SOU 2011:39

Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen

Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade den 25 september 2008 att tillkalla en kommitté (dir 2008:110) med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Kommittén har antagit namnet Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:07).

Som ordförande förordnades fr.o.m. den 18 december 2008 kommunalrådet Bengt Germundsson. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 18 december 2008 riksdagsledamoten Jörgen Hellman, riksdagsledamoten Leif Jakobsson, riksdagsledamoten Jörgen Johansson (avliden den 13 juni 2010), personalsekreteraren Lena Karlsson, riksdagsledamoten Margareta B Kjellin, kommunalrådet Erik Langby, f.d. gruppledaren numera riksdagsledamoten Nina Lundström (t.o.m. den 30 november 2010), civilekonomen Lennart Olsen, f.d. äldreborgarrådet numera biträdande socialborgarrådet Ewa Samuelsson och kommunalrådet Elvy Söderström.

Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 1 december 2010 riksdagsledamoten Gunnar Andrén och f.d. kommunalrådet Eva Nypelius.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 12 februari 2009 departementsrådet Dan Johansson och ekonomen Lennart Tingvall (t.o.m. den 31 december 2009). Den 1 januari 2010 förordnades ekonomen Nicklas Johansson som sakkunnig.

Som experter förordandes fr.o.m. den 12 februari 2009 enhetschefen Heather Bergdahl (t.o.m. den 9 oktober 2009 och åter fr.o.m. den 9 september 2010), ekonomen Derk de Beer, ämnesrådet Kjell Ellström, departementssekreteraren Andreas Giaever, departementssekreteraren Patrik Johansson, kanslirådet Pontus Johansson, utredaren Leif Lundberg, departementssekreteraren Johan Stjernfält och departementssekreteraren Mattias Sjöstrand (t.o.m. den 30 juni 2009).

Som experter har senare förordnats kanslirådet Louise Beskow (fr.o.m. den 1 juli 2009), statistikern Nina Grönborg (fr.o.m. den

9 oktober 2009 t.o.m. den 8 september 2010) och kanslirådet Magnus Dahlberg (fr.o.m. den 9 september 2010).

Till huvudsekreterare i kommittén förordnades den 15 januari 2009 ekonomen Björn Sundström. Den 2 mars 2009 förordnades statistikern Tomas Johansson och ekonomen Daniel Ramse (t.o.m. den 28 februari 2011) som sekreterare.

Utredarna Leif Lundberg, Viveka Karlestrand och Anders Folkesson på Statskontoret har biträtt sekretariatet sedan våren 2009 medan konsulterna Henrik Berggren och Lennart Tingvall har biträtt sekretariatet sedan årsskiftet 2010/2011.

Vidare har administratören Ann-Charlotte McCarthy biträtt kommittén.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39).

Inga reservationer eller särskilda yttranden har avgivits. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i april 2011

Bengt Germundsson

Gunnar Andrén Jörgen Hellman Leif Jakobsson

Lena Karlsson Margareta B Kjellin Erik Langby

Eva Nypelius Lennart Olsen Ewa Samuelsson

Elvy Söderström

/Björn Sundström Tomas Johansson

Sammanfattning

Utjämningskommittén.08 har haft i uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning samt vid behov föreslå förändringar. Förändringarna föreslås införas från 2013 bortsett från det förslag om en höjd garantinivå för landstingen som kommittén i en särskild skrivelse till Finansdepartementet (december 2010) förslagit ska införas 2012 i anledning av den nya kollektivtrafiklagen.

Principiella utgångspunkter

Utjämningssystemet har som huvudsyfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.

Kommittén har i sitt arbete utgått från målet om likvärdiga förutsättningar och att detta ställer krav på en långtgående utjämning av skattekraft och av strukturella kostnadsskillnader.

I översynen av inkomstutjämningen har kommittén utgått från de frågeställningar som direktiven särskilt lyfter fram, bl.a. frågan om det finns tillväxthämmande faktorer i det nuvarande systemet. Med bibehållet mål om långtgående utjämning har alternativa tekniska lösningar prövats för att om möjligt minska behovet av utjämning.

För att underlätta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting har utgångspunkten för kommitténs arbete varit att det ekonomiska utfallet till följd av huvudmannaskapsförändringar ska bli neutralt.

Beträffande kostnadsutjämningen har kommittén utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte ska kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet.

Vidare ska kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader.

Kommittén anser att kostnadsutjämningen främst bör omfatta obligatoriska verksamheter med särskilt fokus på kärnverksamheterna, dvs. skola, vård och omsorg för kommunerna och hälso- och sjukvård för landstingen. För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning. Dessutom bör kostnadsutjämningen såsom i dag omfatta kollektivtrafik. I översynen av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen har kommittén haft en ambition att såvitt möjligt förenkla modellerna. Kommittén har även beaktat de ekonomiska effekterna av arbetspendlingen över landsgränsen i kostnadsutjämningen, bl.a. genom att såvitt möjligt undvika sådana förklaringsvariabler, t.ex. skattekraft, som kan tänkas påverka utfallet för kommuner och landsting med en omfattande gränspendling på ett negativt sätt.

Kommitténs bedömning är att det finns motiv för att även fortsättningsvis kompensera de kommuner vars befolkning minskar kraftigt för de strukturella omställningskostnader som ett vikande befolkningsunderlag ger upphov till och som övriga delmodeller i kostnadsutjämningen inte fångar upp.

Det är dock inte bara kommuner med minskande befolkning som ställs inför ekonomiska påfrestningar i samband med kraftiga befolkningsförändringar. Dagens utjämningssystem tar bara begränsad hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolkningsökning. Det gäller både den problematik som har med utjämningssystemets eftersläpningseffekter att göra och det faktum att vissa kostnader (löne- och lokalkostnader) är högre i tillväxtregionerna jämfört med riket i övrigt. Mot den bakgrunden har kommittén i sitt arbete valt att även fokusera på kraftigt växande kommuners problem och utmaningar.

Statsbidragen

Kommitténs syn på statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att generella bidrag med få undantag är att föredra framför specialdestinerade bidrag. Kommittén är positivt inställd till att inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningen. Det gäller främst bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.

Men kommittén är inte beredd att redan nu föreslå att bidraget för läkemedelsförmånerna ska avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Frågan om läkemedelsförmånens finansiering är föremål för överläggningar mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Kommitténs bedömning är att bidragen för läkemedelsförmånerna bör omvandlas till ett generellt statsbidrag när en överenskommelse om att så bör ske har träffats med SKL.

Även om maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet tillämpas av samtliga kommuner är den ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande och överföring av maxtaxebidraget till det generella statsbidraget måste enligt kommitténs bedömning föregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna. Kommittén anser att det inte ingår i uppdraget att lämna ett sådant förslag.

Kommitténs överväganden och förslag rörande de specialdestinerade statsbidragen behandlas i avsnitt 3.

Inkomstutjämning

I kommitténs uppdrag ingår att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i nuvarande inkomstutjämning och om så är fallet lämna förslag till hur dessa kan undanröjas.

Kommittén har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive LA-region avgörs inte av var man bor utan var man arbetar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet.

Kommittén anser att staten, så långt det är möjligt, bör finansiera utjämningen av skillnaderna i skattebas (inkomst per invånare) mellan kommunerna respektive mellan landstingen.

Enligt kommitténs bedömning och förslag ska den garanterade skattekraften uppgå till 115 procent av medelskattekraften både för kommuner och landsting för att utfallet vid skatteväxlingar ska bli neutralt. Kommuner och landsting vars skattekraft understiger den garanterade ska liksom i dag erhålla ett inkomstutjämningsbidrag

som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten per invånare och den garanterade.

För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av 2011 års medelskattesats för kommunerna och för bidragsberättigade landsting utifrån 95 procent av en reducerad medelskattesats för landstingen 2011. Den reducerade medelskattesatsen ska uppgå till 90 procent av medelskattesatsen för landsting 2011. Motivet för att reducera den bidragsgrundande skattesatsen för landsting är att landstingsskatten i Stockholms län, 12,10 procent, väger tungt vid beräkning av medelskattesatsen för landsting, vilket bl.a. beror på en hög sjukvårdskonsumtion och ett åtagande som vad beträffar kollektivtrafik och färdtjänst avviker från andra landstings åtagande.

För både kommuner och landsting gäller att den bidragsgrundande skattesatsen liksom i dag ska korrigeras per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991, därav namnet länsvis skattesats.

Kommitténs anser att samtliga kommuner och landsting ska omfattas av utjämningssystemet om det huvudsakliga syftet att alla kommuner respektive landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar ska uppnås. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger den garanterade nivån ska därför liksom i dag betala en inkomstutjämningsavgift till staten. De länsvisa skattesatser som ska tillämpas beräknas på samma sätt som för bidragskommunerna respektive bidragslandstingen med den skillnaden att kompensationsgraden liksom i dag ska motsvara 85 i stället för 95 procent.

Beträffande arbetspendlingen över landsgräns (den s.k. gränspendlingen) anser kommittén att det är angeläget att det nordiska skatteavtalet ses över för omförhandling inklusive det gränsgångaravtal som utgör ett tillägg till huvudavtalet.

Kommitténs överväganden och förslag rörande inkomstutjämningen behandlas i avsnitt 4.

Kostnadsutjämning

Resultatet av kommitténs uppföljning av samtliga delmodeller i kostnadsutjämningen samt förslag till förändringar i dessa redovisas i avsnitt 5.

Beträffande förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med en betydligt förenklad modell med större tonvikt på åldersstrukturen. Kommittén förslag innebär att dagens åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden från räkenskapssammandraget för åldersgrupperna 1–5 år respektive 6–12 år. Vidare föreslås att nuvarande Kvolymindex, som avser att fånga skillnader i behov av förskola och skolbarnsomsorg mellan olika kommuner, ersätts av två nya index varav det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar.

Beträffande grundskolan, inklusive förskoleklass, föreslås att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med avseende på den fasta ersättningen för merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader.

När det gäller gymnasieskolan anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med avseende på delkomponenten för bebyggelsestruktur och kompletteras med en ny komponent som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor.

Kommitténs bedömning är att utfallet i den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg (IFO) ger oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kostnaderna i olika typer av kommuner varför modellen bör förändras. Kommitténs förslag till förändrad modell bygger på en regressionsanalys där den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familjeomsorgen under en treårsperiod skattas med hjälp av följande variabler: andel arbetslösa utan ersättning i befolkningen, andel lågutbildade svenskar 20–40 år, roten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2005, andel av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda 1965–1975 samt andel av befolkningen med ekonomiskt bistånd som varar längre än sex månader.

Dagens utjämningsmodell för äldreomsorg är den i särklass mest komplicerade. I kommitténs uppdrag ingår att se över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningen. Kommittén har lagt ned ett omfattande arbete för att försöka skapa en förenklad delmodell för äldreomsorgen och har härvid funnit att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet

och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna.

Beträffande den delmodell som avser att kompensera för kraftig befolkningsminskning respektive kraftig befolkningsökning anser kommittén att nuvarande delmodell bör behållas men utökas såtillvida att kommuner som växer kraftigt även ska kompenseras för merkostnader för nya förskolelokaler.

När det gäller delmodellen för bebyggelsestruktur anser kommittén att den justering som gjordes för delkomponenten byggkostnader 2008 bör behållas. Detsamma gäller delkomponenterna gator och vägar samt uppvärmningskostnader. Komponenten administration, lokala resor och räddningstjänst bör dock ersätts av två komponenter: administration respektive räddningstjänst.

Vad gäller barn med utländsk bakgrund föreslår kommittén att den nuvarande utjämningsmodellen bör behållas men att beräkningen ska avse kommundelar (församlingar) i stället för hela kommuner.

Kommittén föreslår att den nuvarande hälso- och sjukvårdsmodellen ersätts med en ny modell som innebär att den del av befolkningen som nu räknas till den vårdtunga gruppen och deras kostnader läggs in i den matrismodell som används för övrig befolkning samt att delkomponenten som avser att fånga upp merkostnader som följer av en gles bebyggelsestruktur uppdateras.

Beträffande kollektivtrafiken föreslår kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med utgångspunkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken, glesheten, personer som pendlar samt personer som bor i tätorter med fler än 11 000 personer.

Enligt kommitténs bedömning bör skillnader i lönekostnader kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting.

Den kommunala fastighetsavgiften

I kommitténs uppdrag ingår att beakta konsekvenserna för utjämningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften.

Kommittén anser att resultatet från den av regeringen nyligen tillsatta utredningen som har till uppgift att se över fastighetstaxeringen av bostäder bör avvaktas innan ställning tas till hur konsekvenserna av införandet av den kommunala fastighetsavgiften bör beaktas i förhållande till utjämningssystemet.

Kommitténs överväganden och förslag rörande den kommunala fastighetsavgiften behandlas i avsnitt 6.

Strukturbidraget

Enligt direktiven ska kommittén utreda om det strukturbidrag som infördes 2005 bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras. Kommittén föreslår att den del av kommunernas strukturbidrag som utgörs av 2004 års standardkostnad för svagt befolkningsunderlag ska kvarstå oförändrad. Resterande del av strukturbidraget bör reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst 0,22 procent av det uppräknade skatteunderlaget.

Vidare föreslås att den del av landstingens strukturbidrag som utgörs av 2004 års standardkostnad för små landsting kvarstår oförändrad. Resterande del av strukturbidraget reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst 0,11 procent av det uppräknade skatteunderlaget.

Kommitténs överväganden och förslag rörande strukturbidragen till kommuner och landsting behandlas i avsnitt 7.

Samlade ekonomiska effekter av kommitténs förslag

I avsnitt 8 redovisas de samlade ekonomiska förändringarna av kommitténs förslag exklusive effekterna av de införanderegler som föreslås i avsnitt 9.

De största förändringarna av kommitténs förslag sker i kostnadsutjämningen respektive strukturbidragen. Beträffande kostnadsutjämningen för kommunerna sker de största förändringarna till följd av att delmodellen för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg förändras. Den största negativa förändringen i kostnadsutjämningen för en enskild kommun uppgår till cirka 1 700 kronor per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till cirka 2 500 kronor per invånare.

Den genomsnittliga förändringen för landstingen till följd av kommitténs förslag i kostnadsutjämningen uppgår till cirka 200 kronor per invånare innan införandereglerna har beaktats. Den största negativa förändringen för ett enskilt landsting uppgår till

knappt 1 000 kronor per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till cirka 1 080 kronor per invånare. Omfördelningseffekterna uppstår i allt väsentligt beroende på den föreslagna förändringen av hälso- och sjukvårdsmodellen.

Samtliga sju landsting som får en negativ förändring i hälso- och sjukvårdsmodellen tillhör den grupp av åtta landsting där andelen bidiagnoser svarar för 70 procent eller mer av den vårdtunga gruppen i dagens delmodell för hälso- och sjukvård. I de sju landsting som får den största positiva förändringen uppgår andelen bidiagnoser till mellan 49 och 59 procent av den vårdtunga gruppen. Sambandet mellan andelen bidiagnoser i den vårdtunga gruppen och bidragsförändringarna till följd av kommitténs förslag är starkt.

Den största negativa förändringen för kommuner och landsting sammantaget sker i Västerbottens län, vilket främst beror på den förändrade hälso- och sjukvårdsmodellen och att de nuvarande strukturbidragen till kommuner och landsting reduceras.

Införanderegler

De ekonomiska effekterna av de förändringar som kommittén föreslår bör enligt kommitténs mening införas successivt för de kommuner och landsting som får bidragsminskningar eller avgiftsökningar. Kommittén föreslår att ett införandebidrag införs och beräknas så att den årliga bidragsminskningen respektive avgiftshöjningen begränsas till högst 250 kronor per invånare och år för både kommuner och landsting. Kostnaderna för införandebidragen föreslås finansieras av samtliga kommuner och landsting.

För kommuner och landsting med bidragsökningar eller avgiftsminskningar föreslås att förändringarna får slå igenom fullt ut samma år som förändringarna införs.

Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar

I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggning av kommuner och landsting. Enligt direktiven ska kommittén överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de ska lösas på annat sätt.

Kommitténs förslag innebär att de kommuner som förlorar på en eventuell sammanläggning får behålla de intäkter som kommunerna skulle ha haft var och en för sig under en övergångstid på fyra år.

Beträffande landstingen anser kommittén att det är rimligt att tillägget för små landsting tas bort vid en sammanläggning men först efter fyra år sedan indelningändringen trätt i kraft.

Systemets fortlevnad

Regeringen har i instruktionen för Statskontoret gett myndigheten i uppgift att från och med 2008 löpande följa upp systemet. Kommittén vill understryka betydelsen av att Statskontoret till ledning och stöd för sitt arbete med uppföljningen tillskapar en referensgrupp bestående av företrädare för Finansdepartementet, berörda fackdepartement och myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting.

Det är kommitténs uppfattning att regeringen måste bestämma hur finansieringen ska ske av de kostnader som Tillväxtanalys har för att hålla data och den beräkningsmodell som myndigheten utvecklat för att fånga upp glesbygdens speciella merkostnader aktuell.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen ( 2004:773 ) om kommunalekonomisk utjämning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning

dels att 14 § ska upphöra att gälla,

dels att 3, 7, 11–13 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 12 a §, samt närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här.

Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas.

Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas.

Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunderlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret.

Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret

uppräknad med den procentsats som anges i 4 §.

Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna beräkning.

Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden.

Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun eller ett landsting.

Bidragsminskning: En bidragsminskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2004 enligt de lagar som upphävs genom denna lag ökat med ett enhetligt belopp per invånare, 333 kronor för kommuner och 139 kronor för landsting, är större än nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år 2004.

Bidragsminskning: En bidragsminskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2012 enligt denna lag i dess lydelse före den 1 januari 2013, är större än nettot av kommunens eller landstingets bidrag och avgifter enligt bestämmelserna i lagen i dess lydelse den 1 januari 2013, med undantag för 11 § tredje stycket, 12 § tredje stycket och 13 §, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år 2012.

Strukturbidragsminskning: En strukturbidragsminskning föreligger i den mån en kommuns eller ett landstings strukturbidrag år 2012 enligt denna lag i dess lydelse före den 1 januari 2013 är större än kommunens rätt till bidrag enligt 11 § andra stycket i dess lydelse den 1 januari 2013, om bestämmelsen hade gällt för år 2012, eller landstingets rätt till bidrag enligt 12 § andra stycket.

7 §

Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) som skall tilllämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §.

De länsvisa skattesatserna skall för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån 95 procent av medelskattesatsen år 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen samma år. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting skall de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån 85 procent av medelskattesatsen år 2003.

Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna skall hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län från och med år 1991.

Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) som ska tilllämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §.

De länsvisa skattesatserna ska för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån 95 procent av medelskattesatsen år 2011 och för bidragsberättigade landsting utifrån 95 procent av medelskattesatsen samma år som reducerats med 10 procent. För avgiftsskyldiga kommuner ska de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån 85 procent av medelskattesatsen år 2011 och för avgiftsskyldiga landsting utifrån 85 procent av medelskattesatsen samma år som reducerats med 10 procent.

Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna ska hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län från och med år 1991.

11 §

En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. En kommun som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller för svagt befolkningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp.

En kommun som får en bidragsminskning som är större än 0,56 procent av det

En kommun som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för svagt befolkningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp.

En kommun som får en strukturbidragsminskning som är större än 0,22 procent av det

uppräknade skatteunderlaget år 2005 har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen.

uppräknade skatteunderlaget för år 2013 har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen.

12 §

Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp.

Ett landsting som får en bidragsminskning som är större än 0,28 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 har rätt till ett bidrag som motsvarar denna del av minskningen.

Ett landsting som får en strukturbidragsminskning som är större än 0,11 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2013 har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen.

Bestämmelser vid vissa indelningsändringar

12 a §

Om en kommun sammanläggs enligt lagen ( 1979:411 ) om Sveriges indelning i kommuner och landsting med en annan kommun eller flera andra kommuner och den kommun som bildas genom sammanläggningen skulle få lägre standardkostnader för befolkningsändringar eller bebyggelsestruktur eller ett lägre strukturbidrag än vad de i sammanläggningen ingående kommunerna skulle ha fått sammantaget om sammanläggningen inte hade genomomförts, ska den nya kommunens standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur eller strukturbidrag utgöras av de i sammanläggningen ingående kommunernas

standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur eller strukturbidrag. Detta ska gälla under de fyra närmast följande åren från och med det år då indelningsändringen trädde i kraft.

13 §

En kommun som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005.

Införandebidraget skall därefter årligen minska med 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010.

En kommun eller ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket eller 12 § tredje stycket och som överstiger 250 kronor per invånare.

Införandebidraget ska därefter årligen minska med 250 kronor per invånare till dess det upphör.

14 §

Ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 12 § tredje stycket och som överstiger 0,04 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005.

Införandebidraget skall därefter årligen minska med 0,04 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter för år 2012 och tidigare år.

1. Inledning

1.1. Utjämningssystemets utveckling över tid

Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först 1966.

1966 års skatteutjämningssystem

Det skatteutjämningssystem som infördes 1966 bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög utdebitering alternativt ett reducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett stort antal specialdestinerade statsbidrag. Detta system kom i sina huvuddrag att gälla fram till och med 1992 även om systemet modifierades i omgångar.

1993 års kommunalekonomiska reform

År 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner efter förslag från den kommunalekonomiska kommittén. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag. Det nya statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. För landstingen gjordes endast små förändringar 1993.

1996 års statsbidrags- och utjämningssystem

Det fanns emellertid kritik mot 1993 års system, framför allt mot kostnadsutjämningen. En särskild utredare tillkallades med uppgift att föreslå en ny modell för kostnadsutjämningen mellan kommunerna. Förslaget lades fram i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av inkomstutjämningen. Kommuner med en skattekraft som var högre än en garanterad skattekraft omfattades inte av bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. En arbetsgrupp inom Finansdepartementet fick i uppdrag att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Arbetet redovisades i promemorian Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68). En särskild utredare tillkallades med uppgift att se över utjämningssystemet för landstingen. Förslaget presenterades i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70).

I december 1993 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Beredningen för statsbidrag och utjämning (i det följande kallad Statsbidragsberedningen) med uppgift att föreslå hur statens bidrag till kommuner och landsting liksom utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skulle utformas. Beredningen lade fram sina förslag, som baserades på ovan nämnda betänkanden, i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144).

I 1995 års kompletteringsproposition lade regeringen fram ett förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting som i huvudsak byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Ett nytt utjämningssystem trädde i kraft 1996 sedan regeringens ursprungliga förslag justerats avseende den lagtekniska utformningen efter Lagrådets yttrande över det ursprungliga förslaget (prop. 1995/96:64).

Det statsbidrags- och utjämningssystem som infördes 1996 bestod av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag och införanderegler. Till skillnad från tidigare system kom nu alla kommuner och landsting att omfattas. Det generella statsbidraget utgjordes av ett särskilt anslag vid sidan av utjämningssystemet och utbetalades med ett enhetligt belopp per invånare. Utjämningen var statsfinansiellt neutral genom att såväl inkomst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner

och landsting. Kommuner och landsting med en skattekraft under och/eller strukturkostnader över genomsnittet erhöll bidrag, medan övriga kommuner och landsting fick betala en avgift. I princip var summan av avgifterna i landet lika stora som summan av bidragen.

Kostnadsutjämningen var utformad enligt samma principer i kommun- respektive landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller som beräknas med hjälp av olika faktorer. De olika delmodellerna avser antingen specifika verksamheter eller kostnader som finns i de flesta verksamheter.

År 2000 genomfördes vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Dessa berörde framför allt barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken. Dessutom tillkom en modell som skulle kompensera de kommuner som hade högre kostnader i barnomsorg, grund- och gymnasieskolan på grund av en stor andel barn med utländsk bakgrund. För landstingen gjordes vissa förändringar i kostnadsutjämningsmodellen för hälso- och sjukvård.

1.2. Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem

Synpunkter på utjämningssystemets omfattning och komplexitet hade framförts i olika sammanhang. I september 2001 tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda vissa frågor beträffande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet och vid behov föreslå förändringar. Kommittén, som antog namnet Utjämningskommittén, lade fram sina förslag i betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88).

Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes den 1 januari 2005 efter förslag från regeringen i prop. 2003/04:155, som i huvudsak byggde på Utjämningskommitténs förslag. Syftet är detsamma som för det tidigare systemet, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden.

Det nu gällande utjämningssystemet består av fem olika delar:

  • inkomstutjämning,
  • kostnadsutjämning,
  • strukturbidrag,
  • införandebidrag (t.o.m. 2010) och
  • regleringsbidrag/regleringsavgift.

Inkomstutjämning

I inkomstutjämningen sker en utjämning av skattekraft som garanterar alla kommuner respektive landsting ett i stort sett lika stort skatteunderlag per invånare. En grundläggande skillnad mellan det system som var i bruk fram till och med 2004 och det nuvarande är att den mellankommunala inkomstutjämningen i dag består av ett i huvudsak statligt finansierat inkomstutjämningsbidrag.

I dag erhåller 279 av 290 kommuner och 19 av 20 landsting ett statligt inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent för kommunerna och 110 procent för landstingen av den genomsnittliga skattekraften i riket. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer betalar i stället en inkomstutjämningsavgift till staten.

Kostnadsutjämning

I kostnadsutjämningen utjämnas för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader. Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av kommunal verksamhet är olika, till exempel finns det större behov av äldreomsorg i kommuner med många gamla invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen där kan behöva drivas i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts.

Kommuner och landsting med en ogynnsam kostnadsstruktur får ett bidrag av staten. De som har en gynnsam struktur får i stället betala en avgift till staten. Kostnadsutjämningen är

statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra.

Huvuddragen i det tidigare systemet för kostnadsutjämning kvarstår, men har förenklats genom att vissa delar tagits bort. Ett nytt inslag sedan 2008 är att kostnadsutjämningen nu också delvis beaktar strukturella skillnader i lön som påverkar kostnaden för att bedriva verksamhet i olika delar av landet.

Strukturbidrag

De delar av kostnadsutjämningen som före 2005 var av regionalpolitisk karaktär återfinns i nuvarande system i form av ett strukturbidrag som finns vid sidan av kostnadsutjämningen. Strukturbidrag utgår inte till alla kommuner och landsting utan endast till de som tidigare fick tillägg i vissa delmodeller och/eller fick större intäktsminskningar genom den systemförändring som skedde 2005.

Införandebidrag

När systemet ändrades 2005 förändrades intäkterna för många kommuner och landsting. För att mildra omfördelningseffekterna av regeländringarna för de som fick kraftiga intäktsminskningar tillämpades särskilda införandebidrag under 2005–2010.

Regleringsbidrag och regleringsavgift

Regleringsbidraget eller regleringsavgiften utgör skillnaden mellan de av riksdagen anvisade medlen på anslaget för kommunalekonomisk utjämning och summan av ovan beskrivna bidrag och avgifter. Regleringsbidraget eller regleringsavgiften fördelas mellan kommunerna respektive landstingen med ett enhetligt belopp per invånare.

1.3. Utredningsuppdraget

Kommitténs uppdrag är att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning inklusive de förändringar som föreslogs i 2007 års ekonomiska vårproposition och som trädde i

kraft den 1 januari 2008 (dir. 2008:110). De grundläggande principerna som systemet bygger på ska dock ligga fast, dvs. kommuner och landsting ska ges likvärdiga förutsättningar att ge sina invånare god och likvärdig utbildning, vård och omsorg.

Kommitténs uppgift är att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas. Därutöver ska kommittén ta ställning till om och i så fall hur skatteväxlingar ska beaktas inom ramen för utjämningen.

Kommittén ska även bedöma om det fortfarande är rimligt att ha olika länsvisa skattesatser i systemet för inkomstutjämning. Direktiven ifrågasätter om tidigare gjorda skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstinget i respektive län.

Möjligheterna att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten över tid ska ses över. I uppdraget ingår vidare att utreda om det strukturbidrag som infördes 2005 bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras.

Effekterna för kommunerna och landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat land ska analyseras. Om behov föreligger ska kommittén föreslå hur detta bör beaktas i utjämningssystemet. Kommittén ska också överväga alternativa metoder att fördela det utjämningsbelopp som Sverige erhåller från Danmark till följd av utjämningsordningen mellan länderna. Därvid ska även motsvarande frågeställningar vad avser Finland och Norge beaktas.

I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller av landsting. I kommitténs uppdrag ingår att överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt.

Kommittén ska även beakta eventuella konsekvenser för utjämningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften samt om så behövs lämna förslag till hur dessa bör beaktas. Därutöver ska kommittén överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget.

Kommittén ska vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av övriga lämnade förslag ska hanteras. I övrigt är kommittén oför-

hindrad att göra andra analyser och lämna andra förslag rörande den kommunalekonomiska utjämningen som kan anses vara motiverade inom ramen för utredningsuppdraget. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1.

1.4. Utredningens uppläggning

Utredningsuppdraget är komplext och kräver stora mått av specialistkunskaper. Arbetsformerna har därför anpassats så att erforderlig specialistkompetens har tillförts sekretariatets egna resurser, bl.a. i form av externa uppdrag och aktiva insatser från utredningens sakkunniga och experter. Kommittén har även erhållit utredningshjälp av den permanenta uppföljningsorganisation som inrättats vid Statskontoret.

I arbetet har även underlag använts från tidigare utredningar. Regeringen har till kommittén överlämnat betänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61). Som underlag för kommitténs inriktning av arbetet har även den kritik och andra synpunkter som i olika sammanhang framförts mot olika delar av utjämningssystemet beaktats. Inkomna skrivelser och uppvaktningar från kommuner och landsting har också ingått i kommitténs utredningsunderlag.

Utredningsarbetets bedrivande

Under 2009 inriktades arbetet i stor utsträckning på inkomstutjämningen med fokus på den problematik som direktiven lyfter fram. Ett uppdrag lämnades till institutet för näringslivsanalys vid Internationella Handelshögskolan i Jönköping om att ta fram en underlagsrapport som utförligt beskriver problematiken kring inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt i kommuner och funktionella regioner. Rapporten har utgjort ett väsentligt underlag för kommitténs ställningstaganden i den del av utredningsuppdraget som avser inkomstutjämningen och incitamenten för tillväxt.

Under 2009 fick Statskontoret i uppdrag att dels beskriva utjämningssystemen i Danmark, Norge och Finland, dels belysa gränspendlingens effekter på det kommunala utjämningssystemet.

Statskontoret har även haft en ledande roll som stabsbiträde åt kommittén i översynen av delmodellen för hälso- och sjukvård i kostnadsutjämningen.

Arbetet med översynen av kostnadsutjämningens olika delmodeller har pågått under hela utredningstiden. Konsulttjänster har upphandlats för uppdateringen av såväl äldreomsorgsmodellen som lönekostnadsmodellen och kollektivtrafikmodellen. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har på kommitténs uppdrag sett över och uppdaterat de metoder som används i utjämningssystemet för att beräkna merkostnader i vissa verksamheter på grund av gles bebyggelsestruktur.

Rapporterna från Internationella Handelshögskolan i Jönköping och Tillväxtanalys redovisas som bilagor till betänkandet. Rapporterna från Statkontoret är utgivna som fristående promemorior och kan erhållas direkt från myndigheten.

2. Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

2.1. Likvärdiga förutsättningar

Utjämningssystemet har som huvudsyfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.

Kommittén har i sitt arbete utgått från målet om likvärdiga förutsättningar och att detta ställer krav på en långtgående utjämning av skattekraft och av strukturella kostnadsskillnader.

Enligt 14 kap. 5 § regeringsformen får kommuner och landsting i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners och landstings angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Kommittén anser dock att utjämningen så långt det är möjligt bör finansieras med statliga medel. Samtliga kommuner och landsting bör omfattas av utjämningssystemet. Till följd av att skillnaderna i skattekraft är så pass stora, samtidigt som skatteintäkterna utgör omkring 70 procent av den kommunala sektorns intäkter, är det inte möjligt att finansiera utjämningen uteslutande med statliga medel. Det måste därför finnas möjlighet att under vissa förutsättningar även ta ut avgifter av kommuner och landsting.

2.2. Inkomstutjämningen

I översynen av inkomstutjämningen har kommittén utgått från de frågeställningar som direktiven särskilt lyfter fram, bl.a. frågan om det finns tillväxthämmande faktorer i det nuvarande systemet. Med

bibehållet mål om långtgående utjämning har alternativa tekniska lösningar prövats för att om möjligt minska behovet av utjämning.

För att underlätta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting har utgångspunkten för kommitténs arbete varit att det ekonomiska utfallet till följd av huvudmannaskapsförändringar ska bli neutralt.

2.3. Kostnadsutjämningen

2.3.1. Allmänt

Kommittén anser att utjämning för strukturella kostnadsskillnader bör baseras på en för varje kommun respektive varje landsting teoretiskt beräknad kostnad – strukturkostnad – som så långt det är möjligt speglar opåverkbara kostnader för kommunerna och landstingen och att utjämning sker utifrån den genomsnittliga strukturkostnaden per invånare i riket.

Strukturkostnadsberäkningen bör göras uppdelad på olika verksamheter och kostnadsslag. För varje verksamhet och kostnadsslag som omfattas av kostnadsutjämningen beräknas standardkostnader, vilka därefter summeras till en strukturkostnad för varje kommun och landsting. Kommittén anser att kostnadsutjämningen blir tydlig med en sådan konstruktion, samtidigt som det blir lättare att uppdatera kostnadsutjämningen med hänsyn till förändringar i samhället och eventuella ändringar av det kommunala åtagandet.

2.3.2. Verksamheter som utjämningen bör omfatta

Kommittén anser att kostnadsutjämningen främst bör omfatta obligatoriska verksamheter med särskilt fokus på kärnverksamheterna, dvs. skola, vård och omsorg för kommunerna och hälso- och sjukvård för landstingen. För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning. Dessutom bör kostnadsutjämningen såsom i dag omfatta kollektivtrafik.

2.3.3. Merkostnader som följer av kraftiga befolkningsförändringar

Allmänt

Kraftiga befolkningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Förändringarna innebär i regel omställningskostnader.

Kommuner med kraftigt minskande befolkning

Det omvandlingstryck som drabbar kommuner med kraftigt minskande befolkning kan antingen ses som problem av regionalpolitisk karaktär, som ekonomiska påfrestningar av strukturell karaktär eller både och.

Strukturkostnadsutredningen, som lade grunden för dagens utjämningssystem beträffande kostnadsutjämningen, valde det förstnämnda synsättet. Utredningen ansåg mot den bakgrunden att kommunala insatser som har med arbete och näringsliv samt sysselsättningsbefrämjande åtgärder att göra skulle exkluderas från kostnadsutjämningen. Utredningens principiella ståndpunkt var att arbetsmarknads- och regionalpolitiken är ett statligt ansvar. Den problematik som har med en gles bebyggelsestruktur och ett svagt befolkningsunderlag att göra beaktades inom ramen för de olika delmodeller som låg till grund för uppbyggnaden av strukturkostnadsersättningen. Glesbygdens specifika merkostnader beaktades särskilt i utjämningsmodellerna för grundskolan, gymnasieskolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken samt vatten och avlopp. Dessutom föreslogs en särskild kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd.

I den kompletterande utredning som genomfördes av Statsbidragsberedningen innan systemet infördes valde man att se på problemet befolkningsminskning som om det enbart är av strukturell karaktär. De tillägg som Strukturkostnadsutredningen hade föreslagit kompletterades med särskilda tillägg för befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag.

I betänkandet som ligger till grund för dagens kostnadsutjämning, Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) bedömde 2001 års utjämningskommitté att de

problem som följer av befolkningsminskning både har en strukturell dimension och en regionalpolitisk dimension. Mot den bakgrunden överfördes de tidigare tilläggen för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag till ett särskilt strukturbidrag, ett bidrag som ligger utanför det egentliga utjämningssystemet. I strukturbidraget ingår även den tidigare kompensationen för kallortstillägg till kommuner och landsting i Norrland i den mån det bidrog till en större sammanlagd bidragsminskning. Tillägget för kraftig befolkningsminskning har dock varit oförändrat i kostnadsutjämningen sedan systemet infördes.

Till kategorin påfrestningar av strukturell karaktär i kommuner där befolkningen minskar hör bl.a. de utmaningar som följer av en åldrande befolkning. Antalet individer i icke arbetsför ålder dividerat med antalet individer som är i arbetsför ålder (20–64 år) brukar benämnas försörjningskvot. När kvoten är lika med 1 finns lika många i som utanför de yrkesverksamma åldrarna. Om kvoten överstiger 1 finns det fler yngre och äldre än personer i arbetsför ålder.

Fram till 2030 kommer försörjningskvoten att öka i riket som helhet. Ökningen blir särskilt påtaglig i kommuner där befolkningen minskar. De yngre flyttar ut och de som blir kvar blir allt äldre, vilket i sin tur kan skapa problem med personal- och kompetensförsörjningen. Till detta ska läggas de utmaningar som följer av ökade krav på särskild specialistkompetens (t.ex. skuldsaneringsrådgivning) i kommunerna oavsett kommunstorlek och det faktum att allt färre invånare ska betala de ”krympande” kommunernas fastighets- och anläggningsinnehav. Detsamma gäller pensionsskulden. De små inlandskommunerna i Norrland har en pensionsskuld som överstiger genomsnittkommunens med cirka 8 000 kronor per invånare. Belastningen kommer att öka i takt med att befolkningen minskar.

Små kommuner har få anställda som i princip ska sköta samma uppdrag som personalen i större kommuner. Få anställda innebär att möjligheten till specialisering blir mindre. Dessutom är kompetensen ofta knuten till en eller ett fåtal personer, vilket gör verksamheterna sårbara om och när personal behöver ersättas. Det är en stor utmaning för små kommuner med befolkningsminskning att hantera ett allt mer komplext uppdrag utan att kunna öka graden av specialisering på samma sätt som stora kommuner. Små kommuner måste dessutom ofta ta ett ansvar för sådana verk-

samheter som i befolkningstäta regioner fungerar på kommersiell grund.

Kommitténs bedömning är att det finns motiv för att även fortsättningsvis kompensera de kommuner vars befolkning minskar kraftigt för de strukturella omställningskostnader som ett vikande befolkningsunderlag ger upphov till och som övriga delmodeller i kostnadsutjämningen inte fångar upp.

Kommuner med kraftig befolkningstillväxt

Det är dock inte bara kommuner med minskande befolkning som ställs inför ekonomiska påfrestningar i samband med kraftiga befolkningsförändringar. Dagens utjämningssystem tar bara begränsad hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolkningsökning. Det gäller både den problematik som har med utjämningssystemets eftersläpningseffekter att göra och det faktum att vissa kostnader (löne- och lokalkostnader) är högre i tillväxtregionerna jämfört med riket i övrigt.

För att komma i fråga för tillägg för eftersläpningseffekter krävs dels att kommunen under en fyraårsperiod har haft en årlig genomsnittlig befolkningstillväxt på minst 1,2 procent, dels att kommunen mellan de två senaste mättidpunkterna har haft en befolkningstillväxt på minst 1,2 procent. Som mättidpunkter används kommunens befolkning per den 1 november sex, fem, fyra, tre, två och ett år före utjämningsåret.

Sedan 2008 kompenseras till hälften för högre lönekostnader i storstadsregionerna, men ser man specifikt till de merkostnader som drabbar kraftigt växande kommuner är det bara den förändring som följer av ökade lokalkostnader för grundskole- och gymnasieeleverna som delvis beaktas i kostnadsutjämningen. Ersättning utgår till de kommuner som har haft en ökning av antalet barn i åldern 7–18 år som överstiger utvecklingen i riket med minst 5 procentenheter de senaste fem åren. Ersättningsbeloppet är 12 000 kronor per 7–18 åring över denna gräns.

För att ett utjämningssystem ska uppfattas som legitimt och ha förutsättningar att överleva på sikt krävs att alla kommuner, oavsett problem, känner sig uppmärksammade och rättvist behandlade. Enligt direktiven ska översynen syfta till att undanröja tillväxthämmande faktorer i utjämningssystemet. Som systemet ser ut i dag kan det uppfattas som ekonomiskt olönsamt att ta ett ansvar

för bostadsförsörjningen i tillväxtregionerna på grund av systemets eftersläpningseffekter och höga faktorkostnader, speciellt om det handlar om större satsningar. Mot den bakgrunden har kommittén i sitt arbete valt att även fokusera på kraftigt växande kommuners problem och utmaningar, se vidare avsnitt 5.9.

2.3.4. Behov av förenkling

I översynen av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen har kommittén haft en ambition att såvitt möjligt förenkla modellerna.

2.4. Viktigt att se kostnads- och inkomstutjämningen i ett sammanhang

Vissa obligatoriska verksamheter, t.ex. fysisk planering och miljö- och hälsoskydd samt frivilliga verksamheter – med undantag för kollektivtrafiken – bör enligt kommitténs mening inte omfattas av kostnadsutjämningen eftersom kostnadsskillnaderna inom dessa verksamheter både kan bero på skillnader i ambitionsnivå och strukturella faktorer, skillnader som är svåra att skilja från varandra.

Men vissa frivilliga verksamheter av löpande karaktär, till exempel fritids- och kulturverksamhet, har liksom den obligatoriska fysiska planeringen stor betydelse både socialt och samhällsekonomiskt. De är vidare så pass etablerade att det skulle betraktas som anmärkningsvärt om kommunernas engagemang i dessa verksamheter upphörde. Mot den bakgrunden anser kommittén att det även måste finnas ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sådana verksamheter som utjämningen för strukturella faktorer inte omfattar. Det är enligt kommitténs mening viktigt att se kostnads- och inkomstutjämningen i ett sammanhang. Genom att inkomstutjämningen i princip omfattar de totala skatteinkomsterna skapas någorlunda likvärdiga förutsättningar även för icke obligatorisk verksamhet.

Medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt

I skrivelser till kommittén har synpunkter förts fram på att systemet för kommunalekonomisk utjämning borde ta större hänsyn till behovet av kommunal medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt. Detsamma gäller insatser för att stödja bostadsbyggandet.

Kommitténs bedömning är att kommunal och regional medfinansiering av statlig infrastruktur utifrån dagens ansvarsfördelning är principiellt tveksam och endast bör ske i undantagsfall. För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting ta pengar från sina huvudsakliga ansvarsuppgifter. Medfinansiering är dessutom ett frivilligt åtagande av icke löpande natur från kommuner och landsting

Mot den bakgrunden bör utjämningssystemet inte omfatta kommunala kostnader för att medfinansiera statliga projekt. Utjämningssystemet bör heller inte omfatta kommunala kostnader för markexploatering och bostadsbyggande. Det är staten som ska svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet.

2.5. Övriga utgångspunkter

Kommitténs syn på statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att generella bidrag med få undantag är att föredra framför specialdestinerade bidrag, se vidare avsnitt 3.

Kommittén har även beaktat de ekonomiska effekterna av arbetspendlingen över landsgränsen i kostnadsutjämningen, bl.a. genom att såvitt möjligt undvika sådana förklaringsvariabler, t.ex. skattekraft, som kan tänkas påverka utfallet för kommunerna med en omfattande gränspendling på ett negativt sätt.

Jämställdhetsperspektivet har beaktats såtillvida att könsuppdelad statitik har använts i de fall där sådan statistik har bedömts som relevant att utnyttja för att återspegla skillnader i behov och kostnader mellan olika kön.

3. Specialdestinerade statsbidrag

3.1. Bakgrund

I kommitténs uppdrag ingår att överväga om det i dagsläget finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget. Det generella statsbidrag som i dag finns uppfört på statsbudgeten är anslaget för kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

3.1.1. Statsbidragsreformen 1993

År 1993 genomfördes en genomgripande reform av den statliga bidragsgivningen till kommunerna. Reformen vilade på förslag från den Kommunalekonomiska kommittén i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – Statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Ett nytt generellt statsbidrag infördes för kommunerna. I samband med införandet av det nya bidraget avskaffades ett stort antal specialdestinerade statsbidrag. Ett viktigt syfte med det nya bidraget var att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna.

En av utgångspunkterna för reformen var att minska den statliga regleringen av den kommunala verksamheten. De krav staten ställer på kommunsektorn ska i princip regleras genom lagstiftning.

Det var dock inte alla specialdestinerade statsbidrag som avvecklades. Undantag gjordes för:

  • ersättningar för utförd tjänst åt staten,
  • investeringsbidrag, tidsbegränsade stimulansbidrag o. dyl.,
  • arbetsmarknadspolitiska bidrag,
  • bostadspolitiska bidrag,
  • bidrag som utgår till andra bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner, samt
  • bidrag till förnyelse och utvecklingsverksamhet.

3.1.2. Utjämningskommitténs förslag inför 2005 års reform

Utjämningskommittén, med uppgift att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet, gav Statskontoret i uppdrag att göra en kartläggning och analys av statens bidragsgivning till kommuner och landsting samt vilka förändringar som skett sedan 1993.

Kartläggningen visade att det 2001 utgick bidrag till kommuner och landsting från 127 olika anslag på statsbudgeten. Det samlade beloppet uppgick till 139 miljarder kronor. De tre största anslagen, inklusive det generella statsbidraget, uppgick till 116 miljarder kronor. Mer än 60 procent av anslagen var på mindre än 50 miljoner kronor.

Utjämningskommitténs bedömning var att den statliga bidragsgivningen i ökad utsträckning borde fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag och att bidragen för maxtaxa inom barnomsorgen, kunskapslyft, skolsatsning, läkemedelsförmånerna och tillgänglighetssatsningen borde föras över till det generella bidraget (SOU 2003:88).

För kommunerna hade kommitténs förslag inneburit att drygt 10 miljarder kronor skulle ha överförts till det generella bidraget. För landstingen uppgick motsvarande belopp till drygt 21 miljarder kronor, varav 20 miljarder kronor avsåg bidraget för läkemedelsförmånerna.

Kommitténs förslag behandlades i proposition 2003/04:155. Regeringen var då inte beredd att föreslå att bidragen till läkemedelsförmånerna, till maxtaxa inom barnomsorgen och till stöd för kommunal vuxenutbildning skulle avskaffas redan 2005 och överföras till det generella statsbidraget. Regeringen konstaterade att kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna förvisso hade dämpats men ansåg att frågan om läkemedelsförmånerna först borde bli föremål för överläggningar mellan staten och Landstingsförbundet innan en överföring kunde bli aktuell. Beträffande maxtaxan inom barnomsorgen konstaterade regeringen att den förvisso tillämpas av samtliga kommuner, men att den trots allt är ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande av bidraget förutsatte att

maxtaxan gjordes obligatorisk för kommunerna, vilket krävde ytterligare beredning. Vad gäller det statliga stödet för utbildning av vuxna avsåg regeringen att återkomma senare.

Bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa inom barnomsorgen finns fortfarande kvar. Beträffande det statliga stödet för utbildning av vuxna hade riksdagen ansett att bidraget skulle behållas till och med 2008 (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:UbU1, rskr. 2005/06:103). Regeringen bedömde dock i budgetpropositionen för 2007 att det riktade bidraget blir alltför styrande då det gäller omfattning och innehåll. Det skulle därför avskaffas i snabbare takt. Från och med 2007 överfördes bidraget till anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Därefter har medel åter anvisats för detta ändamål via riktade bidrag.

3.1.3. Specialdestinerade statsbidrag

I regeringens skrivelse, Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2009 (skr. 2009/10:102), redovisas de specialdestinerade statsbidrag som utbetalades 2009 uppdelat per utgiftsområde.

Summan av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting uppgick 2009 till 48 miljarder kronor, se tabell 3.1. Det fanns totalt 102 anslag som omfattade specialdestinerade bidrag till kommunsektorn. Den beloppsmässigt största delen av de specialdestinerade statsbidragen fanns inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Bidraget till läkemedelsförmånerna på 22 miljarder kronor (2009) ingår i detta utgiftsområde. Andra utgiftsområden med stora anslag för specialdestinerade statsbidrag var utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet.

Tabell 3.1 Specialdestinerade bidrag per utgiftsområde 2009

Utgiftsområde

Antal anslag

Miljoner kronor

Andel, procent

1. Rikets styrelse

4 134 0,3

4. Rättsväsendet

1 2 0,0

5. Internationell samverkan

2 8 0,0

6. Försvar och samhällets krisberedskap

5 371 0,8

7. Internationellt bistånd

2 16 0,0

8. Migration

4 1 892 3,9

9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg

17 26 725 55,6

10. Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp

2 1 569 3,3

13. Integration och jämställdhet

3 5 045 10,5

14. Arbetsmarknad och arbetsliv 3 2 683 5,6 16. Utbildning och universitetsforskning 18 7 902 16,4 17. Kultur, medier, trossamfund och fritid 14 661 1,4 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 3 36 0,1 19. Regional tillväxt 3 299 0,6 20. Allmän miljö- och naturvård 4 421 0,9 21. Energi 5 125 0,3 22. Kommunikationer 4 55 0,1 23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 5 94 0,2 24. Näringsliv 3 26 0,1 Summa 102 48 063 100

Källa: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.

I tabell 3.2 redovisas exempel på statsbidrag som utbetalats till kommuner och landsting sedan 2005. De nio största bidragen utgjorde 76 procent av det totala beloppet för samtliga specialdestinerade statsbidrag 2009. Övriga specialdestinerade statsbidrag var fördelade på cirka 90 anslag inom flertalet av statsbudgetens utgiftsområden. Till och med 2008 fanns det även riktade stöd på statsbudgetens inkomstsida till kommuner och landsting.

Tabell 3.3 Specialdestinerade statsbidrag åren 2005–2009

Specialdestinerade statsbidrag (miljarder kr) 2005 2006 2007 2008 2009

1. Läkemedelsförmånen 19,8 20,6 21,4 21,5 22,2

2. Kommunernas ersättningar vid flyktingmott. 1,7 3,0 4,2 4,9 4,9

3. Maxtaxa barnomsorg 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7

4. Klinisk forskning & utb. 1,9 2,0 2,0 2,0 2,1

5. Stimulansbidr. och åtg. inom äldrepolitiken 0,04 0,7 1,5 1,8 1,5

6. Arbete med sjukskrivningar i landsting 0,8 1,0 1,0

7. Bidrag till psykiatri 0,4 0,2 04 0,5 0,5

8. Fortbildning av lärare och förskolepersonal 0,4 0,4 0,5

9. Vuxenutbildning 2,4 1,8 0,01 0,1 0,4 Övriga bidrag 10,7 12,5 9,1 10,5 11,5 Summa bidrag 40,6 44,5 43,1 46,1 48,4

Källa: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.

Nedan redovisas bidragen i tabell 3.3 enligt de beteckningar som används i budgetpropositionen för 2011. I propositionen redovisas dels regeringens förslag för 2011, dels en beräknad anslagsnivå för 2013.

1. Bidraget för läkemedelsförmånerna (anslag 1:5 inom utgifts-

område 9 Hälsovård, sjukvård och socialomsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 23,2 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 23,2 miljarder kronor). Anslagets ändamål är att finansiera det särskilda statsbidraget till landstingen för deras kostnader för läkemedelsförmånerna. Statens ekonomiska ersättning för läkemedelsförmånerna har fastställts genom överenskommelser med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Överenskommelsen för 2009 och 2010 lägger fast att staten ersätter sjukvårdshuvudmännen med 22,4 miljarder kronor 2009 och 23,2 miljarder kronor 2010.

2. Kommunersättningar vid flyktingmottagande (anslag 1:2

inom utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 4,5 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 3 miljarder kronor). Anslaget används för statlig ersättning till kommuner och landsting för kostnader i samband med mottagandet av vissa nyanlända invandrare. Ersättning utgår främst i form av schablonersättning som lämnas till kommunerna med ett belopp per mottagen person.

Beloppet fördelas över två år. Därutöver lämnas ersättning för vissa andra kostnader.

3. Maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, m.m. (anslag 1:7 inom utgiftsområde 16 Utbildning och

universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 3,7 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 3,7 miljarder kronor). Anslagets ändamål är att finansiera statsbidrag till de kommuner som har ett system med maxtaxa i förskola, fritidshem och viss annan pedagogisk verksamhet samt det statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder som ska lämnas till de kommuner som tillämpar maxtaxa.

Medlen fördelas efter hur kommunens standardkostnad för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt 6 § förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning förhåller sig till den för landet genomsnittliga standardkostnaden (se förordningen [2001:160] om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, samt förordningen [2001:161] om statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till kommuner som tillämpar maxtaxa).

Under anslaget bekostas även Statens skolverks administration av rekvisitioner från kommunerna samt uppföljning av reformens olika delar. Regeringen bedömde inför 2011 att alla kommuner kommer att tillämpa systemet med maxtaxa i förskola, fritidshem och viss annan pedagogisk verksamhet.

4. Ersättningar för klinisk utbildning och forskning (anslag 2:55

inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 2,2 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 2,3 miljarder kronor). Anslaget används för ersättning till sex landsting enligt avtal mellan staten och berörda landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning samt för ersättning till två landsting enligt avtal om samarbete om grundutbildning av tandläkare, odontologisk forskning och utvecklingsarbete av tandvården. Medel på anslaget används till studenter vid Uppsala, Lunds, Göteborgs, Umeå och Linköpings universitet samt Karolinska institutet.

5. Stimulansbidrag och åtgärder inom äldreomsorgen (anslag 5:1

inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till

1,9 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 2 miljarder kronor). Ändamålet med anslaget är att genom riktade insatser inom äldreområdet öka de äldres valfrihet, trygghet och självbestämmande inom äldreomsorgen. Medel ges för att stimulera kommuner och landsting att utveckla kvalitén i äldreomsorgen, att höja kompetensen bland personalen, att öka antalet platser i särskilt boende samt att stimulera fram nya boendeformer för ett tryggt boende för äldre. Medel ges också för att införa förslagen om en nationell värdegrund och till vissa andra insatser inom äldreområdet m.m. (inklusive bidrag till pensionärs- och anhörigorganisationer).

6. Bidrag för arbetet med sjukskrivningar inom hälso- och sjukvården (anslag 1:6 inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid

sjukdom och handikapp) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1 miljard kronor (2013 beräknas anslaget till 1 miljard kronor). Anslaget används för åtgärder för att stimulera landstingen till att ge sjukskrivningsfrågorna högre prioritet i hälso- och sjukvården och utveckla sjukskrivningsprocessen. Förutsättningarna regleras i en överenskommelse mellan staten och SKL.

7. Bidrag till psykiatri (anslag 1:8 inom utgiftsområde 9 Hälso-

vård, sjukvård och social omsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 0,9 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 0,9 miljarder kronor). Anslaget används för regeringens satsning på förbättringar inom psykiatriområdet. Insatserna under 2010 har syftat till att åstadkomma konkreta och varaktiga förbättringar för personer med psykisk sjukdom och psykisk funktionsnedsättning. Insatserna har i huvudsak bestått av uppdrag till myndigheter och överenskommelser mellan regeringen och

SKL.

8. Fortbildning av lärare och förskolepersonal (anslag 1:10 inom

utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1 miljard kronor (2013 beräknas anslaget till drygt 0,2 miljarder kronor). Anslagets ändamål är att finansiera insatser för att stärka lärares, förskolepersonals, rektorers och förskolechefers möjlighet till fortbildning (lärarlyftet). Under anslaget bekostas även kostnader för arbete med administration och uppföljning av fortbildningsinsatserna. Lärarlyftet I pågår t.o.m. 2011 och lärarlyftet II planeras pågå under 2012–2014. Anslaget beräknas successivt minskas till drygt

100 miljoner kronor 2014. Bidraget betalas ut till både offentliga och privata skolhuvudmän.

9. Statligt stöd till vuxenutbildning (anslag 1:15 inom utgif-

tsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 3,4 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 2 miljarder kronor). Ändamålet för anslaget är att finansiera bland annat kommunal vuxenutbildning, inklusive statsbidrag för lärlingsutbildning inom den gymnasiala vuxenutbildningen.

Övriga bidrag

Utöver vad som ovan redovisas kan av större specialdestinerade bidrag i budgetpropositionen för 2011 även följande nämnas.

Bidrag till hälso- och sjukvård (anslag 1:6 inom utgiftsområde 9

Hälsovård, sjukvård och social omsorg). Anslaget uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1,4 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 1,4 miljarder kronor). Ändamålet för anslaget är att genom riktade satsningar stärka patientens ställning, förbättra hälso- och sjukvårdens kvalitet och tillgänglighet m.m.

Från anslaget utbetalas dessutom vissa bidrag i enlighet med bl.a. den s.k. Dagmaröverenskommelsen som träffats mellan staten och SKL.

Prestationsbunden vårdgaranti (anslag 1:9 inom utgiftsområde 9

Hälsovård, sjukvård och social omsorg). Anslaget uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1 miljard kronor (2013 beräknas anslaget till 1 miljard kronor). Anslaget används för statsbidrag till landstingen för att varaktigt förbättra tillgängligheten till hälso- och sjukvården. Medlen fördelas genom en resultatbaserad ersättningsmodell för att stimulera landstingens uppfyllande av vårdgarantin. Vårdgarantin, som tidigare var ett frivilligt åtagande för landstingen, är sedan den 1 juli 2010 reglerad i lag.

3.2. Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Läkemedelsförmånerna bör omvandlas

till ett generellt statsbidrag när en överenskommelse om att så bör ske har träffats med Sveriges Kommuner och Landsting.

Bidraget till maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet bör omvandlas till ett generellt statsbidrag om maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna.

Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén anser i likhet

med tidigare utjämningskommittéer att den statliga bidragsgivningen till kommuner och landsting bör fokuseras på generella bidrag i stället för riktade bidrag. Som redovisats i avsnitt 3.1.2 föreslog 2001 års utjämningskommitté i sitt slutbetänkande (SOU 2003:88) att ett antal riktade statsbidrag för maxtaxa inom barnomsorgen, skolsatsningen, kunskapslyftet, läkemedelsförmånerna och tillgänglighetssatsningen inom vården skulle föras över till det generella bidraget. Men som framgår av regeringens proposition 2003/04:155 om ändringar i det kommunala utjämningssystemet var regeringen inte beredd att vid den tidpunkten låta alla de av kommittén föreslagna bidragen ingå i det generella statsbidraget. De bidrag som exkluderades var bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa i barnomsorgen.

Kommitténs analyser tyder på att läget inte har förändrats nämnvärt sedan 2003. Det är fortfarande bidragen för läkemedelsförmånen (drygt 23 miljarder kronor) och maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet (3,7 miljarder kronor) som ligger närmast till hands för att omvandlas till generella statsbidrag. Detta skulle möjliggöra höjda garantinivåer i inkomstutjämningen.

Kommittén är positivt inställd till att inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningen. Men kommittén är inte beredd att redan nu föreslå att bidraget för läkemedelsförmånerna ska avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Frågan om läkemedelsförmånens finansiering är föremål för överläggningar mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). En eventuell överföring av läkemedelsförmånerna till det generella statsbidraget bör enligt kommitténs uppfattning grunda sig på en överenskommelse mellan regeringen och SKL.

Även om maxtaxa i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg tillämpas av samtliga kommuner är den ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande och en överföring av bidraget till det generella statsbidraget måste enligt kommitténs bedömning föregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna. Kommittén anser att det inte ligger i uppdraget att lämna ett sådant förslag.

Beträffande övriga i avsnitt 3.1.3 redovisade bidrag som uppgår till mer betydande belopp bedömer kommittén att dessa omfattas av de kriterier för specialdestinerade bidrag som angavs i samband med 1993 års statsbidragsreform (jfr. avsnitt 3.1.1). Det är dock av stor vikt att de specialdestinerade statsbidrag som för närvarande utbetalas till kommuner och landsting följs upp och att behovet av eventuella nya sådana bidrag noga övervägs innan beslut om införande fattas.

4. Inkomstutjämning

4.1. Nuvarande utformning

Cirka 70 procent av den kommunala verksamheten finansieras med kommun- och landstingsskatt. Om alla kommuner och landsting ska kunna erbjuda sina invånare samma standard till samma pris (skattesats) krävs att man utjämnar för skillnader i skattebas (beskattningsbar inkomst per invånare). Utan utjämning skulle kommunalskatten i Årjäng – den kommun som har den lägsta skattekraften i riket – behöva vara 2,4 gånger högre än i Danderyd, den kommun som har den högsta skattekraften. Vid riksgenomsnittlig utdebitering (20,7 procent) motsvarar skillnaden i skattekraft mellan dessa båda kommuner – 38 000 kronor per invånare – i stort sett hela den kommunala verksamheten i genomsnittskommunen.

Utjämning avseende skillnader i skattekraft har i någon form funnits sedan 1917. Den nuvarande inkomstutjämningen, som tilllämpats sedan 2005, innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen. År 2011 får 279 av 290 kommuner och 19 av 20 landsting ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent av den genomsnittliga skattekraften i riket för kommunerna och 110 procent för landstingen. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer betalar i stället en inkomstutjämningsavgift till staten.

För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av 2003 års medelskattesats och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen samma år.

För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska avgiften i stället beräknas utifrån 85 procent av medelskattesatsen 2003. Vid fastställandet av skattesatserna vid bidrags- respektive avgiftsberäk-

ningarna tas även hänsyn till skillnader i skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län sedan 1991. Den hittills största skatteväxlingen skedde 1992 när kommunerna övertog ansvaret för äldrevården från landstingen.

Figur 4.1 Inkomstutjämning för kommuner 2011 (principskiss)

Källa: SCB och egna beräkningar.

Av de 11 kommuner som betalar en avgift till staten är nio belägna i Stockholms län och två i Skåne län. Bara ett landsting – Stockholms läns landsting – betalar en inkomstutjämningsavgift till staten.

Inkomstutjämningen är långtgående men inte fullständig

Som framgår av tabell 4.1 är utjämningen mellan kommunerna långtgående men inte fullständig. Efter utjämning har den kommun som har den högsta skattekraften cirka 4 500 kronor mer per invånare att förfoga över än den kommun som har den lägsta skattekraften givet samma skattesats.

Genom att utjämningen inte är fullständig undviks i huvudsak negativa marginaleffekter för enskilda kommuner och landsting, dvs. att summan av skatteintäkter och inkomstutjämningbidrag eller avgift minskar när den egna skattekraften ökar. Det är dock sex bidragskommuner och ett landsting som för närvarande har en

egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesats som ligger till grund för bidragsberäkningen. Modellens utformning innebär att det allt annat lika är en viss fördel för en kommun, eller ett landsting, om invånarna i kommunen respektive landstinget har en förhållandevis hög inkomst.

Tabell 4.1 Effekten av inkomstutjämningen för några typkommuner 2010

Kommun Skattekraft (procent)

Skatteint. (kr/inv)1

Inkomstutj. (kr/inv) Skatteint. inkl. utj. (kr/inv)

1. Årjäng

75,9 27 486

13 951

41 437

2. Storfors

91,1 32 972

8 541

41 513

3. Luleå

100,1 36 253

5 249

41 502

4. Vellinge

119,8 43 377

- 1 482

41 895

5. Danderyd 180,5 65 344

-19 389

45 955

Skillnad (5 – 1)

37 858

4 518

1) Riksgenomsnittlig utdebitering, 20,74% för kommunerna, och faktisk länsvis skattesats har använts i beräkningen.

Källa: SCB och egna beräkningar.

I tabell 4.2 redovisas motsvarande effekter för landsting.

Tabell 4.2 Utfallet i inkomstutjämningen för landsting med olika skattekraft 2010

Landsting Skattekraft (procent) Skatteint.

(kr/inv)1

Inkomstutj. (kr/inv)

Skatteint. inkl. utj. (kr/inv.)

Jämtland

91,1 16 739 2 829

19 568

Stockholm

116,4 21 389 - 1 059

20 330

Skillnad 4 650

762

1) Riksgenomsnittlig utdebitering, 10,53% för landstingen, och faktisk länsvis skattesats har använts i beräkningen.

Källa: SCB och egna beräkningar.

4.2. Kritiken mot inkomstutjämningen

Trots att staten i huvudsak finansierar inkomstutjämningen sedan 2005 är den fortfarande omdiskuterad. Liksom tidigare tycker flera avgiftskommuner att man betalar för mycket medan bidragskommunerna anser att det är för stora inkomstskillnader.

Tillväxthämmande faktorer

Stockholms Handelskammare anser att ”det komplexa och svårbegripliga skatteutjämningssystemet skadar Sveriges tillväxt” och att ”Stockholms län missgynnas kraftigt.” Uppfattningen är att bidragsströmmarna ensidigt går från Stockholmsregionen till övriga landet.

Stockholms kommun liksom Stockholms läns landsting har i skrivelser till kommittén påtalat att avgifterna i inkomstutjämningen undandrar resurser från nödvändiga investeringar i infrastruktur med hänvisning till de allt mer omfattande kraven på medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt.

I media har det förekommit ett antal påståenden som inte är korrekta – utan får sägas vara missuppfattningar. Som exempel på påstående som kan betraktas som missuppfattningar kan bl.a. nämnas att ”systemet missgynnar effektiva kommuner” och att ”glesbygdskommuner förlorar på ökad tillväxt”.

Påståenden som däremot är korrekta är att ”det kostar att bygga nytt” och att ”systemet har betydande eftersläpningseffekter”. I kommuner som stadigt växer – t.ex. Vaxholm och Värmdö – uppstår kostnaderna direkt vid inflyttningstillfället medan intäkterna låter vänta på sig (1–2 år).1 Vidare tar systemet bara begränsad hänsyn till att nya lokaler är betydligt dyrare än de som byggdes på 1970- och 1980-talen.

Olika garantinivåer skapar problem vid skatteväxlingar

En kritik som direktiven lyfter fram är att garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet skiljer sig åt – 115 respektive 110 procent – vilket innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte blir neutralt.

1

Sedan 2005 kompenseras de starkast växande kommunerna till viss del i kostnads-

utjämningen.

4.3. Resultatet av kommitténs analyser

I det följande redovisas resultatet av kommitténs analyser beträffande kritiken samt de frågor rörande inkomstutjämningen som kommittédirektiven i övrigt lyfter fram.

4.3.1. Incitamenten för tillväxt

Det finns ingen entydig definition på tillväxt. Tillväxt kan ha olika betydelse men sett i ett lokalt, regionalt eller nationellt perspektiv handlar det i allt väsentligt om ekonomisk tillväxt, sysselsättningstillväxt eller tillväxt av befolkningen. Avgörande för hur skatteunderlaget växer är hur befolkningen och dess sammanlagda beskattningsbara inkomster utvecklas.

Vad säger forskningen på området?

Trots den omfattande debatten kring utjämningssystemet finns det få studier som närmare behandlar frågan om hur olika incitament för tillväxtfrämjande arbete påverkar kommunernas tillväxtansträngningar (mäklande verksamhet, marknadsförande verksamhet och bostadsverksamhet).

I en bilaga till betänkandet från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn drar professor Lars Söderströms slutsatsen att ”den beskattning som ligger i den kommunala utjämningen har en förhållandevis liten effekt på kommunernas ambitioner att öka det egna skatteunderlaget” (SOU 1994:144). Huvudskälet är att kommunerna överhuvudtaget har små möjligheter att påverka det egna skatteunderlaget, vilket beror på att kommunerna är små, extremt öppna ekonomier. Ett annat skäl är att åtgärderna ändå företas, därför att de tillmäts ett annat värde än att de genererar kommunala inkomster.

Sven Siverbo, Göteborgs universitet, har studerat vad som hände i kommunerna när den tidigare negativa marginaleffekten (”pomperipossaeffekten”) genom modifieringar i systemet försvann 2001.2 Hypotesen var att de kommuner som tidigare drabbats borde ha ändrat sitt beteende efter 2000 om marginaleffekten

2

Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolans rapport 70, 2005; Inkomstutjämning och

kommunala incitament.

var betydelsefull. Men någon sådan utveckling på generell nivå kunde inte noteras. I praktiken var således ”pomperipossaeffekten” av underordnad betydelse. Vidare undersökte Siverbo om det fanns några statistiskt signifikanta samband mellan olika tillväxtansträngningar och nivån på de kommunalekonomiska tillväxtincitamenten. Slutsatsen blev att mäklande och marknadsförande verksamhet har ett betydligt starkare samband med glesbygd, befolkningsminskning och hög arbetslöshet än incitamenten i inkomstutjämningen. Siverbos sammanfattande slutsats är att inkomstutjämningen inte är tillväxthämmande. Förändringar av incitament, liksom storleken på desamma, tycks inte påverka beteendet och olikheter mellan kommunerna vad gäller satsningen på tillväxtfrämjande åtgärder.

Ny forskarrapport

Institutet för näringslivsanalys vid Internationella Handelshögskolan i Jönköping har på uppdrag av kommittén studerat inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt i landets kommuner och funktionella regioner.3 I rapporten, som redovisas i bilaga 6, konstateras att de 78 lokala arbetsmarknadsregionerna (LA-regioner), enligt SCB:s indelning, kan uppfattas som integrerade ekonomier och att alla LA-regioner har kommunala kostnader som överstiger skatteintäkterna. De flesta LA-regioner är också funktionella regioner, vilket betyder att kommunerna i respektive region har ett antal gemensamma närmarknader varav arbetsmarknaden är en. En funktionell region, som i de flesta fall är en stadsregion bestående av en stor kärnkommun med omgivande kranskommuner, hålls samman av infrastruktur med transportnätverk som förgrenar sig inom och mellan regionens kommuner. Infrastrukturens främsta uppgift är att skapa närhet mellan olika aktörer och säkerställa tillgänglighet.

Av rapporten framgår att det framför allt är LA-regionens storlek som är avgörande för tillväxten. Sedan 1970 har storstadsregionerna dominerat både den ekonomiska tillväxten och befolkningstillväxten. Storleken på närmarknaden i en funktionell region ger upphov till agglomerationsfördelar vilket stimulerar företagen att expandera och öka i antal. Stora regioner är attraktiva för inflyttade hushåll genom högre löner, större tillgänglighet till arbetstillfällen

3

INA 100825; Inkomstutjämning och villkor för tillväxt i kommuner och funktionella

regioner.

och större mångfald av konsumtionsmöjligheter. Tillväxt av såväl företag som invånare leder till en förstärkning av agglomerationsfördelarna. När små regioner krymper verkar de kumulativa spiralerna i motsatt riktning. Små och medelstora regioner är således påtagligt missgynnade av nuvarande tillväxtmönster.

Ett antal kommuner, huvudsakligen i Norrland, är ensamma i sin LA-region men de allra flesta kommuner ingår i en region bestående av en kärnkommun omgiven av kranskommuner. Rapporten visar att kärnkommunens storlek har en avgörande betydelse för hela regionens tillväxt oavsett om man mäter i antal invånare, regionens totala lönesumma eller lön per invånare. Det är genomgående så att kärnkommunen har en mycket stor andel av arbetstillfällena i respektive region medan kranskommunerna med få undantag har en relativt låg andel. Det är bara de stora kranskommunerna i storstadsregionerna som också är arbetsplatskommuner. Övriga kommuner kan betecknas som bostadskommuner eller utpendlingskommuner.

I storstadsregionernas medelstora och små kranskommuner är nattlönesumman (inkomsten per invånare för de som bor i kommunen) betydligt högre än daglönesumman (lönesumman som avser arbetstillfällena i en kommun). I kärnkommunerna är förhållandet omvänt. Forskarna påtalar att man inte kan bortse från sådana fakta när man analyserar inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt eftersom daglönesumman kan knytas till näringslivet i en kommun medan nattlönesumman bestämmer kommunens skattekraft och återspeglar kommuninvånarnas möjligheter till privat konsumtion.

Rapporten återkommer till en och samma slutsats. Det är regionens storlek och utvecklingsprocess som betyder mest för den enskilda kommunens utveckling. I stora regioner har både små och stora kommuner hög tillgänglighet till sådana faktorer som värderas högt av invånarna.

För varje LA-region som helhet är dag- och nattlönesumman i stort sett lika stor. Att nattlönesumman (kommunens skattekraft) varierar rätt mycket mellan kommunerna i storstadsregionerna har med attraktiviteten i boendemiljön att göra. Forskarna visar att huspriserna i en kommun har ett positivt – och statistiskt signifikant – samband med kommunens genomsnittliga nattlönenivå. Hushåll som väljer boende i en kommun med höga huspriser har allt som oftast höga inkomster medan hushåll med låga inkomster väljer kommuner med lägre boendekostnader.

Av rapporten framgår vidare att skillnaden mellan kommunernas kostnader och skatteintäkter på ett markerat sätt är storleksberoende. Kostnaden per invånare faller systematiskt med både kärnkommunens och hela LA-regionens storlek medan skatteintäkten per invånare är förhöjd i stora regioners kranskommuner. En del av en kommuns kostnader gäller verksamheter med betydande inslag av skalfördelar vilket gynnar befolkningstäta regioner. En annan förklaring till lägre kostnader i storstadsregionerna är att åldersstrukturen är mindre kostnadskrävande. Det är dock inte alla kostnader som sjunker med regionernas storlek. Kommuner och företag i en stor och tät stadsregion har inte bara högre kostnader på grund av högre lönenivåer. De har också högre kostnader per kvadratmeter lokalyta eftersom markvärdena är högre.

Sammanfattningsvis konstaterar forskarna att tillväxten i en LAregion inte bestäms av var man bor utan var man arbetar. De kommuner som betalar en avgift till inkomstutjämningen finns alla i Stockholms- och Malmöregionerna. Dessa kommuners avgifter är dock lägre än de bidrag som tillförs övriga kommuner i respektive LA-region. I någon mening kan således enskilda kommuners inbetalning av avgifter beskrivas som en omfördelning mellan kommuner i Stockholms- respektive Malmöregionen.

En mer allmän slutsats i forskarrapporten är att det nuvarande utjämningssystemet har en förhållandevis positiv inverkan på utvecklingen i landets mindre LA-regioner. För många LAregioner är bidragen från inkomstutjämningen av avgörande betydelse för att hålla den lokala ekonomins tjänsteutbud på eftersträvad nivå. Borttagna avgifter skulle bara generera en marginell tillväxtstimulans i de kommuner som slipper betala avgift. Men om avgifterna tas bort och slås ut på bidragskommunerna i form av minskade bidrag skulle ett stort antal LA-regioner få en icke obetydlig sänkning av antalet arbetstillfällen inom den lokala ekonomin.

Kommitténs egna analyser

Kommitténs egna analyser överensstämmer i allt väsentligt med innehållet i rapporten från institutet för näringslivsanalys. Den ekonomiska geografin talar för att kommunerna bör befinna sig i relativt stora LA-regioner för att de ska ha en rimlig chans att växa med avseende på befolkning och sysselsättning. Tillväxten

koncentreras mot större urbana regioner och särskilt till de största. Närmare 200 kommuner beräknas att krympa med avseende på folkmängden.

Närmarknaders storlek spelar en grundläggande roll för tillväxt, mångfald och ekonomiskt välstånd. Ju större de urbana regionerna är desto större är närmarknaderna. Med större regioner följer att närmarknaden kan hysa särskilda lokala resurser och en mångfald av specialiserade verksamheter som ger konkurrensfördelar. Förklaringen är att fasta kostnader för specialiserade verksamheter kan fördelas på många, både på företag och på hushåll.

I takt med att kommunikationer och transporter har förbättrats har villkoren för produktion, distribution och konsumtion förändrats, vilket i sin tur har påverkat den samhällsekonomiska strukturen. I dag baseras inte ekonomin på industriell- eller naturbaserad produktion utan på kunskaps- och informationskrävande varor och tjänster, vilket betyder att behovet av kommunikation och kontakt har ökat. Därför lokaliserar sig företagen nära universitet, flygplatser, vägar eller järnvägar med god inom- eller interregional tillgänglighet.

Små regioners främsta handikapp är att närmarknaden bara i undantagsfall ger utrymme för specialiserade verksamheter om de inte är givna av naturen, t.ex. malmfält, älvar och skidbackar.

Det faktum att många regioner har en minskande befolkning behöver dock inte betyda att tillväxten är låg. Ekonomisk tillväxt kan delas upp i två komponenter; produktivitetsökning per arbetad timme respektive förändring av antalet arbetade timmar. När produktiviteten ökar i företagen sjunker behovet av arbetskraft. Om företag med stark produktivitetsökning är belägna i små LAregioner med ett begränsat utrymme för flera sorters ekonomisk verksamhet drabbas kommunen av befolkningsminskning.

Under 1997–2007 var tillväxten mätt i bruttoregionprodukt (BRP) per invånare högre i flera små regioner än i storstadsregionerna. De funktionella analysregioner (FA-regioner4) som enligt Statistiska centralbyrån/Tillväxtverket hade högst BRP per sysselsatt 2006 var tre krympande regioner; Jokkmokk (1 482 435 kr per sysselsatt – 660 000 kr/inv.), Gällivare (1 169 239 kr per sysselsatt – 547 340 kr/inv.) och Kiruna (1 028 341 kr per sysselsatt – 516 400 kr/inv.). Som jämförelse kan nämnas att BRP i Stockholmsregionen, som hade den fjärde högsta BRP per invånare 2006,

4

FA-regioner är en geografisk indelning av Sverige som införts av Nutek (Tillväxtverket).

FA-regionerna överensstämmer i stort med de LA-regioner som använts av SCB.

uppgick till 812 526 kr per sysselsatt – 408 900 kr/inv. I de tre förstnämnda regionerna ökade BRP med mellan 8 och 12 procent 1999–2006. Motsvarande ökningstakt för Stockholmsregionen var 4,2 procent.

Ett mått som ofta används för att beskriva tillväxt är lönesummorna och deras utveckling. Beträffande lönesummorna delas kommunerna ofta in i två grupper. Den ena gruppen består av kommuner där kvoten mellan dag- och nattlönesumman (självförsörjningskvoten) är större än 1 medan den andra innehåller kommuner vars kvot är mindre än 1. Den första gruppen kan benämnas arbetsplatskommuner eller inpendlingskommuner medan den andra kan betecknas som bostadskommuner eller utpendlingskommuner. Det är just denna struktur som kännetecknar en arbetsmarknadsregion. Inkomsterna härrör i stor utsträckning från arbete i regionens kärna medan inkomsterna används till konsumtion och skatteinbetalning i den kommun där man bor.

I Stockholmsregionen är skillnaden mellan kommunernas dag- och nattlönesummor särskilt påtaglig, se figur 4.2. I Vaxholms kommun, som betalar en avgift i inkomstutjämningen på grund av en hög nattlönesumma, är daglönesumman extremt låg. I Södertälje kommun är den ekonomiska aktiviteten dagtid mycket hög medan de som bor i kommunen har förhållandevis låga inkomster.

Figur 4.2 Dag- och nattlönesummor i Stockholms län 2007

50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0% 110,0% 120,0% 130,0% 140,0% 150,0% 160,0% 170,0% 180,0% 190,0%

Vax

hol

m

Va

llen

tu

na

Sa

lem

Ös

ter

åke

r

Ek

erö

rm

Nyk

va

rn

Ty

res

ö

Nor

rtä

lje

Ny

näs

ha

m

n

Lid

ing

ö

Bo

tky

rka

Up

pla

nd

s-B

ro

Täb

y

Ha

ning

e

Na

cka

rfä

lla

Hu

dd

ing

e

Sto

ck

ho

lm

Upp

land

s Vä

sb

y

Da

nd

er

yd

Sol

lent

un

a

de

rtä

lje Si

gtu

na

Sun

db

yb

er

g

Sol

na

Ind ex där r ik et = 100

Lönesumma dagbefolkning Lönesumma nattbefolkning Skatteintäkter (dagens system)1

Källa: Egen bearbetning av SCB-statistik

.

Som redovisats i avsnitt 4.2 finns det kritiker till utjämningssystemet som är av den uppfattningen att bidragsströmmarna i inkomstutjämningen ensidigt går från Stockholmsregionen till övriga landet. Men faktum är att summan av vad avgiftskommunerna i Stockholms län betalar i stort sett är identisk med vad bidragskommunerna i länet erhåller.

Malmöregionen uppvisar en liknande bild. Självförsörjningskvoten i de två avgiftskommunerna Vellinge och Lomma är låg (0,36) medan motsvarande kvot för bidragskommunen Malmö tillhör de högsta i landet (1,35).

4.3.2. Möjligheter att utjämna för skillnader i skattekraft

Vid utformningen av en modell som syftar till att jämna ut skillnader i skattekraft mellan kommunerna respektive landstingen finns i huvudsak följande parametrar att spela med: det kommunala åtagandet, den kommunala skattebasen, statsbidragen, kompensationsgraden och skattesatsen.

Det kommunala åtagandet

Jämfört med de flesta länder har de svenska kommunerna inklusive landstingen ett omfattande åtagande som ska finansieras med egna medel, se figur 4.3.

Figur 4.3 Kommunsektorns andel av de offentliga inkomsterna samt kommunalskattens andel av finansieringen för hela det offentliga åtagandet

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00%

Sv

eri

ge

Isl

and

Dan

m

ar

k

Fi

nl

and

Ital

ien

Po

len

Es

tlan

d

Sl

ov

ak

ien

Ös

ter

rike

Fr

ank

rik

e

Lit

aue

n

Nor

ge

Spani

en

Ty

skl

an

d

Un

ger

n

Por

tu

gal

St

orb

rit

an

ni

en

Be

lgie

n

Hol

land

Rum

äni

en

Irl

and

Cy

per

n

G

re

kla

nd

Pr oce nt

% av offentliga inkomster på kommunal nivå därav kommunalskatt

Källa: Eurostat, national sources, DEXIA calculations samt egen beräkning.

I Sverige finansieras mindre än 20 procent av verksamheten i kommunsektorn med bidrag från staten. I Storbritannien och Holland är förhållandet omvänt. En finansiering med bidrag från staten av flertalet verksamheter som inryms i det kommunala åtagandet skulle medföra att inkomstutjämningen liksom i Finland och Norge blir mindre ”synlig”.

I Norge betalar alla inkomsttagare i praktiken en enhetlig skatt på cirka 28,5 procent för den kommunala verksamheten. Men som framgår av figur 4.3 tar staten in cirka 50 procent av de skatteintäkter som behövs för att finansiera verksamheten för vidare omfördelning mellan kommunerna. I Danmark saknar regionerna utdebiteringsrätt för sjukvården.

Det är kommunalskattens betydelse för att finansiera den kommunala verksamheten i Sverige som i kombination med stora skillnader i skattekraft skapar behov av utjämning. Men i någon mening – skattebetalarperspektivet – är dagens svenska inkomstutjämning mindre långtgående än i många andra länder eftersom den skattesats som ligger till grund för avgifterna är lägre än den skattesats som ligger till grund för bidragen, se vidare avsnitt 4.3.3.

Den kommunala skattebasen

För att minska skillnaderna i skattekraft har i tidigare utredningar två alternativa vägar att gå diskuterats i fråga om den kommunala skattebasen, antingen genom

  • att bredda skattebasen – vilket t.ex. kan ske genom att kommunerna får beskatta inkomsterna före avdrag eller i form av fler skattebaser, t.ex. en viss andel av skatten på företag, eller
  • att reducera skattebasen, t.ex. genom att kommunerna endast tillåts att beskatta inkomster upp till brytpunkten (egentligen skiktgränsen för statlig inkomstskatt)5. För inkomster över denna gräns debiteras statlig inkomstskatt som kan tillföras kommuner och landsting i form av statsbidrag.

Av naturliga orsaker följer att omfördelningar kopplade till inkomstutjämning blir mindre ”synliga” om staten har ett större

5

Brytpunkten är gränsen för uttag av statlig inkomstskatt före grundavdrag medan

skiktgränsen är den taxerade inkomsten minskad med grundavdrag (= beskattningsbar förvärvsinkomst).

finansieringsansvar. Å andra sidan blir den kommunala skattebasen mindre.

Skattebasen i de nordiska grannländerna

I Sverige är inkomstskatten den i särklass mest betydelsefulla skattebasen för kommuner och landsting. Skatten finansierar cirka 70 procent av den kommunala verksamheten. Från och med 2008 erhåller kommunerna även en kommunal fastighetsavgift som initialt uppgick till 1 315 kronor per invånare, lika för alla kommuner, se vidare avsnitt 6. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning minskade med samma belopp, totalt 12,1 miljarder kronor samma år.

Danmark

I Danmark består kommunernas inkomster hämtade från egna skattebaser av främst inkomstskatt (49 procent av de totala inkomsterna), fastighetsskatt (5,2 procent) och bolagsskatt (1,4 procent). Fastighetsskatten tas ut på fastigheternas markvärden. Den danska inkomstskatten för juridiska personer (dvs. bolagsskatten) är 22 procent. Av dessa skatteintäkter tillfaller 13,41 procent den kommun som företaget verkar i.

Finland

I Finland kommer kommunernas intäkter hämtade från egna skattebaser från kommunalskatt (40,6 procent), bolagsskatt (4,3 procent) och fastighetsskatt (2,5 procent). Staten beslutar om bolagsskattens (samfundsskattens) grunder. Kommunerna erhåller vanligtvis 22 procent av inkomsterna från bolagsskatten. Beträffande fastighetsskatten bestämmer kommunerna själva skattenivån inom ramen för en övre och nedre gräns fastställd i lag. Kommunerna äger rätt att beskatta sex olika typer av fastigheter: allmän fastighet, stadigvarande bostad, annan bostad, kraftverk, allmännyttiga samfund och obebyggd fastighet.

Norge

I Norge har kommunerna beskattningsrätt på privatpersoners inkomst och förmögenhet samt på fastigheter. Stortinget fastställer varje år en maximal kommunal skattesats för inkomster som i praktiken alla kommuner tillämpar. Kommunalskatten finansierar knappt 39 procent av kommunernas utgifter. Kommunerna får själva bestämma om de vill utnyttja rätten att ta ut fastighetsskatt som ska vara mellan 2–7 promille av taxeringsvärdet. Det finns också en särskild naturresursskatt för kraftföretag. Denna skatt utgår med 1,1, öre per KWh till den kommun där kraftverket är beläget och med 0,2 öre per KWh till fylkeskommunen. Dessutom får kraftkommunerna koncessionsavgifter från kraftverken som ger dem rätt att köpa el till självkostnadspris för eget bruk.

Statsbidragen

Staten bestämmer nivån på statsbidragen. Bidragen kan antingen vara generella eller specialdestinerade.

De generella bidragen kan t.ex. delas ut lika i kronor per invånare, vilket gjordes 1996–2004, eller genom att garantera kommunerna och landstingen en högre skattekraft för beskattning, vilket gjorts från och med 2005 och tidigare 1993–1995.

Skillnaden mellan de båda modellerna kan illustreras med följande exempel. Om kommunerna beskattar den uppräknade medelskattekraften (180 000 kr/inv.) med 20 procent blir skatteintäkten 36 000 kronor per invånare. Om man till detta lägger ett statsbidrag på 5 000 kronor per invånare blir den totala intäkten 41 000 kronor per invånare.

Men lika mycket intäkter får kommunerna om man direkt får beskatta 205 000 kr med 20 procent. Genom att slopa de invånarbaserade bidragen och i stället använda statsbidragen för inkomstutjämning kan staten bestämma en garantinivå som är högre än medelskattekraften. Nuvarande garantinivåer – 115 procent för kommunerna och 110 för landstingen – är ett resultat av en sådan åtgärd.

4.3.3. Kompensationsgrad och länsvisa skattesatser

Som tidigare redovisats varierar kommuninvånarnas inkomster betydligt mellan kommunerna, något som inte går att utjämna eftersom inkomsten per invånare är vad den är. Det går dock att utjämna för de intäktsskillnader som olika inkomster per invånare ger upphov till i kommunerna. En utgångspunkt kan vara att bestämma en skattesats (alternativt olika skattesatser) på vilken utjämningen ska grunda sig på.

I dagens system föreskrivs att bidragen till de bidragsberättigade kommunerna ska beräknas utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 (exklusive Gotland). De 95 procenten kallas i utjämningssammanhang för kompensationsgrad och ska inte förväxlas med utjämningsgrad. Kompensationsgraden för bidragsberättigade landsting är satt till 90 procent av medelskattesatsen samma år.

För avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån 85 procent av medelskattesatsen 2003, vilket således innebär att det råder en asymmetri mellan bidrags- respektive avgiftsgrundande skattesatser.

Vid en fullständig inkomstutjämning skulle kompensationsgraden ha satts till 100 procent. Detta skulle innebära att många kommuner med en hög skattekraft – och en egen skattesats som är betydligt lägre än riksgenomsnittet – skulle få avstå mer till andra kommuner på skatteunderlaget över garantinivån än vad man tar ut av sina egna invånare i skatt. Därför har den avgiftsgrundande skattesatsen reducerats.

De avgifts- respektive bidragsgrundande skattesatserna kallas för länsvisa skattesatser eftersom det fastställs olika skattesatser för kommunerna respektive landstinget i varje län. Summan av de länsvisa skattesatserna för kommunerna och landstinget i ett län är dock densamma i samtliga län. Men fördelningen mellan kommunkollektivet och landstinget i respektive län varierar mellan länen beroende på storleken på de länsvisa skatteväxlingar som skett sedan 1991.

I dagens modell är den länsvisa skattesatsen för bidrag 29,08 procent, fördelad på 19,61 procent till kommunerna och 9,48 procent till landstingen, bortsett från de länsvisa justeringar som följer av hur skatteväxlingarna har gjorts inom respektive län. Motsvarande skattesats för avgifter är 26,49 procent fördelad på 17,54 procent till kommunerna och 8,95 procent till landstingen.

I tabell 4.3 redovisas det ekonomiska utfallet för olika typkommuner i dagens system vid olika kompensationsgrader baserad på 2003 års länsvisa skattesatser samt genomsnittlig utdebitering 2010.

Tabell 4.3 Intäkter efter utjämning vid olika kompensationsgrader 2010

Typ-kommun Egen skattekraft

Bidr./avg. 100/100 % (kr/inv.)*

Bidr./avg. 95/85 % (kr/inv.)

Bidr./avg. 80/80 % (kr/inv.)

A

80 % 43 080 42 350 40 161

B

90 % 43 094 42 549 40 915

C

100 % 43 115 42 837 42 004

D

140 % 43 178 44 781 45 315

E

180 % 43 234 47 015 48 276

Skillnad E–A

154

4 665

8 115

* Anledningen till att intäkterna i tabellen skiljer sig åt vid 100-procentig kompensationsgrad är att 2003 års skattesats, dvs. den som ligger till grund för utjämningen, är lägre än 2010 års genomsnittliga utdebitering.

Källa: SCB och egna beräkningar.

Skillnaden mellan typkommunerna med dagens kompensationsgrader, dvs. 4 665 kronor per invånare, motsvarar kostnaden för förskoleverksamhet per invånare i genomsnittskommunen. Om kompensationsgraden skulle sänkas till 80 procent motsvarar skillnaden kostnaden för grundskoleverksamheten per invånare i många kommuner.

En konsekvens av redovisade skillnader är att typkommun A måste ta ut en högre skatt än typkommun E för att finansiera intäktsskillnaden på knappt 4 700 kronor per invånare. Skillnaden motsvarar knappt 3 procentenheter på skatten i typkommun A.

Redovisade skillnader bidrar till att förklara varför avgiftskommunerna i dagens system kan nöja sig med en betydligt lägre skattesats än genomsnittskommunen, vilket är en starkt bidragande orsak till att inkomstutjämningen har haft problem med marginaleffekter.

Medelskattesatsen liksom kompensationsgraden har förändrats

Mellan 2003 och 2011 ökade medelskattesatsen med 0,38 procentenheter, varav 0,34 procentenheter för landstingen och 0,03 procentenheter för kommunerna. I takt med ökade skattesatser har den faktiska kompensationsgraden sjunkit. I dag är den faktiska kompensationsgraden för bidragslandstingen 87,1 procent och för avgiftslandstinget (Stockholm) 82,3 procent. Motsvarande siffra för bidragskommunerna är 94,8 procent och för avgiftskommunerna 84,8 procent.

Om kompensationsgraden skulle baseras på utjämningsårets faktiska skattesatser skulle således både bidrag och avgifter öka, framför allt för landstingen.

Normerad eller faktisk skattesats?

När man utformar inkomstutjämningen finns två alternativ att välja mellan beträffande skattesatserna, antingen att använda en normerad skattesats fastställd av staten eller att använda faktisk skattesats. Internationellt går trenden i riktning mot utjämning baserad på normerade skattesatser, ett alternativ som tillämpats i Sverige sedan 1993.

Fördelen med normerade skattesatser är att varken bidrag eller avgifter är kopplade till den enskilda kommunens valda skattenivå. Frågan om nivån på den kommunala skattesatsen blir följaktligen en ren lokal avvägning mellan nytta och kostnad.

De länsvisa skattesatserna och uppgiftsfördelningen

En annan fråga som förtjänar uppmärksamhet i samband med inkomstutjämningen är om tidigare gjorda skatteväxlingar fortfarande speglar skillnaderna i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstinget i respektive län. De strukturella kostnadsskillnader som skatteväxlingarna på tidigt 1990-tal ersatte för, t.ex. med avseende på demografin (åldersstrukturen), omfattas dessutom numera av kostnadsutjämningen för kommunerna.

Beroende på historiska skatteväxlingar kan således två landsting med exakt samma åtagande och skattekraft erhålla olika mycket bidrag i inkomstutjämningen. Detsamma gäller kommunerna.

Problematiken ifråga berör inte omfördelningen mellan kommunerna respektive landstingen på det nationella planet eftersom den länsvisa skattesatsen för kommuner och landsting sammantaget är lika över landet, men väl relationen mellan kommunerna och landstinget i respektive län.

Om man önskar justera de länsvisa skattesatserna för att bättre spegla det faktiska åtagandet för kommuner och landsting i respektive län finns i princip två sätt att gå tillväga på. Det ena är att göra en nationell översyn av hur uppgiftsfördelningen ser ut i olika län för att därefter ensa de finansiella gränssnitten. Det andra är att låta kommuner och landsting i respektive län på frivillig grund komma överens om hur de länsvisa skattesatserna ska justeras.

I sammanhanget bör dock påpekas att vad som ingår i det kommunala åtagandet för en viss verksamhet kan variera i olika delar av landet. I många län har ansvaret för hemsjukvård växlats över från landstingen till kommunerna. Men vad som växlats skiljer sig åt från län till län. En liknade problematik föreligger beträffande de flesta verksamheter som skatteväxlats.

4.3.4. Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting

Ett problem som påtalats i samband med inkomstutjämningen är som tidigare nämnts att garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet skiljer sig åt – 115 respektive 110 procent – vilket innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte blir neutralt.

Problemet elimineras i huvudsak om garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet görs enhetliga, vilket 2003 års utjämningskommitté föreslog i betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Om garantinivåerna i inkomstutjämningen justeras händer två saker:

1. Nettobidraget i inkomstutjämningen ökar eller minskar beroende på om garantinivån höjs eller sänks.

2. Regleringsposten förändras om statens anslag till kommunalekonomisk utjämning hålls oförändrad. Om nettobidraget till inkomstutjämningen ökar (vid höjning av garantini-

vån) sänks regleringsbidraget (eller ökar regleringsavgiften). Om nettobidraget minskar (vid sänkning av garantinivån) ökar regleringsbidraget (eller minskar regleringsavgiften).

Hur det ekonomiska utfallet förändras för enskilda kommuner respektive landsting beror slutligen på hur hög den länsvisa skattesatsen är i förhållande till övriga kommuner och landsting. Den länsvisa skattesatsen har en viss brytpunktsnivå som medför att kommunerna och landstingen antingen vinner eller förlorar på om garantinivån förändras. I landstingsutjämningen ligger brytpunkten på en skattesats omkring 9,33 procent. För kommunerna ligger brytpunkten på omkring 19,35 procent. Är den länsvisa skattesatsen högre än brytpunkten gynnas man av en höjning av garantinivån medan man missgynnas om den länsvisa skattesatsen är lägre.

I bilaga 2 ges en mer fyllig beskrivning av den problematik som har med skatteväxlingar mellan kommuner och landsting att göra.

Behov av mellankommunal utjämning

De flesta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län resulterar i att några kommuner överkompenseras ekonomiskt på växlingen medan andra underkompenseras. Det beror på att kommunernas kostnader för den överförda verksamheten skiljer sig åt medan intäktsförändringarna blir lika mätt i kronor per invånare. Landstingen kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i respektive län.

En vanlig metod att mildra de omfördelningseffekter som följer av en skatteväxling är s.k. mellankommunal utjämning, som innebär att de kommuner som har överkompenserats i en skatteväxling i samband med huvudmannaskapsförändringar (övergångsvis) ska lämna bidrag till de kommuner som underkompenserats som en följd av förändringen. Men mellankommunal utjämning kräver särskilt lagstöd. Särskilda lagstöd har tidigare tagits fram, bl.a. i samband med huvudmannaskapsförändringarna avseende äldreomsorgen och psykiatrin och nu senast beträffande hemsjukvården.

Av bilaga 2 framgår att kommittén har föreslagit att kommunerna i ett län övergångsvis ska få lämna bidrag till varandra om överenskommelse har träffats om att landstinget ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet. Enligt förslaget får

bidrag lämnas under högst fem år om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.

4.3.5. Gränspendlingens effekter på inkomstutjämningen

På uppdrag av kommittén har Statskontoret analyserat effekterna för kommunerna respektive landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat. Uppdraget, som redovisats i en fristående rapport från Statskontoret, avser konsekvenserna av arbetspendlingen mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge.6 I det följande redovisas gränspendlingens effekter på inkomstutjämningen. I avsnitt 5 redovisas motsvarande effekter på kostnadsutjämningen.

Arbetspendlingens omfattning

År 2006 arbetspendlade 44 000 nordbor till ett annat nordiskt land. Det klart största utpendlingslandet är Sverige. Mellan 2005 och 2007 ökade utpendling från 26 000 personer till över 40 000.

Norge är det land som har flest svenska inpendlare, drygt 20 000 år 2007. Men pendlingen till Danmark ökar mest. År 2007 var den nästan på samma nivå som pendlingen till Norge. Senare uppgifter från Kommunförbundet Skåne indikerar att pendlarnas totala löneinkomster i Danmark nära nog fördubblats mellan 2007 och 2009. Pendlingen till Finland ligger stabilt på drygt 2 000 personer.

SCB har på uppdrag av Statskontoret tagit fram lönesummorna för arbetspendlare från Sverige 2007 (Finland 2006). Uppgifterna redovisas i tabell 4.4.

Tabell 4.4 Lönesummor (kr) för arbetspendlare från Sverige år 2007

Arbetsland Lönesumma Antal pendlare Genomsnittlig

lönesumma

Danmark 6 660 688 028

19 032 349 972

Finland* 370 495 696

2 342 158 196

Norge 5 697 476 437

19 338 294 626

Totalt 12 541 366 449

40 314 311 092

* 2006

Källa: SCB och Statskontoret.

6

Statskontoret 2009/95-5; Gränspendlingens effekter på det kommunala utjämnings-

systemet.

Det nordiska skatteavtalet

Danmark, Finland, Färöarna, Island, Norge och Sverige har kommit överens om ett gemensamt skatteavtal.7Huvudsyftet med avtalet är att undvika dubbelbeskattning och att fördela beskattningsrätten mellan länderna. Grundregeln är att beskattningen ska ske i det land där arbetet utförs.

I avtalet (artikel 19) fastställs att ersättning till personer med anställning inom den offentliga sektorn endast ska beskattas i det land där ersättningen betalas. Med offentlig arbetsgivare avses staten, kommuner och offentligrättsliga institutioner (t.ex. statliga universitet och högskolor).

Gränsgångaravtalet

Det så kallade gränsgångaravtalet är ett tillägg till huvudavtalet som i vissa fall ger bostadskommunen beskattningsrätten. Det gäller även inkomster av offentlig tjänst. Socialförsäkringsavgifter betalas dock i det land där arbetet utförs.

Gränsgångarbestämmelser finns i det nordiska dubbelbeskattningsavtalet och gäller mellan Sverige, Norge och Finland. I Sverige finns 24 kommuner med gränsgångarstatus mot Norge och Finland. Bestämmelserna gäller enbart kommuner som gränsar mot det andra landet samtidigt som kommunen i arbetslandet också gränsar mot samma landgräns. Ett av villkoren för att bestämmelserna ska vara tillämpliga är att arbetstagaren normalt vistas i sin fasta bostad minst två dagar per vecka och med en övernattning .

Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark

Sedan 1997 saknas gränsgångaravtal mellan Sverige och Danmark. Endast personer som var gränsgångare före 1997 – och som fortfarande arbetspendlar till Danmark – beskattas i bostadslandet. I oktober 2003 undertecknades ett kompletterande skatteavtal mellan Danmark och Sverige som bland annat reglerar följande.

1. Fördelning av skatteinkomsten från gränspendlare i Öresundsregionen.

7

Lagen (1996:1512) om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länderna.

2. Beskattning av hela löneinkomsten i arbetslandet om mindre än 50 procent av arbetet utförs som arbete i hemvistlandet eller som tjänsteresor.

3. Personer med hemvist i Danmark och arbete i Sverige och som tidigare omfattades av gränsgångarregeln från 1997. Dessa personer kommer framöver att beskattas för löneinkomsten i Sverige.

När det gäller punkten 1, angående fördelningen av skatteinkomsten, ska länderna i princip kompensera varandras merkostnader med ett belopp som motsvarar kommunalskatten. Landstingsskatten ingår således inte i utjämningsordningen. För att kompensera för att hemvistlandet och hemvistkommunen står för merparten av de skattefinansierade offentliga utgifterna finns det i skatteavtalet regler för att räkna ut hur mycket skattemedel som ska betalas till det land där pendlarna bor.

Endast personer med en årsinkomst över 150 000 danska kronor per år med privat anställning ska ingå i beräkningen. Av den totala lönesumman drar skattemyndigheten den genomsnittliga primärkommunala skatten i Danmark. Därefter reduceras för personliga avdrag (grundavdrag) på 40 000 eller 80 000 danska kronor, där det högre beloppet gäller för personer som är gifta.

Motsvarande beräkning görs för personer som bor i Danmark och arbetar i Sverige. En viktig skillnad är dock att Sverige beräknar utjämningsbeloppen direkt på källskatten. Det görs således ingen justering för grundavdragen.

Offentliganställda är som tidigare nämnts undantagna i avtalet och berättigar därmed inte till någon kompensation överhuvud taget. Här har emellertid uppstått en skevhet mellan länderna eftersom Danmark rensar för offentliganställda i enlighet med avtalet, något som det svenska Skatteverket hittills inte har gjort.

Enligt en beräkning gjord på 2006 års lönesumma är kompensationen från Danmark till Sverige betydligt lägre än kompensationen från Sverige till Danmark; 8,3 procent av Öresundspendlarnas lönesummor respektive 20,8 procent. Den svenska kompensationsgraden svarar mot den genomsnittliga kommunalskatten i Sverige medan den danska kompensationsgraden bara uppgår till en dryg tredjedel av den danska kommunalskatten på tidigare 22,1 procent (från och med 2008 cirka 24 procent).

Utjämningsbeloppen betalas ut senast den 1 oktober året efter beskattningsåret. För Sverige har nettobeloppet hittills varit positivt och har tillförts kommunerna och landstingen via anslaget för kommunalekonomisk utjämning (det generella statsbidraget). Inkomsterna för 2004 tillfördes således anslaget först 2007.

Sammanfattningsvis konstaterar Statskontoret att kompensationen från Danmark till Sverige är lägre per intjänad krona än Sveriges ersättning till Danmark.

Enligt skatteavtalet skulle de avtals-

slutande staterna utvärdera systemet efter två år, särskilt beträffande nivån på utjämningen och det faktum att utjämningen endast avser den del av kommunalskatten som kan hänföras till primärkommunerna och inte till landstingen. Avsikten i avtalet var att en utvärdering skulle ske vart femte år eller vid väsentliga förändringar av skattesystemen.

I regleringsbrevet för 2007 fick Skatteverket i uppdrag att utvärdera utjämningsordningen utifrån den avsiktsförklaring som staterna kommit överens om. Skatteverket konstaterade

8

att utjämningsordningen omfattar relativt få arbetspendlare. Beloppsgränsen på 150 000 danska kronor och det faktum att endast löneinkomster från privat anställda ingår medförde att endast 28 procent av pendlarna omfattades av utjämningsordningen 2005. Det har dock inte skett några ändringar i avtalet till följd av Skatteverkets synpunkter.

Ekonomiska effekter

Som tidigare redovisats ingår inte personer som arbetar i ett annat land i skatteunderlaget, såvida de inte omfattas av det särskilda gränsgångaravtalet. Det avräkningsbelopp som netto överförs från Danmark till Sverige i enlighet med skatteavtalet (755 miljoner kronor 2011) tillförs det generella statsbidraget och fördelas mellan kommunerna respektive landstingen via regleringsposten. En kommun i norra delen av landet får således samma tillskott per invånare som en kommun i Skåne. Det valda sättet att fördela avräkningsbeloppet motiveras med att den långtgående inkomstutjämningen mellan kommunerna respektive landstingen minimerar problemet med bortfallet av skattekraft i vissa delar av landet.

8

Skatteverket, dnr 131176924-07/113; Redovisning av uppdrag att utvärdera den utjäm-

ningsordning som avses i artikel 6 i det avtal mellan Sverige och Danmark om vissa skattefrågor som undertecknades den 29 oktober 2003.

Alternativ fördelningsmetod

Inom ramen för sitt uppdrag från kommittén har Statskontoret gjort en alternativ fördelning av det aktuella avräkningsbeloppet från Danmark. I stället för att fördela avräkningsbeloppet per invånare har beloppet fördelats efter kommunernas andel av pendlarnas inkomster i Danmark enligt uppgifter från SCB. För flertalet kommuner har den alternativa fördelningen av avräkningsbeloppet mycket liten betydelse. För 119 kommuner blir det ingen förändring alls jämfört med nuvarande metod att fördela beloppet. Mest påverkas kommuner med en omfattande arbetspendling till Danmark. Men endast fem kommuner i Skåne skulle få ett tillskott på mer än fem kronor per invånare med den alternativa fördelningsmetoden. Den kommun som påverkas mest är Vellinge som enligt Statskontoret skulle få ett tillskott på cirka 30 kronor per invånare.

Skåne läns landsting skulle få ett tillskott på cirka 9 kronor per invånare. Övriga landsting påverkas endast marginellt.

Osäker statistik

Statskontorets analyser bygger på gränspendlingsstatistik som SCB har tagit fram i samarbete med statistikmyndigheterna i Danmark, Finland och Norge. I nuläget redovisas delar av denna statistik i den av Nordiska Ministerrådet finansierade rapportserien Nordisk pendlingskarta. Ytterligare uppgifter om befolkning och arbetsmarknad i gränsregioner finns att tillgå i Nordisk gränsregional statistikdatabas (StatNord).

StatNord är en regionalt profilerad databas med gränsöverskridande statistik som byggts upp gemensamt av statistikmyndigheterna i Danmark, Norge och Sverige. Det är emellertid inte säkerställt att den gränsregionala statistiken kommer att finnas tillgänglig i framtiden. Om statistiken inte kommer att finnas tillgänglig framöver kommer det att allvarligt försvåra möjligheterna att korrigera i utjämningssystemet för effekterna av gränspendlingen. Till detta ska läggas att Finland inte lämnar ut inkomstuppgifter på kommunnivå för personer som är bosatta i Sverige men som arbetar i Finland.

I sammanhanget bör vidare noteras att redovisade beräkningar av gränspendlingens effekter på utjämningssystemet bygger på

inkomstuppgifter från berörda länder som inte är tillgängliga vid den tidpunkt då utjämningen för ett visst år fastställs.

När man bedömer möjligheterna till att i utjämningssammanhang ta hänsyn till effekterna av gränspendlingen är det viktigt att vara medveten om att man har att göra med två olika former av påverkan, varav den ena avser inkomstutjämningen och den andra kostnadsutjämningen, se vidare avsnitt 5.

Det kan konstateras att enligt nu gällande skatteavtal går Sverige miste om skatteinkomster. Men att skatteinkomsterna uteblir drabbar endast i begränsad utsträckning pendlarens hemkommun respektive hemlandsting. Orsaken härtill är att när pendlarnas inkomster beskattas i ett annat land kommer skatteunderlaget och därmed medelskattekraften i hemkommunen respektive hemlandstinget att minska i motsvarande mån. I förlängningen blir konsekvensen att kommunen eller landstinget antingen får ett bidrag från inkomstutjämningen som i stort sett svarar mot de uteblivna skatteinkomsterna, alternativt betalar en lägre avgift till systemet för inkomstutjämning. Av detta skäl kan man säga att det snarare är de svenska kommun- respektive landstingskollektiven som drabbas av att gränspendlaren beskattas i arbetslandet än enskilda kommuner och landsting.

4.3.6. Alternativa metoder för inkomstutjämning

Brytpunktsmodellen

En modell som till och från har diskuterats i utjämningssammanhang är den s.k. brytpunktsmodellen,9 en modell som innebär att den kommunala beskattningen begränsas upp till den s.k. brytpunkten (egentligen skiktgränsen) för statlig inkomstskatt. Inkomster över brytpunkten beskattas statligt, dvs. med 20–25 procent enligt nu gällande regler samt därutöver med ytterligare cirka 30–32 procent i statlig inkomstskatt.

Som framgår av figurerna 4.5 och 4.6 blir skillnaden mellan en ”resursstark” respektive en ”resurssvag” kommun betydligt mindre om kommunsektorn bara får beskatta inkomster upp till brytpunkten. Dessutom resulterar brytpunktsmodellen i en helt annorlunda fördelningsprofil beträffande skattekraften jämfört med dagens modell. Danderyds kommun, som i dag har den högsta

9

Se bl.a. i Ds 1993:68, Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller.

skattekraften i landet, skulle bli av med i stort sett halva skatteunderlaget medan Årjängs kommun bara skulle tappa 4 procent.

Kommunsektorns skattebortfall ersätts med ökade statsbidrag som antingen kan betalas ut lika i kronor per invånare eller kopplas till en kompletterande modell som avser att utjämna för återstående skillnader i skattekraft (en s.k. garantimodell med eller utan utjämning för inkomster under brytpunkten).

De invånare som främst kommer att beröras av en brytpunktsmodell är höginkomsttagarna eftersom staten kommer att beskatta inkomster över brytpunkten med 50–55 procent.

Figur 4.5 Brytpunktsmodell med statligt finansiering eventuellt kompletterad med utjämning för inkomstskillnader under brytpunkten

Källa: SCB och egna beräkningar

.

atliga

skattesatsen på 30–32 procent att drabbas av skattehöjningar.

ive arbetsmarknadsregion och

ko

Figur 4.6 Brytpunktsmodell med statligt tillskott enligt garantimodell

Källa: SCB och egna beräkningar.

En brytpunktsmodell medför en långtgående men inte fullständig utjämning av skillnader i skattekraft. Modellen innebär att underlaget för kommunernas beskattningsrätt begränsas. Det finns heller inte några garantier för att de skatteintäkter som i stället går till staten återförs till kommunerna i den takt som skatteunderlaget ökar. Vidare riskerar höginkomsttagarna i de kommuner som i dag har en kommunal skattesats som är lägre än den tänkta st

Varianter på brytpunktsmodellen

En variant på brytpunktsmodellen är att utjämna för skillnader i skattekraft per län eller inom respekt

mplettera med bidrag från staten.

En annan tänkbar variant är att enbart tillämpa en brytpunktsmodell med inomregional utjämning i Stockholms län och att använda sig av dagens utjämningsmodell i resten av landet. Bidragsbortfallet för kommunerna i övriga landet med ett sådant upplägg skulle uppgå till cirka 57 kronor per invånare. I sammanhanget kan nämnas att Danmark tillämpar en liknande modell, dvs.

samt en landsomfattande utjämning för övriga 64 kom-

mu

tt om man vill åstadkomma fler varianter på

en brytpunktsmodell.

rad på genomsnittlig skattekraft och oförändrat

skatteunderlag

ch avgifter tar då ut varandra, dvs. systemet blir självfinan-

sie

alas eventuella statsbidrag lika i

kronor per invånare, se figur 4.7. en separat utjämning för de 38 kommuner som ingår i huvudstadsområdet

ner. Det är även fullt tänkbart att variera skiktgränserna för statskommunal inkomstska

Utjämning base

En utjämningsmodell baserad på genomsnittlig skattekraft och oförändrat skatteunderlag innebär att alla kommuner garanteras 100 procent av den uppräknade medelskattekraften i riket. Utjämningen kan göras oberoende av statsbidrag, dvs. inomkommunalt finansierad. Kommuner och landsting som har en egen skattekraft över 100 procent får betala en avgift till staten, som finansierar de bidrag som staten betalar till dem som ligger under 100 procent. Bidrag o

rat.

Kompensationsgraden för dem under 100 procent av medelskattekraften ska vara lika som avgiftsgraden för dem över 100 procent, dvs. den andel av skatteinkomsterna som erläggs till systemet. Vid sidan av utjämningen utbet

Figur 4.7 Inkomstutjämning baserad på genomsnittlig skattekraft (100 %)

en tillämpades 1996–2004.

å innebär att statsbidragen

räk

n vad som

sva

Det garanterade skatteutjämnings-

underlaget motsvarar, som tidigare nämnts, 115 procent av medelskattekraften för kommunerna och 110 för landstingen i dagens

nuvarande statsbidrag. Utjämningen för

ko

196 000 kronor.

An Den ovan beskrivna utjämningsmodell

Inkomstutjämning med garantinivå

En inkomstutjämning med garantiniv

nas om till ett skatteutjämningsunderlag som ger kommunerna och landstingen en högre skattekraft för beskattning ä

rar mot medelskattekraften i riket. Metoden tillämpades 1993–1995. Men garantinivån var då inte ”låst”, utan anpassades årligen till statsbidragets storlek.

Sedan 2005 tillämpas återigen en inkomstutjämning med garantinivå. Till skillnad från 1993–1995 är garantinivån ”låst”, dvs. bestämd i lag. Som en följd av detta har en s.k. regleringspost införts, se vidare avsnitt 4.4.3.

system för inkomstutjämning.

Breddat skatteunderlag med inomkommunal utjämning

En inomkommunal utjämning med breddat skatteunderlag innebär att den kommunala beskattningen breddas till inkomster före avdrag (bruttoinkomst eller taxerad inkomst). De ökade skatteintäkterna kvittas mot

mmuner respektive landsting kan därefter utformas enligt antingen garantinivåmodellen eller den renodlat inomkommunala utjämningsmodellen.

En utjämningsmodell baserad på ett breddat skatteunderlag men byggd efter garantinivåprincipen, ger i stort sett samma utfall som dagens modell, åtminstone beträffande genomsnittkommunen. När den egna skattebasen stiger – och kvittas mot sänkta statsbidrag – blir därmed också garantinivån lägre. Garantinivån för kommunerna blir bara 105 procent att jämföras med dagens 115. Den uppräknade inkomst som kommunerna får att beskatta blir emellertid cirka 205 000 kronor per invånare (2011) i båda fallen. För landstingen uppgår motsvarande belopp till cirka

ledningen till att landstingen får beskatta ett lägre belopp är att garantinivån i inkomstutjämningen för landsting är lägre, 110 procent jämfört med 115 procent för kommunerna.

aft i stort samma skatte-

kraft som i dagens modell. Orsaken härtill är att gällande regler för avdrag inte gynnar höginkomsttagare lika mycket som de med låga

4.4.1. Allmänna överväganden

I

belägg för att inkomstut-

Det som skiljer en modell med breddat skatteunderlag från dagens modell är att inkomstspridningen mellan kommunerna blir något mindre. Medan kommuner med låg skattekraft får en väsentligt högre skattekraft om utjämningen baseras på inkomster före avdrag får kommuner med hög skattekr

inkomster när skatteunderlaget breddas.

4.4. Överväganden och förslag

nga belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande

Kommitténs bedömning: Det saknas

jämningen är tillväxthämmande. Incitamenten för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen.

Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår

att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i nuvarande ink

e av var man bor utan var man

arb

xten koncentreras mot

stö

omstutjämning och om så är fallet lämna förslag till hur dessa kan undanröjas samt föreslå hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas.

Kommitténs har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive LA-region bestäms int

etar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet.

Kommittén har vidare konstaterat att alla landets kommuner inte har likvärdiga förutsättningar för tillväxt. Den ekonomiska geografin talar för att kommunerna bör befinna sig i relativt stora LA-regioner för att de ska ha en rimlig chans att växa med avseende på befolkning och sysselsättning. Tillvä

rre urbana regioner och särskilt till de största. Små regioners

r i beskattningsbara inkomster och strukturella kost-

na

dfinansiering av statlig infrastruktur, som

uti

gga nytt i de kommuner som växer. Vidare

har utjämningssystemet betydande eftersläpningseffekter, speciellt beträffande kostnadsutjämningen. Det är mot den bakgrunden

dant sätt att den

tskommunerna, tycker ofta att man

bo främsta handikapp är att närmarknaden bara i undantagsfall ger utrymme för specialiserade verksamheter.

Det i olika sammanhang och även i direktivet uttalade målet för utjämningssystemet är att ge samtliga kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge sina invånare service trots skillnade

dsskillnader. Mot den bakgrunden anser kommittén att incitament för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen, se även avsnitt 2.3.3.

Tillväxtpolitik handlar bl.a. om att skapa och exploatera skalfördelar. Regionförstoring och förtätning är centrala åtgärder i sammanhanget. Härför krävs investeringar i infrastruktur och bostäder. Finansiering av sådana insatser tillhör inte kommunernas kärnuppgifter. Det gäller även me

från dagens ansvarsfördelning är principiellt tveksam. För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting använda resurser avsedda för deras huvudsakliga uppgifter, dvs. skola, vård och omsorg.

Men det kostar att by

viktigt att kostnadsutjämningen utformas på ett så inte hämmar tillväxten.

Fler skattebaser skulle komplicera utjämningen

I Sverige har det sedan lång tid tillbaka funnits en diskussion om att bredda skattebasen för kommuner och landsting. Kraftkommunerna förespråkar ofta en norsk modell som påtagligt gynnar kommuner med den typen av naturresurser. Kommuner med många företag, dvs. arbetspla

rde få ta del av de skatteintäkter som företagen genererar. Kommuner med höga taxeringsvärden på fastigheter har till och från framfört önskemål om att göra fastighetsskatten till en i allt väsentligt lokal angelägenhet.

Men faktum är att ju fler skattebaser som decentraliseras till den lokala nivån, desto mer komplicerade blir de utjämningssystem som krävs för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting. Spridningen i inkomster per invånare är för-

retagen allt som oftast sina huvudkontor i

storstadsregionerna. Det är heller inte säkert att kommunerna kommer att få beskatta inkomsterna per invånare fullt ut om fler

ig

intäkter för ändamålet.

ommitténs bedömning: Nuvarande system för inkomstutjäm-

visso stor mellan kommunerna men den är än större när det gäller inkomsterna från juridiska personer. Till detta ska läggas problematiken kring var företagen har sitt säte. Medan produktionen ofta sker ute i landet har fö

skattebaser decentraliseras. Utjämning kräver att staten skaffar s

4.4.2. En i huvudsak statligt finansierad inkomstutjämning

K

ning där kommuner och landsting erhåller ett statligt bidrag som baseras på skillnaden mellan en i lag garanterad skattekraft och den egna skattekraften bör behållas.

Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén anser att staten,

så långt det är möjligt, bör finansiera utjämningen av skillnaderna i skattebas (inkomst per invånare) mellan kommunerna respektive mellan landstingen. När en stor del av den statliga bidragsgivningen tillförs inkomstutjämningen blir det relativt få kommuner och landsting som måste avstå en del av sin skattekraft till skillnad från den

kunnat upprätthållas. Det finns sedan

länge en bred politisk enighet om behovet av en långtgående utjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster per invånare i

rutsättningar för

kommuner och landsting.

inkomstutjämning som tillämpades före 2005. Vidare blir den årliga avgiften för avgiftsbetalande kommuner och landsting betydligt lägre om utjämningen sker kring den garanterade skattekraften jämfört med en utjämning kring medelskattekraften.

Enligt kommitténs uppfattning har den nuvarande inkomstutjämningen, som tillämpats sedan 2005, stärkt systemets legitimitet samtidigt som en långtgående utjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster har

syfte att åstadkomma likvärdiga ekonomiska fö

4.4.3. Regleringsbidrag och regleringsavgift

Kommitténs bedömning: Både regleringsbidrag och reglerings-

avgifter måste finnas kvar eftersom nuvarande system för inkomstutjämning bör behållas.

Skälen för kommitténs bedömning: Den av kommittén förordade

modellen kräver att regleringsbidrag och regleringsavgifter (en s.k. regleringspost) årligen beräknas för att summan av övriga bidrag och avgifter i systemet för kommunalekonomisk utjämning ska motsvara summan av de av riksdagen anvisade medlen på anslaget.

kommunsektorns

et statsfinansiella läget.

Vidare måst e k

4

Staten har ett behov av att kunna påverka samhällsekonomiska utrymme, utifrån d

e den kommunala finansieringsprincipen och andra

konomiska regleringar kunna hanteras. Anslagsnivån måste därför unna anpassas med hänsyn till detta.

.4.4 Den garanterade skattekraften

Kommitténs bedömning: Skatteutjämningsunderlaget bör även

fortsättningsvis motsvara 115 procent av den uppräknade medelskattekraften för kommunerna multiplicerad med antalet invånare i kommunen per den 1 november året före utjämningsåret.

Skatteutjämningsunderlaget för landstingen bör höjas från 110 till 115 procent av den uppräknade medelskattekraften för landstingen multiplicerad med antalet invånare i landstinget per den 1 november året före utjämningsåret.

Skälen för kommitténs bedömning: Av propositionen Ändringar i

det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155), som ligger till grund för nu gällande system för inkomstutjämning, framgår att det sedan länge föreligger ett behov av att genomföra förändringar i inkomstutjämningen som gör att skatteväxlingar mellan kommunerna och landstinget i ett län ska kunna göras utan att oönskade omfördelningseffekter uppstår.

Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft den 1 januari 2012. Enligt 2 kap. 1 § ansvarar landstinget och kommunerna inom ett län, med undantag för Stockholms län och Gotlands län,

erna får dock komma överens om att antingen landstinget

elle

spektive

lan

dsting motsvara

115

kommunerna

bed

Förslaget är statsfinansiellt neutralt. Regeländringar som påverkar omslutningen i inkomstutjämningen, såsom en höjning av

r inte anslags-

nivån. Istället påverkas regleringsbidraget eller regleringsavgiften. O r gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. Landstinget och kommun

r kommunerna ska bära ansvaret. Kommittén har erfarit att en huvudmannaskapsförändring avses göras i cirka 10 län från och med den 1 januari 2012 med åtföljande skatteväxling. Med olika garantinivåer för kommuner respektive landsting i inkomstutjämningen kommer omfördelningseffekter att uppstå.

Kommittén har i december 2010 gjort en särskild framställan till regeringen med förslag till ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning i syfte att eliminera de oönskade omfördelningseffekter som uppstår vid skatteväxlingar till följd av att olika garantinivåer tillämpas i inkomstutjämningen för kommuner re

dsting. Skrivelsen innehåller även förslag som syftar till att möjliggöra mellankommunal utjämning under en övergångsperiod för de omfördelningseffekter som kan uppstå mellan kommunerna om landstinget ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. I bilaga 2 redovisas förslaget i sin helhet. Skrivelsen har remitterats.

Enligt kommitténs bedömning och förslag bör skatteutjämningsunderlaget både för kommuner och för lan

procent av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i kommunen respektive landstinget per den 1 november året före utjämningsåret. Beträffande

ömer således kommittén att den nuvarande garantinivån på 115 procent bör behållas och för landstingen höjas till 115 procent i enlighet med förslaget i den särskilda framställan.

De föreslagna utjämningsnivåerna innebär att samtliga kommuner utom 11 och att alla landsting utom Stockholms läns landsting kommer att få ett statligt inkomstutjämningsbidrag.

garantinivån för landstingen till 115 procent, påverka

m exempelvis omslutningen i inkomstutjämningen ökar minskar egleringsbidraget alternativt ökar regleringsavgiften.

4.4.5. Inkomstutjämningsbidrag för kommuner

Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att

kommuner vars skatteutjämningsunderlag är högre än det uppräknade skatteutjämningsunderlaget har rätt till ett statligt utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län bör behållas.

Kommitténs förslag: Den länsvisa skattesatsen ska faststäl-

las utifrån 95 procent av medelskattesatsen för kommunerna i landet, exkl. Gotlands kommun, 2011 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: I likhet med tidi-

gare utjämningsutredningar anser kommittén att frågan om kompensationsgradens nivå, dvs. de 95 procenten, är en politisk fråga där kravet på likvärdiga ekonomiska förutsättningar ska vägas mot andra relevanta frågeställningar i sammanhanget, t.ex. att såvitt möjligt undvika negativa marginaleffekter (s.k. pomperipossaeffekter).

Kommitténs bedömning är att normerade skattesatser är att föredra framför faktiska i inkomstutjämningen. Lokala skattehöjningar bör inte belönas med ökade statliga överföringar, vilket skedde under 1966–1992. Först 1989 infördes ett tak på den skattesats som låg till grund för bidragen i inkomstutjämningen. Den skattesats som ska ligga till grund för utjämningen bör således fastställas av staten. Med en normerad skattesats kommer skatteutjämningen inte att påverkas när kommunerna ändrar sin skattesats. På marginalen blir intäktseffekten av en förändrad skattesats bestämd av den egna skattebasen och oberoende av skatteutjämningen.

Kommittén bedömer att det finns behov av att uppdatera de normerade länsvisa skattesatserna. De är i dag fastställda utifrån medelskattesatsen i kommuner respektive landsting 2003. Sedan dess har medelskattesatsen för kommunerna ökat med 0,03 procentenheter. Den del av förändringen som beror på skatteväxlingar

erna,

esats som ligger

t s är beaktad genom justeringar i de länsvisa skattesats

Kommittén föreslår därför att den medelskatt ill grund för att bestämma de normerade länsvisa skattesatserna ka uppdateras till 2011 års nivå, dvs. med 0,03 procentenheter.

F b

4.4.

örslaget medför inte några större omfördelningseffekter mellan idrags- respektive avgiftskommunerna, se vidare avsnitt 4.4.11.

6 Inkomstutjämningsbidrag för landsting

Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att

landsting vars skatteutjämningsunderlag är högre än det uppräknade skatteutjämningsunderlaget har rätt till ett statligt utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för landstinget inom respektive län bör behållas.

Kommitténs förslag: Den länsvisa skattesatsen ska faststäl-

las utifrån 95 procent av en reducerad medelskattesats för landstingen 2011 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991. Den reducerade medelskattesatsen ska uppgå till 90 procent av medelskattesatsen för landsting, exkl. Gotlands kommun, 2011.

stem är både garantinivån och

ko

i kommuner respektive

lan

höjd kompensations-

gra

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén anser

att man bör eftersträva symmetri i inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting. Det gäller såväl garantinivån som kompensationsgraden. I dagens sy

mpensationsgraden lägre i inkomstutjämningen för landstingen, 110 respektive 90 procent att jämföra med 115 respektive 95 procent för kommunerna.

Som redovisats i avsnitt 4.4.5 bedömer kommittén att det finns behov av att uppdatera de normerade länsvisa skattesatserna. De är i dag fastställda utifrån medelskattesatsen

dsting 2003. Sedan dess har medelskattesatsen ökat med 0,34 procentenheter för landstingen.

Det är dock enligt kommitténs bedömning inte självklart att utan vidare uppdatera den medelskattesats som ligger till grund för beräkningen av de länsvisa skattesatserna för landstingen, särskilt inte med tanke på att kommittén förordar en

d – från 90 till 95 procent för bidragslandstingen – liksom en höjd garantinivå, från 110 till 115 procent.

Landstingsskatten i Stockholms län, som för närvarande uppgår till 12,10 procent, väger tungt vid beräkning av medelskattesatsen för landsting som är 10,87 procent exklusive Gotlands kommun.

örklarar den höga landstingsskatten i Stock-

ho

tar ut i

skatt av sina egna invånare. Det faktum att Stockholms läns landsting skatteväxlat på betydligt lägre belopp än andra landsting sedan

den avgiftsgrundande länsvisa

skattesatsen för landstinget.

s s t

4.4.

Som jämförelse kan nämnas att landstingsskatten i Östergötlands län endast uppgår till 9,85 procent. Medianskattesatsen, exklusive Gotlands kommun, uppgår till 10,55 procent.

Det som främst f

lms län är att landstinget ensamt har huvudmannaskapet för kollektivtrafik och färdtjänst, vilket motsvarar cirka 0,8 procentenheter på landstingsskatten. Vidare är sjukvårdskonsumtionen i länet betydligt högre än i många andra landsting givet de strukturella behoven. Jämfört med sjukvårdskonsumtionen i Södermanlands läns landsting motsvarar den högre sjukvårdskonsumtionen i Stockholms läns landsting cirka 1,5–1,7 procentenheter på landstingsskatten.10

Om man inte tar hänsyn till dessa förhållanden när de länsvisa skattesatserna för landsting fastställs, blir konsekvensen att den avgiftsgrundande länsvisa skattesatsen för Stockholms läns landsting riskerar att bli högre än vad många andra landsting

1991 bidrar till att ytterligare höja

Mot denna bakgrund föreslår kommittén att den medelskatteats som ska ligga till grund för beräkningen av de länsvisa skatteatserna för landsting bör vara 2011 års medelskattesats för landsing (exkl. Gotlands kommun) reducerad med 10 procent.

7 Inkomstutjämningsavgift

Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att

kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteutjämningsunderlaget ska betala en utjämningsavgift som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna och landstinget inom varje län bör behållas.

Kommitténs förslag: De länsvisa skattesatser som ska till-

lämpas beräknas på samma sätt som för bidragskommunerna respektive bidragslandstingen med den skillnaden att kompensationsgraden ska motsvara 85 procent i stället för 95 procent.

10 Sundström B & Tingvall L, Regionfrågan i Sörmland – Precisering av kostnads- och

utdebiteringsskillnader mellan Stockholms läns landsting och Landstinget Sörmland (PM 2008-05-13).

m 2011 har en skattekraft som överstiger den

gar

ikvärdiga ekonomiska

för

sformen ska således en kommun kunna åläggas att bidra till

ko

ommuner på både lokal och regional nivå.

För avgiftskommunerna respektive avgiftslandstinget bör kompensationsgraden uppgå till 85 procent av den normerade länsvisa

f-

fekter.

k k ragen till kommuner och landsting.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Samtliga kom-

muner och landsting kommer inte att omfattas av inkomstutjämningsbidraget. Ett landsting, Stockholms läns landsting, har en skattekraft (116,1 procent 2011) som överstiger den garanterade nivån på 115 procent av medelskattekraften. Av kommunerna är det 11 stycken so

anterade. Kommitténs bedömning är att det är angeläget att samtliga kommuner och landsting omfattas av utjämningssystemet för att alla kommuner respektive landsting ska ges l

utsättningar. Ytterligare ett skäl för att ta ut utjämningsavgifter är att trycket på kommundelningar skulle öka om kommuner med hög skattekraft skulle få behålla sina skatteinkomster över garantinivån ograverade.

Underlaget för avgiften bör vara skillnaden mellan det egna uppräknade skatteunderlaget och skatteutjämningsunderlaget multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Motsvarande bör även gälla för landstingen.

Genom de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 2011 har en ny bestämmelse införts som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. Enligt 14 kap. 5 § regering

stnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar samt för att ge kommunerna möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Bestämmelsen avser k

skattesatserna för att såvitt möjligt undvika negativa marginale

Statens inkomster från inkomstutjämningsavgifterna bör enligt ommitténs mening användas för att finansiera delar av statens ostnader för inkomstutjämningsbid

K 4.4.8 Uppgiftsfördelningen och de länsvisa skattesatserna

ommitténs bedömning: Kommunerna och landstinget i

respektive län bör på frivillig grund kunna komma överens om att justera de länsvisa skattesatserna.

Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår

att bedöma om det fortfarande är rimligt att ha olika länsvisa skattesatser i systemet för inkomstutjämning. Direktivet ifrågasätter om tidigare skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstinget i respektive län (dir. 2008:110).

Kommitténs analyser tyder på att dagens länsvisa skattesatser inte speglar den aktuella uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i ett antal län. Beroende på historiska skatteväxlingar får flera landsting med exakt samma åtagande och i stort sett samma skattekraft olika mycket bidrag i inkomstutjämningen. Detsamma gäller kommunerna.

Det finns således motiv för att justera de länsvisa skattesatserna. Men kommuner och landsting har anpassat sig till de intäkter som de länsvisa skattesatserna genererar. Om de aktuella skattesatserna justeras kommer det att resultera i stora omfördelningseffekter i flera län. Till detta ska läggas att det pågår en statlig utredning,

Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning (Fi 2009:07) som bl.a. har i uppdrag att ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren också, utifrån Kammarkollegiets yttrande den 10 november 2009 om regionkommuner i Norrland och Svealand, pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav, dels för Norrbottens,

Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands läns landsting, dels för Uppsala, Dalarnas och Gävleborgs läns landsting (dir. 2010:12).

Mot den bakgrunden anser kommittén att det finns skäl som talar för att avvakta resultatet av pågående utredning beträffande den framtida landstingsindelningen innan man gör större ingrepp i fördelningen av de länsvisa skattesatserna. Om landstingen läggs samman måste de länsvisa skattesatserna justeras under alla omständigheter.

Om regeringen finner att ambitionen bör vara att åstadkomma länsvisa skattesatser som speglar dagens uppgiftsfördelning på ett

Kommittén kan med utgångspunkt i sitt

utredningsarbete konstatera att uppgiften är långt ifrån enkel. Bland annat saknas entydiga definitioner på vad som ingår i det

samhet. I många län har

ansvaret för hemsjukvård växlats över från landstingen till kommu-

erens om att justera de länsvisa skattesatserna om

t finns skäl för detta. korrekt sätt före 2015 bedömer kommittén att en särskild utredning behöver tillsättas. kommunala åtagandet för en viss verk nerna. Men vad som växlats skiljer sig åt från län till län. En liknande problematik föreligger beträffande de flesta verksamheter som skatteväxlats sedan 1991.

Kommittén anser därför att ett bättre alternativ är att kommunerna och landstinget inom respektive län på frivillig grund bör kunna komma öv de

4.4.9. Mellankommunal utjämning

Kommitténs bedömning: Om kommunerna och landstinget i ett

län kommit överens om att landstinget ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Bidrag får lämnas under en övergångsperiod på högst fem år.

Skälen för kommitténs bedömning: Som redovisats i avsnitt 4.3.4

resulterar de flesta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län i att några kommuner överkompenseras ekonomiskt som en följd av växlingen medan andra underkompenseras. Det beror på att kommunernas kostnader för den överförda verksamheten skiljer sig

jäm

åt medan intäkterna blir lika mätt i kronor per invånare. Landstingen kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i respektive län.

Enligt kommitténs mening går det inte att utesluta att det kommer att uppstå omfördelningseffekter mellan kommunerna i ett län i de fall överenskommelser träffas om att låta landstinget bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. Kommittén anser att kommunerna i ett län i sådant fall bör ges möjlighet att komma överens om att få lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsut-

ning dem emellan, s.k. mellankommunal utjämning.

inom andra verksamheter. Som exempel kan nämnas

den s.k. LSS-verksamheten (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Enligt lagens 17 § (1993:387) får ett landsting

i landstinget träffa avtal om att ansvar

för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från landstinget

till Finansdepartementet har kommittén i decem-

be reslagit att en motsvarande bestämmelse även införas i

Möjlighet till motsvarande mellankommunala utjämningssystem förekommer

och en kommun som ingår

till kommunen eller från kommunen till landstinget. Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i landstinget, får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.

I en skrivelse

r 2011 fö lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. I bilaga 2 redovisas skrivelsen i sin helhet.

4.4.10. Gränspendlingen

Kommitténs bedömning: Det är angeläget att det nordiska skatte-

avtalet ses över för omförhandling inklusive det gränsgångaravtal som utgör ett tillägg till huvudavtalet. Vidare anser kommittén att den gränsöverskridande statistiken behöver utvecklas och säkerställas över tid.

Sk

ngen

int

rågor avgörs i förhandlingar och

älen för kommitténs bedömning: De analyser som Statskonto-

ret genomfört på uppdrag av kommittén visar att det nordiska skatteavtalet är oförmånligt för Sverige, se avsnitt 4.3.5. Även Riksrevisionen har uppmärksammat problemet beträffande det nordiska skatteavtalet. I en nyutkommen rapport, Sveriges skatteavtal med andra länder – effekter av regeringens arbete, sägs bl.a. att regeri

e har tagit fram de underlag som behövs för att man ska kunna analysera effekterna av den kritiserade utjämningsordningen mellan Sverige och Danmark (RiR 2010:24). Riksrevisionen rekommenderar regeringen bland annat att öka fokus på konkurrensaspekterna i skatteavtalsarbetet för att svenska företags konkurrenssituation inte ska försämras.

Frågorna om var gränspendlarna ska beskattas eller vilken kompensation som Danmark och Norge bör betala till Sverige är dock inte något som regleras i eller bestäms av systemet för kommunalekonomisk utjämning. Dessa f

genom avtal mellan berörda länder. Kommittén anser i likhet med

nalyser framgår att

det

lskott

på cirka 9 kronor per invånare.

Det stora problemet i inkomstutjämningen är således inte för-

mpensationen

f e än de kostnader som gränspendlarna genererar i den kommun respektive det landsting man bor.

ommuner och

landsting relativt små jämfört med dagens system. Skälet till att landstingen i skogslänen, liksom i Kalmar län, förlorar något på

n 110 till 115

procent, i kombination med låga länsvisa skattesatser medför att inkomstutjämningsbidragen blir något lägre i dessa landsting när garantinivån ökar.

Den uppkomna effekten speglar den problematik som påtalats i avsnitt 4.4.8 angående uppgiftsfördelningen och de länsvisa skattesatserna. Att Kalmar läns landsting, liksom de nordligaste landstingen, har förhållandevis låga länsvisa skattesatser är i allt väsent-Riksrevisionen att skatteavtalen bör utvärderas och ses över.

Det som dock har en direkt koppling till utjämningssystemet är hur den aktuella ersättningen från Danmark fördelas och vilka konsekvenser fördelningen får. Av Statskontorets a

snarare är de svenska kommun- respektive landstingskollektiven som drabbas av att gränspendlaren beskattas i arbetslandet än enskilda kommuner och landsting. Enligt Statskontoret skulle endast fem kommuner i Skåne få ett ekonomiskt tillskott om fördelningen vore korrekt. Storleken på tillskotten ligger i intervallet 5–30 kronor per invånare. Skåne läns landsting skulle få ett til

delningsgrunden som sådan utan det faktum att ko

rån Danmark är väsentligt lägr

Detsamma gäller arbetspendlingen mot Norge.

Kommittén har inte funnit någon alternativ fördelningsgrund av det aktuella kompensationsbeloppet från Danmark som skulle vara bättre än den nuvarande. Den statistik som finns tillgänglig för ändamålet är inte tillräcklig för att åstadkomma ett annat fördelningssystem. Kommitténs bedömning är att den gränsöverskridande statistiken behöver utvecklas och säkerställas över tid.

4.4.11. Effekter av kommitténs förslag avseende inkomstutjämningen

Som framgår av figur 4.8 är effekterna av kommitténs förslag beträffande inkomstutjämningen för enskilda k

kommitténs förslag är att den höjda garantinivån, frå

de skatteväxlingar som ägde rum i samband med

Ädel- respektive psykädelreformerna på 1990-talet.

Figur 4.8 Ekonomiska effekter per sektor länsvis (kr./inv.)

ligt en effekt av

Källa: Egna beräkningar.

-125 -100

-75 -50 -25

0 25 50 75 100

Sto

ckh

olms

Up

ps

ala

de

rma

nla

nd

s

Öste

rg

öt

lan

ds

Jön

köp

ings

Kr

on

obe

rgs

Ka

lm

ar

Go

tlan

ds

ko

mm

un

Bl

ek

ing

e

Skå

ne

H

all

an

ds

str

a Göt

ala

nds

Vär

mlan

ds

Ör

ebro

stm

an

lands

Dalar

na

s

vle

bor

gs

Väst

ern

or

rla

nds

Jämt

lan

ds

Väst

erbo

tte

ns

No

rrb

ot

ten

s

Kr /in v.

Landsting Kommuner

5. Kostnadsutjämning

5.1. Utjämning av strukturella kostnadsskillnader

5.1.1. Varför kostnadsutjämning?

Kommunernas åldersspecifika kostnader varierar mellan olika åldersgrupper, från cirka 12 000 kronor per invånare och år i åldrarna 19– 64 år till över 260 000 kronor i åldrarna över 90 år, se figur 5.1.1. Till detta ska läggas en grundkostnad per kommun på cirka 7 600 kronor per invånare.

Figur 5.1.1 Kommunernas årskostnad per person i olika åldrar 2009

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000

0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99

kr/inv

Kommunal grundkostnad Övriga kostnader Barnomsorg och skola Äldreomsorg

Källa:

SCB:s räkenskapssammandrag och befolkningsregister

.

Utgiftstrycket på kommunerna varierar således med befolkningens ålderssammansättning, vilket är en följd av att olika åldersgrupper har varierande behov av den verksamhet kommunerna bedriver. Utan utjämning för skillnader i behov skulle en liten glesbygdskommun med många äldre få svårt att erbjuda en med andra kommuner likvärdig äldreomsorg. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för äldreomsorgen i Håbo kommun, med en låg andel äldre, har beräknats till cirka 3 200 kronor per invånare och år i kostnadsutjämningen. I Dorotea kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna beräknats till närmare 17 300 kronor per invånare. Denna skillnad motsvarar närmare 9 procentenheter i kommunalskatt räknat på ett genomsnittligt skatteunderlag per invånare.

Det finns även skillnader i social och geografisk struktur som påverkar kommunernas kostnader. I glesbygd blir kostnaderna för skolan betydligt högre på grund av små skolenheter och långa skolskjutsavstånd. Detsamma gäller hemtjänsten. Vidare kan konstateras att det finns både social och etnisk segregation i varierande utsträckning som medför att vissa kommuner har högre kostnader än andra.

5.1.2. Kostnader som systemet ska utjämna för

Kommunernas kostnader kan schematiskt beskrivas med hjälp av figur 5.1.2. De kostnader som systemet ska utjämna för är skillnader på grund av strukturellt betingade behov eller andra förutsättningar utifrån ett enhetligt definierat behov till enhetlig kostnad, dvs. A plus B i figur 5.1.2.

Självvalda skillnader i serviceutbud, servicekvalitet, avgiftsnivå och effektivitet, dvs. C i figur 5.1.2 ska däremot inte beaktas i kostnadsutjämningen.

Figur 5.1.2 Kommunernas kostnader (principskiss)

C Skillnader i

  • serviceutbud
  • servicekvalitet
  • avgiftsnivå

effektivitet

B Skillnad i kostnad på grund av strukturellt betingade behov eller andra förutsättningar A Enhetligt behov till enhetlig kostnad

Kommunernas totala kostnader (A+B+C)

Kostnader som systemet ska mäta (A+B)

5.1.3. Dagens kostnadsutjämning Verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen

Av tabellerna 5.1.1 och 5.1.2 framgår vilka verksamheter som för närvarande ingår i kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting samt storleken på omfördelningen i de olika modellerna.

Tabell 5.1.1 Delmodeller, omfördelning samt antal bidrags- respektive

avgiftskommuner i kostnadsutjämningen 2011

Delmodell Mdkr Antal kommuner med

tillägg avdrag

Förskola & skolbarnsomsorg 5,18 56 234 Förskoleklass & grundskola 4,07 182 108 Gymnasieskola 2,24 248 42 Äldreomsorg 7,18 210 80 Individ- och familjeomsorg 4,66 31 259 Barn med utländsk bakgrund 0,49 26 264 Befolkningsförändring 0,82 130 160 Bebyggelsestruktur 1,01 77 213 Löner 0,77 41 249 Kollektivtrafik 1,33 59 231 Totalt, netto 6,07 136 154

Källa: SCB.

Äldreomsorgen är den verksamhet som kostar mest i de flesta kommuner och där även skillnaderna mellan kommunerna är störst, varför modellen för äldreomsorg också omfördelar mest pengar i kostnadsutjämningen för kommunerna.

Tabell 5.1.2 Delmodeller, omfördelning samt antal bidrags- respektive

avgiftslandsting

1

i kostnadsutjämningen 2011

Delmodell

Mdkr Antal landsting med tillägg avdrag

Hälso- o sjukvård, totalt

1,87

14

7

- därav hälso- och sjukv.

1,69

11

10

- därav glesbygdstillägg

0,48

13

8

Befolkningsförändring 0,17 1 20 Löner 0,24 3 18 Kollektivtrafik 1,76 1 20 Totalt , netto 1,61 8 13

1

Till landsting i detta sammanhang räknas även Gotland som är en landstingsfri kommun.

Källa: SCB.

Omfördelningen inom respektive delmodell i tabellerna 5.1.1. respektive 5.1.2 går ej att summera till ett totalt omfördelningsbelopp, vilket beror på att de kommuner eller landsting som får ett tillägg i en viss modell ofta får ett avdrag i en annan modell.

Faktorer som ingår för att spegla strukturella merkostnader

I tabell 5.1.3 ges en översiktlig redovisning av vilka variabler som valts i de olika delmodellerna för att spegla de strukturella merkostnader som uppstår på grund av skillnader i åldersstruktur, geografiska förutsättningar samt social struktur. En mer detaljerad beskrivning av de ingående variablerna redovisas i avsnitt 5 under respektive delmodell.

Tabell 5.1.3 Strukturella faktorer i delmodellerna

Verksamhet Strukturella faktorer

Kommuner

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet.

Grundskola och förskoleklass Åldersstruktur, barn med utländsk bakgrund och bebyggelsestruktur. Gymnasieskola Åldersstruktur, programval och bebyggelsestruktur. Äldreomsorg Åldersstruktur, kön, yrkesbakgrund, civilstånd, utomnordisk bakgrund och glesbygd. Individ- och familjeomsorg Utrikes födda från länder utanför Norden och EU, arbetssökande utan ersättning, ensamstående kvinnor med barn, andel män med låg inkomst och bebyggelsetäthet. Barn till ensamstående, lagförda ungdomar, barn med utländsk bakgrund och kommunens folkmängd. Barn med utländsk bakgrund Barn 0–19 år med utländsk bakgrund. Befolkningsförändring Befolkningsminskning>2 % under de senaste 10 åren, förändring (positiv eller negativ) av antalet skolelever samt ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning. Bebyggelsestruktur Uppvärmning (energiindex), gator och vägar (klimat och vägslitage), byggkostnader (lönekostnad för byggnadsarbetare och klimat), glesbygdsspecifika merkostnader för administration, resor och räddningstjänst, Löner Medellön i angränsande kommuner, genomsnittligt pris för småhus samt förvärvsfrekvens.

Landsting

Hälso- och sjukvård Vårdtunga grupper, kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst, boendetyp samt tillägg för glesbygd. Befolkningsförändring Ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning. Lönestruktur Lön i privat sektor samt faktisk läkarlön.

Gemensamt

Kollektivtrafik Gleshet, arbetspendling samt tätortsstruktur.

Ger flera barn, ungdomar och äldre högre bidrag?

Det är viktigt att observera att bidrag eller avgifter i de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen beror på kommunens eller landstingets relativa struktur i förhållande till riket, dvs. skillnaden mellan den egna strukturen och riksgenomsnittet.

Det faktum att en kommun får fler barn, ungdomar och äldre garanterar inte kommunen ett högre bidrag på det sätt som de specialdestinerade bidragen gjorde fram till 1993. Kostnadsutjämningen är ett utjämningssystem, inte ett bidragssystem. Det viktiga från utjämningssynpunkt är hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i riket.

Eventuella tillskott till kommunerna och landstingen sker genom att riksdagen beslutar att höja anslaget för kommunalekonomisk utjämning i statsbudgeten. Förändras kommunernas eller landstingens kostnader på grund av att staten förändrar deras uppdrag ska detta kompenseras genom en reglering av anslaget enligt den s.k. kommunala finansieringsprincipen. Förändringar av anslagsnivån fördelas mellan kommunerna respektive landstingen med ett enhetligt belopp per invånare.

Årlig uppdatering av kostnadsutjämningen

För att kostnadsutjämningen ska ta hänsyn till hur den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets förutsättningar förändras måste många av de faktorer som ligger till grund för utjämningen uppdateras årligen. För kommunerna gäller det framför allt åldersstrukturen och de faktorer som speglar kommunens socioekonomiska struktur. För landstingen handlar det om de faktorer som styr utfallet i delmodellen för hälso- och sjukvård. Uppdateringen av vissa modeller leder helt naturligt till att utfallet av kostnadsutjämningen för kommunen/landstinget varierar från år till år. Eftersom bidrag och avgifter varierar mellan åren förändras också den summa som omfördelas.

5.2. Metoder för kostnadsutjämning

5.2.1. Olika sätt att utjämna

I princip finns två olika metoder att tillgå för kostnadsutjämning: totalkostnadsmetoden respektive standardkostnadsmetoden. Vad som nedan sägs om kommuner gäller även landsting.

Totalkostnadsmetoden

Totalkostnadsmetoden innebär att man med hjälp av en statistisk analysmetod (multipel regressionsanalys) försöker förklara till vilken del ett antal strukturvariabler, t.ex. åldersstruktur, ligger bakom de faktiska kostnadsskillnaderna mellan kommunerna.

Om man lyckas förklara de strukturella kostnadsskillnaderna med ett fåtal variabler har totalkostnadsmetoden den fördelen att den är förhållandevis enkel och att det i regel krävs en mindre arbetsinsats för att hålla modellen fortlöpande uppdaterad.

Bland nackdelarna kan nämnas att vissa förklarande variabler kan få en oproportionerligt stor vikt, som t.ex. klimatfaktorvariabeln i

Kommunalekonomiska kommitténs förslag (SOU 1991:98) till strukturkostnadsindex. Klimatet ansågs förklara knappt 70 procent av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Vidare kan metoden uppfattas som abstrakt i förhållande till de kommunala verksamheterna. Metoden försvårar dessutom adekvata jämförelser på verksamhetsnivå mellan kommunerna, t.ex. beträffande kostnaderna.

Totalkostnadsmetoden användes i den kostnadsutjämning som tillämpades under 1993–1995.

Standardkostnadsmetoden

Standardkostnadsmetoden består av ett antal olika delmodeller, där varje delmodell avser en verksamhet eller ett kostnadsslag. För varje delmodell räknas en standardkostnad fram som avser att spegla den kostnad som kommunen skulle ha om verksamheten bedrivs med en genomsnittlig kostnads-, avgifts-, effektivitets- och servicenivå med hänsyn till egna strukturella förhållanden enligt valda faktorer.

Nackdelen med standardkostnadsmetoden är att beräkningarna blir omfattande eftersom varje kommunal verksamhet av betydelse ska behandlas i en särskild delmodell. Fördelen med metoden är att den har en koppling till de kommunala verksamheterna. Förändringar inom olika verksamheter kan beaktas på ett bättre sätt. Vidare underlättas uppföljning och jämförelser på verksamhetsnivå mellan kommunerna.

Standardkostnadsmetoden är den metod som använts sedan 1996.

5.2.2. Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Standardkostnadsmetoden bör behållas,

vilket innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller med specifika strukturella faktorer för varje verksamhet eller kostnad som ska omfattas av utjämningen.

Skälen för kommitténs bedömning: I fråga om tänkbara metoder

för kostnadsutjämning förordar kommittén standardkostnadsmetoden framför totalkostnadsmetoden. Kommitténs bedömning är att standardkostnadsmetoden gör det lättare att eliminera sådana kostnadsskillnader som beror på service, avgiftsnivå och effektivitet samtidigt som den underlättar jämförelser på verksamhetsnivå mellan kommunerna. Standardkostnadsmetoden gör det även lättare att anpassa kostnadsutjämningen till regeländringar och förändringar i omvärlden som påverkar verksamheterna.

5.3. Verksamheter och andra strukturella faktorer som kostnadsutjämningen bör omfatta

5.3.1. Överväganden och förslag Kommitténs bedömning: Kostnadsutjämningen bör omfatta

samtliga verksamheter som i dag ingår i utjämningen. Det gäller även strukturella kostnadsskillnader som inte är direkt hänförbara till specifika verksamheter.

Skälen för kommitténs bedömning: Enligt kommitténs uppfatt-

ning bör kostnadsutjämningen omfatta alla obligatoriska verksamheter, dvs. verksamheter som kommuner och landsting enligt lag är skyldiga att bedriva, som är i huvudsak skattefinansierade och som har mätbara strukturella kostnadsskillnader. För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning.

Därutöver finns vissa typer av kostnader, som inte klart går att avgränsa och som heller inte kan hänföras till någon specifik verksamhet, men som ändå är av klart strukturell karaktär. Det gäller bl.a. kostnader som uppstår till följd av befolkningsförändringar och regionala skillnader i fråga om lönestrukturen.

Sådana kostnadsskillnader bör enligt kommitténs mening också beaktas inom ramen för kostnadsutjämningen.

5.4. Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet1

5.4.1. Nuvarande utformning

I kostnadsutjämningen för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg beaktas andelen barn samt behovet av dessa verksamheter.

Standardkostnad förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg =

Korrigerad åldersersättning * Volymindex (Kvolymindex) * förändring av NPI.

Sedan nuvarande utjämningssystem infördes 1996 har modellen varit oförändrad, bortsett från mindre justeringar – t.ex. till följd av att förskoleklass infördes som en ny skolform. Den ursprungliga modellen för att beräkna barnomsorgens standardkostnader byggde på en studie av professor Britta Schwarz Kommunala kostnadsvariationer – En studie av barnomsorgen 1990–1991. Av studien framgår att skillnaderna i omsorgskostnader mellan olika kommuner i huvudsak kunde förklaras med andelen barn i olika åldrar, föräldrarnas förvärvsarbete samt barnens vistelsetid i omsorgen.

Den korrigerade åldersersättningen speglar andelen barn i de för verksamheterna aktuella åldersgrupperna samt en beräknad styckkostnad för respektive åldersgrupp, medan volymindexet ska fånga upp strukturella skillnader i behov mellan kommunerna.

Behovet (Kvolymindex) beräknas med hjälp av andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar minst 28 timmar per vecka (förvärvsfrekvens), kommunens skattekraft samt ett täthetsmått. I beräkningarna begränsas genomslaget av både höga och låga värden på skattekraften och täthetsmåttet.

Andelen barn per kommun samt den genomsnittliga kostnaden per barn i olika åldersgrupper (1–3 år, 4–5 år, 6 år och 7–9 år)

1

Modellen omfattar förskola, fritidshem och sådan verksamhet som avses i 25 kap Skollagen

(2010:800), dvs. pedagogisk omsorg (t.ex. familjedaghem), öppen förskola, öppen fritidsverksamhet och omsorg under s.k. obekväm arbetstid. Dessa verksamheter motsvarar det som tidigare benämndes förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

uppdateras årligen. Även skattekraften och föräldrarnas förvärvsfrekvens uppdateras årligen, men beräknas som ett genomsnitt för de senaste tre respektive två åren. Bebyggelsetätheten uppdateras när nya data finns tillgängliga, i regel vart femte år. Den senaste uppdateringen skedde inför utjämningsåret 2008.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Den genomsnittliga standardkostnaden för riket är 6 027 kronor per invånare 2011. Standardkostnaden varierar mellan 3 055 (Ljusnarsberg) och 10 311 (Sollentuna) kronor per invånare.

5.4.2. Resultatet av kommitténs uppföljning Utvecklingen inom förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg

Under 2000-talet har en rad reformer genomförts i syfte att öka tillgängligheten inom förskolan, fritidshem och pedagogisk omsorg, bl.a. rätt till förskola för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga med yngre syskon (2001–2002), maxtaxereformen (2002) samt införandet av allmän förskola för fyra- och femåringar (2003). Sedan den 1 juli 2010 är kommunerna även skyldiga att anordna allmän förskola för treåringar. Dessa reformer har bidragit till att inskrivningsgraden i förskola och fritidshem har ökat. Sedan 2009 utgör pedagogisk omsorg ett samlingsbegrepp där familjedaghem är en av flera tänkbara varianter.

Förskola och pedagogisk omsorg för 1–5 åringar

Mellan 2003 och 2009 ökade andelen inskrivna barn 1–5 år i förskolan från 71 till 81 procent. Samtidigt minskade andelen barn 1–5 år i familjedaghem från drygt 10 till knappt 5 procent. Andelen barn 1–5 år inskrivna i antingen förskola eller pedagogisk omsorg ökade från 81 till 86 procent mellan 2003 och 2009.

Inskrivningsgraden varierar i dag betydligt mindre mellan kommungrupperna än tidigare, se tabell 5.4.1. Skillnaden mellan de kommungrupper som i dag har den högsta respektive lägsta inskrivningsgraden uppgår till drygt 3 procentenheter. År 2000 var motsvarande skillnad 9 procentenheter.

Bland annat som en följd av att barn till arbetslösa och föräldralediga ska erbjudas förskola under minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan har den genomsnittliga vistelsetiden minskat, från 31 timmar i veckan 1999 till 29 timmar 2005. Längst vistelsetider 2005 (året för den senast tillgängliga statistiken från Skolverket) hade storstäder och förortskommuner, cirka 32 timmar per vecka. Kortast vistelsetider hade glesbygdskommuner och övriga små kommuner, cirka 25 timmar per vecka.

Tabell 5.4.1 Andelen barn 1–5 år inskrivna i förskola och

pedagogisk omsorg åren 2003, 2006 och 2009

Kommungrupp 2003 2006 2009 Storstäder 81,3 83,2 83,4 Förortskommuner till storstäderna 83,2 85,6 86,7 Större städer 83,5 85,1 87,0 Förortskommuner till större städer 80,2 83,2 86,3 Pendlingskommuner 80,1 83,3 85,0 Turism- och besöksnäringskommuner 80,5 83,3 86,1 Varuproducerande kommuner 80,8 83,5 85,0 Glesbygdskommuner 79,6 81,9 86,7 Kommuner i tätbefolkad region 81,3 84,0 85,8 Kommuner i glesbefolkad region 82,4 84,3 86,1 Riket 81,3 83,9 85,9

Källa: Kommun- och Landstingsdatabasen (Kolada).

Fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn

Av samtliga barn i åldrarna 6–9 år var drygt 80 procent inskrivna i fritidshem eller pedagogisk omsorg 2009, vilket är en ökning med cirka 20 procentenheter sedan 2000. Andelen inskrivna 10–12 åringar är betydligt lägre men även den har ökat sedan 2000, från 7 till knappt 14 procent.

Skillnaden i inskrivningsgrad mellan olika kommungrupper är betydligt större när det gäller skolbarnen än vad som är fallet beträffande barn i förskoleåldrarna. I förortskommunerna till storstäderna var i genomsnitt 87 procent av alla 6–9 åringar inskrivna medan motsvarande siffra för glesbygdskommunerna var 64 procent.

Även när det gäller andelen inskrivna 6–12 åringar i fritidshem är skillnaden mellan olika kommungrupper stor. I glesbygds-

kommunerna är inskrivningsgraden 38 procent medan den är 58 procent i förortskommunerna till storstäderna, se tabell 5.4.2.

Tabell 5.4.2 Andelen barn 6–12 år inskrivna i fritidshem

åren 2003, 2006 och 2009 (oviktade värden)

Kommungrupp 2003 2006 2009 Storstäder 48 49 52 Förortskommuner till storstäderna 48 52 58 Större städer 45 47 51 Förortskommuner till större städer 39 44 50 Pendlingskommuner 37 41 45 Turism- och besöksnäringskommuner 36 41 46 Varuproducerande kommuner 36 40 44 Glesbygdskommuner 30 33 38 Kommuner i tätbefolkad region 39 44 48 Kommuner i glesbefolkad region 35 40 44 Riket 39 43 47

Källa: SCB och Skolverket.

Utfallet i dagens modell

Ett sätt att beskriva utfallet i nuvarande delmodell är att jämföra kommunernas redovisade kostnader för ett år och beräknad standardkostnad två år efter redovisningsåret utan prisuppräkning. Redovisade kostnader motsvarar då samma år som underlagsdata i beräkningarna för kostnadsutjämningen.

Som framgår av tabell 5.4.3 får storstäderna och speciellt förortskommunerna till dessa en standardkostnad i dagens modell som överstiger redovisad nettokostnad medan förhållandet är omvänt för alla andra kommungrupper.

Tabell 5.4.3 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad

utjämningsåret 2011 (kr/inv, oviktade genomsnittsvärden)

Kommungrupp

Standard-

kostnad

20111

Netto-

kostnad

2009

Differens

Storstäder

6 500 6 278

222

Förortskommuner till storstäderna

7 692 6 983

709

Större städer

5 578 5 735

-157

Förortskommuner till större städer

5 888 6 058

-170

Pendlingskommuner

4 739 5 225

-486

Turism- och besöksnäringskommuner

3 952 4 822

-870

Varuproducerande kommuner

4 327 4 726

-399

Glesbygdskommuner

3 791 4 854 -1 063

Kommuner i tätbefolkad region

4 588 5 014

-426

Kommuner i glesbefolkad region

4 279 5 097

-818

1 Ej NPI-uppräknad standardkostnad.

Källa: SCB och Kommun- och Landstingsdatabasen (Kolada).

Det som främst förklarar att utfallet ser ut som det gör är att inskrivningsgraden i förskolan har jämnats ut mellan olika kommungrupper som en följd av de reformer som genomfördes under 2000-talet.

I den modell som för närvarande tillämpas för att fånga upp strukturella behovs- och kostnadsskillnader väger inskrivningsgraden tungt. Som en följd av att inskrivningsgraden i förskola och pedagogisk omsorg jämnats ut över landet har de variabler som för närvarande används för att räkna fram behovet (förvärvsfrekvens, skattekraft och ett mått på befolkningstätheten) blivit allt mindre träffsäkra medan den åldersbaserade ersättningen fått större tyngd. Som exempel kan nämnas att åldersstrukturen (andelen barn) bara kunde förklara 29 procent av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna 2001. I dag kan åldersstrukturen förklara cirka 70 procent av kostnadsskillnaderna.

Gränspendlingens effekter på utfallet

På uppdrag av kommittén har Statskontoret analyserat effekterna på utjämningssystemet av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat. Beträffande den här aktuella delmodellen

konstaterar Statskontoret att variabeln andel vårdnadshavare som arbetar minst 28 timmar per vecka påverkas av gränspendlingen eftersom antalet personer i gruppen ”vårdnadshavare som arbetar” underskattas genom att gränspendlarna inte räknas som arbetande.

Även den andra variabeln som avser att fånga behoven – kommunens skattekraft – påverkas av gränspendlingen eftersom den beskattningsbara inkomsten blir lägre än vad den skulle ha varit om gränspendlarnas inkomster hade ingått i underlaget.

Kommuner med stor utpendling över landsgräns skulle ha fått en betydligt högre standardkostnad om man hade tagit hänsyn till gränspendlingen. Den största ökningen skulle Strömstads kommun ha fått med 394 kronor per invånare. Ytterligare sju kommuner skulle ha fått ett tillskott på 100 kronor per invånare eller mer.

5.4.3. Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Nuvarande åldersersättning ersätts med

en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden per barn för åldersgrupperna 1–5 år respektive 6–12 år. Nuvarande Kvolymindex som avser att fånga skillnader i omsorgsbehov mellan olika kommuner ersätts av två nya index. Det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn.

Skolverket bör ges i uppdrag att uppdatera underlaget och närmare studera frågan om de kostnadsmässiga konsekvenser som följer av olika vistelsetider i förskolan. I uppdraget bör vidare ingå att närmare studera skillnader i vistelsetider mellan olika kommuner inom respektive kommungrupp enligt 2011 års kommungruppsindelning.

Skälen för kommitténs förslag: I kommitténs uppdrag ingår att se

över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten.

Som redovisats i avsnitt 5.4.2 har skillnaderna i inskrivningsgrad i förskola och pedagogisk omsorg för 1–5 åringar mellan olika kommungrupper i stort sett eliminerats som en följd av de reformer som genomfördes under 2000-talet. Det innebär att

många kommuner med tidigare låg inskrivningsgrad är missgynnade i dagens modell. De variabler som används för att fånga skillnader i behov speglar inte dagens verklighet. Kommuner med en omfattande gränspendling är särskilt missgynnade.

Mot den bakgrunden anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med en betydligt mer förenklad modell med större tonvikt på åldersstrukturen.

Kommitténs förslag innebär att dagens åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden per barn från räkenskapssammandraget för åldersgrupperna 1–5 år respektive 6–12 år.

Nuvarande Kvolymindex som avser att fånga skillnader i behov mellan olika kommuner bör ersättas av två nya index varav det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Formeln för att beräkna standardkostnaden för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet ser enligt kommitténs förslag ut som följer:

Standardkostnad förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet = Andel barn 1–5 år * kostnad per 1–5 åring *

Kostnadsindex som korrigerar för skillnader i vistelsetid + Andel barn 6–12 år * kostnad per 6–12 åring * volymindex som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad * förändring av NPI.

Åldersersättningen

Enligt Statistiska centralbyråns räkenskapssammandrag (RS) uppgick genomsnittskostnaden per 1–5 åring till 81 429 kronor 2009. Motsvarande kostnad per 6–12 åring uppgick till 15 626 kronor. Det är dessa belopp som hade legat till grund för den förenklade åldersersättningen utjämningsåret 2011 om den av kommittén föreslagna delmodellen redan hade varit införd.

Kommitténs förslag innebär att andelen barn och den genomsnittliga kostnaden per barn för de aktuella åldersgrupperna uppdateras årligen med aktuella data.

Index som avser att fånga upp kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan

Det index som avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan bör enligt kommitténs förslag bygga på kommungruppernas genomsnittliga vistelsetider 2005, enligt 2005 års kommungruppsindelning eftersom motsvarande beräkning saknas för den senaste kommungruppsindelningen, se tabell 5.4.4. Kommitténs bedömning är att verksamhetens kostnader inte ökar i samma grad som vistelsetiden. Därför begränsas genomslaget av det index som följer om man enbart ser till vistelsetidens längd med 50 procent. Det gäller både de kommungrupper som har en vistelsetid som överstiger riksgenomsnittet och de som har en kortare vistelsetid än genomsnittet för riket.

Vidare anser kommittén att Skolverket bör ges i uppdrag att uppdatera underlaget och närmare studera frågan om de kostnadsmässiga konsekvenser som följer av olika vistelsetider eftersom 2005 års uppgifter börjar bli föråldrade. I uppdraget bör vidare ingå att närmare studera skillnader i vistelsetider mellan olika kommuner inom respektive kommungrupp enligt 2011 års kommungruppsindelning. När uppdaterat underlag föreligger bör föreslaget index justeras inom ramen för den löpande uppföljningen av kostnadsutjämningen. Det bör också övervägas om det finns lämpligare indelning än kommungrupper att basera beräkningen på.

Tabell 5.4.4 Genomsnittliga vistelsetider i den kommunala förskolan 2005

(timmar per vecka enligt 2005 års indelning) samt korrigerat index

Kommungrupp 2005 Index Korrigerat index Storstäder 31,2 1,08 1,041Förortskommuner 30,6 1,06 1,03 Större städer 28,2 0,97 0,99 Pendlingskommuner 28,0 0,97 0,98 Glesbygdskommuner 25,2 0,87 0,93 Varuproducerande kommuner 27,1 0,93 0,97 Övriga kommuner över 25 000 inv. 26,9 0,93 0,96 Övr. kommuner, 12 500 –25 000 inv. 26,1 0,90 0,95 Övr. kommuner mindre än 12 500 inv. 24,6 0,85 0,92 Riket 29,0 1,00 1,00

1 Skillnad i vistelsetid reducerad med 50 procent (31,2/29.0 =1,08; 1,08-1=0,08/2=0,04: 1+0,04=1,04)

Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Volymindex som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad i fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn

För fritidshem och annan pedagogisk verksamhet för skolbarn efter skoltid föreslås ett index som utan korrigering bygger på andelen inskrivna 6–12 åringar i fritidshem för respektive kommungrupp, enligt 2011 års kommungruppsindelning, i relation till genomsnittet för riket (se tabell 5.4.2). Värdena för respektive kommungrupp bör, liksom den genomsnittliga inskrivningsgraden för riket, inte viktas efter befolkningens storlek. Enligt kommitténs bedömning bör det index som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad för 6–12 åringar uppdateras löpande. Även beträffande detta index bör det inom ramen för den löpande uppföljningen övervägas om det finns lämpligare indelning av kommungrupper som grund för beräkningen.

5.4.4. Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

De av kommittén föreslagna förändringarna innebär att förortskommuner till större städer som grupp får den största positiva förändringen jämfört med nuvarande standardkostnad, plus 480 kronor per invånare. Storstäder och förortskommuner till stor-

städerna får den största negativa förändringen, minus 275 respektive minus 271 kronor per invånare, se tabell 5.4.5.

Tabell 5.4.5 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad

och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.)

Kommungrupp

Föreslagen standardkostnad 2011

Nuvarande standardkostnad 2011

Differens

Storstäder

6 224

6 499

-275

Förortskommuner till storstäderna

7 422

7 693

-271

Större städer

5 721

5 579

142

Förortskommuner till större städer

6 369

5 888

480

Pendlingskommuner

5 198

4 740

459

Turism- och besöksnäringskommuner

4 270

3 952

318

Varuproducerande kommuner

4 751

4 327

424

Glesbygdkommuner

4 209

3 791

418

Kommuner i tätbefolkad region

4 961

4 588

373

Kommuner i glesbefolkad region

4 694

4 279

414

Källa: SCB och egna beräkningar.

Trots att förortskommunerna till storstäderna förlorar 271 kronor per invånare på den föreslagna modellen är det fortfarande den kommungrupp som har den största positiva avvikelsen i relation till redovisad nettokostnad, plus 439 kronor per invånare.

Glesbygdskommunerna, som får en betydligt högre ersättning i den av kommittén föreslagna modellen jämfört med i dag, blir dock fortfarande den kommungrupp som får den största negativa avvikelsen jämfört med redovisad nettokostnad: minus 645 kronor per invånare. I den av kommittén föreslagna modellen elimineras de negativa effekter som f.n. drabbar kommuner med omfattande gränspendling eftersom de variabler som påverkas av gränspendlingen inte kommer att användas i den föreslagna modellen.

5.5. Förskoleklass och grundskola

5.5.1. Nuvarande utformning

Delmodellen för förskoleklass och grundskola har varit i stort sett oförändrad sedan den infördes 1996. Största förändringen skedde 2005 efter förslag från Utjämningskommittén (SOU 2003:88) då underlaget för att beräkna merkostnader för modersmåls-

undervisning och svenska som andraspråk ändrades från finska och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund2. Samtidigt anpassades modellen för att ta hänsyn till att förskoleklass infördes som en egen skolform för 6-åringar. Basen för standardkostnadsberäkningen är kommunens åldersstruktur. Till de åldersbaserade kostnaderna läggs kostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt kostnader för små skolor och skolskjutsar. Nuvarande modell har en förklaringsgrad på cirka 46 procent.

Standardkostnad förskoleklass och grundskola = andelen barn

7–15 år * genomsnittlig kostnad per 7–15 åring + andelen 6åringar * genomsnittlig kostnad per 6-åring + tillägg/avdrag för modersmålsundervisning och svenska 2 + tillägg/avdrag för små skolor och skolskjutsar * förändring av NPI.

Den genomsnittliga kostnaden per barn, som uppdateras årligen, baseras på räkenskapssammandragets (RS) uppgifter om nettokostnaden för förskoleklass och grundskola.

Tillägget eller avdraget för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk bygger på kommunens andel 7–15 åringar med utländsk bakgrund. Därefter beräknas ett grundbelopp genom att kommunens andel av 7–15 åringar med utländsk bakgrund multipliceras med en fastställd ersättning. Huruvida kommunens grundbelopp är högre eller lägre än rikets genomsnittliga grundbelopp bestämmer om kommunen får tillägg eller avdrag.

För att beräkna merkostnader för små skolor och skolskjutsar används dåvarande Glesbygdsverkets modeller som gör en fiktiv utplacering av skolor efter vissa kriterier och som givet elevunderlaget och dess geografiska spridning ska spegla kommunens strukturellt betingade merkostnader. Modellen utmynnar i en teoretisk optimal skolstruktur som anger antal skolenheter, antal elever per enhet och skolskjutskostnader.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Den genomsnittliga standardkostnaden för riket (vägd efter befolkningen och uppräknad med NPI) är 8 830 kronor per invånare

2

Födda utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda föräldrarna är födda utanför

dessa länder.

2011. Standardkostnaden varierar mellan 5 258 (Solna) och 12 069 (Nykvarn) kronor per invånare.

5.5.2. Resultatet av kommitténs uppföljning Utvecklingen inom grundskolan inklusive förskoleklasser

År 2009 uppgick genomsnittskostnaden per elev i grundskolan till knappt 86 000 kronor medan eleverna i förskoleklass kostade knappt 47 000 kronor. Genomsnittskostnaden per elev i förskoleklass och grundskola tillsammans uppgick till cirka 84 000 kronor, vilket innebär en ökning sedan 2000 med 54 procent. Högst kostnader per elev i förskoleklass och grundskola har glesbygdskommunerna med cirka 100 000 kronor per elev medan förortskommunerna till storstäderna har de lägsta kostnaderna, cirka 77 000 kronor per elev.

Det som främst förklarar glesbygdskommunernas höga kostnadsnivå är merkostnader för skolmåltider, lokaler och undervisning, vilket beror på få elever per klass. Höga kostnader för undervisning och lokaler har även storstäderna, vilket beror på höga löner, höga hyror och höga kostnader för modersmålsundervisning.

Utfallet i dagens modell

I dagens modell erhåller förortskommunerna till storstäderna en standardkostnad som är 541 kronor högre per invånare än redovisad nettokostnad. Den största negativa avvikelsen i förhållande till redovisad nettokostnad har glesbygdskommunerna – minus 1 051 kronor per invånare, se tabell 5.5.1.

Tabell 5.5.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad

utjämningsåret 2011 (oviktade värden, kr/inv)

Kommungrupp Nuvarande standard-

kostnad 2011

Netto- kostnad 2009

Differens

Storstäder

7 231

7 462

-231

Förortskommuner till storstäderna

10 155

9 614

541

Större städer

8 473

8 291

183

Förortskommuner till större städer

9 660

9 492

168

Pendlingskommuner

9 043

9 516

-473

Turism- och besöksnäringskommuner

8 576

9 267

-691

Varuproducerande kommuner

8 637

8 947

-309

Glesbygdkommuner

9 178

10 230 -1 051

Kommuner i tätbefolkad region

8 630

8 761

-131

Kommuner i glesbefolkad region

8 555

9 227

-672

Källa: SCB och egna beräkningar.

Beräkningen av standardkostnader för grundskolan påverkas inte av gränspendlingen till Danmark, Norge och Finland.

5.5.3. Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande utjämnings-

modell bör behållas men uppdateras med avseende på den fasta ersättningen för merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén gör

bedömningen att det finns acceptans för den åldersbaserade ersättningen i dagens utjämningsmodell men att modellen bör uppdateras i två avseenden. Det ena avser underlaget för att beräkna kostnaderna för modersmålsundervisning och svenska som and