SOU 2003:97
En Kronofogdemyndighet i tiden
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Genom beslut den 21 november 2002 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter skall lösas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet.
Till särskild utredare förordnades den 22 november 2002 regeringsrådet Karin Almgren.
Som experter i utredningen förordnades regionkronodirektören Lennart Bjerkner, Kronofogdemyndigheten i Malmö, bolagsjuristen Ingvar Bjunö, Svenska Inkassoföreningen, departementssekreteraren Eva Brandtell, Finansdepartementet, regionskattedirektören Sten Fannberg, Skattemyndigheten i Östersund, kronodirektören Eva Liedström-Adler, Riksskatteverket, hovrättsassessorn Amina Lundqvist, Justitiedepartementet, departementssekreteraren Per Nilsson, Finansdepartementet, skattejuristen Kerstin Nyquist, Svenskt Näringsliv, ämnesrådet Kjell Olsson, Finansdepartementet och ämnesrådet Frank Walterson, Finansdepartementet.
Eva Brandtell entledigades den 3 februari 2003 och i hennes ställe förordnades samma dag departementssekreteraren Kristina Lindström, Finansdepartementet. Kristina Lindström entledigades den 11 augusti 2003 och i hennes ställe förordnades samma dag Eva Brandtell på nytt. Amina Lundqvist entledigades den 1 september 2003 och i hennes ställe förordnades samma dag hovrättsassessorn Fredrik Ludwigs, Justitiedepartementet.
Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 3 december 2002 verksjuristen Monica Nilsson. Verksjuristen Maria Åhrling har varit sekreterare i utredningen fr.o.m. den 20 januari 2003 t.o.m. den 18 juni 2003.
Utredningen har tagit namnet Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid.
Härmed överlämnar utredningen betänkandet En Kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97). Till betänkandet fogas särskilda yttranden.
Utredningen har härigenom slutfört sitt arbete.
Stockholm i oktober 2003
Karin Almgren
/Monica Nilsson
Sammanfattning
Huvuddragen i utredningens förslag
Utredningens överväganden mynnar ut i följande förslag.
- En fristående, rikstäckande Kronofogdemyndighet bildas.
- Borgenärsuppgifterna flyttas från kronofogdemyndigheterna till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter.
- Allmänna mål hanteras på samma sätt som enskilda mål. Begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras därför ur utsökningsbalken.
- Den debiterande myndigheten avgör själv om det finns skäl att ansöka om verkställighet av en obetald fordran.
- En offentligrättslig fordran handläggs, i likhet med en privaträttslig fordran, under ett år från dagen för ansökan och återredovisas därefter om inte en förnyelseansökan görs.
- Pågår löneutmätning vid den ettåriga handläggningstidens utgång förlängs handläggningstiden med ytterligare ett år.
- Kronofogdemyndigheten får bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd. Ett sådant beslut får förenas med avbetalningsplan och tagande av säkerhet.
- Den debiterande myndigheten får träffa betalningsuppgörelser.
En betalningsuppgörelse får förenas med avbetalningsplan och tagande av säkerhet.
- Kronofogdemyndigheten får genomföra s.k. säkerhetsutmätning.
- Skatteverket får besluta om preskriptionsförlängning.
- Svarandens hemvist är avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut.
Den dubbla rollen
Kronofogdemyndigheten är i dag – vid sidan av sin roll som borgenärsneutral verkställande myndighet, tillsynsmyndighet i konkurser samt beslutsmyndighet i fråga om summarisk process och frivillig skuldsanering – företrädare för statens borgenärsintressen. De myndigheter som debiterar olika offentligrättsliga krav, skattemyndigheter, försäkringskassor, Vägverket, Tullverket m.fl., är i princip skyldiga att överlämna obetalda fordringar till kronofogdemyndigheten för verkställighet. Fordringarna handläggs därefter hos kronofogdemyndigheten till dess att de preskriberas om de inte betalas dessförinnan. Kronofogdemyndigheten är behörig att för statens räkning t.ex. ansöka om konkurs och föra talan om företrädaransvar.
Kronofogdemyndighetens dubbla roll har sedan länge varit föremål för diskussion. I takt med att kronofogdemyndigheten tilldelats nya arbetsuppgifter har den dubbla rollen blivit allt tydligare. Riksdagen har nu fattat beslut om att avskaffa skatteförmånsrätten och att införa en ny företagsinteckning med begränsad förmånsrätt (prop. 2002/03:49, bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222, SFS 2003:528 m.fl.). Dessa förändringar kommer med nödvändighet att leda till en mer aktiv såväl borgenärsroll som verkställande roll. Den konflikt som redan finns inom kronofogdeorganisationen kommer således att accentueras.
En utgångspunkt för utredningens förslag är att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. Utredningen menar att kravet på opartiskhet nödvändiggör att samtliga borgenärsuppgifter skiljs från kronofogdemyndighetens verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifter genom att flyttas över till annan myndighet eller på annat sätt.
Borgenärsuppgifternas placering
Utredningen har undersökt olika alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna.
Det minst långtgående alternativet är att borgenärsuppgifterna skiljs från de övriga uppgifterna hos myndigheten genom en ”brandvägg”. Med brandvägg åsyftas sådana regleringar som gör att olika verksamheter inom en och samma myndighet helt eller delvis
hålls åtskilda. Åtskillnaden kan uppnås på olika sätt, t.ex. genom fysisk separation, begränsningar i åtkomsten till respektive verksamhets datasystem och skilda instruktioner. Andra alternativ är att samtliga borgenärsuppgifter flyttas till Skatteverket (som från och med den 1 januari 2004 ersätter skattemyndigheterna och Riksskatteverket), till Kammarkollegiet eller till respektive debiterande myndighet.
Utredningen har kommit fram till att de offensivt inriktade borgenärsuppgifterna, såsom bl.a. ansökan om konkurs eller företagsrekonstruktion, beslut i fråga om ackord och talan om företrädaransvar, skall handhas av Skatteverket. Därigenom samordnas de debiterande myndigheternas agerande i förhållande till gäldenären och gäldenären behöver endast ha kontakter med en myndighet när offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga. Skatteverket har också god kännedom om gäldenärernas ekonomiska förhållanden och är redan i dag förtrogen med åtskilliga av de offensiva borgenärsuppgifterna.
Övriga borgenärsuppgifter skall hanteras av den debiterande myndigheten. Det är således den debiterande myndigheten som – precis som i dag – påminner gäldenären om en fordran inte betalas i tid och ansöker om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten.
En rikstäckande, fristående Kronofogdemyndighet
De nuvarande tio kronofogdemyndigheterna slås samman till en myndighet. Även om borgenärsuppgifterna flyttas från Kronofogdemyndigheten menar utredningen att ett inordnande av Kronofogdemyndigheten i Skatteverket inte är acceptabelt. Det finns flera skäl till detta ställningstagande.
Skatteverket är företrädare för statens fiskala intressen och kommer med utredningens förslag att handha borgenärsfunktioner vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter och allmänna avgifter. Ett inordnande av Kronofogdemyndigheten i Skatteverket skulle innebära en organisation med inbyggda intressekonflikter, där enskilda borgenärer för verkställighet av en fordran skulle bli hänvisade till en myndighet som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Anordningar för att tillskapa avgränsningar inom myndigheten mellan de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna och myndighetens borgenärsuppgifter och beskattningsverksamhet – och därmed
opartiskheten – kan i en sådan organisation alltid komma att ifrågasättas. Ett inordnande skulle också innebära komplikationer från lednings- och styrningssynpunkt, eftersom de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna måste hållas skilda från beskattningsverksamheten även på ledningsnivå.
Placeringen av andra verksamheter, tillsyn i konkurser, summarisk process och skuldsanering, kan komma att äventyras vid ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket. Ett inordnande kan också omöjliggöra framtida placering av ytterligare judiciella uppgifter på kronofogdemyndigheten. Inte heller de problem ur internationell synvinkel som ett inordnande kan innebära skall underskattas.
Med en fristående Kronofogdemyndighet undviks dessa negativa effekter. Kronofogdemyndigheten kan agera effektivt i sin verkställande roll och Skatteverket kan med kraft driva borgenärsuppgifterna.
Övriga förslag
Genom utredningens ställningstagande att Kronofogdemyndigheten inte skall hantera några borgenärsuppgifter utan endast handha verkställande och övriga partsneutrala uppgifter avskaffas huvuddelen av de skillnader i handläggningen som i dag finns mellan allmänna mål och enskilda mål. Särreglerna i utsökningsbalken vad gäller allmänna mål föreslås – med något marginellt undantag – slopade. Därmed kan begreppen enskilt mål och allmänt mål i utsökningsbalken utmönstras.
Det är i dag i princip obligatoriskt för den debiterande myndigheten att överlämna obetalda offentligrättsliga fordringar till kronofogdemyndigheten för verkställighet. En konsekvens av förslaget att borgenärsuppgifterna skall ligga på den debiterande myndigheten är att myndigheten själv skall avgöra i vilka fall en ansökan om verkställighet av en obetald fordran skall göras och att myndigheten, i likhet med andra ingivare, bör ansvara mot staten för kostnaderna i målet i den mån de inte kan tas ut av gäldenären. Därigenom uppnås framför allt en sovring av materialet: i de fall där det redan från början står klart att ett försök till verkställighet med all sannolikhet skulle bli resultatlöst kommer någon ansökan om verkställighet inte att göras. På det sättet besparas Kronofogdemyndigheten onödigt arbete och den debiterande myndighetens medve-
tenhet om behovet av tidiga åtgärder vad gäller fordringsbevakning ökar. Visst undantag från det som nu sagts bör göras för fordringar av sanktionskaraktär.
Utredningens utgångspunkt är att de olika typerna av mål skall hanteras lika. Ett enskilt mål handläggs normalt under ett år från dagen för ansökan. Därefter återredovisas målet till sökanden. För allmänna mål gäller däremot som huvudregel inte någon särskild handläggningstid. De är anhängiga hos kronofogdemyndigheten så länge det finns en obetald fordran eller fordringen har preskriberats. Utredningen föreslår att även mål rörande offentligrättsliga fordringar skall handläggas under ett år från dagen för ansökan och därefter återredovisas till sökanden om inte en förnyelseansökan görs. För att underlätta hanteringen hos såväl Kronofogdemyndigheten som debiterande myndighet föreslår utredningen en regel att, om utmätning av lön pågår vid den ettåriga handläggningstidens utgång, handläggningstiden förlängs med ytterligare ett år.
Ett regelverk som ger myndigheten möjligheter att få grepp om sina fordringar måste också innefatta befogenhet för myndigheten att träffa betalningsuppgörelser med den enskilde. Myndigheten skall inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd. En betalningsuppgörelse föreslås få träffas om det kan antas vara till fördel för det allmänna eller om det är påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden. En betalningsuppgörelse kan innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Är gäldenären föremål för offensiva borgenärsuppgifter får Skatteverket träffa en betalningsuppgörelse.
Kronofogdemyndigheten föreslås få bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd om det kan antas vara till fördel för borgenären eller i avvaktan på att frågan om betalningsuppgörelse eller anstånd prövas av borgenären. Vidare föreslås ett återinförande av den möjlighet till s.k. säkerhetsutmätning som kronofogdemyndigheten hade tidigare.
Beslut om preskriptionsförlängning fattas i dag av länsrätten efter ansökan av kronofogdemyndigheten. En ansökan om preskriptionsförlängning är enligt utredningens mening en sådan offensivt inriktad åtgärd som bör ligga på Skatteverket. Utredningen föreslår att Skatteverket självt skall få fatta beslut om preskriptionsförlängning. Beslutet kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet föranleder även förändringar i forumreglerna. Nu gäller att beslut som
meddelats vid ett kontor beläget i visst län överklagas hos en tingsrätt med domkrets inom länet. Utredningen föreslår att svarandens hemvist skall vara avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut.
Effekter av förslagen
En utgångspunkt för de förslag som läggs fram skall enligt direktiven vara att den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna.
Förslaget att borgenärsuppgifterna skall flyttas över till Skatteverket och till debiterande myndighet innebär en mer effektiv borgenärsfunktion och en förbättrad uppbördseffektivitet. Även verkställigheten effektiviseras genom att kronofogdemyndigheten kan koncentrera sig på sin verkställande roll utan sidohänsyn. Förslaget innebär dock vissa kostnader, främst av engångsnatur, för uppbyggnad av IT-stöd m.m. Dessa kostnader uppstår oberoende av om en fristående Kronofogdemyndighet bildas.
Även förslaget om en fristående Kronofogdemyndighet medför merkostnader. Samtidigt innebär sammanslagningen av de 21 myndigheterna – Riksskatteverket, tio skattemyndigheter och tio kronofogdemyndigheter – till två myndigheter kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster. Merkostnaderna avser i huvudsak administrativa stödfunktioner och IT-stöd. En omedelbar delning av ITstödet skulle innebära betydande merkostnader för såväl skattemyndigheten som kronofogdemyndigheten. För att undvika dessa högre kostnader bör, även efter en utbrytning av Kronofogdemyndigheten från Skatteverket, myndigheterna samutnyttja IT-stödet. Övriga kostnader bedöms kunna finansieras inom nuvarande resursram.
Ikraftträdande
Utredningens förslag innebär genomgripande förändringar både vad gäller organisation och arbetsuppgifter. Förändringarna involverar många myndigheter. Det utredningsarbete som nu redovisas är inte tillräckligt för att inrätta en fristående Kronofogdemyndighet. Efter det att ett principbeslut i frågan fattats bör utformningen av den nya organisationen och dess lokalisering utredas ytterligare. En fristående Kronofogdemyndighet bör dock kunna komma till stånd den 1 januari 2006 eller i vart fall den 1 januari 2007.
Författningsförslag
1. Förslag till lag med anledning av inrättande av Kronofogdemyndigheten
Härigenom föreskrivs följande.
Det som är föreskrivet i eller annars följer av en lag eller annan författning beträffande kronofogdemyndigheter, kronofogdemyndighet i viss region eller exekutionsväsendet skall efter utgången av år 200x i stället tillämpas på Kronofogdemyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---
2. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken1
dels att 1 kap. 6 §, 2 kap. 3, 4 och 30 §§, 4 kap. 8, 32 och 36 §§, 8 kap. 19 §, 10 kap. 24 §, 12 kap. 69 §, 16 kap. 10 §, 17 kap. 13 § samt 18 kap. 4 § skall upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 2 kap. 30 §, 3 kap. 23 §, 4 kap. 32 och 36 §§, 8 kap. 19 §, 10 kap. 24 §, 12 kap. 69 §, 13 kap. 21 § samt 17 kap. 13 § skall utgå,
dels att i 1 kap. 3 § samt 3 kap. 1 och 6 §§ ordet ”kronofogdemyndighet” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndigheten” i motsvarande form,
dels att 2 kap. 1, 15, 16 och 24 §§, 3 kap. 23 §, 4 kap. 9, 9 f och 27 §§, 7 kap. 14 och 23 §§, 13 kap. 21 §, 17 kap. 3 § samt 18 kap. 1 och 17 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 4 kap. 10 a– 10 d §§, 7 kap. 3 a § och 18 kap. 1 a §, samt närmast före 4 kap. 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §2
Ansökan om verkställighet görs muntligen eller skriftligen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock medge att ansökan görs på medium för automatisk databehandling.
Ansökan om verkställighet görs muntligen eller skriftligen.
Ansökan avseende fordran som avses 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) får göras på medium för automatisk databehandling. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge att
1 Senaste lydelse av 1 kap. 6 § 1993:893 2 kap. 3 § 1995:298 2 kap. 4 § 1993:1650 2 kap. 30 § 1993:893 3 kap. 1 § 1991:848 4 kap. 8 § 1996:1438 4 kap. 32 § 1996:1438 4 kap. 36 § 1995:298 16 kap. 10 § 1996:1438 18 kap. 4 § 1993:516. 2 Senaste lydelse 1991:849.
också ansökan avseende annan fordran görs på detta sätt.
Skriftlig ansökan skall vara undertecknad av sökanden eller hans ombud.
Utslag i mål om betalningsföreläggande eller handräckning verkställs självmant av Kronofogdemyndigheten, om inte sökanden i målet angett att verkställighet inte skall ske. Ansökan om verkställighet anses gjord när utslaget meddelades.
Ansökan avseende fordran som avses i 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen anses gjord när uppdraget har förts in i utsökningsdatabasen och uppgifterna är tillgängliga för Kronofogdemyndigheten.
15 §3
När Kronofogdemyndigheten enligt 4 kap. 14 eller 15 § eller 16 kap. 9 eller 12 § eller 13 § jämförd med 4 kap. 14 och 15 §§ förelägger svaranden eller tredje man att fullgöra eller underlåta något, får myndigheten föreskriva vite till belopp som finnes behövligt.
Fråga om utdömande av vite som har förelagts enligt första stycket prövas, på talan av kronofogdemyndigheten, av en tingsrätt i den region där kronofogdemyndigheten finns. Har ändamålet med vitet förfallit, får det ej dömas ut.
Fråga om utdömande av vite som har förelagts enligt första stycket prövas, på talan av Kronofogdemyndigheten, av den tingsrätt som enligt 18 kap. 1 § prövar överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut. Har ändamålet med vitet förfallit, får det ej dömas ut.
Om föreläggande vid vite ej iakttas, kan Kronofogdemyndigheten ge nytt vitesföreläggande utan hinder av att det förra ej har vunnit laga kraft.
3 Senaste lydelse 1996:1438.
16 §4
Efterkommer ej gäldenären eller tredje man föreläggande enligt 4 kap. 14 eller 15 § eller 16 kap. 13 § jämförd med nämnda lagrum, får han häktas, om synnerliga skäl föreligger. Fråga om häktning prövas, efter framställning av kronofogdemyndigheten, av en tingsrätt i den region där kronofogdemyndigheten finns.
Efterkommer ej gäldenären eller tredje man föreläggande enligt 4 kap. 14 eller 15 § eller 16 kap. 13 § jämförd med nämnda lagrum, får han häktas, om synnerliga skäl föreligger. Fråga om häktning prövas, efter framställning av Kronofogdemyndigheten, av den tingsrätt som enligt 18 kap. 1 § prövar överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut.
När framställning om häktning har gjorts, skall förhandling äga rum inför rätten. Till förhandlingen skall Kronofogdemyndigheten och, om hinder ej möter, den som avses med yrkandet kallas. Denne får hämtas, om skäl föreligger därtill. Har han kallats till förhandlingen eller kan det antagas att han har avvikit eller eljest håller sig undan, utgör hans utevaro ej hinder för prövning av yrkandet. I fråga om rätt till biträde och kostnader i målet har vad som föreskrivs i rättegångsbalken om försvarare och om rättegångskostnader i brottmål motsvarande tillämpning.
Rätten skall med högst två veckors mellanrum hålla förhandling för att pröva om den som är intagen i häkte fortfarande skall vara häktad. Föreligger ej längre skäl för häktning, skall rätten omedelbart förordna att den häktade skall friges. Ingen får hållas häktad längre tid än tre månader i målet. Beträffande behandlingen i övrigt av frågor om häktning enligt denna paragraf har vad som gäller enligt rättegångsbalken om häktning av misstänkt motsvarande tillämpning.
24 §5
Har enligt 4 kap. 20, 21 eller 22 § eller 13 kap. 7 § andra stycket föreläggande meddelats att väcka talan vid domstol, skall tvisten prövas av en tingsrätt i den region där kronofogdemyndigheten finns, om ej annat följer
Har enligt 4 kap. 20, 21 eller 22 § eller 13 kap. 7 § andra stycket föreläggande meddelats att väcka talan vid domstol, skall tvisten prövas av den tingsrätt som enligt 18 kap. 1 § prövar överklagande av Kronofogde-
4 Senaste lydelse 1996:1438. 5 Senaste lydelse 1999:118.
av andra stycket. myndighetens beslut, om ej annat följer av andra stycket.
Om föreläggande har meddelats enligt 4 kap. 20, 21, 22 eller 26 § i fall då tvisten rör egendom som avses i 10 kap. 10 eller 12 § rättegångsbalken, gäller om domstols behörighet vad som sägs där.
Har föreläggande meddelats enligt 4 kap. 23 § första stycket eller 9 kap. 11 § tredje stycket, gäller om domstols behörighet vad som i allmänhet är föreskrivet därom. I fall som avses i 4 kap. 23 § andra stycket skall tvisten prövas, när fråga är om pantbrev i fastighet, av den tingsrätt som anges i 10 kap. 10 § rättegångsbalken och annars av en tingsrätt i det län där kronofogdemyndigheten finns.
Har föreläggande meddelats enligt 4 kap. 23 § första stycket eller 9 kap. 11 § tredje stycket, gäller om domstols behörighet vad som i allmänhet är föreskrivet därom. I fall som avses i 4 kap. 23 § andra stycket skall tvisten prövas, när fråga är om pantbrev i fastighet, av den tingsrätt som anges i 10 kap. 10 § rättegångsbalken och annars av den tingsrätt som enligt 18 kap. 1 § prövar överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut.
Har ett föreläggande meddelats enligt 3 kap. 16 § gäller om domstols behörighet vad som sägs i 43 § första stycket lagen (1999:116) om skiljeförfarande.
I föreläggande skall anges vid vilken domstol talan i första hand bör väckas.
3 kap.
23 §6
Bestämmelserna i 3–13 och 15–20 §§ samt 22 § första stycket tredje och fjärde meningarna och andra och tredje styckena gäller ej i allmänt mål.
Dom eller beslut, varigenom någon har dömts att utge böter eller vite eller har ålagts sådan särskild rättsverkan av brott
Bestämmelserna i 3–13 och 15–20 §§ samt 22 § första stycket tredje och fjärde meningarna och andra och tredje styckena gäller ej i mål om uttagande av fordran som avses i 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483).
Dom eller beslut, varigenom någon har dömts att utge böter eller vite eller har ålagts sådan
6 Senaste lydelse 1995:298.
som innefattar betalningsskyldighet, får ej verkställas förrän domen eller beslutet har vunnit laga kraft. Annan exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har vunnit laga kraft, om det är särskilt föreskrivet.
Exekutionstitel i allmänt mål verkställs såsom lagakraftägande dom. I stället för vad som sägs i 22 § första stycket tredje och fjärde meningarna gäller att återgång av utmätning skall ske genast, när exekutionstiteln har upphävts.
särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet, får ej verkställas förrän domen eller beslutet har vunnit laga kraft. Annan exekutionstitel i mål om uttagande av fordran som avses i 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen får verkställas innan den har vunnit laga kraft, om det är särskilt föreskrivet.
Exekutionstitel i mål om uttagande av fordran som avses i 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen verkställs såsom lagakraftägande dom. I stället för vad som sägs i 22 § första stycket tredje och fjärde meningarna gäller att återgång av utmätning skall ske genast, när exekutionstiteln har upphävts.
4 kap.
9 §7
Ett mål om utmätning handläggs under ett år från dagen för ansökan. Vid utmätning för ett konkursbos räkning enligt 7 kap. 19 § handläggs dock målet under konkursen utan tidsbegränsning. Ett mål kan under handläggningstiden vara föremål för utredning, verkställighetsåtgärder eller bevakning.
Ett mål om utmätning handläggs under ett år från dagen för ansökan eller den längre tid som föranleds av ett beslut om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd enligt 10 a §. Vid utmätning för ett konkursbos räkning enligt 7 kap. 19 § handläggs dock målet under konkursen utan tidsbegränsning. Ett mål kan under handläggningstiden vara föremål för utredning, verkställighetsåtgärder eller bevakning.
7 Senaste lydelse 1995:298.
Pågår vid utgången av en ettårsperiod utmätning av lön för underhållsbidrag som avses i 1 a § första stycket, skall målet handläggas under ytterligare en ettårsperiod.
Pågår vid utgången av en ettårsperiod utmätning av lön, skall målet handläggas under ytterligare en ettårsperiod.
Försätts gäldenären i konkurs avbryts handläggningen av målet, såvida inte utmätning av lön pågår för en fordran som avser underhållsbidrag med företrädesrätt enligt 7 kap. 14 § eller utmätning skall ske för ett konkursbos räkning enligt 7 kap. 19 §.
9 f §8
Om Kronofogdemyndigheten får kännedom om att gäldenären har utmätningsbar lös egendom, skall den utmätas även om ansökan om utmätning begränsats enligt 9 d §.
Fordringar som avses i 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter skall alltid utmätas.
Fordringar som avses i 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter skall, efter avräkning enligt 2 § lagen, alltid utmätas.
Anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd
10 a §
Kronofogdemyndigheten får bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd
1. om det kan antas vara till fördel för sökanden eller
2. i avvaktan på att fråga omanstånd med betalningen eller betalningsuppgörelse prövas av sökanden.
Anstånd enligt första stycket får förenas med villkoret att gäldenären betalar sin skuld i poster vid olika tidpunkter (avbetalning).
8 Senaste lydelse 1995:298.
10 b §
Anstånd får inte beviljas för längre tid än vad som behövs för att gäldenären skall kunna betala sin skuld.
Endast om det finns synnerliga skäl får anstånd som inte förenas med villkor om avbetalning beviljas för längre tid än ett år.
10 c §
Anstånd får återkallas om gäldenären inte följer den uppgjorda avbetalningsplanen eller om det i annat fall finns särskild anledning till återkallelse.
10 d §
När anstånd beviljas får Kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet som gäldenären eller, där gäldenären kan antas medge det, någon annan erbjuder sig att ställa.
Kronofogdemyndigheten får utmäta egendom till säkerhet för sökandens fordran. Med vidare åtgärd i den delen får anstå under högst ett år i avvaktan på att lön innehållits till betalning av fordringen.
27 §9
Har domstol eller kronofogdemyndighet fastställt att förfallen fordran skall utgå med särskild förmånsrätt i registrerat skepp, registrerat luftfartyg, intecknade reservdelar till luft-
Har domstol eller Kronofogdemyndigheten fastställt att förfallen fordran skall utgå med särskild förmånsrätt i registrerat skepp, registrerat luftfartyg, intecknade reservdelar till luft-
9 Senaste lydelse 1996:1438.
fartyg eller fast egendom anses egendomen omedelbart utmätt.
fartyg eller fast egendom anses egendomen omedelbart utmätt.
Denna verkan förfaller, om inte försäljning begärs hos Kronofogdemyndigheten inom två månader från det att beslutet eller utslaget vann laga kraft. Utmätningsverkan förfaller dessutom om borgenären hos Kronofogdemyndigheten anmäler att han inte kommer att begära försäljning.
Begäran om försäljning görs hos en kronofogdemyndighet som enligt 8 § är behörig att pröva frågan om utmätning. Försäljning av fast egendom skall dock begäras hos kronofogdemyndigheten i den region där egendomen finns. Denna myndighet får överlämna målet till en annan kronofogdemyndighet, om det behövs för att samordna verkställigheten mot en gäldenär.
7 kap.
3 a §
Vid utmätning av lön får även annan tillgång utmätas till säkerhet för sökandens fordran. Med vidare åtgärd i den delen får anstå under högst ett år i avvaktan på att lön innehållits till betalning av fordringen.
14 §10
Vid utmätning av lön har följande fordringar i nämnd ordning företräde framför andra fordringsanspråk:
1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken samt fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd,
2. konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen,
10 Senaste lydelse 1996:1032.
3. fordran som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
3. fordran som påförts enligt bestämmelserna i
a) lagen (1972;435) om överlastavgift,
b) bilskrotningslagen (1975:343) ,
c) lagen ( 1976:206 ) om felparkeringsavgift,
d) lagen ( 1976:339 ) om saluvagnsskatt,
e) fordonsskattelagen (1988:327) ,
f) lagen ( 1991:591 ) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.,
g) lagen ( 1994:419 ) om brottsofferfond,
h) skattebetalningslagen (1997:483) , eller
i) lagen ( 1997:1137 ) om vägavgift för vissa tunga fordon.
Företrädesrätten enligt första stycket 1 gäller även sådant utländskt underhållsbidrag som får verkställlas i Sverige, om bidragsfordringen vid verkställighetstillfället inte är äldre än fem år.
23 §11
Har arbetsgivaren innehållit medel vid utmätning av lön i allmänt mål för fordran med företrädesrätt enligt 14 § första stycket 1 eller 3, är gäldenären inte längre betalningsskyldig för den del av fordringen som motsvaras av det innehållna beloppet, även om det inte kan tas ut hos arbetsgivaren. Detsamma gäller när medel har innehållits för fordran som avser underhållsbidrag, om fordringen till-
Har arbetsgivaren innehållit medel vid utmätning av lön avseende fordran med företrädesrätt enligt 14 § första stycket 1 eller 3, är gäldenären inte längre betalningsskyldig för den del av fordringen som motsvaras av det innehållna beloppet, även om det inte kan tas ut hos arbetsgivaren. Detsamma gäller när medel har innehållits för fordran som avser underhållsbidrag, om fordringen tillkom-
11 Senaste lydelse 1996:1032.
kommer allmän försäkringskassa enligt 31 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.
mer allmän försäkringskassa enligt 31 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.
13 kap.
21 §
Bestämmelserna i 1, 13, 14 och 20 §§ gäller ej i fråga om sökanden i allmänt mål. I sådant mål gäller ej heller 4-6 §§, 7 § första–tredje styckena, 8 och 9 §§ annat än om fördelning skall ske med enskild borgenär eller om det är särskilt föreskrivet att fördelningssammanträde skall hållas.
Bestämmelsen i 7 § tredje stycket får ej tillämpas i allmänt mål, om sökandens fordran berörs av tvisten.
Bestämmelserna i 1, 13, 14 och 20 §§ gäller ej i fråga om sökanden i mål som rör fordran som avses i 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483).
17 kap.
3 §12
Sökanden ansvarar inte för förrättningskostnaderna för utmätning enligt 7 kap. 21 § eller för handräckning enligt 8 kap. 18 §.
Sökanden ansvarar inte heller för förrättningskostnaderna i mål om utmätning av fordran som vid utmätning av lön har företrädesrätt enligt 7 kap. 14 §.
Vid avhysning ansvarar sökanden ej för kostnad för förvaring av svarandens egendom eller för annan åtgärd som väsentligen avser att skydda svaranden mot förlust. Detsamma gäller kostnad för försäljning
Sökanden ansvarar inte för
1. förrättningskostnaderna för utmätning enligt 7 kap. 21 § eller för handräckning enligt 8 kap. 18 §,
2. förrättningskostnaderna i mål om utmätning av fordran som vid utmätning av lön har företrädesrätt enligt 7 kap. 14 §,
3. förrättningskostnaderna i mål rörande fordran enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) , lagen ( 1976:206 ) om felparkeringsavgift och liknande fordringar,
4. kostnad vid avhysning för förvaring av svarandens egen-
12 Senaste lydelse 1995:298.
enligt 6 kap. 7 §. dom eller för annan åtgärd som väsentligen avser att skydda svaranden mot förlust,
5. kostnad för försäljning enligt 6 kap. 7 §.
Nuvarande lydelse
18 kap.
1 §13
Kronofogdemyndighetens beslut överklagas skriftligen hos den tingsrätt inom kronofogdemyndighetens verksamhetsområde som regeringen föreskriver.
I den mån det inte föreskrivs något annat i detta kapitel gäller lagen ( 1996:242 ) om domstolsärenden vid överklagande i utsökningsmål. Kronofogdemyndigheten skall dock inte vara part i domstolen.
Föreslagen lydelse
Kronofogdemyndighetens beslut överklagas skriftligen hos den tingsrätt som anges i följande uppställning.
Tingsrätt Svaranden har sitt hemvist i
Stockholms tingsrätt Stockholms län Uppsala tingsrätt Uppsala län Eskilstuna tingsrätt Södermanlands län Linköpings tingsrätt Östergötlands län Jönköpings tingsrätt Jönköpings län Växsjö tingsrätt Kronobergs län Kalmar tingsrätt Kalmar län Gotlands tingsrätt Gotlands län Blekinge tingsrätt Blekinge län Kristianstads tingsrätt en kommun som vid utgången av år 1996 ingick i Kristianstads län Malmö tingsrätt en kommun som vid utgången av år 1996 ingick i Malmöhus län Halmstads tingsrätt Hallands län
13 Senaste lydelse 1996:1438.
Göteborgs tingsrätt en kommun som vid utgången av år 1997 ingick i Göteborgs och Bohus län Vänersborgs tingsrätt en kommun som vid utgången av år 1997 ingick i Älvsborgs län Skövde tingsrätt en kommun som vid utgången av år 1997 ingick i Skaraborgs län Karlstads tingsrätt Värmlands län Örebro tingsrätt Örebro län
Västmanlands tingsrätt Västmanlands län
Falu tingsrätt Dalarnas län Gävle tingsrätt Gävleborgs län Ångermanlands tingsrätt Västernorrlands län Östersunds tingsrätt Jämtlands län Umeå tingsrätt Västerbottens län Luleå tingsrätt Norrbottens län
Med svarandens hemvist förstås den ort där han är bosatt samt, beträffande dödsbo, den ort där den döde senast var bosatt och, beträffande annan juridisk person, den ort som enligt 10 kap. rättegångsbalken grundar domstols behörighet i tvistemål i allmänhet.
Har svaranden inte hemvist i Sverige överklagas Kronofogdemyndighetens beslut hos Stockholms tingsrätt.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §
I den mån det inte föreskrivs något annat i detta kapitel gäller lagen ( 1996:242 ) om domstolsärenden vid överklagande i utsökningsmål.
17 §14
Ett beslut, genom vilket en domstol har funnit kronofogdemyndigheten behörig att ta upp en ansökan om verkställighet eller har hänvisat ett mål till en viss kronofogdemyndighet, får inte överklagas. Detsamma gäller ett
Ett beslut av en domstol med anledning av ett sådant överklagande som avses i 6 § andra stycket andra meningen får inte överklagas.
14 Senaste lydelse 1994:1038.
beslut av en domstol med anledning av ett sådant överklagande som avses i 6 § andra stycket andra meningen.
Denna lag träder i kraft den ---.
3. Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)
Härigenom föreskrivs i fråga om skattebetalningslagen (1997:483)15
dels att 17 kap. 7 § och 20 kap. 2 § skall upphöra att gälla,
dels att 11 kap. 12 §, 17 kap. 3, 6 b och 10 §§, 18 kap. 7 §, 19 kap. 8 och 9 §§, 20 kap. 1 och 3–7 §§, 21 kap. 5 §, 22 kap. 2 och 4 §§ samt rubrikerna närmast före 20 kap. 1 och 7 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas 13 nya paragrafer, 1 kap. 2 c §, 17 kap. 7 a–7 d §§ och 20 kap. 8–15 §§, ett nytt kapitel, 20 a kap., samt närmast före 17 kap. 7 a §, 20 kap. 12–14 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 c §
Bestämmelserna i 20 och 20 a kap. gäller, förutom skatt och avgift som avses i 1 och 2 §§, även annan skatt och avgift samt böter, viten och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till. I annan lag kan föreskrivas att även någon annan fordran omfattas av bestämmelserna i 20 och 20 a kap.
Bestämmelserna i 20 a kap. är inte tillämpliga på fordringar enligt vattenlagen (1918:523) , vattenlagen (1983:291) , 25 kap. 8 § miljöbalken , 6 kap. lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, rättshjälpslagen
15 Senaste lydelse av 17 kap. 7 § prop. 2002/03:99.
( 1996:1619 ), studiestödslagen (1973:349) , studiestödslagen (1999:1395) , bötesverkställighetslagen (1979:189) eller fordringar för vilka särskilda bestämmelser om preskription gäller.
11 kap.
12 §16
En sådan säkerhet som avses i 49 a kap. 13 § första stycket 3 inkomstskattelagen (1999:1229) skall vara en av bank utfärdad garantiförbindelse och avse det belopp som bestämts med stöd av 11 a §. Ställd säkerhet får tas i anspråk om den slutliga skatten inte betalas. Har flera säkerheter ställts och överstiger säkerheterna den slutliga skatten skall ianspråktagandet av säkerheterna fördelas efter skälig grund. I övrigt skall bestämmelserna om säkerhet i 10–12 §§ och 13 § 2 lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. tillämpas. Vad som sägs där om kronofogdemyndigheten gäller då i stället skattemyndigheten.
En sådan säkerhet som avses i 49 a kap. 13 § första stycket 3 inkomstskattelagen (1999:1229) skall vara en av bank utfärdad garantiförbindelse och avse det belopp som bestämts med stöd av 11 a §. Ställd säkerhet får tas i anspråk om den slutliga skatten inte betalas. Har flera säkerheter ställts och överstiger säkerheterna den slutliga skatten skall ianspråktagandet av säkerheterna fördelas efter skälig grund. I övrigt skall bestämmelserna om säkerhet i 17 kap. 7 a–7 c §§ och 7 d § 2 tillämpas.
Om säkerheten inte behöver tas i anspråk, skall skälig kostnad för ställd säkerhet ersättas av staten. Bestämmelserna i 6–11 §§ lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. skall tillämpas.
17 kap.
3 §17
Om det i de fall som anges i 2 § första stycket 2 eller 3 kan antas att skatten inte kommer
Om det i de fall som anges i 2 § första stycket 2 eller 3 kan antas att skatten inte kommer
16 Senaste lydelse 2002:538. 17 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
att betalas i rätt tid, får anstånd beviljas endast om den skattskyldige ställer säkerhet för beloppet genom en av bank utfärdad garantiförbindelse eller någon annan form av borgen. Anstånd får dock beviljas utan att säkerhet ställs, om anståndsbeloppet är förhållandevis obetydligt eller det annars finns särskilda skäl. Ställd säkerhet får tas i anspråk när anståndstiden gått ut. I övrigt skall bestämmelserna om säkerhet i 10–12 §§ och 13 § 2 lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. tillämpas. Vad som där sägs om kronofogdemyndighet gäller då i stället Skatteverket.
att betalas i rätt tid, får anstånd beviljas endast om den skattskyldige ställer säkerhet för beloppet. Anstånd får dock beviljas utan att säkerhet ställs, om anståndsbeloppet är förhållandevis obetydligt eller det annars finns särskilda skäl. Ställd säkerhet får tas i anspråk när anståndstiden gått ut. I övrigt skall bestämmelserna om säkerhet i 7 a–7 c §§ och 7 d § 2 tillämpas.
Om yrkandet i omprövningsärendet eller målet bifalls, skall kostnad för ställd säkerhet ersättas av staten. Ersättningen skall minskas om endast en del av yrkandet bifalls eller om det skulle vara oskäligt att ersättning lämnas. I övrigt skall bestämmelserna i 6–11 §§ lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. tillämpas.
6 b §18
Anstånd enligt 6 a § får endast beviljas om den skattskyldige ställer säkerhet för beloppet genom en av bank utfärdad garantiförbindelse eller någon annan form av borgen. Då til??lämpas bestämmelserna i 3 § första stycket tredje–femte meningarna.
Anstånd enligt 6 a § får endast beviljas om den skattskyldige ställer säkerhet för beloppet. Ställd säkerhet får tas i anspråk när anståndstiden gått ut.
I övrigt skall bestämmelserna i 7 a–7 c §§ och 7 d § 2 tillämpas.
Första stycket gäller inte i de fall anståndet avser skatt som skall betalas för nyttjanderätt eller rätt till ränta, avkastning eller annan
18 Senaste lydelse 2001:328.
förmån eller rätt som avses i 18 § andra stycket lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt.
Säkerhet
7 a §
När anstånd beviljas får Skatteverket ta emot säkerhet som den skattskyldige eller, där den skattskyldige kan antas medge det, någon annan erbjuder sig att ställa.
7 b §
Säkerhet får bestå av pant, borgen eller företagsinteckning.
Borgen skall ställas såsom för egen skuld. Om borgen ställs av två eller flera personer gemensamt, skall den vara solidarisk.
7 c §
Skatteverket skall vid mottagandet av säkerhet besluta under vilka förutsättningar säkerheten får tas i anspråk. Beslutet får ändras när det finns anledning till det.
7 d §
Sedan Skatteverket beslutat att ta säkerhet i anspråk gäller, om säkerheten utgörs av
1. pant; att den får tillgodogöras i den ordning som gäller för utmätt egendom,
2. borgen; att den genast får utsökas och att bestämmelserna i 20 kap. då gäller samt att utmätning av lön med företrädesrätt enligt 7 kap. 14 § 3 utsöknings-
balken får äga rum om det är medgivet för den fordran som säkerheten avser,
3. företagsinteckningsbrev; att utmätning genast får ske i den egendom som omfattas av företagsinteckningen, även när detta gäller i annan näringsverksamhet än den skattskyldiges.
10 §
Indrivning får inte begäras av ett belopp som omfattas av anstånd.
Ansökan om verkställighet får inte göras av ett belopp som omfattas av anstånd.
18 kap.
7 §
En återbetalning enligt 1–3 §§ skall inte göras av belopp som
1. understiger 100 kronor,
2. kan antas komma att föras över till annan stat med stöd av 5 §,
3. behövs för betalning av skatteskuld efter beslut om ackord enligt lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m.,
3. behövs för betalning av skatteskuld efter beslut om ackord enligt 20 kap. 12 §,
4. kan komma att behövas för betalning av sådan annan skatt än F-skatt och särskild A-skatt som har beslutats men ännu inte skall ha betalats,
5. kan komma att behövas för betalning av sådan annan skatt än F-skatt och särskild A-skatt som inte har beslutats men med fog kan antas komma att beslutas, eller
6. enligt vad den skattskyldige har meddelat skall användas för betalning av framtida skatteskulder.
Om det finns särskilda skäl, får även belopp som understiger 100 kronor återbetalas.
Det finns bestämmelser som förhindrar återbetalning också i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter.
19 kap.
8 §19
Om betalning inte sker i rätt tid, skall ränta, för tid efter den dag skatten senast skulle ha betalats till dess ränta skall beräknas enligt 9 §, beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan plus 15 procentenheter.
Om betalning inte sker i rätt tid, skall ränta, för tid efter den dag skatten senast skulle ha betalats till den avstämning av skattekontot som inträffar efter den dag skatten skulle ha betalats enligt betalningsuppmaning, beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan plus 15 procentenheter. För tid därefter beräknas räntan efter en räntesats som motsvarar basräntan.
9 §20
När det är fråga om skatt som har lämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning eller verkställighet enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter beräknas kostnadsräntan efter en räntesats som motsvarar basräntan från och med dagen efter den då beslutet om skatten registrerades i utsöknings- och indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet.
Har Skatteverket ansökt om verkställighet enligt utsökningsbalken före utgången av den tid som avses i 8 § första meningen eller enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter beräknas kostnadsräntan efter en räntesats som motsvarar basräntan från och med dagen efter den då beslutet om skatten registrerades i utsökningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.
20 kap.
Begäran om indrivning Ansökan om verkställighet
1 §
Om ett skattebelopp inte har betalats i rätt tid skall, om inte
Om ett belopp inte har betalats i rätt tid får Skatteverket
19 Senaste lydelse 1997:1032. 20 Senaste lydelse 2001:191.
särskilda skäl talar emot det, fordringen lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning, om det obetalda beloppet uppgår till
1. minst 10 000 kronor i fråga om en skattskyldig som skall lämna skattedeklaration eller som, utan att vara skyldig att lämna sådan deklaration, har Fskattsedel,
2. minst 500 kronor i fråga om andra skattskyldiga.
I fråga om en skattskyldig som avses i första stycket 1 skall fordringen också lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning, om ett belopp på minst 500 kronor varit obetalt under en längre tid.
ansöka om verkställighet.
Om verkan av betalningsuppgörelse och anstånd är föreskrivet i 7 § tredje stycket och 17 kap. 10 §.
3 §
Innan indrivning begärs skall den skattskyldige uppmanas att betala skattebeloppet, om inte särskilda skäl talat mot det.
Innan Skatteverket ansöker om verkställighet skall den skattskyldige uppmanas att betala beloppet, om inte särskilda skäl talar mot det.
4 §
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Utöver vad som framgår av 3 kap. utsökningsbalken utgör vid verkställighet beslutet om debitering exekutionstitel. I fråga om debiteringar som registreras på den skattskyldiges skattekonto utgör dock beslutet att ansöka om verkställighet för ett underskott på
skattekontot exekutionstitel.
5 §
Bestämmelser om när ansökan om verkställighet skall anses gjord finns i 2 kap. 30 § tredje stycket utsökningsbalken.
Bestämmelser om när ansökan om verkställighet skall anses gjord finns i 2 kap. 1 § fjärde stycket utsökningsbalken.
6 §
Om en fordran på ett skattebelopp har lämnats för indrivning, skall kronofogdemyndigheten också driva in räntan på beloppet.
Kronofogdemyndigheten skall beräkna räntan för tiden efter det att fordringen har lämnats för indrivning.
Om Skatteverket har ansökt om verkställighet för en fordran skall Kronofogdemyndigheten också ta ut räntan eller, i förekommande fall, dröjsmålsavgift enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift på beloppet.
Bestämmelser om hur räntan skall beräknas finns i 19 kap. 2, 3, 9 och 10 §§.
Konkurs Betalningsuppgörelse
7 §
Om den skattskyldige är försatt i konkurs, skall fordran på skattebelopp som inte har betalats lämnas till kronofogdemyndigheten för åtgärder som avses i 16 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., även om förfallodagen ännu inte är inne.
Skatteverket får träffa en betalningsuppgörelse med den skattskyldige
1. om det kan antas vara till fördel för det allmänna, eller
2. om det är påkallat med hänsyn till den skattskyldiges personliga förhållanden.
En betalningsuppgörelse enligt första stycket får förenas med villkoret att den skattskyldige betalar sin skuld i poster vid olika tidpunkter (avbetalning).
Ansökan om verkställighet får inte göras av ett belopp som omfattas av en betalningsuppgörelse.
8 §
En betalningsuppgörelse får inte träffas för längre tid än vad som behövs för att den skattskyldige skall kunna betala sin skuld.
Endast om det finns synnerliga skäl får en betalningsuppgörelse, som inte förenas med villkor om avbetalning, träffas för längre tid än ett år.
9 §
En betalningsuppgörelse får återkallas om den skattskyldige inte följer den uppgjorda avbetalningsplanen eller om det i annat fall finns särskild anledning till återkallelse.
10 §
När en betalningsuppgörelse träffas får Skatteverket ta emot säkerhet som den skattskyldige eller, där den skattskyldige kan antas medge det, någon annan erbjuder sig att ställa.
Bestämmelser om säkerhet finns i 17 kap. 7 a–7 d §§.
11 §
Skatteverket får i fråga om fordringar som registrerats hos verket för beslut om ackord, nedsättning av fordran eller liknande träffa betalningsuppgörelse enligt 7–10 §§.
Ackord
12 §
Skatteverket får anta förslag om ackord om det kan anses ekonomiskt fördelaktigt för det allmänna och det inte med hänsyn till den skattskyldiges personliga förhållanden eller av annan anledning framstår som olämpligt från allmän synpunkt.
Ackordsförslag som inte framställts i konkurs eller enligt lagen ( 1996:764 ) om företagsrekonstruktion får antas endast om övriga borgenärer som ackordet angår godkänner det.
Skuldsanering
13 §
Skatteverket får besluta om nedsättning av fordran och godta förslag om frivillig skuldsanering om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) är uppfyllda. Beslut om nedsättning av fordran får dock fattas endast om de övriga borgenärer som skuldsaneringen angår gör motsvarande eftergift.
Konkurs m.m.
14 §
Skattverket får ansöka om att en skattskyldig skall försättas i konkurs. Skatteverket får också ansöka om likvidation och företagsrekonstruktion.
15 §
Om det allmänna har en fordran hos en gäldenär som försatts i konkurs skall Skatteverket göra gällande denna fordran i konkursen och även i övrigt bevaka den rätt i konkursen som med anledning av fordran tillkommer det allmänna. Skatteverket skall också företräda det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion.
20 a kap. Preskription
Ordinarie preskriptionstid
1 §
En fordran preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår under vilket skatteskulden uppstått genom avstämning av skattekontot enligt 3 kap. 6 § första stycket.
En fordran, som inte skall registreras i skattekontot, preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning, om inte annat följer av tredje stycket.
Har en fordran fastställts till sitt belopp
1. sedan den förfallit till betalning eller
2. sedan föreskriven tid för avlämnande av deklaration eller annan redovisning för fordringen gått ut,
räknas preskriptionstiden i fråga om sådan del av fordringen som dessförinnan inte har kunnat
utsökas från utgången av det kalenderår då fastställelsen ägde rum.
2 §
Har för en fordran gällt mer än en sista betalningsdag, skall fordringen anses ha förfallit till betalning på den betalningsdag som inföll först.
Preskriptionstid vid anstånd m.m.
3 §
Medges den som svarar för betalning av en fordran, som inte registreras i skattekontot, helt eller delvis anstånd med betalningen preskriberas fordringen i motsvarande mån tidigast två år efter utgången av det kalenderår då anståndet upphörde att gälla.
4 §
Om beslut om företagsrekonstruktion enligt lagen ( 1996:764 ) om företagsrekonstruktion har meddelats på grund av en ansökan som gjorts innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då företagsrekonstruktionen upphört eller ett ackord skall vara fullgjort. Inleds skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då beslutet om att inleda skuldsanering
meddelades eller, om skuldsanering beslutas, då återstående skuldbelopp senast skulle ha betalats.
Första stycket gäller inte om ansökan om företagsrekonstruktion görs eller skuldsanering inleds under tid då preskriptionstiden är förlängd på grund av 6 §.
5 §
Träffas en betalningsuppgörelse enligt 20 kap. 7 § eller får den som svarar för betalning av en fordran helt eller delvis anstånd med utmätning enligt 4 kap. 10 a – 10 d §§ utsökningsbalken , preskriberas fordringen såvitt gäller honom tidigast vid utgången av det kalenderår då betalningen skall vara fullgjord enligt uppgörelsen eller beslutet om anstånd. Fordringen preskriberas härigenom dock inte senare än tio år efter utgången av det kalenderår då preskription annars skulle inträda enligt 1 §.
Preskriptionstid vid beslut om preskriptionsförlängning
6 §
Skatteverket får, före utgången av preskriptionstid som gäller enligt 1, 3–5 eller 7 §, besluta om förlängning av preskriptionstiden mot den som svarar för betalning av en fordran, om han
1. har överlåtit, undanskaffat eller upplåtit särskild rätt till egendom och det kan antas att
han gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen,
2. har saknat känt hemvist och det inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig,
3. inte har kunnat anträffas på känt hemvist inom landet och det inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig samt det kan antas att han hållit sig undan, eller
4. har stadigvarande vistats utomlands.
En förlängning enligt första stycket 2–4 får beslutas endast om förhållandena som anges där kan antas ha varit av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran och särskilda skäl inte talar mot en förlängning.
Mot en juridisk person får förlängning enligt första stycket 2–4 beslutas, om sådana förhållanden som anges där har förelegat i fråga om en företrädare för den juridiska personen och detta med hänsyn till företrädarens inflytande över eller befattning med den juridiska personens verksamhet kan antas ha varit av bety-
delse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran.
7 §
Vid tillämpning av 6 § skall preskriptionstiden förlängas till utgången av femte kalenderåret efter det då preskription annars skulle inträda enligt 1 §.
Den i första stycket angivna ti-
den får på nytt förlängas med ytterligare fem år om det är påkallat från allmän synpunkt.
8 §
Om Skatteverket har beslutat om förlängning av preskriptionstiden, preskriberas fordringen tidigast när beslutet fått laga kraft.
Innebörden av preskription
9 §
Preskription innebär att åtgärder för att få betalt för en fordran inte får vidtas. Har fordringen innan preskription inträtt helt eller delvis säkerställts genom sådan åtgärd, får dock denna fullföljas efter preskriptionstidens utgång.
Innan beslut om förlängning av preskriptionstid enligt 6 § fått laga kraft får åtgärd för att få betalt för fordringen inte vidtas utöver vad som krävs för att säkerställa den. Lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård får dock säljas.
Har Skatteverkets beslut om förlängning av preskriptionstiden undanröjts genom beslut, som har fått laga kraft, skall åtgärd som avses i andra stycket såvitt möjligt återgå.
10 §
Preskription av en huvudfordran omfattar även fordran på ränta och annan tilläggsförpliktelse samt fordran på grund av
borgen. Om flera har gått i borgen för betalning av en fordran gäller 9 § preskriptionslagen (1981:130) .
Svarar flera solidariskt för betalningen av en fordran i andra fall än som avses i första stycket, inverkar det förhållandet att preskription har inträtt mot någon av dem inte på de övrigas betalningsskyldighet.
11 §
Preskription inskränker inte det allmännas rätt att ta ut sin fordran ur egendom i vilken det allmänna har panträtt till säkerhet för fordringen.
21 kap.
5 §21
En begäran om omprövning skall ha kommit in till Skatteverket inom två månader från den dag då sökanden fick del av beslutet, om beslutet gäller
1. preliminär taxering,
2. sättet att ta ut preliminär skatt,
3. debitering eller ändring av preliminär skatt,
4. verkställande av skatteavdrag,
5. anstånd med redovisning eller inbetalning av skatt,
6. kostnadsavdrag vid beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter, eller
7. särskild redovisning av arbetsgivaravgifter enligt 10 kap. 12 §.
6. kostnadsavdrag vid beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter,
7. särskild redovisning av arbetsgivaravgifter enligt 10 kap. 12 §,
8.
ianspråktagande av säker-
het, eller
9. förlängning av preskriptionstid.
21 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
22 kap.
2 §
Beslut i fråga om
1. befrielse enligt 5 kap. 11 § från skyldigheten att göra skatteavdrag,
2. skatterevision enligt 14 kap. 7 §,
3. anstånd enligt 17 kap. 6 § med betalning av skatt, och
4. föreläggande vid vite enligt 23 kap. 2 §,
3. anstånd enligt 17 kap. 6 § med betalning av skatt,
4. föreläggande vid vite enligt 23 kap. 2 §,
5. betalningsuppgörelse enligt 20 kap. 7 eller 11 §,
6. ackord enligt 20 kap. 12 §,
7. beslut om nedsättning av fordran enligt 20 kap. 13 §, och
8. ansökan om konkurs, likvidation eller företagsrekonstruktion enligt 20 kap. 14 §,
får inte överklagas.
4 §
Ett överklagande skall ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet, om det gäller
1. preliminär taxering,
2. sättet att ta ut preliminär skatt,
3. debitering eller ändring av preliminär skatt,
4. verkställande av skatteavdrag,
5. anstånd med redovisning eller inbetalning av skatt,
6. kostnadsavdrag vid beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter, eller
7. särskild redovisning av arbetsgivaravgifter enligt 10 kap. 12 §.
6. kostnadsavdrag vid beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter,
7. särskild redovisning av arbetsgivaravgifter enligt 10 kap. 12 §,
8. ianspråktagande av säkerhet, eller
9. förlängning av preskriptionstid.
Denna lag träder i kraft den ---.
Vid ikraftträdandet upphör följande lagar att gälla
1. lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.,
2. lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar, och
3. lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m.
4. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:512) om indrivning i Sverige av underhållsbidrag, fastställda i Danmark, Finland, Island eller Norge
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1962:512) om indrivning i Sverige av underhållsbidrag, fastställda i Danmark, Finland, Island eller Norge skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §22
Framställning om erhållande av verkställighet göres hos myndighet i den fördragsslutande stat, där sökanden vistas, eller i den stat, där domen eller beslutet meddelades eller förbindelsen ingicks.
Vistas sökanden i Sverige, görs framställningen direkt hos en behörig kronofogdemyndighet.
Framställning, som gjorts i Danmark, Finland, Island eller Norge, skall av behörig myndighet översändas till en behörig kronofogdemyndighet eller, om ovisshet råder angående behörig kronofogdemyndighet, till Skatteverket.
Myndighet, som i Danmark, Finland, Island eller Norge förskottsvis utbetalat bidrag, får göra framställning om indrivning av bidraget direkt hos myndighet som avses i tredje stycket.
Vistas sökanden i Sverige, görs framställningen direkt hos
Kronofogdemyndigheten.
Framställning, som gjorts i Danmark, Finland, Island eller Norge, skall av behörig myndighet översändas till Kronofogdemyndigheten.
Myndighet, som i Danmark, Finland, Island eller Norge förskottsvis utbetalat bidrag, får göra framställning om indrivning av bidraget direkt hos Kronofogdemyndigheten.
Handling, som är avfattad på finska eller isländska språket, skall vara åtföljd av bestyrkt översättning i erforderliga delar till svenska, danska eller norska språket.
Denna lag träder i kraft den ---.
22 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
5. Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)
Härigenom föreskrivs att 22 § kupongskattelagen (1970:624) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §23
Om en central värdepappersförvarare eller ett aktiebolag inte betalar in kupongskatt i föreskriven tid, skall Skatteverket förelägga värdepappersförvararen eller bolaget att inom viss tid fullgöra sin betalningsskyldighet.
Obetalda kupongskattebelopp samt dröjsmålsavgifter skall av Skatteverket lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för obetalda kupongskattebelopp och dröjsmålsavgifter.
Överklagande av beslut inverkar inte på skyldigheten att betala skatt eller dröjsmålsavgift.
Denna lag träder i kraft den ---.
23 Senaste lydelse 1998:1485.
6. Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)
Härigenom föreskrivs att 8 § kreditupplysningslagen (1973:1173) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §24
En uppgift om en fysisk person skall gallras när det inte längre är nödvändigt att bevara uppgiften med hänsyn till ändamålet med behandlingen.
En uppgift om en fysisk person som inte är näringsidkare skall gallras senast tre år efter den dag då den omständighet inträffade eller det förhållande upphörde som uppgiften avser. En uppgift om skuldsanering skall dock alltid gallras senast efter fem år efter den dag då skuldsaneringen beviljades eller, om betalningsplan enligt skuldsaneringslagen (1994:334) löper under längre tid, senast den dag då planen löper ut.
En uppgift som inhämtats från exekutionsväsendet i dess verksamhet med indrivning och utsökning skall gallras när den inte omfattas av undantaget från sekretess i 9 kap. 19 § första stycket andra meningen sekretesslagen (1980:100).
En uppgift som inhämtats från Kronofogdemyndigheten i dess verksamhet med utsökning skall gallras när den inte omfattas av undantaget från sekretess i 9 kap. 19 § första stycket andra meningen sekretesslagen (1980:100).
Denna lag träder i kraft den ---.
24 Senaste lydelse 2003:504.
7. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)
Härigenom föreskrivs att 13 kap. 26 § aktiebolagslagen (1975:1385) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 kap.
26 §
En avgift enligt 25 § skall efterges, om den underlåtenhet som föranlett avgiften framstår som ursäktlig med hänsyn till omständigheter som bolaget inte har kunnat råda över. Avgiften skall också efterges om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den.
Bestämmelserna om eftergift skall beaktas även om något yrkande om detta inte har framställts, om det föranleds av vad som har förekommit i ärendet.
Om en avgift inte har betalats efter betalningsuppmaning, skall avgiften lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för avgift som inte betalas. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla bolaget och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla registreringsmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
8. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift
Härigenom föreskrivs att 6 och 13 §§ lagen (1976:206) om felparkeringsavgift skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §25
Betalas inte en felparkeringsavgift inom föreskriven tid, skall fordonets ägare erinras om betalningsansvaret och uppmanas att inom viss tid betala avgiften.
Betalas inte avgiften efter uppmaning, skall ett åläggande utfärdas för fordonets ägare att inom viss tid betala en förhöjd avgift. Det belopp med vilket avgiften skall höjas fastställs av regeringen. Följs inte åläggandet, skall avgiften indrivas. Regeringen får föreskriva om ytterligare avgiftsförhöjning i samband med indrivning.
Betalas inte avgiften efter uppmaning, skall ett åläggande utfärdas för fordonets ägare att inom viss tid betala en förhöjd avgift. Det belopp med vilket avgiften skall höjas fastställs av regeringen. Följs inte åläggandet, skall Vägverket ansöka om verkställighet av avgiften. Regeringen får föreskriva om ytterligare avgiftsförhöjning i samband med verkställighet.
13 §26
Åläggande enligt 6 § andra stycket får inte utfärdas senare än ett år efter den dag då överträdelsen skedde.
Om en felparkeringsavgift inte betalas efter ett sådant åläggande som avses i 6 § andra stycket skall Vägverket begära indrivning av avgiften. Regeringen får meddela föreskrifter om att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för felparkeringsavgift som inte betalas efter ett sådant åläggande som avses i 6 § andra stycket. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla fordonets ägare och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället
25 Senaste lydelse 1981:142. 26 Senaste lydelse 1997:487.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske oavsett om åläggandet har fått laga kraft.
gälla Vägverket.
Verkställighet enligt utsökningsbalken får ske oavsett om åläggandet har fått laga kraft.
Denna lag träder i kraft den…
9. Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 8 § arbetsmiljölagen (1977:1160) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
8 §27
Avgift får påföras bara om ansökan har delgetts den som anspråket riktas mot inom fem år från den tidpunkt då överträdelsen skedde.
Ett beslut varigenom någon påförs avgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet.
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i andra stycket, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgiften skall lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i andra stycket, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Av 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift som inte betalas. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla den som har gjort sig skyldig till överträdelsen och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla länsstyrelsen.
Denna lag träder i kraft den ---.
27 Senaste lydelse 1997:520.
10. Förslag till lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
Härigenom föreskrivs att 18 § lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §28
Har ett beslut om betalningssäkring överlämnats till kronofogdemyndighet för verkställighet, får myndigheten ta emot säkerhet som gäldenären eller, där gäldenären kan antas medge det, annan erbjuder sig att ställa.
Har ett beslut om betalningssäkring överlämnats till Kronofogdemyndigheten för verkställighet, får myndigheten ta emot säkerhet som gäldenären eller, där gäldenären kan antas medge det, annan erbjuder sig att ställa.
Tar Kronofogdemyndigheten emot säkerhet, skall länsrätten i motsvarande mån häva beslutet om betalningssäkring.
Är i annat fall fråga om betalningssäkring får kronofogdemyndighet som anvisas av Skatteverket ta emot säkerhet.
Är i annat fall fråga om betalningssäkring får Skatteverket ta emot säkerhet.
Säkerhet får tas i anspråk när fordringen har förfallit till betalning eller vid den senare tidpunkt som har medgivits.
I övrigt skall bestämmelserna i 10–13 §§ lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. tillämpas.
I övrigt skall bestämmelserna om säkerhet i 2 kap. 25–27 §§ utsökningsbalken tillämpas.
Denna lag träder i kraft den ---.
28 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
11. Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)
Härigenom föreskrivs att 1, 2, 6, 12 och 13 §§ samt rubrikerna närmast före 6 och 12 §§bötesverkställighetslagen (1979:189) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §29
Bötesstraff verkställs genom uppbörd eller indrivning.
Bötesstraff verkställs genom uppbörd eller ansökan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten.
Lagens bestämmelser om böter gäller också vite. Bestämmelserna i 1–13 §§ gäller dessutom sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Vad som sägs i lagen om dom gäller även beslut.
2 §
Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har meddelats. Indrivning får däremot ej ske förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts.
Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har meddelats. Ansökan om verkställighet får däremot ej göras förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts.
Utan hinder av att dom eller föreläggande ej har meddelats får den misstänkte betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om sådan förskottsbetalning.
29 Senaste lydelse 1983:352.
Indrivning Verkställighet
6 §30
Om uppbörd inte skall ske eller om uppbörd inte har lett till full betalning, skall böterna lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Av 1 kap. 2 c § skatte– betalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för böter i den mån annat inte föreskrivs i denna lag. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla den bötfällde och det som i 20 kap. 1– 10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla Rikspolisstyrelsen.
Indrivningshinder Verkställighetshinder
12 §
Skulle indrivning av böter vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon som är beroende av honom för sin försörjning, kan kronofogdemyndigheten förordna att vidare verkställighet ej skall äga rum. Sådant förordnande får ej meddelas, om det är påkallat från allmän synpunkt att indrivningen fortgår.
Skulle verkställighet hos Kronofogdemyndigheten av böter vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon som är beroende av honom för sin försörjning, kan Rikspolisstyrelsen förordna att verkställighet ej skall äga rum. Sådant förordnande får ej meddelas, om det är påkallat från allmän synpunkt att verkställigheten fortgår.
Säkerhet får tas i anspråk när fordringen har förfallit till betalning eller vid den senare tidpunkt som har medgivits.
13 §31
Åklagaren i den ort där den bötfällde finns får överklaga ett förordnande av en kronofogde-
Åklagaren i den ort där den bötfällde finns får överklaga ett förordnande av Rikspolisstyrel-
30 Senaste lydelse 1993:902. 31 Senaste lydelse 1996:258.
myndighet enligt 12 § till tingsrätten i samma ort. Överklagandet skall ha kommit in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från den dag då åklagaren fick del av beslutet. Vid överklagande gäller i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vid handläggningen av ärendet består tingsrätten av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet, får tingsrätten dock bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän.
Kronofogdemyndighetens beslut att inte meddela förordnande enligt 12 § får inte överklagas. Den bötfällde får dock begära prövning av beslutet i samband med klagan över utmätning.
sen enligt 12 § till tingsrätten i samma ort. Överklagandet skall ha kommit in till Rikspolisstyrelsen inom tre veckor från den dag då åklagaren fick del av beslutet. Vid överklagande gäller i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vid handläggningen av ärendet består tingsrätten av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet, får tingsrätten dock bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän.
Rikspolisstyrelsens beslut att inte meddela förordnande enligt 12 § får inte överklagas. Den bötfällde får dock begära prövning av beslutet i samband med klagan över utmätning.
Denna lag träder i kraft den ---.
12. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)32
dels att i 7 kap. 35 § ordet ”kronofogdemyndighet” skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndigheten”,
dels att 5 kap. 1 § och 9 kap. 19 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
1 §33
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till
1. förundersökning i brottmål,
2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
3. verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde,
4. åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, eller
5. Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt insiderstrafflagen (2000:1086) om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. För uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Detsamma gäller uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar samt sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.
32 Lagen omtryckt 1992:1474. Senaste lydelse av 7 kap. 35 § 1994:341. 33 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
Sekretess enligt första och andra styckena gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polismyndighet, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppdaga eller beivra brott samt hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om brott.
Sekretess enligt första och andra styckena gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polismyndighet, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppdaga eller beivra brott samt hos tillsynsmyndighet i konkurs och hos Kronofogdemyndigheten för uppgift som angår misstanke om brott.
Utan hinder av sekretessen enligt andra stycket kan enskild få uppgift om huruvida han eller hon förekommer i Säkerhetspolisens register med anledning av den verksamhet som bedrevs med stöd av
1. personalkontrollkungörelsen (1969:446) och de tilläggsföreskrifter som utfärdats med stöd av den,
2. förordningen den 3 december 1981 med vissa bestämmelser om verksamheten vid Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelningen, eller
3. motsvarande äldre bestämmelser. Sekretessen gäller inte för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet hos Säkerhetspolisen som avses i andra stycket om uppgiften har införts i allmän handling före år 1949. I fråga om annan uppgift i allmän handling som hänför sig till sådan verksamhet som avses i andra stycket gäller sekretessen i högst sjuttio år. I fråga om uppgift i allmän handling i övrigt gäller sekretessen i högst fyrtio år.
9 kap.
19 §34
Sekretess gäller inom exekutionsväsendet i mål eller ärende angående utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (1986:436) om näringsförbud, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står
Sekretess gäller hos Kronofogdemyndigheten i mål eller ärende angående utsökning samt i verksamhet enligt lagen (1986:436) om näringsförbud, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften
34 Senaste lydelse 2001:207.
klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen gäller dock inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten
– i ett pågående mål, eller – i ett avslutat mål, om verkställighet för annan förpliktelse söks inom två år eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år.
kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Detsamma gäller hos Skatteverket i ärende som registrerats hos verket för beslut om ackord, nedsättning av fordran eller liknande. Sekretessen gäller dock inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten
– i ett pågående mål, eller – i ett avslutat mål, om verkställighet för annan förpliktelse söks inom två år eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år.
Sekretess gäller inte heller beslut i ett mål eller ärende. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet för uppgift som har tillförts databasen.
Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsökningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet för uppgift som har tillförts databasen.
Utan hinder av sekretessen får uppgifter om en enskild lämnas till förvaltare i den enskildes konkurs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.
Denna lag träder i kraft den ---.
13. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer
Härigenom föreskrivs att 4 och 5 §§ lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §35
Ansökan om kallelse på okända borgenärer görs hos kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären bör svara vid domstol i tvistemål i allmänhet eller, om gäldenären är avliden, där han hade bort svara vid domstol i sådana mål. Om gäldenären är ett aktiebolag görs dock ansökan hos Patent- och registreringsverket.
Ansökan om kallelse på okända borgenärer görs hos Kronofogdemyndigheten. Om gäldenären är ett aktiebolag görs dock ansökan hos Patent- och registreringsverket.
Sökanden skall bifoga en förteckning över gäldenärens kända borgenärer och såvitt möjligt ange deras adress.
5 §36
Kallelse på gäldenärens okända borgenärer utfärdas av myndigheten med föreläggande för dem att skriftligen anmäla sina fordringar till myndigheten senast sex månader från dagen för kallelsen.
Kallelsen skall skyndsamt kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Vidare skall myndigheten senast en månad före anmälningstidens utgång skicka underrättelser om kallelsen till alla borgenärer som har tagits upp i förteckningen över kända borgenärer och som har känd adress. Om ansökan har gjorts hos Patent- och registreringsverket, skall verket skicka en
Kallelsen skall skyndsamt kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Vidare skall myndigheten senast en månad före anmälningstidens utgång skicka underrättelser om kallelsen till alla borgenärer som har tagits upp i förteckningen över kända borgenärer och som har känd adress. Om ansökan har gjorts hos Patent- och registreringsverket, skall verket skicka en
35 Senaste lydelse 1997:366. 36 Senaste lydelse 1996:259.
underrättelse till den kronofogdemyndighet som avses i 4 §.
underrättelse till Kronofogdemyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
14. Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)
Härigenom föreskrivs att 27 § arbetstidslagen (1982:673) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
27 §37
Frågor om övertidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan som skall göras av allmän åklagare inom två år från den tidpunkt då överträdelsen begicks. I fråga om sådan ansökan gäller bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott, på vilket inte kan följa svårare straff än böter, och bestämmelserna om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit från den tidpunkt då överträdelsen begicks, får övertidsavgift ej tas ut. Övertidsavgifter tillfaller staten.
Ett beslut genom vilket någon har påförts en övertidsavgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda övertidsavgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Indrivningsåtgärder får inte vidtas sedan fem år har förflutit från det att beslutet vann laga kraft.
Ett beslut genom vilket nå gon har påförts en övertidsavgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Av 1 kap.
2 c § skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för övertidsavgift som inte betalats i den mån annat inte föreskrivs i denna lag. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla arbetsgivare och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla länsstyrelsen. Ansökan om verkställighet får inte göras
37 Senaste lydelse 1997:527.
sedan fem år har förflutit från det att beslutet vann laga kraft.
Denna lag träder i kraft den ---.
15. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter
Härigenom föreskrivs att 35 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §38
Om skatten inte har betalats inom föreskriven tid, skall skattebeloppet och i förekommande fall dröjsmålsavgift på framställning av inskrivningsmyndigheten omedelbart lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för obetalda stämpelskattebelopp och dröjsmålsavgifter. Det som där i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla inskrivningsmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
38 Senaste lydelse 1993:907.
16. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter
dels att i 15 § ordet ”kronofogdemyndigheternas” skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndighetens”,
dels att 2, 3 och 11 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §39
Om någon har rätt till ett belopp som avses i 1 § och om det allmänna mot denna person har en fordran, som är registrerad för indrivning i utsöknings- och indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet och drivs in enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. skall från beloppet räknas av så mycket som kan gå till betalning av fordringen, om inte något annat följer av vad som nedan sägs. Med det allmännas fordran avses också förrättningskostnader i målet enligt 17 kap. 1 § utsökningsbalken. Endast vad som överstiger det allmännas fordran får utbetalas.
Om någon har rätt till ett belopp som avses i 1 § och om det allmänna mot denna person har en fordran, som är registrerad för verkställighet i utsökningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och avser skatt eller annan fordran som avses i 1 kap.1–2 eller 2 c §§skattebetalningslagen (1997:483), skall från beloppet räknas av så mycket som kan gå till betalning av fordringen, om inte något annat följer av vad som nedan sägs. Med det allmännas fordran avses också förrättningskostnader i målet enligt 17 kap. 1 § utsökningsbalken. Endast vad som överstiger det allmännas fordran får utbetalas.
3 §40
Fråga om avräkning prövas av kronofogdemyndighet.
Den kronofogdemyndighet är
Fråga om avräkning prövas
Kronofogdemyndigheten.
39 Senaste lydelse 2001:189. 40 Senaste lydelse 2001:189.
behörig som enligt registreringen i kronofogdemyndigheternas utsöknings- och indrivningsdatabas är tilldelad fordringen.
11 §41
Kronofogdemyndighetens beslut får inte överklagas i den del det innebär att avräkning inte skall ske. I övrigt tillämpas i fråga om kronofogdemyndighetens beslut enligt denna lag bestämmelserna om utmätning i allmänhet, om inte annat följer av 12 §.
I mål som avses i första stycket förs det allmännas talan av Skatteverket.
I mål som avses i första stycket förs det allmännas talan av Kronofogdemyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
41 Senaste lydelse 1993:519.
17. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud
Härigenom föreskrivs att 8 a, 9 och 24 §§ lagen (1986:436) om näringsförbud skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §42
Allmän åklagare får ansöka om näringsförbud i de fall som avses i 1 a och 2 §§, om han inte för talan om det enligt 8 §. Om åklagaren i de fall som avses i 1 a och 2 §§ förklarat sig avstå från att ansöka om näringsförbud, får ansökan i stället göras av Kronofogdemyndigheten. Om inte annat föreskrivs i denna lag, handläggs ett ärende om näringsförbud enligt 1 a och 2 §§ enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Om kronofogdemyndigheten ansökt om näringsförbud i tingsrätten företräder Skatteverket staten i högre domstol.
9 §43
Varje kronofogdemyndighet skall särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundat på 1 a § och anmäla förhållandet till åklagaren.
Kronofogdemyndigheten skall särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundat på 1 a § och anmäla förhållandet till åklagaren.
24 §44
Tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs utövas av kronofogdemyndigheten i den ort där den som har meddelats förbudet är bosatt eller, om denne inte är bosatt i Sverige, av kronofogdemyndigheten i Stockholm.
Tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs utövas av Kronofogdemyndigheten.
42 Lydelse enligt prop. 2002/03:99. 43 Senaste lydelse 1996:314. 44 Senaste lydelse 1999:181.
Kronofogdemyndigheten har för tillsyn enligt första stycket rätt att få biträde av polismyndighet.
Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds eller att den som fått dispens enligt 19 § åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen, eller vad som rätten föreskrivit i samband med att den beviljade dispens, skall Kronofogdemyndigheten göra anmälan om förhållandet till åklagaren.
Denna lag träder i kraft den ---.
18. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs att 10 kap. 29 § plan- och bygglagen (1987:10) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
29 §45
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i 28 §, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgiften skall lämnas för indrivning.
Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i 28 §, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för som inte betalats. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla den som påförts avgift och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla länsstyrelsen.
Vid fördelning mellan staten och kommunen av medel som har influtit skall medel i första hand avsättas för kommunens fordran.
Denna lag träder i kraft den ---.
45 Senaste lydelse 1997:531.
19. Förslag till lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327)
Härigenom föreskrivs att 66 § och rubriken närmast före 66 § fordonsskattelagen (1988:327) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Indrivning och återbetalning av
skatt
Verkställighet, återbetalning av
skatt m.m.
66 §46
Om skatten inte betalas i rätt tid skall den lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för skatt som inte betalats i rätt tid. Det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall då i stället gälla Vägverket.
Fordonsskatt som skulle ha betalats men inte har betalats får sättas ned genom automatisk databehandling på grundval av uppgifter i vägtrafikregistret. Vid återbetalning av fordonsskatt skall räknas av endast sådan fordonsskatt som är förfallen till betalning och som inte har betalats samt dröjsmålsavgift och skattetillägg som belöper på sådan skatt och sådana avgifter för registrering enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister som uppbärs i samband med uppbörd av fordonsskatt. I fråga om avräkningen skall 37, 38, 45 och 84 §§ tillämpas.
Begäran om omprövning eller överklagande inverkar inte på skyldigheten att betala skatt.
Denna lag träder i kraft den ---.
46 Senaste lydelse 2001:567.
20. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs att 10 kap. 8 § utlänningslagen (1989:529) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
8 §47
Frågor om påförande av avgift enligt 7 § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål på motsvarande sätt. När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.
Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.
Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.
Av 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift som inte betalats i den mån annat inte föreskrivs i denna lag. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla den som påförts avgift och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla länsstyrelsen. Verkställighet får dock inte ske när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.
Denna lag träder i kraft den ---.
47 Senaste lydelse 1997:536.
21. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §48
Frågor om påförande av avgift enligt 5 § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I frågor om sådan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.
Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Av 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgiften i den mån annat inte föreskrivs i denna lag. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla den som påförts avgift och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla länsstyrelsen. Verkställighet får dock inte ske sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft.
Denna lag träder i kraft den ---.
48 Senaste lydelse 1997:537.
22. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden
dels att 11 § skall upphöra att gälla,
dels att 3, 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §49
Med handräckning avses i denna lag
1. utbyte av upplysningar, häri inbegripet samtidiga skatteutredningar och deltagande i skatteutredning,
2. bistånd vid indrivning, häri inbegripet säkringsåtgärder, samt
3. delgivning av handlingar. Med behörig myndighet avses i denna lag
1. Kronofogdemyndigheten i
Stockholm, såvitt avser sådan handräckning enligt första stycket 2 som sker med stöd av bestämmelserna i lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna, och
1. Kronofogdemyndigheten, såvitt avser utbyte av upplysningar som behövs för att bedöma förutsättningarna för handräckning enligt första stycket 2, och
2. Skatteverket i övriga fall.
18 §50
Kronofogdemyndighet får hos den behöriga myndigheten hemställa om att sistnämnda myndighet begär handräckning i främmande stat för indrivning av svensk skatt. Hemställan får avse indrivning inte bara hos den skattskyldige utan även hos arbetsgivare eller annan som är betalningsskyldig enligt svensk lagstiftning.
Begäran om handräckning i främmande stat för indrivning av svensk skatt för göras endast om beslutet i skatteärendet är verkställbart i Sverige och fordringen inte kan drivas in i
Sverige utan väsentlig svårighet.
Begäran får avse indrivning inte bara hos den skattskyldige utan även hos arbetsgivare eller annan som är betalningsskyldig
49 Lydelse enligt prop. 2002/03:99. 50 Senaste lydelse 1993:4.
Hemställan enligt första stycket får göras endast om beslutet i skatteärendet är verkställbart i Sverige och fordringen inte kan drivas in i Sverige utan väsentlig svårighet.
enligt svensk lagstiftning.
22 §51
Om ett ärende enligt denna lag är av särskild betydelse eller annars av sådan beskaffenhet att det bör avgöras av regeringen, skall Skatteverket med eget yttrande överlämna ärendet dit. Kronofogdemyndigheten i
Stockholm skall överlämna ärende av sådan beskaffenhet till
Skatteverket.
Om ett ärende enligt denna lag är av särskild betydelse eller annars av sådan beskaffenhet att det bör avgöras av regeringen, skall Skatteverket med eget yttrande överlämna ärendet dit. Kronofogdemyndigheten skall överlämna ärende av sådan beskaffenhet till Skatteverket.
Denna lag träder i kraft den ---.
51 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
23. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.
Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §52
Skatt eller dröjsmålsavgift som inte har betalats in i rätt tid skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Överklagande inverkar inte på skyldigheten att betala skatt eller dröjsmålsavgift.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för skatt eller dröjsmålsavgift som inte betalats i rätt tid. Överklagande inverkar inte på skyldigheten att betala skatt eller dröjsmålsavgift.
Denna lag träder i kraft den ---.
52 Senaste lydelse 1993:916.
24. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning53
dels att 6–8 §§ skall upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 6 § skall utgå,
dels att i 61 § orden ”en kronofogdemyndighet” skall bytas mot ”Kronofogdemyndigheten”,
dels att 18 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §
Ansökningen skall innehålla uppgifter om parterna i den utsträckning som anges i 33 kap. 1 § rättegångsbalken. I ansökningen skall vidare anges de omständigheter som gör kronofogdemyndigheten behörig, om inte detta framgår på annat sätt.
Ansökningen skall innehålla uppgifter om parterna i den utsträckning som anges i 33 kap. 1 § rättegångsbalken.
Denna lag träder i kraft den ---.
53 Senaste lydelse av 6 § 1997:369, 6 a § 2002:468.
25. Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20)
Härigenom föreskrivs att 31 b § konkurrenslagen (1993:20) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
31 b §54
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i 31 a §, skall
Konkurrensverket lämna den obetalda konkurrensskadeavgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Av 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift som inte betalas inom den tid som anges i 31 a §. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla företaget och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla
Konkurrensverket.
Denna lag träder i kraft den ---.
54 Senaste lydelse 2000:1022.
26. Förslag till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334)
Härigenom föreskrivs att 9 § skuldsaneringslagen (1994:334) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §55
En ansökan om skuldsanering skall göras skriftligen hos kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt. Är gäldenären inte bosatt i Sverige, skall ansökan göras hos Kronofogdemyndigheten i Stockholm.
Har ansökan gjorts hos en kronofogdemyndighet som inte är behörig, skall ärendet genast lämnas över till den kronofogdemyndighet som enligt vad handlingarna visar är behörig.
En ansökan om skuldsanering skall göras skriftligen hos Kronofogdemyndigheten.
Ansökan skall vara egenhändigt undertecknad av gäldenären.
Denna lag träder i kraft den ---.
55 Senaste lydelse 1997:371.
27. Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 10 § årsredovisningslagen (1995:1554) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
10 §
Om förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning, skall avgiften lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för förseningsavgift. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla bolaget och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla registreringsmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
28. Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)
Härigenom föreskrivs att 10 kap. 6 b § radio-_och_TV-lagen (1996:844) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
6 b §56
Om den särskilda avgiften inte betalas inom den tid som anges i 6 a §, skall Radio- och TV-verket lämna den obetalda avgiften för indrivning. Indrivning skall ske enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller i den mån inte annat föreskrivs i denna lag för särskild avgift Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla den som påförts särskild avgift och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla Radio- och
TV-verket.
Denna lag träder i kraft den ---.
56 Senaste lydelse 2002:1096.
29. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Om den betalningsskyldige skriftligen påmints om sin betalningsskyldighet och betalning sker senast viss i påminnelsen angiven dag, skall dröjsmålsavgift tas ut som om betalning skett den dag påminnelsen sändes.
Första stycket tillämpas inte i fråga om påminnelse av kronofogdemyndigheten sedan myndigheten beviljat uppskov med betalningen.
Första stycket tillämpas inte i fråga om påminnelse av Kronofogdemyndigheten sedan myndigheten beviljat anstånd med betalningen.
Denna lag träder i kraft den ---.
30. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon
Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
26 §
Om vägavgift inte betalas i rätt tid skall avgiften lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för vägavgift.
Denna lag träder i kraft den ---.
31. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs att 12 kap. 12 § ellagen (1997:857) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 kap.
12 §57
Om en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning, skall avgiften lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp.
´
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för förseningsavgift. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla företaget och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla nätmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
57 Senaste lydelse 1998:1651.
32. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor
Härigenom föreskrivs att 19 § lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 §
Avgift enligt 17 § och kostnad enligt 18 § som inte betalats inom den tid Skatterättsnämnden angett får tas ut genom indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för avgift enligt 17 § och kostnad enligt 18 §. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla sökande och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla Skatterättsnämnden.
Denna lag träder i kraft den ---.
33. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6 § studiestödslagen (1999:1395) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
6 §
En fordran som har uppkommit på grund av att studiestöd har krävts tillbaka, skall bevakas fram till utgången av det år då den återbetalningsskyldige fyller 67 år. Därefter skall fordringen skrivas av. Avskrivning skall också ske om den återbetalningsskyldige avlider.
Om indrivningen av en sådan fordran som avses i första stycket skulle leda till mer arbete eller kostnad än som är skäligt och indrivning inte är påkallad från allmän synpunkt får indrivningsåtgärder underlåtas.
Denna lag träder i kraft den ---. Genom lagen skall även 9 kap. 2 a § tredje stycket studiestödslagen (1973:349) upphöra att tillämpas i fråga om studiestöd som avser tid före den 1 juli 2001.
34. Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2000:599)
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 10 § naturgaslagen (2000:599) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
10 §
Om en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning, skall avgiften lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp.
Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för förseningsavgift. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla naturgasföretag och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla Statens energimyndighet.
Denna lag träder i kraft den ---.
35. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument
Härigenom föreskrivs att 24 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
24 §
Särskild avgift skall betalas till Finansinspektionen och tillfaller staten. Bestämmelser om indrivning av sådan avgift finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar av statliga fordringar. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken.
Särskild avgift skall betalas till Finansinspektionen och tillfaller staten.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för särskild avgift. Det som där sägs om skattskyldig skall då i stället gälla anmälningsskyldig och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla Finansinspektionen.
Denna lag träder i kraft den ---.
36. Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281)
Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (2000:1281)
dels att i 5 kap. 18 och 25 §§ ordet ”indrivning” skall bytas ut mot ”verkställighet”,
dels att i 11 kap. 6 § ordet ”kronofogdemyndighet” skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndigheten”,
dels att 5 kap. 23 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Indrivning Verkställighet m.m.
5 kap.
23 §
En fordran på tull som inte har betalats i rätt tid skall lämnas för indrivning.Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Om säkerhet har ställts eller om varan utgör säkerhet, får
Tullverket ta ut beloppet ur säkerheten.
Av 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) följer att bestämmelserna i 20 och 20 a kap. den lagen gäller för fordran på tull. Det som där sägs om skattskyldig skall då också gälla gäldenär och det som i 20 kap. 1–10 §§ sägs om Skatteverket skall i stället gälla Tullverket. Om säkerhet har ställts eller om varan utgör säkerhet, får
Tullverket ta ut beloppet ur säkerheten.
Denna lag träder i kraft den ---.
37. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet58
dels att i 2 kap. 8 § orden ”en kronofogdemyndighet” skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndigheten”,
dels att 1 kap. 5 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 §59
Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än Skatteverket för
1. fastställande av underlag för samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter och avgifter,
2. utsökning och indrivning, 2. bevakning av fordringar och
utsökning,
3. att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd,
4. pensionsberäkning,
5. tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och
6. aktualisering och komplettering av uppgifter om fastigheter i andra myndigheters register.
Denna lag träder i kraft den ---.
58 Lydelse av lagens rubrik enligt prop. 2002/03:99. 59 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
38. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet
dels att 2 kap. 26 § skall upphöra att gälla,
dels att i 2 kap. 8, 14 och 20 §§ ordet ”kronofogdemyndigheter” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndigheten” eller i förekommande fall ”Kronofogdemyndighetens”,
dels att i 2 kap. 5 § orden ”en kronofogdemyndighets” skall bytas ut mot ”Kronofogdemyndighetens”,
dels att rubriken till lagen, rubriken till 2 kap. och rubriken närmast före 2 kap. 1 § samt 1 kap. 1 och 5 §§ och 2 kap. 1–3, 26 och 30 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Lag om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet
Lag om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet
1 kap.
1 §
Denna lag tillämpas vid behandling av personuppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet med utsökning, indrivning, skuldsanering, betalningsföreläggande och handräckning, tillsyn i konkurs samt i annan verksamhet som särskilt åligger kronofogdemyndigheter, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
Denna lag tillämpas vid behandling av personuppgifter i
Kronofogdemyndighetens verksamhet med utsökning, skuldsanering, betalningsföreläggande och handräckning, tillsyn i konkurs samt i annan verksamhet som särskilt åligger Kronofogdemyndigheten, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
5 §60
Skatteverket är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som verket skall utföra. En kronofogdemyndighet är personuppgiftsansvarig för den behandling som myndigheten skall utföra.
Kronofogdemyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling som myndigheten skall utföra.
2 kap. Kronofogdemyndigheter-
nas databaser
2 kap. Kronofogdemyndighetens
databaser
Utsöknings- och indrivningsdatabasen
Utsökningsdatabasen
1 §
I verksamheten med utsökning och indrivning skall det finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 2 och 3 §§ angivna ändamålen (utsöknings- och indrivningsdatabas).
I verksamheten med utsökning skall det finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 2 och 3 §§ angivna ändamålen (utsökningsdatabas).
2 §61
Uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i
Skatteverkets och kronofogdemyndigheternas verksamhet för
1. verkställighet eller annan åtgärd som särskilt åligger kronofogdemyndigheter enligt utsökningsbalken eller annan författning,
Uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i
Kronofogdemyndighetens verksamhet för
1. verkställighet eller annan åtgärd som särskilt åligger Kronofogdemyndigheten enligt utsökningsbalken eller annan författning,
60 Lydelse enligt prop. 2002/03:99. 61 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
2. indrivning av statliga fordringar m.m.
3. avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter,
4. ansökan om och tillsyn över näringsförbud,
5. ärenden om ansvar för någon annans skatter och avgifter, och
6. tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.
2. avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter,
3. ansökan om och tillsyn över näringsförbud, och
4. tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.
3 §62
Uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än Skatteverket och kronofogdemyndigheterna för
Uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än Kronofogdemyndigheten för
1. avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter,
2. kvittning vid utbetalning av bidrag,
3. planering, samordning och uppföljning av revision och annan kontrollverksamhet vid beskattning och tulltaxering,
4. utredningar vid bestämmande av och betalning av skatter, tullar och avgifter, och
5. kontroll och tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning.
30 §63
Skatteverket och kronofogdemyndigheterna får ta ut avgifter för att lämna ut uppgifter ur en databas enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen.
Kronofogdemyndigheten får ta ut avgifter för att lämna ut uppgifter ur en databas enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen.
62 Lydelse enligt prop. 2002/03:99. 63 Lydelse enligt prop. 2002/03:99.
Denna lag träder i kraft den ---.
39. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:460) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av vissa utländska avgöranden
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2002:460) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av vissa utländska avgöranden skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Om det finns svensk domsrätt enligt en gemenskapsrättsakt eller ett internationellt instrument som avses i 1 § och annan behörig domstol saknas, är Stockholms tingsrätt behörig.
En ansökan enligt lagen ( 1990:746 ) om betalningsföreläggande och handräckning skall, om annan behörig kronofogdemyndighet saknas, göras hos Kronofogdemyndigheten i Stockholm.
Om det finns svensk domsrätt enligt en gemenskapsrättsakt eller ett internationellt instrument som avses i 1 § och annan behörig domstol saknas, är Stockholms tingsrätt behörig.
Denna lag träder i kraft den ---.
1. Inledning
1.1. Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag är att förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur kronofogdemyndigheternas verksamheter lämpligen bör organiseras om Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna bildar en gemensam myndighet. Utgångspunkten för utredningens förslag skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. Därtill skall effektiviteten i verksamheten förbättras och servicen till medborgarna och andra intressenter upprätthållas och om möjligt förbättras. Oberoende av vilken lösning som föreslås skall den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets respektive ansvarsområden rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna.
Utredningen skall vidare belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om
– samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, – borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, – kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsök-
nings- och indrivningsområdet, nämligen summarisk process, konkurstillsyn och ärenden om frivillig skuldsanering, samt – administrativa stödfunktioner.
Som en del i bedömningen av lämpliga lösningar skall utredningen redovisa de resursmässiga konsekvenserna, konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter. Vidare skall utredningen belysa konsekvenserna
för personalen av olika lösningar i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m.
Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1.
1.2. Arbetets bedrivande
För att skapa ett underlag inför utredningens ställningstaganden, bl.a. vad gäller borgenärsuppgifternas placering, har utredningen sänt ut en enkät till ett antal myndigheter som har fordringar vilka drivs in av kronofogdemyndigheterna enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Avsikten var att fånga upp synpunkter på kronofogdemyndigheternas borgenärsarbete, myndigheternas egna bevakningsrutiner och erfarenheter i anledning av dessa och myndigheternas behov av att kronofogdemyndigheten även framdeles handhar borgenärsuppgifterna. Innehållet i enkätsvaren redovisas under de avsnitt som tar upp ämnen som knyter an till enkäten. Enkäten redovisas i bilaga 2.
För att få en uppfattning om borgenärsarbetets omfattning har utredningen bett ett antal kronofogdemyndigheter att genomföra en manuell tidmätning av arbetet med borgenärsuppgifterna. Tidmätningen har ägt rum hos fyra myndigheter, kronofogdemyndigheterna i Härnösand, Kalmar, Göteborg och Stockholm under två veckor i maj 2003. Resultatet av tidmätningen redovisas i avsnitt 9.7.1. Förutsättningarna för tidmätningen framgår av bilaga 3.
Enligt utredningens direktiv skall möjligheterna att flytta över borgenärsuppgifterna beträffande samtliga allmänna fordringar till någon annan befintlig myndighet övervägas. Utredningen har i denna del identifierat ett tänkbart alternativ, nämligen Kammarkollegiet. Sekretariatet har besökt Kammarkollegiet för att utredningen skall få underlag för sitt ställningstagande i denna del. En redogörelse för Kammarkollegiets verksamhet och förutsättningarna för att myndigheten skall kunna överta kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter finns i avsnitt 4.7.4 och 10.5.2.
Vidare har sekretariatet sammanträffat med företrädare för Svenska Bankföreningen, Intrum Justitia Sverige AB, Konkursförvaltarkollegiernas förening, Kredit-Inkasso AB och Sveriges Inkassoorganisation för att få deras synpunkter på kronofogdemyndigheternas arbete. Synpunkter på kronofogdemyndigheternas arbete har även inhämtats från fackliga företrädare för Jusek (sektionen för exekutionsväsendet) och ST-KFM (Statstjänste-
mannaförbundets avdelning vid kronofogdemyndigheterna). Utredningen har under arbetets gång även sammanträffat med de fackliga företrädarna.
Synpunkter som framkommit vid sammanträffandena redovisas i betänkandet i sitt sammanhang. Jusek och ST-KFM har beretts tillfälle att även lämnat skriftliga synpunkter. Dessa redovisas i avsnitt 9.4.
Under arbetets gång har utredningen i skilda former haft kontakt och samrått med Skuldsaneringsutredningen (Ju 2002:15) samt hållit sig informerad om utvecklingen inom lönegarantiområdet och dess eventuella påverkan på utredningens arbete.
1.3. Övrigt
Den korta utredningstid som stått till utredningens förfogande har inte givit utrymme att grundligt gå igenom alla de författningar som kan beröras av utredningens förslag. Utredningens förhoppning är att samtliga de lagar där andra ändringar än rena namnbyten aktualiseras har behandlats. Förslagen medför naturligtvis också förändringar i ett stort antal förordningar. Dessa har inte behandlats.
2. Exekutionsväsendets organisation i ett historiskt perspektiv
2.1. Förhållandena fram till den 1 juli 1988
1734 års utsökningsbalk och 1877 års utsökningslag
1
Sedan 1950-talet har de verkställande myndigheternas, från 1965 kronofogdemyndigheternas, organisation varit föremål för ett flertal utredningar. I det följande lämnas en övergripande redogörelse för det organisatoriska reformarbete som utförts under åren fram till 1988.
Den exekutiva verksamheten sträcker sig långt tillbaka i tiden. I 1734 års lag reglerades utsökningsrätten i utsökningsbalken, vilken ersatte 1666 års exekutionsstadga. Enligt utsökningsbalken prövades utsökningsmål av en av Konungen särskilt utsedd person, landshövdingen och i Stockholm av överståthållaren. I staden verkställdes landshövdingens beslut av borgmästare och råd (magistraten) och på landet av kronofogde. I vissa fall fick magistraten och kronofogden verkställa beslut utan särskilt förordnande av landshövdingen. Landshövdingen hade även till uppgift att övervaka magistratens och kronofogdens arbete och vid behov meddela rättelse av vidtagna åtgärder.
Utsökningsbalken ersattes sedermera av 1877 års utsökningslag. Vid införandet av utsökningslagen behölls uppdelningen på två exekutiva myndigheter, en överordnad överexekutor och en underordnad utmätningsman. Genom utsökningslagen utökades utmätningsmannens befogenheter i förhållande till utsökningsbalken till att verkställa dom utan särskilt bemyndigande från överexekutor. Enligt huvudregeln var det visserligen överexekutor som tog upp och prövade utsökningsmål och utmätningsmannen som utförde vad överexekutor förordnat. Från denna huvudregel gällde dock så många undantag att det i praktiken var utmätningsmannen som
1 Redogörelsen under detta avsnitt bygger i huvudsak på vad som redovisas i Ds C 1971:2 s. 1 ff., prop. 1980/81:8 s. 71 ff., prop. 1986/87:52 s.7 ff.
handlade de flesta utsökningsmål. Överexekutor var vidare första instans vid överklagande av utmätningsmannens beslut och åtgärder och utövade även tillsyn över utmätningsmannens och biträdenas arbete med utsökningsmålen.
År 1917 skedde vissa organisatoriska förändringar. Kronofogdetjänsten drogs in och i stället inrättades tjänsten som landsfiskal. Uppgiften som utmätningsman flyttades därmed från kronofogde till landsfiskal som fick utföra det exekutiva arbetet på landsbygden. Enligt utsökningslagen räknades städer som saknade förvaltningsmyndighet (s.k. magistrat) till landsbygden. Landsfiskalen var därför utmätningsman även i många städer. I de städer som hade förvaltningsmyndighet eller ägde rätt att hålla sig med egen utmätningsman var det stadsfogden som utförde arbetet. Sedermera fick även städer utan magistrat förordna om särskild överexekutor och anställa stadsfogde.
Landsfiskalen förenade oftast det exekutiva arbetet med tjänsten som polischef eller åklagare och biträddes i sitt arbete av exekutionsbiträden (domverkställare) som antingen var polismän eller särskilt förordnade biträden.
1957 års polisutredning
År 1957 tillsattes en utredning (1957 års polisutredning) som hade till huvuduppgift att utreda polisväsendets allmänna organisation och om de exekutiva arbetsuppgifterna borde föras över på personal utanför polisväsendet. I betänkandet Huvudmannaskapet för polisväsendet m.m. (SOU 1961:34) förordades att sambandet mellan polis- och åklagarväsendet och den exekutiva verksamheten skulle brytas. Beträffande exekutionsväsendets framtida organisation angavs att en allmän samordning av exekutionsväsendet borde komma till stånd där den organisation som gällde på landet skulle tillämpas och stadsfogdeorganisationen avvecklas. Vidare föreslogs att det skulle bildas utmätningsmannadistrikt motsvarande polisdistrikt, att utmätningsmannen skulle benämnas kronofogde och att staten skulle överta huvudmannaskapet för exekutionsväsendet. Betänkandet lades till grund för prop. 1962:148 om huvudmannaskapet för polisväsendet m.m., vilken riksdagen beslöt i enlighet med (SU 1962:183, rskr. 387). Frågan om distriktsindelningen sköts däremot på framtiden i avvaktan på förslag om distriktens interna arbetsorganisation.
1965 års reform och införandet av Exekutionsväsendets organisationsnämnd
Efter riksdagens principbeslut år 1962 påbörjades ett genomgripande reformeringsarbete som bl.a. utmynnade i att exekutionsväsendet blev statligt år 1965. Begreppen landsfiskal och stadsfogde försvann och ersattes med det tidigare använda begreppet, kronofogde. Sambandet mellan polis- och åklagarväsendet och exekutionsväsendet löstes upp och antalet utmätningsmannadistrikt reducerades så att landet delades in i 81 kronofogdedistrikt som i stort sammanföll med polis- och åklagardistrikten. Samtidigt förstatligades städernas domstolsväsende varigenom magistratsinstitutionen avskaffades. Detta i sin tur medförde organisationsförändringar för överexekutor som organiserades inom länsstyrelserna.
Fram till det att exekutionsväsendet förstatligades saknades regional och central organisation för exekutionsväsendet. Beträffande den regionala organisationen konstaterades under reformeringsarbetet att exekutionsväsendet borde administreras av ett statligt organ. Vad gällde den centrala ledningen konstaterades att det saknades en befintlig och lämplig myndighet som kunde handha denna för exekutionsväsendet. I samband med förstatligandet av exekutionsväsendet inrättades därför en nämnd bestående av särskilda sakkunniga, Exekutionsväsendets organisationsnämnd (EON). Nämnden fick en rådgivande och samordnande funktion och hade enligt en särskild författning, kungörelsen (1964:848) om fullgörande tills vidare av uppgifter som ankomma på centralmyndigheten för administration och förvaltning av exekutionsväsendet, även att fullgöra uppgiften som central myndighet för exekutionsväsendet. I avvaktan på att frågan om överexekutor utreddes fick viss administration precis som tidigare skötas av länsstyrelserna. Administrationen av exekutionsväsendet blev därmed fördelad mellan EON, länsstyrelserna och kronofogdemyndigheterna.
Dåvarande ordning för exekutionsväsendets centrala organisation var endast en provisorisk lösning. I slutet av 1969 tillsattes därför en utredning om centralorgan inom exekutionsväsendet (UCE-utredningen). Förutsättningar för en sådan utredning ansågs föreligga i och med förslaget om inrättandet av en central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen, Riksskatteverket. Det nya verket skulle inrättas den 1 januari 1971 och ersätta bl.a. Riksskat-
tenämnden och Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. UCE-utredningens uppdrag var dels att klarlägga vilka arbetsuppgifter inom exekutionsväsendet som borde handläggas centralt, dels, om sådana arbetsuppgifter fanns, analysera de funktionella sambanden mellan exekutionsväsendet och andra centrala myndigheter. Utifrån analysen skulle utredningen besluta vilket eller vilka organ som var mest lämpade att handha de centrala uppgifterna. Mot bakgrund av förslaget om ett blivande Riksskatteverk skulle utredningen, som ett alternativ, utreda möjligheten att låta det blivande Riksskatteverket handha uppgifterna. Vidare skulle utredningen göra en översyn av landets indelning i kronofogdedistrikt.
Utredningen konstaterade i betänkandet, Centralorgan inom exekutionsväsendet – översyn av landets indelning i kronofogdedistrikt (Ds C 1971:2 s. 100 f.) att en grundläggande förutsättning för att kronofogdemyndigheternas verksamhet skulle omfattas av förtroende från allmänheten var att de judiciella uppgifterna utövades på ett opartiskt sätt. Särskilt viktigt ansågs detta vara beträffande de allmänna målen, dvs. mål om offentligrättsliga fordringar, eftersom utmätningsmannen i dessa mål även hade att tillvarata fiskala intressen. Enligt utredningens bedömning hade kronofogdemyndigheternas dubbla funktioner i de allmänna målen inte inverkat menligt på förtroendet för kronofogdemyndigheterna. Inte heller hade det föranlett några problem i praktiken. Utredningen underströk emellertid att dess bedömningar byggde på dåvarande förhållanden och att det var möjligt att man i framtiden, om den judiciella verksamheten skulle öka väsentligt, kunde anföra organisatoriska skäl för att de judiciella uppgifterna avskiljdes från övriga arbetsuppgifter. En uppdelning av uppgifterna på skilda myndigheter skulle kunna tänkas vara nödvändig för att tillgodose intresset av effektivitet i skatteindrivningen. Dessutom var det sannolikt att en sådan åtgärd även skulle stärka allmänhetens tilltro till objektiviteten och eliminera risken för konflikt mellan nämnda effektivitetsintresse och intresset av opartiskhet i de judiciella avgörandena.
De alternativ som diskuterades när det gällde centralorgan för kronofogdemyndigheterna var Riksskatteverket och det blivande Domstolsverket, som då var under uppbyggnad. Vid valet mellan dessa två verk konstaterade utredningen att skatteindrivningen representerade en övervägande del av verksamheten och att skattemålens andel och betydelse krävde särskilt hänsynstagande och speciella åtgärder i form av samordning m.m. De enskilda målen
och de judiciella avgörandena i allmänna mål hade däremot ett nära samband med den verksamhet som bedrevs vid de allmänna domstolarna. Bevakning och information om den exekutionsrättsliga lagstiftningen samt behovet av att samordna nämnda lagstiftning med angränsade lagstiftning talade för det blivande Domstolsverket som centralorgan. Frågor om organisation och utbildning påverkades i hög grad av den exekutionsrättsliga lagstiftningen. Detta talade också för Domstolverket.
Utredningen konstaterade dock att den judiciella verksamheten hade en betydligt mindre omfattning än indrivningsverksamheten (härmed torde avses indrivning av allmänna mål). Beträffande tilltron till kronofogdemyndigheternas objektivitet förelåg inte heller skäl som talade mot att de centrala uppgifterna i den judiciella verksamheten förlades till Riksskatteverket. Av dessa anledningar föreslogs Riksskatteverket som centralorgan. Beträffande kronofogdedistrikten föreslogs en reducering från de dåvarande 81 distrikten till 35, varvid 19 län skulle bilda vartdera ett kronofogdedistrikt.
Riksskatteverket som centralmyndighet
Frågan om centralorgan och landets indelning i kronofogdedistrikt anmäldes i 1972 års budgetproposition (prop. 1972:1 bil. 14). Föredragande departementschef anslöt sig i allt väsentligt till utredningens förslag om centralorgan. När det gällde valet av ett samordnat centralorgan angav föredraganden att indrivningen av skatter och andra offentligrättsliga fordringar representerade och skulle även under överskådlig framtid representera en övervägande del av kronofogdemyndigheternas verksamhet. Sambandet mellan taxering och uppbörd och själva indrivningen fordrade dessutom särskilda samordningsåtgärder mellan de verkställande myndigheterna. Detta gällde även prioritering och planering på central nivå för de olika verksamhetsgrenarna. Även ADB och utbildningsfrågor talade för en samordning.
Vid riksdagsbehandlingen uttalades bl.a. att en önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyndigheterna i viss mån talade för ett samordnat centralorgan, även om betydelsen av detta inte borde överdrivas. Sett från skatteuppbördssynpunkt var en samordning önskvärd även när det gällde prioritering och planering. För en samordning talade vidare önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB och viss utbildning. Enligt utskottet borde dock
beaktas att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och en för allmänna och enskilda mål gemensam reglering. Vidare uttalades att utvecklingen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och möjligheten att de tillfördes nya arbetsuppgifter i fråga om betalningsförelägganden, konkurser m.m., kunde medföra en förskjutning av verksamheten mot det judiciella arbetet. En sådan utveckling och ytterligare tänkbara reformer kunde leda till nya ställningstaganden som inte fick bindas av valet av organisationsform. Detta i sin tur talade för att centralmyndighetens uppgifter hanterades av t.ex. en särskild avdelning inom myndigheten.
EON kvarstod till den 1 juli 1973 då Riksskatteverket blev centralmyndighet för administrationen av exekutionsväsendet. Regionalt var dock kronofogdemyndigheterna i vissa avseenden fortfarande underställda länsstyrelserna. Länsstyrelserna svarade bl.a. för budget, medelstilldelning och, genom sin skatteavdelnings uppbördsenhet, viss tillsyn över indrivning och redovisning av skatter och avgifter i länet. Länsstyrelsen var även överexekutor i hela landet och fungerade bl.a. som beslutande exekutiv myndighet i förhållande till kronofogdemyndigheten som var den verkställande.
Som centralmyndighet fick Riksskatteverket direktivrätt i organisatoriska och administrativa frågor. Bl.a. fick verket rätt att utfärda föreskrifter om kronofogdemyndigheternas organisation och tillämpningen av bestämmelserna om arbetsfördelning samt svara för frågor rörande utbildning, tillsättning av vissa tjänster och utöva viss tillsyn över exekutionsväsendet. Däremot fick verket begränsade befogenheter att styra och leda den exekutiva verksamheten. Avsaknaden av klara och effektiva styrfunktioner över exekutionsväsendets samlade verksamhet innebar att Riksskatteverket inte kunde ansvara för att inriktningen av indrivningsverksamheten skedde utifrån en för hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning.
2.2. Förhållanden fr.o.m. den 1 juli 1988
Efter principförslaget om ny indelning av landet i kronofogdedistrikt (prop. 1972:1, bil. 14) utreddes kronofogdemyndigheternas distriktindelning, organisation och personella resurser ett flertal gånger. De förslag som lades fram genomfördes dock inte, utan distriktsindelningen förblev oförändrad ända fram till år 1988.
I prop. 1986/87:52, Exekutionsväsendets organisation m.m., konstaterade regeringen att de lednings- och styrproblem, som genom 1987 års reform avhjälpts inom skatteförvaltningen, kvarstod inom exekutionsväsendet. Vidare angavs att kronofogdemyndigheterna var för små och sårbara för att klara av de alltmer komplicerade indrivningsfallen. Begränsade befordringsmöjligheter, svårigheten att rekrytera kompetent personal på alla nivåer till mindre orter och det begränsade erfarenhetsutbyte som verksamheten gav, hämmade vidare personalens egen utveckling. En annan negativ effekt av de små myndigheterna var att organisationen saknade förutsättningar att på ett enkelt sätt omfördela resurser vid ändrade förhållanden som påverkade arbetsbelastningen. Vidare komplicerades det administrativa arbetet vid kronofogdemyndigheterna av att de administrativa funktionerna var fördelade mellan Riksskatteverket, länsstyrelserna och kronofogdemyndigheterna. Det ansågs därför nödvändigt att ändra exekutionsväsendets organisation.
Vid bedömningen av vilka krav som skulle kunna ställas på en ny organisation utgick regeringen från det funktionella sambandet mellan taxering, debitering och uppbörd å ena sidan och indrivning å andra sidan och att detta ställde krav på samarbete på olika myndighetsnivåer. I propositionen diskuterades fyra alternativa lösningar. En lösning var att infoga kronofogdemyndigheterna i skatteförvaltningen, vilket skulle innebära att det exekutiva arbetet i de enskilda målen utfördes av skattemyndigheterna. En sådan ordning skulle dock kunna rubba allmänhetens tilltro till exekutionsväsendets opartiskhet. En annan lösning var att dela verkställigheten mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten så att skattemyndigheten verkställde allmänna mål och kronofogdemyndigheten enskilda mål. Ett delat exekutionsväsende skulle emellertid kräva dubbla organisationer, medföra dubbelarbete och därmed bli kostsamt. Som en ytterligare lösning diskuterades möjligheten att skilja ut arbetet med de s.k. borgenärsfunktionerna och föra över dessa till skatteförvaltningen. De exekutiva arbetsuppgifterna skulle då behållas hos kronofogdemyndigheterna. En sådan modell fanns i Finland och skulle kunna vara till fördel i fiskalt hänseende eftersom uppbörden då skulle samordnas med indrivningen. En sådan uppdelning skulle dock kunna medföra att indrivningen blev mer omständlig och dyrare. Det sista alternativet som diskuterades var att behålla dåvarande verksamhetsform. Med detta avsågs att kronofogdemyndigheten även fortsättningsvis verkställde både
allmänna och enskilda mål samt utövade vissa borgenärsfunktioner. För att en sådan ordning skulle kunna fungera krävdes att kronofogdemyndigheternas organisation bättre anpassades till skattemyndigheternas regionala organisation och att det tillskapades en gemensam ledning av kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna. På så sätt skulle man uppnå nödvändiga samordnings- och samarbetseffekter i förhållande till skattemyndigheterna. Regeringen föreslog därför att det skulle bildas en kronofogdemyndighet i varje län och att Riksskatteverket även skulle leda exekutionsväsendets verksamhet.
Den 1 juli 1988 ändrades kronofogdemyndigheternas organisation på det sätt som föreslagits så att en kronofogdemyndighet bildades i varje län. De nybildade länskronofogdemyndigheterna underställdes Riksskatteverket som chefsmyndighet med bl.a. direktivrätt för kronofogdmyndigheternas hela verksamhet. Därmed övertog verket det övergripande ansvaret även för hela exekutionsväsendets verksamhet. Som chefsmyndighet fick verket nu ansvar för att leda, styra och samordna såväl skatteförvaltningens som exekutionsväsendets respektive verksamheter, inklusive resurs- och personalfrågor.
2.3. Kronofogdemyndigheternas regionalisering 1997
Även om omorganisationen 1988 hade inneburit ett stort framsteg stod det klart att länsindelningen inte var en i alla avseenden bra lösning. Många av myndigheterna var fortfarande så små att de inte gav ett tillräckligt underlag för att handha olika interna stödfunktioner på ett kostnadseffektivt sätt. Likaså hade de mindre myndigheterna svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens för vissa operativa funktioner där kravet på specialistkunnande var stort men arbetsvolymerna små i förhållande till det huvudsakliga arbetet – verkställigheten. Beträffande interna stödfunktioner ökade kompetenskraven, bl.a. på grund av ett utökat behov av anpassning till ny teknik m.m. (administrativ utveckling). Dessutom skärptes kraven på uppföljning och analys av verksamheten.
Under åren 1992 och 1993 gjorde Riksskatteverket ytterligare två utredningar rörande kronofogdemyndigheternas organisation, Regionaliseringsutredningen, REGU (RSV rapport 1992:8) och Samverkansutredningen, SAMU (RSV rapport 1993:6). Syftet med utredningarna var att överbrygga en del av de problem som kvar-
stod efter 1988 års omorganisation och minska kostnaderna för internadministration samt att effektivisera det operativa arbetet.
SAMU ledde till att en ordnad samverkan mellan länsmyndigheterna tog sin början den 1 juli 1994. Landets kronofogdemyndigheter delades in i åtta samverkansområden och i vart och ett av dessa områden utsågs en av myndigheterna till samordningsmyndighet. Till samordningsmyndigheten koncentrerades för området gemensamma resurser för stödfunktionerna och viss kompetens för de smala operativa funktionerna. Även om denna organisation medförde vissa fördelar hade den brister. Eftersom myndighetsgränserna inom samverkansområdena kvarstod blev effekterna av att koncentrera administrativa funktioner mindre än väntat. Dessutom hade cheferna för samordningsmyndigheterna inte lika vidsträckta befogenheter i det eller de andra län som ingick i området som i det egna länet. Cheferna för de myndigheter som inte var samordningsmyndigheter upplevde å sin sida en försämring beträffande strategiskt administrativa frågor. Samordningen blev därmed resurskrävande och återverkade negativt på Riksskatteverkets styrning av verksamheten.
Mot bakgrund av de svagheter som konstaterats i samverkansmodellen, redovisade Riksskatteverket på uppdrag av regeringen i sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1997–1999 ett förslag till en organisation med färre myndigheter. Därigenom skulle brister vad gällde sårbarhet, enhetlighet och utveckling motverkas och organisationen bli mer flexibel för att möta framtida krav samt resurs- och volymförändringar. Dessutom skulle organisationen främja en god kompetens och en enhetlig rättstillämpning samt ge bättre förutsättningar för ledning och samordning av exekutionsväsendet. Regeringen delade Riksskatteverkets uppfattning att det borde bildas färre men större myndigheter. Med anledning av ändringar i länsindelningen förordades en indelning av kronofogdemyndigheternas organisation i nio verksamhetsområden (prop. 1996/96:1 utg. omr. 4 s. 66). I riksdagen valdes sedermera en organisation med tio regioner. Den 1 januari 1997 genomfördes regionaliseringen av kronofogdemyndigheterna Tio regionmyndigheter bildades som ersatte de tidigare 24 (SFS 1996:1448, prop. 1996/97:1 utg. omr. 4, bet. 1996/97:JuU1, rskr. 1996/97:98).
3. Exekutionsväsendets nuvarande organisation
3.1. Riksskatteverkets organisation
Riksskatteverket är chefsmyndighet inom såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet.1 Verket är inom skatteförvaltningen central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter, socialavgifter, mervärdesskattebaserad avgift till EU-budgeten, registrering av bouppteckningar, folkbokföring och vissa brottsutredningar. Inom exekutionsväsendet är Riksskatteverket central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen), frågor om betalningsföreläggande och handräckning, frågor om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) samt frågor om tillsyn i och lönegaranti vid konkurs.2
Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna brukar med ett samlingsnamn benämnas RSV-koncernen. Detta begrepp kommer att användas i det följande.
Riksskatteverket är organisatoriskt underställt Finansdepartementet. Till skillnad från skatteförvaltningen ligger emellertid den lagstiftning som ligger till grund för exekutionsväsendets hantering under Justitiedepartementets ansvarsområde. Finansdepartementet har dock förordningsmakten beträffande den tillämpliga lagstiftningen liksom ansvaret för databaslagstiftningen och indrivningslagen.
1 Med skatteförvaltningen avses skattemyndigheterna och Riksskatteverket till den del verket stödjer skattemyndigheterna, 1 kap. 1 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen, och med exekutionsväsendet avses kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket till den del verket stödjer kronofogdemyndigheterna 1 kap. 1 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. 2 Se 2 kap. 1 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen respektive 2 kap. 1 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet.
Riksskatteverket skall, vad gäller exekutionsväsendet, särskilt meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden,
1. genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följd-
riktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhetsområdet,
2. lämna direktiv om organisationen och arbetsformerna inom
exekutionsväsendet,
3. fördela de ekonomiska och andra resurser som ställs till exeku-
tionsväsendets förfogande,
4. följa upp kronofogdemyndigheternas ekonomiska redovisning
och analysera resultatet samt
5.
verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning.3
Verksförordningens (1995:1322) allmänna regler är tillämpliga på Riksskatteverket i den omfattning som föreskrivs i 2 kap. 7 § förordningen med instruktion för skatteförvaltningen.4
Riksskatteverkets verksamhet styrs härutöver av vad regeringen i det för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet gemensamma regleringsbrevet beslutar att förvaltningarna skall göra under nästkommande budgetår och hur finansieringen av detta skall ske. I regleringsbrevet för budgetåret 2003 uttalas följande övergripande mål för politikområde Skatt, tull och exekution.5 ”Eftersträvade skatte-, tull- och avgiftsintäkter skall säkerställas på ett rättssäkert och ekonomiskt effektivt sätt, samtidigt som enkelhet skall eftersträvas och brottslighet motarbetas.” Vidare anges följande mål beträffande verksamhetsområde Exekution. ”Rättstrygghet och rättssäkerhet skall upprätthållas vad gäller betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som verkställs av kronofogdemyndigheterna.” Specifika mål följer därefter för varje enskild verksamhets-
3 2 kap. 2 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet. 4 2 kap. 5 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet hänvisar till instruktionen för skatteförvaltningen beträffande verksförordningens tillämpning, Riksskatteverkets ledning, styrelse, personalansvarsnämnd, organisation m.m. 5 Regeringsbeslut 2002-12-12, Fi 2002/4500. Indelningen i politikområden syftar till att möjliggöra en bättre koppling mellan mål, kostnader och resultat så att regering och riksdag skall få ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser. Ett politikområde kan omfatta en begränsad del av en verksamhet som bedrivs inom ett utgiftsområde men även beröra flera utgiftsområden.
gren.6 I regleringsbrevet anges även hur och i vilken omfattning Riksskatteverket skall återrapportera och redovisa RSV-koncernens verksamhet. Vidare anger regeringen ett antal övergripande mål gemensamma för hela RSV-koncernen, såsom utvecklingsarbete, elektronisk hantering av dokument och information, riskhantering, internationellt samarbete m.m.
Även i den till grund för regleringsbrevet liggande budgetpropositionen uppställs krav på förvaltningens verksamhet.7
Härutöver finns ett stort antal målstrukturer och handlingsplaner som styr såväl Riksskatteverkets som RSV-koncernens verksamhet. Som exempel kan nämnas regeringens handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst –, jämställdhetsplaner och olika policies. Det finns även riktlinjer som inbegriper flera myndigheter såsom de gemensamma riktlinjerna för ekobrottsbekämpning.
Riksskatteverket är beläget i Solna där det stora flertalet anställda arbetar. Omkring 1 070 personer är fast anställda vilket motsvarar 981 årsarbetskrafter.
Riksskatteverkets generaldirektör är chef för myndigheten och överdirektören är generaldirektörens ställföreträdare. Verkets styrelse består av högst tio personer som utses av regeringen med generaldirektören som styrelsens ordförande.8 Verksledningen har till sin hjälp ett sekretariat som utgör ett administrativt stöd och även biträder verksledningen med beredning och utredning av särskilda frågor.
Under verksledningen finns bl.a. en internrevisionsenhet vars granskning omfattar hela RSV-koncernen. Enheten agerar på uppdrag av styrelsen och verksledningen. Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. är tillämplig på internrevisionens arbete vilket bl.a. innebär att Riksskatteverkets styrelse skall besluta om en revisionsplan och åtgärder med anledning av internrevisionens redovisade iakttagelser.
Riksskatteverkets verksamhet är i övrigt uppdelad på sju avdelningar som framgår av ovanstående organisationsschema.
Exekutionsavdelningen har det samlade ansvaret för ledning, styrning, utveckling och uppföljning av verksamheten vid kronofogdemyndigheterna inom områdena utsökning/indrivning, summarisk process, tillsyn i konkurser, skuldsanering och förebyg-
6 Utredningen återkommer till dessa mål i avsnitt 4 under respektive verksamhetsbeskrivning. 7Prop. 2002/03:1, utg.omr. 3. 8 2 kap. 8−10 §§ förordningen med instruktion för skatteförvaltningen.
gande kommunikation. Avdelningen är indelad i ett sekretariat och fyra enheter.
Sekretariatet ligger direkt under avdelningschefens ansvar och har samordningsansvaret inom avdelningen för planering, uppföljning, remisser, yttranden, utbildning m.m. samt svarar för den interna administrationen.
Rättsenheten ansvarar för det rättsliga stödet och styrningen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och för utveckling av allmän förvaltningsrätt, IT-juridik och utbildning. Hos rättsenheten ligger även ansvaret att företräda staten som borgenär vid domstol och att handlägga skadeståndsärenden avseende kronofogdemyndighetens hantering av enskilda ärenden. Vidare har rättsenheten ansvaret för internationella frågor som rör indrivningsverksamheten och obeståndsfrågor. Slutligen svarar enheten för författningsarbete och allmänjuridiska frågor inom exekutionsväsendet.
Utvecklingsenheten ansvarar för utveckling och införande av regelverk, styrinstrument, arbetssätt och arbetsmetoder inom kronofogdemyndigheternas verksamhet. Enheten har även ansvar för omvärldsbevakningen som särskilt utgör en del av verksamheten inom den förebyggande kommunikationen. Enhetens arbete bedrivs till stor del i projektform.
Controller- och utvärderingsenheten ansvarar för dialogen med kronofogdemyndigheterna avseende planering, uppföljning och analys av deras verksamhet. Enheten svarar vidare för utvärdering, dvs. att studera och analysera hur regelverket och kronofogdemyndigheternas verksamhet fungerar i praktiken.
Stödenheten samordnar IT-frågor för verksamhetsområdet och svarar för utveckling, underhåll och utvärdering av de verksamhetsanknutna IT-systemen samt rutiner för medelshantering och redovisning. Enheten ansvarar även för framtagandet av blanketter, broschyrer och verksamhetsområdets information på Riksskatteverkets webbplats.
Skatteavdelningen har det samlade ansvaret för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten inom beskattning, folkbokföring, fastighetstaxering och skattebrottsbekämpning.
Verksamhetsstödsavdelningen har det samlade ansvaret för utveckling och förvaltning av det administrativa stödet och ITstödet till skattemyndigheterna inom områdena beskattning, folkbokföring och fastighetstaxering. Avdelningens ansvarsområde omfattar även frågor gemensamma för såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet, nämligen utveckling och samordning av
diarie- och arkivfrågor samt analys, konstruktion, originalframställning och administration av blanketter.
Kommunikationsavdelningen ansvarar för kommunikationen av budskap externt och internt, rådgivning i kommunikationsfrågor samt tillhandahåller kanaler och verktyg för kommunikation.
Avdelningen är systemägare och förvaltningsansvarig för Riksskatteverkets webbplats, servicetelefon och RSV-koncernens gemensamma telefoni. Avdelningen ansvarar även för det likaledes gemensamma datoriserade kontors- och informationsstödet.
De återstående tre avdelningarna, IT-avdelningen, ekonomiavdelningen och personalavdelningen, som handhar administrativa stödfunktioner inom RSV-koncernen, behandlas utförligt under avsnitt 3.2.
Anslagsfördelningen mellan myndigheterna ingående i RSVkoncernen
Cirkeldiagrammet nedan visar anslagsfördelningen år 2002 mellan myndigheterna ingående i RSV-koncernen.
För budgetåret 2002 tilldelade regeringen Riksskatteverket 471 984 tkr i anslag. Kronofogdemyndigheternas anslag uppgick till 1 394 855 tkr och skattemyndigheterna tilldelades 4 956 115 tkr.
Anslaget till kronofogdemyndigheterna ges med rätt för Riksskatteverket att besluta hur medlen skall fördelas mellan Riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna. Fördelningen görs för avsättningar till gemensamma ändamål såsom utvecklingsinsatser m.m. Riksskatteverket beslutade för år 2002 att avsätta 191 693 tkr av kronofogdemyndigheternas anslag till gemensamma ändamål. Av dessa medel gick i storleksordningen 120 mkr till IT-avdelningen för de verksamhetsstödjande systemen, 30 mkr till exekutionsavdelningen för kostnader för arbetsgrupper, beredningsgrupper och andra grupper där personer från kronofogdemynd-
RSV KFM SKM
igheten deltar, projekt, enkätundersökningar m.m. Resterande del gick till ekonomi-, personal- kommunikations- och verksamhetsstödsavdelningarna.
Genom regleringsbrevet för budgetåret 2003 har Riksskatteverket tilldelats 483 156 tkr för år 2003. Kronofogdemyndigheterna har tilldelats ett anslag om 1 427 948 tkr, varav avsättningar till gemensamma ändamål gjorts med 167 564 tkr med motsvarande fördelning som under år 2002.
Exekutionsväsendets kostnader i förhållande till RSVkoncernens kostnader
I RSV-koncernens årsredovisning för budgetåret 2002 (s. 65) anges att exekutionsväsendets kostnader uppgår till omkring 21 % av de samlade kostnaderna för RSV-koncernen såsom visas i ovanstående cirkeldiagram. Enligt uppgift från Riksskatteverket ställs vid denna jämförelse kronofogdemyndigheternas kostnader i relation till skattemyndigheternas kostnader. Även fördelningen av Riksskatteverkets kostnader mellan kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna anses motsvara denna kostnadsfördelning. Det innebär att 21 % av Riksskatteverkets kostnader schablonmässigt anses vara hänförliga till exekutionsväsendets verksamhet. För att få en mer rättvisande bild av hur stor andel av Riksskatteverkets kostnader som faktiskt belöper på exekutionsväsendets verksamhet, har utredningen bett Riksskatteverket att närmare försöka identifiera dessa kostnader.
Riksskatteverket har härvid redovisat beräkningar som baseras på uppskattningar av nedlagd tid (personalkostnader) och övriga kostnader som anses hänförliga till uppgifter för exekutionsväsendet. Denna bedömning ligger till grund för de kostnadsberäkningar som redovisas fortsättningsvis i dessa avsnitt. Beräkningarna avser kostnaderna under budgetåret 2002. Det finns ett visst mått av osäkerhet kring beräkningarna. Riksskatteverkets administrativa
KFM SKM
stödfunktioner är av effektivitetsskäl mycket sammanflätade mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Att för hela RSV-koncernen gemensamma system, rutiner, handböcker, riktlinjer m.m. tas fram och förvaltas innebär enligt verket stora besparingar som inte enkelt låter sig beräknas. Det går därför inte att av nedanstående beräkningar dra några entydiga slutsatser beträffande kostnadernas storlek för exekutionsväsendet om dessa uppgifter skulle utföras utanför RSV-koncernens ramar.
Av Riksskatteverkets beräkningar framgår att utöver den personal som arbetar på exekutions- och IT-avdelningarna kan 11,3 årsarbetskrafter hänföras till exekutionsväsendet. Vilka funktioner dessa stödjer framgår av det följande.
Cirkeldiagrammet nedan visar de årsarbetskrafter som på Riksskatteverket arbetar för exekutionsväsendets räkning i relation till de årsarbetskrafter som står till skatteförvaltningens förfogande. I jämförelsen ingår inte IT-avdelningens resurser.
På exekutionsavdelningen arbetade under budgetåret 2002 51,5 årsarbetskrafter vilket motsvarar lönekostnader på 27 622 tkr med tillägg för kostnader för övriga personalkostnader, såsom utbildning, konferenser, resor m.m., uppgående till 2 050 tkr. Till dessa kostnader kan läggas dels kostnaderna för 0,8 årsarbetskrafter om 462 tkr som på kommunikationsavdelningen kan hänföras till arbete med Riksskatteverkets hemsida, presstjänst och broschyrer för kronofogdemyndigheternas räkning, dels 0,8 årsarbetskrafter om 412 tkr som på verksamhetsstödsavdelningen kan hänföras till arbete med till exekutionsväsendet hörande diarie- och arkivfrågor samt blanketter, och dels 0,8 årsarbetskrafter om 465 tkr som hos verksledningens sekretariat kan hänföras till arbete med exekutionsväsendet.
Utöver dessa kostnader tillkommer kostnader för de administrativa stödfunktioner som redovisas i det följande.
Exekutionsväsendet
Skatteförvaltningen
3.2. Riksskatteverkets administrativa stödfunktioner
3.2.1. IT
Riksskatteverkets IT-avdelning utgör en gemensam IT-organisation för RSV-koncernen och tillhandahåller tjänster för hela den samlade förvaltningens verksamhet. I enlighet med 2 kap. 11 § andra stycket förordningen med instruktion för skatteförvaltningen utgör avdelningen en särskild resultatenhet vars verksamhet finansieras med ersättningar från användarna, dvs. Riksskatteverkets övriga avdelningar och RSV-koncernen i övrigt. De tjänster avdelningen tillhandahåller är:
drift och övervakning av koncernens IT-system,
utveckling och förvaltning av tekniska plattformar,
utveckling och förvaltning av koncernens applikationer, samt
användarservice med en koncerngemensam hjälpfunktion och en närservicesverksamhet.
Tjänsterna utförs i egen regi, genom samverkan med annan myndighet eller genom underleverantörer som upphandlas på marknaden.
Riksskatteverket har varit aktivt i samarbetet med andra myndigheter. Riksskatteverket har bland annat av den anledningen, i ett inledningsskede, fått det sammanhållande ansvaret för administrationen av certifikat för elektronisk identifiering och elektroniska signaturer inom statsförvaltningen (Samsetprojektet).
Till avdelningschefens förfogande finns en controllerfunktion, en kvalitetsfunktion och resurser för att utföra uppdrag åt verksledningen. IT-avdelningen består i övrigt av fem enheter och ett sekretariat som ansvarar för inköp av IT-utrustning och tjänster samt tecknar och förvaltar avtal med externa leverantörer och ger administrativt stöd inom avdelningen.
Strategienheten ansvarar för att utveckla, förvalta och förankra arkitektur för system, tekniska lösningar, IT-säkerhet, informationshantering och regler för användargränssnitt.
Enheten för avtal och leveransavtal ansvarar för utformandet av överenskommelser om systemutveckling, systemförvaltning, produktion och användarservice. Arbetet sker i samarbete med verksamhetsansvariga (dvs. medarbetare på exekutionsavdelningen beträffande kronofogdemyndighetens verksamhet) och i samverkan med den övriga IT-avdelningen eller externa leverantörer.
Enheten ansvarar för styrningen av IT-avdelningens underleverantörer av tjänster.
Produktionsenheten ansvarar för den löpande driften av ITsystemen samt för förvaltning och utveckling av produktionsplattformarna. Enheten har personal, förutom i Solna, även i Göteborg, Härnösand, Malmö och Västerås.
Systemenheten ansvarar för utveckling och förvaltning av datastödet för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Huvuddelen av de verksamhetsstödjande systemen utvecklas i organisationens egen regi. Enheten ansvarar även för förvaltningen av utvecklade system. Enheten är uppdelad efter vilken verksamhet de olika systemen stödjer. Enheten har personal, förutom i Solna, även i Göteborg, Visby, Västerås och Umeå.
Enheten för användarservice ansvarar för användarservice/helpdesk-funktionen för hela RSV-koncernen. Enheten är konsultbemannad och placerad hos WM-data.
IT-avdelningen svarar således för drift och utveckling av hela RSV-koncernens IT-stöd, vilket totalt uppgår till omkring 180 system. Hela den tekniska infrastrukturen är gemensam för RSV-koncernen. De gemensamma administrativa stödsystemen omfattar ett 50-tal mer eller mindre sammanhängande system – några stora bassystem för ekonomi, personal och kontorsinformation samt ett flertal mindre applikationer.
Kostnaderna för de koncerngemensamma systemen och ITavdelningens interna stödfunktioner uppgick under år 2002 till 604,9 mkr, vilket motsvarar ca 57 procent av de totala IT-kostnaderna. Med utgångspunkten att exekutionsväsendets kostnader uppgår till ca en femtedel av Riksskatteverkets totala kostnader har Riksskatteverket beräknat exekutionsväsendets del av de gemensamma IT-kostnaderna till 109,1 mkr. På motsvarande sätt har exekutionsväsendets andel av IT-avdelningens interna stödfunktioner beräknats till 5,8 mkr.
För exekutionsväsendets del finns utöver dessa gemensamma system ett antal IT-baserade verksamhetsstödjande system som Riksskatteverkets exekutionsavdelning äger. Att exekutionsavdelningen äger systemen innebär bl.a. att det är exekutionsavdelningen som beslutar om vilka systemförändringar som skall göras mot bakgrund av verksamhetens behov och därefter beställer förändringar eller nya system hos IT-avdelningen. Möjligheterna för ITavdelningen att tillgodose exekutionsavdelningens önskemål är beroende av dels hur viktiga önskemålen är, dels resurstilldelning
och beslutas efter en omfattande prioriteringsprocess där samtliga RSV-koncernens system ingår.
REX, datastödet för kronofogdemyndigheternas indrivningsverksamhet, är ett system som togs i produktion i Södermanlands län år 1975 och som sedan år 1984 har varit i drift vid samtliga kronofogdemyndigheter. Systemet har sedan produktionsstarten byggts ut och förändrats i en rad avseenden. REX utnyttjas av drygt 2 000 personer inom kronofogdemyndigheterna. REX är dessutom tillgängligt via terminal för skatteförvaltningen, Tullverket och på allmänhetens terminal. Systemet är mycket omfattande och bygger på ett stort antal program. REX är beroende av flera andra system såväl inom som utanför exekutionsväsendet och skatteförvaltningen. Dessutom sker en omfattande kommunikation via fil med ingivare av ansökningar. Driften av systemet och dess kommunikation med omvärlden sköts av SchlumbergerSema. Ett antal systemerare på Riksskatteverket arbetar dock vid behov med utveckling av REX. Utvecklingsinsatserna begränsas numera till vad som är absolut nödvändigt. REX har nämligen blivit föråldrat och ersätts successivt med ett nytt datastöd som beräknas helt ha tagit över år 2005. Kostnaderna för förvaltning och utveckling av REX uppgick under år 2002 till 11,6 mkr.
INIT är det system som successivt skall ta över efter REX. Övergången till detta system beräknas pågå t.o.m. år 2005. Det är det första av RSV-koncernens system som konstrueras på en ny koncerngemensam webbaserad teknisk plattform, vilken skall ersätta den plattform som koncernens övriga IT-stöd är utvecklade i. Avsikten är att samtliga nya system skall byggas på den nya plattformen och att lösningar som tas fram för ett system skall kunna användas även i andra. Detta innebär besparingar men också att varje enskilt system/applikation blir beroende av förvaltningens övriga IT-utveckling. INIT är ett tekniskt mycket avancerat system och förväntas ha ett än mer omfattande kommunikationsnät med omvärlden än vad REX har. Många rutinärenden förväntas kunna tas om hand genom ökad automatisering och maskinell hantering. På grund av sin komplexitet har projektet kommit att kräva mer tid och bli avsevärt dyrare än beräknat. Riksskatteverket har i regleringsbrevet för budgetåret 2003 ålagts att lämna en redogörelse för hur utvecklingsarbetet framskrider med en bedömning av de effektiviseringar i verksamheten som utvecklingsarbetet beräknas leda till. På exekutionsavdelningen arbetar omkring fem personer med utvecklandet av INIT. Mellan 15 och 20 personer arbetar med
dessa frågor på IT-avdelningen. Allteftersom delar av INIT blir klara och produktionssätts sköter IT-avdelningen den fortsatta förvaltningen. Kostnaderna för förvaltning och utveckling av INIT uppgick under år 2002 till 19,9 mkr.
Duffex är datastödet för handläggning av den exekutiva försäljningen av fastigheter, skepp, luftfartyg och bostadsrätter samt tvångsförsäljning av bostadsrätter. Systemet har omkring 100 användare på 15 av kronofogdemyndigheternas kontor. Duffex var det första av exekutionsväsendets system att använda elektroniska akter. Systemet är beroende av flera andra system, såväl inom förvaltningen som utanför, såsom REX, SUPRO, Basinfo och Lantmäteriverkets fastighetsregister. IT-avdelningen ansvarar för driften av Duffex. Kostnaderna för förvaltning och utveckling av Duffex uppgick under år 2002 till 1,98 mkr.
SUPRO är datastödet för den summariska processen. Systemet har flera kopplingar till bl.a. REX, Duffex och Spar. Dessutom lämnar ett stort antal ingivare av mål (omkring 65 %) sina ansökningar på fil. SchlumbergerSema handhar driften av systemet. SUPRO hanteras av omkring 200 användare, men hela exekutionsväsendet har tillgång till systemet. Även SUPRO anses börja bli föråldrat, främst mot bakgrund av de ökande kraven på samverkan med andra system. Riksskatteverket har gjort en förstudie och undersökt behovet av ett nytt eller modifierat IT-stöd för den summariska processen och har därvid tagit fram ett beslutsunderlag för ett kommande IT-utvecklingsprojekt.9 Kostnaderna för förvaltning och utveckling av SUPRO uppgick under år 2002 till 1,4 mkr.
OPTIMA är datastödet för hantering av ärenden rörande tillsyn i konkurser. Systemet får uppgifter enbart genom handläggarnas registreringsåtgärder och inhämtar alltså inte några uppgifter på elektronisk väg. Uppgifter lämnas elektroniskt enbart till PLEX. Systemet är tillgängligt på allmänhetens terminal. OPTIMA har omkring 70 användare. IT-avdelningen ansvarar för såväl drift som utveckling av systemet. Utvecklingen sköts av personal i Göteborg. Kostnaderna för förvaltning och utveckling av OPTIMA uppgick under år 2002 till 0,73 mkr.
SkuSan är datastödet för handläggningen av ärenden angående skuldsanering. Handläggarna registrerar själva all information om de enskilda ärendena. SkuSan tillförs således inte någon information elektroniskt och är därför oberoende av andra system. Den
9 RSV Rapport 2002:19, Framtidens IT-stöd för summarisk process.
enda information som lämnas elektroniskt är statistikuppgifter som överförs till PLEX. SkuSan har omkring 70 användare i landet. Driften och utvecklingen av systemet sker vid IT-avdelningen. Riksskatteverket och Konsumentverket har i ett gemensamt projekt bl.a. föreslagit ett förbättrat och avsevärt mer avancerat gemensamt IT-stöd i form av en internetportal där gäldenären har tillgång till ett stort antal tjänster för att reda ut sin ekonomiska situation, samtidigt som de handläggande instanserna har ett handläggningsstöd och tillgång till all den information som tillförts ärendet i portalen. En förstudie har övervägt möjligheterna att realisera dessa förslag.10 Kostnaderna för förvaltning och utveckling av SkuSan uppgick till 1,36 mkr under år 2002.
Alla exekutionsväsendets verksamhetssystem levererar månadsvis uppgifter till PLEX, som är det för exekutionsväsendet gemensamma datastödet för uppföljning, ledning, planering och styrning. PLEX ger möjligheter att sammanställa information efter egna behov. Det finns även fasta rapporter för all kronofogdemyndigheternas verksamhet samt för kronofogdemyndigheternas administration. För verksamheten finns således uppgifter om volymer, resursförbrukning, produktivitet, effektivitet och kvalitet. Kostnaderna för utveckling och förvaltning av PLEX uppgick under år 2002 till 1,03 mkr.
Till kostnaderna för förvaltning och utveckling av exekutionsväsendets nu redovisade verksamhetssystem skall läggas kostnaderna för driften av dessa system. De totala driftskostnaderna uppgick under år 2002 till omkring 21 mkr.
Vid IT-avdelningen är 590 personer anställda, motsvarande ca 571 årsarbetskrafter. Av dessa arbetar omkring 29 årsarbetskrafter med uppdrag som är direkt knutna till kronofogdemyndigheternas verksamhet, 372 årsarbetskrafter arbetar med koncerngemensamma uppdrag. Därutöver arbetar 34 årsarbetskrafter med IT-avdelningens interna gemensamma stödfunktioner. Lönekostnaderna för de personer som arbetar med kronofogdemyndigheternas andel av RSV-koncernens IT-stöd uppgick under år 2002 till 15 mkr och för dem som arbetar med koncerngemensamma system till 205 mkr. För de personer som arbetar med IT-avdelningens interna stödfunktioner uppgick lönekostnaderna till 21 mkr. Kostnaderna för den personal som arbetar med skatteförvaltningens system uppgick till 73 mkr.
10 RSV Rapport 2002:5 www.skuldsanering.info, Rapport från skuldsaneringsprojektet december 2001. Förstudie skuldsaneringsportal, 2002-09-13.
3.2.2. Ekonomi
Ekonomiavdelningen ansvarar för frågor som rör säkerhet, planering, uppföljning, redovisning, finansiering och betalningsförmedling inom hela RSV-koncernen. Vidare utformar avdelningen riktlinjer för koncernens upphandling och genomför upphandlingar inom Riksskatteverket samt för Riksskatteverkets internservice.
Förutom ett sekretariat som bistår vid planering, uppföljning, kompetensförsörjning, omvärldsbevakning m.m. samt administration av verksamheten inom avdelningen har ekonomiavdelningen fem enheter.
Säkerhetsenheten ansvarar för frågor som rör koncernövergripande säkerhetsskydd, riskhantering, beredskap och krishantering.
Ekonomienheten ansvarar för frågor som rör skatteförvaltningens och exekutionsväsendets redovisning inklusive uppbördsredovisning, finansiering, betalningsförmedling och internkontroll. Hit hör bl.a. upprättande av delårsrapporter, bokslut, hantering av lån och räntekonto för RSV-koncernen. Enheten har vidare ansvaret för verkets ekonomiadministration.
Planeringsenheten ansvarar för sammanhållning av arbetet med verksamhetsplanering, medelsfördelning och budgetering samt uppföljning för hela RSV-koncernens räkning. Enheten ansvarar även för att förbättra och utveckla detta arbete inom hela den gemensamma förvaltningen.
Upphandlingsenheten ansvarar för att genomföra samtliga Riksskatteverkets upphandlingar. Enheten skall också ge skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna stöd i upphandlingsfrågor.
Internserviceenheten ansvarar för fastigheter, inköp samt service såsom reception, bibliotek, tryckeri, post, bud, blankett- och kontorsmaterielförråd, lokalvård, telefoni och övrig vaktmästeriservice.
Enheten ansvarar även för den operativa säkerheten inom Riksskatteverket.
På ekonomiavdelningen arbetar totalt 4,1 årsarbetskrafter med frågor hänförliga till exekutionsväsendets verksamhet. Lönekostnaderna inklusive övriga utgifter för dessa uppgick till 2 239 tkr under år 2002.
3.2.3. Personal
Personalavdelningen ansvarar för att initiera, utveckla, driva och följa upp kompetensförsörjningen inom RSV-koncernen. Om en myndighet begär hjälp tillhandahåller avdelningen stöd för att möjliggöra att myndigheten kan säkra en god kompetensförsörjning. Avdelningen har dessutom ett operativt ansvar för personalfrågorna på Riksskatteverket. Avdelningen består av fyra enheter.
Strategienheten ansvarar för strategiska frågor av utvecklingskaraktär inom det personalpolitiska området för hela RSV-koncernen. Enheten arbetar i huvudsak med frågor som rör rekrytering, ledarförsörjning, utveckling av arbetssätt och arbetsformer samt kompetensutveckling.
Personalenheten ansvarar för att initiera, utveckla och föra ut metoder och styrdokument samt bedriva utvecklings- och förbättringsarbete inom hela det personalpolitiska området på Riksskatteverket. Enheten svarar också för att utveckla och sköta det löpande operativa personalarbetet samt för att tillhandahålla professionellt stöd till avdelningarna avseende samtliga personalpolitiska frågor.
Controller- och arbetsgivarenheten ansvarar för att hålla samman planering, uppföljning och analys av hela förvaltningens kompetensförsörjning. Enheten ansvarar även för den för RSV-koncernen gemensamma arbetsgivarpolitiken såsom förhandlingar, avtal och arbetsrättsliga frågor i övrigt.
Stödenheten ansvarar dels för att ge stöd när det gäller övergripande frågor för RSV-koncernen inom utbildningsområdet, dels för utveckling och förvaltning av IT-stöd inom personalområdet.
Inom utbildningsområdet svarar enheten för det pedagogiska stödet vid utvecklingen av utbildningar, utbildningsmaterial och kursadministration.
På personalavdelningen arbetar 4,8 årsarbetskrafter med frågor hänförliga till exekutionsväsendets verksamhet. Lönekostnaderna inklusive övriga utgifter för dessa uppgick till 2 632 tkr under år 2002.
Utöver de kostnader avseende de administrativa stödfunktionerna som nu redovisats har Riksskatteverket uppskattat att ledningsfunktionerna för dessa avdelningar kan beräknas till 0,5 årsarbetskrafter eller 500 tkr.
3.3. Kronofogdemyndigheternas organisation
Enligt 3 kap. 1 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet har kronofogdemyndigheterna följande uppgifter. Kronofogdemyndigheterna är regionala myndigheter för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, för frågor om indrivning enligt indrivningslagen, om något annat inte följer av särskilda föreskrifter samt för handläggning av mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning och ärenden om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Kronofogdemyndigheten är också regional myndighet för frågor om tillsyn i konkurser. Som verkställande myndighet skall kronofogdemyndigheten dessutom verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning.
Verksförordningens tillämplighet på kronofogdemyndigheterna framgår av 3 kap. 2 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet.
Det för RSV-koncernen gemensamma regleringsbrevet, redovisat i avsnitt 3.1, ligger till grund även för hur kronofogdemyndigheterna skall bedriva sin verksamhet.
Kronofogdemyndigheterna är sedan år 1997 indelade i tio regionmyndigheter med den sätesort och det geografiska verksamhetsområde som anges i 3 kap. 5 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet. Således verkar Kronofogdemyndigheten i Stockholm i Stockholms och Gotlands län, Kronofogdemyndigheten i Eskilstuna verkar i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län, Kronofogdemyndigheten i Jönköping verkar i Östergötlands och Jönköpings län, Kronofogdemyndigheten i Kalmar verkar i Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Hallands län, Kronofogdemyndigheten i Malmö verkar i Skåne län, Kronofogdemyndigheten i Göteborg verkar i Västra Götalands län, Kronofogdemyndigheten i Karlstad verkar i Värmlands och Örebro län, Kronofogdemyndigheten i Gävle verkar i Dalarnas och Gävleborgs län, Kronofogdemyndigheten i Härnösand verkar i Västernorrlands och Jämtlands län och Kronofogdemyndigheten i Umeå verkar i Västerbottens och Norrbottens län.
Vid kronofogdemyndigheterna arbetar totalt omkring 2 500 fast anställda personer motsvarande ca 1 900 årsarbetskrafter. Siffrorna avser förhållandena under år 2002.
Regionkronodirektören är chef för kronofogdemyndigheten, 3 kap. 3 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet. Enligt 3 kap. 4 § samma förordning skall kronofogdemyndighetens styrelse bestå av högst tio personer med regionkronodirektören som ordförande.
I 3 kap. 6 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet föreskrivs att det vid varje kronofogdemyndighet skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser. I övrigt får varje kronofogdemyndighet organiseras med de avdelningar och enheter som Riksskatteverket bestämmer. Särskilt föreskrivs att de avdelningar och enheter som handhar exekutiv verksamhet samt enheterna för tillsyn i konkurser skall ledas av kronofogdar, 3 kap. 7 § förordningen. Riksskatteverket får emellertid i det enskilda fallet medge undantag från kravet på kronofogdekompetens om det finns särskilda skäl. Detta har också skett i ett flertal fall.
Gemensamt för samtliga myndigheter är således att det finns en enhet för tillsyn i konkurser. Härigenom markeras vikten av att denna verksamhet hålls åtskild övrig verksamhet vid kronofogdemyndigheten. I övrigt skiljer sig myndigheternas interna organisation åt beroende på bl.a. myndigheternas storlek. Oftast är emellertid myndigheternas operativa verksamhet indelad i en indrivningsavdelning och en allmän avdelning. Inom indrivningsavdelningen (på olika fältenheter och på en specialindrivningsenhet för de mer komplexa ärendena) handläggs mål om verkställighet av betalningsförpliktelser till det allmänna, enskilda och företag liksom mål om verkställighet av en rad andra förpliktelser eller säkerhetsåtgärder såsom handräckning enligt bl.a. konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl., avhysning, kvarstad och betalningssäkring, intrångsundersökning m.m. Vidare hanterar indrivningsavdelningen uppgiften att företräda det allmänna som borgenär vid indrivning av det allmännas fordringar. Dessutom hanteras här den förebyggande kommunikationen och sådana uppgifter som redovisas under avsnitt 4.8. Inom den allmänna avdelningen, uppdelat på olika enheter, handläggs vanligen mål om betalningsföreläggande, vanlig och särskild handräckning, försäljning av lös och fast egendom, tillsyn i konkurser samt skuldsanering.
Såsom redogjorts för i avsnitt 3.1 fick kronofogdemyndigheterna 1 394 855 tkr i anslag under 2002, varav Riksskatteverket disponerade 191 693 tkr för kronofogdemyndigheternas räkning. I kronofogdemyndigheternas totala budget ingår även avgiftsinkomster
och vissa andra inkomster samt ett anslagssparande från föregående år. För år 2003 har kronofogdemyndigheterna även tilldelats ersättning från AP-fonden med 10 353 tkr. Riksskatteverket har i budgetunderlaget för RSV-koncernen avseende räkenskapsåren 2004–200611, förutom vissa tillfälliga höjningar av anslaget, yrkat en nivåhöjning av anslaget till kronofogdemyndigheterna med 37 mkr för merarbete om förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter tas bort, och med 10 mkr för internationell samverkan i indrivnings- och insolvensfrågor inom EU.
Kronofogdemyndigheternas verksamhet bedrivs dels från myndigheternas huvudkontor, belägna på respektive myndighets sätesort, dels från ett antal lokalkontor inom regionernas verksamhetsområden. Flera av verksamhetsgrenarna har dock koncentrerats till ett eller ett mindre antal kontor.
Kronofogdemyndigheternas kärnverksamhet – utsökning – bedrivs vid samtliga kronofogdemyndigheters kontor. Arbetet utförs huvudsakligen av kronofogdar, exekutiva handläggare (kronokommissarier och kronoinspektörer) samt administrativa handläggare (exekutiv personal som saknar behörighet att genomföra förrättning). Antalet årsarbetskrafter uppgår enligt uppgift från Riksskatteverket till omkring 1 691. Kostnaderna för den samlade verksamhet som bedrivs på indrivningsavdelningarna uppgick under år 2002 till 1 232 040 tkr. Under samma år uppgick intäkterna till 22 318 tkr medan inbetalda ansökningsavgifter uppgick till 640 378 tkr. Dessa kostnads- och intäktsuppgifter liksom de följande i detta avsnitt är, om annat inte anmärks, hämtade från årsredovisningen för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, budgetåret 2002 (RSV 165, utgåva 11).
Samtliga myndigheter har koncentrerat hanteringen av den summariska processen till ett begränsat antal kontor inom respektive region. Arbetsuppgifterna utförs av jurister samt exekutiva, administrativa och övriga handläggare motsvarande omkring 224 årsarbetskrafter. Kostnaderna under år 2002 uppgick till 199 855 tkr och intäkterna till 323 tkr medan inbetalda ansökningsavgifter m.m. uppgick till 195 930 tkr.
Såväl utsökningsverksamheten som den summariska processen är i hög grad beroende av ett fungerande delgivningsförfarande. De flesta myndigheter använder sig av polis och/eller privata delgivningsföretag för att hantera delgivningarna. Allt fler kronfogde-
11 Riksskatteverkets budgetunderlag 2003-02-28, dnr 284-03/810.
myndigheter har emellertid övergått till att själva sköta delgivningsverksamheten. Enligt 24 § delgivningslagen (1970:428) är nämligen kronofogde eller exekutiv tjänsteman vid kronofogdemyndigheten behörig att utfärda intyg på att delgivning skett. I delbetänkandet Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) föreslås att polisens stämningsmannaverksamhet skall föras över till kronofogdemyndigheten. Riksskatteverket har i remissyttrande den 26 november 2002 avstyrkt utredningens förslag härvidlag huvudsakligen under åberopande av att verksamheten inte kan anses ligga inom kronofogdemyndighetens uppgifter då den företrädesvis avser delgivning för domstolarnas räkning, oro för en minskad effektivitet och att en fråga om en eventuell överflyttning av verksamheter bör ingå i Utredningens om kronofogdemyndigheternas framtid arbete.
För tillsynen över förvaltningen i konkurser finns tio tillsynsmyndigheter i landet motsvarande de tio regionmyndigheterna. Tillsynsverksamheten bedrivs på elva kontor, i de flesta fall på kronofogdemyndigheternas sätesorter. På tillsynsmyndigheterna arbetar personer med olika bakgrund, främst jurister och ekonomer förutom administrativa handläggare, tillhopa omkring 66 årsarbetskrafter. Kostnaderna för tillsynsverksamheten uppgick under år 2002 till 49 903 tkr. Intäkterna uppgick under samma år till 268 tkr.
Skuldsaneringsverksamhet bedrivs på tretton platser i landet, huvudsakligen myndigheternas sätesorter. På skuldsaneringsenheterna arbetar personer med olika bakgrund som handläggare, totalt omkring 62 årsarbetskrafter. Under år 2002 uppgick kostnaderna för verksamheten till 43 339 tkr.
Den förebyggande kommunikationen bedrivs från och med 2001 från samtliga kontor. Informationsinsatserna utförs i dag av omkring 175 informatörer, eller 29 årsarbetskrafter. Normalt utförs arbetsuppgiften av exekutiv personal som har indrivningsverksamhet som sin huvudsakliga arbetsuppgift och som sköter informatörssysslan på deltid. Avsikten med den nya strategin för denna verksamhetsgren är att all personal oavsett placering skall ta del i arbetet med den förebyggande kommunikationen, (mer om den nya strategin i avsnitt 4.6). Kostnaderna för verksamheten uppgick under år 2002 till 19 232 tkr. Riksskatteverket har i budgetunderlaget för RSV-koncernen för räkenskapsåren 2004– 2006 yrkat en nivåhöjning om 17,5 mkr för år 2004 för att kunna genomföra den nya strategin avseende den förebyggande kommunikationen.
3.4. Kronofogdemyndigheternas administrativa stödfunktioner
3.4.1. IT
All drift, underhåll och utveckling av IT-stödet liksom helpdeskfunktionen hanteras, som framgått av avsnitt 3.2.1, av Riksskatteverkets IT-avdelning. Av särskilt framtagna uppgifter från Riksskatteverket framgår att det på varje myndighet finns en s.k. AUsamordnare som lägger ned mellan 25 och 50 % av sin tid på ITfrågor för myndighetens räkning. Totalt i riket rör det sig därför om mellan 2,5 och 5 årsarbetskrafter. Kostnaderna för dessa uppgår till omkring 1,5 mkr. Det kan anmärkas att myndigheterna köper sin datorutrustning själva inom ramen för den egna budgeten.
3.4.2. Ekonomi
Även en stor del av kronofogdemyndigheternas ekonomiska frågor hanteras som framgått av 3.2.2 av Riksskatteverkets ekonomiavdelning.
Myndigheternas eget arbete med hanteringen av ekonomiska frågor, såsom budget, utbetalning av löner, övriga kostnader, redovisning av influtna belopp m.m. sysselsätter omkring 35 årsarbetskrafter. Dessa beräkningar baseras på de anställdas egen tidredovisning. Kostnaderna härför uppgår till omkring 12,8 mkr.
3.4.3. Personal
En stor del av personalfrågorna hanteras som framgått av avsnitt 3.2.3 av Riksskatteverkets personalavdelning. Myndigheternas egen personaladministration i form av löneförhandlingar, administration av utvecklingsfrågor såsom utbildning, annan kompetensutveckling m.m. sysselsätter enligt Riksskatteverkets beräkningar omkring 39 årsarbetskrafter till en kostnad om 14,3 mkr.
4. Kronofogdemyndigheternas verksamhet
4.1. Inledning
Kronofogdemyndigheternas verksamhet består av fem verksamhetsgrenar; verkställighet av betalningsförpliktelser och andra förpliktelser (utsökning), summarisk process (betalningsföreläggande och handräckning), skuldsanering, tillsyn i konkurser och förebyggande kommunikation. Med undantag för förebyggande kommunikation är samtliga verksamheter författningsreglerade.
Verkställighet enligt utsökningsbalken och indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen), är den dominerande verksamheten och tar i anspråk cirka 80 procent av resurserna. Den näst största verksamheten är summarisk process och därefter följer utan någon inbördes rangordning, skuldsanering, tillsyn i konkurser och förebyggande verksamhet.
Enligt Riksskatteverkets årsredovisning för budgetåret 2002 uppgick exekutionsväsendets (kronofogdemyndigheternas och Riksskatteverkets) kostnader till 1 544 368 tkr. Intäkter och inbetalda ansökningsavgifter m.m. uppgick till 22 909 tkr respektive 836 309 tkr. Medelantalet anställda uppgick till 2 502 motsvarande 1 936 årsarbetskrafter.1
2002
Kostnader 1 544 368 Intäkter (tkr) 22 909 Inbetalda ansökningsavgifter m.m. (tkr) 836 309
1 Årsredovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, Budgetåret 2002, RSV 165, utgåva 11.
I det följande beskrivs de olika verksamhetsgrenarna med utgångspunkt i den författningsreglering som styr respektive verksamhet. Redovisade statistikuppgifter har hämtats dels från Riksskatteverkets årsredovisning för budgetåret 2002, dels tagits fram särskilt av Riksskatteverket på utredningens begäran.
4.2. Utsökning
4.2.1. Allmänt om utsökning
Utsökningsbalken (1981:774), som ersatte 1877 års utsökningslag och ett antal andra exekutionsrättsliga författningar, trädde i kraft den 1 januari 1982. Övergångsförhållandena reglerades i en särskild promulgationslag, lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken. Ett av syftena med utsökningsbalken var att rationalisera handläggningen av de uppgifter som låg på de exekutiva myndigheterna. I förarbetena till utsökningsbalken konstaterades att den då gällande uppdelningen av handläggningen av utsökningsmål mellan två exekutiva myndigheter – en beslutande (länsstyrelsens överexekutor) och en verkställande (kronofogdemyndigheten) – inte längre hade någon funktion. Anledningen till uppdelningen var att kronofogdarna (utmätningsmännen) bl.a. inte ansågs ha tillräckliga kvalifikationer för att utföra de uppgifter som lades på överexekutor. Alltsedan förstatligandet 1965 hade emellertid kronofogdemyndigheten den kompetens och de kvalifikationer som krävdes för att handlägga även mer komplicerade utsökningsmål. Skillnaderna mellan beslutande och verkställande organ upprätthölls inte längre i vare sig utsökningslagen eller annan exekutionsrättslig lagstiftning. I förarbetena diskuterades även den dubbelroll det innebär att kronofogdemyndigheterna i allmänna mål, vid sidan av uppgiften som verkställande myndighet, företräder stat och kommun som borgenär (se vidare avsnitt 9.2).
I och med införandet av utsökningsbalken samlades reglerna om exekutiv verkställighet i en och samma författning. Bestämmelser som gällde andra åtgärder vid indrivning av skatter och böter m.m., såsom uppskov med betalning och kvittning, ansågs inte ha sin plats i utsökningsbalken. I den mån det fanns ett behov av att se över även dessa frågor fick de tas upp i ett annat sammanhang.2Med utsökningsbalken befriades vidare länsstyrelserna från att
handlägga utsökningsmål och överexekutor avskaffades. Därmed kom utsökningsmålen att handläggas av en exekutiv myndighet, kronofogdemyndigheten. De arbetsuppgifter som ålegat överexekutor fördes över dels till kronofogdemyndigheterna (exekutiv försäljning av fast egendom, luftfartyg och skepp), dels till domstolarna (förordnande om handräckning och prövning av överklagade utsökningsmål).
Sedan utsökningsbalken tillkom har den varit föremål för vissa förändringar. Institutet införsel upphävdes 1996 och bestämmelser om utmätning av lön (7 kap. utsökningsbalken) infördes och blev den enda formen av löneexekution.3 Därutöver har möjligheterna att sälja fast egendom och tomträtt underhand vidgats och reglerna om underhandsförsäljning ändrats så att förfarandet i väsentliga avseenden jämställs med försäljning på auktion.4 Dessutom har fullföljdsreglerna förändrats. I övrigt har en rad mindre förändringar skett. Följdändringar i utsökningsbalken har också skett bl.a. i anledning av en ny äktenskapsbalk (1987:230), en ny bostadsrättslag (1991:614) och en ny sjölag (1994:1009).5
I utsökningsbalken regleras den egentliga utsökningsrätten. Hit hör verkställighet av betalningsförpliktelser och annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd. Balkens bestämmelser kompletteras av bestämmelser som meddelats av regeringen, främst utsökningsförordningen (1981:981) och förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna. Därutöver har Riksskatteverket bemyndigats att meddela närmare föreskrifter inom vissa områden, t.ex. när det gäller bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön (7 kap. 4 § utsökningsförordningen) och föreskrifter för förfarandet hos kronofogdemyndigheterna vid verkställighet av utsökningsbalken och promulgationslagen (19 kap. 2 § utsökningsförordningen).
Till skillnad från utsökningslagen är utsökningsbalken direkt tilllämplig i såväl allmänna som enskilda mål. I den mån utsökningsbalkens bestämmelser inte skall tillämpas i allmänna mål anges detta särskilt. Undantag gäller bl.a. för måls anhängiggörande, tidsfristen för utmätning och exekutiv försäljning, sökandens ansvar för förrättningskostnader samt redovisning. I vissa avseenden har givits särskilda bestämmelser som skall tillämpas i stället
3Prop. 1994/95:49, SFS 1995:298. 4Prop. 1993/94:197, SFS 1994:444. 5 Beträffande bostadsrättslagen skedde en stor förändring genom lagen (1995:1464) om ändring i bostadsrättslagen, prop. 1995/96:17, då kronofogdemyndigheten blev behörig myndighet att genomföra tvångsförsäljning av bostadsrätter.
för utsökningsbalkens. Detta gäller bl.a. redovisning och måls anhängiggörande (se närmare under avsnitt 4.7.3). Däremot har det inte givits några uttryckliga undantag beträffande bestämmelser som på grund av sitt innehåll över huvud taget inte kan få aktualitet i allmänna mål.6 Om det i annan lag meddelats bestämmelser som avviker från utsökningsbalkens, gäller den bestämmelsen, 1 kap. 2 § utsökningsbalken. Avvikande bestämmelser om verkställighet har t.ex. meddelats beträffande tidpunkten för utmätning av fordran på skatt och om undantag från utsökningsbalkens bestämmelser om beneficium, 18 kap. 9 § skattebetalningslagen (1997:483).
Utsökningsförfarandet är uppbyggt så att kronofogdemyndigheten på uppdrag av en borgenär eller sökande tvångsvis verkställer rättsanspråk som fastställts i en exekutionstitel.7
Regeringens regleringsbrev för budgetåret 2003 anger som mål för verksamheten att kronofogdemyndigheten skall snabbt, rättssäkert och med bästa möjliga utfall för sökanden eller borgenären verkställa rättsanspråk som inte reglerats frivilligt. Vidare skall tillgångsundersökning och gäldenärsutredning göras med sådan ambitionsnivå att myndighetens utredningar uppfattas som tillförlitliga av uppdragsgivarna. Därutöver skall indrivningen vara snabb och verkningsfull så att enskilda och företag upplever det som meningslöst att dra sig undan betalning. Målet är intaget under rubriken ”Verksamhetsgrenen indrivning och annan verkställighet”. Begreppet indrivning i rubriken indikerar att effektmålet avser såväl kronofogdemyndigheternas verkställande arbete, dvs. de rent utsökningsrättsliga, som borgenärsarbetet, dvs. det som faller utanför utsökningsbalkens tillämpningsområde.
Mål om verkställighet enligt utsökningsbalken benämns utsökningsmål och handläggs som allmänt mål eller enskilt mål, 1 kap. 6 § första stycket utsökningsbalken. Allmänna mål grundar sig på offentligrättsliga fordringsanspråk och avser det allmännas – statens eller kommuns – fordran på skatter, böter, allmänna avgifter m.m., 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken (för en närmare redogörelse för vad som innefattas i begreppet allmänna mål hänvisas till avsnitt 4.7.1). Enskilda mål avser skulder till enskilda och företag och grundar sig på privaträttsliga fordringsanspråk. Även stat och kommun kan vara borgenär i enskilt mål, t.ex. när staten tillerkänts skadestånd, 1 kap. 6 § tredje stycket utsöknings-
6Prop. 1980/81:8 s. 155 och 1189. 7 En ansökan om verkställighet behöver inte nödvändigtvis leda till verkställighet utan kan återkallas om parterna t.ex. själva lyckas reglera sina förhållanden.
balken. Som enskilt mål räknas även bl.a. avhysning och annan verkställighetsåtgärd eller säkerhetsåtgärd oavsett om det är staten, kommunen, företag eller enskild som är sökanden. Allmänna mål avser således enbart betalningsförpliktelser till det allmänna, medan enskilda mål kan avse såväl betalningsförpliktelser som andra förpliktelser till enskilda, staten eller annan.
För att kronofogdemyndigheten skall kunna fullgöra uppgiften som verkställande myndighet står ett antal tvångsmedel till buds för myndigheten, bl.a. vitesföreläggande och begäran om häktning, 2 kap.12, 15 och 16 §§utsökningsbalken. Om gäldenären t.ex. inte frivilligt bereder myndigheten tillträde när myndigheten skall göra förrättning i gäldenärens bostad, kan myndigheten, under vissa förutsättningar, ta sig in i bostaden med hjälp av låssmed, 2 kap. 17 § utsökningsbalken.
4.2.2. Verkställighet av betalningsförpliktelser
För verkställighet av betalningsförpliktelser förutsätts att sökanden har en exekutionstitel. Med exekutionstitel avses ett avgörande, beslut eller annan skriftlig handling som får läggas till grund för verkställighet (dom, skiljedom, utslag, förbindelse angående underhållsbidrag etc.). I 3 kap. utsökningsbalken regleras närmare vilka exekutionstitlar som får ligga till grund för verkställighet och verkställighetens omfattning. Hur långt verkställighet får genomföras beror bl.a. på om exekutionstiteln vunnit laga kraft eller om den enligt särskild föreskrift får verkställas som lagakraftvunnen dom. De flesta exekutionstitlar i både allmänna och enskilda mål får verkställas även om exekutionstiteln skulle vara överklagad. Däremot får i enskilt mål utmätt egendom i regel inte säljas om exekutionstiteln är överklagad, se bl.a. 8 kap. 4 § utsökningsbalken. Även utländska exekutionstitlar kan med stöd av särskild föreskrift verkställas i Sverige, 3 kap. 2 § utsökningsbalken.
Utsökningsförfarandet inleds med att kronofogdemyndigheten prövar om förutsättningarna för verkställighet är uppfyllda (s.k. exegibilitetsprövning). Finner kronofogdemyndigheten att förutsättningarna för verkställighet är uppfyllda skall myndigheten, utifrån ansökans innehåll och övriga omständigheter, vidta de åtgärder som föreskrivs i utsökningsbalken.
Till att börja med skall gäldenären underrättas om målet, 4 kap. 12 § utsökningsbalken. Gäldenären ges därmed möjlighet att
bevaka sin rätt och kan även förhindra att verkställighet sker genom att frivilligt fullgöra vad som åligger honom eller genom att ställa säkerhet för beloppet, 3 kap. 6 utsökningsbalken. Gäldenären kan även invända mot verkställigheten och t.ex. anföra att skulden är betald, 3 kap. 21 § utsökningsbalken. Kronofogdemyndigheten skall då pröva invändningen och besluta om invändningen kan lämnas utan avseende eller om ansökan om verkställighet skall avslås. En sökande kan även medge uppskov eller begära anstånd med verkställigheten, se bl.a. 4 kap. 10 § och 7 kap. 11 §utsökningsbalken. Även i dessa fall skall myndigheten fatta beslut om t.ex. anstånd med utmätning i lön enligt 7 kap. 1 § utsökningsbalken skall beviljas eller inte.
När den s.k. underrättelsetiden löpt ut gör kronofogdemyndigheten en tillgångsundersökning, 4 kap. 9 c–f §§ utsökningsbalken. Omfattningen av kronofogdemyndighetens undersökning är beroende av ansökans innehåll, gäldenärens förhållanden och övriga omständigheter. Syftet med undersökningen är att klarlägga gäldenärens inkomst- och anställningsförhållanden, familjeförhållanden och försörjningsbörda samt utreda om gäldenären har några utmätningsbara tillgångar. I allmänna mål skall kronofogdemyndigheten utöver tillgångsundersökningen även göra en gäldenärsutredning (se under avsnitt 4.7.1). Omfattningen av tillgångsundersökningen är inte närmare reglerad i utsökningsbalken. Däremot har Riksskatteverket med stöd av 19 kap. 2 § utsökningsförordningen bl.a. utfärdat riktlinjer som närmare anger hur kronofogdemyndigheterna bör förfara (prioriteringar, arbetsmetoder m.m.).8 Riktlinjerna är även resursstyrande och utgör underlag vid uppföljning, kontroll och analys av effektiviteten i verksamheten. Förutom de uppgifter som kan ha lämnats av sökanden, gäldenären eller tredje man, skall kronofogdemyndigheten efterforska tillgångar i olika register, t.ex. Lantmäteriverkets fastighetsregister, och genom förfrågan till försäkringskassan. Kronofogdemyndigheten kan även genomföra förrättning i gäldenärens bostad eller, när gäldenären är en juridisk person, i dennes lokal. Vid behov får kronofogdemyndigheten hålla förhör med gäldenären eller tredje man, 2 kap.10 och 11 §§utsökningsbalken. De uppgifter och upplysningar som inhämtats sammanställs av kronofogdemyndigheten som sedan har att ta ställning till om verkställighet skall ske.
8 Riksskatteverkets Indrivningspolicy, RSV 169 utgåva 1 och Kommentar till indrivningspolicy, RSV 115 utgåva 1.
De verkställighetsformer som står till buds när det gäller betalningsförpliktelser är i huvudsak utmätning och exekutiv försäljning. Utmätning innebär att egendom som tillhör den betalningsskyldige tas i anspråk av kronofogdemyndigheten och realiseras, varefter influtna medel används till betalning av sökandens fordran. Om utmätning skett av kontanter, saknas anledning att realisera. Utmätning kan ske i såväl lös egendom (kontanter, bil, bostadsrätt m.m.) som fast egendom och avse hela eller del av egendomen (ideell andel). Utmätning kan vidare avse en fordran eller en rättighet. Utmätta fordringar skall om möjligt drivas in i stället för att säljas, 9 kap. 11 § utsökningsbalken. En särskild verkställighetsform av utmätning är utmätning av lön.
Innan utmätning verkställs måste kronofogdemyndigheten bedöma om egendomen skall undantas från utmätning på grund av att den t.ex. utgör beneficium, se bl.a. 5 kap. 1 § utsökningsbalken. Utmätning får inte heller ske i egendom som saknar exekutivt värde (övervärde) eller som på grund av egendomens beskaffenhet eller särskild föreskrift är skyddad från utmätning, bl.a. 4 kap. 3 § och 5 kap. 5 §utsökningsbalken.
När utmätt egendom skall realiseras sker detta genom exekutiv försäljning. Försäljning av utmätt egendom och indrivning av fordran regleras i 8–12 kap. utsökningsbalken. Beträffande lös och fast egendom (med fast egendom avses även tomträtt, 1 kap. 11 § utsökningsbalken) kan kronofogdemyndigheten välja om försäljningen skall genomföras av myndigheten själv eller uppdras åt någon annan, 9 kap. 3 § och 12 kap. 29 §utsökningsförordningen. Motsvarande gäller om försäljning skall ske på auktion eller under hand, 9 kap. 1 § och 12 kap. 1 §utsökningsbalken jfr 10 kap. 1 § och 11 kap. 1 §utsökningsbalken. Principen är dock att exekutiv försäljning skall anordnas på sådant sätt att ett så bra ekonomiskt resultat som möjligt erhålls. Bestämmelserna om försäljning gäller i tillämpliga delar även när egendom skall säljas exekutivt under konkurs, 8 kap. 1 § tredje stycket utsökningsbalken, jfr 8 kap.6– 10 §§konkurslagen.
Beträffande försäljning av bostadsrätter kan dessa säljas exekutivt på grund av utmätning enligt utsökningsbalkens bestämmelser eller genom tvångsförsäljning på bostadsrättsföreningens begäran. I sistnämnda fall tillämpas såväl bostadsrättslagens 8 kap. som utsökningsbalkens bestämmelser.
Under år 2002 inkom 2 202 070 allmänna mål och 360 473 enskilda mål. Antalet nytillkomna gäldenärer uppgick till 209 845.
Vid utgången av året fanns totalt 6 654 483 pågående allmänna mål, 416 382 pågående enskilda mål och 540 721 gäldenärer i kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas.
4.2.3. Verkställighet av annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd
I 16 kap. utsökningsbalken regleras annan verkställighet. Härmed avses verkställighet av andra förpliktelser än betalningsskyldighet och säkerhetsåtgärder. Till den första kategorin – andra förpliktelser – hör skyldigheten att avflytta från t.ex. en lägenhet eller fastighet. Sådan skyldighet verkställs genom avhysning (1–9 §§). Även handräckning räknas till denna kategori. Med handräckning avses bl.a. uttagande av viss lös egendom eller återställande av rubbad besittning, förpliktelse att utföra visst arbete, t.ex. riva en byggnad eller åläggande att följa meddelat förbud, såsom förbud att driva viss verksamhet eller dylikt, eller tåla visst intrång. Hit hör även skyldigheten att avflytta från exempelvis en fastighet när besittningen inte vilar på giltig rättsgrund. Bestämmelserna om handräckning återfinns i 10–12 a §§ . I kapitlet regleras också verkställighet av säkerhetsåtgärder såsom kvarstad och föreläggande eller annat förordnande som avses i 15 kap. 3 § rättegångsbalken. Även återställande av besittning enligt 15 kap. 4 § rättegångsbalken hör hit liksom beslut om förverkande av viss egendom på brottslig eller annan grund. Beträffande kvarstad har, utöver bestämmelserna i 16 kap.10–12 a §§utsökningsbalken, meddelats vissa särbestämmelser i 13–16 §§ samma kapitel. Där regleras även rättsverkningar av kvarstad. Bestämmelserna i 16 kap. utsökningsbalken kompletteras av 15 och 16 kap. utsökningsförordningen. Kapitlets tillämpning i allmänna mål är, med undantag för avhysning och kvarstad för böter och annan betalningsförpliktelse, begränsat.
För verkställighet av annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd förutsätts, liksom vid betalningsförpliktelser, en exekutionstitel som har vunnit laga kraft eller som enligt särskild föreskrift får verkställas utan avvaktan på laga kraft, jfr 3 kap.3, 8, 9, 12, 13 och 20 §§utsökningsbalken. Precis som vid utmätning kan även utländska exekutionstitlar verkställas med stöd av särskild föreskrift, 3 kap. 2 § utsökningsbalken.
Till skillnad från andra förpliktelser har avhysning blivit föremål för en mer ingående reglering. Detta motiveras bl.a. av att det är en
av de mest ingripande formerna av verkställighet. Avhysning innebär att den förpliktade avskiljs från besittningen till något utrymme, bostad, lokal eller dylikt och att besittningen övergår till sökanden. I förekommande fall omfattar avhysning även den förpliktades familj m.fl. (16 kap. 8 § utsökningsbalken). När avhysning sker från bostad skall socialnämnden underrättas, 16 kap. 2 § utsökningsförordningen. Avhysning verkställs normalt genom kronofogdemyndighetens försorg, jfr 16 kap. 9 § utsökningsbalken. Vid verkställighet har myndigheten långtgående skyldigheter att omhänderta och förvara svarandens bohag, innan egendomen kan säljas eller bortskaffas, 16 kap. 6 § utsökningsbalken. Även i dessa mål kan förekomma invändningar mot verkställigheten, t.ex. att nytt hyresförhållande uppstått. Kronofogdemyndigheten får då pröva framställda invändningar. Kronofogdemyndigheten kan även under vissa förutsättningar bevilja anstånd med verkställigheten, 16 kap. 4 § utsökningsbalken.
Verkställighet av andra förpliktelser än avhysning kan vara av mycket skiftande slag. Verkställigheten i dessa fall måste i stor utsträckning anpassas till vad den ifrågavarande förpliktelsen innebär. Det är därför av särskild betydelse att parterna får göra sina synpunkter gällande om det är fråga om mera komplicerade ärenden eller verkställigheten kan dra avsevärda kostnader.9 Normalt skall verkställigheten föregås av att svaranden underrättas, 16 kap. 11 § utsökningsbalken. Beträffande sättet för verkställighet kan kronofogdemyndigheten själv utföra åtgärden, förelägga svaranden, vid behov vid vite, att fullgöra vad som åligger honom eller överlämna åt sökanden att utföra den åtgärd som krävs (16 kap. 12 § utsökningsbalken). Enligt 16 kap. 12 a § utsökningsbalken kan sökanden medge uppskov och kronofogdemyndigheten bevilja anstånd med verkställigheten.
Frågan om säkerhetsåtgärder regleras i första hand i 15 och 26 kap. rättegångsbalken. Kvarstad för fordran går ut på att ta i anspråk egendom till ett visst värde, vilken skall kunna utmätas senare. Vid verkställighet tillämpas i de flesta avseenden vad som föreskrivs om utmätning, 16 kap. 13 § utsökningsbalken. Härmed avses vad som gäller om utmätningsordningen, kronofogdemyndighetens undersökningsskyldighet, gäldenärens och tredje mans upplysningsplikt, förutsättningarna för att ta i anspråk egendom, självrättelse m.m. Kvarstad till säkerhet för bättre rätt innebär att
9 Walin m.fl. Utsökningsbalk, En kommentar, 3:e uppl., 1999, s. 609 med hänvisning.
kronofogdemyndigheten tar hand om eller på annat sätt säkerställer viss egendom, som angivits i domstolens beslut. Beträffande själva verkställigheten tillämpas de bestämmelser som gäller vid säkerställande av utmätning (6 kap., 12 kap. 5 § och 16 kap. 16 §utsökningsbalken).
Exempel på andra säkerhetsåtgärder är t.ex. förordnande av syssloman eller att viss egendom skall tas om hand eller att viss åtgärd skall vidtas beträffande angiven egendom, 15 kap. 3 § rättegångsbalken. I den mån verkställighet behöver ske tvångsvis ankommer den på kronofogdemyndigheten. I många fall kommer dock exekutiv verkställighet inte i fråga, t.ex. när det gäller förordnande om syssloman.
Säkerhetsåtgärder för vissa offentligrättsliga anspråk regleras i lagen (1987:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Verkställighet av beslut om betalningssäkring sker enligt nämnda lag och följer således inte reglerna i 16 kap. utsökningsbalken. Däremot hänvisas i 11 § betalningssäkringslagen till vissa av utmätningsbestämmelserna i utsökningsbalken.
Under år 2002 inkom till kronofogdemyndigheten 11 992 ansökningar om avhysning. Därutöver verkställdes 244 beslut om kvarstad och 202 beslut om betalningssäkring.
4.2.4. Utsökningsavgifter, redovisning av medel m.m.
Utsökningsavgifter
I 17 kap. utsökningsbalken regleras uttagande av utsökningsavgifter, dvs. ersättning för de allmännas kostnader som uppstår i utsökningsmål. Bestämmelserna kompletteras av förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna. I E-mål svarar i princip sökanden mot staten för kostnaderna och är i allmänhet skyldig att förskottera och betala dem 17 kap. 2–5 §§, om de inte kan eller får tas ut av svaranden (se bl.a. 17 kap.11 §§utsökningsbalken). Om sökanden inte betalar kan kronofogdemyndigheten vidta verkställighet mot sökanden för att få ut kostnaderna, 16 a § förordningen om avgifter vid kronofogdemyndigheterna. I A-mål är sökanden befriad från att betala avgift, 17 kap. 13 § utsökningsbalken.
Utsökningsavgifterna är enligt förordningen om avgifter vid kronofogdemyndigheterna grundavgift, förberedelseavgift, försälj-
ningsavgift och särskild avgift. Grundavgiften, som med vissa undantag tas ut för varje exekutionstitel av vilken verkställighet har sökts, uppgår i A-mål till 500 kr. I E-mål rörande utmätning med begränsad tillgångsundersökning uppgår grundavgiften också till 500 kr. I andra mål är grundavgiften 1 000 kr. Förberedelseavgift och försäljningsavgift förekommer vid exekutiv försäljning. Försäljningsavgiften är 4 procent av köpeskillingen vid försäljning av lös egendom. Vid försäljning av bl.a. fast egendom utgår även en förberedelseavgift. Förberedelseavgiften är 1 procent av taxeringsvärdet eller – där det inte finns något taxeringsvärde – 0,75 procent av det belopp som egendomen har värderats till. Försäljningsavgiften är 2 procent av taxeringsvärdet eller – när taxeringsvärde inte finns – 1,5 procent av det belopp egendomen har värderats till. Den särskilda avgiften tas ut när det uppkommit en särskild kostnad för staten för en åtgärd i målet och motsvarar kostnaden.
Kronofogdemyndigheten skall ta ut kostnaderna utan särskild begäran (17 kap. 6 § utsökningsbalken). I mål om utmätning tas kostnaderna ut ur influtna medel vid löneutmätning eller köpeskillingen för såld egendom (17 kap. 7 § utsökningsbalken). Det behövs ingen särskild exekutionstitel för att utsöka kostnaderna hos gäldenären eller borgenären.
Redovisning av influtna medel
De medel som flyter in till kronofogdemyndigheten i mål om utmätning skall redovisas. Bestämmelser om redovisning och utbetalning återfinns i 13 kap. utsökningsbalken. I allmänna mål har, i vissa avseenden, meddelats särskilda bestämmelser beträffande redovisning (se bl.a. 19 § indrivningslagen och 20 § indrivningsförordningen).
Med redovisning avses dels beslut om hur influtna medel skall disponeras, dels utbetalning av medlen. Disponeringen innebär bl.a. att kronofogdemyndigheten beslutar om hur medlen skall fördelas bl.a. utifrån vilken eller vilka sakägare som har rätt till influtna medel, om fördelningssammanträde skall hållas, om det föreligger förutsättningar för att betala ut medlen omgående eller om de skall göras räntebärande samt i vilken ordning olika poster som tillkommer en borgenär skall avräknas och krediteras.
Överklagande
Överklagande av beslut i utsökningsmål och särskilda rättsmedel i sådana mål regleras i 18 kap. utsökningsbalken. Samtliga bestämmelser i kapitlet är tillämpliga även i allmänna mål. Vissa kompletterande föreskrifter ges i 17 kap. utsökningsförordningen.
Sedan år 1994 överklagas kronofogdemyndighetens beslut hos tingsrätt. I 17 kap. 1 § utsökningsförordningen anges vilka tingsrätter som är behöriga att pröva överklaganden. I princip är de flesta beslut som kronofogdemyndigheten fattar enligt utsökningsbalken överklagbara, men undantag finns (se 18 kap. 5 § utsökningsbalken). I detta sammanhang bör påpekas att kronofogdemyndigheten även vidtar faktiska åtgärder som kanske inte utåt framstår som beslut. Som exempel kan nämnas utbetalning av influtna medel och säkerställande av utmätning. Enligt 2 kap. 21 § utsökningsbalken skall dock balkens bestämmelser om beslut i tilllämpliga delar också gälla sådana åtgärder som inverkar på parts eller tredje mans rätt.
Ett överklagande kan avse kronofogdemyndighetens beslut om att avslå eller bifalla invändning mot ansökan om verkställighet, beslut om utmätning, försäljning, fördelning eller redovisning av medel, 18 kap. 7 § utsökningsbalken. För många beslut ges en tidsfrist för överklagande. Vad gäller löneutmätning ges dock ingen tidsfrist. När ett överklagande kommer in till kronofogdemyndigheten prövar myndigheten om överklagandet gjorts i rätt tid (18 kap. 9 § utsökningsbalken). Om så är fallet skall handlingen, tillsammans med ett eget yttrande, sändas till tingsrätten, 18 kap. 10 § utsökningsbalken och 18 kap. 3 § utsökningsförordningen.
4.2.5. Verkställighet av andra mål och ärenden än utsökningsmål
Utöver uppgiften att verkställa olika förpliktelser i utsökningsmål enligt utsökningsbalken skall kronofogdemyndigheten handlägga andra mål och ärenden än utsökningsmål.
Exempel på andra mål och ärenden än utsökningsmål finns bl.a. i 18 kap. utsökningsförordningen. Hit hör bl.a. verkställighet av handräckning enligt konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. samt tobakslagen (1993:581), verkställighet av beslut enligt betalnings-
säkringslagen och beslut om åtgärd enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation, verkställighet av intrångsundersökningar enligt varumärkeslagen (1960:644), lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter eller växtförädlarrättslagen (1997:306). Vidare skall kronofogdemyndigheten verkställa handräckning enligt 7 kap. 14 § konkurslagen, lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, konkurrenslagen (1993:20) och lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler. Därutöver meddelar kronofogdemyndigheten beslut enligt lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt.
Handläggningen regleras i 18 kap. utsökningsförordningen. De materiella bestämmelserna finns i respektive författning. I 18 kap. anges vilka bestämmelser i utsökningsbalken som är tillämpliga för vilka mål och ärenden och i vilken utsträckning bestämmelserna skall tillämpas om inte annat följer av särskilda föreskrifter (18 kap. 7 § utsökningsförordningen). De bestämmelser som det hänvisas till är de om jäv (1 kap. 4 § utsökningsbalken), förfarandet (2 kap.), exekutionstitlar (3 kap.), utmätning (4 kap.) och kostnader (17 kap). Beträffande betalningssäkring är ett större antal bestämmelser i utsökningsbalken tillämpliga.
Vid överklagande av kronofogdemyndighetens beslut om verkställighet tillämpas reglerna om talan mot utmätning i allmänhet (se bl.a. 31 § lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet).
Under år 2002 verkställdes ett tiotal intrångsundersökningar.
4.3. Summarisk process
4.3.1. Allmänt om summarisk process
Den 1 januari 1992 fick kronofogdemyndigheterna till uppgift att handlägga mål enligt lagen (1990:746) om betalningsförläggande och handräckning. Fram till dess hade tingsrätterna handlagt mål i den summariska processen. I övertagandet av handläggningen låg även att utföra stämningsmannadelgivning. Huvudansvaret för
denna verksamhet fick dock, liksom tidigare, ligga kvar hos polismyndigheten.10
Lagen om betalningsföreläggande och handräckning ersatte lagen (1946:808) om lagsökning och betalningsföreläggande samt handräckningslagen (1981:847) och innebar att de tidigare två formerna för summarisk betalningsprocess slogs samman till en enda. En reform som diskuterats och övervägts sedan början av 1960-talet blev därmed genomförd.11
Ett grundläggande mål med det nya summariska betalningsförfarandet var att förbättra förutsättningarna för borgenärerna att snabbt, enkelt och billigt få verkställighet hos de gäldenärer som inte betalar frivilligt.12 Förutom införandet av ett förenklat och mer enhetligt regelverk samt en överflyttning av handläggningen, utarbetades och infördes ett utvecklat ADB-system, betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen (även benämnt SUPRO).13Med hjälp av SUPRO sköts i stort sett hela handläggningen av den summariska processen. Databasen består dels av ett register, dels av ett antal rutiner för själva målhanteringen. Registret regleras i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet och personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen gäller i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet. Bestämmelserna kompletteras av bestämmelserna i de till lagarna anslutande förordningarna.
Överföringen av handräckningsmålen kan betraktas som ett återförande. Enligt 191 och 192 §§ utsökningslagen handlades nämligen mål om handräckning av överexekutor. Vid utsökningsbalkens tillkomst år 1981 avskaffades funktionen överexekutor (se under avsnitt 4.2). Nämnda bestämmelser i utsökningslagen ersattes av handräckningslagen (1981:847) och handläggningen av handräckningsmål överfördes till de allmänna domstolarna, som sedan år 1937 även handlade mål om lagsökning och handräckning för fordran (det sistnämnda senare benämnt betalningsföreläggande). Överflyttningen av handräckningsmålen motiverades bl.a. av att det saknades organisatoriska förutsättningar för att kronofogdemyndigheterna skulle kunna handlägga målen. Dessutom betonades den
10Prop. 1989/90:85 s. 63 f. 11Prop. 1989/90:85 s. 26 f. 12Prop. 1989/90:85 s. 18, 22 och 24 f. 13Prop. 1989/90:85 s. 28.
principiella aspekten att judiciella uppgifter, i princip, bör hållas avskilda från de rent verkställande uppgifterna.14
Den principiella aspekten diskuterades även i förarbetena till lagen om betalningsföreläggande och handräckning. En invändning som hade framförts vid remissbehandlingen av den promemoria som låg till grund för förslagen mot att kronofogdemyndigheterna tog över den summariska processen, var att den i grunden utgjorde en dömande verksamhet och att det från principiella och sakliga utgångspunkter ansågs mer lämpligt att uppgifterna låg på domstolarna. I propositionen uttalades att inslaget av judiciell verksamhet var obetydligt beträffande betalningsföreläggande, vilket förklarades av att en övervägande del av handläggningen kunde skötas av icke rättsutbildad personal. Bortsett från en viss formell granskning av ansökningshandlingarna var det meningen att kronofogdemyndigheterna i det summariska förfarande som föreslagits i promemorian, i de allra flesta av målen endast skulle konstatera huruvida svaranden bestritt ansökningen eller inte. Om ansökningen var obestridd skulle utslag utfärdas. Om ansökningen bestreds skulle målet, på sökandens begäran, överlämnas till tingsrätt, där den egentliga tvistlösningen skulle äga rum. Däremot var inslaget av judiciell verksamhet större när det gällde vissa handräckningsmål eftersom det i dessa skulle vidtas en prövning. Avgörandena avsågs dock inte få rättskraft i egentlig mening.15 I propositionen betonades även att handräckningsmålen före utsökningsbalkens tillkomst hade handlagts hos överexekutor och inte vid domstol.16 Inte heller ansågs det längre finnas några organisatoriska hinder eftersom denna fråga numera lösts i och med den nya organisation (länsindelningen) som genomförts den i juli 1988.17
Även frågan om jäv diskuterades i propositionen med anledning av att en och samma myndighet nu skulle utfärda utslag avseende bl.a. betalningsskyldighet och sedan verkställa utslaget. Enligt föredraganden var nu nämnda ordning inte konstigare än den ordning som då förelåg; att tingsrätten handlade ett mål inom den summariska processen och därefter som tvistemål. En särskild situation som beaktades var den att kronofogdemyndigheten, som företrädare för staten, var sökande i den summariska processen med anledning av t.ex. en ställföreträdartalan. Någon jävsituation
14Prop. 1989/90:85 s. 27., prop. 1980/81:8 s. 138 och 144 ff. 15Prop. 1989/90:85 s. 30. 16Prop. 1989/90:85 s. 32. 17Prop. 1989/90:85 s. 21, 23 och 26 ff.
ansågs dock inte föreligga eftersom myndighetens uppgift i dessa mål är begränsad till att konstatera huruvida ansökningen bestrids eller inte. Dessutom har svaranden alltid möjlighet att bestrida ansökningen och därmed få till stånd en domstolsprövning. Kronofogdemyndigheterna i sin nya organisation ansågs ha förutsättningar att handha den summariska processen, så som den föreslagits i promemorian.18
Vid handläggning av mål i den summariska processen gäller, förutom lagen om betalningsföreläggande och handräckning, förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och handräckning och förordningen (1991:1340) om ersättning för kostnader i mål om betalningsföreläggande eller handräckning hos kronofogdemyndighet. I den mån särskilda bestämmelser inte har meddelats i lagen om betalningsföreläggande och handräckning, gäller i tilllämpliga delar vad som föreskrivits i utsökningsmål i 1 kap.3–5 §§ samt 2 kap.6–9, 18 och 20 §§utsökningsbalken (66 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning). Därutöver är förvaltningslagen (1986:223) tillämplig vid all verksamhet hos kronofogdemyndigheten som inte är exekutiv (jfr 32 § förvaltningslagen). Eftersom den summariska processen inte ingår i den exekutiva verksamheten skall förvaltningslagens bestämmelser tillämpas vid handläggningen av dessa mål, i den mån inte annat meddelats, 3 § förvaltningslagen.
I mål om betalningsföreläggande och handräckning tas en ansökningsavgift om 300 kr ut.
4.3.2. Betalningsföreläggande
En borgenär (sökanden) som inte på frivillig väg kan utverka betalning kan ansöka om betalningsföreläggande. Fordringen skall avse pengar, vara förfallen till betalning (avser huvudfordringen) och förlikningsbar (2 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning). Kronofogdemyndigheten förelägger då den betalningsskyldige (svaranden) att inom viss tid (normalt 10 vardagar) bemöta ansökningen (25 §). Föreläggandet skall delges svaranden (29 §). Om svaranden inte bestrider sökandens anspråk utfärdas ett utslag (exekutionstitel) som kan läggas till grund för verkställighet i form av utmätning. I princip skall kronofogdemyndigheten verkställa utslaget utan ny ansökan (44–45 §§). Bestrider svaranden ansök-
18Prop. 1989/90:85 s. 30 och 32.
ningen överlämnas målet på begäran av sökanden till tingsrätt som handlägger det enligt reglerna för tvistemål (33–36 §§). Om en sökande, som säkerhet för sin fordran, har panträtt i fast egendom eller annan registrerad egendom (t.ex. skepp), kan betalningen fastställas att utgå ur egendomen (2 § andra stycket).
Svaranden eller sökanden kan begära återvinning eller överklaga ett utslag i mål om betalningsföreläggande (52 och 55 §§). Anspråket överlämnas då till tingsrätt och prövas i enlighet med vad som angivits ovan beträffande bestridande. Vid överklagande av utslag och beslut samt vid handläggningen i domstol tillämpas 18 kap.1, 8–11 och 16 a §§utsökningsbalken samt 58 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning.
Som framgår av redovisningen kan kronofogdemyndigheten inom ramen för detta förfarande endast meddela utslag beträffande otvistiga anspråk. Meddelade utslag får rättskraft på samma sätt som ett vanligt domstolsavgörande.
4.3.3. Vanlig handräckning
Vanlig handräckning kan avse avhysning eller annat fullgörande än betalning, 3 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Förfarandet är i huvudsak detsamma som beskrivits beträffande betalningsföreläggande och precis som utslag i mål om betalningsföreläggande får även dessa utslag rättskraft.
4.3.4. Särskild handräckning
Ansökan om särskild handräckning kan göras när någon egenmäktigt har rubbat sökandens besittning till egendom eller vidtagit annan olovlig åtgärd beträffande egendomen eller på annat sätt olovligen hindrar sökanden att utöva sin rätt till egendomen. Till rubbande av besittning räknas även fall där någon olovligen har tagit t.ex. en bostadslägenhet i besittning (ockupation). En ansökan kan även avse åläggande för svaranden att vidta eller tåla åtgärd när särskild handräckning får ske enligt föreskrift i lag, 4 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Sådan föreskrift har bl.a. meddelats i 12 kap. 26 § jordabalken, 7 kap. 13 § bostadsrättslagen (1991:614), 26 kap. 17 § miljöbalken och 72 § väglagen (1971:948).
Till skillnad mot betalningsföreläggande och vanlig handräckning, kan kronofogdemyndigheten – om svaranden bestrider ansökningen – materiellt pröva om ansökan skall bifallas eller inte, 38–39 §§ lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Kronofogdemyndigheten kan även, om saken inte tål uppskov – meddela s.k. interimistiskt beslut, 63 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Svaranden har då inte tagit del av ansökningen utan gör det först i samband med att det interimistiska beslutet expedieras, 59 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning.
Interimistiska beslut får överklagas särskilt till tingsrätt, 57 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Även utslag i mål om särskild handräckning kan överklagas till tingsrätt. Däremot kan återvinning inte begäras, 55 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning.
Till skillnad från utslag i mål om betalningsföreläggande och vanlig handräckning hindrar inte ett lagakraftvunnet utslag i mål om särskild handräckning att talan i fråga om det bakomligga rättsförhållandet väcks genom ansökan om stämning vid domstol.
I regeringens regleringsbrev för budgetåret 2003 anges som effektmål för den summariska verksamheten att ”otvistiga anspråk skall snabbt, enkelt och rättssäkert prövas och fastställas”. Under ett flertal år har den summariska processen fungerat relativt problemfritt. Handläggningstiderna har varit relativt korta och produktiviteten god.19 För att bättre möta användarnas och intressenternas behov har Riksskatteverket under år 2002 gjort en förstudie och undersökt behovet av ett nytt eller modifierat ITstöd för den summariska processen. Av förstudien framgår att nuvarande stödkonstruktion är svår att vidareutveckla och därför inte fullt ut kan anpassas till nya och förändrade behov. I rapporten från förstudien föreslås därför att det tillsätts ett utvecklingsprojekt med sikte på att ett nytt system tas i drift senast under år 2006 (Riksskatteverkets rapport 2002:19, Framtidens IT-stöd för summarisk process).
Under år 2002 inkom till kronofogdemyndigheterna 666 062 mål. Av dessa var 611 956 ansökningar om betalningsföreläggande, 3 447 ansökningar om betalningsfastställelse i pant, 671 ansökningar om särskild handräckning (varav 643 begärde verkställighet vid ansökan), 33 295 ansökningar om vanlig handräckning (varav
19 Årsredovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, Budgetåret 2002, s. 75.
16 270 begärde verkställighet vid ansökan) och 16 693 övriga ansökningar, t.ex. ansökan om betalningsföreläggande för obetalda inkassokostnader.
Andelen avslutade mål som handlagts inom 3 månader uppgick till 85 procent.
4.4. Tillsyn i konkurser
Den 1 januari 1980 fick kronofogdemyndigheten uppgiften att utöva tillsynen över konkursförvaltningen.20 Därmed avskaffades rättens ombudsman som tillsynsorgan vilket institut inrättats genom 1862 års konkurslag. Kronofogdemyndigheten ansågs lämplig att ta över tillsynsuppgiften eftersom myndigheten hade en stor exekutiv erfarenhet, en nära och löpande kontakt med konkursförvaltning, en i samband med indrivningsverksamheten tillägnad erfarenhet av arbetsmarknadspolitiska problem samt en lämplig organisation med Riksskatteverket som centralmyndighet.21 Det fördes dock i lagstiftningsärendet fram principiella betänkligheter mot att kronofogdemyndigheten, som var verksam i konkursen som borgenär, också skulle uppträda som tillsynsorgan, se vidare om detta i avsnitt 9.2.
Konkurstillsynen brukar delas in i en formell och en materiell kontroll. Den formella kontrollen inskränker sig till bevakning av att förvaltaren avger föreskrivna redovisningar och en granskning av dessa. Den materiella kontrollen består i en övervakning av att förvaltningen bedrivs effektivt och i enlighet med gällande författningar. Vid reformen år 1979 lades tonvikten vid efterhandskontrollen.22 Den nya tillsynsfunktionen utsattes emellertid för relativt omfattande kritik bl.a. på grund av bristande möjligheter till insyn i förvaltningen redan under konkursen.23 I den nya konkurslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1988 och därmed ersatte den tidigare gällande 1921 års konkurslag, infördes därför en skyldighet för förvaltaren att i viktigare förvaltningsfrågor höra tillsynsmyndigheten, se 7 kap. 10 § konkurslagen (1987:672). I 7 kap. 27 § konkurslagen anges det övergripande syftet med den offentliga tillsynen vara följande. ”Tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse
20Prop. 1978/79:105, LU 1978/79:19. 21Prop. 1978/79:105 s. 192 ff. 22Prop. 1978/79:105 s. 189 f. 23Prop. 1986/87:90 s. 109 ff.
med denna lag och andra författningar. Den skall då särskilt se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan.”
Det viktigaste ändamålet med den offentliga tillsynen är att se till att avvecklingen av konkursboet bedrivs effektivt, dvs. till minsta möjliga kostnad och bästa möjliga resultat för borgenärerna. Tillsynen skall därför vara inriktad på att avvecklingstiderna hålls nere och att förvaltaren delar ut influtna medel så snart boet omvandlats till pengar.24
Tillsynsmyndigheten skall dessutom bevaka vissa samhällsintressen. Eftersom samhället har ekonomiska engagemang i arbetsmarknads- och sysselsättningsfrågor, t.ex. genom den statliga lönegarantin, har det ansetts befogat att tillsynen utövar kontroll av hur konkursförvaltningen sköts i dessa delar. Tillsynen skall vidare tillse att förvaltaren sköter sina åligganden vad gäller att uppdaga ekonomisk brottslighet.
Tillsynens ändamål avspeglas även i regeringens mål för verksamheten i regleringsbrevet för budgetåret 2003. Regeringen anger här att tillsynen över konkurser skall bedrivas med fokus på att avvecklingen av konkurser sker lagenligt, effektivt och ändamålsenligt samt utan onödigt dröjsmål och med bästa möjliga utfall för borgenärerna. Vidare förklarar regeringen att tillsynen skall utföras med beaktande av kriterierna väsentlighet och risk.
Tillsynsmyndigheten har framför allt tre sätt att förfara på för att fullgöra sina huvuduppgifter.
Tillsynsmyndigheten skall enligt konkurslagen löpande övervaka den faktiska konkursförvaltningen genom granskning av de olika handlingar som ges in till myndigheten, t.ex. bouppteckningen (7 kap. 3 § fjärde stycket), förvaltar- och halvårsberättelserna (7 kap. 15 § andra stycket och 20 § första och andra styckena) samt slutredovisningshandlingarna (13 kap. 3 §). Tillsynsmyndigheten skall även övervaka att förvaltaren ombesörjer konkursboets bokföring på ett riktigt sätt (7 kap. 19 §). Vidare skall förvaltarens medelsförvaltning kontrolleras (7 kap. 18 och 20 §§). Därutöver får tillsynsmyndigheten på andra sätt hålla sig fortlöpande informerad om konkursen, t.ex. genom att närvara vid edgångssammanträden, sammanträffa med förvaltare eller infordra upplysningar av denne med stöd av 7 kap. 9 § och avge synpunkter då förvaltaren hör tillsynsmyndigheten i viktigare frågor enligt 7 kap. 10 §.
24 Redogörelsen i denna del bygger på framställningen i betänkandet Ny konkurstillsyn, SOU 2000:62 s. 131 ff.
Tillsynsmyndigheten skall vidare yttra sig i olika frågor till domstolen, t.ex. vid utseende och arvodering av konkursförvaltare (7 kap. 3 § samt 14 kap. 8 och 10 §§) samt i samband med användning av tvångsmedel mot gäldenären (6 kap. 7 och 10 §§). Tillsynen har dessutom möjlighet att vid domstol initiera t.ex. en fråga om entledigande av förvaltare (7 kap. 5 §) och olika tvångsmedel (6 kap. 7 och 10 §§). Tillsynsmyndigheten skall dessutom generellt verka för en riktig och enhetlig tillämpning av gällande regler rörande konkursförvaltningen. Detta har förutsatts kunna ske genom allmänna råd och upplysningar till förvaltarna i praktiska och rättsliga frågor, t.ex. genom att förvaltarna tillhandahålls blanketter för olika åtgärder och genom att myndigheten anordnar kurser.25
Utöver dessa huvuduppgifter har tillsynsmyndigheten vissa självständiga beslutsbefogenheter. I 3 kap. 6 § konkurslagen regleras det fallet att det uppkommer oenighet mellan konkursförvaltaren och gäldenären i fråga om gäldenärens beneficium. Tillsynsmyndigheten har då skyldighet att fatta beslut i frågan. Om två eller flera förvaltare i samma konkurs inte kan enas rörande åtgärd eller beslut i förvaltningen avgör tillsynsmyndighetens mening utgången, 7 kap. 4 § andra stycket konkurslagen. Tillsynen kan vidare enligt 8 kap. 7 § andra stycket i vissa fall ge samtycke till försäljning av lös egendom i vilken borgenär har säkerhet. Dessutom kan tillsynsmyndigheten enligt 10 kap. 4 § konkurslagen ge förvaltaren tillstånd att betala ut medel till borgenär efter avskrivning av konkursen på grund av bristande tillgångar och, enligt 11 kap. 21 § konkurslagen, dela ut nytillkomna medel efter det att utdelningsförslag upprättats utan att iaktta ett efterutdelningsförfarande.
Riksskatteverket har sedan år 1989 löpande utfärdat allmänt hållna riktlinjer för konkurstillsynen. Vidare har verket utfärdat rekommendationer med anvisningar om att tillsynsmyndigheten bör utnyttja sin rätt att bli hörd i varje enskilt ärende när tingsrätten utser konkursförvaltare, att tillsynsmyndigheten skall iaktta aktiva och tidiga tillsynsåtgärder och hur tillsynsmyndigheten bör förfara i samband med att förvaltaren hör myndigheten med tilllämpning av 7 kap. 10 § konkurslagen.26
Som framgår av avsnitt 8.3 föreslår Konkurstillsynsutredningen i sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) att den nya
25Prop. 1978/79:105 s. 191 och 286 f. 26 RSV:s meddelanden 1999-09-20, RSV Ex 1999:2.
offentliga tillsynen skall utövas av en rikstäckande myndighet – Konkurstillsynsmyndigheten.
Regeringskansliets vidare beredning av Konkurstillsynsutredningens förslag avvaktar denna utrednings slutsatser beträffande kronofogdemyndigheternas framtida organisation och arbetsuppgifter.
Enligt Riksskatteverkets statistik inkom 8 374 tillsynsärenden (beslutade konkurser) under år 2002. Antalet pågående tillsynsärenden uppgick under samma år till 13 037.
Tillsynsmyndighetens roll i lönegarantihanteringen
Bestämmelser om lönegaranti finns i lönegarantilagen (1992:497). Genom lagen garanteras arbetstagare ersättning för sina lönefordringar då arbetsgivaren försatts i konkurs i Sverige eller i ett annat nordiskt land om anställningen har övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden.27 Garantin omfattar huvudsakligen lönefordringar och annan ersättning på grund av anställningen som har förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979). Det högsta garantibeloppet är 100 000 kr för varje arbetstagare.28 Staten övertar fordringarna och förmånsrätten till den del som lönegaranti betalats ut och inträder som borgenär på respektive arbetstagares plats i konkursen.
Flera myndigheter är tillsammans med konkursförvaltarna ansvariga för administrationen av lönegarantin. Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet även för frågor om lönegaranti och har rätt att meddela föreskrifter beträffande tillämpningen av vissa bestämmelser i lönegarantiförordningen om konkursförvaltarnas handläggning och om länsstyrelsernas handläggning, 14 § lönegarantiförordningen (1992:501). Riksskatteverket har meddelat vissa föreskrifter om kronofogdemyndighetens handläggning.29Kammarkollegiet disponerar det statliga anslaget för lönegaranti-
27 Förmånsrättskommittén föreslår i sitt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler, SOU 1999:1 s. 243 ff. och 353 ff., att lönegaranti bör utgå även vid företagsrekonstruktion. I prop. 2002/03:49 Nya förmånsrättsregler har regeringen förklarat sig dela kommitténs uppfattning i denna del men samtidigt konstaterat att det krävs ytterligare underlag för att lägga fram ett sådant förslag, s. 88 ff. Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 28 I prop. 2002/03:49 Nya förmånsrättsregler, liksom i Förmånsrättskommitténs huvudbetänkande, föreslås bl.a. att det maximala beloppet för lönegarantin höjs till fyra prisbasbelopp. Samtidigt föreslås vissa begränsningar i förmånsrätten för löner. 29 Riksskatteverkets föreskrifter om handläggning m.m. i ärenden om statlig lönegaranti, RSFS 1992:7, med ändringar beslutade 1994-11-23 i ärende nr 4140-94/802.
medlen och har återrapporteringsskyldighet till regeringen samt skyldighet att upprätta årliga prognoser. Ekonomistyrningsverket meddelar vissa ekonomiadministrativa föreskrifter för länsstyrelsernas utbetalningar, 12 § lönegarantiförordningen.
Även beträffande handläggningen av lönegarantiärendena är flera parter inblandade. Konkursförvaltarna utför det huvudsakliga arbetet i lönegarantiärendena, vilket består i att pröva och beräkna lönegarantibelopp samt besluta om utbetalning. Länsstyrelsen hanterar utbetalningarna och bevakar statens fordringar i anledning av dessa, 13 § lönegarantiförordningen. Tillsynsmyndigheten utövar tillsyn över konkursförvaltarnas hantering av lönegarantiärendena samt företräder staten i mål om lönegaranti vid allmän domstol.
Tillsynsmyndighetens roll i dessa avseenden anges i lönegarantilagen enligt följande. Konkursförvaltaren skall enligt 19 § lönegarantilagen sända kopior av beslut om utbetalning av lönegaranti eller omprövningsbeslut till tillsynsmyndigheten. Då en arbetstagare kräver utbetalning av garantibelopp för fordran mot en arbetsgivare som försatts i konkurs i ett annat nordiskt land är det tillsynsmyndigheten som prövar anspråket, 21 § lönegarantilagen. En arbetstagare som är missnöjd med konkursförvaltarens respektive tillsynsmyndighetens beslut om lönegaranti får inom viss tid väcka talan mot staten, 29 § och 32 § andra stycket lönegarantilagen. Statens talan förs vid tingsrätt av tillsynsmyndigheten. I överrätt för Riksskatteverket statens talan i enlighet med 2 kap. 3 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. Om tillsynsmyndigheten anser att konkursförvaltaren fattat ett felaktigt beslut får myndigheten väcka talan mot arbetstagaren inom viss tid, 30 § lönegarantilagen.
Lönegarantin har varit och kommer även framdeles att vara föremål för översyn i flera avseenden. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 8.4.
4.5. Skuldsanering
Skuldsaneringslagen (1994:334) trädde i kraft den 1 juli 1994. Skuldsaneringsförfarandet är avsett enbart för fysiska personer och är uppdelat i tre steg där gäldenären i det första steget på frivillig väg skall försöka nå en uppgörelse med sina borgenärer. Kommunerna har enligt 1 § skuldsaneringslagen ålagts en skyldighet att
lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. Det stöd kommunen härigenom tillhandahåller är främst inriktat på att hjälpa gäldenären med det första steget i skuldsaneringsförfarandet. Hanteringen härvidlag faller utanför det av skuldsaneringslagen reglerade området. Misslyckas gäldenärens försök att på egen hand eller med hjälp av kommunens budget- eller skuldrådgivare nå en uppgörelse med sina borgenärer i steg ett, har han möjlighet att ansöka om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Under förutsättning att gäldenären och borgenärerna kommer överens kan kronofogdemyndigheten besluta om frivillig skuldsanering. För det fall någon av borgenärerna motsätter sig skuldsanering skall ärendet överlämnas till tingsrätten som har möjlighet att besluta om skuldsanering även om någon eller några av borgenärerna motsätter sig det – s.k. tvingande skuldsanering. Ett beslut om skuldsanering, såväl frivillig som tvingande, innebär att gäldenären helt eller delvis befrias från betalningsskyldighet för de fordringar som omfattas av skuldsaneringen.
I valet mellan vilka myndigheter som skulle handlägga skuldsaneringsärendena konstaterades i förarbetena att både kronofogdemyndigheterna och tingsrätterna uppfyllde vissa grundläggande krav för att kunna komma i fråga. Frågan blev, enligt föredragande departementschefen, egentligen hur man skulle kunna utnyttja organisationerna på bästa sätt. Beträffande kronofogdemyndigheterna konstaterades att de hade stor erfarenhet av insolvensrättsliga problem och att de i egenskap av verkställande myndighet och tillsynsmyndighet dagligen kom i kontakt med frågor som hade med skuldsanering att göra. En annan bidragande orsak till myndighetens kunskaper om problematiken var deras funktion som borgenärsföreträdare för staten.30
Vidare konstaterades att huvuddelen av utredningen i förfarandet och de huvudsakliga borgenärskontakterna skulle ligga i förfarandets andra steg. Dessa uppgifter ansågs kronofogdemyndigheten med sin särskilda kompetens och sin organisation mycket lämpad att handha.31
I förarbetena diskuterades även huruvida kronfogdemyndigheten kunde anses som olämplig att handha skuldsaneringsärenden mot den bakgrunden att kronofogdemyndigheten i vissa fall även företräder det allmänna, som kan vara en av flera borgenärer som deltar i ett skuldsaneringsförfarande (se avsnitt 9.2.4). Slutsatsen blev
30Prop. 1993/94:123 s. 81 f. 31Prop. 1993/94:123 s. 85.
dock att kronofogdemyndigheten inte kunde anses vara olämplig på grund av dels att förfarandet hos kronofogdemyndigheten inte mot någon annan borgenärs vilja kunde leda till att en skuldsanering fastställs, dels att samtliga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skulle behandlas lika, dels att skattemyndigheten skulle företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter, och dels att uppgiften att hantera skuldsaneringsärenden ansågs falla väl in under vad kronofogdemyndigheten skulle syssla med. Sammantaget förordade således departementschefen att kronofogdemyndigheten skulle handha det andra steget i skuldsaneringsförfarandet. Sedan den 1 juli 1998 har dock kronofogdemyndigheten fått uppgiften att företräda staten som borgenär även i skuldsaneringsärenden, se vidare avsnitt 4.7.7.
Beslut om tvingande skuldsanering innebär att gäldenärens betalningsskyldighet för sina fordringar, mot borgenärernas vilja, sätts ned eller helt faller bort. Detta ansåg departementschefen, med hänvisning till artikel 6 i Europakonventionen, vara ett så allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden att sådana beslut inte borde fattas av någon annan instans än domstol.32
Vissa allmänna villkor måste vara uppfyllda för att en gäldenär skall beviljas skuldsanering (4 § skuldsaneringslagen). Således måste gäldenären ha hemvist i Sverige och vara kvalificerat insolvent. Med kvalificerat insolvent avses att gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. Vidare skall gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden vara sådana att det är skäligt att bevilja honom skuldsanering. Vid skälighetsbedömningen skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.
Härtill kommer dels att näringsidkare får beviljas skuldsanering endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet (4 a § skuldsaneringslagen), dels att den som är ålagd näringsförbud inte får beviljas skuldsanering och dels att en gäldenär som tidigare beviljats skuld-
sanering endast får beviljas skuldsanering om det finns synnerliga skäl (5 § skuldsaneringslagen).
Då en gäldenär ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten skall han först ha försökt att få till stånd en uppgörelse med sina borgenärer (en del av det som brukar avses med uttrycket steg 1). Kronofogdemyndigheten går igenom gäldenärens ansökan och jämför de uppgifter denne lämnat med de uppgifter som finns i de databaser som kronofogdemyndigheten i övrigt hanterar samt skattemyndighetens basregister. Finner kronfogdemyndigheten att uppgifterna stämmer och att ytterligare utredning, i form av kontakter med gäldenären, ytterligare kontroll av register m.m., därför är obehövlig fattar kronofogdemyndigheten ett beslut att inleda skuldsanering om det inte finns skäl att avvisa eller avslå ansökan (13 § andra stycket skuldsaneringslagen). Alla fordringar på pengar mot gäldenären som uppkommit före inledandebeslutet kommer, med vissa undantag, att omfattas av ett framtida skuldsaneringsbeslut (6 § skuldsaneringslagen). Genom inledandebeslutet inträder ett förbud mot exekutiva åtgärder för de fordringar som uppkommit dessförinnan (25 § skuldsaneringslagen).
Inledandebeslutet kungörs huvudsakligen i Post- och Inrikes Tidningar och borgenärerna uppmanas att skriftligen anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten inom viss tid (14 § skuldsaneringslagen). På grundval av de uppgifter som borgenärerna lämnar och den ytterligare utredning som kan behövas upprättar kronfogdemyndigheten tillsammans med gäldenären ett förslag till skuldsanering. I förslaget framgår vilka fordringar som skall omfattas av skuldsaneringen, vad som skall gälla för dem och vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna samt en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas (18 § skuldsaneringslagen). Vid bestämmandet av gäldenärens betalningsförmåga skall bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp vid utmätning av lön vara vägledande. Om gäldenären saknar betalningsförmåga utöver det belopp som skall förbehållas honom upprättas ingen betalningsplan. Kronofogdemyndigheten anger i förslaget vilka omständigheter myndigheten lagt till grund för att anse det skäligt att bevilja skuldsanering. Förslaget delges samtliga kända borgenärer med föreläggande för dem att yttra sig inom viss tid.
Godtar samtliga borgenärer förslaget kan kronofogdemyndigheten fastställa skuldsaneringen (20 § skuldsaneringslagen). Även en borgenär som inte yttrat sig inom den förelagda tiden anses ha
godtagit förslaget. Beslutet om skuldsanering skall kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Om någon borgenär motsätter sig skuldsanering skall ärendet överlämnas till tingsrätten för vidare handläggning (21 § skuldsaneringslagen).
Ett beslut om skuldsanering har preklusionsverkan så till vida att det befriar gäldenären helt från betalningsansvar även för sådana fordringar som inte är kända i ärendet om dessa har uppkommit före inledandebeslutet och till sin karaktär är sådana att de omfattas av en skuldsanering enligt 6 § tredje stycket skuldsaneringslagen.
Regeringens regleringsbrev för budgetåret 2003 anger som mål för verksamhetsgrenen skuldsanering att kronofogdemyndigheten skall handlägga ärenden om skuldsanering snabbt och rationellt samt att kronofogdemyndighetens beslut skall ha hög kvalitet och beakta parternas intressen. Målformuleringens fokusering på effektivitet har sin bakgrund i den kritik som riktats mot att förfarandet är alltför omständligt och tar för lång tid. Skuldsaneringsutredningen (Ju 2002:15) gör nu en översyn av lagen, se avsnitt 8.5.
Riksskatteverket har tillsammans med kronofogdemyndigheterna sett över handläggningsrutinerna i steg två, vilket har resulterat i delvis ändrade rutiner.33 Samtidigt har kronofogdemyndigheterna omdisponerat sina medel så att skuldsaneringsenheterna under de senaste åren fått ökade resurser genom extra personal. Sammantaget har dessa åtgärder lett till minskade balanser och kortare handläggningstider. Vidare har Riksskatteverket, efter att Riksdagens revisorer granskat tillämpningen av lagen (Riksdagens revisorers rapport 1999/2000:11 Tillämpningen av skuldsaneringslagen), tillsammans med Konsumentverket genomfört ett projekt i syfte att analysera orsakerna till de långa handläggningstiderna i hela skuldsaneringsprocessen och komma med förslag till åtgärder. Projektet har resulterat i en rapport med bl.a. förslag till struktur för ett förbättrat IT-stöd för hela processen, och lagförslag syftande till förbättringar och förenklingar av ärendehanteringen.34
Under år 2002 ansökte 3 274 personer om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Frivillig skuldsanering beviljades i 1 317 fall och 813 personer fick tvingande skuldsanering vid domstol.
33 RSV Rapport 2000:11, Kronofogdemyndigheternas handläggning av skuldsaneringsärenden. Ändrade rutiner. 34 RSV Rapport 2002:5, Rapport från skuldsaneringsprojektet december 2001.
4.6. Förebyggande kommunikation
Genom förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet fick kronofogdemyndigheten som verkställande myndighet en skyldighet att verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning, 3 kap. 1 § andra stycket förordningen. Sedan år 1989 bedriver kronofogdemyndigheterna därför en förebyggande informationsverksamhet som syftar till att motverka att uppgifter om enskilda och företag hamnar i kronofogdemyndighetens databaser, vilket i sin tur skall leda till att antalet gäldenärer minskar.
Denna förebyggande verksamhet eller, som den numera kallas, förebyggande kommunikation ingår således som ett led i kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet. Fram till och med år 2001 har verksamheten i huvudsak bedrivits i form av informationsinsatser om hur man undviker att hamna i skuldfällan. Informationen har främst riktats mot gymnasieelever och nya företagare, grupperingar som bedömts vara i riskzonen för att ta på sig större ekonomiska åtaganden än de klarar att fullgöra. Den information som har givits till nya företagare har oftast genomförts i samarbete med skattemyndigheten. Informationen har normalt lämnats vid besök på skolor och företag. Därutöver har verksamheten bedrivits genom utarbetande av informationsmaterial, marknadsföring av information och utbildning av blivande informatörer eller annan personal på kronofogdemyndigheten.
Under år 2001 bedrevs ett projekt på Riksskatteverket med syfte att se över den förebyggande verksamheten. Projektets slutsatser presenterades i en rapport vari föreslogs att en ny inriktning skulle gälla för den förebyggande verksamheten.35 Inriktningen har i verksamhetsplanen för RSV-koncernen 2003 sammanfattats på följande sätt. ”Vi skall föra en aktiv dialog med medborgare, beslutsfattare, näringsliv och övriga samhällsaktörer. Genom denna bidrar vi till ett samhälle där alla vill göra rätt för sig och där vi underlättar för dem att göra det.”36
I regleringsbrevet för budgetåret 2003 anger regeringen för verksamhetsgrenen förebyggande kommunikation följande. Kronofogdemyndigheterna skall verka för en god betalningsmoral i samhället. De skall förbättra sina kunskaper om vilka samhällsgrupper
35 Förebyggande kommunikation, Rapport från projektet ”Den förebyggande verksamheten”, RSV Rapport 2002:8. 36 RSV 190, utgåva 6, s. 10.
som finns i riskzonen för att bli gäldenärer hos kronofogdemyndigheten och därmed kunna minska risken att så sker. De skall genom information och andra förebyggande åtgärder underlätta för enskilda och företag att göra rätt för sig.
Den nya strategi som beslutats skall leda till att det blir lättare att på ett tidigt stadium upptäcka trender som kan antas innebära risk för överskuldsättning hos vissa grupper. Det kan röra sig om nya former av kreditgivning, uppsägningsrisk inom vissa branscher och räntehöjningar m.m. Den nya strategin innefattar en strukturerad omvärldsbevakning och massmedieprofilering i syfte att finna och nå ut till de enskilda och företag som befinner sig i riskzonen för överskuldsättning. Härigenom avses kunskapen öka om vilka som blir gäldenärer och vad som gör att man hamnar i en överskuldsättning. Med denna kunskap som grund skall en dialog föras med de sålunda identifierade grupperna.
Avsikten är att ett förebyggande förhållningssätt skall genomsyra hela exekutionsväsendet vilket innebär att varje anställd, oavsett ordinarie arbetsuppgifter, skall verka för och ta del i arbetet med den förebyggande kommunikationen. En central funktion för omvärldsbevakning och kommunikation har även inrättats på Riksskatteverket. Funktionens uppgift är att hålla ihop och samordna omvärldsbevakning och kommunikation inom exekutionsväsendet.
Den nya strategin innebär en väsentlig ambitionshöjning varför Riksskatteverket förväntar sig att stora resurser behöver tas i anspråk för att genomföra den nya förebyggande kommunikationen fullt ut i organisationen.37
Å 2002 informerades 34 337 gymnasieelever och 10 802 nya företagare.
4.7. Kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter
4.7.1. Allmänt om borgenärsuppgifterna
Kronofogdemyndigheten är, förutom en partsneutral verkställande myndighet, även företrädare för det allmänna som borgenär i allmänna mål om verkställighet.38 Som borgenär står ett flertal åtgärder till kronofogdemyndighetens förfogande. Borgenärsuppgifterna regleras huvudsakligen i lagen (1993:891) om indrivning av
37 Riksskatteverket har i sitt budgetunderlag för räkenskapsåren 2004–2006 yrkat en temporär nivåhöjning av anslaget för den förebyggande kommunikationen, se avsnitt 3.3. 38 En redogörelse för vilka fordringar som handläggs i allmänna mål finns i avsnitt 4.7.2.
statliga fordringar m.m., indrivningslagen, och 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken, men återfinns även i flera andra författningar.
Utgångspunkten är att varje myndighet som har en fordran uppträder som borgenär och företräder staten i fordringsförhållandet. Myndigheten ansvarar för att nödvändiga åtgärder vidtas så att en fordran fastställs och betalning sker. Omfattningen av den enskilda myndighetens ansvar för att driva in sina obetalda fordringar är emellertid beroende av om hanteringen av kravverksamheten skall skötas av myndigheten själv eller om kronofogdemyndigheten skall ta över ansvaret och agera i enlighet med bl.a. indrivningslagen. I sammanhanget är fordringens karaktär avgörande.
Beträffande fordringar som vid verkställighet enligt utsökningsbalken skall handläggas i enskilda mål enligt 1 kap. 6 § tredje stycket utsökningsbalken skall myndigheten enligt förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar vidta de åtgärder som är erforderliga för att få betalt. Det finns dock en möjlighet enligt 12 § förordningen att uppdra åt en annan myndighet – i praktiken Kammarkollegiet – eller åt ett företag som bedriver inkassoverksamhet, att bevaka och driva in myndighetens fordringar.
I de fall en fordran skall handläggas i ett allmänt mål enligt 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken skall den myndighet som innehar fordringen överlämna ansvaret för att utkräva betalning mycket tidigare. I dessa fall övertar nämligen kronofogdemyndigheten behörigheten att företräda det allmänna så snart fordringsanspråket överlämnas för indrivning, eller med andra ord vid restföringstidpunkten (jfr 2 kap. 30 § tredje stycket utsökningsbalken).
En betydande del av de allmänna målen sett till de samlade beloppens storlek avser skattemyndighetens fordringar på skatter och allmänna avgifter. Skattemyndighetens behörighet att utverka betalning för sina fordringar sträcker sig i princip fram till restföringstidpunkten då kronofogdemyndigheten tar vid.39 Således har skattemyndigheten bl.a. skyldighet att uppmana gäldenären att betala före överlämnande för indrivning samt möjlighet att bevilja anstånd, att i viss utsträckning kvitta förfallna skulder mot belopp som gäldenären har att fordra och att väcka talan om betalningssäkring. Kronofogdemyndigheten å sin sida har bl.a. skyldighet att efter restföring anmana gäldenären att betala samt möjlighet att
39 Mer om vilka borgenärsuppgifter som skattemyndigheten hanterar redovisas i avsnitt 5.
bevilja uppskov med betalning, att ta emot säkerhet, att ansöka om att gäldenären försätts i konkurs och att ansöka om likvidation eller företagsrekonstruktion.
I viss utsträckning delar skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten på ansvaret för en och samma borgenärsuppgift. Sålunda har skattemyndigheten bl.a. den grundläggande behörigheten att anta ackord, med möjlighet att uppdra åt kronofogdemyndigheten att ta över ansvaret i enskilda fall. Även talan om företrädaransvar enligt skattebetalningslagen (1997:483) kan med stöd av bemyndigande från Riksskatteverket utföras av såväl skattemyndighet som kronofogdemyndighet. I kommande avsnitt beskrivs närmare de åtgärder som står kronofogdemyndigheten till buds som företrädare för det allmänna.
Det är av intresse inför den fortsatta framställningen att klargöra hur man skall se på de åtgärder kronofogdemyndigheten vidtar i sin borgenärsroll. Inledningsvis är det viktigt att konstatera att de åtgärder som nu avses är principiellt åtskilda från de exekutiva åtgärder kronofogdemyndigheten vidtar i sin verkställande roll. Enligt 32 § förvaltningslagen (1986:223) gäller inte 8–30 §§förvaltningslagen kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet. Denna begränsning i förvaltningslagens tillämpning gäller således inte i kronofogdemyndighetens borgenärsarbete. Omfattningen av förvaltningslagens tillämplighet på kronofogdemyndighetens borgenärsarbete bestäms därför av dels om andra bestämmelser innehåller avvikelser från förvaltningslagens regler och därför skall tillämpas i stället (3 § förvaltningslagen), dels om kronofogdemyndighetens utövande av borgenärsrollen är att anse som myndighetsutövning eller inte.
Flera av förvaltningslagens bestämmelser förutsätter för sin tilllämplighet att det ärende som handläggs avser myndighetsutövning, nämligen reglerna om parters rätt att lämna uppgifter muntligt (14 § första stycket), anteckning av uppgifter (15 §), parters rätt att få del av uppgifter (16 och 17 §§), skyldighet att delta i omröstning (18 § tredje stycket), motivering av beslut (20 §), underrättelse om beslut (21 §) och parters rätt att få tillfälle att yttra sig innan myndigheten rättar ett skrivfel eller liknande (26 § andra meningen).
Myndighetsutövning definierades i den tidigare gällande förvaltningslagen (1971:290) som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”. I den nuvarande
förvaltningslagen finns definitionen inte med. Någon ändring i sak är dock inte avsedd.40
En myndighets beslut i egenskap av part innebär som regel inte myndighetsutövning. Med begreppet partsbesked avses ståndpunkter som en myndighet intar när den företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t.ex. beslut att häva ett köp, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att avslå en begäran om betalningsanstånd, att avböja ett ackordserbjudande och att vägra att betala skadestånd.41 Partsbesked har inga rättsverkningar och kan normalt inte överklagas till domstol.42
De åtgärder som kronofogdemyndigheten har behörighet att vidta i sin borgenärsroll syftar främst till att tillgodose det allmännas intresse av att få betalt för sina fordringar. En övervägande del av kronofogdemyndighetens beslut som företrädare för det allmänna är därför att anse som partsbesked. Således bör kronofogdemyndighetens beslut vad gäller ackord vara att anse som ett partsbesked. Även beslut om nedsättning och godtagande av förslag om skuldsanering enligt lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. får anses utgöra ett sådant besked. Detsamma bör vara fallet beträffande kronofogdemyndighetens agerande i mål om företrädaransvar och överklagade utsökningsmål där myndigheten företräder det allmänna som part.
Även vad gäller förordningen om hantering av statliga fordringar kan konstateras att de åtgärder förordningen anvisar, såsom betalningspåminnelse och möjlighet att vägra att medge betalningsanstånd, främst syftar till att ta tillvara statens intresse som fordringsägare. I dessa delar bör inblandade myndigheters agerande som regel inte anses som myndighetsutövning. Ett beslut om vägrad eftergift enligt 17 § förordningen anses dock enligt uttalanden i doktrinen som myndighetsutövning. Motiveringen för detta är att beslutet är förenat med rättslig verkan avseende själva fordringsförhållandet. Dessutom är syftet med regleringen om eftergift att undvika effekter som för den betalningsskyldige är oskäliga från social och humanitär synpunkt.43
40Prop. 1985/86:80 s. 55. För en närmare beskrivning av innebörden av begreppet myndighetsutövning se prop. 1971:30 s. 285 och 330. 41 Se prop. 1985/86:80 s. 51 f., Hellners & Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl. 1999, s. 240 f., Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., En kommentar, 4 uppl. 2001, s. 427. 42 Se härom bl.a. prop. 1985/86 s. 51 f., Hellners & Malmqvist, a.a. s. 240 f. med där gjorda hänvisningar, Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl. 1992 s. 110 f. 43 Hellners & Malmqvist, a.a. s. 139 f.
Enligt utredningens mening saknas anledning att betrakta förfarandet enligt indrivningslagen på annat sätt än agerandet enligt förordningen om hantering av statliga fordringar. De åtgärder som indrivningslagen anvisar syftar liksom förordningens reglering i första hand till att ge det allmänna betalt för sina fordringar. Åtgärderna är huvudsakligen desamma som står en enskild borgenär till buds. Beslut enligt lagen får, med ett undantag, inte överklagas. I 13 § regleras vad som gäller då kronofogdemyndigheten har tagit pant, borgen eller företagshypoteksbrev i anspråk. Ett sådant beslut får enligt 20 § indrivningslagen överklagas. Redan ianspråktagandet av en pant är att jämställa med en utmätning. En så ingripande åtgärd bör vara att anse som myndighetsutövning. Förmodligen gäller detsamma då kronofogdemyndigheten tar borgen eller företagshypoteksbrev i anspråk även om ianspråktagandet i dessa fall förutsätts följas av verkställighetsåtgärder för att säkerheten skall bli utmätt.44
Sammanfattningsvis bör i stort sett hela kronofogdemyndighetens handläggning enligt indrivningslagen, liksom inblandade myndigheters handläggning enligt förordningen om hantering av statliga fordringar, kunna liknas vid partsbesked. Detsamma gäller kronofogdemyndighetens borgenärsarbete i övrigt. Mot den bakgrunden kan konstateras att förvaltningslagens bestämmelser är tillämpliga på de flesta av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter, med undantag för de bestämmelser vars tillämplighet förutsätter myndighetsutövning.
Som framgått torde dock vissa av borgenärsuppgifterna utgöra myndighetsutövning och omfattas då även av de senare bestämmelserna.
4.7.2. De allmänna målen
Utmärkande för allmänna mål är att de avser en fordran av offentligrättslig karaktär som tillkommer staten eller i vissa fall kommun och att staten eller kommunen företräds av kronofogdemyndigheten.45
När det gäller allmänna mål är indrivning enligt indrivningslagen i princip obligatorisk.46 Fordringar som omfattas av skattebetal-
44 Jfr prop. 1992/93:198 s. 91 beträffande överklagbarheten av beslut att ta säkerhet i anspråk enligt 13 § indrivningslagen. 45 Med kommun avses i förekommande fall även landsting, vilket tidigare benämndes landstingskommun, se Walin m.fl. Utsökningsbalk, En kommentar, 3 uppl., 1999, s. 28. Se även prop. 1992/93:198 s. 58 f. och prop. 1980/81:8 s. 193.
ningslagen skall normalt lämnas för indrivning om det obetalda beloppet uppgår till minst 10 000 kr i fråga om skattskyldig som skall lämna skattedeklaration eller som har F-skattsedel. I fråga om andra skattskyldiga skall fordringen lämnas för indrivning om det obetalda beloppet uppgår till minst 500 kr (20 kap. 1 § skattebetalningslagen). Fordringar som inte omfattas av skattebetalningslagen skall normalt lämnas för indrivning senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats (4 § andra stycket indrivningsförordningen [1993:1229]).47
I 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken anges tre kategorier av fordringar som skall handläggas i allmänna mål. Dessa är
1. böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har
rätt till och som får utsökas utan föregående dom,
2. annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till
enligt vad regeringen närmare föreskriver och
3. annan fordran enligt vad som föreskrivs i lag.
Vilka fordringar som omfattas av paragrafen utvecklas närmare nedan.
De fordringar som handläggs i allmänna mål enligt 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken omfattas också av indrivningslagen.48 Indrivningslagen tillämpas dock inte fullt ut beträffande alla fordringar som handläggs i allmänna mål, se vidare avsnitt 4.7.3.
1. Böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom
Förutom de i paragrafen uttryckligt angivna fordringarna anges ”andra medel”. Av förarbetena (prop. 1992/93:198) till den lagändring i utsökningsbalken (SFS 1993:893) som gjordes 1993 då orden ”liknande medel” ersattes av ”andra medel” framgår att ändringen hade till syfte att fånga upp de utsökningsmål som då handlades i allmänna mål enligt 64 § uppbördslagen (1953:272).49
Författningsstöd för att beslut om debiterad skatt och andra beslut av förvaltningsmyndighet kan utgöra exekutionstitel återfinns i 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken. En förutsätt-
46 En förutsättning för att underlåta indrivning kan t.ex. vara att den betalningsskyldige beviljats anstånd med att betala fordringen innan fordringen överlämnats till kronofogdemyndigheten. Jfr 12 kap. 1 § skattebetalningslagen och prop. 1996/97:100 s. 628. 47 Beträffande begäran om indrivning av fordringar enligt skattebetalningslagen ges bestämmelser i 20 kap.1 och 2 §§skattebetalningslagen. 48Prop. 1980/81:8 s. 194 och 1194 samt prop. 1992/93:198 s. 85. 49Prop. 1992/93:198 s. 93 och 98 f.
ning för att besluten skall få verkställas exekutivt är att det i den enskilda författningen finns en särskild föreskrift om detta. Sådana föreskrifter finns bl.a. i 20 kap. 4 § skattebetalningslagen och 35 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter.50Även utan stöd av särskild föreskrift har verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut tidigare skett i viss omfattning. Av den anledningen har en övergångsbestämmelse tagits in i 13 § lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken som i vissa fall medger verkställighet utan stöd av särskild föreskrift. Förutsättningen är att beslutet meddelats på grund av bestämmelse som har tillkommit före utsökningsbalkens ikraftträdande och att beslutet har fått verkställas utan stöd av särskild föreskrift.51
Föreskrifterna om att ett beslut utgör en exekutionstitel har i stort sett genomgående uttryckts med att verkställighet får ske enligt utsökningsbalken. Ofta har lagstiftaren även tydliggjort att fordringen skall drivas in enligt bestämmelserna i indrivningslagen. Således föreskrivs i 35 § lagen om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter dels att bestämmelser om indrivning finns i indrivningslagen, dels att vid indrivning verkställighet får ske enligt utsökningsbalken.52 Beträffande beslut om återbetalningsskyldighet enligt 41 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd anges enbart att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalkens regler. I förarbetena till sistnämnda lag anges dock uttryckligen att fordringsanspråket skall handläggas i allmänt mål.53
De fordringar, vilka handläggs i allmänna mål i denna kategori, består i första hand av böter, viten, alla slags skatter – oavsett om de betecknas som skatt eller avgift – och tullar.54 Vidare omfattas sådana statliga avgifter och andra medel som får utsökas utan föregående domstolsprövning såsom studiemedelsavgifter, expeditionsavgifter vid allmän domstol och avgifter vid statliga myndigheter enligt avgiftsförordningen (1992:191).
50 Beträffande skattefordringar bör noteras att ett underskott på skattekontot som överlämnas för indrivning har en annan karaktär än tidigare. Det finns således inte något beslut från förvaltningsmyndighet, som direkt kan hänföras till en viss debitering på kontot, att åberopa som exekutionstitel vid indrivningen. 51 Bl.a. fick vissa av fastighetsbildningsmyndighetens ersättningsbeslut enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) verkställas utan särskild föreskrift redan före utsökningsbalkens tillkomst. Numera har detta särskilt föreskrivits i 5 kap. 36 § fastighetsbildningslagen. 52 En liknande formulering finns i 20 kap. 4 § skattebetalningslagen. 53Prop. 1995/96:208 s. 66 f. och 100. 54 Se bl.a. 1 kap.1–2 §§skattebetalningslagen.
Nedan redovisas exempel på vilka fordringar som hör till denna kategori.
Fordringar som tas ut enligt Uppdragsgivande myndighet
Skattebetalningslagen (1997:483)
Skattemyndigheten Riksskatteverket
Lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor Skatterättsnämnden Lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister
Skattemyndigheten
Kupongskattelagen (1970:624) Riksskatteverket Lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. Skattemyndigheten Tullagen (2000:1281) Tullverket Tullförordningen (2000:1306) Tullverket Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter
Tullverket
Lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon
Vägverket
Lagen (1972:435) om överlastavgift
Vägverket
Vägverket
Lagen (1976:206) om felparkeringsavgift
Vägverket
Bilavgaslagen (1986:1386) Bilavgasförordningen (1991:1481)
Naturvårdsverket
Lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening Naturvårdsverket Förordningen (1997:645) om batterier Naturvårdsverket Aktiebolagslagen (1975:1385)Årsredovisningslagen (1995:1554)
Patent- och registreringsverket
Radio-_och_TV-lagen (1996:844) Radio- och TV-verket Lagen (1996:1030) om underhållsstöd Försäkringskassan Lagen (1994:419) om brottsofferfond Bötesverkställighetslagen (1979:189)
Rikspolisstyrelsen Rikspolisstyrelsen
Avgiftsförordningen (1992:191) Respektive myndighet Naturgaslagen (2000:599) Statens energimyndighet Förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeriavgifter Länsstyrelsen Fiskeriverket Lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument
Finansinspektionen
Lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter
Inskrivningsmyndigheten
Fordringar som tas ut enligt Uppdragsgivande myndighet
Ellagen (1997:857) Statens energimyndighet Luftfartslagen (1957:297) Luftfartsverket Lagen (1998:41) om TV-avgifter Radiotjänst i Kiruna AB Förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna
Kronofogdemyndigheten
Studiestödslagen (1973:349), studiestödslagen (1999:1395)
Centrala studiestödsnämnden
2. Annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till enligt vad regeringen närmare föreskriver
De fordringar som hör till denna kategori räknas upp i 1 kap. 2 § 1– 11 utsökningsförordningen (1981:981), se tabellen nedan. Hit hör bl.a. belopp som förklarats förverkat eller som någon ålagts att betala som annan särskild rättsverkan av brott och kostnad för rättshjälp som part eller någon annan har ålagts att ersätta staten enligt rättshjälpslagen (1996:1619). Av intresse är särskilt punkten 6 där det anges ”belopp som domstol har dömt någon att betala till staten eller belopp som någon enligt lag har rätt att återkräva av någon annan, om enligt särskild föreskrift indrivning av beloppet får ske enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.” Bestämmelsen har utformats så att det på ett relativt enkelt sätt går att tillskapa allmänna mål under de förutsättningar som anges.
Fordringar som avser Uppdragsgivande myndighet
Belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsverkan av brott bl.a. enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) och bötesverkställighetsförordningen (1979:197)
Rikspolisstyrelsen
Belopp som i ett mål eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av allmänna medel och som enligt domstolens beslut skall återbetalas bl.a. enligt kungörelsen (1973:261) om utbetalning av vissa ersättningar i mål eller ärende vid domstol m.m.
Rättshjälpsmyndigheten
Kostnad för rättshjälp som part eller någon annan har ålagts att ersätta staten enligt rättshjälpslagen (1996:1619)
Rättshjälpsmyndigheten
Vad som skall betalas enligt beslut som avses i lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.
Utrikesdepartementet
Avgifter enligt 10 kap. plan- och bygglagen (1987:10) Länsstyrelsen Belopp som domstol har dömt någon att betala till staten eller belopp som någon enligt lag har rätt att återkräva av någon annan, om enligt särskild föreskrift indrivning av beloppet får ske enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. bl.a. enligt;
– Arbetstidslagen (1982:673) – Arbetsmiljölagen (1977:1160) – Utlänningslagen (1989:529) – Lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg – Konkurrenslagen (1993:20) – Radio-_och_TV-lagen (1996:844)
Länsstyrelsen Länsstyrelsen Länsstyrelsen Länsstyrelsen
Konkurrensverket Radio- och TV-verket
Utländsk allmän avgift enligt lagen (1969:200) om uttagande av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga samt lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden
Respektive uppdragsgivande myndighet i utlandet
Avgifter enligt förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar
Lantmäteriverket Lantmäterimyndigheten
Avgifter enligt förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m.
Livsmedelsverket Kommunal nämnd
Fordran mot en aktieägare, styrelseledamot eller verkställande direktör i ett aktiebolag på grund av punkt 5 av övergångsbestämmelserna till lagen (1994:802) om änd-
ring i aktiebolagslagen (1975:1385)
Respektive fordringshavare
Fordringar som avser Uppdragsgivande myndighet
Fordran mot en övertagare på grund av 17 § lagen (1996:761) om inkomstskatteregler m.m. med anledning av ändrade bestämmelser om aktiekapitalets storlek, om fordringen mot bolaget drivs in som allmänt mål
Skattemyndigheten
Avgifter enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Länsstyrelsen Kommunal myndighet, m.fl.
Avgifter enligt förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m.
Kemikalieinspektionen
Avgifter enligt förordningen (1998:903) om avgifter för prövning enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
Länsstyrelsen Kommunal myndighet
Avgifter enligt föreskrifter som en kommun meddelat med stöd av sistnämnda förordning eller med stöd av 27 kap. miljöbalken
Kommunal myndighet
3. Annan fordran enligt vad som föreskrivs i lag
Vad gäller den tredje kategorin av fordringar – annan fordran enligt vad som föreskrivs i lag – kan i lag föreskrivas att mål om uttagande av någon annan fordran som inte omfattas av tidigare beskrivna kategorier av fordringar skall handläggas i allmänt mål. Det torde föreskrivas på så sätt att det i lagen anges att den aktuella fordringen får drivas in i den ordning som gäller för t.ex. skatt.
Exempel på sådana fordringar finns i 12 kap.10–12 §§skattebetalningslagen som reglerar olika regressfordringar. I 12 kap. 13 § skattebetalningslagen anges därvid att fordringen får drivas in i den ordning som gäller för indrivning av skatt.
Det bör noteras att en allmän hänvisning om att ett beslut får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser inte med automatik innebär att en fordran skall handläggas i allmänt mål. Sådana hänvisningar återfinns bl.a. i 32 a § anläggningslagen (1973:1149) och 9 kap. 4 § fastighetsbildningslagen (1970:988). Denna typ av fordringsanspråk skall dock inte handläggas i allmänna mål utan i enskilda mål. Hänvisningen innebär endast att beslut enligt nämnda bestämmelser får verkställas utan föregående dom, 3 kap. 1 § första
stycket punkten 6 utsökningsbalken (jfr vad som angivits under rubriken kategori 1).55
För att en fordran skall hanteras enligt denna kategori måste det av föreskriften framgå att fordringen skall handläggas i allmänt mål, t.ex. så som det formulerats beträffande regressanspråk enligt skattebetalningslagen, eller möjligtvis med en mer allmän hänvisning till indrivningslagen.
Sammanfattningsvis är det, frånsett vad som kan följa av särskild föreskrift i lag, endast staten eller kommun som kan vara borgenär i allmänt mål. Staten eller en kommun kan även vara sökande i utsökningsmål utan att det blir allmänt mål, om fordringen är av annan beskaffenhet än vad som följer av 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken. Hur sådana fordringar skall handläggas redogörs för i avsnitt 4.7.4.
Indelningen av de allmänna målen
Som kommer att framgå av den följande redovisningen är kronofogdemyndighetens behörighet beträffande vissa allmänna mål inskränkt. Förklaringen till denna ordning är historiskt betingad och grundar sig till stor del på den indelning i månadsräkningsmedel och handräckningsmedel som gällde för allmänna mål före indrivningslagens ikraftträdande.56 I det följande lämnas en översiktlig beskrivning av tidigare ordning. För en närmare redogörelse hänvisas till det utredningsarbete som föregick indrivningslagens tillkomst, bl.a. Skatteindrivningsutredningens (SIU) betänkanden Indrivning av skatt m.m. (Ds Fi 1984:4) och Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10).
Under lång tid var de allmänna målen indelade i en belopps- och antalsmässigt dominerande grupp som var föremål för kontinuerlig handläggning hos kronofogdemyndigheten och en mindre grupp som handlades på likartat sätt som enskilda mål. Med termer som hämtats från äldre redovisningsrutiner benämndes den förstnämnda gruppen månadsräkningsmedel och den andra handräckningsmedel. Till månadsräkningsmedel hörde i huvudsak fordringar som tillkom staten och som redovisades till statsbudgeten, t.ex. inkomstskatt, mervärdesskatt och böter. Till handräckningsmedel hörde fordringar som i huvudsak tillkom annan än staten (t.ex.
55Prop. 1991/92:127 s. 84 f. och s. 96 f. 56Prop. 1992/93:198 s. 57 ff.
kommun) och bestod bl.a. av byggnadsavgifter och utländska skatter. Utmärkande för månadsräkningsmedel var vidare att indrivning normalt skulle begäras i nära anslutning till uppbördsförfarandet, ibland t.o.m. inom viss angiven tid. Beträffande handräckningsmedel ankom det på uppdragsgivande myndighet att bestämma om, och i sådana fall när, indrivning skulle begäras. Beträffande bevakningsrutiner låg månadsräkningsmedel kvar hos kronofogdemyndigheten till dess att fordringen preskriberades medan handräckningsmedel återredovisades till den uppdragsgivande myndigheten om kronofogdemyndigheten inte inom viss tid kunnat utverka betalning för fordringen. Detta innebar att den uppdragsgivande myndigheten själv fick bevaka sin fordran och bl.a. besluta om förnyad indrivning skulle ske eller inte.57
Skillnaderna i handläggningen gällde främst bevakningsrutiner och rutinerna vid ansökan om indrivning men det fanns även skillnader inom redovisningsområdet. Enligt dåvarande ordning registrerades, bokfördes och redovisades de allmänna målen enligt en kontoplan som fastställdes av Riksskatteverket efter avstämning med Riksrevisionsverket. I kontoplanen åsattes varje medelsslag en tvåsiffrig kontobeteckning och hänfördes till en av de båda medelsgrupperna. Genom fastställandet av kontoplanen bestämdes till vilken medelsgrupp en viss fordran skulle höra.58 I detta sammanhang bör påtalas att uppdelningen inte var helt konsekvent. Vissa destinerade medel såsom arbetsgivaravgifter och medel som tillkom annan än staten såsom felparkeringsavgifter ingick i gruppen månadsräkningsmedel. Motiveringen för detta var att medlen skulle redovisas enligt samma principer som övriga fordringar i denna grupp.59
I betänkandena (Indrivning av skatt m.m. s. 197 och Indrivningslag m.m. s. 438) angavs att indelningen i två grupper måste behållas av den anledningen att det inte bara var statens fordringar som drevs in i allmänna mål utan även andra fordringar såsom vissa kommunala fordringar och utländska skatter. Enligt utredningens uppfattning kunde sådana fordringar inte bevakas enligt samma rutiner som gäller för t.ex. inkomstskatt.
I propositionen med förslag till indrivningslagen (prop. 1993/93:198) anslöt sig föredragande statsrådet till utredningens förslag. Av den anledningen föreslogs att det inom måltypen
57 Ds Fi 1984:4, bl.a. s. 125 f., 196 och 217 f. 58 Ds Fi 1984:4, bl.a. s. 125. 59 Ds Fi 1984:4, bl.a. s. 126 och 241 f.
allmänna mål bildades en huvudgrupp bestående av sådana fordringar som tillkommer staten och inte grundas på studiestödslagen. I den andra gruppen ingick fordringar som skall handläggas i allmänna mål och som tillkommer annan än staten. För fordringar som ingick i huvudgruppen skulle därvid gälla enhetliga rutiner för bevakning och redovisning m.m. Vidare skulle bestämmelserna om kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter tillämpas fullt ut endast beträffande fordringar som hör till huvudgruppen. Beträffande andra allmänna mål fick regeringen föreskriva att indrivningslagen skall tillämpas fullt ut även för dem.60 Syftet med föreskriftsrätten var att fånga upp sådana fordringar som redan vid denna tidpunkt hanterades på motsvarande sätt som skatter. De fordringar som kom att omfattas i första hand var bl.a. felparkeringsavgifter, avgifter enligt plan- och bygglagen och TV-avgifter (14 § indrivningsförordningen).61
Riksskatteverket beslutar alltjämt till vilken grupp nya fordringar av offentligrättslig karaktär skall hänföras. Någon närmare reglering för själva beslutsfattandet finns inte. Till vilken grupp ett fordringsanspråk skall hänföras beslutas utifrån bestämmelserna i 1 kap. 6 § andra och tredje styckena utsökningsbalken och de författningar enligt vilka de aktuella fordringsanspråken skall tas ut. De medel som inflyter i mål som hör till huvudgruppen redovisas direkt till statsbudgeten om det inte särskilt föreskrivs att medlen skall redovisas till uppdragsgivande myndighet. Detta gäller t.ex. medel som redovisas till försäkringskassan efter verkställighet för fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd. I övriga allmänna mål redovisas medlen till uppdragsgivande myndighet. I sistnämnda fall beslutar Riksskatteverket i samråd med sökanden hur influtna medel skall betalas ut (20 § indrivningsförordningen).
Under år 2002 inkom 2 202 070 allmänna mål. Antalet nytillkomna gäldenärer uppgick till 209 845 (se tabell 4.1). Av totalt inneliggande allmänna mål avslutades 1 913 546 under år 2002. Antalet pågående mål (vilket avser mål inkomna t.o.m. år 2002) uppgick vid utgången av året till 6 654 483. Det debiterade beloppet (totalt fordrat belopp) under året uppgick till 19 791 302 tkr och nedsatt belopp (dvs. återkallat, eftergivet m.m.) till 4 690 829 tkr. Under året betalades (frivilligt eller genom verkställighet) 6 622 140 tkr in till kronofogdemyndigheten av det totala ford-
60Prop. 1992/93:198 s. 57 ff. 61Prop. 1992/93:198 s. 86.
ringsanspråket. En specifikation över nu redovisade uppgifter fördelat på de olika fordringsanspråk som handläggs i allmänna mål lämnas i bilaga 4.
Tabell 4.1. Allmänna mål hos kronofogdemyndigheten under år 2002
Inkomna mål
Inkomna gäldenärer Avslutade mål Pågående mål Debiterat (tkr) Betalat (tkr)
2 202 070 209 845 1 913 546 6 654 483 19 791 302 6 622 140
4.7.3. Borgenärsuppgifterna enligt indrivningslagen
Bakgrund
Mot bakgrund av en allt snabbare ökning av restförda skatte- och avgiftsbelopp och en bristande författningsreglering tillsattes i början av 1980-talet SIU, med uppdrag att se över dåvarande indrivningslagstiftning. SIU avgav sex betänkanden varav de tidigare omnämnda betänkandena, Indrivning av skatt m.m. (Ds 1984:4) och Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10), hade ett nära samband. I det förra behandlades i huvudsak frågor om administrativa rutiner i allmänna mål och i det senare frågor om statens borgenärsfunktion vid indrivning av allmänna mål.
Under utredningsarbetet konstaterades ett flertal brister beträffande kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter. Främst gällde detta författningsregleringen som till stora delar var ofullständig och i viktiga avseenden föråldrad. Beträffande exempelvis uppskov och avbetalning saknades författningsstöd helt. Vidare konstaterades att gränsen mellan den uppdragsgivande myndighetens och kronofogdemyndighetens respektive ansvarsområden var oklar. Därutöver skiljde sig de administrativa rutinerna åt i de allmänna målen, vilket försvårade kronofogdemyndighetens arbete. Utredningens överväganden utmynnade i bl.a. förslag om en indrivningslag och en kompletterande indrivningsförordning. Förslagen ansågs innebära en enklare och mer enhetlig administrativ hantering av de allmänna målen samt förtydligade och utvidgade till viss del kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter. Vidare föreslogs en tydligare gräns mellan uppbörd av debiterad skatt och indrivning
samt bestämmelser som skulle garantera en effektiv samverkan mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten.62
Utredningens förslag fick till övervägande del ett positivt mottagande. Vissa remissinstanser framförde dock kritik mot en utvidgning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter och menade att myndighetens ställning som opartisk exekutiv myndighet kunde ifrågasättas. Kronofogdemyndighetens rollkonflikt uppmärksammades även senare i lagstiftningsärendet (se vidare avsnitt 9.2).
I syfte att komma till rätta med tidigare återgivna problem och skapa ett mer enhetligt och effektivt system för indrivning av statens fordringar på skatt m.m. tillkom indrivningslagen och den kompletterande indrivningsförordningen. Reglerna om indrivning bröts ut ur uppbördslagen (1953:272) och samlades efter vissa ändringar och kompletteringar i indrivningslagen. Dessutom reglerades viktiga arbetsuppgifter som t.ex. uppskov, anstånd och gäldenärsutredning. Även möjligheten att avbryta indrivning infördes.
Indrivningslagen skall ses som ett komplement till utsökningsbalken. Utgångspunkten för regleringen var att gemensamma bestämmelser rörande verkställighet av allmänna och enskilda mål skulle ha sin plats i utsökningsbalken medan regler rörande handläggningen av de allmänna målen samlades i indrivningslagen. Exekutiv verkställighet regleras i utsökningsbalken medan indrivningslagen reglerar kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter i allmänna mål.63
Indrivningslagen
I 1 § indrivningslagen anges att lagen gäller vid handläggning hos kronofogdemyndigheterna av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken. Bestämmelsen knyter an till definitionen av allmänt mål i 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken vilket innebär att lagen är tillämplig på alla fordringar som handläggs i allmänna mål hos kronofogdemyndigheten.64 Beträffande vissa fordringar är kronofogdemyndighetens behörighet inskränkt. Om inte regeringen föreskriver något annat skall enligt 3 § indrivningslagen bestämmelserna i 15–18 §§, som rör ansökan om konkurs, likvidation och företagsrekonstruktion samt avbrytande av indriv-
62Prop. 1992/93:198 s. 50 ff. och s. 114 f. 63Prop. 1992/93:198 s. 112 f. och s. 170. Se även prop. 1980/81:8 s. 1188. 64Prop. 1992/93:198 s. 85.
ning, tillämpas endast beträffande fordringar som staten har rätt till och som inte grundas på studiestödslagen (1973:349) eller studiestödslagen (1999:1395). Sådan föreskrift har meddelats i 14 § indrivningsförordningen bl.a. beträffande felparkeringsavgifter och avgifter enligt 10 kap. plan- och bygglagen. Bestämmelsens ordalydelse har dock medfört att kronofogdemyndighetens behörighet beträffande dessa mål begränsats till att avse endast konkurs och avbrytande av indrivning. Det är tveksamt om detta verkligen varit avsikten.65
Av vad som nu beskrivits följer att bestämmelserna i 15–18 §§ indrivningslagen inte är tillämpliga på de fordringar som inte tillkommer staten och inte heller ingår i uppräkningen i 14 § indrivningsförordningen. Övriga bestämmelser i indrivningslagen är däremot tillämpliga på alla allmänna mål.
Som företrädare för det allmänna förfogar kronofogdemyndigheten enligt indrivningslagen över ett antal åtgärder för att utverka betalning för en fordran som skall tas ut i allmänt mål. De åtgärder som kan komma i fråga är: – betalningsanmaning, – gäldenärsutredning, – uppskov, avbetalning och avräkning, – tagande av säkerhet, – ackord, – ansökan om konkurs, likvidation och företagsrekonstruktion, – företräda staten i konkurs och företagsrekonstruktion samt – avbrytande av indrivning.
Avgörande för att kronofogdemyndigheten skall få förfoga över nu nämnda indrivningsåtgärder som regleras i indrivningslagen är restföringstidpunkten. Beträffande vissa borgenärsåtgärder skall dock kronofogdemyndigheten göra en samlad bedömning och väga in även obetalda fordringar som ännu inte överlämnats för indrivning. I 4 § indrivningslagen har därför tagits in en bestämmelse som ger regeringen rätt att föreskriva att överlämnande för indrivning i vissa fall kan ske med förtur. Närmare föreskrifter om när indrivning skall begäras och i vilka fall det skall begäras skyndsamt ges i 4 § indrivningsförordningen.66 Beträffande skyndsam indrivning bör påpekas att fordringsanspråket inte behöver vara förfallet
65 Jfr vad som sägs nedan under avsnitten Konkurs och Företagsrekonstruktion. 66Prop. 1992/93:198 s. 59 f. och 95.
till betalning (se bl.a. 20 kap. 2 § skattebetalningslagen). Inte heller behöver begäran om indrivning i dessa fall föregås av att uppdragsgivande myndighet uppmanat gäldenären att betala sin fordran (3 § indrivningsförordningen).
Betalningsanmaning
Kronofogdemyndighetens indrivningsarbete inleds med att gäldenären anmanas att betala sin skuld (5 § indrivningslagen). Gäldenären skall dessförinnan, innan ansökan om indrivning görs, av sökanden ha uppmanats att betala fordringen (3 § indrivningsförordningen). Om det finns särskilda skäl får betalningsanmaning underlåtas. Sådant skäl kan t.ex. vara att gäldenären försvårar indrivningen genom att göra sig oanträffbar eller gömma undan egendom.67
Gäldenärsutredning
För att kunna bestämma lämplig indrivningsåtgärd skall kronofogdemyndigheten enligt 6 § indrivningslagen utreda gäldenärens ekonomiska förhållanden utöver vad som följer av 4 kap. 9 c § utsökningsbalken (gäldenärsutredning). Hur omfattande utredning som skall göras får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En gäldenärsutredning företas med anledning av de allmänna mål som överlämnats för indrivning. Ett viktigt syfte med utredningen är att få en bild över gäldenärens totala ekonomiska situation, innefattande även fordringar som ännu inte överlämnats för indrivning eller ens debiterats.68
Under år 2002 utfördes totalt 80 864 gäldenärsutredningar.
Uppskov, avbetalning och avräkning
Enligt 7 § indrivningslagen får kronofogdemyndigheten under vissa förutsättningar bevilja uppskov med betalning. Enligt bestämmelsen får uppskov beviljas – om det kan antas vara till fördel för det allmänna,
67Prop. 1992/93:198 s. 87. 68Prop. 1992/93:198 s. 64 och 87.
– om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga
förhållanden eller, – i avvaktan på att fråga om anstånd med betalningen prövats av
behörig myndighet (t.ex. skattemyndigheten).
Uppskov kan vidare förenas med en avbetalningsplan (7 § andra stycket indrivningslagen). Om avbetalning inte överenskommits får uppskov inte utan synnerliga skäl beviljas för längre tid än ett år, 8 § indrivningslagen.
Ett beslut om uppskov kan endast omfatta restförda skulder och kronofogdemyndigheten avgör om uppskovet skall omfatta gäldenärens samtliga restförda skulder eller endast vissa av dessa skulder. Vid bedömningen skall dock kronofogdemyndigheten ta hänsyn till om de finns obetalda fordringar som inte överlämnats för indrivning.69
I samband med beviljande av uppskov får kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet från gäldenären eller någon annan.
Som nyss beskrivits innebär ett uppskov att kronofogdemyndigheten avvaktar med vidare verkställighet eller åtgärder enligt indrivningslagen. Enligt 9 § indrivningslagen utgör ett uppskov emellertid inte hinder mot att kronofogdemyndigheten genom verkställighet tar i anspråk belopp enligt vad som föreskrivs i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter m.m. (avräkningslagen). En utförligare redogörelse för avräkningslagen följer i avsnitt 4.7.8. Kronofogdemyndigheten kan vidare, under vissa förutsättningar, återkalla ett beviljat uppskov.
Kronofogdemyndigheten beviljade 6 271 avbetalningsplaner under år 2002 och ändrade 4 363.
Tagande av säkerhet
Bestämmelserna om säkerhet i 10–13 §§ indrivningslagen har hämtats från lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. och överförts till indrivningslagen utan någon materiell ändring.70Enligt bestämmelserna får kronofogdemyndigheten, i samband med att uppskov beviljas, ta emot säkerhet i form av pant, borgen eller företagshypotek. Vid mottagandet skall kronofogdemyndigheten besluta under vilka förutsättningar säkerheten får tas i
69Prop. 1992/93:198 s. 54 f. 70Prop. 1992/93:198 s. 88 f.
anspråk. En förutsättning för ianspråktagande är att kronofogdemyndigheten meddelat förutsättningarna för detta i samband med mottagandet.
Av alla åtgärder som kronofogdemyndigheten förfogar över enligt indrivningslagen är det enbart kronofogdemyndighetens beslut att ta säkerhet i anspråk som får överklagas.71
Under år 2002 tog kronofogdemyndigheten i anspråk 203 säkerheter. Antalet ändrade beslut om säkerhet uppgick till 9.
Ackord
I 14 § indrivningslagen hänvisas beträffande ackord till lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen). Av 1 § den lagen framgår att ackordsreglerna enbart omfattar sådana fordringar som tillkommer staten och som vid verkställighet enligt utsökningsbalken handläggs i allmänna mål. Undantagna härifrån är vidare fordringar som grundas på studiestödslagen (1973:349) eller studiestödslagen (1999:1395).72 Kronofogdemyndighetens behörighet i detta avseende begränsas alltså till att omfatta renodlat statliga fordringar, med visst undantag, som handläggs i allmänna mål.
Skatteackordslagen omfattar hanteringen av såväl offentliga ackord – ackord enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion och enligt konkurslagen (1987:672) – som underhandsackord. I 3 § regleras under vilka förutsättningar som staten får anta ett förslag om ackord. Det måste kunna anses ekonomiskt fördelaktigt för det allmänna och det får inte med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden eller av annan anledning framstå som olämpligt från allmän synpunkt. Beträffande underhandsackord tillkommer den förutsättningen att ett sådant får antas endast om övriga borgenärer som ackordet angår godkänner det.
Enbart de borgenärer vars fordringar saknar förmånsrätt omfattas av ett offentligt ackord under företagsrekonstruktion.73 Statens utrymme att delta vid ackordsförhandlingar under företagsrekonstruktion är därför begränsat.74 Det är dock möjligt att avstå från
71 20 § indrivningslagen. Se även prop. 1992/93:198 s. 91 och vad som anförts om partsbesked och myndighetsutövning under avsnitt 4.7.1. 72 Jfr 1 och 3 §§ indrivningslagen. 73 3 kap. 3 § lagen om företagsrekonstruktion. 74 Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter regleras i 11 § förmånsrättslagen (1970:979). Vilka fordringar som omfattas framgår av lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.
förmånsrätten varigenom staten kan delta i förhandlingarna. En viktig anledning till ett sådant avstående kan vara att en rekonstruktion i många fall är omöjlig utan statens medverkan. Ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter torde leda till att staten i större utsträckning kommer att delta i ackordsförhandlingar under företagsrekonstruktion.75
Offentligt ackord kan även ingås i en konkurs.76 Inte heller i dessa fall deltar borgenärer med förmånsrätt i ackordet. Till skillnad från vad som gäller vid företagsrekonstruktion saknas möjlighet att avstå från förmånsrätten för att kunna delta i ackordet.
Underhandsackorden är oreglerade men förutsätter samtycke av alla berörda borgenärer. Staten medverkar framför allt som borgenär vid underhandsackord.
Fram till den 1 juli 1998 låg uppgiften att företräda staten i ackordsfrågor uteslutande på skattemyndigheten.77 Därefter delades behörigheten i detta avseende mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. Skattemyndigheten fick den grundläggande behörigheten, med möjlighet att uppdra åt kronofogdemyndigheten att ta över ansvaret i enskilda fall.78 I förarbetena diskuterades att helt överföra behörigheten till kronofogdemyndigheten. Dessa tankar avfärdades dock med motiveringen att ackordsfrågor kan komma upp i ett så tidigt krisskede för ett företag att det ännu inte är känt som gäldenär hos kronofogdemyndigheten eller att denna i vart fall inte hunnit göra någon närmare utredning. Mot denna bakgrund ansågs det kunna medföra en viss risk för att skattemyndighetens kompetens och kännedom om gäldenären inte blev tillräckligt utnyttjad, för det fall uppgiften överflyttades till kronofogdemyndigheten. I stället ansågs den valda lösningen bäst utnyttja respektive myndighets kompetens och kunskap om gäldenären.
I 2 § förordningen (1998:413) om ackord rörande statliga fordringar m.m. ges Riksskatteverket rätt att meddela de föreskrifter som behövs för en följdriktig och över landet enhetlig tillämpning av skattemyndighetens delegationsmöjligheter och de föreskrifter i övrigt som behövs för verkställigheten av skatteackordslagen. Riksskatteverket har inte utnyttjat rätten att meddela föreskrifter.
75 Ett förslag av denna innebörd presenterades av regeringen i februari 2003, prop. 2002/03:49 och har nu antagits av riksdagen (bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222. Se avsnitt 8.2. 7612 kap.3–28 §§konkurslagen (1987:672). 77 Dessförinnan låg ansvaret hos länsstyrelsen. 78Prop. 1997/98:65 s. 56 ff.
Däremot har verket utarbetat riktlinjer för hanteringen av ackord.79I dessa behandlas bl.a. samverkan mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. Därvid förklaras att det i varje region bör utvecklas rutiner som säkerställer att bra och korrekta bedömningar görs samt att den relevanta information som koncernen har tillgänglig blir känd för den beslutande myndigheten.
I en delrapport, Rapport om praktiska samverkansfrågor, daterad den 20 maj 1998 har en på Riksskatteverket bildad arbetsgrupp för ackord bl.a. redovisat kriterier för när skattemyndigheten bör uppdra åt kronofogdemyndigheten att besluta om ackord. En presumtionsregel presenteras där restföringstidpunkten anges vara utgångspunkten för om skattemyndigheten skall uppdra åt kronofogdemyndigheten att fatta beslut om ackord eller inte. Ett antal undantag från presumtionsregeln presenteras också, såsom att skattemyndigheten besitter särskild information om den skattskyldige i anledning av en genomförd eller pågående skatterevision eller skatteprocess. Även om fordringarna inte är restförda anges att kronofogdemyndigheten bör kunna vara beslutsmyndighet om myndigheten har särskild kännedom om gäldenären.
Under år 2002 medverkade kronofogdemyndigheten i 80 ackord. Skattemyndigheten fattade beslut i 496 ärenden.
Konkurs och likvidation
I samband med indrivningslagens tillkomst överflyttades den formella behörigheten att ansöka om konkurs för statens räkning från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten. Som motiv till detta framhölls sambandet mellan konkursansökan och andra åtgärder i syfte att förmå gäldenären att betala, liksom att kronofogdemyndigheten för det mesta ansågs ha ett bättre underlag i detta avseende än skattemyndigheten.80 I praktiken hade kronofogdemyndigheten redan tidigare beslutat om konkursansökan, med stöd av generella bemyndiganden från skattemyndigheten. I och med överflyttningen fick kronofogdemyndigheten ansvar för frågor om konkurs även avseende statliga fordringar som inte omfattats av skattemyndighetens tidigare ansvarsområde.
Kronofogdemyndighetens rätt att ansöka om att en gäldenär skall försättas i konkurs regleras i 15 § indrivningslagen. Enligt 16 §
79 Riksskatteverkets riktlinjer för hantering av ackord 1999-05-10, 4806-99/113. 80Prop. 1992/93:198 s. 77.
samma lag får kronofogdemyndigheten sedan en konkurs inträffat göra gällande en fordran som det allmänna har hos konkursgäldenären och även i övrigt bevaka den rätt i konkursen som tillkommer det allmänna med anledning av fordringen.
Kronofogdemyndighetens behörighet i dessa avseenden är som redan framgått begränsad till vissa fordringar. Enligt 3 § indrivningslagen skall nämligen bl.a. de bestämmelser som angår kronofogdemyndighetens hantering av frågor om konkurs tillämpas enbart beträffande fordringar som tillkommer staten och inte grundas på studiestödslagen (1973:349) eller studiestödslagen (1999:1395). Regeringen har emellertid särskilt föreskrivit att kronofogdemyndigheten har behörighet att i konkurser även företräda det allmänna beträffande vissa fordringar av offentligrättslig natur som inte tillkommer staten. I 14 § indrivningsförordningen föreskrivs således att bl.a. reglerna om konkurs i 15–17 §§ indrivningslagen även skall tillämpas på vissa andra fordringar, nämligen felparkeringsavgifter enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, fordran enligt förordningen (1980:400) om ersättning vid vissa viltskador m.m., avgifter enligt 10 kap. plan- och bygglagen (1987:259), fordran enligt 48 § andra stycket jaktlagen (1987:259), böter som tillkommer jaktvårdsfonden och viltskadefonden, avgifter enligt lagen (1989:41) om TV-avgift samt avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.
Som motiv till att ge regeringen möjlighet att utöka kronofogdemyndighetens behörighet anfördes i förarbetena att det inte fanns skäl att ändra kronofogdemyndighetens hantering av dessa fordringar, så länge de handlades i allmänna mål.81 Vidare konstaterades att dessa fordringar under indrivningen borde handläggas på samma sätt som fordringar som tillkommer staten med rätt för kronofogdemyndigheten att besluta om alla åtgärder som förekommer i lagen.
Beträffande de fordringar som inte tillkommer staten och inte heller ingår i uppräkningen i 14 § indrivningsförordningen sköter respektive uppdragsgivande myndighet borgenärsfrågorna vad avser konkurs. Riksskatteverket för det allmännas talan i överrätt (17 § indrivningslagen).
Under år 2002 har kronofogdemyndigheten ansökt om konkurs i 4 509 fall. Riksskatteverket har fört talan i 104 konkursmål i överrätt under samma år.
Kronofogdemyndigheten har enligt 15 § indrivningslagen även behörighet att ansöka om likvidation. Behörigheten har inte, som beträffande konkurs, utökats till att omfatta andra allmänna fordringar än sådana som tillkommer staten.82 Bestämmelser om likvidation och upplösning av juridiska personer finns beträffande aktiebolag i 13 kap. aktiebolagslagen (1975:1385), handelsbolag i 2 kap.24–45 §§ lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag, ekonomiska föreningar i 11 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och beträffande stiftelser i 7 kap. stiftelselagen (1994:1220).
Antalet beslut om likvidation som registrerades under år 2002 uppgick till 933.
Företagsrekonstruktion
Bestämmelserna om företagsrekonstruktion finns i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion och förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion.
Flera skäl framfördes i förarbetena för att ge kronofogdemyndigheten uppgiften att företräda staten vid företagsrekonstruktion.83 Sålunda angavs dels att rekonstruktionen är ett alternativ till andra åtgärder för att få en fordran betald, dels att kronofogdemyndigheten redan innan rekonstruktionsfrågan kommer upp har gjort viss utredning om företaget i samband med indrivningen och dels att det ansågs vara den lösning som mest låg i linje med de allmänna övervägandena bakom indrivningslagen.
Kronofogdemyndigheten har således enligt 15 § indrivningslagen rätt att, som ett led i indrivningen, ansöka om företagsrekonstruktion och skall enligt 16 § indrivningslagen även företräda det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion.
Kronofogdemyndighetens behörighet såvitt avser företagsrekonstruktion begränsas till vissa slags fordringar på samma sätt som beträffande konkurs. Några regler som utökar kronofogdemyndighetens behörighet till att avse andra allmänna fordringar än sådana som tillkommer staten har emellertid inte meddelats vad gäller företagsrekonstruktion. Kronofogdemyndighetens behörighet att företräda det allmänna beträffande företagsrekonstruktion är
82 Jfr vad som sägs nedan under avsnittet om Företagsrekonstruktion. 83Prop. 1995/96:5 s. 111.
därför mindre omfattande än i konkurs.84 Riksskatteverket för statens talan i frågor om företagsrekonstruktion (17 § indrivningslagen) i överrätt. En företagsrekonstruktion kan inbegripa en förhandling om offentligt ackord. Möjligheterna för staten att delta i en sådan ackordsförhandling har redan beskrivits under rubriken Ackord.
Kronofogdemyndigheten har bevakat fordringar i 160 företagsrekonstruktioner under år 2002 och skattemyndigheten i 5.
Avbrytande av indrivning
Enligt 18 § indrivningslagen får kronofogdemyndigheten avbryta indrivningen när ytterligare åtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte krävs från allmän synpunkt. Förfarandet ersätter det avskrivningsinstitut som tidigare reglerades i 66 och 67 §§uppbördslagen (1953:272).
Att indrivningen avbryts innebär att kronofogdemyndigheten bevakar fordringsanspråket och att myndigheten när som helst kan återuppta aktiva indrivningsåtgärder om det finns skäl. Fordringarna ligger kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning till dess att de preskriberas eller återkallas av uppdragsgivande myndighet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i detta fall Riksskatteverket, får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av 18 §. Några sådana föreskrifter har inte utfärdats. Däremot har Riksskatteverket utfärdat riktlinjer som närmare reglerar hur borgenärsarbetet bör bedrivas.85
Bestämmelsen om avbrytande av indrivning är tillämplig på de fordringar som tillkommer staten och de fordringar som anges i 14 § indrivningsförordningen.
84 Jfr vad som sägs ovan under avsnittet om Konkurs. Trots påpekandet i förarbetena om att vissa fordringar av offentligrättslig natur som inte tillkommer staten, under indrivningen bör handläggas som sådana med rätt för kronofogdemyndigheten att besluta om alla åtgärder som förekommer i indrivningslagen, har alltså ingen sådan behörighet givits beträffande företagsrekonstruktion eller likvidation. Frågan är dock om detta kan ha varit lagstiftarens avsikt. 85 Riksskatteverkets riktlinjer för borgenärsarbetet hos kronofogdemyndigheten, RSV 950, utgåva 1, 2001.
Avräkningsordning i vissa fall
I 19 § indrivningslagen regleras i vilken ordning influtna belopp skall räknas av (krediteras) när flera skattefordringar överlämnats för indrivning. Enligt huvudregeln skall betalning hänföras till den äldsta skulden först och därefter till övriga skulder i åldersordning. Om det finns särskilda skäl får kronofogdemyndigheten tillgodoräkna beloppet på annat sätt. Ett sådant skäl kan vara att det finns flera gäldenärer, dvs. en huvudgäldenär (huvudbetalare) och en eller flera sidogäldenärer (sidobetalare).86
Beträffande redovisning i övrigt i allmänna mål anges endast att det är Riksskatteverket som, efter samråd med sökanden, beslutar om hur influtna medel skall redovisas till sökanden (se 20 § indrivningsförordningen). I 21 § indrivningsförordningen föreskrivs vidare om annan redovisning än utbetalning, här avses bl.a. den slutredovisning som kronofogdemyndigheten lämnar beträffande fordringar som efter avslutad indrivning skall bevakas av uppdragsgivande myndighet.87 Med undantag för 19 § indrivningslagen saknas särskilda bestämmelser som närmare reglerar kreditering vid betalning i andra allmänna mål. Reglerna på civilrättens område beträffande destinerad betalning och i vilken ordning fordringsanspråk skall krediteras (se 9 kap. 5 § handelsbalken) får då tillämpas.88
4.7.4. Borgenärsuppgifterna enligt förordningen om hantering av statliga fordringar
Som beskrivits i avsnitt 4.7.2 kan stat eller kommun vara sökande också i utsökningsmål som inte är allmänna mål. Vid verkställighet enligt utsökningsbalkens regler handläggs dessa som enskilda mål. För sådana fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av indrivningslagen tillämpas förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar (2 § förordningen). Förordningen gäller för myndigheter under regeringen, vilket bl.a. innefattar kronofogdemyndigheten, och tillämpas i den utsträckning inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen (1 och 3 §§). I vissa författningar som reglerar fordringsanspråket
86Prop. 1996/97:100 s. 353 f. och 657. 87SOU 1987:10 s. 485 f. och Ds 1984:4 s. 323 f. 88NJA 1986 s. 454 och NJA 1992 s. 574.
anges att förordningen är tillämplig (se bl.a. 13 § lönegarantiförordningen [1992:501] och 14 § garantiförordningen [1997:1106]).
Förordningen är således tillämplig på myndigheternas E-målsfordringar och reglerar borgenärsuppgifterna vad gäller denna typ av fordringar. Utgångspunkten här är att det är myndigheten själv som hanterar dessa uppgifter. Ett par av bestämmelserna i förordningen är emellertid tillämpliga även på de fordringar som omfattas av indrivningslagen, nämligen den om anstånd (14 §) och om eftergift (17 §). Detta gäller dock inte beträffande medel som redovisas till statsbudgeten i form av skatt samt rest- och dröjsmålsavgifter på sådana medel eller böter och andra medel som skall drivas in som böter (2 § andra stycket 1 och 2).
De fordringar som kronofogdemyndigheten skall handlägga enligt denna förordning är t.ex. fordringar som grundar sig på civil- eller skadeståndsrättsliga anspråk och som kronofogdemyndigheten helt självständigt har att utverka betalning för. Det kan även vara fordringar som kronofogdemyndigheten på uppdrag av annan skall bevaka och driva in. Ett sådant uppdrag får däremot inte innefatta en överlåtelse av fordringen (12 §). Enligt 10 § lönegarantiförordningen får länsstyrelsen t.ex. förordna en kronofogdemyndighet att företräda staten i konkurs i fråga om statens rätt på grund av utbetalt garantibelopp.
De åtgärder som kronofogdemyndigheten har behörighet att vidta beträffande de förstnämnda fordringarna är betalningspåminnelse (10 §), andra åtgärder som behöver vidtas för att få betalt (11 §), väcka talan vid domstol (13 §), medge eller vägra betalningsanstånd, förenat med eventuell amorteringsplan (14 §), avbryta indrivningen (15 §), anta ackordsförslag (16 §), helt eller delvis efterge fordringsanspråket (17 §) samt ansöka om konkurs (19). Kronofogdemyndighetens beslut om eftergift får överklagas till Riksskatteverket (20 §). Innan kronofogdemyndigheten fattar beslut enligt 15–17 eller 19 § skall samråd ske med Kammarkollegiet. Enligt 21 § får Kammarkollegiet utfärda föreskrifter i fråga om samrådsskyldigheten och Ekonomistyrningsverket de föreskrifter som i övrigt behövs för verkställigheten av förordningen. Kammarkollegiet och Ekonomistyrningsverket har utfärdat sådana föreskrifter.89 Enligt Kammarkollegiets föreskrifter skall, beträffande 15–17 och 19 §§, samråd ske under vissa förutsättningar. Kammar-
89 Kammarkollegiets föreskrifter, KAMFS 1998:1 och Riksrevisionsverkets föreskrifter, RRVFS 1993:1681. De föreskrifter Riksrevisionsverkets tidigare utfärdat gäller till dess nya föreskrifter utfärdas av Ekonomistyrningsverket.
kollegiet kan vidare genom särskilt beslut undanta en myndighet från samrådsskyldigheten.90
Beträffande bestämmelserna i 4–5 och 7–10 §§ skall dessa tillämpas även på fordringar som en myndighet har på en annan statlig myndighet. Den myndighet som innehar fordringen kan i sådana fall uppdra åt en annan myndighet under regeringen att hantera fordringen (18 §).
Kammarkollegiet
Enligt 1 § andra stycket förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet bevakar Kammarkollegiet i vissa ärenden statens rätt och allmänna intressen, bland annat i vattenrättsliga ärenden och ärenden om stämpelskatt vid inskrivningsmyndighet samt frågor som gäller Allmänna arvsfonden. Vidare tillhandahåller Kammarkollegiet enligt 1 § tredje stycket administrativ, ekonomisk och juridisk service till myndigheter under regeringen. I detta ligger bl.a. att ge service till myndigheter vad gäller indrivning av obetalda statliga fordringar. Kollegiet har även enligt 2 § en skyldighet att företräda staten i ärenden om ersättning enligt 4 § 1 förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten samt i andra ärenden som regeringen, Justitiekanslern eller, efter regeringens bestämmande, någon annan statlig myndighet har uppdragit åt kollegiet att handlägga. Kammarkollegiet skall även svara för uppbörd av statens inkomster och betala dess utgifter om något annat inte följer av särskilda föreskrifter.
Kammarkollegiets verksamhet är huvudsakligen avgiftsfinansierad. Den inkassoliknande verksamhet som bedrivs för statliga myndigheters räkning sker på uppdragsbasis. Omfattningen av uppdragen varierar och regleras närmare i de enskilda avtalen mellan Kammarkollegiet och den uppdragsgivande myndigheten. De tjänster som Kammarkollegiet erbjuder myndigheterna är – utskick av betalningspåminnelse, – upprättande av amorteringsplan och bevakning av betalning i
enlighet med denna, – ansökan om betalningsföreläggande och i förekommande fall
utmätning,
90 Jfr 1–5 §§ KAMFS 1998:1.
– fortsatt bevakning om gäldenären befinns sakna utmätnings-
bara tillgångar, – driva ärendet i domstol om gäldenären bestrider kravet och
återrapportering till myndigheten.91
Med stöd av 12 § förordningen om hantering av statliga fordringar har ett flertal myndigheter uppdragit åt kollegiet att bevaka och driva in deras E-målsfordringar.
Kammarkollegiet får också i uppdrag av olika myndigheter att utföra vissa uppgifter, främst betalningsanmaningar, även beträffande deras allmänna fordringar, dvs. sådana som skall drivas in enligt indrivningslagen (bl.a. miljösanktionsavgifter och kemikalieavgifter, se avsnitt 4.7.2 och tabellen under kategori 2). Omfattningen av inkassoverksamheten för denna typ av fordringar är emellertid begränsad. För närvarande är kollegiet den enda aktören på marknaden. Visserligen finns det inget direkt hinder mot att exempelvis kronofogdemyndigheten i viss omfattning utövar motsvarande funktion, som också sker enligt 10 § lönegarantiförordningen. Till skillnad från Kammarkollegiets instruktion, saknas det dock i förordningen med instruktion för exekutionsväsendet uppgift om att liknande uppdrag skall fullgöras av kronofogdemyndigheten.
Nämnas kan att Kammarkollegiet för relativt långt komna överläggningar med Vägverket om ett uppdrag att hantera deras samtliga körkortsavgifter (E-målsfordringar); sammanlagt 24 000 ärenden om året. Uppdragen skall lämnas per fil varvid den information som sänds måste vara krypterad. Detta har inneburit att Kammarkollegiet ställts inför stora datatekniska utmaningar. Lösningen kommer dock att innebära att deras program för fordringsbevakning i framtiden kan hantera informationsöverföring på fil.
Kammarkollegiet sysselsätter 160–170 personer. Av dessa arbetar tre personer heltid med inkassohanteringen, därmed avses såväl A- som E-målsfordringarna. De ärenden där betalning bestrids överlämnas till någon av två jurister som efter samråd med den uppdragsgivande myndigheten beslutar om ärendets fortsatta handläggning. Juristerna lägger ned 10–15 procent av sin arbetstid på dessa ärenden. Kollegiet utnyttjar postens tjänster för att nå ut med sina försändelser, såsom postens e-brev, eftersökande av okänd adressat osv. Först då posten inte lyckas att nå en gäldenär utnytt-
91 Riksrevisionsverkets rapport 2001-06-20, dnr RRV 23-1998-32.
jas delgivningsmän. Via post- och bankgirot sker redovisningen av influtna pengar. Genom att en stor del av administrationen hanteras utanför Kammarkollegiet beräknar man bl.a. att klara den ökade anhopningen ärenden från Vägverket utan några resursförstärkningar.
Under år 2002 överlämnade Naturvårdsverket 617 beslut om miljösanktionsavgift om sammanlagt 9 240 000 kr (av dessa överlämnades cirka 30 procent till kronofogdemyndigheten för indrivning enligt indrivningslagen). Kemikalieinspektionen överlämnade 37 uppdrag avseende kemikalieavgifter om sammanlagt 672 217 kr och Energimyndigheten överlämnade två uppdrag avseende förseningsavgifter om sammanlagt 48 479 kr. Totalt inkom till Kammarkollegiet under år 2002, 4 866 inkassoärenden till ett sammanlagt fordringsbelopp om 36 823 727 kr.92
4.7.5. Borgenärsuppgiften enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken
Riksskatteverket har behörighet att företräda det allmänna vid vissa tvister som hänvisas till domstol och vid överklagande i utsökningsmål. Detta har ansetts lämpligt mot bakgrund av att en tvist kan ha betydande principiellt intresse och att staten respektive kommunen kan ådra sig stora rättegångskostnader.93
I 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken föreskrivs således att staten eller kommunen i dessas egenskap av borgenär företräds av Riksskatteverket i tvister som gäller talan om bättre rätt till utmätt egendom enligt 4 kap.20–23 och 26 §§, 9 kap. 11 § tredje stycket samt 13 kap. 7 § andra stycketutsökningsbalken. Detsamma gäller i överklagade allmänna utsökningsmål.
Riksskatteverkets behörighet omfattar de fordringar som handläggs som allmänna mål enligt 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken.
Riksskatteverket har tidigare givit kronofogdemyndigheterna generell behörighet att vid tingsrätt företräda Riksskatteverket i såväl överklagade utsökningsmål som tvister om bättre rätt.94 Med anledning av att Justitiekanslern funnit skäl att ifrågasätta huruvida utsökningsbalken ger stöd för en sådan generell delegering har
92 Enligt uppgift från Kammarkollegiet. 93Prop. 1980/81:8 s. 156, 279 och 445. 94 Beslut 1999-11-01, dnr 4826-99/1112.
Riksskatteverket lämnat en hemställan till Justitiedepartementet om ändring av 2 kap. 30 § utsökningsbalken.95 Riksskatteverket har härvid begärt att paragrafen ändras så att kronofogdemyndigheten i stället ges behörigheten att företräda det allmänna vid tingsrätt i de mål som nu är i fråga. Numera utfärdar Riksskatteverket fullmakter som utpekar några särskilt angivna kronofogdar vid kronofogdemyndigheterna.
Kronofogdemyndigheten och Riksskatteverket har under år 2002 totalt deltagit i 275 processer vid domstol.
4.7.6. Talan om företrädaransvar
I flera författningar finns regler enligt vilka företrädaren för en juridisk person kan åläggas betalningsansvar för den juridiska personens skulder. Dessa möjligheter utnyttjar även staten som ytterligare en åtgärd för att få betalt för sina fordringar. Det saknas emellertid uttryckligt lagstöd i såväl utsökningsbalken som indrivningslagen avseende vem som skall företräda staten i dessa frågor. Det finns således inte heller någon reglering av vilka fordringar som en företrädare för det allmänna har behörighet att föra talan om.
Det framgår emellertid av 2 kap. 3 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet att Riksskatteverket skall företräda staten vid domstol, om det inte särskilt föreskrivs att detta ankommer på kronofogdemyndigheten. I bestämmelsens andra stycke ges Riksskatteverket möjlighet att delegera uppgiften till en kronofogdemyndighet eller en skattemyndighet i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.
Inom skatteförvaltningens verksamhetsområde har Riksskatteverket på motsvarande sätt givits behörighet att företräda staten och att på samma sätt delegera behörigheten, 2 kap. 3 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Riksskatteverket har med stöd av dessa förordningar givit såväl kronofogdemyndigheten som skattemyndigheten behörighet att företräda staten i mål om betalningsskyldighet mot tredje man såvitt gäller vissa typer av mål i första instans.96 Bl.a. omfattas mål om betalningsskyldighet som grundas på 12 kap. 6 § skattebetalnings-
95 Justitiekanslerns beslut 2001-12-19, dnr 2346-00-40 och Riksskatteverkets hemställan 2002-02-26, dnr 291-02/100. 96 Riksskatteverkets beslut den 16 januari 1998, dnr 218-98/920.
lagen (1997:483), 2 kap. 20 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag, 12 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385) och punkt 5 i övergångsbestämmelserna till lagen (1994:802) om ändring i aktiebolagslagen.
Riksskatteverket har överlämnat åt myndigheterna själva att regionvis lösa frågan om när kronofogdemyndigheten respektive skattemyndigheten skall föra talan om företrädaransvar. Restföringstidpunkten har i princip blivit avgörande för vilken myndighet som skall handlägga ärendet. Uppkommer frågan om att utkräva företrädaransvar före restföringstidpunkten tas den om hand av skattemyndigheten och uppkommer frågan efter restföringstidpunkten sköter kronofogdemyndigheten hanteringen. Undantag görs dock exempelvis om skattemyndigheten har påbörjat ett utredningsarbete då restföringstidpunkten infaller. Skattemyndigheten kan då fortsätta hanteringen av företrädaransvarsfrågan. Gäller saken både restförda och ännu inte restförda fordringar får frågan om vem som skall föra talan avgöras efter vad som är mest lämpligt med hänsyn till utredningen i det enskilda fallet.
Arbetet med att utkräva ansvar av en företrädare för en juridisk person inleds med att ett betalningskrav riktas mot företrädaren. Ett stort antal förlikningar nås redan på detta stadium. Kronofogdemyndighetens möjligheter att ingå förlikning med en företrädare är helt oreglerade och således obegränsade. (Jfr med de begränsningar som gäller vid exempelvis ackord.) Om företrädaren inte betalar och någon förlikning inte träffas har myndigheten att välja mellan att ansöka om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndighetens enhet för summarisk process eller att ansöka om stämning vid tingsrätten. Mål om företrädaransvar handläggs som dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Även på detta stadium kan således förlikning ingås. Det stora flertalet förlikningar ingås dock tidigare, genom utomprocessuella överenskommelser.97
Riksskatteverket, genom rättsenheten på exekutionsavdelningen, hanterar alla mål om företrädaransvar i överrätt oavsett vilken myndighet som fört talan i tingsrätten. Det förekommer dock att Riksskatteverket i enstaka mål uppdrar åt skattemyndigheten att företräda staten i hovrätt.
97 Se för en närmare beskrivning den redovisning som lämnas i Företrädaransvar (SOU 2002:8) på s. 88 f.
Riksskatteverket har upprättat riktlinjer till stöd för myndigheternas hantering av frågor om företrädaransvar.98
Reglerna om företrädaransvar för skatter enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen har varit föremål för en översyn av Utredningen om betalningsansvar för företrädare för juridiska personer. I betänkandet Företrädaransvar (SOU 2002:8) föreslås bl.a. att beslut enligt bestämmelsen skall fattas av allmän förvaltningsdomstol i stället för som i dag av allmän domstol. Vidare föreslås att företrädaren för den juridiska personen skall ha rätt att föra talan om den grundläggande skattefordringen under förutsättning att den juridiska personen försatts i konkurs och att talan om betalningsskyldighet väckts vid domstol. En proposition på grundval av betänkandet har nu överlämnats till riksdagen (se avsnitt 8.6).
Under år 2002 framställde kronofogdemyndigheten 1 572 krav mot företrädare för juridiska personer och skattemyndigheten framställde 1 147 krav.
Kronofogdemyndigheten lämnade in 170 ansökningar om betalningsföreläggande och 266 stämningsansökningar. Totalt träffade kronofogdemyndigheten 376 förlikningar.
Skattemyndigheten lämnade in 136 ansökningar om betalningsföreläggande och 254 stämningsansökningar. Totalt träffades 120 förlikningar.
Riksskatteverket förde talan i överrätt i 46 fall.
4.7.7. Nedsättning av fordran, frivillig och tvingande skuldsanering
I 4 och 5 §§ lag (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m., skatteackordslagen, regleras hur staten skall hantera sina fordringar i det första, oreglerade steget av skuldsaneringsprocessen och i det andra steget där kronofogdemyndigheten fattar beslut om frivillig skuldsanering. Liksom beträffande ackord begränsas lagens tillämpning även i dessa frågor till att enbart omfatta staten tillkommande fordran som vid verkställighet enligt utsökningsbalken handläggs i allmänt mål, med undantag för fordran som grundas på studiestödslagen (1973:349) eller studiestödslagen (1999:1395). Beslut får fattas om nedsättning av fordran i steg 1 och förslag om frivillig skuldsanering i steg 2 får godtas om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda. För att staten skall få
98 Riksskatteverkets riktlinjer den 26 april 1999, dnr 9875-97/920.
fatta ett beslut om nedsättning av fordran krävs dessutom att övriga borgenärer gör motsvarande eftergift. Statens borgenärsuppgift i det tredje steget, där allmän domstol fattar beslut om tvingande skuldsanering, är inte särskilt reglerad. Domstolen kan, till skillnad från kronofogdemyndigheten i steg 2, bevilja skuldsanering oavsett borgenärernas inställning.99
Under de första åren efter skuldsaneringslagens ikraftträdande fungerade skattemyndigheten som borgenärsföreträdare för staten. I samband med att kronofogdemyndigheten subsidiärt fick behörighet att företräda staten i ackordsfrågor överflyttades ansvaret för statens borgenärsuppgift i skuldsaneringsfrågor helt till kronofogdemyndigheten.100 Motiveringen till detta var att ordningen med kronofogdemyndigheten som skuldsaneringsmyndighet och skattemyndigheten som borgenärsföreträdare medförde åtskilligt dubbelarbete. Genom överflyttningen av borgenärsuppgiften fick kronofogdemyndigheten således en dubbelroll i dessa frågor (se vidare avsnitt 9.2.4).
Med stöd av 2 kap. 3 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet, företräds staten av Riksskatteverket i överrätt. Beträffande mål vid tingsrätt har Riksskatteverket delegerat företrädesrätten till kronofogdemyndigheterna.101
Riksskatteverket har utformat handläggningsrutiner för borgenärsfunktionen i skuldsaneringens lagreglerade delar.102
4.7.8. Avräkning enligt avräkningslagen
Enligt avräkningslagen har staten möjlighet att avräkna belopp avseende vissa skatter och avgifter som återbetalas eller annars utbetalas mot fordringar som det allmänna har gentemot gäldenären. Det allmänna behöver härigenom i princip inte betala ut skatte- eller avgiftsbelopp till någon som står i skuld till det allmänna.
Innan avräkningslagen trädde i kraft var det de återbetalande myndigheterna själva som verkställde avräkning enligt avräkningsbestämmelser i de olika skatte- och avgiftsförfattningarna.103 För att få nödvändig information om dels eventuella avräkningsbara
99 Se närmare härom under avsnitt 4.5. 100Prop. 1997/98:65 s. 62 f. 101 Riksskatteverkets beslut 1998-06-24, dnr 5682-98/714. 102 Riksskatteverkets skrivelse 2001-02-19. 103Prop. 1984/85:108 s. 26 ff.
fordringar avseende andra medelsslag, dels vad som återstod obetalt av fordringar avseende samma medelsslag krävdes ofta en kommunikation mellan de återbetalande myndigheterna och kronofogdemyndigheten.
Genom avräkningslagen samlades bestämmelserna om avräkning på ett ställe och kronofogdemyndigheten fick behörighet att besluta om avräkning, 3 § avräkningslagen. Lagen innebar en utvidgning, inte minst beträffande det allmännas motfordringar, eftersom dessa kom att omfatta mer än enbart skatte- och avgiftsfordringar.104 Överflyttandet av beslutanderätten till kronofogdemyndigheten motiverades av att avräkningslagen uteslutande avsåg sådana motfordringar som överlämnats för indrivning. Om kronofogdemyndigheten inte fått den samlade beslutanderätten hade en än mer omfattande kommunikation mellan de återbetalande myndigheterna och kronofogdemyndigheten krävts.105
I 1 § avräkningslagen anges de fordringar på återbetalade belopp som gäldenären kan ha mot staten. De avser bl.a. fordringar som omfattas av bestämmelser i skattebetalningslagen, vissa icke skattskyldigas fordringar på återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap.1–4 §§mervärdesskattelagen (1994:200) och fordringar enligt tullagen (2000:1281).106 En följd av skattekontots införande är att det inte längre finns någon avräkningsordning som motsvarar den särredovisning av skatter och avgifter som tidigare skedde i samband med avräkning. Vid avräkning av gäldenärens fordran på skattekontot mot ett tidigare restfört underskott på skattekontot anges inte längre om fordringen avser viss skatt eller avgift.107
De motfordringar som staten skall ha för att vara berättigad till avräkning beskrivs i 2 § avräkningslagen. Fordringen skall vara registrerad för indrivning i utsöknings- och indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet och drivas in enligt indrivningslagens bestämmelser.108 Det är således fråga om samtliga fordringar som handläggs i allmänna mål.
104Prop. 1984/85:108 s. 45 ff. 105Prop. 1984/85:108 s. 36. 106 Riksskatteverket har i en hemställan 2001-06-20, dnr 4484-01/100, till Finansdepartementet begärt att en 1 a § tillförs avräkningslagen så att avräkning enligt lagen även skall göras från belopp avseende bidrag, stöd eller ersättning som av Jordbruksverket utbetalas till enskild. 107Prop. 1996/97:100 s. 347 f. 108 I samband med indrivningslagens tillkomst ändrades hänvisningen beträffande vilka motfordringar som omfattas till att avse denna lag, prop. 1992/93:198 s. 106 f.
Kronofogdemyndighetens beslut får överklagas med undantag för det fall det innebär att avräkning inte skall ske, 11 § avräkningslagen.109 I mål vid domstol företräds det allmänna av Riksskatteverket.
Riksskatteverket har bemyndigats att, efter samråd med Tullverket och Riksförsäkringsverket i vissa frågor, meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av avräkningslagen.110Riksskatteverket har utfärdat föreskrifter som dels begränsar skyldigheten enligt 4 § första stycket avräkningslagen att undersöka förekomsten av motfordran om det utbetalade beloppet understiger visst belopp, dels ger utrymme att underlåta avräkning om statens motfordran understiger 100 kr.
4.7.9. Förlängning av preskriptionstid
Innan lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen) trädde i kraft gällde två skilda preskriptionssystem för det allmännas fordringar på skatter, tullar och avgifter.111 Dessa system ersattes genom skattepreskriptionslagen med ett enhetligt system där möjligheten till preskriptionsförlängning introducerades.
Skatter och andra fordringar som det allmänna har rätt till och som drivs in enligt indrivningslagen preskriberas enligt reglerna i skattepreskriptionslagen. Vissa fordringar som handläggs i allmänna mål undantas i 1 § uttryckligen från bestämmelserna, såsom fordringar enligt vattenlagen (1983:291), rättshjälpslagen, studiestödslagen (1973:349), studiestödslagen (1999:1395) eller bötesverkställighetslagen (1979:189). Vidare undantas fordringar för vilka särskilda bestämmelser om preskription gäller.
De fordringar som omfattas av skattepreskriptionslagen preskriberas efter fem år. Huvudregeln är att tiden räknas från utgången av det kalenderår när skatten förföll till betalning. Ett viktigt undantag gäller i fråga om fordringar som omfattas av skattebetalningslagen. För dessa är det i stället utgången av det kalenderår
109Prop. 1984/85:108 s. 110 ff. och 117 f. 110 Förordning (1985:654) med bemyndigande för Riksskatteverket att meddela föreskrifter om verkställigheten av lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. 111 Dels enligt förordningen (1862:10 s. 1) om tioårig preskription och om kallelse å okända borgenärer, dels enligt preskriptionsbestämmelserna i uppbördslagen (1953:272).
under vilket de överlämnades för indrivning som bildar utgångspunkt för beräkningen av preskriptionstiden.
Enligt 7 § skattepreskriptionslagen får länsrätten under vissa förutsättningar – bl.a. om gäldenären har överlåtit, undanskaffat eller upplåtit särskild rätt till egendom och det kan antas att han gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen – besluta om förlängning av preskriptionstiden. Den kronofogdemyndighet hos vilken målet om indrivning av fordringen är anhängigt är behörig att ansöka om förlängning, 13 §. I kammarrätt och i Regeringsrätten förs det allmännas talan av Riksskatteverket, 14 §. På Riksskatteverket förs talan om preskriptionsförlängning av exekutionsavdelningens rättsenhet.
Behörigheten att fatta beslut om preskriptionsförlängning ligger alltså på domstol och inte på kronofogdemyndigheten. I förarbetena uttalades i denna fråga bl.a. att det från rättssäkerhetssynpunkt var mindre tillfredsställande att den myndighet som både företräder det allmänna som borgenär och har verkställande och beslutande uppgifter i egenskap av exekutiv myndighet även skulle ha rätt att besluta om förlängning av preskriptionstiden.112 Förlängningsfrågan var av sådan natur att den borde utformas som en partprocess inför domstol. Som skäl för att länsrätten skulle pröva frågan i första instans uttalades att det borde vara en strävan att till de allmänna förvaltningsdomstolarna föra mål som nära anknyter till skatteområdet.
4.7.10. Utlandsindrivning
Indrivningslagen och indrivningsförordningen ligger till grund även för när kronofogdemyndigheten kan besluta att söka indrivning utomlands. Möjligheterna att driva in fordringarna i Sverige skall nämligen först utredas. Enligt 16 § indrivningsförordningen får kronofogdemyndigheten begära biträde utomlands om fordringen inte utan väsentliga svårigheter kan drivas in i Sverige och gäldenären i fråga vistas utomlands eller i annat fall kan antas ha egendom i utlandet. De fordringar som över huvud taget kan drivas in utomlands anges vara dels sådana som tillkommer staten och inte grundas på någon av studiestödslagarna, dels de fordringar som anges i 14 § indrivningsförordningen.
112Prop. 1981/82:96 s. 46 f.
Betalningsanmaning enligt 5 § indrivningslagen kan vid indrivning utomlands ske på två sätt, nämligen genom direktanmaning, vilket innebär att anmaningen sker direkt till gäldenären utan mellanhand, eller genom konsulatanmaning, då anmaningen sker via svensk beskickning eller konsulat. Det står kronofogdemyndigheten fritt att välja sätt för betalningsanmaning.
För att kronofogdemyndigheten skall kunna driva in svenska offentligrättsliga fordringar utomlands krävs härutöver stöd i internationella överenskommelser som införlivats i svensk lagstiftning eller i EG-rätten. När sådant stöd finns kan kronofogdemyndigheten begära bistånd av exekutiva myndigheter i främmande stater för verkställighet av de fordringar som omfattas av överenskommelserna. Beträffande indrivning utomlands av fordringar på skatter, allmänna avgifter, ränta på skatt eller allmän avgift och administrativa pålagor och kostnader i samband med indrivning gäller lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden. Handräckning enligt lagen omfattar såväl utbyte av upplysningar som bistånd vid indrivning och delgivning av handlingar, 3 § denna lag. Framställningen får göras endast under vissa förutsättningar, bl.a. att motsvarande handräckningsåtgärd kan vidtas i Sverige i ett likartat ärende, 15 §. Behöriga myndigheter att göra framställningen är Kronofogdemyndigheten i Stockholm, såvitt avser bistånd vid indrivning inom Norden, och Riksskatteverket i övriga fall.
Enligt 18 § lagen om ömsesidig handräckning i skatteärenden får kronofogdemyndigheterna hemställa om att den behöriga myndigheten (Kronofogdemyndigheten i Stockholm eller Riksskatteverket) begär handräckning i främmande stat för indrivning av de offentligrättsliga fordringar som omfattas av lagen. Hemställan får avse indrivning, förutom hos den skattskyldige, även hos dennes arbetsgivare eller annan som är betalningsskyldig enligt svensk lagstiftning. En förutsättning är att beslutet i skatteärendet är verkställbart i Sverige och att fordringen inte kan drivas in i Sverige utan väsentlig svårighet.
För att lagen skall vara tillämplig förutsätts som redan framgått att det finns en överenskommelse härom mellan Sverige och den främmande staten (14 §) samt att överenskommelsen har införlivats med svensk rätt. Sådana överenskommelser har träffats med ett betydande antal stater genom skatteavtal, handräckningsavtal samt Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden. Indrivningsbestämmelserna i dessa avtal
och i konventionen har införlivats med svensk lagstiftning. Även EG:s indrivningsdirektiv har införlivats med svensk lagstiftning genom 1 § lagen (1969:200) om uttagande av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga.
Beträffande de fordringar som omfattas av dessa avtal, konventionen och direktivet kan alltså kronofogdemyndigheten via behörig myndighet begära bistånd med indrivning hos berörda myndigheter i utlandet.
Under år 2002 inkom 2 818 nordiska handräckningsärenden till Kronofogdemyndigheten i Stockholm. Till Riksskatteverket inkom 3 370 nordiska handräckningsärenden och 32 utomnordiska skattehandräckningsärenden. Under året begärde Kronofogdemyndigheten i Stockholm bistånd i 1 202 nordiska handräckningsärenden, Riksskatteverket i 2 266 nordiska handräckningsärenden och 320 utomnordiska skattehandräckningsärenden.
4.8. Kronofogdemyndigheternas övriga arbetsuppgifter
Utöver uppgiften att verkställa olika förpliktelser i utsökningsmål och andra mål och ärenden samt utöva borgenärsuppgifter beträffande fordringar som handläggs i allmänna mål utför kronofogdemyndigheten en rad andra arbetsuppgifter.
I det följande lämnas en kortfattad redogörelse över en del andra arbetsuppgifter som kronofogdemyndigheten utför.
Lagen om näringsförbud
En person som i näringsverksamhet grovt åsidosatt sina åligganden kan av domstol efter talan av åklagare eller, under vissa förutsättningar, av kronofogdemyndigheten, meddelas näringsförbud. Enligt 9 § lagen (1986:436) om näringsförbud är kronofogdemyndigheten skyldig att särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundat på betalningsunderlåtelse och att anmäla sådana förhållanden till åklagaren. Kronofogdemyndigheten har även behörighet att ansöka om näringsförbud med anledning av betalningsunderlåtelse eller konkurs, när åklagaren förklarat sig avstå från detta (8 a §).
Förutom anmälningsskyldigheten och behörigheten att ansöka om näringsförbud utövar kronofogdemyndigheten tillsyn över att
näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs. Bl.a. skall kronofogdemyndigheten anmäla till åklagare när det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds (24 §).
I samband med att kronofogdemyndigheten den 1 juli 1999 fick subsidiär rätt att ansöka om näringsförbud överfördes inom kronofogdemyndigheten ansvaret för efterlevnadskontrollen från kronofogdemyndigheternas enheter för tillsyn i konkurser till indrivningsenheterna. Avsikten var att de kunskaper som den exekutiva personalen har om de personer som meddelas näringsförbud och de iakttagelser som görs i indrivningsarbetet skulle utnyttjas bättre i tillsynsarbetet (prop. 1998/99:44 s. 26).
Hur tillsynen skall bedrivas är inte reglerat i lagen. I förarbetena anges emellertid att tillsynen skall ske bl.a. genom kontroller i olika register och inhämtande av uppgifter från den som har ålagts förbud. Även den information som polisen, skattemyndigheten, konkursförvaltarna, tullen m.fl., kan ha skall tas tillvara. Som framgår förutsätter lagstiftningen ett väl fungerande samarbete mellan myndigheterna, vilket även betonats i förarbetena.113
Lagen om kallelse på okända borgenärer
Under vissa förutsättningar får bl.a. efterlevande make och boutredningsman i samband med bouppteckning efter en avliden samt make i samband med äktenskapsskillnad ansöka om kallelse på okända borgenärer (2 och 3 §§ lagen [1981:131] om kallelse på okända borgenärer). En sådan ansökan skall göras hos kronofogdemyndigheten som utfärdar kallelse med föreläggande för de okända borgenärerna att skriftligen anmäla sina fordringar till myndigheten. Kronofogdemyndigheten skall vidare kungöra kallelsen och underrätta kända borgenärer om denna (5 §). En borgenär som inte är upptagen i förteckningen över kända borgenärer och som underlåter att anmäla sin fordran, förlorar i princip rätten att kräva ut fordringen (6 §).
113Prop. 1985/86:126 s. 119 ff. I Kronofogdemyndigheternas tillsyn över näringsförbud, RSV 948 utgåva 2, 2002 anges närmare hur tillsynsarbetet bör bedrivas.
Bötesverkställighetsförordningen
Om böter inte har kunnat drivas in kan domstol på talan av allmän åklagare besluta om bötesförvandling, vilket innebär att den bötfällde i stället ådöms ett fängelsestraff. Enligt 17 § bötesverkställighetsförordningen (1979:197) skall kronofogdemyndigheten, om det finns anledning att anta att böterna skall förvandlas, skyndsamt lämna en redogörelse för förhållandena till behörig åklagare.
Lagen om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva
För att ett köp av lösöre som lämnats kvar hos säljaren skall få sakrättslig verkan och skyddas från bl.a. utmätning för säljarens skulder krävs enligt lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva (lösöreköpslagen) att köpet kungörs i ortstidning.114 Bevis om att kungörelse införts skall ges in till kronofogdemyndigheten för registrering (1 §).
Skattebetalningsförordningen m.fl.
Enligt skattebetalningslagen är det skattemyndigheten som beslutar om tilldelning eller indragning av F-skattsedel. Innehavet av Fskattsedel är ofta avgörande för om en näringsidkare skall ha möjlighet att driva sin verksamhet. Ett beslut om indragning av en F-skattsedel behöver inte nödvändigtvis grunda sig på förekomsten av restförda skulder. Däremot kan nämnda förhållande och annan information som kronofogdemyndigheten kan ha om näringsidkaren påverka skattemyndighetens beslut. Av den anledningen är kronofogdemyndigheten skyldig att underrätta skattemyndigheten när det finns skäl för skattemyndigheten att återkalla en F-skattsedel (11 § skattebetalningsförordningen [1997:750]). På motsvarande sätt skall kronofogdemyndigheten underrätta kommunen eller polismyndigheten när den som beviljats t.ex. serveringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738), brister i sina skyldigheter att betala skatt eller sociala avgifter. På begäran av en tillsynsmyndighet skall kronofogdemyndigheten även lämna andra uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn eller tillståndsprövning
114 Jfr vad som sägs om virke enligt lagen (1944:302) om köpares rätt till märkt virke.
(8 kap. 2 § alkohollagen). Motsvarande underrättelseskyldighet till en prövningsmyndighet föreligger för kronofogdemyndigheten beträffande tillsyn och prövning av trafiktillstånd (8 kap. 3 § yrkestrafikförordningen [1998:779]) och biluthyrning (11 § förordningen [1998:780] om biluthyrning).
Anser kronofogdemyndigheten i ett mål om utmätning eller om verkställighet av kvarstad för fordran eller betalningssäkring att gäldenären kan misstänkas för brott mot borgenärer, bör myndigheten anmäla saken till polis eller allmän åklagare (19 kap. 1 § utsökningsförordningen). Motsvarande gäller när gäldenären eller svarande i annat utsökningsmål kan misstänkas för brott enligt 17 kap. 13 § brottsbalken (1962:700) – överträdelse av myndighets bud eller hindrande av förrättning – eller annat brott som rör verkställigheten och som inte är av mindre betydelse.
Den behandling av uppgifter som kronofogdemyndigheten utför i sin verksamhet är i stor utsträckning helt eller delvis automatiserad och utförs med hjälp av olika IT-system. Vilka uppgifter som får finnas i systemen och för vilka ändamål de får användas regleras i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet och anslutande författningar.
Enligt 1 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet är ansvaret för behandlingen av uppgifterna fördelat mellan kronofogdemyndigheten och Riksskatteverket. Riksskatteverket ansvarar för behandling av uppgifter som verket skall utföra och kronofogdemyndigheten för den behandling som myndigheten skall utföra. Till övervägande del är det kronofogdemyndigheten som behandlar uppgifterna.
En fysisk eller juridisk person som är registrerad i ett eller flera av kronofogdemyndighetens system har möjlighet att begära rättelse av de uppgifter som behandlas i systemen. På begäran av den registrerade är kronofogdemyndigheten skyldig att bl.a. rätta, blockera eller utplåna sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyn-
digheternas verksamhet (28 § personuppgiftslagen [1998:204]). Eftersom det är kronofogdemyndigheten som ytterst har att bedöma i enskilda fall om avvikelse från den maskinella hanteringen av rättelse och gallring skall göras har Riksskatteverket överlåtit till kronofogdemyndigheterna att handlägga samtliga ärenden som rör begäran om rättelse.
Förutom nu exemplifierade arbetsuppgifter har kronofogdemyndigheten enligt förvaltningslagen (1986:223), i likhet med andra myndigheter, en allmän skyldighet att inom ramen för den egna verksamheten hjälpa och samverka med andra myndigheter (6 §). Bestämmelsen gäller i den utsträckning det inte meddelats bestämmelser i annan lag eller förordning som avviker från denna (3 §). Förutom denna allmänna serviceskyldighet ges bestämmelser i andra författningar som ålägger kronofogdemyndigheten att genom information, upplysningar, utredningar m.m., samverka med andra myndigheter. En sådan bestämmelse finns i 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) vilken ålägger kronofogdemyndigheten att på begäran av annan myndighet och i den mån hinder inte möter på grund av t.ex. sekretess, lämna uppgift som den förfogar över. Kronofogdemyndigheten skall även underrätta olika myndigheter (Sjöfartsverket m.fl.) om utmätning i vissa fall (6 kap.19–24 a §§utsökningsförordningen).
5. Skattemyndighetens borgenärsuppgifter
En stor del av de allmänna målen sett till de samlade beloppens storlek avser skattemyndighetens fordringar på skatter och allmänna avgifter. Beträffande dessa fordringar har skattemyndigheten att i viss utsträckning agera som borgenär. Skattemyndighetens möjlighet att agera begränsas emellertid av att fordringsanspråken efter relativt kort tid skall överlämnas för indrivning vilket medför att vissa åtgärder enbart kan vidtas före restföringstidpunkten medan andra kan vidtas såväl före som efter denna tidpunkt. Ansvaret för de borgenärsuppgifter som skattemyndigheten förfogar över delas dessutom i viss utsträckning med kronofogdemyndigheten.
Indrivning enligt indrivningslagen är i princip obligatorisk för skattemyndighetens fordringar vilket framgår av bl.a. 20 kap.1 och 2 §§skattebetalningslagen (1997:483). Tidpunkten för när indrivning skall begäras är där knuten till fasta beloppsgränser.1 För flertalet fordringar begärs i praktiken indrivning inom två månader efter det att fordringen förföll till betalning. Är gäldenären försatt i konkurs eller om konkurs befaras skall indrivning begäras skyndsamt (20 kap. 2 § skattebetalningslagen jfr med 4 § indrivningslagen). I flertalet fall har emellertid skattemyndigheten två månader på sig att genom betalningsuppmaning och andra liknande inkassoåtgärder utverka betalning innan fordringen skall överlämnas för indrivning.
Skattemyndighetens borgenärsuppgifter regleras bl.a. i skattebetalningslagen, skattebetalningsförordningen (1997:750
)
, lagen
(1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen) och lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (betalningssäkringslagen). Förutom Riksskatteverkets riktlinjer om hur vissa borgenärsuppgifter bör hanteras har skattemyndigheterna utarbetat regionala och lokala
1Prop. 1996/97:100 s. 348, 350 ff., och s. 627 f.
handläggningsrutiner.2 I dessa anges bl.a. vilka inkassoåtgärder skattemyndigheten kan vidta. I begreppet betalningsuppmaning har ansetts ingå även mer aktiva åtgärder, t.ex. telefonkontakt, än enbart den skriftliga uppmaning som normalt föregår en begäran om indrivning (20 kap. 3 § skattebetalningslagen, 3 § indrivningsförordningen).
Flertalet av skattemyndighetens borgenärsuppgifter (bl.a. betalningsuppmaning, beslut om anstånd, snabbrestföring) föregår eller följer efter kronofogdemyndigheternas indrivningsarbete och utgör således ett led i indrivningsarbetet. Andra uppgifter är visserligen av borgenärskaraktär men har inte nödvändigtvis något direkt samband med indrivningsarbetet, t.ex. utredning och beslut om solidariskt ansvar för delägare i handelsbolag, utan får eller skall utföras ändå. Nedan redovisas skattemyndigheternas huvudsakliga borgenärsuppgifter, utan någon närmare indelning.
Utfärdar betalningsuppmaningar (20 kap. 3 § skattebetalningslagen),
överlämnar obetalda skatter till kronofogdemyndigheten för indrivning (20 kap.1 och 2 §§skattebetalningslagen),
prövar begäran om återbetalning av överskott på skattekontot (18 kap.1–4 §§skattebetalningslagen),
beslutar om anstånd med betalning av skatt (17 kap. skattebetalningslagen),
beslutar om tilldelning och återkallelse av F-skattsedel (4 kap.7–11 och 13 samt 14 §§skattebetalningslagen),
kvittar återbetalningar mot obetalda skatter (18 kap.7 och 7 a §§skattebetalningslagen, punkt 4 i övergångsbestämmelserna),
prövar kravet på ställande av säkerhet vid anstånd med betalning av skatt och vid skalbolagstransaktioner (17 kap.3 och 6 b §§skattebetalningslagen),
utreder preliminärskattedebitering (6 kap. skattebetalningslagen),
ansöker om betalningssäkring och kvarstad (betalningssäkringslagen, 15 kap. rättegångsbalken),
väcker talan om företrädaransvar (12 kap. 6 § skattebetalningslagen, 13 kap. 17 § aktiebolagslagen [1975:1385]),
2 Se bl.a. Riksskatteverkets riktlinjer för hantering av ackord, 1999-05-10, dnr 4806-99/113.
antar ackord avseende statliga fordringar som vid verkställighet handläggs i allmänt mål, dock inte fordringar avseende studiestöd (skatteackordslagen),
vidtar åtgärder med anledning av betalningsinställelse och konkurs (bl.a. 37 och 38 §§ skattebetalningsförordningen),
vidtar åtgärder med anledning av fusion och likvidation (bl.a. 38 § skattebetalningsförordningen),
vidtar åtgärder med anledning av förbrukat aktiekapital (bl.a. 38 § skattebetalningsförordningen),
yttrar sig till kronofogdemyndigheten vid företagsrekonstruktion och skuldsanering (37 § skuldsaneringslagen),
utreder och beslutar om solidariskt ansvar för delägare i handelsbolag (12 kap.1 och 8 a §§skattebetalningslagen),
överlämnar information till kronofogdemyndigheten enligt 7 § indrivningsförordningen,
besvarar remisser i tillståndsärenden m.m. (8 kap. 2 § alkohollagen [1994:1738], 8 kap. 3 § yrkestrafikförordningen [1998:779]) samt
vidtar utredning i skatteärenden enligt 38 § skattebetalningsförordningen.
Som beskrivits i avsnitt 4.7.1 och inledningsvis i detta avsnitt sammanfaller skattemyndighetens behörighet med kronofogdemyndighetens i flera avseenden. Till stor del avgränsas myndigheternas respektive behörighet av restföringstidpunkten. I flera författningar ges dessutom regler som ytterligare avgränsar myndigheternas respektive behörighet. Så har t.ex. skattemyndigheten givits den grundläggande behörigheten att besluta om att anta ackord (se under rubriken Ackord i avsnitt 4.7.3). I betalningssäkringslagen anges att kronofogdemyndigheten får verkställa beslut om betalningssäkring och ta emot säkerhet med anledning av sådant beslut när beslutet överlämnats för indrivning. Under vissa förutsättningar får även kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet före och efter det att betalningssäkring verkställts.3 Även om myndigheternas respektive ansvar till viss del avgränsas i bl.a. nu nämnda författningar förutsätter lagstiftningen att myndigheterna samverkar, bl.a. för att undvika dubbelarbete.4 Av den anledningen har Riksskatteverket bl.a. utarbetat gemensamma riktlinjer för skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas hantering av ackord
3 18 § betalningssäkringslagen. 4Prop. 1992/93:198 s. 52.
och en gemensam handledningsrutin för företrädaransvar och ackord.5 Mellan vissa skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter har även utarbetats gemensamma handläggningsrutiner på regional nivå.6 Inom Riksskatteverket har även en arbetsgrupp tillsatts som består av representanter från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Arbetsgruppen har till uppgift att samordna borgenärsfrågor inom skattemyndighetens och kronofogdemyndighetens verksamhetsområden.
5 Riksskatteverkets riktlinjer för hantering av ackord 1999-05-10, dnr 4806-99/113 och Riksskatteverkets Handledning för företrädaransvar och ackord, RSV 443, utgåva 2, 2000. 6 Se bl.a. Gemensamma riktlinjer och rutiner för skattemyndigheten i Östersund och kronofogdemyndigheten i Härnösand för hantering av företrädaransvarstalan, 2003-01-13, dnr 6 23 609-03/830.
6. Sekretess och utbyte av information
6.1. Åtkomst till uppgifter i kronofogdemyndighetens verksamhet
6.1.1. Sekretess vid utsökning och indrivning
I den exekutiva verksamheten gällde tidigare ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta innebar att sekretess gällde för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående led avsevärd skada eller betydande men om uppgifterna röjdes. Denna svaga sekretess innebar en hel del problem bl.a. vid informationsutbyte med andra myndigheter och på grund av att enskilda, som var föremål för myndighetens åtgärder, åtnjöt ett alltför svagt sekretesskydd.
I samband med den författningsreglering av behandlingen av personuppgifter inom kronofogdemyndigheterna som skedde genom tillkomsten av lagen (2001:184) om behandling av personuppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet skärptes sekretessen i den exekutiva verksamheten genom att det infördes ett s.k. omvänt skaderekvisit (prop. 2000/01:33 s. 185 ff.). Nu gäller enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen (1980:100) sekretess inom exekutionsväsendet i mål och ärende angående utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (1986:436) om näringsförbud för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men. I princip all tillämpning av utsökningsbalken och annan verkställighet samt arbetsuppgifter enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och annan lagstiftning om kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter omfattas av sekretessbestämmelsen (a. prop. s. 225).
Sekretessen gäller dock inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål och inte heller
beslut i ett mål eller ärende. Uppgift om förpliktelse i ett avslutat mål omfattas inte heller av sekretess, om den enskilde har ytterligare mål eller ärende registrerat hos kronofogdemyndigheten och uppgiften inte är äldre än två år. När den aktuella skulden betalats eller målet av någon annan anledning avslutats, dvs. det är inte längre pågående, kommer uppgiften med det undantag som nu nämnts att omfattas av sekretess. Ett kreditupplysningsföretag, som har hämtat in en uppgift om förpliktelse i ett pågående mål från kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas (se avsnitt 6.2.1), skall enligt ett nytt tredje stycke i 8 § kreditupplysningslagen (1973:1173) gallra uppgiften när den inte längre omfattas av undantaget från sekretess. Kronofogdemyndigheten måste således underrätta företaget när målet inte längre är pågående (a. prop. s. 191). En sådan underrättelse medför att företaget skall gallra uppgiften från sina register.
Motsvarande sekretess som gäller i mål och ärenden angående utsökning och indrivning gäller också i en myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen för uppgifter som har tillförts databasen (9 kap. 19 § tredje stycket sekretesslagen).
En särskild sekretessbrytande bestämmelse finns i paragrafens näst sista stycke. Utan hinder av sekretessen får uppgifter om enskild lämnas till förvaltare i den enskildes konkurs.
6.1.2. Sekretess i annan verksamhet vid kronofogdemyndigheten
Sekretess gäller för tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs (8 kap. 19 § sekretesslagen). Utan hinder av sekretessen får dock uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i konkurslagen (1987:672).
I ärende om skuldsanering gäller enligt 7 kap. 35 § sekretesslagen sekretess hos kronofogdemyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.
I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för att skydda brottsutredningar och liknande verksamheter. Vissa
uppgifter som har anknytning till utredning av näringsförbud eller uppgift om misstanke om borgenärsbrott eller annat brott som har samband med en gäldenärs näringsverksamhet omfattas. En förutsättning för sekretess är att åtgärder som beslutats eller kan förutses kan motverkas eller att den framtida verksamheten kan skadas om uppgiften röjs.
Enligt 6 kap. 7 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning med anledning av myndighetens eller statligt eller kommunalt företags rättstvist, om det kan antas att det allmännas eller företagets ställning som part försämras om uppgiften röjs. Bestämmelsen syftar till att staten som part i processer inte skall ha en sämre ställning än andra parter på grund av reglerna om handlingsoffentlighet.
6.1.3. Sekretess inom och mellan myndigheter
En grundprincip i sekretesslagen är att sekretess inte bara gäller mot enskilda utan också gentemot andra myndigheter (1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen). Sekretess gäller enligt paragrafens andra stycke inte bara mellan olika myndigheter utan också mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Detta anses vara fallet med kronofogdemyndighetens utsökningsverksamhet, summariska process, skuldsanering och tillsyn i konkurser.
I skatteförvaltningens verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (9 kap. 1 § sekretesslagen). Sekretess gäller dock inte, med vissa undantag, för beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Denna s.k. absoluta sekretess, som innebär att sekretess gäller oavsett om utlämnande av uppgiften kan medföra skada eller men för någon, betyder att en mycket stor del av de uppgifter som finns hos skatteförvaltningen inte får lämnas ut till tredje man.
Lagstiftaren har dock ansett att det är ofrånkomligt att samarbetet mellan olika myndigheter medför ett utbyte av sekretessbelagd information. Det är t.ex. nödvändigt att kronofogdemyndigheter och skattemyndigheter samarbetar vad gäller indrivning av statliga fordringar.
För att möjliggöra ett utbyte av information får enligt 1 kap. 3 § första stycket sekretess brytas i de fall som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. De sekretessbrytande bestämmelserna återfinns i första hand i 14 kap. sekretesslagen men också i andra delar av lagen.
Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Denna bestämmelse är avsedd att tillämpas restriktivt och får inte användas enbart i syfte att höja myndigheternas effektivitet.
Sekretess hindrar enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen inte att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Som exempel på sådan sekretessbrytande uppgiftsskyldighet kan nämnas 37 § skuldsaneringslagen (1994:334), 4 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet samt 7 och 8 §§ förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet.
I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen finns en sekretessbrytande bestämmelse som har generell giltighet. Enligt den bestämmelsen hindrar inte sekretess att uppgift som rör misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas leda till annan påföljd än böter.
Den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen innebär att sekretessbelagd uppgift kan, utöver vad som följer av 1 och 2 §§ i kapitlet, lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
Om inte hinder föreligger på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång är en myndighet enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skyldig att på begäran av en annan myndighet lämna ut uppgift som den förfogar över. Denna bestämmelse kan ses som en precisering av den allmänna samverkansskyldighet mellan myndigheter som följer av 6 § förvaltningslagen (1986:223). Om en myndighet begär att få ta del av en sekretessbelagd uppgift hos en annan myndighet och denna myndighet finner att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig följer det av 15 kap. 5 § sekretesslagen att myndigheten är skyldig att lämna ut uppgiften.
6.1.4. Sekretess i ärenden med utlandsanknytning
I och med handlingsoffentligheten hos myndigheter har Sverige ofta svagare sekretesskydd än andra länder. Sverige har träffat avtal med åtskilliga stater angående handräckning på skatte- och indrivningsområdet. I många av dessa avtal finns klausuler om utbyte av uppgifter mellan länderna. Ofta finns det även bestämmelser om hur en stat skall behandla den information som erhållits i enlighet med avtalet.
För att Sverige lättare skall kunna träffa avtal angående handräckning, och för att utbyte av sekretessbelagda uppgifter skall kunna ske, finns i 9 kap. 3 § sekretesslagen möjligheter att tillämpa strängare sekretess för uppgifter som kommer från en annan stat. Paragrafens första stycke reglerar när en svensk myndighet biträder en annan stats myndighet med handräckning eller bistånd i skatteärenden. För dessa ärenden gäller sekretess enligt 9 kap.1 och 2 §§sekretesslagen. I 9 kap. 3 § andra stycket regleras sekretessen när en svensk myndighet förfogar över en uppgift med stöd av avtal i verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 §. Sekretess gäller då för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Uppgifter som inkommit med stöd av ett internationellt avtal får användas endast för det syfte informationen har inhämtats för och får inte lämnas till någon annan myndighet om inte avtalet medger det.
6.2. Kronofogdemyndigheternas databaser
6.2.1. Lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet
Behandlingen av personuppgifter, och i viss mån även behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna, i kronofogdemyndigheternas verksamhet regleras i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet (prop. 2000/01:33, bet. 2001/02:SkU20, rskr. 2000/01:176). Genom lagen, som trädde i kraft den 1 oktober 2001, upphävdes utsökningsregisterlagen (1986:617) och lagen (1991:876) om register för betalningsföreläggande och handräckning.
Personuppgiftslagen (1998:204) är generellt tillämplig på behandling av personuppgifter. Den gäller därför i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om behandling av uppgifter i
kronofogdemyndigheternas verksamhet (1 kap. 2 och 3 §§ lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
Ramen för hanteringen av personuppgifter i en databas bestäms genom de för databasen gällande ändamålen. Uppgifterna i databasen får behandlas endast för de i lagen angivna ändamålen. De primära ändamålen utgörs av de ändamål som är direkt knutna till den verksamhet som bedrivs av den personuppgiftsansvariga myndigheten. De primära ändamålen styr vilka uppgifter som får föras in i en databas. Med sekundära ändamål för en databas avses sådana ändamål som kan hänföras till andra verksamhetsområden än det för vilket databasen primärt förs.
För kronofogdemyndigheternas olika verksamheter finns fyra databaser, nämligen utsöknings- och indrivningsdatabasen (2 kap. 1–6 §§), betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen (2 kap. 7–12 §§), skuldsaneringsdatabasen (2 kap. 13–18 §§) och konkurstillsynsdatabasen (2 kap. 19–23 §§). I fråga om de mindre arbetsuppgifter som åligger kronofogdemyndigheten, såsom upptagning av protester av växlar och checkar, registrering av handlingar om lösöreköp, beslut när arbetsgivare skall utnyttja sin kvittningsrätt mot arbetstagare, processer i vissa lönegarantimål, kallelse på okända borgenärer samt underrättelser till målsägande i brottmål, har behandlingen av personuppgifter inte ansetts behöva regleras i en eller flera för ändamålen särskilt inrättade databaser utan dessa arbetsuppgifter omfattas av bestämmelserna i utsöknings- och indrivningsdatabasen (prop. 2000/01:33 s. 157). Den behandling av personuppgifter som behöver göras när kronofogdemyndigheten för statens talan i processer enligt lönegarantilagen (1992:497) åligger tillsynsmyndigheterna i konkurs och regleras därför gemensamt med konkurstillsynsdatabasen (2 kap. 20 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
Utsöknings- och indrivningsdatabasen
Den behandling av personuppgifter som skall göras inom ramen för utsöknings- och indrivningsdatabasen motsvarar i princip den behandling som skedde enligt utsökningsregisterlagen (1986:617).
Det grundläggande primära ändamålet med databasen är verkställighet enligt utsökningsbalken eller annan författning samt indrivning av statliga fordringar m.m. Andra primära ändamål med databasen är avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, övervakning av näringsförbud, ärenden om ansvar för annans skatt, dvs. företrädaransvar och betalningsansvar enligt aktiebolagslagen (1975:1385) och annan associationsrättslig lagstiftning, samt tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.
Även andra myndigheter, t.ex. skattemyndigheter och Jordbruksverket, behöver tillgång till uppgifter i databasen för att kunna genomföra avräkning och kvittning vid utbetalningar av olika slag. Avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter samt kvittning vid utbetalning av bidrag utgör därför sekundära ändamål med behandling i databasen.
Inom skatteförvaltningen och hos Tullverket finns behov av tillgång till uppgifter om exekutiva åtgärder för den ordinarie verksamheten med uttag av skatt och tull. Planering, samordning och uppföljning av revisions- och annan kontrollverksamhet vid beskattning och tulltaxering samt utredningar vid bestämmande och betalning av skatter, tullar och socialavgifter utgör därför sekundära ändamål.
Även vid olika prövnings- och tillsynsförfaranden – t.ex. utskänkningstillstånd, tillsyn över restauranger och trafiktillstånd – finns behov av information om huruvida en person är föremål för exekutiva åtgärder. Databasen får användas också för sådana ändamål.
I olika författningar finns bestämmelser om överlämnande av uppgifter till och från utsöknings- och indrivningsdatabasen. Av 3 § 4 socialförsäkringsregisterförordningen (1998:1576) framgår att socialförsäkringsregistret får genom sambearbetning tillföras uppgifter från utsöknings- och indrivningsdatabasen. Av 7 § denna förordning framgår att för verkställighet enligt utsökningsbalken och annan författning får uppgifter i socialförsäkringsregister om utbetalda socialförsäkringsersättningar och bidrag lämnas på medium för automatiserad behandling till kronofogdemyndighet. Uppgifter får också enligt 8 § förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot lämnas ut från registret över förelägganden av ordningsbot på medium för automatiserad behandling till Riksskatteverket för aktualisering av utsöknings- och indrivningsdatabasen. Av 15 § förordningen (1997:903) om register över strafförelägganden följer att uppgifter får lämnas från
det register över uppbörd i ärenden om strafföreläggande som förs hos Rikspolisstyrelsen till utsöknings- och indrivningsdatabasen.
Betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen
Det primära ändamålet med betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen är handläggningen av mål om betalningsföreläggande och handräckning (summarisk process). Behandlingen av personuppgifter motsvarar den som tidigare skedde med stöd av i huvudsak lagen (1991:876) om register för betalningsföreläggande och handräckning. Liksom i övriga verksamheter måste det finnas möjligheter att utöva tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Uppgifterna i databasen får därför behandlas även för sådana ändamål (2 kap. 8 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
Det finns också, precis som vad gäller utsöknings- och indrivningsdatabasen, andra myndigheter som behöver uppgifter om att en person är svarande i ett mål om betalningsföreläggande vid olika prövnings- och tillsynsförfaranden. Så behöver t.ex. kommunerna uppgifter från databasen vid tillståndsgivning i fråga om utskänkning av alkohol och länsstyrelserna vid tillsyn över restauranger m.m. Ett sekundärt ändamål med databasen är därför att möjliggöra behandling av uppgifter för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad verksamhet utanför kronofogdemyndigheterna för tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och liknande prövning (2 kap. 9 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
Skuldsaneringsdatabasen
Ändamålet med skuldsaneringsdatabasen är i första hand att tillhandahålla den information som behövs i kronofogdemyndighetens handläggning av ärenden om skuldsanering samt tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten (2 kap. 14 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
Det finns också hos andra myndigheter vid olika prövnings- och tillståndsförfaranden ett behov av information om att en person har ansökt om skuldsanering, t.ex. vid utskänkningstillstånd och vid
tillsyn över restauranger. Ett sekundärt ändamål med databasen är därför att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad verksamhet utanför kronofogdemyndigheterna för tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning (2 kap. 15 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
Konkurstillsynsdatabasen
Uppgifterna i konkurstillsynsdatabasen får användas för att tillhandahålla den information som behövs i kronofogdemyndighetens verksamhet för handläggning av konkurstillsynsärenden och mål enligt lönegarantilagen samt för tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten (2 kap. 20 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet).
6.2.2. Utlämnande av uppgifter från kronofogdemyndigheternas databaser
I 7 och 8 §§ förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet behandlas fall när kronofogdemyndigheten är skyldig att på begäran av Tullverket, skattemyndigheten eller Säkerhetspolisen lämna ut uppgifter. Enligt dessa bestämmelser skall uppgifter som avses i 2 kap. 5 § 1–7 lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet lämnas ut om uppgifterna avser en person som förekommer i ett ärende hos Tullverket eller skattemyndigheten eller, vad gäller begäran av Säkerhetspolisen, om uppgifterna förekommer i ärende om särskild personutredning enligt 18 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). Det är här fråga om, förutom uppgifter om identitet och liknande, uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden, näringsförbud, yrkanden och grunder samt beslut och andra åtgärder i ett mål eller ärende.
I 11–17 §§ förordningen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet regleras utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Uppgifter ur utsöknings- och indrivningsdatabasen får lämnas ut till den som har tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Uppgifter får också lämnas ut för utbetalning av influtna medel och för annan redovisning.
Beslut om utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken får lämnas ut till gäldenärens arbetsgivare när det behövs för verkställighet av beslut om indrivning. För kontroll och tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning får uppgifter ur utsöknings- och indrivningsdatabasen om fysisk persons identitet, bosättning, familjeförhållanden och uppgifter som avses i 2 § 4 och 10 (bl.a. anstånd, avbetalningsplan, betalningsinställelse, konkurs, ackord och näringsförbud) samt uppgifter om skuldens storlek avseende fordringar som drivs in i allmänt mål lämnas ut till prövningsmyndighet enligt 2 kap. 2 § yrkestrafiklagen (1998:490) och 4 § lagen (1998:492) om biluthyrning. Uppgifterna får också sambearbetas med uppgifter i vägtrafikregistret i fråga om innehavare av trafiktillstånd och övriga prövade som avses i 2 kap.6, 7 och 15 §§yrkestrafiklagen och innehavare av tillstånd till biluthyrning och övriga prövade som avses i 8–10 §§ lagen om biluthyrning.
Uppgifter ur betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen får lämnas ut för redovisning till sökanden i målet.
Uppgifter i databaserna om den enskilde själv får lämnas ut till denne.
6.2.3. Direktåtkomst till kronofogdemyndighetens databaser
Riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna får enligt 2 kap. 26 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet ha direktåtkomst till samtliga de databaser som omfattas av lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet.
En obegränsad direktåtkomst till en databas inom en myndighetsorganisation innebär inte att samtliga anställda har tillgång till uppgifterna. Personuppgiftslagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på och säkerhet vid behandling m.m. innebär att åtkomsten till olika uppgifter måste begränsas.
Direktåtkomst till en databas för myndigheter utanför den ansvariga myndighetsorganisationen har ansetts böra medges endast i begränsad omfattning. Skattemyndigheterna, Tullverket och Säkerhetspolisen får ha viss direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen (2 kap. 27 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet). En förutsättning för att direktåtkomst skall tillåtas till en databas är att det ändamål för vilket direktåtkomst ges omfattas av de sekundära ändamålen med
databasen. Som sekundära ändamål för utsöknings- och indrivningsdatabasen anges avräkning av återbetalning av skatter och avgifter, planering, samordning och uppföljning av revisions- och annan kontrollverksamhet vid beskattning och tulltaxering samt utredningar vid bestämmande och betalning av skatter, tullar och avgifter. Skattemyndigheternas och Tullverkets direktåtkomst får därför avse uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Åtkomsten omfattar inte de elektroniska handlingar eller de uppgifter rörande brott som får registreras i databasen. Även Säkerhetspolisen får ha direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen för att få underlag till de särskilda personutredningar som skall göras enligt 18 § säkerhetsskyddslagen.
Förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket innebär inte att Skatteverkets åtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen förändras i förhållande till vad som gällt tidigare. Skatteverket föreslås ha direktåtkomst till samtliga uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen endast i de fall då verket agerar i egenskap av chefsmyndighet inom exekutionsväsendet. När verket agerar inom ramen för sin beskattningsverksamhet skall verket inte genom direktåtkomst ha tillgång till de elektroniska handlingar och de uppgifter om misstanke om brott, om lagöverträdelse som innefattar brott eller om domar i brottmål som får registreras i databasen.
Det finns flera myndigheter utöver skatteförvaltningen, Tullverket och Säkerhetspolisen som regelmässigt behöver tillgång till olika uppgifter i kronofogdemyndigheternas databaser. Behovet tillgodoses genom utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling, se vidare avsnitt 6.2.2.
Enligt 2 kap. 28 § lagen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet får enskild ha direktåtkomst till sådana uppgifter om sig själv i databasen som får lämnas ut till honom om regeringen har lämnat föreskrifter om det. Enligt 16 § förordningen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet får uppgifter om den enskilde själv lämnas ut till denne och enligt 9 § förordningen får enskild ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv. Riksskatteverket skall lämna närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av enskildas direktåtkomst. Verket har ännu inte utfärdat några sådana föreskrifter.
Även sökande eller dennes ombud får ha direktåtkomst till uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen (28 § lagen och 10 §
förordningen). Direktåtkomsten får avse endast uppgifter om mål och ärenden som sökanden har gett in och får omfatta endast uppgifter som avses i 9 kap. 19 § första stycket andra meningen och andra stycket sekretesslagen, alltså uppgifter som inte omfattas av sekretess (uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål och i ett avslutat mål om det finns uppgifter om verkställighet för andra förpliktelser som inte är äldre än två år).
Uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen omfattas enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen av ett omvänt skaderekvisit. Bestämmelserna om direktåtkomst bryter inte sekretessen (prop. 2000/01:33 s. 175). Sekretessbrytande bestämmelser har i stället införts i 7 och 8 §§ förordningen om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet.
6.3. Beskattningsdatabasen
Det förekommer ett tämligen omfattande uppgiftsutbyte mellan kronofogdemyndighet och skattemyndighet, inte minst vad gäller indrivning av statliga fordringar. Skattemyndigheten har tillgång till vissa uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen och kronofogdemyndigheten har tillgång till uppgifter i databasen för behandling av uppgifter i beskattningsverksamheten, beskattningsdatabasen.
Skatteregisterlagen (1980:343), som tidigare reglerade flertalet av de register som förs för beskattningsverksamheten, har ersatts av lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet. Lagen omfattar, förutom skatteregistren, även fastighetstaxeringsregistret, gåvoskatteregister, olika punktskatteregister samt tillfälliga register som inrättas vid revision och annan kontroll (prop. 2000/01:33 s. 122).
Förutom de primära ändamålen – behandla uppgifter för att tillhandahålla information för fastställande av underlag för skatter och avgifter m.m. – får uppgifter enligt 1 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet även behandlas för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad verksamhet utanför skatteförvaltningen för
fastställande av underlag för skatter eller avgifter samt, bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter,
utsökning och indrivning,
att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd,
pensionsberäkning,
tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och
aktualisering och komplettering av uppgifter om fastigheter i andra myndigheters register.
Kronofogdemyndigheten hade redan tidigare relativt omfattande tillgång till uppgifter i skatteregistret genom direktåtkomst, vilket har motiverats med den nära kopplingen mellan beskattningsverksamhet och indrivningsverksamhet. Den nya lagstiftningen har inte inneburit några begränsningar i detta hänseende (2 kap. 8 § lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet). Direktåtkomsten omfattar dock inte de elektroniska handlingarna, eftersom dessa bedöms vara särskilt känsliga från integritetssynpunkt (prop. 2000/01:33 s. 132). Om det finns behov hos kronofogdemyndigheten att få ta del av handlingar i ett ärende får detta ske genom en begäran hos skattemyndigheten. Liksom tidigare är kronofogdemyndighetens direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen i huvudsak begränsad till uppgifter om gäldenärer och andra personer som förekommer i ett ärende hos myndigheten. Kronofogdemyndigheten behöver dock i vissa fall även ha åtkomst till uppgifter om personer eller företag som inte är registrerade som gäldenärer. Det gäller framför allt uppgifter om person- eller organisationsnummer, namn, firma och adress för juridiska personer och näringsidkare samt om en person är registrerad för mervärdesskatt eller arbetsgivaravgifter. Kronofogdemyndigheten får därför ha direktåtkomst även till sådana uppgifter i beskattningsdatabasen (2 kap. 8 § första stycket lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet).
Bestämmelserna i lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet om att kronofogdemyndigheten får ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen är inte sådana sekretessbrytande regler som möjliggör för skattemyndigheten att lämna ut uppgifterna (prop. 2000/01:33 s. 131). Sekretessbrytande regler har i stället tagits in i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet.
På begäran av kronofogdemyndigheten skall enligt 4 § förordningen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–3 lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet lämnas ut. De uppgifter som avses är främst identitetsuppgifter, ägarförhållanden och registrering för skatter och avgifter. Vidare skall på begäran av kronofogdemyndigheten uppgifter lämnas ut som avses i 2 kap. 3 § 4, 5, 9 och 10 lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet om en person som är registrerad som gäldenär hos kronofogdemyndigheten eller make till gäldenär eller någon annan som likställs med make. Det är bl.a. fråga om uppgifter om underlag för fastställande av skatter och avgifter, yrkanden och grunder i ett ärende samt beslut, betalning, redovisning och andra åtgärder i ett ärende. Kronofogdemyndighetens åtkomst till uppgifterna begränsas genom att databasen inte får användas för andra ändamål än de som anges i 1 kap. 5 §, alltså bl.a. för utsökning och indrivning.
7. Internationell utblick
7.1. Inledning
I följande avsnitt lämnas en kort redogörelse för hur kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter organiserats i några EU-stater och i Norge. Texten är med förlagets, Stiftelsen Institutet för Vidareutbildning av Jurister, Samhällsvetare och Ekonomer (VJS) medgivande hämtad från Mikael Berglunds artikel i Ny Juridik 4:00.1Artikeln återges i stort sett oförändrad med undantag för vissa redaktionella förändringar, där bl.a. inledningen och redogörelser för den svenska ordningen tagits bort, förkortningar skrivits ut och numreringen på de olika avsnitten ändrats. Beträffande källor hänvisas till den käll- och litteraturförteckning som återfinns i artikeln.
Av artikeln framgår att det inte finns något annat land än Sverige som valt att organisatoriskt lägga så många olika arbetsuppgifter på en och samma myndighet. Om vi begränsar oss till att enbart tala om verkställighet och borgenärsrollen är det endast Finland som har en modell som till viss del motsvarar den svenska modellen. Även i Finland är det en myndighet som verkställer betalningsförpliktelser för såväl privat- som offentligrättsliga anspråk.
7.2. Verkställighet och indrivning
Efter en översiktlig beskrivning av huvuddragen beträffande organisation och arbetsuppgifter för några europeiska stater inom verkställighets- och indrivningsområdena görs en jämförelse med den svenska organisationen. Sedan kommenteras fastighetsexekution.
I den följande framställningen avses med orden verkställighet och indrivning vidtagandet av exekutivt tvång med stöd av utsökningslagstiftning respektive de åtgärder en enskild borgenär eller
1 Mikael Berglund, Hur är kronofogdemyndighetens arbetsuppgifter organiserade i några EU-stater och i Norge?, Ny Juridik 4:00 s. 51–68.
det allmännas borgenärsrepresentant med stöd av lag kan vidta för att få betalt för sin fordran eller genom att begära verkställighet för utmätning eller säkerställande av gäldenärens tillgångar.
Vid en internationell jämförelse framgår att det finns påfallande många olika nationella organisatoriska lösningar och fördelningar av arbetsuppgifter när det gäller verkställighet och indrivning av betalningsförpliktelser för privat- och offentligrättsliga fordringar.
En internationell jämförelse med några andra rättstillämpande myndigheters organisationer, t.ex. polis- och skattemyndigheter, visar även att den organisatoriska bilden framstår som jämförelsevis mer svåröverskådlig inom verkställighets- och indrivningsområdena.
För att illustrera några olika organisatoriska lösningar och fördelningen av arbetsuppgifter inom verkställighets- och indrivningsområdena följer här en genomgång av några europeiska stater.
Danmark
Verkställighet och indrivning av betalningsförpliktelser för fordringar fullgörs i Danmark av flera olika myndigheter, främst beroende på vilka slags fordringar som skall verkställas eller drivas in.
Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar sker, på ansökan från enskilda borgenärer, på uppdrag av fogedretten som utgör en avdelning av byretten. Fogedretten motsvaras närmast av tingsrätt i särskild ”utsökningssammansättning”. Huvudman för by- och fogedretterna är justitieministeriet.
Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker hos skattemyndigheterna, told- og skatteregioner (skattefogdar) och kommunernas skatteförvaltningar (pantefogdar). De kommunala skatteförvaltningarna ansvarar för indrivning av personliga skatter, arbetsmarknadsbidrag och andra kommunala fordringar och de regionala told- og skatteregionerna för företagarskatter. Skatteindrivningen leds av Told- og Skat, som närmast motsvaras av Riksskatteverket, under huvudmannaskap av skatteministeriet.
Betalningsförpliktelser för böter och viten, m.m. drivs in av de lokala politimästardistrikten. Huvudman för denna verksamhet är justitieministeriet.
Studielån och TV-avgifter drivs in av hypoteksbanken, som är ett statligt organ.
England
Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar sker i vissa fall genom av vid grevskapsdomstolarna, County Courts, anställda exekutiva tjänstemän, bailiffs. I denna egenskap lyder de under justitieministeriet, Lord Chancellor’s Department. Dessa bailiffs har även andra arbetsuppgifter än utmätningar, t.ex. att eskortera fångar och delge handlingar.
Till skillnad från proceduren vid County Court sköts verkställigheten av High Court-domar inte av tjänstemän knutna till själva domstolen, utan av en separat organisation. Ansökningar om verkställighet av High Court-domar lämnas till en under-sheriff, som är ansvarig för verksamheten inom ett distrikt. Han har en sheriff’s officer till sitt förfogande, som förestår den dagliga verksamheten i distriktet, med hjälp av underställda bailiffs. De senare skall inte förväxlas med de i County Court anställda bailiffs. Samtliga dessa befattningshavare i distriktet är underställda en high sheriff, som utnämns för ett år i taget av drottningen. High sheriff är ansvarig för under-sheriffens exekutionsverksamhet. Under-sheriffen tillsätts i sin tur för ett års tid av distriktets high sheriff. High sheriff och undersheriff är inte statsanställda tjänstemän, utan dessa befattningar utövas i privat verksamhet av egna företagare, i regel av advokater. Organisationen finansieras genom en del av de medel som inflyter till verksamheten efter vidtagna verkställighetsåtgärder.
Det finns även en ytterligare kategori av bailiffs, private bailiffs. De driver in bl.a. hyror, allmänna avgifter och böter genom ett särskilt förfarande, distress procedure, som ligger utanför domstolarna. Det råder i princip etableringsfrihet för private bailiffs.
Det saknas en samordnad uppbörd och indrivning av olika skatter och avgifter i England. En myndighet, Customs and Excise, har bl.a. ansvaret för indrivning av mervärdesskatt, tullavgifter samt punktskatter på tobak, alkohol och oljeprodukter. En annan myndighet, Inland Revenue, driver in inkomstskatt, bolagsskatt, arvsskatt, stämpelavgifter och vissa andra skatter. Förutom indrivning genom utmätningsförfarande har Customs and Excise och Inland Revenue möjlighet att välja indrivning genom olika slags domstolsförfaranden. Indrivning av socialförsäkringsavgifter handläggs av Contribution Agency. Transportdepartementet har ansvaret för uppbörd av fordonsskatter och kommunerna har en egen organisation för indrivning av kommunala pålagor.
Det kan noteras att Skottland, liksom Nordirland, har ett från England skiljaktigt verkställighetssystem.
Finland
Ansökan om verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar och offentligrättsliga fordringar, t.ex. skatter, görs till häradsämbetena, utsökningsavdelningarna, och i några större städer till exekutionsverken. De tvångsverkställighetsåtgärder som följer av finska utsökningslagen får enbart vidtas av utsökningsmännen vid häradsämbetena och exekutionsverken. Huvudman för häradsämbetena och exekutionsverken är justitieministeriet.
Länsskatteverken svarar utöver beskattning även för bl.a. skatteuppbörd och indrivning av skatter. Länsskatteverken skall, med vissa undantag, överlämna skatter och avgifter som inte betalts inom viss tid för verkställighet till häradsämbetena och exekutionsverken. Länsskatteverken har dock rätt att behålla de indrivningsärenden som kan bli föremål för specialindrivningsåtgärder. Sådana åtgärder kan bl.a. avse klarläggande av den skattskyldiges betalningsförmåga och det mest ändamålsenliga indrivningssättet, vidtagande av betalningsarrangemang, ansökan om att försätta den skattskyldige i konkurs, föra talan i konkurs, vid fusion, vid exekutiv auktion på fastighet, vid offentlig stämning, i fråga om företags saneringsförfarande och skuldsanering för privatpersoner, delta i konkursförvaltning, inleda nödvändiga rättegångar, vidta säkringsåtgärder, begära och ge internationell handräckning och ge uppgifter om obetalda skatter för publicering. Länsskatteverken leds av skattestyrelsen, som närmast motsvaras av Riksskatteverket, under huvudmannaskap av finansministeriet.
Frankrike
Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar, på ansökan från enskilda borgenärer, utförs av fristående privatpraktiserande utmätningsmän, huissiers de justice. En huissier de justice är en jurist, som utövar sitt yrke i privat verksamhet i lokala distrikt, och som primärt är specialiserad på verkställighet av betalningsförpliktelser.
En hussier de justice arbetar även med många andra arbetsuppgifter, med varierande inriktning. Några exempel på sådana arbetsuppgifter är utförandet av delgivningsuppdrag, avhysningsförrättningar, beskrivningar (cahier des charges) på uppdrag av borgenärer inför förestående tvångsförsäljning av fastigheter och lägenheter, bevisupptagning i form av besiktningar (constats) på uppdrag av domstol och privatpersoner, kontroll av lotterier och övervakning av val till styrelser för olika organisationer och i vissa fall även övervakning av kommunala val.
En huissier de justice utnämns av presidenten och hans yrkesutövning är offentligrättsligt reglerad. Huvudman för de som utövar yrket som huissier de justice är justitieministeriet.
Indrivningen av statens fordringar sker däremot av statliga indrivningsmyndigheter, trésors publics, med statsanställda utmätningsmän, huissiers du trésor. Huissiers du trésor driver in skatter, böter och avgifter och administreras av inspection générale de finance.
Indrivning av skatter sker genom skattemyndigheternas organisation. I regionerna finns lokala kontor, trésoreries, för uppbörd och indrivning. Indrivning av skatter sköts av särskilda exekutiva tjänstemän vid de skattekontor som svarar för uppbörd och indrivning, receveurs principal des impôts. Skattemyndigheten utövar statens borgenärsfunktion. Skattemyndigheterna kan lämna uppdrag för verkställighet av skatter och andra offentligrättsliga fordringar till huissiers de justice. Verkställigheten är i sådana fall begränsad till genomförandet av själva utmätningsförrättningen och enbart till utmätning av lös egendom. Huvudman för skattemyndigheterna är finansministeriet.
Några andra stater som liknar den ”franska” modellen, när det gäller huvuddragen av hur arbetsuppgifterna är organiserade, är Belgien, Luxemburg och Nederländerna.
Norge
Betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar verkställs, på ansökan från enskilda borgenärer, genom lensmansorganisationen. Lensmans huvuduppgift är att vara polischef i sitt distrikt. Lensman har dock även en rad andra uppgifter av varierande slag. Lensmannen verkställer främst betalningsförpliktelser i enskilda mål
men erhåller även indrivningsuppdrag avseende skatter och avgifter från skattefogdar och kemnerkontor.
Lensmannen är ordinarie namnsman (exekutor), vilket närmast är jämförbart med utmätningsman. Därutöver finns det s.k. saernamnsmenn, vilka kan vara skattefogdar eller kommunekasserer. De senare har en slags fullmakt eller delegation att verkställa.
Till lensmannens övriga arbetsuppgifter kan t.ex. höra att vara notarius publicus, sköta organisationen vid allmänna val, uppträda som skiftesrett och i den egenskapen upprätta bouppteckning vid dödsfall och i konkurser. Lensmannens arbetsuppgifter liknar delvis de som tidigare utfördes i Sverige av landsfiskalen. Huvudman för lensmannsorganisationen är justitieministeriet.
Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter kan ske genom skattefogden och kemneren/kommunekassereren. I varje län (fylke) finns en skattefogde, vars väsentliga arbetsuppgift består i att kräva in mervärdesskatt, punktskatter och gåvo- och arvsskatt. Indrivningsuppdrag för sådana skattefordringar kan lämnas av skattefogden till lensmannen. Under skattefogdarna lyder kemneren/kommunekassererna, som är kommunalt anställda exekutorer. Dessa driver in skatter och avgifter för stat och kommun och har också befogenhet att ansöka om gäldenärens försättande i konkurs. Kemneren/kommunekasseren har även andra arbetsuppgifter, t.ex. att vara ekonomichef i staden/kommunen. Verksamheten leds av skattedirektoratet under huvudmannaskap av finansministeriet.
Statens Innkrevingssentral administrerar centralt indrivning av obetalda krav från landets polismyndigheter. Huvudman för verksamheten är finansministeriet.
Tyskland
Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar, på ansökan av en enskild borgenär, sker genom vid domstol anställda, särskilda utmätningsmän, Gerichtsvollzieher, när det gäller lös egendom. De har en egen kontorsorganisation men är anställda av delstaternas justitieminister. De avlönas bl.a. genom viss provision av vad de driver in. Utmätning av fast egendom, fordringar och andra rättigheter görs av en särskild avdelning hos Amtsgericht, Vollstreckungsgericht. Löneutmätning kan också äga rum i enskilda mål och beslutas då av Vollstreckungsgericht.
Huvudman för domstolarna och de särskilda utmätningsmännen, Gerichtsvollzieher, är delstaternas justitieministerier.
Indrivning av betalningsförpliktelser för offentligrättsliga fordringar sker genom en särskild organisation inom de lokala skattemyndigheterna, Vollziehungsbeamte der Finanzämter. I Tyskland finns ett stort antal Finanzämter inom delstaterna, som bl.a. driver in olika slags skatter. De kronofogdar som bl.a. driver in skatter är knutna till delstaternas finansministerier. Bundesamt für Finanzen, som närmast motsvaras av Riksskatteverket, leder delstaternas skattemyndigheter under huvudmannaskap av det federala finansministeriet.
En stat som liknar den ”tyska” modellen, när det gäller huvuddragen av hur arbetsuppgifterna är organiserade, är Österrike.
Sverige jämfört med några andra europeiska stater
Det finns skillnader när det gäller andra europeiska staters sätt att organisera verkställighetsuppgifterna jämfört med Sverige. Det gäller även uppgiften att företräda det allmänna som borgenärsrepresentant, när gäldenären inte frivilligt betalt sin offentligrättsliga skuld, vid indrivning av t.ex. skatteskulder.
En skillnad är att verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar i regel i andra europeiska stater sker åtskilt från indrivningen av betalningsförpliktelser för skatter.
Verkställighet av privaträttsliga betalningsförpliktelser sker i Belgien, Frankrike, Luxemburg och Nederländerna genom Huissier de Justice-organisationen, i Norge genom lensmansorganisationen och i Tyskland och Österrike genom särskilda utsökningsmän anställda vid domstolarna.
I vissa europeiska stater förutsätter dock den faktiska verkställigheten av en betalningsförpliktelse för en privaträttslig fordran, till skillnad från t.ex. i Sverige, att domstol i viss omfattning även medverkar genom att fatta beslut under själva verkställighetsförfarandet. Detta är bl.a. fallet i Danmark, Italien och Spanien.
Verkställighet av betalningsförpliktelser för skatter sker i regel i andra europeiska stater genom skattemyndigheternas organisationer.
En annan skillnad är att uppgiften att företräda det allmänna som borgenärsrepresentant när gäldenären inte frivilligt betalar sin skuld, t.ex. skatteskulder, i regel i andra europeiska stater utförs
genom skattemyndigheternas organisationer som en del i det totala uppbördsförfarandet.
Till skillnad från i Sverige finns det dock i Finland ett delat ansvar för indrivning av skatter då den kan ske både genom länsskattemyndigheterna och genom häradsämbetena/exekutionsverken.
I både Sverige och Finland sker emellertid verkställigheten för betalningsförpliktelser för både privat- och offentligrättsliga fordringar vid en myndighet, kronofogdemyndigheten respektive häradsämbetena/exekutionsverken. Ansvaret för utövningen av exekutivt tvång vid verkställighet enligt de nationella utsökningslagstiftningarna ligger på dessa myndigheter.
Flera europeiska indrivnings- och verkställighetsorganisationer utanför Norden liknar, mer eller mindre, den ”franska” modellen, t.ex. Belgien, Nederländerna och Luxemburg eller den ”tyska” modellen, t.ex. Österrike.
I den ”franska” modellen sker verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar genom en Huissier de Justice, som utövar sitt yrke i privat verksamhet. Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker genom skattemyndigheterna.
I den ”tyska” modellen sker verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar genom vid domstol anställda utsökningsmän. Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker genom skattemyndigheterna. I den tyska modellen arbetar statstjänstemän med samtliga indrivnings- och verkställighetsuppdrag.
Fastighetsexekution
I Sverige ligger ansvaret för fastighetsexekution på kronofogdemyndigheten. I många andra EU-stater är det vanligt att fastighetsexekution äger rum under, mer eller mindre aktiv, ledning och medverkan av domstol.
7.3. Summarisk process
Ansvaret för uppgiften att fatta beslut i summarisk process ligger i samtliga EU-stater, utom i Sverige, på domstol. Detta förhållande får indirekt sin bekräftelse genom att Brysselkonventionen, som i princip även omfattar anspråk som prövats i summarisk process,
förutsätter att saken skall avgöras eller har avgjorts av en domstol. Samtliga EU-stater har, i olika skeden, tillträtt konventionen efter att de blivit medlemmar av EU. Med uttrycket ”domstol” i Brysselkonventionens bemärkelse avses också kronofogdemyndigheten när det gäller summarisk process i mål om betalningsföreläggande och handräckning.
I Norge handläggs den summariska processen i ett forliksråd, som finns i varje kommun. Forliksrådet är en lekmannadomstol med tre medlemmar och har rätt att döma i mål där parterna är överens oavsett beloppets storlek. Om parterna inte är överens måste sökanden vända sig till den herredsrett eller byrett, till vilken svaranden hör.
7.4. Tillsyn i konkurs
Uppgiften att utöva tillsyn över förvaltningen i ett konkursförfarande har organiserats på varierande sätt i olika stater.
I flera europeiska stater utövas tillsynen över konkursförvaltningen under, mer eller mindre aktiv, ledning och medverkan av domstol. Konkurstillsyn utövas av domstol i Belgien, Danmark, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien och Tyskland. Borgenärernas möjligheter att utöva inflytande under konkursförvaltningen varierar i olika stater. I t.ex. Danmark och Norge kan borgenärerna genom en borgenärsförsamling ibland utöva ett betydande inflytande över konkursförvaltningen.
I Finland övervakar konkursombudsmannen förvaltningen av konkursbon. Konkursombudsmannen är en oberoende myndighet som är organisatoriskt anknuten till justitieministeriet. Till ombudsmannens arbetsuppgifter hör bl.a. att följa verksamheten i konkursbon samt genom initiativ, råd och anvisningar främja och utveckla god boförvaltningssed, övervaka att ett konkursbo sköts enligt lag och god boförvaltningssed och att boförvaltarna sköter sitt uppdrag på behörigt sätt, vid behov sörja för att gäldenärens räkenskaper och verksamhet granskas samt vidta nödvändiga åtgärder då han fått kännedom om försummelser och missbruk eller andra omständigheter som kräver rättelse. Konkursombudsmannen har också befogenheter att utföra inspektioner rörande gäldenärens och konkursbons verksamhet. Ombudsmannen har även samma
rätt som gäldenären eller konkursboet att få uppgifter om dessas verksamhet och ekonomiska situation.
7.5. Skuldsanering
Uppgiften att besluta om skuldsanering, på ansökan av en gäldenär som är fysisk person, har organiserats på varierande sätt i olika stater.
Efter en översiktlig beskrivning av huvuddragen beträffande organisation och arbetsuppgifter för några europeiska stater inom skuldsaneringsområdet görs en jämförelse med den svenska organisationen.
Förfaranden, som delvis är mycket olika, men som liknar och har samma syfte som det svenska skuldsaneringsförfarandet finns även, för gäldenärer som är fysiska personer, i några andra europeiska stater: Danmark, England, Finland, Frankrike, Norge och Tyskland.
Danmark
I Danmark inger gäldenären sin ansökan om skuldsanering till skifteretten som utgör en avdelning av byretten. Om skifteretten beslutar att inleda skuldsanering utser domstolen en rättens medhjälpare, i regel en advokat, för det fortsatta förfarandet. Skifterettens beslut om skuldsanering kan överklagas till landsretten.
England
I England kan en ansökan om utfärdandet av en ”administration order” ges in av gäldenären till lokala domstolar, County Courts (grevskapsdomstolar), vilket kan ge viss möjlighet till skuldsanering utom konkurs. Ansökningar om administration orders är dock relativt ovanligt i England.
Finland
Den finska lagstiftningen medger att gäldenären själv ansöker om skuldsanering hos allmän underrätt, dvs. tingsrätten. Om tingsrätten beslutar att inleda skuldsanering kan domstolen förordna en
utredare för att utarbeta ett förslag till betalningsprogram och för att förhandla med gäldenären och borgenärerna. Utmätningsmännen (kronofogdarna) förordnas många gånger som utredare. Utredningsuppdragen utförs då inte som ett tjänsteåliggande. När utredaren har fullgjort sitt uppdrag eller om utredningen ändå är komplett, tar domstolen ställning till om det föreslagna betalningsprogrammet skall fastställas.
Frankrike
I Frankrike kan, på initiativ av gäldenären, ett frivilligt ackordsförfarande inledas inför en ”commission administrative”, som finns i varje län (”département”) för att försöka åstadkomma en uppgörelse mellan gäldenären och hans huvudborgenärer. Kommissionen är sammansatt av tjänstemän från olika myndigheter och av representanter från några intressesammanslutningar. Om det frivilliga ackordsförfarandet misslyckas kan i stället ett skuldsaneringsförfarande inledas vid domstol, ”Tribunal d´instance”. Om en frivillig uppgörelse om skuldsanering inte går att åstadkomma i domstolen kan den fatta ett tvingande beslut om skuldsanering.
Norge
Först efter det att gäldenären själv försökt nå en uppgörelse med sina borgenärer kan han ansöka om skuldsanering hos namsmannen (utmätningsmannen). Namsmannen har en allmän utredningsskyldighet och skyldighet att vägleda gäldenären under skuldsaneringsförfarandet. Namsmannen kan även forordna en medhjälpare under förfarandet, t.ex. en advokat, revisor eller annan ekonom. Namsmannen kan avslå en ansökan om skuldsanering, men har inte rätt att själv besluta om skuldsanering. När namsmannen anser att ärendet är tillräckligt utrett överlämnas det till namsretten, som närmast motsvaras av tingsrätt i särskild ”utsökningssammansättning”, för beslut. Om namsretten beslutar att inleda skuldsanering kan en frivillig uppgörelse träffas hos namsmannen. Om borgenärerna motsätter sig förslaget kan namsretten besluta om tvingande skuldsanering.
Tyskland
I Tyskland kan en gäldenär, utan krav på samtycke från borgenärernas sida, ansöka om skuldbefrielse (”Restschuldbefreiung”) efter konkurs till en domstol, ”Insolvenzgericht”. Reglerna om sådan skuldbefrielse kan sägas vara en kombination av skuldbefrielse efter konkurs och ett fristående konkursinstitut. Ansökan kan inges till domstolen i samband med konkursansökan eller senare.
Sverige jämfört med några andra europeiska stater
I flera europeiska stater beslutar domstolar om frivillig skuldsanering. Vid sin genomgång har Mikael Berglund inte funnit någon annan europeisk stat, som i likhet med Sverige, valt att lägga ansvaret för beslut om frivillig skuldsanering på en myndighet.
I samtliga europeiska stater som omfattas av framställningen fattas beslut om tvingande skuldsanering av domstol.
8. Förestående förändringar
8.1. Det nya Skatteverket
Fr.o.m. den 1 januari 2004 avses en ny organisation av skatteförvaltningen träda i kraft. De nuvarande tio skattemyndigheterna och Riksskatteverket föreslås avvecklade. I stället avses en ny för hela landet gemensam skattemyndighet, Skatteverket, bildas (prop. 2002/03:99). Propositionen grundas på förslag i departementspromemorian (Ds 2002:15) Det nya Riksskatteverket, som i sin tur är en bearbetning av en inom Riksskatteverket upprättad rapport (RSV Rapport 2001:11) En ny skattemyndighet.
Den nuvarande organisationen med tio skattemyndigheter och en central förvaltningsmyndighet är relativt ny; den trädde i kraft den 1 januari 1999. Den har trots detta uppfattats som stelbent, och de kvarvarande myndighetsgränserna mellan regionerna och mellan regionerna och Riksskatteverket har ansetts utgöra ett hinder för att skatteförvaltningens resurser skall kunna tas till vara på ett optimalt sätt och även begränsa möjligheterna till effektiv kompetensutveckling.
I propositionen påpekas att myndighetsgränserna inom skatteförvaltningen numera i stort sett inte fyller något egentligt behov från verksamhetssynpunkt annat än när det gäller ansvarsfördelningen. Tvärtom utgör de administrativa gränserna och därav följande formalia ett hinder för en rationell verksamhet (prop. 2002/03:99 s. 212). Som fördelar med att slopa myndighetsgränserna inom skatteförvaltningen nämns i propositionen följande.
Formerna för ledning och styrning kan utvecklas.
Möjligheterna till koncentration och specialisering ökar inom administrationsområdet.
Det blir lättare att ta hänsyn till befolknings- och näringslivsförändringar.
Flexibiliteten i organisationen ökar påtagligt eftersom det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material inom skatteförvaltningen utan att personalen behöver flyttas. Detta innebär sammantaget att det blir lättare att jämna ut skillnader i arbetsbelastningen.
Möjligheterna till specialisering av arbetsuppgifter underlättas. Därigenom kan personalens kompetens höjas vilket får positiva effekter på ärendehandläggningen.
Hanteringen av sårbarhets- och bärkraftsfrågor förenklas, t.ex. beträffande s.k. smala arbetsuppgifter.
Möjligheterna att utnyttja datorstödet förbättras.
Skatteförvaltningens förmåga förbättras att inom givna ekonomiska ramar tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl.
En enhetlig rättstillämpning underlättas eftersom Riksskatteverket i dag inte formellt kan styra över skattemyndigheternas beslutsfattande annat än i begränsad omfattning.
Samordningen vid internationella handräckningsinsatser och vid åtgärder mot internationella skatteflyktsupplägg underlättas.
En sammanslagning av Riksskatteverket med de nuvarande skattemyndigheterna innebär emellertid även problem som måste lösas.
I den nya organisationen är det inte givet att taxeringsbeslut fattas på den ort där den skattskyldige är bosatt. Detta kan medföra olägenheter för den skattskyldige om det blir aktuellt att lämna muntliga upplysningar inför skattenämnden eller den skattskyldige vill ha personlig kontakt med den tjänsteman som handlägger hans ärende.
Riksskatteverket kan i dag överklaga skattemyndighetens beslut. Om skatteförvaltningen blir en enda myndighet kan myndigheten inte överklaga sina egna beslut. Detta problem kan dock åtgärdas genom att en funktion som allmänt ombud inrättas.
En omvandling av skatteförvaltningen till en enda myndighet innebär en stor och komplex myndighet, vilket kan innebära risk för en tröghet i beslutsfattandet inom organisationen. Med hänsyn till möjligheten att ge myndigheten en relativt platt organisation och till möjligheterna till delegering av arbetsuppgifter skall dock enligt propositionen denna risk inte överdrivas.
Enligt regeringen är nackdelarna med en enmyndighetslösning blygsamma i förhållande till fördelarna. Nackdelarna kan dessutom bemästras. Effektivitetsskäl talar för att även Riksskatteverket innefattas i den nya myndigheten. För att detta skall kunna ske måste emellertid de problem som kan uppkomma i förhållande till kronofogdemyndigheterna lösas. En övergång till färre och större statliga myndigheter förbättrar påtagligt möjligheterna att upprätthålla en god kvalitet i alla delar av verksamheten (a. prop. s. 219). Man bör därför ta tillvara samtliga de fördelar som följer av den föreslagna omorganisationen av skatteförvaltningen så snart som möjligt. Eftersom ett tillräckligt underlag för regeringen att kunna ta ställning till frågan om kronofogdemyndigheternas framtida organisation inte finns anser regeringen att reformen bör ske i två steg där det första innebär en sammanslagning av skattemyndigheterna och Riksskatteverket.
I avvaktan på ett beslut om kronofogdemyndigheternas framtida organisation föreslås en övergångslösning under en begränsad tid. Regeringen menar att det under en övergångstid bör kunna accepteras att Skatteverket fungerar som central myndighet för kronofogdemyndigheterna, trots att myndigheten samtidigt kommer att svara för det operativa arbetet inom skatteförvaltningen. En förutsättning är dock att det inom Skatteverket tydliggörs en skiljelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogdemyndigheterna och övrig verksamhet. Detta föreslås ske genom att den person inom Skatteverket som har det högsta ansvaret för ledningen av kronofogdemyndigheterna utses av regeringen och är en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten. Den som skall svara för ledningen av kronofogdemyndigheterna bör ha sin anställning inom Skatteverket men stå helt självständig från myndigheten när det gäller den operativa ledningen och materiella styrningen inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. De nödvändiga författningsbestämmelserna avses tas in i övergångsbestämmelser till en ny förordning med instruktion för Skatteverket. Vissa justeringar behövs även i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet.
Remissinstanserna har över lag ställt sig positiva till den föreslagna sammanslagningen. De fåtal remissinstanser som avstyrker förslaget har inte något emot sammanslagningen som sådan men anser att den inte bör genomföras förrän frågan om kronofogdemyndigheternas framtida ställning har lösts. Den föreslagna övergångslösningen med Skatteverket som central myndighet inom
kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde möter hos några remissinstanser starka invändningar. Näringslivets Skattedelegation understryker att det är av största vikt för allmänhetens förtroende för indrivningsväsendet att statens roll som indrivare av fordringar och rollen som borgenär hålls isär. Några remissinstanser anser att sammanslagningen av skattemyndigheterna och Riksskatteverket inte bör ske förrän frågan om kronofogdemyndigheternas framtida ställning har lösts. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att det finns starka invändningar av principiell natur mot att inordna kronofogdemyndigheterna i Skatteverket, främst med anledning av kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter i såväl allmänna som enskilda mål samt deras verksamhet rörande konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process. Västmanlands läns tingsrätt menar att dubbelrollen kan göra att kronofogdemyndigheternas oberoende kan komma att ifrågasättas. Malmö tingsrätt anser att den föreslagna lösningen av principiella skäl inte är godtagbar. Detta gäller även om man inom Skatteverket försöker skapa en fristående ledning av kronofogdemyndigheterna. Justitiekanslern ifrågasätter om det inte går att avvakta ordentliga överväganden beträffande den exekutiva verksamhetens organisation för att slippa konstruktionen med en inte särskild lyckad övergångslösning. Även Jusek och Föreningen Sveriges kronofogdar motsätter sig den föreslagna lösningen. Andra remissinstanser (Sveriges Domareförbund och Svenska kreditföreningen) menar att övergångslösningen kan accepteras endast under en kort övergångstid.
Omorganisationen antas i princip inte få några kostnadskonsekvenser. Däremot torde förutsättningar skapas för en effektiv skattekontroll (a. prop. s. 284).
8.2. Nya förmånsrättsregler
Genom lagändringar som träder i kraft den 1 januari 2004 avskaffas skatteförmånsrätten. Löneförmånsrätten och lönegarantin förändras i viss mån och en ny företagsinteckning ersätter dagens företagshypotek (prop. 2002/03:49, bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222, SFS 2003:528 m.fl.). Regeringens förslag grundas på Förmånsrättskommitténs betänkande Nya Förmånsrättsregler (SOU 1999:1). Reformen skall underlätta för företag att genomföra företagsrekonstruktion i stället för att gå i konkurs. En avskaffad skatteförmånsrätt och en begränsad ny företagsinteckning avses medföra ett mer
jämställt borgenärskollektiv, där borgenärerna blir mer intresserade av att i en insolvenssituation gemensamt finna rekonstruktionslösningar av olika slag (a. prop. s. 67).
Fordringar på skatt och allmänna avgifter har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begränsningar som föreskrivs i lag (11 § förmånsrättslagen [1970:979]). I lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. anges i vilka fall och med vilka begränsningar förmånsrätten gäller. Förmånsrätten har vid upprepade tillfällen vidgats och omfattar numera bl.a. inkomstskatt, förmögenhetsskatt, fastighetsskatt, mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och egenavgifter samt flera punktskatter. Skatteförmånsrätten gäller efter de särskilda förmånsrätterna, dvs. främst panträtt i viss egendom och företagshypotek, och efter förmånsrätten för nya fordringar under en rekonstruktion men före förmånsrätten för arbetstagares fordringar på lön och pension. Avskaffandet av skatteförmånsrätten är en väsentlig del av reformen. En borgenär vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar inte i en ackordsförhandling. Ett framgångsrikt ackord har hittills förutsatt att staten deltar frivilligt. Ett avskaffande av förmånsrätten medför att staten får större anledning att bevaka sina fordringar mera aktivt än för närvarande och att medverka vid ackordsförhandlingar, vilket torde förbättra möjligheterna till företagsrekonstruktioner (a. prop. s. 72).
Fram till den 1 juli 1979 fick vissa fordringar, bl.a. statens fordringar på böter och viten, betalt först efter oprioriterade fordringar; de var s.k. efterställda fordringar. Denna ordning återinförs nu.
En vid sidan av avskaffandet av skatteförmånsrätten central förändring är att ersätta företagshypoteket med en ny företagsinteckning. Företagshypoteket är förenat med särskild förmånsrätt i den lösa egendom, t.ex. varulager och fordringar, som tillhör näringsidkaren och verksamheten. Vissa kategorier av lös egendom, t.ex. kassa- och banktillgodohavanden, undantas dock från inteckningsunderlaget. Regeringen menar att en kreditgivare kan lita för mycket till ett företagshypotek som säkerhet och därför inte gör en tillräckligt ingående prövning av kredittagarens återbetalningsförmåga. Det finns också en risk att kreditgivare i alltför hög grad litar på den goda förmånsrätt som hypoteket ger och inte tillräckligt aktivt bidrar till att ett företag i ekonomiska svårigheter rekonstrueras (a. prop. s. 93).
Den nya företagsinteckningen skall ge allmän förmånsrätt i 55 procent av värdet av all gäldenärens egendom som återstår sedan
fordringar med bättre förmånsrätt har fått betalt (bet. 2002/03:LU17 s. 15). En företagsinteckning, som har en något sämre ställning än företagshypoteket i dag innebär att en kreditgivare i högre grad får fokusera på kredittagarens möjlighet att återbetala, och kredit skulle då lämnas framför allt till sådana företag som har mera långsiktigt goda möjligheter att driva verksamhet. När säkerheten är mindre god får en kreditgivare också anledning att följa upp krediten bättre, t.ex. genom krav på ökad rapporteringsskyldighet och liknande. Kreditgivarens roll vid en företagsrekonstruktion borde också bli mer framträdande. Med en mindre god säkerhet får en kreditgivare skäl att ingripa tidigare och vara mer aktiv, vilket bör underlätta företagsrekonstruktioner. Det anses nämligen att det huvudsakliga skälet till att företagsrekonstruktioner misslyckas är att de påbörjas alltför sent.
De samlade effekterna av reformen bedöms innebära ett ökat återflöde till staten. Den omständighet som har störst betydelse för statens kostnader på grund av konkurser är konkursutvecklingen och tidpunkten för insolvenshanteringen, inte tillgången till en förmånsrätt. Det har stor betydelse att antalet konkurser minskar och att insolvenshanteringen tidigareläggs också för företagens samlade kostnader för konkurser. Det staten och andra borgenärer vinner mest på är att de verksamheter som har lönsamhetsutsikter rekonstrueras och att de förlustbringande verksamheterna avvecklas tidigare än vad som nu är fallet (a. prop. s. 112).
Ett syfte med reformen är att skatteförvaltningen och exekutionsväsendet genom att ändra sitt arbetssätt skall öka sina insatser avseende bl.a. uppföljning av krediter och medverkan vid rekonstruktion av företag. Skatteförvaltningen kommer således att behöva göra relativt betydande insatser såväl för att bevaka sina egna fordringar som genom att delta vid ackordsförhandlingar i större utsträckning än i dag. Detta kommer att leda till ökat resursbehov. Riksskatteverket har beräknat detta till 130 mkr. Regeringen delar Riksskatteverkets uppfattning att reformen förutsätter ökade insatser från skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas sida. De dynamiska effekterna är i stor utsträckning beroende av hur staten agerar i sin roll som borgenär. Myndigheterna skall i enlighet med detta ges behövliga resurser (a. prop. s. 112).
Reformen får endast i begränsad utsträckning effekter för den kategori av gäldenärer som är fysiska personer. Det är sällan motiverat att försätta en fysisk person i konkurs och företagshypotek förekommer enbart i näringsverksamhet.
8.3. Konkurstillsynsutredningens förslag
Konkurstillsynsutredningen avlämnade i juni 2000 sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62). Utredningens ursprungliga uppdrag var att utreda bl.a. vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skulle ha (dir. 1997:74). I den delen föreslog utredningen en ny inriktning varvid tillsynsorganet bl.a. skulle utöva en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn över att förvaltningen främjade bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodosåg samhällets intressen vid konkurs. Huvudvikten i tillsynen skulle enligt förslaget ligga på det ekonomiska planet (SOU 2000:62 s. 441 ff.).
Genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:20) utökades utredningens uppdrag till att även omfatta att förutsättningslöst överväga hur den framtida tillsynsfunktionen skulle vara organiserad, alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skulle vara offentlig. Tilläggsdirektiven hade föranletts av ett riksdagsbeslut grundat på ett betänkande från lagutskottet (bet. 1998/99:LU11, rskr. 1998/99:158). I betänkandet uttalade utskottet att det var viktigt att konkurstillsynen var utformad så att dess opartiskhet inte kunde ifrågasättas och att den skapade förtroende hos de berörda. Lagutskottet konstaterade därvid att Förmånsrättskommitténs betänkande (Nya förmånsrättsregler, SOU 1999:1) i vilket bl.a. föreslås att statens förmånsrätt för skatter och avgifter skall avskaffas, torde innebära att kronofogdemyndigheterna i egenskap av företrädare för staten som borgenär måste ikläda sig en mer aktiv borgenärsroll. Kronofogdemyndighetens kritiserade dubbelroll som tillsynsmyndighet och borgenärsföreträdare skulle därigenom enligt utskottet bli mer påtaglig än tidigare både från principiella och praktiska utgångspunkter.
I organisationsfrågan konstaterar Konkurstillsynsutredningen inledningsvis att tillsynsmyndigheten inte till fullo är att betrakta som en självständig myndighet (SOU 2000:62 s. 327). Vilken betydelse detta har i praktiken är enligt utredningen svårt att avgöra. Oavsett om det finns fog för det hävdas emellertid i den allmänna debatten fortfarande från en del håll att kronofogdemyndigheten ikläder sig dubbla roller genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsynen över konkursförvaltningen. Sådana synpunkter hade också kommit fram bl.a. vid utredningens hearing. Visserligen har från statens sida skapats vissa garantier mot risken att myndigheten misstänks för
obehörigt hänsynstagande, t.ex. genom den särskilda jävsregeln i konkurslagen. Tillsynsmyndigheten är också, i likhet med andra myndigheter, skyldig att iaktta det i 1 kap. 9 § regeringsformen inskrivna kravet på objektivitet i sin verksamhet. Det kan dock enligt utredningen ifrågasättas om detta innefattar tillräckliga garantier mot den tänkbara risken för intressekonflikter. Utredningen menar att dess förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn, sätter önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon framstod som opartisk än mer i centrum än tidigare.
Mot den angivna bakgrunden anser utredningen att man måste överge den nuvarande konstruktionen med kronofogdemyndighet som tillsynsmyndighet och skapa en ny, självständig myndighet. Utredningen föreslår därför att den offentliga konkurstillsynen skall utövas av en självständig, rikstäckande myndighet, Konkurstillsynsmyndigheten, som varken skall vara inordnad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under Riksskatteverket.
Myndigheten föreslås vara regionalt förankrad och indelad i sju enheter för den löpande verksamheten i olika regioner. Enheternas kansliorter föreslås vara Malmö, Jönköping, Göteborg, Stockholm, Eskilstuna, Härnösand och Umeå med en central funktion placerad i Stockholm.
Vid remissbehandlingen av betänkandet ställde sig många remissinstanser kritiska till förslaget om en fristående konkurstillsynsmyndighet. Det fördes fram att de principiella betänkligheterna som utredningen åberopat inte var tillräckliga för att ensamt motivera en så genomgripande reform, särskilt inte som liknande principiellt betingade rollkonflikter kunde återfinnas inom flera andra av kronofogdemyndighetens verksamhetsgrenar.
8.4. Lönegaranti
Det nuvarande regelsystemet vad gäller lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4. Lönegarantin är föremål för översyn i flera avseenden.
Förmånsrättskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) att lönegaranti skall utgå även vid företagsrekonstruktion.1 Regeringen har i prop. 2002/03:49 Nya
1 Nya förmånsrättsregler, SOU 1999:1, s. 243 ff. och 353 ff.
förmånsrättsregler (s. 88 ff.) förklarat sig dela kommitténs uppfattning i denna del men konstaterat att det krävs ytterligare underlag innan förslag kan läggas fram. Genom departementspromemorian Förslag om införande av lönegaranti vid företagsrekonstruktion (Ds 2003:17) finns nu ett sådant underlag.
I promemorian föreslås att det införs en statlig lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Lönegarantin vid företagsrekonstruktion föreslås utformas i huvudsak på ett sätt som motsvarar vad som kommer att gälla för lönegaranti vid konkurs efter ikraftträdandet av lagändringarna om nya förmånsrättsregler. Rekonstruktören skall fatta beslut om lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2005.
Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av den administrativa hanteringen vid lönegaranti.2 Statskontoret föreslår i sin rapport att budgetansvaret för lönegarantimedlen överförs från Kammarkollegiet till Riksskatteverket och att konkursförvaltarna övertar länsstyrelsernas ansvar för utbetalning av lönegarantimedlen. Enligt förslaget skall kronofogdemyndigheterna behålla sin tillsynsfunktion och dessutom överta länsstyrelsens ansvar för utanordnandet av lönegarantimedlen – nu till konkursförvaltarna – samt bevakningen av statens fordringar i konkurser med anledning av lönegarantiutbetalningarna.
Regeringen har för avsikt att utreda den långsiktiga finansieringen av lönegarantiinstitutet. I vilken form detta kommer att ske är under beredning i Regeringskansliet.
Vidare bereds inom Regeringskansliet frågan om implementering av lönegarantidirektivet (Rådets direktiv 80/987/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens). Direktivet ger möjlighet för en arbetstagare att under vissa förutsättningar göra lönegaranti gällande för fordringar mot arbetsgivare som försatts i konkurs i annan medlemsstat. Enligt direktivet får de institutioner inom respektive medlemsstat som hanterar frågor om lönegaranti en skyldighet att ha informationsutbyte med varandra.
2 Statskontorets rapport, En samlad administration av lönegarantin (1999:20).
8.5. Skuldsaneringsutredningen
Skuldsaneringslagen (1994:334) har sedan ikraftträdandet den 1 juli 1994 varit föremål för flera utvärderingar. Bl.a. har Riksdagens revisorer genomfört två utvärderingar. I den senaste utvärderingen granskades tillämpningen av skuldsaneringslagen särskilt med inriktning mot kommunernas och kronofogdemyndigheternas uppgifter och ansvar. I granskningen konstaterades bl.a. att särskilt kronofogdemyndigheternas handläggningstider var alltför långa och att rollfördelningen framför allt mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna var oklar. Revisorerna anmälde i oktober 2000 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 2000/01:RR4).
Med anledning av bl.a. Riksdagens revisorers förslag tillkännagav riksdagen under våren 2001, att tiden var mogen för en förutsättningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till och bestämma de närmare formerna för utvärderingen (bet. 2000/01:LU12). Regeringen har härefter beslutat att tillsätta en särskild utredare för att utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslagen, Skuldsaneringsutredningen. Utredningen skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2003. Skuldsaneringsutredningen och Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid har i sina respektive direktiv ålagts en samrådsskyldighet.
Enligt direktiven till Skuldsaneringsutredningen (dir. 2002:139) skall utvärderingen i första hand avse förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt mot bakgrund av lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden.
I uppdraget ligger att lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utredningen finner att det finns skäl för det, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering. Utredningen skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter.
Utredningen har således mandat att lämna förslag som helt kan förändra den nuvarande ordningen.
8.6. Företrädaransvar
I prop. 2002/03:128 Företrädaransvar m.m. föreslås att rättsläget återställs till vad som gällde före skattebetalningslagens tillkomst. Ett krav på att företrädaren skall ha handlat uppsåtligt och grovt oaktsamt för att kunna åläggas betalningsskyldighet återinförs. En möjlighet att medge befrielse från betalningsskyldighet i enlighet med vad som tidigare gällde enligt 77 a § uppbördslagen (1953:272) m.fl. lagrum införs.
Vidare föreslås att beslut om företrädaransvar skall fattas av allmän förvaltningsdomstol i stället för av allmän domstol. Därigenom uppnås samordningsfördelar i de fall även själva skattefrågan är tvistig. Möjligheten att träffa utomprocessuell överenskommelse om betalningsansvaret skall finnas kvar trots att processen flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. En uttrycklig bestämmelse föreslås om under vilka omständigheter en överenskommelse får ingås. Det föreslås dessutom att det skall införas en möjlighet för företrädaren att föra talan om den grundläggande skattefordringen under förutsättning att talan om betalningsskyldighet enligt reglerna om företrädaransvar väckts vid domstol.
Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.
8.7. Stämningsmannadelgivning
Polisverksamhetsutredningen föreslår i sitt delbetänkande Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) bl.a. att arbetet med stämningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogdemyndigheterna. Betänkandet har remissbehandlats. Förslagen bereds nu vidare inom Justitiedepartementet.
9. Borgenärsuppgifterna
- Borgenärsuppgifterna skall skiljas från de verkställande uppgifterna.
- Regler om uppskov, i stort motsvarande dem i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., skall föras in i utsökningsbalken och göras tillämpliga även på E-mål. Beslut om uppskov (med utredningens terminologi beslut om anstånd) blir därmed en verkställande uppgift. Förutom beslut om anstånd skall beslut om avbetalningsplan och tagande av säkerhet samt avräkning ses som verkställande uppgifter.
9.1. Vad säger direktiven?
Enligt direktiven skall utgångspunkter för utredningens förslag vad gäller kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter bl.a. vara
- att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas,
- att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas tidigt,
- att effektiviteten i verksamheten skall förbättras, och
- att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras.
Vid en lösning med en fristående kronofogdemyndighet skall utredningen analysera konsekvenserna av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheten respektive att flytta över dessa uppgifter till Skatteverket. Därvid skall närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verkställande funktionen och vilka som bör ses som
borgenärsuppgifter. Utredningen skall vidare pröva alternativet att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även i fortsättningen låta kronofogdemyndigheten besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot.
I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna i dag svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ta hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrättsliga fordringar. Därvid skall konsekvenserna av att låta dessa borgenärsuppgifter ligga kvar hos kronofogdemyndigheten eller att lägga borgenärsuppgifterna även för dessa fordringar på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myndighet belysas.
Uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären skall dock, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat.
9.2. Behandlingen i förarbeten av kronofogdemyndighetens roll som borgenärsföreträdare
Utredningen har tidigare i kapitel 4, Kronofogdemyndighetens verksamhet, berört de överväganden som legat bakom att kronofogdemyndigheten fått ansvar för allt fler arbetsuppgifter och verksamheter samtidigt som myndigheten i allt större utsträckning tillagts behörighet att företräda staten som borgenär. Här utvecklas redogörelsen vad gäller den dubbla rollens behandling i olika lagstiftningsärenden.
9.2.1. Utsökning och indrivning
Kronofogdemyndighetens dubbla roll har diskuterats vid ett flertal tillfällen sedan 1970-talet. Redan i samband med inrättandet av ett centralorgan för kronofogdemyndigheterna (Ds C 1971:2) tog man upp frågan om det lämpliga i att kronofogdemyndigheten hade både en verkställande funktion och en borgenärsfunktion. Utredningen om centralorgan inom exekutionsväsendet ansåg det vara en grundläggande förutsättning för att kronofogdemyndighetens verksamhet skulle omfattas av förtroende från allmänheten att de
judiciella uppgifterna utövades på ett opartiskt sätt.1 Enligt utredningen hade det inte uppmärksammats några tecken på att kronofogdemyndighetens dubbla roll inverkat menligt på förtroendet för myndigheten eller föranlett några problem i praktiken. Om den judiciella delen av verksamheten ökade väsentligt kunde en uppdelning av uppgifterna på skilda myndigheter bli nödvändig för att tillgodose intresset av effektivitet i skatteindrivningen. En sådan åtgärd skulle även stärka allmänhetens tilltro till objektiviteten i den judiciella verksamheten och bidra till att eliminera risken för en konflikt mellan effektivitetsintresset och intresset av opartiskhet. I såväl departementspromemorian (Ds C 1971:2 s. 107 f.) som den efterföljande propositionen (prop. 1972:1 bil. 14) pekades på sambandet mellan taxering, uppbörd och indrivning och att detta fordrade särskilda samordningsåtgärder mellan de verkställande myndigheterna men också när det gällde planering och prioritering på central nivå för de olika verksamhetsgrenarna. Dessutom representerade indrivningen av skatter och andra offentligrättsliga fordringar en övervägande del av kronofogdemyndigheternas verksamhet och skulle så göra under en överskådlig framtid.
Vid tillkomsten av utsökningsbalken anförde departementschefen i propositionen att kronofogdemyndighetens dubbelställning i allmänna mål inte torde vålla några olägenheter för parter och andra sakägare utan att de invändningar som hade riktats mot den dubbla funktionen var av principiell natur. Enligt departementschefen skulle det onekligen vara en vinst om de båda funktionerna kunde hållas åtskilda så att kronofogdemyndigheten enbart hade exekutiva uppgifter. Detta skulle emellertid göra indrivningen mer omständlig och kostsam utan att några praktiska fördelar skulle uppnås samtidigt som effektiviteten skulle minska.2I sitt yttrande över förslaget till ny utsökningsbalk angav Lagrådet att kronofogdemyndighetens dubbla roll i andra likartade sammanhang skulle ha inneburit ett uppenbart jäv. De risker från rättssäkerhetssynpunkt som ett sådant system kunde tänkas medföra hade vidare påtalats i flertalet remissvar. De farhågor som vissa remissinstanser tagit upp bottnade visserligen närmast i att misstankar om bristande objektivitet lätt kunde sprida sig hos allmänheten; inte i att kronofogdemyndigheten skulle komma att otillbörligt gynna det allmänna framför enskilda intressen. Enligt Lagrådet kunde man emellertid inte bortse från att kronofogdemyn-
1 Ds C 1971:2 s. 100, se även avsnitt 2 Historik. 2Prop. 1980/81:8 s. 153 f. och s. 1190.
dighetens dubbelställning utgjorde en i systemet inbyggd svaghet som var ägnad att väcka betänkligheter. Betänkligheterna ökade dessutom om och i den mån det allmännas fordringar i exekutionslagstiftningen gavs en mer gynnad ställning än enskilda fordringar. Visserligen hade Lagrådet förståelse för att en annan ordning skulle kräva omfattande organisatoriska förändringar vilket inte var genomförbart “i nuvarande läge”, men menade att det var av största vikt att det vidtogs alla de åtgärder som var möjliga för att hindra intressekonflikter.3 Denna åsikt delades av departementschefen som bl.a. pekade på vissa åtgärder som kunde övervägas vid utarbetandet av verkställighetsföreskrifter till utsökningsbalken. I sammanhanget nämndes också de lagstiftningsåtgärder som föreslagits i fråga om utsökningsbalken för att motverka intressekonflikter inom ramen för den aktuella organisatoriska ordningen, bl.a. att kronofogdemyndighetens befogenhet att under vissa förutsättningar själv pröva en tvist om fördelning av köpeskilling vid exekutiv försäljning av fast egendom inte gällde i allmänna mål, 13 kap. 7 § tredje stycket och 21 §utsökningsbalken.4 Någon ytterligare debatt beträffande frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll synes dock inte förevarit vid den slutliga behandlingen av förslaget till ny utsökningsbalk och vid dess införande.
Mot bakgrund av kronofogdemyndighetens ställning i allmänna mål kom sålunda åtskilliga bestämmelser i utsökningsbalken att undantas från tillämpning i de allmänna målen. I viss utsträckning har de ersatts av andra bestämmelser i andra författningar, främst lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). För att förhindra intressekonflikter har det vidare intagits bestämmelser som särskilt reglerar i vilka situationer det allmänna skall företrädas av annan än kronofogdemyndigheten, nämligen Riksskatteverket (2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken).
Även i förarbetena till indrivningslagen (prop. 1992/93:198) berördes frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll. Vid remissbehandlingen av Skatteindrivningsutredningens betänkande Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10) hade flera remissinstanser framfört kritik mot att kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter utvidgades, bl.a. mot förslaget att överflytta den formella behörigheten att ansöka om konkurs från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten (se avsnitt 4.7.3).
3Prop. 1980/81:8 s. 1058. 4Prop.1980/81:8 s. 1190.
I frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet anfördes i propositionen att det inte hade förekommit någon allvarlig kritik som varit föranledd av att det skulle ha uppstått konflikter mellan de roller som kronofogdemyndigheten hade vid indrivningen. Detta visade att det inte vållat några större problem att i den praktiska tillämpningen hålla borgenärsrollen skild från rollen som exekutiv myndighet.5 De åtgärder som föreslogs för att få en mer effektiv indrivning av det allmännas fordringar skulle inte heller på annat sätt komma att inkräkta på handläggningen av de enskildas fordringar. I sitt yttrande i lagstiftningsärendet erinrade Lagrådet om vad det tidigare anfört över det remitterade förslaget till utsökningsbalk – att den dubbelställning kronofogdemyndigheten intar i de allmänna utsökningsmålen utgör en i systemet inbyggd svaghet som är ägnad att väcka betänkligheter. Enligt Lagrådet kunde man emellertid inte bortse från det förhållandet att kronofogdemyndighetens dubbla uppgifter ledde till att indrivningen blev smidig, effektiv och mindre kostsam. Dessutom hade det inte under de tio år som utsökningsbalken varit i kraft framkommit någon allvarligare kritik med utgångspunkt i de båda rollerna som kronofogdemyndigheten hade vid indrivningen. Det saknades därför anledning att i samband med införandet av indrivningslagen överväga några organisatoriska förändringar. Som framhållits i andra sammanhang, bl.a. vid utsökningsbalkens tillkomst, var det emellertid angeläget att det inom den aktuella organisatoriska ramen vidtogs åtgärder för att så långt möjligt undvika intressekonflikter. I detta sammanhang pekade Lagrådet på bestämmelserna i 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken som anger att kronofogdemyndigheten i vissa situationer inte skall företräda det allmänna. Av det anförda menade Lagrådet att förslaget om ändrade bestämmelser om indrivning inte kunde antas medföra att kronofogdemyndighetens opartiskhet skulle komma att ifrågasättas i någon utökad omfattning (a. prop. s. 170 f.).
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade lagutskottet, vars yttrande skatteutskottet inhämtat, att det kunde resas invändningar från principiella utgångspunkter mot kronofogdemyndighetens dubbla roll i allmänna mål. Inom den befintliga organisatoriska ramen hade det emellertid givits vissa garantier mot att kronofogdemyndigheten hamnade i intressekonflikter. Några avgörande olägenheter av den rådande ordningen syntes inte heller
ha uppstått i praktiken. Lagutskottet ansåg liksom Lagrådet att gällande ordning i allmänna mål innebar stora effektivitetsvinster som kunde förmodas förstärkas genom utvidgningen av kronofogdemyndighetens borgenärsfunktion, t.ex. när det gällde rätten för myndigheten att företräda staten i konkurs. Några organisatoriska förändringar borde därför inte övervägas för tillfället. Däremot borde regeringen vara uppmärksam på rollkonflikten och vid behov ta initiativ till sådana åtgärder som bedömdes nödvändiga för att inte kronofogdemyndighetens opartiskhet skulle dras i tvivelsmål. Skatteutskottet instämde i lagutskottets yttrande (bet. 1992/93:SkU27 s. 51 f. och s. 61).
Den dubbla rollen har även diskuterats i andra sammanhang, allt eftersom kronofogdemyndigheten givits utökad behörighet att företräda det allmänna. I princip har sambandet med andra borgenärsuppgifter och effektivitetsskäl motiverat den utökade behörigheten. När det gäller behörigheten att avräkna enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) angavs att en annan ordning skulle kräva en omfattande kommunikation mellan de återbetalade myndigheterna och kronofogdemyndigheten (se avsnitt 4.7.8). När det gällde uppgiften att företräda staten vid företagsrekonstruktion framfördes bl.a. att rekonstruktionen är ett alternativ till andra åtgärder för att få en fordran betald (jfr vad som anförts beträffande konkurs i avsnitt 4.7.3). Att kronofogdemyndigheten tilldelades uppgiften ansågs vidare ligga i linje med de allmänna överväganden som låg bakom indrivningslagen. Däremot ansågs det mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt att kronofogdemyndigheten – som företrädare för det allmänna och verkställande myndighet – skulle ha rätt att besluta om förlängning av preskriptionstiden. Den behörigheten lades därför på domstol, se avsnitt 4.7.9.
9.2.2. Summarisk process
Frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll kom även upp när den summariska processen reformerades genom lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Genom lagen flyttades handläggningen av mål om betalningsföreläggande och mål om handräckning från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1992, se avsnitt 4.3. I prop. 1989/90:85 Ny summarisk process angavs att det inte utgjorde något problem att en och
samma myndighet först utfärdade ett utslag och därefter verkställde utslaget. Denna ordning var inte konstigare än den att tingsrätterna först handlade ett mål inom den summariska processen och därefter som tvistemål. En särskild situation utgjorde visserligen kronofogdemyndighetens uppgift i mål om sådant solidariskt betalningsansvar som en delägare i ett handelsbolag kan ha för bolagets skatteskulder. I dessa mål är dock kronofogdemyndighetens uppgift i huvudsak begränsad till att konstatera huruvida ansökningen lämnas obestridd eller inte. Mot bakgrund av detta ansågs i propositionen att jävsskäl inte borde hindra att kronofogdemyndigheten som företrädare för staten både ger in en ansökan i den summariska processen och sedermera utfärdar utslag i målet. Dessutom har svaranden alltid möjlighet att bestrida ansökningen och på så sätt få till stånd en domstolsprövning. Kronofogdemyndighetens uppgift som borgenärsföreträdare vid sidan av det exekutiva arbetet torde “nu vara allmänt accepterad”. I detta sammanhang påpekades att uppgifterna som borgenärsföreträdare i konkurs och att utöva tillsyn i konkurser brukar lösas så att de olika funktionerna handläggs på olika enheter inom myndigheten.6
9.2.3. Tillsyn i konkurser
Genom förslag i prop. 1978/79:105 fick kronofogdemyndigheten fr.o.m. den 1 januari 1980 uppgiften att utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Flera av de remissinstanser som yttrade sig över det betänkande som låg till grund för propositionen, Konkursförvaltning (SOU 1977:29), ansåg dock att det från principiell synpunkt inte var godtagbart att kronofogdemyndigheten var verksam i en konkurs både som borgenär och som tillsynsorgan. Lagrådet instämde i denna principiella kritik och förordade länsstyrelserna som tillsynsorgan. I propositionen anfördes emellertid att eftersom tillsynen inte skulle ägna sig åt att råda förvaltaren i förvaltningsfrågor och då tillsynsfunktionen i stor utsträckning skulle hållas åtskild från borgenärsfunktionerna blev de principiella betänkligheterna mycket små (a. prop. s. 195 f.).
De principiella betänkligheter som kan anföras mot nuvarande ordning med kronofogdemyndigheten som tillsynsmyndighet ligger också bakom det förslag om en fristående konkurstillsynsmyn-
dighet som Konkurstillsynsutredningen lagt fram i betänkandet Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62), se avsnitt 8.3.
9.2.4. Skuldsanering
I samband med att kronofogdemyndigheten fick uppgiften att besluta om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) diskuterades i förarbetena huruvida myndigheten kunde anses som olämplig att handha skuldsaneringsärenden mot bakgrund av att myndigheten i vissa fall företräder det allmänna, som kan vara en av flera borgenärer som deltar i ett skuldsaneringsförfarande.7 Slutsatsen blev dock att kronofogdemyndigheten inte kunde anses vara olämplig. Argumenten för denna slutsats var bl.a. att förfarandet hos kronofogdemyndigheten inte mot någon annan borgenärs vilja kan leda till att en skuldsanering fastställs, att samtliga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skall behandlas lika och att skattemyndigheten skulle företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter.
Några år senare flyttades uppgiften att företräda det allmänna i skuldsaneringsfrågor från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten genom en ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen). Regeringen påpekade i den proposition som låg till grund för lagändringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyndigheten fick en dubbel roll i förfarandet, men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbelroll och att detta hade visat sig fungera bra i praktiken.8 Risken för ett ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid sådana mera offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan. Som ytterligare argument mot ett ifrågasättande framfördes att skuldsaneringsfrågan även i ett borgenärsperspektiv förutsattes bli bedömd utifrån skuldsaneringslagens kriterier. Lagrådet berörde frågan vid sin granskning av lagförslaget men ansåg att de principiella betänkligheter som kunde resas mot att kronofogdemyndigheten fick en dubbelroll inte var av den arten att Lagrådet hade anledning att motsätta sig förslaget.9
7Prop. 1993/94:123 s. 83. 8Prop. 1997/98:65 s. 63, se även avsnitt 4.7.7 Nedsättning av fordran, frivillig och tvingande skuldsanering. 9Prop. 1997/98:65 s. 113.
9.2.5. Riksskatteverket
Sedan år 1988 har Riksskatteverket motsvarande ledningsfunktioner gentemot exekutionsväsendet som det har gentemot skatteförvaltningen. Riksskatteverket är därmed chefsmyndighet inom exekutionsväsendet och central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar (2 kap. 1 § förordningen [1988:784] med instruktion för exekutionsväsendet). Verket svarar även för ledningen av verksamheten vad gäller indrivning av statliga fordringar, dvs. kronofogdemyndighetens agerande såsom företrädare för staten. Inom exekutionsväsendets verksamhetsområde företräder Riksskatteverket staten vid domstol, om det inte särskilt föreskrivs att detta ankommer på kronofogdemyndigheten (2 kap. 3 § förordningen).
Som central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen svarar verket bl.a. för frågor om skatter, socialavgifter, mervärdeskattebaserad avgift till EU-budgeten, registrering av bouppteckningar, folkbokföring och brottsutredningar. Verket skall genom föreskrifter, allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, enhetlighet vid rättstillämpningen m.m. (2 kap. 1 § förordningen [1990:1293] med instruktion för skatteförvaltningen).
Verket skall bl.a. meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden och genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhetsområdet. Vidare skall verket lämna direktiv om organisationen och arbetsformerna samt verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser fullgörs i tid (2 kap. 2 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet). Verket skall även i övrigt meddela de föreskrifter och beslut som behövs för att uppnå samordning, rationalisering och enhetlighet.
Vid behandlingen av frågan om centralmyndighet för landets kronofogdemyndigheter delade civilutskottet (Cu 1972:7) den uppfattning som fördes fram i propositionen (prop. 1972:1 bil. 14), nämligen att valet av centralorgan stod mellan ett fristående organ och Riksskatteverket. Majoriteten i utskottet stannade för den senare lösningen, vilken även antogs av riksdagen. Som skäl för valet av Riksskatteverket pekades i propositionen bl.a. på sambandet mellan taxering, uppbörd och indrivning, vilket ansågs kräva särskilda samordningsåtgärder och myndighetssamverkan samt prioriteringar och planering på central nivå. Utskottet instämde i allt väsentligt med bedömningarna i propositionen men menade att
betydelsen av samordning inte borde överdrivas. Vidare borde beaktas möjligheten att kronofogdemyndigheterna i framtiden tillfördes arbetsuppgifter (t.ex. i fråga om betalningsföreläggande och konkurser) som innebar en förskjutning av kronofogdemyndigheternas verksamhet mot den judiciella sektorn. För att inte nya ställningstaganden skulle bindas av den valda organisationsformen anförtroddes den administrativa centralmyndighetsuppgiften en särskild avdelning inom Riksskatteverket – nuvarande exekutionsavdelningen.
Det bör noteras att vid tidpunkten för statsmakternas ställningstagande hade kronofogdemyndigheterna egentligen endast två riktigt stora arbetsuppgifter, nämligen att driva in allmänna fordringar (främst skatter och avgifter) och att verkställa enskilda mål. Borgenärsarbetet var uppdelat på flera myndigheter. Kronofogdemyndighetens behörighet att företräda det allmänna vid denna tidpunkt hade således inte alls den omfattning som den har i dag. Myndigheten saknade t.ex. egen behörighet att begära en gäldenär i konkurs och behörighet att föra talan om företrädaransvar. Att föra statens talan i allmän domstol tillkom åklagare respektive Justitiekanslern.
I prop. 1986/87:52 om exekutionsväsendets organisation m.m. konstaterades att kronofogdemyndigheternas verksamhet på ett genomgripande sätt förändrats i flera olika avseenden under den senaste tjugoårsperioden. Nya arbetsuppgifter hade tillkommit, såsom att utöva tillsyn i konkurser, ansöka om förlängning av preskriptionstid för skattefordringar och besluta om avräkning enligt avräkningslagen. Vidare hade arbetsvolymerna ökat och arbetsmetoderna förändrats. När det gällde skatter och allmänna avgifter hade beröringspunkterna mellan kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas verksamhet ökat.10 Avsaknaden av funktionellt samband var bl.a. anledningen till att ändra exekutionsväsendets organisation, varvid tre krav borde ställas på en framtida organisation; ett fungerande samarbete mellan skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter, en effektiv ledning och styrning av “indrivningsverksamheten” och en lämplig myndighetsindelning.11
För att tillgodose kraven diskuterades, som tidigare nämnts (jfr avsnitt 2.2), ett antal lösningar i propositionen. En var att infoga kronofogdemyndigheten i skatteförvaltningen. Det ansågs dock att en sådan lösning skulle rubba allmänhetens tilltro till exekutions-
10Prop. 1986/87:52 s. 34. 11Prop. 1986/87:52 s. 36.
väsendets opartiskhet. En annan var att dela verkställigheten, så att kronofogdemyndigheten verkställde enskilda mål och skattemyndigheten A-mål. En sådan lösning skulle emellertid kräva dubbla organisationer och bli kostsam. Det tredje alternativet innebar att borgenärsuppgifterna flyttades till skatteförvaltningen medan de exekutiva låg kvar på kronofogdemyndigheten. I fiskalt hänseende var detta en fördel eftersom uppbörden då skulle samordnas med indrivningen. En sådan uppdelning kunde dock medföra att indrivningen totalt sett blev mer omständlig och kostsam.
I propositionen föreslogs inte någon förändring av kronofogdemyndigheternas verksamhetsform. I stället anpassades kronofogdemyndigheternas organisation till skatteförvaltningens genom en länsindelning. Detta tillsammans med att Riksskatteverket gavs ledningsuppdraget fullt ut även för exekutionsväsendet ansågs medföra att nödvändiga samordnings- och samarbetseffekter uppnåddes.
9.3. Jävsregler som är tillämpliga på kronofogdemyndighetens verksamhet
Enligt 1 kap. 4 § utsökningsbalken gäller samma jävsregler för kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet som föreskrivs för domare i 4 kap. rättegångsbalken. Motsvarande är förhållandet då myndigheten handlägger mål i den summariska processen (66 § lagen [1990:746] om betalningsföreläggande och handräckning, som hänvisar till 1 kap. 4 § utsökningsbalken). Utöver domarjäven finns en särreglering i 1 kap. 4 § andra stycket utsökningsbalken som bl.a. föreskriver att jäv inte får grundas på åtgärd som förrättningsmannen har vidtagit i tjänsten. Detta innebär bl.a. att en förrättningsman som har försökt driva in en fordran i allmänt mål skall vara oförhindrad att senare t.ex. förrätta utmätning för fordringen. Likaså täcks det fallet att en kronofogde har fört statens talan vid domstol beträffande en fråga som i allmänt mål har hänskjutits dit.12 En förrättningsman skall alltså inte drabbas av jäv vid sin exekutiva gärning på grund av att han tidigare utfört borgenärsuppgifter i samma ärende.13
12Prop. 1980/81:8 s. 191. 13 Se även Trygve Hellners, Kronofogdemyndighetens dubbla roller – en jävsfråga? Festskrift till Gösta Walin s. 164.
För kronofogdemyndighetens övriga verksamhet gäller reglerna om jäv i 11 § förvaltningslagen (1986:223). I bestämmelsens andra stycke anges att man skall bortse från jäv när frågan om opartiskhet saknar betydelse. Härmed avses t.ex. rena serviceärenden och som exempel har i förarbetena nämnts sådana registreringsärenden och ärenden om utanordnande av lönebelopp som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den art att frågan om partiskhet eller opartiskhet kan uppkomma.14
I fråga om jäv mot en tjänsteman vid tillsynsmyndigheten i konkurser gäller, utöver vad som följer av 11 § förvaltningslagen, att den som i allmänt mål har tagit befattning med indrivning av en fordran som görs gällande i konkursen inte får fullgöra någon tillsynsuppgift i konkursen, 7 kap. 26 § konkurslagen (1987:672). Beträffande tillsynsfunktionen har det alltså ansetts så viktigt att hålla isär kronfogdemyndighetens borgenärsuppgifter från tillsynsverksamheten att lagstiftaren sett det nödvändigt med en särskild jävsregel.15
9.4. Personalorganisationernas syn på den dubbla rollen
Utredningen har berett Jusek och Statstjänstemannaförbundets avdelning vid kronofogdemyndigheterna (ST-KFM) tillfälle att komma in med synpunkter på hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter i dag och vilka förändringar som förslagen i prop. 2002/03:49 Nya förmånsrättsregler kommer att medföra, om borgenärsarbetet påverkar kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet samt var borgenärsuppgifterna bör handläggas om inte kronofogdemyndigheten anses lämplig att hantera dessa.
Jusek
Jusek anser att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet får anses som väl bekräftad. Kombinationen att både ombesörja indrivningen och företräda borgenären är effektivare jämfört med ett särhållande av funktionerna. För de borgenä-
14Prop. 1971:30 s. 343 f. och 356 f. 15Prop. 1978/79:105 s. 195 f. och s. 350 f. samt prop. 1986/87:90 s. 280.
rer som är enskilda sökande och som endast kan få verkställighet av sina anspråk hos kronofogdemyndigheten kan nämnda kombination skapa uppfattningen att staten ger sig en fördel på andra borgenärers bekostnad. Dessa förhållanden har varit föremål för upprepade diskussioner och överväganden under många år. Lagstiftaren har varit medveten om detta och utformat regler för att hindra partiskhet.
Beslutet om slopad förmånsrätt för skatter och avgifter leder troligtvis till fler utsökningsärenden och kräver ett aktivare borgenärsarbete från kronofogdemyndigheten och Skatteverket. Kronofogdemyndigheten som borgenärsföreträdare kommer att bli tvungen att flytta fram positionerna. Detta förstärker enligt Jusek kraven på att kronofogdemyndigheten frikopplas från Skatteverket.
Ändringarna kommer att påverka främst indrivningen av skatte- och avgiftsfordringar mot näringsidkare (fysiska och juridiska personer). Kronofogdemyndighetens inriktning i indrivningsarbetet blir annorlunda. Det kommer förmodligen att bli fler utmätningar hos näringsidkare. Möjligen kommer det att ske en ökning av antalet företagsrekonstruktioner där staten som borgenär får en annan roll än för närvarande.
I detta sammanhang är det emellertid viktigt att framhålla att indrivningsarbetet egentligen domineras helt av indrivning mot privatpersoner som inte är näringsidkare – i dagligt tal PI-indrivning. Den indrivningsåtgärd som förekommer med störst frekvens i det arbetet är utmätning av lön. Ändringarna i förmånsrättslagen m.fl. lagar får ingen betydelse för det arbetet. Rollen som företrädare för staten inom ramen för PI-indrivning påverkas inte heller av ändringarna.
Den allmänna uppfattningen inom Jusek är att det inte finns något alternativ till att kronofogdemyndigheten handhar borgenärsuppgifterna. För det fall något annat ändå måste förordas anser Jusek att uppgifterna bör ligga hos en myndighet, och då lämpligen Skatteverket. Eventuella diskussioner om opartiskhet får dock med en sådan organisationslösning anses klart befogade. Mycket tydliga brandväggar mellan de olika avdelningarna måste därför skapas.
Om man anser att kronofogdemyndighetens opartiskhet inte alls skall ifrågasättas, är det inte möjligt att låta kronofogdemyndigheten behålla några borgenärsuppgifter. Med ett sådant synsätt är det inte heller möjligt med någon fördelning av borgenärsuppgifterna mellan kronofogdemyndigheten och andra myndigheter. Detta innebär att borgenärsuppgifterna för de allmänna målen
antingen läggs hos en myndighet eller flyttas över till de myndigheter som har fordringar mot gäldenären. Det senare alternativet förefaller minst effektivt. Därför återstår att låta borgenärsuppgiften för de allmänna målen finnas hos en myndighet
Frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet rymmer också frågan om myndigheten skall brytas ut från Skatteverket. Av det redovisade resonemanget om kronofogdemyndighetens absoluta opartiskhet följer enligt Jusek med nödvändighet att kronofogdemyndigheten måste lösgöras från Skatteverket. Även med ett nyanserat förhållningssätt till frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet blir följden densamma. Om kronofogdemyndigheten skall ingå i det nya Skatteverket som någon form av enhet är risken stor att kronofogdemyndighetens opartiskhet kan ifrågasättas även om myndigheten inte längre har någon borgenärsuppgift.
ST-KFM
ST-KFM anser att borgenärsuppgiften hanteras på ett fullgott sätt. Allt talar för att kronofogdemyndigheten kommer att bli mer aktiv i både verkställighets- och borgenärsarbetet efter genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:49. Det är svårt att i dagsläget överblicka alla de konsekvenser som lagändringarna för med sig. ST-KFM bedömer att det går att förena borgenärsuppgiften med kronofogdemyndighetens verkställande roll.
Om kronofogdemyndigheten inte skulle anses lämplig att handha borgenärsuppgifterna finner ST-KFM det lämpligast att borgenärsuppgiften överförs till respektive borgenär. Ett godtagbart alternativ är att en helt ny Borgenärsmyndighet bildas.
ST-KFM anser att kronofogdemyndigheten skall vara en egen myndighet. För att inte opartiskheten skall ifrågasättas avseende borgenärsuppgifterna och verkställigheten föreslår ST-KFM att det inom myndigheten byggs en “brandvägg”. Genom denna konstruktion kan även övriga verksamhetsgrenar (Supro, Skusan och TSM) ingå i myndigheten. Förslaget innebär att medborgarna får en myndighet att vända sig till i obeståndsfrågor.
För att uppnå en kostnadseffektivitet avseende stödfunktioner (Ea/Pa, IT) bör enligt ST-KFM kronofogdemyndigheten samverka med Skatteverket genom en “brygga”.
I det fall Skatteverket skulle ta över borgenärsuppgifterna för samtliga statliga fordringar uppstår frågan om opartiskheten mellan skattefordringar och övriga statliga fordringar.
9.5. Borgenärernas synpunkter på den dubbla rollen
De samtal utredningen haft med olika företrädare för borgenärer med E-målsfordringar bekräftar den uppfattning som förts fram i olika lagstiftningssammanhang, nämligen att kronofogdemyndigheten i sin exekutiva verksamhet i praktiken inte gynnar A-målen framför E-målen. Snarare uppfattar flera av företrädarna som utredningen talat med, att kronofogdemyndigheten inte driver borgenärsarbetet i A-målen på ett effektivt sätt. En orsak till detta tros vara farhågor för att framstå som partisk i ärendet. En annan orsak som förts fram är en summarisk och slentrianmässig hantering av A-målen. Ingivarna av A-målsfordringar, som genom överlämnandet till kronofogdemyndigheten har skilt sig från handläggningen av fordringarna, pressar inte på och kräver därigenom inte en effektiv hantering av målen. E-målsingivarna däremot är pådrivande i sina mål, vilket gör att kronofogdemyndigheten ägnar dessa mål särskild uppmärksamhet. Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter innebär att varken ingivande myndighet eller kronofogdemyndigheten behöver vara särskilt drivande för att få betalt för statens fordringar.
Inte heller beträffande kronofogdemyndighetens övriga verksamheter har några E-målsföreträdare som utredningen talat med kunnat påvisa att kronofogdemyndigheten agerat partiskt på bekostnad av de enskilda borgenärerna.
De A-målsborgenärer som svarat på utredningens enkät (bilaga 2) har som regel inte haft någon uppfattning i frågan om hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter och inte heller huruvida kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet påverkas av borgenärsarbetet. Länsstyrelsen i Stockholms län och Patent- och registreringsverket har dock förklarat att deras uppfattning är att kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter bra och på ett opartiskt sätt. Tullverket har ansett att det finns anledning att sätta frågetecken för konstruktionen med kronofogdemyndighetens dubbla roll. Skattemyndigheterna i Stockholm och Örebro har ansett att kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter på ett bra sätt men att
myndigheterna ibland har olika uppfattning om vilka borgenärsuppgifter som borde vidtas. Skattemyndigheten i Örebro har å sin sida förklarat sig inte uppleva att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet påverkas av borgenärsarbetet. Skattemyndigheten i Stockholm anser emellertid att den dubbla rollen innebär problem; ett principiellt problem men också ett praktiskt problem på grund av att statens ställning som borgenär ibland missgynnas genom att kronofogdemyndigheten inte fullt ut utnyttjar statens ställning som förmånsberättigad borgenär. Detta menar myndigheten i sin tur kan bero på att kronofogdemyndigheten mer eller mindre medvetet vill undvika risken att bli betraktad som partisk.
9.6. Den dubbla rollen mot bakgrund av en ändrad förmånsrätt
De exekutiva myndigheterna har sedan gammalt haft den dubbla rollen som verkställande myndighet och borgenärsföreträdare för staten. Statsmakterna har emellertid under årens lopp genom olika lagstiftningsåtgärder flyttat fram kronofogdemyndighetens positioner som borgenärsföreträdare. Kronofogdemyndigheten företräder således numera staten som borgenär i många olika sammanhang, såsom i en konkurs eller ett skuldsaneringsärende. Kronofogdemyndigheten förekommer även som sökande i mål om betalningsföreläggande. Myndigheten kan härigenom i flera typer av ärenden, där olika partsintressen står mot varandra, både agera som part och fatta beslut i samma ärende. Allteftersom kronofogdemyndigheten tillagts fler arbetsuppgifter har myndighetens dubbla roll blivit allt tydligare. Statsmakterna har hittills accepterat den dubbla rollen och menat att det visserligen finns ett problem, men att det uteslutande är ett principiellt problem som inte återspeglas i den praktiska hanteringen. Av kostnads- och effektivitetsskäl har man valt att bortse från det principiella problemet.
Förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler, kommer att ställa helt andra krav på kronofogdemyndighetens agerande främst vad gäller indrivning av fordringar mot företag. Även om motsvarande krav ställs på kronofogdemyndighetens agerande vad gäller indrivning mot privatpersoner, kommer reformen som tidigare påpekats inte att få samma genomslagskraft för dessa gäldenärer (se avsnitt 8.3). Reformen syftar till att
förbättra förutsättningarna för att uppnå lyckade företagsrekonstruktioner. Ett avskaffande av skatteförmånsrätten förutsätts redan i propositionen innebära att staten kommer att bevaka sina fordringar mer aktivt än för närvarande och att regelmässigt närvara vid ackordsförhandlingar. Skatteförvaltningen och exekutionsväsendet förutsätts öka sina insatser beträffande bl.a. uppföljning av fordringar, medverkan vid rekonstruktion av företag och deltagande i ackordsförhandlingar. Detta leder till ett ökat resursbehov som av Riksskatteverket beräknats uppgå till sammanlagt 130 mkr.
Företagshypoteket kommer att ersättas med en ny företagsinteckning som enbart skall omfatta 55 procent av värdet på näringsidkarens lösa egendom. Detta syftar till att åstadkomma en kreditgivning mer styrd av låntagarnas återbetalningsförmåga än av de säkerheter som ställs. Tanken är att krediter i framtiden därigenom främst skall lämnas till sådana företag som har mera långsiktigt goda möjligheter att driva verksamhet. De företrädare för enskilda borgenärer utredningen talat med uttrycker oro för de konsekvenser denna förändring kan leda till. De talar om hur antalet utmätningar hos företag med varulager kan förväntas öka kraftigt om den obelånade delen av varulagret har ett exekutivt övervärde. I dag sker i princip inte sådana utmätningar eftersom hela varulagret kan ingå i underlaget för företagshypoteket.
Ändringarna förväntas leda till att samtliga borgenärer kommer att kräva många och snabba utmätningsåtgärder särskilt gentemot företag. E-målsföreträdarna talar i detta sammanhang om ett ”chicken race” och ”först till kvarn” och att kronofogdemyndigheten kommer att tvingas till ett mycket mer aggressivt arbetssätt. I en sådan miljö kommer den konflikt som ligger i kronofogdemyndighetens dubbla roll att ytterligare tydliggöras. Några av Emålsföreträdarna har ansett det omöjligt att i det läget låta kronofogdemyndigheten ingå i det nya Skatteverket och är i vart fall tveksamma till om borgenärsuppgifterna kan ligga kvar hos kronofogdemyndigheten.
Företrädarna för A-målsborgenärerna har i de flesta fall inte haft några synpunkter på huruvida förändringen av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kommer att påverka kronofogdemyndighetens dubbla roll. Såväl kronofogdemyndigheterna i Göteborg och Stockholm som skattemyndigheterna i Stockholm och Örebro har emellertid konstaterat att den ändrade förmånsrätten kommer att kräva ett mycket mer aktivt agerande från kronofog-
demyndighetens sida och menat att detta kan leda till att kronfogdemyndigheten får svårt att förena de båda rollerna.
Företrädare för såväl A- som E-målsborgenärer har vidare uttalat att förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49 även bör innebära att kronofogdemyndigheten i sin verkställande roll får fler och mer komplicerade ärenden i form av utökade utmätningar och fler konkurser vilket även påverkar tillsynsmyndighetens verksamhet.
9.7. Överväganden och förslag
9.7.1. Är nuvarande ordning effektiv?
Som framgått av redogörelsen i avsnitt 9.2 har en bidragande orsak till den nuvarande ordningen varit att det bedömts som effektivt och kostnadsbesparande att kronofogdemyndigheten uppträder såväl som exekutiv myndighet och som borgenärsföreträdare. Några egentliga analyser, där lagstiftaren i grunden sökt bedöma de kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster som man sagt sig uppnå genom att tilldela kronofogdemyndigheten uppgifter som borgenärsföreträdare, har inte redovisats. Inte heller tycks man ha funderat över om det kan finnas andra och mer effektiva alternativ, genom starkare och tydligare kopplingar till annan verksamhet.
Enligt utredningens mening är det inte givet att kronofogdemyndighetens dubbla funktion, såsom det tidigare motiverats av statsmakterna, innebär den mest ändamålsenliga lösningen, varken för utförandet av de myndighetsutövande uppgifterna eller för hanteringen av de allmänna fordringarna. Det kan tvärtom vara så att en kronofogdemyndighet som till fullo får koncentrera sig på sin huvudsakliga uppgift, den verkställande uppgiften, skulle kunna agera friare och mer effektivt i denna roll. På motsvarande sätt skulle en mer renodlad borgenärsföreträdare kunna uppnå större effektivitet än vad som är möjligt inom ramen för nuvarande ordning.
Såväl bland företrädare för enskilda borgenärer som bland borgenärer med A-målsfordringar ges uttryck för synpunkten att kronofogdemyndigheten inte bedriver borgenärsarbetet på det mest effektiva sättet. Det är också så att E-målen i verkställighetshänseende hanteras snabbare än A-målen. Enligt uppgift från Riksskatteverket uppgick andelen utredningar som avslutats inom fyra månader under år 2002 i E-målen till knappt 85 procent medan
motsvarande siffra beträffande A-målen var drygt 55 procent. Det bör dock uppmärksammas att denna skillnad inte i sin helhet kan ses som ett uttryck för en prioritering av E-målen. Skillnaden kan ha flera andra orsaker. Statistiken innefattar många A-mål avseende småbelopp som inte har prioriterats (32 procent av antalet mål avser belopp mindre än 4 000 kr) – en följd av att det i princip är obligatoriskt att överlämna obetalda fordringar för indrivning. Genom överlämnandet för verkställighet har ingivande myndighet överlämnat ansvaret för A-målsfordringarna på kronofogdemyndigheten och någon anledning för myndigheten att fortsättningsvis engagera sig i indrivningen av fordringarna finns egentligen inte. Emålsborgenärerna bevakar och driver på sina ärenden och framställer synpunkter på hur dessa skall behandlas i större utsträckning. Den utredning som görs i A-målen (gäldenärsutredningen) är också mer omfattande, och därmed mer tidsödande, än den tillgångsundersökning som görs i E-mål. En förklaring kan också ligga i att A-målen normalt ligger kvar hos kronofogdemyndigheten för verkställighet till dess fordringarna preskriberas, om de inte betalas dessförinnan, medan E-målens handläggningstid är begränsad till ett år med möjlighet för borgenären att göra en förnyelseansökan.
För att öka effektiviteten vid handläggningen av A- och E-mål har Riksskatteverket utfärdat en gemensam indrivningspolicy som uttalat skall gälla för såväl allmänna som enskilda fordringar. Enligt uppgift från Riksskatteverket har bl.a. skillnaderna i handläggningstid reducerats om än marginellt. Det är dock för tidigt att i dagsläget dra några säkra slutsatser om hur väl policyn kommer att fylla sitt syfte.
Enligt utredningens mening kan det befaras, tvärtemot lagstiftningens intentioner, att kronofogdemyndighetens dubbla uppgifter medfört att myndigheten inte på effektivast möjliga sätt drivit sin borgenärsroll. Farhågan att framstå som partisk i sin verkställande roll kan innebära att myndigheten i enskilda fall inte fullt ut tar tillvara de möjligheter att tillgodose det statliga borgenärsintresset som står till buds.
När förmånsrätten slopas för skatter och allmänna avgifter kommer det att ställa mycket stora krav såväl på en effektiv verkställande myndighet som på en effektiv och kraftfull borgenärsföreträdare. Den nuvarande konflikten mellan de båda rollerna kommer att bli än tydligare. För att kronofogdemyndigheten skall ha framgång som borgenärsföreträdare kommer en offensiv och snabb hantering att bli avgörande. Det är enligt utredningen
uppenbart att kronofogdemyndigheten inte kan utföra två så olika arbetsuppgifter (en effektiv myndighetsutövning och en offensiv och effektiv borgenärsutövning) där helt skilda intressen skall tillgodoses utan att någon form av intressekonflikt uppstår – eller, rättare sagt, den nuvarande intressekonflikten skärps. Risken är stor att kronofogdemyndigheten, förmodligen i större utsträckning än i dag, ställs inför prioriteringsproblem.
Beträffande kostnadsaspekten har det inte i något lagstiftningsärende redovisats hur stor kostnadsbesparing det innebär att låta kronofogdemyndigheten utföra borgenärsuppgifterna. Det är därför svårt att utifrån tidigare bedömningar bilda sig en uppfattning om vilken betydelse kostnadsaspekten kan tillmätas som argument för att samla de olika verksamheterna hos kronofogdemyndigheten.
Handläggarna på kronofogdemyndigheten redovisar den tid de lägger ned på olika arbetsuppgifter. Tidredovisningen innehåller emellertid inte någon helt konsekvent särredovisning av det arbete och den tid som läggs ned på borgenärsuppgifterna. I vart fall hälften av de utförda borgenärsuppgifterna redovisas i tidredovisningen tillsammans med myndigheternas exekutiva arbete.
Med hänsyn till svårigheterna att dra någon säker slutsats kring borgenärsarbetets omfattning har utredningen bett fyra kronofogdemyndigheter att vidta en manuell tidmätning av borgenärsuppgifterna. Kronofogdemyndigheterna i Härnösand, Kalmar, Göteborg och Stockholm har därför lämnat uppgifter om nedlagd arbetstid avseende borgenärsuppgifter under två veckor i maj 2003. Tiden har redovisats uppdelad på två poster, dels den tid som lagts ned på gäldenärsutredning, dels den tid som lagts ned på övriga borgenärsuppgifter. Den senare posten inkluderar samtliga övriga borgenärsuppgifter, från betalningsanmaning till ackord och talan om företrädaransvar. Eftersom fler borgenärsåtgärder blir aktuella och också i praktiken utförs oftare när det gäller indrivning mot juridiska personer och enskilda näringsidkare har mätningen koncentrerats till de enheter/avdelningar som arbetar med näringsidkarindrivning. För att få en uppfattning om borgenärsfunktionens omfattning när det gäller indrivning mot fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet (personindrivning) har som en jämförelse gjorts en mätning på fyra enheter/avdelningar som enbart arbetar med personindrivning.16 I
16 En närmare beskrivning av hur tidmätningen gick till framgår av den begäran som myndigheterna tillställdes i april 2003, bilaga 4.
tabell 9.1 redovisas nedlagd tid på borgenärsarbete vid de enheter/avdelningar som arbetar med näringsidkarindrivning i förhållande till den totala arbetstid som lagts ner på respektive myndighet under två veckor (dvs. tio arbetsdagar).
Tabell 9.1 Borgenärsarbetets andel i förhållande till total arbetad tid på respektive myndighet
Kronofogdemyndighet
Gäldenärsutredning, antal timmar
Övr. borgenärsuppgifter, antal timmar
Total arbetad tid, antal timmar
Andel borgenärsarbete
Göteborg
17
1 314
1 025
33 391
7 %
Härnösand
102
138
9 924 2,4 %
Kalmar
470
572,5
18 187 5,7 %
Stockholm
1 300,5
2 539
52 707 7,3 %
Summa
3 186,5
4 274,5
114 209
Den tid som nedlagts på borgenärsarbetet på en enhet/avdelning som arbetar med personindrivning ligger i intervallet 0,1 till 0,3 procent av respektive myndighets totalt arbetade tid under två veckor.
För att bedöma tillförligheten i utredningens begränsade tidmätning har på uppdrag av utredningen Kronofogdemyndigheten i Malmö jämfört de i tabellen redovisade resultaten med de beräkningar av borgenärsarbetets omfattning, personal- och lönekostnadsmässigt, som myndigheten utförde i ett särskilt projekt (Verksamhetsutvecklingsprojektet) under åren 1995 och 1996. Av denna jämförelse framgår att borgenärsinsatsen för en myndighet av Göteborgs eller Malmös storlek kan beräknas till cirka 2 500 arbetstimmar under en tvåveckorsperiod.
Resultatet av tidmätningen vid Kronofogdemyndigheten i Härnösand – andelen borgenärsarbete uppgår till 2,4 procent – avviker påtagligt från resultatet vid de tre övriga kronofogdemyndigheterna. Detta behöver dock inte betyda att mätningen är felaktig utan kan vara resultatet av de särskilda förhållanden som råder inom Kronofogdemyndighetens i Härnösand verksamhetsområde.
17 Kronofogdemyndigheten i Göteborg har enligt tidmätningen ägnat 1080 timmar åt gäldenärsutredning och 909 timmar åt övriga borgenärsuppgifter. Med hänsyn till att den operativa tiden vid myndigheten under mätperioden varit lägre än normalt har uppgifterna justerats upp till de i tabellen angivna.
Den totalt nedlagda tiden på borgenärsuppgifter uppgår enligt tidmätningen till knappt 7 500 timmar för tio arbetsdagar, vilket ger 7 500 x 200 = 150 000 timmar borgenärsarbete per år för de i mät 10 mätningen ingående kronofogdemyndigheterna. De i mätningen ingående kronofogdemyndigheterna hanterar 53 procent av landets gäldenärer (Göteborg 16 procent, Härnösand 4 procent, Kalmar 9 procent och Stockholm 24 procent). En uppräkning av resultatet av tidmätningen till riksnivå ger följande resultat: 150 000 = 288 461 timmar borgenärsarbete i hela landet vilket, med 0,52 åtta timmars arbetsdag och 200 arbetsdagar under året, ger 180 årsarbetskrafter.
Lönekostnaderna, inklusive lönekostnadspålägg för den personal som arbetar med borgenärsarbetet ligger högre än genomsnittet och kan beräknas till cirka 500 000 kr per person och år.18 Totalt skulle då kostnaderna för det arbete kronofogdemyndigheterna i dag lägger ned på borgenärsuppgifterna beräknas uppgå till 90 mkr per år.
I utredningens tidmätning ingår två storstadsregioner, Stockholm och Göteborg. Det skulle därför kunna hävdas att mätningen ger ett alltför högt resultat. Å andra sidan har inte den tid som läggs ned på borgenärsuppgifter på enheter som arbetar med personindrivning räknats med. Mätningen torde därför enligt utredningen ge ett tämligen rättvisande resultat.
Det kan konstateras att kostnaderna för de borgenärsuppgifter som kronofogdemyndigheten utför i dag inte är särskilt höga ställda i relation till kostnaderna för myndighetens verksamhet i övrigt. Detta kan möjligen tala för att det är kostnadseffektivt att låta kronofogdemyndigheten utföra dessa uppgifter. Häremot kan dock anföras att det, som nyss berörts, kan befaras att kronofogdemyndigheten inte utför borgenärsuppgifterna så effektivt som möjligt. Ett mindre snävt synsätt är därför att fundera över om en annan ordning – där A-målen drivs lika effektivt som E-målen – skulle kunna leda till att staten fick in mer av sina fordringar och därför vore mer kostnadseffektiv, även om den skulle innebära högre kostnader. Inte minst viktig är den påverkan en mer effektivt utövad statlig borgenärsroll kan ha på den allmänna skattemoralen.
18 Jfr Riksskatteverkets beräkning av kostnaden för en årsarbetskraft i avsnitt 10.5.3.
9.7.2. Är nuvarande ordning acceptabel ur principiell synvinkel?
Av föregående avsnitt framgår att utredningen menar att det är tveksamt om man kan dra de slutsatser kring effektivitet och kostnader som statsmakterna hittills har gjort. Det är över huvud taget tveksamt att låta kostnadsaspekter styra en så principiellt viktig och grundläggande fråga som en myndighets opartiskhet. Kronofogdemyndigheten måste i allmänhetens ögon uppfattas som oberoende och objektiv i sin myndighetsutövning. Dagens lösning, där en handläggare i ett och samma ärende kan fatta beslut som företrädare för staten och därefter fatta beslut i sin egenskap av handläggare hos den verkställande myndigheten, kan knappast anses uppfylla de krav som måste kunna ställas på en opartisk handläggning. Detta missförhållande kan enligt utredningens mening inte läkas av att kronofogdemyndigheten i praktiken inte har beslagits med att missbruka sin ställning till men för en enskild part.
När förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter tas bort, blir kronofogdemyndighetens dubbla roll än mer ohållbar. I det läget förutsätts kronofogdemyndigheten agera som en tydlig och kraftfull borgenärsföreträdare på samma villkor som övriga borgenärer. Kronofogdemyndigheten måste därvid konkurrera om gäldenärernas tillgångar och begära utmätning tidigare än övriga borgenärer för att tillförsäkra staten förmånsrätt. Samtidigt skall myndigheten agera som oberoende verkställande och handläggande myndighet. Detta kommer, som tidigare påtalats, att ställa kronofogdemyndigheten inför mycket svåra ställningstaganden, där någon form av prioritering måste ske. Risken är därför att det i framtiden kan påvisas skillnader i handläggningen av A- och E-mål som kan ifrågasättas av någondera sidan och medföra att kronofogdemyndighetens opartiskhet ifrågasätts. De enskilda borgenärerna, som hittills inte haft särskilt mycket att erinra vad gäller kronofogdemyndighetens opartiskhet, kan i framtiden förväntas ha desto fler synpunkter på om en av borgenärerna har mer information i ärendet än de har och dessutom skall utföra det verkställande arbetet. Det som tidigare ansetts vara ett närmast uteslutande principiellt problem riskerar i detta läge att bli även ett praktiskt problem.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det, särskilt mot bakgrund förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49 Nya förmånsrättsregler, inte längre är möjligt att bortse från de principiella skäl som med styrka talar emot dagens lösning. Utredningens
utgångspunkt är därför att frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll måste lösas på ett tillfredsställande sätt. Detta kräver förändringar av nuvarande ordning. Den lösning som väljs måste vara så stabil att den kan tillgodose kommande krav på ett mer aktivt agerande från den myndighet eller de myndigheter som skall vara statens borgenärsföreträdare.
Med en ordning där kronofogdemyndighetens opartiskhet inte kan ifrågasättas på samma sätt som i dag, försvinner även de betänkligheter som av denna anledning kan anföras mot kronofogdemyndighetens övriga arbetsuppgifter vid sidan av utsökning. Det innebär således enligt utredningens mening att konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process även fortsättningsvis skulle kunna hanteras av kronofogdemyndigheten.
9.7.3. Borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande uppgifterna
Som framgått av föregående avsnitt är det enligt utredningens mening redan i dag i det närmaste omöjligt för kronofogdemyndigheten att, med bibehållande av övriga arbetsuppgifter, hantera borgenärsuppgifterna, särskilt gentemot juridiska personer och näringsidkare. Med en förändrad förmånsrätt blir problemen än mer accentuerade. Tilltron till en opartisk hantering kräver antingen någon form av förändring av myndigheternas inre organisation eller att vissa eller alla borgenärsuppgifter överflyttas till annan myndighet. Utredningen har, mot bakgrund av den centrala betydelse som problemet med den dubbla rollen har för valet av framtida organisation, funnit det nödvändigt att först behandla denna fråga.
Särskiljs kronofogdemyndighetens samtliga borgenärsuppgifter från de verkställande och partsneutrala uppgifterna innebär detta att kronofogdemyndighetens opartiskhet inte längre kan ifrågasättas. Utredningen övergår därför till att undersöka om det skulle kunna vara tillräckligt att flytta över vissa av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter och vilka uppgifter det i så fall skulle vara fråga om. Härvid har utredningen även att ta ställning till om kronofogdemyndigheten skall utföra de kvarvarande uppgifterna i egenskap av borgenärsföreträdare eller om uppgifterna i stället kan ses som ett utflöde av kronofogdemyndighetens verkställande funktion. Utredningen kommer inte under denna rubrik att gå in
på frågan vilken myndighet som lämpligen skulle kunna ta över uppgifterna eller om det är tillräckligt att uppgifterna hanteras organisatoriskt skilt från kronofogdemyndighetens övriga verksamhet. Dessa frågor behandlas i stället i kommande avsnitt (se avsnitt 10.5 och 11.2).
Vid övervägandet om vissa borgenärsuppgifter kan flyttas och inte längre hanteras tillsammans med de verkställande uppgifterna står en rad alternativa uppdelningar till buds. En allmän utgångspunkt för utredningen härvidlag är att varje sådan uppdelning måste vara sådan att man kan upprätthålla tilltron till kronofogdemyndighetens borgenärsneutrala verksamhet. Dessutom måste beaktas huruvida uppdelningen av uppgifter leder till dubbelarbete, om uppdelningen innebär en utpräglad risk för att ett ärende förs fram och åter mellan inblandade aktörer i alltför stor utsträckning, om det delade ansvaret påverkar effektiviteten negativt och om uppdelningen kan förefalla svårbegriplig i allmänhetens ögon.
Oavsett hur uppdelningen av uppgifter sker, finns ett krav på ett informationsutbyte och en väl fungerande samordning mellan de inblandade aktörerna. I annat fall finns risk för att man åstadkommer ett ineffektivt förfarande där samma uppgifter utförs på flera håll för att skaffa tillräckliga beslutsunderlag. Ett bra informationsutbyte och en väl fungerande samordning är vidare viktigt för att klargöra myndigheternas respektive avsikter i varje ärende så att inte kronofogdemyndigheten t.ex. beviljar en gäldenär uppskov samtidigt som en annan myndighet är i färd med att inge en konkursansökan mot samme gäldenär. De krav som måste ställas på ett väl fungerande samarbete blir naturligtvis beroende av vilka borgenärsuppgifter som skall utföras av respektive myndighet. Med hänsyn till de problem som alltså kan finnas med en uppdelning av uppgifterna på flera aktörer har utredningen funnit anledning att begränsa sina överväganden till att omfatta ett fåtal alternativa uppdelningar av borgenärsuppgifterna som bedömts vara särskilt intressanta.
Borgenärsuppgifter som vidtas i ett sent skede
Ett alternativ som utredningen övervägt är att avgränsa kronofogdemyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna till åtgärder som vidtas i ett tidigt skede av indrivningen och att låta uppgifter som utförs senare utföras av en annan myndighet. Med en sådan
lösning skulle risken för att ett ärende förs fram och tillbaka mellan inblandade myndigheter kunna i det närmaste elimineras. En uppdelning efter ett ärendes gång medför dock åtskilliga gränsdragningsproblem med hänsyn till att det är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att fastställa en handläggningsordning som kan anses ha allmän giltighet. Den enda åtgärd som i princip alltid vidtas vid samma tidpunkt i varje enskilt ärende är betalningsanmaningen enligt 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). I tiden därefter kan inte med någon större grad av säkerhet förutsägas vilka borgenärsåtgärder som regelmässigt företas. Med hänsyn till att en uppdelning av borgenärsuppgifter efter tidsföljden i handläggningen inte naturligt låter sig göras och då en sådan uppdelning inte löser de principiella problemen med myndighetens dubbla roll har utredningen avfärdat detta alternativ.
Borgenärsuppgifter som rör näringsidkare och juridiska personer
Utredningen har även övervägt en alternativ uppdelning av uppgifter grundad på vilka gäldenärer som kan bli föremål för olika borgenärsåtgärder. Enligt uppgifter från REX är 80 procent av de knappt 550 000 gäldenärer som totalt är registrerade hos kronofogdemyndigheten fysiska personer som inte är näringsidkare. Resterande 20 procent utgörs av juridiska personer och en mindre andel enskilda näringsidkare. De flesta av de uppgifter som utredningen i det följande kommer att identifiera som offensiva borgenärsuppgifter vidtas huvudsakligen gentemot denna mindre grupp gäldenärer. Flera av åtgärderna kan dock vidtas även mot fysiska personer som inte är näringsidkare. Beslut om nedsättning av fordran och godtagande av skuldsanering kan i princip uteslutande fattas beträffande fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet. Å andra sidan begärs exempelvis endast i undantagsfall en fysisk person som inte är näringsidkare i konkurs.
Effekterna av en ändrad förmånsrätt enligt prop. 2002/03:49 kommer, som tidigare framhållits, att bli störst vad gäller kronofogdemyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna gentemot juridiska personer och enskilda näringsidkare. Beträffande dessa gäldenärer leder förändringarna till att problemet med kronofogdemyndighetens dubbla roll blir än tydligare än i dag. Beträffande de fysiska personer, som är restförda hos kronofogdemyndigheten
men inte är näringsidkare, blir effekterna av en ändrad förmånsrätt inte lika tydliga i praktiken. Mot den bakgrunden och med beaktande av det stora antalet sådana gäldenärer och ärendenas annorlunda karaktär, där de förebyggande och rehabiliterande inslagen är större, har utredningen även funnit anledning att överväga frågan om att låta kronofogdemyndigheten behålla dessa uppgifter.
Det finns emellertid flera skäl som talar mot att kronofogdemyndigheten även i fortsättningen skall utföra borgenärsåtgärder som riktar sig mot privatpersoner. Det viktigaste skälet, och det som enligt utredningens mening inte kan bortses ifrån, är det förhållandet att ett sådant alternativ inte utgör någon lösning på det principiella problemet med den dubbla rollen.
En gränsdragning mellan juridiska personer och fysiska personer som är näringsidkare å ena sidan och övriga fysiska personer å andra sidan innebär inte heller någon tydlig skiljelinje mellan de fall där offensiva borgenärsuppgifter kan komma i fråga och övriga fall. Så kan t.ex. en fysisk person som inte är näringsidkare bli föremål för företrädaransvar. En gäldenärs egenskap av näringsidkare kan också förändras över tid vilket, i avsaknad av särskilda regler, skulle medföra att borgenärsuppgifter avseende samme gäldenär och samma slag av fordringar skulle kunna komma att hanteras av olika myndigheter.
Mot en lösning av nu diskuterat slag talar även att den i mycket stor utsträckning förutsätter en dubbel hantering och en dubbel kompetens hos berörda handläggare på respektive myndighet. Ett alternativ där myndighetens behörighet att handlägga ärendet avgörs av vem som är gäldenär innebär att hanteringen av borgenärsuppgifter beträffande samma sorts fordringar sker uppdelat på flera myndigheter. Det skulle därför även bli svårare att få en samlad bild över statens fordringar än om de hanterades av en myndighet.
Vidare förutsätter en sådan uppdelning en total dubblering av IT-systemen på respektive myndighet. Således kommer ett system att krävas till stöd för den eller de myndigheter som skall arbeta med de borgenärsuppgifter som riktas mot näringsidkare och ett motsvarande system behövas för kronofogdemyndighetens borgenärsarbete gentemot fysiska personer som inte är näringsidkare.
Sammanfattningsvis har utredningen funnit att detta alternativ bör avfärdas.
Offensiva borgenärsuppgifter
En annan alternativ uppdelning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter är att söka indela uppgifterna i sådana som är mer offensivt inriktade – och som därmed kan anses mer känsliga med hänsyn till tilltron till kronofogdemyndighetens partsneutrala uppgifter – och övriga borgenärsuppgifter. Avsikten med en sådan indelning skulle vara att föra över de mer offensivt betonade uppgifterna till en annan myndighet och låta resterande uppgifter även fortsättningsvis hanteras av kronofogdemyndigheten. Utredningen har identifierat följande uppgifter såsom mer offensivt inriktade.
- Ansökan om likvidation.
- Ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs.
- Ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion.
- Beslut om att anta förslag om ackord.
- Beslut om nedsättning av fordran, godtagande av frivillig skuldsanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3.
- Talan om preskriptionsförlängning.
- Talan om företrädaransvar.
- Tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överklagade i allmänna utsökningsmål enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken.
Återstående, icke offensiva, borgenärsuppgifter är följande.
- Betalningsanmaning.
- Gäldenärsutredning.
- Uppskov och avbetalning i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot.
- Avbrytande av indrivning.
- Avräkning enligt indrivningslagen.
- Avräkning enligt avräkningslagen.
De icke offensiva borgenärsuppgifterna kan visserligen inte lika tydligt anses vara ägnade att rubba allmänhetens förtroende för kronofogdemyndighetens opartiskhet i dess övriga verksamhet, som de offensiva uppgifterna. Trots detta menar utredningen att det för att kronofogdemyndigheten fortsättningsvis skall kunna utföra de icke offensiva uppgifterna krävs att dessa kan ses som ett utflöde av den verkställande funktionen. Fråga är alltså om dessa
uppgifter kan omvandlas till verkställighetsuppgifter enligt utsökningsbalken. Vid bedömningen av om det låter sig göra beträffande respektive enskild uppgift måste utgångspunkten vara att A-mål och E-mål i verkställighetshänseende skall behandlas lika. I det följande behandlar utredningen möjligheten att överflytta de uppgifter som definierats som icke offensiva borgenärsuppgifter med beaktande av dessa förutsättningar.
En betalningsanmaning enligt 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) företas i dag i samband med att gäldenären enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken underrättas om utsökningsmålet. Syftet med åtgärden är att uppmärksamma gäldenären på att fordringen lämnats för indrivning och att ge denne en möjlighet att betala innan ytterligare indrivningsåtgärder företas.19 Kronofogdemyndigheten har inte skyldighet att lämna någon motsvarande betalningsanmaning beträffande E-målen. Däremot kan konstateras att även syftet med den underrättelse som kronofogdemyndigheten lämnar enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken är att ge gäldenären tillfälle att bevaka sin rätt, vilket kan leda till att denne betalar sin skuld. Enligt utredningens mening ger denna bestämmelse gäldenären tillräckligt utrymme att betala alldeles oavsett lämnad betalningsanmaning. Dessutom åläggs de uppdragsgivande myndigheterna i olika bestämmelser att uppmana gäldenären att betala vad han är skyldig innan indrivning begärs (betalningsuppmaning), se t.ex. 20 kap. 3 § skattebetalningslagen (1997:483) och 3 § indrivningsförordningen (1993:1229). Utredningen anser sammanfattningsvis att bestämmelsen om betalningsanmaning i 5 § indrivningslagen inte behövs och därför kan utmönstras.
Gäldenärsutredningen enligt 6 § indrivningslagen har som enda syfte att bestämma med vilka åtgärder indrivningen skall bedrivas. I förarbetena beskrivs denna utredningsuppgift som ett utflöde av den aktiva roll som kronofogdemyndigheten skall ha i allmänna mål. Det uttalas vidare att motsvarande utredningsuppgift i ett enskilt mål ankommer på den enskilde borgenären.20 Möjligen kan övervägas att utvidga tillgångsundersökningen till att omfatta en utredning som på motsvarande sätt som gäldenärsutredningen, men i samtliga mål, syftar till att klarlägga de närmare omständigheterna kring gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Mot detta talar dock att uppgifterna har en alltför tydlig koppling till
19Prop. 1992/93:198 s. 87. 20Prop. 1992/93:198 s. 87.
borgenärsintresset. Det är även tydligt att en sådan utredning inte behövs för utförandet av kronofogdemyndighetens verkställighetsarbete. Enligt utredningens mening bör uppgiften att göra gäldenärsutredning i stället åligga sökanden i målet. Av det enkätsvar som inkommit från Skattemyndigheten i Stockholm framgår att myndigheten som underlag för olika åtgärder att få betalt gör en borgenärsutredning – en samlad och fördjupad utredning av en skattskyldigs betalningsförmåga och/eller betalningsovilja. Här utförs således ett dubbelarbete som kan undvikas om ansvaret för utredningen läggs på sökanden.
Begreppet uppskov avser i dessa sammanhang en åtgärd som sökanden förfogar över till skillnad från anstånd som är förbehållet åtgärder som en myndighet beslutar om. Uppskov enligt 7 § indrivningslagen beslutas av kronofogdemyndigheten i egenskap av företrädare för sökanden i målet.21 Begreppet uppskov återfinns även i utsökningsbalken. I 4 kap. 10 § andra stycket utsökningsbalken anges sålunda att en ansökan om verkställighet är förfallen, dels om sökanden medger uppskov med utmätningen och uppskovet varar över två månader, dels om sökanden medger uppskov fler än två gånger under en ettårig handläggningsperiod.
Enligt 7 kap. 11 § utsökningsbalken får kronofogdemyndigheten på begäran av sökanden bevilja anstånd under pågående utmätning av lön. Anstånd får också beviljas på begäran av gäldenären men endast om sökanden medger anstånd eller om det finns särskilda skäl. Anstånd får också beviljas i andra situationer, bl.a. vid försäljning av utmätt egendom (8 kap. 3 §), vid avhysning (16 kap. 4 §) och vid handräckning för återtagande av egendom (16 kap. 12 a §). Kronofogdemyndigheten har således i dessa fall möjlighet att – om det finns särskilda skäl – i sin verkställande roll bevilja anstånd oavsett om sökanden har medgivit det eller inte.
De möjligheter som kronofogdemyndigheten har att enligt indrivningslagen förena ett uppskovsbeslut med en avbetalningsplan och tagande av säkerhet har ingen motsvarighet såvitt avser verkställighetsarbetet. Möjligheten tillkommer således kronofogdemyndigheten uteslutande i egenskap av borgenärsföreträdare.
Vid bedömningen av om det skulle vara möjligt att hänföra uppskov, avbetalningsplan och tagande av säkerhet till verkställighetsuppgifter har utredningen uppmärksammat hur dessa uppgifter hanteras i Finland. Staten som borgenär representeras i Finland av
21Prop. 1992/93:198. s. 95 f.
de olika myndigheter som har hand om debiteringen på respektive område. Utsökningsmyndigheten har således inte någon borgenärsfunktion. Vid tvångsverkställighet görs inte någon skillnad mellan privaträttsliga och offentligrättsliga fordringar. Som ett led i verkställigheten har utsökningsmyndigheten befogenhet att göra upp en avbetalningsplan (betalningsprogram) med gäldenären om denne inte förmår betala på en gång. Myndigheten beslutar om villkoren i planen, vanligen utan att höra sökandens åsikt. Sökanden kan dock överklaga beslutet om avbetalningsplan. En trovärdig utredning om gäldenärens inkomster och förmögenhet är en nödvändig förutsättning för en avbetalningsplan. Avbetalningsplanen måste vara realistisk i så måtto att har gäldenären t.ex. en tjänsteinkomst måste planen vara på den nivå som skulle kunna drivas in genom löneutmätning. Om det finns utmätbar egendom kombineras avbetalningsplanen med säkerhetsutmätning. Förfarandet med avbetalningsplan och säkerhetsutmätning regleras inte i lag utan baseras på allmän utsökningspraxis. Det kan noteras att motsvarigheter till den finländska ordningen enligt vad utredningen inhämtat finns även i Frankrike och Nederländerna samt i England och Wales.
Det finska exemplet – men även nuvarande anståndsbestämmelser i utsökningsbalken – visar att det inte är självklart att betrakta de ifrågavarande uppgifterna som borgenärsuppgifter. Fråga är då om det är möjligt och lämpligt att införa bestämmelser som möjliggör för kronofogdemyndigheten att besluta om avbetalningsplaner m.m., vilket i och för sig inte behöver innebära att den myndighet som innehar borgenärsfunktionen skulle betas sådana möjligheter vad gäller fordringar som inte överlämnats för indrivning.
Först kan slås fast att för det fall en motsvarighet till reglerna om uppskov i indrivningslagen skulle överföras till utsökningsbalken och tillämpas såväl vad gäller A-mål som E-mål begreppet uppskov inte bör användas eftersom det i utsökningsbalken åsyftar åtgärder som sökanden förfogar över. Utredningen använder därför fortsättningsvis begreppet anstånd.
En förutsättning för att kronofogdemyndigheten över huvud taget skulle kunna besluta om anstånd och avbetalningsplaner är att myndigheten har ett tillräckligt underlag för sitt beslut. Som tidigare nämnts anser utredningen att gäldenärsutredningen är en sådan borgenärsuppgift som bör åligga sökanden i målet. En tillgångsundersökning som kronofogdemyndigheten utför enligt 4 kap. 9 c § utsökningsbalken innefattar utredning om gäldenärens
anställnings- och inkomstförhållanden och om gäldenären har utmätningsbar egendom. Det är gäldenären som tar initiativ till anstånd och avbetalningsplan. För att vinna gehör för en sådan begäran måste han presentera de förhållanden som gör att det finns skäl att bevilja anstånd och att besluta om en avbetalningsplan. Tillgångsundersökningen, sökandens uppgifter om gäldenären samt gäldenärens egna uppgifter kommer därför, enligt utredningens uppfattning, att ge kronofogdemyndigheten ett tillräckligt underlag för beslut.
Kronofogdemyndigheten får ofta propåer om anstånd eller avbetalning av fordran för att undvika t.ex. en löneutmätning. En möjlighet för kronofogdemyndigheten att besluta om anstånd och avbetalningsplan, eventuellt kombinerad med säkerhet, skulle kunna utgöra instrument för en effektiv och flexibel verkställighet. Enligt utredningens mening talar många skäl för att omvandla indrivningslagens bestämmelser om uppskov, avbetalningsplaner och tagande av säkerhet till verkställighetsuppgifter i utsökningsbalken med tillämpning i såväl A- som E-mål. Utredningens förslag i denna del utvecklas närmare i avsnitt 11.7.
Bestämmelsen om avbrytande av indrivning kan knappast ses som ett utflöde av kronofogdemyndighetens verkställande uppgifter då den syftar till att ange förutsättningarna för att kronofogdemyndigheten som företrädare för staten inte skall behöva gå vidare med sina försök att få betalt för det allmännas fordringar. Som en följd av att uppgiften flyttas från kronofogdemyndigheten bör bestämmelsen i 4 kap. 13 a § utsökningsbalken om kronofogdemyndighetens skyldighet att bevaka målet under tid då varken utredning eller verkställighetsåtgärder pågår, göras tillämplig även för de statliga fordringarna.
Såvitt gäller avräkning enligt indrivningslagen har kronofogdemyndigheten i sin borgenärsroll att, då samme gäldenär har flera skatteskulder, i första hand avräkna belopp som kan användas för betalning från den fordran vars preskriptionstid går ut först. Även beträffande enskilda mål finns en bestämmelse som reglerar hur avräkning på borgenärens fordran skall ske, 13 kap. 13 § utsökningsbalken. Enligt denna bestämmelse skall medel avräknas på ränta och annan biförpliktelse före fordrans kapitalbelopp om inte borgenären har yrkat annat. Om samme enskilde borgenär har flera fristående fordringar för vilka utmätning skett står det denne fritt att bestämma hur influtna medel skall avräknas – 9 kap. 5 § handelsbalken, NJA 1986 s. 454. I denna del föreligger sådana lik-
heter mellan de olika bestämmelserna såväl beträffande syfte och tillämpning att avräkningsordningen närmast bör kunna ses som ett utflöde av de verkställande uppgifterna. Att överföra bestämmelsen till utsökningsbalken kan inte heller anses innebära att det allmännas och enskilda borgenärers mål skulle hanteras olika.
Förhållandena beträffande avräkning enligt avräkningslagen är annorlunda och innebär att staten har möjlighet att avräkna vissa skatter och avgifter som skall återbetalas eller utbetalas mot fordringar som det allmänna har mot gäldenären. Detta förfarande kan jämföras med den ordning som gäller för andra borgenärer och deras rätt till kvittning, även om avräkning inte är att likställa med kvittningsförfarandet. Avräkning kan enbart komma i fråga för fordringar som överlämnats för indrivning. Avräkning går före utmätning så till vida att endast vad som återstår efter avräkningen kan tas i anspråk genom utmätning enligt 4 kap. 9 f § andra stycket utsökningsbalken. På så sätt har avräkningen företräde framför utmätning. Enligt utredningens mening utgör detta inte något hinder mot att avräkning skulle kunna ses som ett utflöde av den verkställande uppgiften. I detta sammanhang kan påpekas att det redan finns en företrädesordning föreskriven i 7 kap. 14 § utsökningsbalken som gäller vid utmätning av lön och som inte medfört att löneutmätning skulle anses som något annat än en verkställighetsåtgärd oavsett för vilket fordringsanspråk (allmänt eller enskilt) verkställighet sker.
Mot bakgrund av att motsvarande möjligheter till kvittning tillkommer andra borgenärer än staten anser utredningen att det inte kan anses innebära en otillbörlig prioritering av A-målen om man låter avräkning bli en verkställighetsåtgärd. Detta skulle kunna ske genom att bestämmelsen i 4 kap. 9 f § andra stycket utsökningsbalken görs tillämplig även beträffande statliga fordringar och omformuleras så att det uttryckligen framgår att avräkning enligt avräkningslagen skall ske före utmätning av återbetalade eller annars utbetalade belopp enligt 1 § avräkningslagen.
Sammanfattningsvis ser utredningen det som uteslutet att fortsättningsvis hålla samman verkställande uppgifter och borgenärsuppgifter. Var borgenärsuppgifterna skall placeras utvecklas i kapitel 10 och 11. Uppskov eller – med utredningens terminologi – anstånd, avbetalningsplan och tagande av säkerhet samt de båda avräkningsmöjligheterna skall ses som ett utflöde av de verkställande uppgifterna – och problemen med att ärenden bollas fram och tillbaka mellan inblandade aktörer kan nästan helt undvikas.
Enligt utredningens mening innebär förslaget att det – beroende på vilken organisatorisk lösning som väljs (se kapitel 10 och 11) – inte finns någon, eller i vart fall mindre, anledning att ifrågasätta kronofogdemyndighetens opartiskhet i sin verksamhet.
10. Alternativa organisatoriska lösningar
Utredningen utvecklar följande alternativ:
Exekutionsväsendet inordnas i form av en kronofogde- avdelning i Skatteverket.
En fristående rikstäckande Kronofogdemyndighet bildas.
Vad gäller placeringen av borgenärsuppgifterna övervägs:
Borgenärsuppgifterna avskiljs från de verkställande uppgif- terna inom kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndig- heten genom en brandvägg.
Borgenärsuppgifterna flyttas till Skatteverket, Kammarkol- legiet eller debiterande myndighet.
De offensiva borgenärsuppgifterna flyttas till Skatteverket. Övriga borgenärsuppgifter flyttas till uppdragsgivande myndighet.
10.1. Vad säger direktiven?
Utredningens uppdrag är att förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten vid kronofogdemyndigheterna lämpligen bör organiseras när Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet. Utgångspunkten för uppdraget är att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och övriga borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. Därtill skall effektiviteten i verksamheten förbättras och servicen till medborgarna och andra intressenter upprätthållas och om möjligt förbättras. Oberoende av vilken lösning som föreslås skall den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets respektive ansvarsområden rymmas inom den
totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna.
En huvudfråga för utredningen är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i Skatteverket eller om de fortsättningsvis bör utgöra en eller möjligen flera fristående myndigheter. Om en fristående kronofogdeorganisation förespråkas bör verksamheten bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet.
Utredningen skall belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om – samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, – borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, – kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsök-
nings- och indrivningsområdet, nämligen summarisk process, konkurstillsyn och ärenden om frivillig skuldsanering, samt – administrativa stödfunktioner.
Som en del av bedömningen av lämpliga lösningar skall utredningen redovisa de resursmässiga konsekvenserna, konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter. Vidare skall utredningen belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m.
Finner utredningen att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i Skatteverket och detta fordrar en särskild organisatorisk lösning för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opartiskt, skall utredningen lämna förslag till en sådan.
10.2. En rikstäckande kronofogdemyndighet
Som framgår av avsnitt 10.1 utgör en allmän utgångspunkt för utredningens arbete att kronofogdemyndighetens framtida verksamhet – om verksamheten skall vara organisatoriskt och budgetmässigt fristående från Skatteverket – skall bedrivas inom en enda rikstäckande myndighet. Några bärande skäl till varför exekutionsväsendet i framtiden skulle organiseras i fler än en myndighet har utredningen inte funnit. En rikstäckande myndighet innebär i princip motsvarande fördelar för exekutionsväsendet som den föreslagna enmyndighetsreformen för skatteförvaltningen, t.ex. vad gäller utvecklingen av ledning och styrning samt möjligheten att skapa en mer processanpassad verksamhet och en mer enhetlig
rättstillämpning och likartat beslutsfattande inom förvaltningen (se avsnitt 8.1).
En rikstäckande kronofogdemyndighet blir påtagligt mer flexibel eftersom det då inte längre kommer att finnas några administrativa hinder för var de olika arbetsuppgifterna skall utföras. Verksamheter kan flyttas och förläggas till viss ort utan några särskilda administrativa åtgärder och helt utifrån vilka behov som skall tillgodoses. Det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och ärenden mellan handläggare för att förhindra eventuella skevheter i arbetsbelastning och bemanning på olika kontor. Det kommer dessutom att finnas förutsättningar att koncentrera vissa arbetsuppgifter eller funktioner, t.ex. administration, exekutiv försäljning av fast egendom eller specialindrivning, till ett mindre antal kontor på ett helt annat sätt än med dagens organisation. En sådan organisation kan i än större utsträckning anpassas till att möta de ekonomiska och demografiska förändringar som sker i omvärlden och tillgodose de krav som ställs från medborgare, företag m.fl. och ger förutsättningar för en kvalitativ och enhetlig ärendehantering. En rikstäckande myndighet bör även kunna ge större utrymme för att personalen skall få ökade utvecklingsmöjligheter med tillfälle att specialisera sig och fördjupa sin kompetens.
I samband med förberedelsearbetet inför bildandet av det nya Skatteverket har ett antal utredningar bedrivits inom Riksskatteverket för att ta reda på vilka rationaliseringsvinster som låter sig göras genom bildandet av det nya verket. Utredningar har bl.a. gjorts beträffande RSV-koncernens gemensamma administration inom områdena ”Ekonomi, lönehantering m.m.” och ”Kompetensförsörjning”. I Riksskatteverkets rapport, Ekonomisk långtidsutredning, 2003-04-30, dnr 2206-03/830, har rationaliseringseffekterna inom dessa områden beräknats uppgå till 35 mkr fördelat på 5 år.1
Utöver rationaliseringar avseende ekonomi, lönehantering och kompetensförsörjning kan enligt utredningens mening en gemensam myndighet även skapa förutsättningar för ytterligare rationaliseringseffekter bl.a. när det gäller ledning och lokalisering av verksamheter.
I propositionen Det nya Skatteverket (prop. 2002/03:99 s. 284) anför regeringen att ett av skälen för att genomföra omorganisationen av skatteförvaltningen är att öka dess flexibilitet och effekti-
1 Riksskatteverkets rapport, Ekonomisk långtidsutredning, 2003-04-30, dnr 2206-03/830 s. 29.
vitet genom att göra det enklare att flytta arbetsuppgifter i stället för personal. Ett annat skäl är att möjligheterna till specialisering och koncentration av arbetsuppgifter ökar i en enmyndighetsorganisation. Ett tredje skäl är att enmyndighetsorganisationen erbjuder större möjligheter att på ett enkelt sätt ta hänsyn till förändringar rörande befolkningen och näringslivet. Detta sammantaget kommer troligen på sikt att ge effektivitetsvinster. De tillkommande kostnader för skatteförvaltningen som uppkommer i ett inledningsskede täcks inom ramen för ordinarie medelstilldelning. Några kostnadskonsekvenser utöver detta torde omorganisationen inte medföra för skatteförvaltningen. Däremot torde förutsättningar skapas för en effektivare skattekontroll. Reformen bedöms av regeringen (a. prop. s. 1 f.) generellt sett ha en effektivitets- och servicehöjande effekt vilket medför att ökade satsningar kan ske inom skatteförvaltningens eget område.
Utredningen utgår i sina fortsatta överväganden, oavsett om exekutionsväsendet inordnas i Skatteverket eller inte, från en rikstäckande myndighet och att de nuvarande regionmyndighetsgränserna kommer att försvinna.
10.3. Exekutionsväsendet inordnas i Skatteverket
10.3.1. Ett Skatteverk med en skatteavdelning och en kronofogdeavdelning
Som redogjorts för i avsnitt 8.1 skall Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna, om förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket antas av riksdagen, från och med den 1 januari 2004 bilda en ny myndighet med namnet Skatteverket. Under en övergångsperiod skall Skatteverket även vara central myndighet inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. Den person som inom Skatteverket skall ha det högsta ansvaret för den operativa ledningen och materiella styrningen av kronofogdemyndigheterna skall utses av regeringen och vara en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten inom Skatteverket. Denna ordning motiverades av att det, mot bakgrund av de invändningar av principiell natur som finns mot ett inordnande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket, ansågs nödvändigt att tydliggöra en skiljelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogdemyndigheterna och övrig verksamhet. Det betonades att denna
lösning endast avses gälla under en övergångstid (prop. 2002/03:99 s. 226).
Att på det sätt som föreslås i propositionen göra kronofogdemyndigheten organisatoriskt underställd ett operativt Skatteverk kan, mot bakgrund av de kraftiga invändningar av såväl principiell som praktisk natur som kan riktas mot en sådan lösning, endast accepteras under en kortare övergångstid. Detta har även förutsatts i propositionen. Utredningen har därför inte funnit anledning att utreda detta alternativ vidare.
Utredningen skall enligt direktiven utreda möjligheterna att inordna kronofogdemyndigheten i det nya Skatteverket. Den lösning utredningen därvid har att överväga innebär ett rikstäckande Skatteverk med ett gemensamt operativt ansvar för såväl den nuvarande skatteförvaltningens som exekutionsväsendets uppgifter.
Skatteförvaltningen är en effektiv organisation inom sitt område. Detta har inneburit att dess roll som företrädare för statens fiskala intressen blivit allt tydligare. För att det över huvud taget skall vara tänkbart att inom Skatteverket hantera såväl beskattningsverksamhet som exekutionsväsendets uppgifter krävs enligt utredningen att någon form av avgränsning inrättas som skiljer de båda verksamheterna från varandra. Utredningen använder fortsättningsvis ordet brandvägg för att beteckna sådana regleringar som gör att olika verksamheter inom en och samma myndighet helt eller delvis hålls åtskilda. Åtskillnaden kan uppnås på olika sätt, såsom genom fysisk separation, skilda instruktioner, olika sekretessbestämmelser, jävsregler och begränsningar av åtkomsten till respektive verksamhets datasystem. Genom en kombination av flera åtskiljande åtgärder kan en tydligare avgränsning uppnås.
Inom exekutionsväsendets och skatteförvaltningens verksamhetsområden finns flera exempel på lösningar som syftar till att, med olika långt gående avgränsningar, separera verksamheter från varandra. Inom exekutionsväsendet utgör tillsynsmyndigheten i konkurser det tydligaste exemplet på en verksamhet som avsetts vara i stor utsträckning organisatoriskt åtskild från kronofogdemyndighetens övriga verksamhet. Exempel från skatteförvaltningen utgör skattebrottsenheterna och Skatterättsnämnden. En utförlig beskrivning av de olika exemplen finns i bilaga 5.
Utifrån de nu lämnade exemplen på hur man inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen tidigare behandlat frågor om gränsdragning mellan olika verksamheter kan konstateras att kraven på tydlighet i avgränsningen varierar högst avsevärt. Kraven har skiftat
beroende på såväl verksamheternas art som hur en i organisationen inbyggd risk för obehörigt hänsynstagande från myndighetens sida kan uppfattas av den enskilde och för allmänhetens tilltro till verksamheten.
De krav som måste ställas på avgränsningen mellan beskattningsverksamheten samt den verkställande och i övrigt partsneutrala verksamheten inom exekutionsväsendet är att verksamheterna sköts av olika handläggare och att informationsutbytet dem emellan begränsas på samma sätt som i dag då verksamheterna hanteras vid separata myndigheter. En utgångspunkt bör därför vara att de uppgifter som i dag utförs av skattemyndigheterna, i ett gemensamt Skatteverk utförs av en skatteavdelning och att de uppgifter som kronofogdemyndigheterna utför, utförs av en kronofogdeavdelning. Det kan konstateras att det redan finns en gränsdragning mellan verksamheterna så till vida att det gäller olika regler om sekretess i skatteärenden och i utsökningsärenden (9 kap. 1 § respektive 9 kap. 19 § sekretesslagen). Sekretessreglerna utgör en betydelsefull beståndsdel i avgränsningen mellan verksamheterna.
Det starkaste skälet för att integrera exekutionsväsendet i Skatteverket är att IT-stödet samt personal- och ekonomiadministrativa resurser även fortsättningsvis kan samutnyttjas. Det innebär vissa stordriftsfördelar, särskilt vad gäller IT men även beträffande andra administrativa stödfunktioner samt styrnings- och ledningsfunktionen.
Stordriftsfördelarna motverkas dock av att det här är fråga om två skilda slag av verksamheter där intressekonflikter finns. Av tilltrosskäl måste den personal som skall handha de verkställande och övriga partsneutrala uppgifterna utföra sitt arbete skilt från den övriga personalen. Även beträffande styrnings- och ledningsfunktionen måste särskilda åtgärder till. För att garantera tilltron till kronofogdeavdelningens judiciella arbete krävs att det operativa ansvaret för verkställighetsarbetet hålls skilt från det operativa ansvaret för skatteavdelningens beskattningsverksamhet. Ett sådant särskiljande inom ett verk är i och för sig något som förekommer för mer begränsade verksamheter inom andra områden, se t.ex. chefens för Luftfartsinspektionen ställning inom Luftfartsverket (15 § förordningen [1988:78] med instruktion för Luftfartsverket) och säkerhetspolischefens ställning inom Rikspolisstyrelsen (7 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Det innebär dock att styrnings- och ledningsfunktionen ändå måste dubbleras och en inskränkning i generaldirektörens möjlig-
heter att styra och leda en väsentlig del av myndigheten. När det gäller IT-stödet torde detta även vid en uppdelning av verksamheterna på två myndigheter kunna vara gemensamt, i den utsträckning som är kostnadseffektivt. Det kan också hävdas att IT-stödet åtminstone till en del inte behöver bli dyrare i två separata myndigheter med mer renodlad verksamhet. IT-lösningarna skulle sannolikt bli mindre komplexa och därmed enklare att anpassa till förändrade förhållanden, som ny lagstiftning eller nya uppdrag.
Ett inordnande ansluter till nuvarande ordning – kronofogdemyndigheten är ju i dag en del av RSV-koncernen – och är därmed ”enkelt” att genomföra. Det finns ett funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndighetens verksamheter så till vida att verkställighet av beskattningsbeslut är ett steg i uppbördskedjan. Sambandet mellan skatteförvaltningens och exekutionsväsendets verksamheter är dock – mot bakgrund av utredningens uppfattning att det är uteslutet att i framtiden hantera borgenärsuppgifter tillsammans med verkställande uppgifter – inte större än mellan vilken annan stor ingivare som helst och kronofogdemyndigheten. Den beloppsmässigt största andelen av de fordringar kronofogdemyndigheten hanterar emanerar emellertid från skatteförvaltningen.
Det tyngsta argumentet mot en sammanslagning av skatteförvaltningens och exekutionsväsendets verksamheter är att – även om borgenärsuppgifterna hålls åtskilda från de verkställande uppgifterna på det sätt utredningen redogör för i avsnitt 10.5.1 – olika intressenters tilltro till en sådan myndighets opartiskhet kan riskera att urholkas. Konsekvensen av en sammanslagning är bl.a. att verkställigheten kommer att handhas av Skatteverket som samtidigt fattar beskattningsbesluten. Att en och samma myndighet utgör en av de största borgenärerna samtidigt som myndigheten skall vara en opartisk verkställande myndighet för samtliga borgenärers räkning är en kombination av funktioner som kan ifrågasättas. Även den nuvarande organisationen för tillsyn i konkurs kan komma att i än högre grad ifrågasättas eftersom ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket innebär att en myndighet som regelmässigt är borgenär i konkurser också utför tillsynen. Motsvarande synpunkter kan anläggas också i fråga om skuldsanering och summarisk process. Den risk för att tilltron till opartiskheten urholkas som redan med dagens ordning har påtalats kan komma att accentueras. Risken att uppfattas som partisk kan också innebära att varken borgenärsuppgifterna eller de verkställande uppgifterna
bedrivs så effektivt som regelverket avser. Det kan bli svårt att skapa trovärdighet för en verkställande myndighet för såväl privaträttsliga som offentligrättsliga fordringar som samtidigt hanterar statens borgenärsuppgifter. Det kan försvåra internationella överenskommelser om verkställighet och genomförandet av dessa i Sverige.
En annan nackdel är att förutsättningarna för att tilldela den verkställande myndigheten ytterligare partsneutrala arbetsuppgifter kan begränsas. Samma principiella diskussion fördes även i samband med tillkomsten av skuldsaneringsinstitutet. Kronofogdemyndigheten ansågs lämplig att handha den frivilliga skuldsaneringen medan domstolen gavs uppgiften att besluta om tvingande skuldsanering (se prop. 1993/94:123 s. 83 f.).
10.3.2. Effekter av ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket
I detta avsnitt utvecklas ytterligare för- och nackdelar med att inordna exekutionsväsendet i Skatteverket, utöver vad som tagits upp i avsnitt 10.3.1.
IT och andra administrativa stödfunktioner
En fördel med att inordna kronofogdemyndigheten i Skatteverket är att skatteförvaltningens och exekutionsväsendets gemensamma resurser skulle kunna fortsätta att utnyttjas och utvecklas. Främst gäller det de gemensamma IT-stöden där utvecklings- och kostnadsbesparingar beräknas finnas.
I princip är den tekniska infrastrukturen för RSV-koncernen gemensam för de olika verksamhetsområdena. Varje verksamhetsområde hänförligt till skatteförvaltningen eller exekutionsväsendet har i sin tur sina specifika applikationer (program/system) t.ex. REX, INIT, DUFFEX och SkuSan (kronofogdemyndigheten) samt skattekontot, Magi och Årlig taxering (skatteförvaltningen), se vidare avsnitt 3.2.1 för en utförligare beskrivning av de olika verksamhetsapplikationerna. De olika applikationerna kan i sin tur bestå av andra gemensamma komponenter (andra gemensamma programvaror). Mellan de olika applikationerna finns också ett mer eller mindre omfattande samband i form av bl.a. informationsut-
byte och därmed ett visst systemberoende. Så hämtar t.ex. REX och INIT information från skattekontot och omvänt. Av bilaga 6 framgår en del av de olika applikationernas systemberoenden.
Förhållandet att det finns en gemensam infrastruktur och vissa gemensamma programvaror som de olika IT-stöden bygger på innebär att vissa rationaliseringsvinster kan uppnås i en gemensam organisation. I och med byggandet av INIT kommer exekutionsväsendet och skatteförvaltningen att få samma tekniska plattform – så långt det är möjligt – och kunna utnyttja samma information och tjänster samt dra nytta av varandras erfarenheter och kompetens.
Även om exekutionsväsendets verksamhetssystem har en gemensam infrastruktur med beskattningsverksamhetens stödsystem har de olika applikationerna ett mer eller mindre omfattande systemberoende och det finns system som inte alls (t.ex. Optima) eller endast i begränsad omfattning (t.ex. SUPRO) samverkar med exekutionsväsendets övriga verksamhetssystem eller beskattningsverksamhetens system. Vad gäller REX och INIT bygger de på helt skilda tekniker där respektive teknik har sin struktur vilka inte är jämförbara och inte enkelt kan avspeglas i det andra systemet. REX har genom åren byggts på och ingående delar har successivt blivit integrerade. Det går alltså inte att bryta ut en funktion utan att detta får konsekvenser för övriga funktioner i REX. Beträffande SkuSan och SUPRO kan nämnas att de bygger på tekniska plattformar som i dag inte ingår i Riksskatteverkets system utan driften av dem sker hos SchlumbergerSema.
Den samordningsvinst som det innebär att ha IT-stöden för de olika verksamhetsområdena samlade skulle kunna bli större förutsatt att samtliga system byggde på samma tekniska plattform och ingick i Riksskatteverket gemensamma infrastruktur. Det förhållandet att den verkställande och i övrigt borgenärsneutrala verksamheten skall hållas åtskild från övrig verksamhet kan kräva en del förändringar i de olika verksamhetssystemen, t.ex. i form av åtkomstbehörighet. Det är dock oklart om det är tekniskt genomförbart att införa sådana begränsningar. Enligt Riksskatteverket bör ett särskilt system för enbart borgenärsuppgifterna byggas, se vidare under avsnitt 10.5.3.
Ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket kan vidare, som också påtalats tidigare, skapa förutsättningar för rationaliseringar och besparingar av andra gemensamma administrativa funktioner, såsom ekonomi, personal m.m. Graden av rationaliseringseffekter är beroende av hur den gemensamma myndigheten utfor-
mas. Det bör framhållas att införandet av brandväggar närmast rör förutsättningarna för det operativa arbetet och inte utgör något hinder mot en långtgående samordning, med de rationaliseringsmöjligheter detta kan innebära, av övriga administrativa stödfunktioner.
Servicen till medborgarna
En gemensam organisation kan vara till fördel i servicehänseende för den enskilde som endast behöver vända sig till en enda myndighet med sina frågor när det gäller myndighetens verksamheter.
Att enskilda borgenärer som önskar verkställighet blir hänvisade till Skatteverket, som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som skall drivas in, kan som tidigare framhållits sätta verkets opartiskhet i fråga. Även med en avgränsning i form av brandväggar är gränslinjen mellan beskattningsverksamhet, borgenärsverksamhet och verkställande verksamhet för en utomstående svår att urskilja och förstå. Att det av en instruktion för Skatteverket skulle framgå att verksamheterna inom skatteavdelningen och kronofogdeavdelningen bedrivs skilda från varandra hjälper föga och förutsätter att man har kännedom om det regelverk som styr verksamheterna.
En möjlighet skulle vara att för kronofogdeavdelningens borgenärsneutrala funktioner behålla beteckningen Kronofogdemyndigheten – trots att den inte är någon självständig myndighet – för att tydliggöra att de verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifterna bedrivs skilt från den övriga verksamheten (jfr valet av beteckning beträffande kronofogdemyndigheternas tillsynsverksamhet, tillsynsmyndigheten). Mot bakgrund av vad Konkurstillsynsutredningen kommit fram till vad gäller den nuvarande tillsynsfunktionen (se nedan under kronofogdeavdelningens övriga verksamhet) är det tveksamt om avgränsningen vid ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket kan göras så tydlig att den kan anses garantera att de olika intressenternas tilltro till att verksamheten bedrivs opartiskt upprätthålls.
Det internationella perspektivet
Det kan även ifrågasättas om en brandvägg kan anses utgöra en tillräckligt tydlig ordning för att i ett internationellt perspektiv vinna acceptans för en kronofogdeavdelnings opartiskhet. Till skillnad från den tidigare tillträdda Luganokonventionen var det först genom ikraftträdandet den 1 januari 1999 av konventionen av den 27 september 1968 om domstolsbehörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område – Brysselkonventionen – som kronofogdemyndigheten i mål om betalningsföreläggande och handräckning kom att jämställas med ”domstol” i konventionens mening. Innan dess utgjorde utslagen endast rättegångshinder.2 Det bör noteras att det krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få utslagen accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller EG-rättsakter. Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol.
Kronofogdemyndighetens ställning är också aktuell i några pågående EG-rättsliga ärenden. För närvarande behandlas bl.a. ett förslag om en gemensam europeisk exekutionstitel för obestridda fordringsanspråk i en rådsarbetsgrupp inom EU. Enligt förslaget till en förordning om en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar skall en borgenär kunna få en utländsk exekutionstitel verkställd på motsvarande sätt som en inhemsk, dvs. utan exekvaturförfarande eller någon annan prövning. Frågan om andra exekutionstitlar än sådana som meddelas av domstol skall kunna omfattas av detta ”snabbspår” har rests. I det nu aktuella förslaget sägs dock i en särskild fotnot att ”domstol” inbegriper svensk kronofogdemyndighet. För svensk del är det naturligtvis viktigt att svenska utslag i mål om betalningsföreläggande omfattas av förordningen.
Enligt förslaget till rambeslut om verkställighet av förverkandebeslut skall medlemsstaterna verkställa varandras beslut om förverkande enligt principen om ömsesidigt erkännande. I vissa fall skall en medlemsstat dock kunna vägra att verkställa ett beslut. För svensk del skulle det framstå som naturligt att denna prövning gjordes av kronofogdemyndigheten. Andra länder, där denna prövning naturligen skulle göras av en domstol, har emellertid ställt sig tveksamma till en sådan ordning.
2 Sedan den 1 september 2002 har Brysselkonventionen i förhållandet mellan EU-staterna, med undantag för Danmark, ersatts av den i stort sett likalydande Bryssel I-förordningen.
Det faktum att kronofogdemyndigheten har hand om uppgifter som i många länder handhas av domstolar för alltså redan i dag med sig problem i förhandlingar med andra länder. Ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket skulle sannolikt ytterligare försvåra förhandlingsarbetet och tidigare överenskommelser skulle kunna ifrågasättas och leda till omförhandlingar. Komplicerade och från kostnadssynpunkt olämpliga särlösningar som innebär en uppdelning av verksamheterna på flera myndigheter, t.ex. att vissa uppgifter överlämnas till domstol, skulle därmed kunna bli fallet (jfr vad som tidigare gällde för handläggningen av handräckningsmål och mål om lagsökning och handräckning för fordran under avsnitt 4.3.1).
Kronofogdeavdelningens övriga verksamhet
Ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket innebär att Konkurstillsynsutredningens förslag om en fristående Tillsynsmyndighet aktualiseras. Som redovisats i avsnitt 8.3 anser Konkurstillsynsutredningen att det kan ifrågasättas om nuvarande ordning med tillsynsmyndigheten som en särskild enhet inom kronofogdemyndigheten utgör tillräckliga garantier mot risken för intressekonflikter. Enligt utredningens mening är det mot bakgrund av de argument som Konkurstillsynsutredningen framfört inte rimligt att tänka sig att Skatteverket svarar för konkurstillsynen. Någon annan lösning får då sökas när det gäller denna verksamhet. Närliggande problematik gör sig även gällande inom skuldsaneringsverksamheten och som nyss berörts med avseende på det internationella perspektivet, även den summariska processen. Det kan därför vid ett inordnande bli aktuellt att söka andra lösningar även för dessa verksamheter.
10.4. En fristående rikstäckande Kronofogdemyndighet
10.4.1. Exekutionsväsendet bryts ut från Skatteverket
Det alternativ till ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket som utredningen har att överväga, är möjligheterna av att bilda en fristående rikstäckande kronofogdemyndighet. En sådan lösning kan ge förutsättningar för en renodling av kronofogdemyndighetens roll och uppgifter. Det är dock tydligt att inte heller
denna organisation löser problematiken med myndighetens dubbla roll. Utredningens ställningstagande att borgenärsuppgifterna måste skiljas från de verkställande uppgifterna gäller således även om kronofogdemyndigheten bildar en fristående myndighet.
I ett gemensamt Skatteverk måste, som tidigare anförts, av principiella skäl gränsen mellan skatteavdelningen och kronofogdeavdelningen vara mycket tydlig. Det innebär att konsekvenserna av att bilda en separat Kronofogdemyndighet inte skiljer sig i särskilt hög grad från följderna av att bilda ett gemensamt Skatteverk, så vitt gäller den praktiska hanteringen och informationsutbytet mellan de olika verksamheterna.
Om kronofogdemyndigheten bildar en fristående rikstäckande myndighet och borgenärsuppgifterna flyttas från myndigheten löser man helt den principiella problematiken. Därmed får man en helt självständig, renodlad, ensam behörig exekutiv myndighet som kan koncentrera sig på den verkställande uppgiften och agera friare och mer effektivt i denna roll. I stället för att inrätta brandväggar utgör själva myndighetsgränsen till Skatteverket och andra myndigheter en tydlig skiljelinje myndigheterna emellan och mellan de verksamheter som bedrivs inom respektive myndighet. För den enskilde torde en sådan ordning framstå som naturlig och förutsätter inte heller någon närmare kännedom om det regelverk som styr verksamheten för att man skall kunna känna tilltro till den. Visserligen kommer Kronofogdemyndigheten med en sådan lösning att precis som nu inrymma flera olika verksamheter. Någon risk för att olika intressenter inte skulle ha tilltro till att de kvarvarande verkställande och i övrigt partsneutrala verksamheterna bedrivs opartiskt finns dock inte.
De problem i ett internationellt perspektiv som ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket kan innebära och som beskrivits i tidigare avsnitt (se avsnitt 10.3.2) undviks vid en utbrytning av myndigheten. Inte heller begränsas möjligheterna att inom Kronofogdemyndighetens ram hantera andra partsneutrala uppgifter som summarisk process, skuldsanering och tillsyn i konkurs. De inskränkningar i generaldirektörens möjligheter att leda och styra myndigheten, som det innebär att hålla det operativa ansvaret för verkställighetsarbetet och övrigt partsneutralt arbete skilt från myndighetens övriga verksamhet, undviks också.
En annan aspekt är att exekutionsväsendet inte längre skulle behöva bli föremål för prioriteringar och resursfördelning i förhållande till skatteförvaltningens verksamhet som är fallet i dag och
också skulle bli vid ett inordnande. En myndighet med en inte fullt så diversifierad verksamhet kan också antas ha bättre förutsättningar att snabbare anpassa sig till ekonomiska och demografiska förändringar och de krav som ställs från omvärlden.
Däremot begränsas möjligheterna att utnyttja gemensamma ITstöd och andra gemensamma administrativa stödfunktioner om inte särskilda arrangemang, t.ex. samverksansavtal möjliggör detta.
10.4.2. Effekter av en utbrytning av exekutionsväsendet
I detta avsnitt utvecklas ytterligare för- och nackdel med en utbrytning av exekutionsväsendet utöver vad som beskrivits i avsnitt 10.4.1.
Av tabell 10.1 framgår nuvarande kostnader för IT-stöd och administration, i fråga om kronofogdemyndigheterna, skattemyndigheterna och Riksskatteverket.
Tabell 10.1. Riksskatteverkets beräkning av kostnader för stödfunktioner i dag, mkr
KFM SKM+RSV TOTALT
IT-stöd
3
182 784 966
Administration
4
36 304 340
Summa
218 1 088 1 306
IT och andra administrativa stödfunktioner
Det starkaste argumentet mot en fristående Kronofogdemyndighet är kostnadsaspekten. På utredningens uppdrag har Riksskatteverket beräknat kostnaderna vid en utbrytning av exekutionsväsendet från RSV-koncernen.5 De uppgifter som redovisas i det följande är hämtade från Riksskatteverkets redovisningar om inget annat anges.
3 Se not 5. 4 Se not 5. 5 Riksskatteverkets promemorior 2003-06-13 och 2003-06-25, uppdaterade 2003-09-01. Riksskatteverket har reserverat sig i vissa avseenden och anfört att det finns ett visst mått av osäkerhet i beräkningarna vilket åskådliggjorts med angivande av intervaller. Särskilt kostnadsberäkningarna för ett utbrytande inrymmer en betydande osäkerhet.
Som beskrivits i avsnitt 10.3.2 är flera stöd- och styrfunktioner i form av IT-stöd och övrig administration, som t.ex. personal och ekonomi, till stora delar gemensamma för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. En utbrytning av exekutionsväsendets IT-stöd innebär enligt Riksskatteverket att ett motsvarande stöd måste byggas upp för den nya myndigheten och får givetvis även effekter på kvarvarande organisation. Visserligen kan verksamhetsspecifika applikationer flyttas från en myndighet till en annan men för deras fortsatta drift krävs att det finns en teknisk infrastruktur. I den mån en verksamhetsspecifik applikation till vissa delar består av andra gemensamma komponenter måste systemberoenden byggas bort och ersättas för att applikationen skall kunna användas inom den myndighet dit applikationen skall flyttas.
En fristående Kronofogdemyndighet där all IT-verksamhet bedrivs i egen regi kräver således investeringar när det gäller infrastruktur (t.ex. gemensamma tekniska plattformar, webbsida, intranät) och utvecklingsverktyg (bl.a. datorhall, nätverk och reservkraft) och innebär löpande kostnader för IT-personal, m.m. Merkostnaden för detta har av Riksskatteverket beräknats uppgå till 100–124 mkr per år. Jämfört med dagens kostnader motsvarar detta en kostnadsökning med 56–70 procent.6 Till detta skall läggas kostnader av engångsnatur för rekrytering, metoduppbyggnad och strategier, upphandlingar och avtalsförhandlingar m.m. Engångskostnaderna för detta har beräknats uppgå till 20–25 mkr fördelat över två år. Därutöver tillkommer även en engångskostnad på cirka 5 mkr för att bygga bort systemberoenden i form av t.ex. informationsutbyten och gemensamma komponenter. I denna kostnad har beaktats och förutsatts att det fortsatta arbetet med att utveckla INIT kan inriktas mot en vald lösning av var olika arbetsuppgifter, t.ex. borgenärsuppgifterna, skall placeras, så att inga nya systemberoenden hinner utarbetas.
För det nya Skatteverket innebär utbrytningen att kostnaderna för den tekniska infrastrukturen och gemensamma system i sin helhet får bäras av kvarvarande verksamhet. IT-kostnaderna kommer därmed att öka för skatteförvaltningens verksamhet. Merkostnaden har beräknats till 47–57 mkr per år. Till detta tillkommer s.k. avvecklingskostnader som är engångskostnader för bl.a. analys och konsekvenser i de applikationer som blir kvar samt tekniska specifikationer vad gäller konsekvenser för infrastrukturen. Kost-
6 En närmare redovisning över dagens kostnader och hur dessa är fördelade inom RSVkoncernen finns i avsnitt 3.
naderna för detta beräknas uppgå till 50–75 mkr fördelat på några år.
Andra administrativa kostnader
Riksskatteverkets administrationsledningskostnader uppgår till totalt 966 mkr. Verket beräknar att 36 mkr av detta belopp hänför sig till exekutionsväsendet. Att en så begränsad del av kostnaderna kan hänföras till exekutionsväsendet beror enligt Riksskatteverket på att förvaltningen och utvecklingen av en del stödfunktioner (olika system, rutiner, riktlinjer, handböcker m.m.) är gemensamma. Bryts kronofogdemyndigheten ut försvinner ett antal användare av dessa gemensamma funktioner. På grund av stordriftsfördelarna påverkas dock arbetsmängden endast marginellt. Motsvarande stöd- och styrfunktioner såsom verksledning, sekretariat, rättslig styrning och stöd, ekonomi, kommunikation, personal m.m. byggas för den nya Kronofogdemyndigheten. Enligt Riksskatteverket beräknas antalet personer som inom Kronfogdemyndigheten skall arbeta med detta uppgå till cirka 120 årsarbetskrafter. Kostnaderna för dessa har beräknats till 68 mkr per år.7 Däri ingår kostnaderna för Riksskatteverkets exekutionsavdelnings personal, som enligt verket uppgår till 56 årsarbetskrafter år 2003. Merkostnaden för koncernen uppgår därvid enligt verket till cirka 32 mkr per år. Kostnader för lokaler, resor, telefoni m.m. har inte beaktats.
Utöver personella resurser beräknas övriga årliga kostnader för blanketter, pressbevakning, förvaltning av intranät, webb-bevakning m.m. uppgå till 1 mkr. Därutöver tillkommer engångskostnader på cirka 4 mkr för framtagning av logotyp och omskyltning av kontoren.
Av tabell 10.2 framgår de sammantagna kostnadsökningarna, vilka av Riksskatteverket beräknas uppgå till 259–324 mkr, varav engångskostnader på 79–109 mkr.
7 En årsarbetskraft har av Riksskatteverket beräknats kosta 570 000 kr per år med ledning av genomsnittligt utfall för år 2002.
Tabell 10.2. Riksskatteverkets beräkning av totala kostnadseffekter vid en utbrytning, mkr
Justeringar vid utbrytning
KFM SKM+RSV
TOTALT
Stödfunktioner enl. tabell 10.1
218
1 088
1 306
Kostnadsökning IT-stöd
100-124
47-57
147-181
Engångskostnad IT-stöd
25-30
50-75
75-105
Kostnadsökning adm.
33
0
33
Engångskostnad adm.
4
0
4
Ny kostnad för stödfunktioner 380-409 1185-1220 1565-1629
Varav nettoförändring
162-192
97-132
259-324
Servicen till medborgarna
Det torde inte vara ekonomiskt möjligt för en fristående Kronofogdemyndighet att vara representerad i form av kontor med en komplett kärnverksamhet på lika många platser i landet som kan antas vara möjligt med ett gemensamt Skatteverk. En rikstäckande organisation skapar emellertid som redovisats tidigare goda förutsättningar för att myndigheten skall kunna finnas på de platser och i den utsträckning det behövs, vilket kan åstadkommas bl.a. genom samverkanslösningar med andra myndigheter i form av s.k. medborgarkontor. När det gäller Kronofogdemyndighetens tillgänglighet och service till medborgarna kan denna, precis som i dag, även tillgodoses via tekniska media, såsom servicetelefon, elektroniska hemsidor, medborgarterminaler m.m.
Kronofogdemyndighetens övriga verksamhet
Vad gäller tilltron till den i övrigt borgenärsneutrala verksamheten och att denna bedrivs opartiskt innebär en fristående Kronofogdemyndighet inte några problem av det slag som aktualiseras vid ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket (se avsnitt 10.3.1). Förutsatt att borgenärsuppgifterna skiljs från verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter kan således tillsyn i konkurser, summarisk process och skuldsanering fortsätta att bedrivas
inom myndigheten. Inte heller uppstår sådana komplikationer i ett internationellt perspektiv som har beskrivits i avsnitt 10.3.2.
10.5. Placeringen av borgenärsuppgifterna
10.5.1. Brandvägg mellan borgenärsuppgifter och verkställande uppgifter
Utredningen har i avsnitt 9.7.3 föreslagit att borgenärsuppgifterna i framtiden skiljs från verkställande och övriga partsneutrala uppgifter. I detta avsnitt behandlas frågan om det är lämpligt och ur principiell synvinkel möjligt att inom en och samma myndighet utföra såväl borgenärsuppgifter som borgenärsneutrala uppgifter. För att detta över huvud taget skall vara ett tänkbart alternativ krävs enligt utredningen att någon form av avgränsning, en brandvägg, inrättas som skiljer de båda uppgifterna från varandra. Utredningen ger i bilaga 5 exempel på brandväggslösningar inom nuvarande organisation och bakgrunden till dessa.
För att en brandvägg skall fylla sin funktion krävs att verksamheterna därigenom faktiskt hålls åtskilda. Enligt utredningens mening kräver förtroendet från olika intressenters sida att borgenärsuppgifterna rent fysiskt genom handläggarnas lokalisering blir åtskilda från de borgenärsneutrala arbetsuppgifterna och att information som förvärvas i exempelvis verkställighetsarbetet i princip inte kommer myndigheten till del i egenskap av borgenärsföreträdare i ett ärende i större omfattning än vad som gäller för vilken borgenär som helst.
Detta innebär stora skillnader mot dagens förhållanden. Ett av de starkaste argument som framförs för att framhålla kronofogdemyndighetens förtjänster som statens borgenärsföreträdare är myndighetens omfattande tillgång till uppgifter om gäldenären. De uppgifter man då åsyftar torde vara samtliga uppgifter som kronofogdemyndigheten via åtkomst till databaser eller på annat sätt förvärvar såväl i sin egenskap av verkställande myndighet som i egenskap av borgenärsföreträdare för staten. För att brandväggar skall utgöra en godtagbar lösning på problemet med kronofogdemyndighetens dubbla roll kan emellertid, enligt utredningens mening, de handläggare som i framtiden skall hantera borgenärsuppgifterna inte behålla dagens obegränsade tillgång till alla de uppgifter som myndigheten inhämtar i det verkställande arbetet. Här kan jämfö-
ras med förhållandet avseende skattebrottsenheterna där skattebrottsutredarna inte har direktåtkomst ens till offentliga uppgifter från beskattningsdatabasen. De uppgifter skattebrottsutredarna behöver måste särskilt begäras hos handläggare inom beskattningsverksamheten.
Dagens obegränsade informationsflöde mellan kronofogdemyndighetens arbete med verkställighet och arbetet med borgenärsuppgifterna grundas på att dessa anses utgöra olika delar av samma verksamhet. Det finns således en gemensam databas för denna verksamhet, utsöknings- och indrivningsdatabasen, där de uppgifter som används gemensamt i verksamheten samlas, 2 kap. 1 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet. För verksamheten gäller numera enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen, med vissa undantag, en presumtion för att uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är sekretessbelagda om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men.
Om verkställigheten och utförandet av borgenärsuppgifterna i stället blir självständiga verksamhetsgrenar bör vardera verksamheten alltjämt omgärdas av samma sekretess som i dag gäller för den gemensamma verksamheten. För överförande av sekretessbelagda uppgifter mellan dessa verksamhetsgrenar blir då de bestämmelser som reglerar sekretess mellan myndigheter gällande, 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Detta innebär även att utsöknings- och indrivningsdatabasen bör delas upp i två separata databaser för att samla uppgifter hänförliga till verkställighet för sig och borgenärsarbete för sig. Alternativt bör åtkomsten till uppgifterna i databasen begränsas till att avse uppgifter rörande verkställighet respektive borgenärsarbete. Handläggarna av borgenärsuppgifterna kommer att kunna ha direktåtkomst till offentliga uppgifter i bl.a. REX och även i INIT. Det innebär att handläggarna kommer att ha direktåtkomst till uppgifter om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål eller i ett avslutat mål, om verkställighet för annan förpliktelse söks inom två år eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år (9 kap. 19 § sekretesslagen). Även beslut i mål eller ärenden kommer att omfattas av handläggarnas direktåtkomst. Däremot får de handläggare som hanterar borgenärsuppgifterna inte ha direktåtkomst till uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Eftersom sådana uppgifter inte registreras i REX, utan i stället antecknas i gäldenärsjournalen, blir det knappast aktuellt att
begränsa direktåtkomsten beträffande de uppgifter som redovisas i REX. Med INIT förs anteckningar om samtliga uppgifter som behövs för att handlägga ett ärende i systemet. Detta innebär att borgenärshandläggarnas åtkomst till INIT i framtiden måste begränsas.
Uppgifter i övrigt som myndigheten i sin verkställande roll får tillgång till och vilka i dag antecknas i gäldenärsjournalen omfattas till största delen av sekretess. Detta innebär inget absolut hinder för att handläggarna av borgenärsuppgifterna skall få del av uppgifterna. Däremot krävs att de handläggare som hanterar borgenärsuppgifterna i varje enskilt ärende framställer en begäran hos handläggarna av verkställighetsuppgifterna som skall pröva om uppgifterna skall lämnas ut genom en intresseavvägning enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen, dvs. om det är uppenbart att intresset av att uppgiften skall lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Ett syfte med utredningens förslag att skilja borgenärsuppgifterna från de verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifterna är att enskilda borgenärer inte skall komma i ett sämre läge än staten. Man kan fråga sig om inte detta trots allt blir följden eftersom en enskild borgenär inte kan åberopa generalklausulen. Sekretess hindrar emellertid inte att en sökande tar del av material i sitt eget ärende (14 kap. 5 § sekretesslagen) och därigenom får tillgång till de uppgifter om gäldenärens förhållanden som kronofogdemyndigheten har. Denna s.k. partsinsyn torde i praktiken ge enskilda borgenärer den möjlighet som generalklausulen erbjuder myndigheter.
Den begränsning av kronofogdemyndighetens, i egenskap av borgenärsföreträdare, tillgång till uppgifter från myndighetens övriga verksamhet, vilken enligt utredningens mening är nödvändig, gör att det kan ifrågasättas om inte de effektivitetsvinster som förknippats med att ha verksamheterna samlade inom kronofogdemyndigheten går förlorade. Handläggarna av borgenärsuppgifterna kommer i större utsträckning att vara hänvisade till sådana uppgifter som de uppdragsgivande myndigheterna i förekommande fall skall lämna i samband med ansökan om indrivning enligt 7 § indrivningsförordningen (1993:1229). För att denna ordning skall leda till en effektiv fordringshantering krävs att de uppdragsgivande myndigheterna har god kännedom om de gäldenärer vars fordringar de överlämnar och att de dessutom lämnar denna information vidare till kronofogdemyndighetens borgenärshandläggare.
Beträffande skattemyndighetens fordringar bör införandet av en brandvägg inom kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten inte innebära några förändringar varken för verkställighetsarbetet eller för arbetet med borgenärsuppgifterna vad gäller tillgången till information från skattemyndighetens sida jämfört med dagens situation. Den direktåtkomst som kronofogdemyndigheterna har till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen enligt 2 kap. 8 § första stycket lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och de sekretessbrytande bestämmelserna i 4 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet grundas på kronofogdemyndigheternas behov av information för att sköta utsökning och indrivning (1 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet).8 Behovet kommer ju att vara detsamma även för en av brandväggar avskild borgenärsverksamhet, varför kronofogdeavdelningens/Kronofogdemyndighetens handläggares direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen inte påverkas av en sådan uppdelning.
Gentemot beskattningsverksamheten finns inte samma behov av att särskilja kronofogdeavdelningens borgenärsarbete, i vart fall inte beträffande sådana fordringar som avser skatter och allmänna avgifter. Här kan konstateras att det redan enligt dagens ordning finns en tydlig gränsdragning mellan verksamheterna så till vida att det gäller olika regler om sekretess i skatteärenden och i indrivningsärenden (9 kap. 1 § respektive 9 kap. 19 § sekretesslagen). Med dagens sekretessregler blir därför möjligheterna att överföra information inom ett Skatteverk mellan skattehandläggarna och de handläggare som kommer att utföra borgenärsuppgifter i indrivningsärenden begränsade i samma utsträckning som i dag då uppgifterna hanteras av två separata myndigheter.
Tilltron till verksamheten
En viktig aspekt vid sidan av de praktiska synpunkter som kan anläggas på en konstruktion med brandväggar är omvärldens syn på en sådan lösning. Det är, som påtalats tidigare, enligt utredningens mening tveksamt om en sådan lösning är tillräckligt tydlig och kan anses garantera att såväl olika intressenters som övriga medborgares tilltro till en opartisk handläggning av de borgenärsneutrala
8 Se närmare under avsnitt 6.
uppgifterna upprätthålls. Det kan även ifrågasättas om det kan anses utgöra en tillräckligt tydlig ordning för att i ett internationellt perspektiv vinna acceptans för kronofogdemyndighetens opartiskhet.
I sammanhanget bör nämnas att Konkurstillsynsutredningen ansåg att den nuvarande lösningen med Tillsynsmyndigheten som en särskild enhet inom kronofogdemyndigheten inte, särskilt mot bakgrund av utredningens förslag om en ändrad konkurstillsyn, innebar en tillräcklig åtskillnad mellan kronofogdemyndighetens uppgifter som borgenärsföreträdare och tillsynsuppgiften.
10.5.2. Borgenärsuppgifterna flyttas från kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten
Till skatteavdelningen/Skatteverket
Mot bakgrund av att en betydande del, beloppsmässigt sett, av de allmänna fordringarna avser skatter och allmänna avgifter är det naturligt att överväga att placera kronofogdemyndighetens nuvarande borgenärsuppgifter – vid ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket – på skatteavdelningen eller – om en fristående Kronofogdemyndighet bildas – på Skatteverket.
Det finns också andra skäl som talar för att placera borgenärsuppgifterna, i vart fall beträffande skatter och allmänna avgifter, på skatteavdelningen/Skatteverket. Skatteavdelningen/Skatteverket har en mycket god kännedom om såväl dessa fordringar som gäldenärerna. I dag har skatteförvaltningen tillgång till en omfattande information om sina skattskyldiga och åtkomst till vissa uppgifter i kronofogdemyndighetens databaser. Många av de samordningsproblem som har funnits mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten kan undanröjas. Samordningsproblemen har till stora delar sin grund i att kronofogdemyndigheten och skattemyndigheten delar på flera av borgenärsuppgifterna. Vidare skulle det dubbelarbete som, enligt vad skattemyndigheten har påtalat, i dag sker hos de båda myndigheterna upphöra. Skatteavdelningen/Skatteverket skulle dessutom ha större möjligheter att på ett tidigt stadium bedöma en gäldenärs betalningsvilja och betalningsförmåga vilket i sin tur skulle kunna skapa bättre förutsättningar att i tid företa adekvata borgenärsåtgärder och få en samlad uppföljning för skatter och allmänna avgifter. En sådan ordning
skulle alltså kunna leda till en mer effektiv hantering av borgenärsuppgifterna beträffande skatter och allmänna avgifter vilket i sin tur kan innebära att färre ärenden behöver överlämnas för verkställighet.
Beträffande övriga allmänna fordringar framstår inte effektivitetsskälen för att överföra hanteringen av borgenärsuppgifterna till skatteavdelningen/Skatteverket lika tydligt. En fördel med att ha borgenärsuppgifterna koncentrerade till en myndighet är att man får en samlad bild och uppföljning av statens samtliga offentligrättsliga fordringar. Skatteförvaltningens kännedom om regelverket för dessa fordringar och deras uppkomst är emellertid i dag inte lika god som kännedomen om de egna fordringarna. Detta kan möjligen utgöra en risk för att skatter och allmänna avgifter skulle prioriteras på bekostnad av de andra A-målsfordringarna. För detta talar också att fordringarna inom många av områdena var för sig gäller relativt blygsamma belopp. Det kan också konstateras att det i vart fall inledningsvis kommer att krävas många kontakter mellan skatteavdelningen/Skatteverket och de debiterande myndigheterna, dels för att skatteavdelningen/Skatteverket behöver informera sig om de olika fordringarna, dels för att samordna de olika myndigheternas insatser för att bl.a. undvika dubbelarbete.
En annan aspekt är att skatteavdelningens/Skatteverkets arbete med andra fordringar än skatte- och avgiftsfordringar i många fall kommer att inskränkas till en minimal insats – enbart en registrering av fordringen – innan fordringen överlämnas för verkställighet. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att blanda in ännu en instans mellan den debiterande myndigheten och den verkställande myndigheten. Att en ny myndighet kopplas in kan även upplevas som förvirrande för gäldenären. Dessutom skulle skatteavdelningen/Skatteverket ha begränsad möjlighet att besvara gäldenärens frågor angående fordringen och kan därför ofta bli tvungen att hänvisa tillbaka till den debiterande myndigheten för ytterligare information.
För att lägga samtliga borgenärsuppgifter beträffande offentligrättsliga fordringar på skatteavdelningen/Skatteverket talar dock den omfattande tillgången till uppgifter om gäldenärerna och deras ekonomiska förhållanden. Förutom exekutionsväsendet kan knappast något annat organ ha tillgång till motsvarande uppgifter. Något som också kan anses tala för att föra över hanteringen av alla allmänna fordringar till skatteavdelningen/Skatteverket är det för-
hållandet att man undviker det dubbelarbete som uppstår när en och samma gäldenär har fordringar hos olika myndigheter.
Om alla borgenärsuppgifter beträffande samtliga A-målsfordringar flyttas över till skatteavdelningen inom ett gemensamt Skatteverk krävs inte fler brandväggar gentemot kronofogdeavdelningens borgenärsneutrala uppgifter än de som ändå erfordras mellan skatteavdelningen och kronofogdeavdelningen. Däremot bör den bestämmelse i 9 kap. 19 § sekretesslagen som i dag reglerar sekretessen inom exekutionsväsendet vad gäller mål eller ärende angående utsökning och indrivning ändras, så att indrivning, dvs. borgenärsuppgifterna, inte längre omfattas av den sekretessbestämmelsen. I stället bör en motsvarande bestämmelse införas för skatteavdelningens del så att dess indrivningsverksamhet kommer att omfattas av sekretess.
Till en annan befintlig myndighet – Kammarkollegiet
Enligt utredningens direktiv skall möjligheterna att flytta över borgenärsuppgifterna beträffande samtliga A-målsfordringar till någon annan befintlig myndighet övervägas. Utredningen har i denna del identifierat ett tänkbart alternativ, nämligen Kammarkollegiet. I avsnitt 4.7.4 finns en redogörelse för Kammarkollegiets nuvarande verksamhet.
Kammarkollegiets verksamhet är huvudsakligen avgiftsfinansierad. Den inkassoliknande verksamhet som bedrivs för statliga myndigheters räkning sker på uppdragsbasis.
Kammarkollegiet sysselsätter 160–170 personer. Av dessa arbetar tre personer heltid med inkassohanteringen, därmed avses såväl A- som E-målsfordringarna.
Kammarkollegiet har förklarat att myndigheten i och för sig har förutsättningar att klara av de borgenärsuppgifter som i dag åligger kronofogdemyndigheten. Det finns erforderlig erfarenhet av såväl inkasso- som processverksamhet inom myndigheten. Kollegiet anser dock att det inte vore en särskilt bra lösning att låta myndigheten överta kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter, utan tror att det skulle kräva större resurser än kronofogdemyndighetens hantering tar i anspråk. En av de största nackdelarna anser Kammarkollegiet vara att man inte har samma tillgång som kronofogdemyndigheten till information om gäldenären. Vidare har Kammarkollegiet uttryckt tveksamhet till den gäldenärsgrupp kro-
nofogdemyndigheten hanterar, så till vida att det är en betalningssvag grupp och att inkassoverksamhet gentemot dessa inbegriper ett preventivt moment som inte passar in i Kammarkollegiets övriga verksamhet.
Beträffande möjligheterna att överföra samtliga borgenärsuppgifter beträffande samtliga A-målsfordringar till Kammarkollegiet har utredningen gjort följande överväganden.
Kammarkollegiet är en liten myndighet som bedriver sin uppdragsstyrda inkassoverksamhet effektivt. Myndigheten hanterar dock ett avsevärt mindre antal ärenden än de 2 202 070 A-mål som under år 2002 kom in till kronofogdemyndigheten. Även om skatter och allmänna avgifter skulle hanteras av skatteförvaltningen uppgår antalet A-målsfordringar till omkring 1 900 000. Det skulle därför krävas stora resursförstärkningar. Kollegiet saknar i dagsläget i stor utsträckning kunskap om de fordringar som skulle omfattas av uppdraget, vilket innebär att det inledningsvis också skulle krävas stora utbildningsinsatser.
Vidare innebär det förhållandet att myndigheten inte alls har tillgång till uppgifter om gäldenärerna i samma utsträckning som skatteförvaltningen en tydlig nackdel. Det skulle i många fall kräva mycket stora utredningsinsatser för att Kammarkollegiet skulle få tillräcklig information om gäldenärerna för att kunna vidta adekvata borgenärsåtgärder. Det är därför nödvändigt att tillförsäkra Kammarkollegiet en registeråtkomst motsvarande den som beskrivits för bl.a. kronofogdemyndighetens del med en brandväggslösning. Beträffande Kammarkollegiets IT-funktioner kan konstateras att kollegiet visserligen håller på att utveckla sitt datastöd så att myndigheten kommer att kunna ta emot information på fil. Det kan dock antas att det kommer att krävas relativt stora insatser för att kapaciteten skall vara tillräckligt utbyggd så att myndigheten skulle kunna ta emot A-målsfordringarna på detta sätt. Även beträffande Kammarkollegiets övriga IT-stöd kan förutses ett behov av att bygga nya system.
Sammanfattningsvis har utredningen funnit, mot bakgrund av Kammarkollegiets lilla organisation och små resurser, att det inte vore lämpligt att låta kollegiet överta kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter beträffande samtliga A-mål. Detsamma är förhållandet beträffande resterande fordringar om skatter och allmänna avgifter skulle hanteras av skatteförvaltningen.
Till debiterande myndighet
Enligt utredningens direktiv skall uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat. Ett överflyttande av borgenärsuppgifterna till de debiterande myndigheterna framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Det går dock inte att bortse ifrån att en sådan lösning har flera fördelar. Den innebär att det principiella problemet med den dubbla rollen skulle undanröjas. Som tidigare har konstaterats finns dessutom mycket som talar för att det vore en effektiv ordning om skatteförvaltningen fick hantera sina egna fordringar. Det kan inte uteslutas att det även finns andra myndigheter med ett stort antal allmänna fordringar, såsom t.ex. försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden och Tullverket, som på motsvarande sätt skulle kunna hantera sina fordringar effektivt. Det är dock enbart Tullverket som i sitt enkätsvar till utredningen förklarat sig ha förutsättningar att själv utföra borgenärsuppgifterna beträffande sina fordringar. Övriga myndigheter har inte svarat på frågan eller svarat nekande.
De debiterande myndigheterna har naturligtvis den bästa kunskapen om sina fordringar. Även om kännedomen om gäldenärerna ofta kan antas vara mindre god skulle möjligheter skapas för myndigheterna att på ett tidigt stadium vidta lämpliga åtgärder för att få betalt, vilket i sin tur skulle kunna öka kunskaperna även om gäldenärerna. Myndigheten skulle också ges förutsättningar att få ett sammanhållet grepp om sin verksamhet ”från ax till limpa”. En annan fördel med detta alternativ är att man undviker inblandningen av ytterligare en myndighet med den risk för dubbelarbete och samordningsproblem som detta för med sig.
Det bör även ur gäldenärens perspektiv finnas fördelar med att debiterande myndighet handhar borgenärsuppgifterna. Det framstår som naturligt att de kontakter som kan behöva tas med en borgenär med anledning av en fordran tas med den debiterande myndigheten. Har gäldenären flera typer av offentligrättsliga skulder och kommer offensiva borgenärsuppgifter (se avsnitt 9.7.3) i fråga kan det dock tvärtom vara en fördel för gäldenären att endast behöva ha kontakt med en myndighet.
Mot att debiterande myndighet skall handha borgenärsuppgifterna talar det förhållandet att flertalet av de mindre myndigheter som utredningen har haft kontakt med har haft dålig kännedom om
sina egna fordringar. Många myndigheter har inte ens kunnat uppge vilka fordringar de har som i dag drivs in enligt indrivningslagen. För flera av de myndigheter som endast har ett mindre antal fordringar finns därför en risk för att det skulle bli en ineffektiv ordning om myndigheten själv skulle sköta samtliga borgenärsuppgifter. En uppdelning innebär även resurskrävande dubbelarbete, särskilt vad gäller offensiva borgenärsuppgifter, i de fall en gäldenär har flera allmänna fordringar.
Flera av de debiterande myndigheterna har emellertid uppgivit att de i olika utsträckning anlitar Kammarkollegiet även beträffande sina A-målsfordringar. Om borgenärsuppgifterna sköttes av de debiterande myndigheterna själva skulle ett avtal med Kammarkollegiet kunna vara en lösning för de myndigheter som inte har särskilt många A-målsfordringar. Om åtminstone skatteavdelningen/Skatteverket, försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Tullverket, Vägverket och Radiotjänst i Kiruna skötte sina egna fordringar skulle det innebära i vart fall omkring 2 090 000 mål (se bilaga 4). Kvarvarande mål skulle då uppgå till omkring 112 000. Därigenom borde det finnas förutsättningar för Kammarkollegiet att hantera fordringarna åt de myndigheter som har ett mindre antal fordringar och inte anser sig kunna hantera dessa. De myndigheter som så föredrar skulle även ha möjlighet att utnyttja inkassobolag för indrivningen av sina fordringar.
En uppdelning av borgenärsfunktionen mellan debiterande myndighet och skatteavdelningen/Skatteverket
Redan i dag har skattemyndigheterna genom regleringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. uppgifter avseende andra allmänna fordringar än skatter. Genom lagen är nämligen skattemyndigheten behörig att fatta beslut om att anta förslag om ackord i fråga om skatt, böter eller annan staten tillkommande fordran som handläggs som allmänt mål med undantag för mål som grundas på gamla och nya studiestöd (studiestödslagarna [1973:349] och [1999:1395]).
En möjlig uppdelning av borgenärsfunktionerna som skulle kunna kombinera de fördelar det innebär att debiterande myndighet innehar borgenärsfunktionen med de fördelar som är förknippade med en sammanhållen borgenärsfunktion skulle kunna vara att skatteavdelningen/Skatteverket, utöver borgenärsuppgifterna
avseende skattefordringar, också beträffande andra offentligrättsliga fordringar handhar de offensiva borgenärsuppgifterna.
Som framgår av avsnitt 9.7.3 avser utredningen med offensiva borgenärsuppgifter
– ansökan om likvidation, – ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, – ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det
allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, – beslut i fråga om ackord, – beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuld-
sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, – talan om preskriptionsförlängning, – talan om företrädaransvar och – tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt över-
klagade i allmänna utsökningsmål enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken.
En samordnad offensiv borgenärsfunktion underlättar en enhetlig tillämpning och bidrar till att gäldenärer och sökande behandlas lika. Sett ur gäldenärens synvinkel framstår det som en fördel att i ett läge då offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga enbart behöva ha kontakter med en myndighet.
En annan fördel med detta alternativ är att man begränsar det dubbelarbete som kan uppstå om gäldenären har flera offentligrättsliga fordringar och varje myndighet själv handhar borgenärsarbetet.
Det är här fråga om att låta skatteavdelningen/Skatteverket handha borgenärsuppgifter som vidtas efter att åtgärder såsom betalningsanmaning och betalningsuppgörelse med avbetalningsplan (inklusive verkställigheten) vidtagits för att reglera skulden. Detta innebär att risken för att ärenden kommer att bollas fram och tillbaka mellan myndigheter är mycket liten. Genom att låta en enda myndighet handha de offensiva borgenärsuppgifterna begränsar man även omfattningen av den samverkan och samordning som måste ske med de andra diskuterade lösningarna för att bl.a. uppnå enhetlighet och en samlad bedömning av statens fordringar. Dagens samordningsproblem har till stora delar sin grund i att kronofogdemyndigheten och skattemyndigheten delar på vissa av de offensiva borgenärsuppgifterna. Med nu diskuterade lösning
ankommer det enbart på skatteavdelningen/Skatteverket att utföra dem.
En annan aspekt är att skattemyndigheterna redan i dag utför flera av de offensiva borgenärsuppgifterna (t.ex. beslut om ackord och talan om företrädaransvar, se vidare avsnitt 5). Det är alltså inte fråga om några för skatteavdelningen/Skatteverket okända uppgifter. Det informationsutbyte som krävs mellan debiterande myndighet och skatteavdelningen/Skatteverket blir inte mer omfattande än det som i dag sker för att kronofogdemyndigheterna skall kunna utföra sin borgenärsuppgift.
Enligt utredningens bedömning kommer endast en begränsad del av statens fordringsanspråk att överlämnas till Skatteverket för olika offensiva borgenärsuppgifter. Främst kommer det att vara fråga om fordringar gentemot näringsidkare eftersom flertalet av de offensiva borgenärsuppgifterna aldrig kommer i fråga för en privatperson.
Behovet av ett samordnat agerande från statens sida torde aktualiseras just i fråga om de offensiva borgenärsuppgifterna. Den nu diskuterade lösningen innebär en sådan eftersträvad samordning.
10.5.3. Effekterna av alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna
Utredningens utgångspunkt är att borgenärsuppgifterna i framtiden på något sätt måste skiljas från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna (se avsnitt 9.7.3). Detta kan, som framgår av avsnitt 10.5.1 och 10.5.2, ske på olika sätt.
På utredningens uppdrag har Riksskatteverket beräknat kostnaderna av alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna.9 I verkställighetsuppgifterna har vid beräkningarna innefattats avräkning enligt indrivningslagen och avräkningslagen samt uppskov enligt indrivningslagen (se avsnitt 9.7.3). De uppgifter som redovisas i det följande är hämtade från Riksskatteverkets beräkningar om inget annat anges.
9 Se not 5.
Brandvägg mellan borgenärsuppgifter samt verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter
Inom en från Skatteverket utbruten Kronofogdemyndighet – men också mellan en skatteavdelning och en kronofogdeavdelning inom Skatteverket – kan borgenärsuppgifterna skiljas från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna genom en brandvägg. Som beskrivits i tidigare avsnitt kommer inrättandet av brandväggar att begränsa dagens informationsflöde mellan den verkställande verksamheten och borgenärsverksamheten (se avsnitt 10.5.1) och därmed i viss mån begränsa effektiviteten i borgenärsarbetet. Inrättandet av en brandvägg, vare sig det sker inom Skatteverket eller inom en fristående Kronofogdemyndighet, kräver även en del ändringar i verksamhetsstödsystemen bl.a. vad gäller handläggarnas åtkomstbehörighet till olika databaser.. Det krävs också en del förändringar i arbetsorganisationen, särskilt vad gäller placeringen av de handläggare som skall ägna sig åt borgenärsarbete.
En brandväggslösning innebär restriktioner avseende borgenärsfunktionen i förhållande till verkställighetsfunktionen. Detta bör, som också påtalats i avsnitt 10.3.2, emellertid inte innebära något nämnvärt hinder mot en långtgående samordning med de rationaliseringsmöjligheter som detta kan innebära av den sammantagna administrationen.
Enligt Riksskatteverket finns det inte något specifikt borgenärshanteringssystem i REX eller i det system som skall ersätta REX, INIT. Vissa uppgifter i REX har naturligtvis betydelse för såväl verkställighet som borgenärsuppgiften utan att informationen för den skull enligt dagens ordning kan separeras. Även om det vore tekniskt möjligt att begränsa de olika handläggarnas åtkomstbehörighet skulle det enligt Riksskatteverket inte vara ekonomiskt försvarbart att söka inarbeta sådana begränsningar i ett system som är under avveckling. Huruvida det går att tekniskt genomföra åtkomstbegränsningar i INIT har inte utretts av verket. Enligt verket kan man dock starkt ifrågasätta lämpligheten i att handläggare inom två helt separata verksamheter ges möjlighet att arbeta i samma verksamhetsstödsystem vilket skulle bli fallet om borgenärshanteringen byggdes in i INIT. Enligt Riksskatteverket kommer det därför att krävas att ett särskilt borgenärssystem utvecklas för hanteringen av borgenärsuppgifterna när uppgifterna skiljs från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna. Detta innebär att kostnaden för utvecklandet av INIT kan
komma att minska något med anledning av att stöd för borgenärsarbetet med allmänna mål i det systemet inte längre blir aktuellt.
Mot bakgrund av vad Riksskatteverket anfört torde det inte vara en framkomlig väg att bygga in borgenärsfunktioner i befintliga system, varken i REX eller INIT, och begränsa åtkomstbehörigheten för handläggarna. Det mest lämpliga bör därför i enlighet med Riksskatteverkets uppfattning vara, oavsett var borgenärsuppgifterna placeras, att tillskapa ett särskilt borgenärssystem. Engångskostnaden för uppbyggandet av ett borgenärssystem beräknas av verket uppgå till mellan 20–26 mkr. Till detta tillkommer årliga förvaltningskostnader för systemet på mer än 8 mkr. Därutöver tillkommer kostnader för att bygga in ytterligare funktionalitet för verkställighet. Detta innebär att den minskade kostnaden för INIT som redovisats ovan endast delvis kan realiseras. Så länge borgenärsfunktionen och verkställighetsfunktionen ingår i en och samma myndighet får brandväggsalternativet ingen ytterligare påverkan på IT-kostnaderna i jämförelse med dagens nivå.
Den personal som skall arbeta med borgenärsuppgifterna måste hållas fysiskt åtskild från t.ex. den personal som arbetar med verkställighetsfrågor. Vidare måste direktåtkomsten till uppgifter i olika befintliga system mellan de olika verksamheterna begränsas så att åtkomsten till uppgifter som inte är att hänföra till borgenärsarbetet därvid begränsas för den personal som skall handha borgenärsarbetet på motsvarande sätt som gäller mellan den personal som arbetar med skattebrottsutredningar respektive skatteutredningar. Kostnaderna för detta har inte beräknats av verket men uppges av verket vara marginella.
I samband med att borgenärsfrågor och verkställighetsfrågor åtskiljs (antingen inom samma myndighet eller till separata myndigheter) kommer enligt Riksskatteverket ett likartat utredningsbehov, kontaktbehov och dylikt att uppstå såväl i borgenärs- som i verkställighetsarbetet. En och samma gäldenär kan då komma att utredas på två olika håll i de fall gäldenären blir föremål för verkställighet. Enligt verket uppstår därmed ett nytt arbetsmoment för verkställighetssidan.
Enligt verket utgör dessa utredningar, oavsett om det gäller borgenärsarbetet eller verkställigheten, till stor del ”färskvara” och kan inte statiskt ligga till grund för ett beslut av någon annan än den som ansvarar för utredningen. Dessutom innebär sekretessregler begränsningar i informationsutbytet.
Vid en analys av indrivningsstatistiken avseende allmänna mål har Riksskatteverket konstaterat att de belopp som i dag drivs in inflyter till 20–25 procent genom exekutiva åtgärder (inklusive avbetalningsplaner, utdelning i konkurs och ackordsbetalningar). I övriga fall inflyter medlen genom att gäldenären betalar på krav, avräkning enligt avräkningslagen m.m. Förutsatt att den som skall handha borgenärsuppgifterna kan bygga upp ett effektivt urvalssystem, torde enligt verket maximalt 25 procent av skuldposterna överlämnas till kronofogdemyndigheten för verkställighet. Innan man byggt ett sådant urvalssystem kan det emellertid antas att en större andel kommer att överlämnas för verkställighet.
Förutsatt att motsvarande utredning och motsvarande kontakter måste ske i verkställighetsledet som redan skett hos borgenären och att endast 25 procent av skuldposterna lämnas för verkställighet kan det merarbete som uppstår på verkställighetssidan antas ligga på 25 procent av den beräknade kostnaden för dagens borgenärsarbete (140–150 mkr).
Mot bakgrund av den stora osäkerhet som enligt verket finns när det gäller att hitta en tillräckligt bra modell för urval har verket antagit att en tredjedel av de allmänna målen kommer att överlämnas för verkställighet. Verket har också antagit att det kan tänkas ligga på denna nivå under en förhållandevis lång övergångsperiod. Av den anledningen har den årliga merkostnaden för det dubbelarbete, som enligt verket uppstår genom att ett nytt arbetsmoment tillkommer för verkställigheten, inom den nuvarande RSV-koncernen antagits uppgå till cirka 50 mkr.
Tabell 10.3. Riksskatteverkets beräkning av kostnader för en brandvägg mellan borgenärsuppgifter samt verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter (mkr)
RSV-koncernen
IT – nytt borgenärssystem (engångs)
20–26
IT – årlig förvaltningskostnad
>8
Verkställighet – personal (årlig)
50
Summa engångskostnad
20–26
Summa årlig kostnad
>58
Samtliga borgenärsuppgifterna flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket
Enligt verket måste borgenärssystemet kunna hantera bl.a. gäldenärsutredningar, ackord, företrädaransvar och konkurs. Anstånd bör hanteras i skattekontot eftersom den funktionaliteten redan finns där. Eventuellt kan avbetalningsplaner och uppskov hanteras på motsvarande sätt. Systemet måste även kunna kommunicera med ingivare, skattskyldiga, verkställighetsfunktionen m.fl. Därutöver bör ett urvalssystem knytas till skattekontosystemet och/eller det nya borgenärssystemet. Troligen kan det s.k. PUMA-systemet – utvecklat med bl.a. riskbedömningar avseende betalning – användas som urval.
Riksskatteverket konstaterar att det i dag finns ett flertal osäkerhetsfaktorer som påverkar hur debitering och medelshantering kan hanteras. Enligt nuvarande regelverk har en betalningsskyldig när det gäller flera typer av allmänna fordringar möjlighet att destinera sina betalningar till en viss fordran, något som inte är möjligt i skattekontot som är ett saldokonto. Som redovisats i avsnitt 4.7.2 om indelningen av de allmänna målen, skall vissa fordringar dessutom redovisas mot statsbudgeten och andra tillbaka till ingivarna (sökandena). Med anledning av detta har verket diskuterat och redovisat två alternativa lösningar om samtliga borgenärsuppgifter skulle flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket.
Ett alternativ förutsätter att det genomförs lagändringar som innebär att den betalningsskyldige inte längre kan destinera sina betalningar och att återredovisningskravet till sökandena upphör. I sådant fall kan samtliga A-mål hanteras via skattekontot varvid kostnaden skulle kunna hållas nere. Sådana långtgående förslag som denna kostnadsberäkning bygger på ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. För att kunna bedöma om det över huvud taget finns förutsättningar att genomföra de av verket angivna nödvändiga lagändringarna och huruvida de är lämpliga krävs mycket betydande utredningsinsatser. Utredningen har därför valt att i den följande framställningen utelämna denna alternativa kostnadsberäkning.
Det andra alternativet utgår från dagens förutsättningar och innebär att kravet på återrapportering samt möjligheten att destinera betalningar kvarstår. Riksskatteverket anför beträffande detta alternativ följande.
Ett separat debiterings- och likvidhanteringssystem måste byggas upp som kan hantera andra A-mål än skatter och avgifter. Skall systemet kunna peka ut vilken skuld som har betalats blir principerna helt annorlunda mot vad som gäller för skattekontot. Detta innebär att man inte kan återanvända idéerna från skattekontouppbyggnaden. Kostnaderna för att göra ett sådant system kan i dagsläget inte uppskattas, men det skulle bli avsevärt mycket dyrare än en hantering inom skattekontot. Här har verket beräknat att kostnaden för uppbyggandet av IT-stödet överstiger 50–62 mkr samt att en årlig förvaltningskostnad på mer än 8 mkr uppkommer. I kostnaden för uppbyggnaden av IT-stödet ingår engångskostnader överstigande 30–36 mkr för ett debiterings- och medelshanteringssystem och engångskostnader för uppbyggnaden av ett separat borgenärssystem på 20–26 mkr.
I samband med beredningen av frågan om en slopad förmånsrätt har Riksskatteverket beräknat vad en slopad förmånsrätt kan komma att ha för påverkan på skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Redovisningen bygger på två olika målbilder; dels en fortsatt fördelning enligt dagens ordning av borgenärsarbetet mellan myndigheterna, dels att all borgenärsverksamhet handhas av skattemyndigheterna. I denna analys har Riksskatteverket beräknat kronofogdemyndighetens sammanlagda nedlagda tid på borgenärsarbetet för allmänna mål till motsvarande 280–300 årsarbetskrafter med en årlig lönekostnad på 140–150 mkr. Beräkningarna baserades på 2002 års tidsstatistik såsom den redovisas i RSV-koncernens tidrapporteringssystem (TRS) och kostnadsläge.
Ett scenario där borgenärsfunktionen för samtliga A-mål överförs till skatteavdelningen/Skatteverket innebär enligt verket att cirka 140–150 mkr avseende personalkostnader flyttas från kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten till skatteavdelningen/-Skatteverket – alltså ett nollsummespel. Tillägg för vissa overheadkostnader för personalen, såsom lokaler, telefonabonnemang m.m. bör emellertid göras.
I likhet med vad som angivits med den behandlade brandväggslösningen kan en gäldenär komma att utredas på två olika håll. Merkostnaden för detta beräknar verket även med nu diskuterad lösning uppgå till 50 mkr per år.
Tabell 10.4. Riksskatteverkets beräkning av kostnader för överflyttning av borgenärsuppgifterna avseende samtliga A-målsfordringar till skatteavdelningen/Skatteverket (mkr)
KFM SKM+RSV RSV - koncernen
IT – nytt borgenärssystem (engångs)
0
20–26
20–26
IT – nytt likdvidhanteringssystem (engångs)
0 >30–36
>30–36
IT – årlig förvaltningskostnad
0
>8
>8
Borgenärsarbete – personal (årlig)
-140–150 140–150
0
Verkställighet – personal (årlig)
50
50
Summa engångskostnad
0
50–62
50–62
Summa årlig kostnad
-90–100 >148–158
>58
Kostnader för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten för att skapa ytterligare funktionalitet i INIT för de nya verkställighetsuppgifterna för A- och E-mål har inte beräknats, men de har bedömts rymmas inom ramen för den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT med anledning av att stöd för borgenärsarbete med de allmänna målen inom en kronofogdeavdelning/Kronofogdemyndighet inte längre blir aktuellt.
Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till respektive debiterande myndighet
På utredningens begäran har Riksskatteverket även beräknat vilka kostnadseffekter det för med sig att flytta borgenärsuppgifterna från en kronofogdeavdelning/Kronofogdemyndighet till respektive debiterande myndighet.10 Verket beskriver kostnaderna på följande sätt.
Utöver engångskostnader för uppbyggnaden av ett borgenärssystem för skatteavdelningen/Skatteverket tillkommer, liksom i föregående alternativ en årlig ökning av förvaltningskostnaderna med drygt 8 mkr för systemet. När det nya borgenärssystemet skapas hos skatteavdelningen/Skatteverket ändras datautbytet med REX. Detta bedöms av Riksskatteverket kunna hanteras inom den befintliga funktionaliteten om det sker via skattekontot. Några andra större ingrepp i befintliga system bedöms däremot inte vara aktuella.
10 Se not 5.
För kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten uppstår kostnader för tillskapandet av ytterligare funktionalitet i INIT för de nya verkställighetsuppgifterna för A- och E-mål. Liksom i föregående alternativ kan den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT därför endast delvis realiseras.
Eftersom varje borgenär skall handha sina egna fordringar kommer fler aktörer att utföra gäldenärsutredningar. Ju fler aktörer som skall utföra samma arbetsuppgifter desto mer merarbete och merkostnader uppstår sammantaget för det allmänna. Det dubbelarbete som kan uppstå består i att de gäldenärer som har skulder avseende såväl skatter och avgifter som andra statliga fordringar kommer att utredas borgenärsmässigt från flera olika håll. Beroende på antalet borgenärer som hanterar samma gäldenärer uppkommer således varierande grad av dubbelarbete. Likaså uppstår dubbelarbete i den mån en och samma gäldenär även skall utredas i verkställighetshänseende.
Enligt Riksskatteverket kommer således den totala kostnaden för borgenärsarbetet att öka ur ett statsfinansiellt perspektiv. Vidare kommer det att medföra kostnader för övriga borgenärer som i dag inte har det IT-stöd som kan komma att krävas för att de skall kunna handha sina borgenärsuppgifter. Dessutom måste de kunna kommunicera med den verkställande funktionen. Kostnaden har inte kunnat beräknas av verket.
En överflyttning av borgenärsarbetet innebär en årlig kostnadsminskning med 140–150 mkr för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten. Den del av kostnaderna som avser borgenärsarbetet för skatter och avgifter uppkommer i stället hos skatteavdelningen/Skatteverket. Beloppets storlek har inte kunnat beräknas. Beloppet har därför satts till X av verket i tabell 10.5. Av den anledningen har den totala kostnadsförändringen satts till Y i tabellen. De tillkommande verkställighetsuppgifterna för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten i och med att en gäldenär kan bli föremål för utredning på olika håll beräknas som i tidigare alternativ medföra en årlig merkostnad på 50 mkr.
I och med att borgenärsuppgifterna flyttas uppstår även personalkostnader för övriga borgenärer. En del av dessa kostnader bedöms av Riksskatteverket täckas av den överskjutande delen av de 140–150 mkr som inte åtgår för att hantera skatter och avgifter. Enligt verket kommer emellertid den största delen av kostnaderna att åtgå till utredningarna avseende skatter och allmänna avgifter. De övriga borgenärernas kostnader bedöms dock överstiga detta
belopp med anledning av att fler aktörer bedöms utföra samma arbetsuppgifter, vilket innebär ett mer omfattande dubbelarbete än enligt föregående alternativ. Hur stor kostnadsökningen kan tänkas bli har inte kunnat uppskattas av Riksskatteverket. Därtill tillkommer kostnader för de utökade verkställighetsuppgifterna.
Vad gäller IT-kostnaderna för skatteavdelningen/Skatteverket motsvaras dessa till viss del av vad som redovisats under rubriken Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket. Även med den nu diskuterade lösningen tillkommer också kostnader för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten för att bygga in ytterligare funktionalitet för de nya verkställighetsuppgifterna för A- och E-mål vilket, som tidigare påtalats, reducerar den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT.
Tabell 10.5. Riksskatteverkets beräkning av kostnader för överflyttning av borgenärsuppgifter till respektive debiterande myndighet (mkr)
KFM SKM+RSV RSV - koncernen
IT – nytt borgenärssystem (engångs)
0
20–26
20–26
IT – årlig förvaltningskostnad
0
>8
>8
Borgenärsarbetet –personal (årlig)
-140–150
X
Y
Verkställighet –personal (årlig)
50
50
Summa engångskostnad
0
20–26
20–26
Summa årlig kostnad
-90–100
<8+X
>58-Y
Den totala kostnadseffekten uppskattas således bli en årlig merkostnad för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten på 50 mkr samt en del av de 140–150 mkr för skatteavdelningen/Skatteverket. Resterande del av dessa årliga kostnader med visst tillägg uppkommer hos övriga borgenärer.
Offensiva borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket, övriga borgenärsuppgifter handhas av debiterande myndighet
Riksskatteverket har också beräknat kostnaderna för att skatteavdelningen/Skatteverket, vid sidan av borgenärsuppgifterna för egna skatter och avgifter, även handhar de offensiva borgenärsuppgif-
terna för samtliga debiterande myndigheter.11 Verket beskriver kostnaderna på följande sätt.
Enligt Riksskatteverket bedöms de offensiva borgenärsuppgifterna för övriga A-mål inte bli särskilt omfattande. De gäldenärer som kan komma att bli föremål för denna typ av borgenärsuppgifter kan i förhållandevis stor omfattning antas även ha skulder avseende skatter och avgifter, vilket innebär en rationalisering i handläggningen i och med att skatteavdelningen/Skatteverket därmed redan har en god kännedom om gäldenären. Gäldenärer med enbart andra statliga fordringar och som kan bli föremål för offensiva borgenärsuppgifter bedöms således bli få.
Enligt verket motsvaras de personella effekterna för skatteavdelningen/Skatteverket av vad som redovisats i föregående alternativ, dock med en större andel av de 140–150 mkr då borgenärsarbetet kommer att omfatta mer än skatter och allmänna avgifter. Kostnaden för övriga borgenärer blir lägre till följd av att antalet aktörer som skall utföra de offensiva borgenärsuppgifterna reduceras. Omfattningen av dubbelarbetet minskar således. Hur stor denna minskning kan tänkas bli har inte kunnat beräknas av verket, liksom inte heller kostnadseffekten för skatteavdelningen/Skatteverket (i tabellen markerat med Z). Den totala personella kostnaden för borgenärsarbetet bedöms dock av Riksskatteverket rymmas inom de 140-150 mkr per år.
Den personalmässiga effekten för det dubbelarbete som uppstår om gäldenären även blir föremål för verkställighet uppgår enligt verket även i detta alternativ till en årlig merkostnad på 50 mkr.
Vad gäller IT-kostnaderna motsvaras dessa av vad som tidigare redovisats under rubriken Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket. Riksskatteverket har även med nu diskuterade lösning redovisat två alternativa kostnadsberäkningar där kostnadernas storlek är beroende av om återrapporteringskravet och möjligheten att destinera betalningar kvarstår. Av samma anledning som anförts tidigare har utredningen valt att koncentrera sig på det alternativ som utgår från dagens förhållanden.
Även med denna lösning måste enligt Riksskatteverket således ett separat debiterings- och likvidhanteringssystem byggas som kan hantera andra A-mål än skatter och avgifter. Enligt verket skulle i ett sådant system förmodligen minst hälften av den funktionalitet
11 Se not 5.
som finns i skattekontosystemet i dag behöva byggas upp även i det nya systemet.
Och som tidigare redovisats blir principerna för systemet helt annorlunda mot vad som gäller för skattekontot, vilket innebär att man inte kan återanvända idéerna från skattekontouppbyggnaden. Även i detta alternativ har verket beräknat att kostnaderna för uppbyggnaden av IT-stödet överstiger 50–62 mkr samt att en årlig förvaltningskostnad på mer än 8 mkr uppkommer. I kostnaden för uppbyggnaden av IT-stödet ingår engångskostnader överstigande 30–36 mkr för ett debiterings- och medelshanteringssystem där betalningar inte kan direktdestineras och engångskostnader för uppbyggnaden av ett separat borgenärssystem på 20–26 mkr.
Som påtalats i tidigare diskuterade lösningar reduceras även i detta alternativ den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT med anledning av att ytterligare funktionalitet för verkställighetsuppgifter för A- och E-mål i stället skall byggas in i systemet.
Också detta alternativ medför kostnader för övriga borgenärer som i dag inte har det IT-stöd som kommer att krävas för att klara av sina borgenärsuppgifter. Precis som i föregående alternativ behöver övriga borgenärer kommunicera med såväl den offensiva borgenärsfunktionen, dvs. skatteavdelningen/Skatteverket, som den verkställande funktionen, dvs. kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten. Enligt Riksskatteverket skulle detta eventuellt kunna lösas genom att övriga borgenärer kommunicerar via en gemensam kanal där en mottagningsfunktion särskiljer de uppgifter som skall till borgenärs- respektive verkställighetsfunktionen.
Tabell 10.6. Riksskatteverkets beräkning av kostnader för skatteavdelningen/Skatteverket att handha, förutom borgenärsuppgifter avseende skatter och allmänna avgifter, offensiva borgenärsuppgifter avseende samtliga A-målsfordringar (mkr)
KFM SKM+RSV RSV - koncernen
IT – nytt borgenärssystem (engångs)
0
20–26
20–26
IT – nytt likvidhanteringssystem (engångs)
0 >30–36
>30–36
IT – årlig förvaltningskostnad
0
>8
>8
Borgenärsarbetet –personal (årlig)
-140–150
Z
0
Verkställighet –personal (årlig)
50
50
Summa engångskostnad
0
>50–62
50–62
Summa årlig kostnad
-90–100
<8+Z
>58
11. Utredningens förslag
11.1. En fristående Kronofogdemyndighet
- En fristående, rikstäckande Kronofogdemyndighet bildas.
Utredningen har på flera håll i det föregående hävdat att ett mycket tungt argumentet mot att inordna exekutionsväsendet i Skatteverket är att enskilda borgenärer som önskar verkställighet blir hänvisade till Skatteverket som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Även om beskattningsverksamheten och borgenärsuppgifterna hanteras helt skilt från den verkställande och i övrigt borgenärsneutrala verksamheten inom ett Skatteverk kan inte bortses från de invändningar som en sådan organisation kan möta. Inte minst efter genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler, blir Skatteverkets roll som företrädare för statens fiskala intressen mycket tydlig.
Redan nu ifrågasätts att kronofogdemyndigheten är tillsynsmyndighet i konkurs (se avsnitt 8.3). Ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket kan innebära att även placeringen av andra välfungerande verksamheter, såsom summarisk process och skuldsanering, ifrågasätts. Det vore enligt utredningens mening mycket olyckligt om man med öppna ögon bygger in en sådan konflikt i en ny organisation. De tveksamheter utredningen känner inför ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket är så starka att det krävs mycket bärande skäl för att underlåta en utbrytning.
För en utbrytning talar inte endast att därigenom undviks en organisation med inbyggda intressekonflikter. Det är, som utredningen påpekat i avsnitt 9.7.3, uteslutet att i en framtida organisation hantera borgenärsuppgifter tillsammans med verkställighetsuppgifter. Uppgifterna måste på något sätt hållas åtskilda. Om de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna skall hanteras
inom ett Skatteverk måste ett särskiljande ske även på ledningsnivån med de komplikationer detta medför från lednings- och styrningssynpunkt. Ett särskiljande innebär även att de samordningsvinster som en stor myndighet kan innebära inte kan utnyttjas fullt ut. Resultatet blir två myndigheter inom Skatteverket – utan de fördelar en fristående ställning innebär. En från Skatteverket fristående Kronofogdemyndighet utan borgenärsuppgifter kan agera friare och mer effektivt i sin verkställande roll. Motsvarande fördel uppnås i ett Skatteverk utan verkställande uppgifter: borgenärsfrågorna kan drivas utan sidohänsyn. En utbrytning ligger också i linje med regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram med den renodling och inriktning på kärnverksamhet som en utbrytning innebär för såväl Skatteverket som Kronfogdemyndigheten. En fristående Kronofogdemyndighet utan borgenärsuppgifter innebär inte heller några betänkligheter i ett internationellt perspektiv och kan i framtiden ges ytterligare judiciella uppgifter.
Det tyngsta argumentet mot en fristående Kronofogdemyndighet är kostnadsaspekten; en utbrytning av exekutionsväsendet från Skatteverket innebär fördyringar jämfört med vad ett inordnande skulle innebära. Mot dessa fördyringar måste emellertid ställas de vinster i skilda avseenden som en fristående Kronfogdemyndighet innebär.
Som framgår av tabell 11.1 och avsnitt 10.4.2 har Riksskatteverket beräknat de totala fortvariga merkostnaderna vid en utbrytning till 179–213 mkr. Till detta kommer engångskostnader uppgående till 79–109 mkr. Den helt dominerande posten består av ökade kostnader för IT-stöd (100–124 mkr fortvariga kostnader vid Kronofogdemyndigheten och 47–57 mkr vid skattemyndigheterna och Riksskatteverket). Av de sammantagna kostnaderna uppges 97–132 mkr (varav 50–75 mkr engångskostnader) avse ökade kostnader för IT-stödet vid skattemyndigheterna och Riksskatteverket. Riksskatteverket har dock poängterat att kostnadsberäkningarna är förenade med betydande osäkerheter.
Tabell 11.1. Riksskatteverkets beräkning av merkostnader för en fristående Kronofogdemyndighet (mkr)
Fortvariga kostnader Engångskostnader
KFM SKM+RSV S:a KFM SKM+RSV S:a
IT-stöd 100–124 47–57 147–181 25–30 50–75 75–105 Adm. 32 0 32 4 0 4 S:a 132–156 47–57 179–213 29–34 50–75 79–109
Det kan, mot bakgrund av Riksskatteverkets kostnadsberäkningar, konstateras att en omedelbar delning av IT-stödet skulle innebära betydande merkostnader för såväl Skatteverket som Kronfogdemyndigheten. Enligt utredningens mening är en utbrytning av ITstödet dock inte nödvändig. Man kan mycket väl tänka sig ett samutnyttjande av befintliga resurser och ett samarbete i IT-frågor mellan de två myndigheterna. Ett samutnyttjande och samarbete mellan myndigheterna vad gäller IT-stödet gagnar såväl Skatteverket som Kronofogdemyndigheten och skulle innebära att de tänkta merkostnaderna inte uppkommer. Det finns alltså ett ömsesidigt intresse av ett fortsatt väl fungerande samutnyttjande vilket borgar för att samarbetet fungerar. Det ligger visserligen vissa begränsningar i ett fortsatt samutnyttjande. Det är inte säkert att de båda myndigheternas behov utvecklas ”i takt” och det kan därför tänkas att de skulle ha olika intressen i fråga om t.ex. tidpunkten för större förändringar. Sådana nackdelar måste emellertid i så fall finnas redan i dag inom RSV-koncernen.
Det är dock inte givet att ett fortsatt samutnyttjande är det på sikt ekonomiskt mest fördelaktiga för de båda myndigheterna. Mellan IT-systemen för beskattningsverksamheten och exekutionsväsendets olika verksamheter finns inte i dag sådana kopplingar som med nödvändighet innebär stordriftsfördelar om ITstödet samordnas (se avsnitt 10.4.2). Det kan också vara så att Kronofogdemyndigheten skulle vinna på ett IT-stöd utformat just för den myndighetens verksamheter och behov. Man bör vidare ha i åtanke att flera av exekutionsväsendets system är under uppbyggnad eller översyn. Färdigställandet av IT-stödet innebär således inte någon merkostnad utan en kostnad som uppkommer under alla förhållanden – oavsett om exekutionsväsendet inordnas i Skatteverket eller inte. Om ett särskiljande av IT-stödet inte görs förrän tillfället är det rätta med hänsyn till den allmänna teknikutveck-
lingen, och samordnat med förändringar som är motiverade av andra anledningar, torde kostnaderna för en utbrytning kunna begränsas väsentligt. Det kan också påpekas att med en renodlad verkställighet blir gränssnittet mot uppdragsgivarna i huvudsak detsamma som gäller för verkställande organ i flertalet andra länder. Därmed ökar förutsättningarna att kunna upphandla det ITstöd som behövs på en internationell marknad med fungerande konkurrens. Det måste vara en fråga för de två myndigheternas respektive chefer att bedöma vad som är fördelaktigast för myndigheten inom de ekonomiska ramar myndigheten har att verka. Det kan i sammanhanget erinras om att myndighetschefen enligt 7 § verksförordningen (1995:1322) skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet.
Utredningen föreslår att en fristående, rikstäckande myndighet – Kronofogdemyndigheten – bildas. I avsnitt 11.11 behandlas de ekonomiska konsekvenserna ytterligare.
11.2. Borgenärsuppgifternas placering
- Skatteverket skall handha de offensiva borgenärsuppgifterna i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar. Det gäller
– ansökan om likvidation, – ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, – ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, – beslut i fråga om ackord, – beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuld sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, – beslut om preskriptionsförlängning (se avsnitt 11.9), – talan om företrädaransvar, – tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överklagande i utsökningsmål.
- Övriga borgenärsuppgifter skall handhas av uppdragsgivande myndighet.
- Lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. skall upphöra att gälla.
- Regler om borgenärsuppgifter i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar införs i skattebetalningslagen (1997:483).
Utredningen har i avsnitt 9.7.3 föreslagit att kronofogdemyndighetens nuvarande borgenärsuppgifter avseende uppskov, avbetalningsplan, tagande av säkerhet samt avräkningsmöjligheterna enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) skall omvandlas till verkställighetsuppgifter. Dessa uppgifter skall således i framtiden handhas av Kronofogdemyndigheten. Vad gäller övriga borgenärsuppgifter gör utredningen följande bedömning.
Som framgår av avsnitt 9.7.3 menar utredningen att det är ofrånkomligt att borgenärsuppgifterna i framtiden skiljs från verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Ett särskiljande innebär i sig vissa ökade kostnader, men är nödvändigt för att tilltron till verksamheten skall upprätthållas.
Det finns som framgår av avsnitt 10.5 flera tänkbara alternativ vad gäller borgenärsuppgifternas placering. Genom förslaget i avsnitt 11.1 att en fristående Kronofogdemyndighet skall bildas har antalet alternativ i någon mån inskränkts. De återstående alternativen är följande.
I. Brandvägg inom Kronofogdemyndigheten mellan borgenärsupp-
gifter och verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter.
II. Debiterande myndighet hanterar sina egna fordringar. III. Skatteverket hanterar samtliga borgenärsuppgifter beträffande
samtliga offentligrättsliga fordringar.
IV. Debiterande myndighet hanterar sina egna fordringar, men Skat-
teverket hanterar de offensiva borgenärsuppgifterna.
Tabell 11.2. Riksskatteverkets beräkning av merkostnader vid alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna
Fortvariga kostnader Engångskostnader
KFM SKM+RSV S:a KFM SKM+RSV S:a
Alt I IT
8
8 20-26 20-26
Verkställighet 50
50 –
Alt II
IT
8 8 20-26 20-26
Verkställighet
50
50 –
Alt III IT
8
8
20-26 +30-36
50-62
Verkställighet 50
50 –
Alt IV IT
8
8
20-26 +30-36
50-62
Verkställighet 50
50 –
Till de fortvariga effekterna skall – utöver vad som redovisats i tabell 11.2 – till alternativ II–IV läggas den minskning av kostnaderna för personal vid KFM (och motsvarande ökning hos SKM+RSV och andra berörda myndigheter beroende på var borgenärsuppgifterna läggs) som en överflyttning av borgenärsuppgifterna leder till. Personalkostnaderna för hantering av borgenärsuppgifterna uppgår enligt Riksskatteverket till 140–150 mkr. Inte heller kostnaderna för det IT-stöd som kan behövas hos andra debiterande myndigheter än Skatteverket finns angivet i tabellen.
Alternativ I, en brandvägg inom Kronfogdemyndigheten mellan borgenärsuppgifter och verkställande (och andra borgenärsneutrala) uppgifter, innebär minst förändringar i förhållande till nuvarande ordning och är den lösning som drar lägst kostnader. En hantering av borgenärsuppgifterna inom samma myndighet som handhar verkställighetsuppgifterna innebär ofrånkomligen att myndigheten – precis som i dag och oavsett hur hanteringen i praktiken sker – kan misstänkliggöras att uppträda partiskt. Detta gäller inte enbart verkställighet utan även summarisk process, skuldsanering och konkurstillsyn. Alternativet inrymmer också som framgår av avsnitt 10.5.1 andra påtagliga nackdelar och kostnader utan att någon positiv effekt av en sådan lösning kan ses.
Utredningen överväger därför inte detta alternativ ytterligare.
I alternativ II–IV kommer borgenärsuppgifterna att hanteras av en annan myndighet än Kronofogdemyndigheten. Dessa alternativ inrymmer således inte den principiella problematik som vidlåder alternativ I. Kronofogdemyndigheten kan med full kraft ägna sig åt
sina verkställande uppgifter utan att riskera att inte uppfylla kravet på en opartisk handläggning.
Att den debiterande myndigheten enligt alternativ II, i likhet med vad som gäller privaträttsliga fordringar, själv handhar borgenärsuppgifterna kan tyckas vara den mest naturliga lösningen. Det är den debiterande myndigheten som har bäst kännedom om fordringen och dess uppkomst. De offentligrättsliga fordringarna spänner emellertid över ett mycket vitt fält och de debiterande myndigheterna är av mycket varierande storlek. Av den enkät utredningen gjort framgår att flera myndigheter har begränsade kunskaper om hur de skall hantera sina fordringar och har inte något större intresse av att själva utföra fler borgenärsuppgifter än de som utförs i dag. Många myndigheter – dock inte Skatteverket – torde också ha begränsad kännedom om gäldenärens ekonomiska förhållanden. Den debiterande myndigheten skulle mot denna bakgrund kunna anses vara mindre väl lämpad att handha borgenärsuppgifterna; i vart fall de offensiva uppgifterna. Mot detta kan emellertid anföras att det vore av värde för myndigheten att få det helhetsgrepp om sin verksamhet som ett handhavande av samtliga borgenärsuppgifterna skulle ge. Redan nu utför också de debiterande myndigheterna sådant borgenärsarbete som följer av förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, alltså borgenärsarbete avseende fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av indrivningslagen. Sett ur gäldenärens synvinkel kan en uppdelning av borgenärsuppgifterna på de debiterande myndigheterna innebära såväl fördelar som nackdelar. Borgenärsuppgifterna handhas av en myndighet som känner till det underliggande beslutet och kan vara behjälplig vid förfrågningar. Å andra sidan kan det, när offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga, vara besvärande för den enskilde att behöva ha kontakter med flera myndigheter. Även sett ur det allmännas synvinkel kan en uppdelning av borgenärsuppgifterna innebära vissa nackdelar genom att det uppkommer dubbelarbete och genom att helhetsgreppet om gäldenärens ekonomiska situation går förlorad.
En överföring av samtliga borgenärsuppgifter på Skatteverket enligt alternativ III innebär den fördelen att en sammanhållen borgenärsfunktion skulle behållas. Skatteverket är självt debiterande myndighet vad gäller fordringar avseende skatter och allmänna avgifter. Dessa utgör en relativt stor del av A-målen. Beloppsmässigt är de helt dominerande, medan de antalsmässigt överskuggas av fordringar som avser felparkeringsavgifter, återbetalning av under-
hållsstöd m.m. Skatteverket har i sin egenskap av beskattningsmyndighet en mycket god kännedom om gäldenärernas ekonomiska situation och kan i anledning därav antas vara en god borgenärsföreträdare inte bara för skatte- och avgiftsfordringar utan för samtliga offentligrättsliga fordringar. Att lägga samtliga borgenärsuppgifter på Skatteverket inrymmer dock flera nackdelar vad gäller andra fordringar än fordringar avseende skatter och allmänna avgifter. En helt ny myndighet, Skatteverket, skulle kopplas in i ledet mellan debiterande myndighet och Kronofogdemyndigheten. Skatteverkets befattning med fordringen skulle i de allra flesta fall inte innebära något mer än att vidarebefordra fordringen till Kronofogdemyndigheten för verkställighet. Skatteverket skulle inte ha någon egen kännedom om fordringarnas uppkomst utan skulle behöva hänvisa gäldenären till den debiterande myndigheten eller självt ta en sådan kontakt. För en gäldenär som enbart har en skuld avseende t.ex. underhållsstöd måste det också kännas främmande att vid frågor vända sig till Skatteverket i stället för till försäkringskassan.
Alternativ IV, den debiterande myndigheten hanterar sina egna fordringar men Skatteverket hanterar de offensiva borgenärsuppgifterna i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar, är ett mellanläge mellan alternativ II och III. Alternativ IV innebär ett sätt att söka undkomma de nackdelar som är förenade med de båda andra alternativen men ta tillvara fördelarna. Skatteverkets befattning med fordringarna enligt alternativ III är i normalfallet mycket begränsad och skulle i princip enbart innebära ett vidarebefordrande av fordringen till Kronofogdemyndigheten för verkställighet.
Det är enbart i det fall någon av de borgenärsåtgärder som utredningen karakteriserat som offensiva borgenärsåtgärder kommer i fråga (ansökan om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion samt beslut i fråga om ackord, nedsättning av fordran, skuldsanering och preskriptionsförlängning samt talan om företrädaransvar) som Skatteverket har anledning att de facto utföra några handläggande uppgifter. Det är också först när det gäller de offensiva borgenärsuppgifterna som en sammanhållen borgenärsfunktion är till fördel för gäldenären och den debiterande myndigheten. En sammanhållen borgenärsfunktion för offensiva borgenärsuppgifter skulle innebära att de debiterande myndigheternas agerande i förhållande till gäldenären samordnas. Det dubbelarbete det skulle innebära om varje debiterande myndighet skulle handha samtliga borgenärsfunktioner undviks. Skatteverket har dessutom redan till-
gång till uppgifter rörande gäldenärens ekonomiska förhållanden. Verket har också i dagsläget en offensiv borgenärsuppgift som omfattar samtliga statliga fordringar med undantag för studiestödsfordringar, nämligen beslut i fråga om ackord. Skattemyndigheten var också till utgången av juni 1998 den som var behörig att fatta beslut i fråga om nedsättning av fordran enligt skuldsaneringslagen och godtagande av skuldsanering enligt steg 1 och 2 vad gäller allmänna fordringar. Före indrivningslagens tillkomst hade skattemyndigheten också den formella behörigheten att ansöka om konkurs. Skattemyndigheten ansöker också om betalningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter och väcker talan om företrädaransvar enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) och 13 kap. 17 § aktiebolagslagen (1975:1385). För Skatteverkets del är således inte de offensiva borgenärsuppgifterna okända. Debiterande myndighet skulle i detta alternativ behålla de borgenärsuppgifter som inte är offensivt inriktade. I detta ligger att myndigheten påminner gäldenären om en fordran inte har betalats inom föreskriven tid och – om fordringen trots påminnelse inte betalas – ansöker om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten; alltså uppgifter motsvarande dem myndigheten har i dag.
De myndigheter som endast har ett mindre antal fordringar har alltjämt möjligheten att anlita Kammarkollegiet om de inte anser sig ha möjlighet att hantera fordringarna själva. Kammarkollegiet har, som tidigare konstaterats, visserligen inte särskilt stora resurser, men mot bakgrund av att det med denna lösning inte kan förväntas bli en anstormning av ärenden och då det arbete som måste läggas ned i det övervägande antalet fall endast kommer att vara av mindre omfattning bör Kammarkollegiet ändå kunna möta behovet. Myndigheterna har dessutom möjlighet att anlita inkassoföretag eller liknande om de skulle föredra det.
Vid en jämförelse mellan alternativ II–IV kan följande konstateras.
Alternativ II innebär visserligen enligt tabell 11.2 tämligen blygsamma engångskostnader. Tabellen upptar dock enbart exekutionsväsendets och skatteförvaltningens kostnader och inte de kostnader de olika myndigheterna skulle åsamkas om de skulle nödgas utföra samtliga borgenärsuppgifter. De offensiva borgenärsuppgifterna har hittills utförts antingen av kronofogdemyndigheten eller av skattemyndigheten. Någon kunskap om sådana uppgifter finns därför inte hos övriga myndigheter. Det kan befaras att en så splitt-
rad hantering som skulle bli följden av att varje myndighet skulle hantera samtliga borgenärsuppgifter skulle innebära avsevärda effektivitetsförluster.
Alternativ III innebär till skillnad från alternativ II visserligen en samlad borgenärsfunktion. Den innebär dock en onödig och resurskrävande mellanstation innan en ansökan om verkställighet görs.
Alternativ IV innebär en hos Skatteverket sammanhållen borgenärsfunktion vad gäller de offensiva borgenärsuppgifterna, vilket är till fördel för såväl gäldenären som övriga debiterande myndigheter samtidigt som de nackdelar det skulle innebära om verket handhar samtliga borgenärsuppgifter undviks. Skatteverket har god kännedom om gäldenärens ekonomiska förhållanden och är redan förtrogen med offensiva borgenärsuppgifter. Utredningens ställningstagande är att en lösning i linje med alternativ IV är den som bäst uppfyller de krav som kan ställas.
Enligt de beräkningar Riksskatteverket gjort innebär alternativ IV – i likhet med de övriga alternativen – vissa merkostnader. Engångskostnaderna för uppbyggnad av IT-stöd beräknas uppgå till samma belopp som i alternativ III där Skatteverket övertar samtliga borgenärsfunktioner och innefattar ett nytt debiterings- och medelshanteringssystem (30–36 mkr) och ett nytt separat borgenärssystem (20–26 mkr).
Utredningen behandlar kostnadsaspekterna vidare i avsnitt 11.11.
Utredningens förslag medför omfattande författningsändringar. Indrivningslagen, som reglerar kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter, föreslås upphävd. Även lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar (skatteackordslagen) föreslås upphävd. De debiterande myndigheternas och Skatteverkets borgenärsuppgifter skulle visserligen kunna regleras i en särskild lag motsvarande indrivningslagen. Utredningen har dock valt att samla bestämmelserna om borgenärsuppgifterna i 20 kap. skattebetalningslagen. I de författningar som reglerar de offentligrättsliga fordringarna hänvisas till skattebetalningslagen. Förordningen om hantering av statliga fordringar förutsätts vara kvar.
11.3. Allmänna mål och enskilda mål
- Begreppet enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsökningsbalken
Begreppen enskilt mål och allmänt mål definieras i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. För en närmare redogörelse för vad som innefattas i begreppen se avsnitt 4.7.1.
Som en följd av det förslag som redovisats i avsnitt 11.2 kommer Kronofogdemyndigheten inte att hantera några borgenärsuppgifter utan handha endast verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Alla åtgärder skall i stället vidtas i myndighetens verkställande funktion. Indrivningslagen föreslås i enlighet därmed slopad.
Genom att kronofogdemyndigheten befrias från borgenärsuppgifterna avskaffas huvuddelen av de skillnader i handläggningen som i dag finns mellan allmänna mål och enskilda mål. De nya uppgifter som i fortsättningen skall skötas inom ramen för verkställigheten bör naturligen omfatta båda slagen av mål. De särregler som nu finns i utsökningsbalken vad gäller allmänna mål föreslås – med något marginellt undantag (se förslagen till ändring i 2 kap. 1 §, 3 kap. 23 § och 13 kap. 21 §utsökningsbalken) – slopade. Det finns därför enligt utredningens mening inte längre något intresse av att i utsökningsbalken upprätthålla begreppen enskilt mål och allmänt mål. Begreppen utmönstras därför.
Den nuvarande avgränsningen av vad som utgör allmänna mål har emellertid även legat till grund för andra regelsystem, t.ex. avgränsningen av indrivningslagens, skatteackordslagens och skattepreskriptionslagens tillämpningsområden. Och även om indrivningslagen och skatteackordslagen föreslås slopade är en avgränsning av de fordringar som omfattas av borgenärsuppgifterna nödvändig även framgent när beslutsfunktionen flyttats från den verkställande myndigheten till debiterande myndighet och Skatteverket. En naturlig plats för en sådan avgränsningsregel blir, mot bakgrund av utredningens förslag att regler om borgenärsuppgifter skall föras in i skattebetalningslagen, det inledande kapitlet i den lagen. Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf, 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen, förs in en bestämmelse motsvarande den som nu finns i 1 kap. 6 § utsökningsbalken.
11.4. Ansökan om verkställighet
- Kravet att överlämna obetalda fordringar för indrivning slopas.
Den debiterande myndigheten skall själv avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet.
Nu finns i princip en skyldighet för debiterande myndighet att alltid överlämna obetalda fordringar till kronofogdemyndigheten för indrivning (se t.ex. 20 kap. 1 § skattebetalningslagen [1997:483], 13 § lagen [1976:206] om felparkeringsavgift och 10 kap. 29 § plan- och bygglagen [1987:10]). En konsekvens av utredningens ställningstagande att borgenärsuppgifterna (dock inte de offensiva borgenärsuppgifterna) skall ligga på den debiterande myndigheten är att myndigheten skall avgöra i vilka fall en ansökan om verkställighet skall göras. Bestämmelsen i 20 kap. 1 § skattebetalningslagen, som i utredningens förslag blir tillämplig även i fråga om andra offentligrättsliga fordringar än skattefordringar, har därför utformats så att myndigheten får ansöka om verkställighet om ett belopp inte har betalats i rätt tid.
En mängd omständigheter skall vägas in i bedömningen av om en ansökan om verkställighet skall ges in till Kronofogdemyndigheten. Faktorer som påverkar en sådan bedömning kan vara fordringens art, gäldenärens förhållanden, beloppets storlek och det resultat en verkställighet kan antas ge.
Vad gäller böter, felparkeringsavgifter och andra liknande fordringar (se kommentaren under 17 kap. 3 § utsökningsbalken i avsnitt 12.2) bör dock en obetald fordran regelmässigt medföra att en ansökan om verkställighet görs.
Det kan förutsättas att det förhållandet att myndigheten själv avgör när en ansökan om verkställighet skall ske på sikt kommer att innebära att antalet ansökningar kommer att gå ned. Myndigheten kommer att i fler fall inleda en dialog med gäldenären för att få betalt för fordringen. Vidare torde i många fall gäldenärens oförmåga att betala vara så väl dokumenterad att det bedöms som utsiktslöst att verkställighet skulle kunna äga rum.
11.5. Utsökningsavgifter
- Debiterande myndighet svarar mot staten för utsökningsavgifterna. Undantag bör dock göras för avgifter i mål enligt bötesverkställighetslagen (1979:189), lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och liknande.
Frågan om ersättning för statens kostnader för förfarandet hos kronofogdemyndigheten, förrättningskostnaderna, regleras i 17 kap. utsökningsbalken och förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna.
Ersättning för förrättningskostnaderna tas ut i form av utsökningsavgifter enligt förordningen om avgifter vid kronofogdemyndigheterna. Utsökningsavgifterna är grundavgift, förberedelseavgift, försäljningsavgift och särskild avgift. Grundavgiften, som med vissa undantag tas ut för varje exekutionstitel av vilken verkställighet har sökts, uppgår i A-mål till 500 kr. I E-mål rörande utmätning med begränsad tillgångsundersökning uppgår grundavgiften också till 500 kr. I andra mål är grundavgiften 1 000 kr. Grundavgiften vid förnyelseansökan är också 500 kr. Om förnyelseansökan har gjorts under sjunde – elfte månaden av en ettårsperiod och endast leder till bevakning under den nya perioden, är dock avgiften för denna period 300 kr. Förberedelseavgift och försäljningsavgift förekommer vid exekutiv försäljning. Försäljningsavgiften är 4 procent av köpeskillingen vid försäljning av lös egendom. Vid försäljning av bl.a. fast egendom utgår även en förberedelseavgift. Förberedelseavgiften är 1 procent av taxeringsvärdet eller – där det inte finns något taxeringsvärde – 0,75 procent av det belopp som egendomen har värderats till. Försäljningsavgiften är 2 procent av taxeringsvärdet eller – när taxeringsvärde inte finns – 1,5 procent av det belopp egendomen har värderats till. Den särskilda avgiften tas ut när det uppkommit en särskild kostnad för staten för en åtgärd i målet och motsvarar kostnaden.
Gäldenären skall som regel slutligt stå för kostnaderna i målet. I E-mål svarar i princip sökanden mot staten för kostnaderna och är i allmänhet skyldig att betala dem, om de inte kan eller får tas ut av gäldenären. Utsökningsavgifter tas även ut för förrättningskostnaderna i A-mål, men i sådana mål är sökanden befriad från att ansvara för kostnaderna (17 kap. 13 § utsökningsbalken).
Utredningen menar att målen hos Kronofogdemyndigheten skall hanteras på samma sätt oavsett om det är fråga om en privaträttslig eller offentligrättslig fordran. En myndighet skall även i fråga om en obetald offentligrättslig fordran få avgöra om det finns skäl för att ansöka om verkställighet. Ansvaret för kostnaderna bör vara en sådan omständighet som vägs in vid en bedömning av om verkställighet bör sökas. Den debiterande myndigheten bör i likhet med andra ingivare ansvara mot staten för kostnaderna i målet i den mån de inte kan tas ut av gäldenären. Det undantag som nu finns i 17 kap. 13 § utsökningsbalken bör därför upphävas.
Emellertid finns, som påtalats i avsnitt 11.4, vissa typer av fordringar där det får förutsättas att myndigheten regelmässigt ansöker om verkställighet om fordringen inte betalas. Det rör sig här om fordringar på böter, felparkeringsavgifter och liknande (se vidare kommentaren till 17 kap. 3 § utsökningsbalken i avsnitt 12.2). Har myndigheten på grund av fordringens natur inte full frihet i sin bedömning om ansökan om verkställighet skall göras förefaller det inte ändamålsenligt att myndigheten skall svara mot staten för kostnaden i det fall avgiften inte kan tas ut av gäldenären. Ett undantag bör därför föras in i 17 kap. 3 § utsökningsbalken som nu reglerar vissa undantag från bestämmelsen att sökanden ansvarar mot staten för förrättningskostnader.
Utredningen återkommer till utsökningsavgifternas konstruktion och nivå under avsnitt 11.12.
11.6. Handläggningstid och återredovisning
- En offentligrättslig fordran handläggs, i likhet med en privaträttslig fordran, under ett år från dagen för ansökan och återredovisas därefter.
- Pågår löneutmätning vid den ettåriga handläggningstiden utgång förlängs handläggningstiden med ytterligare ett år.
- Har ett beslut om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd fattats enligt 4 kap. 10 a § utsökningsbalken handläggs ansökningen under den längre tid som föranleds av beslutet.
Enligt 4 kap. 9 § utsökningsbalken skall ett mål om utmätning handläggas under ett år från dagen för ansökan. Målet skall därefter återredovisas till sökanden. Från regeln om en ettårig handlägg-
ningstid finns flera undantag. Löneutmätning för underhållsbidrag, som avses i 4 kap. 1 a § första stycket utsökningsbalken, fortgår utan tidsbegränsning. Detsamma gäller löneutmätning för konkursbos räkning. Sökanden kan också genom en förnyelseansökan få ett mål handlagt under ytterligare ett år i sänder (4 kap. 9 a § utsökningsbalken).
Bestämmelserna i 4 kap.9 och 9 a §§utsökningsbalken gäller inte allmänna mål (4 kap. 36 § utsökningsbalken). För en huvudgrupp av de allmänna målen, nämligen de som tillkommer staten och inte grundas på studiestödslagen, gäller inte någon särskild handläggningstid. De är anhängiga hos kronofogdemyndigheten så länge det finns en obetald fordran som inte är preskriberad. Till huvudgruppen hör också de icke statliga fordringar som räknas upp i 14 § indrivningsförordningen (felparkeringsavgifter, fordran enligt förordningen [1980:400] om ersättning vid vissa viltskador m.m., avgifter enligt 10 kap. plan- och bygglagen [1987:10], fordran enligt 48 § andra stycket jaktlagen [1987:259], böter som tillkommer jaktvårdsfonden och viltskadefonden, TV-avgift och avgift enligt lagen [1994:419] om brottsofferfond). Den andra, efter indrivningslagens införande, mycket marginella gruppen allmänna fordringar redovisas däremot tillbaka på ett likartat sätt som de enskilda målen i den mån inte ett särskilt avtal har ingåtts om annan redovisning.
Den ettåriga handläggningstiden för enskilda mål infördes genom lagstiftningen om reformerad löneexekution (prop. 1994/95:49). Tidigare redovisades de enskilda målen tillbaka till sökanden så snart det hade konstaterats att verkställighet inte kunde ske. Ändå var de flesta målen föremål för handläggning större delen av året. Detta berodde på att det var en fördel för sökanden att ge in ansökan i början av året om han ville få del i löneutmätning, samtidigt som hanteringen av den överskjutande skatten var klar först i slutet av året. Ungefär hälften av målen återkom till myndigheten nästan direkt efter att de redovisats till sökanden. Att redovisa och nyregistrera mål tog stora resurser i anspråk hos kronofogdemyndigheterna. Även för sökandena innebar skickandet fram och tillbaka mycket arbete. Den ettåriga handläggningsfristen med möjligheter till förnyelseansökan tillkom för att åstadkomma en mer kontinuerlig handläggning hos kronofogdemyndigheten av enskilda mål, mer lik den som tillämpas i allmänna mål (a. prop. s. 66 f.).
Som tidigare påpekats är utredningens utgångspunkt att de olika typerna av mål skall hanteras lika. Det är den debiterande myndig-
heten, eller i vissa fall Skatteverket, som skall handha borgenärsuppgifterna. Någon anledning att för de offentligrättsliga fordringarna ha en ordning som avviker från den som gäller för privaträttsliga fordringar vad gäller handläggningstid finns inte. Utredningen föreslår därför att även de offentligrättsliga fordringarna skall återredovisas till debiterande myndighet efter den ettåriga handläggningstidens utgång om inte en förnyelseansökan görs. Genom förslaget kommer samtliga offentligrättsliga fordringar att hanteras på samma sätt.
Någon tillförlitlig statistik över hur många av de allmänna målen som blir avslutade på grund av att fordran blir betald inom ett år finns inte. Det kan dock förmodas att ett inte försumbart antal ärenden skulle komma att återredovisas vid handläggningsårets slut utan att fordringarna är fullt betalda. Detta skulle kunna leda till ett betydande merarbete för såväl Kronofogdemyndigheten som debiterande myndighet.
Ett sätt att undvika merarbetet skulle vara att förlänga handläggningstiden, kanske till två år. En sådan generell förlängning skulle emellertid enligt utredningens mening inte vara någon bra lösning. Det måste vara ett krav på Kronofogdemyndigheten att utredning även framgent skall påbörjas så snart ansökan om verkställighet kommit in. Det kan inte anses vara tillfredsställande att en sådan utredning skulle ha giltighet under hela handläggningstiden om den sträcks ut till två år. Under en tvåårsperiod kan alltför stora förändringar ske. Till detta kommer att en sådan generell förlängning kan upplevas pressande för gäldenären.
En annan lösning kan vara att knyta an till de undantag från den ettåriga handläggningstiden som finns redan i dag. Som nämnts finns nu ett sådant undantag i det fall det vid ettårsperiodens utgång pågår utmätning av lön för underhållsbidrag. Enligt utredningens mening skulle en generell regel om automatisk förlängning av handläggningsfristen när utmätning av lön pågår skapa förutsättningar för en väsentligt ökad effektivitet genom minskad hantering av ansökningar hos såväl Kronofogdemyndigheten som debiterande myndighet och leda till ett bättre resultat av verkställigheten. Den skulle också underlätta arbetet för såväl Kronofogdemyndigheten som sökanden. Visserligen kan en sådan generell regel uppfattas som en belastning för gäldenären. Med tanke på de möjligheter till förnyelseansökan som finns i dag torde dock nackdelen för gäldenären vara begränsad. Utredningen föreslår därför en ändring av 4 kap. 9 § andra stycket utsökningsbalken med inne-
börd att, om det vid utgången av en ettårsperiod pågår utmätning av lön, målet skall handläggas under ytterligare en ettårsperiod.
Utredningen föreslår (se avsnitt 9.7.3 och 11.7) att det uppskovsinstitut som nu finns i indrivningslagen skall omvandlas till en verkställighetsåtgärd och således vara tillämpligt även på privaträttsliga fordringar. I stället för uppskov används begreppet anstånd i överensstämmelse med utsökningsbalkens terminologi. Bestämmelserna om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd föreslås införas i 4 kap.10 a–10 d §§utsökningsbalken. För att bestämmelsen om att ett anstånd får förenas med en avbetalningsplan (4 kap. 10 a § andra stycket) inte skall komma i konflikt med den ettåriga handläggningstiden föreslås en justering av 4 kap. 9 § första stycket utsökningsbalken med innebörd att handläggningstiden pågår under den längre tid som föranleds av ett beslut om anstånd enligt 4 kap. 10 a §.
11.7. Anstånd och betalningsuppgörelse
- Kronofogdemyndigheten får bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd om det kan antas vara till fördel för sökanden eller i avvaktan på att frågan om betalningsuppgörelse eller anstånd prövats av sökanden. Ett anstånd kan innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet.
- Den debiterande myndigheten får träffa en betalningsuppgörelse om det kan antas vara till fördel för det allmänna eller om det är påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden. En betalningsuppgörelse kan innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Är gäldenären föremål för offensiva borgenärsuppgifter får Skatteverket träffa en betalningsuppgörelse.
- Skatteverkets möjlighet att bevilja anstånd med inbetalning av skatt om det finns synnerliga skäl slopas.
Kronofogdemyndigheten har i dag möjlighet att i egenskap av borgenär besluta om uppskov med betalningen och en avbetalningsplan (7–9 §§ indrivningslagen). Kronofogdemyndigheten får också ta emot säkerhet (10–13 §§ indrivningslagen). Utredningen har tidigare (se avsnitt 9.7.3) föreslagit att uppskovsreglerna skall göras tillämpliga på alla typer av mål. Uppskov skall
alltså omvandlas till en verkställighetsåtgärd och bestämmelserna införas i utsökningsbalken. I överensstämmelse med begreppsanvändningen i utsökningsbalken bör termen anstånd användas i stället för uppskov. Här skall förutsättningarna för att besluta om anstånd något utvecklas.
Det finns enligt indrivningslagen tre alternativa grunder för uppskov. Uppskov kan beviljas om det kan antas vara till fördel för det allmänna, om det är påkallat av gäldenärens personliga förhållanden eller i avvaktan på att anstånd med betalningen prövats av behörig myndighet.
En borgenär har ofta – innan en ansökan om verkställighet görs – haft ingående diskussioner om fordringen med gäldenären och ser verkställigheten som en sista utväg att få betalt för sin fordran. Det är därför inte meningsfullt att göra ett anståndsbeslut beroende av medgivande från borgenären. Kronofogdemyndighetens uppgift är att se till att man uppnår bästa möjliga utfall av verkställigheten. Utgångspunkten för bedömningen av om anstånd skall beviljas enligt utsökningsbalken måste vara att ett anstånd kan antas vara till fördel för borgenären genom att det totalt sett blir ett bättre utfall av verkställigheten. I en sådan bedömning skall vägas in t.ex. om ett anstånd medför att gäldenären får möjlighet att driva sin näringsverksamhet vidare och därigenom generera inkomster som kan komma borgenären till del eller ges rådrum att själv avyttra egendom vilket kan medföra ett högre pris och liknande. För att Kronofogdemyndigheten skall kunna bevilja anstånd bör därför gälla att det kan antas vara till fördel för borgenären.
Det anförda innebär att ett beslut om anstånd kan fattas mot borgenärens vilja. Även om Kronofogdemyndigheten gör bedömningen att ett anståndsbeslut kan antas vara till fördel för borgenären kan borgenären ha en annan uppfattning. En borgenär som är missnöjd med Kronofogdemyndighetens beslut har dock enligt reglerna i 18 kap. utsökningsbalken möjlighet att överklaga beslutet hos tingsrätt.
I likhet med vad som nu gäller för uppskov bör anstånd inte få beviljas för längre tid än vad som behövs för att gäldenären skall kunna betala sin skuld och endast om det finns synnerliga skäl få överstiga ett år om det inte förenas med villkor om avbetalning.
Bestämmelserna föreslås införda i 4 kap.10 a–10 d §§utsökningsbalken.
I 17 kap. skattebetalningslagen finns bestämmelser om anstånd med att betala skatt. Anstånd kan beviljas vid omprövning eller
överklagande (17 kap. 2 och 3 §§) och i ett antal specifika situationer (17 kap. 4–6 b §§) såsom vid avyttring och vid totalförsvarsplikt. Därutöver finns enligt 17 kap. 7 § en möjlighet att om det finns synnerliga skäl bevilja anstånd med inbetalning av skatt.
Enligt 14 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, som tillämpas även på fordringar som omfattas av indrivningslagen med undantag för medel som i statsbudgeten redovisas som skatt samt restavgifter och dröjsmålsavgifter på sådana medel samt böter och andra medel som drivs in på samma sätt som böter, får en myndighet medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd. Anstånd utöver ett år från förfallodagen får medges bara om det är till fördel för staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl.
Bestämmelsen i 17 kap. 7 § skattebetalningslagen innefattar anstånd med betalning av skatter och avgifter vid betalningssvårigheter på grund av sociala skäl eller liknande förhållanden. För att göra anståndsgivningen mer restriktiv än anstånd enligt uppbördslagens (1953:272) regelsystem infördes rekvisitet synnerliga skäl som förutsättning för anstånd. Uppbördslagens anståndsregler innehöll, precis som indrivningslagens uppskovsinstitut, rekvisit som medgav uppskjuten betalning i de fall den enskildes betalningsförmåga var nedsatt och detta berodde på sociala skäl. Vid skattebetalningslagens tillkomst fördes en diskussion om det var motiverat med dubbla institut eller om det var tillräckligt med uppskovsinstitutet i indrivningslagen (prop. 1996/97:100 s. 420 ff.). Det var emellertid – sett ur den enskildes perspektiv – en fördel med dubbla, överlappande institut. Den enskilde kan vid något enstaka tillfälle oförvållat ha hamnat i tillfälliga betalningssvårigheter och efter en kortare tids anstånd ha goda möjligheter att betala skatteskulden. Särskilt mot bakgrund av de nackdelar ett överlämnande av fordringen för indrivning skulle medföra för den enskilde kan det i ett sådant fall finnas skäl för anstånd. Det kan nämligen inte uteslutas att en registrering i kronofogdemyndighetens register i sig kunde leda till försämrade möjligheter för den enskilde att fortsätta sin verksamhet och därmed betala sin skatteskuld.
Det anståndsinstitut som utredningen föreslår skall införas i utsökningsbalken är i anledning av att det utformats som en verkställighetsuppgift med tillämpning på alla typer av mål betydligt mer inskränkt än uppskovsinstitutet i indrivningslagen. Det nuvarande uppskovsinstitutet i indrivningslagen är en borgenärsuppgift
och skall som sådan – eftersom det enligt utredningens uppfattning inte är fråga om någon offensiv borgenärsuppgift – handhas av den myndighet som har fordringen.
Ett regelverk som ger myndigheten möjligheter att få ett grepp om sina fordringar måste möjliggöra för myndigheten att besluta om betalningsuppgörelser med den enskilde. Myndigheten skall inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd. Utredningen föreslår därför att myndigheten skall kunna fatta beslut om betalningsuppgörelser och även förena ett sådant beslut med avbetalningsplan och besluta om säkerhet. Bestämmelser om detta föreslås införda i 20 kap.7–10 §§skattebetalningslagen. Dessa regler blir generellt tillämpliga på de offentligrättsliga fordringarna. Är gäldenären föremål för offensiva borgenärsuppgifter bör Skatteverket få fatta beslut om betalningsuppgörelser även vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter (20 kap. 11 § skattebetalningslagen).
Den anståndsregel som finns i 17 kap. 7 § skattebetalningslagen reglerar i stort samma situationer som avses omfattas av förslaget om betalningsuppgörelser. Den blir därför överflödig och kan upphävas.
Det är inte en optimal ordning att i skattebetalningslagen ha två olika institut, anstånd och betalningsuppgörelse, som reglerar möjligheterna att skjuta fram en skattebetalning. Vid sidan av 17 kap. 7 §, som föreslås upphävd, är det dock inte fråga om några överlappande bestämmelser. Bestämmelserna i 17 kap.1–6 §§skattebetalningslagen reglerar specifika situationer när anstånd kan medges och påverkas inte av förslaget om betalningsuppgörelse. Den överlappning som redan nu kan sägas finnas mellan 17 kap. 2 § och 7 § kommer dock även med den föreslagna ordningen att bestå men gäller mellan 17 kap. 2 § och 20 kap. 7 §. Det får förutsättas att detta ses över vid en kommande, och sedan länge behövlig, översyn av reglerna i 17 kap.2 och 3 §§skattebetalningslagen.
11.8. Säkerhetsutmätning
- Kronofogdemyndigheten får möjlighet att genomföra s.k. säkerhetsutmätning. Anstånd får kombineras med säkerhetsutmätning.
I avsnitt 9.7.3 har beskrivits att utsökningsmyndigheten i Finland har befogenhet att i sin verkställande roll besluta om anstånd och avbetalningsplan. Myndigheten kan om det finns utmätbar egendom kombinera avbetalningsplanen med s.k. säkerhetsutmätning.
Före de ändringar som föranleddes av förslagen i prop. 1994/95:49, Reformerad löneexekution och målhantering hos kronofogdemyndigheten, fanns i 7 kap. 19 § utsökningsbalken regler om säkerhetsutmätning. En sådan utmätning innebar att kronofogdemyndigheten i samband med löneutmätning även beslutade om utmätning av egendom för att trygga sökandens fordran och därefter avvaktade resultatet av löneutmätningen innan några ytterligare åtgärder vidtogs med den säkerhetsutmätta egendomen. Reglerna upphävdes eftersom de ansågs sakna praktiskt värde (a. prop. s. 68).
Enligt utredningens mening kan en möjlighet att företa säkerhetsutmätning för att säkerställa fullgörandet av en avbetalningsplan vara av värde i vissa fall, t.ex. när gäldenären i och för sig har utmätningsbar egendom men det skulle innebära stor skada för honom eller annan olägenhet att använda egendomen som pant. Det kan exempelvis gälla utrustning som används i gäldenärens verksamhet. För att en giltig pantsättning skall komma till stånd måste gäldenären skiljas från besittningen till egendomen vilket skulle kunna innebära att verksamheten måste upphöra. Vid utmätning kan däremot egendomen lämnas kvar i gäldenärens besittning. Utredningen menar därför att en möjlighet till säkerhetsutmätning bör återinföras och föreslår att en regel om säkerhetsutmätning, motsvarande den som tidigare fanns i 7 kap. 19 §, införs i en ny paragraf, 7 kap. 3 a § utsökningsbalken. Anstånd bör kunna kombineras med utmätning. En regel om detta har därför förts in i 4 kap. 10 d § andra stycket utsökningsbalken.
11.9. Skattepreskriptionslagen
- Lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. upphävs. Regler om preskription förs in i ett nytt kapitel i skattebetalningslagen (1997:483).
- Skatteverket får besluta om preskriptionsförlängning.
- Kravet att de förlängningsgrundande omständigheterna skall ha förelegat sedan fordringen lämnats för indrivning slopas.
Utredningen föreslår att lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen) skall upphöra att gälla och att regler om preskription i stället förs in i ett nytt kapitel, 20 a kap., i skattebetalningslagen.
Enligt nuvarande ordning får enligt 7 § första stycket skattepreskriptionslagen, på kronofogdemyndighetens ansökan, länsrätten förlänga preskriptionstiden mot den som svarar för betalning av en fordran om han
1. har överlåtit, undanskaffat eller upplåtit särskild rätt till egen-
dom och det kan antas att han gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen,
2. har saknat känt hemvist och det inte har kunnat klarläggas var
han uppehållit sig,
3. inte har kunnat anträffas på känt hemvist inom riket och det
inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig samt det kan antas att han hållit sig undan, eller
4. har stadigvarande vistats utomlands.
En förlängning enligt 7 § första stycket 2–4 får enligt andra stycket samma paragraf beslutas endast om de förhållanden som anges där har förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning och särskilda skäl inte talar mot en förlängning. Mot en juridisk person får förlängning enligt punkt 2–4 beslutas om sådana förhållanden som anges där har förelegat i fråga om en företrädare för den juridiska personen och detta med hänsyn till företrädarens inflytande över eller befattning med den juridiska personens verksamhet kan antas ha varit av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran.
Den förlängningsgrundande omständigheten enligt punkt 2–4 skall ha förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning. Det
är enligt propositionen med förslag till skattepreskriptionslag tillräckligt att den betalningsskyldige någon gång under indrivningstiden uppfyllt förutsättningarna för förlängning av preskriptionstiden. Omständigheten behöver inte vara för handen när beslut om förlängning fattas. Föreligger förhållandet endast en kortare tid finns möjlighet att beakta detta genom föreskriften att särskilda skäl inte skall tala emot en förlängning (prop. 1981/82:96 s. 36).
För att förhindra att preskription inträder innan domstolen fattat beslut medför redan en ansökan om förlängning att fordringen tills vidare inte preskriberas (13 § skattepreskriptionslagen).
Ansökan om förlängning av preskriptionstid är enligt utredningens mening en offensiv borgenärsuppgift och bör, i kongruens med det förslag var de offensiva borgenärsuppgifterna skall placeras som utredningen lägger fram, hanteras av Skatteverket.
I betänkandet Lag om preskription av skattefordringar m.m. (SOU 1978:87), som ligger till grund för propositionen med förslag till skattepreskriptionslag, föreslogs att beslut om preskriptionsförlängning skulle fattas av kronofogdemyndigheten och att myndighetens beslut skulle överprövas av domstol i vissa fall. Detta förslag godtogs dock inte i propositionen. Det ansågs från rättssäkerhetssynpunkt var mindre tillfredsställande att den myndighet som både företräder det allmänna som borgenär och har verkställande och beslutande uppgifter i egenskap av exekutiv myndighet även skulle ha rätt att besluta om förlängning av preskriptionstiden. Frågan om förlängning var av sådan natur att den borde utformas som en partsprocess inför domstol. Behörigheten att fatta beslut om förlängning lades därför på länsrätt (prop. 1981/82:96 s. 46 f.).
Skatteverket kommer att ha betydande beslutsfunktioner och fatta många för de enskilda ingripande beslut. Skatteverket bör enligt utredningens mening, under i allt väsentligt samma förutsättningar som nu gäller för preskriptionsförlängning, även kunna besluta om förlängning av preskriptionstiden med möjlighet för gäldenären att överklaga beslutet till länsrätt. En sådan ordning ligger också i linje med strävandena att skjuta förfaranden nedåt i instanskedjan. Utredningen föreslår därför att Skatteverket skall få besluta om preskriptionsförlängning (se 20 a kap. 6 § skattebetalningslagen).
En förutsättning för preskriptionsförlängning enligt 7 § första stycket 2–4 skattepreskriptionslagen är att de förhållanden som anges där förelegat vid något tillfälle sedan fordringen överlämnats för indrivning. Denna bestämmelses funktion kan ifrågasättas. Som
framgår av avsnitt 11.4 föreslår utredningen att det inte skall vara obligatoriskt för en myndighet att för en obetald fordran ansöka om verkställighet. Det är myndighetens sak att bedöma om det föreligger förutsättningar för att ansöka om verkställighet och när en sådan ansökan i så fall skall ske. Det är därför inte lämpligt att i framtiden knyta förutsättningarna för preskriptionsförlängning till ansökan om verkställighet.
Det avgörande förhållandet för om det skall finnas skäl för att besluta om preskriptionsförlängning måste vara att sådana omständigheter som anges i punkter 2–4 förelegat och att detta påverkat möjligheterna att få betalt för fordringen. Har någon sådan påverkan inte förevarit är detta naturligtvis ett sådant särskilt skäl som talar mot preskriptionsförlängning. Med hänsyn till avfattningen av paragrafens tredje stycke kan det dock vara olämpligt att i bedömningen av om det finns särskilda skäl som talar mot en förlängning innefatta även en bedömning om förhållandena påverkat möjligheterna att få betalt för fordringen. Detta bör i stället utformas som en förutsättning för beslut om preskriptionsförlängning. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att kravet att förhållandena skall ha förelegat sedan fordringen lämnades för indrivning ersätts med ett krav att förhållanden påverkat det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran.
11.10. Forumregler
- Svarandens hemvist är avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut.
- Har svaranden inte hemvist i Sverige skall Kronofogdemyndighetens beslut överklagas hos Stockholms tingsrätt.
Utredningens förslag om en rikstäckande Kronofogdemyndighet föranleder ändringar i forumreglerna. Enligt 18 kap. 1 § utsökningsbalken skall Kronofogdemyndighetens beslut överklagas skriftligen hos en tingsrätt inom kronofogdemyndighetens verksamhetsområde som regeringen föreskriver. I 17 kap. 1 § utsökningsförordningen(1985:146) finns en uppställning som anger hos vilken tingsrätt beslut skall överklagas. I princip gäller att beslut som meddelats vid ett kontor beläget i visst län överklagas hos en
tingsrätt med domkrets inom länet. Avgörande för forumfrågan är alltså vid vilket kontor beslutet har fattats.
En fördel med den föreslagna rikstäckande organisationen är att den ger förutsättningar att samla vissa typer av ärenden till visst kontor. Eftersom beslutsfattande kontor styr vilken tingsrätt som är rätt forum får detta till följd att avgörande för en tingsrätts måltillströmning är var Kronofogdemyndigheten valt att handlägga ärendet. Det kan vara fråga om en tingsrätt som är belägen på långt avstånd från den enskilde.
Forumreglerna måste anpassas till den nya organisationen. De nya reglerna bör medföra en jämn och förutsebar tillströmning av mål till tingsrätterna som inte påverkas av var Kronofogdemyndigheten väljer att handlägga ärenden. De bör vara så enkla som möjligt och leda till att målen handläggs vid en tingsrätt som är geografiskt nära den enskilde som ärendet rör.
Rättegångsbalkens forumregler bestämmer i många fall forumet utifrån partens folkbokföringsort eller i fråga om en juridisk person den plats där den har sitt säte eller där förvaltningen förs (10 kap. 1 § rättegångsbalken). Det finns enligt utredningen skäl att även vid överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut enligt utsökningsbalken bestämma forumet med utgångspunkt i svarandens hemvist. En bestämmelse med det innehållet föreslås intagen i 18 kap. 1 § utsökningsbalken. Till denna paragraf förs också den uppställning som nu finns i 17 kap. 1 § utsökningsförordningen.
Har svaranden inte hemvist i Sverige föreslås beslutet överklagas hos Stockholms tingsrätt. Det föreslås inte någon förändring i utsökningsbalkens nuvarande hemvistbegrepp (2 kap. 3 § andra stycket) men bestämmelsen föreslås flyttad till 18 kap. 1 § utsökningsbalken.
11.11. Effekter av utredningens förslag
En utgångspunkt för de förslag som utredningen lägger fram skall enligt direktiven vara att den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Samtliga de alternativa lösningar utredningen har övervägt innebär merkostnader. Emellertid innehåller de också effektivitetshöjande faktorer och kostnadsbesparingar.
Kronofogdemyndigheten
Som framkommit i avsnitt 11.1 och 11.2 innebär utredningens förslag om en från Skatteverket fristående Kronofogdemyndighet utan borgenärsuppgifter enligt Riksskatteverkets beräkningar merkostnader för Kronofogdemyndighetens del med följande belopp.
Tabell 11.3. Riksskatteverkets beräkning av merkostnaderna för
Kronofogdemyndigheten (mkr)
Fortvariga kostnader Engångskostnader
IT-stöd 100–124 25–30 Administration 32 4 Verkställighet 50 – Borgenärsarbete ./.140–150 –
Enligt utredningens uppfattning finns inte i dag så stora synergieffekter mellan skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ITstöd att en fristående Kronofogdemyndighet skulle innebära merkostnader för IT-stödet av den storleksordning som Riksskatteverket anger. Merkostnader torde dock vara oundvikliga om exekutionsväsendets IT-stöd skall brytas ut från Skatteverket. Det är dock, som utredningen påtalat i avsnitt 11.1, inte någon oundviklig konsekvens av en från Skatteverket fristående Kronofogdemyndighet att också IT-stödet bryts ut från verket. Utredningen föreslår att kostnaderna undviks genom ett fortsatt samutnyttjande av ITresurserna. Om en utbrytning av IT-stödet ändå skulle bedömas som fördelaktigt kan tidpunkten väljas för att minska merkostnaderna.
En fristående Kronofogdemyndighet innebär administrativa merkostnader, enligt Riksskatteverkets beräkning 32 mkr fortvariga kostnader och 4 mkr i engångskostnad, som inte kan undvikas.
Riksskatteverket beräknar också en merkostnad om 50 mkr för tillkommande verkställighetsuppgifter. Denna post avser enligt verket det dubbelarbete som uppstår hos Kronofogdemyndigheten i samband med att borgenärsuppgifterna separeras från de verkställande uppgifterna. En förutsättning för kostnadernas uppkomst är enligt Riksskatteverket att motsvarande utredning och motsvarande kontakter som redan skett hos borgenären måste ske också i verkställighetsledet (se vidare avsnitt 10.5.3). Kronofogdemyndig-
heten skall med utredningens förslag i fråga om de offentligrättliga fordringarna – i likhet med vad som sker för de privaträttsliga fordringarna – utföra en tillgångsundersökning. Något merarbete för Kronofogdemyndigheten av den storleksordning Riksskatteverket anger kan detta rimligen inte ge upphov till. Tvärtom bör det dubbelarbete som nu utförs vid skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter, bl.a. genom att båda myndigheterna ofta är involverade i offensiva borgenärsuppgifter, kunna undvikas.
Den omvandling av borgenärsuppgifter till verkställighetsuppgifter som utredningen föreslår torde dock medföra visst merarbete. De tillkommande verkställighetsuppgifterna utgörs av anstånd, eventuellt kombinerat med en avbetalningsplan och säkerhet, samt avräkning. Avräkning sker ofta maskinellt och är därmed inte resurskrävande. Anståndsreglerna blir tillämpliga på alla typer av mål. Detta skulle tala för att arbetsmängden kan komma att öka i förhållande till det arbete som i dag läggs ned på uppskov. Mot en ökning av arbetsmängden talar dock dels att de föreslagna kriterierna för anstånd är mycket restriktiva – det krävs i princip att ett anstånd är till fördel för borgenären – dels den föreslagna möjligheten för den debiterande myndigheten att träffa betalningsuppgörelser med gäldenären under motsvarande förutsättningar som nu gäller för uppskov enligt indrivningslagen (se avsnitt 11.7). Det bör också beaktas att anstånd enligt de föreslagna reglerna är ett alternativ till andra åtgärder och därför inte i sin helhet kan ses som något tillkommande. Enligt utredningens uppfattning torde merkostnaderna för Kronofogdemyndighetens utökade verkställighetsåtgärder i vart fall inte överstiga 10 mkr.
Förslaget att borgenärsuppgifterna skall flyttas från Kronofogdemyndigheten innebär för Kronofogdemyndighetens del att resursbehovet minskar och att motsvarande behov uppstår på annat håll. Riksskatteverket har beräknat resursåtgången för borgenärsuppgifter till 140–150 mkr. Enligt den tidmätning utredningen låtit utföra (se avsnitt 9.7.1) kan resursåtgången beräknas till ca 180 årsarbetskrafter eller 90 mkr. Mot bakgrund av att utredningens beräkning stöder sig på en faktisk mätning, medan Riksskatteverkets beräkning är en uppskattning på grundval av verkets tidrapporteringssystem vari borgenärsuppgifter redovisas tillsammans med exekutivt arbete (se avsnitt 9.7.1), utgår utredningen i det följande från att resursbehovet hos Kronofogdemyndigheten till följd av överflyttningen av borgenärsuppgifterna minskar med 90 mkr.
Utredningens förslag innebär också att antalet ansökningar om verkställighet av offentligrättsliga fordringar på sikt kan antas minska till följd av förslaget att det nuvarande obligatoriska överlämnandet för verkställighet avskaffas. Det är dock svårt att nu beräkna hur stor denna minskning kan bli.
Skatteverket
Även skatteförvaltningen kommer att vid en utbrytning av exekutionsväsendet till en fristående myndighet och vid en överflyttning av borgenärsuppgifterna få vidkännas fortvariga merkostnader. Riksskatteverket uppskattar de fortvariga kostnaderna för IT-stödet i anledning av en fristående Kronofogdemyndighet till 47–57 mkr och engångskostnaderna till 50–75 mkr (se tabell 11.1 och 11.2). Detta är dock i likhet med motsvarande kostnader hos Kronofogdemyndigheten kostnader som inte uppkommer under den tid myndigheterna samutnyttjar IT-resurserna. Vid ett optimalt val av utbrytningstidpunkt torde kostnaderna kunna begränsas väsentligt. Om ett fortvarigt samutnyttjande kommer tillstånd undviks kostnaderna helt.
Tabell 11.4. Riksskatteverkets beräkning av merkostnaderna för
Skatteverket (mkr)
Fortvariga kostnader Engångskostnader
IT-stöd (fristående Kronofogdemyndighet) 47–57 50–75 IT-stöd (borgenärsuppgifter) 8 50–62 Borgenärsarbete <140–150 –
Engångskostnader till följd av uppbyggnad av de stödsystem som krävs i anledning av Skatteverkets utökade borgenärsuppgifter är oundvikliga. Verket anser att ett borgenärshanteringssystem och ett likvidhanteringssystem för en sammanlagd engångskostnad om 50–62 mkr behöver byggas upp (se avsnitt 10.5.3). Inte heller en årlig förvaltningskostnad, av Riksskatteverket uppskattad till 8 mkr, kan undvikas.
De offensiva borgenärsuppgifterna skall handhas av Skatteverket. Riksskatteverket har inte ansett sig kunna beräkna resursåtgången
för detta närmare men har uppgivit att de personella kostnaderna för borgenärsarbetet ryms inom de 140–150 mkr som frigörs vid Kronofogdemyndigheten. Av den tidmätning av borgenärsuppgifterna som utredningen låtit göra framgår att 57 procent av borgenärsarbetet omfattande 90 mkr utgörs av offensiva borgenärsuppgifter. Detta innebär att ca 50 mkr skulle överföras från Kronofogdemyndighet till Skatteverket. Till detta skulle komma de resurser övriga borgenärsuppgifter avseende skatte- och avgiftsfordringar kan kräva. Med hänsyn till att skatteförvaltningen redan i dag utför borgenärsarbete i form av t.ex. borgenärsutredningar, utför vissa offensiva borgenärsuppgifter och på olika sätt är involverade i de offensiva borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna kan de för Skatteverket tillkommande merkostnaderna uppskattas till 50 mkr.
Övriga debiterande myndigheter
Vissa typer av fordringar av sanktionskaraktär, t.ex. böter och felparkeringsavgifter, kommer även fortsättningsvis att regelmässigt överlämnas till Kronofogdemyndigheten för verkställighet om de inte betalas. Vad gäller andra typer av fordringar förutsätts att de debiterande myndigheterna inte slentrianmässigt ansöker om verkställighet. Detta innebär att myndigheterna måste arbeta ut rutiner för sin fordringshantering. Det förhållandet att mål efter handläggningstidens utgång kommer att återredovisas till myndigheten i de fall betalning inte influtit innebär också att rutiner och i förekommande fall datastöd måste arbetas fram. Vilka kostnader detta kan innebära har inte beräknats av Riksskatteverket. Merkostnaderna är också mycket svårbedömda. De bör dock vara tämligen begränsade eftersom viss hantering sker redan i dag och de resurskrävande uppgifterna – de offensiva borgenärsuppgifterna – kommer att ligga på Skatteverket.
Finansiering
Vad gäller poster som kan balansera de merkostnader som uppkommer kan först nämnas de kostnadsbesparingar som förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet – tio myndigheter slås ihop till en – innebär. Dessa besparingar torde uppväga de mer-
kostnader som föranleds av att en fristående Kronofogdemyndighet bildas och de tillkommande verkställighetsuppgifterna, (32+10=)42 mkr.
De borgenärsuppgifter som överförs till Skatteverket innebär att 50 mkr av de hos Kronofogdemyndigheterna ”lösgjorda” 90 mkr bör överföras till Skatteverket. Övriga debiterande myndigheters merkostnader bör med marginal rymmas inom de återstående 40 mkr.
Skiljandet av det partsneutrala verkställande arbetet från borgenärsfunktionen innebär effektivitetsvinster. Såväl verkställighetsarbetet som borgenärsuppgifterna kan skötas utan den mer eller mindre omedvetna återhållsamhet som präglat kronofogdemyndigheternas arbete. Med hänsyn till de avsevärda belopp de offentligrättsliga fordringarna sammantaget avser kan även en marginell förbättring av effektiviteten i borgenärsarbetet och verkställighetsarbetet medföra betydande intäktsökningar. Avskaffandet av det obligatoriska överlämnandet för indrivning oavsett beloppets storlek och utsikterna att få betalt innebär också en mer effektiv hantering av fordringarna. Vidare innebär det förhållandet att Skatteverket får en sammanhållen borgenärsfunktion inte bara att nuvarande dubbelarbete i förhållande till Kronofogdemyndigheten kan undvikas utan också att åtgärder för att få betalt för främst skatte- och avgiftsfordringar kan sättas in tidigare med större möjligheter att få betalt. I sammanhanget kan också nämnas att förslagen innebär att tillsynen i konkurs kan ligga kvar på Kronofogdemyndigheten, vilket innebär att merkostnaderna för att inrätta en separat liten myndighet för denna uppgift undviks.
Sammanslagningen av de tio skattemyndigheterna och Riksskatteverket till en myndighet innebär enligt prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket inte några besparingar på kort sikt i skatteförvaltningens verksamhet. Däremot kommer den nya organisationen troligen på sikt att ge effektivitetsvinster (a. prop. s. 284). I det längre perspektiv utredningens förslag skall ses – särskilt vad gäller en eventuell utbrytning av IT-stödet – måste enligt utredningen så väsentliga kostnadsbesparingar ha uppstått inom Skatteverket att de täcker de fortvariga merkostnader, som enligt Riksskatteverkets beräkningar skulle uppstå för skatteförvaltningen om IT-stödet för Kronofogdemyndigheten bryts ut. Enligt verkets egna beräkningar uppgår rationaliseringseffekterna vad gäller ekonomi, lönehantering och kompetensförsörjning till 35 mkr (se avsnitt 10.2).
Enmyndighetslösningen ger dock utrymme för ytterligare rationaliseringseffekter, t.ex. vad gäller lokalisering av verksamheten.
Slutsatsen av det ovanstående resonemanget blir att med ett samutnyttjande av IT-stödet kan en utbrytning av Kronofogdemyndigheten och en överflyttning av borgenärsuppgifterna ske inom ramen för nuvarande resurser. I ett längre perspektiv innebär de effektivitetsvinster som blir följden av utredningens förslag och förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket att även de kostnader som skulle bli följden i det fall ett utbrytande av Kronofogdemyndighetens IT-stöd kommer till stånd kan täckas.
Sammanfattning – konsekvenser av utredningens förslag
Tabell 11.5. Konsekvenser av utredningens förslag (mkr)
Fristående kronofogdemyndighet
Kronofogdemyndigheten Skatteverket Deb. mynd.
Fortv.kost. Engångskost. Fortv.kost. Engångskost.
Adm. 32 4 – – IT [100-124] [25–30] [47–57] [50–75] –
Överflyttning av borgenärsuppgifter
Kronofogdemyndigheten Skatteverket
Deb. mynd.
Fortv.kostn. Engångskostn Fortv.kostn. Engångskostn.
Borgenärsarb. Verkställighet
./.90
10
– 50 –
IT
–
–
8
50–62
40
De inom [ ] angivna kostnaderna uppkommer enligt Riksskatteverkets beräkning i det fall Kronofogdemyndighetens IT-stöd bryts ut från Skatteverket. Utredningen utgår från att de båda myndigheterna samutnyttjar IT-resurserna och att kostnaden därmed inte uppkommer.
De fortvariga merkostnaderna vid en överflyttning av borgenärsuppgifterna till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter är i allt väsentligt en fråga om överföring av resurser från Kronofogdemyndigheten till övriga myndigheter.
Kostnaderna för utredningens förslag balanseras av
- Kostnadsbesparingar och effektivitetshöjningar när de tio kronofogdemyndigheter läggs samman till en myndighet.
- Effektivare verkställighet hos Kronofogdemyndigheten.
- Effektivare fordringshantering hos de debiterande myndigheterna.
- Effektivare hantering av de offensiva borgenärsuppgifterna.
- Kostnadsbesparingar och effektivitetshöjningar vid genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket när elva myndigheter läggs samman till en myndighet.
Ökade kostnader undviks genom att tillsyn i konkurs, summarisk process och skuldsanering även fortsättningsvis kan hanteras inom Kronofogdemyndigheten.
Utsökningsavgifterna
I sammanhanget bör också något belysas vilka möjligheter det finns att minska statens nettokostnader för verkställigheten genom att öka kostnadstäckningsgraden i verksamheten.
De nuvarande utsökningsavgifterna enligt förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna har i allt väsentligt varit oförändrade sedan tillkomsten år 1993. En översiktlig beskrivning av avgifterna finns i avsnitt 11.5. Utgångspunkten när avgiftsnivåerna bestämdes var att avgifterna i princip skulle täcka de ifrågavarande kostnaderna. De tio år som förflutit sedan avgiftsnivåerna bestämdes utan revidering av nivåerna har inneburit att någon överensstämmelse mellan avgifterna och kostnaderna för verksamheten inte längre föreligger.
För att få en grov uppskattning av hur väl avgiftsinkomsterna täcker de faktiska kostnaderna kan avgiftsinkomsterna jämföras med de medel verksamhetsgrenen erhållit enligt medelsfördelningsmodellen.
Tabell 11.6. Avgiftsinkomster jämförda med medel enligt medelsfördelningsmodellen i olika verksamhetsgrenar
Verksamhetsgren Avgiftsinkomster ”Tilldelning” enligt medelsfördelningsmodellen Indrivning 625 825 Fastighetsförsäljning 15 47 Summarisk process 196 222 TSM 18 (redovisas av DV) 36 Skuldsanering – 28
Uppställningen ger en bild av den bristande kostnadstäckning som föreligger inom olika verksamheter. Det bör observeras att det dessutom finns vissa kostnader som inte är fördelade på verksamhetsgrenar. Särskilt tydlig är den bristande kostnadstäckningen vid fastighetsförsäljning; en verksamhet som genererar intäkter och där det kan tyckas befogat att influtna avgifter täcker kostnaderna.
Inte bara avgifternas nivå utan även deras konstruktion kan i vissa avseenden ifrågasättas. Detta gäller bl.a. ”rabatten” på utsökningsavgiften vid förnyelseansökan (se avsnitt 11.5). Vid förnyelseansökan uppgår utsökningsavgiften till 300 kr i stället för 500 kr. Avsikten med den lägre avgiften var att stimulera sökanden att på ett tidigt stadium ge in en förnyelseansökan, vilket ansågs innebära mindre arbete för kronofogdemyndigheten. I praktiken motsvaras dock knappast den lägre avgiften av någon lättnad i arbetsbelastningen. Årligen görs ca 160 000 förnyelseansökningar. Ett slopandet av den lägre avgiftsnivån vid förnyelseansökningar skulle således generera betydande intäkter.
11.12. Ikraftträdande
Utredningens förslag innebär genomgripande förändringar, både vad gäller organisation och arbetsuppgifter. Förändringarna involverar såväl exekutionsväsende som skatteförvaltning och andra debiterande myndigheter. Ett genomförande av förslagen är inte okomplicerat.
Vad först gäller organisationsförändringen, alltså bildandet av en från Skatteverket fristående, rikstäckande Kronofogdemyndighet, framstår som klart att det utredningsarbete som nu redovisas inte
är tillräckligt för att inrätta en sådan myndighet. Man får i stället tänka sig att, efter det att ett principbeslut i frågan fattats, en organisationskommitté tillsätts för att utforma den nya organisationen och dess lokalisering. Under förutsättning att ett riksdagsbeslut om utbrytning kan fattas av höstriksdagen 2004 skulle en fristående myndighet kunna komma till stånd januari 2006 eller i vart fall 2007.
Vad avser de materiella förändringar som utredningen föreslår och särskiljandet av borgenärsuppgifterna från de verkställande uppgifterna är inte givet att ett genomförande måste avvaktas till dess att en fristående Kronofogdemyndighet har byggts upp. Det kan tvärtom vara så att vissa förändringar med fördel skulle kunna genomföras inom Skatteverkets ram innan en utbrytning av Kronofogdemyndigheten sker. På så sätt kan särskilt överföringen av borgenärsuppgifter från kronofogdemyndigheterna till skatteförvaltningen ske smidigare och mer kostnadseffektivt och för berörd personal upplevas mindre påfrestande.
De nya reglerna om företagsinteckning och slopad skatteförmånsrätt träder i kraft den 1 januari 2004 (SFS 2003:528 m.fl.). I fråga om företagshypotek på grund av inteckning som beviljats före ikraftträdandet tillämpas dock äldre bestämmelser fram till den 1 januari 2005. Som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt (se avsnitt 9.6 och 9.7.2) kommer dessa lagändringar att accentuera den konflikt som finns i dag mellan kronofogdemyndighetens roll som såväl borgenärsföreträdare som verkställande myndighet. Överflyttningen av borgenärsuppgifterna borde ske redan vid ingången av år 2004. Detta är inte möjligt. För att ändå söka minimera konfliktsituationerna kan ett stegvis genomförande av förslagen övervägas.
Ett möjligt scenario är följande. Det mest angelägna är att de offensiva borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande uppgifterna. Detta bör därför ske i ett första steg. De offensiva borgenärsuppgifterna som Skatteverket skall överta; alltså – ansökan om likvidation, – ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, – ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande för det
allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, – beslut i fråga om ackord,
– beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuldsanering
i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, – beslut om preskriptionsförlängning, – talan om företrädaransvar, – tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överkla-
gande i utsökningsmål, är uppgifter som i dag i stor utsträckning hanteras manuellt. Det torde inte heller oundgängligen krävas ett nytt ADB-stöd för att det skall vara möjligt för skatteförvaltningen att hantera dem. Skattemyndigheterna kommer i kontakt med uppgifterna redan i dag och ett överförande torde inte kräva alltför mycket förberedelser. Dessa funktioner skulle kunna överföras från exekutionsväsendet till skatteförvaltningen innan en utbrytning av exekutionsväsendet sker.
Vad gäller två av de offensiva borgenärsuppgifterna, nämligen beslut i fråga om ackord och talan om företrädaransvar är förhållandena speciella. Uppgiften att företräda staten i ackordsfrågor låg fram till den 1 juli 1998 uteslutande på skattemyndigheterna. Därefter delades behörigheten mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten på så sätt att skattemyndigheten fick den grundläggande behörigheten med möjlighet att uppdra åt kronofogdemyndigheten att ta över ansvaret i enskilda fall (2 § lagen [1993:892] om ackord rörande statliga fordringar m.m.). Riksskatteverket har givit såväl kronofogdemyndigheten som skattemyndigheten behörighet att föra statens talan i mål om betalningsskyldighet enligt bl.a. 12 kap. 6 § skattebetalningslagen och 2 kap. 20 kap. lagen om handelsbolag och enkla bolag. Verket har överlämnat åt myndigheterna själva att lösa frågan vilken av myndigheterna som skall föra talan. Ansvaret för såväl ackordsfrågorna som frågorna om företrädaransvar kan således utan författningsändringar i princip omedelbart eller – om riksdagens principbeslut avvaktas – hösten 2004 läggas på skatteförvaltningen.
De nya reglerna om företagsinteckning och avskaffad skatteförmånsrätt syftar till att underlätta för företag att genomföra företagsrekonstruktion i stället för att gå i konkurs. Kronofogdemyndighetens dubbla roller framträder därför särskilt tydligt i sådana situationer. Det är därför angeläget att även frågor om företagsrekonstruktion och konkurs snarast överförs till skatteförvaltningen. Detta kräver dock lagändringar. Tidigast möjliga ikraftträdande torde, med ett beslut av riksdagen hösten 2004, vara januari 2005.
Från år 2006 skulle samtliga offensiva borgenärsuppgifter kunna flyttas över från kronofogdemyndigheterna till skatteförvaltningen. Övriga borgenärsuppgifter skulle fortfarande hanteras som tidigare och obetalda offentligrättsliga fordringar skulle med automatik överlämnas för indrivning och ligga hos kronofogdemyndigheten till dess preskription inträder. Samtidigt skulle de tio kronofogdemyndigheterna kunna slås samman till en myndighet under Skatteverket. Åtskilligt av det förberedelsearbete som behövs inför en sammanslagning är i och med arbetet att skapa Skatteverket gjort. Ett uppdrag finns redan nu hos regionkronodirektörerna att redovisa effekterna av en enmyndighetslösning.
Med ikraftträdande den 1 januari 2007 skulle en fullständig överflyttning av borgenärsuppgifterna kunna realiseras. Skatteverket och övriga debiterande myndigheter bör därmed – under förutsättning att ett riksdagsbeslut fattas senast hösten 2004 – ha fått tillräcklig tid för att förbereda ett övertagande av borgenärsuppgifterna och utforma det IT-stöd som kan behövas för hanteringen. Utbrytningen av exekutionsväsendet till en fristående Kronofogdemyndighet bör, om ett stegvis genomförande i enlighet med den skisserade ordningen väljs, ske samtidigt, alltså med ett ikraftträdande 2007.
Hur de vid kronofogdemyndigheten pågående ärendena skall behandlas vid en överföring av borgenärsuppgifterna till debiterande myndigheter och Skatteverket innebär särskilda problem. Den från principiell synpunkt mest tilltalande lösningen är att borgenärsuppgifterna vid en viss tidpunkt övergår på debiterande myndighet och Skatteverket även beträffande de hos Kronofogdemyndigheten då anhängiga ärendena. Detta torde dock innebära stora praktiska problem. I stället bör de allmänna mål som finns hos kronomyndigheten vid den tidpunkt då borgenärsuppgifterna överförs fortsätta att handläggas vid Kronofogdemyndigheten till dess att de betalas eller preskriberas. Därigenom ges utrymme för Skatteverket och övriga debiterande myndigheter att växa in i sina nya roller.
12. Författningskommentar
12.1. Förslaget till lag med anledning av inrättande av Kronofogdemyndigheten
Ordet kronofogdemyndighet i olika böjningsformer förekommer i ett mycket stort antal författningar. Utredningen har inte inom den begränsade tid som stått till dess förfogande haft möjlighet att på ett systematiskt sätt gå igenom alla författningar. Syftet med lagen är att klargöra att Kronofogdemyndigheten träder in i stället för de regionala kronomyndigheter som Kronofogdemyndigheten ersätter.
12.2. Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken
1 kap.
6 §
Begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsökningsbalken eftersom Kronofogdemyndighetens befattning med de båda måltyperna i princip inte skall skilja sig åt (se avsnitt 11.3). Paragrafen föreslås därför upphöra att gälla. Den avgränsning av fordringar som begreppet allmänt mål innefattar behövs dock även fortsättningsvis i vissa sammanhang. En motsvarighet till regleringen i andra stycket har därför förts in i första stycket i en ny paragraf, 20 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483).
2 kap.
1 §
Ändringarna föranleds av att 2 kap. 30 § föreslås upphävd. Därigenom kommer förevarande paragraf att bli tillämplig också vad gäller det som enligt nuvarande ordning är allmänna mål. Ansökningar i allmänna mål görs i dag, utan särskilt medgivande, på medium för automatisk databehandling. Första stycket har justerats för att detta skall vara möjligt även i framtiden. Det nya fjärde stycket motsvarar första meningen i 30 § tredje stycket som föreslås upphävd.
3 §
Paragrafen föreslås upphöra att gälla.
Första stycket förlorar sitt tillämpningsområde till följd av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
Bestämmelsen i andra stycket, som efter en enmyndighetsreform endast torde ha intresse när beslut överklagas, föreslås flyttad till 18 kap. 1 §.
4 §
Paragrafen förlorar sitt tillämpningsområde genom införandet av en rikstäckande Kronofogdemyndighet och föreslås därför upphävd.
15, 16 och 24 §§
Ändringarna föranleds av att regionindelningen slopas och en rikstäckande Kronofogdemyndighet införs.
30 §
Paragrafen, som innehåller olika undantag för allmänna mål från bestämmelserna i kapitlet, föreslås upphävd. En särreglering har inte ansetts nödvändig utom vad gäller sättet att göra ansökan. Reglerna i 1 § har i anledning därav justerats.
3 kap.
23 §
Ändringarna föranleds av att begreppet allmänt mål föreslås utmönstrat. För den grupp av fordringar som nu omfattas av begreppet allmänt mål krävs även i framtiden vissa, om än begränsade, särbestämmelser. En avgränsning motsvarande den som den nuvarande definitionen av allmänt mål i 1 kap. 6 § utsökningsbalken innehåller har därför förts in i 1 kap. 2 c § första stycket skattebetalningslagen. Ändringarna innebär att begreppet allmänt mål har ersatts av en hänvisning till denna paragraf.
4 kap.
8 §
Paragrafen, som reglerar vilken kronofogdemyndighet som är behörig att pröva vissa frågor, föreslås upphävd i anledning av att regionindelningen slopas. Kronofogdemyndigheten får själv i interna föreskrifter bestämma vilket kontor som skall handha t.ex. frågor om utmätning av lön om gäldenären inte har hemvist här i landet.
9 §
Den föreslagna ändringen i första stycket har påkallats av Kronofogdemyndighetens möjlighet att med stöd av den nya 10 a § besluta om anstånd med avbetalningsplan. En sådan avbetalningsplan kan enligt 10 b § andra stycket, om det finns synnerliga skäl, beviljas för längre tid än ett år. Ett undantag från den ettåriga handläggningsfristen är därför nödvändig.
Genom förändringen av andra stycket har den nuvarande regeln om att en pågående utmätning av lön för underhållsbidrag medför att målet skall handläggas under ytterligare en ettårsperiod gjorts generellt tillämplig i fall när utmätning av lön pågår (se avsnitt 11.6).
9 f §
Paragrafen blir genom förslaget att 4 kap. 36 § skall upphävas tillämplig även på vad som enligt nuvarande ordning utgör allmänna mål. Justeringen är nödvändig för att tydliggöra att fordringar som avses i 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter kan utmätas först efter att avräkning gjorts enligt 2 § den lagen.
10 a §
Kronofogdemyndigheten har i dag möjlighet att enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) besluta om uppskov, avbetalningsplan och säkerhet vad gäller allmänna mål. Utredningen föreslår att reglerna skall bli tillämpliga även på vad som nu är enskilda mål och att uppgifterna således omvandlas från borgenärsuppgifter till verkställande uppgifter (se avsnitt 9.7.3 och 11.7).
Förevarande paragraf motsvarar 7 § indrivningslagen. För anstånd med utmätning eller vidare åtgärd finns i första stycket två alternativa grunder. Anstånd får beviljas om det kan antas vara till fördel för borgenären eller i avvaktan på att fråga om anstånd eller betalningsuppgörelse prövas av borgenären. Någon motsvarighet till den grund för uppskov som anges i 7 § första stycket 2 indrivningslagen – uppskov kan beviljas om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden – finns således inte. Förslaget utvecklas i avsnitt 11.7.
Anstånd får enligt andra stycket i likhet med nuvarande uppskov enligt indrivningslagen förenas med avbetalningsplan.
10 b §
Paragrafen motsvarar 8 § indrivningslagen. För att inte möjligheten att besluta om avbetalningsplan för längre tid än ett år skall komma i konflikt med den ettåriga handläggningstiden i 4 kap. 9 § utsökningsbalken föreslås en justering i den paragrafen.
10 c §
Paragrafen motsvarar 9 § indrivningslagen. Anstånd får återkallas om gäldenären inte följer den uppgjorda avbetalningsplanen. Anstånd kan återkallas även i andra fall om det finns särskild anledning till återkallelse. Sådan särskild anledning kan t.ex. vara att gäldenären har lämnat vilseledande uppgifter, att anstånd meddelats på ett felaktigt underlag i något annat avseende eller att gäldenärens betalningsförmåga avsevärt förbättrats.
10 d §
Första stycket motsvarar 10 § indrivningslagen. Bestämmelser om säkerhet finns i 2 kap.25–27 §§utsökningsbalken.
I andra stycket föreslås en bestämmelse om s.k. säkerhetsutmätning som inte har någon motsvarighet i indrivningslagen. Förslaget utvecklas i avsnitt 9.7.3 och 11.8.
Tredje stycket föreslås upphävt till följd av den nya rikstäckande
Kronofogdemyndigheten.
32 §
Paragrafen, som reglerar sammanträffande utmätningar, dvs. när viss egendom har blivit utmätt av två eller flera kronofogdemyndigheter, föreslås upphävd. Genom förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet kommer paragrafen att sakna tillämpningsområde.
36 §
Utredningen föreslår att begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsökningsbalken eftersom det i princip inte skall vara någon skillnad i handläggningen av de båda måltyperna. Paragrafen, som för allmänt mål innehåller undantag från vissa bestäm-
melser och en hänvisning till indrivningslagen, föreslås därför upphävd.
7 kap.
3 a §
I denna nya paragraf föreslås ett återinförande av den bestämmelse om s.k. säkerhetsutmätning som tidigare fanns i 7 kap. 19 § men som slopades i samband med den reformerade löneutmätningen, se vidare avsnitt 11.8.
14 §
Indrivningslagen föreslås upphävd. Uppräkningen i 2 § indrivningslagen av olika typer av fordringar som första stycket 3 hänvisade till föreslås därför överförd till förevarande paragraf. Någon materiell ändring innebär således förslaget inte.
23 §
Förändringen är enbart redaktionell och föranledd av att begreppet allmänt mål utmönstras ur balken.
8 kap. 19 §, 10 kap. 24 § och 12 kap. 69 §
Paragraferna, som innehåller undantag från vissa bestämmelsers tillämpning i allmänt mål, föreslås upphävda. Undantagen har givit kronofogdemyndigheten friare händer att i allmänna mål välja tidpunkt vid försäljning av egendom. Utredningen föreslår att samma regler skall gälla i alla typer av mål.
13 kap.
21 §
De undantag som nu gäller för allmänna mål från bestämmelserna i 1 § om influtna medel, 13 § om avräkning, 14 § om utbetalning och 20 § om utsökning av belopp som skall betalas tillbaka föreslås gälla även framgent. Det är dock enligt utredningens mening inte motiverat att längre göra undantag från regleringen i 4–9 §§ om fördelning av influtna medel.
16 kap.
10 §
Paragrafen reglerar vilken kronofogdemyndighet som är behörig i vissa fall och kan slopas.
17 kap.
3 §
Utredningen föreslår att det i princip skall vara den debiterande myndigheten som skall avgöra om en fordran skall överlämnas för verkställighet eller inte. I konsekvens med detta föreslås att det nuvarande undantaget i 13 § om att sökande i allmänt mål inte ansvarar för kostnaderna i målet upphävs (se avsnitt 11.5). Vad gäller obetalda fordringar av sanktionskaraktär, t.ex. fordringar enligt bötesverkställighetslagen (1979:189), lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, avgift enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673), konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (1993:20), särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och skattetillägg enligt skatteförfattningarna, får det dock förutsättas att de så gott som undantagslöst överlämnas för verkställighet. Den debiterande myndigheten bör i sådana fall inte ansvara mot staten för kostnaderna. Ett undantag har därför införts i punkt 3. Paragrafen har också disponerats om, utan att någon materiell förändring är avsedd, för att bli mer lättläst.
13 §
Enligt bestämmelsen är sökanden i allmänt mål bl.a. befriad från att ansvara för förrättningskostnaderna. Det finns enligt utredningens mening inte längre skäl att behålla denna ordning (se avsnitt 11.5) varför paragrafen föreslås upphävd.
18 kap.
1 §
Till paragrafens första stycke har överförts de forumbestämmelser som nu finns i utsökningsförordningen. Till skillnad från nuvarande ordning, som anknyter till den region där beslutet har fattats föreslås att svarandens hemvist skall vara styrande för vilken tingsrätt som är rätt forum (se avsnitt 11.10).
Nuvarande bestämmelse i andra stycket om tillämpningen av lagen (1996:242) om domstolsärenden har med viss justering överförts till en ny 1 a §.
Bestämmelsen om vad som förstås med svarandens hemvist i andra stycket har överförts från 2 kap. 3 § andra stycket.
I tredje stycket har införts en särskild forumbestämmelse avseende svarande som inte har hemvist i Sverige.
1 a §
Till paragrafen, som är ny, har överförts den bestämmelse som finns i 1 § andra stycket. Regeln om att kronofogdemyndigheten inte skall vara part i domstolen har dock utgått. Detta innebär att Kronofogdemyndigheten i enlighet med 11 § lagen om domstolsärenden i egenskap av beslutande förvaltningsmyndighet är motpart till en enskild klagande.
4 §
Bestämmelsen, som rör överklagande av beslut avseende kronofogdemyndighets behörighet, kommer genom förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet att sakna tillämpningsområde och föreslås därför slopad.
17 §
Till följd av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet kan bestämmelsen i första meningen slopas.
12.3. Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)
1 kap.
2 c §
I första stycket i denna nya paragraf har införts en bestämmelse innehållande en avgränsning av de fordringar, som nu behandlas som allmänna mål, motsvarande den som föreslås upphävd i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. Begreppet allmänna mål föreslås utmönstrat ur utsökningsbalken eftersom alla typer av mål i princip skall hanteras på samma sätt vid Kronofogdemyndigheten och begreppet således förlorar sin betydelse i verkställighetssammanhang. Den avgränsning av allmänna fordringar som begreppet innefattar kommer dock att ha betydelse i andra sammanhang än vid utsökning (se vidare avsnitt 11.3). Bestämmelser som gäller denna typ av fordringar finns nu i indrivningslagen, lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar (skatteackordslagen) och lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen). Dessa lagar föreslås upphävda och ersatta av bestämmelser i skattebetalningslagen utan att tillämpningsområdet för bestämmelsen vidgas. Det har därför ansetts nödvändigt att i skattebetalningslagen införa en bestämmelse som innebär samma avgränsning som den upphävda bestämmelsen i utsökningsbalken.
Av andra stycket framgår att 20 a kap. om preskription inte skall tillämpas vad gäller ett antal uppräknade fordringar. Uppräkningen motsvarar det undantag som nu finns i 1 § skattepreskriptionslagen.
11 kap.
11 b §
Ändringarna föranleds av att indrivningslagen föreslås upphöra att gälla och av att de bestämmelser om säkerhet som den lagen innehåller föreslås överförda till 17 kap. skattebetalningslagen. Förslaget innebär inte någon förändring i sak.
17 kap.
3 §
Förändringarna föranleds av att indrivningslagen föreslås upphöra att gälla och av att de bestämmelser om säkerhet som den lagen innehåller föreslås överförda till 17 kap. skattebetalningslagen. Förslaget innebär inte någon förändring i sak.
6 b §
Förslaget innebär inte några förändringar i sak, utan är en följd av att bestämmelserna om säkerhet flyttats från indrivningslagen till 17 kap. skattebetalningslagen.
7 §
Paragrafen, som ger skattemyndigheten möjlighet att – om det finns synnerliga skäl – bevilja anstånd med inbetalning av skatt, föreslås upphävd i anledning av de nya reglerna om betalningsuppgörelse i 20 kap. 7–11 §§, se vidare avsnitt 11.7.
7 a §
Paragrafen motsvarar 10 § indrivningslagen.
7 b §
Paragrafen motsvarar 11 § indrivningslagen. Företagshypoteket har numera ersatts av företagsinteckning (se prop. 2002/03:49).
7 c §
Paragrafen motsvarar 12 § indrivningslagen.
7 d §
Paragrafen motsvarar 13 § indrivingslagen.
10 §
Begreppet indrivning, som för tankarna till de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten utför i dag, har utmönstrats och ersatts av det ”neutrala” ordet verkställighet.
18 kap.
7 §
Lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. föreslås upphöra att gälla. Regler om ackord har i stället införts i 20 kap. 12 §. En hänvisning har därför gjorts till denna paragraf.
19 kap.
8 §
Betalas inte skatt som omfattas av skattekontosystemet i rätt tid skall ränta tas ut på beloppet. Enligt nuvarande ordning beräknas räntan från den dag skatten senast skulle ha betalats till dess fordringen registreras i utsöknings- och indrivningsdatabasen efter en räntesats motsvarande basräntan plus 15 procentenheter. För tid från och med att fordringen registrerats i utsöknings- och indrivningsdatabasen beräknas kostnadsräntan efter en räntesats som
motsvarar basräntan. Ränteberäkningen har kunnat utformas på detta sätt eftersom det i princip är obligatoriskt för skattemyndigheten att överlämna obetalda fordringar till kronofogdemyndigheten för verkställighet.
Utredningen föreslår nu att de debiterande myndigheterna skall ges möjligheter att själva avgöra i vilka fall ansökan om verkställighet skall göras (se avsnitt 11.4). Det är därför inte längre möjligt att knyta räntesatsen till den tidpunkt då fordringen registreras i Kronofogdemyndighetens databas, eftersom en sådan ordning skulle innebära att fordringar som inte överlämnas till Kronofogdemyndigheten skulle kunna beläggas med den höga räntesatsen under lång tid. Det föreslås i stället att den höga räntesatsen skall gälla till den avstämning av skattekontot som inträffar efter den dag skatten skulle ha betalats enligt betalningsuppmaning. Avstämning av skattekontot görs första helgen efter månadens utgång. Därefter skall skattemyndigheten uppmana den skattskyldige att betala fordringen (3 § indrivningsförordningen) innan den – om betalning inte sker – lämnas för indrivning. Den föreslagna tidpunkten för när den lägre räntesatsen skall börja tillämpas motsvarar därför i stort den tidpunkt när överlämnande för indrivning sker i dag.
9 §
Ränta utgår enligt dagens ordning efter den lägre räntesatsen så snart fordringen registrerats i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Ansöker Skatteverket om verkställighet före den tid som avses i 8 § första meningen skall räntan därför beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan.
20 kap.
1 §
Begreppet indrivning har utmönstrats ur skattebetalningslagen och ersatts av ordet verkställighet. Överlämnande för indrivning är i dag i princip obligatoriskt. Utredningen menar att i det framtiden normalt skall vara en fråga för den enskilda myndigheten att bedöma om en ansökan om verkställighet skall göras eller inte (se avsnitt 11.4). Förevarande paragraf, som med utredningens förslag kommer att bli tillämplig på alla offentligrättsliga fordringar, anger
att myndigheten får ansöka om verkställighet. Formuleringen möjliggör en fri bedömning av när en ansökan om verkställighet skall göras. Vad gäller vissa typer av fordringar, t.ex. sådana som omfattas av bötesverkställighetslagen (1979:189), bör dock även i framtiden bristande betalning regelmässigt medföra att verkställighet söks. Se kommentaren till 17 kap. 3 § utsökningsbalken.
2 §
Paragrafen blir med den formulering som föreslås av 1 § onödig och föreslås upphävd.
3 §
Begreppet indrivning har utmönstrats ur skattebetalningslagen och ersatts av ”verkställighet”. Reglerna i 20 kap. är tillämpliga även på andra fordringar än skattefordringar. Ordet ”skattebeloppet” har därför ersatts av ”beloppet”.
4 §
Indrivningslagen föreslås upphöra att gälla. Första stycket upphävs därför. Förändringen i det tidigare andra stycket avses tydliggöra vad formuleringen ”vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske” anses innebära, nämligen att beslutet om debitering utgör exekutionstitel eller, vad gäller fordringar som omfattas av skattekontot, beslutet att ansöka om verkställighet för ett underskott på skattekontot.
5 §
Förändringen är en följd av att bestämmelsen i det tidigare tredje stycket i 20 kap. 30 § utsökningsbalken nu finns i 2 kap. 1 § fjärde stycket.
6 §
I första stycket har redaktionella ändringar gjorts till följd av den ändrade begreppsanvändningen. I det fall inte ränta utan dröjsmålsavgift skall tas ut skall Kronofogdemyndigheten även ta ut dröjsmålsavgiften. Stycket har justerats i enlighet därmed.
Regleringen i andra stycket behöver inte ske i lag utan kan göras i förordning. Stycket föreslås därför upphävt.
7–10 §§
Kronofogdemyndigheten skall inte handha några borgenärsuppgifter. Indrivningslagen föreslås till följd härav upphöra att gälla. Det uppskovsinstitut som 7–10 §§ indrivningslagen innehåller har emellertid, med vissa justeringar, omvandlats till en verkställighetsåtgärd med tillämpning på alla typer av mål (4 kap.10 a–10 d §§utsökningsbalken). Även de debiterande myndigheterna har utrustats med möjligheter att – under i stort samma förutsättningar som i dag gäller för uppskov enligt indrivningslagen – träffa betalningsuppgörelser (se avsnitt 11.7). Bestämmelser motsvarande 4 kap.10 a–10 d §§utsökningsbalken har därför införts i 7–10 §§.
11 §
Skatteverket föreslås handha de offensiva borgenärsuppgifterna för samtliga offentligrättsliga fordringar (se avsnitt 11.2). Har en fordran överlämnats till Skatteverket för sådana uppgifter kan verket också besluta om betalningsuppgörelse enligt 7–10 §§.
12 §
Skatteverket skall ensamt vara behörigt att anta förslag om ackord, se avsnitt 11.2. Förutsättningarna för att anta ackord är desamma som enligt nu gällande 3 § lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen).
13 §
Skatteverket skall ensamt vara behörigt att besluta om nedsättning av fordran och godta förslag om frivillig skuldsanering (se avsnitt 11.2). Förevarande paragraf motsvarar 5 § skatteackordslagen.
14 och 15 §§
Bestämmelserna om konkurs har flyttats från den upphävda indrivningslagen till 14 och 15 §§skattebetalningslagen. Skatteverket skall ensamt vara behörigt att vad gäller offentligrättsliga fordringar ansöka om konkurs, likvidation och företagsrekonstruktion.
20 a kap.
Lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen) upphävs. Bestämmelser om preskription, i princip motsvarande dem i skattepreskriptionslagen, införs i stället i ett nytt kapitel, 20 a kap., i skattebetalningslagen. Till skillnad mot tidigare skall Skatteverket besluta om preskriptionsförlängning (se avsnitt 11.9).
1 §
Paragrafen motsvarar 3 § skattepreskriptionslagen. Bestämmelserna i det tidigare tredje stycket har dock flyttats till ett nytt första stycke och – i anledning av att det i framtiden i regel blir den enskilda myndighetens sak att avgöra om ansökan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten skall göras – fått en ny lydelse som anknyter till avstämningen av skattekontot.
2 §
Paragrafen motsvarar 2 § skattepreskriptionslagen.
3 §
Paragrafen motsvarar, med redaktionella ändringar, 4 § skattepreskriptionslagen.
4 §
Paragrafen motsvarar 5 § skattepreskriptionslagen.
5 §
Paragrafen motsvarar 6 § skattepreskriptionslagen. I förhållande till denna bestämmelse har dock den förändringen gjorts att paragrafen gäller även när en betalningsuppgörelse träffas enligt 20 kap. 7 §.
6 §
Paragrafen motsvarar 7 § skattepreskriptionslagen. Enligt denna paragraf ansökte kronofogdemyndigheten hos länsrätten om preskriptionsförlängning. Nu föreslås Skatteverket få besluta om förlängning (se avsnitt 11.9). Förutsättningarna för förlängning har justerats på så sätt att kravet att de förlängningsgrundande omständigheterna skall ha förelegat sedan fordringen lämnats för indrivning slopas och ersätts med att förhållandena i punkterna 2–4 skall antas ha varit av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran.
7 §
Paragrafen motsvarar 8 § skattepreskriptionslagen.
8 §
Paragrafen motsvarar 9 § skattepreskriptionslagen med de ändringar som föranleds av att Skatteverket föreslås få besluta om preskriptionsförlängning.
9 §
Paragrafen motsvarar 10 § skattepreskriptionslagen med de ändringar som föranleds av att Skatteverket föreslås få besluta om preskriptionsförlängning.
10 §
Paragrafen motsvarar 11 § skattepreskriptionslagen. I stället för en hänvisning till 8 § andra stycket preskriptionslagen (1981:130) har i första stycket uttryckligen angivits att preskription av huvudfordran omfattar även fordran på ränta och annan tillläggsförpliktelse samt fordran på grund av borgen.
11 §
Paragrafen motsvarar 12 § skattepreskriptionslagen.
21 kap.
5 §
Beslut om ianspråktagande av säkerhet och om förlängning av preskriptionstid är enligt nuvarande ordning överklagbara. Den enskilde bör därför ha möjlighet att begära omprövning av sådana beslut. En begäran om omprövning skall, i likhet med andra beslut som kräver en skyndsam handläggning, ha kommit in inom två månader.
22 kap.
2 §
Enligt nuvarande ordning får beslut om uppskov enligt indrivningslagen, beslut om ackord och om nedsättning av fordran enligt 3 respektive 5 § skatteackordslagen samt beslut om ansökan om konkurs, likvidation och företagsrekonstruktion enligt indrivningslagen inte överklagas. Någon förändring föreslås inte i detta
hänseende. I förevarande paragraf har därför lagts till fyra nya punkter.
4 §
Paragrafen har förändrats på samma sätt som regeln om tidsfristen att begära omprövning i 21 kap. 5 §.
12.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:512) om indrivning i Sverige av underhållsbidrag, fastställda i Danmark, Finland, Island eller Norge
2 §
Paragrafen har justerats i anledning av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
12.5. Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)
22 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Generella bestämmelser om hantering av obetalda offentligrättsliga fordringar har i stället införts i skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna vad gäller fordringar enligt kupongskattelagen skall i framtiden inte längre handhas av Kronofogdemyndigheten utan av Skatteverket.
12.6. Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)
8 §
Förändringen är en följd av förslaget att en rikstäckande Kronofogdemyndighet skall bildas som inte skall handha borgenärsuppgifter.
12.7. Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)
13 kap.
26 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Generella bestämmelser om hantering av sådana obetalda fordringar som enligt nuvarande ordning omfattas av definitionen för allmänna mål har i stället förts in i skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av debiterande myndighet, dvs. vad gäller avgifter enligt 13 kap. 25 § aktiebolagslagen (1975:1385) av registreringsmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.12–15 §§skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift
6 §
Ordet ”indrivning” har ersatts av ”verkställighet”.
13 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den uppdragsgivande myndigheten, dvs. vad gäller felparkeringsavgift av Vägverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.11–15 §§skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.9. Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)
8 kap.
8 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift enligt arbetsmiljölagen av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
I 8 kap. 10 § arbetsmiljölagen finns en bestämmelse om att påförd avgift bortfaller om inte verkställighet skett inom fem år från det att avgörandet vann laga kraft. Den bestämmelsen gäller således i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen (jfr 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen).
12.10. Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
18 §
Paragrafen skall justerats i anledning av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet. Indrivningslagen föreslås upphöra att gälla. Hänvisningen till säkerhetsbestämmelserna i indrivningslagen har därför ersatts av en hänvisning till bestämmelserna om säkerhet i utsökningsbalken.
12.11. Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)
1 och 2 §§
Begreppet indrivning, som för tankarna till de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten hittills utfört, föreslås utmönstrat och ersatt av det neutralare ordet verkställighet.
6 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad avser fordringar enligt bötesverkställighetslagen Rikspolisstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.12–15 §§skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
Skattepreskriptionslagen är inte tillämplig på fordringar enligt bötesverkställighetslagen (se 1 § skattepreskriptionslagen). Av 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen framgår att 20 a kap. skattebetalningslagen, dit de nuvarande bestämmelserna i skattepreskriptionslagen föreslås överförda, inte skall tillämpas på bötesverkställighetslagen.
12 §
Kronofogdemyndigheten skall inte längre handha borgenärsuppgifter. Möjligheten att förordna att vidare verkställighet inte skall ske får ses som en sådan uppgift och skall följaktligen inte längre vara en uppgift för Kronofogdemyndigheten utan för Rikspolisstyrelsen.
13 §
Förändringarna är en följd av förslaget att Rikspolisstyrelsen i stället för Kronofogdemyndigheten skall förordna att verkställighet inte skall ske enligt 12 §.
12.12. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
5 kap.
1 §
Ordet ”exekutionsväsende” har utmönstrats i anledning av förslaget att Kronofogdemyndigheten skall brytas ut från Skatteverket och bilda en fristående myndighet.
9 kap.
19 §
Kronofogdemyndigheten skall inte handha borgenärsuppgifter. Ordet ”indrivning” har därför slopats i första stycket. De offensiva borgenärsuppgifterna (frågor om ackord, konkurs m.m. se avsnitt 11.2) skall fortsättningsvis hanteras av Skatteverket. För att inte detta skall föranleda ändringar i sekretesskyddet föreslås att sekretess även skall gälla hos Skatteverket i ärende som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.13. Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer
4 och 5 §§
Förändringarna är föranledda av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
12.14. Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)
27 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller övertidsavgift av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
Av hänvisningen i andra stycket till 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för övertidsavgift. Ansökan om verkställighet av obetald övertidsavgift får inte göras sedan fem år har förflutit från det att beslutet om övertidsavgift vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen följer att bestämmelsen i arbetstidslagen gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen.
12.15. Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter
35 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller stämpelskatt av inskrivningsmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.16. Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter
2 §
Avräkningslagen är i dag tillämplig på fordringar som drivs in enligt bestämmelserna i indrivningslagen. Indrivningslagen är enligt dess första paragraf tillämplig vid kronofogdemyndigheternas handläggning av allmänna mål om verkställighet. Definitionen av allmänna mål i 1 kap. 6 § utsökningsbalken föreslås upphävd eftersom någon skillnad i Kronofogdemyndighetens handläggningen av olika typer av mål inte skall finnas. Någon ändring i avräkningslagens tillämpningsområde föreslås inte. Hänvisningen till 1 kap.1–2 och 2 c §§skattebetalningslagen avses innebära samma avgränsning av fordringstypen som tidigare.
3 §
Förändringarna är föranledda av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
11 §
Det allmännas talan i mål enligt avräkningslagen skall alltid föras av Kronofogdemyndigheten.
12.17. Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud
8 a §
Om kronofogdemyndigheten ansökt om näringsförbud skall myndigheten, inte Skatteverket, företräda staten i högre domstol. Andra stycket föreslås därför upphävt.
9 och 24 §§
Förändringarna föranleds av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
12.18. Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
10 kap.
29 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift enligt plan- och bygglagen av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.12–15 §§skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.19. Förslaget till lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327)
66 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller fordonsskatt av Vägverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.20. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
10 kap.
8 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift enligt 10 kap. 7 § utlänningslagen av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
Av hänvisningen i andra stycket till 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift enligt utlänningslagen. Verkställighet får inte ske sedan fem år har gått efter det att beslutet om att påföra avgift vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen följer att bestämmelsen i utlänningslagen gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen.
12.21. Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg
6 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift enligt 5 § lagen om anställning på fartyg av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering, konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skatte-
betalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
Av hänvisningen i andra stycket till 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift enligt lagen om tillstånd för anställning på fartyg. Verkställighet får inte ske sedan fem år har förflutit från det att beslutet om att påföra avgift vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen följer att bestämmelsen i förevarande paragraf gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen.
12.22. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden
3, 11, 18 och 22 §§
Åtgärder för utlandsindrivning blir i praktiken bara aktuella i fråga om skatt och socialavgifter samt böter m.m., eftersom det för övriga offentligrättsliga fordringar saknas internationella instrument som skulle kunna göra det möjligt att få bistånd med indrivningen. I de enskilda målen tar Kronofogdemyndigheten ingen som helst befattning med utlandsåtgärder. Kan verkställighet inte ske i Sverige återredovisas målet med besked om detta till sökanden. Mycket talar därför för att man bör se utlandsåtgärderna som borgenärsåtgärder och att Skatteverket skall vara behörig myndighet. Utbyte av upplysningar som behövs för att bedöma förutsättningarna för handräckning har dock en sådan nära koppling till verkställighetsåtgärder att Kronofogdemyndigheten lämpligen bör vara behörig myndighet. De föreslagna författningsändringarna är föranledda av detta ställningstagande.
12.23. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.
10 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av
Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller skatt på ränta på skogskontomedel Skatteverket. Skatteverket skall också handha de offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs).
12.24. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning
6–8 §§
Bestämmelserna om behörig myndighet blir med förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet obehövliga och föreslås upphävda.
18 §
Förändringen föranleds av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
12.25. Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20)
31 b §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller konkurrensskadeavgift av Konkurrensverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
Hänvisningen till 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen innebär att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift enligt konkurrenslagen. Enligt 31 § konkurrenslagen faller en påförd konkurrensskadeavgift bort i den mån verkställighet inte har skett inom fem år från det att domen vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra
stycket skattebetalningslagen följer att 31 § konkurrenslagen gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen.
12.26. Förslaget till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334)
9 §
Förändringen är föranledd av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
12.27. Förslaget till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554)
8 kap.
10 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller förseningsavgift enligt årsredovisningslagen av registreringsmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.28. Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)
10 kap.
6 b §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall
hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller särskild avgift enligt radio-_och_TV-lagen av Radio- och TVverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.29. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift
4 §
Förslaget föranleds av att det nuvarande uppskovsinstitutet i indrivningslagen omvandlas till en verkställighetsåtgärd och benämns anstånd (se avsnitt 11.7).
12.30. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon
26 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller vägavgift av Skatteverket. Skatteverket skall även handha de offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs).
12.31. Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)
12 kap.
12 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller förseningsavgift enligt ellagen av nätmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.32. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor
19 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift och kostnad enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor av Skatterättsnämnden. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.33. Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1385)
5 kap.
6 §
Andra stycket föreslås upphävt. Utredningens förslag innebär att det är den debiterande myndigheten som skall avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet när en fordran inte betalats i tid (se avsnitt 11.4).
Studiestödslagen (1973:349) tillämpas fortfarande i fråga om studiestöd som avser tid före den 1 juli 2001. En motsvarighet till 5 kap. 6 § andra stycket studiestödslagen (1999:1395) finns i 9 kap. 2 a § den äldre lagen. Även denna äldre bestämmelse bör upphöra att gälla. En föreskrift med det innehållet föreslås därför i övergångsbestämmelserna till förslaget om ändring i studiestödslagen (1999:1395).
Det kan här noteras att utredningens förslag vad gäller hanteringen av studiemedelsfordringar innebär att det nuvarande undantaget från tillämpningen av lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (se 1 § denna lag) på studiemedelsfordringar inte föreslås överfört till 20 kap. skattebetalningslagen. Även sådana fordringar kommer till skillnad från i dag att omfattas av Skatteverkets beslutsbehörighet vad gäller ansökan om konkurs och att anta ackordsförslag m.m.
12.34. Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen (2000:599)
6 kap.
10 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller förseningsavgift enligt naturgaslagen av Statens energimyndighet. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12– 15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av
Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.35. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument
24 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller särskild avgift enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument av Finansinspektionen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.36. Förslaget till lag om ändring i tullagen (2000:1281)
5 kap.
23 §
Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller tull av Tullverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12–15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalnings-
uppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter.
12.37. Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet
1 kap.
5 §
Förslaget innebär att uppgifter i beskattningsdatabasen får behandlas för att tillhandahålla information hos någon annan än Skatteverket för bevakning av fordringar.
12.38. Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet
1 kap.
1 §
Kronofogdemyndigheten skall i framtiden inte handha några borgenärsuppgifter. Lagen skall därför inte längre vara tillämplig vid Kronofogdemyndighetens verksamhet med indrivning.
5 §
Ändringen är föranledd av förslaget om en fristående Kronofogdemyndighet.
2 kap.
1 och 2 §§
Kronofogdemyndigheten skall inte handha borgenärsuppgifter. I anledning därav skall uppgifter i databasen inte längre behandlas i verksamhet för indrivning av statliga fordringar eller ärenden om ansvar för någon annans skatter och avgifter.
3 §
Ändringen föranleds av förslaget om en fristående Kronofogdemyndighet.
26 §
Paragrafen föreslås upphävd. I och med att Kronofogdemyndigheten blir ensam personuppgiftsansvarig är det inte längre nödvändigt att i en särskild bestämmelse reglera vem som skall ha direktåtkomst till uppgifterna.
30 §
Ändringen föranleds av förslaget om en fristående Kronofogdemyndighet.
12.39. Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:460) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av vissa utländska avgöranden
2 §
Ändringen föranleds av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Eva Brandtell
Huvudfrågan för utredningen är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i Skatteverket eller om de bör utgöra en egen myndighet. Den framtida verksamheten skall enligt direktiven rymmas inom den totala resursram som idag gäller för Riksskatteverket (RSV) skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna.
Utredaren föreslår att en fristående, rikstäckande Kronofogdemyndighet bildas.
Jag har en uppfattning som avviker från utredarens eftersom det enligt min mening är möjligt att uppnå kravet om opartiskhet i det verkställande och det i övrigt borgenärsneutrala arbetet även vid ett inordnande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket och att detta kan genomföras inom befintliga resursramar.
Ett inordnande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket ansluter till nuvarande ordning och jag delar utredarens analys att det finns ett funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamheter även om det kan finnas vissa intressekonflikter.
Jag instämmer i utredarens förslag om att kronofogdemyndigheternas verksamhet liksom Skatteverkets skall bedrivas i en rikstäckande organisation.
En ny myndighet
En uppdelning på två myndigheter, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten, kommer att leda till administrativa merkostnader, ökade IT-kostnader samt effektivitetsförluster i förhållande till att införliva Kronofogdemyndigheterna i Skatteverket.
Risken är överhängande att de effektivitets- och servicehöjande effekter som reformen med bildandet av ett Skatteverk bedömdes
medföra elimineras (prop. 2002/03:99). Effektivitetsvinsterna var bl.a. tänkta att leda till satsningar på området skattekontroll och den brottsutredande verksamhet. Utredaren föreslår istället att de effektivitetsvinster som uppstår vid bildandet av Skatteverket skall användas till att finansiera en ny fristående Kronofogdemyndighet.
Även ett införlivande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket kommer övergångsvis leda till vissa merkostnader men kommer på sikt att balanseras av en effektivisering av ex. administration, ITinvesteringar och dylikt. Dessa merkostnader bedöms dock som avsevärt lägre än om en ny fristående myndighet bildas.
Särskiljande av borgenärsuppgifter och verkställighetsuppgifter
Oavsett vilken organisationsform som i framtiden väljs för kronofogdemyndigheterna bör borgenärsuppgifterna avskiljas från den verkställande verksamheten. Detta bör ske genom en överflyttning av borgenärsfunktionen till Skatteverket och att en sammanhållen borgenärsfunktion därigenom kan behållas. Jag instämmer med utredaren om att Skatteverket i sin egenskap av beskattningsmyndighet har en mycket god kunskap om gäldenärernas ekonomiska funktion och bör därför vara en god borgenärsföreträdare.
Eftersom jag förespråkar ett inordnande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket kommer det att krävas att ”brandväggar” inrättas för att hålla de verkställande uppgifterna på kronofogdeavdelningen åtskiljt från borgenärsuppgifterna som i framtiden skall hanteras inom skatteverksamheten. Genom inrättandet av brandväggar inom Skatteverket så kan kravet på opartiskhet i det verkställande arbetet uppnås. I dagens verksamhet hålls exempelvis skattebrottsutredarna frånskilda från skatteverksamheten bl.a. genom att tillgången till information är beskuren genom brandväggar.
Upprättande av en brandvägg inom Skatteverket kommer att leda till vissa merkostnader, merkostnader som är möjliga att hantera genom omprioritering inom befintlig budgetram.
Ett argument för bildande av en fristående Kronofogdemyndighet är risken för att olika intressenter inte skall känna tilltro till myndighetens opartiskhet. Det har dock inte kunnat påvisas att borgenärer, gäldenärer och andra berörda har behandlats på ett partiskt sätt i den nuvarande organisationen där kronofogdemyndigheterna ingår RSV-koncernen.
Samutnyttjande
Utredaren konstaterar att en omedelbar utbrytning inte är realistisk med hänsyn till de merkostnader som detta skulle föra med sig. I stället föreslås ett samutnyttjande och samarbete under en övergångsperiod främst avseende IT-stödet som är den stora merkostnaden vid en utbrytning.
Även om ett samutnyttjande skulle vara möjligt kommer merkostnader att genereras för den nya myndigheten. Enligt min mening så finns det en stor risk att separata IT-investeringar vid ett samutnyttjande skjuts på framtiden eftersom IT-investeringar leder till merkostnader oavsett vilken organisationsform som väljs. Det kommer även att vara svårt att leda och styra verksamheten då det blir två generaldirektörer som skall fatta gemensamma beslut avseende exempelvis IT-investeringar inom sina resp. myndigheter. Vid en sammanslagning inom Skatteverket kommer förutsättningarna för effektivitetsvinster att kvarstå. En gemensam plattform bör leda till att IT-kostnaderna då blir lägre samt att det finns möjlighet att bättre prioritera IT-investeringar över tiden.
Ansökan om verkställighet
Jag vill uttrycka en viss oro över förslaget att kravet att överlämna obetalda fordringar för indrivning slopas och där den debiterande myndigheten själv skall avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet. Jag delar utredarens uppfattning över de faktorer som skall vägas in i bedömningen av om en ansökan om verkställighet skall ges in till kronofogdemyndigheterna men jag ser en viss risk att enskilda myndigheter kan välja att prioritera ner fordringsbevakningen och att staten därigenom lider förlust genom inkomstbortfall. Avseende de debiterande myndigheterna har inte eventuella merkostnader kunnat redovisats.
Särskilt yttrande av Lennart Bjerkner, Sten Fannberg och Eva Liedström-Adler
Sammanfattning
- Vi delar utredarens slutsats att det bildas en ny rikstäckande kronofogdemyndighet (KFM).
- Vi delar också slutsatsen att verkställighetsarbetet skiljs från borgenärsarbetet.
- På principiell nivå instämmer vi i att den tydligaste lösningen vore att exekutionsväsendet skiljs från Riksskatteverket (RSV).
- Vi delar däremot inte utredarens förslag till finansiering. Vi har ett bra underlag för vår ståndpunkt att förändringen antingen kräver resurstillskott eller tydliga anvisningar om vilka ambitionssänkningar som krävs inom exekutionsväsendet eller det nya Skatteverket (SKV).
Vi anser att en rikstäckande KFM kan utvecklas inom ramen för det nya SKV.
Rikstäckande myndighet
Vi delar utredarens uppfattning om värdet av en rikstäckande KFM, av likartade skäl som anförts för det nya SKV. Möjligheterna ökar att minska den sårbarhet som finns idag, förutsättningarna förbättras att styra verksamheterna mot större enhetlighet i handläggningen och att minska regionala skillnader. Det administrativa stödet kan också effektiviseras till viss del. Det förslag till tidpunkt för ikraftträdande som utredaren föreslår i detta avseende är rimligt.
De rationaliseringsvinster som kan åstadkommas genom en rikstäckande myndighet ska dock inte överdrivas. De bör enligt vår bedömning vara betydligt mindre än de som beräknas uppstå genom att skattemyndigheterna (SKM) uppgår i en myndighet. Vi anser dock att de frigjorda resurser som ändå uppstår behövs för att, i enlighet med uppdragsgivarens krav och förväntningar, utveckla den operativa verksamheten och höja ambitionsnivån inom såväl indrivningsverksamheten som den förebyggande kommunikationen. Vi anser det som mycket olyckligt om denna rationaliseringsvinst skulle förbrukas till ökade kostnader för IT och administration
Namnfrågan är viktig för KFM:s verksamhet. Man kan här tala om KFM som ett väl inarbetat ”varumärke”. Namnfrågan kan dock lösas oberoende av hur kopplingen till SKV ser ut.
Borgenärsuppgifter flyttas från KFM
Vi delar utredarens uppfattning att en överflyttning av borgenärsuppgifterna till SKV respektive debiterande myndighet bidrar till en ökad medvetenhet om behovet av tidiga åtgärder avseende fordringsbevakning och en ökad effektivitet i indrivningsarbetet, även om risken finns att fler statliga intressen kan komma att agera mot samma gäldenär. Förändringen torde leda till en ökad uppbördseffektivitet. SKV:s ansvar för ett samlat agerande gentemot medborgaren vid offensiva borgenärsuppgifter skapar också garantier för enhetlighet, rättssäkerhet och tilltro till handläggningen. Möjligheterna att utveckla KFM:s arbete avseende metoder och arbetssätt borde också öka genom den större renodling av arbetsuppgifterna som förslaget innebär.
En förutsättning för ovan beskrivna effekter är dock att delar av nuvarande operativa resurser inte drabbas av kostnadsökningar till följd av den föreslagna nya myndigheten. Resursberäkningarna för de uppgifter som flyttas från KFM till SKV behöver analyseras ytterligare. Kostnaden för en överflyttning av borgenärsuppgifterna till övriga debiterande myndigheter har av utredaren angivits till 40 mnkr. Vi ifrågasätter grunden för dessa kostnadsberäkningar.
Det är angeläget att utveckla KFM:s verkställande verksamhet, vilket regerin-gen påpekat i såväl regleringsbrev som budgetproposition. Lika viktigt är att utveckla de statliga myndigheternas borgenärsroll. Redan detta blir en stor utmaning för inblandade myndigheter, då det tar resurser och kraft att bygga upp ny kompetens och nya funktioner.
KFM:s ”dubbla roller”
Liksom utredaren anser vi att det är viktigt att KFM:s borgenärsneutralitet inte ifrågasätts. Vi finner, i likhet med utredaren, att det är av värde att KFM:s ”dubbla roller” nu försvinner och att KFM i framtiden endast har en verkställande funktion, om än en utvidgad sådan. En utbrytning av borgenärsuppgifterna, såväl för skatter och
avgifter som för övriga statliga fordringar, innebär att förutsättningar skapas för en opartisk verkställande verksamhet som medborgaren kan sätta tilltro till, detta särskilt efter att det fattats beslut om att ändra statens förmånsrätt. Att återföra borgenärsuppgifter till den debiterande myndigheten utgör också ett incitament för en effektivare statlig fordringsbevakning. En därtill fristående KFM ger naturligtvis de bästa förutsättningarna för en opartisk verkställande myndighet, vars verksamhet kännetecknas av rättssäkerhet och rättstrygghet. Över tiden ger detta även möjlighet att kunna tillföra KFM nya arbetsuppgifter av judiciell karaktär.
Med överflyttningen av borgenärsuppgifterna till den debiterande myndigheten likställs offentliga fordringar med privata hos KFM. Därmed upphör den dubbla rollen. Enligt vår mening finns då möjligheten att behålla KFM inom det nya SKV med ett tydligt särskiljande och renodling av borgenärsuppgifterna och verkställighetsuppgifterna som följd. Med detta i åtanke borde det inte vara ett absolut krav att KFM bryts ut för att opartiskheten ska kunna garanteras.
En utbruten KFM – en dyr lösning för alla
Vi är av den bestämda uppfattningen att en utbrytning av KFM från SKV blir en kostbar förändring.
En utbruten KFM medför fördyringar inom främst IT-området men även inom andra delar av verksamheten. Slutsumman blir enligt vår mening en kostnadsökning som endast i begränsad omfattning kan finansieras på det sätt som utredaren anvisar. Fördyringarna måste enligt direktivet rymmas inom den totalram som i dag gäller för RSV, SKM och KFM. De nuvarande resurserna för KFM och SKV riskerar att delvis gå förlorade i uppbyggnaden av en helt ny myndighet, resurser som istället borde läggas på att möta regeringens krav på förbättrad verksamhet och minskade regionala skillnader i handläggningen av samtliga verksamhetsgrenar.
Vi anser det också som ett tveksamt förfarande att som utredaren inteckna kommande rationaliseringseffekter av skatteverksreformen för utredningens egna förslag. Den föreslagna finansieringen är inte realistisk. På detta sätt intecknas redan igångsatta och planerade reformer och utvecklingsinsatser inom SKV till att finansiera utredarens förslag.
Kostnader för utbrytning och uppbyggnad av IT-stöd
Utökade IT-kostnader som uppstår genom en helt utbruten KFM är svåra att exakt beräkna men kan med olika scenarios förväntas i fortvariga kostnader uppgå till mellan 100-124 mnkr. Dessa kostnader hänför sig till utveckling och drift av en egen IT-struktur för den utbrutna myndigheten. Därutöver tillkommer engångskostnader på mellan 25-30 mnkr för bl.a. rekrytering, metoduppbyggnad, strategier, upphandlingar och avtalsförhandlingar, bodelningskostnader och systemberoenden. För SKV:s del uppgår kostnadsökningen till 47-57 mnkr, engångskostnader för utbrytningen uppgår till 50-75 mnkr.
På grund av dessa kostnader föreslår utredaren att ett sambruk av IT-resurserna ska ske. Någon modell för två separata myndigheters samutnyttjande av IT-resurser har emellertid inte närmare presenterats i utredningen.
Kostnaderna som skapas på IT-området av att dra isär myndigheterna skapar ej några rationaliseringseffekter. Stordriftsfördelar avseende IT-kostnaderna torde i stället bli allt större om det påbörjade arbetet med gemensamma plattformar får fortskrida.
Utredarens förslag om ett samutnyttjande av IT-resurserna bedömer vi inte som ett hållbart alternativ. I likhet med ett beslut om att sära myndigheterna kommer ett samutnyttjande av ITresurserna som inte tydligt anges vara permanent att hämma utvecklingsinsatserna på IT-området och ge omedelbara kostnadsdrivande effekter. Om den framtida inriktningen är en helt fristående KFM måste planering och uppbyggnad av en för KFM fristående IT-miljö inledas omgående, vilket genererar merkostnader.
Vi anser inte att utredaren har kunnat påvisa ett hållbart finansieringsförslag för kostnadsökningen. Förutom de kostnadsökningar som utredarens förslag innebär har SKV och KFM också redan idag att hantera betydande kostnadsökningar för den ändrade förmånsrätten. Vi anser därför att det är absolut nödvändigt att förslaget inte leder till allvarliga konsekvenser för det operativa arbetet. Om detta förslag ska kunna genomföras måste medel anvisas för såväl engångskostnader som för fortlöpande driftskostnader för att det inte ska ge negativa återverkningar på produktionen, dvs. att förslaget bekostas genom att resurserna tas från den operativa verksamheten.
Vi ifrågasätter utredarens beräkningar av de effektivitetsvinster som reformen förmodas föra med sig. Vi anser att de effektivitets-
vinster som utredaren pekar på är osäkra och inte något som går att räkna in i en kalkyl av detta slag. Kostnadsökningarna är däremot reella och utredaren har inte kunnat påvisa att RSV:s beräkningar skulle vara felaktiga.
Vi anser att det är en absolut nödvändighet att SKV har tillgång till ett debiterings- och krediteringssystem för borgenärsfunktionen innan dessa uppgifter överförs från KFM. Kostnader för utveckling och drift av ett sådant system måste räknas in som merkostnad av utredarens förslag, liksom kostnader för kompetensöverföring. Utöver detta tillkommer kostnader för samtliga övriga myndigheter som genom förslaget kommer att behöva bygga upp och underhålla en egen borgenärsfunktion.
Förutom de utbrytnings- och uppbyggnadskostnader som uppstår måste även framgent allt administrativt stöd utföras på två myndigheter. Det är dessutom svårt för en mindre myndighet att upprätthålla den centrala kompetens bl.a. i utvecklingsfrågor som den stora myndigheten kan.
Effekter på verksamheten
Utredaren har, enligt vår bedömning, alltför lite belyst de effekter som förslaget leder till för verksamheten hos KFM, SKV och övriga berörda myndigheter.
Enligt vår mening måste de kostnadsökningar som utredarens förslag innebär finansieras genom besparingar för såväl KFM som SKV. Detta kommer att innebära försämringar för såväl kvaliteten som resultatet i det operativa arbetet. Förutom det operativa arbetet kommer även utvecklingsarbetet inom såväl KFM som SKV att påverkas negativt inom ett antal viktiga områden, bl.a. arbetet med att utveckla ett nytt verksamhetsstöd för indrivningsverksamheten, 24-timmarsmyndigheten och utbyggnaden av serviceområdet. En del av finansieringen är också tänkt att ske genom de eventuella effektivitetsvinster som i framtiden kan hämtas från bildandet av SKV. Ett sådant förfarande skulle bl.a. påverka resurserna på ett sådant sätt att medborgare och företag får betala priset för den omändring av organisationen som utredaren föreslår.
Utredarens förslag innebär att det ekonomiska utrymmet för den operativa verksamheten och utvecklingsverksamheten kommer att begränsas, både för SKV och KFM. Verkställigheten, borgenärsarbetet och kontrollen kommer därmed med all sannolikhet att
försämras, tvärtemot regeringens uppdrag i regleringsbrevet där det tydligt ställs krav på att ambitionen i såväl indrivningen som skattekontrollen ska öka.
Alternativ lösning
Vi föreslår en alternativ lösning som är billigare, kan genomföras snabbare och är rättssäker. Vi anser att utredaren borde utveckla – och välja – alternativet en rikstäckande KFM inom SKV. Som utredaren själv påpekat finns t.ex. möjligheter att konstruera ”brandväggar” inom myndigheten för att opartiskheten även fortsättningsvis ska kunna garanteras.
Detta alternativ till en utbruten myndighet, som också utredningen belyst, innebär att framtidens rikstäckande KFM skapas inom SKV med tydliga ”brandväggar” genom behörighetssystem och myndighetsinstruktion. Det finns ett flertal exempel på sådana ”lösningar” inom myndighetens ram bland de statliga myndigheterna. Ett exempel på detta är skattebrottsenheterna (prop. 1997/98:10) som bedrivs på särskilda enheter inom skatteförvaltningen och organisatoriskt hålls åtskilda från skatteutredningarna. Där har lösningar skapats med brandväggar för t.ex. sekretessfrågor för att garantera rättssäkerheten. Det är alltså fullt möjligt att utveckla en rikstäckande KFM inom SKV med bibehållen rättssäkerhet.
Det kommer dock att ställas ytterligare krav för att ingivare m.fl. skall uppleva KFM som opartisk. Ett viktigt steg är givetvis skiljandet mellan den verkställande rollen och borgenärsrollen. Andra viktiga åtgärder som kan vidtas för att underlätta detta är att göra tydliga resursmässiga prioriteringar i regleringsbrev. En tydlig resursstyrning underlättas också av att dagens sammanblandade roller i framtiden blir separerade. Vidare bör ingivare och intressenter ges full insyn i verksamheten genom representation i styrelse och intressentråd.
De borgenärsneutrala verksamhetsgrenarna kan enligt vår mening rymmas inom en lösning med KFM inom SKV:s organisatoriska ram.
Vi menar att vårt förslag enligt ovan medför att nödvändiga utvecklingsresurser kan användas till utveckling av en rikstäckande KFM och SKV:s övertagande av borgenärsrollen. Utredarens förslag däremot, innebär att vi tvingas använda dyrbara och begrän-
sade utvecklingsresurser till ett kostnadskrävande utbrytningsarbete.
Ett snabbt genomförande av en rikstäckande myndighet bör eftersträvas. Inom ramen för nuvarande organisation pågår också redan förberedelser för ett enmyndighetsarbete för KFM. Vi föreslår att den rikstäckande myndighet genomförs så kostnadsmässigt neutralt som möjligt. Detta kan ske om en rikstäckande KFM utvecklas inom ramen för nuvarande organisation.
Kommittédirektiv
Kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter, m.m.
Dir. 2002:142
Beslut vid regeringssammanträde 21 november 2002.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall tillkallas för att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter m.m. skall lösas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet. Utredarens uppdrag skall vara att förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas.
En huvudfråga att besvara är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de bör utgöra en eller möjligen, såsom i dag, flera fristående myndigheter. Konsekvenserna av olika lösningar i fråga om samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt administrativa stödfunktioner skall särskilt belysas samt de resursmässiga konsekvenserna av olika lösningar beräknas och redovisas.
Om utredaren finner att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i den nya skatteförvaltningen och detta fordrar en särskild organisatorisk lösning inom skatteförvaltningen för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opartiskt, skall förslag lämnas till en sådan. Utredaren skall också redovisa en bedömning av om det finns verksamheter som i dag bedrivs av kronofogdemyndigheterna som inte bör omfattas av en sådan lösning.
Om utredaren finner att det finns skäl för att kronofogdemyndigheternas verksamhet skall vara organisatoriskt och
budgetmässigt fristående från skatteförvaltningen, skall utredaren utgå från att verksamheten bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. I övervägandena ingår att ta ställning till myndighetens arbetsuppgifter.
Bakgrund
Efter förstatligandet av exekutionsväsendet den 1 januari 1965 var landet till en början indelat i 81 kronofogdedistrikt. En indelning med 24 kronofogdemyndigheter, en för varje län, infördes fr.o.m. 1 juli 1988. Ytterligare en sammanslagning, till 10 regionala myndigheter, genomfördes den 1 januari 1997.
Den 1 juli 1973 fick Riksskatteverket rollen som centralmyndighet. I det utredningsarbete som föregick detta hade valet stått mellan Riksskatteverket och Domstolsverket, som vid den tiden var under uppbyggnad. Vid behandlingen av förslaget fann riksdagen att önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyndigheterna i viss mån kunde tala för ett samordnat centralorgan, även om betydelsen av detta inte borde överdrivas. Sett ur skatteuppbördssynpunkt var en samordning önskvärd också då det gällde prioritering och planering. För en samordning talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss utbildning. Det förhållandet att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för allmänna och enskilda fordringar gemensam reglering borde dock beaktas. Utskottet uttalade vidare att om exekutionsväsendet i framtiden tillfördes uppgifter i fråga om betalningsförelägganden, konkurser m.m. kunde en sådan möjlig utveckling, ytterligare tänkbara reformer och Länsberedningens arbete leda till ställningstaganden som inte fick bindas av den valda organisationsformen. Detta talade enligt utskottet för att centralmyndighetsuppgifterna även inom Riksskatteverket borde anförtros en särskild avdelning eller dylikt.
Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter
Kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet enligt utsökningsbalken av dels privaträttsliga anspråk (enskilda mål), dels offentligrättsliga anspråk (allmänna mål). Bland de senare överväger skattefordringarna beloppsmässigt, medan vissa andra
slag av fordringar (t.ex. felparkeringsavgifter och TV-avgifter) svarar för en mycket stor del av antalet mål. Vid indrivningen i allmänna mål företräder kronofogdemyndigheten också i vissa avseenden det allmänna som borgenär. Borgenärsuppgiften består i första hand i att göra en utredning av gäldenärens ekonomiska förhållanden utöver den utredning som krävs för att fullgöra den verkställande uppgiften, samt att pröva frågor om uppskov eller avbetalningsplan, ansöka om försättande i konkurs och på olika sätt bevaka det allmännas fordringar i konkursen. Kronofogdemyndigheterna har också vid sidan av skattemyndigheterna bemyndigats att föra processer om företrädaransvar. Kronofogdemyndigheterna kan av skattemyndigheten i ett enskilt fall bemyndigas att pröva ackordsfrågor.
Kronofogdemyndigheterna handlägger också mål om betalningsföreläggande och handräckning (summarisk process). Huvuddelen av målen rör betalningsföreläggande, dvs. att i obestridda fall utfärda ett verkställbart avgörande. Vidare utövar kronofogdemyndigheterna tillsyn över förvaltningen i konkurser och handlägger skuldsaneringsärenden där myndigheten kan besluta om skuldsanering om alla berörda borgenärer ställer sig bakom förslaget. Vid skuldsanering företräder kronofogdemyndigheterna det allmänna i fråga om fordringar i allmänna mål.
Konkurstillsynsutredningen
Frågan om vilket ändamål och vilken inriktning tillsynen över konkursförvaltningen skall ha har utretts av Konkurstillsynsutredningen. Under arbetets gång uttalade Lagutskottet att konkurstillsynen borde utformas så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda (bet. 1998/99:LU11). Lagutskottet framhöll också att den i olika sammanhang kritiserade dubbelrollen för kronofogdemyndigheten, att både vara tillsynsmyndighet och borgenärsföreträdare för staten, blir både från principiella och praktiska utgångspunkter mer påtaglig än vad som gällt hittills när Förmånsrättskommitténs förslag genomförs. Efter ett tillkännagivande från riksdagen med önskemål om tilläggsdirektiv till utredningen (rskr. 1998/99:158) gav regeringen utredaren i uppdrag att förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation (dir. 1999:20).
Konkurstillsynsutredningen föreslog i sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) att tillsynen skulle utövas av en självständig, rikstäckande myndighet som varken skulle vara inordnad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under Riksskatteverket. Det huvudsakliga skäl som anfördes för förslaget var att det - oavsett om det fanns fog för det – från en del håll hävdades i den allmänna debatten att kronofogdemyndigheten ikläder sig ”dubbla roller” genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Enligt utredningen sattes önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon framstår som opartisk än mer i centrum än tidigare genom utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn.
Förmånsrättskommitténs förslag
Förmånsrättskommittén har i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) föreslagit omfattande ändringar i förmånsrättsordningen. Enligt riksdagen bör förslagen i stort sett genomföras (se bet. 2001/02:LU26 och rskr. 2001/02:203). Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Ett genomförande av reformen kommer att innebära att vissa av de nu prioriterade borgenärerna, som staten, får ett starkare intresse än för närvarande av att engagera sig i och påverka insolvenshanteringen. Ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kan antas leda till att den eller de myndigheter som företräder staten som borgenär måste ingripa tidigare än i dag och utöva en mer aktiv borgenärsroll än för närvarande.
Stämningsmannadelgivning
I delbetänkandet av Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) föreslår Polisverksamhetsutredningen bl.a. att arbetet med stämningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogdemyndigheterna. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Utredaren skall hålla sig informerad om den fortsatta beredningen av förslaget när det gäller delgivningsverksamheten.
Kronofogdemyndigheterna och det nya Riksskatteverket
I promemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) föreslås att en ny myndighet skall bildas genom att det nuvarande Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna slås samman. Den nya myndigheten, som föreslås heta Riksskatteverket, skall bli central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om skatter, socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring och registrering av bouppteckningar. En förutsättning för att låta den nya skatteförvaltningen omfatta även det nuvarande Riksskatteverket är att frågan om kronofogdemyndigheternas ställning i förhållande till den nya myndigheten kan lösas på ett tillfredsställande sätt.
I promemorian berörs kortfattat för- och nackdelar med att infoga kronofogdemyndigheterna i det nya Riksskatteverket, liksom motsvarande i fråga om en lösning där kronofogdemyndigheterna är fristående. Där sägs att en fördel med att infoga kronofogdemyndigheterna i det nya Riksskatteverket skulle vara att verkets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt utan att det behövs några särskilda arrangemang för att åstadkomma detta. Vidare anges att borgenärsfrågorna i skatteindrivningen därigenom sannolikt skulle lösas bättre än i dag.
Samtidigt framhålls att det finns starka invändningar mot ett inordnande. Det anges att lösningen berör principiella och grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i rättssystemet. Om kronofogdemyndigheterna infogas i skatteförvaltningen kommer exekutiv verksamhet i enskilda mål att hanteras av en myndighet som samtidigt är beskattningsmyndighet. I promemorian pekas på ett antal frågor som uppkommer vid en sådan lösning (s. 259-261). Vidare framhålls i promemorian att kronofogdemyndigheternas andra borgenärsneutrala uppgifter, som konkurstillsynen, kan vara känsliga. Som ytterligare ett skäl som kan tala för en organisatoriskt och budgetmässigt fristående kronofogdeorganisation anförs i promemorian att det nya Riksskatteverket riskerar att bli för stort om det omfattar även kronofogdemyndigheternas uppgifter (dvs. få alltför många skilda verksamhetsområden).
I promemorian diskuteras var olika arbetsuppgifter skulle kunna placeras om kronofogdemyndigheterna är fristående i förhållande till skatteförvaltningen. En tänkbar lösning som förs fram är att skattemyndigheten verkställer allmänna mål och kronofogdemyn-
digheterna enskilda mål. En annan lösning, med den nuvarande kronofogdeorganisationen som utgångspunkt, är att borgenärsuppgifterna förs över till skatteförvaltningen. Det framhålls beträffande båda lösningarna att administrativa stödfunktioner kan behöva dubbleras och att verksamheten totalt sett kan bli dyrare i förhållande till lösningen att kronofogdemyndigheterna inordnas i skatteförvaltningen.
Övervägandena i promemorian utmynnar i att kronofogdemyndigheternas framtida ställning skall utredas
Promemorian har remissbehandlats. De remissinstanser som uttalar sig om kronofogdemyndigheternas förhållande till det nya Riksskatteverket tillstyrker att kronofogdemyndigheternas ställning utreds. Flera av remissinstanserna understryker vikten av att kronofogdemyndigheterna i sin verkställande funktion uppfattas som opartiska och några av dem anser att utgångspunkten för det aviserade utredningsarbetet skall vara att kronofogdemyndigheterna skall vara fristående från skatteförvaltningen. Ett par remissinstanser anför att utredningen bör innefatta inte bara rent organisatoriska frågor utan även kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter. Frågan om skatteförvaltningens framtida organisation bereds nu vidare inom Regeringskansliet. Arbetet är inriktat på en proposition till riksdagen under första kvartalet 2003 och att en ny organisation skall gälla fr.o.m. den 1 januari 2004.
Uppdraget
Utredaren skall förutsättningslöst ta fram och presentera underlag för hur kronofogdemyndigheternas verksamhet lämpligen bör organiseras när det nuvarande Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna förs samman till en myndighet.
Bör verksamheten inordnas i den nya skatteförvaltningen eller utgöra en eller flera fristående myndigheter?
En huvudfråga att besvara i utredningsarbetet är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de även fortsättningsvis bör utgöra en eller flera fristående
myndigheter. Utredaren skall särskilt belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om
samordningen av statens agerande i skatteindrivningen,
borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar,
kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt
administrativa stödfunktioner .
En förutsättning för att kronofogdemyndigheternas verksamhet eller delar av den skall inordnas i den nya skatteförvaltningen är att det verkställande arbetet och de andra borgenärsneutrala uppgifterna kan utföras opartiskt men också att medborgarna har tilltro till att handläggningen är opartisk. Utredaren skall lämna förslag till den organisation som krävs för att tilltron till detta skall kunna upprätthållas.
I övervägandet av om kronofogdemyndigheterna bör vara fristående från skatteförvaltningen ingår att besvara frågan om det är lämpligare att ändra kronofogdeorganisationen i något avseende och i så fall lämna förslag till sådana ändringar. I sammanhanget skall vikten av en tidig och noggrann uppföljning av fordringar beaktas. En utgångspunkt skall därför vara att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas tidigt.
De resursmässiga konsekvenserna och konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter av olika lösningar skall utgöra en del i utredarens bedömning av lämpliga lösningar och redovisas genomgående.
Vidare skall utredaren belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar, i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m.
Utredaren skall utgå från att verksamheten i en fristående kronofogdeorganisation, om en sådan förespråkas, bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet.
Oberoende av vilken lösning som förespråkas skall en utgångspunkt vid fullgörandet av uppdraget vara att den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. En utgångspunkt skall vidare vara att effektiviteten i
verksamheten skall förbättras och att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras.
Utredaren skall samråda med den utredning som tillsätts om översyn av skuldsaneringslagen.
Samordningen av statens agerande i skatteindrivningen
Den ordningen att kronofogdemyndigheterna vid sidan av sina verkställande uppgifter även svarar för vissa borgenärsuppgifter vid indrivningen av skatt och andra offentligrättsliga fordringar har den fördelen att information som kommer fram i det verkställande arbetet kan utnyttjas i borgenärsarbetet. Genom att båda uppgifterna utförs av en och samma myndighet undviks i väsentlig mån onödigt dubbelarbete. Detta har varit det starkaste skälet för att ge kronofogdemyndigheterna vissa borgenärsuppgifter och efter hand även utöka dessa. Samtidigt som principiella invändningar kan riktas mot en sådan kombination av roller har det i flera sammanhang konstaterats att denna kombination i praktiken har kunnat hanteras väl av kronofogdemyndigheternas personal och inte har lett till några rättsförluster för enskilda eller till något starkare ifrågasättande av kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande arbetet.
Det står emellertid klart att kronofogdemyndigheterna, för att kunna fullgöra borgenärsfunktionen, i stor utsträckning också behöver ha tillgång till sådan information som skatteförvaltningen förfogar över. Med nuvarande organisation har det visat sig finnas ett behov av särskilda åtgärder för att all tillgänglig information skall bli utnyttjad på bästa sätt. De samordningsåtgärder som har vidtagits torde åtminstone i vissa delar ha varit framgångsrika såtillvida att de faktiskt har förbättrat effektiviteten i skatteindrivningen. Samtidigt kan inte helt bortses från att de skulle kunna öka risken för att kronofogdemyndigheternas opartiskhet ifrågasätts.
Utredaren skall mot bakgrund av vad som nu har sagts särskilt analysera konsekvenserna, vid en lösning där kronofogdemyndigheterna förblir fristående i förhållande till skatteförvaltningen, av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna respektive att flytta över dessa uppgifter till den nya skatteförvaltningen. Det skall också närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verkställande funktionen och vilka som bör ses som borgenärsuppgif-
ter. Ett alternativ som utredaren skall pröva är att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även fortsättningsvis låta kronofogdemyndigheterna besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot.
En fråga som skall beaktas av utredaren är förutsättningarna för ett smidigt och effektivt informationsutbyte mellan skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna, om borgenärsuppgifterna behålls hos de senare.
Borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar m.m.
I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna i dag svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ha hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrättsliga fordringar. Många av de myndigheter som debiterar sådana fordringar saknar i allt väsentligt resurser för och erfarenhet av fordringsbevakning och såväl belopps- som antalsmässigt är de utestående fordringarna inom vissa områden blygsamma. Om varje sådan myndighet skall svara för bevakningen av sina fordringar blir arbetet splittrat på många händer och det finns en risk för att effektiviteten i fordringsbevakningen totalt sett blir lidande. Detta bör särskilt uppmärksammas av utredaren, som i det sammanhanget bl.a. skall belysa konsekvenserna av alternativen att låta borgenärsuppgifterna i fråga om dessa fordringar ligga kvar hos kronofogdemyndigheten eller att lägga borgenärsuppgifterna även för dessa fordringar på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myndighet. Ett alternativ skulle kunna vara att de inledande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som i grunden har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvaltningen.
Uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären skall, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat.
Om den lösning som väljs blir att de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna vid indrivning av skatt och andra offentligrättsliga fordringar skall skötas av någon annan myndighet, medan en fristående kronofogdemyndighet fortfarande skall kunna besluta
om exempelvis uppskov och avbetalning, kan det senare finnas skäl att överväga om den ordningen lämpligen kan omfatta även privaträttsliga fordringar. Regeringen avser att i så fall återkomma till den saken.
Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter vid sidan om utsökning och indrivning
Utsökning och indrivning utgör den helt övervägande delen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och kan ses som deras kärnuppgifter. Som redan har framgått svarar emellertid kronofogdemyndigheterna även för flera andra arbetsuppgifter. I fråga om arbetsvolymer och resursåtgång är den summariska processen den största av dessa. Arbetet med konkurstillsyn och handläggning av ärenden om frivillig skuldsanering är av betydligt mindre omfattning.
Att frågan om konkurstillsynens organisatoriska inplacering kan uppfattas som känslig har framgått av redogörelsen i det föregående för Konkurstillsynsutredningens förslag. Även handläggningen av skuldsaneringsärenden skulle kunna ses på ett liknande sätt, eftersom den innebär att kronofogdemyndigheten skall bedöma förutsättningarna för en lösning som omfattar alla borgenärers fordringar, samtidigt som myndigheten företräder staten som borgenär i fråga om skatter och avgifter m.m. Den summariska processen kan ses som en förberedande åtgärd för verkställighet och den innefattar, om man bortser från mål och särskild handräckning, inte något moment av tvistlösning. Det är sålunda i det stora flertalet fall bara i fråga om obestridda anspråk som en exekutionstitel kan tillskapas inom ramen för den summariska processen. Såtillvida skulle den summariska processen kunna ses som mindre känslig i fråga om organisatorisk inplacering. Detta har emellertid visat sig inte gälla i internationella sammanhang. Det har krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få kronofogdemyndigheternas utslag accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller EG-rättsakter. Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol.
I övervägandet av om kronofogdemyndigheternas verksamhet bör inordnas i den nya skatteförvaltningen skall det mot den nu angivna bakgrunden särskilt belysas i vad mån detta kan gälla även
de nu diskuterade arbetsuppgifterna, som ligger vid sidan om kronofogdemyndigheternas kärnuppgifter. Finner utredaren att så inte är fallet beträffande någon av de diskuterade arbetsuppgifterna, skall förslag lämnas till hur denna eller dessa arbetsuppgifter i stället skall skötas.
De administrativa stödfunktionerna
I övervägandena av olika organisatoriska lösningar ingår att beräkna och redovisa de resursmässiga konsekvenserna och andra konsekvenser för de administrativa stödfunktionerna. Till dessa får i sammanhanget räknas inte bara löpande ekonomi- och personaladministration utan även t.ex. kompetensutveckling samt, inte minst, drift, underhåll och utveckling av IT-stödet för verksamheten. Uppdraget innefattar att analysera förutsättningarna för att i en fristående organisation sköta dessa uppgifter i egen regi.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av september 2003.
Enkät
2003-02-28
Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid
Fi 2002:10
Enligt sändlista
Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10) har till uppdrag att utreda hur kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter skall anordnas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna – i enlighet med det förslag som läggs fram i promemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) – bildar en myndighet. En lagrådsremiss grundad på promemorian förbereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utredningen skall förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för förslagen skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas.
På sidan 3 i de bilagda direktiven redogörs kortfattat för kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter. Av redogörelsen framgår att kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet av såväl privaträttsliga som offentligrättsliga anspråk och att kronofogdemyndigheterna dessutom vid indrivningen i allmänna mål har borgenärsuppgifter, dvs. företräder stat och kommun som borgenär. Flertalet av de åtgärder som därvid står kronofogdemyndigheterna till buds redovisas översiktligt.
Enligt direktiven kan, under vissa förutsättningar, kronofogdemyndigheterna inordnas i den nya skatteförvaltningen eller brytas ut och bilda en självständig myndighet. Inom ramen för en utbryt-
ning kan i vart fall följande alternativa lösningar vad gäller borgenärsuppgifterna utläsas av direktiven:
1. Borgenärsuppgifterna ligger kvar hos kronofogdemyndigheten.
2. Offensivt inriktade borgenärsuppgifter, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, flyttas till skatteförvaltningen eller annan myndighet. Kronofogdemyndigheten beslutar även fortsättningsvis om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot.
3. De inledande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvaltningen.
4. Borgenärsuppgifter rörande alla offentligrättsliga fordringar läggs på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myndighet.
5. Borgenärsuppgifterna flyttas över till de myndigheter som har fordringen mot gäldenären.
Staten har i dag en särställning i fråga om vissa fordringar såtillvida att skatter och allmänna avgifter enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979) har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begränsningar som föreskrivs. I dagarna har emellertid regeringen lagt fram ett förslag (prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler) om att förmånsrätten för skattefordringar och allmänna avgifter skall avskaffas. Statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning föreslås dock vara kvar. Förslaget att avskaffa förmånsrätten i konkurs kan komma att ha betydelse för hur den myndighet som företräder staten agerar.
För att skapa ett underlag inför utredningens ställningstagande beträffande kronofogdemyndigheternas framtida roll som borgenärsföreträdare, har utredningen beslutat att genomföra en enkät. Avsikten är att fånga upp synpunkter på kronofogdemyndigheternas borgenärsarbete, myndigheternas egna bevakningsrutiner och erfarenheter i anledning av dessa och myndigheternas behov av att kronofogdemyndigheten utför borgenärsuppgifter efter det att en fordran överlämnats för indrivning.
Enkäten riktar sig till myndigheter m.m. som har fordringar vilka drivs in av kronofogdemyndigheterna enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., se bifogad sändlista.
Mot bakgrund av den betydelse enkäten har för utredningens fortsatta arbete är vi tacksamma för om så fullständiga svar som möjligt lämnas.
Frågor som utredningen önskar få besvarade
Myndighetens hantering av obetalda fordringar som omfattas av indrivningslagen.
1. Vilka åtgärder vidtar myndigheten för att själv utverka betalning för obetalda fordringsanspråk och när vidtas dessa åtgärder? Svaret bör omfatta åtgärder som vidtas såväl före som efter överlämnande för indrivning.
2. Finns det utarbetade fungerande rutiner för myndighetens åtgärder enligt fråga 1 och hur ser i så fall rutinerna ut?
3. Vilka fordringar som omfattas av indrivningslagen hanterar myndigheten? Ange följande beträffande dessa: – totala antalet obetalda fordringsanspråk och totalt fordringsbelopp, – hur många av fordringsanspråken som överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning, – hur många av de överlämnade fordringarna som senare återkallas från vidare indrivning, och – varför de har återkallats.
Uppgifterna skall avse år 2002.
Kronofogdemyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna
4. Har myndigheten synpunkter på hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter? Påverkas kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet av borgenärsarbetet?
5. Kan den förändring vad gäller förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter som föreslås i prop. 2002/03:49 komma att påverka kronofogdemyndighetens möjligheter att förena uppgiften som borgenärsföreträdare med det verkställande arbetet?
Den framtida hanteringen av borgenärsuppgifterna
6. Har myndigheten förutsättningar att själv utföra de borgenärsuppgifter som i dag utförs av kronofogdemyndigheten? Om inte, under vilka förutsättningar skulle detta vara möjligt?
7. Var anser myndigheten att borgenärsuppgifterna bör handläggas om inte kronofogdemyndigheten anses lämplig att hantera dessa? (Jfr de alternativa lösningar som kan utläsas av direktiven.)
8. Eventuella synpunkter i övrigt.
Sändlista
Affärsverket Svenska kraftnät Arbetsmiljöverket Centrala studiestödsnämnden Finansinspektionen Fiskeriverket Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa Inskrivningsmyndigheten vid Norrtälje tingsrätt Jordbruksverket Kammarkollegiet Kemikalieinspektionen Konkurrensverket Kronofogdemyndigheten i Göteborg Kronofogdemyndigheten i Stockholm Lantmäteriverket Luftfartsverket Länsstyrelsen i Skåne län Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Västra Götalands län Migrationsverket Naturvårdsverket
Patent- och registreringsverket Radio- och TV-verket Radiotjänst i Kiruna AB Rikspolisstyrelsen Rättshjälpsmyndigheten Sjöfartsverket Skattemyndigheten i Stockholm Skattemyndigheten i Örebro Skatterättsnämnden Statens energimyndighet Stockholms läns allmänna försäkringskassa Svenska Kommunförbundet Tullverket Vägverket
Tidmätning av borgenärsuppgifter
2003-04-25
Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid
Fi 2002:10
Enligt sändlista
Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10) har i uppdrag att utreda hur kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter skall anordnas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna – i enlighet med det förslag som nyligen lades fram i lagrådsremissen Det nya Skatteverket – bildar en myndighet. Utredningen skall förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras (se dir. 2002:142).
För att få ett underlag för våra ställningstaganden, har vi funnit det nödvändigt att genomföra en manuell tidmätning av arbetet med kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter. Avsikten är att få en uppfattning om borgenärsarbetets omfattning och hur mycket tid som läggs ned på borgenärsarbetet i förhållande till övriga arbetsuppgifter och den totala arbetstiden.
Tidmätningen skall äga rum under tiden den 5 maj – den 16 maj 2003 och genomföras av medarbetare vid samtliga NI-team, specialindrivningsenheter, processgrupper och borgenärsgrupper vid Kronofogdemyndigheterna i Göteborg, Härnösand, Kalmar och Stockholm. Kronofogdemyndigheterna i Kalmar och Stockholm skall dessutom välja ut två PI-team vardera för att även där mäta tidsåtgången för borgenärsarbetet. På grund av olika organisatoriska lösningar kan det finnas andra grupper/team (t.ex. juristteam) än nu uppräknade som bör omfattas av tidräkningen. Utredningen förutsätter att även dessa kommer att ingå i redovisningen.
Den tid som läggs ned på borgenärsuppgifter skall redovisas i två poster, dels den tid som läggs ned på gäldenärsutredning, dels den tid som läggs ned på övrigt borgenärsarbete.
Nedlagd tid skall redovisas för följande borgenärsuppgifter
- Gäldenärsutredning
- Övriga borgenärsuppgifter, dvs.
betalningsanmaning
uppskov/avbetalning
tagande av säkerhet
ackord
ansökan om likvidation
konkurs
företagsrekonstruktion
avbrytande av indrivning
avräkning enligt indrivningslagen (om det förekommer manuell hantering)
borgenärsuppgiften enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken (processföring)
talan om företrädaransvar
nedsättning av fordran, frivillig och tvingande skuldsanering
avräkning enligt avräkningslagen (om det förekommer manuell hantering)
förlängning av preskriptionstid.
Nedlagd tid skall redovisas på samma sätt som i tidredovisningssystemet, dvs. heltal motsvarar nedlagt antal timmar och 0,5 motsvarar en halvtimme. För redovisningen kan medarbetarna använda bifogade excelfil1. Det är summan av den tid som läggs ned på gäldenärsutredning respektive övrigt borgenärsarbete som vi är intresserade av.
Mot bakgrund av den betydelse tidmätningen har för utredningens fortsatta arbete är vi tacksamma om så fullständiga svar som möjligt lämnas.
Medarbetarnas svar sammanställs lämpligen av respektive myndighet så att myndighetens totalt nedlagda tid på gäldenärsutredning
1 Filen har inte bifogats i betänkandet, SOU 2003:97.
respektive övriga borgenärsuppgifter redovisas. De utvalda PIteamens tid skall redovisas för sig.
Sändlista:
Kronofogdemyndigheterna i Härnösand, Kalmar, Göteborg och Stockholm
Allmänna mål hos kronofogdemyndigheten under år 2002
Typ av fordring
Inkomna mål
Avslutade mål
Pågående mål
Debiterat (tkr)
Betalat (tkr)
Underhållsstöd, MS 62
1 089 385 698 577 3 207 055 989 284 562 393
TV-avgift, MS 57
343 120 341 559 1 161 320 396 116 235 248
Skattekonto, MS 20
315 882 199 346 552 357 15 453 492 4 624 974
Fordonsskatt, MS 35
115 514 115 825 274 475 176 140 83 885
Studiemedelsavgifter, MS 75
112 159 64 156 122 506 487 330 221 193
Felparkeringsavgift, MS 39
112 157 152 124 536 712 118 553 58 443
Bötesmedel, MS 90
47 084 50 230 156 176 113 028 64 708
Brottsofferfonden, MS 64
35 395 35 916 135 377 26 231 10 233
Förseningsavgifter enligt ABL, MS 52
8 287 9 253 14 806 56 879 24 315
Rättshjälpskostnad, MS 73
6 394 10 963 52 946 19 195 17 730
Handräckningsmedel (nord. verkstlag), MS 97 3 306 3 220 3 089 64 325 2 395 Handräckningsmedel (norden), MS 79 2 784 2 526 2 391 150 723 21 015 Vite, MS 92 2 423 3 168 10 166 14 869 9 478 Punktskatter, MS 96 1 936 2 029 12 967 163 093 21 280 Tillkommande skatt, MS 14 1 578 8 354 20 701 950 126 142 078 Särskild avgift enligt ABL, MS 56 920 3 621 2 626 2 947 281 Skuldsanering steg 2, MS 72 586 343 867 2 282 1 106 Vägavgift, MS 30 480 275 932 4 771 1 515 Kvarstående skatt, MS 13 400 73 153 183 401 242 587 341 174 Tull och andra införelseavgifter, MS 95 399 354 1 438 12 046 8 121 Diverse statliga fordringar, MS 63 264 276 120 4 282 2 176 Mervärdesskatt, MS 43 261 64 832 99 875 95 981 76 862 Källskatt/arbetsgivaravgift, MS 10 221 44 686 67 736 49 103 44 777 Särskild rättsverkan, MS 68 214 433 2 199 106 825 4 931 Diverse övriga fordringar, MS 66 166 132 177 7 717 543 Kostnad för lantmäteriförrättnig, MS 88 152 236 229 1 793 1 092 Stämpelskatt, MS 84 145 288 340 2 346 2 158
Typ av fordring
Inkomna mål
Avslutade mål
Pågående mål
Debiterat (tkr)
Betalat (tkr)
Ekonomiskt bistånd, MS 65 80 100 240 316 108 Ackord, MS 70 80 71 17 25 219 11 565 Gåvoskatt, MS 22 58 117 213 689 885 Skuldsanering steg 1, MS 71 49 30 76 547 253 Försäljningsskatt på motorfordon, MS 31 40 75 389 1 047 36 Byggnadsavgift och särskild avgift,MS 53 39 56 36 283 332 Överlastavgift, MS 34 34 109 239 382 230 Handräckningsmedel (utl. ej norden),MS 78 28 36 47 17 119 4 914 Artistskatt, MS 24 23 21 81 1 093 704 Sanktionsavgift för diselolja, MS 38 9 18 39 145 135 Tilläggsavg vid olovligt byggande, MS 54 9 15 18 415 100 Arvsskatt, MS 23 4 24 82 646 1 465 Handräckningsmedel (regressrätt), MS 80 3 4 5 833 35 Kupongskatt, MS 16 1 12 2 24 744 0 Diverse inkomster i övrigt, MS 69 1 2 1 36 180 F-skatt/särskild A-skatt, MS 19 0 26 768 29 659 4 562 15 746 B-skatt, MS 12 0 90 147 0 32 Särskild uppdebiterad A-skatt, MS 11 0 89 108 1 020 898 Sjömansskatt, MS 15 0 16 45 54 8 Redaravgift, MS 18 0 13 41 69 73 Dispensavgifter enl bilavgaslagen, MS 37 0 5 1 0 3 Arbetsgivaravgift, MS 81 0 0 7 0 0 Prisregleringsavgifter, MS 55 0 0 2 22 7 Företagsbot, MS 91 0 0 2 0 329 Jaktvårdsfonden, MS 82 0 0 1 0 0 Älgvårdsfonden, MS 83 0 0 1 0 0
Summa
2 202 070 1 913 546 6 654 483 19 791 302 6 622 140
Exempel på brandväggar inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen
Tillsynsmyndigheten i konkurser
Inom exekutionsväsendet utgör tillsynsmyndigheten i konkurser det tydligaste exemplet på en verksamhet som avsetts vara i stor utsträckning organisatoriskt åtskild från kronofogdemyndighetens övriga verksamhet (se avsnitt 4.4 och 8.3). För att uppnå detta har i 3 kap. 6 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet förskrivits att det vid varje kronofogdemyndighet skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser. Tillsynsmyndigheten har även självständig beslutanderätt i vissa frågor (se närmare angående vilka frågor i avsnitt 4.4). Vidare har såsom redogjorts för i avsnitt 4.4 tillagts en särskild jävsregel i 7 kap. 26 § konkurslagen (1987:672) för tjänstemän vid tillsynsmyndigheten. Denna regel infördes när kronofogdemyndigheten fick uppgiften att utöva tillsynen över konkursförvaltningen. Skälet var att man förutsåg att vissa myndigheter inte skulle ha förutsättningar att organisera verksamheten så att en handläggare vid tillsynsmyndigheten aldrig hade befattning med indrivningsuppgifter och andra borgenärsuppgifter.1
Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8.3 menar Konkurstillsynsutredningen att det kan ifrågasättas om de åtgärder som vidtagits för att undvika att tillsynsmyndigheten misstänks för obehörigt hänsynstagande är tillräckliga. Utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn innebär dessutom att önskemålet om en i allas ögon opartisk tillsynsmyndighet sätts än mer i centrum. Mot den bakgrunden anser Konkurstillsynsutredningen det nödvändigt att tillsynsfunktionen utövas av en självständig myndighet som varken är inordnad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyder under Riksskatteverket.
Beträffande kronofogdemyndighetens övriga borgenärsneutrala uppgifter har, som framgått av den tidigare redogörelsen i avsnitt 9.2, ambitionerna att skilja dessa verksamheter från borgenärsuppgifterna varit mycket låga. De betänkligheter som har framförts mot att handlägga uppgifterna inom samma myndighet har fått stå tillbaka av praktiska motiv.
Skattebrottsenheterna
Inom skatteförvaltningen finns flera exempel på att man sökt skilja verksamheter åt. Den tydligaste gränsen har upprättats mellan skatteutredningar och skattebrottsutredningar. I enlighet med lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar får skattemyndigheten biträda åklagare vid förundersökningar rörande skatterelaterade brott. Skattemyndigheten får även biträda åklagaren i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts och även själv utföra förenklade brottsutredningar. Dessutom får myndigheten bedriva viss spaning och även utföra viss underrättelseverksamhet.
I förarbetena till lagstiftningen sågs möjligheter att uppnå betydande fördelar i effektiviteten av hanteringen av skattebrottsutredningar om det intima sambandet mellan skattemyndighetens skatteutredning och skattebrottsutredningen utnyttjades.2 Samtidigt underströks vikten av att en skattebrottsutredande funktion inom skattemyndigheten organiserades på ett sådant sätt att rättssäkerheten säkerställdes.3 I det sammanhanget var det betydelsefullt i vad mån skatteutredningen fick användas för att ta fram underlag som kunde användas i brottsutredningen, och vice versa. Myndighetens möjligheter att vidta olika utredningsåtgärder begränsades, förutom av lagliga förutsättningar, av ändamålsprincipen. Denna princip innebär att syftet med den utredning – beskattning eller brottsutredning – för vilken en åtgärd vidtas avgränsar utrymmet för vilka utredningsåtgärder som får vidtas.
Vidare påpekades i förarbetena att det gäller olika regler om sekretess beträffande skatteutredningar och skattebrottsutredningar. Detta såg man emellertid inte som något hinder mot att bedriva fiskal och brottsutredande verksamhet inom samma myndighet. Samma sekretessregler gäller nämligen såväl mellan
2Prop. 1997/98:10 s. 42 f. 3Prop. 1997/98:10 s. 43 ff.
självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet som mellan olika myndigheter (1 kap. 3 § sekretesslagen). Med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan i många fall sekretessbelagda uppgifter ändå lämnas mellan verksamhetsgrenarna, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Skattesekretessen hindrar inte att t.ex. uppgifter om misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet m.m. om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter, 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen.
För att en skattebrottsutredande funktion inom skatteförvaltningen skulle avgränsas och organiseras så att den enskildes rättssäkerhet kunde garanteras var det enligt förarbetena viktigt att gränserna mellan skatteutredning och skattebrottsutredning inte blev otydliga. Därför föreslogs att den brottsutredande verksamheten skulle drivas vid särskilda enheter inom skatteförvaltningen och att skattebrottsutredningarna skulle hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. I anledning härav föreskrivs numera i 3 kap. 7 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen att det vid en skattemyndighet som medverkar i brottsutredningar skall finnas en särskild enhet för denna arbetsuppgift.
Denna lösning ansågs inte innebära något hinder mot att låta en skattetjänsteman som handlägger en skatteutredning fungera som sakkunnig åt åklagaren och skattebrottsenheten inom ramen för förundersökningen. Riksskatteverket fick ett övergripande ansvar även för verksamheten vid skattebrottsenheterna. Sekretesslagens regler om förundersökningssekretess kompletterades så att de gällde fullt ut även för skattebrottsenheterna.
Skatterättsnämnden
Ett annat exempel på avgränsningar inom skatteförvaltningen utgör Skatterättsnämnden. I samband med taxeringslagens (1990:324) tillkomst utökades Riksskatteverkets ansvar för en enhetlig tillämpning och rättsutveckling på skatteområdet så till vida att endast Riksskatteverket fick överklaga ett taxeringsbeslut för det allmännas räkning och att Riksskatteverket ensamt förde det allmännas talan i Regeringsrätten. I konsekvens med detta fann regeringen att Riksskatteverket även borde föra det allmännas talan
i ärenden om förhandsbesked i skattefrågor.4 En förutsättning för detta ansågs dock vara att Riksskatteverkets nämnd för rättsärenden, en nämnd inom verket som bl.a. prövade olika dispensärenden och förhandsbesked, blev fristående.
Man fann emellertid att utbrytningen enbart borde avse nämnden i dess beslutande funktion. Bland annat med hänsyn till den osäkerhet som rådde i fråga om den framtida ärendetillströmningen till nämnden och för att behålla en flexibel och kompetent handläggarorganisation ansågs att nämndens kansli alltjämt borde höra till Riksskatteverket. Således föreskrivs numera i 2 kap. 12 § förordningen med instruktion för skatteförvaltningen att det inom verket finns ett med Forskarskattenämnden gemensamt kansli för Skatterättsnämnden, som nämnden kom att kallas. Kansliet leds av en kanslichef. Vissa remissinstanser framförde synpunkter om att även kansliet borde brytas loss från verket och att de handläggare som beredde ärendena om förhandsbesked inte kunde vara anställda av Riksskatteverket med hänsyn till tilltron till nämndens opartiskhet. Dessa synpunkter avfärdades dock i förarbetena. De ändringar som föreslogs ansågs inte rimligtvis kunna minska det redan med dåtidens ordning stora förtroendet för nämnden.5
Skatterättsnämnden lokaliserades utanför Riksskatteverket. De regler om Skatterättsnämndens sammansättning m.m. som tidigare fanns i förordningen med instruktion för skatteförvaltningen återfinns nu i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor.
Det kan påpekas att enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i ärenden om förhandsbesked. Sekretessen omfattar även besluten i ärendena. Nämndens utbrytning från Riksskatteverket avsågs emellertid inte innebära någon förändring vad gällde Riksskatteverkets möjligheter att i egenskap av part lämna ut förhandsbesked till den skattemyndighet som skulle besluta om taxering i ärendet. Frågan om utlämnande av beslutet fick alltjämt bedömas enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen efter en intresseavvägning i det enskilda fallet.
4Prop. 1990/91:89 s. 31. 5Prop. 1990/91:89 s. 32 f.
Folkbokföringen
Frågan om avgränsning av en del av en myndighets verksamhet behandlades även i samband med att ansvaret för folkbokföringen flyttades över till skatteförvaltningen. I förarbetena betonades att beskattning och folkbokföring är skilda slags verksamheter vilka styrs av helt separata regelsystem.6 Bland annat gäller olika sekretessregler för de skilda verksamheterna. På beskattningsområdet råder enligt 9 kap.1–3 §§sekretesslagen s.k. absolut sekretess medan det inom folkbokföringen enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen gäller en mycket svagare sekretess. Det blir därför särskilt viktigt att uppgifter som hör till verksamhetsområdet beskattning inte vidarebefordras till folkbokföringen i andra fall än när det får anses tillåtet enligt i första hand generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen.
I förarbetena uttalades dock att det inte fanns några principiella skäl som gjorde det nödvändigt att i samtliga fall låta gränsdragningen mellan dessa båda verksamhetsgrenar komma till uttryck genom att i organisatoriskt hänseende föra dem till skilda arbetsenheter.7 Intresset av att kunna upprätthålla god service och fullgod kompetens även under semesterperioder eller vid hög sjukfrånvaro etc. ansågs enbart kunna tillgodoses om verksamheten i dessa fall kunde bedrivas utan krav på organisatorisk uppdelning. Av betydelse för detta ställningstagande var att ett lokalt skattekontor endast avsågs få terminalåtkomst till det lokala register som avsåg kontorets verksamhetsområde. Det centrala referensregistret, till vilket samtliga skattemyndigheter skulle ha tillgång, skulle enbart innehålla vissa begränsade uppgifter.8
6Prop. 1990/91:53 s. 30. 7Prop. 1990/91:53 s. 10. 8 I dag har handläggarna inom en region direktåtkomst till uppgifterna i folkbokföringsdatabasen avseende hela regionens verksamhetsområde, 2 kap. 7 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet.
Systemberoenden
Källa: Riksskatteverket
SKM
KFM
Infrastruktur
Oracle
Plex
Skusan
SUPRO
Duffe
x
INIT
REX
UNIX
BKS
VPN
Tele
OMR
Skatte-
konto
EJB-ramverk
Ärendehantering
Magi
Årlig
TAX
Dokumentlager
Urval Risk
Fastighet
Punktskatter
Gemensamt
Notes
SHS
Lokal Bildfångst
Basinfo
TRS
Informationslager
Agresso
Optima
OBS: Bilden visar inte den kompletta mängden kopplingar mellan systemen
RIS
Gemini