Russell P. & Dobash, R. Emerson (2004) Women’s vio-

lence to men in intimate relationships. Working on a puzzle. British Journal of Criminology vol. 33, nr 3, Advance Access publication 8 april 2004. Edlund, Monika & Svanberg, Karin (2003). Besöksförbud. En utvär-

dering av lagen och dess tillämpning. BRÅ-rapport 2003:2. Ekberg, Gunilla (2004) The Swedish Law That Prohibits the Pur-

chase of Sexual Services. Best Practices for Prevention of Prostitution and Trafficking in Human Beings. I Violence Against Women vol. 10, nr 10, oktober 2004, s. 1187–1218. Ekström, Simon (2004) Hedersmordet på Fadime: debatt, feno-

men, projektion i Kulturella perspektiv 2004:3 s. 36–42. Eliasson, Mona (1997) Mäns våld mot kvinnor. En kunskapsöversikt

om kvinnomisshandel och våldtäkt, dominans och kontroll. Stockholm: Natur & Kultur.

Elman, Amy (2001) Unprotected by the swedish welfare state

revisited: Assessing av decade of reforms for battered women. Women’s Studies International Forum, vol. 24, nr 1, s. 39–52. Eriksson, Katarina (1994) Motsträvighet som anomali i rättsväsen-

det. Poliser och åklagare om kvinnomisshandel. I Kvinnofrid. Huvudbetänkande av Kvinnovåldskommissionen. SOU 1995:60.

Estrada, Felipe & Nilsson, Anders (2004) Exposure to threatening

and violent behaviour among single mothers. The Significance of Lifestyle, Neighbourhood and Welfare Situation. British Journal of Criminology vol. 44, nr 2, s. 168–187.

Ferguson, Harry, Hearn, Jeff, Gullvåg Holter, Øystein, Jalmert,

Lars, Kimmel, Michael, Lang James, Morrell, Robert (2004) Ending gender-based violence. A call for global action to involve men. A summary of research. Sida.

FN (1993) Declaration on the Elimination of Violence against

Women. www.un.org.

Gemzöe, Lena (2002) Feminism. Stockholm: Bilda förlag. Gumbel, Ingetora (2000) Hörd angående misshandel. Polisens proto-

koll vid förhör med misshandlade kvinnor och misstänkta män. Text- och fackspråksforskning TeFa 38. Institutionen för nordiska språk, Stockholms universitet. Hearn, Jeff (2002) Men’s violences to women, gendered power and

’non-violent’ institutions. I Kön och våld i Norden. Rapport från en konferens i Köge, Danmark, 23–24 november 2001, Nordiska ministerrådet, TemaNord 2002:545. Holmberg, Carin & Bender, Christine (2003) Det är nåt särskilt

med den här frågan. Om det lokalpolitiska samtalet om mäns våld mot kvinnor. Brottsoffermyndigheten.

Holmberg, Carin & Stjernqvist, Ulrica (2004) Våldet ser likadant

ut i samkönade relationer. Kvinnotryck nr 8, december 2004– januari 2005. Hydén, Margareta (2001a) Inledning. I Våga se – kunna handla.

Utväg Skaraborg – samverkan för kvinnofrid. Socialstyrelsen. Hydén, Margareta (2001b) Ett helhetsperspektiv. I Våga se – kunna

handla. Utväg Skaraborg – samverkan för kvinnofrid. Socialstyrelsen.

Häll, Lars (2004) Offer för våld och hotelser bland kvinnor och män

1980-2003. Levnadsförhållanden.

Justitiedepartementet (2004a) Regeringens insatser för ungdomar

som riskerar hedersrelaterat våld. Faktablad Ju 04.17, november 2004. Justitiedepartementet (2004b) PM 2004-06-15 Uppdrag till Claes

Borgström. Lagrådsremiss (2004) En ny sexualbrottslagstiftning. Justitiedeparte-

mentet. Larsson, Stieg & Englund, Cecilia (red.) (2004) Debatten om

hedersmord. Feminism eller rasism. Stockholm: Svartvitts förlag.

Lewin, Bo (1998) Sex i Sverige. Om sexuallivet i Sverige 1996. Folk-

hälsoinstitutet 1998:11.

Lindström, Peter (2004) Violence against Women in Scandinavia: a

Description and Evaluation of two new Laws Aiming to Protect Women. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention vol. 5, s. 1–16.

Lundgren, Eva (2004) Våldets normaliseringsprocess. ROKS. Lundgren, Eva, Heimer, Gun, Westerstrand, Jenny, Kalliokoski,

Anne-Marie (2001) Slagen dam. Mäns våld mot kvinnor i jämställda Sverige – en omfångsundersökning. Brottsoffermyndigheten & Uppsala universitet. Lykke, Nina (2003) Intersektionalitet – ett användbart begrepp för

genusforskningen. Kvinnovetenskaplig tidskrift nr 1, s. 47–56. Länsstyrelsen Västmanlands län (2005) Förslag till Länsstrategi

”Kvinnofrid i Västmanlands län” 2005–2010. Regional samverkansgrupp för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.

MacKinnon, Catharine A. (1994) Sexuality. I Herrmann, Anne C.

& Stewart, Abigail J. (red.) Theorizing Feminism. Parallell Trends in the Humanities and Social Sciences s. 257–287. Boulder: Westview Press.

Martens, Peter L. (2004) Sexualbrott. I Brottsutvecklingen i Sverige

2001–2003. BRÅ.

Mellberg, Nea (2002) När det overkliga blir verklighet: mödrars

situation när deras barn utsätts för sexuella övergrepp av fäder. Ak. avh. Umeå: Boréa. Mellberg, Nea (2004) Mäns våld mot kvinnor: synliga mödrar och

osynliga barn: en genomgång av svenskt offentligt tryck, facklitteratur och forskning om mäns våld mot kvinnor och våld/ sexuella övergrepp mot barn. Avdelningen för samhällsvetenskaplig genusforskning, Uppsala universitet.

Månsson, Sven-Axel & Söderlind, Peder (2004) Sexindustrin på

nätet: aktörer, innehåll, relationer och ekonomiska flöden. Stockholm: Egalité. Månsson, Sven-Axel (2004) Mäns könsköp – en meningsbärande

handling på flera nivåer. I: Kolfjord & Widding Hedin (2004) Hälsans sociala villkor. Lund: Bokbox.

Månsson, Sven-Axel, Daneback, Kristian, Tikkanden, Ronny &

Löfgren-Mårtensson, Lotta (2003) Kärlek och sex på Internet. Nätsexprojektet 2003:1. Göteborgs universitet. Nationellt råd för kvinnofrid (2001a) Kommunerna som blundar för

mäns våld mot kvinnor. Näringsdepartementet. Nationellt råd för kvinnofrid (2001b) När man slår mot det som gör

ont – våld mot kvinnor med funktionshinder. Näringsdepartementet.

Nationellt råd för kvinnofrid (2002) Han var väl inte alltid så snäll

– våld mot äldre kvinnor. Näringsdepartementet.

Nationellt råd för kvinnofrid (2003a) Vi skulle inte bli svenskar. Vi

skulle lyda. Näringsdepartementet.

Nationellt råd för kvinnofrid (2003b) Kvinna slår kvinna, Man slår

man – Homosexuell partermisshandel. Näringsdepartementet.

Nationellt råd för kvinnofrid (2003c) Råd för kvinnofrid till

regeringen. Slutrapport från Nationellt Råd för Kvinnofrid. Näringsdepartementet. Nilsson, Lotta (2002) Våld mot kvinnor i nära relationer. En kart-

läggning. BRÅ-rapport 2002:14. Nordic Council of Ministers (2004) Nordic-Baltic campaign against

trafficking in women: final report 2002. Copenhagen. Nordiska ministerrådet (2005) Kön & Våld. Ett nordiskt forsknings-

program 2000–2004. Slutrapport. TemaNord 2005:544. Näringsdepartementet (1997) Regeringsbeslut 1997-12-16 nr 2, dnr

A97/3077/JÄM. Näringsdepartementet (1999) Kvinnofrid en sammanfattning av

regeringens proposition 1997/1998:55. Faktablad. Näringsdepartementet (2001) Uppföljning av Kvinnofridsreformen.

Faktablad. Näringsdepartementet (2004) Prostitution och handel med kvinnor.

Faktablad oktober 2004. Piispa, Minna & Heiskanen, Markku (2001) The price of violence :

the costs of men's violence against women in Finland. Helsinki: Statistics Finland, Ministry of Social Affairs and Health.

Pringle, Keith (2005) Neglected issues in Swedish child protection

policy and practice: age, ethnicity and gender. I: Maria Eriksson m.fl. (red.) Tackling men’s violence in families: Nordic issues and dilemmas. Bristol: Policy Press.

Regeringens proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför

90-talet.

Regeringens proposition 1990/91:113 Olika på lika villkor. Regeringens proposition 1993/94:147 Delad makt delat ansvar.

Regeringens proposition 1997/98:55 Kvinnofrid. Regeringens proposition 2004/05:147 Ett utvidgat skydd mot köns-

diskriminering. Regeringens proposition 2004/05:45 En ny sexualbrottslagstiftning.

RFSL & SKR (2001) Våld i lesbiska relationer. En skrift i sam-

arbete mellan Riksförbundet för sexuellt likaberättigade och Sveriges Kvinnojourers Riksförbund. Rikskriminalpolisen (2003) Handel med kvinnor. Lägesrapport 5. 31

december 2002. RKP KUT Rapport 2003:1. Rikskriminalpolisen (2004) Människohandel för sexuella ändamål.

Lägesrapport 6. 1 januari–31 december 2003. RKP KUT Rapport 2004:2.

ROKS (1999) Kvinnojourskunskap: en översikt av kvinnojourernas

kunskap om sexualiserat våld, speglad mot aktuell forskning. Stockholm: ROKS. Rying, Mikael (2001). Dödligt våld mot kvinnor i nära relationer.

BRÅ-rapport 2001:11. SCB (2004) Offer för våld och egendomsbrott 1978–2002. Rapport

nr 104 i serien Levnadsförhållanden. Skjørten, Kristin (2004) Kvinnemisshandling – kunnskap og poli-

tikk. I Kvinneforskning nr 3/2004. SKR (2004) Barn på kvinnojour. En handbok från SKR. Stockhom:

Premiss förlag. Socialstyrelsen (2000) Kännedom om prostitution 1998–1999. SoS-

rapport 2000:5.

Socialstyrelsen (2002) Myndighetsgemensamma uppdrag om våld

mot kvinnor. Slutredovisning.

Socialstyrelsen (2003a) Social tillsyn 2002. Resultat av länsstyrelser-

nas tillsyn.

Socialstyrelsen (2003b) Våldsutsatta kvinnor – Ett utbildningsma-

terial för hälso- och sjukvårdens personal. Reviderad version.

Socialstyrelsen (2004a) 5 kap. 11 § SoL – en uppföljning av social-

tjänstens arbete.

Socialstyrelsen (2004b) Social tillsyn 2003. Resultat av länsstyrelser-

nas tillsyn.

Socialstyrelsen (2004c) Kännedom om prostitution 2003. SOU 1979:56 Steg på väg … Nationell handlingsplan för jämställdhet

utarbetad av Jämställdhetskommittén. SOU 1994:56 Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshand-

lats. Delbetänkande av Kvinnovåldskommissionen. SOU 1995:15. Könshandeln. Betänkande av 1993 års prostitutions-

utredning. SOU 1995:60 Kvinnofrid. Huvudbetänkande av Kvinnovåldskom-

missionen. SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet. Slutbetänkande av

Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2004:117 Nytt nationellt kunskapscentrum, ombildning av

RKC. Betänkande av utredningen om ombildning av Rikskvinnocentrum.

SOU 2004:121 Slag i luften. En utredning om myndigheter, mans-

våld och makt. Betänkande av Utredningen om kvinnofridsuppdragen. Soukkan & Lindström (2000) Grov kvinnofridskränkning. En kart-

läggning. BRÅ-rapport 2000:11. Steen, Anne-Lie (2003) Mäns våld mot kvinnor – ett diskursivt slag-

fält. Reflektioner kring kunskapsläget. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.

Svensson, Eva-Maria (under publicering) Ökad målstyrning och ny

kunskap inom jämställdhetsområdet. I Rothstein, Bo & Vahlne Westerhäll, Lotta (red.) Bortom den starka statens politik. Stockholm: SNS förlag.

Walby, Sylvia & Allen, Jonathan (2004) Domestic violence, sexual

assault and stalking: Findings from the British Crime Survey. Home Office Research Study 276. London: Home Office Research, Development and Statistics Directorate.

Walby, Sylvia (2004) Reducing gendered violence. I Kön och våld i

Norden. Rapport från en konferens i Köge, Danmark, 23–24 november 2001, Nordiska ministerrådet, TemaNord 2002:545. Wendt Höjer (2002) Rädslans politik. Våld och sexualitet i den

svenska demokratin. Ak. avh. Malmö: Liber. Åklagarmyndigheten (2005) Årsredovisning 2004.

11. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken

Dagens jämställdhetspolitiska mål kan ses om avlagringar av 30 års jämställdhetspolitik. Att kvinnor skall ha samma rätt och möjlighet som män till arbete och egen försörjning har varit centralt sedan 1970-talet då jämställdhet formades till ett politikområde. Efter hand har fler frågor blivit en del av jämställdhetspolitiken, vilket bland annat kan förklaras av genusforskningens framväxt och den kunskapsutveckling som jämställdhetspolitiken har tillgodogjort sig.

1

Förändringen under 1990-talet har beskrivits som en förflyttning av fokus från individ till struktur – från individuella till strukturella förklaringsmodeller, från förändring av individers attityder och värderingar till förändring av strukturella maktrelationer.

2

Förutom att nya frågor successivt har fått betydelse och att den kunskapsbas som politiken vilar på har utvecklats, har också strategier och arbetssätt för genomförandet av politiken förändrats. Betydelsen av vilka strategier och arbetsmetoder som används för att genomföra jämställdhetspolitiken har betonats allt mer under 1990-talet. Metodutveckling har kommit att få en särskild plats inom jämställdhetsfältet.

I detta kapitel ligger fokus på just effektiviteten i genomförandet av politiken genom att styrningen av politiken analyseras.

Redan inledningsvis i utredningens arbete lämnades uppdrag till Statskontoret att göra en studie av hur målstyrningen fungerat samt hur ändamålsenlig och effektiv den jämställdhetspolitiska organisationen varit. Statskontoret ombads beakta frågor om vilka effekter målstyrningen inom jämställdhetspolitiken gett upphov till, hur uppföljningen har fungerat och hur kopplingen ser ut mellan målen inom jämställdhetspolitiken och de jämställdhetsmål som formulerats inom andra politikområden. Statskontoret lämnade

1

Svensson, Eva-Maria (2005). Se även kapitlet Från genussystem till könsmaktordning: en

begreppsdiskussion.

2

Svensson, Eva-Maria (2005).

sin rapport En effektivare jämställdhetspolitik i december 2004. Rapporten utgör ett underlag i detta kapitel.

11.1. Resultatstyrningen i staten

Jämställdhetspolitiken, liksom alla andra politikområden, omfattas av resultatstyrningen i staten. Resultatstyrning innebär i stora drag att regeringen sätter mål, delegerar ansvar till myndigheter för hur målen skall uppnås och myndigheterna återrapporterar om uppnådda resultat. I resultatstyrningen ingår flera styrmedel: planering, målformulering, särskild prövning, resultatuppföljning, utvärdering och dialog mellan departement och myndighet kring mål och resultat. Resultatstyrningen förutsätter uppföljning från såväl myndigheternas sida som från regeringen.

Den statliga verksamheten delas in i utgiftsområden och politikområden. Reformen med att dela in den statliga verksamheten i politikområden genomfördes i början av 2000-talet och jämställdhetspolitiken kom att bli ett av 47 politikområden. Någon förändring av jämställdhetsmålen gjordes inte i samband med detta. Ett motiv till utvecklingen av politikområden var att få en tydligare koppling mellan mål, insatser (verksamhet och kostnader) och resultat.

Riksdagen sätter utgiftsramar för utgiftsområdena och beslutar om mål och resurser för politikområdena. Varje politikområde har ett övergripande mål och i förekommande fall delmål. Politikområdena delas i sin tur in i verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Det är regeringen som sätter mål på dessa nivåer. Målen anges i myndigheternas årliga regleringsbrev. Regleringsbreven kan också innehålla särskilda uppdrag till myndigheterna vid sidan av den ordinarie verksamhetsstrukturen men som faller in under myndighetens verksamhetsområde. Vissa politikområden har flera mål på övergripande politikområdesnivå. Antalet verksamhetsområden och verksamhetsgrenar varierar mellan politikområdena. Den gällande verksamhetsstrukturen för jämställdhetspolitiken ser ut enligt figuren nedan:

Figur 11.1 Verksamhetsstruktur för jämställdhetspolitiken

Jämställdhetspolitiken

Kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom

livets alla områden.

Samordningsansvar för

jämställdhetspolitiken och särskilda

jämställdhetsåtgärder Ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla delar av beslutsprocesser och verksamheter inom samhällets olika områden i syfte att skapa förutsättningar

för en fungerande jämställdhet.

Motverka könsdiskriminering

All förekomst av könsdiskriminering skall

upphöra på arbetsmarknaden och i

högskolan.

Verksamhetsgren – mål Verksamhetsgren – mål Verksamhetsgren – mål Verksamhetsgren – mål

11.2. Styrning av kommunerna

Den statliga styrningen av kommuner och landsting sker genom lagstiftning, genom att myndigheter gör uppföljningar, stödjer eller utövar tillsyn över den kommunala eller landstingskommunala verksamheten samt genom andra typer av styrmedel, till exempel ekonomiska.

3

Det kan också handla om samverkan mellan stat och

kommuner kring olika frågor.

Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas verksamhet i stort. Jämställdhet finns inte uttryckt i kommunallagen, men principen om likställighet gäller även kön och det uttrycks i 2 kap. 2 § där det sägs att ”Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.” I övrigt regleras den kommunala verksamheten av speciallagarna och i vissa av dessa uttrycks jämställdhet.

3

Statskontoret 2005:1

Kommunernas olika roller och statens styrning

Kommunerna (vilket även inkluderar landstingen) har betydelse för jämställdhetspolitiken i flera avseenden och utifrån flera roller. För det första är kommuner politiska organisationer och utgör en del i samhällsorganisationen, dvs. den struktur som skall förverkliga de beslut som tas av regering och riksdag.

4

Kommunerna är viktiga i

den lokala demokratin och de utgör en nivå där makt fördelas och beslut fattas som har stor betydelse för människors levnadsvillkor. Kommunerna är sålunda viktiga när det gäller jämställdhetspolitikens mål om att kvinnor och män skall ha samma makt och inflytande. Liksom på riksnivå har partierna på kommunal nivå en central roll i strävan mot en jämn representation av kvinnor och män, men kommunerna har också ett ansvar när det gäller andra aspekter av jämställdhet i den lokala demokratin.

Genom främst politikområdet demokratipolitik hanterar staten frågor som rör den lokala demokratin. Inom demokratipolitiken uttrycks kvinnors brist på reell makt och inflytande som ett fundamentalt demokratiproblem.

5

Regeringens metod att styra

jämställdhetsaspekten i det lokala demokratiarbetet har främst varit att uppmuntra ”goda exempel” (t.ex. projektet ”Tid för Demokrati” 2002), skapa arenor för erfarenhetsutbyte mellan t.ex. förtroendevalda och att ta fram forskning. I statistiken om de förtroendevalda i kommuner och landsting som normalt publiceras efter de nationella valen beskrivs och analyseras könsfördelningen bland de förtroendevalda i kommunerna.

6

För det andra är kommunerna stora arbetsgivare. Mot bakgrund av att 45 procent av kvinnorna på arbetsmarknaden är anställda i kommuner och landsting och att kvinnor utgör 80 procent av alla anställda i kommunsektorn, har kommunerna stor betydelse när det gäller kvinnors anställnings- och arbetsvillkor på arbetsmarknaden. Som arbetsgivare har kommunerna en skyldighet att följa jämställdhetslagen, men de kan även beröras av andra statliga insatser som riktar sig till arbetsgivarna och där jämställdhetsaspekter lyfts fram. Det kan till exempel röra sig om statliga insatser för att

4

SOU 2003:123.

5

Prop. 2004/04:1. Budgetpropositionen, UO 1, Demokratipolitik.

6

Se till exempel Rapporten ”Det nya seklets förtroendevalda” utgiven av Svenska Kommun-

förbundet, Landstingsförbundet & Justitiedepartementet 2004.

minska sjukfrånvaron eller om att fler skall kunna gå från deltids- till heltidsarbete.

7

För det tredje är kommunerna utförare av verksamhet och service till medborgarna. De verksamhetsområden som kommunerna enligt lag är skyldiga att bedriva är socialtjänst, i vilken även ingår vård och omsorg av äldre och personer med funktionshinder samt försörjningsstöd, förskola och grundskola. Vidare ansvarar kommunerna för plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, renhållning och avfallshantering, vatten och avloppshantering samt räddningstjänst. Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvården, men bedriver även vissa andra uppgifter, däribland kollektivtrafik.

8

Kommuner och landsting bedriver också verksamheter som de enligt lag inte är ålagda att driva. Det kan gälla idrotts- och fritidsverksamhet eller åtgärder för att främja företagandet.

I Statskontorets uppdrag ingick att kartlägga och analysera den statliga styrningen av kommunerna när det gäller jämställdhetspolitiska frågor. Statskontoret inriktade sin studie av kommunerna främst på kommunerna som verksamhetsansvariga.

Horisontell samverkan som komplement till resultatstyrning

Kritik av olika slag har riktats mot resultatstyrningen. Kritiken gäller brister i kvaliteten och hur resultatstyrningen används. Det har handlat om att målen är illa formulerade och att det finns stora brister i uppföljning och analys av resultaten. Riksdagen har menat att resultatredovisningen i större utsträckning borde ta fasta på resultaten istället för på insatserna.

9

Men kritik har också riktats

mot resultatstyrningen som sådan, att det är ett ineffektivt sätt att styra den statliga verksamheten och genomföra politiken.

Antalet frågor som hanteras av den offentliga förvaltningen, liksom komplexiteten i frågorna, har ökat. Samhällsorganisationen är sektoriserad, specialiserad och uppdelad på olika huvudmän och olika myndigheter. Det leder till att många aktörer är inblandade för att lösa problem eller hantera politiska frågor, vilket gör det nödvändigt med samverkan.

10

Förvaltningspolitiken börjar allt mer uppmärksamma behovet av att identifiera processer som löper över organisationsgränser och av

7

T.ex. HELA-projektet i vilket kommunerna medverkar i stor utsträckning.

8

Statskontoret (2005).

9

Ibid.

10

Statens kvalitets- och kompetensråd (2004).

att främja horisontell samverkan. Skälet är att politisk måluppfyllelse ofta skär tvärs över olika politikområden, myndighets- och huvudmannagränser, medan mål- och resultatstyrningen tenderar att vara en ”stuprörsstyrning”. Mål och mått sätts i den funktionella indelningen i politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar och det är också där som resultaten mäts. Eftersom helhetsbilden saknas, leder det lätt till suboptimering, till icke önskvärda effekter och framför allt kan det leda till att man inte uppnår de politiska mål som är syftet med verksamheten. Konkret kan det till exempel ge upphov till att myndigheter ”skyfflar” arbetslösa eller sjukskrivna mellan åtgärder eller myndigheter för att det skall se ut som att myndigheten har uppfyllt sina mål. Men syftet med politiken – att människor skall ha varaktiga arbeten eller bli varaktigt friska – har inte uppnåtts.

Den förvaltningspolitiska myndigheten Statens kvalitets- och kompetensråd, fick i regleringsbrevet för 2004 i uppdrag att analysera och bedöma hur den traditionella myndighetsstyrningen kan kompletteras med en styrning baserad på myndighetsövergripande verksamhetsprocesser. Uppdraget resulterade i rapporten Processbaserad verksamhetsstyrning i staten – från ärende till medborgare. Rapporten bygger på både svenska och internationella kunskaper och erfarenheter av ett mer processorienterat synsätt på verksamhet där utgångspunkt tas i den enskilde brukarens eller medborgarens behov. Ett sådant synsätt tillämpas redan av många myndigheter. Enligt Statens kvalitets- och kompetensråd behöver inte ett mer processorienterat angreppssätt innebära att den nuvarande verksamhetsstrukturen överges. Men det kräver ökad samverkan inom Regeringskansliet och mellan myndigheter.

11

I korthet innebär processbaserad verksamhetsstyrning att utgångspunkt tas i det övergripande syftet med politiken inom ett visst område (exempelvis fler människor i arbete, fler friska). Utifrån detta syfte identifieras olika medborgarprocesser (t.ex. från sjuk till frisk, från arbetslös till varaktigt arbete) samt vilka myndigheter som medverkar i processen. I nästa steg kan syftet och målet för respektive process fastställas. I de fall processen involverar flera myndigheter skall mål sättas som innebär att arbetet bedrivs för att nå resultat och effekter för processens helhet, dvs. som leder till att målen om att minska arbetslösheten eller minska sjukfrånvaron uppnås. Då mäts inte enbart resultaten och

11

Statens kvalitets- och kompetensråd (2004).

effekterna för en myndighet isolerat, utan sammanvägt över alla myndigheter som medverkar i processen. Vissa mått som redan idag används kan naturligtvis utgöra viktiga delar i uppföljningen, men de skall ställas i relation till effekterna för helheten.

Med de exempel som anges ovan är det lätt att se fördelarna med en horisontell samverkan över myndighetsgränser. Statens kvalitets- och kompetensråd bedriver samarbete med Centrum för tjänsteforskning (CTF) vid Karlstad universitet. Inom ramen för samarbetet har rapporten Sammanhållna processer – en studie om horisontell samverkan tagits fram, där en genomgång görs av internationell forskning och rapporter från statsförvaltningar i andra länder. I rapporten diskuteras hinder för horisontell samverkan som beror på organiseringen av statsförvaltningen. När flera myndigheter samverkar i gemensamma processer kan till exempel frågan om vem som bär det övergripande ansvaret vara en svårighet. Regler och lagstiftning kan vara ett hinder, bland annat när det gäller informationshantering och utbyte av information mellan myndigheter. Vidare tenderar myndigheter som verkar inom samma politikområde att tävla om uppmärksamhet och budgetutrymme, trots att de borde se värdet av samverkan.

12

Längre fram i kapitlet återkommer vi till vad horisontell samverkan och processbaserad verksamhetsstyrning kan innebära för jämställdhetspolitiken.

11.3. Hur styrs jämställdhetspolitiken?

Ända sedan jämställdhet formades som ett politiskt område har det funnits en medvetenhet om att jämställdhet mellan kvinnor och män inte kan skapas isolerat från andra sakpolitiska frågor.

Bristen på jämställdhet mellan män och kvinnor har under senare tid fått ökad aktualitet. Strävandena till jämställdhet har ett växande stöd hos allmänheten. Samhället bör aktivt stödja dessa strävanden och på samhällslivets olika områden genomföra åtgärder som skapar ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. Målmedvetna och samordnade insatser krävs, formade efter en helhetssyn. Arbetet för jämställdhet kan inte bedrivas isolerat utan måste förenas med en strävan till social utjämning i hela samhället.

Detta skrevs 1972, i direktiven till Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor som tillsattes av Olof Palme och placera-

12

Quist (2005).

des under Statsrådsberedningen. Insikten om att jämställdhet måste utgöra en del av andra sakpolitiska frågor ligger också till grund för strategin jämställdhetsintegrering som beslutades i och med propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147). Förutsättningen för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen är att alla samhällsområden samverkar och att det finns en medvetenhet och aktiv handling för att åstadkomma jämställdhet i alla led av beslutsprocesser och utförande av verksamhet.

Jämställdhetspolitiken räknas till ett av de ”horisontella” politikområdena, dvs. ett politikområde som har sitt genomförande inom en mängd andra politikområden. Detta är inte jämställdhetspolitiken ensam om. Det finns sammanlagt tretton horisontella eller tvärsektoriella politikområden. I myndighetsstyrningen kallas dessa ibland för ”generella frågor”. Bland dessa kan integrationspolitik, handikappolitik, barnpolitik, ungdomspolitik och miljöpolitik nämnas. Även inom dessa politikområden finns en strävan mot att frågorna skall genomsyra den statliga förvaltningen och ta plats inom andra politikområden. Detta kommer ofta till uttryck genom krav i regleringsbreven till myndigheterna. För att göra det växande antalet tvärsektoriella frågor hanterliga i myndighetsstyrningen, har Finansdepartementet tagit fram en intern handledning för hur de generella frågorna skall hanteras i styrningen av myndigheterna.

13

Om styrning av politiken betecknas vara sådant som innebär att man kan gå från idé till handling, från politiska mål till genomförande, är det litet för snävt att inskränka detta enbart till resultatstyrning i enlighet med det cykliska förloppet mål – genomförande – uppföljning/utvärdering av resultat – nya mål. Därtill kommer även regleringar i form av lagar och förordningar, utnämningar och andra styrmedel.

14

Därför är det viktigt att poängtera att i detta

avsnitt ligger fokus primärt på resultatstyrning och hur den kommer till uttryck.

Den något schematiska beskrivningen av resultatstyrningen i staten som presenterades ovan visar hur den formellt går till. Men praktiken i Regeringskansliet, kan innehålla fler aspekter. Att ha kännedom om detta har betydelse för att skapa ett styrsystem för jämställdhetspolitiken som både fungerar i teorin och i praktiken. Det kan därför finnas skäl att se vilka aktörerna respektive

13

Finansdepartementet (2004).

14

Här nämner vi enbart de traditionella och formella styrmedlen. Forskare menar att även andra aspekter av styrningen är viktiga, såsom att det är fråga om en relation där det bör finnas en ömsesidig relation mellan styrande och styrda som präglas av lyhördhet, delaktighet och förtroende. Svensson, Eva-Maria (2005).

kanalerna är för resultatstyrningen i jämställdhetspolitiken, dvs. var mål och krav till myndigheterna formuleras och var uppföljning och utvärdering sker. Vilken styrande funktion har de jämställdhetspolitiska målen? För att söka svar på sådana frågor bör man skilja på resultatstyrning inom jämställdhetspolitiken och resultatstyrning av jämställdhet inom andra politikområden.

Jämställdhetsmål inom andra politikområden

Enligt Statskontorets kartläggning hade 38 av 47 politikområden någon form av mål, återrapporteringskrav eller uppdrag relaterade till jämställdhet för budgetåret 2004, vilket innebär att nio politikområden inte har några mål eller krav gällande jämställdhet.

15

Fler

än hälften av myndigheterna, sammanlagt 163 stycken, har antingen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag rörande jämställdhet. Politikområden som har särskilt många myndigheter med jämställdhetskrav är utbildningspolitik, kulturpolitik och regional samhällsorganisation.

Mål och återrapporteringskrav kan emellertid finnas på olika nivåer i verksamhetsstrukturen. De allra flesta mål finns på verksamhetsgrensnivå (238), vilket är den lägsta nivån i verksamhetsstrukturen. Sett till hur målen fördelas på politikområdena konstaterar Statskontoret att fyra politikområden står för tre fjärdedelar av alla mål och återrapporteringskrav. Så trots att nära hälften av myndigheterna har någon form av mål och krav, är dessa inte spridda över samtliga politikområden, utan relativt koncentrerade till vissa.

16

Jämställdhetspolitikens resultatstyrning

Genom att titta på målen inom andra politikområden torde man kunna sluta sig till att resultatstyrningen från jämställdhetspolitikens håll förefaller vara inriktad på att styra inåt det egna politikområdet, där regleringsbrev utfärdas för myndigheten JämO samt för anslaget Särskilda jämställdhetsåtgärder. I mycket begränsad

15

De nio politikområden som under 2004 saknade jämställdhetsmål är Skatt, tull och exekution, Utrikes- och säkerhetspolitik, Barnpolitik, Folkrörelsepolitik, Bostadspolitik, Konsumentpolitik, Skogspolitik, Djurpolitik, Minoritetspolitik. Ålderspensionssystemet, som ligger utanför statsbudgeten, har heller inga jämställdhetsmål. Mot bakgrund av det analysarbete som pågår i Regeringskansliet för närvarande, kan detta ändras under 2005.

16

Statskontoret (2005).

utsträckning söker man från jämställdhetspolitiskt håll, utifrån sina mål, styra in mot andra politikområden.

Statskontoret menar att det finns en svag koppling mellan de övergripande jämställdhetspolitiska målen och de mål och återrapporteringskrav som formuleras inom övriga politikområden. Övriga politikområden förefaller utveckla ett eget jämställdhetspolitiskt förhållningssätt. En genomgång av målen visar att ungefär en tredjedel av de jämställdhetsmål som formuleras inom andra politikområden anknyter till de jämställdhetspolitiska delmålen. Det förefaller alltså inte finnas någon styrning eller vägledning med utgångspunkt i de övergripande jämställdhetspolitiska målen. Därmed är det föga troligt att målen och återrapporteringskraven formuleras som en konsekvens av resultatstyrning från jämställdhetspolitiken. Tillspetsat ger detta en bild av att regeringen formulerar jämställdhetspolitiska mål och hoppas att alla politikområden skall sträva åt samma håll, utan att aktivt tillse att så sker.

Hur styrs kommunerna på jämställdhetsområdet?

Utifrån de styrmedel som nämndes tidigare konstaterar Statskontoret att reglering (lagstiftning) används främst på skolans område genom att skollagen och läroplanerna uttryckligen säger att skolan på olika sätt skall verka för jämställdhet. När det gäller hälso- och sjukvårdslagen samt plan- och bygglagen uttrycks jämställdhetsperspektivet implicit, men jämställdhet eller kön uttrycks inte i de lagtexter som reglerar områdena. Socialtjänstens lagstiftning saknar helt ett uttalat könsperspektiv i både lagen och dess förarbeten.

Graden av tydlighet när det gäller jämställdhet inom de nämnda områdena, förefaller även gälla sett till förhållandet mellan myndigheter och kommuner. Myndigheterna på skolområdet har på olika sätt arbetat gentemot kommunerna när det gäller jämställdhetsfrågorna. Resultaten är emellertid inte så positiva och jämställdhetsområdet är mer eftersatt jämfört med andra områden eller värdegrunder som skall prägla skolans verksamhet.

Om man jämför socialtjänsten (kommunerna) och hälso- och sjukvården (landstingen) förefaller arbetet med jämställdhet ha kommit längre inom hälso- och sjukvården än inom socialtjänstens område, landstingen är mer aktiva än kommunerna.

17

Skälen till

17

Se Socialstyrelsens rapporter Jämställd socialtjänst? och Jämställd vård?, 2004.

detta är flera. Ett kan vara att jämställdhet i hälso- och sjukvården har diskuterats, utretts och forskats om i större utsträckning än jämställdhet i socialtjänsten. Jämställdhet har också en större plats inom utbildningen på hälso- och sjukvårdsområdet än inom utbildningen på det sociala området. Ett annat skäl är att jämställdhet har lyfts fram i lagstiftning och förarbeten när det gäller hälso- och sjukvården, men inte när det gäller socialtjänsten.

När det gäller myndigheternas arbete gentemot kommunerna konstaterar Socialstyrelsen att jämställdhet inte har prioriterats av länsstyrelsernas sociala enheter och att kunskaperna om kommunernas arbete med jämställdhet i socialtjänsten är mycket begränsad. Kommunerna kan vara involverade när det gäller arbete kring mäns våld mot kvinnor, men hur kommunerna lyfter in jämställdhetsaspekter i socialtjänstens övriga delar har man dåliga kunskaper om. På ett fåtal länsstyrelser finns ett organiserat samarbete mellan jämställdhetsexperten och det sociala området. Genom uppdrag i regleringsbrev har Socialstyrelsen och länsstyrelserna fått ett gemensamt uppdrag att vidareutveckla den sociala tillsynen, där det ingår att visa hur jämställdhetsaspekter tas upp i bedömningskriterierna för tillsynen.

Statskontoret ger även exempel på ekonomiska styrmedel som regeringen har använt sig av, såsom stöd och specialdestinerade statsbidrag till kommunerna. Men även här förefaller det mest gälla på skolans och förskolans område.

18

Den sammanfattande bilden Statskontorets ger i sin kartläggning av i vilken utsträckning styrmedlen används när det gäller de jämställdhetspolitiska frågorna är att kunskaper om kommunernas jämställdhetsarbete är bristfällig och att den statliga styrningen används i begränsad utsträckning. Statskontoret menar att inom de områden och myndigheter där staten vänder sig mot kommunerna skulle styrmedlen kunna användas i ökad utsträckning och mer effektivt när det gäller till exempel tillsyn, uppföljning och utvärdering samt ekonomiska styrmedel. Syftet skulle vara att förtydliga kommunernas ansvar för att uppnå jämställdhet i samhället.

18

Statskontoret, 2005:1.

11.4. Är andra verktyg viktigare än resultatstyrningen?

Vad är då förklaringen till att jämställdhetspolitiken ändå har ett visst genomslag och att det finns en så pass stor mängd jämställdhetsmål och återrapporteringskrav inom andra politikområden, utan direkt resultatstyrning från jämställdhetspolitiken? Svaret torde vara att jämställdhetspolitiken i större utsträckning använt sig av andra styrverktyg än resultatstyrningen som kan ha gett större genomslag.

Jämställdhetsintegrering

Jämställdhetsintegrering är i formell mening inget styrverktyg. Men eftersom jämställdhetsintegrering som strategi föreskriver att varje departement och politikområde har ansvar för jämställdhet inom sitt ansvarsområde får jämställdhetsintegrering en styrande effekt. Då ansvaret ligger på det enskilda politikområdet är det också inom respektive politikområde som initiativ skall tas till att mål formuleras, att krav ställs på politikområdets myndigheter och att resultat följs upp och utvärderas.

Inom jämställdhetspolitiken har olika initiativ tagits för att främja implementeringen av jämställdhetsintegrering. En särskild handledning rörande jämställdhet i regleringsbreven togs fram inför budgetåret 2002 och som riktade sig till myndighetshandläggare i Regeringskansliet. Handledningen baserades på den kartläggning och analys som på uppdrag av regeringen genomförts av dåvarande Riksrevisionsverket.

19

Enligt Statskontoret har emeller-

tid inga stora förändringar ägt rum sedan Riksrevisionsverkets genomgång, gällande till exempel antalet myndigheter med mål och återrapporteringskrav och kvaliteten i målformuleringarna. Därför är det tveksamt om handledningen har haft så stor effekt.

Ett annat initiativ utgörs av det analysarbete som inleddes under 2004 och som skall redovisas i budgetpropositionen och/eller i regleringsbreven för 2006.

20

Samtliga politikområden är ålagda att

genomföra en jämställdhetsanalys av sitt politikområde samt att mot bakgrund av analysen och där så är lämpligt identifiera jämställdhetsmål och indikatorer. Eftersom detta är ett pågående

19

Cirkulär nr Fi 2001:9. Se Ds 2001:64. Ändrad ordning. Strategisk utveckling för jämställdhet.

20

Presenterades i den senaste jämställdhetsskrivelsen till Riksdagen (Jämt och ständigt, Skr. 2002/03:140).

arbete, återstår det att se vilket resultat initiativet kommer att leda till.

Det förefaller alltså som att jämställdhetsintegrering har haft en indirekt styrande effekt på andra politikområden, även om genomslaget varit ojämnt fördelat över politikområdena. Om man ser till antalet mål och återrapporteringskrav rörande jämställdhet inom andra politikområden kan jämställdhetsintegrering sägas ha haft avsevärt större betydelse än de jämställdhetspolitiska målen.

Samverkan och samordning

Mer informella sätt att påverka, eller styra, andra politikområden som är av särskild betydelse för måluppfyllelsen, är genom samverkan. Jämställdhetspolitiken kan också ha rollen som samordnare inom ett visst område eller i en fråga. Två områden kan tjäna som exempel på respektive arbetssätt.

Länsstyrelserna anser att de under de senaste åren har fått tydligare mål och uppföljning rörande sitt jämställdhetsarbete.

21

En för-

klaring till detta är att Länsstyrelseenheten i Finansdepartementet och Jämställdhetsenheten i Näringsdepartementet sedan ett par år tillbaka bedriver ett närmare samarbete. Samarbetet rör både utformningen av regleringsbreven och uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas årsredovisningar, där företrädare för jämställdhetspolitiken ger skriftlig återkoppling och bedömning av prestationer och uppnådda resultat till varje länsstyrelse individuellt. Detta tas emot mycket positivt av länsstyrelserna.

Även inom andra områden har samverkan mellan jämställdhetspolitiken och andra politikområden tillämpats. Däribland kan nämnas arbetet med att öka andelen kvinnor i företagsstyrelser (samarbete mellan jämställdhet och näringspolitik) och opinionsarbete för att förmå fler fäder att ta ut föräldraledighet (samarbete mellan jämställdhet och socialförsäkringsområdet).

När det gäller området mäns våld mot kvinnor har samordning tillämpats. Vid sidan av att föreslå ett nytt brott i brottsbalken

22

och förbud mot köp av sexuella tjänster, innebar också propositionen Kvinnofrid (prop. 1997/98:55) att myndighetsgemensamma uppdrag lämnades till myndigheter på central och regional nivå som särskilt berörs av mäns våld mot kvinnor. Propositionen som spän-

21

Statskontoret (2005), s. 67

22

Brotten benämns grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning.

ner över ett flertal politikområden och myndigheter, lämnades av jämställdhetspolitiken. Jämställdhetspolitiken har samordnat arbetet samt genomfört en uppföljning och utvärdering av myndigheternas arbete.

23

Gemensam beredning

När en styrelse eller kommitté skall tillsättas av regeringen har varje enhet inom departementen skyldighet att bereda ärendet gemensamt med jämställdhetsenheten. Jämställdhetsenheten (vilket i princip innebär jämställdhetsministern) måste ge sitt godkännande till styrelsens eller kommitténs sammansättning innan beslut kan fattas.

24

Denna ordning har bland annat sin utgångspunkt i del-

målet om en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män och hänger samman med strävan att uppnå hälften kvinnor och hälften män i de styrelser och kommittéer som tillsätts av regeringen. Även om tidplanen för när en jämn representation skulle vara uppnådd sprack 1998, ligger genomsnittet vid den senaste uppföljningen på 48 procent kvinnor och 52 procent män. Vår bedömning är att kravet på gemensam beredning med jämställdhetsenheten har haft stor betydelse för detta resultat.

Var sker uppföljning och utvärdering?

Vi har konstaterat att de jämställdhetspolitiska målen förefaller ha begränsad betydelse för de jämställdhetsmål som formuleras inom andra politikområden, men har de någon betydelse när det gäller uppföljningen av politiken?

I budgetpropositionen ges varje år en kortfattad beskrivning av resultaten för det gångna året. Det är en mycket översiktlig beskrivning som främst tar fasta på insatser som har genomförts inom jämställdhetspolitiken. Vid sidan av detta presenteras också i bilageform en uppföljning av könsfördelningen i statliga lekmannastyrelser och en analys av fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Den första uppföljningen ligger i anslutning till jämställdhetspolitiken (Utgiftsområde 14) och den senare bilagan ligger sedan budgetpropositionen för 2004 i anslutning till

23

Se SOU 2004:121, Slag i luften – en utredning om myndigheter, mansvåld och makt.

24

Se Samrådsformer i Regeringskansliet. Promemoria från Statstrådsberedningen. SB PM 1997:4.

Finansplanen. Båda dessa bilagor kan delvis ses som uppföljning av delmålen om jämn fördelning av makt och inflytande samt delmålet om ekonomiskt oberoende.

Sedan den senaste jämställdhetspolitiska propositionen antogs av riksdagen, har regeringen lämnat tre skrivelser för jämställdhetspolitiken till riksdagen.

25

Den senaste skrivelsen, som lämnades i

maj 2003, var uppdelad efter politikområden och innehöll både en bakåtblickande del och en framåtsyftande handlingsplan i vilken presenterades insatser som planeras inom respektive politikområde under mandatperioden. Vad som generellt kan sägas om skrivelsen är att den innehåller en bred redovisning av genomförda och planerade insatser, men mycket litet om vilka resultat och effekter regeringens insatser har haft för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. Någon generell bedömning av utvecklingen i relation till de jämställdhetspolitiska målen ges inte.

Statskontoret har pekat på att uppföljning och utvärdering generellt är mycket bristfällig när det gäller jämställdhetspolitiken. Man menar att regeringen inte får tillräckligt med underlag för att kunna bedöma om myndigheterna uppfyller de krav som regeringen ställer när det gäller myndigheternas jämställdhetsarbete. Återkopplingen mellan regering och myndigheter är också mycket bristfällig, där undantaget utgörs av länsstyrelserna.

26

11.5. Sammanfattande om styrningen av jämställdhetspolitiken

Redan i propositionen Delad makt delat ansvar var kopplingen mellan mål och insatser i jämställdhetspolitiken svag. De åtgärder som föreslogs i propositionen knöts inte till målen och det beskrevs inte heller hur åtgärderna skulle bidra till måluppfyllelsen. Detta kan vara en förklaring till den bristande användningen av målen. En annan förklaring kan vara att man då ansåg det vara tillräckligt att yrka på tillämpningen av jämställdhetsintegrering. Det kan ha funnits en uppfattning om att övriga politikområden och aktörer automatiskt borde utgå från de jämställdhetspolitiska målen. Idag visar det sig att detta inte alltid är fallet.

25

Dessa är Jämställdhetspolitiken (Skr. 1996/97:41), Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet (Skr. 1999/2000:24) och Jämt och ständigt (Skr. 2002/03:140).

26

Statskontoret (2005), s. 16.

De brister som framkommer i Statskontorets undersökning och som utredningen finner särskilt viktiga att fästa uppmärksamhet vid är:

  • Resultatstyrningen har haft begränsad effekt på myndigheternas arbete och resultat.
  • Målen i regleringsbreven till myndigheter är allmänt formulerade och beskriver sällan vilka resultat som förväntas.
  • Kopplingen mellan de jämställdhetspolitiska målen och jämställdhetsmål inom andra politikområden är bristfällig.
  • Återkopplingen från Regeringskansliet till myndigheterna är bristfällig.

Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens resultatstyrning – i meningen att jämställdhetspolitiken utifrån sina mål strategiskt och systematiskt styr in mot andra politikområden – har varit ett mindre viktigt verktyg för jämställdhetspolitikens genomförande än andra verktyg. Resultatstyrningen har snarare bedrivits av andra politikområden än av jämställdhetspolitiken. Med tanke på att jämställdhetspolitiken inte aktivt använder sig av sina egna mål, vare sig för att styra in mot andra politikområden eller för att följa upp och utvärdera politikens genomslag, kan man undra vad de jämställdhetspolitiska målen egentligen har tjänat för syfte?

Att myndigheterna uppfattar att styrningen av de jämställdhetspolitiska frågorna inte gett upphov till resultat i verksamheten är mycket allvarligt. Det visar att effektiviteten i systemet är låg.

Det kan noteras att de brister som framhålls av Statskontoret när det gäller jämställdhetspolitiken ligger nära de brister som påtalats när det gäller resultatstyrningen generellt – brist på helhetssyn, brister i mål och återkoppling.

Vår slutsats är att jämställdhetsintegrering som strategi ändå har varit framgångsrik eftersom jämställdhetspolitiska frågor, i varierande grad, har integrerats inom andra politikområden – dock utan tillräcklig koppling till de övergripande jämställdhetsmålen.

En annan synpunkt som framkommer i Statskontorets enkät- och intervjuundersökningen är att myndigheterna lyfter fram betydelsen av att konkreta problem identifieras. Detta uppfattas kunna ge jämställdhetsarbetet en mer saklig grund istället för den retoriska inramning jämställdhetsarbetet kan ha idag. Det skulle ge större effekt att utgå från en tydlig problembeskrivning än utifrån

allmänna formuleringar.

27

Ett sätt att tolka en sådan synpunkt är att

den ger uttryck för att myndigheterna saknar en helhetsbild, en grund till att förstå syftet med arbetet, varför de skall hantera jämställdhetspolitiska frågor.

Att inte aktivt använda sig av de jämställdhetspolitiska målen och så gott som helt överlåta till andra politikområden att formulera sina egna jämställdhetsmål och att följa upp politiken riskerar att göra jämställdhetspolitiken passiv. De jämställdhetspolitiska målen bör vara uttryck för en politisk vilja till samhällsförändring i en viss riktning och bör användas aktivt för att driva politiken i den riktningen.

I Statskontorets enkät- och intervjuundersökning framkommer att myndigheterna inte önskar fler mål, men däremot tydligare mål. De jämställdhetspolitiska mål som ges i regleringsbrev uppfattas som mer diffusa och oprecisa än mål i andra politikområden.

28

De

jämställdhetspolitiska målens oprecisa formuleringar kan möjligen vara en förklaring till varför övriga politikområden har problem med att formulera tydliga jämställdhetsmål för sina respektive verksamhetsområden. Vår bedömning är emellertid att det är nästan omöjligt att formulera övergripande jämställdhetspolitiska mål som är så tydliga att det, utan andra insatser, kan avhjälpa bristen på konkretion i målen inom andra politikområden.

11.6. Hur bör jämställdhetspolitiken styras?

En fråga att beakta vid utformningen av målstruktur och styrningsformer är vilken roll jämställdhetspolitiken bör ha. Jämställdhetspolitiken har ett brett synfält och en bred räckvidd. Dess uppgift är att förändra villkoren för och maktrelationerna mellan kvinnor och män. Det innebär att se till samhället i sin helhet, utan att begränsas av ett inramat verksamhetsområde. Det är både en styrka och en svaghet. Styrkan ligger i anspråken på förändring, vare sig möjligheten finns inom det egna verksamhetsområdet eller ej. Svagheten ligger just i att mycket litet ligger inom det egna verksamhetsområdet och att jämställdhetspolitiken därför är beroende av verksamhet inom andra politikområden.

Jämställdhetspolitiken vilar på en förståelse av att kön konstrueras och upprätthålls strukturellt i alla delar av samhället, i stort som

27

Statskontoret (2005), s. 64.

28

Statskontoret (2005), s. 61.

i smått. I grunden har varje politikområde och verksamhet därför ett ansvar att verka för att den ojämställda genusordningen bryts inom det egna ansvarsområdet. Det är ett viktigt skäl till att hålla fast vid jämställdhetsintegrering som strategi för jämställdhetspolitiken.

Men utredningen anser att jämställdhetspolitiken som politikområde också skall definiera vad som är de mest centrala jämställdhetsproblemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resurser på områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. I det avseendet bör jämställdhetspolitiken i större utsträckning använda sig av möjligheten att i samverkan med identifierade politikområden bedriva en tydligare resultatstyrning.

Utredningen finner sålunda att det finns skäl för jämställdhetspolitiken att prioritera vissa områden och frågor framför andra. Det är en svår uppgift, men icke desto mindre nödvändigt om avsikten är att skapa ett ökat tryck på förändring när det gäller jämställdhet. Svårigheten ligger också i att prioritera och samtidigt hålla fast vid att alla politikområden har ett ansvar för jämställdhetsfrågorna. Uppföljning och utvärdering bör avsevärt förbättras inom jämställdhetspolitiken.

Statskontorets förslag

I enlighet med sitt uppdrag har Statskontoret lämnat förslag på utgångspunkter för resultatstyrningen samt hur resultatstyrningen bör tillämpas inom jämställdhetspolitiken.

Statskontoret framhåller vikten av att värna det ansvar som övriga politikområden har tagit när det gäller att driva jämställdhetsfrågor. Man menar att det både ligger i linje med strategin jämställdhetsintegrering och i linje med strävan mot en ökad verksamhetsanpassning. En stärkt målstyrning från jämställdhetspolitikens håll anser Statskontoret skulle äventyra verksamhetsanpassningen och öka oklarheten kring vem som styr jämställdhetspolitiken.

29

Statskontorets skiss över hur en stärkt jämställdhetspolitisk resultatstyrning skulle kunna se ut hämtar näring från exempel på ungdomspolitikens respektive folkhälsopolitikens område. Stats-

29

Verksamhetsanpassning innebär i korthet att mål och krav så väl som möjligt skall anpassas till de uppgifter, förutsättningar och villkor som råder inom politikområdet eller myndigheten.

kontoret menar att överfört till jämställdhetspolitiken skulle det innebära att de övergripande jämställdhetsmålen som riksdagen fastslår bryts ned och omsätts för berörda politikområden. Men jämställdhetspolitiken berör i princip samtliga politikområden och myndigheter, vilket inte är fallet för ungdoms- och folkhälsopolitiken som istället har identifierat vilka politikområden och myndigheter som är särskilt berörda av politikområdena. Det är bland annat utifrån denna jämförelse som Statskontoret anser att det varken är önskvärt eller möjligt att överföra samma typ av resultatstyrningsmodell till jämställdhetspolitiken.

Vi delar Statskontorets uppfattning om betydelsen av att betona och uppmärksamma det ansvar som politikområdena har tagit för jämställdhetsfrågorna. Samtidigt anser vi att de brister som Statskontorets kartläggning uppvisar innebär en kraftig svaghet i nuvarande system och en oacceptabel ineffektivitet i jämställdhetspolitiken. Vår slutsats och bedömning är att en stärkt resultatstyrning i jämställdhetspolitiken inte står i motsats till eller innebär att vare sig verksamhetsanpassning eller jämställdhetsintegrering åsidosätts. Det är vår uppfattning att jämställdhetsarbetet primärt skall styras av jämställdhetspolitiken, där de jämställdhetspolitiska målen skall vara vägledande. Det finns därför skäl att pröva nya vägar för en resultatstyrning som inte åsidosätter verksamhetsanpassning eller jämställdhetsintegrering. Det är också i det sammanhanget som frågan om jämställdhetspolitikens behov av att prioritera vissa frågor ska ses.

Lämpar sig horisontell samverkan i jämställdhetspolitiken?

Att resultatstyrningen i staten kan bidra till ”stuprörsstyrning”, såsom kritiken har gjort gällande, försvårar även styrningen av horisontella/tvärsektoriella politikområden. Jämställdhetspolitiken är till sin karaktär horisontell, griper över många politikområden och politikens genomförande är beroende av att olika delar av samhället ”drar åt samma håll”. Ur det perspektivet förefaller horisontell samverkan och Statens kvalitets- och kompetensråds modell för processbaserad verksamhetsstyrning lämpa sig för jämställdhetspolitiken, vilket det också finns internationella erfarenheter av.

30

Helhetssyn och medborgarperspektiv liksom samverkan mellan politikområden och myndigheter kring gemensamma mål är ingre-

30

Quist (2005)

dienser som gör att denna styrningsform verkar svara väl mot jämställdhetspolitikens behov. Detta har emellertid inte prövats tidigare och tillgängliga analyser av processbaserad verksamhetsstyrning har heller inte utgått från utpräglat tvärsektoriella politikområden och vad det kan innebära för dessa.

Enligt den forskningsöversikt som tidigare refererats, finns det exempel på olika typer av horisontell samverkan

31

:

  • Samverkan utifrån en sammanhållen process. När två eller flera myndigheter är inblandade i att leverera en medborgartjänst. Ett exempel anges vara ansökan om yrkestrafiktillstånd som kräver att den enskilde måste ha kontakt med flera myndigheter.
  • Samverkan utifrån en målgrupp. Samverkan mellan flera myndigheter för att förbättra situationen för en viss målgrupp. Målgruppen kan t.ex. vara studenter, arbetslösa eller sjukskrivna.
  • Samverkan utifrån en gemensam vision. Exempel som angetts är geografiska områden där t.ex. ett naturvårdsområde står i centrum för samverkan mellan myndigheter.

Internationellt anges också horisontella frågor vara vanliga för samverkan mellan myndigheter.

Horisontell samverkan och jämställdhetsintegrering

Den definition av jämställdhetsintegrering som används är framtagen av Europarådet:

En omorganisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.

32

Definitionen tar sikte på att ett jämställdhetsperspektiv skall införlivas i beslutsprocessen, men i praktiken inbegrips förstås även genomförandet av verksamhet. Definitionen talar om var jämställdhetsfrågorna skall ta plats och vem som skall ansvara för att så sker. Jämställdhetsintegrering är en strategi. Vad som skall integreras är förstås också av betydelse. Det är där målen för jämställdhetspolitiken kommer in. Som tidigare konstaterats har ett jäm-

31

Quist (2005)

32

Ds 2001: 64 Ändrad ordning strategisk utveckling för jämställdhet.

ställdhetsperspektiv integrerats i andra politikområden i varierande utsträckning. Svagheten ligger alltså inte primärt i att jämställdhetsperspektivet integreras, utan snarare ligger svagheten i vad som integreras och hur kopplingen till de övergripande jämställdhetsmålen ser ut.

Vad skulle horisontell samverkan och processbaserad verksamhetsstyrning kunna innebära för jämställdhetspolitiken? Den tidigare refererade forskningsgenomgången visar att olika modeller används internationellt.

33

Gemensamt är att de bygger på samver-

kan över organisationsgränser. Den modell som utvecklats av Statens kvalitets- och kompetensråd bygger på att processer identifieras, men som forskningsgenomgången visade kan samverkan tillämpas även där det inte är så tydligt att det finns en identifierbar process utan flera processer som bidrar till måluppfyllelsen. Överfört till jämställdhetspolitiken kan man lätt se att de olika frågeområdena är av olika karaktär. Området kvinnofrid skiljer sig från arbetsmarknadsfrågorna både vad gäller möjligheter att identifiera målgrupper och processer. Inom vissa områden – som t.ex. kvinnofrid – finns identifierade aktörer som redan i dag samverkar i mer eller mindre grad. På andra områden måste relevanta aktörer identifieras och samverkan tillskapas. Vår bedömning är att jämställdhetspolitiken som varandes ett horisontellt politikområde torde kunna ha mycket att vinna på att tillämpa horisontell samverkan som ett komplement till resultatstyrningen. Vi ser det som en tillämpning av jämställdhetsintegrering som strategi.

33

Quist (2005).

11.7. Förslag till stärkt styrning av jämställdhetspolitiken

Utredningens förslag: Strategisk och aktiv användning av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen skall åstadkommas genom samverkan med relevanta politikområden.

Ett utvecklingsarbete inleds som skall pröva tillämpningen av processbaserad verksamhetsstyrning. Den skall bygga på ökad samverkan mellan jämställdhetspolitiken och andra relevanta politikområden samt ökad samverkan på myndighetsnivå. Syftet med utvecklingsarbetet är att stärka jämställdhetspolitikens genomförande. I ett första steg inriktas utvecklingsarbetet på området kvinnofrid.

Former för uppföljning och utvärdering föreslås. Jämställdhetsmyndigheten ges ansvar för att lämna en jämställdhetspolitisk rapport till regeringen vart fjärde år, samt tematiska uppföljningar och utvärderingar av områden som är strategiskt viktiga för jämställdhetspolitiken.

Uppdrag lämnas till länsstyrelserna att i samverkan med kommuner och övriga relevanta aktörer i länet översätta de nationella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. Arbetet skall främja framväxten av en lokal agenda för jämställdhet.

Jämställdhetsintegrering och jämställdhetsmål

Vi föreslår en mer aktiv användning av de nationella jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen. Det betyder emellertid inte att det skall åvila jämställdhetspolitiken att även formulera mål till myndigheter. Vi menar istället att en ökad samverkan mellan jämställdhetspolitiken och relevanta politikområden kring hur olika myndigheter kan bidra till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen ska ske. Det ligger fortfarande inom respektive politikområdes ansvar att formulera sina konkreta mål och följa upp myndigheternas arbete.

Vårt förslag om en mer strategisk användning av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen varken åsidosätter eller står i motsats till, utan förstärker jämställdhetsintegreringen. För politikområden som inte har direkt betydelse för uppfyllelsen av de jämställdhetspolitiska målen gäller fortfarande att de skall integrera ett jämställdhetsperspektiv.

Uppföljning och utvärdering av målen

Vi föreslår att Jämställdhetsmyndigheten får ansvar för att utarbeta en jämställdhetspolitisk rapport som skall ligga till grund för regeringens bedömning av utvecklingen. Rapporten skall tas fram med ett intervall av förslagsvis fyra år. Rapporten skall med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen innehålla en redogörelse för utvecklingen i samhället och myndighetens bedömning av effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande genom att ta fasta på vilka effekter och resultat jämställdhetspolitiken har gett upphov till.

Vidare bör myndigheten ges i uppdrag att genomföra tematiska uppföljningar och utvärderingar av områden som är strategiskt viktiga för jämställdhetspolitiken. Härvidlag bör en utvärderingsplan tas fram av myndigheten. Vi föreslår att ett återkommande tema är styrningen av jämställdhetspolitiken och myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Vartannat år publicerar SCB På tal om kvinnor och män.

34

Publi-

kationen i fickformat innehåller statistik från en mängd områden och speglar kvinnors och mäns villkor i Sverige. Vi föreslår att uppdrag lämnas till Jämställdhetsmyndigheten att i samarbete med SCB utarbeta en analysdel till den statistik som publiceras i På tal om kvinnor och män.

Processbaserad verksamhetsstyrning

Vi föreslår att ett utvecklingsarbete med processbaserad verksamhetsstyrning i jämställdhetspolitiken igångsätts som en form för samverkan mellan politikområden och myndigheter. Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att öka effektiviteten i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Utgångspunkt för arbetet skall tas i de jämställdhetspolitiska delmålen eller i avgränsade delar av dessa.

Försöksverksamhet på området kvinnofrid

Utredningen föreslår att arbetet i en första etapp inriktas på målområdet mäns våld mot kvinnor (kvinnofrid). Området har förutsättningar som gör att det lämpar sig väl för en processorienterad

34

Se kapitlet om Jämställdhetspolitikens organisation

styrning. För det första finns ett tydligt samordningsansvar för arbetet med kvinnofrid inom jämställdhetspolitiken. För det andra har redan relevanta politikområden identifierats (vilket gjordes i samband med propositionen Kvinnofrid) och därmed finns det myndigheter som har ett särskilt uppdrag att arbeta med kvinnofrid. Viss samverkan sker redan idag mellan dessa myndigheter. Dessutom innebär arbetet att såväl stat, kommuner, landsting och ideella organisationer, främst kvinnojourer, är delaktiga i processen.

Ytterligare motiv till att pröva denna form av verksamhetsstyrning är att uppföljningen av de myndighetsgemensamma uppdrag som lämnades i samband med propositionen Kvinnofrid visar att det har varit svårt att etablera samverkan mellan myndigheter och att få några bestående effekter av detta. Med tiden har samverkan reducerats till informationsutbyte och den gemensamma hemsidan Kvinnofridsportalen. Samverkan varierar också mycket på regional och lokal nivå. Samverkansarbetet har i stor utsträckning bedrivits i projektform.

35

Det kan därför vara skäl att pröva om processbase-

rad verksamhetsstyrning på kvinnofridsområdet kan ge upphov till en mer bestående samverkan mellan myndigheter på central, regional och lokal nivå. Detta kan också lägga grunden för bättre resultatredovisning av området, vilket utgör en viktig förutsättning för regeringens bedömning av måluppfyllelsen.

Arbetet kan inledas med att ett samlat uppdrag lämnas till berörda myndigheter om att samverka i ett utvecklingsprojekt. Ett lämpligt metodstöd, exempelvis från en förvaltningspolitisk myndighet, bör knytas till arbetet. Jämställdhetsenheten i Näringsdepartementet bör samordna arbetet i Regeringskansliet och på myndighetsnivå skall ett samordnings- eller processansvar lämnas till lämplig myndighet. Detta kan antingen vara till en nyinrättad jämställdhetsmyndighet eller till någon av de berörda myndigheterna på området, till exempel Socialstyrelsen eller till Brottsoffermyndigheten.

Erfarenheter skall ligga till grund för vidareutveckling

Erfarenheterna av att under en tid ha tillämpat en processbaserad verksamhetsstyrning på kvinnofridsområdet ska ligga till grund för att överväga möjligheten att tillämpa metodiken på andra målområden inom jämställdhetspolitiken. Det handlar då om att bygga upp nya

35

SOU 2004:121.

former för samverkan såväl inom Regeringskansliet som inom myndighetssfären. Utredningen finner detta vara möjligt. Förutsättningen är att relevanta politikområden och myndigheter identifieras som har betydelse för uppfyllelsen av de olika delmålen.

Konsekvenser för nuvarande verksamhetsstruktur

Jämställdhetspolitiken är funktionellt indelad i två verksamhetsområden: Samordningsansvar för jämställdhetspolitiken och särskilda jämställdhetsåtgärder samt Motverka könsdiskriminering.

36

Med ett

verksamhetsområde som benämns samordningsansvar förefaller sålunda inte den nuvarande verksamhetsstrukturen lägga hinder i vägen för ett mer processinriktat arbetssätt. Målet för verksamhetsområdet är i dag formulerat som att ”ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla delar av beslutsprocesser och verksamheter inom samhällets olika områden i syfte att skapa förutsättningar för en fungerande jämställdhet”.

Utredningens förslag om inrättande av en ny myndighet på jämställdhetsområdet kommer att innebära att särskilda jämställdhetsåtgärder lyfts bort från verksamhetsområdet samordningsansvar. Den av utredningen föreslagna myndigheten bör läggas under verksamhetsområdet. Indelningen i samordningsansvar och motverka könsdiskriminering behöver inte ändras. Det kan emellertid finnas skäl att överväga formuleringen av målet för verksamhetsområdet samordningsansvar.

37

Den nuvarande skrivningen ”en fungerande

jämställdhet” är oklar, varför det också bör övervägas om inte syftet bör omformuleras. Vi föreslår att formuleringen ändras till ”att skapa förutsättningar för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen” eller till ”att uppnå jämställdhet i samhället”.

Förslag till regionala mål och lokal agenda

En förbättrad styrning av jämställdhetspolitiken kommer att inverka på styrningen av kommunerna genom de kanaler som staten normalt sett använder för att styra kommunerna. Det är viktigt att förtydliga jämställdhetsperspektivet i regleringar och att

36

Se budgetpropositionen, prop. 2004/05:1, UO 14.

37

Se inledande avsnitt i detta kapitel.

använda sig av möjligheten att lyfta in jämställdhetsaspekter i tillsynsutövningen.

Men utredningen anser inte att det räcker. Viljan och förmågan att skapa ett jämställt samhälle måste bäras på lokal nivå, med utgångspunkt i lokala förutsättningar. Det är på den lokala nivån som det likvärdiga medborgarskapet konkretiseras. Kommunerna har en central roll för att skapa en vardag för människor som kännetecknas av jämställdhet. Kommunerna har även en viktig roll när det gäller det lokala arbetet med jämställda löner. Även om ojämställdheten framträder tydligt i nationell statistik, kan både problemens omfattning och skälen till ojämställdheten variera mellan olika delar av landet och mellan kommuner. Vad som orsakar problemen – och därmed hur lösningarna ser ut – kan skilja sig åt mellan t.ex. storstad och glesbygd. Kommunernas förmåga att analysera kvinnors och mäns villkor och med utgångspunkt i de mål som läggs fast av regering och riksdag formulera lokala mål och insatser för att öka jämställdheten har stor betydelse för måluppfyllelsen på den nationella nivån.

Förutom statens möjligheter att styra, bör man också se till statens möjligheter att stödja de utvecklingsinitiativ som finns på lokal nivå. Kommunernas och landstingens intresseorganisation, Sveriges kommuner och landsting, har sedan mitten av 1990-talet bedrivit utbildning och olika former av utvecklingsarbete riktat till kommuner och landsting när det gäller att integrera ett jämställdhetsperspektiv i den kommunala verksamheten.

38

I en satsning som

gjordes av dåvarande Kommunförbundet under senare delen av 1990-talet, det så kallade JämKom–projektet, gick regeringen initialt in med medel för att stödja utvecklingsarbetet.

Kommunerna är centrala, men ett engagemang på lokal nivå som involverar lokalsamhällets olika aktörer, såväl kommuner som företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå, skulle ge än större kraft åt ett utvecklingsarbete. Vi har valt att kalla det för en lokal agenda för jämställdhet.

I samband med tillskapandet jämställdhetsexperterna på länsstyrelserna 1995 (de benämns numera särskilt sakkunniga för jämställdhet), uppdrogs åt länsstyrelserna att utarbeta länsvisa så kallade jämställdhetsstrategier. Flera länsstyrelser har senare utvärderat de länsvisa jämställdhetsstrategierna. Strategierna är viktiga

38

För information om jämställdhetsarbete i kommuner och landsting, se

www.skl.se

.

styrmedel för jämställdhetsarbetet i länen och ger en grund för analyser och bedömningar av insatser på jämställdhetsområdet.

Forskning och erfarenheter av utvecklingsarbete lokalt, visar att den regionala nivån kan utgöra ett betydelsefullt stöd för lokalt utvecklingsarbete.

39

Att utarbeta regionala strategier kan bl.a. inne-

bära att man skaffar sig en gemensam syn på jämställdhetsfrågorna i regionen, att resurser och aktörer kan samlas. Det kan också utgöra en god plattform för uppföljning och utvärdering.

Lokal agenda för jämställdhet

Vi föreslår att uppdrag lämnas till länsstyrelserna att översätta de nationella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. I arbetet bör regionala och lokala aktörer involveras. Det gäller kommuner, företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå. Utifrån de regionala målen skall en länsövergripande strategi formuleras. De regionala strategierna skall bygga på analyser av jämställdheten på den lokala nivån i länet. Strategierna bör kunna kopplas till de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och till de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och ses som komplement till dessa. De regionala jämställdhetsmålen skall utgöra utgångspunkt för uppföljning och utvärdering regionalt, men även för jämställdhetsmålen på nationell nivå i syfte att mäta effektiviteten i jämställdhetspolitiken.

Att samla aktörer kring en gemensam plattform bedömer vi kunna utgöra grund för framväxten av en lokal agenda för jämställdhet där kommuner och lokalsamhällets olika aktörer är involverade. Vi föreslår att de medel som idag används till att finansiera lokala och regionala resurscenter överförs till Jämställdhetsmyndigheten. På sikt bör dessa medel ges en delvis ny och bredare inriktning för att kunna användas för lokalt arbete och främja framväxten av en lokal agenda för jämställdhet.

40

39

Rönnblom, Malin (2002).

40

Se kapitlet om Jämställdhetspolitikens organisation i detta betänkande.

Referenser

Ds 2001: 64 Ändrad ordning strategisk utveckling för jämställdhet. Finansdepartementet (2001). Cirkulär nr Fi 2001:9.

Finansdepartementet (2004). Handledning för hantering av generella

frågor i myndighetsstyrningen.

Quist, Johan (2005). Sammanhållna processer – en studie om

horisontell samverkan. Centrum för tjänsteforskning.

Regeringens proposition 2004/04:1. Förslag till statsbudget. Regeringens proposition 2004/05:1. Förslag till statsbudget.

Regeringens skrivelse 1996/97:41 Jämställdhetspolitiken. Regeringens skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens

jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden. Regeringens skrivelse 1999/2000:24 Jämställdhetspolitiken inför 2000-

talet. Rönnblom, Malin (2002). Ett eget rum? Kvinnors organisering möter

etablerad politik. Umeå universitet. Socialstyrelsen (2004). Jämställd socialtjänst?

Socialstyrelsen (2004). Jämställd vård? Könsperspektiv på hälso- och

sjukvården.

SOU 2003:123. Utvecklingskraft för hållbar välfärd. SOU 2004:121 Slag i luften – en utredning om myndigheter, mans-

våld och makt. Statens kvalitets- och kompetensråd (2004) Processbaserad verksamhets-

styrning i staten – från ärende till medborgare. Rapport från Statens kvalitets- och kompetensråd, maj 2004.

Statskontoret (2005). En effektivare jämställdhetspolitik. Stats-

kontoret 2005:1.

Statsrådsberedningen (1997). Samrådsformer i Regeringskansliet.

Promemoria från Statstrådsberedningen. SB PM 1997:4.

Svensson, Eva-Maria (2005). Ökad målstyrning och ny kunskap

inom jämställdhetsområdet. I Rothstein, Bo och Vahlne Westerhäll, Lotta (red.) Bortom den starka statens politik. Stockholm: SNS Förlag. Under publicering.

12. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken

Utredningens förslag: Nytt övergripande mål, nya delmål samt indikatorer för jämställdhetspolitiken föreslås.

I det föregående kapitlet lämnades förslag om stärkt styrning av jämställdhetspolitiken genom en mer strategisk användning av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen. I detta kapitel lämnas förslag till nya mål, delmål samt indikatorer.

12.1. Målstruktur

Vårt förslag innebär en minskning av antalet mål, från sex till fyra delmål. Vår strävan har varit att formulera kärnfulla, tydliga och kortfattade mål som utifrån vår analys av utvecklingen i samhället, tar sikte på de mest centrala jämställdhetsproblemen. Samtidigt speglas olika aspekter av människors liv. Pregnanta och tydliga målformuleringar kan inte vara detaljerade och långrandiga. Det är omöjligt att i en mening fånga alla de aspekter man vill knyta till respektive mål. I vårt förslag består därför varje delmål i själva verket av en treenighet:

  • mål
  • målkommentar
  • indikatorer

Det vi kallar ”målkommentar” skall ses som en motsvarighet till författningskommentar.

1

På samma sätt som författningskommen-

tarer används, använder vi här målkommentarerna till att ge vägledning i tolkningen av målen, förklara vad vi menar med begreppen och hur de olika målen hör ihop med varandra. Vår avsikt är att

1

Ds 1997:1.

målkommentarerna skall utgöra en hjälp att genomföra jämställdhetspolitiken.

En indikator är en visare eller en mätare. Den skall visa om man närmar sig eller fjärmar sig ifrån målet. En indikator är statistisk information som syftar till att synliggöra ett specifikt problem.

2

Indikatorer kan också belysa uppfyllelsen av ett mål och förändringar över tid. Statskontoret har i sitt uppdrag till utredningen erinrat om vaksamhet när det gäller användningen av indikatorer. De menar att indikatorer i sig inte räcker för att belysa utvecklingen på ett område, utan en analys krävs av de förhållanden som studeras för att få en bild av utvecklingen.

3

Indikatorerna skall vara

få till antalet, men kan kompletteras med annan statistik som belyser måluppfyllelsen. En indikator på området ekonomisk jämställdhet kan exempelvis utgöras av kvinnors och mäns marknadsinkomster. Indikatorn kan kompletteras med statistik rörande lönestatistik, företagarinkomst och inkomst av kapital.

Läsanvisning

Varje avsnitt i detta kapitel – avsnittet om övergripande mål undantaget – inleds med nuvarande målet och en kort sammanfattning av vår uppföljning av de områden som kan knytas till respektive mål. Analyserna som ligger till grund för detta finns i respektive kapitel i betänkandet. Därefter följer vårt förslag nytt till mål och målkommentar. Sist i avsnittet anges våra förslag till indikatorer.

12.2. Övergripande mål – makt att forma samhället och sitt eget liv

Nuvarande mål

Kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på livets alla områden.

2

Hedman m.fl. (1996), s. 41.

3

Statskontoret (2005), s. 21.

Vårt förslag till mål

Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

Målkommentar

Vårt förslag till nytt övergripande mål för jämställdhetspolitiken är framåtsyftande istället för återspeglande. Att kvinnor och män har samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter på livets alla områden ser vi som en förutsättning för det jämställda samhället, där vi har möjlighet att forma både samhället och våra egna liv. Målet lyfter fram att vi är inne i en ny fas i jämställdhetsarbetet. Det handlar inte enbart om kvantitativa förändringar eller om att rätta till skevheter och hindra diskriminering. De uppgifterna kommer att vara viktiga även i framtiden, men det jämställda samhället utmärks av att den genusordning vi känner idag upphör att råda. Vi försöker alltså sätta mål på någonting som idag är okänt för oss, som vi kanske till och med kan ha svårt att föreställa oss. Hur ser ett samhälle ut som inte ordnar och underordnar utifrån kön?

Maktfrågor har sedan propositionen Delad makt delat ansvar utgjort basen för de analyser som gjorts av hur samhället bör utvecklas i riktning mot jämställdhet. Makt har också varit ett av jämställdhetspolitikens delmål, men har där nästan uteslutande kopplats till representationsfrågor. Nu lyfter vi makt till det övergripande målet – inte för att ange en demokratisk förutsättning utan för att ange ett demokratiskt innehåll.

Med det nya målet svarar vi på den fråga som låg implicit i propositionen: Vad ska vi ha den delade makten och ansvaret till? Här är vårt svar: att forma samhället och våra egna liv. Om tio år kanske en utredning kommer att ge ett nytt svar.

Vårt förslag till mål anknyter också till de stora och internationella frågorna om hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Strävan mot ett jämställt samhälle kräver samma helhetssyn som strävan mot en hållbar samhällsutveckling. Den internationella parollen är giltig även här: Kvinnors rättigheter är mänskliga rättigheter och mänskliga rättigheter är kvinnors rättigheter.

12.3. Delmål

Aktivt medborgarskap

Nuvarande mål

En jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män.

Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män ser olika ut i olika delar av samhället. Könsfördelningen är jämnare inom politiska maktfält än inom ekonomiska. Skillnader finns också mellan olika nivåer inom ett fält eller sektor. En studie av eliterna i Sverige visar att andelen kvinnor har ökat inom samtliga fält – till viss del tack vare att kvinnorepresentation är hög inom politiken. I den politiska eliten utgör kvinnor 45 procent och män 55 procent. I övriga samhällsfält – vetenskap, förvaltning, kultur, massmedier, organisationer, svenska kyrkan och näringslivet – är kvinnorna färre. På ledande poster i näringslivet är mansdominansen allra störst, trots att vissa förändringar har kunnat anas de senaste åren. De statligt ägda bolagen har dock lyckats uppnå en jämnare könsfördelning i styrelser och ledningsgrupper än övriga aktiebolag.

Utredningens uppföljning av det nuvarande målet visar på en ganska snäv förståelse av maktbegreppet, där den demokratiska diskussionen i stort sett har handlat om representationsfrågor. Vår uppföljning av var kvinnor och män tar plats i samhällets beslutsfattande visar att kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ och i indirekt valda organ som redovisas offentligt. På indirekt valda positioner, framförallt de som inte redovisas offentligt, råder däremot fortsatt mansdominans. Ett exempel på detta är de nya samverkansorganen och partnerskapen på regional nivå. På ledande nivåer inom kommuner och landsting – det gäller såväl på tjänstemannasidan som bland politiker – råder också mansdominans. Konsekvensen av detta är en manlig maktformation i ledningen för kommuner och landsting.

Trots den förhållandevis jämna fördelningen av kvinnor och män inom politiken, finns det brister när det gäller de kvalitativa aspekterna av jämställdhet i politiskt arbete. Kvinnor erfar att de motarbetas och marginaliseras. Fler kvinnor, i synnerhet yngre kvinnor, hoppar av sina politiska uppdrag jämfört med män. En fördjupad diskussion behövs kring villkoren för det politiska arbetet och de

informella regler och maktordningar som i hög grad styr det politiska livet och som innebär att kvinnors reella inflytande i politiken inte står i proportion till deras andel av de politiskt valda.

Förslag till mål

Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att utöva ett aktivt medborgarskap och att forma villkoren för beslutsfattandet.

Målkommentar

Representation i politiska församlingar är ett mått på hur öppet och demokratiskt samhället är. Rådande maktordningar syns bland annat genom att stora grupper människor är frånvarande där beslutsfattande sker. Men ett aktivt medborgarskap utövas inte enbart i politiken utan på alla samhällets områden.

Att omfattas av medborgarskapet var kvinnorörelsens första organiserade krav. Medborgarskapstanken har i olika tider varit mer eller mindre central i jämställdhetspolitiken. Begreppet aktivt medborgarskap har en historia som går tillbaka till då jämställdhetspolitiken började formas. Det innebar att medborgarskapet inte enbart är en formell rättighet utan också syftar till att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att uttrycka sitt samhällsengagemang. Det har handlat om att vara aktiv i politiska församlingar, folkrörelserna och i fackföreningsrörelsen. Men det har också handlat om kvinnors lika möjligheter att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller kulturen, utbildningen och folkbildningen.

Vi vill lyfta upp denna tanke igen. Ett aktivt medborgarskap fångar också de tankegångar som uttrycks i delmålet om kvinnors och mäns lika tillgång till utbildning och till möjligheter att utveckla personliga ambitioner, intressen och talanger. Vi ser utbildning som en fråga med två dimensioner – i det ena fallet handlar det om att utbildning är en viktig förutsättning för kvinnor och män att ha ett arbete och ekonomisk självständighet. Men utbildning och bildning är också en förutsättning för ett aktivt medborgarskap.

Med rätt avser vi den formella rätten men även att informella maktstrukturer inte i praktiken skall verka utestängande. Med möjlighet vill vi uppmärksamma att ekonomiska och sociala faktorer styr det utrymme individen har som medborgare. Denna typ av frågor har vi inte funnit lämpade att fånga i indikatorer, men likväl bör ”aktivt medborgarskap” följas upp och utvärderas i jämställdhetspolitiken. Målet adresserar ett flertal andra politikområden såsom demokratipolitik, kulturpolitik, folkrörelsepolitik och utbildningspolitik.

Indikatorer

  • Könsfördelning i statliga lekmannastyrelser som utses av regeringen, uppdelat på ordförande och ledamöter.
  • Könsfördelning bland myndighetschefer i statlig förvaltning.
  • Könsfördelning på ledande nivåer inom kommuner och landsting uppdelat på ledande politiker (ordföranden i nämnder och styrelser) och förvaltningschefer.
  • Könsfördelningen bland de folkvalda som lämnar sina uppdrag.
  • Könsfördelningen inom eliten på samhällets alla fält.

Arbete och ekonomisk jämställdhet

Nuvarande mål

Samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende.

Lika villkor och förutsättningar för kvinnor och män i fråga om företagande, arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Lika tillgång för flickor och pojkar, kvinnor och män, till utbildning och samma möjligheter att utveckla personliga ambitioner, intressen och talanger.

Utredningens uppföljning visar att kvinnors sysselsättningsmönster allt mer har kommit att likna mäns och att skillnaderna i förvärvsfrekvens har minskat. Trots det kvarstår stora skillnader vad gäller möjligheter och villkor på arbetsmarknaden. Det råder olika normer för kvinnor och för män på arbetsmarknaden. I motsats till män får kvinnors kollektiva problem i arbetslivet lösas av kvinnor individuellt. Kvinnor har i större utsträckning än män otrygga arbeten, är arbetslösa i större utsträckning (när både heltids- och deltidsarbetslöshet inbegrips), har högre sjukfrånvaro och är i större utsträckning förtidspensionerade. Vidare arbetar fler kvinnor än män deltid (frivilligt och ofrivilligt). Löneskillnaderna består. Dessa faktorer är sammantaget uttryck för ojämställdheten på arbetsmarknaden och i arbetslivet. Deltidarbete och sjukskrivningar kan också ses som kvinnors individuella lösningar på strukturella problem.

Utredningens studie av den ekonomiska utvecklingen visar att den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män har ökat under 1990-talet. Skälet till detta är främst att kvinnors inkomster från marknaden, dvs. från lönearbete och företagande, har ökat genom ökad sysselsättning och att kvinnor arbetar fler timmar i betalt arbete. Transfereringarnas andel av den individuella disponibla inkomsten har minskat för både kvinnor och män, men fortfarande innebär transfereringarna en betydande omfördelning mellan kvinnor och män. Den stärker kvinnors ekonomiska ställning i relation till mäns. Basen för försörjningen är de marknadsinkomster som genereras av lönearbete, vilket också ligger till grund för ersättningsnivåerna i sjuk- och socialförsäkringen. Kvinnors inkomster av betalt arbete måste öka för att vi skall närma oss ekonomisk jämställdhet.

Skillnaderna mellan olika grupper av kvinnor har ökat under 1990-talet. Särskilt gäller det skillnader mellan ensamstående mödrar och övriga kvinnogrupper. Sysselsättningen för ensamstående mödrar har minskat kraftigt under 1990-talet och har inte återhämtat sig till samma nivå som den var i början av 1990-talet. Vidare har andelen heltidsarbetande minskat bland de ensamstående mödrarna jämfört med de sammanboende mödrarna. Detta ger också effekter på ensamstående mödrars inkomster. Det finns en långsiktig tendens till ett ökande gap i genomsnittlig inkomst mellan ensamstående föräldrar och sammanboende föräldrar.

När det gäller utbildning har kvinnor idag en högre utbildningsnivå än män, fler kvinnor än män går vidare till högre studier och

flickor presterar generellt bättre i skolan än pojkar. Utbildningssystemet är emellertid fortfarande könssegregerat och män dominerar på de högre positionerna i högskolan. Ungdomarnas studieval fortfar att vara könsbundna i stor utsträckning, vilket även ger återverkningar på den könsuppdelade arbetsmarknaden.

Förslag till mål

Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

Målkommentar

Tre av de nu gällande delmålen slås samman till ett. Begreppet ekonomisk självständighet introduceras och knyts till rätten till avlönat arbete. Med avlönat arbete menas arbete som ger en lön eller inkomst, vare sig det är som anställd eller som företagare. Ekonomisk självständighet betecknar att kvinnor och män skall ha samma reella möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn.

Målet omfattar även att kvinnor och män skall ha samma villkor i det avlönade arbetet vad gäller anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Vi föreslår ett livscykelperspektiv. Med detta menar vi att det avlönade arbetet inte bara skall ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet under pensionen.

Målet omfattar även utbildningen. Av särskild betydelse för jämställdhetspolitiken är de könsbundna studievalen, där ungdomarnas val av gymnasieutbildning även ger effekter för universitetsutbildningen och arbetsmarknaden.

Förslag till indikatorer:

  • Kvinnors andel av mäns marknadsinkomster.
  • Kvinnors andel av mäns disponibla inkomst.
  • Kvinnors andel av mäns pensionsinkomster för de över 65 år.
  • Könsfördelning i kort och lång sjukfrånvaro.
  • Könsfördelning av de med otrygga anställningar.
  • Socialbidragsberoende bland ensamstående föräldrar efter kön.
  • Andel kvinnor och män som arbetar deltid respektive heltid.
  • Könsfördelning inom gymnasieskolans respektive högskolans olika program.

Omsorg utan underordning

Nuvarande mål

Samma ansvar för kvinnor och män för arbetet med hem och barn.

Vår uppföljning omfattar fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män samt det vi valt att kalla ”pappapolitik”, dvs. den politik som har riktats mot fäderna när det gäller vårdnadsfrågor, omsorg om sina barn och uttag av föräldraförsäkringen. Vidare omfattar uppföljningen den offentligt finansierade omsorgen – både om äldre och omsorgen om barn – liksom den obetalda omsorgen som utförs av föräldrar, anhöriga och närstående.

Under 1990-talet minskade skillnaderna mellan kvinnor och män det gäller det obetalda hemarbetet. Kvinnorna minskade sitt hemarbete med 4,5 timmar, medan män låg kvar på samma nivå. Strukturen på tidsanvändningen har blivit mer lika mellan kvinnor och män men någon reell omfördelning av det obetalda hemarbetet har inte ägt rum. Tidsanvändningen ser olika ut under olika faser av livet, beroende på familjesituation. Variation i tidsanvändningen i olika livsfaser är emellertid avsevärt större för kvinnor än den är för män. Tyngst belastade av obetalt hemarbete är kvinnor med små barn.

Flera reformer infördes under 1990-talet för att stimulera fäder att ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Införandet av kvoteringen av föräldraförsäkringen och lagändringar som syftar till ökad användning av gemensam vårdnad är två exempel. Bruket av gemensam vårdnad har ökat. Efter föräldrars skilsmässa eller separation har barns umgänge med och boende hos sina pappor ökat. Det vanligaste är emellertid att barnen bor hos sina mödrar.

Mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat under 1990-talet, från 7 procent år 1990 till 19 procent år 2004. Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldrapenningdagar mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns omsorgsansvar.

Konstruktionen av och retoriken kring föräldraförsäkringen framställer emellertid fortfarande mäns föräldraledighet som ett fritt val eller ett attraktivt erbjudande. Vår bedömning är att ökad kvotering, med sikte på en individualisering av föräldraförsäkringen, är steg som måste tas för att öka mäns föräldrapenninguttag.

Jämställdhetspolitiken strävar efter att män skall ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Det har dock visat sig att våldutövande män kan använda sina rättigheter till att fortsätta kontrollera kvinnor och barn. Vår slutsats är att strävan mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn inte står i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska. Att minska mäns våld mot kvinnor kan inte lösas inom ramen för föräldraförsäkringen.

En kraftig utbyggnad av barnomsorgen ägde rum under 1990talet. Idag anses förskolan i princip vara fullt utbyggd. Samtidigt tunnades resurserna ut, vilket ledde till större barngrupper och lägre personaltäthet. Under senare år har denna utveckling avstannat för förskolans del.

I motsats till utvecklingen i barnomsorgen har tillgången på den offentligt finansierade äldreomsorgen minskat. Människors möjligheter att åldras med bibehållet oberoende och erhålla omsorg efter behov har minskat sedan 1980-talet. En markant minskning av antalet äldre som får hemtjänst och antalet institutionsplatser har skett parallellt med en kraftig ökning av antalet mycket gamla. Hemtjänsten har koncentrerats till de mest skröpliga. Det har skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen. Kvinnliga anhöriga, främst äldre makar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete om gamla. Insatserna från manliga anhöriga har inte ökat i motsvarande grad. Det saknas statistik och forskning om vad denna ökade ansvars- och arbetsbörda har fått för konsekvenser för kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta liksom för deras hälsa. Det är av stor betydelse för jämställdhetspolitiken att följa denna utveckling.

Förslag till mål

Kvinnor och män skall ha samma möjlighet att ge och få omsorg utan att underordnas. Det obetalda hemarbetet skall delas lika.

Målkommentar

Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Med hemarbete åsyftas det hushålls- och underhållsarbete vi utför i våra hem.

I vårt förslag till mål vill vi lyfta fram att det råder ömsesidiga beroendeförhållanden människor emellan. Beroendet är lika – men förhållandet är ofta asymmetriskt. Vi genomlever olika faser i livet då vi är särskilt beroende av andra människors omsorg – till exempel när vi är barn, sjuka eller gamla. Jämställdhetspolitikens strävan är att organiseringen inte sker på ett sådant sätt att det skapar mönster som underordnar kvinnor (eller män). Vi menar att omsorgsgivande i sig inte är underordnande. Underordningen uppkommer av den skeva fördelningen i omsorgsgivandet. Ett stort och asymmetriskt fördelat ansvar för omsorgsgivandet beskär kvinnors möjligheter till förvärvsarbete, ekonomisk självständighet och deltagande i samhällslivet. Kvinnors handlingsutrymme inskränks och därmed kvinnors välfärd. När det saknas tillgång till vård och omsorg från den offentliga sidan, kan dessutom den frivilligt givna omsorgen om anhöriga leda till ett motvilligt påtvingat omsorgsansvar. Det är inte önskvärt vare sig för den som ger omsorgen eller den som tar emot den.

Samhällets oförmåga att erkänna hemarbetet och omsorgsarbetet betydelse för vår välfärd speglas också i den offentligt organiserade omsorgen. I det avseendet länkar detta mål även till det föregående målet om möjligheterna att ha ett avlönat arbete med goda arbetsvillkor som ger ekonomisk självständighet.

Indikatorer

  • Fördelningen av omsorg om äldre kvinnor och män, uppdelat på anhöriga och offentlig omsorg.
  • Omfattningen på kvinnors respektive mäns omsorgsgivande.
  • Föräldrars val av omsorg om sina barn uppdelat på olika omsorgsgivare.
  • Föräldrapenninguttag efter barnets ålder och förälderns kön.

Kroppslig integritet och mäns våld mot kvinnor

Nuvarande mål

Frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld.

Sedan början av 1990-talet har frågan om mäns våld mot kvinnor fått en mer framskjuten plats i jämställdhetspolitiken. I Kvinnofridspropositionen som kom 1998 föreslogs en stor mängd åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor. En ny bestämmelse infördes i brottsbalken om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds och våldtäktsbrottet utvidgades. Socialtjänstlagen fick en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Mörkertalet vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer är stort. Det är svårt att erhålla tillförlitliga uppgifter om våldets omfattning i samhället och därmed är det svårt att bedöma huruvida våldet ökar eller minskar över tid. Antalet polisanmälningar om vålds- och sexualbrott har ökat sedan början av 1990-talet. ULF-undersökningarna tyder på att våld och hot om våld mot kvinnor har ökat. Denna utveckling har skett parallellt med att frågan kommits att prioriteras mer än någonsin tidigare i regeringens politik. Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opinionstryck lett till såväl ökad prioritering av problemet hos myndigheter som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och berätta om våldshändelser i undersökningar.

Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är att lagstiftningen avsevärt har förbättrats. De största förbättringarna har skett hos polis och rättsväsende när det gäller de repressiva uppgifterna. Kommunernas och myndigheternas insatser på det sociala området har varit svaga.

Förslag till mål

Kvinnor och män skall ha samma möjlighet till kroppslig integritet. Mäns våld mot kvinnor skall upphöra.

Målkommentar

I vårt förslag inför vi begreppet kroppslig integritet. Det åsyftar kvinnors möjligheter att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Det handlar också om de kränkningar som kvinnor, reellt eller symboliskt, utsätts för. Kommersialiseringen och exploatering av kvinnokroppen – men även i ökande grad manskroppen – i reklam, medier och pornografi har på senare år lyfts upp allt mer inom jämställdhetspolitiken och i debatten under rubriken ”sexualisering av det offentliga rummet”.

Formuleringen i gällande mål – ”frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld” – är i princip könsneutral och begreppet könsrelaterat är vagt. Vissa menar att allt våld i samhället kan ses som könsrelaterat i den meningen att mäns våldsutövande är ett sätt att konstruera maskulinitet. Den vanligaste typen av våld är det som män riktar mot andra män. Innebörden av begreppet sexualiserat våld är inte allmänt känt och leder tankarna till att det enbart handlar om sexuella övergrepp. Under senare år har det blivit allt vanligare att istället använda uttrycket ”mäns våld mot kvinnor”. Uttrycket är tydligt och därför föreslår vi att det skall ingå i målformuleringen. Det är angeläget att alla som utsätts för våld får samhällets stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren. Men det är jämställdhetspolitikens uppgift att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas. Berörda myndigheters insatser skall hålla hög kvalitet där våldsutsatta kvinnor bemöts på ett professionellt och respektfullt sätt, oberoende av var i landet de bor.

Bekämpningen av prostitution och trafficking hör också hemma under detta mål.

Förslag till indikatorer

  • Andelen lagföringsbeslut av samtliga beslut som fattas av åklagare som gäller mäns våld mot kvinnor. Det gäller misshandel av kvinna av bekant gärningsman, grov kvinnofridskränkning,

överträdelse av besöksförbud, våldtäkt, köp av sexuella tjänster och människohandel för sexuella ändamål.

  • Handläggningstid/genomströmningstid hos åklagare (antal dagar).
  • Antal insatser i hälso- och sjukvården för våldsutsatta kvinnor, fördelat på olika landsting i landet.
  • Kvinnors utsatthet för hot och våld. (ULF-undersökningarna)

Referenser

Ds 1997:1. Propositionshandboken. Hedman, Birgitta, Perucci, Francesca, Sundström, Pehr (1996).

Engendering statistics. A tool for change. SCB. Bergqvist, Christina & Nyberg, Anita (2001) Den svenska barnom-

sorgsmodellen: kontinuitet och förändring under 1990-talet i SOU 2001:52 Välfärdstjänster i omvandling: antologi från Kommittén Välfärdsbokslut.

13. Jämställdhetspolitikens organisation

Detta kapitel behandlar den jämställdhetspolitiska organisationen. I den inledande delen beskrivs översiktligt den nuvarande organisationen och förslag som tidigare lagts vad gäller organiseringen av det jämställdhetspolitiska arbetet. I den senare delen redovisas utredningens bedömning och förslag till ny organisation samt förslag till finansiering.

13.1. Bakgrund

Organisationen i dag

Dagens jämställdhetspolitiska organisation omfattar Jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet (och de projekt som bedrivs i anslutning till enheten), Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Jämställdhetsnämnden samt de särskilt sakkunniga i jämställdhetsfrågor med placering på länsstyrelserna. I det följande ges en översikt av denna organisation.

Jämställdhetsenheten

Inom Regeringskansliet bereds jämställdhetsfrågorna vid Näringsdepartementets jämställdhetsenhet. Enheten har följande uppgifter:

1

  • Stödja och driva på jämställdhetsarbetet centralt och regionalt samt att utveckla metoder för att genomföra regeringens jämställdhetspolitik.
  • Granska förslag etc. från andra politikområden. Detta sker genom s.k. gemensam beredning, vilket innebär att ett

1

Statskontoret 2005:1.

regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd.

  • Initiera utbildning i jämställdhetskunskap för Regeringskansliet och övrig statlig förvaltning.
  • Ansvara för det jämställdhetspolitiska samarbetet inom FN,

EU och Norden.

  • Bereda ansökningar om medel för utvecklingsarbete och projekt som syftar till att främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt organisationer som driver projekt med detta syfte. Anslaget för detta (anslag 24:2 Särskilda jämställdhetsinsatser) kan även användas för att pröva nya metoder inom jämställdhetsarbetet.

Enheten har 22 personer anställda våren 2005 varav 15 personer har fasta anställningar och övriga arbetar med skilda projekt i anslutning till Jämställdhetsenheten. Detta förhållande, med så många personer knutna till enheten via särskilda projekt, illustrerar enhetens säregna karaktär som sakenhet i Regeringskansliet.

Jämställdhetsenhetens arbete med gemensam beredning grundar sig på den ordning som följer av regeringsformen att i princip alla regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv och att de statsråd som är närvarande vid avgörandet av ett ärende, utan att anmäla skiljaktig mening, samtliga blir ansvariga för beslutet. Genom bl.a. gemensam beredning säkerställs principen om kollektivt beslutsfattande. Detta innebär att alla frågor som berör jämställdhetsministerns ansvar ska beredas med jämställdhetsenheten innan de tas upp för beslut på regeringssammanträde. Enheten har till uppgift att granska hur jämställdhetsaspekterna beaktas i beslutet. Eftersom så många av regeringsärenden kan sägas ha betydelse för jämställdhetspolitiken tvingas jämställdhetsenheten i praktiken kraftigt prioritera vilka frågor den kan engagera sig i.

Dessutom ska alla ärenden som rör uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. samt kommittéer alltid beredas med jämställdhetsenheten. Detta i syfte att skapa en jämnare representation av kvinnor och män.

Om jämställdhetsenheten har invändningar mot ett beslut som förbereds i ett annat departement, t.ex. en proposition, sker först en beredning på tjänstemannanivå där man försöker finna en lösning. Skulle detta misslyckas lyfts frågan upp till den politiska nivån och i sista hand till regeringen. Denna praktik med gemen-

sam beredning skapar således goda möjligheter för jämställdhetsenheten att påverka i princip alla regeringsbeslut där det finns en jämställdhetsaspekt. Dessa möjligheter begränsas emellertid av tvånget att prioritera enbart de viktigaste frågorna och svårigheterna med att belasta den politiska nivån med alltför många olösta frågor.

För att effektivisera det jämställdhetspolitiska arbetet i Regeringskansliet har ett arbete inletts med att utveckla jämställdhetsintegrering. I regeringens skrivelse

2

Jämt och ständigt konstateras att

den fortsatta utvecklingen förutsätter en fördjupad analys av jämställdhetsperspektivet inom alla politikområden. Därför ska analyser genomföras och mål och indikatorer identifieras inom alla politikområden.

Våren 2004 fattade regeringen beslut om en plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet. Planen som gäller fram till och med år 2009 har som övergripande mål att skapa bästa möjliga förutsättningar för att jämställdhet ska genomsyra hela regeringens politik. Jämställdhetsperspektivet ska integreras i alla beslutsprocesser och samtliga tjänstemän i Regeringskansliet ska ha kunskaper om de centrala jämställdhetspolitiska frågeställningarna inom respektive politikområde.

Syftet med detta arbete är att stärka jämställdhetspolitiken inte enbart genom att, med den gemensamma beredningen som stöd, kontrollera andra politikområden utan även genom stöd till andra departement höja kunskapsnivån och kvaliteten i jämställdhetsarbetet i hela Regeringskansliet.

I januari 2005 utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten. I direktiven

3

pekar regeringen på behovet av stöd till

myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegrering.

Jämställdhetsintegrering är en form av verksamhetsutveckling som bland annat kräver utveckling av kunskaper och kompetens hos medarbetarna samt förändringar av rutiner och arbetsformer. Det kan gälla att dela upp den individbaserade statistiken efter kön, att se över interna rutiner och riktlinjer och att använda sig av analysmetoder. Handböcker, riktlinjer och forum för erfarenhetsutbyte är viktiga kunskapskällor för en myndighet i ett sådant förändringsarbete. Erfarenheterna visar att efterfrågan på information och utbildning ökar i en sådan förändringsprocess.

2

Skr. 2002/03:140.

3

Dir. 2005:7.

Mot bakgrund av de ökade ansträngningar som görs bl.a. inom Regeringskansliet för att integrera ett jämställdhetsperspektiv, finns det ett behov av information och utbildning i jämställdhetsintegrering inom den statliga verksamheten. Dessa uppgifter bör skötas av en särskild utredare som kan stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten.

4

Insatserna ska riktas till såväl myndigheter under regeringen som Regeringskansliet. I utredarens uppgift ingår att informera om jämställdhetsintegrering och om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av jämställdhetspolitiken, utforma utbildningar i jämställdhetsintegrering, vidare utveckla metoder och skapa ett forum för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i fråga om jämställdhetsintegrering.

Jämställdhetsombudsmannen och Jämställdhetsnämnden

Jämställdhetsombudsmannens (JämO) uppgifter följer av jämställdhetslagen och lagen om likabehandling av studenter i högskolan.

5

JämO har enligt sin instruktion ansvar för tillsynen över jäm-

ställdhetslagen samt stöd till arbetsgivare i syfte att främja arbetet med aktiva åtgärder på arbetsplatserna. JämO:s uppgifter är att genom rådgivning och upplysning samt överläggningar med enskilda parter verka för att jämställdhetslagen och lagen om likabehandling följs. JämO ska också efter anmälan av enskilda eller på eget initiativ ta upp ärenden som handlar om att lagarna inte efterlevs. I första hand ska JämO verka för att en överenskommelse nås mellan parterna, i andra hand kan JämO begära vitesförläggande hos Jämställdhetsnämnden. JämO kan också företräda enskilda i förhandlingar i Arbetsdomstolen, när det finns särskilda skäl. JämO ska också informera allmänheten och på olika sätt främja jämställdhet i arbetslivet.

Diskrimineringskommittén ser för närvarande över samtliga diskrimineringslagar och ombudsmannainstitutioner inom diskrimineringsområdet, vilket kan komma att innebära att ombudsmännen samorganiseras. Frågan om att eventuellt låta överföra huvudmannaskapet till riksdagen ska även utredas.

JämO:s budget för 2005 uppgår till 22 miljoner kronor. I budgeten ingår kostnader för Jämställdhetsnämnden som har till upp-

4

Ibid.

5

SFS 1991:1438.

gift att pröva frågor om vitesföreläggande enligt jämställdhetslagen då en arbetsgivare inte följer någon av särskilt angivna föreskrifter i lagen.

Jämställdhetsexperter på länsstyrelserna

I propositionen Delad makt – delat ansvar

6

föreslogs att länsstyrel-

serna skulle förses med en expertfunktion för jämställdhet. Syftet var att stärka förutsättningarna för länsstyrelsernas strävan att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheterna. En huvuduppgift för länsexperten skulle vara att med utgångspunkt i de övergripande målen för jämställdhetspolitiken och i länets strategi för jämställdhet främja jämställdhetsarbetet i länet. Länsexperten skulle också ha konkreta uppgifter som att följa upp de övergripande målen, utveckla metoder, samordna statlig och kommunal verksamhet genom att initiera, stödja och följa upp jämställdhetsarbetet, utgöra ett stöd för länets företag och arbetsplatser samt samverka med JämO i frågor som rör jämställdhet i arbetslivet.

För närvarande anger länsstyrelseinstruktionen att det ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män vid myndigheten. Benämningen ändrades efter att andra liknande expertfunktioner lyftes ut ur instruktionen som en följd av den senaste regionalpolitiska propositionen. Regeringen fann det dock befogat att även fortsättningsvis reglera länsstyrelsernas organisation med avseende på jämställdhet. Enligt instruktionen för länsstyrelserna ska den särskilt sakkunnige för jämställdhetsfrågor ”utifrån de nationella målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och medverka till att integrera jämställdhetsaspekten i länsstyrelsens uppgifter.”

Regleringen av jämställdhetspolitiken

I detta avsnitt ges en översyn av den reglering som berör jämställdhetspolitiken.

I regeringsformen stadgas (RF 1 kap. 2 §) att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska vidare motverka diskriminering på grund av kön.

6

Prop. 1993/94:147.

Enligt regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna anges i artikel 14 att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön.

I 2 kap. 16 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden för att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Jämställdhetslagen (1991:433) syftar till att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lagen siktar till att förbättra främst kvinnors villkor i arbetslivet.

Lagen om likabehandling av studenter i högskolan (2001:1286) har till syfte att inom högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen gäller såväl statliga och kommunala arbetsgivare liksom övriga delar av samhället.

För närvarande pågår en översyn av alla diskrimineringslagar. Diskrimineringskommittén har bl.a. i uppdrag att utreda möjligheterna att skapa ett enhetligt ramverk och att överväga frågan om en gemensam organisation för några eller samtliga ombudsmän. En fråga som prövas i detta sammanhang är om man ska införa förbud mot diskriminering på grund av kön på fler områden än arbetslivet. Från och med den 1 juli 2005 gäller skyddet mot könsdiskriminering inte bara i arbetslivet och högskolan. Enligt lagen om förbud mot diskriminering kommer man att kunna anmäla till JämO om man till exempel blivit könsdiskriminerad när man handlat varor, tagit del av tjänster eller skaffat bostad. Det blir också förbjudet med könsdiskriminering i arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start och bedrivande av näringsverksamhet, medlemskap eller medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och förmåner som sådana medlemmar kan ha rätt till, socialförsäkringen och anslutande bidragssystem samt arbetslöshetsförsäkringen.

Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken anger i paragraf 14 att individbaserad officiell statistik ska vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.

I kommittéförordningen (1998:1474) anges att förslag i utredningsbetänkanden har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ska dessa konsekvenser anges.

I verksförordningen (1995:1322) anges att chefen för myndigheten bland annat ska beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. Regeringen avser att besluta om ny verksförordning och frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet.

I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns krav om att redovisa sjukfrånvaron könsuppdelad och i anställningsförordningen (1994:373) anges att utöver skicklighet och förtjänst även allmänna jämställdhetsmål ska beaktas vid anställning av personal.

I Statskontorets rapport

7

till den jämställdhetspolitiska utred-

ningen anges att ett antal myndigheter har instruktioner som innehåller uttryckliga krav på någon form av jämställdhetsarbete. För närvarande finns 42 myndigheter med instruktioner som anger att myndigheten på något sätt ska arbeta med jämställdhet. Av dessa har 37 stycken krav som anger att myndigheten i sitt verksamhetsexterna arbete ska beakta jämställdhet. I denna grupp ingår 21 länsstyrelser.

I Statskontorets rapport redovisas

8

ytterligare lagar och förord-

ningen angående jämställdhetsarbete. Statskontoret konstaterar att regleringen är omfattande men att gemensamma principer saknas.

I flera års tid har frågan om en generell förordning om myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering varit föremål för beredning i Regeringskansliet. Avsikten är att i princip samtliga myndigheter ska upprätta en plan för detta arbete.

Det internationella jämställdhetsarbetet

Vid sidan av det inrikespolitiskt inriktade jämställdhetsarbetet bedrivs ett omfattande internationellt samarbete. Jämställdhetsenheten i Näringsdepartementet ägnar omkring en tredjedel av sina resurser åt detta arbete.

7

Statskontoret 2005:1.

8

Ibid sid. 39 f.

Jämställdhetsarbetet i EU

Jämställdhet mellan kvinnor och män ingår i EU-fördraget som ett av gemenskapens grundläggande mål. Strategin för genomförandet, jämställdhetsintegrering (gender mainstreaming), finns också inskriven i fördraget. Jämställdhet ska genomsyra alla EU:s politikområden och främjandet av jämställdhet ska vara ett viktigt inslag i EU:s yttre förbindelser och dess politik när det gäller utvecklingsarbete i tredje land.

Jämställdhetsintegrering är en skyldighet såväl för EU:s medlemsstater som för gemenskapens institutioner. Enligt EU:s definition avses med jämställdhetsintegrering ”att införliva jämställdheten mellan kvinnor och män i gemenskapens hela politik och i samtliga insatser”.

Ministerrådet

I rådet är det främst två processer som är aktiva när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Den ena gäller de handlingsprogram (1996–2000 respektive 2001–2005) för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män som kommissionen utarbetar vart femte år och som ministerrådet antar, och den andra handlar om årlig uppföljning av den överenskommelse som regeringarna träffat rörande handlingsplanen från FN:s kvinnokonferens i Peking 1995 (Pekingplattformen).

Kommissionen

Kommissionen har ansvaret för att utarbeta en policy inom jämställdhetsområdet för Europeiska unionen. Jämställdhetspolicyn är en av flera policys inom politikområdet Sysselsättning och sociala frågor.

Varje år utarbetas ett arbetsprogram med övergripande prioriteringar för alla generaldirektorat samt specifika mål och åtgärder för varje politikområde.

Sedan 1982 har Kommissionen haft en rådgivande kommitté för jämställdhet mellan kvinnor och män. Kommittén ska bistå Kommissionen med att formulera och genomföra jämställdhetsaktiviteter och stödja ett fortlöpande erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna och andra berörda aktörer avseende erfarenheter,

politik och goda exempel. Rådgivande kommittén möts två gånger per år. Den har även möjlighet att utse arbetsgrupper för att förbereda vissa frågor.

Europeiska kommissionens högnivågrupp för jämställdhetsintegrering är ett informellt nätverk av cheferna för jämställdhetsenheter och motsvarande i medlemsländernas regeringskanslier. Kommissionen bjuder in till möten två gånger per år och EU:s ordförandeskap står för lokaler och praktiska arrangemang (dvs. gruppen träffas alltid i ordförandelandet). Gruppen arbetar främst med att förbereda politiska frågor, i första hand att förbereda den årliga rapporten om jämställdhet mellan kvinnor och män som kommissionen lämnar till vårtoppmötet (som innehåller en kort rapport om utvecklingen och prioriteringar för den närmaste framtiden), samordning av ordförandeskapens insatser för att främja jämställdhet samt samordning av ordförandeskapens uppföljning av hur Pekingplattformen genomförs. Gruppen arbetar också för att stärka jämställdhetsintegrering i EU:s politikområden.

Våld mot kvinnor och människohandel

Frågor om våld mot kvinnor och sådan handel med människor som syftar till sexuell exploatering har uppmärksammats inom EU under de senaste åren. 1998 presenterade kommissionen ett förslag till rådsbeslut i syfte att anta ett gemenskapsprogram för perioden 2000–2004 om våld mot barn, ungdomar och kvinnor, kallat Daphneprogrammet. År 2003 presenterade kommissionen ett förslag till fortsättning på programmet för perioden 2004–2008.

Kampen mot handel med människor är en av EU:s politiska prioriteringar. EU inledde 1996 Stop-programmet för att stödja åtgärder som syftar till att bekämpa handel med människor och sexuellt utnyttjande av barn.

Den europeiska konferensen Förebygga och förhindra människohandel – en global utmaning för 2000-talet hölls i september 2002 i Bryssel. Brysselförklaringen är det viktigaste resultatet av konferensen. Förklaringen syftar till att vidareutveckla det europeiska och internationella samarbetet, konkreta åtgärder, standarder, lösningar och mekanismer för att förebygga och bekämpa handel med människor. Brysselförklaringen innehåller därför rekommendationer om förebyggande av handel med människor, skydd för och hjälp till drabbade personer samt polis- och domstolssamarbete.

EU:s sysselsättningsstrategi

EU:s sysselsättningsstrategi initierades 1997. Alltsedan samarbetet inleddes har jämställdhetspolitiken varit en uttalad del av strategin.

Sysselsättningsstrategin bygger på mellanstatligt samarbete utan bindande direktiv och lagstiftning. Sysselsättningspolitiken är nationell och ansvaret för såväl utformningen som genomförandet ligger således hos medlemsstaterna. De riktlinjer som berör jämställdhet behandlar: att integrera ett jämställdhetsperspektiv i strategins alla pelare, att minska klyftan mellan könen och aktivt främja sysselsättningsgraden hos kvinnor, att se till att kvinnor och män är jämt representerade inom alla sektorer och yrken, arbeta för lika lön för lika arbete och att överväga nya åtgärder för att främja kvinnors ställning samt att möjliggöra kombinationen av arbete och familj. År 2005 ska 57 procent av kvinnorna vara sysselsatta och 2010 ska siffran ha ökat till 60 procent i enlighet med stats- och regeringschefernas beslut. Stats- och regeringscheferna har också fastställt målet att år 2010 ska 90 procent av barn mellan tre år och skolålder ha tillgång till barnomsorg.

Likabehandlingsdirektivet

Likabehandlingsdirektivet innehåller förbud mot direkt och indirekt diskriminering på grund av kön. Trakasserier, sexuella trakasserier och instruktion att diskriminera definieras som diskriminering och omfattas av diskrimineringsförbudet. Förbuden mot diskriminering gäller inom arbetslivet i vid mening. Detta innebär bl.a. att villkor för tillträde till anställning, tillträde till yrkesutbildning och yrkespraktik, anställnings- och arbetsvillkor och medlemskap och medverkan i arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer omfattas. Undantag från diskrimineringsförbuden får göras för verkliga och avgörande yrkeskrav, för att skydda kvinnor under graviditet och mammaledighet samt för positiv särbehandling. Lagar och andra författningar som strider mot principen om likabehandling ska upphävas. Vidare finns bestämmelser om bl.a. förebyggande åtgärder mot diskriminering, skydd mot repressalier, tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden, sanktioner, organ för främjande av likabehandling och dialog mellan arbetsmarknadens parter.

Direktivet om varor och tjänster

Direktivet behandlar diskriminering utanför arbetslivet. Syftet är att genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster. Direktivet kan tillämpas på alla personer som tillhandahåller varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn, inklusive offentliga organ. Varan eller tjänsten ska erbjudas utanför området för privat- och familjeliv för att kunna träffas av diskrimineringsförbudet. Direktivet gäller inte medie- och reklaminnehåll eller utbildning. Det påverkar inte heller individens frihet att välja avtalspart så länge avtalet inte grundar sig på avtalspartens kön. Liksom likabehandlingsdirektivet är detta ett s.k. minimidirektiv. Medlemsstaterna får alltså införa eller behålla bestämmelser som går längre än direktivet. Det skydd som redan finns på de områden som omfattas av direktivet får dock inte inskränkas.

Europarådet

Europarådet bildades 1949 av tio länder i Västeuropa, däribland Sverige. Idag har Europarådet 46 medlemsländer. Det innebär att alla Europas stater förutom Vitryssland är medlemmar. Europarådets beslutsfattande och verkställande organ är ministerkommittén. Ordförandeskapet roterar halvårsvis mellan medlemsländerna. Den parlamentariska församlingen, som utgörs av representanter från alla medlemsländers parlament, spelar en roll som idégivare och debattforum. Den europeiska kongressen för lokala och regionala myndigheter har motsvarande uppgift för samarbetet på de lokal- och regionalpolitiska planen.

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna trädde i kraft år 1953. Idag har samtliga medlemsländer undertecknat Europakonventionen. Kontrollen att konventionen efterlevs sker genom Europadomstolen för mänskliga rättigheter där enskilda personer ges möjlighet att i en internationell instans få prövat om en stat brutit mot sina förpliktelser.

Europarådets styrkommitté för jämställdhetsfrågor (CDEG) har till uppgift att inom Europarådets verksamhetsområde främja jämställdhetsfrågorna. Styrkommittén sammanträder två gånger per kalenderår. CDEG prioriterar främjandet av lika möjligheter och

rättigheter, friheter och ansvar för kvinnor och män, att förebygga och motverka våld mot kvinnor och handel med människor samt utvecklandet av jämställdhetsintegrering inom Europarådet och på nationell nivå. Insatser för att få männen delaktiga i jämställdhetsarbetet prioriteras också.

Europarådet anordnar en ministerkonferens i Stockholm med inriktning på jämställdhet i juni 2006.

Nordiskt jämställdhetsarbete

Det samnordiska jämställdhetsarbetet sker främst inom det Nordiska ministerrådet och Nordiska rådet. Nordiska ministerrådet som bildades 1971, är de nordiska regeringarnas samarbetsorgan. Samarbetet koordineras av de nordiska samarbetsministrarna. Ministerrådet är – trots namnet – inte ett utan flera ministerråd. Flertalet nordiska fackministrar möter sina nordiska kollegor i ministerråd ett par gånger om året. Nordiska rådet, bildat 1952, är parlamentarikernas samarbetsforum. Rådet har 87 valda medlemmar, representerande de fem länderna och de tre självstyrande områdena. Rådsmedlemmarna sitter i ländernas parlament och utses av parlamenten efter förslag av partigrupperingar.

Jämställdhetsarbetet i Nordiska ministerrådet sker inom femårsprogram som årligen kompletteras med handlingsplaner. Åren 1995–2000 prioriterades kvinnors och mäns lika tillgång till de politiska och ekonomiska beslutsprocesserna, kvinnors och mäns lika ekonomiska ställning och förbättrade möjligheter för kvinnor och män att förena yrkesarbete och föräldraskap. Under perioden 2001–2005 prioriteras köns- och jämställdhetsperspektiv i nordisk ekonomisk politik, män och jämställdhet samt kvinnofrid.

Nordiska ministerrådets målsättning för jämställdhet under innevarande period är att:

  • integrera ett köns- och jämställdhetsperspektiv i Nordiska ministerrådets verksamhet,
  • utveckla metoder för att utvärdera vilken effekt Nordiska ministerrådets budgetar har för jämställdheten mellan könen,
  • etablera ett samarbete med ländernas finansministerier och andra aktuella aktörer kring metoder för att jämställdhetsbedöma den ekonomiska politiken,
  • säkerställa att köns- och jämställdhetsperspektivet blir synligt inom ramen för förändringar i de nordiska välfärdsstaterna,
  • i slutet av perioden lägga fram de erfarenheter som har gjorts vid integreringen av ett könsperspektiv i den ekonomiska politiken.

Våren 2005 antogs en ny plan för jämställdhetsarbetet i Norden för åren 2006–2010. I planen betonas att det mångkulturella samhället ställer nya krav på jämställdhetsarbetet och att det nordiska jämställdhetsarbetet ska omfatta fler områden än idag med maktstrukturer och ungdom som viktiga prioriteringsområden.

Jämställdhetsarbetet i de Nordiska länderna

Danmark

I Danmark sorterar jämställdhetspolitiken under Socialdepartementet. Den ansvariga ministern är både socialminister och jämställdhetsminister. Vid sidan av departementets jämställdhetsenhet finns en jämställdhetsnämnd som utövar tillsyn i enlighet med de danska jämställdhetslagarna.

Danmark tillämpar liksom övriga nordiska länder strategin jämställdhetsintegrering. Det innebär att alla offentliga institutioner har en förpliktelse att arbeta för jämställdhet. Vartannat år presenterar jämställdhetsministern en redogörelse samt en handlingsplan för folketinget.

Finland

I Finland svarar Social- och hälsovårdsdepartementet för jämställdhetspolitiken. Delegationen för jämställdhetsärenden utses av social- och hälsovårdsministern. Rådets uppgift är att allmänt främja jämställdhetsfrågor. Den är ett aktivt diskussionsforum i samhället för jämställdhetspolitiken och främjar jämställdheten bland annat med initiativ och utlåtanden. Delegationens mandattid är lika lång som riksdagens mandattid.

Även i Finland finns en jämställdhetsombudsman. Jämställdhetsombudsmannens uppgift är att vaka över att jämställdhetslagen och i synnerhet diskrimineringsförbudet och förbudet mot diskriminerande annonsering iakttas, att främja lagens syften genom initiativ, råd och anvisningar, att ge information om jämställdhetslagen och

dess tillämpning och att följa hur jämställdheten mellan kvinnor och män förverkligas på samhällslivets olika områden.

Jämställdhetsnämnden är en i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet fungerande lagövervakande myndighet. En domstol kan begära utlåtande av jämställdhetsnämnden i mål som gäller gottgörelse på grund av diskriminering. Också jämställdhetsombudsmannen och arbetsmarknadens organisationer kan hänvisa frågor till att behandlas av jämställdhetsnämnden.

Island

Även på Island sorterar jämställdhetspolitiken under Socialdepartementet. Enheten för anställning och jämställdhet driver frågorna på tjänstemannanivå. Jämställdhetsrådet består av nio medlemmar utsedda av socialministern. Rådet ska främja jämställdheten främst på arbetsmarknaden men även på andra områden. Klagomålskommittén och Jämställdhetscentret är samlokaliserade. Jämställdhetscentret administrerar jämställdhetslagen och erbjuder rådgivning och utbildningar för statliga myndigheter, regeringen, kommunerna, institutioner, företag, enskilda individer and ideella organisationer.

Norge

I Norge bedrivs jämställdhetspolitiken från Barn- och familjedepartementet. Till sin hjälp har Barn- och familjeministern en enhet på departementet. Jämställdhetscentret (Likestillingssenteret) arbetar för reell jämställdhet mellan kvinnor och män på alla samhällsområden. Centret leds av en styrelse och en direktör. Det är Barn- och familjedepartementet som fattar beslut om vem som ingår i styrelsen.

Jämställdhetsombudsmannen (Ligestillingsombudet) handhar jämställdhetslagen och ger råd och vägledning kring lagens bestämmelser. Till ombudsmannen kan alla vända sig med klagomål men ombudsmannen tar också upp saker på eget initiativ. Jämställdhetsombudsmannen ska arbeta för ökad jämställdhet mellan könen genom information och aktivt deltagande i samhällsdebatten.

Stortinget har nyligen beslutat att slå samman Jämställdhetscentret, jämställdhetsombudsmannen och Centret mot etnisk diskriminering från och med den första januari 2006.

FN

År 1995 hölls FN:s fjärde världskonferens om kvinnor i Peking. Kvinnokommissionen har genomfört årliga uppföljningsmöten samt två specialsejourer, en fem år efter Pekingkonferensen och en tio år efter Pekingkonferensen.

1979 antog FN konventionen om avskaffandet av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). År 2000 trädde ett tilläggsprotokoll i kraft som inför en möjlighet för enskilda individer eller grupper att klaga inför den kommitté som övervakar efterlevnaden av konventionen. Sverige undertecknade kvinnokonventionen 1981 och tilläggsprotokollet 2003.

Tidigare lagda organisationsförslag

I en rad tidigare utredningar har frågan om jämställdhetspolitikens organisering och inrättandet av en särskild jämställdhetsmyndighet väckts.

Jämit

Rådet för jämställdhet i transporter och IT (Jämit) pekar i sitt slutbetänkande Jämställdhet – transporter och IT

9

på behovet av en

myndighet för jämställdhetspolitiken. Regeringens jämställdhetspolitiska ställningstaganden är, enligt Jämit, kraftfullt uttryckta i olika policydokument men likafullt genomsyrar inte jämställdhet verksamheterna i tillämpningen. Det behövs metodutveckling, goda exempel, utbildning och praktisk handledning för att jämställdhet ska komma att integreras i myndigheternas externa verksamhet. Det saknas ett institutionellt stöd för myndigheternas arbete med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. Jämit har funnit att under den tid rådet har arbetat har det uppstått en stark efterfrågan på att Jämit ska medverka i en rad

9

SOU 2001:44.

olika sammanhang – som samtalspartner, som kunskapsförmedlare, som mötesplats, som kunskapsframtagare, som ifrågasättare etc. Det är enligt Jämit uppenbart att det finns ett stort behov av en sådan aktör och frågan har väckts om hur denna verksamhet kan utvecklas på ett mera permanent och gediget sätt sedan Jämit avslutat sitt arbete. Samma behov av institutionellt stöd finns i alla politikområden varför det är mera naturligt att skapa en myndighet med ett brett ansvar.

Både näringsliv och myndigheter har gett uttryck för behov av goda exempel som stöd för fortsatt utveckling. Därför behövs enligt Jämit en projektdatabas och en ansvarig organisation som svarar för uppdatering och informationsspridning.

Jämit föreslår att en myndighet inrättas med uppdrag att verka som ett nationellt pådrivande kunskaps- och resurscentra för samhälle och näringsliv. Myndighetens uppgift bör vara att:

  • Samla befintlig kunskap inom området.
  • Ansvara för kunskapsförmedling om jämställdhet genom seminarier och annan opinionsbildande verksamhet.
  • Utveckla metoder för jämställdhetsanalyser.
  • Samordna jämställdhetsarbetet.
  • Bistå vid införandet av kunskap från genus- och jämställdhetsforskning i näringsliv, i utbildningar och i övrig berörd verksamhet.
  • Bygga upp en databas med goda exempel på jämställdhetsprojekt och metodutveckling.
  • Etablera samarbete med näringslivet och med arbetsmarknadens parter. Regeringen bör skyndsamt utreda hur en sådan myndighet ska utformas och finansieras.

Arbetsgruppen för metodutveckling

Arbetsgruppen för metodutveckling i jämställdhetsarbetet gav i sin slutrapport Ändrad ordning – strategisk utveckling för jämställdhet

10

en samlad redovisning av de undersökningar och uppföljningar som har gjorts av arbetsformerna i jämställdhetsarbetet. Arbetsgruppen menade att erfarenheter visar att jämställdhetsintegrering kräver tydig styrning, utbildning, metoder för kartläggning och analyser samt stödfunktioner för arbetet. Arbetsgruppen instämde i Jämits

10

Ds 2001:64.

uppfattning om behoven av utveckling, kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte och ansåg att det är angeläget att utreda frågan och ta ställning till hur dessa behov ska tillgodoses.

Utredningen om kvinnofridsuppdragen

Utredningen om kvinnofridsuppdragen har i betänkandet

11

Slag i

luften – en utredning om myndigheter, mansvåld och makt undersökt hur frågorna om mäns våld mot kvinnor ska organiseras och lyfter fram behovet av att bättre organisera och systematisera arbetet. Därför bör, enligt utredningen, bl.a. en nationell expertgrupp för mäns våld mot kvinnor och barn inrättas. I gruppen ska ingå representanter för samhällsinstanser med ansvar för att motverka mäns våld mot kvinnor. Gruppen ska bestå av minst en årsarbetskraft för berörda myndigheter, det vill säga Riksåklagaren, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen samt Statens skolverk, Integrationsverket, Migrationsverket och Försäkringskassan. Även ytterligare representanter föreslås ingå i gruppen som föreslås få i uppdrag att rådgöra med kvinnojourernas riksorganisationer. Den Nationella expertgruppen ska sortera under det departement som har ansvar för jämställdhetsfrågorna.

Utredningen om Rikskvinnocentrum (RKC)

Utredningen om ombildning av Rikskvinnocentrum har haft i uppdrag att finna formerna för en ombildning av Rikskvinnocentrum (RKC) till ett nationellt centrum för kvinnor som misshandlats och våldtagits. I betänkandet

12

Nytt nationellt kunskapscentrum –

ombildning av RKC föreslås att en ny organisation ska ges ansvar att

  • bedriva klinisk verksamhet och erbjuda vård, stöd och behandling för kvinnor som misshandlats och våldtagits inom Uppsala läns landsting,
  • sprida kunskap om och utveckla metoder för stöd och behandling av kvinnor som misshandlats och våldtagits,

11

SOU 2004:121.

12

SOU 2004:117.

  • upprätta och driva en utbildningsverksamhet om mäns våld mot kvinnor och våld i samkönade relationer,
  • bedriva forskning inom ramen för den kliniska verksamheten,
  • följa och sammanställa forskning och projekt inom området mäns våld mot kvinnor samt våld i samkönade relationer samt främja utbyte av erfarenheter och idéer mellan forskare, myndigheter och andra organisationer,
  • peka på behov av forskning och identifiera nya områden som inte uppmärksammats i hela sin vidd,
  • vara ett stöd för lokala, regionala och centrala myndigheter och organisationer samt arbeta för samverkan mellan dessa,
  • sprida information, fungera som opinionsbildare och aktivt delta i debatten om mäns våld mot kvinnor och våld i samkönade relationer.

Den nya organisationen föreslås vara placerad vid Uppsala universitet medan Uppsala läns landsting blir uppdragsgivare för den kliniska verksamheten. Som huvudman för verksamheten föreslås Utbildningsdepartementet.

Utredningen om statligt stöd för kvinnors organisering

Utredningen om statligt stöd till kvinnors organisering

13

föreslår

att handläggningen av det nya statsbidraget för kvinnors organisering ska utföras av en särskild jämställdhetsmyndighet ”när en sådan inrättas”. Myndighetsformen bedöms av utredaren vara nödvändig utifrån behovet av att kunna följa jämställdhetsperspektivet mer kontinuerligt och för att kunna göra strategiska uppföljningar. Eftersom det i dag inte finns någon sådan lämplig myndighet föreslås att en särskild nämnd inrättas för detta arbete. När en jämställdhetsmyndighet inrättas kan uppgifterna, enligt utredningen, överföras från nämnden till en avdelning på den nya myndigheten.

13

SOU 2004:59.

Genus på museer

Arbetsgruppen Genus på museer

14

har utrett hur genusperspektivet

kan få större genomslagskraft i museers verksamhet. I sitt betänkande

15

Genus på museer framhåller arbetsgruppen behovet av att

institutionalisera frågan om genus och att låta den få ett konkret och materiellt resultat i form av en resursenhet med kompetens inom och överblick över det genusvetenskapliga fältet. Resursenheten måste vara permanent och långsiktig och bör vara pådrivande i genusfrågor gentemot museerna, men också mot det offentliga i form av staten och bidragsgivare. Till en resursenhet ska museerna dessutom kunna vända sig för att få konkreta råd och idéer samt hjälp med exempelvis ansökningar om medel till olika projekt. Arbetsgruppen föreslår att resursenheten placeras vid Arbetets museum i Norrköping.

European Gender Institute

I sammanhanget bör även nämnas att Sverige har tagit initiativ till att föra upp frågan om ett europeiskt jämställdhetsinstitut, European Gender Institute (EGI). En förstudie om förutsättningarna för ett europeiskt jämställdhetsinstitut har genomförts på uppdrag av EG-kommissionen och rapporten publicerades 2002. Den visar att förslaget om ett europeiskt institut för jämställdhet mottogs mycket positivt av såväl EU:s medlemsländer och EU:s institutioner som ideella organisationer. I förstudien pekar man bland annat på att institutet skulle kunna fylla en mycket viktig funktion genom att samla och sprida kunskaper och erfarenheter mellan medlemsländerna, att utveckla metoder för jämställdhetsintegrering, att fungera som ett stöd för EU:s institutioner i deras arbete med jämställdhetsintegrering samt att kunna ge en samlad beskrivning av de initiativ som tas i de olika medlemsländerna.

Under år 2005 kom frågan om att inrätta EGI in i ett mer avgörande skede. Den 8 mars 2005 presenterade Kommissionen ett förslag angående inrättande av en europeisk jämställdhetsmyndighet (Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council, establishing a European Institute for Gender Equa-

14

KU 2001:A.

15

Ds 2003:61.

lity). Våren 2005 fattade ministerrådet beslut om att inrätta denna myndighet.

Statskontorets översyn

Statskontoret har på jämställdhetspolitiska utredningens uppdrag granskat organisationen och resultatstyrningen inom den statliga jämställdhetspolitiken samt lämnat förslag på hur den framtida organisationen och resultatstyrningen bör utformas.

16

Statskontoret konstaterar att resultatstyrningen har begränsade effekter på myndigheternas arbete och resultat. Regleringsbreven för myndigheterna innehåller inte alltid jämställdhetsmål och de mål som förekommer är ofta allmänt formulerade. Målen föreskriver snarare hur jämställdhetsarbetet ska bedrivas, inte vilket resultat regeringen förväntar sig. Knappt tre av tio intervjuade myndighetsrepresentanter instämmer i att regeringens mål och uppdrag för det externa jämställdhetsarbetet har förbättrat detta. Många krav på myndigheternas jämställdhetsarbete har en stark koppling till myndigheternas interna jämställdhetsarbete.

Uppföljningen av jämställdhetspolitiken är, enligt Statskontoret, mycket bristfällig. Regeringen får inte tillräckligt underlag för att bedöma om myndigheterna uppfyller de krav som regeringen ställer.

Även jämställdhetsmålen är oklara, enligt Statskontoret. Jämställdhetsmål, uppdrag och åtterrapporteringskrav utgår inte ifrån övergripande gemensamma mål. Olika politikområden utvecklar olika förhållningssätt. Omkring en tredjedel av de jämställdhetsmål som har formulerats inom andra politikområden anknyter till de övergripande jämställdhetspolitiska målen. Övriga mål är allmänt vaga eller omöjliga att koppla till de övergripande målen.

I rapporten påpekas att jämställdhetspolitiken saknar en sektormyndighet vilket skiljer den från andra sektorövergripande politikområden. Det finns emellertid myndigheter som fått ett utpekat ansvar för att genomföra och följa upp jämställdhetspolitiken inom sina respektive områden.

JämO:s roll i den nationella jämställdhetspolitiken är enligt rapporten oklar och tenderar att inbegripa arbete med externt jämställdhetsarbete, dvs. frågor som rör verksamhetens utformning sna-

16

Statskontoret 2005:1.

rare än det inre personalinritade arbete som jämställdhetslagen tar sikte på.

Vad avser länsstyrelsernas jämställdhetsarbete anser Statskontoret att uppdraget är alltför omfattande till sin natur och bör utformas så att större uppmärksamhet kan ägnas färre prioriterade frågor.

Vi återkommer till Statskontorets förslag rörande organisationen i det följande.

Utredningen om regeringens stabsmyndigheter

En särskild utredare har haft regeringens uppdrag

17

att föreslå hur

arbetet bör fördelas mellan de myndigheter som ska stödja regeringen och arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. Myndigheterna som avses är Statskontoret, Ekonomistyrningsverket och en ny förvaltningspolitisk myndighet.

Utredaren lämnade i april 2005 sitt betänkande Regeringens stabsmyndigheter.

18

I betänkandet uppmärksammas frågan om organise-

ringen av det framtida jämställhetsarbetet som betraktas som en viktig del i förvaltningspolitiken. Jämställdhetsfrågorna bör, enligt utredaren, hanteras i det dagliga arbetet inom de olika myndigheterna och övriga verksamheter men därtill kan fortfarande främjande insatser behövas. Eftersom jämställdhetspolitiken är föremål för utredning föreslår utredaren att regeringen först senare tar ställning till frågan om ett eventuellt överförande av dessa uppgifter till den nya förvaltningspolitiska myndigheten.

Bidrag till projekt och organisationer

Statliga medel till jämställdhetsprojekt och organisationer fördelas via olika politikområden och utan någon egentlig samordning och övergripande strategi. Förutom de medel som står till regeringens disposition till särskilda jämställdhetsinsatser inom jämställdhetspolitiken som för budgetåret 2005 omfattar 7,7 miljoner kronor finns medel till kvinnoorganisationer, som handläggs i Justitiedepartementet och regionalpolitiska medel som fördelas av NUTEK.

17

Dir. 2004:166.

18

SOU 2005:32.

Dessa senare medel omfattar 26 miljoner kronor till medfinansiering av projekt vid lokala och regionala resurscentra för kvinnor och 10 miljoner kronor i basfinansiering. Resurscentra för kvinnor finns på omkring 130 platser i Sverige. Därtill finns omkring 50 nätverk för kvinnor med kopplingar till olika resurscentra. Verksamheten syftar till att utveckla jämställdhetsperspektivet inom de regionala tillväxtavtalen och de regionala tillväxtprogrammen. Av budgetpropositionen för år 2005 framgår att NUTEK under år 2003 fattat beslut om projektverksamhet som samlat bedöms uppgå till 102 miljoner kronor. Medfinansiärer i projekten är även EU, länsarbetsnämnder, länsstyrelser, kommuner, regionala självstyrelseorgan och landsting. En stor del av projekten omfattar utbildningsinsatser och kompetensutveckling.

Förutom de statliga medel som avsätts för jämställdhetsprojekt bidrar EU med medel via strukturfonderna. Europeiska socialfonden som har till mål att främja sysselsättningen och utvecklingen av mänskliga resurser svarar för cirka nio av de totalt cirka 19 miljarder kronor av strukturfondsmedel som Sverige får under programperioden 2000–2006. De övriga strukturfonderna är regional-, jordbruks- och fiskefonderna.

Svenska ESF-rådet är förvaltningsmyndighet för Europeiska socialfondens program Växtkraft Mål 3 och Equal i Sverige.

För programperioden 2000–2006 disponerar Sverige ca 875 miljoner kronor per år för programmet Växtkraft Mål 3 respektive ca 700 miljoner kronor totalt för Equalprogrammet. För Mål 3 har 445 miljoner avsatts för jämställdhetsprojekt (åtgärd 3:2) för hela programperioden varav något mer än hälften är intecknade. Därutöver satsas en del medel på åtgärd 1:1 B, kompetensutveckling av nyckelpersoner inom jämställdhet, mångfald mm. För programmet Equal används ca 10 procent av medlen för jämställdhetspolitiska åtgärder (Tema 4).

Samtliga projekt ska ha ett jämställdhetsperspektiv och ca 10 procent av medlen har avsatts för rena jämställdhetsprojekt. Utvärderingar av hur medlen använts för jämställdhetsändamål visar att jämställdhetsperspektivet i hög grad begränsats till att handla om jämn könsfördelning och fokus på särskilda åtgärder för kvinnor.

Forskning och jämställdhetsarbete

En förutsättning för att jämställdhetsarbetet ska kunna bedrivas effektivt är att de människor i departement och myndigheter som har i uppgift att genomföra regeringens jämställdhetspolitiska mål också har den kunskap som är nödvändig för att bedriva detta jämställdhetsarbete på ett meningsfullt sätt. Brist på kunskap om jämställdhetsarbete och metoder har inte så sällan lett till att arbetet bedrivits pliktskyldigt, osystematiskt och med låg kvalitet.

Genusforskningen som under senare decennier har utvecklats kraftfullt har ett ursprung i feminism och arbetet för ett jämställt samhälle och den kunskap denna forskning skapar kan delvis vara av stor betydelse i det praktiska arbetet med att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. I detta arbete är även forskning som inte kan betraktas som genusforskning av stor betydelse. Under senare år har jämställdhetsmotivet alltmer nedtonats inom genusforskningen och forskningspolitiken. Genusforskningen har etablerats som en självständig disciplin med krav på frihet, oberoende och möjlighet att själv bestämma sina prioriteringar. Nationella sekretariatet för genusforskning pekar i en skrivelse till regeringen inför forskningspropositionen 2005/06 att det ligger i genusforsknings intresse att jämställdhetsinsatserna blir bättre koordinerade. En särskild jämställdhetsmyndighet ”borde kunna verka stimulerande på efterfrågan av bred kunskapsuppbyggnad från genusforskningsfältet”.

19

På uppdrag av den jämställdhetspolitiska utredningen har FD Birgitta Jordansson beskrivit och analyserat utbytet mellan forskning och det praktiska jämställdhetsarbetet. En röd tråd i kartläggningen är bristen på kunskaper om vad ett könsmaktsperspektiv innebär i det praktiska jämställdhetsarbetet. Jordansson pekar också på att genusforskningen värjer sig mot att sammanblandas med det praktiska jämställdhetsarbetet. ”Det handlar om forskningsområdets legitimitet på det vetenskapliga fältet och att detta hotas av en alltför påtaglig koppling till politiken.” Behovet av att hålla isär jämställdhetsarbete och genusforskning ”leder fram till möjligheten att satsa på en specifik jämställdhetsmyndighet”.

20

En

sådan myndighet skulle kunna bidra till att utveckla jämställdhetsforskning som tillämpad forskning utan att konkurrera med genusforskning. De svårigheter som i dag finns i det jämställdhetspolitiska arbetet är bl.a. förknippade med att praktiskt tillämpa den

19

Nationella sekretariatet för genusforskning, PM 2004-07-06, sid. 10.

20

Birgitta Jordansson (2005), sid. 3.

genuskunskap som finns. ”Jämställdhetsforskning som även ägnas implementeringssvårigheterna och de problem som uppstår i mötet mellan de politiska målen och de olika organisationernas logiker skulle här kunna bidra i förändringsarbetet.”

21

Jämställdhetsstatistik

I början av 1980-talet inleddes utvecklingen av jämställdhetsstatistiken på Statistiska centralbyrån (SCB). Man hade identifierat behovet av att utveckla statistiken så att den bättre kunde spegla kvinnors och mäns villkor i samhället. Dels fanns det stora brister när det gällde tillgång på statistik som var könsuppdelad, dels fanns det brist på statistik som synliggjorde jämställdhetsproblemen i samhället. En grupp formerades med personer med olika kompetenser och från olika statistikområden. Efter hand blev det tydligt att det behövdes en samlad redovisning och beskrivning av jämställdhetsstatistik, vilket resulterade i framtagandet av den första publikationen På tal om kvinnor och män – Lathund om jämställdhet, 1984. Därefter publicerades Kvinno- och mansvär(l)den 1986, en temapublikation som speglade kvinnor och män inom många områden i samhället i form av statistik. Till denna fogades en omfattande tabellbilaga.

Mot bakgrund av förslaget i budgetpropositionen för 1994

22

kom

jämställdhetsstatistiken att bli del av den officiella statistiken, vilket innebar att etablera området och ge det en starkare ställning. Huvudansvaret lades på SCB med motiveringen att jämställdhetsstatistik är ett tvärsektoriellt område som bygger på underlag från ett flertal statistikområden. Dessutom ansågs SCB:s centrala roll vara viktig för att övervaka och påverka andra statistikansvariga myndigheter att tillgodose användarna med könsuppdelad statistik. I anslutning till detta infördes 1994 en ny paragraf i statistikförordningen (10 §, 1992:1668, numera 14 §, 2001:100 Förordning om den officiella statistiken) som angav att all individbaserad officiell statistik ska vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot det.

23

Jämställdhetsstatistiken innehåller således två delar: Den ena är att all officiell statistik (som rör individer) ska vara insamlad, ana-

21

Ibid.

22

Prop. 1993/94:100, bil. 8.

23

”Individbaserad statistik” kan definieras som statistik som direkt eller indirekt rör fysiska personer.

lyserad och presenterad efter kön. Den andra delen är att statistiken ska spegla jämställdhetsfrågor i samhället. Kön ska vara en övergripande och genomgående indelningsgrund.

Under 2003 gavs SCB i uppdrag att göra en samlad analys och bedömning av jämställdhetsstatistikens omfattning.

24

Syftet var att

se hur de 289 produkterna som då ingick i den officiella statistiken levde upp till kravet i 14 § i statistikförordningen. Av dessa produkter var 111 att betrakta som individbaserade produkter, 79 som direkt individbaserade och 32 som indirekt individbaserade (t.ex. statistik som redovisas efter hushåll).

Förutsättning för att statistiken ska vara könsuppdelad är att kön finns med som en faktor i alla led av statistikproduktionen, från insamling till analys och presentation. För användarna är det av särskild betydelse att kön finns med i presentationen av statistiken. SCB:s kartläggning av statistikprodukter visar att enbart ett fåtal alltid presenterar kön i de olika presentationsformerna. Det vanligaste är att kön redovisas ibland. Få produkter baserade på individer saknar uppgift om kön i dataunderlaget, vilket innebär att ”grundmaterialet” i så gott som samtliga produkter i den officiella statistiken har uppgift om kön. Bristerna rör presentationerna, dvs. att statistiken presenteras utan uppdelning på kön. Det innebär att den användare som vill ha en viss uppgift efter kön kan beställa den särskilt från SCB. Men mot bakgrund av att paragrafen om könsuppdelad statistik står under rubriken ”tillgänglighet” i statistikförordningen, kan man säga att SCB i stort sett lever upp till ”produktionskravet” men brister i tillgänglighetskravet när det gäller könsuppdelad statistik.

Orsakerna till frånvaron av könsuppdelad statistik anger producenterna bland annat vara traditionellt tänkande, ovana att tänka på att statistiken ska redovisas efter kön, bristande kunskaper eller brist på utrymme. Det kan också handla om legitima skäl, till exempel att urvalet i en urvalsundersökning är för litet för att uppgifterna ska bli statistiskt säkerställda. Tyvärr glöms det ofta bort att förklaras i presentationen.

Året efter SCB:s kartläggning, 2004, gavs SCB i uppdrag att ta fram råd och riktlinjer för arbete med könsuppdelad statistik,

25

som

en åtgärd för att öka kunskaperna.

Även på den internationella arenan har jämställdhetsstatistik lyfts fram som avgörande för möjligheten att bedriva jämställdhets-

24

Finansdepartementet, dnr Fi 2004/959. Se även SCB:s årsredovisning för 2003.

25

CBM 2004:1, SCB.

arbete och förbättra kvinnors villkor i världen. I Platform for Action

26

, handlingsplanen som antogs vid FN:s fjärde kvinnokon-

ferens 1995, berör ett flertal paragrafer frågan om jämställdhetsstatistik. Med stor sannolikhet kan Sverige bedömas vara världsledande när det gäller jämställdhetsstatistik och vid sidan av genusforskningens utveckling, har jämställdhetsstatistiken haft stor betydelse för möjligheten att förstå jämställdhetsproblemen i samhället och för att bedriva förändringsarbete.

Från Regeringskansliet har aviserats att man ser över möjligheterna att utvidga kravet på att förutom den statistik som ingår i den officiella statistiken ska all statistik som produceras inom staten vara uppdelad efter kön. En förordning är under beredning.

Statskontorets förslag

Av Statskontorets rapport framgår tydligt att det finns ett stort behov av stöd till myndigheternas jämställdhetsarbete. I enkätundersökningen visas att myndigheterna saknar stöd i frågor som rör metodutveckling, kunskapsutveckling och erfarenhetsutbyte. Av Statskontorets intervjuer framkommer också att kunskaperna om jämställdhet är bristfälliga.

Möjligheten att inrätta en särskild myndighet för detta ändamål uppmärksammas men avfärdas av Statskontoret. Man avfärdar även tanken att ge JämO ett vidgat ansvar samt ge länsstyrelserna ett tillsynsansvar för jämställdhetslagen. Statskontoret bedömer att det skulle medföra en rollkonflikt om JämO dels skulle stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering och samtidigt utöva tillsyn av lagar.

Istället föreslår Statskontoret att stöd till myndigheterna i fråga om jämställdhetsintegrering blir en uppgift för den nya förvaltningspolitiska myndigheten som för närvarande är på väg att inrättas. Enligt regeringens direktiv ska denna myndighet bl.a. svara för organisationsutveckling och erfarenhetsutbyte vilket, enligt statskontorets mening, även bör omfatta stöd i jämställdhetsintegrering. Som tidigare redovisats fanns inget sådant förslag i det betänkande

27

som lämnades av den särskilde utredaren med upp-

drag att lämna förslag om den nya förvaltningsmyndighetens organisation. Utredaren föreslog istället att regeringen avvaktar med

26

Förenta Nationernas fjärde kvinnokonferens, Peking den 4–5 september 1995.

27

SOU 2005:32.

beslut i denna fråga tills det förslag som denna utredning lämnar om jämställdhetspolitikens organisation är lämnat.

Statskontoret föreslår vidare att uppföljningen och utvärderingen stärks dels inom berörda myndigheter, dels av en ny extern uppföljningsfunktion. Inte heller denna funktion bör, enligt förslaget, läggas på en ny sektormyndighet. Eftersom det är av stor vikt att tillräcklig kompetens kan byggas upp och att utvärderingsinsatserna får en ”tydlig hemvist” är det, enligt Statskontorets rapport, olämpligt att lägga denna uppgift på en befintlig stabsmyndighet. Istället föreslås att regeringen inrättar en särskild delegation med koppling till Regeringskansliet för att under en angiven tid genomföra externa utvärderingsinsatser.

Vad gäller de särskilt sakkunniga med ansvar för jämställdhetsarbetet vid länsstyrelserna föreslår Statskontoret att regeringen omprövar bestämmelsen i instruktionen att varje länsstyrelse ska ha en sådan sakkunnig. Istället bör det framgå av instruktionen att varje länsstyrelse har i uppdrag att utarbeta en plan för jämställdhetsintegrering.

13.2. Utredningens bedömning

Frågan om en statlig organisation för jämställdhetspolitiken har således aktualiserats i en rad sammanhang under senare år. Det strukturella annorlundaskap som präglar jämställdhetspolitiken gör att det inte finns en naturlig aktör för de uppgifter som bedöms vara angelägna ur en rad olika utgångspunkter. Inom andra politikområden finns normalt en organisering som ansvaret kan adresseras till. Det är vår bedömning att detta förhållande allvarligt försvagat det jämställdhetspolitiska arbetet. Den traditionella, och ganska framgångsrika, svenska modellen för att hantera samhälliga problem har inte tillämpats inom jämställdhetspolitiken. Och det har varit till dess förfång.

Som exempel kan nämnas ungdomspolitiken, som trots att den till sin karaktär är mer begränsad än jämställdhetspolitiken, har en traditionell organisatorisk struktur med en myndighet – Ungdomsstyrelsen – med uppdrag att följa upp den nationella ungdomspolitiken, stödja utvecklingen av kommunal ungdomspolitik, svara för metodutveckling och fördela bidrag.

En invändning mot en fast organisation för jämställdhetspolitiken är att strategin med jämställdhetsintegrering innebär att alla

politikområden själva har ansvar för sitt jämställdhetsarbete och att en organisering skulle innebära att andra politikområden då frånträder sitt ansvar och i praktiken överlämnar det till jämställdhetsorganisationen. Denna invändning måste avfärdas eftersom en myndighetsorganisation för jämställdhetspolitiken självfallet inte tänks överta andra myndigheters ansvar för jämställdhetsaspekterna inom sina respektive ansvarsområden utan stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering och följa upp resultaten av regeringens samlade jämställdhetspolitik.

Jämställdhetspolitiken utgör inte enbart summan av alla jämställdhetsinsatser inom alla andra politikområden. Jämställdhetspolitiken har också ansvar för helheten, samordningen, utvärderingen och utvecklingen av politikområdet.

En konsekvens av bristen på organisering är att JämO som enda myndighet i politikområdet fått åta sig uppgifter som inte strikt ligger inom myndighetens kompetensområde. I JämO:s årsredovisning för år 2003 uttrycks detta på följande sätt:

Eftersom JämO är den enda myndighet i Sverige som har som mål att motverka könsdiskriminering och också är den myndighet som besitter störst expertkompetens inom jämställdhetsområdet så är det lika förklarligt som ofrånkomligt att myndigheten belastas med betydande arbetsinsatser utanför området för dess kärnverksamhet.

I Statskontorets rapport

28

påpekas också att JämO:s uppgifter ten-

derar i praktiken att i allt större utsträckning innefatta ett externt jämställdhetsperspektiv, dvs. en utvidgning av det interna jämställdhetsarbete kopplat till Jämställdhetslagen som är ombudsmannens centrala uppgift.

På motsvarande vis har Näringsdepartementets jämställdhetsenhet fått åta sig uppgifter som normalt utförs av myndigheter vilket strider mot principerna om vilka verksamheter som bör utföras i Regeringskansliet och vilka som bör utföras av förvaltningsmyndighet.

Detta organisatoriska tomrum kommer sannolikt att utvidgas som en konsekvens av regeringens arbete med jämställdhetsintegrering vilket innebär att mängden av krav som ställs på myndigheterna via regleringsbrev ökar väsentligt. I Statskontorets rapport anges att antalet myndigheter med åtrerrapporteringskrav rörande jämställdhet i regleringsbreven ökat från 77 stycken år 1997 till 144 stycken år 2004. Som tidigare omtalats pågår även beredning i

28

Statskontoret 2005:1.

Regeringskansliet av ett förslag till förordning om alla myndigheters ansvar för jämställdhetsintegrering. En sådan förordning skulle förtydliga och ytterligare öka kraven på myndigheternas jämställdhetsarbete. Därmed ökar även behovet av stöd till och uppföljning av detta arbete.

Som framgått tidigare har en rad förslag lagts fram om att utveckla den statliga organiseringen av jämställdhetsarbetet. Det är emellertid inte vår bedömning att alla de förslag till myndighetsuppgifter som olika utredningar lagt fram självklart bör inordnas i en ny organisation för jämställdhetspolitiken. Rikskvinnocentrum är exempelvis en verksamhet med naturlig anknytning till utbildning, forskning och klinisk verksamhet som inte bör brytas ut ur detta sammanhang. Även vad gäller den omfattande organisering som föreslås angående åtgärder mot mäns våld mot kvinnor har vi reservationer. Frågan om mäns våld mot kvinnor är emellertid ett gott exempel på hur jämställdhetspolitiken, som ett horisontellt politikområde, har behov av verktyg för att effektivt kunna samordna jämställdhetspolitiska frågor som berör flera myndigheters ansvarsområde. Kraftfulla insatser mot detta våld kan enbart genomföras genom en effektiv samverkan mellan i det här fallet en rad myndigheter (bl.a. Riksåklagaren, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen) samt i samarbete med kommuner. Frågan ägs delvis av alla berörda myndigheter men det finns ingen enskild myndighet som ser den i sin helhet.

Jämställdhetspolitikens unika bredd som politikområde gör att åtskilliga jämställdhetspolitiska frågor förutsätter samverkan och samordning mellan en rad olika myndigheter och aktörer.

Statskontorets utredning om jämställdhetspolitikens organisation och resultatstyrning ger en god överblick över politikområdet och de problem som finns vad gäller styrning, stöd och uppföljning.

Vi delar i långa stycken Statskontorets bedömningar inte minst vad gäller behovet av att finna organisatoriska former för stödet till myndigheterna och uppföljning av jämställdhetspolitiken. Vi delar även bedömningen att det är olämpligt att lägga dessa uppgifter på JämO.

Däremot ser vi ingen fördel med Statskontorets förslag att låta den tilltänkta förvaltningspolitiska myndigheten få till uppgift att svara för myndighetsstödet och att inrätta en särskild delegation för uppföljningsarbetet. Förslaget innebär visserligen en förstärk-

ning av jämställdhetsorganisationen i förhållande till läget i dag men det innebär samtidigt att organisationen blir uppsplittrad. Möjligheterna till samordning och kunskapsuppbyggnad försvåras och förslaget löser inte tillfredställande de problem med den nuvarande organisationen som tidigare redovisats. Regeringen får med denna lösning inte ett kraftfullt redskap för att genomföra jämställdhetspolitiken. Att inrätta en delegation vore att fortsätta den annorlunda organisering som i hög grad präglat – och hämmat – jämställdhetspolitiken sedan den etablerades under 1970-talet, dvs. tillfällig splittrad organisering utan kontinuitet och samordnad strategi. Det är också angeläget att renodla de uppgifter som bör åligga Regeringskansliet. Statskontorets förslag innebär att det finns risk för att Jämställdhetsenheten fortsatt kommer att vara en hybridenhet dvs. traditionella förvaltningsuppgifter kommer även fortsättningsvis att utföras i Regeringskansliet.

De särskilt sakkunniga för jämställdhetsfrågor vid länsstyrelserna har i kommentarer till Statskontorets rapport bl.a. lyft fram kritik mot förslagen och pekat på behovet av en stärkt organisation genom en särskild myndighet och att jämställdhetsintegrering inte kommer till stånd utan gedigen genuskunskap. Hänsyn måste också tas till att jämställdhetspolitiken behöver styrka för att möta det – dolda eller öppna – motstånd mot jämställdhetsinsatser som fortfarande finns i alltför stor utsträckning på såväl central, regional som lokal nivå.

Utredningen delar dessa synpunkter och finner, liksom de särskilt sakkunniga, ingen anledning att i dag ändra länsstyrelsernas instruktion och ta bort bestämmelsen om att särskilt sakkunniga jämställdhetsexperter ska finnas vid länsstyrelsen. Vi bedömer det som sannolikt att en sådan ändring skulle innebära en kraftig försvagning av länsstyrelsernas jämställdhetsarbete.

Problemen med nuvarande organisation

Som framkommit finns det åtskilliga problem med den statliga organisationen för jämställdhetspolitiken. Eller kanske mera korrekt uttryckt: åtskilliga problem med bristen på organisering av jämställdhetspolitiken. Det finns inte en organisation motsvarande den som finns inom andra politikområden och detta hämmar väsentligt jämställdhetspolitikens effektivitet. Några av de problem som uppmärksammats sammanfattas här.

1. Ad hoc-insatser Många insatser görs i tillfälliga projekt som inte fortsätts på ett organiserat sätt vilket skapar en brist på kontinuitet och systematisk kunskapsuppbyggnad.

2. Brist på styrning Som bl.a. framhållits av Statskontoret och Riksrevisionsverket är regeringens styrning av jämställdhetspolitiken otydlig, inkonsekvent och med svagt genomslag.

3. Brist på uppföljning Regeringens jämställdhetspolitik följs inte upp på ett strukturerat sätt varför det är omöjligt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska målen uppnås.

4. Brist på samordning Jämställdhetspolitik är ett horisontellt politikområde som omfattar frågor inom en stor mängd myndigheter. I dag saknas ett instrument för att samordna olika myndigheters jämställdhetsinsatser.

5. Särorganisering Avsaknaden av organisation medför att Jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet i hög utsträckning utför uppgifter som en förvaltningsmyndighet normalt skulle utföra. Även JämO belastas med uppgifter som ligger utanför dess kärnverksamhet.

6. Inget stöd för jämställdhetsintegrering De ökade krav på myndighetsinsatser som följer av regeringens strategi för jämställdhetsintegrering saknar ett organisatoriskt stöd.

7. Brist på kunskap och kunskapsförmedling Jämställdhetspolitik är ett kunskapsområde men idag dag saknas en organisation för utveckling och förmedling av metoder och forskning, konsultationer m.m. av betydelse för jämställdhetsarbetet.

8. Brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet De särskilt sakkunniga med ansvar för jämställdhet vid länsstyrelserna har inget myndighetsstöd för sin verksamhet.

9. Uppsplittrad bidragsgivning Som framgått fördelar staten via flera anslag bidrag till projekt med jämställdhetsinriktning. För denna bidragsgivning svarar olika myndigheter utan någon samordning alls inom jämställdhetspolitiken vilket medför en uppenbar risk för ineffektivt resursutnyttjande.

10. Brist på utförare Avsaknaden av en central myndighetsorganisation för politikområdet medför bl.a. att många uppgifter inte har någon naturlig utförare vilket riskerar att ytterligare försämra samordningen av jämställdhetspolitiken. Detta illustreras bl.a. av att en rad utredningar, som redovisats ovan, saknar en aktör som lämpligen kan utföra föreslagna åtgärder, vilket t.ex. framhållits av utredningen om kvinnors organisering.

29

13.3. Utredningens förslag

En ny jämställdhetspolitisk myndighet

Utredningens förslag: En myndighet bildas med ansvar för samordningen av genomförandet av jämställdhetspolitiken och uppföljningen av jämställdhetspolitikens resultat.

Om de jämställdhetspolitiska målen ska kunna förverkligas krävs att insatser genomförs inom alla sektorer och på alla samhällsnivåer. Det är därför nödvändigt att skapa en organisation som stöder, samordnar, utvecklar och utvärderar de jämställdhetspolitiska insatserna.

Myndighetens uppgifter

Utredningens förslag: Myndighetens uppgifter ska omfatta omvärldsbevakning, uppföljning och utvärdering, samordning, stöd, bidragsgivning samt kunskapsutveckling och information.

Myndigheten föreslås få följande uppgifter.

Omvärldsbevakning

Myndigheten ska förse regeringen med underlag för styrningen mot de jämställdhetspolitiska målen. Inom ramen för detta uppdrag ska myndigheten identifiera områden som kräver särskilda insatser eller nya problemområden som behöver uppmärksammas. Myndig-

29

SOU 2004:59.

heten ska även följa den internationella utvecklingen inom jämställdhetsområdet.

Med den breda kunskap om jämställdhet som myndigheten förvärvar blir den även en kvalificerad remissinstans som kan anlägga könsperspektiv och identifiera konsekvenser för jämställdhetspolitiken av olika utredningsförslag.

Uppföljning och utvärdering

Myndigheten ska följa upp och utvärdera de insatser som görs för att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen och rapportera till regeringen. I kapitlet om stärkt styrning av jämställdhetspolitiken redovisas förslag om myndighetens rapporteringsansvar avseende en jämställdhetspolitisk rapport och tematiska uppföljningar. Myndigheten ska även uppmärksamma utvärderingar som genomförs av andra organisationer och forskning av relevans för de jämställdhetspolitiska målen. En förordning om jämställdhetsintegrering är under beredning i Regeringskansliet. Det är vår bedömning att det är angeläget att beslut fattas om en sådan förordning och att den här föreslagna myndigheten får i uppdrag att följa tillämpningen av förordningen.

Samordning

Myndigheten ska på eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen samordna olika myndigheters arbete med jämställdhetspolitiska frågor som griper över flera politikområden eller över flera myndigheters kompetensområde. I uppdraget ligger även att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan olika myndigheter som arbetar med likartade frågor.

De särskilt sakkunniga för jämställdhetsfrågor som arbetar på länsstyrelserna har behov av stöd från en sektormyndighet som kan bidra med samordning, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. Samtidigt kan dessa sakkunniga bidra med kunskap om utvecklingen i respektive län vad gäller implementeringen av de nationella jämställdhetspolitiska målen. De mål som fastställs för den nationella jämställdhetspolitiken bör konkretiseras i regionala mål som utvecklas vid respektive länsstyrelse.

Om beredningen av utredningen om kvinnofridsuppdragens betänkande

30

Slag i luften leder till beslut om en organisation av den

karaktär som där föreslås, med en nationell expertgrupp för mäns våld mot kvinnor, så bör detta uppdrag tillföras antingen den här föreslagna myndighetens samordningsuppdrag eller Rikskvinnocentrum (RKC).

Stöd

Myndigheten ska ha en stödjande roll gentemot andra myndigheter och även mot kommuner i deras arbete med jämställdhet. I det stödjande uppdraget ingår att utveckla metoder för jämställdhetsintegrering och stödja myndigheter i detta arbete. Behovet av detta stöd understryks bl.a. i regeringens direktiv

31

om jämställdhetsin-

tegrering i den statliga verksamheten som refererats ovan.

Sverige har åtagit sig att leva upp till principerna i Pekingplattformen och är dessutom juridiskt förbundet

32

att följa FN:s kvin-

nokonvention (CEDAW). Dessa åtaganden är långtgående och berör såväl statliga myndigheter som kommuner. Myndigheten bör därför bistå berörda myndigheter och kommuner med information och stöd vad gäller dessa åtaganden.

Även inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet finns ett stort behov av stöd och metodutveckling. Inom samtliga strukturfondsprogram såväl som inom de regionala tillväxtprogrammen finns krav på jämställdhetsintegrering. De utvärderingar som gjorts av strukturfondsprogrammen och de bedömningar som ITPS och regeringen har gjort av tillväxtprogrammen visar emellertid på brister. Det har varit svårt att på regional nivå få till stånd en systematisk jämställdhetsintegrering liksom projekt inom jämställdhetsområdet bland annat beroende på bristande ämneskunskap bland ansvariga aktörer. Jämställdhetsperspektivet har begränsats till att handla om jämn könsfördelning och särskilda åtgärder för kvinnor. Det behövs en mer strategisk samordning vad gäller inriktningen av projekt, stöd och utbildning till projekt liksom ett bättre tillvaratagande av erfarenheter.

30

SOU 2004:121.

31

Dir. 2005:7.

32

Prop. 1979/80:147.

Bidragsgivning

Stödet till lokala och regionala resurscenter för kvinnor syftar bl.a. till att bidra till att förbättra kvinnors villkor och förutsättningar inom de regionala utvecklingsprogrammen. Medlen, 10 miljoner kronor per år, fördelas av NUTEK som även avsätter 26 miljoner kronor för bidrag till projekt vid lokala och regionala resurscenter för kvinnor. Enligt NUTEK:s årsredovisning för 2003 har 5,5 årsarbetskrafter och en halv miljon av förvaltningsanslaget använts för detta arbete. Administrationen av detta stöd bör överföras från NUTEK till den här föreslagna myndigheten som är bättre lämpad att anlägga de jämställdhetspolitiska aspekterna i fördelningsbesluten.

Den nya myndigheten kan även ge metodstöd till dessa center och projekt och svara för erfarenhetsutbyte gentemot annat jämställdhetsarbete. Myndighetens kontaktfunktion gentemot de särskilt sakkunniga i jämställdhetsfrågor på länsstyrelserna och ansvaret för de projektmedel som föreslås bli överförda från Regeringskansliet skapar förutsättningar för en bättre samordning och ett bättre resursutnyttjande av de projektmedel som finns tillgängliga för jämställdhetsarbete.

På sikt bör användningen av dessa resurser (sammantaget 36 miljoner kronor) ges en delvis ny inriktning och även kunna användas för att delfinansiera lokala jämställdhetsprojekt av utvecklingskaraktär som syftar till att främja framväxten av en lokal agenda för jämställdhet.

33

Det statliga stödet till kvinnors organisering bör, i enlighet med förslaget i betänkandet av utredningen statligt stöd för kvinnors organisering,

34

handläggas av myndigheten. I ett remissvar avseende

förslaget om stöd till kvinnors organisering stödjer Svenska UNIFEM-kommittén förslaget om en särskild jämställdhetsmyndighet och föreslår att denna myndighet utöver handläggningen av det nya statsbidraget skulle kunna övervaka kraven på jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv kopplat till övriga statsbidrag. Jämställdhetspolitiska utredningen ställer sig bakom detta förslag.

33

Se avsnittet om styrningen av jämställdhetspolitiken i detta betänkande.

34

SOU 2004:59.

Kunskapsutveckling och information

I dag finns ingen struktur för att samla, utveckla och förmedla kunskaper om jämställdhetspolitik och jämställdhetsintegrering. Den föreslagna myndigheten måste därför svara för denna uppgift. Som bl.a. JämIT

35

påpekat finns det ett behov av att samla och sprida

erfarenheter av jämställdhetsarbete. Myndigheten bör även tillföras medel för att initiera forskning och utvecklingsarbete samt i samverkan med Sekretariatet för genusforskning förmedla forskning av relevans för de jämställdhetspolitiska målen.

Jämställdhetsstatistik är av strategisk betydelse för allt jämställdhetsarbete och myndigheten bör därför utveckla en sådan kompetens. Det kan även övervägas om det ansvar som SCB i dag har för jämställdhetsstatistiken bör överföras till myndigheten.

I anslutning till detta uppdrag ska myndigheten också svara för informationsverksamhet riktat till allmänheten, statliga myndigheter och kommuner. Det finns också en omfattande internationell efterfrågan på information om svensk jämställdhetspolitik som myndigheten kan bidra med att tillgodose.

Myndighetsform

Utredningens förslag: Myndigheten etableras som en självständig myndighet utanför Regeringskansliet och under det departement som ansvarar för jämställdhetspolitiken.

Det är enligt vår bedömning inte lämpligt att inordna den här föreslagna myndigheten inom Regeringskansliet. Den här föreslagna myndigheten ska ha åtskilliga operativa uppgifter av sådant slag som normalt inte utförs i Regeringskansliet. Att, som Statskontoret föreslår, inrätta en särskild delegation, med begränsade uppgifter är som framkommit tidigare, enligt vår bedömning inte tillräckligt för att ens hjälpligt råda bot på de svagheter som den jämställdhetspolitiska organisationen är behäftad med. Delegationsformen tillämpas normalt för verksamheter där man bedömer att behovet av en organisering är relativt begränsad i tiden. Så är inte fallet här. Det är frånvaron av en mera permanent organisering som vi uppfattar som en av jämställdhetspolitikens främsta brister. För att åstadkomma en angelägen kontinuitet och långsiktighet i

35

SOU 2001:44.

det jämställdhetspolitiska arbetet krävs därför att den traditionella myndighetsformen tillämpas.

Som framkommit finns det inte heller förutsättningar att inordna den föreslagna verksamheten i någon i dag befintlig myndighet, t.ex. JämO, ej heller i den föreslagna men ännu icke etablerade förvaltningspolitiska myndigheten.

Myndigheten bör sortera under det departement som har ansvar för de jämställdhetspolitiska frågorna. Det är statministerns och regeringens ansvar att fördela ansvaret i regeringen och organisera arbetet i Regeringskansliet och vi lämnar ingen rekommendation avseende vilket departement som jämställdhetsfrågorna lämpligast hör hemma i. Jämställdhetsministern och jämställdhetsenheten har genom åren varit placerade på en rad olika departement och i Statsrådsberedningen men det går inte att av historien dra några adekvata slutsatser om vilken departementstillhörighet som i framtiden är lämpligast.

Utredningen bedömer, med beaktande av de rutiner och krav som är förknippade med att inrätta en ny myndighet

36

, att myndig-

heten kan inleda sin verksamhet som tidigast den 1 juli 2006.

Myndighetens namn

Utredningens förslag: Myndigheten bör benämnas Jämställdhetsmyndigheten.

Myndigheten bör ha ett namn som enkelt och tydligt anger vad det är för en slags organisation och vad dess uppgift är. Namnet bör därför vara: Jämställdhetsmyndigheten.

Ledningsform

Utredningens förslag: Jämställdhetsmyndigheten bör vara ett enrådighetsverk.

36

Myndighet startar, reviderad 2002, Ekonomistyrningsverket 2002. Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten, Finansdepartementet 2003.

I den förvaltningspolitiska propositionen En förvaltning i medborgarens tjänst

37

redovisades tre grundformer för ledningen av statliga

myndigheter.

Enrådighetsverk – Myndigheten leds av en chef som inför regeringen ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet.

Styrelse med begränsat ansvar – Myndigheten leds av en chef med ansvar inför regeringen. Myndighetens styrelse beslutar om delårsrapport, årsredovisning, budgetunderlag m.m. I övrigt fungerar styrelsen som ett rådgivande organ åt myndigheten.

Styrelse med fullt ansvar – Styrelsen är myndighetens högsta ledning och ansvarar kollektivt inför regeringen för myndighetens verksamhet. Myndighetens chef ansvarar för den löpande verksamheten efter beslut av styrelsen. Ordförande i styrelsen är normalt en person utanför styrelsen.

I Statkontorets rapport

38

Myndigheternas ledning och organisation

föreslås att mellanformen styrelse med begränsat ansvar avvecklas. Statskontoret pekar på att denna form skapar osäkerhet och förvirring om styrelsens roll och ansvar. Frågan om myndigheternas ledningsformer har dessutom behandlats i tre stora utredningar sedan 1980-talet. Samtliga har avrått från denna ledningsform, som även kallats lekmannastyrelse.

39

Vi delar denna bedömning och finner det olämpligt att Jämställdhetsmyndighetens ledningsfunktion blir oklar. En styrelse med begränsat ansvar är därför inte lämplig. Även ledningsformen där styrelsen har fullt ansvar förefaller inte tillämpbar. Denna styrelseform rekommenderas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som har stort finansiellt självständigt ansvar. Den passar även myndigheter där politisk direktstyrning anses mindre lämplig såsom forsknings- eller kulturmyndigheter. Den här föreslagna Jämställdhetsmyndigheten har således inte uppgifter som är lämpliga för denna ledningsform.

Jämställdhetsmyndigheten ska i första hand vara regeringens redskap att genomföra jämställdhetspolitiken och dess chef bör därför direkt och ensam bära ansvar för verksamheten inför regeringen. Ledningsformen bör således vara ett så kallat enrådighetsverk. Denna form skapar goda förutsättningar för att riksdagens och regeringens politiska beslut snabbt ska kunna genomföras.

37

Prop. 1997/98:136.

38

Statskontoret 2004:9.

39

Ibid sid. 63.

I Statskontorets rapport om myndigheternas ledning och organisation påpekas att till enrådighetsverkens förtjänster hör att ansvaret är tydligt knutet till en person. Regeringen kan lättare styra ett enrådighetsverk direkt och tydligt, än en myndighet med styrelse. En annan fördel, som redovisas i rapporten, är att beslut kan genomföras utan fördröjning vilket är alltmer angeläget med de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. En svaghet är dock, enligt Statskontoret, att ansvaret samlas hos en person som kan visa sig vara en ”dålig utnämning”.

40

Denna risk torde dock föreligga även om lednings-

formen med en ansvarig styrelse väljs.

Jämställdhetsmyndigheten bör ha ett rådgivande organ kopplat till sig med företrädare för politikområden som är av central betydelse för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Myndighetens chef är ordförande i rådet och regeringen föreslås förordna rådets övriga ledamöter.

Det bör stå myndigheten fritt att inrätta andra rådgivande organ till stöd för verksamheten.

Lokalisering

Utredningens förslag: Jämställdhetsmyndigheten lokaliseras till Stockholm.

Den här föreslagna jämställdhetsmyndigheten är att betrakta som ett redskap för regeringen att mera kraftfullt genomföra de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheten ska tillföras uppgifter som i dag utförs i anslutning till jämställdhetsenheten i Regeringskansliet och det ligger ett värde i att skapa förutsättningar för en fortsatt nära koppling mellan Regeringskansliet och det aktiva jämställdhetsarbetet. Myndigheten kan i detta avseende betraktas som en stabsmyndighet åt regeringen.

Jämställdhetsmyndigheten har således behov av närhet till i första hand det departement som har ansvar för de jämställdhetspolitiska frågorna. Men eftersom alla departement inom sina respektive politikområden har ansvar för jämställdhetsintegrering behöver myndigheten också nära kontakter med andra departement. Det stöd som JämStöd – Utredningen om stöd för jämställdhetsintegre-

40

Ibid sid. 32 och sid. 68.

ring i staten

41

– idag lämnar Regeringskansliet och andra centrala

myndigheter avses Jämställdhetsmyndigheten således få ansvar för och detta uppdrag kan knappast utföras från någon ort utanför Stockholm. Detsamma gäller uppdraget att följa myndigheternas jämställdhetspolitiska insatser.

För en lokalisering till Stockholm talar även den omständigheten att de flesta frivilligorganisationer som är engagerade i de jämställdhetspolitiska frågorna är lokaliserade till huvudstaden.

Konsekvenser för JämO och Jämställdhetsenheten

Det här framlagda förslaget om att inrätta en jämställdhetsmyndighet innebär att JämO kan renodla sin roll och fokusera på diskrimineringsfrågor. Som framkommer på annan plats i detta betänkande är arbetet för jämställda löner och kampen mot lönediskriminering av fundamental betydelse för jämställdhetspolitiken och i detta arbete har JämO en central roll. De uppgifter som i dag belastar JämO till följd av att det är den enda myndigheten inom det jämställdhetspolitiska fältet får en naturlig hemvist i den nya myndigheten. Som tidigare redovisats har JämO uppmärksammat detta problem bl.a. i årsredovisningen för år 2003 och framhållit att myndigheten belastas med betydande arbetsinsatser utanför området för dess kärnverksamhet. En avlastning av detta slag är angelägen oberoende av vilken ställning JämO i framtiden kommer att få till följd av det utredningsuppdrag som Diskrimineringskommittén för närvarande arbetar med. Vi gör bedömningen att JämO bäst kan främja jämställdhetsarbetet som en självständig myndighet och att en samordning av samtliga diskrimineringsombudsmän, vilket för närvarande övervägs av Diskrimineringskommittén, därför skulle innebära en försvagning.

Även för Jämställdhetsenheten i Regeringskansliet innebär förslaget en behövlig renodling av arbetsuppgifterna. Det särskilda anslaget, 24:2 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde 14 förs över till den nya myndigheten vilket medför att beredningen av dessa beslut inte i fortsättningen behöver belasta enhetens handläggningsresurser. Med tanke på att förslaget till finansiering av myndigheten, som redovisas nedan, även innebär att Jämställdhetsenheten förlorar resurser för jämställdhetsarbete som utförs i anslutning till enheten, är det angeläget att enheten kompen-

41

N 2005:02.

seras. Ökade resurser behövs för att enheten kraftfullare ska kunna utföra den centrala och omfattande uppgiften som granskare av jämställdhetsaspekten i beredningen av regeringsbeslut rörande övriga politikområden. Det är utredningens bedömning att det arbete med jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet som regeringen fattat beslut om också kräver att större resurser tillförs Jämställdhetsenheten.

Finansiering

Den här föreslagna finansieringen, som delvis är en följd av de organisationsförändringar som tidigare redovisats, torde mer än väl täcka kostnaderna för att etablera den nya myndigheten. Den samordning och utveckling av de jämställdhetspolitiska insatserna som den föreslagna organisationen innebär bedöms även leda till effektivitetsvinster och ett mer rationellt utnyttjande av de statliga medlen.

Särskilda jämställdhetsåtgärder

Anslaget 24:2 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde 14 Arbetsliv uppgick år 2004 till 13,7 miljoner kronor som disponeras av regeringen. För budgetåret 2005 har 6 miljoner kronor förts till utgiftsområde 1 Rikets styrelse anslaget 90:5 Regeringskansliet m.m. för att stödja jämställdhetsarbete som utförs i anslutning till jämställdhetsenheten i Näringsdepartementet. Arbetet omfattar bl.a. ett projekt om åtgärder mot handel med kvinnor.

Detta arbete är exempel på det slags arbete som naturligen bör utföras av en myndighet utanför Regeringskansliet och dessa medel föreslås därför föras över till myndighetens förvaltningsanslag.

Resterande medel som omfattar 7,7 miljoner kronor för stöd till organisationer som arbetar med projekt som främjar jämställdhet mellan kvinnor och män förs också över till myndigheten att använda för stöd till utvecklingsprojekt och forskning.

Brytmedel

Anslaget 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader omfattar omkring fyra och en halv miljard kronor för budgetåret 2005. Av dessa medel får AMS årligen använda 28 miljoner kronor för projektverksamhet som syftar till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Dessa medel har använts till en rad angelägna projekt genom åren men de har enbart haft begränsad påverkan på den könsuppdelade arbetsmarknaden. AMS bör ges i uppdrag att fortsätta detta arbete inom ramen för sina övriga arbetsmarknadspolitiska resurser och den kompetens inom detta område som utvecklats inom AMS kan därigenom tas till vara i ett större sammanhang. De särskilda medlen torde bättre främja den samlade jämställdhetspolitiken om de tillförs jämställdhetsmyndigheten som förvaltningsmedel.

Stöd till myndigheter

I den föreslagna myndighetens uppgifter ligger att ge stöd åt statliga myndigheter bl.a. i deras arbete med jämställdhetsintegrering. I budgeten för 2005 har fyra miljoner anslagits i anslag 24:3 Delegation för stöd till jämställdhetsintegrering för att finansiera stöd till statsförvaltningens arbete med jämställdhetsintegrering. Medlen finansierar f.n. den särskilde utredare

42

med uppgift att stödja arbe-

tet med jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten. När den nya myndigheten inrättas övertar den ansvaret för detta arbete och motsvarande summa tillförs myndigheten.

I Statskontorets analys, som anförts tidigare, framhölls att eftersom kravet på jämställdhetsintegrering avser alla myndigheter är stödet för denna verksamhet att betrakta som en förvaltningspolitisk uppgift som skulle kunna tillföras den nya förvaltningspolitiska myndighet som håller på att utformas. Den särskilda utredare som haft i uppdrag att närmare precisera den nya myndighetens uppgifter föreslog emellertid att regeringen borde avvakta Jämställdhetspolitiska utredningens förslag i detta avseende.

Jämställdhetsmyndighetens uppgift att stödja de statliga myndigheternas jämställdhetsarbete är mycket omfattande och den kan sannolikt bidra till att öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet. Om inte Jämställdhetsmyndigheten utför denna uppgift

42

Dir. 2005:7.

måste någon annan myndighet få detta uppdrag. Eftersom detta stöd är att betrakta som en förvaltningspolitisk uppgift, i den meningen att stödet avser hela den statliga förvaltningen, bör förvaltningspolitiska medel tillföras den nya myndigheten. Därför bör minst 12 miljoner kronor överföras från politikområdet (PO 1) Effektiv statsförvaltning.

Medel till resurscenter och projektmedel

I regleringsbrevet för år 2005 avseende anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder under utgiftsområde 19 Regional utveckling, anslagspost 22 finns upptaget dels, 10 miljoner kronor till basfinansiering av lokala och regionala resurscenter, dels 26 miljoner kronor för bidrag till projekt. Dessa medel disponeras i dag av NUTEK men föreslås bli överförda till Jämställdhetsmyndigheten. Även medel för handläggningen av dessa medel, 3 miljoner kronor, tillförs myndigheten från NUTEK.

Stöd till kvinnors organisering

I betänkandet Kvinnors organisering,

43

från utredningen om statligt

stöd till kvinnors organisering, beräknas kostnaden för handläggning av stödet till 3 miljoner kronor per år. Regeringen kommer under år 2005 att fatta beslut om en proposition med anledning av betänkandet. Hur kostnaderna för administrationen ska finansieras är ännu inte avgjort men medlen bör således föras till Jämställdhetsmyndigheten när denna bildas.

43

SOU 2004:59.

Sammanställning av förslag till finansiering av myndigheten

Förvaltningsmedel

Jämställdhetspolitik (”Särskilda jämställdhetsinsatser”)

6 mnkr

Arbetsmarknadspolitik (”Brytmedel”) 28 mnkr Delegationen för stöd till jämställdhetsintegrering 4 mnkr Förvaltningspolitik 12 mnkr Regionalpolitik 3 mnkr Handläggning av stöd till kvinnoorganisationer 3 mnkr

Projektmedel m.m.

Särskilda jämställdhetsinsatser 7,7 mnkr Regionalpolitiska insatser 36,0 mnkr Stöd till kvinnors organisering 3,4 mnkr

Referenser

Direktiv 2004:166 Regeringens stabsstöd. Direktiv 2005:7 Jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten.

Ds 2001:64 Ändrad ordning – strategisk utveckling för jämställdhet. Ds 2003:61 Genus på museer.

Ekonomistyrningsverket Myndighet startar, reviderad 2002, Ekono-

mistyrningsverket 2002.

Finansdepartementet Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med

organisations- och strukturförändringar inom staten, Finansdepartementet 2003. Jordansson, Birgitta (2005) Jämställdhetsarbete och genusforskning.

Kartläggning av utbytet mellan praktik och forskning. SOU 2005:66.

Nationella sekretariatet för genusforskning, PM 2004-07-06. Regeringens proposition 1979/80:147 Om godkännande av Förenta

nationernas konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.

Regeringens proposition 1993/94:100 Budgetproposition, Bilaga 8. Regeringens proposition 1993/94:147 om jämställdhetspolitiken,

Delad makt – delat ansvar. Regeringens proposition 1997/98:136 En förvaltning i medborga-

rens tjänst. Regeringens skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt – Regeringens

jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden. SCB CBM 2004:1, SCB.

SFS 1991:1438 SOU 2001:44 Jämställdhet – transporter och IT.

SOU 2004:59 Kvinnors organisering. SOU 2004:117 Nytt nationellt kunskapscentrum – ombildning av RKC.

SOU 2004:121 Slag i luften – en utredning om myndigheter, mans-

våld och makt.

SOU 2005:32 Regeringens stabsmyndigheter. Statskontoret Myndigheternas ledning och organisation, Statskontoret

2004:9. Statskontoret En effektivare jämställdhetspolitik, Statskontoret 2005:1.

Utrikesdepartementet Förenta Nationernas fjärde kvinnokonferens,

Peking den 4–5 september 1995. Ny serie II:51. Stockholm 1996.

Utvecklingen av jämställdhetspolitiken sedan propositionen Delad makt – delat ansvar

Delad makt – delat ansvar

Den senaste propositionen om jämställdhetspolitiken lämnades till riksdagen för över tio år sedan, i februari 1994. Propositionen är undertecknad av statsminister Carl Bildt och Bengt Westerberg, den senare var då socialminister och jämställdhetsminister. Propositionen behandlades av riksdagen våren 1994. Valrörelsen inför valet hösten 1994 var då redan i full gång och jämställdhetsfrågorna hade inför detta val fått en ovanligt stor betydelse vilket inte minst var en följd av Stödstrumpornas uppmärksammade arbete.

Även om regeringen därefter har lämnat ett antal skrivelser om jämställdhetspolitiken till riksdagen, samt lämnat en proposition om ändring av jämställdhetslagen, torde det vara ovanligt att ett politikområde under så lång tid inte behandlas i en proposition. Denna proposition har därför haft stort inflytande under lång tid. En bidragande orsak till att inga propositioner lämnats under mer än tio års tid kan mycket väl antas vara att propositionen Delad makt – delat ansvar

1

på många sätt är genomtänkt, radikal och

framåtsyftande. De socialdemokratiska regeringar som, efter valet hösten 1994, efterträtt den borgerliga regeringen har fullföljt den inriktning som anges i propositionen och tämligen samvetsgrant genomfört de förslag som framförts. Det kan även påpekas att propositionen bygger vidare på den femåriga handlingsplan som presenterades i den tidigare propositionen Jämställdhetspolitiken inför 90-talet

2

som lades fram av den socialdemokratiska regeringen.

Det har således funnits en påfallande kontinuitet över regeringsskiftena i den jämställdhetspolitiska utvecklingen.

1

Prop. 1993/94:147.

2

Prop. 1987/88:105.

I propositionen behandlas huvudsakligen följande områden:

  • Ökad kvinnorepresentation i beslutande församlingar
  • Fördelning av ekonomisk makt
  • Utveckling av jämställdhetslagen
  • Förändringar av föräldraförsäkringen
  • Länsexperter för jämställdhet samt
  • Metodfrågor.

Denna proposition har således i hög grad präglat den svenska jämställdhetspolitiken i över ett decennium. Det finns därför anledning att återknyta till de resonemang, slutsatser och förslag som presenteras i propositionen. I det följande redovisas översiktligt innehållet i propositionen och den utveckling som därefter skett inom de områden som särskilt lyfts fram.

Jämställdhetspolitiken mål

Inledningsvis anges att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken ska ligga fast, nämligen: att kvinnor och män ska ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter inom alla väsentliga områden i livet.

Det övergripande målet bryts ner i lite mer konkreta delmål:

  • En jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män.
  • Samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende.
  • Lika villkor och förutsättningar för kvinnor och män i fråga om företagande, arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.
  • Lika tillgång för flickor och pojkar, kvinnor och män, till utbildning och samma möjligheter att utveckla personliga ambitioner, intressen och talanger.
  • Samma ansvar för kvinnor och män för arbetet med hem och barn.
  • Frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld.

Regeringen konstaterar att en jämställdhetspolitik som ska leda till att dessa mål uppnås inte kan formas isolerad från andra politikområden. Den måste tvärtom bygga på att statsmakterna genom åtgär-

der på olika samhällsområden underlättar och stöder utvecklingen mot jämställdhet.

För att uppnå ett jämställt samhälle måste således ett jämställdhetsperspektiv läggas på alla politikområden. Jämställdhetsarbetet måste bedrivas inom varje politikområde och insatser huvudsakligen göras inom ramen för berörda organs ordinarie verksamhet. Även speciella satsningar behövs emellertid för att driva på utvecklingen i önskad riktning.

Insikten att jämställdhetspolitiken måste förverkligas och vinna utrymme inom andra politikområden var vid denna tid inte ny. Det var emellertid först efter denna proposition som formerna och metoderna för jämställdhetsintegrering mera systematiskt utvecklades. Året därpå, vid FN:s världskvinnokonferens i Peking 1995, etablerades denna strategi (gender mainstreaming) även i det internationella samarbetet.

Makt och kön

I ett inledande avsnitt om makt och inflytande redovisas den teoretiska utgångspunkt som enligt propositionen fortsättningsvis bör prägla det jämställdhetspolitiska arbetet.

Arbetet har hittills, enligt propositionen, huvudsakligen varit inriktat på att förändra formella strukturer och att påverka attityder och i mindre utsträckning på att förändra de informella strukturer i samhället som upprätthåller den ojämna maktfördelningen mellan könen. Jämställdhetsarbetet bör därför kompletteras och breddas med utgångspunkt i ett synsätt som i ökad utsträckning beaktar det ojämna maktförhållandet mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor på olika samhällsområden.

Som grund för detta ställningstagande hänvisas till den forskning som bidragit med ökade kunskaper om dessa den bristande jämställdhetens bakomliggande orsaker och mekanismer. I synnerhet hänvisas till Maktutredningen, Demokrati och Makt i Sverige

3

och

den text om genussystemet av Yvonne Hirdman som ingår i betänkandet och som bl.a. beskriver genussystemets principer om könens isärhållande, mäns överordning och kvinnors underordning inom olika områden i samhället.

Mot bakgrund av bl.a. den moderna forskningen på området bör jämställdhetspolitiken framöver, enligt propositionen, i ökad

3

SOU 1990:4.

utsträckning inriktas på att förändra de strukturer i samhället som bidrar till, eller förstärker det ojämna maktförhållandet mellan könen. Jämställdhet kan inte ses som en isolerad fråga. Inom i stort sett alla politikområden bör frågor om kvinnors och mäns skilda villkor analyseras för att kunna utgöra underlag för politikens utformning. Av texten framgår inte med tydlighet hur den nya inriktningen i praktiken ska gestaltas men utformningen av föräldraförsäkringen och männens ansvar för arbete med hem och barn anförs som exempel.

Regeringen konstaterar att den inriktning som jämställdhetspolitiken tidigare haft, med betoning på attitydförändrande insatser och på att öka kvinnors resurser och kunskaper på olika områden, visserligen har lett till betydande vinster för enskilda kvinnor och män, men inte i tillfredsställande utsträckning lett till ökad jämställdhet för kvinnor och män som grupper. Trots att det idag inte råder några stora skillnader mellan könen när det gäller formell kompetens så har kvinnor som grupp en sämre position än män både i arbetslivet och på andra områden. Därför är kompetensökning som medel för att nå jämställdhet inte tillräckligt.

I stället anges att jämställdhetsarbetet framöver bör kompletteras och breddas med utgångspunkt i ett synsätt som i ökad utsträckning synliggör och erkänner det ojämna maktförhållandet mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor inom olika samhällsområden.

Den fortsatta utvecklingen

Detta synsätt kom framöver att sätta sin prägel på regeringens redovisningar av jämställdhetspolitiken. I regeringens skrivelse om jämställdhetspolitiken från 1996

4

framhålls att makt och inflytande

är ojämnt fördelat mellan kvinnor och män och att samhällets strukturer är uppbyggda efter en manlig norm. ”Denna i modern kvinnoforskning ofta kallade könsmaktordning som innebär mäns relativa överordning och kvinnors relativa underordning, upprätthålls och återskapas fortfarande i vårt samhälle.”

5

I inledningen till

regeringens skrivelse Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet

6

lyfts

maktperspektivet åter fram.

4

Skr. 1996/97:41.

5

Ibid. Sid 4.

6

Skr. 1999/2000:24.

Jämställdhet … handlar om att bryta den samhällsstruktur som fortfarande råder och som varje dag säger oss att: män är norm och kvinnor är undantag män är överordnade och kvinnor är underordnade män har stor makt, kvinnor liten.

I regeringens senaste skrivelse Jämt och ständigt

7

blir maktperspek-

tivet än tydligare. Nya begrepp introduceras som könsmaktperspektiv och feminism tar plats på ett nytt sätt. I texten framhålls att politiska reformer som syftar till att främja jämställdhet får begränsat genomslag på grund av samhällets genusstruktur. De formella rättigheterna är inte tillräckliga för att ändra människors beteenden. I skrivelsen illustreras detta med att flickor och pojkar, trots den formellt lika tillgången till utbildning, påverkas av stereotypa föreställningar om kön i sina studieval. Detsamma gäller föräldraledigheten som enbart i begränsad utsträckning utnyttjas av fäderna trots att de har samma tillgång till den som mödrarna.

I det faktiska valet påverkas föräldrarna av värderingar i samhället, arbetsgivare, släktingar, vänner och kanske av ekonomiska överväganden som grundas i att mannen har högre lön än kvinnan. Begreppet pappamånad får innebörden att det är just de månaderna som bör tillhöra pappan, dvs. enbart en liten del av den totala tiden. De politiska reformerna bemöts av ett genussystem och kan rent av återskapa och stärka föreställningarna om fundamentala skillnader mellan kvinnor och män.

8

Detta kan tolkas som en ökad insikt om svårigheterna att genomföra jämställdhetspolitiken. I skrivelsen betonas därför behovet av att kraftfullt stärka styrningen av jämställdhetspolitiken och kvaliteten i jämställdhetsarbetet.

9

Kvinnorepresentation

I propositionen betonas att arbetet med att öka kvinnors inflytande i beslutsfattande församlingar måste öka. Det ”slutmål” som tidigare angivits,

10

nämligen att en jämn könsfördelning ska vara upp-

nådd år 1998 ligger fast.

7

Skr. 2002/03:140.

8

Ibid. sid 7.

9

Se vidare kapitlet om begrepp i jämställdhetspolitiken.

10

Prop. 1987/88:105.

Regeringen pekar på att avsevärda framsteg har uppnåtts vad gäller kvinnors inflytande i statliga organ. Statsmakterna har givit ekonomiskt stöd till projektverksamhet bl.a. i syfte att stimulera aktivt arbete, hos de organisationer som nominerar ledamöter till statliga organ och regeringen föreslår att ytterligare medel anslås till projekt med syfte att öka kvinnors andel i statliga styrelser och kommittéer samt andra beslutande församlingar.

Nya rutiner för regeringens handläggning av ärenden som rör styrelseuppdrag har etablerats. Detta innebär att fackdepartementens förslag till ledamöter i statliga styrelser och kommittéer anmäls för godkännande till jämställdhetsenheten hos det statsråd som är jämställdhetsminister.

Medel anslås i propositionen även för en särskild satsning för att stimulera utvecklingen mot en jämn könsfördelning på chefsnivå i arbetslivet. Regeringen avser att i samverkan med näringslivet etablera en näringslivsakademi för kunskapsspridning, opinionsbildning och förändringsarbete i syfte att öka andelen kvinnor i chefsbefattningar.

Regeringen hade under år 1993 tillkallat en särskild utredare med uppgift att undersöka möjligheter till en jämnare könsfördelning på denna nivå. Syftet var att samla erfarenheterna från senare års utvecklingsarbete och forskning och låta dem ligga till grund för en bedömning av fortsatta insatser. Utredningen slutförde sitt arbete i februari 1994 med betänkandet Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.

11

Regeringen delade utredningens uppfattning att kunskap

och tillgången till egna erfarenheter av samverkan mellan kvinnor och män på ledningsnivå är viktiga inslag för att uppnå ett förändrat synsätt på ledarskapsfrågorna.

Den fortsatta utvecklingen

Under 1995 bildades stiftelsen Näringslivets Ledarskapsakademi efter samråd mellan regeringen och företrädare för näringslivet. Akademins huvudsakliga syfte var att bidra till utvecklingen av ledarskapet i svenskt näringsliv genom att identifiera, utveckla och ta till vara den samlade kompetensen och potentialen hos såväl kvinnor som män.

11

SOU 1994:3.

Flera rapporter från SCB

12

visade att andelen kvinnor på chefs-

nivå visserligen är högre i offentlig än i privat sektor men likafullt otillräcklig. Staten bör, enligt regeringens uppfattning, vara föregångare och i 1995 års budgetproposition

13

angavs som mål att

kvinnor ska utgöra minst hälften av de nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen som regeringen utser.

Våren 2002 tillsatte regeringen Utredningen om kvinnor på ledande poster i näringslivet

14

med uppgift att kartlägga kvinnors

och mäns förekomst i styrelser och på ledande befattningar i det privata näringslivet, sammanställa och analysera den forskning som finns om kön och organisation samt ge förslag till åtgärder för en jämnare könsfördelning. Utredningen som är en uppföljning av motsvarande utredning från 1994, lämnade sitt betänkande Mansdominans i förändring

15

våren 2003. Av betänkandet framgår att

mansdominansen i företagens ledningsgrupper och styrelser består, även om det skett en viss förändring sedan 1994. Rapporten följdes av två rundabordssamtal där näringsministern inbjöd representanter för näringslivet att diskutera konkreta åtgärder i syfte att påskynda processen.

År 2002 avsatte regeringen medel till projektet Jämt på toppen för att inspirera till och ge verktyg för en jämnare könsfördelning i näringslivet. Året därpå la regeringen fram propositionen Redovisning av könsfördelningen i företagsledningar

16

till riksdagen med för-

slag att andelen kvinnor och män i företagets styrelse och ledning ska redovisas i årsredovisningen.

Ett EU-projekt har genomförts av JämO tillsammans med Estland, Danmark och Grekland. Projektet har riktat sig till kvinnor som vill nå högre chefsbefattningar, till beslutsfattare i arbetslivet och till konsultföretag som rekryterar toppchefer. JämO kommer att år 2007 följa upp de handlingsplaner för att främja fler kvinnor på ledande poster, som de deltagande företagen har utarbetat. I flera år har regeringen också inbjudit näringslivet till de s.k. Nalenkonferenserna om jämställdhet.

Våren 2005 fattade regeringen beslut om en utredning med uppdrag att se över möjligheten av och lämpligheten i att via lagstiftning få till stånd en jämnare könsfördelning i bolagsstyrelserna.

12

SCB (1992a och 1997).

13

Prop. 1994/95:100, bil. 8 sid. 12.

14

Dir. 2002:19.

15

SOU 2003:16.

16

Prop. 2002/03:56.

Fördelning av ekonomisk makt

I propositionen Delad makt – Delat ansvar meddelade regeringen att den avsåg att tillsätta en utredning för att belysa skillnader i kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser och möjligheter att utöva ekonomisk makt på individnivå, familjenivå och samhällelig nivå.

Skillnader vad gäller kvinnors och mäns löner hade utretts av Löneskillnadsutredningen och i betänkandet Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap

17

redovisades forskning om kvinnor som

chefer. Vidare hade SCB:s tidsanvändningsstudie I tid och otid

18

bl.a. redovisat fördelningen av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män.

Kvinnomaktutredningen

Sommaren 1995 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, den s.k. Kvinnomaktutredningen.

19

I utredarens uppgift ingick bl.a. att kartlägga och analysera i vilken utsträckning kvinnor och män har makt att skapa, upphäva och ändra de ekonomiska regelsystemen samt finna metoder för att synliggöra och följa utvecklingen av andelen kvinnor bland ekonomiska makthavare. Kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser skulle belysas med avseende på hur stora dessa är, från vilka källor de kommer, och om detta förändras i ett livscykelperspektiv. Utredaren gavs även möjlighet att belysa andra aspekter av betydelse för uppdraget samt föreslå de åtgärder som kan föranledas av utredningen.

Denna möjlighet, att belysa andra aspekter än de som uttryckligen lyftes fram i direktiven, kom i hög grad att utnyttjas. Fem forskare knöts till utredningen som vetenskapliga experter och hundratalet forskare från olika discipliner engagerades i utredningens arbete. Slutbetänkandet Ty makten är din … myten om det rationella arbetslivet och det jämställda Sverige

20

presenterades i

17

SOU 1994:3.

18

SCB (1992b).

19

Dir. 1994:102.

20

SOU 1998:6.

januari 1998. Dessförinnan hade tretton rapporter i skilda ämnen publicerats i SOU-serien.

Utredningens omfattande arbete är värdefulla publikationer men ledde inte fram till någon omfattande katalog med konkreta åtgärdsförslag. I regeringens skrivelse Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet

21

redovisar regeringen vilka åtgärder den ämnar vidta

med anledning av Kvinnomaktutredningens förslag. Av redovisningen framgår att flera av de frågor som väckts av utredningen kommer att behandlas av andra utredningar.

Ett av Kvinnomaktutredningens förslag var att pröva möjligheten att införa ett system för jämställdhetsmärkning av företag och organisationer. Ett underlag för ett sådant arbete fanns i förstudien Jämställdhetsmärkning – konsumentmakt för ett jämställt samhälle

22

.

År 1999 tillsatte regeringen en särskild utredare som skulle undersöka möjligheterna att eventuellt införa ett system för frivillig jämställdhetsmärkning av produkter och tjänster

23

. Utredningen om frivillig jämställdhetsmärkning av produkter och tjänster (FRIJA) lade 2001 fram delbetänkandet Reglerna kring och inställningen till frågor om frivillig jämställdhetsmärkning

24

och 2002 slutbetänkandet

Märk – värdig jämställdhet.

25

Utredningens slutbetänkande har

remissbehandlats och frågan bereds fortfarande inom regeringskansliet

Jämställda löner

I januari 1993 presenterade löneskillnadsutredningen sitt betänkande Löneskillnader och lönediskriminering – Om kvinnor och män på arbetsmarknaden.

26

I betänkandet konstateras att de löneskillna-

der som finns till stor del förklaras av att arbetsmarknaden är könsuppdelad. Kvinnor och män har olika utbildningar och yrken. Även åldersfördelningen har betydelse. Detta är emellertid inte hela förklaringen. Mellan en och åtta procent av löneskillnaden kan inte förklaras på detta sätt. Enligt utredningen kan dessa skillnader betraktas som osakliga och är därmed ett utslag av lönediskriminering.

21

Skr. 1999/2000:24.

22

Ds 1998:49.

23

Dir. 1999:13.

24

SOU 2001:9

25

SOU 2002:30.

26

SOU 1993:7.

I propositionen Delad makt – delat ansvar framhåller regeringen att Löneskillnadsutredningen haft stor betydelse för att öka kunskaperna om löneskillnaderna mellan kvinnor och män men, vilket även utredningen framfört, att kunskaperna fortfarande är alltför begränsade för att det ska vara möjligt att fullt ut avgöra diskrimineringens art och omfattning. Regeringen gav därför Arbetsmiljöfonden i uppdrag att avsätta medel för forskning, utvecklingsarbete och kunskapsspridning på området. SCB och berörda partner uppmanas tillse att den centrala lönestatistiken är av sådan kvalitet och utformning att den kan utgöra underlag för analyser av kvinnors och mäns löner.

Något år senare påbörjar Arbetslivsinstitutet i samverkan med SCB arbetet med att utveckla lönestatistiken så att den ska kunna ligga till grund för djupare analyser av löneskillnader mellan kvinnor och män. JämO erhöll 1997 och 1999 resursförstärkningar för att bl.a. driva frågor om lönediskriminering, bl.a. genom informations- och opinionsbildande insatser. Från och med budgetåret 1999 har ytterligare resurser tillförts JämO. Syftet är att JämO i sin tillsyn över arbetsgivarnas aktiva jämställdhetsarbete ska uppmärksamma ärenden rörande osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män.

På regeringens uppdrag avsatte Arbetslivsinstitutet under flera år medel till forskning, utvecklingsarbete och kunskapsspridning om lönebildning. Uppdraget genomfördes inom ramen för forsknings- och utvecklingsprogrammet Lönebildning och arbetsvärdering (LÖV) som slutredovisades i september 1999. Detta program följdes senare upp inom JämO:s projekt Lönelots. Våren 1999 hade jämställdhetsministern överläggningar med arbetsmarknadens parter i syfte att påskynda det arbete som parterna bedriver för att motverka lönediskriminering.

Jämställdhetslagen

I propositionen lades även förslag om ändringar i jämställdhetslagen (1991:433). Förändringar i lagen trädde sedermera i kraft den 1 juli 1994. Lagens bestämmelser om att reglerna om aktiva åtgärder och jämställdhetsplan får ersättas av andra regler i kollektivavtal ändras nu så att lagens regler alltid ska iakttas även när det finns kollektivavtal. JämO:s tillsyn utsträcktes därmed till att omfatta hela arbetsmarknaden.

Vidare infördes en skyldighet för alla arbetsgivare som har tio eller fler anställda att varje år kartlägga löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsplatsen. Kartläggningen ska i görligaste mån utformas så att likvärdigt arbete kan identifieras. I propositionen anges vilka kriterier som kan användas i bedömningen om ett arbete är likvärdigt med ett annat.

Kartläggningen och de åtgärder som arbetsgivaren tänker genomföra med anledning av den ska redovisas i den jämställdhetsplan som årligen ska upprättas på arbetsplatsen. Den arbetsgivare som inte följer lagen riskerar böter.

JämO, som får ökade resurser, får även möjlighet att i en diskrimineringsprocess föra talan på annan grund än könsdiskriminering. Sådan grund kan t.ex. vara anställningsskyddslagen eller föräldraledighetslagen.

Fortsatta ändringar i jämställdhetslagen

Den 1 juli 1998 ändrades lagen igen vilket innebar en skärpning vad gäller sexuella trakasserier. Dels infördes i lagen en definition av begreppet sexuella trakasserier, dels förtydligades lagen så att det klart framgår att varje arbetsgivare är skyldig att vidta aktiva åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för sexuella trakasserier. Bestämmelsen är förenad med ett skadeståndsansvar för arbetsgivaren om denne inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen.

I juli 1998 tillsatte regeringen en särskild utredare

27

med uppdrag

att se över vissa delar av jämställdhetslagen.

28

Enligt ursprungsdi-

rektiven skulle utredaren undersöka om några ändringar i lagen var påkallade med hänsyn till EG-rätten. Sedan Jämställdhetsombudsmannen bl.a. i en skrivelse till regeringen 1998 anmält vissa problem med sin handläggning av anmälningar om lönediskriminering, beslöt regeringen i december 1998 om tilläggsdirektiv till utredningen. Dessa innebar att utredaren skulle göra en analys av frågor som hänger samman med arbetsvärdering och bedöma om ytterligare åtgärder behövs för att arbetet med att bestämma lika lön för lika eller likvärdigt arbete kan underlättas i praktiken. Utredningen, som bedrevs i nära samarbete med arbetsmarknadens parter redovi-

27

A 1998:03.

28

Dir. 1998:60 och 1998:98.

sade i betänkandet En översyn av jämställdhetslagen

29

uppdraget till

regeringen, i september 1999.

Utredningen ledde så småningom till en skärpning av lagen fr.o.m. januari 2001. Förändringarna rörde dels diskrimineringsbestämmelserna, där en samordning med EG-rätten och övriga diskrimineringslagar gjordes, dels bestämmelserna om lönekartläggning. Krav infördes på arbetsgivarna att varje år kartlägga löneskillnader mellan kvinnor och män som utför lika eller likvärdigt arbete. Skillnaderna ska även analyseras och analysen ska därefter ligga till grund för en handlingsplan för jämställda löner. De åtgärder som planen innehåller ska genomföras så snart som möjligt och senast inom tre år.

Förändringarna i lagen innebar också att fackliga organisationer fick möjlighet att föra ärenden till Jämställdhetsnämnden om en arbetsgivare inte följer bestämmelserna om aktiva åtgärder. Det är Jämställdhetsnämnden som prövar frågor om vitesföreläggande.

Ytterligare en fråga med anknytning till jämställdhetslagen har utretts. Det gäller tillsynen av lagens krav på aktiva åtgärder. JämO har ett odelat ansvar för att alla arbetsplatser i hela landet följer lagen och den nu aktuella frågan gällde om även länsstyrelserna skulle kunna ha ansvar för tillsynen. Ett utredningsförslag presenterades i Tillsynsansvar över jämställdhetslagen

30

med innebörden att

länsstyrelserna skulle ha tillsyn över att jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder iakttas i länet. Enligt förslaget skulle länsstyrelserna utöva sin tillsyn i samråd med JämO som skulle ge den vägledning som behövs i tillsynsarbetet. Efter att ha varit på remiss överlämnades frågan i tilläggsdirektiv

31

till Diskrimineringskom-

mittén

32

i maj 2003.

Diskrimineringskommitténs uppgift är att göra en översyn av den svenska lagstiftningen till skydd mot diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. I kommitténs uppdrag ingår bland annat att överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden samt att se över ansvarsområden och uppgifter för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombudsmannen och Ombudsmannen

29

SOU 1999:91.

30

Ds 2001:37.

31

Dir. 2003:69.

32

N 2002:06.

mot diskriminering på grund av sexuell läggning och överväga en samordning eller sammanslagning av några av eller samtliga dessa ombudsmän. Kommittén ska även lämna förslag om den eller de framtida ombudsmannainstitutioner som föreslås ska vara underställda regeringen eller riksdagen. Behovet av särskilda organ med uppgifter som Jämställdhetsnämnden och Nämnden mot diskriminering ska undersökas och kommittén ska även överväga hur domstolsprocessen i diskrimineringsmål ska utformas. Kommittén har fått ytterligare tilläggsdirektiv

33

och ska redovisa sitt uppdrag se-

nast den 31 januari 2006.

Länsexperter

I propositionen lades förslag om att utöka jämställdhetspolitikens ganska blygsamma organisation, för första gången sedan JämO etablerades 1980. Regeringen bedömde att de nationella målen för jämställdhetspolitiken behövde en tydlig regional förankring för att bättre kunna omsättas i hela landet. Länsstyrelsen, som har det regionala samordningsansvaret för statliga och kommunala verksamheter inom olika samhällsområden, gavs nya resurser och en ny uppgift i sin instruktion för att främja jämställdhet. En tjänst som länsexpert för jämställdhetsfrågor inrättades i varje län.

Huvuduppgiften för länsexperten skulle vara att utifrån de nationella målen för jämställdhetspolitiken och länets jämställdhetsstrategi främja jämställdhetsarbetet i länet. När det gäller sakfrågorna på området gavs länsexperten ett direkt ansvar under länsstyrelsens ledning. Ansvaret omfattade bl.a. följa upp de nationella målen för jämställdhet i länet och svara för en jämställdhetsstrategi för det utåtriktade arbetet. Länsexperterna gavs även ansvar för att utveckla metoder och modeller för att såväl kvinnors som mäns villkor och behov analyseras i åtgärdsförslag, strategidokument, fördelning av resurser samt att samverka med JämO i frågor som rör jämställdhet i arbetslivet. Dessa, och ytterligare några, synnerligen omfattande uppgifter förväntades en ensam tjänsteman på länsstyrelsen kunna utföra.

33

Dir. 2005:8.

Den fortsatta utvecklingen

Flera länsstyrelser har senare utvärderat de länsvisa jämställdhetsstrategierna och inlett arbetet med att ta fram nya. Strategierna är viktiga styrmedel för jämställdhetsarbetet i länen och ger en grund för analyser och bedömningar av insatser på jämställdhetsområdet. Länsstyrelserna har fortsatt sitt arbete med att integrera jämställdhetsaspekterna i sin dagliga verksamhet. Chefer och medarbetare har deltagit i utbildningar, seminarier och konferenser för att öka kunskapen om jämställdhet och få verktyg för att integrera jämställdhetsaspekter i sina verksamhetsområden. Flera länsstyrelser har också inlett arbetet med att integrera jämställdhetsperspektiv i sina lednings- och styrsystem. Ett exempel på detta är ett samarbete mellan tre av länsstyrelserna med syfte att utveckla nyckeltal för jämställdhet inom olika verksamheter.

Det regionala arbetet med jämställdhetsintegrering har även omfattat inrättande av regionala kunskapscentra om jämställdhet i ett par län. Länsstyrelserna arbetar också aktivt med att stötta särskilda insatser inom olika områden, bl.a. åtgärder mot mäns våld mot kvinnor, stöd till hotade flickor och projekt för att få fler män att arbeta i skolan. Jämställdhetsexperterna samarbetar också med JämO i arbetet med att granska arbetsgivarnas verksamhet i länen. Vidare har länsstyrelserna arbetat aktivt med insatser för att öka andelen kvinnor som företagare och andelen kvinnor i ledande ställning inom näringslivet. Länsexperterna, som numera kallas särskilt sakkunniga för jämställdhet, har även stöttat arbetet med jämställdhetsintegrering i det regionala utvecklingsarbetet i de län där kommunala samverkansorgan bildas.

Inom Regeringskansliet genomförs under 2003 en utvärdering av länsstyrelsernas jämställdhetsarbete med fokus på perioden 1998 till 2002. Resultatet av utvärderingen redovisades i augusti 2003. Av utvärderingen framgår att länsstyrelsernas årliga redovisningar av jämställdhetsarbetet tyder på stora variationer när det gäller både omfattning och inriktning. Jämställdhetsexperterna har redovisat hinder och svårigheter i jämställdhetsarbetet och uttryckt önskemål om ökat stöd, bland annat genom tydligare styrning från regeringen när det gäller länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag.

I utvärderingens förord konstaterar chefen för Näringsdepartementets jämställdhetsenhet att det finns brister i arbetet som riskerar att befästa en sidoordning av jämställdhetsfrågorna såväl inom länsstyrelsen som ute i länen.

Föräldraförsäkringen

Den jämställdhetspolitiska propositionen innehåller ett väsentligt avsnitt som handlar om familjepolitik nämligen föräldraförsäkringen och tar sikte på att öka mäns utnyttjande av föräldraförsäkringen. I propositionen

34

om En ny jämställdhetslag m.m. angavs ett

mål för fädernas uttag av föräldrapenning. Det blygsamma målet var att minst två tredjedelar av fäderna i någon utsträckning, vid utgången av år 1993, skulle utnyttja föräldrapenning med anledning av barns födelse. Målet uppnåddes ej.

Mot bl.a. denna bakgrund föreslogs i propositionen Delad makt – delat ansvar att antalet föräldrapenningdagar delas lika mellan föräldrarna. En förälder kan emellertid överföra sin rätt till föräldrapenningdagar till den andre föräldern – dock får inte 30 dagar överlåtas. Den första ”pappamånaden” lanserades därmed. Samtidigt föreslogs en sänkning av ersättningsnivån från 90 procent till 80 procent. En nivå som alltjämt gäller. Ersättningen för den icke överförbara månaden föreslogs dock fortfarande uppgå till 90 procent. Det vill säga om föräldrarna delar lika på hela föräldraledigheten erhåller båda föräldern var sin månad med 90 procents ersättning.

I sin motivering till förslaget hänvisar regeringen återigen till den då aktuella löneskillnadsutredningen som, utan att lämna konkret lagförslag, pekade på möjligheten att vid en framtida utbyggnad av föräldraledigheten begränsa möjligheten att överföra dagar till den andre föräldern. Vidare hänvisas till forskning som visar att en tidigt etablerad och nära relation mellan fader och barn är gynnsam, både för fadern och barnet och ger en god grund för den fortsatta relationen. Eftersom det lilla barnets behov av båda föräldrarna inte kan framföras av barnet själv är det, enligt regeringen, rimligt att samhället bidrar med det stöd som behövs för att detta behov ska kunna tillgodoses. En utökad andel av fädernas föräldraledighet bedöms även bidra till att attityderna på arbetsplatserna påverkas i mer jämställd riktning samt öka kvinnors möjlighet att nå jämställdhet med männen på arbetsmarknaden vilket motverkas av att de huvudsakligen har ansvar för den praktiska omsorgen om barnen. Det finns en stor tillväxtpotential i att bättre ta till vara kvinnors kompetens i arbetslivet vilket innebär både en samhällsekonomisk vinst och en kvalitetshöjning i arbetslivet.

34

Prop. 1990/91:113.

I samband med ändringen av föräldraförsäkringen avsattes medel för information och opinionsbildning om delad föräldraledighet. Information riktades särskilt till blivande och nyblivna fäder. Även åren efter reformens ikraftträdande, den 1 januari 1995, har sådana informationsinsatser genomförts och uppdrag har lämnats till försäkringskassorna att verka för att fäderna ska ta ut en större del av föräldraledigheten har fortsatt.

Föräldraförsäkringen har efter hand förändrats ytterligare. Bland annat har en ny pappamånad införts och tiden för 80 procents ersättning har förlängts med en månad till 13 månader. År 2004 tillsattes en särskild utredare (Karl-Petter Thorwaldsson) med uppgift att bland annat undersöka hur föräldraförsäkringen bättre ska kunna bidra till att barnen får bättre tillgång till båda sina föräldrar. Utredningen ska lämna sitt betänkande hösten 2005.

Metoder i jämställdhetsarbetet

I flera sammanhang i propositionen Delad makt – delat ansvar understryks vikten av att anlägga ett jämställdhetsperspektiv inom alla politik- och samhällsområden och att kvinnors och mäns skilda villkor måste beaktas närhelst analyser görs och åtgärder föreslås. Jämställdhetsfrågorna ska inte bara ”genomsyra” utan också få ”genomslag” på alla områden. Det hänvisas även till att detta arbetssätt etablerats internationellt, under beteckningen (gender) mainstreaming. Året efter, vid FN:s kvinnokonferens i Peking 1995, antogs en deklaration och en handlingsplan för jämställdhetsarbetet där jämställdhetsintegrering som strategi lyftes fram.

Om dessa skillnader i kvinnors och mäns villkor ska kunna synliggöras måste tillgänglig statistik vara könsuppdelad och lättillgänglig. I budgetpropositionen

35

la regeringen ett förslag om att

jämställdhetsstatistiken klassificeras som officiell statistik, vilket ger den en starkare ställning. Det samlade ansvaret för statistiken ligger hos SCB som även har ansvar för att bevaka att statistikansvariga myndigheter tillgodoser kravet på uppdelning på kön.

Regeringen fattade hösten 1994 beslut om allmänna direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser av sina förslag i syfte att synliggöra förhållanden för kvinnor och män i regeringens beslutsunderlag.

35

Prop. 1993/94:100.

Även ”kvinno- och jämställdhetsforskningen” lyfts fram som en förutsättning för en aktiv jämställdhetspolitik. Relationer och maktförhållanden mellan kvinnor och män beskrivs ofta som naturliga och givna. Forskningen har haft stor betydelse för att bryta sådana föreställningar. Särskilda medel avsätts dessutom för att stödja universitet och högskolor som tar initiativ till att utveckla yrkesinriktade jämställdhetskurser. Kurserna skulle kunna ingå som delar i en akademisk utbildning eller vara fristående. En särskild utredare tillkallas i januari 1995

36

för att föreslå åtgärder

som främjar ”kvinno- och jämställdhetsforskning (genusforskning)”. Utredningsförslag presenterades i betänkandet Viljan att veta och viljan att förstå.

37

Regeringen framhåller i propositionen att förslag och beslut inom olika politikområden bör analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv. Med kunskap från bl.a. könsuppdelad statistik och forskning ska konsekvenser för kvinnor respektive män klarläggas. Detta bör ske på såväl central som regional och lokal nivå.

Regeringen hänvisar till de arbetsmetoder som tillämpas inom regeringskansliet där jämställdhetsenheten, som sorterar under jämställdhetsministern, granskar bl.a. förslag till propositioner och utredningsdirektiv ur jämställdhetssynpunkt. Eftersom alla regeringsärenden av betydelse ska beredas med jämställdhetsenheten har enheten en roll som samordnare och pådrivare gentemot övriga departement och politikområden. ”Det betyder att enheten medverkar till att det i statliga utredningsdirektiv skrivs in att förslagen skall analyseras och redovisas ur ett jämställdhetsperspektiv, att en analys skall göras av hur ett budgetförslag kan förväntas inverka på kvinnors och mäns levnadsförhållanden eller på flickors och pojkars fritidsverksamhet, att beslut inte kan fattas förrän en analys utförts som visar om förslagen ger skilda konsekvenser för kvinnor respektive män.”

38

Mainstreaming blir jämställdhetsintegrering

Den verksamhet som syftade till att analysera förslag och beslut ur ett jämställdhetsperspektiv gavs en framträdande plats i länsexperternas uppdrag. Med syftet att stimulera jämställdhetsarbetet

36

Dir. 1995:8

37

SOU 1995:110.

38

Prop. 1993/94:147, sid 81.

även på kommunal nivå avsattes särskilda medel för ett utvecklingsprogram som syftade till att anlägga jämställdhetsperspektiv på alla politikområden i kommunernas verksamhet. Kommunförbundet tillsatte en programberedning för detta ändamål. Inom beredningen genomfördes projektet JämKom vars uppdrag var att utarbeta och pröva metoder för att integrera jämställdhet i kommunala verksamheter. Inom ramen för JämKom presenterades 3 R-metoden som sedan fått spridning i Sverige och internationellt. Det internationella begreppet gender mainstreaming fick här sin första svenska motsvarighet, jämtegrering. År 2001 etablerades begreppet jämställdhetsintegrering av Näringsdepartementets jämställdhetsenhet.

Den metod för jämställdhetsarbete som regeringen förespråkar och även vill införa på regional och kommunal nivå utgår således från de former för beredning som förekommer i Regeringskansliet. Om jämställdhetspolitiken på allvar ska förverkligas inom andra politikområden är det inte heller nog, som kanske antyds i propositionens text som återges ovan, att skriva in några ord om behovet av jämställdhetsperspektiv i olika beslut. Det krävs också en mer djupgående kunskap om de specifika jämställdhetsaspekter som finns inom respektive politikområde. I det fortsatta utvecklingsarbetet i Regeringskansliet försöker man finna lösningar på bl.a. dessa svårigheter.

I olika sammanhang hävdas att strategin jämställdhetsintegrering etablerades i och med propositionen. Detta är en överdrift. Visserligen nämns (gender) mainstreaming som begrepp i den internationella diskussionen men någon utveckling av strategins praktiska tillämpning erbjuds inte. Vid åtskilliga tillfällen påtalas i propositionen att ett jämställdhetsperspektiv måste anläggas på andra politikområden. Men detta är i sig inte jämställdhetsintegrering. Och heller ingenting nytt. Inom jämställdhetspolitiken har man sedan dess begynnelse påpekat behovet av, och än mer problematiken med, att påverka andra politikområden. Det är snarast ett ganska trivialt påpekande att arbetsmarknadspolitiken och familjepolitiken, för att ta två exempel, måste ha en jämställdhetsaspekt. Var ska jämställdhetspolitiken ta gestalt om inte i människors vardag? Svårigheterna, som jämställdhetspolitiken brottats med, ligger i att hitta de lämpligaste och effektivaste formerna.

Jämställdhetsintegreringens innebörd tydliggjordes senare bl.a. i den definition som Europarådet utformade: ”Gender mainstreaming is the (re)organisation, improvement, development and evaluation of policy processes, so that a gender equality perspective is

incorporated in all policies at all levels and at all stages, by the actors normally involved in policy-making.”

Genom Amsterdamfördraget som trädde i kraft 1999 kommer jämställdhetsintegrering till uttryck även i EU. Enligt fördraget ska gemenskapen införliva ett jämställdhetsperspektiv i all verksamhet.

I någon mån har det varit ett dilemma i det praktiska jämställdhetsarbetet i Regeringskansliet att fastställa ansvarsfördelningen. Om alla har ansvar för jämställdhet ligger risken nära att ingen i praktiken tar ansvar. Om exempelvis Socialdepartementet har ansvar för jämställdheten i socialförsäkringarna så har ju jämställdhetsenheten i någon utsträckning avsvurit sig det inflytande som den formella ställningen i Regeringskansliet ger. Det är heller inte okomplicerat att ange vad ansvar för jämställdhetsintegrering innebär. Man kan analysera en fråga, med stöd av könsuppdelad statistik, genusforskning och gediget analysera konsekvenser för kvinnor respektive män, och likafullt komma fram till olika bedömningar av vilket beslut som bäst gynnar jämställdhetspolitiken. Alla politikområden har också andra plikter än att beakta jämställdhetsaspekten. Man är skyldig att bevaka ekonomiska aspekter, regionalpolitiska aspekter, miljökonsekvenser etc. Dessa aspekter måste i det slutliga avgörandet vägas emot varandra och det är inte en självklarhet att jämställdhetsintresset då erhåller tillräcklig tyngd även om det de facto, och kanske välvilligt, har beaktats.

Det var således inte oväntat att regeringen bedömde det som viktigt att mera genomtänkt utveckla metoder för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet, och även annorstädes. År 1997 tillsatte regeringen en arbetsgrupp med namnet Arbetsgruppen för metodutveckling i jämställdhetsarbetet.

39

Gruppen bestod av representanter

från såväl offentlig som privat sektor. Statssekreteraren för jämställdhetsfrågor var gruppens ordförande. Uppdraget var att föreslå åtgärder för utbildning och information om jämställdhetsfrågor, utveckling av metoder samt åtgärder som stärker jämställdhetsintegreringen.

Arbetsgruppen presenterade sina slutsatser och erfarenheter i två publikationer. I oktober 2001 publicerades boken Gör det jämt – att integrera jämställdhet i verksamheten som innehåller ett urval metoder och modeller för jämställdhetsintegrering. Här presenterades även erfarenheterna av de metodutvecklingsprojekt arbetsgruppen initierat och modeller och metoder för jämställdhetsintegrering.

39

Dnr A97/3466/JÄM

Efter initiativ från arbetsgruppen gav regeringen Riksrevisionsverket (RRV) ett uppdrag att granska regeringens styrning på jämställdhetsområdet. Uppdraget avrapporterades i rapporten Jämställdhet – hur styr regeringen?

40

RRV:s kartläggning visade att under

budgetåret 1999 hade ca hälften av myndigheterna någon form av återrapporteringskrav beträffande jämställdhet i sin verksamhet och att de typer av krav som ställs på myndigheterna beträffande jämställdhet kan delas in i tre kategorier: organisatoriska och verksamhetsmässiga krav samt krav på könsuppdelad statistik. RRV drog slutsatsen att det råder brister i konsekvens och systematik i regeringens jämställdhetspolitiska styrning av myndigheterna.

RRV föreslår därför bl.a. att regeringen bör ta principiell ställning till vilka myndigheter som ska ha jämställdhetsuppdrag, att verksförordningen bör ses över och utökas med preciseringar när det gäller jämställdhet samt att större vikt bör läggas vid jämställdhetsfrågorna vid den årliga dialogen mellan myndigheter och departement.

Slutrapporten från arbetsgruppen för metodutveckling i jämställdhetsarbetet, Ändrad ordning – strategisk utveckling för jämställdhet

41

presenterades 2001 och behandlar strategin jämställd-

hetsintegrering. Arbetsgruppen pekar på svagheter i tillämpningen av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet, bland annat utifrån Riksrevisionsverkets granskning. Svagheterna omfattar:

  • brister i styrningen av de jämställdhetspolitiska frågorna. Det saknas exempelvis en förordning som tydliggör att jämställdhetsintegrering ska tillämpas,
  • avsaknad av utbildning om hur man tillämpar jämställdhetsintegrering för politiker och tjänstemän i Regeringskansliet,
  • avsaknad av utprovade analysmetoder för jämställdhet i Regeringskansliet,
  • avsaknad av tillräckligt stöd för tjänstemän på departementen.

Som en följd av dessa förslag beslutade regeringen i december 2002 att tillsätta en Styrgrupp för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet med uppdrag att utarbeta förslag till en plan för genomförande av jämställdhetsintegrering.

42

Planen ska behandla styrningen av de

jämställdhetspolitiska frågorna, utbildningar för politiker och tjäns-

40

RRV (2000).

41

Ds 2001:64.

42

Beslut N 2002/11370/JÄM.

temän i Regeringskansliet, utprovning av analysmetoder samt former för stöd och samordning på departementen.

Regeringen fastställde, efter förslag från styrgruppen, våren 2004 en plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet. Planen som gäller fram till och med år 2009 har som övergripande mål att skapa bästa möjliga förutsättningar för att jämställdhet ska genomsyra hela regeringens politik. Jämställdhetsperspektivet ska integreras i alla beslutsprocesser och samtliga tjänstemän i Regeringskansliet ska ha kunskaper om de centrala jämställdhetspolitiska frågeställningarna inom respektive politikområde. Samtliga departement har utsett en eller två jämställdhetssamordnare som har ansvar för att koordinera och driva på arbetet med jämställdhetsintegrering inom respektive departement. Inom ramen för planen har ett omfattande utbildningsprogram genomförts i Regeringskansliet för statsråd och övriga politiker, chefer och tjänstemän.

Parallellt med dessa ansträngningar har det inom Regeringskansliet inletts ett arbete med att bättre integrera jämställdhetsperspektivet i den statliga budgetprocessen. Behovet av en sådan integrering påtalades redan i den tidigare propositionen om jämställdhetspolitiken.

43

Sedan 1988 redovisas årligen till riksdagen vissa uppgif-

ter om fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män i en bilaga till budgetpropositionen.

Målet med detta utvecklingsarbete är att synliggöra kön i den statliga budgetprocessen och statsbudgeten, så att regeringens jämställdhetspolitik på ett strukturerat och tydligt sätt kommer till uttryck i form av mål inom alla politikområden. Avsikten är att därmed skapa bättre förutsättningar för genomförande av de jämställdhetspolitiska målen, samt uppföljning och utvärdering av erhållna resultat.

Även i andra länder har man uppmärksammat statsbudgetens betydelse i jämställdhetsarbetet. Australien tog till exempel redan 1984 fram en bilaga till statsbudgeten kallad Women’s Budget. Tillvägagångssätt, metodik och omfattning har sedan utvecklats vidare genom konkret arbete i ett 40-tal länder runt om i världen, varav många utvecklingsländer. Flera internationella organisationer som Nordiska Ministerrådet, the Commonwealth, EU, Europarådet, OECD och olika FN-organ inlett arbete med gender budgeting.

43

Prop. 1987/88:105.

Övriga insatser

Kvinnors hälsa uppmärksammas tämligen sparsamt i propositionen. De höga ohälsotalen och den stora skillnaden mellan kvinnors och mäns sjukskrivningar hade ännu inte visat sig. Regeringen pekar likafullt på behovet av att öka kunskaperna om de faktorer som skiljer kvinnors och mäns hälsa. Det saknas fortfarande ett könsperspektiv i forskning och statistik om hälsofrågor.

Folkhälsoinstitutet har inlett ett program om kvinnors hälsa och nya medel förs till institutet för en studie om kvinnors hälsa ur ett livscykelperspektiv. Jämställdhetsperspektivet i bör lyftas fram mer i den grundläggande läkarutbildningen och vissa medel sätts därför av för att vidareutveckla kurser om kvinnors hälsa. En särskild utredning tillsätts dessutom för att belysa hur kvinnor och män bemöts inom hälso- och sjukvården.

Våren 1995 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att kartlägga fritidsverksamheten för kvinnor och män samt analysera fördelningen av de offentliga resurserna ur ett jämställdhetsperspektiv. Utredningen lämnade sitt betänkande Fritid i förändring – om kön och fördelning av fritidsresurser

44

i början av 1996.

Männens roll i jämställdhetsarbetet har uppmärksammats sedan mitten av 1980-talet. Den s.k. Idégruppen för mansrollsfrågor arbetade med opinionsbildning från 1983 till 1992 då den ersattes av Arbetsgruppen om papporna, barnen och arbetslivet. Denna pappagrupp avlämnade sin slutrapport i december 1994.

45

Projektmedel

fördelades till projekt som syftade att öka andelen män inom skola och barnomsorg, att öka mäns uttag av föräldrapenning och att stödja män som arbetar mot våld. Våren 1999 inleddes projektet Män och jämställdhetsarbete med uppgift att svara på frågor om varför män inte tar vara på möjligheten att vara föräldraledig, varför män inte vill delta i dialogen kring mäns våld mot kvinnor, varför inte fler män söker sig till yrken som domineras av kvinnor och frågor av liknande karaktär. I april 2002 avslutades projektet Män och jämställdhet med rapporten Vill man ha jämställdhet? som redovisar tankar och idéer och förslag på vad politiken kan göra för att män i ökad utsträckning ska kunna engageras för jämställdhet. Regeringen har under senare år arbetat med att lyfta upp frågan om män och jämställdhet i det internationella samarbetet.

44

SOU 1996:3.

45

Ds 1995:2.

Denna översiktliga genomgång av insatser som genomförts sedan den senaste propositionen antogs av riksdagen omfattar åtskilliga aktiviteter men är inte fullständig. Flera verksamheter beskrivs i sitt sammanhang i andra delar av detta betänkande. Detta gäller t.ex. det omfattande, och under denna tid prioriterade, arbetet med kvinnofrid liksom insatserna för att öka kvinnors representation, insatser inom utbildningspolitiken och social- och familjepolitiken. Mer aktuella och pågående insatser inom olika politikområden redovisas i regeringens senaste jämställdhetspolitiska skrivelse Jämt och ständigt.

46

46

Skr. 2002/03:140.

Referenslista

Direktiv 1994:102.

Direktiv 1995:8.

Direktiv 1998:60.

Direktiv 1998:98.

Direktiv 1999:13.

Direktiv 2002:19.

Direktiv 2003:69.

Direktiv 2005:08.

Regeringens proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför 90-

talet.

Regeringens proposition 1990/91:113 En ny jämställdhetslag m.m.

Regeringens proposition 1993/94:100Budgetproposition.

Regeringens proposition 1993/94:147 om jämställdhetspolitiken,

Delad makt – delat ansvar.

Regeringens proposition 1994/95:100 Budgetproposition.

Regeringens proposition 2002/03:56 Redovisning av könsfördelningen i

företagsledningar.

Regeringens skrivelse 1996/97:41 Jämställdhetspolitiken.

Regeringens skrivelse 1999/2000:24 Jämställdhetspolitiken inför 2000-

talet.

Regeringens skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt – Regeringens jäm-

ställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden.

Riksrevisionsverket (2000) rapport 2000:17.

Ds 1995:2. Pappagruppens slutrapport.

Ds 1998:49 Jämställdhetsmärkning – konsumentmakt för ett jämställt

samhälle.

Ds 2001:37 Tillsynsansvar över jämställdhetslagen.

Ds 2001:64 Ändrad ordning – strategisk utveckling för jämställdhet.

SOU 1990:4 Demokrati och Makt i Sverige.

SOU 1993:7. Löneskillnader och lönediskriminering – Om kvinnor och

män på arbetsmarknaden.

SOU 1994:3 Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.

SOU 1995:110 Viljan att veta och viljan att förstå.

SOU 1996:3 Fritid i förändring – om kön och fördelning av fritidsre-

surser.

SOU 1998:6. Ty makten är din … myten om det rationella arbetslivet

och det jämställda Sverige.

SOU 1999:91 En översyn av jämställdhetslagen

SOU 2001:9 Reglerna kring och inställningen till frågor om frivillig

jämställdhetsmärkning.

SOU 2002:30. Märk – värdig jämställdhet.

SOU 2003:16 Mansdominans i förändring.

SCB (1992a) Man är chef: en studie av kvinnor och män i ledande

ställning i privat och offentlig sektor.

SCB (1992b) I tid och otid: En undersökning om kvinnors och mäns

tidsanvändning 1990/1991.

SCB (1997) Kvinnor och män på toppen – Fakta om antal och lön 1995.

Insatser och statistik gällande mäns våld mot kvinnor

Regeringens insatser efter Kvinnofridsreformen

I denna bilaga ges en översikt av regeringens insatser efter Kvinnofridsreformen uppdelat efter vilket departement eller enhet inom regeringskansliet som har arbetat med den: Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Näringsdepartementets jämställdhetsenhet och Utrikesdepartementet. Avslutade utredningar tas inte upp om de lett till proposition. Redovisningen är inte fullständig, utan syftet är att ge en kortfattad översikt med källor som visar den stora omfattningen av regeringens insatser på området efter Kvinnofridsreformen.

Justitiedepartementets insatser

Bland Justitiedepartementets arbete på området efter Kvinnofridsreformen kan, förutom en rad uppdrag till berörda myndigheter, nämnas:

  • Propositionen Stöd till brottsoffer (prop. 2000/01:79) ledde till att lagen om målsägandebiträde ändrades (SFS 2001:230) så att det är möjligt att få ett målsägandebiträde även i mål som inte faller under brottsbalken, som vid könsstympning och överträdelse av besöksförbud.
  • Propositionen Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer (prop. 2002/03:70) ledde till att lagen om besöksförbud skärptes (SFS 2003:484). Besöksförbud kan nu avse den gemensamma bostaden och större geografiska områden än tidigare. BRÅ fick i uppdrag att utvärdera tillämpningen av besöksförbudslagstiftningen under en treårsperiod. Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren fick i uppdrag att ta fram riktlinjer och rutiner för polisens arbete med ärenden om besöksförbud.
  • Propositionen Straffansvaret för människohandel (prop.

2001/02:124) ledde bl.a. till att det nya brottet människohandel för sexuella ändamål infördes (SFS 2002:436).

  • Propositionen Ett utvidgat straffansvar för människohandel

(prop. 2004/04:111) ledde till att straffansvaret utvidgades till att omfatta bl.a. människohandel som sker inom Sverige (SFS 2004:406).

  • År 2003 öronmärktes 30 miljoner kronor för polisens arbete mot människohandel under 2004–2006.
  • Propositionen En ny sexualbrottslagstiftning (prop. 2004/05:45, se även faktablad Ju 05.07 2005) ledde fram till en rad lagändringar 2005 (SFS 2005:90). Bland annat ska fler gärningar bedömas som våldtäkt genom att kravet på tvång sattes lägre och de allvarligaste fallen av sexuellt utnyttjande arbetades in i våldtäktsbestämmelsen. Särskilda bestämmelser infördes för sexualbrott mot barn. Sexköpslagen inarbetades i brottsbalken och gäller även den som nyttjar en sexuell tjänst som någon annan betalar för.
  • Personsäkerhetsutredningen presenterade 2002 delbetänkandet

Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71). En rad åtgärder för att öka skyddet för våldsutsatta kvinnor föreslogs, liksom att en nationell handlingsplan och en nationell samordnare skulle tillsättas.

  • Justitiedepartementets integrationsenhet har genomfört ett större åtgärdsprogram för att motverka så kallat hedersrelaterat våld (för en sammanställning se faktablad Ju 04.17, 2004). Åtgärderna är huvudsakligen inriktade på förebyggande arbete och ett bättre skydd för individen. Insatserna riktas främst mot flickor och unga kvinnor, men även mot pojkar och unga män liksom ungdomar som hotas pga. sin sexuella läggning. För perioden 2003–2007 avsätter regeringen 180 miljoner kronor för skyddat boende och andra insatser för ungdomar som riskerar att utsättas för så kallat hedersrelaterat våld. Myndigheter har fått i uppdrag att sprida kunskap och förbättra situationen för familjer med hederstänkande samt avsatt projektmedel för att frivilligorganisationer ska kunna arbeta förebyggande. Nätverket Terrafem har fått medel till att inrätta och driva en särskild jourtelefon på ett tjugotal språk till stöd för flickor och unga kvinnor som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld.
  • Propositionen Åtgärder mot barnäktenskap och tvångsäktenskap

(prop. 2003/04:48) ledde till att en åldersgräns på 18 år infördes

för alla som vill vigas inför svensk vigselförrättare. I lagen förtydligades också att barnäktenskap och tvångsäktenskap som ingåtts i annat land inte accepteras i Sverige.

  • En särskild utredare tillsattes 2004 som ser över frågor som rör sexualbrottsoffer (PM 2004-06-15), hur benägenheten att anmäla sexuella övergrepp kan öka och hur påfrestningarna på målsäganden i dessa mål kan minska.
  • Propositionen Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering (prop.

2004/05:147) ledde fram till ändringar i jämställdhetslagen och i lagen om förbud mot diskriminering har stärkts. Trakasserier p.g.a. kön och sexuella trakasserier har definierats som två separata företeelser och ett uttryckligt förbud har införts i båda lagarna mot båda formerna av trakasserier.

2002 års vårdnadskommitté presenterade 2005 sitt slutbetänkande SOU 2005:43 Vårdnad–Boende–Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. Kommittén har utvärderat 1998 års reform om vårdnad, boende och umgänge och 1996 års reform om barns rätt att komma till tals samt gjort en översyn av reglerna om verkställighet i föräldrabalken. Kommittén har beaktat fall där den ena föräldern gjort sig skyldig till brott/övergrepp mot den andra föräldern och/eller barnet.

Socialdepartementets insatser

Bland Socialdepartementetets arbete på området efter Kvinnofridsreformen kan nämnas:

  • En proposition om könsstympning av kvinnor (prop.

1998/99:70) som ledde till en skärpning av lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor (SFS 1999:267), samt en nationell handlingsplan mot kvinnlig könsstympning (PM S2003:026).

  • Propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer (prop.

2002/03:53) ledde till en rad myndighetsuppdrag och lagändringar. Bland annat höjdes straffvärdet för brott som varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i förhållandet till en närstående person, vilket gäller både våld mot barnet självt och fall där barnet ser den ena föräldern bruka våld mot den andra. Barn som utsätts för vissa former av fysisk och psykisk misshandel har tidigare varit beroende av att deras vårdnadshavare anger brottet till åtal, något som avskaffades för att

stärka skyddet för utsatta barn vars vårdnadshavare motsätter sig att åtal väcks, t.ex. för att de själva är förövaren.

  • En särskild utredare tillsattes 2005 med uppdraget att göra en översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (dir. 2005:32). Utredaren ska kartlägga och analysera hur stödet ser ut, analysera socialtjänstens ansvar och föreslå hur stödet kan förbättras.

En rad uppdrag har också getts till berörda myndigheter. Socialstyrelsen fick bl.a. uppdraget att förebygga kvinnlig könsstympning 2003, uppdraget att ta fram en kunskapssammanställning om verkningsfulla metoder och arbetssätt i socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor 2004 liksom ett uppdrag om socialtjänstens arbete med personer som har skyddade personuppgifter 2005. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har i regleringsbreven för 2005 fått i uppdrag att inventera i vilken utsträckning kommunerna har handlingsplaner för arbetet med våldsutsatta kvinnor. (Källa: Mejl från Eva Ambesjö, Socialstyrelsen, 2005-04-12).

Insatser av Näringsdepartementets jämställdhetsenhet

Bland de insatser som Näringsdepartementets jämställdhetsenhet gjort efter Kvinnofridsreformen kan nämnas:

Nationellt råd för kvinnofrid inrättades år 2000, med uppgift att vara ett rådgivande organ för regeringen och uppmärksamma frågor som inte blivit belysta i Kvinnofridspropositionen i tillräckligt hög grad: kommunernas ansvar, lokala kvinnojourers arbete och villkor, män som misshandlar, barns utsatthet i misshandelsförhållanden, homosexuell partnermisshandel, hedersrelaterat hot och våld liksom våld mot äldre kvinnor, gravida kvinnor, kvinnor med funktionshinder, missbrukande kvinnor, flickor och kvinnor med utländsk bakgrund. Rådet var verksamt under tre år, arrangerade seminarier och hearings och gav ut en rad skrifter. (För en sammanställning se slutrapporten: Nationellt råd för kvinnofrid, 2003 Råd för kvinnofrid till regeringen.)

Mäns våld mot kvinnor är tillsammans med prostitution och handel med kvinnor för sexuella ändamål ett av fem fokusområden för jämställdhetspolitiken för mandatperioden 2002–2006 (skr. 2002/03:140).

Sexualiseringen av det offentliga rummet är ett annat fokusområde för jämställdhetspolitiken under samma period (ibid.). Regeringen menar att samhället präglas av en tilltagande sexualisering där kvinnors kroppar används för att dra uppmärksamheten till och sälja en vara eller tjänst, vilket bidrar till en avtrubbning som kan innebära en större acceptans för sexualiserat våld. 2004 utlystes 2,5 miljoner för arbete med frågan i projektform. En arbetsgrupp har börjat arbeta med frågan för att komma med förslag på politiska åtgärder.

Sverige har drivit frågan om människohandel inom olika former av internationellt samarbete. Sverige drev frågan under ordförandeskapet i EU under 2001. Sverige medverkade i en stor informationskampanj som genomfördes i de nordiska och baltiska länderna under 2002 (se vidare: Nordic Council of Ministers, 2004 Nordic – Baltic campaign against trafficking in women: final report 2002. Copenhagen.). Som en fortsättning på kampanjen tillsattes en nordisk – baltisk aktionsgrupp som utgör en paraplyfunktion för arbetet mot människohandel i området. Sverige tog initiativ till ett samarbetsprojekt i form av kartläggning av och insatser mot prostitution och handel med kvinnor i Barentsregionen 2003. På svenskt initiativ tillsattes en aktionsgrupp mot människohandel i Barentsområdet 2003, till en början i syfte att förbättra det operativa polissamarbetet i regionen. (Se vidare om insatser mot människohandel och prostitution: Näringsdepartementets faktablad oktober 2004, prop. 2003/04:111.)

Regelbunden undervisning om prostitution och människohandel på polisutbildningen och Rikskriminalpolisens olika utbildningar av polisdistriktens kontaktpersoner. Särskild utbildning av länspolisen, ordningspoliserna och åklagarna i Norrbotten i ämnet genomfördes under 2004 i samarbete med Rikskriminalpolisen. Arbetet med att ta fram en nationell handlingsplan för att bekämpa prostitution och handel med människor, särskilt kvinnor och barn, för sexuella ändamål inleddes 2004 (se vidare Näringsdepartementets faktablad oktober 2004, prop. 2003/04:111).

År 2004 utsågs en interdepartemental arbetsgrupp med representanter från Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet, där Jämställdhetsenheten är sammankallande. Syftet med gruppen är bl.a. att samordna arbetet med mäns våld mot kvinnor inom regeringskansliet.

En särskild utredare tillsattes 2004 med uppgift att finna formerna för en ombildning av Rikskvinnocentrum till ett nationellt institut och hur frågan om en nationell kristelefon ska lösas. Förslagen presenterades i utredningens betänkande Nytt nationellt kunskapscentrum (SOU 2004:117).

En särskild utredare tillsattes 2003 med uppgift att utvärdera kvinnofridspropositionens myndighetsuppdrag ur ett könsmaktsperspektiv. Resultaten och en mängd förslag presenterades i betänkandet Slag i luften (SOU 2004:121).

Utrikesdepartementets insatser

Utrikesdepartementet har bl.a. gjort följande:

  • Sverige tog år 2000 initiativ till samarbete mellan EU:s medlemsländer och tio länder i Öst- och Sydostasien i frågan om människohandel.
  • Propositionen Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen, m.m. (prop. 2003/04:35) som ledde till att en ny bestämmelse infördes i utlänningslagen som gör det möjligt för en förundersökningsledare att ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländska målsäganden och vittnen, bl.a. för offer för människohandel.
  • Propositionen Uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop.

1999/2000:43) ledde till ändringar i utlänningslagen (SFS 2000:292). Våldsutsatta kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd i anknytningsärenden ska kunna få fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört. Samtidigt ska en ansökan om uppehållstillstånd grundad på anknytning kunna avslås om det finns påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet.

Brotts- och lagföringsstatistik

1

Vi har sammanställt statistik från BRÅ och Åklagarmyndigheten för att granska utvecklingen under de senaste fem åren, 2000–2004, vad gäller polisens, åklagarnas och tingsrättens hantering av en rad brott som gäller mäns våld mot kvinnor: misshandel av kvinna av

1

Konstruktionen av statistiken och underlag till löpande text i denna bilaga har getts av

Louise Ekström, utredare på BRÅ, genom samtal och mejl 2005-04-01–2005-04-12.

bekant gärningsman, grov kvinnofridskränkning, överträdelse av besöksförbud, våldtäkt, sexköp och människohandel för sexuella ändamål. Ambitionen har varit att försöka fånga hela kedjan från polisanmälan till att en brottsmisstanke lämnas över till åklagaren och vidare att åklagaren beslutar om lagföring (vilket innebär åtal, strafföreläggande

2

eller åtalsunderlåtelse

3

) och slutligen att gär-

ningsmannen lagförs (vilket innebär fällande dom i tingsrätten, att personen godkänt ett av åklagare utfärdat strafförelägganden eller att åklagaren meddelat åtalsunderlåtelse till personen). Men dagens statistik kan endast i stora drag belysa flödet inom rättsväsendet. Det finns inte något tillförlitligt sätt för att i statistiken koppla ihop ärenden hos olika myndigheter inom rättsväsendet som rör samma brott. Därför är det inte möjligt att genom statistiken följa ett enskilt brott genom rättsväsendet. Den nuvarande statistiken redovisar enbart tvärsnitt från rättsprocessen, t.ex. hur många brott som anmäls eller hur många beslut av olika slag som fattas inom de olika myndigheterna under ett kalenderår. Ett utvecklingsarbete pågår inom rättsväsendet för att man i framtiden ska kunna följa varje enskilt brott genom rättskedjan.

I tabellerna nedan har vi kombinerat tvärsnittsstatistik från BRÅ och Åklagarmyndigheten för att få bästa möjliga bild av rättskedjan. Men vi vill poängtera att direkta jämförelser inte kan göras mellan polis, åklagare och domstol eftersom statistiken för de olika myndigheterna redovisas i olika enheter. Detta markeras med streck i tabellerna. De skilda enheterna innebär att det t.ex. inte är möjligt att utifrån statistiken beräkna andelen beslut om åtal på brottsmisstankar som leder till fällande dom. Antalet polisanmälda brott kan inte direkt jämföras med antalet inkomna brottsmisstankar till åklagare, eftersom ett brott i anmälan kan leda till flera brottsmisstankar t.ex. om det finns flera gärningsmän. På samma sätt går det inte att göra direkta jämförelser mellan å ena sidan antalet brottsmisstankar och lagföringsbeslut hos åklagarna och å andra sidan de lagförda personerna. Detta beror på att en och samma person kan befinnas skyldig till flera brott i en och samma lagföring. Här redovisas enbart det allvarligaste brottet, det så kallade huvud-

2

Strafföreläggande kan bara användas när gärningen är erkänd och påföljden för brottet är

böter, villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter. Källa: Åklagarmyndigheten (2005) Årsredovisning 2004.

3

När åklagaren anser att den misstänkte är skyldig till brottet men ändå avstår från att väcka

åtal kan reglerna om åtalsunderlåtelse användas. Skälet kan vara att den misstänkte är ung eller åtalas för andra brott eller att brottet är lindrigt. Källa: Åklagarmyndigheten (2005) Årsredovisning 2004.

brottet. Antalet lagförda personer ett visst år är därför färre än det antal brott och brottsmisstankar som dessa personer befunnits skyldiga till.

Tabell 1–6. Rättskedjan baserat på tvärsnittstatistik för år 2000– 2004 vad gäller misshandel av kvinna bekant med gärningsmannen, grov kvinnofridskränkning, överträdelse av besöksförbud, våldtäkt, köp av sexuella tjänster och människohandel för sexuella ändamål.

Tabell 1 Misshandel av kvinna, bekant med gärningsmannen

Polis Åklagare År Antal

anmälda brott

Antal inkomna brotts– misstankar

Antal lagförings– beslut

Antal nedlagda brotts– misstankar

Andel lagföringsbeslut av samtliga beslut

2000 16 041 13 584 3 363 6 410 34 %

2001 15 657 13 141 3 953 8 242 32 %

2002 16 308 13 791 3 978 8 788 31 %

2003 16 854 14 183 4 066 8 979 31 %

2004 16 975 14 249 4 308 8 867 33 %

Anm. Uppgifter om lagförda och dömda personer vad gäller misshandel av kvinna av bekant gärningsman

saknas eftersom misshandel mot kvinnor inte redovisas separat från övrig misshandel i lagföringsstatistiken.

Men enligt Åklagarmyndigheten leder så gott som alla åtal som väcks som gäller misshandel mot kvinna av

bekant gärningsman till fällande dom.

Tabell 2 Grov kvinnofridskränkning

Polis Åklagare

Domstol m.m.

År Antal

anmälda brott

Antal inkomna brotts– misstankar

Antal lagförings– beslut

Antal nedlagda brotts– misstankar

Andel lagföringsbeslut av samtliga beslut

Samtliga lagförda personer

Därav dömda i tingsrättt

2000 1 147 1 071 301 614

33 % 74 74

2001 1 513 1 394 501 724

41 % 150 150

2002 1 572 1 572 565 910

38 % 184 184

2003 1 860 1 844 705 917

43 % 219 218

2004 2 068 1 972 778 1 052 43 %

Tabell 3 Överträdelse av besöksförbud

Polis Åklagare

Domstol m.m.

År Antal

anmälda brott

Antal inkomna brotts– misstankar

Antal lagförings– beslut

Antal nedlagda brotts– misstankar

Andel lagföringsbeslut av samtliga beslut

Samtliga lagförda personer

Därav dömda i tingsrättt

2000 3 194 2 422 1 036 1 274 45 % 133 108

2001 3 465 3 007 1 456 1 448 50 % 116 102

2002 5 024 3 366 1 622 1 396 54 % 141 118

2003 3 745 3 164 1 332 1 469 48 % 152 139

2004 3 752 3 460 1 715 1 629 51 %

Tabell 4 Våldtäkt

Polis Åklagare

Domstol m.m.

År Antal

anmälda brott

Antal inkomna brotts– misstankar

Antal lagförings– beslut

Antal nedlagda brotts– misstankar

Andel lagföringsbeslut av samtliga beslut

Samtliga lagförda personer

Därav dömda i tingsrättt

2000 2 026 1 045 262 722

27 % 121 121

2001 2 086 1 049 171 838

17 % 111 111

2002 2 185 1 074 144 862

14 % 113 113

2003 2 565 1 200 219 920

19 % 132 131

2004 2 631 1 296 236 923

20 %

Tabell 5 Köp av sexuella tjänster

Polis Åklagare

Domstol m.m.

År Antal

anmälda brott

Antal inkomna brotts– misstankar

Antal lagförings– beslut

Antal nedlagda brotts– misstankar

Andel lagföringsbeslut av samtliga beslut

Samtliga lagförda personer

Därav dömda i tingsrättt

2000 92 97 39 40 49 % 29 22

2001 86 64 53 30 64 % 38 20

2002 110 108 46 28 62 % 37 14

2003 300 272 157 72 69 % 72 23

2004 156 156 73 55 57 %

Tabell 6 Människohandel för sexuella ändamål

Polis Åklagare

Domstol m.m.

År Antal

anmälda brott

Antal inkomna brotts– misstankar

Antal lagförings– beslut

Antal nedlagda brotts– misstankar

Andel lagföringsbeslut av samtliga beslut

Samtliga lagförda personer

Därav dömda i tingsrättt

2003 22 31 9 7 56 % 1 1

2004 29 30 5 17 23 %

Källa: Statistik från Åklagarmyndigheten och BRÅ.

Kommentarer till tabellerna:

  • Lagföringsbeslut innebär att åklagaren fattar beslut om åtal, strafföreläggande

4

eller åtalsunderlåtelse

5

.

  • Med samtliga beslut avses summan av antalet lagföringsbeslut och antalet beslut om att lägga ner brottsmisstankar. Här ingår inte beslut av administrativ karaktär.
  • Lagförda personer är personer dömda i tingsrätt och personer som godkänt ett av åklagare utfärdat strafföreläggande eller meddelats åtalsunderlåtelse av åklagare.
  • Statistiken om lagförda personer fanns ännu inte tillgänglig för

2004 varför dessa uppgifter saknas.

  • Dömda i tingsrätt innebär en fällande dom.

4

Strafföreläggande kan bara användas när gärningen är erkänd och påföljden för brottet är

böter, villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter. Källa: Åklagarmyndigheten (2005) Årsredovisning 2004.

5

När åklagaren anser att den misstänkte är skyldig till brottet men ändå avstår från att väcka

åtal kan reglerna om åtalsunderlåtelse användas. Skälet kan vara att den misstänkte är ung eller åtalas för andra brott eller att brottet är lindrigt. Källa: Åklagarmyndigheten (2005) Årsredovisning 2004.

Hur kan området mäns våld mot kvinnor följas upp?

Två typer av indikatorer är möjliga för att mäta utvecklingen på området: processindikatorer och resultatindikatorer.

Processindikatorer kan mäta huruvida ansvariga kommunala och statliga myndigheter fullföljer sina uppdrag, om insatserna är av god kvalitet och likvärdiga över landet. Resultatindikatorer kan mäta utvecklingen av våldet mot kvinnor. Dessa två typer av indikatorer kan sammantaget ge en bild av effektiviteten i insatserna. De kan ge svar på om samhällets insatser har inneburit att våldet har minskat. Med de undersökningar och statistik som idag finns tillgängliga är detta inte möjligt. En omfattande kunskapsuppbyggnad behövs. I detta avsnitt beskrivs både befintliga källor och vilken kunskapsutbyggnad som skulle behövas för att möjliggöra en bättre uppföljning.

Att mäta myndigheters insatser

Idag saknas kunskap om antalet våldsutsatta kvinnor och våldsutövande män och vilka insatser de får från samhällets sida. Det är endast rättsväsendet som systematiskt dokumenterar antalet våldutsatta kvinnor i sin brotts- och lagföringsstatistik. I denna finns emellertid brister. Det är t.ex. inte möjligt att utläsa om offret haft en nära relation till förövaren och statistiken över sexualbrott är inte uppdelad efter förövarens kön. Utredningen om kvinnofridsuppdragen har föreslagit att screening används för att synliggöra våldserfarenheter. Screening innebär att man aktivt frågar efter våldsutsatthet. Åklagarmyndighetens statistik över lagföring och genomströmningstider kan användas som processindikatorer. Statistiken ger information om hur många beslut hos åklagare som leder till lagföring och hur lång tid det tar för ett ärende att gå igenom domstol.

För att studera kommuners och myndigheters insatser, krävs att tillsynen skärps och att uppföljningar och utvärderingar genomförs. Till exempel bör kommunernas insatser för våldsutsatta kvinnor och barn följas upp. En central myndighet bör ansvara för årliga uppföljningar, där frågor om kvalitet och likvärdighet analyseras. Dessa uppföljningar bör belysa vilka insatser och metoder som är effektiva för människor i olika grupper och livssituationer. Sådana studier är viktiga för att förbättra verksamheten.

Tillämpningen av förbudet mot köp av sexuella tjänster och bestämmelsen om grov kvinnofridskränkning bör utvärderas. Detta har endast gjorts 12 respektive 18 månader efter det att lagarna trädde i kraft. Utvärderingarna kan ske på uppdrag till Rikskriminalpolisen respektive BRÅ.

Att mäta utvecklingen av våldet mot kvinnor

Det saknas idag löpande studier som ger svar på hur kvinnors utsatthet för olika typer av våld utvecklas. ULF-undersökningarna är en befintlig källa som ger svar på vissa frågor. Men därtill skulle särskilda brottsofferundersökningar behöva genomföras regelbundet.

Brottsoffermyndighetens stora studie som resulterade i rapporten Slagen dam handlade om kvinnors våldutsatthet. Det var en omfattande studie som gav ett rikt underlagsmaterial. Studien bör replikeras, förslagsvis vart tionde år, och materialet göras tillgängligt för fler forskare. I Finland gjordes en liknande studie där flera forskare gavs möjlighet att analysera materialet utifrån olika utgångspunkter.

6

6

Se Piispa, Minna (2002) Complexity of patterns of violence against women in heterosexual

partnerships i tidskriften Violence against women, Vol. 8, nr. 7, juli 2002.

Kommittédirektiv

561

Översyn av jämställdhetspolitiken Dir.

2004:18

Beslut vid regeringssammanträde den 19 februari 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Utredaren skall överväga vilka mål som bör gälla för den framtida jämställdhetspolitiken samt lämna förslag till mål och resultatindikatorer för dessa. Utredaren skall grunda sina förslag på en analys av vilket ansvar och åtagande som det offentliga, i form av stat och kommun, bör ha. Utredaren skall vidare analysera hur den nuvarande organisationen för jämställdhetspolitiken fungerar och lämna förslag till hur den skall kunna förbättras och effektiviseras.

Bakgrund

Jämställdhetspolitikens mål

I den jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) angavs att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är ett samhälle där kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Utifrån detta övergripande mål formulerades sex delmål:

  • en jämn fördelning av makt och inflytande,
  • lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet,
  • lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger,
  • delat ansvar för hem och barn samt
  • frihet från könsrelaterat våld.

Dessa mål gäller i dag för jämställdhetspolitiken. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt (skr. 2002/03:140) som lämnades till riksdagen våren 2003 framhöll regeringen att jämställdhetsarbetet fortsättningsvis måste ges en mer feministisk inriktning. "Utmaningen i jämställdhetsarbetet framöver måste således vara att förändra kvinnors och mäns kvalitativa rättigheter och möjligheter. Vi måste synliggöra könsmaktsordningen och angripa de strukturer som upprätthåller den."

I sammanhanget kan nämnas att jämställdhetspolitiken även är en viktig del i regeringens arbete med hållbar utveckling som är ett övergripande mål för regeringens politik.

Jämställdhetspolitikens organisering

Den organisatoriska uppbyggnaden av jämställdhetspolitiken inleddes 1980 med inrättandet av Jämställdhetsombudsmannen, JämO. I Regeringskansliet inrättades jämställdhetsenheten 1982.

I linje med den uttalade strategin om jämställdhetsintegrering och i syfte att stärka jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå, föreslogs i propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) att jämställdhetsorganisationen skulle utökas. Detta skedde i och med inrättandet av experter för jämställdhet på regional nivå 1995.

En viktig del i jämställdhetsintegreringen är att myndigheterna har ett tydligt ansvar för genomförandet av jämställdhetsmålen inom olika sakområden. Verksförordningen (1995:1322)

  • som på övergripande nivå reglerar myndigheternas ledningsformer, organisation, ansvar och uppgifter
  • fick 1995 ett tillägg om att samtliga myndigheter har ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten i fråga om jämställdhet mellan kvinnor och män. Utöver verksförordningen förtydligas också ansvaret för jämställdhetsfrågor i instruktionen till ett fåtal myndigheter. Riksrevisionsverkets granskning av regeringens styrning av myndigheterna på jämställdhetsområdet (RRV 2000:17) visade att cirka hälften av

myndigheterna under 1999 hade någon form av uppdrag eller återrapporteringskrav som gällde jämställdhet i de årliga regleringsbreven.

Cirka 230 myndigheter lyder direkt under regeringen. Förutom att varje departement inom Regeringskansliet har fått ansvar för jämställdhetsfrågorna inom sina ansvarsområden, har myndigheterna detta ansvar

  • genom verksförordningens krav, eller direkt genom uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Detta har inneburit att antalet aktörer med ansvar för jämställdhetspolitiken har ökat.

Jämställdhetsarbetets utveckling

Den centrala statliga jämställdhetsorganisationen utanför Regeringskansliet utgörs i dag av Jämställdhetsombudsmannen (JämO) och Jämställdhetsnämnden.

JämO:s uppdrag är kopplat till jämställdhetslagen (1991:433) som gäller i arbetslivet och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Frågor om jämställdhetsintegrering i myndigheters ordinarie verksamhet åligger inte JämO.

Länsstyrelserna skall, enligt förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion, främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Länsstyrelserna är den myndighet på regional nivå som har ansvaret att verka för att jämställdhetspolitikens mål får genomslag i länen. I instruktionen framgår att länsstyrelsen skall ha en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män. Han eller hon skall utifrån de nationella målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och medverka till att integrera jämställdhetsaspekten i länsstyrelsens uppgifter. En utvärdering av jämställdhetsarbetet vid länsstyrelserna har genomförts (Länsstyrelsernas jämställdhetsarbete 1998

  • Regeringskansliet 2003).

En sammanhållen, effektiv statlig länsförvaltning är ett prioriterat intresse vid organisering av den statliga regionala förvaltningen, enligt propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7).

Vissa andra myndigheter har i regleringsbrev fått i uppdrag att inrätta samordnings- och stödfunktioner i sitt jämställdhetsarbete, vilket särskilt gäller myndigheter som lyder under Socialdepartementet. En del myndigheter har på eget initiativ inrättat en organisation med ansvar för att bevaka och stödja arbetet med jämställd-

hetsintegrering internt. Riksrevisionsverket bedömer att de större samt en del av de medelstora myndigheterna har inrättat organisationer för sitt arbete med jämställdhet.

I detta sammanhang kan även nämnas den utredning som tillsattes i maj 2003, Utredningen om stöd till kvinnors organisering (Ju 2003:05). Utredningen har till uppdrag att analysera och utvärdera det statliga stödet till kvinnoorganisationer. Inom ramen för uppdraget skall det även undersökas vilka krav avseende jämställdhet som ställs generellt på folkrörelser och föreningar för att de skall få statligt bidrag.

Diskrimineringskommittén (N 2002:06) har I uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden.

Jämställdhetslagen

Jämställdhetslagen (1991:433) är ett viktigt verktyg för att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Lagen innehåller förbud mot trakasserier och diskriminering på grund av kön vad gäller lön, rekrytering, befordran, uppsägning m.m. Vidare ställs krav på arbetsgivare att vidta aktiva åtgärder för att uppnå jämställdhet på arbetsplatserna. En årlig jämställdhetsplan skall därför upprättas.

Lagen skärptes fr.o.m. januari 2001. Förändringarna rörde dels diskrimineringsbestämmelserna, där en samordning med EG-rätten och övriga diskrimineringslagar gjordes, dels bestämmelserna om lönekartläggning. Krav infördes på arbetsgivarna att varje år kartlägga löneskillnader mellan kvinnor och män som utför lika eller likvärdigt arbete. Skillnaderna skall även analyseras och analysen skall därefter ligga till grund för en handlingsplan för jämställda löner. De åtgärder som planen innehåller skall genomföras så snart som möjligt och senast inom tre år.

Förändringarna i lagen innebar också att fackliga organisationer fick möjlighet att föra ärenden till Jämställdhetsnämnden om en arbetsgivare inte följer bestämmelserna om aktiva åtgärder. Det är denna nämnd som prövar frågor om vitesföreläggande.

Utredningsförslag som lämnats om organiseringen av jämställdhetsarbetet

Rådet för jämställdhet i transporter och IT (Jämit) lämnade sitt slutbetänkande Jämställdhet

  • transporter och IT (SOU 2001:44) under våren 2001. I betänkandet konstaterar Jämit att regeringens ställningstagande är kraftfullt uttryckt i olika policydokument men att jämställdhet likafullt inte genomsyrar alla verksamheter i tillämpningen. Rådet föreslår bland annat att nya mål sätts inom transportsektorn och påpekar att det saknas ett institutionellt stöd för myndigheternas arbete med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. Det gäller såväl inom transport- och ITsektorn som andra politikområden. Därför föreslår Jämit att en myndighet inrättas.

Arbetsgruppen för metodutveckling i jämställdhetsarbetet gav i sin slutrapport Ändrad ordning

  • strategisk utveckling för jämställdhet (Ds 2001:64) en samlad redovisning av de undersökningar och uppföljningar som har gjorts av arbetsformerna i jämställdhetsarbetet. Arbetsgruppen menade att erfarenheter visar att jämställdhetsintegrering kräver tydlig styrning, utbildning, metoder för kartläggning och analyser samt stödfunktioner för arbetet. Arbetsgruppen instämde i Jämits uppfattning om behoven av utveckling, kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte och ansåg att det är angeläget att utreda frågan och ta ställning till hur dessa behov skall tillgodoses.

Sverige har tagit initiativ till att föra upp frågan om ett europeiskt jämställdhetsinstitut, European Gender Institute. Sverige arrangerade bland annat ett seminarium under våren 1999 där frågan diskuterades. En förstudie om förutsättningarna för ett europeiskt jämställdhetsinstitut har genomförts på uppdrag av EGkommissionen och rapporten publicerades 2002. Den visar att förslaget om ett europeiskt institut mottas mycket positivt av såväl EU:s medlemsländer och EU:s institutioner som ideella organisationer. Bland annat pekar man på att institutet skulle fylla en mycket viktig funktion genom att samla och sprida kunskaper och erfarenheter mellan medlemsländerna, att utveckla metoder för jämställdhetsintegrering, att fungera som ett stöd för EU:s institutioner i deras arbete med jämställdhetsintegrering samt att kunna ge en samlad beskrivning av de initiativ som tas i de olika medlemsländerna.

Behovet av förändring

Under 1990-talet etablerades mål- och resultatstyrning som styrinstrument i den statliga förvaltningen. Det innebär att mål anges, att resultatet följs upp eller utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder. Verksamhetsanpassning är en viktig komponent i denna styrning. Avsikten är att skapa ett bättre beslutsunderlag för regering och riksdag genom att tydliggöra sambandet mellan mål, resurser och resultat.

Jämställdhetspolitiken är en sektorsövergripande verksamhet, dvs. ett politikområde vars måluppfyllelse är beroende av verksamheter inom andra politikområden. Det innebär att den direkta kopplingen mellan mål, resurser och resultat ofta kan vara svår att följa upp. Ett sätt att tydliggöra denna koppling är att specificera verksamhetsanpassade delmål för övriga politikområden så att det framgår vilket resultat som skall uppnås och vid vilken tidpunkt detta skall vara uppnått. Målen bör konkretiseras med hjälp av resultatindikatorer som i sin tur kan ligga till grund för en utvärdering av jämställdhetspolitikens resultat, sammanvägt över alla politikområden.

Samhället har utvecklats och förändrats sedan de jämställdhetspolitiska målen formulerades. Dessa förändringar måste även återspeglas i jämställdhetspolitiken. De mål som sedan snart tio år gällt för jämställdhetspolitiken behöver därför ses över. Det är även angeläget att utvärdera de strategier som tillämpats i jämställdhetsarbetet.

Det saknas en samlad kartläggning och analys av jämställdhetsarbetets organisering och funktion i sin helhet, samt en bedömning av hur ändamålsenlig den nuvarande organisationen är.

Genom införandet av jämställdhetsintegrering som strategi har antalet aktörer med ansvar för genomförande av de jämställdhetspolitiska målen ökat. Den nuvarande organisationen för jämställdhetspolitiken innebär att jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet i hög grad involveras i uppgifter som normalt är att betrakta som myndighetsuppgifter, som t.ex. handläggning av projektansökningar. Sammantaget pekar detta på behovet av att utreda jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av jämställdhetspolitiken. Uppdraget omfattar följande.

1. Utredaren skall utvärdera jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet samt pröva om de samhällsförändringar som skett under senaste tioårsperioden medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning.

2. Utredaren skall analysera och identifiera det offentligas roll och uppgifter för att uppnå jämställdhet. Jämställdheten i samhället påverkas av en rad faktorer som staten inte, eller enbart i begränsad utsträckning, kan eller bör ha inflytande över. Det är därför angeläget att identifiera gränserna för det offentligas roll och uppgifter.

3. Utredaren skall överväga vilka mål som bör gälla för statens insatser i den framtida jämställdhetspolitiken och lämna förslag till sådana mål. Utredaren skall också föreslå resultatindikatorer som kan användas för att utvärdera om målen uppfylls. Målen skall utgå från analysen av det offentliga åtagandet samt kunna ingå i nuvarande modell för mål- och resultatstyrning och vara verksamhetsanpassade. Förslaget skall utgå från en analys av vilka frågor som i dag och framgent är mest angelägna för jämställdhetspolitiken.

4. Utredaren skall analysera och bedöma hur den nuvarande organisationen för jämställdhetspolitiken fungerar och lämna förslag till den framtida organisationen och inriktningen av jämställdhetsarbetet. Utredaren skall i detta fall särskilt beakta att en sammanhållen, effektiv statlig länsförvaltning är ett prioriterat intresse vid organisering av den statliga regionala förvaltningen, enligt propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7). Utredaren skall även beakta att länsstyrelsen, enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete, har till uppgift att samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet.

Utredaren skall samråda med Diskrimineringskommittén (2002:06).

Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen (Näringsdepartementet) senast den 1 juni 2005.

(Näringsdepartementet)