Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade den 19 januari 2012 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna om statlig krigsförsäkring med syfte att skapa en lämplig reglering mot bakgrund av allvarliga krissituationer som inträffat de senaste decennierna. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2012:04). Den 20 september 2012 och den 24 januari 2013 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2012:93 och dir. 2013:07).

Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 23 januari 2012 departementsrådet Sonja Daltung.

Som experter förordnades fr.o.m. den 28 april 2012 departementssekreteraren Per Brandtell, ämnesrådet Olof Hedberg, departementssekreteraren Monika Johansson, chefen för försäkring och juridik, juristen Mikael Livijn, försäkringsjuristen Ulla Norrhäll, förbundsjuristen Mikaela Tamm och direktören Håkan Österhed.

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 april 2012 utredningssekreteraren Malin Rothlin.

Utredningen som antagit namnet 2012 års krigsförsäkringsutredning överlämnar härmed betänkandet Statlig försäkring på

transportområdet i krig och kris (SOU 2013:28).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i april 2013

Sonja Daltung

/Malin Rothlin

• Sida 5
•  Original

5

Sammanfattning

Sverige är en liten öppen ekonomi som i hög grad är beroende av transporter. Landet är inte självförsörjande vad gäller förnödenheter och den ekonomiska verksamheten är i hög grad beroende av utrikeshandel. Sveriges geografiska läge i Europas utkant innebär ett omfattande transportbehov. Dessutom är Sverige långsträckt vilket medför ett stort behov av transporter inom landet.

Utvecklingen under senare år mot minskad lagerhållning har ökat landets sårbarhet för avbrott i transporter. Företag minskar lagerhållningen för att minska kostnaderna för den kapitalbindning som lagerhållning innebär och därigenom öka lönsamheten. Numera råder vad som brukar benämnas som ”just-in-time”-principen, vilken innebär att lagerhållningen och lagerhållningstiderna har krympts till ett minimum. I praktiken finns lagren i många fall på transportmedlen. Fördelen för företagen är en minskad balansomslutning och nackdelen en ökad sårbarhet för störningar i leveransflödet. Företagen förlitar sig på att transporter ska fungera i stort sett friktionsfritt för att produktionen ska kunna fortgå utan avbrott. Även inom livsmedelsindustrin råder ”just-in-time”. Nackdelen för samhället med den minskade lagerhållningen är en ökad sårbarhet i försörjningshänseende.

Transportverksamhet är beroende av tillgång på försäkringar. Det behövs försäkringar för godset som transporteras, för transportmedlen och för att täcka ansvar som transportörerna bär. Behovet av försäkringar har ökat i och med privatiseringen av transportverksamheten. Järnvägen och flyget, som traditionellt har varit statsägda, har till delar privatiserats. Dessutom har mycket av den statliga transportverksamheten bolagiserats och bedrivs på kommersiell basis och behöver därför försäkras. Därtill finns det dels olika lagkrav på försäkring, dels krav från finansiärer på försäkringar. Finansiärer av transportmedel, t.ex. sjöfartyg eller flygplan, kräver i regel att farkosterna är försäkrade för att de ska få gå i

• Sida 12
•  Original

12

trafik. Sammantaget innebär detta att tillräckliga försäkringar i regel utgör en förutsättning för att transporterna ska kunna genomföras.

Marknaderna för transportförsäkringar avseende sjöfart och luftfart är globala. På luftfartsområdet är den utländska försäkringsmarknaden helt dominerande för större flygplan. På sjöfartssidan finns ett globalt system med ömsesidiga klubbar för s.k. P&I–försäkringar som täcker redarnas ansvar för olika typer av skador. Kaskoförsäkringar tillhandahålls av många olika försäkringsföretag.

Behovet av statliga försäkringsåtgärder

Om risken med att genomföra transporter, antingen för skador på transportmedlet, skador på lasten, skador på personalen eller skador på tredje man som transportören ansvarar för ökar drastiskt, ökar också behovet av försäkringsskydd. Samtidigt ökar kostnaderna för försäkringar kraftigt, om det i detta läge över huvud taget finns ett försäkringsutbud. Staten kan i en sådan situation behöva ta på sig en del av risken för att få till nödvändiga transporter. Ett effektivt sätt att överta risk är genom försäkring eller garantier.

Under första och andra världskrigen var det inte möjligt att få transportförsäkringar till rimligt pris på den kommersiella försäkringsmarknaden. Riskerna för skador orsakade av krig ökade kraftigt och då inte minst på transportområdet. Vid den tiden fraktades det mesta av svensk export och import med svenska fartyg som var försäkrade i svenska försäkringsföretag. När riskerna ökade samtidigt som den internationella återförsäkringsmarknaden upphörde att fungera hade de svenska försäkringsföretagen inte tillräcklig finansiell styrka att ge försäkring mot krigsrisk på transportområdet. Under krigen var det således behövligt med statlig inblandning.

Utredningen har haft i uppdrag att analysera om det även kan uppstå behov av statliga försäkringsåtgärder på transportområdet i andra situationer än krig. Vår kartläggning visar att försäkringsmarknaderna historiskt visat en god förmåga att hantera mycket stora risker. Större händelser har inneburit att marknaden har reagerat bland annat genom att införa nya och förändrade villkor, genom att införa begränsningar i försäkringsskyddet, genom att

• Sida 13
•  Original

13

införa restriktioner på resrutter och genom att införa säkerhetsbestämmelser. Slutsatsen är att det ska mycket till för att det ska uppstå försäkringsnöd på transportområdet. Däremot kan premierna öka kraftigt för försäkring av vissa risker. Ett exempel på det är försäkring av fartygstransporter i områden där det förekommer sjöröveri. Utredningen har bara funnit belägg för att svensk transportnäring har hamnat i försäkringsnöd. vid ett tillfälle under de senaste decennierna och det var i samband med terrordåden den 11 september 2001. I det fallet stod svenska flygföretag och flygplatser i Sverige utan tillräckligt skydd för ansvar för skador på tredje man. Det var de inte ensamma om, utan hela den internationella flygbranschen drabbades. Om inte staterna hade tillhandahållit försäkringsskydd hade inga flygningar till och från eller inom Sverige kunnat genomföras.

Försäkringsbranschen har till följd av brist på statistik allmänt svårt att prissätta försäkringar för stora skador som inträffar med liten sannolikhet. Branschen har under de senaste årtiondena utvecklat analysmetoder för att riskbedöma och prissätta den typen av försäkringar, t.ex. försäkring mot skador orsakade av naturkatastrofer. När det gäller antagonistiska hot, såsom terroristangrepp, är riskerna dock betydligt svårare att förutse. Offentlig statistik finns inte tillgänglig utan hoten hålls av säkerhetsskäl ofta hemliga. Försäkringsföretag tillhandahåller ändå försäkring på transportområdet för skador orsakade av terrorism som en del av krigsförsäkringen, men med förbehållet att de kan sägas upp med kort varsel. Kommersiella krigsförsäkringar på transportområdet sägs upp automatiskt om det utbryter stormaktskrig eller vid en fientlig detonation av atomvapen, men de kan också sägas upp med sju dagars varsel utan något skäl alls. Ett syfte med att kunna säga upp försäkringen är kunna ändra villkoren och premierna. Villkor och premier kan dock bli sådana att de omöjliggör kommersiella transporter eller också kan utbudet upphöra helt.

Bristen på utbud av krigsförsäkringar omedelbart efter 11 september 2001 berodde på att försäkringsbolagen inte längre ansåg sig kunna bedöma risken för skada till följd av allvarliga terrordåd. Utredningens slutsats är att det inte går att utesluta att t.ex. en omfattande terroraktion skulle kunna leda till att krigsförsäkringar sägs upp och att utbudet upphör eller att premierna ökar så kraftigt att det motiverar statlig inblandning på transportförsäkringssidan, men att det torde vara sällsynt förekommande.

• Sida 14
•  Original

14

Författningsmässig och finansiell beredskap

Sverige har liksom andra länder en ordning för statlig försäkringsverksamhet för krigsrisker på transportområdet i krig. Den består av en Krigsförsäkringsnämnd som har ansvar för att förbereda statliga försäkringsåtgärder under krigsförhållanden och en beredskapslag, lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. (krigsförsäkringslagen), som styr vilka åtgärder som får vidtas. Om Sverige kommer i krig träder lagens bestämmelser automatiskt i tillämpning, medan regeringen får föreskriva att reglerna ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Kommersiella krigsförsäkringar har ett vidare tillämpningsområde än krigsförsäkringslagen i och med att de även omfattar skador till följd av t.ex. terrorism och sjöröveri under fredstid. Krigsförsäkringslagen kan därför inte i sin nuvarande utformning tillämpas i alla de fall som det kan uppkomma en brist på utbud av kommersiella krigsförsäkringar. När statliga åtgärder behövde vidtas efter attentaten mot World Trade Center behövde därför regeringen vända sig till riksdagen för att få ett bemyndigande att ikläda staten åtaganden. Riksdagen tvingades trots snabbehandling att fatta beslut om att åtgärderna skulle gälla retroaktivt då det inte var möjligt att få riksdagsbeslutet på plats till dess att de behövde börja gälla. Regeringen behövde också gå tillbaka till riksdagen flera gånger för att få bemyndigandet förlängt.

Ett förberett regelverk möjliggör snabbare och effektivare åtgärder genom att processen för de statliga åtgärderna är klar. Det kan också innebära att en myndighet har ansvaret att vara förberedd på att kunna vidta lämpliga åtgärder

Som sagts torde ett behov av statliga åtgärder bli sällsynt förekommande då försäkringsmarknaden har visat sig klara av att hantera mycket stora risker. Det minskar behovet av en författningsmässig beredskap. Men då det finns en sådan beredskap för krigssituationer krävs ingen ny lag, utan en beredskap kan skapas genom att utvidga tillämpningsområdet för krigsförsäkringslagen. Om en myndighet ska bevaka försäkringsmarknaden för att vara beredd att vidta åtgärder under krigsförhållanden, kan det vara en fördel att den även har en beredskap för att bli aktiv i andra

• Sida 15
•  Original

15

situationer än krig. Det torde skapa en bättre beredskap även för krigssituationer.

En full beredskap för statliga åtgärder vid marknadsmisslyckande på försäkringsmarknaden för transportförsäkringar kräver emellertid att regeringen har ett bemyndigande att ingå ekonomiska åtaganden för statens räkning. Ett sådant bemyndigande innebär att regeringen anförtros en uppgift som normalt tillkommer riksdagen och att riksdagens kontroll över statsfinanserna minskar. Det kan uppstå ett tryck på regeringen att vidta åtgärder när det inte är motiverat. Stora skadehändelser får ofta påverkan på försäkringspremierna. Varierande försäkringspremier är därmed något som transportnäringarna har fått leva med. Med kännedom om att regeringen har möjlighet att vidta statliga åtgärder kan de emellertid komma att argumentera för att problemet är värre än vad det är och vända sig till regeringen för att få en statlig försäkring till lägre premie.

Det behöver finnas ett tydligt behov för att ett sådant bemyndigande ska vara motiverat att ge till regeringen. Om det uppstår ett behov av statliga åtgärder kan dessa behöva sättas in med kort varsel. Processen med ett riksdagsbeslut kan snabbas upp om regelverket finns på plats och det enda som krävs är att riksdagen fattar beslut om att det ska tillämpas. Även det kan emellertid vara problematiskt om behovet uppstår när riksdagen inte är samlad. Problemet med kringskärning av riksdagens makt över statens finanser kan också begränsas genom utformningen av bemyndigandet.

Skälen för och emot en utvidgad finansiell beredskap på transportområdet står och väger. Utredningen har endast identifierat ett fall av statlig försäkring på transportområdet under efterkrigstiden och då kunde det hanteras ad hoc-mässigt utan att det uppstod något problem för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Av länder som har studerats har Finland en lagstiftning för statlig försäkring på transportområdet som även täcker allvarliga störningar under fredstid. Den brittiska regeringen har möjlighet att ställa ut kortsiktiga garantier och Danmark har ett system för statlig ersättning av skador till följd av vissa terroristhandlingar. De korta varsel med vilka krigsförsäkringar kan sägas upp talar för att regeringens bemyndigande bör vidgas. Om riksdagen inte hade varit samlad i september 2001 hade det tagit längre tid att få till bemyndigandet till regeringen, vilket hade kunna ställa till problem. Den effektivare process som kan uppnås måste dock

• Sida 16
•  Original

16

vägas mot risken att ett vidgat bemyndigande skapar förväntningar om statliga åtgärder i fler fall än när de är nödvändiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Utredningen har valt att utforma ett förslag till utökad författningsmässig och finansiell beredskap på transportområdet då det gör det lättare att ta ställning till för- och nackdelar med ett sådant förslag.

Förslag på utvidgning av krigsförsäkringslagens tillämpningsområde

Utredningen föreslår, att förutom under krigsförhållanden, ska regeringen under extraordinära förhållanden som medför att det

saknas ett tillräckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på transportområdet eller om det är allvarliga störningar i detta utbud kunna

besluta att staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet, om sådan återförsäkring är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Staten ska endast träda in när marknaden har fallerat. Höjda premier på marknaden ska normalt inte vara ett tillräckligt skäl för statliga åtgärder, utan statliga åtgärder ska endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Det ska finnas behov av att försäkra risker som det inte erbjuds försäkringar för på den kommersiella marknaden eller föreligga så allvarliga störningar i utbudet att det är fråga om ett marknadsmisslyckande.

Statlig krigsförsäkring är en tillfällig lösning så länge marknaden för kommersiella försäkringar inte fungerar tillfredsställande. I dessa situationer ska staten kunna erbjuda återförsäkring. Staten bör täcka den del av risken som det inte går att få försäkring för på den kommersiella marknaden. Om det inte går att få någon försäkring alls på marknaden, ska staten genom återförsäkringen kunna bära hela risken. Syftet med de statliga åtgärderna ska vara att trygga kontinuiteten i transporter som är viktiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Så snart marknaden åter fungerar tillfredsställande ska regeringen besluta att lagen inte längre ska tillämpas och återförsäkring därmed inte längre ska erbjudas.

• Sida 17
•  Original

17

Krigsutbrottsavtal

Som förberedelse för statliga försäkringsåtgärder under krigsförhållanden har Krigsförsäkringsnämnden (KFN), som är den myndighet som är utsedd till att handlägga ärenden enligt krigsförsäkringslagen, träffat avtal med försäkringsgivare etablerade på den svenska marknaden för försäkringar på transportområdet. Gällande avtal träffades 2003.

Syftet med avtalen är att det inte ska uppstå ett glapp i försäkringsskyddet då det gäller transporter som är av betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Kartläggningen av transporterna till, från och inom Sverige och av marknaden för försäkringar på transportområdet visar att de gällande avtalen endast omfattar en mindre del av dessa transporter. Enligt KFN omfattar avtalet endast svenskregistrerade transportmedel. Till skillnad från vad som gällde vid tiden för andra världskriget är det i dag bara en mindre del av transporterna till och från Sverige som utförs med svenskregistrerade fartyg eller fordon. Även inom Sverige fraktas mycket gods med utländska lastbilar. Vidare är försäkringsmarknaden betydligt mer internationaliserad i dag och långt ifrån alla svenskregistrerade transportmedel är försäkrade på den svenska marknaden.

För att krigsutbrottsavtalen ska kunna fylla sitt syfte föreslår utredningen att de ska omfatta försäkringar för varor som när avtalet

träder i tillämpning är under transport till, från eller inom Sverige. Därtill ska försäkringar av de transportmedel som fraktar dessa varor samt försäkringar av svenskregistrerade transportmedel, oavsett i vilken trafik de går vid tillfället, omfattas. Detta bör uttryckligen

framgå av avtalen. Det bör också framgå vad som gäller vid t.ex. transit.

Tanken med att alla svenskregistrerade transportmedel ska kunna omfattas oavsett i vilken trafik de går när krigsförhållanden inträder är att de ska kunna ta sig till Sverige för att sedan användas till transporter som är väsentliga för Sverige. Däremot bör utlandsregistrerade fartyg inte omfattas av krigsutbrottsavtalet annat än om de vid krigsutbrottet fraktar gods till, från eller inom Sverige oavsett om de är svenskkontrollerade eller inte. Sverige kan inte utan vidare få tillgång till utlandsregistrerade transportmedel och det är utan nytta för Sverige att försäkra transportmedel som det inte går att få tillgång till.

• Sida 18
•  Original

18

Försäkringsgivare som tecknar krigsutbrottsavtal med svenska staten ska i sina försäkringskontrakt bilägga information om vad som krävs för att försäkringen ska omfattas av krigsutbrottsavtalet, vilka försäkringsvillkor som då gäller och hur förfarandet vid ansökan om ersättning ska gå till.

Vi föreslår vidare att etableringskravet för att ingå krigsutbrottsavtal med svenska staten ska avskaffas. Försäkringstagare som råkar ut för skada ska vända sig direkt till den myndighet som är ansvarig för den statliga krigsförsäkringen. Därmed uppstår inte de praktiska problem med att träffa avtal med i utlandet etablerade försäkringsgivare som KFN har uppgett som skäl för att endast låta det vara öppet för försäkringsföretag som är etablerade på den svenska marknaden att teckna krigsutbrottsavtal.

Utredningens förslag angående krigsutbrottsavtalen kräver inga lagändringar.

Ersättning till staten

Det bör framgå av lagen att villkoren för statlig försäkring så långt som möjligt bör utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks. Principen bör vara att premien ska sättas i förhållande till risken, men storleken på premien behöver också avvägas mot intresset att transporterna ska kunna fortgå. För att uppnå syftet med de statliga åtgärderna kan inte de premier som försäkringstagaren ska betala vara marknadsmässiga, eftersom själva grunden för den statliga försäkringen är att marknaden inte erbjuder försäkring till rimliga villkor. Staten bör dock så långt som möjligt ta ut avgifter som täcker statens ekonomiska risk och övriga kostnader i ärendet. Avsikten ska inte vara att tillföra staten någon vinst, men målsättningen bör vara att verksamheten långsiktigt ska bära sina kostnader. Med beaktande av syftet med åtgärderna bör så långt som möjligt transportföretag och försäkringsföretag behandlas på ett konkurrensmässigt likvärdigt sätt.

För den försäkringstagare som tecknar en försäkring som omfattas av krigsutbrottsavtalet finns det ett värde av att det inte kommer uppstå ett glapp i försäkringsskyddet. I och med att den statliga försäkringen ingår i den försäkring som försäkringstagaren tecknar hos försäkringsföretaget, kan försäkringsföretaget tillgodogöra sig försäkringstagarens betalningsvilja för detta skydd genom

• Sida 19
•  Original

19

att ta ut en högre premie. Mellanskillnaden i premie mellan en försäkring där staten träder in och en där det inte finns något sådant åtagande borde i princip tillfalla staten. Krigsutbrottsavtalen har emellertid även ett värde för staten genom att de kan bidra till upprätthållandet av försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet. Försäkringsföretaget kan i detta sammanhang ses som försäkringsmäklare åt staten och bör i princip få ersättning för detta. Betalningsviljan hos försäkringstagaren måste därför nå en viss nivå för att det ska vara ekonomiskt motiverat att inrätta ett system för avgiftsuttag. I dagsläget torde betalningsviljan hos försäkringstagarna för denna typ av skydd vara mycket låg. Det kan dock ändras om krigsriskerna ökar.

Utan betalningsvilja hos försäkringstagarna torde staten snarast behöva ersätta i vart fall utländska försäkringsgivare för att de ska teckna krigsutbrottsavtal. Huruvida det behövs mer täckande krigsutbrottsavtal än i dag (eller några krigsutbrottsavtal över huvud taget) är en beredskapsfråga. Utredningen har svårt att mot bakgrund av det nuvarande säkerhetspolitiska läget se att det finns ett behov i dag. Nya krigsutbrottsavtal som ingås bör löpa på ett år i taget för att skapa förutsättningar för staten att justera avgiften/ersättningen mellan åren.

Utredningen har också analyserat om det bör inrättas ett system liknande det som finns för kreditinstitut som innebär att instituten betalar en stabilitetsavgift i syfte att stärka statsfinanserna inför framtida kriser, men också att påverka företagens risktagande genom att de tvingas bära en del av kostnaderna för finansiell instabilitet. Till skillnad från kreditinstitutens roll i uppkomsten av finansiella kriser, kan emellertid försäkringsföretagen inte påverka att behovet av statlig återförsäkring uppstår under krigsförhållanden. Det handlar inte heller om att reda ut gamla förluster som försäkringsföretag har gjort på motsvarande sätt som staten kan tvingas att göra för kreditinstitut, utan enbart om att hjälpa till att täcka nya risker. I detta fall skulle således en avgift endast syfta till att stärka statsfinanserna. Under krigsförhållanden kommer emellertid staten troligen att behöva vidta åtgärder på många områden och utredningen bedömer att det inte är rimligt att ta ut avgifter av just försäkringsbranschen för att stärka statsfinanserna. Utredningens slutsats är därför att det inte finns fog för att införa en motsvarande ordning på transportområdet.

• Sida 20
•  Original

20

Ansvarig myndighet

Den förra krigsförsäkringsutredningens bedömning var att det även i fortsättningen var en lämplig ordning med ett särskilt organ som meddelar krigsförsäkring för statens räkning. Utredningen menade dock att det behövde vidtas åtgärder för att höja beredskapen hos KFN, främst genom ökade resurser för att en nödvändig översyn av försäkringsvillkor, krigsutbrottsavtal och andra beredskapsavtal skulle kunna ske utan onödigt dröjsmål.

Vår genomgång av KFN:s verksamhet visar på att det fortfarande finns brister i verksamheten. Den visar bl.a. på att det finns ett behov av att göra en ny översyn av avtal och villkor och att se över beredskapsplaneringen. Vi menar att det visar att det är svårt att upprätthålla en god kvalitet i en ren beredskapsverksamhet. Huruvida det bör utses en myndighet som har ansvar för att handlägga ärenden rörande statlig försäkring på transportområdet är en beredskapsfråga. Om regeringen bedömer att det finns ett sådant behov, bör ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten läggas på en myndighet med en löpande verksamhet som har beröringspunkter med denna. Det finns flera sådana myndigheter, t.ex. Kammarkollegiet som tillhandahåller och administrerar ett system med interna statliga försäkringar och Exportkreditnämnden som utfärdar export- och investeringsgarantier. Den myndighet som får ansvaret bör också få ansvar för att planera för och upprätta en organisation för den statliga försäkringen under krigsförhållanden samt ingå i Samverkansområde Transport.

• Sida 21
•  Original

21

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:890 ) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

dels att 1 kap. 2–4 §§, 4 kap. 5 och 6 §§ och 5 kap. 1 § samt

rubriken närmat före 4 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny rubrik närmast före 4 kap.

4 § som ska lyda ”Återförsäkring under krigsförhållanden”,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap. 4 a, samt en

ny rubrik närmast före paragrafen av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 §

skall tillämpas.

Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 §

ska tillämpas.

Om det i ett annat fall råder extraordinära förhållanden som medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på transport-

• Sida 22
•  Original

22

En sådan föreskrift skall underställas riksdagen inom en månad från utfärdandet. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från det att den underställdes.

området, eller finns allvarliga störningar i detta utbud, får regeringen föreskriva att 4 kap. 4 a § ska tillämpas.

En föreskrift enligt första och

andra styckena ska underställas

riksdagen inom en månad från utfärdandet. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från det att den underställdes.

3 §

Regeringen skall föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 § inte skall tillämpas, när det inte längre råder sådana förhållanden som anges i 2 § första

stycket.

Regeringen ska föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 § inte ska tillämpas, när det inte längre råder sådana förhållanden som anges i 2 § första eller andra

styckena.

4 §

Med krigsförhållanden avses i denna lag att Sverige är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana

utomordentliga

för-

hållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Med krigsförhållanden avses i denna lag att Sverige är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana

extraordinära

för-

hållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

4 kap.

Återförsäkring under extraordinära förhållanden i fredstid

4 a §

Staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet.

• Sida 23
•  Original

23

Villkor för de statliga åtgärderna

5 §

Ärenden om försäkring enligt 1, 2 och 4 §§ handläggs av Krigsförsäkringsnämnden. Nämnden

får meddela sådan försäkring endast när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Staten får meddela försäkring enligt 1, 2, 4 och 4 a §§ endast

när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer handlägger och fastställer villkoren för sådan försäkring. Försäkringsvillkoren ska så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks.

6 §¹

Krigsförsäkringsnämnden får,

med avseende på den tid det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om

övertagande av sådana löpande försäkringar som avses i 1 § (krigsutbrottsavtal).

Nämnden får också, med avseende på motsvarande tid som anges i första stycket, träffa avtal med försäkringsgivare om återförsäkring som avses i 4 § (återförsäkringsavtal).

Avtal enligt första eller andra stycket skall underställas rege-

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får, med avseende på den tid det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om

1. övertagande av sådana löpande försäkringar som avses i 1 § (krigsutbrottsavtal),

2. återförsäkring som avses i 4 § (återförsäkringsavtal).

¹ Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket utgår.

• Sida 24
•  Original

24

ringen för godkännande om det innebär annat än en mindre avvikelse från ett redan gällande avtal.

5 kap.

1 §

Finansinspektionens beslut enligt 2 kap. 1 § får överklagas till kammarrätten.

Krigsförsäkringsnämndens beslut i försäkringsärenden enligt denna lag får inte överklagas.

Finansinspektionens beslut enligt 2 kap. 1 § får överklagas till kammarrätten.

Beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i försäkringsärenden enligt 4 kap. får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

• Sida 25
•  Original

25

1. Uppdrag och disposition

1.1. Uppdraget

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av reglerna om statlig krigsförsäkring som är en del av beredskapslagstiftningen på försäkringsområdet. Regelverket kan tillämpas om Sverige är i krig. Dessutom kan regeringen föreskriva att reglerna ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Bestämmelsernas omfattning innebär således att lagens regler om försäkringsverksamhet inte kan tillämpas annat än vid krig eller krigsfara.

Bestämmelserna om statlig krigsförsäkring innebär att staten får meddela skadeförsäkring och återförsäkring på transportområdet. Skadeförsäkring får bara ges mot krigsrisk och mot risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande makt eller den som där har tagit makten eller försöker ta makten. Krigsförsäkringsnämnden (KFN) har i uppgift att meddela dessa försäkringar, dock endast under förutsättning att det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet att sådan statlig krigsförsäkring kommer till stånd. KFN får även träffa avtal (krigsutbrottsavtal) med försäkringsgivare om övertagande av försäkringar av nyss nämnd art vid inträdande av krigsförhållanden.

Huvudsyftet med uppdraget är att skapa en lämplig reglering mot bakgrund av allvarliga krissituationer som inträffat under de senaste decennierna. I uppdraget ingår att kartlägga sådana situationer som inträffat de senaste decennierna och som haft effekt på försäkringsskyddet på transportområdet och hur dessa situationer hanterats. Mot bakgrund av den kartläggningen och en studie av regelverk i andra länder ska utredningen analysera om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering till att omfatta

• Sida 26
•  Original

26

även allvarliga krissituationer och hur transportförsäkringsskyddet i så fall bör utformas. Utredningen ska också analysera frågor om uttag av avgifter (premier) och deras storlek. Slutligen ska utredningen överväga och föreslå en lämplig utformning av krigsutbrottsavtalen vad avser svenskt intresse.

Utredningens direktiv (dir. 2012:4) återges i sin helhet i bilaga 1.

1.2. Framställning från Krigsförsäkringsnämnden

KFN har den 25 februari 2008 i en skrivelse till regeringen påtalat vissa förhållanden rörande krigsförsäkringslagen. Nämnden har anfört huvudsakligen följande.

Regelverket har till stor del utformats mot bakgrund av erfarenheterna under andra världskriget och under det kalla krigets dagar. För närvarande framstår risken för ett överraskande storkrig, som skulle nödvändiggöra för regeringen att sätta krigsförsäkringslagen i kraft, som mindre sannolik. I stället har andra hotbilder fått ökad aktualitet. Terrorhandlingar eller oroligheter på olika håll i världen kan medföra att försäkring mot krigsrisker inom transportnäringen inte längre blir tillgängliga på den normala kommersiella försäkringsmarknaden. Ett exempel på detta är att världens flygbolag efter attentaten mot World Trade Center och Pentagon den 11 september 2001 stod utan giltiga krigsförsäkringar. Regeringen tvingades då att så småningom gå in med statliga garantier mot att flygbolagen erlade en viss avgift. Härigenom kom svenska staten i praktiken att uppträda som ett slags försäkringsgivare men utan något regelverk som närmare reglerade förhållandet till flygbolagen. Ett annat tänkbart fall är att allvarliga oroligheter i Mellanöstern medför att krigsförsäkringar inte längre är tillgängliga för den tanksjöfart som anlöper Persiska viken. Denna utveckling aktualiserar frågan om en ändring i krigsförsäkringslagen som möjliggör för regeringen att sätta krigsförsäkringslagen i kraft också i sådana situationer.

KFN anför också att andra länder redan har en sådan möjlighet. Enligt KFN innebär the Maritime and Aviation Insurance (War Risks) Act 1952 i Storbritannien att den ansvarige ministern har getts möjlighet att sätta krigsförsäkringsbestämmelserna i kraft när som helst, om han finner att tillgång till rimliga och adekvata krigsförsäkringar för brittiska skepp och luftfartyg inte längre existerar. På motsvarande sätt har han getts rätt att sätta krigsförsäk-

• Sida 27
•  Original

27

ringsbestämmelserna i kraft när som helst, om han finner att tillgång till rimliga och adekvata krigsförsäkringar inte är tillgängliga för varor som transporteras med skepp eller luftfartyg. En likartad lagstiftning finns också i Förenta Staterna. Denna ger the Secretary of Transportation rätt att meddela krigsförsäkringar för flyg under the Federal Aviation Administration’s Aviation Insurance Programme, om han skulle finna att krigsförsäkringar för en nödvändig flygtransport inte längre är tillgänglig på skäliga villkor på den kommersiella försäkringsmarknaden. Krigsförsäkringsnämnden vill fästa regeringens uppmärksamhet på att det finns behov av en liknande lagstiftning för svensk del.

Därutöver har KFN berört den omständigheten att krigsutbrottsavtal endast omfattar försäkringar av svenskt intresse. Enligt KFN avses med detta begrepp svenskregistrerade fartyg och luftfartyg. Nämnden konstaterar att vissa svenskägda fartyg är registrerade utomlands och att SAS flygplansflotta endast till en liten del är registrerad i Sverige varmed den nuvarande ordningen kan medföra att inte alla de flygplan som i ett krisläge skulle kunna disponeras av det svenska bolaget, kan komma i fråga för försäkring av nämnden.

1.3. Utredningens arbete

Utredningen inledde sitt arbete i januari 2012. Arbetet har bedrivits i samråd med de utsedda experterna. Expertgruppen har bestått av representanter från Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Försvarsdepartementet, försäkringsbranschen (Svensk Försäkring och Munich Re) samt från transportbranschen (Wallenius Marine AB och AMT Solutions AB). Expertgruppen har sammanträtt vid sju tillfällen.

För att ta del av utländska erfarenheter har utredaren och sekreteraren besökt Finland och där träffat den finska Försäkringsgarantikommissionen. Utredningen har därutöver haft kontakter med Norge och Storbritannien.

Utredningen har haft två möten med företrädare för KFN. Utredningen har vidare samrått med en rad myndigheter för att diskutera de olika frågor som utredningsuppdraget omfattar. Bl.a. har kontakter tagits med företrädare för Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen,

• Sida 28
•  Original

28

Trafikverket, Trafikanalys, Finansinspektionen, Riksgälden, Kammarkollegiet och Exportkreditnämnden.

Kontakter har vidare tagits med företrädare för olika företag och organisationer.

På utredningens uppdrag har Trafikanalys genomfört en kvantitativ analys av transporter till och från samt inom landet. Uppdraget har resulterat i en rapport som inarbetats i betänkandet.

1.4. Betänkandets disposition

Författningsförslagen finns längst fram i betänkandet. Kapitel två innehåller en beskrivning av det svenska beredskapssystemet. Kapitel tre innehåller en beskrivning av transportområdet och dess utveckling sedan mellankrigstiden. Kapitlet baseras på den kvantitativa beskrivning av transportområdet som Trafikanalys har genomfört på utredningens uppdrag. I kapitel fyra finns en redogörelse för hur marknaden för försäkringar på transportområdet ser ut samt den centrala författningsmässiga regleringen på försäkringsområdet avseende transporter. I kapitel fem redogörs för den statliga krigsförsäkringen och i kapitel sex för regleringen i några andra länder. Utredningens kartläggning av allvarliga krisförhållanden med effekter för försäkringsskyddet på transportområdet redovisas i kapitel 7. Kapitel 8 – 11 innehåller utredningens förslag. Förslagets konsekvenser presenteras i kapitel 12. Betänkandet avslutas i kapitel 13 med en författningskommentar.

• Sida 29
•  Original

29

2. Beredskap för krig och fredstida kriser

Den statliga krigsförsäkringen är en del av Sveriges beredskap. I det här kapitlet presenterar vi översiktligt det svenska beredskapssystemet mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget.

2.1. Sveriges säkerhet

2.1.1. Mål för Sveriges säkerhet

Målen för Sveriges säkerhet som omfattar både samhällets försvarsförmåga och krisberedskap är att

• värna befolkningens liv och hälsa
• värna samhällets funktionalitet och
• värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.1

Den svenska beredskapen grundas på samhällets inneboende förmåga att möta såväl krig som fredstida kriser. Den kan delas in i

totalförsvaret, som innefattar både civilt och militärt försvar, och samhällets krisberedskap som är samhällets samlade förmåga att före-

bygga, motstå och hantera en allvarlig kris eller händelse, såväl i krig som i en fredstida kris. I syfte att upprätthålla målen för landets säkerhet finns ett system av lagar och andra författningar som reglerar hur samhället ska kunna stärka beredskapen för att hantera förhållanden dels i krig, dels i allvarliga fredstida krislägen. Om

¹Prop. 2008/2009:140 s. 14, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

• Sida 30
•  Original

30

Sverige kommer i krig eller i ett läge där det är risk för krig, aktualiseras regler om landets totalförsvar.

2.1.2. EU:s säkerhetsstrategi

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU (GUSP) vägleds av den Europeiska säkerhetsstrategin från 2003.²Strategin har år 2008 kompletterats med en rapport från Europeiska unionens råd.³I strategin redovisas de globala utmaningarna och de främsta hotbilderna enligt följande. Det kalla krigets slut har lett till en miljö med allt öppnare gränser där de inre och yttre säkerhetsaspekterna hänger samman. Handels- och investeringsflöden, teknikutveckling och spridning av demokrati har lett till frihet och välstånd för många människor. Samtidigt finns det andra människor som sett globaliseringen som ett skäl till orättvisor och frustration. Globaliseringen innebär att andra grupperingar än stater har fått ökade möjligheter att delta i internationella affärer. Utvecklingen har också ökat Europas beroende och sårbarhet i fråga om en sammanlänkad infrastruktur för bl.a. transporter, energi och information. Importberoendet av råolja är en särskild europeisk orosfaktor. Europa är världens största importör av olja och gas. Importandelen beräknas öka från en nivå på ungefär 50 procent år 2003 till 70 procent 2030.

I säkerhetsstrategin redovisas ett antal utmaningar för EU som global aktör: terrorism, spridning av massförstörelsevapen, sönderfallande stater, regionala konflikter och organiserad brottslighet. Europa utgör både mål och bas för terrorismen. Spridning av massförstörelsevapen är det potentiellt största hotet för vår säkerhet. Ett skrämmande scenario är att terroristgrupper får tillgång till massförstörelsevapen. En liten terroristgrupp som kom i besittning av massförstörelsevapen skulle kunna orsaka skador i en skala som tidigare varit möjlig endast för stater och arméer. Hotet med regionala konflikter innebär att den regionala stabiliteten hotas. Regionala konflikter hotar minoriteter, grundläggande friheter och mänskliga rättigheter. Terrorism och extremism kan uppstå i samband med regionala konflikter. Stater kan råka i upplösning. Att en

² Bryssel 12 december 2003, Ett säkert Europa i en bättre värld, – En europeisk säkerhetsstrategi. ³ Rapport om genomförandet av EU:s säkerhetsstrategi, – Att skapa säkerhet i en värld i förändring.

• Sida 31
•  Original

31

stat faller samman kan leda till hot i form av terrorism och organiserad brottslighet. Stater i upplösning är ytterst oroande företeelser som undergräver det globala systemet och ökar den regionala instabiliteten.

Ett allvarligt hot är slutligen den organiserade brottsligheten som ofta är förbunden med sönderfallande stater. Sjöröveriet utanför Somalias kust är ett exempel. Den europeiska säkerhetsstrategin framhåller att sjöröveri är en ny dimension av organiserad brottslighet. EU har reagerat genom åtgärder för att hindra sjöröveri tillsammans med drabbade länder och andra internationella aktörer, inbegripet Nato.

2.1.3. Sveriges säkerhetssituation

Regeringens bedömning

Samhällets krisberedskap och det militära försvaret grundas på en gemensam syn på vad som utgör hot och utmaningar. En sådan inkluderar såväl civila hot som sådana som inbegriper militära maktmedel. Regeringen lade fram en ny försvarspolitisk inriktning i mars 2009, Ett användbart försvar, som beslutades av riksdagen i juni samma år.⁴ I propositionen konstateras att en del hot och risker för krissituationer som Sverige kan ställas inför kan vara svåra att förutse och uppstå plötsligt, medan andra växer fram successivt. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige bedöms som fortsatt osannolikt under överskådlig tid. Regeringen framhåller dock att kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel också kan uppstå i vår region och att på längre sikt kan militära angreppshot aldrig uteslutas. Regeringen anser att utmaningar mot vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och komplexa. Någon storskalig aggression mot något enskilt medlemsland i EU bedöms inte som trolig. Medlemskapet i EU innebär att Sverige ingår i en politisk allians där medlemsländerna inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet, vilket innebär att en neutralitetsoption inte är möjlig vid en konflikt i närområdet. Riksdagen har ställt sig bakom den solidaritetsförklaring som omfattar EU:s medlemsstater samt Norge och Island: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en

⁴Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

• Sida 32
•  Original

32

katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas”.⁵ Solidaritetsförklaringen omfattar både civila och militära hot.

Det sker ett internationellt samarbete främst inom ramen för EU, FN och Nato (inom ramen för EAPR/PFF (Euroatlantiska partnerskapsrådet/Partnerskap för fred). Sverige lämnar militära bidrag till krishanteringsinsatser under EU:s, FN:s och Natos ledning vilket enligt regeringen bland annat leder till ökad säkerhet, bidrar till att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet samt verkar konfliktförebyggande.⁶

Regeringen bedömer att kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel i vår närhet inte kan uteslutas och inte heller militära hot om angrepp mot Sverige på längre sikt. Regionala väpnade konflikter och dess spridningseffekter kan få regionala eller globala återverkningar. Parter i en konflikt kan störa transporter av strategiska varor, t.ex. genom sabotage och terror. Storskalig terrorism är ett annat exempel på när icke-statliga aktörer kan utgöra ett hot mot landets säkerhet. Sveriges utveckling är nära kopplad till utvecklingen i omvärlden. Energiförekomster och naturresurser påverkar den säkerhetspolitiska och till viss del den militära utvecklingen i Europa. Oljetransporterna på Östersjön har flerdubblats under de senaste åren. Östersjöns ökade betydelse för oljetransporter är förknippad med framtida osäkerheter vad gäller utveckling och konsekvenser. Andra hot mot Sveriges säkerhet är förekomst av kärnvapen och massförstörelsevapen och deras spridningseffekter. Pandemier och miljökatastrofer kan utgöra hot mot Sveriges säkerhet, liksom klimatförändringar och hot mot vårt it-beroende informationssamhälle.⁷

⁵Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. ⁶Prop. 2008/09:140 s. 16. ⁷ A.a. s 28 ff.

• Sida 33
•  Original

33

Säpos bedömning

Säkerhetspolisen (Säpo) är den myndighet som ansvarar för terrorismbekämpning i Sverige. Säpo bedömer att terrorhotet mot Europa är högre i dag än det var för några år sedan.⁸Det är framför allt ett mindre antal länder som upplever att hotet från islamistiskt motiverad terrorism har ökat. Detta förknippas ofta med militär närvaro i Afghanistan eller Irak samt handlingar som uppfattas som kränkningar av islam.

Den svenska hotbilden påverkas i stor utsträckning av vad som händer i vår omvärld och kan förändras snabbt. Den 1 oktober 2010 beslutade Säpo att höja hotnivån ett steg när det gäller terrorism riktad mot Sverige, från låg till förhöjd risk. Den ändrade nivån baserades på underrättelser om ökad aktivitet inom vissa miljöer i Sverige som bedömdes vara riktade mot Sverige. Hotnivån bedöms fortfarande vara låg i Sverige jämfört med vissa ändra länder i Europa.⁹

Globaliseringens effekt för hoten mot vår säkerhet

Under de senaste decennierna har hoten mot samhället förändrats. Tidigare utgjordes hoten av militär kamp mellan olika stater och militära allianser. Efter kalla krigets slut har hotbilden ändrat karaktär. Det framstår inte som särskilt sannolikt att ett krig mellan enskilda stater skulle bryta ut nu i vår närhet, mot bakgrund av det nära ekonomiska samarbetet mellan stater och även mot bakgrund av det militära mellanstatliga samarbetet. Vi lever i en tid av snabb globalisering. Hoten mot samhället har blivit mer föränderliga, gränslösa och komplexa. I takt med globaliseringen har en ny typ av brottslighet som vänder sig mot samhället utvecklats, särskilt i Afrika och Östeuropa, som är en aspekt av den nuvarande globaliseringen. Hoten kännetecknas bl.a. av nationalism och etnicitet.¹⁰

⁸ Säkerhetspolisens hemsida, www.sapo.se. ⁹ Ibid. ¹⁰ Mary Kaldor, brittisk statsvetare, menar att dessa nya krig uppkommer mot bakgrund av en urholkning av statens autonomi, där statens legitimitet på att ha monopol på våldsutövning har urholkats till följd av globalisering och privatisering. Målen med de nya krigen handlar om identitet, till skillnad från tidigare krig som handlat om territorier eller ideologier. De nya krigen drivs av dem som hamnat utanför globaliseringen. Mary Kaldor,

New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era, Stanford University Press, 2007.

• Sida 34
•  Original

34

2.2. Totalförsvar

Det svenska totalförsvaret har som syfte att stärka landets försvarsförmåga genom förberedelse för krig. Totalförsvaret består enligt lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). En utgångspunkt är att hela samhället ska mobiliseras för att möta ett krigshot. Vid ett krigsutbrott inträder landet automatiskt i ett beredskapsläge varvid ett antal beredskapsförfattningar med automatik träder i tillämpning. För att stärka landets försvarsförmåga inför ett annalkande krig kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Tanken bakom begreppet totalförsvar är att ett modernt krig är totalt och drabbar hela samhället. Militära och civila resurser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Totalförsvaret blir en angelägenhet för alla.

Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Regeringens beslut kan avse vissa delar av landet eller vissa verksamheter. När de förhållanden upphört som fått regeringen att fatta beslut om höjd beredskap ska regeringen besluta att höjd beredskap inte längre ska gälla. Det finns inget utrymme för att med stöd av bestämmelserna om höjd beredskap vidta åtgärder i fredstid, som vid större naturkatastrofer, oroligheter inom landet eller liknande.¹¹

Det finns starka kopplingar mellan totalförsvaret och samhällets fredstida krisberedskap. Den fredstida krisberedskapen har betydelse för försvarsberedskapen. Samhällets fredstida krisberedskap utgör basen för det civila försvaret, som är en del av totalförsvaret. Det civila försvarets syfte är att trygga befolkningen. Totalförsvarsresurserna ska vidare utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fredstid (kriser eller allvarliga störningar).¹²

¹¹Prop. 1992/93:76 s. 46. ¹²2 § lag (1992:1403) om krisberedskap och höjd beredskap.

• Sida 35
•  Original

35

Det civila försvaret är den civila verksamheten inom totalförsvaret. I fredstid är det civila försvaret den verksamhet som bedrivs för att öka samhällets samlade förmåga att motstå väpnat angrepp.¹³Det militära försvaret ansvarar för att hantera militära hot. Det civila försvaret består av ansvariga aktörer för samhällets krisberedskap. Dessa aktörer – främst myndigheter, kommuner och landsting – ansvarar för att upprätthålla en grundläggande förmåga till civilt försvar, vilket innebär att stödja försvarsmakten och upprätthålla verksamhet vid situationer med militära hot.¹⁴

Beredskapen för det civila försvaret och för samhällets krisberedskap regleras i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Syftet med regleringen är att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Varje myndighet ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. I myndigheternas planering för totalförsvaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.

2.2.1. Bevakningsansvariga myndigheter

Fram till mitten av år 2002 hade ett antal statliga myndigheter ett särskilt s.k. funktionsansvar för de funktioner som fanns inom det civila försvaret. Bland annat hade Finansinspektionen funktionsansvar för funktionen Finansiella tjänster. Statens krigsförsäkringsnämnd, senare Krigsförsäkringsnämnden (KFN), hade uppgifter inom funktionen. I funktionsansvaret ingick för Finansinspektionen att tillsammans med KFN och Post- och telestyrelsen utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för finansmarknaden under krig, att samordna beredskapsförberedelser, samordna planering och budgetering av beredskapsförberedelser, samordna och genomföra krigsplanläggning, svara för utbildning av personal och att övningar genomförs samt att regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget.

Som en konsekvens av att det säkerhetspolitiska läget förbättrades efter kalla kriget gavs den svenska civila beredskapsplaneringen

¹³Prop. 2012/13:1 utg.omr. 6 s. 72. ¹⁴ Ibid.

• Sida 36
•  Original

36

en annan inriktning och kom att inriktas mer mot samhällets krisberedskap. Den nu gällande säkerhetspolitiken och det nu gällande säkerhetsbegreppet innefattar som beskrivits ovan såväl militära hot och risker som allvarliga händelser och kriser i fredstid.

Vissa myndigheter som anges i förordningen (2006:942) om samhällsskydd och beredskap har ett ansvar att vidta de förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap. Dessa s.k. bevakningsansvariga myndigheter ska särskilt planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation, genomföra den omvärldsbevakning och de risk- och sårbarhetsanalyser samt de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap, under vissa förutsättningar ta ut, utbilda och öva berörd personal för myndighetens verksamhet och anskaffa de förnödenheter och den utrustning som behövs. KFN är inte utpekad som en bevakningsansvarig myndighet. Finansinspektionen är bevakningsansvarig myndighet för bl.a. försäkringsverksamhet, vilket innefattar att den myndigheten ansvarar för att vidta de åtgärder som krävs inom försäkringsområdet vid höjd beredskap.

De bevakningsansvariga myndigheterna ska samverka inom samverkansområden. Samverkansområdena är Teknisk infrastruktur, Transporter, Farliga ämnen, Ekonomisk säkerhet, Geografiskt områdesansvar samt Skydd, undsättning och vård. Ett antal myndigheter ingår i respektive samverkansområde. Syftet med samverkansområdena är att främja en helhetssyn i planeringen för dels höjd beredskap, dels krisberedskap. Det civila försvarets funktionsansvar har därmed ersatts av samverkansområden.¹⁵Samverkansområdena bygger på samarbete mellan fristående myndigheter och är inte några egna organisationer i sig. Ingående myndigheter har eget ansvar inom respektive område men har regelbunden kontakt. Samverkansområdena har ingen ledning eller samordningsansvarig. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap erbjuder en kanslifunktion och ska i samverkan med de myndigheter som ingår i samverkansområdena utveckla formerna för arbetet inom områdena.

Arbetet i samverkansområde Transporter, SOTP, syftar till att säkerställa en grundläggande transportverksamhet som tillgodoser samhällets behov av transporter då samhället är utsatt för omfattande störningar från fredstida kriser och höjd beredskap. Ingående

¹⁵8 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

• Sida 37
•  Original

37

myndigheter i SOTP är Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Det är värt att notera att varken KFN eller Finansinspektionen ingår i detta samverkansområde.

Finansinspektionen ingår däremot tillsammans med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Riksgälden och Skatteverket i Samverkansområdet Ekonomisk säkerhet, SOES. Arbetet i det samverkansrådet syftar till att stärka robustheten för samhällsviktiga betalningar och bibehålla förtroendet för det finansiella systemet. Det har således inte direkt bäring på frågan om tillräckliga försäkringar på transportområdet.

2.3. Samhällets krisberedskap

Krisberedskapen syftar till att skydda befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet, samt förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter. På ett mer konkret plan handlar samhällets krisberedskap om att ha en planering för att klara av att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna såsom transporter, betalningssystem, dricksvatten, livsmedel, värme och el även i en allvarlig krissituation. Krisberedskapen avser beredskap inför såväl krig som krissituationer i fredstid.

2.3.1. Definition av kris

Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och som hotar grundläggande värden och funktioner. Händelsen avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser.¹⁶

Med krisberedskap avses enligt definitionen i förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, förmågan att förebygga, motstå, och hantera krissituationer genom utbildning, övning, och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris. Målet att arbeta med samhällets krisberedskap är därför att minska risken för allvarliga störningar, kriser och olyckor.

¹⁶Prop. 2011/12:1, utg.omr. 6 s. 75.

• Sida 38
•  Original

38

2.3.2. Principer för samhällets krisberedskap

Samhällets krisberedskap utgår från ansvarsprincipen som bl.a. innebär att den som är ansvarig för en verksamhet under normala förhållanden också är det vid allvarliga händelser och därmed även för att nödvändig samverkan då sker med berörda aktörer. Den som ansvarar för en verksamhet bör analysera sårbarheter i sin verksamhet och vidta förberedande åtgärder för att vid en kris kunna ha beredskap till att i samverkan med andra aktörer möjliggöra ett samordnat och skyndsamt agerande. Alla aktörer som berörs av en kris bör delta i samhällets krisberedskapsarbete. Samhällets krisberedskap är indelad geografiskt och inom sektorer och bygger på samverkan både mellan olika samhällsnivåer och mellan olika samhällssektorer. Närhetsprincipen är ett uttryck för detta och innebär att en kris eller allvarlig händelse i första hand hanteras där den inträffar och av dem som är närmast ansvariga. Det innebär att händelsen ska hanteras på den samhällsnivå eller inom den samhällssektor som den inträffat. Likhetsprincipen innebär att en verksamhet så lång som det är möjligt ska fungera på samma sätt under en kris eller allvarlig händelse som under normala förhållanden. Lokalisering och organisation ska förändras så lite som möjligt.

2.3.3. Struktur för samhällets krisberedskap

På lokal nivå är det kommunerna som har områdesansvar för krisberedskapen.¹⁷ På regional nivå ansvarar länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna. På nationell nivå ansvarar regeringen. Inom statsrådsberedningen finns en chefstjänsteman som arbetar med utveckling, uppföljning och samordning av krishantering inom regeringskansliet. Som stöd för arbetet finns inom statsrådsberedningen ett kansli för krishantering.

2.3.4. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bildades den 1 januari 2009 och ersatte Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar. MSB sorterar

¹⁷7 § lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

• Sida 39
•  Original

39

under Försvarsdepartementet och ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris.¹⁸ MSB ska i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen.

2.3.5. Myndigheternas krisberedskap

Grundläggande bestämmelser om statliga myndigheters krisberedskap och höjd beredskap finns i förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Varje myndighet ska i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap årligen analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Vid denna analys ska myndigheterna särskilt beakta situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet, och förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndigheternas ansvarsområde. Myndigheterna ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordningen och de myndigheter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) beslutar i enskilda fall, ska lämna en redovisning baserad på analysen till Regeringskansliet och MSB. Redovisningen ska innefatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder.

Syftet med de statliga myndigheternas krisberedskap är att de genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och ut-

¹⁸1 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

• Sida 40
•  Original

40

veckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.¹⁹Samordningsansvaret för att hantera kriser, både fredstida kriser och vid höjd beredskap, ligger på de centrala förvaltningsmyndigheterna. Myndigheternas krisberedskap gäller såväl fredstida kriser som höjd beredskap. Myndigheternas samverkan i samverkansområden gäller också såväl fredstida kriser som höjd beredskap.

KFN är undantagen från kravet på att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys. Finansinspektionen lämnar årligen en risk- och sårbarhetsanalys. Analysen tar främst sikte på tekniska störningar på finansiella system, såsom tillfälliga störningar i elförsörjningen. Någon särskild analys av att försäkringsmarknaden upphör att fungera till följd av en allvarlig krissituation har inte gjorts.

2.3.6. Nationell strategi mot terrorism

Regeringen har en nationell strategi mot terrorism som redovisades för riksdagen i en uppdaterad version den 9 februari 2012.²⁰ Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna. I skrivelsen redovisar regeringen en nationell strategi för att förebygga uppkomsten av terrorism, förhindra terroristattentat och förbereda för det fall ett terroristattentat ändå inträffar. I strategin för regeringen fram sin syn på utgångspunkterna, målsättningarna och inriktningen för svensk bekämpning av terrorism. Regeringen anför att de flesta terroristattentaten sker i konfliktdrabbade områden utanför Europa. I Europa är det lokala nationalistiska och separatistiska grupper som står för de flesta attentaten. På senare år har flera utförda eller avbrutna attentat i Europa och västvärlden planerats och utförts av personer som agerat på egen hand.

Regeringen framhåller att ett öppet samhälle innebär stor sårbarhet för terroristattentat och att skydda sig mot sådana attentat är en komplex uppgift. Förberedelserna syftar till att skapa ett adekvat skydd för individer och samhällsviktiga funktioner och anläggningar. Förberedelserna innefattar också att kunna hantera konsekvenserna av ett attentat. De åtgärder som ska utföras i samhället är att

¹⁹1 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. ²⁰ Skr 2011/12:73, bet. 2011/12:JuU21.

• Sida 41
•  Original

41

- minska risken för att farliga kemiska, biologiska, radiologiska

eller nukleära ämnen används vid terroristattentat samt förbättra konsekvenshanteringen av en sådan händelse, - öka kontrollen över vapen, sprängämnen och ämnen som kan

utföra viktiga beståndsdelar i sprängämnen, - stärka it-säkerheten, och - förbättra sektorsövergripande planeringar och övningar.

På initiativ av säkerhetspolisen skapades i mitten av 2000-talet Samverkansrådet mot terrorism, som är ett samarbete mellan fjorton svenska myndigheter som syftar till att stärka Sveriges förmåga att motverka terrorism.²¹

Regeringen anför att transportsektorn är ett skyddsvärt område och att stor vikt läggs på att kunna hantera konsekvenserna av ett terroristattentat eller annan händelse som kan orsaka allvarliga störningar i det svenska samhällets transportsektor. Transporter på väg och järnväg uppmärksammas och skydd för farligt gods, liksom sjöfarten och hamnarna samt luftfarten.

Det redovisas inga förberedelseåtgärder för ersättning av skador för det fall ett attentat skulle inträffa.

2.4. Beredskapslagar

För att underlätta en snabb omställning från ett normalt fredssamhälle till ett samhälle i krig finns det lagar och förordningar som är permanent gällande men som träder i tillämpning först om landet kommer i krig eller krigsfara. Några beredskapslagar har ett vidare tillämpningsområde och kan även tillämpas i allvarliga krissituationer som inte är krigsrelaterade. Syftet med en hel del av dessa författningar är att säkerställa folkförsörjningen, till exempel genom att staten går in som försäkringsgivare för att trygga landets transportbehov, eller genom att staten ges möjlighet att fördela och prioritera bland begränsade eller knappa resurser.

²¹ Rådet leds av Säkerhetspolisens generaldirektör. Där deltar även de högsta cheferna för Rikskriminalpolisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Tullverket, Ekobrottsmyndigheten, Migrationsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Kriminalvården samt Transportstyrelsen.

• Sida 42
•  Original

42

För att möjliggöra snabba och effektiva beslut i krigstid har riksdagen i ett flertal beredskapslagar bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder på områden som annars skulle kräva beslut av riksdagen, fullmaktslagar. Dessa fullmaktslagar ger regeringen utökade befogenheter när det råder krig, befogenheter som i fredstid endast tillkommer riksdagen. Den konstitutionella grunden för fullmaktslagarna finns i 15 kap. 6 § RF.²²

Beredskapslagarna är uppbyggda på ett förhållandevis enhetligt sätt. Om landet inträder i krigstillstånd träder de flesta beredskapslagarna automatiskt i tillämpning.²³I andra situationer än konstaterat krig har man ansett att förhållandena måste bedömas innan respektive lag träder i tillämpning. Det är regeringen som har att göra denna bedömning. Om landet är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga²⁴förhållanden av viss art som anges i lagarna är det därför regeringen som får besluta om att sätta sådana beredskapslagar i tillämpning helt eller delvis. Besluten ska i vissa fall underställas riksdagens prövning inom viss tid.

Lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig och krigsfara m.m. är en sådan beredskapslag. Andra författningar på beredskapsområdet av intresse för försäkring eller transporter är exempelvis lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., förfogandelagen (1978:262), prisregleringslagen (1989:978), ransoneringslagen (1978:268), krigshandelslagen (1964:19), lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg. Försvarsdepartementet ger årligen ut en författningshandbok, Samhällets beredskap och försvar, SBF, med beredskapsförfattningar. I det följande redogör vi för några av dessa lagar.

²² 15 kap. 6 § Är riket i krig eller krigsfara eller råder det sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. ²³23 och 27 §§ förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. ²⁴ I regeringsformen har begreppet utomordentliga förhållanden ersatts av extraordinära förhållanden, 15 kap. 6 §, senaste lydelse SFS (2010:1408). Ändringen är endast språklig.

• Sida 43
•  Original

43

2.4.1. Krigsförsäkringslagen

Lag (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. trädde i kraft den 1 januari 2000 och reglerar försäkringsverksamhet om Sverige är i krig. Om landet kommer i krig träder lagens bestämmelser automatiskt i tillämpning. Regeringen får föreskriva att reglerna ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. En sådan föreskrift ska underställas riksdagen inom en månad från utfärdandet. Bestämmelsernas omfattning innebär att lagens regler om försäkringsverksamhet inte kan tillämpas annat än vid krig eller krigsfara. Krigsförsäkringslagen är således utformad som en beredskapslag enligt det mönster som gäller för de flesta beredskapslagar. Lagen är permanent gällande, men dess materiella bestämmelser träder automatiskt i tillämpning om Sverige kommer i krig. Lagen kan även sättas i tillämpning av regeringen om landet befinner sig i krigsfara. Bestämmelserna innebär att regeringen i vissa fall ges mandat att besluta om åtgärder som annars skulle tillkomma riksdagen. Denna fullmaktslagstiftning som gäller även i fredstid finns i beredskap för att kunna tillämpas i krigstid.

Krigsförsäkringslagen innehåller särskilda försäkringsrörelse- och försäkringsavtalsregler och bestämmelser om statlig krigsförsäkring. Syftet med bestämmelserna om statlig krigsförsäkring är att, för att tillgodose folkförsörjningen, näringslivet och försvarsansträngningarna, ge förutsättningar för att transporter ska kunna genomföras även i krigstid eller när det föreligger risk för krig. I krigstid ökar riskerna kraftigt och kan förväntas leda till att det inte längre erbjuds försäkringar på den kommersiella marknaden. Staten har då möjlighet att gå in som försäkringsgivare och eller återförsäkringsgivare. Staten får meddela krigsförsäkring på transportområdet mot krigsrisk och mot risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit makten eller försöker ta makten. Försäkring mot dessa risker får staten också meddela i fråga om egendom som har lagrats i utlandet för införsel till Sverige eller i anslutning till utförsel från Sverige. Staten får avge återförsäkring av sådana försäkringar som har meddelats. Staten får även motta återförsäkring. Det är KFN:s uppgift att meddela dessa försäkringar, dock endast under förutsättning att det är av väsentlig

• Sida 44
•  Original

44

betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet att sådan statlig krigsförsäkring kommer till stånd. KFN får även träffa avtal (krigsutbrottsavtal) med försäkringsgivare om övertagande av försäkringar av nyss nämnd art med avseende på tid då det råder krigsförhållanden. Nämnden får också, med avseende på tid då det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om återförsäkring. Sådana avtal ska underställas regeringen för godkännande om de innebär annat än mindre avvikelser från redan gällande avtal. Den statliga krigsförsäkringen behandlas mer utförligt i kapitel 5.

2.4.2. Förfogandelagen

Förfogandelagen (1978:262) är en beredskapslag som träder i tillämpning automatiskt om Sverige kommer i krig eller efter förordnande av regeringen om landet är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara och om det till följd av dessa förhållanden föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen, eller om det är nödvändigt att med hänsyn till försvarsberedskapen inkalla totalförsvarspliktiga till tjänstgöring. Förfogandelagen infördes i samband med ransoneringslagen men har ett mer begränsat tillämpningsområde än ransoneringslagen. Lagen ger ytterst långtgående befogenheter till regeringen, eller efter bemyndigande till landsting och kommuner, att besluta om att förfoga över egendom förutsatt att förutsättningarna för förfogande är uppfyllda, nämligen att det råder knapphet eller betydande fara för knapphet på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, som inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Förfogande kan inte bara ske till förmån för staten utan till förmån även för annan. Regeringen, eller, efter bemyndigande kommuner, landsting eller statliga myndigheter, beslutar om förfogande. Förfogande över egendom ska riktas mot en bestämd ägare eller innehavare av egendomen. Egendom tas i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt. Det finns ett antal former av förfogande som räknas upp i lagens 5 §. Det handlar om att ta i anspråk fastighet eller annan egendom med ägande- eller nyttjanderätt, upphävande eller begränsande av nyttjanderätt, åläggande för ägare

• Sida 45
•  Original

45

av viss egendom, bl.a. fastighet och industrianläggning, att utöva verksamhet för framställning av egendom, åläggande att förvara egendom i lageranläggning, åläggande att ombesörja transporter samt åläggande av tillfällig uppgift åt Försvarsmakten som vägvisare, budbärare, arbetsmanskap eller sjukvårdspersonal. Vid förfogande utgår skälig ersättning som fastställs av värderingsnämnder.

2.4.3. Ransoneringslagen

Syftet med ransoneringslagen (1978:268) är att tillgodose totalförsvarets och folkförsörjningens behov av förnödenheter i krig och i fredstid. Tillämpningen är uteslutande avsedd att tjäna försörjningspolitiska syften.²⁵ Enligt lagen träder ransoneringsbestämmelserna automatiskt i tillämpning om riket kommer i krig. Om riket är i krigsfara eller om det till följd av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig eller av annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen får regeringen föreskriva att bestämmelserna i lagen får tillämpas.²⁶ De åtgärder som kan vidtas är enligt 6 § att reglera handeln genom att (1) föreskriva förbud mot att bjuda ut, saluhålla, överlåta eller förvärva en viss förnödenhet, (2) föreskriva att vissa förnödenheter endast får överlåtas eller förvärvas i viss ordning eller på vissa villkor, eller (3) föreskriva att förnödenheter endast bör få användas för vissa ändamål, på vissa villkor eller med vissa begränsningar. Det finns vidare möjlighet att meddela föreskrifter om auktorisation för att tillverka, använda eller yrkesmässigt köpa och sälja viss förnödenhet.

Ransoneringar, prisregleringar och andra krisåtgärder kan utgöra långtgående ingrepp i enskilda människors förhållanden. Sådana ingrepp kräver enligt regeringsformen därför stöd i lag. Riksdagen kan dock i vissa krissituationer överlåta till regeringen att meddela föreskrifter som det i normala fall ankommer på riksdagen att besluta om. Ransoneringslagen bygger på denna möjlighet, liksom förfogandelagen, prisregleringslagen och krigsförsäkringslagen. De krissituationer som det föreligger delegationsmöjlig-

²⁵Prop. 1977/78:75 s. 48. ²⁶2 § ransoneringslagen (1978:268).

• Sida 46
•  Original

46

heter för är enligt 15 kap. 6 § regeringsformen krig, krigsfara eller extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Det framgår vidare av 15 kap. 6 § regeringsformen att i en lag med ett sådant bemyndigande ska det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.

Ransoneringslagen är även tillämplig i fredstid. Frågan blir då vilket stöd regeringsformen ger för ett sådant bemyndigande i andra situationer än de som beskrivits ovan. Föreskrifter om förhållandet mellan det enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, ska enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas av riksdagen genom lag. Till den gruppen hör föreskrifter om ransonering, som kan utgöra kännbara ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. I 8 kap. 3 § RF stadgas att det ovan angivna området som egentligen hör till lagområdet kan delegeras till regeringen. Delegeringen ska ske genom bemyndigande i lag. Riksdagen kan i dessa fall också medge att regeringen i sin tur får överlåta normgivningskompetensen till förvaltningsmyndighet eller kommun.

På uppdrag av Försvarsdepartementet (dir. 2007:95) har en utredning om översyn av ransoneringslagen och prisregleringslagen genomförts och överlämnats till regeringen.²⁷Enligt förslaget ersätts nuvarande ransoneringslag och prisregleringslagar av en gemensam ransonerings- och prisregleringslag, som föreslås träda i tillämpning automatiskt om Sverige träder i krig, och efter beslut av regeringen vid krigsfara eller om det till följd av ett särskilt extraordinärt förhållande uppkommer en allvarlig brist, eller risk för allvarlig brist, på en förnödenhet om det är oundgängligen nödvändigt för att tillgodose befolkningens eller totalförsvarets försörjningsbehov och detta behov inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen konstaterade att det sedan länge är klarlagt att ransoneringslagens befogenhetsbestämmelser ligger under det delegeringsbara området.²⁸ Utredningen har remissbehandlats och

²⁷SOU 2009:3, Ransonering och prisreglering i krig och fred respektive SOU 2009:69, En ny ransonerings- och prisregleringslag. ²⁸SOU 2009:69, s. 106. Ett utförligt resonemang som landar i att bemyndigandena i prisregleringslagen är grundlagsenliga vid en fredstida tillämpning finns i förarbetena till den nu gällande prisregleringslagen, prop. 1977/78:75, s. 49. Där anges också att en sådan tolkning vinner stöd av motivuttalanden vid tillkomsten av regeringsformen. I kommentaren till 8 kap. 7 § regeringsformen (RF) i prop. 1973:90 framhölls sålunda att allmänna ransoneringslagen hör till de lagar som genom uppräkningen i paragrafen förs in under dess

• Sida 47
•  Original

47

arbete med en ny krisproposition pågår inom regeringskansliet och väntas hösten 2013.

2.4.4. Prisregleringslagen

En annan beredskapslag är prisregleringslagen (1989:978) som träder automatiskt i tillämpning om landet kommer i krig. Vidare får regeringen förordna om tillämpning av bestämmelserna vid krigsfara eller om det av någon annan orsak än krig eller krigsfara finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Prisregleringslagen kan därmed liksom ransoneringslagen tillämpas även i fredstid om de ovan nämnda förutsättningarna är uppfyllda. Prisregleringslagen ger möjlighet för regeringen att föreskriva om högstpriser, prisstopp, förhandsanmälningsskyldighet av prishöjningar och utfästelsepriser. I fredstid får dock prisregleringsföreskrifter endast gälla varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet eller uthyrning av bostadslägenheter och lokaler i näringsverksamhet enligt 8 § p. 2 och 9 §.

2.5. Nationell riskbedömning

Som en del i arbetet med förebyggande av katastrofer har Europeiska kommissionen tillsammans med medlemsstaterna tagit fram riktlinjer för riskbedömningar och kartläggning av risker. Utgångspunkten är rådets slutsatser om ett ramverk inom gemenskapen för förebyggande av katastrofer i EU (15394/09). Med utgångspunkt i rådets slutsatser om vidareutveckling av bedömningen av risker inför katastrofhanteringen i Europeiska unionen (8068/11) har MSB på regeringens uppdrag påbörjat ett arbete med nationell riskbedömning. MSB har presenterat en rapport, Ett första steg mot en nationell riskbedömning, samt rapporten Risker och förmågor 2012. Som resultat av den nationella riskbedömningen 2012 har MSB identifierat 27 särskilt allvarliga nationella händelser som

tillämpningsområde. I samband med den omfattande revideringen av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011 har 8 kap. 7 § RF ersatts av 8 kap. 3 § RF. Den nya paragrafen har en annan formulering, och kan medföra en något utökad delegationsrätt för riksdagen, prop. 2009/10:80 s. 271.

• Sida 48
•  Original

48

främst härrör ur mer än 200 händelser i myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser 2010–2011. På basis av denna analys har MSB tagit fram scenarier som analyserats och bedömts.²⁹

2.6. Identifiering av samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur

2.6.1. Nationell strategi

MSB har på regeringens uppdrag tagit fram en nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet (Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld, publ. nr MSB 266 dec 2011). Av rapporten framgår att de samhällssektorer inom vilka viktiga samhällsfunktioner kan identifieras bland andra är transporter, finansiella tjänster samt handel och industri. Någon närmare precisering än så av samhällsviktig verksamhet eller kritisk infrastruktur görs inte i rapporten.

2.6.2. Europeisk kritisk infrastruktur

Inom EU startade ett arbete med att identifiera samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur efter terrordåden 11 september 2001. Det europeiska EPCIP-programmet för skydd av kritisk infrastruktur (European Programme for Critical Infrastructure Protection) antogs den 12 december 2006. Programmet är inriktat på att möta alla typer av risker, men terrorhot ska ges högst prioritet. Såväl hot som orsakas av människor som hot av teknisk karaktär och naturkatastrofer omfattas av processen för skydd av kritisk infrastruktur. Som en viktig del i programmet ingår rådsdirektivet (ECI-direktivet, 2008/114/EG) som anger EU:s mål när det gäller att identifiera och klassificera europeisk kritisk infrastruktur. Direktivet omfattar kritisk infrastruktur inom energi- och transportsektorn. Inom transportsektorn avses vägtransport, järnvägstransport, luftfart, transport på inre vattenvägar, havs- och närsjöfart samt hamntrafik.³⁰ I direktivet fastslås att det är respektive medlemsstat och infrastrukturens ägare/operatör som har det yttersta ansvaret för skyddet av den kritiska infrastrukturen.

²⁹ MSB, Risker och förmågor 2012. ³⁰ Artikel 3 p. 3 2008/114/EU.

• Sida 49
•  Original

49

Den huvudsakliga innebörden av direktivet är att identifiera och utse så kallad Europeisk Kritisk Infrastruktur (ECI), det vill säga i medlemsstaterna belägen kritisk infrastruktur vars driftsstörning eller förstörelse skulle få betydande konsekvenser för minst två medlemsstater.³¹Varje medlemsland ska ha identifierat och redovisat detta för kommissionen senast den 1 januari 2011. Efter genomfört identifieringsarbete framkom att ingen ECI är aktuell för Sverige.³²

2.6.3. Tillgång till sjötransporter

Regeringen presenterade i januari 2013 en handlingsplan med målet att förbättra konkurrenskraften inom svensk sjöfartsnäring.³³I planen redovisar regeringen planerade åtgärder för att förbättra sjöfartens konkurrenskraft på den globala marknaden. Regeringen kommer att senast våren 2014 redovisa en maritim strategi som en uppföljning av handlingsplanen. Syftet med den maritima strategin ska vara att tydliggöra det fortsatta arbetet för svensk havspolitik och hur den ska kunna bidra till att skapa tillväxt, välfärd och god havsmiljö. Regeringen har tillsatt en utredning som bl.a. ska analysera möjligheten att införa ett system med tonnageskatt i Sverige.³⁴Handlingsplanen bygger på ett antal utredningar och uppdrag som utförts under de senaste åren, där den mest centrala är betänkandet Svensk sjöfarts konkurrensförutsättningar, SOU (2010:73). Konkurrensförutsättningarna för sjöfart under svensk flagg belystes särskilt. Utredningen bedömde att de svenskflaggade fartygen har sämre konkurrensförutsättningar än fartyg från närliggande sjöfartsnationer och att avsaknaden av ett tonnageskattesystem innebär en avvikelse från de förhållanden som råder i de flesta av EU:s övriga sjöfartsnationer. Det låg dock inte inom utredningens ram att föreslå förändringar inom skatteområdet.³⁵ Utredningen fann att Sverige fortsatt bör stödja sjöfarten för att en svenskflaggad

³¹ Definition av kritisk infrastruktur (CI): ”Anläggningar, system eller delar av dessa belägna i medlemsstaterna som är nödvändiga för att upprätthålla centrala samhällsfunktioner, hälsa, säkerhet, trygghet och människors ekonomiska eller sociala välfärd och där driftsstörning eller förstörelse av dessa skulle få betydande konsekvenser i en medlemsstat till följd av att man inte lyckas upprätthålla dessa funktioner”. ³² https://www.msb.se/sv/Forebyggande/Samhallsviktig-verksamhet1/Kritisk-infrastruktur/ ³³ N 2013:01. ³⁴ Tonnageskatt och andra stöd till sjöfartsnäringen, dir. 2013:6. ³⁵SOU 2010:73 s. 13.

• Sida 50
•  Original

50

handelsflotta på samma nivå som i dag ska kunna bibehållas. Skälen som angavs var möjligheten att påverka miljö- och säkerhetsarbetet inom internationella organisationer, att upprätthålla sjöfartskompetens i Sverige samt att bidra till uppfyllelse av de strategiska målen för EU:s sjöfartspolitik. Utredningen tog även upp om beredskapsskäl och möjligheten att säkra sjötransporter i politiska och ekonomiska orostider är ett skäl att stödja en svenskflaggad handelsflotta. Underlag inhämtades från MSB som bedömde att en svensk handelsflotta inte är av särskild vikt för att klara nödvändig import och export i ett krisläge. Myndigheten ansåg att frågorna om beredskap kan lösas genom att svenska myndigheter sluter befraktningsavtal med såväl svenska som utländska redare.³⁶

Några befraktningsavtal finns dock inte i dag. MSB har inte något konkret uppdrag att utreda erforderliga transportkapaciteter eller transportvolymer i händelse av kris eller krig vilket inte heller sektorsmyndigheterna har.

³⁶SOU 2010:73 s. 107.

• Sida 51
•  Original

51

3. Transportområdet

Som beskrivs i kapitel 2, har regeringen ett bemyndigande från riksdagen att utfärda transportförsäkringar vid krig och krigsfara. Detta bemyndigande utnyttjades senast under andra världskriget. Utredningen har i uppdrag att analysera vilka transporter och vilka transportmedel som staten bör försäkra i ett första skede under krigsförhållanden. Utredningen har också i uppdrag att överväga om regeringen bör få ett bemyndigande att utfärda transportförsäkringar vid andra allvarliga kriser än krig. För att få en uppfattning om vilket behov av transportförsäkringar som kan uppstå ges i detta kapitel en övergripande beskrivning av omfattningen på transporter till och från samt inom Sverige, hur transportmönstret ser ut och hur omfattning och transportmönster har förändrats sedan tiden för andra världskriget. Vi ger också en övergripande beskrivning av transportbranschernas utveckling. Avslutningsvis redogör vi för ett exempel på effekter av avbrutna transporter.

3.1. Utrikeshandeln

3.1.1. Utvecklingen av utrikeshandelns omfattning

En av de första åtgärderna som staten fick vidta under första världskriget var att agera försäkringsgivare på transportområdet bl.a. för att utrikeshandeln skulle kunna fortsätta. Utrikeshandeln uppgick vid den tidpunkten till ca en tredjedel av Sveriges BNP (se figur 3.1.) Verksamheten var lyckosam på flera sätt. Handeln kunde i stor utsträckning fortgå under kriget och verksamheten genererade ett överskott till staten. Under mellankrigsåren följde utvecklingen av utrikeshandeln BNP-utvecklingen ganska väl, med kraftiga ökningar direkt efter första världskrigets slut och under 1930-talet. Däremellan drabbades Sverige av två kraftiga lågkon-

• Sida 52
•  Original

52

junkturer i början av 1920- och 1930-talet som också avspeglades i mindre utrikeshandel.

När det mot slutet av 1930-talet blev oroligt i Europa igen förberedde staten åtgärder för att åter meddela krigsförsäkringar på transportområdet, vilket också gjordes under andra världskriget. Även denna gång kunde utrikeshandeln fortgå, den höll dock långt ifrån jämna steg med BNP-utvecklingen och sjönk mot slutet av kriget.

Figur 3.1 Import, export och BNP (miljarder kronor) 1914–1945

Källa: SCB.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22

M ilj ard er

Införsel/Import Utförsel/Export BNP

• Sida 53
•  Original

53

Figur 3.2 visar hur utrikeshandeln har utvecklats i förhållande till BNP under perioden 1990 till 2011. BNP har haft en jämnare utveckling under denna period, med en liten nedgång i början av 1990-talet och en större 2009 till följd av finanskrisen. Import och export sjönk också vid dessa tidpunkter, men har återhämtat sig och uppgår nu till cirka 100 miljarder kronor vardera per månad.

En jämförelse mellan figur 3.1 och 3.2 visar att utrikeshandelns andel av BNP har ökat kraftigt sedan mellankrigstiden. I dag motsvarar summan av värdet av importen och exporten ungefär två tredjedelar av BNP, vilket är ungefär en fördubbling jämfört med mellankrigstiden. Utrikeshandeln har således fått en kraftigt ökad betydelse för svensk ekonomi.

Figur 3.2 Import, export och BNP (miljoner kronor) 1990–2011

Källa: SCB.

3.1.2. Viktiga handelspartners

Sverige har länge haft handel med stora delar av världen. Figur 3.3 visar Sveriges viktigaste handelspartner år 1938. Dessa stod då för drygt 73 procent av exporten och 79 procent av importen. Våra

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000

Import Export BNP

• Sida 54
•  Original

54

största handelspartners var Tyskland och Storbritannien. Tyskland stod för 24 procent av importen och 18 procent av exporten, medan Storbritannien stod för 18 procent av importen och 24 procent av exporten. Därefter kom USA som framför allt stod för en stor del av importen (16 procent) och Norge som var ett viktigt exportland.

Figur 3.3 Sveriges viktigaste handelsländer 1938

Källa: SCB.

Export

Tyskland Storbritannien Norge Danmark Förenta staterna Frankrike Nederländerna Belgien Övriga världen

Import

• Sida 55
•  Original

55

De länder som var Sveriges viktigaste handelspartners på 1920- och 1930-talen är fortfarande det, men det har skett en viss förskjutning mot ökad handel med våra nordiska grannar och mot en ökad handel med mer fjärran länder. Därtill har Ryssland blivit ett stort importland. De länder som Sverige handlar mest med mätt i värde är i dag de nordiska grannländerna samt Tyskland, Nederländerna och Storbritannien. Utanför Europa är Kina och USA våra största handelspartners mätt i värdet på exporten och importen (se figur 3.4).

Figur 3.4 Svensk import och export, miljoner kronor med de viktigaste länderna, januari–september 2011

Källa: SCB.

0

50 000 100 000 150 000 200 000

Tyskland

Norge

Storbritannien

USA Finland Danmark

Nederländerna

Frankrike

Belgien

Kina Polen

Italien Ryssland

Import

Export

• Sida 56
•  Original

56

Figur 3.5 illustrerar handelsflödet mätt i värde grafiskt.¹Ju tjockare streck desto högre värde på exporten respektive importen. Av figuren framgår t.ex. att vi exporterar för mer än 10 miljarder per år till Indien och importerar i storleksordning lika mycket från Sydkorea och Japan.

Figur 3.5 Geografisk fördelning av svenska export (övre bilden) och import (nedre bilden) i tusentals kronor 2010

Källa: SCB. Anm: Flöden över 10

miljarder kronor.

¹ Figurerna är hämtade från en rapport av VTI, Kartläggning av godstransporterna i Sverige. VTI rapport 752, 2012.

• Sida 57
•  Original

57

Figuren 3.6 beskriver i stället utrikeshandeln uttryckt som flöden i ton. När det gäller exporten är det noterbart att USA är en betydligt mindre viktig handelspartner när den mäts i ton i stället för värde medan t.ex. Spanien och Saudiarabien å andra sidan framstår som mer viktiga handelspartners. Mätt i ton är de främsta importländerna Ryssland och Norge.

Figur 3.6 Geografisk fördelning av svensk export (övre bilden) och import (nedre bilden) i ton 2010

Källa: SCB. Anm: Flöden över 1 miljon

ton.

• Sida 58
•  Original

58

3.1.3. Viktiga export- och importvaror

Tabell 3.1 visar de viktigaste export- respektive importvarorna till Sveriges största handelspartners år 1938. Mineraliska och fossila bränslen var såväl viktiga importvaror som exportvaror. I övrigt dominerade trävaror och pappersvaror exporten medan importen främst bestod av maskiner, apparater och elektriskt material.

Tabell 3.1 Största export- och importvaran till Sveriges viktigaste handelspartners under mellankrigstiden (tusentals kronor)

Land

Import

Värde

Export

Värde

Tyskland Maskiner, apparater och elektrisk materiel

107 754 Mineraliska och fossila ämnen

195 160

Storbritannien Mineraliska och fossila bränslen

140 621 Pappersmassa, papp och papper, arbeten därav samt tryckalster

157 198

Norge Kemiska produkter och apoteksvaror m.m.

25 672 Transportmedel

46 695

Danmark Transportmedel 11 329 Trävaror och kork samt arbeten därav korgmakararbeten

29 443

Förenta staterna

Mineraliska och fossila ämnen

87 619 Pappersmassa, papp och papper, arbeten därav samt tryckalster

136 653

Frankrike Spånadsämnen samt arbeten därav

19 975 Pappersmassa, papp och papper, arbeten därav samt tryckalster

19 443

Nederländerna Mineraliska och fossila ämnen

24 232 Trävaror och kork samt arbeten därav korgmakararbeten

33 194

Källa: SCB.

• Sida 59
•  Original

59

Figur 3.7 visar att olika bränslen fortfarande är viktiga importvaror liksom maskiner och apparater fortfarande är viktiga exportvaror, men att vi har blivit nettoexportörer av maskiner, apparater och transportmedel. Noterbart är också att bearbetade varor har växt fram som en viktig handelsvarukategori mätt i värdetermer.

Figur 3.7 Import och export 2011 fördelat per varugrupp enligt SITC-indelningen, miljarder kronor

Källa: SCB Utrikeshandelsstatistik.

Figur 3.8 till 3.12, som visar handelsmönstret mätt i ton för olika varugrupper, tydliggör att vi importerar framför allt jordbruksprodukter från Finland, råolja och oljeprodukter från Ryssland och

0 100 200 300 400 500 600

Maskiner och apparater samt transportmedel

Bearbetade varor, i huvudsak efter material

Mineral bränslen, smörjoljor, elström

Diverse färdiga varor

Produkter av kemiska och närstående industrier

Livsmedel och levande djur

Råvaror, icke ätbara, utom bränslen

Drycker och tobak

Animal och vegetabil oljor och fetter

Övriga varor

Export Import

• Sida 60
•  Original

60

Norge samt högförädlade varor från Tyskland. Till Tyskland exporterar vi framför allt skogs-, trä- och pappersvaror och järnmalm och stål. Järnmalm och stål går också på mer långväga export. Förädlade oljeprodukter levereras till Europa, framför allt till Storbritannien och till USA.

Figur 3.8 Export (övre bilden) och import (nedre bilden) av varor från skogs-, trävaru- och pappersvaruindustri över 400 000 ton 2010

Källa: SCB.

Figur 3.8 visar att utflödet av varor från skogs-, trävaru- och pappersvaruindustri är nästan dubbelt så stort som inflödet. Exporten går i första hand till Tyskland, Storbritannien och Nederländerna

• Sida 61
•  Original

61

och importen kommer i först hand från Lettland, Norge och Estland. Importen från Lettland förklaras av att en stor del av Lettlands träråvaror förädlas i Sverige. Förutom rundvirke importeras björkmassa och annat virke till massaindustrin samt obehandlat virke till såg. År 2010 exporterade Lettland cirka 3,7 miljoner ton trä och trävaror till Sverige. Omfattningen av trä- och trävaruimporten från Lettland blir tydlig då den jämförs med importen från Ryssland som samma år uppgick till drygt 750 000 ton.

Figur 3.9 Export (övre bilden) och import (nedre bilden) av jordbruksprodukter och livsmedel över 100 000 ton 2010

Källa: SCB. Avgränsningen till de största flödena innebär att kartan redovisar 75

procent av exporten

och 87

procent av importen.

• Sida 62
•  Original

62

Figur 3.9 visar att importvolymen av jordbruksprodukter och livsmedel är betydligt större än exportvolymen. De viktigaste exportländerna är Danmark och Tyskland medan det viktigaste importlandet är Finland.

Figur 3.10 visar att inflödet av råolja, oljeprodukter och kol är mer än dubbelt så högt som utflödet. Importen sker framför allt från Ryssland, Norge och Danmark. Exporten koncentreras till Storbritannien, Norge och Danmark.

Figur 3.10 Export (övre bilden) och import (nedre bilden) av råolja och oljeprodukter över 400 000 ton 2010

Källa SCB.

• Sida 63
•  Original

63

Figur 3.11 Export över 400 000 ton (övre bilden) och import över 100 000 ton (nedre bilden) av järnmalm och stål 2010

Källa: SCB. Anm: Avgränsningen till de största flödena innebär att kartan redovisar 88

procent av exporten och

86

procent av importen.

Figur 3.11 visar att exporten av järnmalm och stål är mer än fyra gånger så stor som importen och sprids över många länder. De viktigaste exportländerna är Tyskland, Finland och Saudiarabien och de viktigaste importländerna är Tyskland, Finland och Norge.

• Sida 64
•  Original

64

Figur 3.12 Export (övre bilden) och import (nedre bilden) av högförädlade varor och kemikalier över 100 000 ton 2010

Källa: SCB. Anm: Avgränsningen innebär att kartan redovisar 84

procent av exporten och 92 procent av importen.

Importen av högförädlade varor och kemikalier är något större än exporten (se figur 3.12). I båda fallen är utbytet störst med Norge och Tyskland. Finland är det tredje största exportlandet och Nederländerna det tredje största importlandet. Importen är tydligare dominerad av flöden från ett fåtal länder medan exportflödena är mer jämnt fördelade.

• Sida 65
•  Original

65

3.1.4. Utrikeshandelns fördelning på olika transportslag

Figur 3.13 visar den totala godsmängden som gick i utrikestrafik 2011.²

Figur 3.13 Utrikes godsmängd (tusentals ton) 2011

Källa: Trafikanalys.

Den totala mängden utrikesgods uppgick enligt mätningarna till drygt 200 miljoner ton. Mängden utrikesgods är dock egentligen högre, eftersom omlastningar utomlands inte kan följas.

Sjötransporter står för den överlägset största delen av utrikes godsmängd. År 2011 var sjöfartens andel av utrikes godsmängd 72 procent. Inkluderas även mängden gods till Narvik ökar andelen till 80 procent.

² Med utrikes gods menas att transporten antingen har start- eller målpunkt i Sverige, eller ingetdera men passerar Sverige (som transitgods eller tredjelandstrafik). Transitgods som stannar ombord på angörande fartyg ingår inte, inte heller fartyg som passerar Sveriges gränser utan att angöra svensk hamn.

0

100 000 200 000

Sjöfart, över kaj Utländska lastbilar

Malmtransporter på Malmbanan

Tåg utom Malmbanan

Svenska lastbilar

Luftfart

Total

• Sida 66
•  Original

66

3.2. Godstransporter inom landet

Även transporterna inom Sverige har ökat kraftigt över tid. Figur 3.14 beskriver godstransportarbetet i Sverige. Den visar att godstransportarbetet har mer än fördubblats sedan 1950-talet. Vägtrafiken står för den största ökningen.

Figur 3.14 Godstransportarbetet i Sverige 1950–2011, miljarder tonkm

Källa: Trafikanalys.

I figuren redovisas statistik för avgående sändningar fördelat på olika trafikslag. Samtliga avgående flöden ingår, dvs. såväl flöden med slutdestination inom landet som flöden som direkt eller efter transport inom landet har en utländsk destination.³

³ Handelsflöden inom Sverige baseras på Samgodsmodellens efterfrågematriser som i sin tur bygger på resultat från den nationella varuflödesundersökningen (VFU).

0 20 40 60 80 100 120

19 50

19 55

19 60

19 65

19 70

19 75

19 80

19 85

19 90

19 95

20 00

20 05

20 10

Totalt

Vägtrafik

Järnväg

Sjöfart

Varav svenska lastbilar i inrikes trafik Varav inrikes sjöfart

• Sida 67
•  Original

67

Tabell 3.2 Avgående sändningars fördelning över olika transportkedjor; avgående sändningar i vikt enligt VFU 2009 (värde inom parentes), procent – per aggregerad varugrupp och totalt

Transportkedja VG1 Jordbruk och livsmedel

VG2 Skogsindustri

VG3 Råolja, oljeprodukter och kol

VG4 Järnmalm och stål

VG5 Jord, sten, byggnadsmaterial

VG6 Förädlade produkter och kemikalier

Totalt

Väg

93 (94) 78 (55) 44 (45) 21 (48) 91 (82) 65 (64) 71 (70)

Väg och Sjöfart 2 (2) 11 (21) 1 (2) 4 (16) 2 (12) 20 (21) 7 (14) Sjöfart 0 (1) 2 (3) 55 (53) 0 (0) 5 (2) 1 (0) 8 (3) Järnväg eller järnväg + annat trafikslag 3 (1) 9 (20) 1 (0) 75 (32) 0 (1) 11 (3) 13 (5) Luftfart eller luftfart + annat trafikslag 0 (0,2) 0 (0,1) 0 (0) 0 (0,4)

0,0 (0,8)

1 (7,4) 0 (4)

Okänt

2 (1) 0 (1) 0 (0) 1 (3) 3 (3) 3 (4) 1 (3)

Totalt

100(100)

100(100) 100(100) 100(100) 100(100) 100(100) 100(100)

Källa: Trafikanalys (VFU 2009).

I tabell 3.2 redovisas information om hur stor andel av avgående sändningar som beräknas transporteras med en av fem olika typer av transportkedjor. Andelar har beräknats både för avgående sändningar i vikt och avgående sändningar i värde (värde angivet inom parentes). Uppgifterna är inte exakta utan uppskattningar. Det framgår att vägtransportkedjor dominerar tydligt både i vikt och i värde för alla varugrupper förutom dels järnmalm och stål, dels råolja, oljeprodukter och kol. För järnmalm och stål sker den största andelen transporter med direkta järnvägstransporter och järnvägstransporter kombinerat med ett annat trafikslag. För transporter av råolja, oljeprodukter och kol dominerar rena sjötransporter. Andelen flygtransporter i vikt är så begränsad att den inte ger utslag i statistiken. Det är framför allt värdefullt gods som transporteras med flyg. Flygtransporter är av betydelse om man mäter de olika transportkedjornas andelar i värde. 7,4 procent av varugruppen förädlade produkter och kemikalier fraktas med transportkedjor

• Sida 68
•  Original

68

där flyg ingår. I varugruppen ingår bla. läkemedel, reservdelar och konfektion.⁴

Tabell 3.3 Trafikslagens andel av godstransportarbetet i Sverige och inom EU27 2008

Andel av landbaserade transporter Andel av alla transporter

Väg Järnväg Inre

vattenvägar

Pipelines

Väg Järnväg Inre

vattenvägar

Pipelines

Sjöfart Flyg

Sverige 65 % 35 %

41 % 22 %

37 % 0 %

EU

73 % 17 % 5 % 5 % 46 % 11 % 4 % 3 % 37 % 0 %

Källa: EU (EU, 2011) Pocketbook.

Av tabell 3.3 framgår hur transportarbetet i Sverige respektive inom EU fördelar sig på trafikslagen. Det framgår att lastbilstransporter dominerar och har en något högre andel inom EU än i Sverige. Sverige har ungefär dubbelt så stor andel järnvägstransporter som snittet inom EU. Å andra sidan har Sverige inga transporter på inre vattenvägar som ger utslag i statistiken eller transporter i pipelines.

Sveriges godstransporter kan sägas vara koncentrerade till ett fåtal större stråk som bedöms som robusta.⁵Figur 3.15 ger en illustration av dessa transportvägar. Östersjön utgör tillsammans med järnvägen och landsvägarna de viktigaste transportvägarna inom landet.

⁴ I VFU 2009 registreras för alla varugrupper, förutom råolja, oljeprodukter och kol transportkedjor som innehåller flygfrakt. ⁵ Stråk 1: ett nord–sydligt landbaserat stråk, Luleå–Mälardalen–Malmö–Trelleborg med förlängning till kontinenten, Stråk 2: Sjöfarten längs östersjökusten, Stråk 3: Göteborg– Stockholm (i stort Europaväg E20, riksväg 40, E4 och Västra stambanan) med förlängningar från Göteborg västerut och från Stockholm österut, Stråk 4: från Norrland via Hallsberg till Göteborg (bl.a. Bergslagsbanan, godsstråket genom Bergslagen, Europaväg E18 och riksväg 67), Stråk 5: längs västkusten, Norge–Svinesund–Göteborg–Malmö–Trelleborg, Stråk 6: Malmbanan med sjöfartsförbindelse från Narvik.

• Sida 69
•  Original

69

Figur 3.15 De viktigaste godstransportstråken i Sverige (rött = väg, grönt = järnväg, blått = sjöfart)

Källa: Trafikanalys.

Mest gods exporteras från Kiruna kommun och mest importeras till Göteborgs kommun. De inhemska flödena går för de flesta varugrupperna mellan storstadslänen. Flödena för såväl järnmalm och stål som skogsprodukter är knutna till de områdena där råvarorna och industrierna som baseras på dessa råvaror finns. För flöden inom länen dominerar också flöden relaterade till skogsindustrin.

3.3. Sjöfartstransporter

3.3.1. Exporterat och importerat gods med sjöfart

Under år 2011 lastades 82 miljoner ton och lossades 95 miljoner ton i de svenska hamnarna. Det var 85 700 fartygsanlöp på totalt 1 175 miljoner bruttoton i de svenska hamnarna, vilket var ungefär detsamma som året innan. De fem största hamnarna svarade för ungefär hälften av landets totala godshantering. Flertalet av fartygen gick i direkt utrikes fart, men 13 miljoner ton av det som

• Sida 70
•  Original

70

lastades och 12 miljoner ton av det som lossades gick till respektive kom från en annan svensk hamn.

Av det gods som skeppades ut från Sverige gick 16 miljoner ton till övriga Norden och 43 miljoner ton till övriga EU. Tyskland var det största mottagarlandet med 14 miljoner ton. Lite mer än en fjärdedel av exportvikten till utlandet bestod av raffinerade petroleumprodukter, som lastades främst i Göteborg, Stenungsund och Strömstad. En annan stor exportvara är förädlade trävaror, med en andel i vikt på 13 procent, som lastades främst i Umeå- Sundsvallsområdet.

Av det gods som kom in till Sverige svarade de nordiska grannländerna för 24 miljoner ton och övriga länder inom EU för 42 miljoner ton. Från Ryssland, som är en stor exportör av råolja och petroliumprodukter, lossades drygt 11 miljoner ton gods.

Sveriges viktigaste handelspartners med sjöfart är Tyskland, Finland, Danmark, Norge, Storbritannien och Nederländerna. Den största varugruppen som fraktas med sjöfart utgörs av oidentifierat gods, vilket i regel är gods fraktat i container. För såväl export som import är oidentifierbart gods den största varugruppen med Tyskland som dominerande handelspartner. Näst största varugrupp för såväl export som import är stenkols- och raffinerade petroleumprodukter. Varugruppen exporteras och importeras från alla våra största handelspartners med undantag av Storbritannien. Därefter kommer malm och andra produkter från utvinning som importeras från samtliga viktiga handelspartners och som exporteras främst till Finland.⁶

⁶ Trafikanalys, Sjötrafik 2011, Statistik 2012:7.

• Sida 71
•  Original

71

3.3.2. Den svenska handelsflottan

Den svenska handelsflottan under mellankrigstiden redovisas i figur 3.16. Den vänstra skalan visar antal fartyg som är större än 20 nettoton medan den högra visar antal brutton. Som framgår bestod handelsflottan av 2 500 sådana fartyg år 1938 och bruttotonnaget uppgick till drygt 1 600 000 bruttoton.

Figur 3.16 Den svenska handelsflottan vid slutet av året 1915–1939.

Fartyg om 20 nettoton och därutöver

Källa: SCB.

Av figur 3.17 och 3.18 framgår att de allra flesta fartyg var på mindre än 200 bruttoton. Av figur 3.17 framgår också att det framför allt var tillkomsten av fler motoriserade fartyg på över 5 000 bruttoton som medförde att tonnaget ökade kraftigt i omfattning under 1920-talet. Dessa ökade från 11 stycken 1915 till 71 stycken 1938. Antalet segelfartyg minskade kraftigt under framför allt 1920-talet.

0 200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 1 600 000 1 800 000 2 000 000

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000

1915 1920 1925 1930 1935 1937 1938 1939

Antal Bruttoton

• Sida 72
•  Original

72

Figur 3.17 Antal ång- och motorfartyg vid slutet av åren 1915–1939 och sammanlagt bruttotonnage. Fartyg om 20 nettoton och däröver

Källa: SCB.

0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000

0 100 200 300 400 500 600 700

1915 1920 1925 1930 1935 1936 1937 1938

20-199

200-499

500-999

1000-1999

2000-2999

3000-3999

4000-4999

5000

Bruttoton 20-199 Bruttoton 200-499 Bruttoton 500-999 Bruttoton 1000-1999 Bruttoton 2000-2999 Bruttoton 3000-3999 Bruttoton 4000-4999 Bruttoton 5000-

• Sida 73
•  Original

73

Figur 3.18 Antal segelfartyg (Fartyg om 20 nettoton och däröver) och sammanlagt bruttotonnage 1915–1938

Källa: SCB.

En jämförelse av figur 3.17 och 3.18 visar att flottan i antal fartyg till största delen fortfarande inför andra världskriget bestod av segelfartyg men att ång-och motorfartygen utgjorde en större del av bruttotonnaget.

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000

0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400

1915 1920 1925 1930 1935 1936 1937 1938

20-199

200-499

500-999

1000

Bruttoton 20-499 Bruttoton 200-499

Bruttoton 500-999 Bruttoton 1000-

• Sida 74
•  Original

74

Figur 3.19 Antal svenskregistrerade handels-, special- och fiskefartyg den 31 december 2011 och deras bruttotonnage (tusentals ton)

Källa: Trafikanalys, Fartyg 2011 – Svenska och utländska fartyg i svensk regi 2011. Anm: Fartygen är indelade i fyra grupper: Samtliga fartyg, Fiskefartyg, Specialfartyg och Handelsfartyg.

Figur 3.19 visar den svenskregistrerade flottan den 31 december 2011. Totalt sett finns det närmare 2 000 fartyg, men av dem är många små. Den svenskflaggade handelsflottan bestod den 31 december 2011 av 375 fartyg på över 100 brutto.⁷ Det är det lägsta antalet fartyg sedan mätningarna startade år 1961. Detta motsvarar en minskning av den svenskflaggade handelsflottan på 22 fartyg jämfört med ett år tidigare. Denna minskning beror mest på utflaggning av 16 fartyg. Antalet lastfartyg med en bruttodräktighet över 100 uppgick till 155, varav 38 var tankers, 6 bulkfartyg och 111 torrlastfartyg. Passagerarfartygen minskade med 4 och uppgick vid årsskiftet till 220 fartyg. Av de 220 var 55 färjor och de andra 165 övriga passagerarfartyg.

Den stödberättigade svenska handelsflottan (dvs. fartyg med ett bruttotonnage över 300 som är registrerade i det svenska skeppsregistret och för svensk flagg) uppgick i januari 2012 till 136 fartyg varav 99 i fjärrfart och 37 i närsjöfart. Detta är en minskning med 90 fartyg på fem år.⁸

⁷ Trafikanalys, Fartyg 2011 – Svenska och utländska fartyg i svensk regi, Statistik 2012:9. ⁸ Sjöfartstidningen 2012: Sjöfartens bok, s. 136.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500

Lastfartyg

Passagerarfartyg

Handelsfartyg

Pråmar

Övriga specialfartyg med motor

Specialfartyg

Fiskefartyg

Samtliga fartyg

Totalt

Bruttodräktighet 100–

Bruttodräktighet 0–99

• Sida 75
•  Original

75

Tabell 3.4 Fartyg i svensk regi, fartyg uthyrda till utlandet samt disponerat tonnage 2011. Fartyg med en bruttodräktighet om minst 100

Typ av fartyg Fartyg i svensk regi Uthyrda till utlandet Disponerat tonnage

Antal Brd i 1 000

Brd-dagar i 1 000 ¹

Antal Brd i 1 000

Brd-dagar i 1 000 ²

Brd-dagar i 1 000

Tankfartyg

316 7 617 2 597 226 142 2 433 886 433 1 710 793

Svenska

50 348 89 769 32 221 78 770 10 998

Utländska

266 7 269 2 507 457 110 2 213 807 663 1 699 794

Torrlastfartyg 322 5 064 1 724 190 117 2 556 874 347 849 844

Svenska

122 2 723 920 617 61 1 620 532 910 387 707

Utländska

200 2 341 803 573 56 935 341 437 462 136

Bulkfartyg

13 161 38 777 3 33 12 014 26 763

Svenska

6 16 5 862 1 1 475 5 388

Utländska

7 145 32 915 2 32 11 540 21 375

Passagerarfärjor 86 1 849 651 908 41 974 349 822 302 086

Svenska

56 1 075 385 944 23 442 155 435 230 510

Utländska

30 774 265 964 18 533 194 388 71 576

Övriga passagerarfartyg 169 97 34 368 58 27 9 793 24 576

Svenska

168 93 33 608 58 27 9 793 23 815

Utländska

1 4

760 – –

– 760

Samtliga handelsfartyg 906 14 788 5 046 470 361 6 023 2 132 409 2 914 061

Svenska

402 4 255 1 435 801 175 2 311 777 382 658 419

Utländska

504 10 533 3 610 669 186 3 712 1 355 027 2 255 642

Källa: Trafikanalys, Fartyg 2011 – Svenska och utländska fartyg i svensk regi 2011. Anm:

1. I tabellen ingår uppgifter om fartyg som endast en del av året varit svenskregistrerade eller inhyrda från utlandet. 2.

I tabellen ingår fartyg som endast del av året varit uthyrda till utlandet.

I tabell 3.4 presenteras transportkapaciteten för svenska och utländska fartyg i svensk regi. Gruppen Fartyg i svensk regi utgörs av dels svenskregistrerade fartyg, dels inhyrda utlandsflaggade fartyg. Gruppen Uthyrda till utlandet består av dels svenskregistrerade fartyg, dels utländska fartyg som vidareuthyrs till utlandet. Nettot som återstår redovisas som Disponerat tonnage. Det totala dispone-

• Sida 76
•  Original

76

rade tonnaget uppgår till 2 914 miljoner bruttodräktighetsdagar.⁹Totalt antal bruttodräktighetsdagar för fartyg i svensk regi uppgick till 5 046 miljoner vilket innebär att 58 procent av fartygskapaciteten hyrs ut till utlandet. Bland det disponerade tonnaget, både svenskt och utlandsflaggat som inte är uthyrt till utländska företag, var tankers den största fartygstypen med 1 711 miljoner bruttodagar. Torrlastfartygen var den näst största gruppen med 850 miljoner bruttodagar. Tillsammans stod dessa två fartygstyper för 88 procent av de av svenska rederier disponerade bruttodräktighetsdagarna. Passagerarfärjorna stod med sina 302 000 bruttodagar för 11 procent av det disponerade tonnaget och bulkfartygen och övriga passagerarfartyg för 1 procent.

Medelåldern på den svenska fartygsflottan fortsätter att öka. Tankflottans medelålder minskade fram till 2008, men har sedan ökat fram till 2011. Snittåldern för passagerarfärjor har ökat konstant sedan 2005. Torrlastfartygens medelålder minskade från 2005 och fram till 2008, men har sedan ökat fram till 2011. År 2011 var den genomsnittliga åldern på ett tankfartyg 19 år, vilket är en ökning på ett år sedan 2010. För torrlastfartygen var medelåldern 31 år, oförändrad jämfört med ett år tidigare. Genomsnittsåldern på passagerarfärjor följer den stigande trenden sedan 2003. Den genomsnittliga åldern för en passagerarfärja var 27 år, vilket var en ökning på ett år jämfört med 2010.¹⁰

3.3.3. Världshandelsflottans omfattning

Världshandelsflottan omfattar 81 400 fartyg i storlek 100 brutto eller större. Antalet fartyg i världshandelsflottan har ökat med 75 procent sedan 1975 och fraktkapaciteten med 129 procent.¹¹Sedan 2002 har antalet fartyg i världshandelsflottan vuxit med 20 procent eller 13 400 fartyg, vilket är den högsta tillväxttakten sedan 1970-talet. Östasien är den region som har haft den snabbaste tillväxten i sin handelsflotta. Samtliga större sjöfartsnationer inom Europa har minskat sina andelar av världshandelsflottan, utom Tyskland och Holland, vilka tillsammans har fem procent av antalet fartyg. Bland de större sjöfartsnationerna inom EU har Holland haft den i särklass snabbaste tillväxten, med en ökning

⁹ Bruttodräktighetsdagar används som ett mått på transportkapacitet och räknas fram som respektive fartygs bruttodräktighet multiplicerat med antalet dagar det använts. ¹⁰ Trafikanalys 2012:9, Fartyg 2011 – Svenska och utländska fartyg i svensk regi. ¹¹ Tillväxtanalys, Sveriges Sjöfartssektor, Rapport 2010:01 s. 39.

• Sida 77
•  Original

77

med 133 procent sedan 1975. Det är den näst största flottan inom EU efter Storbritanniens, som också haft en stark tillväxt sedan 2002.¹²

Sveriges andel av världshandelsflottan har sedan 1975 fallit från 1,3 procent till 0,4 procent. Norges andel har sjunkit från 2,1 till 1,9 procent, medan Danmarks andel har ökat från 0,7 procent till 0,8 procent. Både Norge och Danmark har infört egna internationella register (NIS respektive DIS). Andelen utlandsregistrerade fartyg i Norges respektive Danmarks handelsflottor uppgår till 35 procent respektive 71 procent. Totala antal fartyg opererade av företag i Sverige uppgick 2009 till 687, i Norge till 2 384 och i Danmark till 2 126.¹³

3.3.4. Svenska rederier Svenska rederier på sjöfartsmarknaden

Tre definitioner används i Sverige för att geografiskt beskriva sjöfartsmarknaden:¹⁴

• Inrikes sjöfart – mellan hamnar i Sverige. Inrikes kustfart och trafik på inre vattenvägar inkluderas.
• Närsjöfart eller Europasjöfart – sjöfart mellan hamnar i Europa.
• Transocean sjöfart – när minst en av hamnarna ligger utanför

Europa.

Svenska rederier är av historiska skäl aktiva på samtliga dessa marknader.

Sjöfartsmarknaden kan också delas in efter olika typer av gods. Nedan följer en kort beskrivning av den svenska närvaron på de olika delmarknaderna.

Tankmarknaden

Det enda svenska rederiet som transporterar råolja är Stena Bulk, dotterbolag till Stena AB. Stena Bulk kontrollerar en tankflotta på drygt 80 skepp. Bolaget har specialbyggt tonnage för att trafikera

¹² A.a. s. 41. ¹³ A.a. s. 44. ¹⁴ Redogörelsen bygger främst på uppgifter i Sjöfartstidningen 2012: Sjöfartens bok.

• Sida 78
•  Original

78

Finska Viken. Stena Bulk opererar även på andra marknader, som den Nordamerikanska. Råolja transporteras från Mellanöstern till Nordamerika och Mexikanska Gulfen. Olja från Nordsjön transporteras i så kallade shuttle tankers.

Bulk- och torrlastmarknaden

De transoceana bulktransporterna, som utgör två tredjedelar av de totalt skeppade volymerna, innehåller främst kol, järnmalm, spannmål och bauxit. Transbulk 1904 AB är ett svenskt företag som opererar storbulkfartyg för transocean trafik. Ett företag som opererar mindre bulkfartyg främst inom Europa är AB Transatlantic. Företaget opererar med mellanstora och mindre isklassade fartyg i Östersjön, Medelhavet och Nordsjön för främst skogs- och stålindustrin.

Torrlast- eller styckegodsmarknaden hör till kategorin industrisjöfart. Det rör sig främst om fartyg under 10 000 dödviktston som transporterar gods till pappers- verkstads- kemikalie- och byggvaruindustrin. Exempel på svenska rederier på torrlastmarknaden är Österströms Rederi AB med runt 25 fartyg, Ahlmark Lines AB med linjetrafik och kontraktsfart med ett drygt 10-tal fartyg samt Erik Thun AB med drygt 20 fartyg samt AtoBaC Shipping AB.

Containermarknaden

Majoriteten av världens samlade produktion av torrlast fraktas i dag med container. Torrlast är last som inte transporteras i bulk. Containerflottan är den flotta som växer snabbast och allt större fartyg tas i bruk. Det är inte så många hamnar som har kapacitet att lasta och lossa de största fartygen. I Sverige är det bara Göteborgs hamn som har tillräckliga kranar för att lasta och lossa ett så kallat Post Panamax-fartyg. Det enda svenska företag som bedriver transocean containertrafik är ACL.

Det finns även en feedermarknad med fartyg som transporterar containers från de stora hamnarna, främst Hamburg/Bremerhafen, Rotterdam och Antwerpen, till ett stort antal hamnar i Skandinavien och omvänt. TransAtlantic bedriver en container-feeder-linje med två inhyrda fartyg, och SCA Transforest opererar en containerlinje mellan Sundsvall och Hamburg.

• Sida 79
•  Original

79

RoRo-marknaden

RoRo-fartyg (av engelskan roll on, roll off) är fartyg som är konstruerade för att fartygets last lätt ska kunna köras ombord och i land. Detta kan ske genom ramper i fartygets för och akter eller vid fartygets sidor. En variant är Ropaxfartyg, bilfärjor för passagerare och fordon. I Sverige, som hör till de ledande länderna för utveckling av RoRo-tekniken, finns flera rederier. Stena RoRo är det största med sex RoRo-fartyg och sex RoPaxfartyg som huvudsakligen trafikerar Europa. TransAtlantic transporterar förädlade skogsprodukter från Nordeuropa och Kanada till USA, Europa och Karibien med sex RoLo (roll on, lift off) och RoRo/sidlastare. Nya fordon transporteras på specialbyggda transportfartyg, med kapacitet på 5 000–8 000 fordon. Wallenius är en av världens största aktörer inom biltransporter. Transporterna sker transoceant med mycket trafik från bilnationerna Tyskland, Storbritannien, Sydkorea, USA och Japan. De största svenska bilhamnarna är Göteborg, Wallhamn på Tjörn, Malmö och Södertälje.

Färjemarknaden

Stena Line är ett av världens största färjerederier med trafik på Kattegatt, Nordsjön, Östersjön, mellan kontinenten och de brittiska öarna, samt mellan de brittiska öarna.

Den svenska handelsflottan fördelad på rederier

Den svenska handelsflottan med fartyg över 100 brutto är fördelade på ungefär 90 rederier.¹⁵

¹⁵ Sjöfartstidningen, Svenskt Fartygsregister 2011.

• Sida 80
•  Original

80

Figur 3.20 Antal fartyg den 31 december 2011, indelat per operatörernas storlek i antal kontrollerade fartyg med en bruttodräktighet om minst 100

Källa: Trafikanalys, Fartyg 2011 – Svenska och utländska fartyg i svensk regi 2011.

Av figur 3.20 framgår att vanligast är att operatören antingen har endast ett fartyg, eller har ett stort antal fartyg.

3.4. Lufttransporter

3.4.1. Transporter och godsflöden

Sverige har 41 flygplatser med kommersiellt flyg. Av dessa hade 30 någon form av rapporterad flygfrakt under år 2011. Landets tre största flygplatser, Stockholm/Arlanda, Göteborg/Landvetter och Malmö/Sturup stod för över 90 procent av all utlandsflygfrakt under 2011.

År 1971 uppgick ankommande och avgående utrikesfrakt till knappt 40 000 ton och ökade i förhållandevis jämn takt till 1993 då den var 93 000 ton. Mellan 1993 och 1998 fördubblades volymerna till knappt 190 000 ton. Därefter har volymerna varierat med en nedgång under finanskrisen 2008/2009. Den flygbefordrade frakten till och från de svenska flygplatserna uppgick under 2010 till drygt 170 000 ton. Den flygbefordrade posten uppgick under år 2010 till knappt 25 000 ton.

0

100

200

300

400

1 2 3 4 5 6 7 8+

Okänd operatör

Total

• Sida 81
•  Original

81

Lufttransporter svarar för en liten del av de totala godstransportvolymerna. Men flygfrakt används för transporter av högt värde och där transportkostnaden är motiverad med tanke på transporttid och säkerhet. Flygtransporter har låg skaderisk och låg stöldrisk. Varor som transporteras med flyg är exempelvis varor med stort nyhetsvärde som tidningar och konfektion och värdefulla varor som reservdelar, elektronik och läkemedel.

Flygfrakt sker antingen i flygplan avsedda för godstransporter eller i passagerarplans buk, så kallad bellyfrakt. Flygplan avsedda för godstransporter går i direktlinjer eller i charter. Begreppet flygfrakt kan även innefatta lastbilstransporter till eller från en nod. Detta innebär att flygfrakt från Sverige kan transporteras med lastbil till flygplatser utanför Sverige, som Köpenhamn, Bryssel, Frankfurt eller Amsterdam.¹⁶

3.4.2. Svenska luftfartsmarknaden

Några få stora företag dominerar lufttransporterna i Sverige. Den svenska marknaden drivs av flera stora aktörer som är utländska filialer knutna till utländska flygbolag eller flygtransportföretag. De största aktörerna inom lufttransport är verksamma inom reguljär passagerartrafik eller chartertrafik. I Sverige finns det 11 flygföretag med operativ licens för luftfartyg vars högsta tillåtna startmassa är 10 ton eller mer och/eller har 20 säten eller fler. Den största svenska aktören är SAS Scandinavian Airlines Sverige AB. Rikstrafiken genomför upphandlingar av olönsamma flyglinjer främst mellan Arlanda och Norrland.

3.4.3. Dagens svenska flygplansflotta

Antalet svenskregistrerade motordrivna luftfartyg uppgick den 31 december 2011 till 2473 stycken. Sista året det finns statistik uppdelat på ägarkategori är för 2006 (se tabell 3.5).

¹⁶ Godstransporter i Sverige, Rapport 2012:7.

• Sida 82
•  Original

82

Tabell 3.5 Antal svenska luftfartyg efter ägare 2006

Ägare

Antal

Företag med tillstånd enligt JAR-OPS

293

Flygklubbar

497

Privatpersoner och övriga

1 824

Totalt

2 614

Källa: Trafikanalys, Luftfart 2011.

3.5. Vägtransporter

Godstransporter på väg sker i huvudsak med lastbil. Vid slutet av 2011 bestod den svenska fordonsparken av 548 272 lastbilar i trafik. Av dessa var 467 533 stycken eller 85,3 procent registrerade som lätta lastbilar och 80 739 stycken eller 14,7 procent som tunga lastbilar. Godstransporter på väg har mer än fördubblats under de senaste 40 åren. Samtidigt har den transporterade mängden gods snarast minskat. Detta innebär att gods transporteras längre sträckor i dag.

3.5.1. Utrikestransporter med tunga lastbilar

Utrikes godstransporter med tunga lastbilar sker till stor del med utlandsregistrerade lastbilar.¹⁷ Statistiska beräkningar tyder på att det skett en ökning av de utländska lastbilarnas verksamhet i Sverige.¹⁸ För exporten skedde 75 procent med utlandsregistrerade lastbilar, medan 85 procent av importen med tung lastbil gjordes med utlandsregistrerade lastbilar (se tabell 3.6 och 3.7).

¹⁷ Trafikanalys, Godstransporter i Sverige, Rapport 2012:7. ¹⁸ Trafikanalys, Utländska lastbilstransporter i Sverige 2009-2010, Statistik 2012:3, s. 9.

• Sida 83
•  Original

83

Tabell 3.6 Utrikes godstransporter med tunga lastbilar, från Sverige till utlandet. Transporterad godsmängd i miljoner ton, totalt samt efter lastbilens ursprung

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Transporterat gods i miljoner ton 13,21 16,15 15 15,35 12,4 13,89

Därav med utländsk lastbil

9,93 11,48 11,29 11,84 9,67 10,61

Därav med svensk lastbil

3,28 4,67 3,72 3,51 2,72 3,28

Andel med svensk lastbil

25 % 29 % 25 % 23 % 22 % 24 %

Källa: Trafikanalys. Godsflöden i Sverige Rapport 2012:8.

Tabell 3.7 Utrikes godstransporter med tunga lastbilar, från utlandet till Sverige. Transporterad godsmängd i miljoner ton, totalt samt efter lastbilens ursprung

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Transporterat gods i miljoner ton 12,39 14,43 14,74 14,56 12,43 14,93

Därav med utländsk lastbil 10,24 11,86 12,49 12,14 10,71 12,49 Därav med svensk lastbil 2,15 2,57 2,26 2,42 1,73 2,45 Andel med svensk lastbil 17 % 18 % 15 % 17 % 14 % 16 %

Källa: Trafikanalys. Godsflöden i Sverige Rapport 2012:8.

Under år 2010 transporterades 13,9 miljoner ton gods från Sverige till utlandet och 14,9 miljoner ton gods från utlandet till Sverige med tunga lastbilar. Jämfört med andra transportslag transporterade tunga lastbilar cirka 17 procent av godset som lämnade Sverige och cirka 14 procent av godset som kom till Sverige. Den största andelen av godstransporter med tunga lastbilar, oavsett riktning, står Sveriges grannländer för tillsammans med Tyskland, Nederländerna och Polen.

Av de godsmängder som lämnade Sverige med lastbil år 2010 gick 34 procent till Norge, 15 procent till Finland och 12 procent vardera till Danmark, Tyskland och Polen. Men mycket gods transporteras till Norge för vidare transport utomlands. 68 procent av det gods som fraktades till utlandet lossades i Norge. Av det gods som anlände till Sverige med lastbil stod Norge för 32 procent, Finland och Danmark för 18 respektive 13 procent, Tyskland, Polen och Nederländerna för 12, 9 respektive 5 procent av godset.

• Sida 84
•  Original

84

De varugrupper som står för de hösta andelarna av godsmängden från Sverige till utlandet med lastbil är trä och varor av trä och kork, 17 procent, styckegods och samlastat gods, 15 procent, följt av gruppen livsmedel, drycker och tobak, 11 procent. Till Sverige är det varugruppen produkter från jordbruk, skogsbruk och fiske som står för den största andelen, 17 procent, därefter styckegods och samlastat gods, 15 procent, följt av drycker och tobak med 10 procent.¹⁹

3.5.2. Inrikestransporter med tunga lastbilar

Även om utländska lastbilar dominerar export och import visar tabell 3.8 att de utgör en mindre del av det totala antalet transporter i Sverige. Trenden är att utländska lastbilars andel av lastbilstrafiken ökar. Utländska lastbilar svarade år 2010 för 6 procent av antalet körningar att jämföra med 2004, då de svarade för 4 procent av körningarna. De svarade år 2010 för 20 procent av trafikarbetet, dvs. andelen av total tillryggalagd transportsträcka att jämföra med 17 procent år 2004. Utländska lastbilar svarade för 8 procent av transporterad vikt och 20 procent av transportarbetet, dvs. produkten av fraktad vikt och sträcka. År 2004 var motsvarande andelar 6 procent respektive 17 procent.

¹⁹ Trafikanalys, Utländska lastbilstransporter i Sverige 2009–2010, Statistik 2012:3, s. 3.

• Sida 85
•  Original

85

Tabell 3.8 Transportarbete, trafikarbete, transporterad vikt och antal körningar utförda av utländska lastbilar i Sverige samt svenska lastbilars verksamhet i Sverige och i utlandet åren 2004–2010

Antal körningar (miljoner)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Svenska lastbilar på svenska vägar 34,3 36,5 35,6 37,3 37,3 37,2 34,8 Utländska lastbilar på svenska vägar 1,6 1,7 1,9 2,1 2,2 1,9 2,1 Svenska lastbilar i utlandet 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6

Utländska lastbilars marknadsandel i Sverige, procent 4 4 5 5 6 5 6 Trafikarbete (miljoner km) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Svenska lastbilar på svenska vägar 2 227 2 405 2 396 2 522 2 605 2 426 2 486 Utländska lastbilar på svenska vägar 461 481 538 581 635 547 627 Svenska lastbilar i utlandet 301 278 308 305 325 216 253

Utländska lastbilars marknadsandel i Sverige, procent 17 17 18 19 20 18 20 Transporterad vikt (miljoner ton) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Svenska lastbilar på svenska vägar 318,5 348,9 334,3 353,4 360,6 328,8 315,6 Utländska lastbilar på svenska vägar 20,8 21,5 24,4 26,1 27,5 22,6 26,9 Svenska lastbilar i utlandet 6,6 6 8 6,7 6,7 5 6,5

Utländska lastbilars marknadsandel i Sverige, procent 6 6 7 7 7 6 8 Transportarbete (miljoner tonkilometer) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Svenska lastbilar på svenska vägar 32 669 34 682 35 455 36 375 37 934 32 118 32 738 Utländska lastbilar på svenska vägar 6 676 6 714 7 679 7 704 8 319 6 827 8 162 Svenska lastbilar i utlandet 4 257 3 874 4 444 4 150 4 433 2 923 3 535

Utländska lastbilars marknadsandel i Sverige, procent 17 16 18 17 18 18 20

Källa: Utländska lastbilstransporter i Sverige 2009–2010. Info från tabellbilagan i denna rapport och ”Utländska lastbilstransporter i Sverige 2004–2006” SIKA Statistik 2008:22 och ”Utländska lastbilstransporter i Sverige 2007–2008” Trafikanalys Statistik 2011:9 samt rapporterna ”Inrikes och utrikes trafik med svenska lastbilar” SIKA Statistik för respektive år 2004–2007 samt ”Lastbilstrafik” för respektive år 2008–2010. Anm: Metoden för datainsamling och vilka länder som ingår kan skilja sig mellan undersökningsåren för de utländska lastbilarna. Tabellen avser lastbilar med en maximilastvikt över 3,5 ton eller minst 6 tons totalvikt. De utländska lastbilarnas verksamhet avser verksamheten inom Sverige. Transittrafiken särredovisas och ingår således inte i denna tabell. För vissa körningar har sträckan inte kunnat beräknas och ingår därmed inte i de sammanställningar som gjorts för statistiken i tabellbilagan.

• Sida 86
•  Original

86

3.5.3. Den svenska åkeribranschen

Det finns drygt 13 000 svenska företag inom vägtransportsektorn (se tabell 3.9). Företagen utgörs av åkerier, lastbilscentraler och logistikföretag, där vägtransport kan utgöra en del av en transportlösning som innefattar fler transportslag eller tjänster. Lastbilscentralerna bildades ofta som ekonomiska föreningar under 1940talet och senare. Under de senaste årtiondena har många lastbilscentraler ombildats till aktiebolag och ungefär 60 procent bedrivs som aktiebolag. Många åkerier arbetar som underleverantörer till logistikföretagen. Logistikföretagen har relativt få egna lastbilar och mycket av deras vägtransporter utförs av åkerier på uppdrag. Logistikföretagen utgörs nästan helt av dotterbolag till utländska koncerner.

Tabell 3.9 Antal företag och lastbilsinnehav i undergrupperna åkerier, lastbilscentraler och logistikföretag, 2009

Grupp Aktiebolag

Handelsbolag, Kommanditbolag, Ekon.för.

Enskilda firmor Totalt

Åkerier

8 078

554

4 724 13 356

Lastbilscentraler

70

45

0

115

Logistikföretag

14

0

0

14

Totalt

8 162

599

4 724 13 485

Källa: Trafikanalys. Transportbranschen - hur står det till? 1997–2009.

3.6. Järnvägstransporter

Järnvägar har under lång tid varit nationella angelägenheter, vilket innebär hinder för utrikestrafik även om trafiken är avreglerad i Europa. Järnvägsmarknaden är en trögrörlig marknad. Det finns tekniska hinder som till exempel olika strömstyrka och en operatör måste ha en vagnpark avpassad för svensk spåranläggning.²⁰Olika länder har olika regler för tillåtna tåglängder och axeltryck vilket innebär att de strängaste reglerna blir dimensionerande. Det finns också olikheter i signalsystem och arbetsrättsliga regler med kör- och vilotider. Den transporterade mängden i utrikes bantrafik lig-

²⁰ SJ, Årsredovisning 2011, s. 37.

• Sida 87
•  Original

87

ger på ungefär 25 miljoner ton. Vagnlastgodset har minskat medan kombitransporter har ökat fem gånger under de senaste tio åren.²¹

1988 delades affärsverket Statens Järnvägar i två delar. Banverket fick ansvar för bannätet och affärsverket Statens Järnvägar för tågtrafiken. Numera har Banverkets uppgifter övertagits av Trafikverket. År 2001 bolagiserades och omstrukturerades SJ, som tre rörelsedrivande företag/koncerner: SJ, Green Cargo och Swedcarrier med dotterbolag. Holdingbolaget Swedcarrier fusionerades in i Jernhusen AB 2009. SJ AB blev moderbolag för SJ-koncernen.²²De två dominerande företagen inom järnvägstransport är SJ (persontransport) och Green Cargo (godstransport). Tågtrafiken har avreglerats successivt och i dag är marknaden öppen och konkurrensutsatt. Från 2007 är den internationella marknaden för godstransporter öppen. Två privatägda norska operatörer och en operatör som ägs av den italienska statsjärnvägen finns representerade i Sverige.

3.7. Konsekvenser av avbrutna transporter – exemplet askmolnet

Ett tydligt exempel på flygets stora betydelse och att avbrott i flygtrafiken får stora och genomgripande konsekvenser är krisen i samband med askmolnet över Europa i april 2010. Onsdagen den 14 april 2010 fick vulkanen Eyjafjallajökull på Island ett utbrott. Stora mängder rök och aska vällde ur vulkanen och bildade ett moln av vulkanaska som hotade att täcka större delen av Europa, förutom Medelhavsregionen. Vulkanaska innehåller flera bekymmersamma ämnen, främst kiseldioxid, som skadar flygplanens motorer och andra system. Av säkerhetsskäl kunde därför ingen flygtrafik bedrivas i askmolnet. Respektive land fattade därför beslut om stängning av luftrummet för flygtrafik. Enligt en rapport från den internationella organisationen Eurocontrol ledde askmolnet till att över 100 000 flygturer ställdes in (inom EU, till/från EU och passage över EU) vilket motsvarade uppskattningsvis 10 miljoner passagerartransporter.²³ Den huvudsakliga krisen varade mellan den 15 och 22 april 2010. Effekterna började dock redan dessförinnan och varade längre, särskilt i Skandinavien och på

²¹ Trafikanalys, Godstransporter i Sverige, Rapport 2012:7. ²² Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse 2011 för företag med statligt ägande, s. 97 f. ²³ Eurocontrol, Ash-cloud of April and May 2010: Impact on Air Traffic, s. 7.

• Sida 88
•  Original

88

Island. 104 000 flygturer ställdes in under åtta dagar vilket utgjorde hälften av alla planerade flygturer. Värst var situationen den 18 april då 80 procent av alla planerade flygturer ställdes in. Av de flygturer som genomfördes under perioden var över 5 000 nytillkomna flygturer som genomfördes med reguljärflyg och charterflyg. Dessa nytillkomna flygturer gjordes av någon av tre anledningar: för att förflytta flygplan, för att förflytta flygplansbesättning eller för att påskynda hemtransport av strandsatta passagerare. Förutom stora olägenheter för miljoner passagerare som i blev strandsatta utan möjlighet att ta sig till sin destination så orsakade krisen stora kostnader för flygindustrin. Den internationella luftfartsorganisationen IATA uppskattade förlusterna för flygbolagen till 1,7 miljarder dollar i förlorade intäkter. AEA (Association of European Airlines) uppskattade att förlorade intäkter uppgick till 850 miljoner euro. Även flygplatser drabbades. 313 flygplatser stängde och ACI Europé, den europeiska flygplatsorganisationen, uppskattade storleken av förlorade intäkter till 250 miljoner euro.²⁴Även internationell handel påverkades av flygstoppet.

²⁴ Conséquences du nuage de cendres généré par l’éruption volcanique survenue en Islande sur le traffic aérien – état de la situation, Commission Européene, SEC(2010)533, OJ1915, 27 April 2010.

5. Statlig krigsförsäkring

Den statliga krigsförsäkringen regleras i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig och krigsfara m.m. som trädde i kraft den 1 januari 2000. Den statliga krigsförsäkringen syftar till att staten ska kunna agera försäkringsgivare på områden där försäkringsmarknaden kan förväntas fallera under krigsförhållanden. Kriterierna för att bl.a. bestämmelserna om statlig krigsförsäkring ska få tillämpas är att Sverige är i krig eller om det annars råder sådana utomordentliga förhållanden som beror på att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. I dessa situationer kan staten för det första verka som försäkringsgivare i fråga om skadeförsäkring på transportområdet mot dels krigsrisk, dels risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit eller försöker ta makten. Motiven för denna bestämmelse är att privata försäkringsgivare inte förväntas tillhandahålla dessa typer av försäkringar över huvud taget i de angivna situationerna. Staten behöver därför gå in som direkt försäkringsgivare. Enligt lagen kan staten försöka finna återförsäkring för de försäkringar som man meddelat för att hålla nere statens risktagande, även om det torde vara svårt i de angivna situationerna, dvs. staten får avge återförsäkring för sådana försäkringar som nämnts ovan.

För det andra kan staten verka som återförsäkringsgivare inom skadeförsäkringsområdet. Motivet för denna bestämmelse är att i de angivna situationerna kan det bli svårt att få återförsäkring samtidigt som kapaciteten att täcka risker bland de försäkringsgivare som är verksamma på den svenska marknaden inte är tillräcklig.

Under normala förhållanden tillhandahåller den privata försäkringsmarknaden försäkring mot krisgrisker. I syfte att bibehålla ett kontinuerligt försäkringsskydd på transportområdet har staten genom så kallade krigsutbrottsavtal åtagit sig att automatiskt överta

• Sida 130
•  Original

130

ansvaret från de försäkringsföretag som staten har tecknat avtal med för den delen av transportförsäkringar som är mot krigsrisker i händelse av ett krigsutbrott. Staten kan också träffa avtal med försäkringsgivare om återförsäkring vid krigsutbrott.

5.1. Utvecklingen fram till nuvarande ordning för statlig krigsförsäkring

Staten bedrev försäkringsverksamhet och viss återförsäkringsverksamhet på sjöförsäkrings- och transportområdet under såväl första som andra världskriget.¹

Upprinnelsen till den statliga försäkringen var att all Sveriges sjöfart i princip upphörde efter utbrottet av det första världskriget den 1 augusti 1914. En bidragande orsak till detta var att rederierna och lastägarna till följd av de kraftigt förhöjda riskerna hade svårt att få krigsförsäkringar på försäkringsmarknaden. Till följd av krigsutbrottet begränsades de svenska försäkringsbolagens förbindelser med utlandet och bolagen hade därefter inte längre möjlighet att återförsäkra sig i utlandet. De inhemska försäkringsbolagen hade inte själva kapaciteten att täcka riskerna. Till följd av sjöfartens betydelse för landets handel och näringsliv ansågs det nödvändigt att staten gick in som försäkringsgivare på transportförsäkringssidan under såväl första som andra världskriget.

Verksamheten ansågs lyckosam då den gav förutsättningar för handel och näringsliv under krigen. För staten gav verksamheterna överskott.²

Under första världskriget bedrevs försäkringsverksamheten med stöd av en försäkringskommission, sammansatt av representanter för bl.a. rederinäringen och försäkringsgivarna.³ Försäkringskommissionens verksamhet upphörde år 1919.

Trots att försäkringsmarknaden stod bättre rustad inför andra världskriget befarade man att branschens kapacitet skulle visa sig otillräcklig i ett krig samt att branschen åter skulle drabbas av avbrutna återförsäkringsförbindelser med utlandet. Inför andra världskriget vidtogs därför åtgärder på försäkringssidan för att för-

¹ En utförlig redovisning av den historiska utvecklingen av den svenska krigsförsäkringsregleringen och krigsförsäkringsverksamheten lämnas i SOU 1994:30, s. 104 ff. ²SOU 1994:30, s. 105. ³ Förordning den 17 augusti 1914, SFS 1914:139, ersatt av förordning den 9 juli 1915, SFS 1915:272.

• Sida 131
•  Original

131

bereda Sverige för krig. Statens krigsförsäkringsnämnd tillsattes den 21 oktober 1938 med uppgift att förbereda de åtgärder som kunde vara behövliga under krig. En ny lag om krigsförsäkring utfärdades, lagen den 10 mars 1939 (nr 68) om statlig krigsförsäkring m.m. Lagen gav staten möjlighet att meddela direktförsäkring mot krigsrisk och återförsäkring av sådan försäkring och av transportförsäkring mot civilrisk. En utvidgning i förhållande till tidigare lag var att direktförsäkringsverksamheten kunde avse inte bara transporter av gods till sjöss utan även på land och i luften.

Det ansågs viktigt ur beredskapssynpunkt att ha ett kontinuerligt försäkringsskydd vid ett plötsligt krigsutbrott. Därför bemyndigades Statens krigsförsäkringsnämnd före andra världskrigets utbrott att sluta vissa återförsäkringsavtal, benämnda krigsutbrottsavtal, rörande kasko-, intresse- och varuförsäkring. Krigsutbrottsavtalen upphörde när staten tog över krigsförsäkringsverksamheten. Dessa avtal behandlas vidare i avsnitt 5.5.

Statens krigsförsäkringsnämnd upphörde med sin försäkringsgivande verksamhet den 1 januari 1947. Ett halvår senare, i slutet av juni 1948, upplöstes nämnden och rörelsens fortsatta avveckling överlämnades åt tre likvidatorer. Överskottet kunde beräknas till närmare 300 miljoner kronor.⁴ De frågor som hörde samman med avtalet handlades därefter närmast av Kommerskollegium.⁵

År 1960 ersattes krigsförsäkringslagen av en ny lag med i huvudsak endast redaktionella ändringar.⁶Genom den nya lagen upphävdes således lagen den 10 mars 1939 (nr 68) om statlig krigsförsäkring m.m. En förändring var att 1960 års lag konstruerades som en fullmaktslag, vilket innebar att bestämmelserna automatiskt skulle träda i kraft vid krig och vid andra utomordentliga förhållanden efter förordnande av Kungl. Maj:t. Vidare tillsattes på nytt en krigsförsäkringsnämnd för att handlägga beredskapsfrågor rörande den statliga krigsförsäkringen och för att ha hand om frågor som rörde krigsutbrottsavtalen. 1960 års lag har aldrig tillämpats.

I samband med översynen av krigsförsäkringslagen år 1960 förordades att en permanent krigsförsäkringsnämnd skulle inrättas. En sådan nämnd inrättades genom beslut den 7 oktober 1960 under

⁴SOU 1952:50 s. 1059. ⁵ A.a. s. 1061. ⁶ Lag (1960:22) om statlig krigsförsäkring, prop. 1960:3, L2U 1, rskr. 64.

• Sida 132
•  Original

132

det gamla namnet Statens krigsförsäkringsnämnd.⁷ En krigsförsäkringsnämnd har funnits sedan dess.

År 2000 tillkom nu gällande krigsförsäkringslag, lag (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.⁸Den nya lagen innebar att flera olika beredskapslagar på försäkringsområdet sammanfördes till en gemensam lag. Vissa bestämmelser som tidigare fanns i instruktionen för Statens krigsförsäkringsnämnd infördes i lagen och namnet på myndigheten ändrades till Krigsförsäkringsnämnden. Bestämmelserna rörande krigsförsäkring överfördes emellertid till den nya lagen i stora drag utan förändringar i sak. Sedan lagens tillkomst har inga förändringar i sak avseende krigsförsäkringsbestämmelserna gjorts.

Vilka kunde få försäkring

Under första världskriget fick statlig krigsförsäkring meddelas på sjöfartsområdet om det var av väsentlig betydelse för tillförseln av

förnödenheter eller eljest för vidmakthållande av handel eller annan näring.

Från början fick statlig krigsförsäkring meddelas endast för svenska fartyg och laster avseende inrikes varutransporter samt import och export. För varuförsäkringarna gällde därutöver att varorna skulle transporteras med ett svenskt fartyg som hade statlig krigsförsäkring. Sedan vidgades möjligheten till att även omfatta försäkring av transporter med utländska fartyg och även det utländska fartyget om det var av synnerlig vikt för tillförseln av förnödenheter eller för att vidmakthålla handel eller annan näring.

Under andra världskriget vidgades tillämpningsområdet till att gälla även annan transportförsäkring än sjöfartsförsäkring för att täcka behovet av transporter till lands och i luften. Förutom krigsförsäkring kunde staten meddela återförsäkring av såväl krigsrisker som civila risker på transportområdet. Möjligheten till statlig återförsäkring avsåg endast svenska försäkringsbolag eller sammanslutningar av sådana bolag. Kriteriet för att statlig krigsförsäkring skulle kunna tillhandahållas var detsamma som under första världskriget, dvs. att det var av väsentlig betydelse för tillförseln av för-

nödenheter eller eljest för vidmakthållande av handel eller annan

⁷Prop. 1961:172 s. 5. ⁸Prop. 1998:99:85, bet. 1998:99:FiU18, rskr. 1998/99:226.

• Sida 133
•  Original

133

näring. Under kriget vidgades möjligheten för staten att även ge

försäkring mot risk att svensk egendom lades under embargo eller uppbringades eller genom annan dylik åtgärd anhölls av främmande stat eller den som där försökte tillvälla sig makten (frustrationsrisk).⁹ En ytterligare utvidgning som gjordes under andra världskriget var att svenskägda varor som lagrats i utlandet kunde försäkras mot både krigsrisk och frustrationsrisk.¹⁰

I 1960 års modernisering av krigsförsäkringslagen formulerades kriteriet för statlig krigsförsäkring som att det är av väsentlig bety-

delse för folkförsörjningen eller för att vidmakthålla handel eller annan näring.

Möjligheten att tillhandhålla återförsäkring för civila risker har därefter utvidgats vid flera tillfällen för att i dag gälla all skadeförsäkring.

Bemyndigandet vidgades två gånger på 1960-talet på krigsförsäkringsnämndens initiativ till att avse förutom transportförsäkring mot krigsrisk även transportförsäkring i övrigt samt brand-, maskin-, trafik- och ansvarighetsförsäkring. Motiven var att det är ett viktigt allmänt intresse att vid utbrott av krig, som medför avbrott av återförsäkringsförbindelserna med utlandet, kunna täcka sådana risktoppar i civil transportförsäkring och brandförsäkring som inte kan täckas i samverkan av de svenska försäkringsbolagen. En ytterligare utvidgning av återförsäkringsmöjligheterna gjordes år 1966 till även allmän egendoms-, inkomst- och ansvarighetsförsäkring. Ändringen var föranledd av praktiska skäl och möjliggjorde återförsäkring som en paketlösning utifrån hur försäkringsmarknaden då var organiserad. I och med tillkomsten av den nu gällande regleringen utvidgades bemyndigandet till hela skadeförsäkringsområdet. Av 4 kap. 4 § lag (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. framgår således att staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring. I motiven anfördes att det dittills försäkringsbara området ansågs i huvudsak väl avvägt men att även motorfordonsförsäkring borde omfattas, även om behovet av återförsäkring inte ansågs lika stort när det gäller motorfordonsförsäkring som beträffande transport-, företags- och fastighetsförsäkring. Någon mer utförlig motivering till utvidgningen lämnades inte.

⁹ Utvidgningen gjordes genom SFS 1940:492. ¹⁰ SFS 1942:369.

• Sida 134
•  Original

134

5.2. Nuvarande ordning

5.2.1. Bestämmelser i krigsförsäkringslagen

Bestämmelser om statlig krigsförsäkring ingår numera i lag (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. som trädde i kraft den 1 januari 2000. Lagen är en beredskapslag, vilket innebär att den är utfärdad i fredstid för att snabbt kunna tas i bruk i krigstid. Några bestämmelser i lagen gäller alltså redan i fredstid, medan lagens centrala materiella bestämmelser träder i kraft i krigstid.

Förutsättningarna för lagens tillämpning anges i 1 kap. 1 och 2 §§. Är Sverige i krig ska bestämmelserna tillämpas. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att bestämmelserna ska tillämpas. En sådan föreskrift ska dock underställas riksdagen inom en månad. Görs inte det upphör föreskriften att gälla. Föreskriften upphör också att gälla om riksdagen inte godkänner den inom två månader från det att den underställdes.

Bestämmelserna om statlig krigsförsäkring finns i fjärde kapitlet. Staten får enligt 1 § meddela skadeförsäkring på transportområdet mot 1. krigsrisk, och 2. risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller

utsätts för annan likande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit eller försöker ta makten. Försäkring mot sådana risker får staten också meddela i fråga om egendom som har lagrats i utlandet för införsel till Sverige eller i anslutning till utförsel från Sverige.

Bestämmelsen anger ramarna för statens rätt att meddela direktförsäkring. Det försäkringsbara området är skadeförsäkring på transportområdet. Det finns ingen begränsning till visst transportslag. Det är t.ex. möjligt för staten att under krig eller krigsfara meddela försäkring för inrikes vägtransporter eller för spårbundna fordon.¹¹Inte heller är bestämmelserna knutna till begreppet varor. Det finns inte heller något formellt hinder mot att meddela för-

¹¹Prop. 1998/99:85, s. 59.

• Sida 135
•  Original

135

säkring för utländska transportmedel. Enligt regeringen bör den omständigheten att transportmedlet är utländskt inte utgöra något hinder mot att försäkring meddelas om krigsförsäkring av godset kan påräknas och transportmedlet har betydelse för transportens utförande.¹²

Det finns ingen skyldighet för staten att meddela transportförsäkring. Avgörande för om en försäkring får meddelas är transportens betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen

eller näringslivet. Med näringslivet avses detsamma som åsyftades i

den tidigare lagen med formuleringen att vidmakthålla handel eller

annan näring. Det nya är att försvarsansträngningarna har till-

kommit som motiv för statlig krigsförsäkring efter remissynpunkt från dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB. Regeringen angav inget annat skäl för införandet än att i en krigssituation är det även av stor betydelse för försvarsansträngningarna att transporter av olika slag kan utföras och att ordningen med att ett försäkringsskydd erbjuds i princip är en förutsättning för att transportväsendet ska fungera.¹³

Staten får avge återförsäkring av sådana försäkringar som har meddelats enligt lagen. Det ger en möjlighet för Krigsförsäkringsnämnden (KFN) att företa riskutjämning genom återförsäkring i utlandet i den mån det finns tillgängligt.

KFN:s verksamhet är undantagen från regleringen i försäkringsavtalslagen (2005:104).

Staten får enligt 4 kap. 4 § motta återförsäkring av skadeförsäkring. Staten har således getts möjlighet att meddela återförsäkring. Det finns ingen begränsning till krigsrisker eller transportförsäkring. Bemyndigandet är således betydligt bredare än det som finns för direktförsäkring. Även återförsäkring får dock bara meddelas när det är av betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.¹⁴

I 5 § anges att ärenden om krigsförsäkring handläggs av Krigsförsäkringsnämnden.

KFN får enligt 6 §, med avseende på den tid det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om övertagande av sådana löpande försäkringar avseende de risker som anges i 1 §

¹² A.a. s. 57. ¹³ A.a. s. 55. ¹⁴ Bestämmelsen innebär att återförsäkring bl.a. kan meddelas för sådan försäkring mot krigsrisk och jämförlig risk som staten får direktförsäkra. Systemet i dag är dock i praktiken uppbyggt med staten som direktförsäkrare av transportförsäkringar.

• Sida 136
•  Original

136

(krigsutbrottsavtal). Nämnden får också, med avseende på motsvarande tid, träffa avtal med försäkringsgivare om återförsäkring som avses i 4 § (återförsäkringsavtal). KFN ges ett generellt bemyndigande att ingå krigsutbrottsavtal och beredskapsavtal om återförsäkring. Om KFN ingår nya krigsutbrottsavtal eller återförsäkringsavtal eller om ändringar som innebär annat än en mindre avvikelse från ett redan gällande avtal görs, ska avtalet enligt bestämmelsen underställas regeringen för godkännande.

KFN:s beslut i försäkringsärenden enligt lagen får enligt 5 kap. 1 § inte överklagas.

5.2.2. Krigsförsäkringsnämndens instruktion

Regeringen har meddelat föreskrifter för KFN i förordning (2007:842) med instruktion för Krigsförsäkringsnämnden.

Enligt sin myndighetsinstruktion ska KFN 1. följa försäkringsmarknadens utveckling, särskilt när det gäller

behovet av statlig krigsförsäkring, 2. fastställa villkoren för sådan försäkring som nämnden meddelar,

och 3. kontinuerligt se över gällande krigsutbrottsavtal och återförsäk-

ringsavtal.

Myndigheten leds av en nämnd som ska bestå av högst sju ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare. Finansinspektionen utför administrativa och handläggande uppgifter åt myndigheten. Ledamöter och ersättare utses av Finansinspektionen för en bestämd tid, av vilka en ledamot ska utses till ordförande och en till vice ordförande.

Ärendena avgörs efter föredragning. Nämnden får i arbetsordningen bestämma eller i ett enskilt fall besluta att ärenden som avgörs genom delegation inte behöver föredras. Nämnden får i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till ordföranden eller till någon som utför uppgifter åt nämnden att avgöra ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden.

För närvarande består KFN av sju ledamöter, varav en ordförande och en vice ordförande. Övriga fem ledamöter representerar olika intressen. Tidigare var generaldirektören för Finansinspektionen ordförande i nämnden, men numera utser Finans-

• Sida 137
•  Original

137

inspektionen ordförande som inte behöver vara anställd på inspektionen. Nuvarande ordförande är tjänsteman på Finansdepartementet. Sekreterargöromål utförs av en tjänsteman vid Finansinspektionen.

Som beskrivs närmare i följande avsnitt, har nämnden fastställt krigsförsäkringsvillkor, ingått krigsutbrottsavtal och särskilda avtal i anslutning till dessa samt träffat återförsäkringsavtal och avtal angående teckning av statlig krigsförsäkring, s.k. agentavtal, med Svenska Transportförsäkringspoolen.

5.3. Krigsförsäkringsvillkor

KFN ska enligt sin instruktion fastställa villkor för försäkring som den meddelar. Nämnden har den 6 december 2010 fastställt sådana villkor för fartyg, flyg, varutransporter och lagringsförsäkring mot krigsrisk. Dessa villkor finns återgivna i bilaga 6.

Lagen ger även utrymme för KFN att verka som återförsäkrare. Som motiv anför regeringen att försäkringsföretagen har inte för avsikt att meddela krigsförsäkringar under krigsförhållanden.¹⁵Några villkor för återförsäkring har inte förberetts.

Som exempel återges här villkoren för fartyg. Enligt dessa ansvarar KFN för 1. skadehändelser och ansvar som direkt orsakas av

a) militärt bruk av projektiler, bomber, raketer, robotar, torpe-

der, minor, sprängmedel eller annat för sitt ändamål använt stridsmedel, inklusive kärnstridsmedel, b) embargo, beslag, uppbringning, konfiskation eller annat in-

grepp av främmande makt, som befinner sig i krig, vare sig krig förklarats eller ej, utför krigsliknande operationer eller vidtager förberedelseåtgärder för krig i syfte att ta makten, c) deltagare i inbördeskrig, krigsliknande operation, revolution

eller uppror ledande till inbördeskrig, d) att fartyg till följd av krig eller krigsliknande förhållanden

framförts på ett från fredsförhållanden avvikande sätt, såsom då

¹⁵Prop. 1998/99:85 s. 60.

• Sida 138
•  Original

138

- fartyget framförts i konvoj, eller - vid fartygets navigering de hjälpmedel som normalt

skulle ha varit tillgängliga inte kunnat användas, eller - fartyget nödgats gå i led eller farvatten, som inte skulle

ha använts under vanliga förhållanden,

2. på fartyget fallande bidrag till gemensamt haveri förorsakat av

händelse som omfattas av försäkringen, 3. fartygets bidrag till kostnad för uppehåll enligt 14 kap. 40 § sjö-

lagen (1994:1009), dock endast i fall fartyget anlöpt hamn för visitation av fartyg eller last och endast för uppehållstiden utöver de första sju dagarna samt med undantag för in- och utlöpande av visitationshamnen, 4. på fartyget fallande bärgarlön som inte är gemensamt haveri och

på fartyget fallande ersättning till tredje man, 5. terrordåd, sabotage eller myteri direkt orsakat av krigsliknande

förhållanden, 6. personer som deltar i strejk, lockout eller andra arbetsmarknads-

konflikter eller upplopp, kravaller eller liknande oroligheter, om arbetsmarknadskonflikten eller oroligheterna är direkt orsakade av händelser som avses i punkterna 1 a)–c) eller 5.

KFN har således tolkat att de risker som anges i 1–6 antingen utgör en krigsrisk eller en risk för embargo m.m. enligt 4 kap. 1 § 1 och 2, krigsförsäkringslagen. På motsvarande sätt har KFN tolkat vad som ska avses med sådan risk för flyg, varutransporter och lagringsförsäkring.

5.4. Svenska Transportförsäkringspoolen

Den statliga krigsförsäkringsorganisationen bygger på samverkan med försäkringsbranschen. Det aktuella beredskapsorganet för försäkringsföretagen inom transportförsäkringsområdet är Svenska Transportförsäkringspoolen. Svenska Transportförsäkringspoolen bildades år 1961 och har som ändamål att fungera som beredskapsorgan för den svenska sjö- och transportförsäkringsverksamheten.

• Sida 139
•  Original

139

Poolen är en sammanslutning av de försäkringsbolag som bedriver direkt sjö- och transportförsäkringsverksamhet i Sverige.¹⁶

Medlemmarna i Poolen träffade år 1979 ett beredskapsavtal som innebär att poolen fungerar som medlemmarnas centralorgan när avtalet träder i tillämpning.¹⁷ Poolens styrelse ges genom avtalet fullmakt att med bindande verkan för medlemmarna meddela sådana försäkringar som närmare anges i avtalet. Vidare ska poolen företräda medlemmarna vid förhandlingar med myndigheter eller andra intresseparter.

Poolen är indelad i fyra sektioner, den första för varuförsäkring för sjö- och lufttransporter, den andra för rena landtransporter, den tredje för kaskoförsäkring av fartyg och försäkring av därmed sammanhängande intressen samt försäkring av varvsrisker och den fjärde för protection- och indemnityrisker.

KFN har tecknat ett avtal gällande teckning av statlig försäkring, s.k. agentavtal, för kasko, varor och annan försäkring med Svenska Transportförsäkringspoolen. När krigsutbrottsavtalet blir tillämpligt kommer KFN att meddela transportförsäkring mot krigsrisk. Svenska Transportförsäkringspoolen ska då fungera som KFN:s agent. Svenska Transportförsäkringspoolen ska för KFN:s räkning och enligt givna instruktioner sluta avtal om krigsförsäkring för kasko, varor och varvsrisker samt därmed sammanhängande intressen, utfärda försäkringsbrev, uppbära och kvittera premier på förmedlade försäkringar samt verkställa av KFN beordrade utbetalningar. KFN fastställer det högsta belopp som Svenska Transportförsäkringspoolen vid varje tillfälle får teckna på kasko samt beträffande varutransporter på en och samma köl. Agentavtalet träder i tillämpning när krigsutbrottsavtalet har trätt i kraft. Agentavtalet avser inte luftfartsförsäkring och inte motorfordonsförsäkring.

¹⁶ Medlemmar var under år 2011 Försäkrings AB Alandia, Bohusläns Allmänna Sjöförsäkringsförening (BAS), Chartis Europe S.A, Folksam, Gjensidige Försäkring AB, Länsförsäkringar, If Skadeförsäkring, Sveriges Ångfartygs Assurans Förening, Trygg-Hansa och Zurich. ¹⁷ Beredskapsavtalet finns återgivet i SOU 1994:130, bilaga 12. Något nytt beredskapsavtal har inte upprättats sedan dess.

• Sida 140
•  Original

140

5.5. Särskilt om krigsutbrottsavtal

5.5.1. Bakgrunden till krigsutbrottsavtalen

Den 21 oktober 1938 beslöt Kungl. Maj:t att tillsätta en Statens krigsförsäkringsnämnd med uppgift att vidta förberedande åtgärder för ordnande av statlig krigsförsäkring i händelse av ett krigsutbrott. Nämnden upptog förhandlingar med Svensk Krigsförsäkringspool¹⁸som var det organ där de svenska sjöförsäkringsbolagen hade sina krigsförsäkringar.¹⁹ Ett halvår senare, den 17 april 1939, återkom nämnden med ett förslag till krigsutbrottsavtal, som innebar att statens ingripande vid eventuellt krigsutbrott skulle komma att ske automatiskt. Samtliga direkt försäkrade löpande krigsförsäkringar som de anslutna försäkringsbolagen tecknat omfattades av det automatiska övertagandet. Avtalet innebar visst ansvar för de privata bolagen för sådana krigsförsäkringar som var löpande vid krigsutbrottet, men ansvaret begränsades till två gånger den svenska poolens fastställda självbehåll. Avtalet skulle omedelbart upphöra om Sverige råkade i krig. Förslaget ledde till en proposition till riksdagen, som antog förslaget, varefter nämnden bemyndigades att underteckna avtalet. Såväl poolen som nämnden räknade med att förlusterna i samband med krigsutbrottet skulle bli väsentliga genom bombning mot hamnar där ett flertal svenska fartyg och varor kunde finnas. Något sådant hände inte utan skadorna under krigsutbrottsperioden blev obetydliga. Samtidigt förberedde nämnden krigsförsäkringsvillkor för kasko och varor samt anskaffade lokal och utrustning.

Kriget bröt ut den 3 september 1939 och Statens krigsförsäkringsnämnd påbörjade sitt arbete dagen därpå. Nämndens verksamhet styrdes av en instruktion utfärdad av Kungl. Maj:t (SFS nr 596/1939). Verksamheten skulle begränsas till att gälla försäkring eller återförsäkring, när sådan prövades vara av väsentlig betydelse för vidmakthållande av svensk handel och sjöfart. Försäkring be-

¹⁸ Erfarenheterna efter första världskriget var att det var önskvärt att uppnå så stor riskutjämning som möjligt och att upprätta ett starkt återförsäkringsskydd. Bland försäkringsgivarna uppstod därför tanken på att bilda en nordisk organisation för krigsförsäkring. 1935 bildades Nordisk Krigsförsäkringspool, som var avsedd att utgöra ett fördelnings- och återförsäkringsorgan för av nordiska transportförsäkringsgivare tecknade krigsrisker. Den nordiska krigsförsäkringspoolen bestod av sammanslutningar av en svensk, en dansk, en norsk och en finsk krigspool, vilka var för sig innefattade samtliga försäkringsbolag som i respektive länder bedrev sjö- o ch annan transportförsäkring, se prop. nr 10 för 1939, s. 6. ¹⁹SOU 1952:50 s. 1051.

• Sida 141
•  Original

141

viljades därför endast av svenska fartyg och för export från eller import till Sverige. I vissa undantagsfall medgavs även kaskoförsäkring av utländska fartyg, när resan ansågs vara av vikt för folkförsörjningen och det inte fanns annan försäkring att få.²⁰ Av instruktionen framgick vidare att nämndens beslut angående beviljande eller vägran av försäkring liksom beträffande premiesättning och fastställande av försäkringsvärde inte kunde överklagas.

När kriget var slut upphörde Statens krigsförsäkringsämnd med sin försäkringsverksamhet. Dessförinnan upprättades nya krigsutbrottsavtal. En förutsättning för att nämnden skulle kunna avvecklas under det ovissa utrikespolitiska läge som rådde efter kriget var att man skapade anordningar som gjorde att de privata bolagen kunde överta verksamheten utan att riskera att det skulle leda till en kraftig premieuppgång vid en uppkommande kris. Eftersom erfarenheterna från krigsutbrottsavtalen i anslutning till andra världskriget var goda valdes ett liknande arrangemang igen. Statens krigsförsäkringsnämnd träffade med riksdagens godkännande ett nytt krigsutbrottsavtal med de svenska sjöförsäkringsbolagen.²¹Denna gång gavs avtalet inte formen av ett återförsäkringsavtal, utan staten skulle i händelse av utbrottet av ett krig som skulle i väsentlig grad beröra svensk handel och sjöfart automatiskt överta hela ansvaret för de av försäkringsgivaren tecknade krigsförsäkringarna, med retroaktiv verkan från fientligheternas öppnande. Bolagen hade endast att till staten inom 30 dagar anmäla samtliga vid krigsutbrottet löpande krigsrisker.²²Staten trädde alltså enligt avtalet in direkt som försäkringsgivare. Det nya avtalen kom till stånd i december 1946 och gällde från och med den 1 januari 1947.

Krigsutbrottsavtalen kom därefter på krigsförsäkringsnämndens initiativ att utvidgas till att även omfatta återförsäkringsavtal rörande civilrisker i alla grenar av transportförsäkring och i brand-, maskin-, trafik- och ansvarighetsförsäkring. Det skäl som nämnden anförde och som departementschefen instämde i var att under krigsförhållanden försäkringsbolagens normala återförsäkringsförbindelser med utlandet kunde komma att bli avbrutna.²³

Åren 1963, 1964, 1967 och 1974 träffades nya krigsutbrottsavtal. Krigsutbrottsavtalet från 1963 avsåg transportförsäkringar utom

²⁰SOU 1952:50 s. 1052. ²¹ Se prop. 1946:338. ²²Prop. 1960:3 s. 6 f. ²³Prop. 1961:172 s. 9 och 19 f.

• Sida 142
•  Original

142

flygkaskoförsäkringar. Krigsutbrottsavtalen från 1964 och 1974 avsåg också transportförsäkringar men främst fiskefartyg. 1967 års krigsutbrottsavtal täckte flygkaskoförsäkringar. Genom avtalen övertog staten som direktförsäkringsgivare krigsförsäkringsansvaret för dessa försäkringar.

I utredningen som föregick den nuvarande krigsförsäkringslagen framfördes ståndpunkten att en utgångspunkt även i fortsättningen för krigskaskoförsäkring för fartyg bör vara att krigsutbrottsavtal ska kunna träffas i fråga om svenskregistrerade fartyg som är försäkrade i ett svenskt försäkringsbolag.²⁴ Utredningen ansåg beträffande fartyg att svenskregistrerade fartyg som är försäkrade i ett svenskt försäkringsbolag liksom tidigare skulle kunna omfattas av krigsutbrottsavtal. Vidare ansåg utredningen att frågan om hur Sverige skulle kunna få tillgång till utlandsflaggade men svenskkontrollerade fartyg måste lösas först innan det gick att ange hur möjligheten till statlig krigsförsäkring genom krigsutbrottsavtal eller liknande för sådana fartyg ska användas. Krigsutbrottsavtal borde också kunna tecknas med här etablerade utländska försäkringsbolag. Resonemanget gick ut på att nämnden med sina begränsade resurser med nödvändighet måste hantera verksamheten via en sammanslutning av bolag som finns i Sverige. När det gäller krigsutbrottsavtal för flygplan konstaterade utredningen att de större flygbolagen inte längre hade krigsförsäkringar i Sverige och alltså inte omfattades av krigsutbrottsavtalen. Det föreslogs att nämnden borde granska frågan och undersöka hur en lösning skulle kunna åstadkommas. Beträffande motorfordon föreslog utredningen inte att det skulle tecknas krigsutbrottsavtal. När det gällde krigsutbrottsavtal för transportförsäkring av varor föreslogs att nämnden borde skapa en möjlighet att säga upp övertagna försäkringar avseende ointressanta varor. Utredningen föreslog inte något krigsutbrottsavtal för helt inhemska varutransporter. Utredningen övervägde att begränsa krigsutbrottsavtalens tillämpningsområde till transporter som är av betydelse från försörjningssynpunkt men avvisade den tanken på grund av att en sådan ordning är förenad med alltför stora praktiska svårigheter. En möjlighet att säga upp övertagna försäkringar utan intresse ur försörjningssynpunkt förespråkades.

²⁴SOU 1994:130 s. 172 ff.

• Sida 143
•  Original

143

Regering och riksdag bedömde år 1999 att KFN borde ha möjlighet att träffa avtal om övertagande av krigsrisker inom sitt försäkringsområde. Avtalen ska underställas regeringen för godkännande om de innebär annat än mindre avvikelser från gällande ordning. I motsvarande mån ska även ändringar i gällande avtal underställas regeringen för godkännande.

5.5.2. Nuvarande krigsutbrottsavtal

KFN har träffat krigsutbrottsavtal med försäkringsgivare avseende transportförsäkringar, kaskoförsäkring för motorfordon och flygkaskoförsäkring. Regeringen har godkänt avtalen genom beslut den 22 maj 2003 (Fi2000/2411). Utformningen av avtalen är likartad. Krigsutbrottsavtalet för transportförsäkringar återges i bilaga 4.

Genom krigsutbrottsavtalen har staten åtagit sig att vid en viss tidpunkt överta ansvaret för hela den krigsrisk avseende svenska

intressen som av försäkringsbolaget då är täckt av vid den tidpunk-

ten löpande direkt tecknade transportförsäkringar. För en diskussion om begreppet svenskt intresse se avsnitt 5.5.3.

Krigsutbrottsavtalen blir tillämpliga automatiskt om Sverige är i krig. De blir tillämpliga efter beslut av regeringen under förutsättning att Sverige är i krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

När avtalen blir tillämpliga övertar staten ansvaret från försäkringsgivarna för hela den krigsrisk av svenska intressen, som vid denna tidpunkt är täckt genom löpande direkt tecknade transportförsäkringar (§ 2).

För krigsförsäkring som övertas av staten enligt § 2 gäller från tiden för övertagandet KFN:s försäkringsvillkor.

Samtliga försäkringsgivare som antingen har svensk koncession och bedriver rörelse i Sverige eller som på annat sätt är etablerade i Sverige och bedriver försäkringsverksamhet av det slag som avtalet avser kan ansluta sig till avtalet och ska beredas tillfälle att göra det.

Uppsägning av avtalen ska ske senast sex månader före utgången av ett kalenderår.

• Sida 144
•  Original

144

Särskilda avtal

Krigsutbrottsavtalen kompletteras av särskilda avtal, som mer i detalj reglerar de frågor som behandlas i krigsutbrottsavtalen. Det finns nu gällande särskilda avtal till krigsutbrottsavtalen för transportförsäkring och för flygkaskoförsäkring. Det särskilda avtalet för transportförsäkring återges i bilaga 5. De särskilda avtalen har inte behövt regeringens godkännande.

Av det särskilda avtalen framgår att KFN endast påtar sig ansvar för skador genom minor, torpeder, projektiler, bomber eller annat för sitt ändamål använt stridsmedel (inklusive kärnstridsmedel vid fartygskasko) samt uppror, strejk, lockout, kravaller, civila oroligheter, myteri, sabotage, terrordåd m.m. om skada och händelsen är direkt orsakade av krigsliknande förhållanden enligt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet vid krig eller krigsfara m.m. Har skador orsakats av andra förhållanden gäller försäkringsgivarens eget krigsförsäkringsvillkor.

Avtalen stipulerar att försäkringstagarna ska meddelas vad som gäller enligt krigsutbrottsavtalen vid ett krigsutbrott samt om möjligheten att teckna försäkring mot ytterligare risker genom tilläggspremie. Detta görs genom att försäkringsgivaren bifogar en klausul till försäkringsavtalet som informerar om att om krigsutbrottsavtalet träder i tillämpning övertar KFN försäkringsansvaret på dess egna villkor avseende krigsrisk av svenska intressen.

Det särskilda avtalet innehåller ett villkor som innebär att KFN mot tilläggspremie kan försäkra vissa varurisker. Det är fråga om skydd mot skador direkt orsakade av kärnstridsmedel, skador under en 15-dagarsperiod vid omlastning i mellanhamn samt under land- eller lufttransport till annan hamn i och för befordran därifrån med annat fartyg, skada på gods som lagrats i utlandet i anslutning till export från Sverige om leveransen är knuten till köpeavtal som medför att godset utgör svenskt intresse till dess att det levererats till köparen i importlandet, godset transporterats med landtransport till förvaringslokalen och att exportörens leverans enligt köpeavtalet omfattas av ett transportförsäkringskontrakt.

• Sida 145
•  Original

145

5.5.3. Svenskt intresse

Begreppet svenskt intresse finns inte i lagen. Den begränsning som finns i lagen för KFN:s möjlighet att meddela försäkring eller återförsäkring är att det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Däremot finns begreppet i krigsutbrottsavtalen. Där finns dock ingen beskrivning av innebörden. Av KFN:s skrivelse till regeringen i februari 2008 (se kapitel 1) framgår dock att KFN menar att det med begreppet ska avses att endast transporter med sådana fartyg och flygplan som är registrerade i Sverige omfattas. I skrivelsen hänvisas till tidigare framställan från Svenska Transportförsäkringspoolen i augusti 2004 om en utredning rörande frågan hur begreppet svenskt intresse borde tillämpas på svenskägda fartyg som är registrerade i öppna utländska fartygsregister. Det var inte första gången som den frågan hänsköts till regeringen.

I mitten av 1970-talet väckte Svenska Transportförsäkringspoolen frågan om en utvidgning av tillämpningsområdet för krigsutbrottsavtalet för transportförsäkringar avseende fartyg hos KFN.²⁵ Från Transportförsäkringspoolens sida anfördes att fartyg, i vilka svenska intressen dominerade, i en allmer ökande utsträckning flaggades om, vilket ledde till att de inte omfattades av det krigsutbrottsskydd som avtalen gav och som de skulle ha fått automatiskt om fartygen hade fört svensk flagg och varit försäkrade i Sverige. Transportförsäkringspoolen påpekade att det var otillfredsställande att varken krigsförsäkringlagen, krigsutbrottsavtalet eller förarbetena till lagen och avtalet innehöll någon klar anvisning om hur begreppet svenskt intresse skulle tolkas. Det stod dock klart att KFN tolkade begreppet så att det avsåg endast svenskregistrerade fartyg. Enligt Transportförsäkringspoolens bedömning kunde KFN göra en omtolkning av avtalets innebörd på denna punkt till följd av bristen på anvisningar i lag och avtal.

Den 15 mars 1989 hemställde KFN hos regeringen om utvidgning av begreppet svenskt intresse i krigsutbrottsavtalet för transportförsäkring. Nämnden föreslog att regeringen på lämpligt sätt skulle fastslå att begreppet skulle omfatta även svenska handelsfartyg i öppna utländska fartygsregister, under förutsättning att fartyget även seglar under internationaliseringsavtalet.²⁶ För det fall

²⁵SOU 1994:130 s. 156. ²⁶ Se 3 kap. 12 § inkomstskattelagen (1999:1229).

• Sida 146
•  Original

146

regeringen ansåg att nämnden själv skulle fastställa vad som ska förstås med begreppet svenskt intresse anhöll nämnden att få ett klarläggande därom.

Regeringen gav den förra krigsförsäkringsutredningen i uppdrag att titta på frågan. Den utredningen menade emellertid att man först måste lösa frågan om hur Sverige ska kunna få tillgång till utlandsflaggade fartyg. Regeringen anförde i den fortsatta behandlingen av frågan följande:²⁷

Förutsättningarna för att trygga tillgången på transportkapacitet har därefter utretts av en särskild utredare, som avlämnat en promemoria, vilken efter remissbehandling nu är föremål för särskild beredning inom Näringsdepartementet (dnr 97/5/2). Med hänsyn till denna beredning och till att – som tidigare nämnts – krigsutbrottsavtalen är föremål för en översyn bör frågan hur begreppet ”svenskt intresse” i avtalen bör tolkas inte avgöras i detta sammanhang. Det finns dock anledning att framhålla att det inte finns något formellt hinder mot att krigsutbrottsavtal träffas med utländska försäkringsgivare etablerade i Sverige. Det är som tidigare nämnts också möjligt att meddela statlig krigsförsäkring för utländska transportmedel. Som kommer att framgå i det följande föreslår regeringen att det även införs en möjlighet att meddela återförsäkring åt utländska försäkringsgivare.

Svenska Transportförsäkringspoolen hemställde i skrivelser den 31 augusti 2004 och 26 september 2005 till regeringen att regeringen utreder begreppet svenskt intresse och att betydelsen utvidgas för att bättre tillgodose transportbehovet i en eventuell krissituation. Som svar på Svenska Transportförsäkringspoolens skrivelser 2004 och 2005 fattade regeringen den 29 juni 2006 två beslut med i huvudsak följande gemensamma motivering.²⁸

Frågan om hur krigsförsäkring för svenska handelsfartyg i öppna utländska fartygsregister skall lösas hänger samman med frågan om hur Sverige under krigstid ska få tillgång till utlandsflaggade fartyg. Av naturliga skäl bör sistnämnda fråga lösas först. Regeringens säkerhetspolitiska bedömning är dock att militärt angrepp enskilt mot Sverige är osannolikt under överskådlig tid, varmed menas minst en tioårsperiod, jfr prop. 2004/05:5. Mot denna bakgrund saknas för närvarande anledning att ytterligare utreda begreppet svenskt intresse.

²⁷Prop. 1998/99:85 s. 60 f. ²⁸ N2004/6458/TP, N2004/8996/TP.

• Sida 147
•  Original

147

5.6. Beredskapsavtal för återförsäkring

Regeringen har bemyndigat KFN att träffa avtal med transportförsäkringspoolen om återförsäkring av civila försäkringar enligt riktlinjer som godkänts av riksdagen.²⁹KFN och Svenska Transportförsäkringspoolens medlemsbolag har den 10 december 1979 träffat nu gällande återförsäkringsavtal angående civil sjö- och transportförsäkring.³⁰

Återförsäkringsavtalet blir tillämpligt vid utbrott av ett krig, som är ägnat att i väsentlig grad beröra svenskt näringsliv och medföra avbrott i återförsäkringsförbindelserna med utlandet. Kontraktet blir dock tillämpligt först då Transportförsäkringspoolen enligt ett beredskapsavtal blir behörigt att agera för medlemsbolagens räkning. För detta krävs dessutom att regeringen förordnat om högsta beredskap eller att KFN och beredskapsorganet träffat överenskommelse om en centralisering av den försäkringsverksamhet som beredskapsorganet bedriver.

5.7. Statlig krigsförsäkring och förhållandet till budgetlagen

Statliga garantier och liknande ekonomiska åtaganden för staten regleras i budgetlagen (2011:203) som trädde i kraft den 1 april 2011. Budgetlagen omfattar statens verksamhet. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Lagen gäller inte sådan statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet regleras i särskild lag, exempelvis AP-fonden och Sveriges riksbank. Inte heller innefattas i begreppet sådan verksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet. Verksamheten drivs då inte av det offentligrättsliga organet staten.³¹KFN är en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen och därmed omfattas verksamheten av budgetlagens bestämmelser.

²⁹Prop. 1961:172, L2U 70, rskr. 391 och prop. 1966:6, L2U 1, rskr. 64. ³⁰ Avtalet finns återgivet i bilaga 10, SOU 1994:130. Där finns också två andra återförsäkringsavtal återgivna i bilaga 9 och 11, men de är inte längre gällande då motparterna inte längre existerar. ³¹ Prop. 1995/96 s. 87.

• Sida 148
•  Original

148

Enligt 6 kap. 3 § budgetlagen får regeringen besluta om utställande av kreditgarantier och liknande åtaganden intill det belopp och för det ändamål som riksdagen har beslutat om för ett eller flera budgetår. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Krigsförsäkringslagen anger att KFN får meddela vissa försäkringar om det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. I lagen är ingen beloppsgräns satt för hur stora åtaganden KFN kan ikläda svenska staten under dessa förutsättningar.

För ett åtagande enligt 6 kap. 3 § ska ränta eller avgift tas ut som ska motsvara statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte riksdagen för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat. Om lån- eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker kostnaderna, ska regeringen föreslå riksdagen hur mellanskillnaden ska täckas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar för visst lån eller viss garanti om räntans eller avgiftens storlek. Vid statlig garantigivning och utlåning till företag eller viss produktion måste hänsyn tas till EU:s statsstödsregler (artikel 107 i EUF-fördraget, se avsnitt 4.9.1).

Krigsförsäkringslagen reglerar inte avgifts-/premieuttag för de statliga försäkringsåtagande som görs med stöd av lagen. Den nuvarande lagen har inte tillämpats. Målet för premiesättningen under världskrigen var att ge försäkringstagarna största möjliga försäkringsskydd till lägsta möjliga premie som enligt dåvarande krigsförsäkringsnämndens bedömning var förenlig med att verksamheten skulle gå ihop.

Regeringen är enligt budgetlagen redovisningsskyldig inför riksdagen för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden.³² Årsredovisningen ska innehålla en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden enligt 6 kap. 3 § och 10 kap. 6 §budgetlagen.

Krigsutbrottsavtalen innebär att staten har iklätt sig ett ekonomiskt åtagande. Detta åtagande är dock i dagsläget mycket litet, eftersom risken för att krigsförhållanden ska inträda för närvarande

³²10 kap. 1 § budgetlagen.

• Sida 149
•  Original

149

är liten. Det har inte sedan budgetlagens ikraftträdande redovisats för riksdagen.

Det har inte funnits någon statlig finansiering av ordningen med krigsförsäkringar sedan krigsförsäkringsverksamheten avvecklades efter andra världskriget.³³ Den ursprungliga tanken var att den statliga försäkringsverksamheten skulle bedrivas under affärsmässiga former med målet att vara självfinansierad över tid men utan vinstintresse.

³³ Inför starten av verksamheten under andra världskriget beviljade riksdagen KFN en beredskapsgaranti på 50 miljoner kr. I samband med att skador inträffat motsvarande 100 miljoner kronor vid Tysklands anfall mot Danmark och Norge ansågs garantin förbrukad och riksdagen beviljade en förstärkning på ytterligare 50 miljoner kr. Detta garantikapital behövde dock inte tas i anspråk utan nämndens verksamhet kom att hela tiden vara självfinansierad.

• Sida 151
•  Original

151

6. Reglering i några andra länder

I detta kapitel redogör vi för hur det statliga försäkringsskyddet på transportområdet är utformat i andra länder. De flesta länder har ordningar för statlig försäkring för krigsrisker på transportområdet i krig. Här redogör vi hur de ser ut i Finland, Norge, Danmark, Storbritannien och USA. Vi redogör också för några statliga försäkringsordningar för vissa allvarliga fredstida krissituationer.

6.1. Finland

I Finland finns sedan 2007 en lag om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden. Lagen innehåller regler om en statsgaranti av återförsäkringsnatur, vars syfte är att trygga kontinuiteten i transporter som är viktiga för befolkningens försörjning, landets näringsliv och försörjningsberedskapen under undantagsförhållanden och allvarliga störningar. Under sådana förhållanden kan statsrådet (Finlands regeringsorgan) för viss tid ställa en försäkringsgaranti för en skadeförsäkring som uppfyller vissa villkor under förutsättning att tillräckliga återförsäkringsmöjligheter inte finns på marknaden. Lagen innehåller vidare bestämmelser om maximibelopp, garantiavgifter och handläggningsavgifter. Statsrådet har tillsatt försäkringsgarantikommissionen för undantagsförhållanden som ska kontrollera och bedöma faktorer som hänför sig till försörjningsberedskapen och sköta vissa andra utrednings-, forsknings- och beredningsuppgifter i anknytning till försäkringsgarantier.

Tidigare reglering

Bestämmelser om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden fanns tidigare i den finska beredskapslagen som trädde i kraft 2003. Före beredskapslagstiftningen från 2003 innehöll lagstiftningen

• Sida 152
•  Original

152

bestämmelser från 1930-talet om statens möjligheter att bevilja återförsäkringar. Beviljandet av återförsäkringar i dessa bestämmelser var knutet till krigstid eller sådana exceptionella omständigheter som följer av krig. De kunde således inte tillämpas när den finska staten behövde utfärda garantier efter terrordåden som inträffade i Förenta Staterna 11 september 2001. Inte heller skulle bestämmelserna som trädde i kraft 2003 ha kunnat tillämpas, då dessa bestämmelser endast kunde tillämpas vid undantagstillstånd och situationen efter attentaten var inte att betrakta som undantagstillstånd.

Motiv för särskild reglering för försäkringsgaranti vid undantagsförhållanden

Finland har nyligen reformerat beredskapslagen. Den lagen trädde i kraft den 1 mars 2012. Lagen för försäkringsgarantier från 2007 har getts ett vidare tillämpningsområde än beredskapslagen. Den lagen gäller dels under undantagsförhållanden och dels vid sådana störningar under normala förhållanden som allvarligt äventyrar befolkningens försörjning eller landets näringsliv.

Från början var tanken att de nya reglerna om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden skulle införas i den reformerade beredskapslagen. I propositionen diskuterades dock att det fanns problem med den lösningen.¹Ett problem som uppmärksammades var att det i vissa situationer kunde vara motiverat att bevilja en försäkringsgaranti även om kriterierna för undantagstillstånd inte var uppfyllda. Det skulle vara fråga om situationer där omständigheterna som helhet inte är lika allvarliga som de som beskrivs i beredskapslagen, men som ändå leder till att fartygs- eller fordonstrafik försvåras i den utsträckningen att det uppkommer betydande störningar i folkförsörjningen, näringslivet eller försörjningsberedskapen.

Omständigheterna vid terrordåden mot USA den 11 september 2001 var inte sådana att de skulle ha betraktats som undantagstillstånd enligt beredskapslagen. Det konstaterades vidare att sjötransporter skulle kunna drabbas av liknande problem, t.ex. till följd av oroligheter inom oljeproducerande områden och land-

¹ RP 80/2006 rd s. 8.

• Sida 153
•  Original

153

transporter av oroligheter i transitländer när det gäller produkter som är viktiga för Finland.

Ett annat problem var att beslutsordningen enligt beredskapslagen innebar att en förordning ska godkännas av riksdagen innan statsrådet kan bevilja försäkringsgarantier. Det konstaterades att beslutsförfarandet i beredskapslagen kan anses motiverat om lagen betraktas som helhet, eftersom många av de beslutsbefogenheter som avses innebär ingripande i de grundläggande fri- och rättigheterna. Några sådana skäl finns inte i samband med beviljande av återförsäkringsgarantier. Där blir det inte fråga om begränsningar av grundlagsskyddet. Statens avsikt med återförsäkringsgarantier är att trygga att transporter kan fortsätta under exceptionella förhållanden. Försäkringsgarantin betraktas ur mottagarens synvinkel som en förmån mot vederlag. Regeringen menade att förfarandet för att meddela statlig försäkringsgaranti enligt beredskapslagen från 2003 kunde anses innehålla onödigt många skeden i relation till försäkringsgarantins natur. Regeringen påpekade att riksdagen genom bestämmelser i beredskapslagen hade lämnat godkännande till att bevilja försäkringsgarantier på ett sätt som uppfyllde kraven enligt 82 § den finska grundlagen.²En konsekvens av de olika skeden som krävdes innan en försäkringsgaranti enligt det gamla systemet kunde beviljas var att förfarandet var långsamt. Regeringen framhöll att sådana situationer som högst sannolikt skulle leda till att försäkringsgarantier behöver beviljas uppkommer plötsligt och oförutsett och då borde garantier kunna beviljas snabbt.

Lag om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden kom därför att brytas ut ur beredskapslagen som en separat lag, och gavs ett vidare tillämpningsområde och en annan och snabbare metod för att bevilja försäkringsgarantier.

² RP 80/2006 rd s. 9. Grundlagsbestämmelsen innebär att statens upplåning ska vara grundad på riksdagens samtycke. Av samtycket ska framgå de nya lånens eller statsskuldens maximibelopp. Statsborgen eller statsgaranti får beviljas med riksdagens samtycke.

• Sida 154
•  Original

154

Den nya lagens tillämpningsområde

2007 års lag om försäkringsgaranti gäller för undantagsförhållanden. Dessa definieras i beredskapslagen, 29.12.2011/1552 som - ett mot Finland riktat väpnat angrepp eller annat så allvarligt

angrepp att det kan jämställas med ett väpnat angrepp och förhållandena omedelbart efter angreppet, - ett mot Finland riktat avsevärt hot om väpnat angrepp eller

något annat så allvarligt angrepp att det kan jämställas med ett väpnat angrepp, om befogenheter enligt beredskapslagen måste tas i bruk omedelbart för att avvärja verkningarna av hotet, - sådana synnerligen allvarliga händelser eller hot mot befolk-

ningens utkomst eller mot grunderna för landets näringsliv som innebär en väsentlig risk för samhällets vitala funktioner, - en synnerligen allvarlig storolycka och förhållandena omedelbart

efter olyckan samt - en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en syn-

nerligen allvarlig storolycka.

Omnämnandet av en pandemi är nytt i 2012 års lag. Dessutom har ambitionen varit att tydligare än tidigare betona att undantagsförhållanden, utöver att det kan vara fråga om tillgången på råvaror, dessutom kan vara fråga om situationer där t.ex. funktionen hos informationssystem eller logistiska system är rubbad.

Utöver undantagsförhållanden gäller lagen även vid störningar under normala förhållanden som allvarligt äventyrar befolkningens försörjning eller näringslivet. De är exceptionella situationer även om de inte uppfyller kriterierna för undantagsförhållanden. Syftet med utvidgningen är att säkerställa försörjningsberedskapen även under allvarliga störningar då marknadsmekanismen inte erbjuder tillräcklig försörjningsberedskap. Inom flygtrafiken skulle försäkringsgarantier bli nödvändiga t.ex. till följd av oroligheter i transitstater när det gäller transporter som är viktiga för Finland. Motsvarande problem kan uppstå för sjötransporter till följd av oroligheter inom oljeproducerande områden. Befolkningens försörjning eller näringslivet kan allvarligt störas under en djup ekonomisk recession, men det är inte i praktiken någon tillräcklig förutsättning för att bevilja försäkringsgaranti. En förutsättning för att en sådan försäkringsgaranti kan ställas är dels att skadeförsäkring är nöd-

• Sida 155
•  Original

155

vändig för att trygga befolkningens försörjning eller landets näringsliv, dels att det inte finns någon återförsäkring som är lämplig med hänsyn till rådande förhållanden.

Organisation

Myndigheternas befogenheter enligt lagen fördelas på tre instanser. Försäkringsgarantiärenden behandlas av statsrådet, social- och hälsovårdsministeriet och försäkringsgarantikommissionen för undantagsförhållanden.

Statsrådet ska kunna bevilja försäkringsgaranti för en viss typ av skadeförsäkring som försäkringsanstalter beviljat. Mottagare av en försäkringsgaranti är försäkringsgivare som bedriver direktförsäkring. Garantin kan närmast liknas vid en återförsäkring.

Statsrådet kan bevilja försäkringsgaranti då villkoren enligt lagen uppfylls. Beviljandet av försäkringsgarantier är delegerat från riksdagen till Statsrådet. Riksdagen ska inte behandla enskilda garantibeslut eller föreläggas någon förordning från statsrådet. Försäkringsgarantin kan beviljas för högst sex månader åt gången. Maximibeloppet per kalenderår för försäkringsgaranti fastställs till 10 miljarder euro. Som motivering till beloppets storlek anfördes att det är till fördel för samhället att behålla kontinuiteten i trafiken och importen av central betydelse är på årsbasis betydligt högre än beloppstaket. Skulle maximibeloppet visa sig otillräckligt kan Statsrådet föreslå för riksdagen att godkänna utökade befogenheter.

Statsrådet fastställer även de allmänna avtalsvillkor som ska gälla för försäkringsgarantierna.

Statsrådet tillsätter försäkringsgarantikommissionen för undantagsförhållanden. Kommissionen har vissa förberedande uppgifter. Kommissionen ska bereda de allmänna villkor som ska tillämpas på försäkringsgarantier och bereda grunderna för garantiavgiften och handläggningsavgiften för garantibesluten. Kommissionen ska vidare sköta utrednings-, forsknings- och beredningsuppgifter i anknytning till försäkringsgarantier, samt administrera försäkringsgarantierna.

Försäkringsgarantikommissionen kan vid behov anlita sakkunniga som hjälp. Statsrådet kan genom förordning meddela närmare bestämmelser om kommissionens förvaltning.

• Sida 156
•  Original

156

Lagen innehåller inte någon möjlighet för statsrådet att delegera beviljandet av försäkringsgarantier till försäkringsgarantikommissionen.

Begränsningar av försäkringsgarantin

De som kan försäkras är finländska handelsfartyg, luftfartyg, fordon eller spårfordon och gods som transporteras i dessa. Skadeförsäkring kan också gälla utländska handelsfartyg, luftfartyg, fordon eller spårfordon och gods som transporteras i dem, om godset är viktigt för Finland. Den kan också avse lagstadgad olycksfallsförsäkring för personer som arbetar i såväl finländska som utländska fartyg, fordon eller spårfordon. Vidare kan den avse skadeståndsansvar som föranleds av användningen av fartyg, fordon eller spårfordon och slutligen andra förmåner som är oundgängliga för att trygga befolkningens försörjning eller landets näringsliv.

Bestämmelserna omfattar olika transportformer. Det har ingen betydelse vem som använder fartyget, fordonet eller spårfordonet.

Försäkringsgaranti gäller för skadeförsäkring, vilket definieras som någon av de skadeförsäkringsklasser enligt social- och hälsovårdsministeriets beslut om fastställande av försäkringsklasser för finska försäkringsbolag och försäkringsföreningar samt för utländska försäkringsbolag som är verksamma i Finland.

Ersättning

För försäkringen tar staten ut en garantiavgift som bestäms i förhållande till risken och med beaktande av hur allvarliga de exceptionella förhållandena är, deras regionala omfattning och betydelsen för skadeförsäkringsobjektet eller den försäkrade samt övriga faktorer. Det finns även en möjlighet att med beaktande av rådande förhållanden sätta ned eller inte alls ta ut en garantiavgift.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis innebär den finska regleringen således att statsrådet, Finlands regeringsorgan, kan besluta om beviljande av statlig försäkringsgaranti under vissa i lagen angivna omständigheter. Det är under undantagsförhållanden och vid sådana stör-

• Sida 157
•  Original

157

ningar under normala förhållanden som allvarligt äventyrar befolkningens försörjning eller landets näringsliv. Försäkringsgaranti får bara beviljas om skadeförsäkringen kan anses nödvändig för att trygga befolkningens försörjning eller landets näringsliv och om det inte finns någon återförsäkring som är lämplig med hänsyn till rådande förhållanden. Det är statsrådet som fastställer de allmänna avtalsvillkoren för återförsäkringen.

Lagen maximerar giltighetstiden till sex månader och det maximala beloppet på årsbasis till 10 miljarder euro.

Såväl finska som utländska transportmedel kan återförsäkras. För att utländska transportmedel ska kunna återförsäkras krävs att de transporterar gods som är viktigt för Finland.

Statsrådet tillsätter en myndighet, som bl.a. ska hålla sig uppdaterad om faktorer som påverkar försörjningsberedskapen inom lagens tillämpningsområde, bereda allmänna villkor och grunderna för garantiavgiften samt administrera försäkringsgarantier för undantagsförhållanden.

Studiebesök i Finland

Som ett led i utredningen har ett besök gjorts i Finland hos den finska försäkringsgarantikommissionen. Försäkringsgarantikommissionen består av tjänstemän från olika departement samt andra organ med anknytning till finans- och försäkringssektorn och försörjningsberedskapen. Representerade departement är social- och hälsoministeriet, arbets- och näringsministeriet, finansministeriet och kommunikationsministeriet. Vidare finns ledamöter från Finansbranschens centralförbund, Finansinspektionen och Försörjningsberedskapscentralen, som är en myndighet med ett övergripande ansvar för Finlands försörjningsberedskap.

Kommissionen sammanträder regelbundet. Frågor som hittills behandlats är allmänna villkor för försäkringsgarantier för undantagsförhållanden, grunderna för garantiavgifter, samt bedömning av risker. Kommissionens fortsatta arbete innebär att utforma administrativa rutiner för arbetets bedrivande.

Lagen definierar inte uttömmande vem som ska vara initiativtagare till att aktivera försäkringsgarantin. I praktiken är tanken att garantin kräver initiering av endera parten i ett försäkringsförhållande, men lagen utesluter inte att initiativet kommer från tredje part.

• Sida 158
•  Original

158

Frågan om prissättning av återförsäkringsgarantin har diskuterats återkommande inom kommissionen men har inget exakt svar. En utgångspunkt vid prissättningen är risken. Det är dock först när risken blir alltför osäker eller hög som ett marknadsmisslyckande inträffar. Staten träder in när återförsäkringsutbud saknas på marknaden vilket innebär att det blir fråga om prissättning när marknadsutbud saknas, dvs. när ett marknadsmässigt pris saknas. Prissättningen blir därför en fråga om en helhetsbedömning mot bakgrund av lagens syfte. Försäkringsgaranti kan ställas endast om skadeförsäkringen kan anses nödvändig för att trygga befolkningens försörjning eller landets näringsliv och om det inte finns någon återförsäkring som är lämplig med hänsyn till rådande förhållanden. Försäkringsgarantin ska inte snedvrida konkurrensen på försäkringsmarknaden. Ett praktiskt problem är dock att återförsäkringskontrakt oftast är av typen excess of loss eller andra icke proportionella riskfördelningsavtal. Återförsäkringsavtal kan sällan prissättas med normala procentsatser av försäkrat belopp.

Försäkringsgarantin kan ställas endast om skadeförsäkringen kan anses nödvändig för att trygga befolkningens försörjning eller landets näringsliv. Enligt kommissionens bedömning är det en fråga om lagstiftningen hade kunnat tillämpas efter den 11 september 2001 om lagen hade funnits då. Återförsäkringsmarknaden upphörde visserligen att fungera med följder för de finländska bolag som bedrev internationell flygtrafik, men frågan är om en garanti för att trygga finländska lufttrafikföretags fortsatta trafik kunnat bedömas som nödvändigt för att trygga landets näringsliv.

6.2. Norge

Statlig krigsvaruförsäkring

Norge har en lag om statlig krigsvaruförsäkring (lov om statleg varekrigsforsikring, 2003-12-12 nr 115). Enligt den lagen kan staten bevilja varutransportförsäkring vid krig, krigsfara eller krissituationer som avviker från det normala i Norge eller utlandet om det privata försäkringsutbudet upphör eller inte täcker en sådan situation och det får följder för försörjning och varutransporter (varukrigsförsäkring). Med krissituationer som avviker från det normala avses inte krig eller krigsrisk, utan allvarliga händelser som

• Sida 159
•  Original

159

gäller normal verksamhet, i regel dock inte politiska oroligheter eller strejker. Regeringen kan avsluta erbjudandet om statlig varukrigsförsäkring i de fall förutsättningarna för att meddela statlig varukrigsförsäkring inte längre är uppfyllda.

Stortinget fastställer ramarna för verksamheten med beloppsbegränsningar.

Staten kan tillhandahålla varutransportförsäkringar för 1. varor som sänds till, från eller inom norskt område och, när det

är norska intressen som blir täckta, varor som transporteras mellan platser i utlandet, 2. norska redare och tidsbefraktares fraktarvoden och haveriersätt-

ning som norska försäkringstagare står risken för.³

Regeringen eller den regeringen bemyndigar kan fastställa att också andra intressen ska kunna bli täckta.

Administrationen av krigsförsäkringsärenden hanteras av ett särskilt organ som kan tillsättas vid behov. Organet ska bestå av personer med tillräcklig kompetens inom försäkringsområdet och till detta ska knytas ett sekretariat. Personerna inom organet får fullmakter från departementet. Organet ska under normala situationer ha som uppgift att hålla sig uppdaterat om utvecklingen på försäkringsområdet, dels generellt, dels på varukrigsförsäkringsområdet. En annan uppgift är att övervaka marknaden i situationer med krig eller kris och ge råd till departementet om att verkställa den ordning som lagen stipulerar med statlig varukrigsförsäkring i de fall utvecklingen på den kommersiella marknaden skulle erfordra det.

Beredskapsorganet ska ha en rådgivande roll i förhållande till departementet och vara en del av närings- och handelsdepartementets samlade krisorganisation. Det finns vidare ett sekretariat kopplat till beredskapsordningen. Sedan lagen trädde i kraft den 1 januari 2004 har det statliga företaget Garanti-instituttet for eksportkredit (GIEK) haft ansvaret för sekretariatet för beredskapsordningen för den statliga varukrigsförsäkringen. Uppdraget utförs för Närings- och handelsdepartementets räkning. GIEK är ett statligt förvaltningsföretag under Närings- och handelsdepartementet med huvuduppgift att garantera exportkrediter till norska

³ Det kan t.ex. vara befogat att täcka transportkrigsrisker som inte gäller norska förmåner, men där täckning är motiverad av särskilda skäl eller utgör en folkrättslig plikt.

• Sida 160
•  Original

160

företag. GIEK:s mål är att främja export av norska varor och tjänster och norska investeringar utomlands. Stortinget och Närings- och handelsdepartementet fastställer ramarna för GIEK:s verksamhet.

Sekretariatet har införskaffat ett it-system i syfte att varutransportförsäkringar snabbt ska kunna meddelas i fall då ordningen sätts igång. Sekretariatet har till uppgift att upprätthålla kompetens om vilka förutsättningar som krävs för att etablera varukrigsförsäkring i statlig regi.

Någon situation då försäkringsmarknaden för varutransporter har kollapsat har inte inträffat varför ordningen inte har tillämpats.

Norsk krigsförsäkring för fartyg

Norge har inte någon särskild beredskapsreglering för krigsförsäkring av fartyg eller luftfartyg. När det gäller krigsförsäkring avseende större norska handelsfartyg finns ett privat ömsesidigt försäkringsföretag som tillhandahåller krigsförsäkringar, Den Norske Krigsforsikring for Skib. Företaget dominerar den norska marknaden och utgör en del av den norska beredskapen. Det norska beredskapssystemet med krigsriskförsäkring för fartyg är således baserat i sjöfartsnäringen. Företaget beräknas kunna fortsätta sin verksamhet i kriser.⁴

6.3. Danmark

Danmark har en lag om krigsförsäkring av skepp som trädde i kraft den 1 juli 1997.⁵ Handelsministern bestämmer när lagen ska sättas i tillämpning och när den ska upphöra. Handelsministern får bestämma att ett krigsförsäkringsinstitut ska upprättas som administrerar och handlägger krigsförsäkringsverksamheten. Under tid då lagen är tillämplig är de danska rederier med fartyg som omfattas av bestämmelserna skyldiga att försäkra dem mot krigsskador hos krigsförsäkringsinstitutet.

Krigsförsäkringsplikten omfattar fartyg under dansk flagg som används för kommersiella ändamål och som har ett bruttotonnage

⁴ St.meld. nr. 17 (2001-2002) s. 58. ⁵ Lov nr 387 af 10/06/1997 om krigsforsikring for skibe.

• Sida 161
•  Original

161

på över 20. Vissa fartyg är undantagna från lagens tillämpningsområde. Det gäller nöjesfartyg, fartyg med ett värde understigande en miljon danska kronor, fiskefartyg, krigsfartyg, fartyg som tillhör staten och vissa fartyg som det danska sjöfartsverket och den danska staten har rätt att ta över användningen av under vissa förhållanden. Danska fartyg under byggnation för danska rederier kan ges tillåtelse att ingå i krigsförsäkringsinstitutet efter skriftlig ansökan. Handelsministern kan efter överenskommelse med ministern för livsmedel, jordbruk och fiske besluta att även fiskefartyg ska täckas av krigsförsäkringsregleringen med de undantag som bedöms nödvändiga. I sådana fall ska fiskeflottan ingå i en särskild avdelning under krigsriskförsäkringsinstitutet med en självständig styrelse vars sammansättning bestäms av handels- och ekonomiministern. Den särskilda avdelningen ska ha egna räkenskaper som det övergripande krigsförsäkringsinstitutet inte ska ansvara för.

Med krigsskada avses skada som uppstått till följd av krig eller krigsliknande handlingar mellan Danmark och främmande makt eller som följd av ett krig i vilket en eller flera stormakter deltar (Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA), samt uppror eller civila oroligheter under eller i förbindelse med sådana krig, oavsett var de inträffar.

Krigsförsäkringsinstitutet ska ledas av en styrelse med sju ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och två ledamöter utses av affärsministern. Tre ledamöter utses av rederierna. Ministern fastställer från vilken tidpunkt krigsförsäkringsinstitutets försäkringsmässiga ansvar ska anses inträda, och när det ska upphöra. Krigsförsäkringsinstitutet kan uppta lån för att utreda villkor och organisera administrationsuppgifter. Styrelsen utarbetar policyvillkor och stadgar om bl.a. premieinbetalningar, skadeuppgörelser, ersättning m.m. som godkänns av affärsministern. Om krigsförsäkringsinstitutets styrelse finner det nödvändigt kan institutet för tillhandahållande av adekvat sjöförsäkring överta genom återförsäkring sådana allmänna kaskoförsäkringar av danska fartyg, som inte kan täckas av andra försäkringsföretag.

Inträffade skador och krigsförsäkringsinstitutets administrationskostnader täcks genom att staten täcker två tredjedelar upp till ett belopp motsvarande 2 miljarder danska kronor. Beloppet regleras årligen i överensstämmelse med ett index. Resten täcks av redarna enligt vissa principer. Om redarnas andel inte täcks fullt ut av inbetalda premier påräknas de slutliga premier vid försäkringstidens

• Sida 162
•  Original

162

slut. De slutliga premierna fastställs i förhållande till försäkringstiden och i förhållande till inbetalade premier. Det gäller oavsett om fartygen skadats eller inte. Slutpremien inkrävs en gång per halvår med en halv procent av försäkringsvärdet per tillfälle. Maximal slutpremie får uppgå till 2,5 procent av fartygets försäkringsvärde.

Vid försäkringstidens inträde inbetalar redarna försäkringspremier till krigsförsäkringsinstitutet som fastställs av institutets styrelse för varje enskild resa eller för en bestämd tidsram. Premierna regleras löpande av styrelsen under beaktande av inkomna ersättningskrav eller förväntningar om sådana.

Rederier som omfattas av lagen är vid straffansvar skyldiga att efterkomma krigsförsäkringsinstitutets styrelses instruktioner och bestämmelser. Affärsministern beslutar när krigsförsäkringsinstitutet ska upphöra med sin verksamhet. Vid krigsförsäkringsinstitutets upphörande tillfaller ett eventuellt överskott rederierna enligt vissa principer.

6.4. Storbritannien

Storbritannien har en krigsförsäkringslag från 1952, The War and Aviation Insurance (War Risks) Act 1952.⁶ Genom lagen ges transportministern makt att för statens räkning försäkra och återförsäkra fartyg, luftfartyg och last mot krigsrisker och i vissa fall andra risker. Krigsrisker definieras i lagens mening som risker från någon av följande händelser: fientligheter, uppror, revolution, inbördeskrig, inbördesstrider som är en konsekvens av någon av de ovan nämnda tillstånden, eller avseende ett agerande (vare sig det skett före eller efter utbrottet av fientligheter, uppror, revolution eller inbördeskrig) för att slå ned en föreställd attack eller för att förhindra eller försvåra genomförandet av en sådan attack, inklusive sjöröveri.⁷Handelskommittén (The Board of Trade) får, med godkännande av Storbritanniens ekonomi- och finansdepartement (The Treasury) lämna försäkring eller återförsäkring

⁶ Lagen tillkom år 1939, men utvidgades år 1952 till att även omfatta luftfartyg och luftburen frakt. ⁷ Margo, Aviation Insurance, third ed. s. 330.

• Sida 163
•  Original

163

a) när som helst, om handelskommittén gör bedömningen att det

inte finns några rimliga och ändamålsenliga möjligheter att försäkra brittiska fartyg eller luftfartyg mot krigsrisker, b) under pågående krig eller andra fientligheter som Storbritannien

är inblandat i, vare sig fartygen eller luftfartygen är brittiska eller inte, c) när som helst, om handelskommittén gör bedömningen att det

inte finns några rimliga och ändamålsenliga möjligheter att försäkra last på brittiska fartyg eller luftfartyg, d) under pågående krig eller andra fientligheter som Storbritannien

är inblandat i, för försäkring av last på fartyg eller luftfartyg, e) under sådant krig som anges ovan försäkra befraktat gods när

godset är i transit mellan befraktningsorten och destinationsorten.

Handelskommittén är förhindrad att försäkra fartyg eller luftfartyg mot andra risker än krigsrisker, om det inte står klart att det är nödvändigt för försvarsansträngningarna eller genomförandet av kriget eller fientligheterna som Storbritannien är inblandat i.

Lagen ger också handelskommittén rätt att, med ekonomi- och finansdepartementets godkännande, ingå återförsäkringsavtal för krigsrisker avseende fartyg, luftfartyg och last. Återförsäkringsavtal förutsätter att det finns ett underliggande försäkringsavtal. Handelskommittén får dock inte ingå återförsäkringsavtal för fartyg eller luftfartyg som inte är brittiska, såvida inte behovet uppkommer under pågående krig eller fientligheter där Storbritannien är inblandat.

Kopior av ingångna försäkringsavtal eller återförsäkringsavtal ska underställas parlamentet så snart som möjligt. Om parlamentet inom fjorton dagar finner att avtalet ska annulleras, ska det förklaras ogiltigt, förutom sådana villkor som avser förfluten tid. Villkor som rör förnyelse av avtalen ska förklaras ogiltiga vare sig de avser förfluten tid eller inte.

Lagen innehåller vidare detaljerade bestämmelser om förutsättningar för ersättning för gods som skadas eller förloras under transit före eller efter transporten med fartyget eller luftfartyget. Ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda för att sådan ersättning ska kunna lämnas, bl.a. att handelskommittén har deklarerat att ersättning enligt lagen avseende befraktat gods kommer att lämnas,

• Sida 164
•  Original

164

att godset inte var försäkrat, att den skadelidande visar att han gjort vad han kunnat för att undvika förseningar under transit och att den skadelidande stod risken för godset då skadan inträffade. Förlorat gods ersätts upp till försäkringsvärdet. Skadat gods ersätts olika beroende på om godset har levererats vid destinationsorten eller inte.

Lagen reglerar vidare hur och till vem utbetalning av återförsäkring ska ske i händelse av försäkringsbolagets konkurs.

Lagen anger att en fond ska inrättas under handelskommitténs kontroll, som ska kallas the marine and aviation insurance (war risks) fund. Alla premieinbetalningar som inflyter ska betalas till fonden och alla utbetalningar ska göras ur fonden. Om pengarna i fonden tar slut ska medel som erhålls från Parlamentet eller statskassan täcka bristen. Om handelskommittén och ekonomi- och finansdepartementet anser att det finns ett överskott i fonden i förhållande till vad som sannolikt kan komma att utbetalas från denna, ska överskottet återbetalas till statskassan.

Handelskommittén ska sammanställa en årlig redovisning som ska presenteras för parlamentet, såvida inte ekonomi- och handelsdepartementet beslutar att detta ska underlåtas för att det skulle vara olämpligt med hänsyn till försvarsansträngningarna eller ett effektivt bedrivande av krig eller andra fientligheter.

6.5. USA

Försäkringsgivare i USA lämnar inte full försäkringstäckning för krigsrisker. Mot tilläggspremier kan försäkringsgivare köpa skydd för en del av de risker som exkluderas i standardkontraktet genom ”the Common North American Airline War Exclusion Clause”.

Enligt en i USA gällande lagstiftning, the Federal Aviation Administration’s Aviation Insurance Program, får the Secretary of Transportation meddela luftfartsförsäkring för luftfartyg registrerade i USA eller utomlands för skador och förluster avseende vilka risker som helst som ett luftfartyg, personer och last ombord kan utsättas för om följande villkor är uppfyllda: 1. Presidenten har bestämt att fortgående lufttrafiktjänster, vare

sig de utförs av inhemska eller utländska operatörer, är nödvändiga för att genomföra amerikansk utrikespolitik;

• Sida 165
•  Original

165

2. driften av luftfartyget är utländsk eller bedrivs mellan två eller

flera platser som alla är belägna utanför USA och; 3. the Secretary of Transport (transportministern) har funnit att

försäkring för den aktuella driften inte kan erhållas på rimliga villkor på den kommersiella marknaden.

Efter den 11 september 2001 började the Federal Aviation Administration att utställa tredjemansansvarsförsäkringar mot krigsrisk till luftfartyg i USA genom the Federal Aviation Administration War Risk Insurance Program. I december 2002 utökades det till att omfatta skador på luftfartyget (hull) och passageraransvar. I the US Transportation Safety of System Stabilization Act 2001 begränsas ansvaret för tredjemansskador från luftfartyg som orsakats av en terroristhandling till 100 miljoner US $.

6.6. Statlig inblandning i ersättningssystem

Ett antal länder har program för statlig inblandning i tillhandahållande av försäkringsskydd på den inhemska marknaden för skador som uppstår till följd av stora katastrofer. I många fall upprättar ett land ett program för statligt försäkringsskydd som ett svar på att landet har drabbats av allvarliga terrordåd eller naturkatastrofer. Det finns ett flertal olika lösningar men gemensamt för de länder som presenteras nedan är att de tillhandahåller försäkringsskydd på den inhemska marknaden mot skador orsakade av terrorism. Allmänt förekommande är att försäkringsskydd tillhandahålls mot skador på kommersiella fastigheter, övrig kommersiell egendom och verksamhet.

Storbritannien

I Storbritannien etablerades år 1993 en ömsesidig försäkringsorganisation, the Pool Reinsurance Company Limited (Pool Re) för att behandla krav efter en våg av terroristattacker som drabbade Storbritannien i början av 1990-talet. Pool Re har inrättats av försäkringsbranschen som är verksam på marknaden i Storbritannien i samarbete med den brittiska staten, i syfte att försäkringsbolagen ska kunna fortsätta att täcka förluster till följd av skador orsakade

• Sida 166
•  Original

166

av terroristhandlingar mot kommersiella fastigheter och övriga kommersiella intressen i Storbritannien.⁸ De flesta betydande försäkringsgivarna av kommersiell egendomsförsäkring deltar i Pool Re, inklusive många utländska försäkringsföretag. Pool Re har överenskommelser med alla sina medlemsföretag om att ersätta dem för kostnaden för skadeanspråk som de infriar till följd av försäkringsskyddet de erbjuder, med avdrag för en viss förlust som försäkringsföretagen täcker själva. Försäkringsgivarna betalar en premie till Pool Re för detta försäkringsskydd. Förlustandelen som försäkringsföretagen måste täcka själva varierar mellan olika försäkringsgivare beroende på storleken på deras terrorismförsäkringsportfölj. Om förlusterna skulle komma att bli så stora att tillgångarna i Pool Re inte räcker till, träder den brittiska staten in som garant. Pool Re täcker risker för skador på kommersiella fastigheter, på kommersiell lös egendom samt för avbrott i affärsverksamhet, men inte terroristrisker för sjö- eller lufttransporter. Poolen har varit inblandad i tolv olika terroristincidenter sedan starten år 1993. Den senaste gången var när Londons transportsystem bombades år 2005.

Spanien

Spanien har ett obligatoriskt försäkringssystem för skador till följd av terrorism, Consorcio de Compensación de Seguros. Det är ett statligt företag knutet till det spanska ekonomi- och konkurrensministeriet som försäkrar ”extraordinära risker”. Konsortiet startade sin verksamhet efter inbördeskriget under 1930-talet för att täcka krigsskador. Därefter har det utvidgats till att omfatta även andra skador än skador till följd av krig, som naturkatastrofer och terrorism. Terrorbombningarna 2004 i Madrid täcktes av det statliga försäkringssystemet, förutom skador på tåg och räls som var självförsäkrade av spanska staten.

⁸ https://www.poolre.co.uk/

• Sida 167
•  Original

167

Danmark

Danmark har ett system för återförsäkring av vissa risker som härrör från terrorism. Danmark antog år 2008 en lag⁹ om terrorismförsäkring på skadeförsäkringsområdet. Syftet med lagen är att inrätta ett system för att ge försäkringsskydd för förluster till följd av skador på fastigheter, tåg, bilar och fartyg orsakade av terroristaktioner med nukleära, biologiska, kemiska eller radioaktiva medel (NBCR-terrorism). Enligt ordningen ska inhemska och utländska icke-livförsäkringsbolag som erbjuder försäkringsskydd i Danmark för nukleära, biologiska, kemiska eller radioaktiva terroristattacker vara ansvariga för anspråk upp till ett tröskelvärde. Den danska regeringen ställer därutöver en garanti för täckning av förluster upp till 15 miljarder danska kronor över tröskelvärdet, som för närvarande är satt till 5 miljarder danska kronor.¹⁰Tröskelvärdet revideras årligen och kan komma att ändras beroende på mängden terroristtäckning som är tillgänglig på den danska marknaden. För ersättningsanspråk på nivåer utöver statens ansvar på 15 miljarder danska kronor årligen lämnas ingen ersättning. Lagen är konstruerad så att staten träder in vid en punkt då försäkringsindustrin skulle vidkännas så stora förluster att även stora företag skulle gå i konkurs, och bara till den del den internationella återförsäkringsmarknaden inte har tillräcklig försäkringskapacitet för att täcka typen av risker.

Regleringen innehåller följande beståndsdelar: 1. En återförsäkring som är garanterad av staten, 2. ett terrorförsäkringsråd, tillsatt av ekonomi- och handels-

ministern. Rådet består av representanter för finansministeriet, handelsministeriet, Finanstillsynet och den juridiska enheten som sköter administrationen, se nedan p. 5, 3. försäkringsföretagens (icke-livbolag) egen risk beräknad med

hänsyn till internationella återförsäkringsmöjligheter och försäkringsföretagens allmänna kapitalposition,

⁹ Lov nr. 469 om terrorforsikringsordning på skadeforsikringsområdet. ¹⁰ Europeiska kommissionen, State aid N 637/2009-2009, Danish Terror Insurance Scheme 2009.

• Sida 168
•  Original

168

4. en årlig riskpremie som försäkringsföretagen ska betala för

att bygga upp tillräckligt kapital för att kunna täcka skador upp till tröskelvärdet, 5. en juridisk enhet tillsatt av medlemsföretagen, som ska agera

som företrädare för försäkringsbranschen som administrerar inbetalning av premier till den danska staten och skadeutbetalningar till medlemmarna, 6. ett juridiskt kriterium som innebär att ingen deltagare kan

undgå deltagande i att återuppbygga kapitalet efter en större skada.

De danska myndigheterna ansåg att det var ett allmänt intresse att det fanns försäkringstäckning för NBCR-risker på den danska marknaden. I dagsläget finns det danska försäkringsföretag som erbjuder denna typ av försäkring, men de danska myndigheterna ansåg att det fanns ett marknadsmisslyckande för dessa risker på den globala marknaden. Om försäkringsföretagen inte hade möjlighet att få tillräcklig återförsäkring ansågs det sannolikt att detta kunde leda till att erbjudandet om att försäkra den typen av risker skulle komma att dras tillbaka vilket en del försäkringsföretag redan gjort. Danmark antog lagen i syfte att hindra att försäkringsföretagen skulle upphöra med att lämna den typen av försäkringsskydd.

Innan lagen antogs genomfördes en studie med ett antal tänkta scenarier. Det värsta scenariot var en mjältbrandsspridning över centrala Köpenhamn. Totala skador beräknades uppgå till 23 miljarder danska kronor.

Utifrån studierna som gjordes 2007 beräknades 11 företag som representerade 17 procent av marknaden inte ha möjlighet att uppfylla lagens solvenskrav vid en kostnad på 10 miljarder kronor och ytterligare 3 företag med en marknadsandel på 0,5 procent skulle gå i konkurs. Om en terroristattack skulle kosta 23 miljarder skulle 20 företag som representerade en marknadsandel på 58 procent inte klara lagens solvenskrav och ytterligare 9 företag med en marknadsandel på 18 procent skulle gå i konkurs. Detta påvisade att den danska försäkringsindustrin inte var i stånd att täcka en stor terrorskada.

Därefter undersöktes möjligheten att köpa återförsäkring på den globala marknaden. Slutsatsen var att sådant skydd inte kan fås

• Sida 169
•  Original

169

för egendom med ett totalt försäkringsvärde på över 20 miljoner euro. Vidare var terrorism kopplad till NBCR uteslutet från täckning.

Systemet täcker risker från NBCR som överstiger den egna risken som försäkringsindustrin med återförsäkring kan täcka. Den maximala statliga garantin på 15 miljarder danska kronor är baserad på de två största scenarierna och är en beräkning av vad försäkringsbolagen hade behövt betala om det hade varit möjligt att återförsäkra för riskerna på den kommersiella marknaden. Förluster som överstiger det första skiktet som täcks av försäkringsbranschen och de överskjutande 15 miljarderna kommer inte att täckas av staten. Statens ansvar träder inte in förrän branschen får bära allvarliga förluster till följd av en terroristattack, men utan att behöva bli insolventa som helhet, och först sedan den internationella återförsäkringsmarknaden för aktuella risker har uttömts. Danmark beräknade att den summa som branschen skulle bära var 5 miljarder danska kronor.

Deltagande är frivilligt för både danska och utländska icke-livförsäkringsbolag som inte tecknar NBCR-risker. Däremot är det obligatoriskt för dem som tecknar den typen av risker för fast egendom, tåg, bilar och fartyg och som har en auktorisation att bedriva försäkringsverksamhet i Danmark. De deltar automatiskt i systemet. Andra utländska företag som är registrerade i EES-länder och som försäkrar för den aktuella risktypen får ansluta sig utan restriktioner till systemet.

Riskpremien sattes initialt till 0,15 procent av det maximalt täckta beloppet om 15 miljarder danska kronor, eller 22,5 miljoner kronor årligen. Avgiften för statsgarantin varierar med hänsyn till försäkringsbranschens egen riskbehållning. För varje miljard danska kronor som branschens egen risktröskel ökar, minskar premien med 0,01 procent. Som exempel kan nämnas att som startvärde är branschens egen riskbehållning 5 miljarder danska kronor och premien är 0,15 procent på det ersatta värdet. Om branschens behållning ökar till 10 miljarder, minskar premien till 0,10 procent. Om å andra sidan branschens egen behållning minskar till 1 miljard ökar premien till 0,19 procent.

• Sida 171
•  Original

171

7. Allvarliga krissituationer med effekt på försäkringsskyddet på transportområdet

Utredningen har i uppdrag att kartlägga de allvarliga krissituationer som inträffat de senaste decennierna och som har haft effekt på försäkringsskyddet på transportområdet samt hur dessa situationer har hanterats. Som framgår av kapitel 4, ser försäkringsmarknaden tämligen olika ut för luftfartsförsäkringar och sjöfartsförsäkringar. Denna skillnad visar sig också i hur de hanterar stora risker. Svensk transportnäring har inte, såvitt vi har kunnat utröna, kommit i allmän försäkringsnöd vid mer än ett tillfälle de senaste decennierna och det var flygbranschen som drabbades efter attentaten den 11 september 2001. Vi redogör för denna händelse i avsnitt 7.1. Som vi beskriver i 7.2, var World Trade Center-attacken inte första gången som flygplan blev kapade, men skadegörelsen i det fallet var betydligt mer omfattande än vad försäkringsbranschen hade räknat med att ett terrordåd skulle medföra.

Det som var speciellt med effekten på försäkringsutbudet av 11 september var att det endast gick att få ett mycket begränsat försäkringsskydd mot terroristhandlingar oavsett vart i världen man skulle flyga. Det är relativt vanligt att försäkringar inte täcker transporter som går vissa resrutter eller att premierna blir kraftigt förhöjda. Ett exempel på detta som vi beskriver i avsnitt 7.3 är resrutter som går över områden som är utsatta för sjöröveri.

Transporter är utsatta för många risker. De allra flesta klarar emellertid försäkringsbranschen av att hantera genom riskspridning. Försäkringsbranschen kan också allmänt hantera att försäkra mot händelser som kan leda till mycket stora kostnader. I avsnitt 7.4 ger vi några exempel. Det finns dock några undantag, kärnkraftshaveri är en, skador på transportmedel och laster under krig en annan.

• Sida 172
•  Original

172

7.1. Attentaten i USA den 11 september 2001

7.1.1. Vad hände

Tisdagen den 11 september 2001 skedde en samordnad terroraktion som medförde att World Trade Center i New York raserades och delar av amerikanska försvarshögkvarteret Pentagon i Washington D.C. ramponerades. Attackerna genomfördes med flygplan som kapats på morgonen.¹Totalt kapades fyra amerikanska inrikesflygplan. När ett av planen flög rakt in i det nordligaste av de två tornen i World Trade Center på södra Manhattan, trodde många att det var en olyckshändelse. Arton minuter senare, då ytterligare ett flygplan inför TV-kamerorna rammade World Trade Centers södra torn, stod det klart att det rörde sig om en terroraktion. När ett tredje plan en timme senare slog rakt in i amerikanska försvarshögkvarteret Pentagons väldiga femsidiga byggnadskomplex blev det än mer tydligt att aktionen var medvetet och synnerligen effektivt samordnad. Det fjärde planet tror man skulle träffa Vita huset eller Capitolium, säte för amerikanska kongressen, men det störtade, efter vad man tror var slagsmål ombord mellan kapare och passagerare.

Attacken ledde till att båda tornen i World Trade Center rasade samman och man befarade först att det totala antalet offer skulle uppgå till tiotusentals döda. En vanlig arbetsdag beräknades 50 000 människor uppehålla sig i tvillingtornen. I försvarshögkvarteret Pentagon, världens största kontorsbyggnad, har 25 000 människor sin dagliga arbetsplats. Eftersom attackerna skedde rätt tidigt på morgonen hade dock inte alla personer hunnit till sin arbetsplats och den del av Pentagon som träffades var den dagen delvis tom eftersom lokalerna just renoverats. I World Trade Center lyckades närmare 25 000 människor ta sig nedför trapporna i tvillingtornen och rädda sig innan byggnaderna kollapsade. Sammanlagt dödades 2 986 människor i de byggnader som träffades och helt eller delvis förstördes och i de flygplan som kapades. Det gör attackerna till det värsta terrordådet i historien. De allra flesta dog i World Trade Center. I de fyra passagerarplanen, tillhörande United Airlines och American Airlines, omkom sammanlagt 266 människor, passagerare (inkl. de nitton flygplanskaparna) och besättning. I Pentagon uppgick den totala dödssiffran till 125 personer.

¹ Flygplanen kapades av nitton medlemmar av den islamistiska al-Qaidarörelsen och användes därefter, fulltankade, som bemannade kryssningsmissiler.

• Sida 173
•  Original

173

Förutom förlusten av liv gav attentaten upphov till mycket stora kostnader för den amerikanska staten, delstaten New York, flygbolag, försäkringsbolag, andra företag och enskilda. För försäkringsbranschen var händelsen närmast att likna vid en stor naturkatastrof vad beträffar omfattningen på skadeersättningar. Ersättning betalas ut från många olika försäkringar, t.ex. livförsäkringar, fastighetsförsäkringar, bilförsäkringar, hemförsäkringar m.m. ISO är ett amerikanskt företag som beräknar kostnader som uppstått för försäkringsbranschen vid stora naturkatastrofer (”Property Claim Services”). Enligt deras senast beräkning uppgår försäkringsersättningarna till över 300 miljarder US dollar. Ersättningar till följd av luftfartsförsäkringar utgör endast en mindre del. Ersättningen för flygplanen uppgick till 385 miljoner US dollar, medan ansvarsförsäkringarna täckte skador upp till 3,5 miljarder US dollar.²

Som beskrivs i kapitel 4, har flygbolag ett strikt ansvar för skador på passagerare. Det fanns dock ingen möjlighet för de amerikanska flygbolag vars flygplan hade kapats att täcka kostnaderna utöver de försäkrade beloppen. Den amerikanska staten inrättade därför en fond (”Federal September 11 Victims Compensation Fund”) ur vilken offer och anhöriga till offer kan få ersättning.³ De som har fått ersättning från fonden har fått avskriva sig rätten att stämma flygbolaget eller någon annan potentiellt ansvarig. Genom denna åtgärd berodde ersättningen inte på flygbolagens betalningsförmåga och flygbolagen räddades undan konkurs. Det har dock också inneburit att amerikanska staten tagit på sig en del kostnader som annars skulle ha burits av försäkringsbolag. Fonden tillfördes ursprungligen 7 miljarder US dollar, men har senare behövt tillföras ytterligare ca 4,3 miljarder US dollar.

Effekter på försäkringsskyddet

Flygförsäkringskontrakt är standardiserade och innehåller en klausul som undantar skador till följd av krig, kärnvapen, strejker, konfiskation, terroristhandlingar, sabotage och andra mänskliga hand-

² Se också “Recent Developments in the Aviation Insurance Industry”, Paul Hayes, Triant Flouris, Kuntara Pukthuanthong, Thomas Walker. Risk Management and Insurance Review,

2009.

³ Ersättning har även betalats ut från fonden för markoffer, trots att flygbolag inte har ett strikt ansvar för dessa enligt amerikansk lag.

• Sida 174
•  Original

174

lingar som syftar till att åstadkomma skada.⁴Denna klausul kom till efter det att Israel den 28 december 1968 genomförde en raid mot Beiruts flygplats. Vid attacken förstördes 13 passagerarplan som tillhörde Middle East Airline. Raiden var en vedergällning för en attack som genomförts strax innan, den 26 december, av Palestinska befrielsefronten (PFLP) mot ett israeliskt flyg i Athen, El Al Flight 253. Händelserna fick Londonmarknaden att introducera en klausul, som undantar krig och kapning, och som efter att ha genomgått vissa redigeringar och ändringar nu är en del av varje flygförsäkring på kasko- och ansvarssidan. Därmed kom krig, terrorism och vissa andra händelser att undantas från försäkringarna. För de flesta av de risker som enligt standard är undantagna är det dock möjligt att förhandla med försäkringsgivaren om att de ska täckas av försäkringen (krigsförsäkring) och innan 11 september 2001 var den extra premien för krigsförsäkring mycket låg eller rent av noll, eftersom sannolikheten för att skador skulle inträffa till följd av den typen av risker bedömdes som mycket låg. Det finns också särskilda krigsförsäkringar för kasko och även för dessa var premien låg innan den 11 september.⁵ Samtidigt som premien var låg, hade försäkringsgivaren rätten att ändra premien eller säga upp krigsförsäkringen med kort varsel då risken för dessa typer av händelser är av sådan karaktär att den snabbt kan ändras.⁶

Attentaten den 11 september skapade stor osäkerhet om nya attentat, vilket föranledde försäkringsgivarna att utnyttja sin rätt att säga upp vissa gällande krigsförsäkringar och det var inte längre möjligt att teckna försäkringar på återförsäkringsmarknaden. Den internationella försäkringsmarknaden beslutade samfällt att sänka ansvarsnivåerna för skador på tredje part som orsakats av krigsrisker från tidigare maximala 1 750 miljoner US dollar för varje inträffad skada till maximalt 50 miljoner US dollar för en skada per

⁴ Klausul AVN 48B utesluter ersättningsanspråk orsakade av krig, invasion och vissa ytterligare specificerade händelser i anslutning till krig, fientlig detonation av kärnvapen, strejker, upplopp, civila uppror, eller arbetskraftsstörningar, terrorism, sabotage, konfiskation och liknande samt kapning. ⁵ Även detta är standardiserat på den traditionella flygförsäkringsmarknaden. Klausul AVN 51 reglerar villkoren för återköp på kaskoområdet. Innan attentaten reglerade AVN 52C villkoren för återköp på ansvarsförsäkringsområdet. Denna klausul är numera ersatt av AVN 52D som innebär sämre möjlighet till återköp. ⁶ AVN 52D (liksom den tidigare AVN 52C) ger försäkringsgivaren rätt att införa geografiska begränsningar eller ändra premien med 7 dagars varsel. Båda parter har enligt klausulen rätt att säga upp krigsförsäkringen med 7 dagars varsel. AVN 51 ger försäkringsgivaren rätt att säga upp försäkringen med 7 dagars varsel.

• Sida 175
•  Original

175

år till en tilläggspremie på 1.25 US dollar per passagerare. De nya villkoren trädde i kraft kl. 00.00 den 25 september.

Efter hand kom ansvarsförsäkringar för högre ersättningsbelopp än 50 miljoner US dollar att erbjudas på marknaden, men sammanlagt till betydligt högre premier än innan attentaten. Premien för försäkringar för skador i spannet 50–150 miljoner US dollar var enligt uppgift från SAS 0.35 US dollar per passagerare medan premien för skador i spannet 150–1 000 miljoner US dollar var 1.50 US dollar i tillägg till de 1.25 US dollar för den lägre försäkringen.⁷Försäkringsutbudet har efter hand utökats, men de försäkringsbara beloppen är fortfarande betydligt lägre än innan attentaten; standard i dag är 150 miljoner US dollar per år. Premierna har dock åter blivit närmast försumbara.

Även marknaden för marinförsäkringar kom att påverkas av dåden den 11 september, genom att återförsäkringar tecknats på samma marknader. Krigsförsäkringar på marinförsäkringsmarknaden sades upp och omförhandlades till högre premier.

Varför fick händelsen så stora effekter på försäkringsutbudet?

Som angivits ovan är händelsen att betrakta som det värsta terrordådet i historien med ett stort antal döda och mycket stora skador. Även för försäkringsbranschen är kostnaderna de största i modern tid, större än vid stora naturkatastrofer orsakade av orkaner och jordbävningar.

Det är dock inte bara omfattningen av skadorna som är väsentligt i sammanhanget, utan framför allt att de orsakades av mänskligt beteende. Mänskligt agerande är betydligt mindre förutsägbart än naturfenomen. Försäkring bygger på att risker kan uppskattas någorlunda korrekt. Terrordåd är i grunden mycket svåra att uppskatta sannolikheten för då de är händelser med låg sannolikhet men med höga kostnader. Ett terrordåd skapar osäkerhet om nya dåd. Från att risken för terrordåd i princip nonchalerats upplevdes den som betydande direkt efter händelsen och försäkringsbolagen vill fortfarande ta höjd för en högre risk. En jordbävning ökar risken för efterskalv, men då är risken begränsad geografiskt till ett begränsat område och en begränsad tid på ett annat sätt.

⁷ N2001/9693.

• Sida 176
•  Original

176

7.1.2. Effekter för försäkringstagarna

Som framgår av kapitel 4, är behovet av försäkringar på flygområdet stort. Det handlar såväl om kaskoförsäkring som om ansvarsförsäkring. Ett seriöst flygbolag vill inte bära stora risker själv och flyga utan försäkring. Dessutom ställer finansiärer krav på att det finns tillräckligt försäkringsskydd, varmed flygbolaget kan riskera en konkurs om plan får lyfta utan försäkring. Därtill krävs ett försäkringsskydd för att en flygoperatör ska få behålla sitt tillstånd att flyga i ett luftrum.

Efter attentaten var ägarna till flygplanen således inte villiga att låta planen lyfta utan ett tillräckligt försäkringsskydd. Det gällde både ägare som hade leasat ut sina plan och ägare som opererade dem själva.

Både SAS Airline och Britannia Airways som var ett svenskt dotterbolag skrev till den svenska regeringen den 21 september och hemställde om att staten skulle täcka risken från det högsta belopp som försäkringsbolagen var villiga att täcka till det försäkringsbelopp som gällde i den ursprungliga försäkringen.⁸ SAS hemställde om att de skandinaviska staterna samfällt skulle åta sig detta. Britannia skrev till svenska regeringen med motivering att deras flygplansägare krävde ett försäkringsskydd enligt de ursprungliga avtalen.

SAS återkom med en hemställan den 16 oktober om att tiden för garantierna skulle förlängas då premierna för de försäkringar som då gick att få på marknaden enligt SAS var prohibitivt höga. Om SAS skulle försäkra sig till de premierna skulle bolaget få en årlig försäkringskostnad på ca 75 miljoner US dollar för ett ansvarstak på 1 000 miljoner US dollar att jämföra med 200 000 US dollar som var deras försäkringskostnad före den 11 september och då för ett ansvarstak på 1 750 miljoner US dollar.⁹

Det var dock inte bara flygbolag som drabbades av det försämrade försäkringsutbudet. Även flygplatser fick problem att teckna ansvarsförsäkringar. En flygplats kan t.ex. bli ansvarig för skador som uppstår på tredje man om t.ex. säkerhetskontrollen inte har varit tillförlitlig. Många krigsförsäkringar sades även upp med sju dagars varsel på det marina försäkringsområdet och omförhandlingar ledde till en icke oväsentlig premiehöjning.

⁸ N 2001/8978. ⁹ N 2001/9693.

• Sida 177
•  Original

177

7.1.3. Potentiella effekter på folkförsörjningen, försvarsansträngningarna och näringslivet

Statliga åtgärder var nödvändiga för att flyget skulle komma igång. Som framgår av kapitel 3, fraktas de allra mesta varorna till Sverige med fartyg. Med flyg fraktas, förutom fysiska personer, främst sådant som behöver komma snabbt fram eller är mycket värdefullt. Dessa transporter har inte så stor direkt betydelse för folkförsörjningen. I den aktuella situationen kan inte heller det privata flyget sägas vara viktigt för försvarsansträngningarna och eftersom militärflyg inte har krav på försäkringar är det svårt att se att försvarsansträngningarna skulle påverkas i någon stor utsträckning av uteblivna statliga åtgärder.

Däremot skulle utebliven flygtrafik kunna få stora konsekvenser för näringslivet. Industriföretag håller inte längre några nämnvärda reservdelslager, utan förlitar sig på att reservdelar snabbt kan flygas hit. Produktionen kan därmed bli lidande av utebliven flygtrafik. Gränsöverskridande verksamhet är till del beroende av fysiska möten, även om mycket kan hanteras med telefon, internet och videokonferenser. Även Sveriges export förutsätter till del fysiska kontakter med personer i utlandet. Därtill skulle naturligtvis svenska flygbolag drabbas mycket hårt.

Om inte svenska regeringen hade vidtagit någon åtgärd hade kanske andra flygbolag kunna ersätta en del av den uteblivna svenska trafiken. Attentaten den 11 september hade emellertid världsomspännande effekter. Det blev därmed en solidarisk handling att varje land garanterade sina flygplan och flygplatser. Det var därmed otänkbart att Sverige skulle lägga armarna i kors och säga att vi nöjer oss med den flygtrafik till och från Sverige som andra länders flygbolag står för. Eftersom flygbolagen inte längre är rent nationella så delade staterna på ansvaret på så vis att varje stat garanterade försäkringarna för den del av flygflottan som var registrerad i det landet.

7.1.4. Statliga åtgärder för att upprätthålla försäkringsutbudet

Länder som hade en flygflotta vidtog statliga åtgärder för att återställa försäkringsskyddet. Genom att försäkringsföretagen varslade med 14 dagars framförhållning om att försäkringsvillkoren skulle

• Sida 178
•  Original

178

ändras fanns viss tid för att vidta åtgärder så att det inte uppstod försäkringsnöd.

Svenska åtgärder

Riksdagen beslutade den 27 september 2001 att bemyndiga regeringen att mot en riskavspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser i form av garantier till försäkringsbolag för att återställa försäkringsskyddet för av Sverige licensierade flygbolag, flygplatser och vissa handlingsagenter till samma omfattning som gällt fram till den 25 september 2001 vid skador för tredje man som följer av krig, terrorism och liknande. Utställda garantier fick enligt beslutet ha en löptid på upp till 30 dagar retroaktivt från den 25 september 2001. Regeringen fattade beslut samma dag om att Riksgälden skulle ställa ut garantier till försäkringsbolag.¹⁰

I praktiken upphandlade staten genom Riksgälden ett försäkringsbolag som mot statlig garanti skulle erbjuda svenska flygbolag, flygplatser och vissa handlingsagenter som var licensierade i Sverige en tilläggsförsäkring motsvarande den reduktion som skett på försäkringsmarknaden. Den statliga garantin innebar att staten skulle betala eventuella ersättningar till följd av skador som tilläggsförsäkringen täckte.¹¹Försäkringen innebar således ingen försäkringsrisk för försäkringsbolaget, men medförde administrativa kostnader för vilka det fick kompensation från staten. Med hänsyn till den synnerliga brådska med vilken Riksgälden skulle utställa garantin genomförde myndigheten en direktupphandling. Två försäkringsbolag blev kontaktade och den som krävde lägst ersättning för att administrera försäkringen fick uppdraget.

Totalt tecknade 15 försäkringstagare tilläggsförsäkringen. Staten bestämde i avtal med försäkringsbolaget vilka premier som försäkringstagarna skulle betala för försäkringen. Garantierna förlängdes i omgångar och premierna höjdes något. Enligt uppgift från SAS var garantikostnaden även med den statliga garantiordningen betydligt högre än innan attentaten, 42 miljoner i stället för 200 000 US dollar.¹² Också enligt uppgift från SAS var de svenska garantiavgifterna

¹⁰ N2001/8978. ¹¹ Arrangemanget kan således liknas vid ett där försäkringsbolaget återförsäkrar hela beloppet hos staten. ¹² Ibid.

• Sida 179
•  Original

179

höga i förhållande till andra system,¹³se nedan om samordning inom EU.

De svenska statliga garantierna upphörde att gälla den 30 juni 2002.

Ansvarsfördelning mellan nordiska länder

När det gäller SAS så avsåg den svenska statliga försäkringen endast flygplan som var registrerade i Sverige. Registreringen styrde således vilket land som stod för försäkringen av ett flygplan. Norge hade en större andel flygplan registrerade i landet än vad som svarade mot dess ägarandel. Därför träffades ett avtal mellan Norge, Sverige och Danmark beträffande SAS om en solidarisk fördelning av eventuellt kostnadsansvar för skada oavsett var en eventuell skada skulle inträffa och oavsett registreringsland. Ansvaret fördelades utifrån ländernas ägarandelar.

Åtgärder i några andra länder

I kapitel 6 redogör vi för krigsförsäkringslagstiftningen i USA, Storbritannien, Finland, Norge och Danmark. Av dessa länder var det bara USA som vidtog åtgärder inom ramen för sitt regelverk. I de andra länderna behövdes det på motsvarande sätt som i Sverige vidtas åtgärder på ad hoc-basis. Här redogör vi kortfattat för åtgärderna.

USA

Attentaten hade störst effekter på det amerikanska samhället, vilket medförde att den amerikanska staten fick vidta flera olika åtgärder. Bl.a. skapades en fond för att betala ut ersättningar till dem som drabbats av attentaten. Här begränsar vi oss till att beskriva de åtgärder som vidtogs för att upprätthålla försäkringsutbudet på flygområdet.

Federal Aviation Administration (FAA), en federal myndighet med uppdrag att skapa det säkraste och mest effektiva aerospacesystemet i världen, tillhandahöll krigsförsäkring både för kasko och för ansvar till amerikanska flygbolag. Myndigheten har fortsatt att

¹³ N 2001/10550.

• Sida 180
•  Original

180

tillhandahålla sådana försäkringar. Villkoren har setts över vid flera tillfällen. Gällande villkor finns att ladda ner på FAA:s hemsida.¹⁴

Storbritannien

I Storbritannien etablerades ett captivebolag kallat Troika som bestod av de tre försäkringsmäklarföretagen Aon, Marsh, och Willis. Försäkringarna som förmedlades av Troika var fullt återförsäkrade av Her Majesty’s Treasury, och administrerades av Global Aerospace. Troika tillhandahöll extra försäkringskapacitet till brittiska flygföretag och flygoperatörer för tredjemanssskador avseende krigs- och terrorismrisker utöver den begränsning på 50 miljoner US dollar som då fanns tillgängligt på den kommersiella försäkringsmarknaden.¹⁵

Finland

Den 25 september beviljade den finska riksdagen statsrådet tidsbundna befogenheter att bevilja statsgarantier till finländska flygbolag. Ärendet lades fram för riksdagen eftersom tillämpningsområdet för bestämmelserna om statens återförsäkring för krigsrisk inte omfattade den uppkomna situationen. Riksdagen förlängde giltighetstiden för befogenheterna två gånger till den 30 april 2003. Därefter började försäkringsmarknaden åter att fungera och giltighetstiden förlängdes därför inte ytterligare.¹⁶

Garantin omfattade från början luftfartyg som tillhörde tio finländska bolag som bedrev internationell luftfartstrafik. Då förhållandena stabiliserades blev bolagen ställda utanför garantin steg för steg och då garantierna gick ut i oktober 2002 omfattade den tre bolag förutom Finnair Abp. Som mest täckte garantin ett belopp av högst en miljard dollar, dock högst 1 ½ miljard euro per skadefall. Inga ersättningsanspråk riktades mot Finland under tiden garantierna gällde. Flygbolagen betalade garantiavgifter på 4,8 miljoner euro.

¹⁴ Federal Aviation Administration, www.faa.gov. ¹⁵ Yaw Otu Mankata Nyampong, Insuring the Air Transport Industry against Aviation War

and Terrorism Risks in a post-September 11, 2001, Environment, 2011, s. 349.

¹⁶ Europeiska kommissionens beslut om statligt stöd, NN 45/2002 och NN 55/2003 – Finland.

• Sida 181
•  Original

181

Norge

Norge fattade beslut om garantier för norska flygplatser och norska luftfartyg registrerade i Norge. Garantierna utformades efter Ecofins principbeslut (se avsnitt 7.1.5). Stortinget beslutade att bemyndiga den norska regeringen att erbjuda försäkring för ansvar gentemot tredje man på grund av krigs- och terrorhandlingar (krigsförsäkring).¹⁷Garantin förlängdes i omgångar.

Danmark

Danmark fattade beslut om garantier den 24 september. De danska garantierna var utformade i enlighet med Ecofins principbeslut med utgångspunkt i den brittiska modellen.¹⁸

7.1.5. Internationell samordning Samordning inom EU

EU-ländernas ekonomi- och finansministrar och trafik- och telekommunikationsministrar träffades en överenskommelse om beviljandet att statsgarantier och principerna för detta. En överenskommelse om principerna för nationella lösningar fastställdes på rådsmötet med EU-ländernas ekonomi- och finansministrar (Ecofin) den 21 och 22 september 2001. Enligt överenskommelsen skulle följande principer vara styrande: - Statligt stöd ska begränsas till att avse ett specifikt kortsiktigt

problem på försäkringsmarknaden, för att garantera att tredjemansskydd vid krig och terrorism kvarstår, - staterna ska ta ut en rimlig premie som så långt som möjligt

avspeglar riskerna, - en tidsbegränsning på en månad ska gälla, samtidigt som det ska

arbetas på mer permanenta lösningar och industrin ska uppmuntras att återvända till marknaden så snart som möjligt, och - initiativen ska anmälas hos kommissionen.

¹⁷ St. prp. nr 103 (2000–2001), St. prp. nr 27 (2001–2002) och St. prp. nr 38 (2001–2002). ¹⁸ Europeiska kommissionens beslut om statligt stöd NN 146/2001 och 161/2001 – Danmark.

• Sida 182
•  Original

182

En ad hoc-arbetsgrupp med deltagare från finansministerierna bildades genom att utvidga mandatet för en arbetsgrupp som arbetar med säkerhetsfrågor till att omfatta även försäkringsproblem. Inför den första förlängningen av garantierna kom man i denna arbetsgrupp, som rapporterade till Europeiska transportministerrådet, överens om riktlinjer för nivån på premierna. Det var dock riktlinjer för lägsta nivå på premierna. De svenska premierna vara betydligt högre än dessa samtidigt som andra medlemsstater underskred dessa nivåer.

De statsunderstödda försäkringarna som medlemsstaterna satte i tillämpning efter 11 september utgjorde statsstöd då de innebar

1. en direkt eller indirekt överföring av statliga medel, 2. en fördel för flygnäringen och flygservicenäringen eftersom dessa skulle stått utan försäkringsmöjligheter utan statlig inblandning, och 3. ett urval då endast flygnäringen stöttades (se kapitel 4 för en beskrivning av reglerna). Den Europeiska kommissionen har i uppdrag att se till att medlemsstater inte bryter mot statsstödsreglerna. Att ge statsstöd till en viss bransch kräver som huvudregel kommissionens godkännande förutom under vissa förhållanden som inte var för handen efter den 11 september. Medlemsstaterna behövde därför anmäla sina garantier/försäkringar till flygbolagen till kommissionen som godkände dessa då statsstöd enligt fördraget är tillåtet för att avhjälpa skador efter naturkatastrofer eller andra exceptionella förhållanden.¹⁹Det finns inget överträdelseärende med anledning av dessa garantier och inget uttalande om vilka försäkringspremier som skulle ses som brott mot statsstödsreglerna.

7.1.6. Alternativa försäkringslösningar

Efter attentaten har flygbranschen arbetat för att alternativa försäkringslösningar ska komma till stånd, vilket dock ännu inte har skett. Det ställdes sålunda förslag om att skapa internationella lösningar i syfte att uppnå en hållbar riskspridning. Flygindustrin utvecklade två multinationella system för olika regionala marknader. Equitime utvecklades för amerikanska flygbolag och Euro-

¹⁹ Artikel 107(2) i EUF-fördraget. Kommissionen fann att åtgärderna utgjorde statsstöd, men ansåg att händelserna den 11 september i USA och därpå följande tillbakadragande av vissa försäkringsskydd för krig och andra faror skulle anses vara exceptionella händelser i den mening som avses i artikeln. Kommissionen fann följaktligen att det anmälda stödet överensstämde med EUF-fördraget och att inga invändningar behövde göras. Se beslutet avseende Sverige NN 139/2001 – Sverige.

• Sida 183
•  Original

183

time för den europeiska marknaden. Enligt förslagen skulle systemen backas upp av statliga garantier i en inledningsfas. Ett tredje förslag kom från ICAO, International Civil Aviation Organization, och var ett försök till överföring av risk globalt och att nå en hållbar global riskspridning på lång sikt. Förslaget innebar lika förutsättningar för flygbolag i alla länder att delta. Därigenom skulle de konkurrensproblem som skulle ha uppstått med de två första systemen ha undvikits. En del i detta förslag byggde på statlig återförsäkring. I likhet med de två andra förslagen kom Globaltime dock aldrig i bruk eftersom alltför få stater accepterade dess förutsättningar.²⁰

7.2. Andra terroristdåd

För försäkringsbranschen totalt utgjorde terrorattackerna mot World Trade Center, Pentagon och Pennsylvania den mest förödande och kostsamma händelsen i försäkringsbranschens historia, med förluster på försäkringsvärden på 19 miljarder US dollar, förutom ansvarsförsäkringar och livförsäkringar. Tidigare mycket kostsamma terrordåd för försäkringsbranschen som helhet var terrordåden den 15 juni 1996 i Manchester, Storbritannien, där IRA sprängde en bilbomb nära ett shoppingcenter. Försäkringsvärdena där uppgick till 907 miljoner US dollar.²¹Den 9 februari 1996 gjorde IRA en bombattack i South Key Docklands i London som berörde försäkringsvärden på 259 miljoner US dollar.

I april 1992 exploderade två terroristbomber i the City of London. Sju månader senare meddelade brittiska försäkringsgivare att de i fortsättningen skulle exkludera terroristskydd i företagsförsäkringar.

Efter attentaten mot World Trade Center har flera internationella terroristdåd genomförts. År 2002 omkom 202 personer när tre bombattentat genomfördes av terrorister på Bali. År 2004 drabbades Spanien av den värsta terroristattack som dittills inträffat i något EU-land när tio bomber sprängdes i morgonrusningen på olika pendeltåg och tågstationer i Madrid. 191 människor dödades och nära 2 000 skadades. Samma år sprängdes två ryska inrikesflygplan med 89 dödsoffer som följd. År 2005 bombades Londons trans-

²⁰ Policy Issues in Insurance, Terrorism Risk Insurance in OECD Countries, s. 40. ²¹ Terrorism Risk Insurance in OECD Countries, Part iii, Reports by the Experts to the OECD Task Force on Terrorism Insurance (2006).

• Sida 184
•  Original

184

portsystem på ett flertal ställen. 52 människor dog och 700 skadades.

I Sverige har det förekommit enstaka terrorattentat. Den 11 december 2010 drabbades landet av en självmordsbombare när en 28-årig man sprängde sig själv på Bryggargatan i centrala Stockholm, mitt i julruschen. Några minuter dessförinnan exploderade en bil i centrala Stockholm.

Som redogörs för i avsnitt 6.6 har flera länder däribland Storbritannien, Spanien och Danmark inrättat system för att ersätta skador till följd av terrorism, där staten står för en del av kostnaderna.

7.2.1. Terrorism inom flygsektorn

Attentaten den 11 september 2001 är det största terrordådet och det mest kostsamma i historien. Men terrorverksamhet inom flygsektorn är ingen nyhet utan har förekommit tidigare. Under 1970talet skedde det ett flertal flygkapningar, speciellt i USA. Under 1968 skedde 27 kapningar i USA med Kuba som mål. Under 1969 genomfördes 82 kapningar i hela världen, vilket var mer än dubbelt så många som under hela den föregående 20-årsperioden.

Den 21 december 1988 detonerade en terroristbomb ombord på PanAm Boeing 747 flight 103 över staden Lockerbie i Skottland. Terrorattacken ledde till att alla 259 personer ombord och 11 personer på marken omkom och vrakdelar spreds över ett mycket stort område. Explosionen orsakades av en bomb som hade lastats i planet i Gozo, Malta på Malta Airlines där säkerhetssystemen var bristfälliga. Bomben omlastades på flygplatsen i Frankfurt till ett PanAm feederplan och lastades slutligen på planet PanAm 103 på London Heathrow. Bomben var riggad att explodera först när planet flög högre än 28 000 fot, vilket normalt inte skulle ha inträffat förrän planet börjat korsa Atlanten på väg mot sin slutdestination som var New York. Utredningar visade att bombningen var beställd av Iran och att bomben var planterad av Libyen med biträde av Syrien. Under mitten av 1990-talet uppskattades skadeståndsanspråken till 470 miljoner US dollar. Planet var försäkrat för 32 miljoner US dollar.²² Lockerbiekatastrofen fick stora konsekvenser för säkerheten inom flyget.

²² The Oxford Executive Research Briefings, The Impact of Catastrophes on Shareholder

Value, Rory F. Knight & Deborah J. Pretty (1996).

• Sida 185
•  Original

185

7.2.2. Terrorism inom sjöfartssektorn

Fartyg och andra sjöfartsmål har historiskt bara stått för ungefär två procent av alla terroristincidenter i världen under de senaste decennierna.²³Risken för terrorism ute på världshaven bedöms därför som relativt liten. Skälen till detta kan vara att terroristorganisationer inte har varit lokaliserade i kustregioner och inte haft tillgång till den utrustning i form av fartyg och vapen och det kunnande som krävs för att genomföra en attack till sjöss. Ett ytterligare skäl till att fartyg inte varit särskilt utsatta för terroristattacker kan ha att göra med att de befinner sig ute på haven långt från publicitet och synlighet.²⁴

Det har förekommit ett flertal terrorattacker mot fartyg. Ett känt exempel är Palestinska befrielsefrontens kapning av det italienska kryssningsfartyget Achille Lauro utanför Egyptens kust i oktober 1985, i syfte att framtvinga frigivning av 50 palestinier som hölls fängslade i Israel. Under kapningsdramat dödades en person. Under 2000-talet har det skett ett antal terroraktioner mot fartyg. År 2004 bombades den filippinska passagerarfärjan SuperFerry 14. En tom TV-apparat fylldes med dynamit och sprängdes. Bomben orsakade en brand som spreds snabbt i fartyget till följd av att det saknades ett effektivt sprinklersystem. 116 människor omkom. Det attentatet har ansetts vara det mest destruktiva terroristhandlingen i sjöfartshistorien och den fjärde allvarligaste händelsen sedan attentaten den 11 september 2001.

7.2.3. Terrorism inom järnvägssektorn

För den framväxande internationella terrorismen har rälsbunden trafik kommit att bli ett vanligt mål för angrepp. De katastrofala konsekvenser som de senare årens attacker har inneburit visar att rälsbunden trafik är sårbara mål för terrorism. Under senare år har allvarliga attentat inträffat i Madrid 2004, i London 2005, i Mumbai 2006 samt i Moskva 2007 och 2010.

²³ Enligt RAND:s terrorismdatabas, RAND, The Maritime Dimension of International Security, Terrorism, Piracy, and Challenges for the United State, s. 19. ²⁴ RAND 2008, The Maritime Dimension of International Security, Terrorism, Piracy, and

Challenges for the United States, s. 20.

• Sida 186
•  Original

186

7.3. Sjöröveri

Sjöröveri (piracy) eller väpnade angrepp mot fartyg har utvecklats till ett stort och kostsamt problem för sjöfartsnäringen och sjöförsäkringsbranschen. Ingen samordnad lösning finns dock för närvarande i sikte på problemen.²⁵ Piratdåd eller sjöröveri är en gammal företeelse som har fått en kraftig utveckling under senare år. Piraterna är beväpnade och använder ofta snabba gummibåtar och modern utrustning. De är ofta väl förtrogna med sitt område och agerar professionellt, ibland mycket långt utanför kusten och ibland assisterade av moderskepp. Piratdåden leder till direkta effekter i form av kapade fartyg, fara för besättningar, stulen last och egendom och försenade rutter. Kostnaderna för piratattacker är stora för transportnäringen och försäkringsbranschen.

International Maritime Organisation (IMO) följer sedan 1984 den globala piratverkamheten och rapporterar om den månadsvis. Under 2011 rapporterades 544 piratdåd och väpnade rån mot fartyg, en ökning med 11 procent sedan 2010. De mest utsatta områdena under 2011, liksom under 2010, var Östafrika och Fjärran Östern, främst Sydkinesiska sjön, följt av Indiska Oceanen, Västafrika, Sydamerika och Karibien. De flesta rapporterade piratdåden inträffade i Östafrika utanför Somalias kust, 172 fall 2010 och 223 fall 2011. Ett problem är att flera stater inte lagför denna typ av brottslighet. Pirater som grips släpps fria.

Trots den stora andelen attacker utanför Somalias kust har andelen lyckade piratdåd minskat markant. År 2010 attackerades 172 fartyg och 50 kapades, medan år 2011 av 223 attackerade fartyg bara 33 resulterade i att fartyget kapades. I samma område blev under året 569 besättningsmän kidnappade eller tagna som gisslan och sju blev dödade. Året innan togs 1 027 besättningsmän som gisslan och 2 dödades. Totalt i världen kapades 50 fartyg 2011 och 57 fartyg 2010. Kraftiga säkerhetsåtgärder har vidtagits av många rederier och dessa har blivit allt mer effektiva. Andelen lyckade attacker har minskat, men däremot har den totala utbetalade lösensumman ökat kraftigt. Piratverksamheten utanför Somalias kust intar en särställning genom de stora skador för sjöfartsbranschen som orsakas där. Under år 2011 drog somaliska pirater in över 500 miljoner US dollar i lösensummor från fartygsägare, lastägare och fartygsoperatörer.

²⁵ Willis, Marine Market Review, April 2012.

• Sida 187
•  Original

187

Sjöröveri definieras i Förenta Nationernas havskonvention från 1982 (UNCLOS) artikel 101 enligt följande: Som piratdåd betraktas i artikeln varje olaglig våldshandling, kvarhållande eller plundring som besättning eller passagerare på ett privat fartyg eller luftfartyg begår för privata ändamål och som är riktat mot a) annat fartyg eller luftfartyg eller mot personer eller egendom

ombord på sådant fartyg eller luftfartyg på det fria havet; eller b) fartyg, luftfartyg, personer eller egendom på en plats utanför

någon stats jurisdiktion.

Som sjöröveri betraktas också motsvarande handlingar som begås inom någon stats ekonomiska zon. Enligt samma artikel betraktas som sjöröveri också frivilligt deltagande i ett fartygs eller luftfartygs verksamhet med kännedom om de fakta av vilka följer att det är ett piratfartyg eller piratluftfartyg, likaså anstiftan till eller uppsåtlig medhjälp till nämnda handlingar.

7.3.1. Sjöröveriets betydelse för försäkringsmarknaden

Sjöröveri kan begås dels på internationellt vatten utanför länders territorium och jurisdiktion. Då omfattas sjöröveriet av den ovan beskrivna definitionen i FN:s havskonvention. Men sjöröveri inträffar även inom länders territorium, exempelvis i en hamn. Sjöröveri är inte att betrakta som terrorism utan som brottslighet.²⁶Försäkringsvillkor täcker även brottslighet inom ett lands jurisdiktion. Sjöröveri har därför ett större tillämpningsområde för försäkringsbranschen än dess legala definition.

Piratverksamheten påverkar den totala sjöförsäkringsmarknaden. Den påverkar omfattningen av försäkringsskyddet, återförsäkringskostnaderna, och premiesättningen. Sjöröveriet påverkar hela sjöfartsbranschen som får betala extra försäkringskostnader till följd av verksamheten.²⁷ Piratdåd kan orsaka att besättningen skadas, insjuknar eller dör eller att deras egendom stjäls. Kriminaliteten kan orsaka skador eller förlust av fartyget, miljöskador,

²⁶ Det finns inga indikationer på att attackerna utanför Somalias kust görs av andra skäl än för privat vinning skull, varför de inte utgör terrorism. ²⁷ En undersökning uppskattar att branschen betalade 635 miljoner US dollar i försäkringspremier för att täcka kostnader för sjöröveri. http://oceansbeyondpiracy.org/sites/default/files/economic_cost_of_piracy_2011.pdf, s. 14.

• Sida 188
•  Original

188

bortforsling av vrak, skadad eller förstörd last, förseningar och utgifter.

Sjöröveri ingår normalt i de kommersiella krigsförsäkringarna för sjöfarten. De flesta försäkringsbolag försäkrar krigsrisker (inklusive piratrisker) antingen inom ramen för en kaskoförsäkring eller genom en separat försäkring. Vissa Lloydssyndikat försäkrar piratrisker inom ramen för krigsförsäkring. Som redogörs för i avsnitt 4.2.2 finns på Londonmarknaden ”Joint War Committee” som ger råd om marina krigsrisker. Kommittén sammanställer en lista på områden med förhöjda risker. Detta gör det möjligt för varje försäkringsbolag att fatta beslut om eventuellt förhöjda premier när fartyg passerar inom vissa zoner, eller listade områden.

Piraterna har börjat använda sig av beslagtagna fartyg som moderskepp. Detta har gjort det möjligt för dem att verka långt ute till havs vilket i sin tur har lett till att Joint War Committee har utökat de listade områdena. De listade områdena täcker för närvarande ett mycket omfattande havsområde.

Det är vanligt att försäkringspremien blir lägre vid fart genom områden med förhöjd risk om rederiet har vidtagit säkerhetsåtgärder, som att inreda och utrusta ett citadell, eller att anlita en beväpnad vaktstyrka. Försäkringsbranschen främjar säkerhetsutbildning av personalen och vidtar långtgående åtgärder för att förstärka säkerheten. Det pågår en debatt om värdet av att ha beväpnade vaktstyrkor ombord på fartygen. Sådana kan innebära lägre premier, men kan å andra sidan innebära en upptrappning av våldsanvändningen i samband med piratattackerna. Olika länder har olika regler angående tillåtligheten av beväpnade vakter ombord. Försäkringsbranschen (P&I) avråder från beväpnade vakter ombord, eftersom det finns en inneboende risk med vapen i civila sammanhang och det kan innebära en upptrappning av våldet i samband med piratattackerna.²⁸

²⁸ Nigel Carden (UK P&I Club) ec.europa.eu/...piracy/2010_03_03_igp-i.pdf

• Sida 189
•  Original

189

7.4. Stora skador

7.4.1. Naturkatastrofer

Försäkringsbranschen kan genom historiska data förutse hur många naturkatastrofer som kommer att inträffa under en viss tidsperiod och sätta premierna härefter. Efter en naturkatastrof tenderar premierna att gå upp, men de brukar återhämta sig efter ett tag.

En extremt kostsam katastrof för försäkringsbranschen var naturkatastrofen i samband med orkanen Katrina. Orkanen Katrina och de påföljande översvämningarna i New Orleans orsakade enorma skador. Direktförsäkringsgivare i USA drabbades hårt, men även återförsäkringsgivare på hela den globala återförsäkringsmarknaden. Den uppskattade totalförlusten låg på mellan 40 och 55 miljarder US dollar.²⁹ Förluster inom segmenten sjöförsäkring och energi uppgick till uppskattningsvis mellan 4 och 6 miljarder US dollar. Återförsäkringsmarknaden uppskattades ansvara för hälften av kostnaderna för Katrina på återförsäkringssidan. Principen med återförsäkring innebär att återförsäkringsgivarna måste kompensera sig på något sätt. Ett sätt är att ta ut högre premier med restriktioner i försäkringstäckningen. Katrina påverkade Lloyd’s of London och övriga försäkringsmarknaden i London. Londonmarknaden hade en stor riskexponering mot USA. Lloyd’s uppskattade sina förluster från Katrina till 2,55 miljarder US dollar.³⁰ Genom att riskerna och kostanderna för att täcka förluster pulveriseras över marknaden innebär en kostsam katastrof att en stor del av marknaden får vara med och betala. Ett svenskt rederi påverkas således av en orkan i USA.

7.4.2. Stora olyckor i Sverige

Under de senaste decennierna har det inträffat ett antal stora olyckor i Sverige som har lett till att myndigheterna har gått in i ett krisberedskapsläge. Under 1970-talet inträffade ett jordskred i Tuve 1977, med 9 döda och 62 skadade. 1979 rasade Tjörnbron med 8 dödsfall som följd. Exempel på allvarliga olyckor under 1980-talet var det radioaktiva nedfallet från kärnkraftsolyckan i Tjernobyl över norra Sverige och tågolyckan i Lerum 1987 där 9

²⁹ Towers Perrin 2005, Hurricane Katrina, Analysis of the Impact on the Insurance Industry, s. 3. ³⁰ A.a. s. 20.

• Sida 190
•  Original

190

omkom och 130 skadades. Under 1990-talet inträffade två stora fartygsolyckor; passagerarfärjan Scandinavian Star brann utanför Lysekil varvid 158 personer omkom och 30 skadades och 1994 förliste färjan Estonia i Östersjön varvid 865 personer omkom. Under 2000-talet drabbades södra Sverige av stormen Gudrun, med 15 dödsoffer och stora materiella skador. År 2006 inträffade en allvarlig bussolycka i Arvika då 9 personer omkom och 40 skadades.

Dessa stora olyckor ledde till ett krisläge för samhället. Olyckorna har inneburit stora kostnader för samhället och stora kostnader för försäkringsbranschen. När det gäller transportförsäkringssidan innebar katastroferna i samband med branden på Scandinavian Star och förlisningen av Estonia stora skador och stora försäkringsanspråk.

• Sida 191
•  Original

191

8. Statlig försäkring på transportområdet

I detta kapitel analyserar vi vilken omfattning den statliga försäkringen på transportområdet bör ha. Om risken med att genomföra transporter, antingen för skador på transportmedlet, skador på lasten, skador på personalen, eller skador på tredje man som transportören ansvarar för ökar drastiskt, ökar också behovet av försäkringsskydd. Samtidigt ökar kostnaderna för försäkringar kraftigt, om det över huvud taget i detta läge finns ett försäkringsutbud. Brist på försäkringar till rimliga kostnader riskerar i sin tur medföra att det uppstår så stor brist på transporter att folkförsörjningen, försvarsansträngningarna eller möjligheterna till ett fungerande näringsliv hotas. Då krävs statliga åtgärder, eftersom staten har ett ansvar för försvaret och folkförsörjningen. Staten behöver i en sådan situation ta över risk för att få till nödvändiga transporter. Ett effektivt sätt att överta risk är genom försäkring eller garantier. I stället för att staten ska köpa upp (eller konfiskera) transportmedel och bemanna dessa m.m., kan staten ta över så mycket risk att privata aktörer är villiga att genomföra transporterna, vilket är tanken med den statliga krigsförsäkringen.¹

Under första och andra världskrigen var det inte möjligt att få transportförsäkring till rimligt pris på den kommersiella försäkringsmarknaden. I dessa fall var det krig i Sveriges omgivning och stor risk för att även Sverige skulle komma i krig. Riskerna för skador orsakade av krig ökade oerhört mycket och då inte minst på transportområdet, samtidigt som den internationella återförsäk-

¹ För att bemanna transportmedlen med civila kan det krävas höga löner för att kompensera för riskerna. Höga löner kan kompenseras av att det transporterade godset får ett högre värde i tider av knapphet, men i krig kan även nationalistiska motiv som att bidra till försvarsansträngningar och folkförsörjningen vara drivande för besättningen. Det finns en beredskap för statliga åtgärder även gentemot besättningar, men det ligger inte i utredningens uppdrag att överväga en utvidgning av tillämpningsområdet för dessa.

• Sida 192
•  Original

192

ringsmarknaden upphörde att fungera. De svenska försäkringsbolagen hade inte tillräcklig finansiell styrka att ge försäkring mot krigsrisk på transportområdet.² Under krigen var det således behövligt med statlig inblandning för att täcka krigsrisker på transportområdet. De flesta länder inklusive Sverige har också ordningar för statlig försäkringsverksamhet för krigsrisker på transportområdet i krig. I detta kapitel analyserar vi om regelverket för den statliga krigsförsäkringen bör ändras.

8.1. Aktuell frågeställning

Utredningen har i uppdrag att utreda om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering till att omfatta även allvarliga krissituationer som påverkar försäkringsskyddet på transportområdet. Bestämmelserna om statlig krigsförsäkring ingår i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. (krigsförsäkringslagen). Som framgår av kapitel 2, är denna lag en beredskapslag och vissa bestämmelser blir tillämpliga först om Sverige kommer i krig eller om regeringen bestämmer att de ska bli tillämpliga. Det finns angivet i lagen i vilka situationer som regeringen kan besluta detta, nämligen om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Lagen innebär således ett bemyndigande till regeringen att i dessa situationer besluta om åtaganden för staten i form av försäkring eller återförsäkring. Ett beslut av regeringen om att lagens beredskapsbestämmelser ska tillämpas ska dock underställas riksdagen inom en månad.

Som framgår vidare av kapitel 2, omfattar krigsförsäkringslagen mer än statlig krigsförsäkring. Den innehåller även bestämmelser om försäkringsföretags verksamhet och om försäkringsavtal som enligt gällande ordning blir tillämpliga samtidigt som bestämmelserna om den statliga krigsförsäkringen. Utredningens uppdrag omfattar dock endast att analysera behovet av en utvidgning av den statliga krigsförsäkringen. De bestämmelser som är föremål för översyn i detta betänkande är således de som finns i det fjärde kapitlet i krigsförsäkringslagen.

² Vid den tiden var försäkringsmarknaden tämligen nationell.

• Sida 193
•  Original

193

Enligt dessa bestämmelser får Krigsförsäkringsnämnden (KFN), efter regeringens beslut om att beredskapsbestämmelserna i krigsförsäkringslagen ska tillämpas – meddela försäkring på transportområdet mot krigsrisk och risk att egendom läggs under embargo m.m., avge återförsäkring på transportområdet för samma risker samt motta återförsäkring för skadeförsäkring inom vilket skadeförsäkringsområde som helst – om det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Möjligheten för staten att återförsäkra risker har ingen begränsning till transportområdet eller till krigsrisker utan gäller generellt för skadeförsäkring. Det är således ett mycket brett bemyndigande. Det har som framgår av kapitel 5, vidgats i omgångar. Utredningens direktiv pekar inte på att utredningens omfattning skulle sträcka sig utanför transportområdet. Vi har därför inte tagit ställning till behovet av statlig försäkring eller återförsäkring på andra områden än transportområdet.

Frågeställningen är således om det finns skäl till att ge regeringen ett bemyndigande att besluta om att staten får meddela skadeförsäkring eller återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet i fler situationer än de som anges i krigsförsäkringslagen och vilka risker det i så fall ska gälla för.

8.2. Statlig försäkring på transportområdet i krig

8.2.1. Bakgrund till gällande bestämmelser

Statlig krigsförsäkring meddelades på transportområdet under första och andra världskrigen. Krigsförsäkringslagens bestämmelser har sedan dess ändrats i omgångar, se kapitel 5, men principerna för den statliga försäkringen och de organisatoriska principerna är i huvudsak oförändrade sedan andra världskriget. Den nuvarande lagstiftningen tillkom den 1 januari 2000. Den har aldrig tillämpats, av naturliga skäl, då Sverige inte varit i krigsfara sedan andra världskriget.

Utredningen som föregick den nuvarande lagstiftningen angav huvudsakligen följande skäl till vikten av att ha en god beredskap när det gäller transporter och försäkring av dessa i krig och krigsliknande situationer:³

³SOU 1994:130 s. 166 f.

• Sida 194
•  Original

194

- Den svenska ekonomin är i hög grad beroende av utlandshandel

och det är av största vikt för landets försörjningsmöjligheter att utrikeshandeln kan fortsätta i behövlig omfattning i kris- och krigslägen. - En förutsättning för att detta ska kunna ske är att det finns till-

räckligt med transportmedel att disponera för svenska intressen. - En viktig faktor i sammanhanget är att alla de som har intressen

i transportmedlen och i varulasterna kan få sitt behov av försäkringsskydd tillgodosett. - Om Sverige kommer i krig eller om ett stormaktskrig utbryter

eller om i övrigt ett krig utbryter i närområdet kan man räkna med att försäkringsskyddet i form av krigsrisker kommer att upphöra.

Mot denna bakgrund bedömde utredningen att ett system med en krigsförsäkringsnämnd som bedriver krigsförsäkringsverksamhet endast under kris- och krigsförhållanden borde behållas.⁴Utredningen övervägde inte om motsvarande behov kan uppstå i andra situationer än om Sverige kommer i krig eller om ett stormaktskrig eller ett krig i närområdet utbryter.⁵Bemyndigandet till regeringen i krigsförsäkringslagen utformades dock något vidare efter dåvarande lydelse av 13 kap. 6 § regeringsformen.

8.2.2. Dagens situation

Som den följande genomgången visar har de argument som utredningen anförde för en statlig försäkring på transportområdet i krigstid bäring än i dag. Samhället har ur flera aspekter blivit mer sårbart för brist på försäkring på transportområdet.

⁴ Utredningen angav inte vad den avsåg med krisförhållanden, men avsikten torde vara att fånga de situationer som anges i 1 kap. 1 § krigsförsäkringslagen som inte är direkta krigssituationer. ⁵ Utredningen uttalade också att krig eller liknande situationer utanför våra gränser kan innebära betydande avbrott i svenska försäkringsbolags återförsäkringsförbindelser (SOU 1994:130 s. 101). Man angav dock inte vad som avses med liknande situationer. Jfr föregående fotnot.

• Sida 195
•  Original

195

Behovet av transporter har ökat

Sverige är en liten öppen ekonomi som inte är självförsörjande vad gäller förnödenheter. Den ekonomiska verksamheten och därmed Sveriges förmåga att försvara och försörja befolkningen är i hög grad beroende av utrikeshandel. Sveriges geografiska läge i Europas utkant innebär omfattande transportbehov. Dessutom är Sverige långsträckt vilket medför ett stort behov av transporter inom landet. Som framgår av kapitel 3, har transporterna till och från samt inom landet ökat i omfång sedan andra världskriget. Import och export uppgår i dag till ca två tredjedelar av landets BNP, att jämföras med ca en tredjedel i slutet av 1930-talet.

Känsligheten för avbrott i transporter har ökat

Under senare år har det vuxit fram en ökad medvetenhet om kostnaderna för den kapitalbindning som lagerhållning innebär och att ett företags lönsamhet kan förbättras genom minskad lagerhållning. Numera råder vad som brukar benämnas ”just-in-time”-principen, vilken innebär att lagerhållningen och lagerhållningstiderna har krympts till ett minimum. I praktiken finns lagren i många fall på transportmedlen. Fördelen för företagen är en minskad balansomslutning och nackdelen en ökad sårbarhet för störningar i leveransflödet. Företagen förlitar sig på att kontinuerliga transporter ska fungera i stort sett friktionsfritt för att produktionen ska kunna fortgå utan avbrott. Även inom livsmedelsindustrin råder ”just-in-time”. Nackdelen för samhället med den minskade lagerhållningen är en ökad sårbarhet i försörjningshänseende.

Behovet av försäkring har ökat

Transportnäringarna består i ökad utsträckning av privat verksamhet. Även järnvägen och flyget, som traditionellt har varit statsägda, har till delar privatiserats. Även om de flesta stater äger eller är delägare i ett flygbolag, har det vid sidan av dessa statsägda flygbolag etablerats allt fler privata flygbolag. Dessutom har mycket av den statliga transportverksamheten bolagiserats och bedrivs på kommersiell basis och behöver därför försäkring.

Transportnäringarna har också generellt blivit alltmer internationella. Av kapitel 3, framgår att det är långt ifrån bara svenska

• Sida 196
•  Original

196

transportörer som fraktar varor till och från och inom Sverige. Utländska transportörer har inte skäl att utföra transporter av nationalistiska skäl och torde med all sannolikhet kräva försäkring (och bra betalt) om de ska utsätta sig för krigsrisk för att utföra transporter som är viktiga för Sverige. Därtill har lagkrav och krav från finansiärer på försäkringar ökat. Finansiärer av transportmedel, t.ex. sjöfartyg eller flygplan, kräver i regel att de farkosterna är försäkrade och det är mer reglerade krav på försäkringsskydd för skador på tredje man som transportörer ansvarar för.

Sammanfattningsvis utgör tillräckliga försäkringar i regel en förutsättning för att transporterna ska kunna genomföras.

Bristande försäkringsutbud i krig

Som framgår av kapitel 4, innehåller de flesta krigsförsäkringar på transportområdet klausuler som innebär att försäkringen upphör att gälla vid stormaktskrig. Därtill finns det i regel en ömsesidig uppsägningsrätt av krigsförsäkringar med sju dagars varsel som kan utnyttjas när som helst, dvs. bl.a. om krigsrisken har ökat. På luftfartsområdet finns det också en rätt för försäkringsgivaren att säga upp krigsförsäkringen med 48 timmars varsel vid en fientlig detonation av atomvapen, vare sig det försäkrade transportmedlet är inblandat eller inte. Om Sverige kommer i krig eller om ett stormaktskrig utbryter eller om i övrigt ett krig utbryter i närområdet kan man således fortfarande räkna med att försäkringsskyddet för krigsrisker kommer att upphöra.

8.3. Statlig försäkring på transportområdet i andra situationer än krig

Utredningens bedömning: Ett behov av statlig försäkring kan

uppstå på transportområdet i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagens nuvarande utformning, men det torde vara sällsynt.

• Sida 197
•  Original

197

Skälen för utredningens bedömning

Som framgår av genomgången i 8.2, har Sveriges sårbarhet för brister i försäkringsutbudet ökat sedan andra världskriget. Behovet av tillgängliga och pålitliga transporter har ökat och försäkring har fått ökad betydelse för tillgängligheten av transporter. Statliga insatser är emellertid bara motiverade om den privata försäkringsmarknaden fallerar.

Försäkringsskyddet på transportområdet

Genomgången i kapitel 4 visar att det under normala förhållanden är mycket få risker som försäkringsmarknaden inte erbjuder skydd mot. Det är i princip endast mot skador till följd av användning av kärnvapen som ett kommersiellt försäkringsskydd inte erbjuds på transportområdet. När det gäller skador till följd av kärnkraftsolyckor har anläggningsinnehavaren ett strikt ansvar. Om anläggningsinnehavaren inte kan täcka kostnaderna, träder staten till del in. Som framgår av avsnitt 4.10, kommer staterna genom ändringar i Pariskonventionen att få ett mer långtgående ansvar för denna typ av skador när denna konvention träder i tillämpning. När det gäller skador till följd av bruk av kärnvapen finns dock inget motsvarande statligt skydd.

Vissa risker täcks emellertid inte av den vanliga försäkringen utan kräver särskild försäkring i form av krigsförsäkring. Det gäller inte bara krigsrisker, utan även andra risker såsom t.ex. risker till följd av sjöröveri och terror. Gemensamt är att det handlar om risker som är svåra att bedöma och vars storlek snabbt kan ändras. Krigsförsäkringar innehåller därför som regel klausuler som ger försäkringsgivaren rätt att med visst varsel säga upp krigsförsäkringen. Det är därmed möjligt att brist på försäkring uppstår i flera situationer än i krigssituationer.

Kartläggning av allvarliga krissituationer

Utredningen har i uppdrag att kartlägga allvarliga krissituationer som har haft effekt på försäkringsutbudet på transportområdet. Vi redogör för resultatet av vår kartläggning i kapitel 7. Kartläggningen visar att försäkringsmarknaderna klarar av att hantera mycket stora risker. När det gäller luftfart och sjöfart har vi bara

• Sida 198
•  Original

198

funnit belägg för att marknaden har påverkats i den utsträckningen att man kan tala om ett marknadsmisslyckande i samband med terrordåden den 11 september 2001. Det är också det enda tillfället under denna tidsperiod som en svensk transportnäring har hamnat i försäkringsnöd. I det fallet stod svenska flygföretag och flygplatser i Sverige utan tillräckligt skydd för ansvar för skador på tredje man. Det var de inte ensamma om, utan hela den internationella flygbranschen drabbades. Om inte staterna hade tillhandahållit försäkringsskydd hade inga flygturer till och från eller inom Sverige kunnat genomföras.

Redogörelsen i kapitel 7 visar vidare att försäkringsmarknaden genom riskspridning klarar av att täcka förluster uppkomna till följd av mycket stora skador. Även terrorattacker har genomförts förr utan att det lett till likartad brist på försäkringsutbud.

Däremot får ofta stora katastrofer och krissituationer effekter och återverkningar på försäkringsmarknaden genom förhöjda premier i nära anslutning till att händelsen har inträffat. Kapaciteten och prissättningen på försäkringsmarknaden och återförsäkringsmarknaden är känslig för nyligen inträffade katastrofer med påföljande betydande förluster. Marknaden följer ett cykliskt mönster. När ingen stor katastrof har inträffat på ett tag byggs kapaciteten i branschen upp vilket leder till ökad konkurrens och prispress, dvs. lägre premier. När sedan en stor katastrof inträffar slås kapacitet ut och de som håller sig kvar i marknaden tar högre premier för att bygga upp kapitalet igen. En nyligen inträffad katastrof får således premiepåverkan. Höjda premier behöver emellertid inte vara en grund för statligt ingripande. Det är först om de blir så höga att det påverkar transporter i sådan utsträckning att det riskerar hota viktiga samhällsintressen som ett fungerande näringsliv och i förlängningen folkförsörjningen som ett statligt ingripande är motiverat.

Den typen av händelse kan också påverka villkoren. Ett exempel på hur en händelse som ledde till omfattande skadeanspråk påverkade marknaden är den israeliska attacken mot Beiruts flygplats i december 1968. Efter denna händelse införde försäkringsmarknaden i London en klausul som undantog bl.a. risker hänförliga till krig och terrorism. Efter några justeringar kom denna klausul att bli standard i alla flygförsäkringar. Klausulen, numera benämnd AVN 48B, utesluter skador till följd av krig, kärnvapendetonationer, kapning, terrorism m.m. En del av dessa risker kan köpas tillbaka genom andra klausuler. Inte heller förändrade villkor behöver motivera statliga ingripanden, utan det är först när de allvarligt

• Sida 199
•  Original

199

stör transporterna såsom var fallet efter attentaten den 11 september 2001.

Ett aktuellt exempel för sjöfarten är de omfattande och mycket besvärliga problemen med den organiserade brottsligheten i form av sjöröveri, bl.a. utanför Somalias kust och i Adenviken. Särskilda villkor har utarbetats och uppdateras löpande för färd i utsatta områden, bl.a. när det gäller rutter och säkerhetsutrustning. Sjöfartsbranschen och försäkringsbranschen har alltså vidtagit ett flertal åtgärder i syfte att minska riskerna. Försäkringsskydd kan erhållas med särskilda restriktioner och till förhöjda premier. En annan sak är att andra statliga och mellanstatliga åtgärder kan vara nödvändiga för att stävja problemen med sjöröveriet som sådant.

I utredningens direktiv nämns, förutom attentaten mot World Trade Center och Pentagon, ett annat tänkbart fall, nämligen att allvarliga oroligheter i Mellanöstern medför att försäkringar inte längre är tillgängliga för den tanksjöfart som anlöper Persiska viken. Ett sådant fall skulle vara bekymmersamt för rederier som anlöper Persiska viken och för länder som importerar råolja därifrån. Sannolikt skulle en avstängning innebära ökade råoljepriser till följd av minskad tillgång på världsmarknaden. Det är dock ett scenario som i nuläget skulle drabba Sverige endast indirekt, eftersom vi inte importerar råolja från Persiska viken annat än marginellt. Råoljeimporten till Sverige år 2011 skedde huvudsakligen från Ryssland (52 procent), följt av Norge (20 procent) och Danmark (15 procent).⁶ Storbritannien och Venezuela är också länder som Sverige importerar råolja från. Den övriga världen står för en marginell del. Däremot skulle ett sådant händelseförlopp kunna drabba svenska rederier då de har fartyg som går på rutter mellan bl.a. Mellanöstern och USA.

Terrorrisker

Dagens kommersiella krigsförsäkringar för luftfartsförsäkring och sjökaskoförsäkring omfattar förutom risker hänförliga till krig som sagt även vissa andra risker som inte omfattas av den ordinarie försäkringen såsom terrorism och sjöröveri. Bristen på utbud av krigsförsäkringar i samband med 11 september 2001 berodde på att försäkringsbolagen inte längre ansåg sig kunna bedöma risken för

⁶ Svenska Petroleum och Biodrivmedel Institutet, statistik import-export.

• Sida 200
•  Original

200

skada till följd av allvarliga terrordåd. I det fallet var det således utbudet av försäkring mot terrorrisk som fallerade. Försäkring mot egentlig krigsrisk borde å andra sidan ha gått att få, även om den behövde återköpas separat då den ingår i samma klausul som terrorrisk.

Terroraktioner är mycket svårare att förutse och riskbedöma än t.ex. naturkatastrofer. Försäkringsföretagen är beroende av statistik för att kunna prissätta risker. Händelser som inträffar med liten sannolikhet men medför stora skador är allmänt svåra att prissätta till följd av brist på statistik. Försäkringsmarknaden har som beskrivs i kapitel 4, under de senaste årtiondena utvecklat analysmetoder för att riskbedöma och prissätta t.ex. naturkatastrofer, bl.a. genom katastrofmodeller och kartläggning av geografiska områden. När det gäller antagonistiska hot, såsom terroristangrepp, är riskerna dock betydligt svårare att förutse. Offentlig statistik finns inte tillgänglig utan hoten hålls ofta hemliga av säkerhetsskäl. Klausulerna som finns i försäkringskontrakten, som ger försäkringsföretaget rätt att säga upp försäkringen med visst varsel, är en avspegling av försäkringsföretagens problem med att uppskatta dessa risker. Det innebär att det inte går att utesluta att försäkringsmarknaden skulle kunna fallera igen om det uppstår osäkerhet om stora terroristaktioner. Dessutom kan det förhållandet att inget försäkringsskydd går att få på sjöfartssidan för terroristangrepp med atomvapen allvarligt påverka tillgången till sjötransporter om risken för sådana angrepp ökar kraftigt.

Utredningen kan inte bedöma hur sannolikt det är att ett terrorhot skulle uppstå som skulle kunna innebära att transporter till och från och inom Sverige inte skulle gå att försäkra mot skador till följd av terrorism. Utredningen konstaterar emellertid att världen ser annorlunda ut i dag mot vad den gjorde under kalla kriget och att terroristaktioner inte är ovanliga.⁷ Som framgår av kapitel 2, har regeringen bedömt att risken för ett enskilt väpnat angrepp direkt mot Sverige bedöms som fortsatt osannolikt under överskådlig tid men att kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel också kan uppstå i vår region och att på längre sikt militära angreppshot aldrig kan uteslutas. Globaliseringen i form av ett utökat samarbete mellan stater i politiskt, ekonomiskt och militärt hänseende medför vissa risker, även om den också medför många

⁷ Risken för terrorism bedöms sedan den 1 oktober 2010 som förhöjd i Sverige, men bedöms fortfarande som lägre än terrorrisken i vissa andra länder i Europa, www.sapo.se.

• Sida 201
•  Original

201

fördelar. Enskilda händelser kan få snabba och oförutsedda konsekvenser på global nivå. Störningar inom ett område kan få stora och svåröverblickbara konsekvenser på många andra områden. Storskalig terrorism, antagonistiska hot och regionala väpnade konflikter kan enligt regeringens bedömning få stora spridningseffekter. Andra risker som världen står inför är spridning av massförstörelsevapen.

Sammanfattning

Sjöförsäkringsmarknaden och återförsäkringsmarknaden för sjöförsäkringar har historiskt uppvisat en god förmåga att hantera och ersätta även mycket stora och oförutsedda skador. Större händelser har inneburit att marknaden har reagerat bland annat genom att införa nya och förändrade villkor, genom att införa begränsningar i försäkringsskyddet, genom att införa restriktioner på i vilka områden sjöfart får bedrivas och genom att införa säkerhetsbestämmelser. För att stävja problemen med sjöröveri sker samarbete mellan rederier, försäkringsgivare, stater och mellanstatliga sammanslutningar. Även marknaden för luftfartsförsäkringar har anpassat sig efter nya förutsättningar och förändrade risker. Slutsatsen är att det ska väldigt mycket till för att det ska uppstå försäkringsnöd på transportområdet. Förutom krig finns det bara belägg för att ett behov kan uppstå vid mycket omfattande terrordåd som medför skador i en storleksordning som kan jämföras med krigsskador.⁸En annan sak är att premierna kan öka kraftigt för försäkring av vissa risker. Det går emellertid inte att utesluta att t.ex. en omfattande terroraktion skulle kunna leda till att krigsförsäkringar sägs upp och att utbudet upphör eller att premierna ökar så kraftigt att det motiverar statlig inblandning på transportförsäkringssidan. Mest sårbar har försäkringsmarknaden på luftfartssidan visat sig vara. Riskerna där är speciella, då sannolikheten för skador i luftfart generellt sett är låga och relativt fåtaliga. När en skada inträffar, är den å andra sidan ofta av katastrofnatur. Sjöförsäkringsmarknaden, där återförsäkring sker på samma marknader som flygförsäkringarnas, klarade till skillnad från flygförsäkringsbranschen av att hantera turbulensen efter 11 september utan statliga interventioner.

⁸ När det gäller sjöröveri finns det inga indikationer på att det krävs statlig försäkring.

• Sida 202
•  Original

202

Sammanfattningsvis kan kommersiella krigsförsäkringar sägas upp med kort varsel i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagen, men i regel leder ändrade riskförhållanden endast till ändrade villkor och premier. Det går dock inte att utesluta att villkor och premier kan bli sådana att de omöjliggör kommersiella transporter eller att utbudet upphör helt.

8.4. Författningsmässig och finansiell beredskap

Utredningen har i uppdrag att analysera om tillämpningsområdet för den statliga krigsförsäkringen på transportområdet bör utvidgas. Utredningen ska vid ställningstagandet om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering göra en jämförelse med de lösningar av tillfällig karaktär som hittills har använts vid sådana situationer. Utredningen har också i uppdrag att kartlägga hur regleringen ser ut i några andra länder. Vi har främst studerat Finland, Norge, Danmark och Storbritannien (se kapitel 6). Vi sammanfattar resultatet av våra analyser innan vi redogör för våra överväganden.

8.4.1. Bakgrund

Ad hoc-lösningar

Riksdagen och finansmakten

Av 9 kap. 8 § 2 st. regeringsformen framgår att regeringen inte utan att riksdagen har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. I budgetlagen (2011:20) regleras regeringens möjlighet att göra ekonomiska åtaganden för statens räkning. Enligt 6 kap. 3 § budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat för ett eller flera budgetår ställa kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Huvudregeln enligt budgetlagen är därmed att statliga ekonomiska åtaganden ska beloppsbegränsas.

En ad hoc-lösning innebär att regeringen måste vända sig till riksdagen utanför den ordinarie budgetprocessen för att få ett bemyndigande att göra ekonomiska åtaganden för staten. I riksdags-

• Sida 203
•  Original

203

ordningen (RO) finns särskilda regler för snabbehandling av ett ärende. Alla ärenden måste utskottsberedas och innan ett ärende hänvisas till ett utskott ska det bordläggas vid ett sammanträde. Kammaren kan dock besluta om omedelbar hänvisning till utskott enligt 4 kap. 1 § andra stycket RO. Huvudregeln att utskottsbetänkanden ska anmälas i kammaren och bordläggas vid två sammanträden med kammaren före avgörandet kan enligt 5 kap. 1 § första stycket RO frångås och ett ärende kan då avgöras efter endast en bordläggning. Ett ärende som väcks av regeringen och som måste avgöras skyndsamt kan förkortas genom att riksdagen förkortar motionstiden. Motionstiden får dock inte sättas helt ur spel. En dags motionstid måste finnas som minimum.⁹

De svenska åtgärderna i samband med attentaten den 11 september 2001

Svenska staten har inte såvitt utredningen har kunnat utröna agerat ad hoc-mässigt som försäkringsgivare på transportområdet vid fler tillfällen under de senaste decennierna än efter attentaten den 11 september 2001. Såvitt utredningen känner till övervägdes det inte vid det tillfället att tillämpa krigsförsäkringslagen. Genom denna lag ger riksdagen regeringen ett bemyndigande att i vissa situationer besluta om att lagens beredskapsbestämmelser ska träda i tillämpning. Enligt 1 kap. 2 § krigsförsäkringslagen får regeringen besluta att så ska ske om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt Grundlagsutredningen finns det inte något som hindrar att ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet anses utgöra krig eller krigsfara.¹⁰Utredningens bedömning är att, eftersom terroristangreppen inte var riktade mot Sverige, hade det inte gått att tillämpa krigsförsäkringslagen. Krigsförsäkringslagen kan inte heller i nuvarande utformning tillämpas i sådana krissituationer som inte är av den omfattningen eller karaktären att de kan jämställas med krigsförhållanden.

⁹SOU 2008:61 s. 65. ¹⁰SOU 2008:125 s. 518 f. jfr SOU 2008:61 s. 102.

• Sida 204
•  Original

204

Den lösning som användes efter attentaten mot World Trade Center beskrivs i kapitel 7. Som beskrivs där sade försäkringsbranschen upp gällande krigsförsäkringar för luftfarten med sju dagars varsel efter attentaten. Därefter var det bara möjligt att få ett mycket begränsat skydd på marknaden. Utbudet av krigsförsäkringar begränsades i en utsträckning som kunde betraktas som ett marknadsmisslyckande. För att flygverksamhet skulle kunna upprätthållas fordrades statligt stöd. Den uppdelning som skedde mellan stater var att varje stat försäkrade sina flygplatser samt de flygplan som var registrerade i landet.

Eftersom någon lagstiftning som ger den svenska regeringen ett bemyndigande att lämna försäkring till flygplatser och flygbolag i fredstid inte fanns, fick regeringen på kort tid och under stor tidspress utarbeta underlag till ett regeringsbemyndigande som presenterades för riksdagen för en snabb behandling. Regeringen fick återkomma till riksdagen två gånger då de statliga åtgärderna behövde förlängas till följd av att marknadsutbudet var fortsatt bristfälligt. Det tredje och sista bemyndigandet som lämnades till regeringen efter 11 september-attackerna var inte tidsbegränsat och bemyndigandet är ännu formellt i kraft.¹¹ Detta bemyndigande är emellertid tydligt kopplat till händelserna efter den 11 september 2001 och skulle inte enligt utredningens bedömning kunna användas om en ny händelse ens med liknande effekt på försäkringsutbudet skulle inträffa igen.¹²

Reglering i några andra länder

Den finska lagen, som inte fanns den 11 september 2001, gäller för undantagsförhållanden och ”sådana störningar under normala förhållanden som allvarligt äventyrar befolkningens försörjning eller landets näringsliv”.¹³Huruvida den skulle kunna tillämpas i en situation motsvarande 11 september är en fråga om bedömning av om störningen som drabbar transportnäringarna kan förväntas allvar-

¹¹ Riksdagens trafikutskott angav som en förutsättning för att riksdagen utställde det i tid obegränsade bemyndigandet att regeringen senast när den statliga garantigivningen upphört för riksdagen borde redovisa vilka beslut som regeringen fattade med stöd av bemyndigandet. De beslut som fattades och de åtgärder som vidtogs med stöd av riksdagens bemyndigande redovisades slutligt i budgetpropositionen för 2003, prop. 2002/03:01, utg.omr. 22, s. 94. ¹²Prop. 2001/02:66, 2001/02:TU7, rskr 2001/02:127. ¹³ 1 kap. 1 § lag om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden (408/2007).

• Sida 205
•  Original

205

ligt äventyra i första hand landets näringsliv. Det finska regelverket är enligt uppgift tänkt för en situation där det inte går att få fram ett politiskt beslut snabbt.

Den brittiska lagen, The Marine And Aviation Insurance (War Risks) Act 1952 ger möjlighet för handelskommittén (the Board of Trade) att när som helst meddela försäkring mot krigsrisker, ”war risks” under förutsättning att det inte finns rimliga och lämpliga försäkringar att tillgå. Frågan är då om terrorism ingår i begreppet ”war risks”. ”War risks” definieras i den brittiska lagen som risker till följd av någon av följande händelser, fientligheter, uppror, revolution och inbördeskrig, civila stridigheter till följd av någon av dessa händelser, eller efter vidtagna åtgärder (antingen före eller efter utbrottet av någon av händelserna (fientligheter, uppror, revolution eller inbördeskrig) för att hindra en föreställd attack eller förhindra eller försvåra genomförandet av en sådan attack, inklusive sjöröveri.¹⁴

I uppräkningen är det närmast fientligheter som skulle kunna innefatta en terroristhandling. Med fientligheter (hostilities) avses emellertid enligt brittisk praxis händelser eller verksamheter som utförts av den som är krigförande; det förutsätter därmed ett existerande krigstillstånd.¹⁵Den brittiska lagen tillämpades inte heller efter attentaten den 11 september 2001. Ministeriet inrättade ett för ändamålet särskilt försäkringssystem, Troika. Enligt brittisk praxis krävs lagstiftning för att inrätta långvariga statliga åtaganden. Försäkringssystemet Troika kunde däremot inrättas och drivas på ministernivå, det vill säga utan lagstiftning, till följd av att åtagandena var kortsiktiga. Försäkringsverksamheten rapporterades löpande till parlamentet.

Den norska regleringen innebär att regeringen kan vid krig, krigsfara eller extraordinära krisförhållanden fastställa att staten ska tillhandahålla varutransportförsäkring. Norge har inte någon särskild beredskapsreglering för krigsförsäkring av transportfordon. När det gäller försäkring av större norska handelsfartyg finns ett privat företag som tillhandahåller krigsförsäkringar, Den Norske Krigsforsikring for Skib. Den norska regleringen täcker således inte en situation motsvarande den som uppkom den 11 september 2001, utan den norska regeringen vände sig till Stortinget för att få ett bemyndigande att utställa garantier.

¹⁴ Section 10(1) War Risks Act 1952. ¹⁵ Se Margo, Aviation Insurance, 3:rd ed. s. 338.

• Sida 206
•  Original

206

I Danmark finns en lag om krigsförsäkring av fartyg. Lagen innebär att ett krigsförsäkringsinstitut som är vilande i fredstid inrättas i krigstid och för statens räkning går in som försäkringsgivare för den danska handelsflottan och eventuellt för fiskeflottan. Lagen täcker krigsskador som i lagen definieras som skador som uppstått till följd av att Danmark är i krig med främmande makt eller som följer av att det utbryter stormaktskrig. Lagen är inte tillämplig i fredstid och gäller inte för luftfartyg och kunde således inte tillämpas efter attentaten 2001.

Utredningen kan således konstatera att av de länder som vi har studerat är det bara Finlands krigsförsäkringslagstiftning som eventuellt skulle vara tillämplig i en motsvarande situation som den som uppstod den 11 september 2001. Däremot har vissa länder infört en annan författningsmässig och finansiell beredskap för att hantera terrorrisker. Storbritannien, Spanien, Belgien och Danmark är exempel på länder som har upprättat olika system som innefattar statliga garantier för att täcka terrorrisker. Dessa system täcker skador orsakade av terrorism på främst fast egendom och kommersiella företag. Det danska programmet ger emellertid försäkringstäckning även för förluster som uppkommit till följd av skador på tåg, bilar och fartyg, dock endast för skador som orsakats av terrorism med atom-, biologiska, kemiska eller radioaktiva medel (NBCR). Bakgrunden till programmet var att man i Danmark ansåg att danska företag och medborgare borde ha ett försäkringsskydd att tillgå på detta område. Den globala återförsäkringsmarknaden har visat sig otillräcklig på området vilket har gjort att det finns otillräcklig återförsäkringskapacitet för att danska försäkringsföretag ska kunna erbjuda försäkring på området i fråga. Inhemska och utländska försäkringsföretag svarar för ett belopp upp till en viss nivå, som omvärderas årligen. Försäkringsföretagens risk baseras på deras kapitalbas och tillgången till återförsäkringskapacitet på den globala marknaden. Därutöver går danska staten in och garanterar ett belopp på 15 miljarder danska kronor. Europeiska kommissionen har godkänt programmet.¹⁶

¹⁶ N637/2009 – Denmark.

• Sida 207
•  Original

207

8.4.2. Författningsmässig beredskap

Utredningens bedömning: Ett förberett regelverk möjliggör

snabbare och effektivare åtgärder.

En viktig del av krisberedskapen utgörs av den författningsmässiga beredskapen. Genom att ha en förberedd reglering kan staten agera effektivare i en hastigt uppkommen kris. Därtill kan snabba åtgärder kräva att det finns ett bemyndigande till regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Den frågan behandlar vi i avsnitt 8.4.3.

I dag är det ett motsvarande förfarande som det som användes efter attentaten 2001 som skulle bli aktuellt på nytt om en händelse med liknande påverkan på försäkringsutbudet inträffar igen. Då behövde riksdagen ta ett initiativ till ett bemyndigande av regeringen att fatta beslut om statliga åtgärder. Riksdagen tvingades trots snabbehandling att fatta beslut om att garantierna skulle gälla retroaktivt då det inte var möjligt att få riksdagsbeslutet på plats till dess att de statliga åtgärderna behövde börja gälla (se avsnitt 7.1.4).

Ett förberett regelverk medför att processen för de statliga åtgärderna är klar. Det kan också innebära att en myndighet har ansvaret att vara förberedd på att kunna vidta lämpliga åtgärder. Ett förberett regelverk och förberedd myndighet bör båda öka effektiviteten i åtgärderna.

Av avsnitt 8.3 framgår att ett behov av statliga åtgärder torde bli sällsynt förekommande. Det minskar behovet av en författningsmässig beredskap. Men då det finns en sådan beredskap för krigssituationer krävs ingen ny lag, utan en beredskap kan skapas genom att utvidga tillämpningsområdet för den gällande lagen. Därtill kan det vara en fördel om en myndighet som ska bevaka försäkringsmarknaden för att vara beredd att vidta åtgärder under krigsförhållanden även har en beredskap för att bli aktiv i andra situationer än i krig. Det torde skapa en bättre beredskap även för krigssituationer.

• Sida 208
•  Original

208

8.4.3. Finansiell beredskap

Utredningens bedömning: De korta varsel med vilka krigsför-

säkringar kan sägas upp talar för att regeringens bemyndigande bör vidgas. Den effektivare process som därigenom kan uppnås måste dock vägas mot risken att ett vidgat bemyndigande skapar förväntningar om statliga åtgärder i fler fall än när de är nödvändiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

En full beredskap för statliga åtgärder vid marknadsmisslyckande på försäkringsmarknaden för transportförsäkringar kräver att regeringen har ett bemyndigande att ingå ekonomiska åtaganden för statens räkning. Ett sådant bemyndigande innebär att regeringen anförtros en uppgift som normalt tillkommer riksdagen. Ett bemyndigande innebär att riksdagens kontroll över statsfinanserna minskar. Det behöver därför finnas ett tydligt behov för att ett sådant bemyndigande ska vara motiverat att ge till regeringen. Att ett sådant behov finns i krigstider är sedan tidigare belagt. Slutsatsen i avsnitt 8.3 är att ett behov av statlig försäkring kan uppstå på transportområdet i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagens nuvarande utformning, men att det torde vara sällsynt förekommande. Under efterkrigstiden har behovet av statlig inblandning på transportförsäkringssidan endast uppstått vid ett tillfälle. Om det uppstår kan dock statliga åtgärder behöva sättas in med kort varsel. Kommersiella försäkringar kan sägas upp med sju dagars och i vissa fall 48 timmars varsel. Problem med avsaknad av vissa kommersiella försäkringar kan ställa till problem med kortare varsel än så.

Det främsta och viktigaste argumentet för ett bemyndigande av regeringen är tidsaspekten. Det kan vara mycket brådskande att få till stånd en statlig försäkringslösning. Processen med ett riksdagsbeslut kan snabbas upp om själva regelverket finns på plats och det enda som krävs är ett beslut om att det ska tillämpas. Även det kan emellertid vara problematiskt om behovet uppstår när riksdagen inte är samlad.

Problemet med kringskärning av riksdagens makt över statens finanser kan begränsas genom utformningen av bemyndigandet. Om det utformas på sådant sätt att regeringen bara kommer att kunna ikläda staten åtaganden i situationer som annars riskerar att

• Sida 209
•  Original

209

bli så allvarliga för ekonomin att statens finanser skulle försämras avsevärt, begränsas problemet, eftersom riksdagen med all sannolikhet kommer att stå bakom åtgärderna. De statliga åtgärderna måste också vara förenliga med EU:s statsstödsregler vilket i sig begränsar regeringens handlingsutrymme till situationer som riskerar att medföra en allvarlig störning av den svenska ekonomin (se avsnitt 4.9). Riksdagen kan också till del i samband med bemyndigandet ange riktlinjer för villkoren för de statliga åtgärderna och därigenom minska risken att åtgärderna blir onödigt dyra. Vidare kan riksdagen sätta en beloppsgräns för det åtagande som regeringen kan ikläda staten. Därtill kan riksdagen lagstadga att regeringen ska hänvisa beslut om att tillämpa bemyndigandet till riksdagen inom viss tid.

Regeringen är skyldig att redovisa de åtaganden den gör för statens räkning. Regeringen är enligt budgetlagen redovisningsskyldig inför riksdagen för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden. Årsredovisningen ska innehålla en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden enligt 6 kap. 3 § och 10 kap. 6 §budgetlagen.

Ett argument emot ett bemyndigande är att det kan uppstå ett tryck på regeringen att vidta åtgärder när det inte är motiverat. Som sagt får ofta stora skadehändelser påverkan på försäkringspremierna. Varierande försäkringspremier är därmed något som transportnäringarna har fått leva med. Med kännedom om att regeringen har möjlighet att vidta statliga åtgärder kan de emellertid komma att argumentera för att problemet är värre än vad det är och vända sig till regeringen för att få en statlig försäkring till lägre premie.

Sammanfattning

Försäkringsmarknaden klarar av att hantera mycket stora risker. Vi har endast identifierat ett fall av statlig försäkring på transportområdet under efterkrigstiden och då kunde det hanteras ad hocmässigt utan att det uppstod något problem för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Av de länder vi har studerat har bara Finland en lagstiftning för statlig försäkring på transportområdet för annat än krigsliknande situationer. Däremot har den brittiska regeringen möjlighet att ställa ut kortsiktiga

• Sida 210
•  Original

210

garantier och Danmark har ett system för statlig ersättning av skador till följd av vissa terroristhandlingar. Om riksdagen inte hade varit samlad i september 2001 hade det tagit längre tid att få till bemyndigandet till regeringen, vilket hade kunna ställa till problem.

Utredningen bedömer att det främsta argumentet mot att ge ett bemyndigande till regeringen är att det utanför riksdagens kontroll riskerar att leda till statliga åtgärder som inte är nödvändiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet utan är närmast att betrakta som ett näringslivsstöd. Risken ska dock inte överdrivas då stödet kommer att behöva godkännas som tillåtet statsstöd av den Europeiska kommissionen. Skälen för och emot en utvidgad finansiell beredskap på detta område står och väger. Utredningen har dock beslutat att utforma ett förslag till utökad författningsmässig och finansiell beredskap på transportområdet då det gör det lättare att ta ställning till för- och nackdelarna med ett sådant förslag. Detta förslag redovisas i avsnitt 8.5.

8.5. Utökad beredskap på transportområdet

Utredningens förslag: Under extraordinära förhållanden som

medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på transportområdet eller om det är allvarliga störningar i detta utbud får regeringen besluta att staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet, om sådan återförsäkring är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Gällande rätt

Innebörden av 1 kap. 2 § krigsförsäkringslagen är att regeringen får föreskriva att staten får meddela skadeförsäkring på transportområdet mot dels krigsrisk, dels risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit eller försöker ta makten, om Sverige är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Staten får också i dessa fall motta återförsäkring av skadeförsäkring. Bemyndigandet till regeringen i krigsförsäkringslagen är utformat enligt

• Sida 211
•  Original

211

den tidigare utformningen av 15 kap. 6 § regeringsformen. En reformerad regeringsform (RF) med något annorlunda formulering av 15 kap. 6 § trädde i kraft den 1 januari 2011.

Riksdagens, regeringens och andra statliga organs rätt att meddela föreskrifter benämns normgivningsmakten. I regeringsformen som är grundlag regleras fördelningen av normgivningsmakten mellan riksdag och regering.

Föreskrifter som avser enskildas ekonomiska förhållanden inbördes ska enligt 8 kap. 2 § RF regleras genom lag. Vissa frågor som regleras i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. faller inom denna kategori, bl.a. föreskrifter om avvikelser från bestämmelser som rör försäkringsvillkor, se 3 kap. 6–11 §§. Vidare ska enligt 8 kap. 2 § RF föreskrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna regleras genom lag under förutsättning att de avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Av 8 kap. 3 § RF följer dock att vissa frågor som egentligen tillhör lagområdet kan delegeras till regeringen. Riksdagen kan således bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Med stöd av denna bestämmelse har ett antal fullmaktslagar för fredstida kriser beslutats, bl.a. om ransonering och prisreglering.

Riksdagen kan enligt 8 kap. 5 § i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om när lagen ska träda i kraft och när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas. Delegationsmöjligheten omfattar hela lagområdet.¹⁷

Vid krig eller krigsfara ges regeringen rätt att meddela föreskrifter på hela lagområdet. Bestämmelser om detta finns i 15 kap. RF. Av 15 kap. 6 § framgår att om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag

¹⁷Prop. 2009/10:80 s. 271.

• Sida 212
•  Original

212

genom förordning bestämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas.

Av 9 kap. 8 § 2 st. RF framgår att regeringen inte utan att riksdagen har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Genom krigsförsäkringsregleringen ger riksdagen regeringen ett bemyndigande att besluta om att lagen ska träda i tillämpning. Riksdagen ger även ett bemyndigande direkt till KFN att meddela försäkring samt att avge och motta återförsäkring i enlighet med lagens bestämmelser. Försäkringsverksamheten och återförsäkringsverksamheten innebär att staten blir ansvarig att infria ekonomiska åtaganden i händelse av inträffade skador.

I budgetlagen regleras regeringens möjlighet att göra ekonomiska åtaganden för statens räkning. Enligt 6 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) får regeringen för det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat för ett eller flera budgetår ställa kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Huvudregeln enligt budgetlagen är därmed att statliga ekonomiska åtaganden ska beloppsbegränsas.

Skälen för utredningens förslag

Ett utökat tillämpningsområde

De bestämmelser i krigsförsäkringslagens fjärde kapitel som avser statlig krigsförsäkring innehåller inte några regler som innebär att regeringen bemyndigas föreskriftsrätt. Inte heller innehåller regleringen om krigsförsäkring frågor som faller inom det obligatoriska lagområdet. Därmed föreligger det inte något grundlagsmässigt hinder mot att utöka de bestämmelsernas räckvidd till att även avse fredstida krisförhållanden.

• Sida 213
•  Original

213

Extraordinära förhållanden

Staten ska endast träda in när marknaden har fallerat. Det finns därmed inte skäl för statlig inblandning så länge marknaden fungerar och det finns tillräcklig försäkringskapacitet att tillgå på marknaden. För att tydliggöra att höjda premier på marknaden normalt sett inte är ett tillräckligt skäl för statliga åtgärder och att ett statligt åtagande endast kan komma i fråga i undantagsfall ska det stadgas att det ska föreligga extraordinära förhållanden

Marknadsmisslyckande

Det ska emellertid inte vara tillräckligt att det föreligger extraordinära förhållanden för att staten ska motta återförsäkring, utan det ska dessutom vara förhållanden som medför att det råder brist på ett försäkringsutbud eller är allvarliga störningar i ett sådant utbud. Det ska således finnas behov av att försäkra risker som det inte erbjuds försäkringar för på den kommersiella marknaden eller föreligga så allvarliga störningar i försäkringsutbudet att det är fråga om ett marknadsmisslyckande.

Återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet

Som framgår av beskrivningen ovan kan staten i krigssituationer dels meddela direkt försäkring på transportområdet, dels meddela återförsäkring av skadeförsäkring i allmänhet. Utredningens bedömning är att i situationer med tillfälliga störningar av utbudet av kommersiella försäkringar är det tillräckligt att staten kan erbjuda återförsäkring. Staten bör täcka den del av risken som inte går att få försäkring för på den kommersiella försäkringsmarknaden. Efter attentaten den 11 september 2001 upphandlade Riksgälden, som var den myndighet som regeringen utsåg, ett försäkringsbolag med vilket det skrev kontrakt om tillhandahållande av försäkring mot en statlig garanti som täckte skador över ett visst belopp. Det var försäkringsföretaget som skrev försäkringskontrakt med flygbolag och flygplatser. Garantin kunde således ses som en återförsäkring av försäkringsbolaget. Eftersom ett avbrott i försäkringsutbudet torde vara sällsynt samtidigt som det kan uppstå snabbt torde en lösning där ett eller flera försäkringsföretag får erbjuda försäkring mot en statlig återförsäkring vara den mest lämpliga. Det bör note-

• Sida 214
•  Original

214

ras att det är inget som hindrar att staten genom återförsäkringen tar över hela risken.

Syfte

Syftet med de statliga åtgärderna ska tydligt framgå av regleringen. Syftet är att trygga kontinuiteten i transporter som är viktiga för folkförsörjningen, näringslivet och försvarsberedskapen då det inte finns tillräckliga försäkringar att tillgå som ger rimliga förutsättningar för transportverksamhet. Staten föreslås endast få meddela försäkring när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Statlig återförsäkring syftar till att företag som utför transporter ska kunna få försäkring till rimligt pris. Det är en tillfällig lösning så länge marknaden inte fungerar tillfredsställande. Så snart marknaden åter fungerar tillfredsställande ska regeringen besluta om att lagen inte längre ska tillämpas och återförsäkring därmed inte längre ska erbjudas.

Underställning

Fullmaktslagstiftningen bygger på modellen att regeringen under vissa förutsättningar bemyndigas att meddela bestämmelser som annars hör till riksdagens normgivningskompetens. Det som är i fråga är att regeringen ingår ekonomiska åtaganden för statens räkning. Det är fråga om bemyndiganden som ligger inom det delegeringsbara området.

Det är främst kravet på snabbhet och effektivitet som motiverar att regeringen ges ett bemyndigande att sätta lagens bestämmelse om återförsäkring i tillämpning. Syftet med bemyndigandet till regeringen är att undvika ett stillestånd i transportapparaten i ett läge som är så brådskande att riksdagens beslut inte kan avvaktas innan åtgärder behöver vidtas. De ekonomiska åtaganden som staten kan komma att ingå kan uppgå till betydande belopp och vara förenade med betydande risker. Ett beslut att ta befogenhetsbestämmelserna i tillämpning bör därför underställas riksdagen inom en månad för prövning. Den bedömning som regeringen gör blir därmed preliminär. För det fallet att riksdagen underkänner att

• Sida 215
•  Original

215

regleringen sätts i kraft upphör ingångna avtal att gälla för tid efter riksdagens beslut.

Beloppsgräns

Utredningen föreslår inte att det ska införas en beloppsgräns i lagen. Genom att beslutet ska underställas riksdagen kan riksdagen, om den finner skäl för det, då sätta en beloppsgräns för det åtagande som regeringen kan ikläda staten.

Upphörande av tillämpning

Regeringen ska föreskriva att bestämmelserna om statlig återförsäkring inte längre ska tillämpas när det inte längre råder sådana extraordinära förhållanden som anges i lagen.

Finansiering av eventuella underskott i det statliga åtagandet

En målsättning med den statliga försäkrings- och återförsäkringsverksamheten ska vara att den bär sina egna kostnader över tiden. Det kan emellertid inträffa att de statliga åtaganden som behöver infrias överstiger inbetalade premier, dvs. att ett underskott uppstår för staten. Utredningen har övervägt att i lagen införa regler om att eventuella underskott i den statliga försäkringsverksamheten ska finansieras genom en kredit i Riksgälden, men har valt att inte föreslå att sådana regler införs med tanke på att behovet förväntas vara sällsynt.

KFN har inte någon fastställd kreditram i den årliga statsbudgeten. I statsbudgeten finns en generell beredskapskredit. Riksdagen har för 2013 bemyndigat regeringen att utnyttja en kredit i Riksgälden som uppgår till högst 40 miljarder kronor i händelse av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Beredskapskrediten för år 2013 ska säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs därför att regeringen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel. Om denna kreditram behöver utnyttjas avser regeringen att återkomma till regeringen med en redovisning av behovet av medel för den fortsatta verksamheten.

• Sida 216
•  Original

216

Ett alternativ är att syftet med denna beredskapskredit utvidgas så att den kan utnyttjas för att täcka eventuella underskott i den statliga försäkringsverksamhetens initiala skede. I och med att beslutet om att sätta lagen i tillämpning ska underställas riksdagen kan regeringen för riksdagen redovisa eventuella behov av en separat kreditram för den fortsatta verksamheten.

• Sida 217
•  Original

217

9. Krigsutbrottsavtal

Enligt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig och krigsfara m.m. (krigsförsäkringslagen) får Krigsförsäkringsnämnden (KFN) träffa s.k. krigsutbrottsavtal med försäkringsgivare om övertagande av sådana löpande försäkringar som staten enligt lagen får meddela om krigsförsäkringslagens bestämmelser ska tillämpas. Enligt KFN:s instruktion ska nämnden kontinuerligt se över gällande krigsutbrottsavtal.

Som framgår av kapitel 5, har KFN träffat krigsutbrottsavtal med försäkringsgivare etablerade på den svenska marknaden för transportförsäkringar, kaskoförsäkring för motorfordon och flygkaskoförsäkring. Med transportförsäkring avses enligt avtalet försäkring som meddelas i fråga om fartyg, spårfordon samt varor under transport inom samt till och från Sverige.¹ Enligt avtalen övertar staten under vissa förutsättningar ansvaret från försäkringsgivaren för hela den krigsrisk av svenska intressen som är täckta genom löpande direkt tecknade i avtalet specificerade försäkringar. Förutsättningarna är om Sverige är i krig, eller att Sverige är i krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller att Sverige har varit i krig eller krigsfara. I det första fallet träder avtalen automatiskt i kraft. I övriga fall måste regeringen besluta att de ska göra så. När staten övertar ansvaret gäller från tiden för övertagandet statens villkor.

Det framgår inte av avtalen eller någon tillhörande dokumentation vad som ska avses med svenskt intresse och begreppet återfinns inte i krigsförsäkringslagen. Däremot har begreppet behandlats i olika skrivelser och propositioner.

¹ Begreppet transportförsäkring används således här i en vidare bemärkelse än den gängse som endast avser varuförsäkring.

• Sida 218
•  Original

218

Utredningen har i uppdrag att analysera vilken innebörd av begreppet svenskt intresse som bör ligga till grund för krigsutbrottsavtalen och lämna förslag på vilka kriterier som ska vara uppfyllda i fråga om ägarförhållanden och registrering av transportmedel. Bakgrunden till uppdraget är att KFN i sin skrivelse till regeringen påpekar att med svenskt intresse avses enligt krigsutbrottsavtalen svenskregistrerade fartyg och luftfartyg och att inte alla svenskägda fartyg är registrerade i Sverige, vilket innebär att inte alla svenskägda (sjö)fartyg och luftfartyg kan komma i fråga för försäkring från KFN.²

9.1. Syftet med krigsutbrottsavtalen

Bakgrunden till dagens ordning med krigsutbrottsavtal är att staten inför andra världskrigets utbrott med erfarenheterna från första världskriget i minnet tecknade återförsäkringsavtal – krigsutbrottsavtal – med svenska försäkringsbolag för att dessa skulle klara av att erbjuda ett kontinuerligt skydd trots förväntade avbrutna återförsäkringsförbindelser med utlandet och i ett läge med kraftigt förhöjda risker. Så skedde också och ett kontinuerligt återförsäkringsskydd tillhandahölls av staten fram till dess att staten tog över direktförsäkringsverksamheten.

Som framgår av avsnitt 5.5.1 inrättades nya krigsutbrottsavtal efter kriget. Avtalen har reviderats i omgångar. De nu gällande krigsutbrottsavtalen godkändes av regeringen 2003. Efter andra världskriget har krigsutbrottsavtalen inneburit att staten tar över försäkringar som direktförsäkrare. Staten tar alltså över hela försäkringsansvaret i de krigsförsäkringar som omfattas av avtalet vid ett krigsutbrott. Enligt regeringen får KFN därigenom tid att pröva om statlig krigsförsäkring ska meddelas när den löpande försäkringen går ut.³

Regeringen säger också följande:

I krig och krigsfara är det från totalförsvarssynpunkt av största vikt att utrikeshandeln kan fortsätta att fungera i behövlig utsträckning och att transporter inom riket finns att tillgå. En förutsättning för att så skall kunna ske är att det finns tillräckligt med transportmedel att disponera för svenska intressens räkning. En viktig faktor i det sammanhanget är

² Skrivelsen till regeringen 25 februari 2008, KFN. ³Prop. 1998/99:85 s. 60.

• Sida 219
•  Original

219

att alla de som har intressen i transportmedlen och i varulasterna kan få sitt behov av försäkringsskydd tillgodosett.

Syftet med att ha krigsutbrottsavtal är således att undvika att det uppstår ett glapp i försäkringsskyddet i samband med ett krigsutbrott för transporter som är viktiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet, men även att Sverige ska ha tillgång till tillräcklig transportkapacitet.

9.2. Nuvarande krigsutbrottsavtal

Som beskrivs i kapitel 5, har KFN år 2003, dvs. efter den nuvarande lagens tillkomst, träffat krigsutbrottsavtal med försäkringsföretag som är etablerade i Sverige avseende transportförsäkring, kaskoförsäkring för motorfordon och flygkaskoförsäkring. Till krigsutbrottsavtalen avseende transportförsäkring och flygkaskoförsäkring finns särskilda avtal.

9.2.1. Krigsutbrottsavtalens konstruktion

Krigsutbrottsavtalen är utformade så att de blir automatiskt tillämpliga om Sverige är i krig eller efter beslut av regeringen, därvid som förutsättning för sådant beslut gäller att Sverige är i krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

När det gäller krigsutbrottsavtalen handlar det inte om att staten meddelar direktförsäkring efter en prövning av syftet med försäkringen, utan om ett statligt övertagande av redan gällande försäkringar. Genom avtalen tar staten över försäkringsansvaret i en redan löpande försäkring i ett skede när försäkringen annars hade riskerat att sägas upp. Vilka försäkringar som staten tar över styrs av begreppet svensk intresse, som inte är definierat i avtalen.

Svenskt intresse

I och med att krigsutbrottsavtalen med tillhörande särskilda avtal innebär ett ekonomiskt åtagande för staten bör en viss försiktighet vara påkallad när det gäller att med automatik överta löpande för-

• Sida 220
•  Original

220

säkringar. En sådan försiktighet talar för att begränsa statens automatiska övertagande till transportmedel och varor som med stor sannolikhet kan antas vara av betydelse för Sverige. Den skrivning som har valts vid utformningen av de nuvarande krigsutbrottsavtalen är att begränsa statens övertagande till svenska intressen. I krigsutbrottsavtalet för transportförsäkring stadgas således att när avtalet blir tillämpligt övertar KFN omedelbart enligt KFN:s krigsförsäkringsvillkor ansvaret från försäkringsgivarna för hela den krigsrisk av svenska intressen, som vid denna tidpunkt är täckt genom löpande direkt tecknade transportförsäkringar (i de försäkringsföretag som har anslutit sig till krigsutbrottsavtalet). I krigsutbrottsavtalet för flygkaskoförsäkring och för motorfordonsförsäkring finns motsvarande skrivningar.

Avsikten med krigsutbrottsavtalen är att staten ska kunna ta över krigsförsäkringar med automatik utan föregående prövning av om ändamålen med lagen är uppfyllda. Det bör därför vara klart vad som avses med begreppet svenskt intresse och begreppet bör så bra som möjligt fånga de försäkringar som är väsentliga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

I det särskilda avtalet för transportförsäkring anges att försäkringstagarna ska meddelas vad som gäller enligt krigsutbrottsavtalen vid ett krigsutbrott. Detta ska göras genom att de av försäkringsgivarna utgivna försäkringsvillkoren ska innehålla en klausul som informerar om att när krigsutbrottsavtalet träder i tillämpning, övertar KFN försäkringsansvaret för krigsrisk avseende svenska intressen på sina egna villkor. För att detta ska säga försäkringstagaren någonting bör det framgå vad som avses med svenska intressen. Det framgår dock inte av nuvarande avtal.

Ordningen med krigsutbrottsavtal var tidigare inte lagreglerad utan grundade sig på särskilda riksdagsbeslut. Det var först i och med tillkomsten av nu gällande lag i januari 2000 som ett bemyndigande för KFN att träffa krigsutbrottsavtal skrevs in i lag. I det sammanhanget uttalade regeringen följande.⁴

Krigsrisken avser enligt gällande krigsutbrottsavtal endast ”svenska intressen”. Av denna begränsning har ansetts följa att avtalet för transportförsäkring enbart gäller svenskflaggade fartyg. KFN har i skrivelse till regeringen hemställt att begreppet ”svenskt intresse” i vissa fall skall anses omfatta även svenska handelsfartyg i öppna utländska fartygsregister. Frågan har behandlats av utredningen, som anser att

⁴ Prop 1998:99:85 s. 58.

• Sida 221
•  Original

221

problemet hur Sverige under krigstid skall få tillgång till utlandsflaggade fartyg först måste lösas innan det går att närmare ange hur krigsförsäkringsfrågan för dessa fartyg bör lösas. Förutsättningarna för att trygga tillgången på transportkapacitet har därefter utretts av en särskild utredare, som avlämnat en promemoria, vilken efter remissbehandling nu är föremål för särskild beredning inom Näringsdepartementet (dnr 97/5/2). Med hänsyn till denna beredning och till att – som tidigare nämnts – krigsutbrottsavtalen är föremål för en översyn bör frågan hur begreppet ”svenskt intresse” i avtalen bör tolkas inte avgöras i detta sammanhang. Det finns dock anledning att framhålla att det inte finns något formellt hinder mot att krigsutbrottsavtal träffas med utländska försäkringsgivare etablerade i Sverige. Det är som tidigare nämnts också möjligt att meddela statlig krigsförsäkring för utländska transportmedel.

Regeringen uttalade vidare följande om de då gällande krigsutbrottsavtalen:⁵

Genom krigsutbrottsavtalen har staten åtagit sig att vid en viss tidpunkt överta ansvaret för hela den krigsrisk avseende svenska intressen som av försäkringsbolagen är täckt av vid den tidpunkten löpande direkt tecknade transportförsäkringar. Innebörden av avtalen är alltså att staten övertar hela försäkringsansvaret i de krigsförsäkringar som fortfarande gäller vid det ifrågavarande krigsutbrottet. KFN får därigenom tid att pröva om statlig krigsförsäkring skall meddelas beträffande transportmedlet när den löpande försäkringen går ut.

Således verkar regeringen utgå ifrån att det är klart vilka försäkringar som krigsutbrottsavtalen omfattade.

Tolkning av krigsutbrottsavtalen

Det är parterna som har ingått avtalet som har att tolka begreppet ”svenskt intresse”. Såvitt vi kan bedöma, har inte KFN tolkningsföreträde när det gäller vilka försäkringar som ska anses vara av svenskt intresse. Eftersom det inte är reglerat hur tvister ska regleras får eventuell tvist avgöras av domstol. Visserligen framgår det av 5 kap. 1 § andra stycket i krigsförsäkringslagen att KFN:s beslut i försäkringsärenden enligt lagen inte får överklagas. Bestämmelsen tar närmast sikte på KFN:s beslut att meddela försäkring eller att inte meddela försäkring i förhållande till försäkringstagare. KFN:s

⁵ Prop 1998:99:85 s. 57.

• Sida 222
•  Original

222

tolkning av krigsutbrottsavtalets tillämpningsområde är inte att betrakta som ett beslut i ett försäkringsärende enligt lagen.

Krigsrisk

Krigsutbrottsavtalen innebär att staten tar över ansvaret för krigsrisken från försäkringsgivarna. I de särskilda avtalen till krigsutbrottsavtalen för transportförsäkring och flygkaskoförsäkring anges vad som avses med krigsrisken. Som framgår av avsnitt 5.5.2 innebär de särskilda avtalen att KFN påtar sig ansvar för skador genom minor, torpeder, projektiler, bomber eller annat för sitt ändamål använt stridsmedel (inklusive kärnstridsmedel vid fartygs- respektive flygkasko), men även skador till följd av uppror, strejk, lockout, kravaller, civila oroligheter, myteri, sabotage, terrordåd m.m. dock endast om skadan är direkt orsakade av krigsliknande förhållanden enligt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet vid krig eller krigsfara m.m. Har denna typ av skador orsakats av andra förhållanden gäller försäkringsgivarens egna krigsförsäkringsvillkor, som inte begränsar försäkringsskyddet till krigsförhållanden. Således täcker t.ex. försäkringsbranschens krigsvillkor terrorism under icke krigsförhållanden. Branschens krigsförsäkringar ger således ett bredare skydd än det som kan ges av KFN.

Det särskilda avtalet till krigsutbrottsavtalet för transportförsäkring innehåller ett villkor som innebär att KFN mot tilläggspremie kan försäkra vissa varurisker som inte är täckta av krigsutbrottsavtalen. Det är fråga om skydd mot skador direkt orsakade av kärnstridsmedel, skador under en 15-dagarsperiod vid omlastning i mellanhamn samt under land- eller lufttransport till annan hamn i och för befordran därifrån med annat fartyg, skada på gods som lagrats i utlandet i anslutning till export från Sverige om leveransen är knuten till köpeavtal som medför att godset utgör svenskt intresse till dess att det levererats till köparen i importlandet, godset transporterats med landtransport till förvaringslokalen och att exportörens leverans enligt köpeavtalet omfattas av ett transportförsäkringskontrakt.

• Sida 223
•  Original

223

Villkor

För krigsförsäkring som övertas av staten gäller enligt krigsutbrottsavtalen KFN:s krigsförsäkringsvillkor. För att avtalen ska vara operationella måste således KFN ha utarbetade krigsförsäkringsvillkor. Det framgår av KFN:s instruktion att nämnden ska fastställa villkoren för sådan försäkring som nämnden meddelar. Nämnden har beslutat om villkor för fartyg, flyg, varutransporter och lagringsförsäkring mot krigsrisk men inte för motorfordon. Krigsutbrottsavtalen avseende kaskoförsäkring för motorfordon är därmed inte operationella.

Enligt krigsförsäkringsvillkoren kan KFN vid övertagande av en försäkring begära tilläggspremie som ska betalas omedelbart.

9.2.2. Nuvarande avtalspartners

Samtliga försäkringsgivare som antingen har svensk koncession och bedriver rörelse i Sverige eller som på annat sätt är etablerade i Sverige och bedriver försäkringsverksamhet av det slag som avtalet avser kan ansluta sig till avtalet och beredas tillfälle att göra det. Uppsägning av avtalen ska ske senast sex månader före utgången av ett kalenderår.

År 2003 skickade KFN ut ett erbjudande om att underteckna krigsutbrottsavtal till ett antal försäkringsgivare som hade tillstånd för direkt skadeförsäkring i vissa försäkringsklasser. Erbjudandet riktade sig dels till försäkringsgivare med svenskt tillstånd, dels till utländska försäkringgivare med filial eller agentur i Sverige. Det finska försäkringsaktiebolaget Alandia ansökte om att få ansluta sig till krigsutbrottsavtalet. Alandia bedrev enbart gränsöverskridande verksamhet i Sverige. I februari 2008 avslog KFN Alandias ansökan med i huvudsak följande motivering.⁶Nämnden ställde två krav för att en försäkringsgivare skulle få underteckna krigsutbrottsavtal. Det ena kravet var att försäkringsgivaren hade svenskt tillstånd eller på annat sätt var etablerad här. Det andra kravet var att försäkringsgivaren de facto drev försäkringsrörelse i Sverige. Nämnden anförde att etableringskravet hade stöd i uttalanden i förarbetena

⁶ Brev 13 februari 2008 från ordföranden för krigsförsäkringsnämnden på krigsförsäkringsnämndens vägnar till Försäkringsaktiebolaget Alandia.

• Sida 224
•  Original

224

till krigsförsäkringslagen, prop. 1998/99:85.⁷Nämnden ansåg att etableringskravet var befogat av det praktiska skälet att det kunde uppkomma problem med att komma i kontakt med en utländsk försäkringsgivare. Nämnden anförde att risken för sådana problem kanske inte skulle bli så stor i fråga om bolag i de andra nordiska länderna, men att det var svårt att i fredstid föreställa sig vilka förhållanden som kunde tänkas råda om krigsförsäkringslagstiftningen måste sättas i kraft. Nämnden anförde vidare att den måste beakta att den är skyldig att behandla alla försäkringsbolag i EES-länder lika. När det gäller etableringskravtet anförde nämnden att försäkringsgivaren ska vara etablerad på det sätt som anges i lagen (1998:293) om utländska försäkringgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige. I 2 kap. 1 § denna lag anges att en EES-försäkringsgivare som i sitt hemland har tillstånd att driva försäkringsrörelse får bedriva verksamhet i Sverige antingen från en sekundäretablering här i landet eller genom gränsöverskrivadende verksamhet. Med sekundäretablering avses enligt 1 § 8 § samma lag en utländsk försäkringsgivares etablering i Sverige genom generalagent eller filial. En generalagent är en fysisk eller juridisk person som har till uppgift att leda och sköta en utländsk försäkringsgivares försäkringsröresle i Sverige. Nämnden fann att Alandia uppfyllde kravet på försäkringsverksamhet i landet men inte kravet på svensk etablering, då ett försäljningskontor inte ansågs som etablering i lagens mening. Nämnden avslog därmed Alandias ansökan.

9.2.3. Ersättning till staten

Någon ersättning för statens åtagande betalas inte förrän staten tar över försäkringar från försäkringsföretagen. Enligt de särskilda avtalen ska försäkringsgivaren för kaskoförsäkringar överföra den del av erlagd krigsförsäkringspremie som avser tid denne inte bär risken. Skyldighet till överföring föreligger dock inte när försäkring

⁷ Vilket uttalande i prop. 1998/99:85 som avsågs framgick inte av brevet från KFN till försäkringsaktiebolaget Alandia. Regeringen anförde i prop. 1998/99:85 s. 60 f. i samband med en diskussion om begreppet svenskt intresse att ”det finns dock anledning att framhålla att det inte finns något formellt hinder mot att krigsutbrottsavtal träffas med utländska försäkringsgivare etablerade i Sverige.” I övrigt finns det ingen diskussion om vilka som bör kunna vara avtalspartners. KFN:s tolkning har därmed visst stöd i förarbetena, men regeringens uttalande är positivt i den bemärkelsen att det rör vilka som bör få ingå avtal och inte vilka företag som inte bör få göra det.

• Sida 225
•  Original

225

tecknats för viss resa.⁸ För varuförsäkringskontrakt som bara omfattar viss resa ska dock å andra sidan nettopremien för hela resan överföras till KFN.

Enligt KFN:s försäkringsvillkor kan KFN begära tilläggspremier för övertagna försäkringar.

9.3. Krigsutbrottsavtalens omfattning

Utredningens förslag: Krigsutbrottsavtal ska omfatta försäk-

ringar för varor som vid tidpunkten för avtalets tillämpning är under transport till, från eller inom Sverige. Därtill ska försäkringar av de transportmedel som fraktar dessa varor samt försäkringar av svenskregistrerade transportmedel, oavsett i vilken trafik de går vid krigsutbrottet, omfattas. Detta bör uttryckligen framgå av avtalen. Begreppet svenskt intresse bör utmönstras ur avtalen. De särskilda avtalen bör utvecklas så att det framgår vad som gäller vid t.ex. transit. De statliga försäkringsvillkoren ska innehålla en rätt för staten att säga upp försäkringen med 48 timmars varsel.

Bakgrund

I 1939 års krigsutbrottsavtal framgick att avtalet omfattade alla av de till ”Svenska Poolen” anslutna bolagen direkt tecknade då löpande krigsförsäkringar för

a) Kasko och kaskointresse å fartyg under svensk flagg, som på förhand äro försäkrade för krigsutbrottsrisken i ”Svenska Poolen”…

b) Andra svenska aliment, varmed förstås övriga rederiintressen å fartyg under svensk flagg, varor, frakter, effekter, extra vinst, försäljningsprovisioner, fordringar och andra försäkringsbara intressen, vilka vid försäkringens avslutande äro svenskt intresse.⁹

I 1946 års krigsutbrottsavtal stadgades följande.

Från och med den tidpunkt då avtalet träder i tillämpning övertager staten ansvaret för hela den krigsrisk å svenska aliment (svenska för-

⁸ Särskilt avtal till Krigsutbrottsavtal för statlig försäkring. Transportförsäkring, § 1. Motsvarande bestämmelse finns i det särskilda avtalet för flygkaskoförsäkring. ⁹SOU 1952:50 s. 1065.

• Sida 226
•  Original

226

säkringsbara intressen å kasko och kaskointresse samt övriga rederiintressen å fartyg under svensk flagg, varor, frakter, befraktningskommissioner, effekter, extra vinst, försäljningsprovisioner m.m. dyl.), som av försäkringanstalterna är täckt genom vid ovanstående tidpunkt löpande direkt tecknade försäkringar.

I både 1939 års krigsutbrottsavtal och i 1946 års avtal specificerades således vad det var för försäkringar som staten tog över. Svenskt intresse förekommer i 1939 års avtal men inte i 1946 års krigsutbrottsavtal, men i båda avtalen preciserades att fartyg under svensk flagg omfattades.

1946 års krigsutbrottsavtal ersattes den 1 januari 1963 av ett nytt krigsutbrottsavtal för transportförsäkring. I det avtalet stadgades följande:¹⁰

Från och med den tidpunkt då avtalet träder i tillämpning övertager staten ansvaret för hela den krigsrisk å svenska intressen som av Företagen är täckt genom vid ovannämnda tidpunkt löpande direkt tecknade transportförsäkringar.

KFN ingick även ett krigsutbrottsavtal för flygkaskoförsäkring där statens ansvar avgränsades på samma sätt.¹¹ I dessa avtal var det således inte längre specificerat vad som avses med svenska intressen.

Den svenska sjöfartsnäringen

Som beskrivs i kapitel 5, har KFN initierat frågan om tolkningen av krigsutbrottsavtalen vid upprepade tillfällen under de senaste 30 åren. Frågeställningen var närmast vilka fartyg som borde omfattas av begreppet svenskt intresse. Frågan uppmärksammades först i mitten av 1970-talet, dvs. under den tid då den svenska sjöfartsnäringen började sin nedgång och trenden med utflaggning av svenska handelsfartyg startade. KFN hade i uppdrag att bevaka utvecklingen inom transportförsäkringsområdet. Myndigheten hade också beredskapsansvar för krigsförsäkring och uppmärksammade regeringen på problemen med att utlandsregistrerade fartyg inte omfattades av krigsutbrottsavtalen när de flaggades ut till utländska register. Utflaggningen innebar således att krigsutbrotts-

¹⁰SOU 1994:130 bilaga 7. ¹¹ A.a bilaga 8.

• Sida 227
•  Original

227

avtalen kom att få en mer begränsad betydelse än tidigare. Mot denna bakgrund började KFN överväga en utvidgning av krigsutbrottsavtalens tillämpningsområde som ett sätt att få tillgång till utländskt tonnage i händelse av krig.

Från 1970-talet och fram till i dag har trenden med utflaggning av svenskt handelstonnage fortsatt. Sjöfartsnäringen har fortsatt att krympa och har förlorat marknadsandelar globalt. Som framgår av kapitel 3 har det svenskkontrollerade tonnaget i stor utsträckning flaggats ut till andra länder och ligger i dagsläget på en historiskt låg nivå. Den inhemska transportkapaciteten på sjöfartssidan är numera mycket begränsad och täcker bara en del av Sveriges behov av handelstonnage för import och export. Sverige är långt ifrån självförsörjande på sjöfartssidan när det gäller import och export.

Den svenska luftfartsnäringen

I den senaste skrivelsen till regeringen har KFN påpekat att även den svenska flygflottan till stor del är utlandsregistrerad och nämner SAS.

SAS har sin flygplansflotta registrerad i Norge, Danmark och Sverige. En lägre andel än vad som motiveras av Sveriges ägarandel är registrerad i Sverige. Inför SAS konkurshot hösten 2012 omregistrerades värdefulla flygplan från Danmark och Sverige till Norge. Skälet var att Norge, till skillnad från Sverige och Danmark, har ratificerat den så kallade Cape Town-konventionen¹², som ger kreditgivare av bl.a. flygplan ett särskilt skydd vid konkurs.

Det svenska regionalflyget är till största delen registrerat i Sverige. Samtidigt sker det en utveckling mot allt fler utländska aktörer på den svenska flygmarknaden, även på rena inrikesdestinationer.

Flygförsäkringsmarknaden är som beskrivs i 4 kap. internationell. De större flygplanen är försäkrade i utländska försäkringsföretag på en internationell marknad. På den svenska marknaden försäkras mindre flygplan.

¹² Convention on International Interests in Mobile Equipment, signerad i Cape Town den 16 november 2001.

• Sida 228
•  Original

228

Skälen för utredningens förslag

Varuförsäkring

Syftet med den statliga krigsförsäkringen är att se till att det inte blir problem för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet till följd av brist på utbud av försäkringar på transportområdet. För att begränsa statens åtagande skulle det behöva göras en värdering av varje transport utifrån i vilken mån den är väsentlig ur dessa aspekter. För att det vid varje tid skulle kunna stå klart vilka försäkringar som ska tas över vid inträdande av krigsförhållanden skulle det emellertid krävas en ständig utvärdering av pågående transporter, vilket skulle vara mycket resurskrävande. Det är därför mer lämpligt att låta krigsutbrottsavtalen omfatta alla varutransporter till och från samt inom Sverige som är försäkrade av ett försäkringsföretag som har ingått kontrakt med KFN. Såvitt utredningen har kunnat utröna stämmer detta överens med dagens ordning. De särskilda avtalen bör dock utvecklas så att det framgår vad som gäller vid t.ex. transit. Därtill bör staten ha rätt att säga upp försäkringen (se mer härom nedan).

Försäkring av transportmedel som fraktar varor till, från eller inom Sverige

Förutom varorna bör även de transportmedel som fraktar varor till, från eller inom Sverige när avtalet träder i kraft omfattas av försäkringen och det oavsett var transportmedlet är registrerat. Utlandsregistrerade transportmedel som fraktar varor till från eller inom Sverige bör erbjudas att omfattas av försäkringsskydd genom krigsutbrottsavtal. Det är inte tillräckligt att försäkra lasten för att varor ska transporteras dit de ska. Om transportmedlet saknar försäkring är det risk för att transporten stoppas. Som framgår av kapitel 3 är det bara en mindre del av svensk import och export som går med svenskregistrerade transportmedel. Detta skiljer sig markant från situationen vid andra världskriget. Ett krigsutbrottsavtal som endast täcker transporter med svenskregistrerade transportmedel fångade vid den tidpunkten en stor del av transporterna till, från och inom Sverige medan en sådan begränsning i dag innebär att endast en mindre del av exporten och importen kommer att omfattas av avtalet. Utredningens förslag torde i denna del innebära en utvidgning av krigsutbrottsavtalen, eftersom KFN i skrivelse till

• Sida 229
•  Original

229

regeringen har uttalat att med svenskt intresse i gällande krigsutbrottsavtal avses svenskregistrerade fartyg och luftfartyg.

Försäkring av svenskregistrerade transportmedel

Ett annat syfte med krigsutbrottsavtalen har varit att svenska redare ska vara skyddade mot krigsrisk vid krigsutbrott. Härigenom kan pågående resor avslutas och fartygen göras fria för att sättas in i den svenska transportapparaten.

Utredningen har inte anledning att göra en annan bedömning. Samma resonemang kan dock tillämpas även på andra typer av transportmedel. Som framgår nedan har stater ett särskilt ansvar för de i landet registrerade transportmedlen. Svenskregistrerade transportmedel bör således omfattas av krigsutbrottsavtalen, oavsett om de vid krigsutbrottet har en last som är väsentlig för Sverige, i syfte att de ska kunna ta sig till Sverige för att sedan kunna användas för viktiga transporter för Sverige.

Utlandsregistrerade svenskägda sjö- och luftfartyg

Det land som ett sjöfartyg eller luftfartyg är registrerat i styr jurisdiktionen över fartyget i fråga. Regleringen ser olika ut i olika registreringsländer och särskilda regler gäller inom länders territorier men något förenklat uttryckt är det i princip flaggstaten som har den legala kontrollen över fartyg som är registrerade i landet. Det innebär att det är registreringsstaten som bl.a. kan ha makt att på olika sätt förfoga över transportmedlet. I händelse av krig kan därmed inte Sverige utan vidare få tillgång till utlandsregistrerade transportmedel om registreringslandet motsätter sig det, även om det är svenskkontrollerat eller svenskägt. Det är naturligtvis utan nytta för Sverige att försäkra transportmedel som konfiskeras eller på annat sätt förfogas över av andra länder.

Det har tidigare framförts förslag till åtgärder för att lösa problemet. Utredningen om svensk utrikeshandel i krislägen föreslog att dåvarande Transportrådet skulle få i uppdrag bl.a. att tillsammans med rederinäringen utreda formerna för avtal mellan svenska staten och svenska rederier med svenskägda fartyg som seglar i

• Sida 230
•  Original

230

öppna register.¹³ Den dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB, hemställde i början av 1990-talet i skrivelse till regeringen om beslut om utredning av dessa frågor. Någon utredning kom inte till stånd.

Sveriges förmåga att klara transporter i krigstid eller kristid är en viktig beredskapsfråga. Redogörelsen för det svenska beredskapssystemet i kapitel 2 visar att frågan om tillgång till transporter i krigstid synes ha kommit i skymundan under 2000-talet. Någon sammanställning av erforderliga transportkapaciteter eller några kvantifierade mål avseende transportberedskapen finns inte längre. MSB har dock påbörjat ett arbete med att löpande redovisa en nationell riskbedömning respektive bedömning av krisberedskapsförmåga i enlighet med ett gemensamt system för EU:s medlemsländer.¹⁴Sveriges utpräglade beroende av transporter talar för att prioritera upprättandet av ett robust system för att trygga erforderlig transportkapacitet i händelse av krig eller kris.

Problemet har kontinuerligt uppmärksammats och påtalats av KFN. Det är naturligtvis en viktig beredskapsfråga att säkerställa Sveriges tillgång till transportmedel i händelse av krig eller kris. Frågan är emellertid ännu olöst och kan inte lösas inom ramen för den underordnade frågan om en statlig försäkringslösning som är aktuell här.

Mot bakgrund av att de formella och praktiska förutsättningarna för att lösa tillgången till transportkapacitet inte är lösta framstår det därför som mindre välbetänkt att ha ett försäkringssystem som med automatik gör att staten försäkrar samtliga svenskägda transportmedel oavsett registrering vid ett krigsutbrott. Krigsutbrottsavtalen bör därför inte generellt omfatta svenskägda transportmedel.¹⁵ Om det vidtas åtgärder för att möjliggöra för Sverige att disponera utlandsflaggade fartyg för svenska intressen i händelse av krig eller krigsliknande tillstånd, kan nya avtal träffas som omfattar de transportmedel som Sverige förväntas kunna disponera i krig.

¹³SOU 1989:107 s. 129. ¹⁴ Rådsslutsatser om vidareutveckling av riskbedömning för katastrofhantering i Europeiska Unionen (8068/11). De avser bedömning av alla typer av katastrofer med undantag för väpnade konflikter, terrorism och andra antagonistiska hot. Medlemsstaterna föreslås ta fram riskscenarier och att om möjligt utveckla kvantitativa metoder för scenarioanalys. ¹⁵ Till motsvarande slutsats när det gällde krigsutbrottsavtalens tillämpningsområde kom den tidigare krigsförsäkringsutredningen. Utredningen uttryckte sig på så sätt att frågan om hur Sverige under krigstid ska kunna få tillgång till utlandsflaggade fartyg måste lösas först, innan det går att närmare ange hur möjligheten till statlig krigsförsäkring för sådana fartyg ska användas. SOU 1994:130, s. 175.

• Sida 231
•  Original

231

Som beskrivs ovan innebär dock utredningens förslag att utlandsregistrerade fartyg, oberoende av ägarförhållanden, ska kunna omfattas av krigsutbrottsavtal, om de går i trafik till, från eller inom Sverige vid avtalets tillämpning. Genom begränsningen till transportmedel som fraktar varor till, från eller inom landet undviks att krigsutbrottsavtalen täcker risker kopplade till transportmedel som saknar betydelse för landets försvarsansträngningar, folkförsörjning och näringsliv.

Dessutom, om det är tydligt vad som krävs för att omfattas av det statliga försäkringsskyddet, kan ägare av transportmedel, t.ex. redare, ta ställning till om det är värt att registrera om fartyget/fordonet. Vår bedömning är att omregistrering är en inte alltför komplicerad process. Exempelvis bör en omregistrering av ett sjöfartyg ta mindre tid än en månad.

Utredningens uppfattning blir därmed att utlandsregistrerade svenska fartyg inte ska omfattas av krigsutbrottsavtalet annat än om de vid krigsutbrottet fraktar gods till, från eller inom Sverige. Detsamma bör även gälla för andra svenskägda utlandsregistrerade transportmedel än fartyg.

Svenskt intresse

I och med ovantstående förslag på specificering av vad som ska täckas av krigsutbrottsavtalen, kan begreppet svenskt intresse utmönstras ur avtalen.

Rätt till uppsägning

En fråga i sammanhanget är om det ska finnas möjlighet för KFN att säga upp avtal som övertagits automatiskt. Det handlar om sådana avtal där det står klart att det saknas intresse ur försörjningssynpunkt, för näringslivet och försvarsansträngningarna. Det kan också handla om tillfällen då risken ökar i den omfattningen att staten behöver säga upp avtalen för att kunna omförhandla villkoren. Som framgår av kapitel 4, löper kasko- och ansvarsförsäkringar ofta över ett år. Det finns inte anledning för svenska staten att försäkra fartyg som inte används för svenska intressen. Målet bör vara att bara försäkra transportmedel som fraktar gods av svenskt intresse. Det målet blir lättare att nå om försäkring ges per

• Sida 232
•  Original

232

transport. Årliga försäkringar kan därför behöva sägas upp. Försäkringar som löper på viss tid bör i princip bara vara aktuellt för transportmedel som endast kommer att användas för transporter som är väsentliga för Sverige.

Den förra krigsförsäkringsutredningen ansåg att en sådan uppsägningsrätt borde finnas.¹⁶ Frågan är om en sådan uppsägningsrätt finns i dag. I de krigsförsäkringsvillkor för fartyg och flyg som försäkringsbranschen tillämpar finns det en allmän ömsesidig uppsägningsrätt på för närvarande sju dagar. Enligt den krigsutbrottsklausul som finns i branschens krigsvillkor är det dock KFN:s villkor som ska gälla för den krigsförsäkring som övertas av staten. KFN:s villkor innehåller till skillnad från branschens villkor inte någon uppsägningsrätt, vare sig för staten eller försäkringstagaren. Det är dock möjligt att KFN kan säga upp försäkringar med hänvisning till att de inte uppfyller kravet på svenskt intresse. Eftersom utredningen föreslår att begreppet svenskt intresse ska utmönstras ur krigsutbrottsavtalen och ersättas med en tydlig beskrivning av vad avtalen omfattar, bör en uttrycklig rätt för staten att säga upp de övertagna försäkringarna framgå av KFN:s försäkringsvillkor. Visserligen har KFN också rätt enligt villkoren att begära tilläggspremie och KFN:s beslut är inte överklagbara, vilket innebär att KFN kan begära så hög premie att försäkringstagaren inte finner det intressant med statlig försäkring. Det är dock lämpligare att skriva in en uttrycklig uppsägningsrätt i avtalen.

Det kan diskuteras vilken tidsfrist som är lämplig i sammanhanget. KFN bör dock inte försäkra för svensk del ointressanta transporter någon längre tid. Därtill kan riskläget i ett krigstillstånd förändras snabbt. Därför förordas att staten ska kunna säga upp de övertagna försäkringarna med 48 timmars varsel. Även försäkringstagaren bör ha en rätt att säga upp försäkringen, eftersom staten tar över försäkringen på sina egna villkor och har rätt att begära tilläggspremie. Rätten till uppsägning med 48 timmars varsel bör därför vara ömsesidig.

¹⁶ A.a. s. 176.

• Sida 233
•  Original

233

9.4. Hantering av anspråk på ersättning

Utredningens förslag: En försäkringstagare, som råkar ut för

skada som enligt krigsutbrottsavtalen ska täckas av svenska staten ska vända sig till den myndighet som regeringen har utsett till att hantera de statliga försäkringarna för ersättning. Försäkringstagarens försäkringskontrakt ska innehålla information om vad som krävs för att försäkringen ska omfattas av krigsutbrottsavtalet, vilka försäkringsvillkor som då gäller och hur förfarandet vid ansökan om ersättning ska gå till.

Bakgrund

I det särskilda avtalet för transportförsäkring anges som sagt att försäkringstagarna ska meddelas vad som gäller enligt krigsutbrottsavtalen vid ett krigsutbrott. Detta ska göras genom att de av försäkringsgivarna utgivna försäkringsvillkoren ska innehålla en klausul som informerar om att när krigsutbrottsavtalet träder i tillämpning, övertar KFN försäkringsansvaret på dess egna villkor (som finns hos KFN) för krigsrisk avseende svenska intressen. Vidare ska det framgå att försäkringstagaren omedelbart ska anmäla till försäkringsgivaren ”var eller på vilken resa fartyget befinner sig”. Försäkringstagaren ska också ”följa de instruktioner som KFN kan komma att lämna”.

Skälen för utredningens förslag

Försäkringsgivarens roll

De särskilda avtalen tyder på att försäkringsgivaren ska sköta viss administration i samband med att krigsutbrottsavtalen blir tillämpliga. Det är exempelvis rimligt att utgå ifrån att den information som den försäkrade ska lämna till försäkringsgivaren ska vidareförmedlas av försäkringsgivaren till KFN. Det framgår inte om även instruktioner från KFN till den försäkrade ska kanaliseras via försäkringsgivaren, men det är möjligt att det är tänkt så.

Vi förordar emellertid en lösning utan försäkringsgivaren som mellanhand. Den försäkrade bör anmäla direkt till den statliga myndighet som är ansvarig för att handlägga den statliga krigs-

• Sida 234
•  Original

234

försäkringen (se kapitel 11 om myndighetsfrågan) var fartyget befinner sig. För att det ska vara meningsfullt att ha ett sådant krav måste staten ha ett system för att ta emot sådana anmälningar. Det gäller emellertid oavsett om det är den försäkrade eller försäkringsgivaren som ska rapportera till myndigheten. Det framgår inte vad informationen ska användas till, men det är troligt att den ska kunna ligga till grund för myndighetens instruktioner till försäkringstagaren som torde kunna handla om t.ex. resrutt. Om försäkringsgivarna ska kunna sammanställa eller processa information på ett användbart sätt så behöver de få information från staten; det torde dock kunna handla om känslig information som kan vara svår att lämna till privata företag. Om syftet t.ex. är att undvika vissa farofyllda rutter så måste försäkringsgivaren få information om vilka dessa är. Det framgår inte av avtalen hur informationshanteringen är tänkt att fungera.

Utredningen är av bedömningen att det är bättre att myndigheten är ansvarig för dessa uppgifter. Det innebär att de försäkrade bör rapportera direkt till myndigheten, som bör ta fram ett system för att ta emot denna information. Försäkringsgivarens uppgift blir därmed endast att informera den försäkrade att försäkringen har övertagits av svenska staten. Med detta sagt, är det inte självklart att arbetet måste ske inom myndigheten, utan myndigheten kan välja att upphandla tjänster för hanteringen.

De särskilda avtalen innehåller också en paragraf som säger att ”anmälan av risker enligt § 2 i krigsutbrottsavtalet ska ske till KFN så snart det kan ske efter det att avtalet blivit tillämpligt”. § 2 i krigsutbrottsavtalet är den paragraf som anger vilka risker som KFN övertar när krigsutbrottsavtalet blir tillämpligt. Således torde denna paragraf syfta till att försäkringsgivarna ska rapportera in vilka försäkringar som omfattas av krigsutbrottsavtalet först när avtalet trätt i tillämpning. Krigsutbrottsavtalen innebär emellertid ett åtagande för svenska staten i och med tecknandet av avtalet, eftersom det träder i kraft med automatik om Sverige kommer i krig. I normala tider går det kanske att bortse från detta då den förväntade kostnaden för åtagandet är mycket låg, men om det uppstår krigshot mot Sverige är det angeläget att regeringen och riksdagen får en uppfattning om omfattningen på åtagandet. Försäkringsgivarna bör därför ha skyldighet att redovisa de försäkringar som de säljer som innehåller den klausul om att svenska staten tar över försäkringen under vissa villkor. Även för detta bör således myndigheten sätta upp ett system. För att underlätta för transport-

• Sida 235
•  Original

235

logistiken under krigsförhållande skulle systemet även kunna innefatta en redovisning av transportmedlets typ och transportkapacitet.

Krav på avtal

En förutsättning för att en försäkringstagare ska kunna omfattas av krigsutbrottsavtalet är att försäkringsgivaren har ingått ett kontrakt med svenska staten. Ett ytterligare krav för att försäkringen ska omfattas av krigsutbrottsavtalet bör vara att försäkringsgivarens kontrakt med försäkringstagaren innehåller information om vad som krävs för att försäkringen ska omfattas av krigsutbrottsavtalet och för att krigsutbrottsavtalet ska vara tillämpligt, statens rätt att säga upp försäkringen samt de villkor som gäller för försäkringen när staten övertagit risken. Försäkringstagaren ska också få information om vart den ska vända sig för att få ersättning från svenska staten om skada inträffar som omfattas av statens åtagande. Om försäkringstagaren är osäker på om en viss transport kommer att omfattas av krigsutbrottsavtalen ska denne kunna vända sig till ansvarig myndighet för ett förhandsbesked.

Staten bör utforma informationen som försäkringsgivaren ska bifoga försäkringskontraktet.

Skadereglering

Det framgår inte av gällande krigsutbrottsavtal hur skaderegleringen ska gå till när en försäkrad har råkat ut för skada. Det torde vara så att den försäkrade ska vända sig till KFN för att få ersättning. Utredningen tycker att det är en bra ordning att den försäkrade får vända sig direkt till den myndighet som är ansvarig för handläggningen av den statliga krigsförsäkringen. Den kan jämföras med hur det fungerar med insättningsgarantin, där insättare i ett institut som inte kan fullgöra sina åtaganden får vända sig till den statliga garantimyndigheten för att få ersättning. En annan sak är att myndigheten kan välja att upphandla skaderegleringstjänster, då skaderegleringen kan komma att bli omfattande och kräva annan expertis än den myndigheten besitter.

• Sida 236
•  Original

236

9.5. Avtalpartners

Utredningens förslag: Etableringskravet för att ingå krigsut-

brottsavtal med svenska staten ska avskaffas.

Skälen för utredningens förslag

Sett ur syftet med den statliga krigsförsäkringen är det irrelevant vilket försäkringsföretag som står för försäkringen. KFN har valt att begränsa vilka som får teckna krigsutbrottsavtal av praktiska skäl. KFN har tecknat krigsutbrottsavtal med försäkringsföretag som erbjuder aktuella försäkringar och som är etablerade i Sverige. Som framgår av 9.2.2 har KFN funnit stöd för denna avgränsning i förarbetena till dagens regelverk.

Inför andra världskriget gick en stor del av Sveriges export och import med svenska fartyg som var försäkrade hos svenska försäkringsföretag. Vi har redan konstaterat att svensk export och import i dag fraktas långt ifrån bara med svenska transportmedel. De behöver således inte vara försäkrade i Sverige. Därtill är försäkringsmarknaden betydligt mer internationaliserad. Som framgår av kapitel 4 är försäkringsmarknaderna för luftfart och sjöfart numera globala. På luftfartsområdet är den utländska försäkringsmarknaden helt dominerande för större flygplan. På sjöfartssidan ser marknaden olika ut för P&I– respektive kaskoförsäkringar. P&Iförsäkringar tillhandhålls på ömsesidig basis i ett system med global riskspridning. Kaskoförsäkringar tillhandahålls av många olika försäkringsföretag. Svenska transportörer och transportmedel är i dag bara till liten del försäkrade i svenska försäkringsföretag. Det innebär att dagens krigsutbrottsavtal täcker en liten del av transporterna till och från Sverige och även inom landet.

Dessutom kan ett etableringskrav strida mot EU:s regler om den inre marknaden. Statsstödsreglerna ger visserligen stater möjligheter att frångå konkurrensregler under krisförhållanden, men enligt utredningens mening bör så inte göras om det inte är nödvändigt för att avvärja krisen.

Om försäkringsgivarna inte ska utföra administrativa uppgifter åt svenska staten, gör sig inte de praktiska skäl som KFN har uppgivit för att endast teckna krigsutbrottsavtal med här etablerade försäkringsföretag gällande. Det bör således med en sådan kon-

• Sida 237
•  Original

237

struktion vara möjligt att låta det vara öppet för alla försäkringsföretag att teckna avtal med svenska staten.

Ett skäl till att bara teckna kontrakt med försäkringsföretag som är etablerade i Sverige skulle kunna vara att tillförsäkra att vi skulle ha en inhemsk försäkringsmarknad om det blir krig. Utredningen tror dock inte att tillgång till krigsutbrottsavtal är en avgörande faktor vid val av försäkringsgivare och det går därför knappast att påverka utvecklingen mot en globaliserad försäkringsmarknad med hjälp av dessa.

9.6. Behöver lagen ändras?

Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna av

krigsutbrottsavtalen kräver inga lagändringar.

Lagen ger staten en vidsträckt möjlighet att meddela försäkring, som direktförsäkrare och som återförsäkrare. Det finns inte någon begränsning till svenska transportmedel. Det är alltså möjligt för staten att försäkra såväl utländska fartyg och luftfartyg som land- och spårfordon. Enligt lagen får dock KFN bara meddela försäkring när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Som vi tidigare konstaterat kan det vara svårt att leva upp till de kraven i en krigsutbrottssituation. Utredningens förslag vidgar möjligtvis omfattningen på krigsutbrottsavtalen något genom att explicit peka ut att nationaliteten på transportmedlet inte spelar någon roll om det handlar om frakt av varor till, från eller inom Sverige. Å andra sidan föreslår vi en uttrycklig rätt för staten att säga upp försäkringen. Vår bedömning är därför att utredningens förslag i denna del inte kräver någon lagändring. Utredningen anser också att det inte är lämpligt att i lag definiera vilka transporter som kan komma i fråga för den statliga krigsförsäkringen, utan det bör som i dag framgå av avtalen.

Som tidigare redogjorts för har staten kontinuerligt sedan andra världskrigets varit bunden av krigsutbrottsavtal. Det var dock först i och med tillkomsten av den nu gällande krigsförsäkringslagen som krigsutbrottsavtalen lagreglerades. Av 4 kap. 6 § krigsförsäkringslagens framgår att KFN får, med avseende på den tid det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om övertagande löpande försäkringar mot sådana krigsrisker som anges i

• Sida 238
•  Original

238

lagen. Lagen uppställer inga begränsningar över vilka som KFN får teckna avtal med, utöver att det ska vara försäkringsgivare som försäkrar mot risker för skador på transportområdet mot krigsrisker och sådana risker som har sådant samband med krig som räknas upp i lagens 4 kap. 1 §. Lagen uppställer inte något heller något hinder för KFN att teckna avtal med utländska försäkringsgivare som inte är etablerade i landet. Regeringen har som framgår av avsnitt 9.2.1 framhållit att det inte finns något formellt hinder mot att krigsutbrottsavtal träffas med utländska försäkringsgivare etablerade i Sverige. Utredningens bedömning är att det inte heller finns något hinder att träffa av avtal med utländska försäkringsgivare som inte är etablerade här, om det bidrar till att uppnå lagens syften.

Utredningens slutsats är därför att det inte krävs några lagändringar för att staten ska kunna träffa krigsutbrottsavtal med andra försäkringsgivare än de som är etablerade här i landet. Det är dock värt att notera att lagen inte innebär någon kontraheringsplikt för staten utan staten kan välja vem eller vilka den tecknar avtal med. Staten ska vid sitt val se till syftet med lagstiftningen.

I kapitel 10 argumenterar vi för att staten ska kunna, om det bedöms lämpligt, ta en avgift av försäkringsgivare som ingår krigsutbrottsavtal med staten. En fråga är om det krävs lagändring för att staten ska kunna göra detta. Vår bedömning är att det inte behövs. På samma sätt som gäller för krigsförsäkringsregleringen i övrigt är krigsutbrottsavtalen frivilliga för såväl staten som försäkringsföretagen att ingå. Staten agerar som civilrättslig part och tillhandahåller försäkringsskydd mot vederlag.

• Sida 239
•  Original

239

10. Ersättning till staten

Utredningen har i uppdrag att analysera frågor om uttag av avgifter/premier och storleken på sådana avgifter/premier i det försäkringsskydd som föreslås. Vi behandlar först i avsnitt 10.1 frågan i förhållande till direkt försäkring och återförsäkring som staten meddelar på transportområdet. Därefter behandlar vi den i avsnitt 10.2 i förhållande till krigsutbrottsavtalen. Slutligen behandlar vi i avsnitt 10.3 frågan om staten bör ta ut avgifter på förhand för de försäkringsåtgärder som kan komma att vidtas under framtida allvarliga kriser och krigsförhållanden.

10.1. De statliga försäkringsvillkoren

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer ska fastställa villkoren för statlig krigsförsäkring. Villkoren ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks.

I dag är det Krigsförsäkringsnämnden (KFN) som fastställer villkoren för de statliga krigsförsäkringarna. Som redogörs för i kapitel 11, anser vi att valet av vilken myndighet som ska hantera de statliga krigsförsäkringarna bör vara en fråga för regeringen. Av lagen bör det därför framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör fastställa villkoren för statlig krigsförsäkring.

Det finns inte några riktlinjer för hur villkoren bör utformas. Det framstår som klart att KFN ska ta ut premier för de försäkringar som erbjuds, men det finns inte några angivna principer för nivån på dessa premier.

• Sida 240
•  Original

240

De statliga åtgärderna kan under krigsförhållanden ta formen av antingen direkt försäkring eller återförsäkring. Utredningen föreslår att under extraordinära förhållanden i fredstid ska staten kunna erbjuda återförsäkring på transportområdet. Förutsättningarna för premier och andra villkor kan skilja sig åt mellan freds- och krigssituationer, varför vi behandlar dem var för sig.

10.1.1. Villkor för fredstida åtgärder

Staten bör begära premier för den återförsäkring som tillhandahålls. Principen bör vara att premien ska sättas i förhållande till risken, men storleken på premien behöver också avvägas mot intresset att transporterna ska kunna fortgå. Syftet med den statliga återförsäkringen under fredstid är att tillförsäkra ett tillräckligt utbud av försäkringar på transportområdet för att värna försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet när försäkringsmarknaderna inte tillhandhåller tillräckligt försäkringsskydd till rimliga villkor. Syftet är således inte att tillförsäkra det försäkringsgivande företagets stabilitet eller allmänt stödja försäkringsföretag. Staten bör därför kunna påverka vilken premie som försäkringstagaren ska betala till försäkringsföretaget för det skydd som staten återförsäkrar. Vilken premie som försäkringsföretaget ska betala till staten bör därför bero på hur stora premier det är lämpligt att ta ut av försäkringstagarna och hur stor kompensation försäkringsföretaget bör få för att administrera försäkringen.

För att uppnå syftet med återförsäkringen kan inte de premier som försäkringstagaren ska betala vara marknadsmässiga, eftersom själva grunden för den statliga försäkringen är att marknaden inte erbjuder försäkring till rimliga villkor. Staten bör dock så långt möjligt ta ut avgifter som täcker statens ekonomiska risk och övriga kostnader i åtagandet. Avsikten ska därmed inte vara att tillföra staten någon vinst, men målsättningen bör vara detsamma som för den statliga garantiverksamheten, nämligen att verksamheten långsiktigt ska bära sina kostnader. Villkoren bör därmed utformas efter affärsmässiga grunder. En jämförelse kan göras med EKN, som enligt sitt uppdrag ska driva en verksamhet enligt principen att premierna ska avpassas till målet att verksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden. Myndigheten har en kreditram som möjliggör för verksamheten att under kortare tid gå med underskott.

• Sida 241
•  Original

241

Det är dock möjligt att risken är så stor att staten inte kan ta ut premier som täcker den, men att det ändå krävs försäkring för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Det bör därför framgå av lagen att avsteg kan behöva göras från affärsmässiga principer.

I affärsmässighet ligger också att försöka minska risker. Staten bör därför t.ex. ha möjlighet att ställa krav på transportrutter och att extra farliga områden undviks.

När staten tillhandahåller återförsäkring bör det göras på ett sådant sätt att konkurrensen mellan dels försäkringsföretagen, dels transportföretagen inte snedvrids samtidigt som syftet med försäkringen beaktas. Det innebär t.ex. att om staten väljer att endast teckna återförsäkringskontrakt med ett försäkringsföretag för att det bedöms tillräckligt för att försäkringstagarna ska få ett tillräckligt skydd, bör beslutet föregås av en urvalsprocess som tillgodoser konkurrensregler. Även snedvridningar av konkurrensen mellan transportföretag bör undvikas. Det innebär dock inte att alla transportföretag ska ha rätt till försäkring som staten återförsäkrar, men det är det samhällsekonomiska värdet med transporten som ska styra vilka försäkringar staten återförsäkrar och inte t.ex. vem som äger transportföretaget. Principen att villkoren ska utformas så att snedvridningar av konkurrensen undviks bör framgå av lagen.

10.1.2. Villkor för åtgärder under krigsförhållanden

Under krigsförhållanden kommer de statliga åtgärderna med stor sannolikhet att behöva bli betydligt mer omfattande än under fredstid. Villkoren för de statliga försäkringarna under krigsförhållanden kommer att behöva förberedas på förhand. Som framgått har KFN utarbetat villkor för olika statliga direktförsäkringar. Dessa behöver ses över regelbundet för att de ska vara relevanta vid ett krigsutbrott. Hur mycket resurser som i fredstid ska läggas på att utarbeta villkor som ska gälla i en krigssituation är en beredskapsfråga.

Utgångspunkten bör även för krigssituationer vara att verksamheten ska bedrivas efter affärsmässiga grunder.

Som sägs i föregående avsnitt, bör premierna för den statliga återförsäkringen vid allvarliga kriser i fredstid sättas utifrån vad försäkringstagarna kan bära, men med målsättningen att så långt möjligt täcka statens förväntade kostnader. Denna princip bör även

• Sida 242
•  Original

242

gälla för statens direktförsäkring i krigstid. Det förhåller sig något annorlunda med återförsäkring som ges i krigstid. Som beskrivs i kapitel 5 är syftet med den statliga återförsäkringen på skadeförsäkringsområdet att försäkringsföretag som vill bedriva skadeförsäkring på den svenska marknaden ska ha tillgång till återförsäkring till rimligt pris. I det fallet torde staten ha svårare att styra premierna till försäkringstagarna, då det kan handla om många fler olika försäkringar, och premien till staten får snarare beräknas utifrån vad försäkringsföretagen kan bära. Utgångspunkten borde dock fortfarande vara att staten ska ta premier som täcker statens ekonomiska risk och andra kostnader.

I krigssituationer kan möjligheten för staten att omdirigera trafik och ställa villkor på resrutt vara extra viktiga för att hålla nere riskerna och möjliggöra transporter.

Under både första och andra världskriget bedrev staten en omfattande direktförsäkringsrörelse på transportområdet. Målet för premiesättningen under världskrigen var att ge försäkringstagarna största möjliga försäkringsskydd till lägsta möjliga premie som enligt nämndens bedömning var förenlig med att verksamheten skulle gå ihop. Staten vidtog också avsevärda förebyggande åtgärder och genomförde en planmässig dirigering av sjöfarten. Således fanns en affärsmässig grund för verksamheten. I bägge fallen gick rörelsen med överskott. Det kan bero på omständigheterna och på en viss portion tur, och är ingen garanti för att det alltid kommer att vara möjligt, men det visar på att staten med sin större riskkapacitet kan bedriva en verksamhet som bär sig själv när privata företag inte har kapacitet nog att bära risken.

10.2. Krigsutbrottsavtalen

Utredningens förslag: Krigsutbrottsavtal bör tecknas när det

finns ett beredskapsintresse. Då bör de tecknas för ett år i taget. Det kan vara aktuellt för staten att ta ut en avgift, att inte ta ut en avgift eller att betala ersättning till försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal. Huruvida det ska tas ut en avgift, inte tas ut en avgift eller betalas ersättning måste avvägas mot beredskapsintresset av att försäkringsföretag tecknar krigsutbrottsavtal.

• Sida 243
•  Original

243

Bakgrund

Gällande ordning

Krigsutbrottsavtalen innebär ett åtagande för svenska staten. Enligt gällande avtal erhåller staten betalning i form av överföring av premier när krigsförsäkringen övertas av staten eller när krigsskada faller under statens ansvar. Enligt de särskilda avtal som kompletterar krigsutbrottsavtalen kommer försäkringsgivaren att överföra den del av erlagd krigsförsäkringspremie som avser tid försäkringsgivaren inte bär risken till KFN. När det gäller försäkringar som är tecknade för viss resa hanteras de olika beroende på typ av försäkring. För kaskoförsäkring föreligger ingen skyldighet för försäkringsföretaget att överföra premien. För andra försäkringar än kasko ska däremot hela nettopremien överföras till KFN. Principen är således att staten erhåller premier när staten övertagit risken i samband med att krigsförhållanden har inträtt. För de övertagna försäkringarna har KFN rätt att begära tilläggspremier.

Budgetlagen

I budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om garantier som staten ställer ut. Som huvudregel ska en ränta eller avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för ett lån eller ett garantiåtagande. Inkomster från räntor och avgifter ska föras till reservkonton och medel på dessa konton ska användas för att täcka konstaterade förluster i statens utlåning och åtaganden. Om inte en tillräckligt hög ränta eller avgift kan tas ut för att täcka statens förväntade kostnad ska medel tillföras kontot som förväntas täcka underskottet.

Skälen för utredningens förslag

Krigsutbrottsavtalen är som beskrivs i kapitel 9 konstruerade så att staten tar över försäkringarna på sina egna villkor och har rätt att begära tilläggspremie som omedelbart ska betalas för att försäkringen ska fortsätta att gälla. Staten har således de kontraktuella förutsättningarna att se till att villkoren blir desamma som i de fall staten tecknar kontrakt direkt med försäkringstagaren. Det ligger i sakens natur att när krigsutbrottsavtalet trätt i kraft så har risken

• Sida 244
•  Original

244

för skador till följd av krig ökat markant så att den premie försäkringstagaren betalat till försäkringsgivaren i samband med tecknandet av försäkringen är för låg för att täcka den förväntade skaderisken. Men genom att staten har rätt att ta ut en tilläggspremie, kan staten kompenseras för den ökade risken i samma utsträckning som vid direkt tecknade försäkringar.

Staten löper dock en ökad ekonomisk risk genom att skada kan inträffa innan den handläggande myndigheten har hunnit beräkna och fastställa tilläggspremien för försäkringen. Det skulle kunna hanteras genom att staten tar ut en viss schablon i tilläggspremie i samband med övertagande av försäkringen. Med en sådan lösning kan staten tillförsäkras samma kompensation som för statens egna försäkringar. Om en schablonpremie bör tas ut beror dels på hur snabbt myndigheten kan fastställa tilläggspremien för de olika försäkringarna, dels om det är värt de extra administrationskostnaderna som det skulle medföra. Det bör vara en fråga för den myndighet som ska handlägga den statliga krigsförsäkringen att ta ställning till.

För den försäkringstagare som tecknar en försäkring som omfattas av krigsutbrottsavtalet finns det emellertid ett värde av att det inte kommer uppstå ett glapp i försäkringsskyddet. I och med att den statliga försäkringen ingår i den försäkring som försäkringstagaren tecknar hos försäkringsföretaget, kan försäkringsföretaget tillgodogöra sig försäkringstagarens betalningsvilja för detta skydd genom att ta ut en högre premie. Mellanskillnaden i premie mellan en försäkring där staten träder in och en där det inte finns något sådant åtagande borde i princip tillfalla staten. Krigsutbrottsavtalen har emellertid även ett värde för staten genom att den kan bidra till upprätthållandet av försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet. Försäkringsföretaget kan i detta sammanhang ses som försäkringsmäklare åt staten och bör i princip få ersättning för detta. Kostnaden för försäkringsföretaget att bifoga klausulen om den statliga försäkringen till försäkringskontraktet får dock ses som marginell, givet att försäkringsföretaget i enlighet med utredningens förslag i övrigt inte har något administrativt ansvar för den statliga försäkringen. Försäkringsföretaget kan även använda som försäljningsargument det faktum att försäkringen innebär ett kontinuerligt skydd i och med att staten kommer att ta över försäkringen.

Avgiften måste vara substantiell för att det ska vara statsfinansiellt motiverat att inrätta ett system för avgiftsuttag. I dag tillhanda-

• Sida 245
•  Original

245

håller medlemmar i Transportförsäkringspoolen den statliga försäkringen till sina kunder utan ersättning från staten. De torde räkna med att risken att de kommer att behöva agera enligt krigsutbrottsavtalet för närvarande är liten. Därmed bedömer de att kostnaden för att ta med klausulen om krigsutbrottsavtalet är liten, samtidigt som det trots det låga värdet för kunden kan användas som försäljningsargument. Det är också möjligt att det inte är ekonomiska utan nationalistiska motiv som huvudsakligen ligger bakom att de har valt att teckna krigsutbrottsavtalen. Däremot skulle de knappast i dagens säkerhetssituation vara villiga att ingå krigsutbrottsavtal med staten om det innebär att de ska betala en avgift till staten. Det torde vara fallet även om utformningen av krigsutbrottsavtalen ändras enligt utredningens förslag och försäkringsföretaget inte ska utföra några administrativa uppgifter åt staten. Samtidigt är det som framgått inte tillräckligt ur beredskapssyfte att staten endast tecknar avtal med försäkringsgivare som är etablerade på den svenska försäkringsmarknaden. För utländska försäkringsgivare torde det vara ekonomiska incitament som motiverar dem att teckna krigsutbrottsavtal.

Betalningsviljan hos försäkringstagaren måste således bli substantiell för att det ska vara ekonomiskt motiverat att inrätta ett system för avgiftsuttag. Denna beror förutom på risken att försäkringsföretaget ska säga upp krigsförsäkringen, på hur snabbt staten kan komma i gång och ge direktförsäkring. Möjligtvis kan det förhållandet att transporten omfattas av statlig krigsförsäkring även om lasten inte är av svenskt intresse också vara av värde för försäkringstagaren. Det värdet beror på hur snabbt staten kan komma att säga upp försäkringen. I dagsläget torde betalningsviljan hos försäkringstagarna för denna typ av skydd vara mycket låg. Det kan dock ändras om krigsriskerna ökar.

Utan betalningsvilja hos försäkringstagarna torde staten snarast behöva ersätta utländska försäkringsgivare för att de ska teckna krigsutbrottsavtal. Huruvida det behövs mer täckande krigsutbrottsavtal (eller några gällande krigsutbrottsavtal över huvud taget) är en beredskapsfråga. Utredningen har svårt att mot bakgrund av det nuvarande säkerhetspolitiska läget se att det finns ett behov i dag.

Om risken för sådana händelser som utlöser krigsutbrottsavtalen ökar kommer det troligtvis naturligen att uppstå en efterfrågan på försäkringar som innehåller den statliga försäkringen. I det läget är det mer motiverat för staten att ta ut en viss avgift av

• Sida 246
•  Original

246

försäkringsföretag som vill teckna krigsutbrottsavtal. Avgiften måste dock avvägas mot att det ligger i statens intresse att försäkringsgivare vill teckna krigsutbrottsavtal med staten.

Nuvarande krigsutbrottsavtal gäller tills vidare. Parterna kan säga upp avtalet med sex månaders varsel. Utredningen menar att en bättre ordning är att avtalen löper på ett år i taget. Det skapar förutsättningar för staten att kalibrera en avgift/ersättning som kan justeras mellan åren. Ju större risken är att avtalet ska träda i funktion, desto större borde betalningsviljan hos försäkringstagarna vara och ju mer motiverat kan det vara med en avgift till staten samtidigt som avgiften kan kalibreras mot beredskapsintresset. Om statens intresse är större än försäkringstagarnas betalningsvilja ska staten kunna ersätta försäkringsföretag för att ingå krigsutbrottsavtal. En årlig översyn av avtalen minskar också risken för att de är inaktuella när de träder i tillämpning.

En sådan ordning är mer resurskrävande än dagens, men i ett läge där krigsutbrottsavtalen har ett värde menar vi att fördelarna överväger och när avtalen inte har något värde fyller de inte heller någon viktig funktion. Utredningens förslag är därför att nuvarande krigsutbrottsavtal sägs upp och att nya ingås först när det finns behov av beredskapsskäl. I ett sådant läge kan myndigheten behöva gå ut med information till de försäkringsföretag som meddelar försäkring på transportområdet att möjligheten finns att ingå avtal med staten.

10.3. Bör avgifter tas ut på förhand?

Utredningens bedömning: Avgifter bör inte tas ut på förhand

för sådana statliga åtaganden som kan komma att ingås i framtiden med krigsförsäkringslagen som grund.

Som framgår av avsnitt 10.2 kan det bli aktuellt att ta ut en avgift av de försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal. Dessa avgifter bör kunna bidra till finansieringen av myndighetens verksamhet med krigsutbrottsavtal. De premier som tas för såväl den statliga direktförsäkringen som för den statliga återförsäkringen bör i sin tur syfta till att täcka statens samtliga kostnader förknippade med dessa verksamheter. Det är dock möjligt att riskerna är så stora att de försäkrade inte kan bära premier som täcker

• Sida 247
•  Original

247

statens förväntade kostnader. En fråga är därför om försäkringsföretag eller potentiella försäkringstagare bör betala avgifter till staten på förhand för den möjligheten att staten kan komma att erbjuda försäkring till subventionerade villkor.

Att staten tillhandahåller transportförsäkringar i krigssituationer kan ses som ett statligt stöd till transportföretagen, men även till import- och exportindustrin. Frågan är då om dessa företag bör betala avgifter till staten för möjligheten att få detta stöd i krigssituationer. Utredningen bedömer att det inte är rimligt. Det är mycket osäkert vilka företag som kommer att komma i åtnjutande av de statliga åtgärderna. Det finns i dag inte en bedömning av vilka transporter som är väsentliga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Därtill kan det variera vilka transportföretag som trafikerar en transportled. Även om det skulle gå att identifiera vilka företag som skulle vara berörda, går det inte att i nuläget ta en avgift då storleken på avgiften bör bero på sannolikheten att denna typ av subventioner kommer att uppstå, för annars kommer avgiften i princip bli en skatt, och i nuläget är denna sannolikhet mycket liten.

Det är lika svårt att motivera en avgift för den statliga återförsäkring som kan komma att behöva ges i fredstid. Även den är att ses som ett stöd till transportföretag och eventuellt import- och exportföretag, men det går inte att på förhand säga vilka företag som kan bli berörda då det inte går att förutse var eventuella problem med försäkring kan uppstå.

Situationen är delvis annorlunda när det gäller möjligheten att staten kan komma att erbjuda återförsäkring under krigsförhållanden och då även på andra sakförsäkringsområden än transportområdet i syfte att det ska finnas sakförsäkring att tillgå i Sverige. Under krigsförhållanden kan återförsäkringsmöjligheterna för försäkringsföretag begränsas avsevärt och utländska försäkringsföretag kan välja att dra sig ur den svenska marknaden. Statlig återförsäkring kan därmed bli nödvändig för att upprätthålla ett tillräckligt försäkringsutbud. Denna åtgärd skulle kunna ses som ett stöd till de svenska försäkringsföretagen, men syftar till att det ska finnas försäkring att tillgå för allmänheten. Denna situation har vissa gemensamma drag med den när staten i en generell likviditetskris såsom den under åren 2008–2009 ger likviditetsstöd till kreditinstitut för att de ska kunna fortsätta att ge krediter.¹

¹ Se kapitel 11 i SOU 2013:6.

• Sida 248
•  Original

248

En jämförelse kan göras med de avgifter som kreditinstitut betalar till stabilitetsfonden, stabilitetsavgift, som kan användas för statliga stödåtgärder riktade till dessa företag.²Syftet med stabilitetsavgiften är dels att stärka statsfinanserna inför framtida kriser, dels att påverka företagens risktagande genom att kostnaderna för finansiell stabilitet internaliseras. Ett viktigt motiv är att staten kan behöva vidta åtgärder för att hantera problem i enskilda kreditinstitut.

Till skillnad från kreditinstitutetens roll i uppkomsten av finansiella kriser, kan försäkringsföretagen inte påverka att behovet av statlig återförsäkring uppstår under krigsförhållanden. Det handlar inte heller om att täcka upp för gamla förluster som försäkringsföretag har gjort, utan att hjälpa till att täcka nya risker. I detta fall skulle således en avgift endast syfta till att stärka statsfinanserna. Under krigsförhållanden kommer emellertid staten troligen behöva vidta åtgärder på många områden och utredningen bedömer att det inte är rimligt att ta ut avgifter av just försäkringsbranschen för att stärka statsfinanserna. Utredningens slutsats är därför att det inte finns fog för att införa en motsvarande ordning på transportområdet.

² Se prop. 2009/10:30.

• Sida 249
•  Original

249

11. Ansvarig myndighet

I 4 kap. 5 § krigsförsäkringslagen anges att ärenden om krigsförsäkring handläggs av Krigsförsäkringsnämnden (KFN). I detta kapitel analyserar vi om det finns skäl att i lagen peka ut ansvarig myndighet. Vidare har vi konstaterat att det i sällsynta fall kan uppstå ett behov av statliga åtgärder på transportområdet i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagens nuvarande utformning (se avsnitt 8.3). Det väcker frågan om KFN är en lämplig myndighet för att hantera dessa åtgärder.

11.1. Regeringen bör besluta om handläggande myndighet

Utredningens förslag: Det ska ankomma på regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer att handlägga frågor som rör den statliga krigsförsäkringen.

Sedan den nuvarande krigsförsäkringslagens tillkomst utpekas KFN direkt i lag som den myndighet som ska handlägga ärenden om skadeförsäkring på transportområdet mot krigsrisk, om statlig återförsäkring av meddelade försäkringar och om mottagande av statlig återförsäkring. I lagen sägs inget om hur KFN ska vara organiserad, utan det lämnas till regeringen att bestämma. Genom myndighetsförordningen (2007:515) har regeringen föreskrivit vissa allmänna bestämmelser om förvaltningsmyndigheter som gäller om inte en lag eller en förordning innehåller avvikande bestämmelser. Regeringen bestämmer i allmänhet myndighetens ledningsform och ramarna för dess verksamhet i en myndighets-

• Sida 250
•  Original

250

instruktion. I KFN:s instruktion¹regleras myndighetens ledning, organisation samt formerna för ärendenas handläggning.

Regeringen styr riket under ansvar inför riksdagen.² Vad som avses med att regeringen styr riket framgår inte uttryckligen av lagtext eller förarbeten men i regeringens styrfunktion kan sägas ingå alla uppgifter som är nödvändiga för att styra riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. Till hjälp att styra riket har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen. När uppgifter har delegerats till en viss förvaltningsmyndighet i lag fråntas regeringen kompetensen att välja organisationsstruktur.

I och med att riksdagen inte har funnit skäl att reglera organisationen av den myndighet som ansvarar för den statliga krigsförsäkringsverksamheten, bör regeringen ges dels frihet att välja den organisationsstruktur som är mest ändamålsenlig, dels möjlighet att kunna väga in fördelar med att samordna olika verksamheter. Lagen bör därför ändras så att det framgår att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska handlägga ärenden om statlig krigsförsäkring.

Förslaget innebär att det är upp till regeringen att bestämma om det ska finnas ett av regeringen utsett särskilt organ som för statens räkning meddelar krigsförsäkring under krig eller krigsförhållanden samt då det under fredstid råder extraordinära förhållanden som nödvändiggör statliga åtgärder, om uppgiften ska läggas på en myndighet som även har annan verksamhet eller om regeringen själv ska besluta om dessa åtgärder. Regeringen kan ålägga en myndighet att ha ett ansvar för att föreslå statliga åtgärder, medan själva beslutet om åtgärder ligger kvar hos regeringen. Regeringen kan också välja att behålla hela ansvaret själv. Styrande för regeringens val torde vara hur mycket förberedelsearbete som ska göras och vilken beredskap som bedöms nödvändig.

Den statliga försäkringsverksamheten under krigsförhållanden förutsätter sakkunskap om de risker som ska försäkras, om olika transportformer och transportmedel och om försäkringar av dessa samt information om lagring och importbehov när det gäller varor och tjänster som är nödvändiga för att tillgodose försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet. Vidare behövs kunskap om nödvändiga transportbehov och tillgänglig transportkapacitet. Utredningen kan konstatera att inom KFN finns det sak-

¹ Förordning (2007:842) med instruktion för Krigsförsäkringsnämnden. ²1 kap. 6 § regeringsformen.

• Sida 251
•  Original

251

kunskap om försäkringar, men däremot inte om importbehov och transportbehov i relation till tillgänglig transportkapacitet.

Hur mycket arbete som ska läggas ned i fredstid på att förbereda åtgärder i krigssituationer är en beredskapsfråga. I tider när sannolikheten för krigshändelser som direkt påverkar Sverige är liten torde behovet av beredskap vara lägre. Som en del av beredskapen för krig har KFN tecknat krigsutbrottsavtal med försäkringsföretag som är etablerade på den svenska marknaden för transportförsäkringar. Regeringen hade tillfälle att ta ställning till behovet av krigsutbrottsavtal år 2003 då den godkände nya krigsutbrottsavtal.

Utredningen har som sagt konstaterat att det är möjligt att det kan uppstå ett behov av statliga åtgärder även i icke krigssituationer. Förberedelser som har gjorts för åtgärder i krigssituationer kan med all sannolikhet komma till nytta om det uppstår ett behov av statliga åtgärder vid allvarliga kriser i fredstid. Sannolikheten för att det kommer behöva vidtas statliga försäkringsåtgärder på transportområdet i fredstid är dock enligt utredningens bedömning mycket liten. Om behov uppstår kommer omfattningen av åtgärderna dessutom vara mycket mer begränsade jämfört med i krigstid. Det möjliga behovet av statliga åtgärder i fredstid motiverar därför inte i sig ett stort förberedelsebehov. Det kan konstateras att den kunskap som fanns i KFN vid attentaten den 11 september 2001 inte utnyttjades när staten erbjöd återförsäkring på luftfartsområdet.

11.2. Bör Krigsförsäkringsnämnden avvecklas?

Utredningens bedömning: Eftersom det är svårt att upprätt-

hålla kvalitet i en ren beredskapsverksamhet, bör ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten läggas på en myndighet med en löpande verksamhet. Den myndigheten bör få i ansvar att planera för och upprätta en organisation för den statliga försäkringen under krigsförhållanden. Myndigheten bör också delta i samverkansområdet Transporter, SOTP. Vid val av myndighet bör möjliga samordningsfördelar beaktas.

• Sida 252
•  Original

252

11.2.1. Krigsförsäkringsnämnden

Av KFN:s instruktion framgår att myndighetens uppgifter är att följa försäkringsmarknadens utveckling, särskilt när det gäller behovet av statlig krigsförsäkring, samt att fastställa villkoren för sådan försäkring som nämnden meddelar och kontinuerligt se över gällande krigsutbrottsavtal och återförsäkringsavtal. Myndigheten leds av en nämnd som ska bestå av högst sju ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare. Ledamöter och ersättare utses av Finansinspektionen för en bestämd tid, av vilka en ledamot ska utses till ordförande och en till vice ordförande.

I dag består nämnden av sju ledamöter och en sekreterare. Ledamöterna har förordnanden som löper på två år. Ordföranden är tjänsteman på Finansdepartementet och sekreteraren är tjänsteman på Finansinspektionen. De övriga ledamöterna representerar Svensk försäkring, Sveriges Ångfartygs Assuransförening, SAS, Sveriges Exportråd och Sveriges Redareförening. För de fem ledamöterna utöver ordförande och vice ordförande finns ersättare utsedda. Hela nämnden sammanträder en till två gånger per år men mötesfrekvensen beror på vilka frågor som avhandlas. Inom myndigheten har tidigare funnits ett arbetsutskott som bereder frågor. För närvarande finns inget arbetsutskott. För sina uppdrag uppbär ledamöter och sekreterare ett arvode från Finansinspektionen.

Utifrån nämndens begränsade resurser kan nämndens insats knappast förväntas motsvara uppdraget enligt myndighetens instruktion. Enligt nämndens egen bedömning har den inte beredskap att träda i verksamhet med kort varsel.

Som beskrivs i avsnitt 5.2.2 ska Finansinspektionen utföra administrativa och handläggande uppgifter åt KFN. Detta framgår av såväl KFN:s som Finansinspektionens instruktioner. Nämnden har alltså ingen anställd personal. Nämndens sekreterare är visserligen anställd av Finansinspektionen men har inte någon arbetstid avsatt till arbete för KFN:s räkning. Nämnden har ingen egen budget utan dess verksamhet finansieras genom Finansinspektionens ramanslag. Det framgår således av Finansinspektionens regleringsbrev att dess ramanslag får användas för att bekosta KFN:s verksamhet. Något explicit budgetutrymme för KFN:s verksamhet anges inte.

Som en följd av att KFN saknar egen budget framgår av Finansinspektionens regleringsbrev att KFN är undantagen från kravet att årligen upprätta och lämna årsredovisning och underlag till regeringen enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och

• Sida 253
•  Original

253

budgetunderlag. Som underlag för arvoden och övriga kostnader ger KFN in en årlig kostnadsredovisning till Finansinspektionen. KFN nämndes inte i Finansinspektionens senaste årsredovisning.

Vidare är KFN undantagen från kravet på att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende myndighetens verksamhet enligt 9 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Skyldigheten att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende KFN:s ansvarsområde torde dock i stället åligga Finansinspektionen i dess egenskap av myndighet med särskilt ansvar inom samverkansområdet Ekonomisk säkerhet enligt förordningens 8 § och bilagan till förordningen. Finansinspektionen har inte funnit skäl att särskilt nämna KFN:s verksamhetsområde i de senaste risk- och sårbarhetsanalyser som redovisats till Regeringskansliet avseende Finansinspektionens ansvarsområde.

Det framgår inte heller av KFN:s instruktion att den har någon rapporteringsskyldighet till regeringen. KFN har alltså sammanfattningsvis inte någon skyldighet att rapportera sin verksamhet till regeringen.

Inte heller Finansinspektionen har en skyldighet att rapportera KFN:s verksamhet till regeringen, utöver den ovan beskrivna redovisningen av eventuella risk- och sårbarheter inom myndighetens ansvarsområde som följer av förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. Finansinspektionen har på senare år inte funnit anledning att i det sammanhanget ta upp KFN:s verksamhet. KFN:s verksamhet har således under senare år inte rapporterats till regeringen vare sig av KFN själv eller av Finansinspektionen. Finansinspektionen har fört fram till utredningen att om försäkringsmarknaden skulle upphöra att fungera på grund av en krigssituation skulle enligt Finansinspektionens bedömning KFN få stor betydelse för försäkringsmarknaden i Sverige.

Som framgår av avsnitt 2.2.1, är KFN inte utpekad som en bevakningsansvarig myndighet i förordningen (2006:942) om samhällsskydd och beredskap, vilket torde vara ett förbiseende.

Den förra krigsförsäkringsutredningens bedömning var att det även i fortsättningen var en lämplig ordning med ett särskilt organ som meddelar krigsförsäkring för statens räkning. Utredningen menade dock att det behövde vidtas åtgärder för att höja beredskapen hos KFN, främst genom ökade resurser för att en nödvändig översyn av försäkringsvillkor, krigsutbrottsavtal och andra beredskapsavtal skulle kunna ske utan onödigt dröjsmål. Utredningen anförde att det är ett bestämt krav att nämndens försäk-

• Sida 254
•  Original

254

ringsverksamhet kan påbörjas så gott som omedelbart efter ett krigsutbrott och att det för att ett sådant krav ska kunna uppfyllas krävs omfattande och noggranna förberedelser i fredstid.

Vår genomgång av KFN:s verksamhet visar på att det fortfarande finns brister i verksamheten. Den visar bl.a. på att det finns ett behov av att göra en ny översyn av krigsförsäkringsvillkoren. Under krigsförhållanden är planeringen att bl.a. varuförsäkringen ska handläggas av agenter. Under utredningsarbetet har framkommit att agentavtalet inte är helt funktionellt. I enlighet med utredningens förslag bör krigsutbrottsavtalen ses över och revideras. Nya krigsutbrottsavtal som träffas bör ha en annan utformning än de som gäller för närvarande. Framtagande av nya krigsutbrottsavtal bör anförtros det organ som administrerar krigsförsäkringen. Enligt utredningens förslag bör dock inte nya krigsutbrottsavtal ingås förrän det är motiverat av beredskapsintresse (se avsnitt 10.2).

Det är en uppgift för regeringen att utse en lämplig myndighet att administrera och handlägga krigsförsäkringen. Vår slutsats är att det är svårt att hålla tillräcklig kvalitet i en verksamhet som endast har ett beredskapssyfte. Ett utvidgat ansvarsområde som innebär att myndigheten kan komma att behöva agera vid fler tillfällen kan bidra till en kvalitetshöjning av verksamheten. De förhållanden som motiverar statliga återförsäkringsgarantier uppkommer emellertid sannolikt plötsligt och oförutsett. Statlig återförsäkring ska därför kunna meddelas med mycket kort varsel, samtidigt som det inte går att på förhand veta vilket försäkringsbehov som kommer att uppstå, vilket gör att det inte går att förbereda själva försäkringarna. Det är tveksamt om nämnden kan bli operativ och erbjuda försäkring med några dagars varsel. Det finns därför anledning att se över om verksamheten kan samordnas med någon annan verksamhet för att förbättra kvaliteten.

11.2.2. Finansinspektionen

Genom införandet av samverkansområden är KFN inte längre angiven som en myndighet med särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. Inom ramen för den civila beredskapsplaneringen är Finansinspektionen den myndighet som är bevakningsansvarig för försäkringsområdet, vilket innefattar att ansvara för att vidta de åtgärder som krävs inom försäkringsområdet vid höjd beredskap

• Sida 255
•  Original

255

(se avsnitt 2.2.1). KFN kan snarast ses som en del av Finansinspektionens beredskapsorganisation. Finansinspektionen utför administrativa och handläggande uppgifter åt KFN och utser ordförande och ledamöter i nämnden.

En naturlig fråga är om KFN:s verksamhet skulle kunna läggas direkt på Finansinspektionen. Inspektionens huvudsakliga verksamhet består i tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och enskilda finansiella företag.³Enligt förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen, har inspektionen i uppdrag att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Myndigheten ska särskilt svara för att följa och analysera utvecklingen inom ansvarsområdet. Om instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt, ska regeringen underrättas.

Finansinspektionen har framfört till utredningen att det finns vissa praktiska problem med gällande ordning där Finansinspektionen svarar för KFN:s administration och handläggning då KFN:s verksamhet i en krigssituation avviker från FI:s huvudsakliga verksamhetsområde. Myndigheten har lyft fram att den t.ex. saknar ITsystem för att hantera KFN:s försäkringsrörelse, bl.a. den skadereglering som KFN ska utföra. Finansinspektionen har inte heller någon ekonomisk verksamhet liknande den som KFN är tänkt att bedriva och kan därmed sakna nödvändig affärskompetens även om inspektionen har försäkringskompetens. Det är också mindre lämpligt att Finansinspektionen skulle ha affärsrelationer med företag som den har tillsyn över. Tidigare skulle generaldirektören för Finansinspektionen vara ordförande i nämnden, men numera utser Finansinspektionen ordförande som inte behöver vara anställd på inspektionen. På så sätt innebär dagens konstruktion att beslut om statlig krigsförsäkring fattas åtskilt från Finansinspektionen.

Sammanfattningsvis menar utredningen att det inte framstår som någon bra lösning att lägga verksamheten direkt på Finansinspektionen. En annan sak är att Finansinspektionen har en viktig roll att fylla när det gäller att bevaka utvecklingen på försäkringsmarknaden och att bidra med information om marknadens funktionssätt och eventuella problem som kan uppstå till den myndighet som ska hantera den statliga krigsförsäkringen.

³ För en mer utförlig beskrivning av Finansinspektionens verksamhet, se Finanskriskommitténs delbetänkande, Att förebygga och hantera kriser,SOU 2013:06. Där beskrivs dock inte inspektionens bevakningsansvar.

• Sida 256
•  Original

256

11.2.3. Myndigheter som handlägger statliga garantier och försäkringar

I 9 kap. 10 § RF finns ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Beslut om ekonomiska åtaganden i form av statliga garantier och liknande åtaganden fattas således av riksdagen medan regeringen lämnar riktlinjer till de myndigheter som lämnar statliga garantier i form av instruktion, regleringsbrev och förordning i övrigt.

Det finns ett flertal myndigheter som på olika sätt hanterar statliga garantier och liknande åtaganden. Riksgälden hanterar bl.a. garantier till olika specifika projekt och den statliga insättningsgarantin. Exportkreditnämnden (EKN) ger bl.a. statliga exportgarantier i olika former för att främja svensk export och svenska företags internationalisering. Ett flertal garantier och lån finns utfärdade inom ramen för det svenska bistånds- och utvecklingssamarbetet. Dessa förmedlas av Sida. Statliga bostadsgarantier utfärdas, förvaltas och redovisas av Boverket. Därutöver utfärdas garantier inom en mängd olika områden. En stor del förvaltas och redovisas av Riksgälden men det finns ett flertal ytterligare myndigheter som på olika sätt hanterar statliga garantier. Myndigheter som meddelar statlig försäkring är Kammarkollegiet och, under krigsförhållanden, KFN.

I det följande redovisar vi lite mer utförligt verksamheten i de tre myndigheter som utredningen bedömer har mest beröringspunkter med den statliga verksamheten enligt krigsförsäkringslagen.

Riksgälden

Det var Riksgälden som regeringen gav i uppdrag att ställa ut statliga garantier efter terroristattackerna den 11 september 2001. Genom beslut den 27 september 2001 gav således regeringen Riksgälden tillstånd att utfärda försäkringsgarantier till försäkringsbolag för att återupprätta försäkringsskyddet för flygbolag och tjänsteleverantörer registrerade i Sverige till den nivå som gällde på försäkringsmarknaden fram till den 25 september 2001 för ansvar gentemot tredje man vid krigshandlingar eller terrorism.

• Sida 257
•  Original

257

Riksgälden är en myndighet med gamla anor som sorterar under Finansdepartementet.⁴Riksgälden har hand om statens centrala finansförvaltning. I den uppgiften ingår att ansvara för förvaltningen av statsskulden enligt reglerna i 5 kap. budgetlagen (2011:203).

I Riksgäldens uppdrag ingår vidare att vara statens internbank. I denna funktion ska myndigheten verka för säkra och effektiva betalningar till och från statliga myndigheter samt ta emot medel på konto och ge lån. I första hand är det statliga myndigheters hantering av sina anslag som dessa tjänster riktar sig till. Med stöd av särskilda riksdags- och regeringsbeslut kan Riksgälden även ta emot medel från och ge lån till andra än statliga myndigheter.

Därtill ansvarar Riksgälden för att ställa ut och förvalta statliga lån och garantier enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Det handlar huvudsakligen om olika typer av kreditgarantier riktade till specifika projekt och företag. I uppgiften ingår att beräkna försäkringsmässiga avgifter för utställda garantier. Avgifterna förs till garanti- och lånereserver i form av inlåningskonton i Riksgälden. Systemet är konstruerat så att intäkter och utgifter hamnar utanför statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Avgiftsintäkter bokförs mot särskilda reserver. På motsvarande sätt redovisas kreditförluster mot dessa reserver. Reserverna är inte fonderade utan endast redovisningsmässiga. Finansiellt minskar inbetalda avgifter statens lånebehov. Om staten måste infria åtaganden finansieras det med upplånade medel. Till varje reserv finns en obegränsad kredit kopplad, vilket redovisningsmässigt och budgettekniskt innebär att reserven, om infriade åtaganden överstiger ackumulerade redovisningsmässiga tillgångar, kan komma att uppvisa ett negativt värde.

Riksgälden ansvarar även för den statliga insättningsgarantin och det statliga investerarskyddet. Detta ansvar innebär bl.a. att Riksgälden ska betala ut ersättning till kunder som drabbas av förluster till följd av att företag som omfattas av dessa system inte fullgör sina förpliktelser gentemot kunden och ta ut avgifter av dessa företag. Insättningsgarantiavgifterna placeras till skillnad från de andra garantierna delvis i värdepapper som förvaltas av Kammarkollegiet.

⁴ Riksgäldens verksamhet beskrivs även den i Finanskriskommitténs delbetänkande, se föregående fotnot.

• Sida 258
•  Original

258

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet är en statlig förvaltningsmyndighet som sorterar under Finansdepartementet. Myndigheten grundades 1539 och är därmed landets äldsta. Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, försäkring, upphandling och administration. Kammarkollegiet har vidare uppgifter bland annat avseende miljörätt, stiftelserätt, stämpelskatt, Sveriges indelning i kommuner och landsting, olika typer av ersättningsanspråk, auktorisation av tolkar, fastställande av resegarantier, vigselrätt, begravningsfrågor, registrering av trossamfund och fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet. Kammarkollegiet bevakar Allmänna arvsfondens rätt till arv och förvaltar fondens kapital.

Vissa verksamheter inom myndigheten finansieras med anslag och andra finansieras med avgifter. Riskhanteringen som bedrivs av myndighetens försäkringsavdelning i Karlstad är avgiftsfinansierad.

Försäkringsverksamheten

Statliga myndigheter får inte teckna försäkringar hos ett enskilt försäkringsbolag vilket framgår i förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering. I förordningen anges också att myndigheterna ska identifiera, värdera och kostnadsberäkna de risker som är förknippade med verksamheten och sammanställa resultatet i en riskanalys. Myndigheterna ska vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risker och förebygga skador och förluster. Kammarkollegiet tillhandahåller och administrerar ett system med interna statliga försäkringar. Myndigheterna får således träffa överenskommelse med kollegiet som innebär att myndigheterna försäkrar sina ekonomiska risker i systemet. År 2012 var 210 av landets statliga myndigheter anslutna till verksamhetsförsäkringen, av totalt 228 myndigheter som var aktuella i den statliga redovisningsorganisationen.

Det statliga försäkringssystemet bedrivs av myndighetens försäkringsavdelning i Karlstad, som sysselsätter ca 35 personer. Årligen handläggs cirka 15 000 skadeärenden. Försäkringsavdelningen är indelad i en personsektion och en saksektion. På personsektionen handläggs bl.a. det författningsreglerade personskadeskyddet som omfattar pliktpersonal med flera. Exempel på för-

• Sida 259
•  Original

259

säkringar som tillhandahålls av saksektionen är fordonsförsäkringar, den grundläggande verksamhetsförsäkringen och andra verksamhetsrelaterade försäkringar.

Försäkringsavdelningen biträder också myndigheter och stiftelser i deras riskhanteringsarbete, bland annat genom myndighetsbesök.

År 2012 uppgick intäkterna i försäkringsverksamheten till drygt 193 miljoner kronor, försäkringsersättningarna till närmare 216 miljoner kronor och driftskostnaderna till drygt 30 miljoner kronor. Årets underskott uppgick till 53 miljoner kr. Försäkringsverksamheten redovisade därmed den högsta skadekostnaden någonsin till följd av ansvarsskyddet i verksamhetsförsäkringen för Trafikverket gällande en järnvägsolycka i Kimstad. I det fallet tillät regeringen Kammarkollegiet att utnyttja det balanserade överskottet i försäkringsverksamheten i vidare mån än vad som annars är medgivet för att täcka skadekostnader.

Premier som myndigheterna betalar in till försäkringsverksamheten placeras på ett särskilt räntebärande konto i Riksgälden. I verksamheten får det finnas ett balanserat överskott för att täcka risken för framtida skador enligt de principer som allmänt gäller för försäkringsverksamhet. För finansiering av försäkringsverksamheten disponerar Kammarkollegiet en kreditram på 100 000 000 kronor i Riksgälden. Kreditramen är avsedd att finansiera enstaka stora skador eller tillfälliga anhopningar av skador. En utnyttjad kredit ska återbetalas inom ramen för försäkringssystemet. Om den sammanlagda försäkringsersättningen som Kammarkollegiet ska betala för en enskild skadehändelse överstiger 50 000 000 kronor, ska dock regeringen besluta om hur det överstigande beloppet ska finansieras utanför det statliga försäkringssystemet.

Exportkreditnämnden

Exportkreditnämnden (EKN) är en statlig myndighet som har som syfte att främja svensk export av varor och tjänster samt det svenska näringslivets internationalisering och konkurrenskraft genom att utfärda garantier. EKN erbjuder statsgarantier för täckning av förlust i anslutning till exportaffärer (exportkreditgaranti) om det föreligger ett betydande svenskt intresse. Ett svenskt intresse föreligger om den verksamhet som ska garanteras bedöms vara av svenskt samhällsintresse eller på annat sätt till gagn för den

• Sida 260
•  Original

260

ekonomiska utvecklingen i Sverige. Exportkreditgarantier får beviljas för täckning av förlust i verksamhet som avser export eller indirekt avser export vilken genomförs av svenskt företag, av företag med säte utomlands i vilket det finns ett betydande svenskt intresse eller av företag som köper varor och tjänster från Sverige.⁵

EKN erbjuder även investeringsgarantier för täckning av vissa förluster i samband med investeringar och investeringslån. Med investering avses investeringar i utlandet, avseende såväl varu- som tjänsteproduktion, som bedöms vara av svenskt samhällsekonomiskt intresse, under förutsättning att investeraren får tillfredsställande inflytande över investeringen eller att investeringen har ett företagsstrategiskt syfte. Med investeringslån avses lån som en bank eller kreditinrättning lämnar till en investering.⁶

Garantier får beviljas som ett komplement till utbudet av garantier på den privata marknaden och normalt inte omfatta sådana förluster mot vilka skydd kan erhållas genom sedvanlig transport-, brand- eller stöldförsäkring eller på annat liknande sätt. Exempel på risker som kan täckas är förluster orsakade av politiska och eller kommersiella händelser.

Riksdagen beslutar om EKN:s garantiram. Garantiramen utökades från 200 miljarder kronor till 350 miljarder kronor per den 1 januari 2009. Från och med 2010 utökades kreditramen än en gång till nuvarande nivå på 500 miljarder kronor.

EKN tar ut premier och gör reserveringar för den förväntade förlusten i varje garanti som ställs ut. Premierna ska anpassas till målet att verksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden.⁷För exportkreditgaranti betalas en premie som är avpassad med hänsyn till olika inverkande omständigheter, såsom betalningsvillkor, förhållanden i importlandet och risker av annat slag samt administrationskostnader. Premierna från försäkringstagarna ska täcka den bedömda risken och EKN:s administration. Verksamheten är således avgiftsfinansierad.

EKN har en obegränsad kredit i Riksgälden för infriande av de garantier som har ställts ut av myndigheten. Exportkreditnämnden ska informera Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Finansdepartementet) innan kreditutrymmet utnyttjas och redovisa det beloppsmässiga beräknade överskridandet.⁸EKN har ute-

⁵ Förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti. ⁶ Förordning (2005:746) om investeringsgaranti. ⁷ 2§ förordningen (2007:1717) med instruktion för Exportkreditnämnden. ⁸ Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Exportkreditnämnden.

• Sida 261
•  Original

261

stående engagemang och fordringar i totalt 138 länder, där de 15 länder som svarar för störst riskexponering vid utgången av 2012 svarade för ca 85 procent av riskexponeringen. Under år 2012 garanterade EKN affärer för 49 miljarder kronor i 123 länder. Resultatet blev drygt två miljarder kronor. Myndigheten hade vid 2012 års utgång ett eget kapital på drygt 21 miljarder kronor.

11.2.4. Utredningens bedömning

Riksgälden, EKN och Kammarkollegiet har alla verksamhet som skulle kunna motivera att de får ansvaret för den statliga krigsförsäkringen. Kammarkollegiet har en försäkringsverksamhet. Den riktar sig dock bara till statliga myndigheter och stiftelser. Försäkringskunderna har således samma huvudman som Kammarkollegiet, vilket underlättar hanteringen av skaderegleringen och minskar risken för tvister. Det innebär följaktligen att den delen av verksamheten inte är så utbyggd. EKN:s verksamhet däremot är riktad mot privata kunder. Det kan också diskuteras om det i krig inte rent av skulle finnas ett överlapp mellan EKN:s exportkreditgarantier och den statliga krigsförsäkringen när det gäller varor i lager. I Norge ligger ansvaret för krigsförsäkringen av transportmedel på deras motsvarighet till EKN. Riksgälden har ansvaret för de flesta av statens garantier. Med vissa undantag, såsom insättningsgarantin, handlar det dock inte om den typ av masshantering som kommer att kunna bli aktuell beträffande den statliga transportförsäkringen under krigstid. Ingen av dessa myndigheter har den kompetens om transporter och transportförsäkringar som finns samlad i KFN.

Enligt uppgift är KFN den enda statliga myndighet vars verksamhet endast syftar till att ha en beredskap för krigssituationer. Däremot finns exempel på en beredskap att upprätta myndigheter i händelse av krig. Nationella upplysningsbyrån (NUB) som ska förmedla upplysningar om frihetsberövade – krigsfångar och civilinternerade – stupade och avlidna i krig, är ett sådant exempel. Den svenska regeringen har anförtrott Svenska Röda Korset att planera för, upprätta och bemanna en sådan nationell upplysningsbyrå i händelse av att Sverige skulle bli indraget i en väpnad konflikt. Den Nationella upplysningsbyrån i Sverige upprättas i händelse av krig eller annan väpnad konflikt från den tidpunkt som regeringen bestämmer. Byrån är då inte en del av Svenska Röda Korset, utan

• Sida 262
•  Original

262

ett officiellt och oberoende organ. Man skulle kunna tänka sig en likartad lösning för den statliga krigsförsäkringen. Om ansvaret för den statliga transportförsäkringen läggs på t.ex. någon av Riksgälden, EKN eller Kammarkollegiet, så kan den myndigheten få i uppdrag att planera för inrättandet av en organisation för den statliga försäkringsverksamheten i krigssituationer, eftersom verksamheten då kommer att svälla avsevärt och behöva tillföras mer specifik kompetens på transportområdet. Under krigsförhållanden kommer det också krävas ett nära samarbete med transportnäringarna, försäkringsbranschen och andra myndigheter på transportområdet. Mer temporära åtgärder under fredstid bör dock kunna hanteras av myndigheten utan att en särskild organisation inrättas.

Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten bör läggas på en myndighet med en löpande verksamhet, eftersom det har visat sig svårt att upprätthålla kvalitet i en ren beredskapsverksamhet och att framför allt Kammarkollegiet och EKN har verksamhet som har sådana beröringspunkter med den statliga försäkringsverksamheten att en samordning skulle borga för effektivitetsvinster. Eftersom verksamheten kommer att bli betydligt mer omfattande under krig och då även bestå av hantering av olika logistikproblem bör den myndighet som ska hantera den statliga krigsförsäkringsverksamheten få i ansvar att planera för och upprätta en organisation för den statliga försäkringen under krigsförhållanden.

Den myndighet som får ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten bör införas i bilagan till förordningen (2006:942) om samhällsskydd och beredskap som myndighet med ansvar enligt 11 och 18 §§ och som deltagare i samverkansområdet Transporter.

• Sida 263
•  Original

263

12. Förslagets konsekvenser

I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. En utredning ska enligt dessa bestämmelser redovisa vilka konsekvenser som förslagen kan få i olika avseenden. Därutöver anges särskilt i våra direktiv att vi utifrån de regler som föreslås ska lämna en redovisning av konsekvenser och kostnader som uppstår för försäkringsföretagen, försäkringstagarna, Krigsförsäkringsnämnden (KFN) och staten i övrigt. För förslag som innebär kostnader för staten ska finansiering föreslås. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas.

Enligt 6 § 2 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Detta redogörs för i samband med presentationen av förslagen i kapitel 8, 9, 10 och 11 och kommer inte behandlas vidare här.

Utredningens förslag innebär i korthet 1. ett bemyndigande till regeringen att fatta beslut om att staten

får motta återförsäkring på transportområdet vid sådana extraordinära förhållanden i fredstid som medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud på den kommersiella försäkringsmarknaden eller finns allvarliga brister i detta utbud, om sådan försäkring är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet, 2. att villkor för statlig försäkring ska så långt möjligt utformas på

ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks,

• Sida 264
•  Original

264

3. att krigsutbrottsavtal på transportområdet bör kunna omfatta

alla transportmedel som fraktar gods till, från eller inom Sverige oavsett var de är registrerade eller vem som äger dem och att avtal bör kunna tecknas även med försäkringsföretag som inte är etablerade i Sverige, 4. att regeringen ska få besluta om vem som bör handlägga ärenden

om statlig försäkring på transportområdet, och 5. att denna myndighet bör överväga om staten ska ta ut en avgift,

inte ta ut en avgift eller ersätta de försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal.

I det följande diskuterar vi konsekvenserna av dessa förslag på samhällsekonomin, statsfinanserna, försäkringstagarna, försäkringsföretagen och KFN. Vi analyserar också förslagens förenlighet med EU-rätten.

12.1. Samhällsekonomiska effekter

Som framgår av kapitel 3, är Sverige i hög grad beroende av transporter. Fungerande transporter är av avgörande betydelse för utrikeshandeln men även transporter inom landet är i många fall väsentliga för såväl näringsliv som folkförsörjning och välfärd. Om transporter inte kan genomföras till följd av brist på försäkring uppstår stora samhällsekonomiska förluster genom avbräck i produktionen. På grund av den s.k. ”just-in-time”-principen uppstår snabbt brist på bränsle och insatsvaror med svåra konsekvenser för näringslivet. I förlängningen kan avbrutna transportförbindelser leda till att företag går i konkurs. Uteblivna transporter medför också brist på livsmedel och andra konsumtionsvaror, vilket skulle medföra välfärdsförluster för befolkningen och påverka samhällsekonomin negativt. Brist på transporter kan också skapa risker för folkhälsan till följd av brist på mediciner, m.m. En författningsmässig och finansiell beredskap för att staten ska kunna erbjuda återförsäkring skapar bättre förutsättningar för transporter att fortgå under kriser med allvarliga störningar i försäkringsutbudet när den positiva ekonomiska och sociala samhällsnyttan överväger riskerna för transporternas genomförande och därigenom kan de samhällsekonomiska kostnaderna begränsas.

• Sida 265
•  Original

265

I andra vågskålen ligger att en författningsmässig och finansiell beredskap kan leda till fler statliga ingripanden än som är motiverat, vilket kan leda till ineffektivitet och snedvriden konkurrens. Med ett tydligt lagkrav på att återförsäkring bara får ges när det bedöms vara av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet och att villkor för statlig försäkring ska så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks bör emellertid denna risk vara liten.

De utvidgningar av krigsutbrottsavtalen som utredningen föreslår, nämligen att krigsutbrottsavtal bör kunna omfatta alla transportmedel som fraktar gods till, från eller inom Sverige oavsett var de är registrerade eller vem som äger dem och att avtal bör kunna tecknas även med försäkringsföretag som inte är etablerade i Sverige, syftar till att alla för Sverige viktiga transporter ska ha ett tillräckligt försäkringsskydd när krigsförhållanden inträder. Med dagens krigsutbrottsavtal är det risk för att många för Sverige väsentliga transporter kommer att stå utan försäkringsskydd, dels till följd av att avtalen endast omfattar svenskregistrerade transportmedel samtidigt som en stor del av transporterna – framför allt till och från Sverige – görs med utlandsregistrerade transportmedel, dels till följd av att avtal endast tecknas med i Sverige etablerade försäkringsgivare samtidigt som försäkringsmarknaden har blivit allt mer internationaliserad. Det medför risk för den typen av samhällsekonomiska kostnader som beskrivs ovan. Utredningens förslag minskar därför även risken för samhällsekonomiska kostnader i en krigssituation.

Utredningens förslag att regeringen ska få besluta om vilken myndighet som ska handlägga frågor om statlig försäkring syftar till en effektivare hantering som skapar möjlighet till en bättre beredskap, vilket har som potential att minska samhällsekonomiska kostnader genom att statliga åtgärder vid behov kan vidtas snabbare.

12.2. Statsfinansiella kostnader

En statlig återförsäkring kan naturligtvis leda till statsfinansiella kostnader när skador ska ersättas. Den statliga ekonomiska risken bör stå i rimlig proportion till den samhällsekonomiska nyttan. Utredningens förslag innebär att det skapas en författningsmässig

• Sida 266
•  Original

266

och finansiell beredskap för att hantera allvarliga störningar i utbudet av försäkringar på transportområdet som riskerar ha väsentligt negativa effekter på försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Denna typ av störningar måste staten hantera på ett eller annat sätt. Vid så allvarliga störningar måste staten överta risk för att transporter ska kunna fortgå. Utredningens förslag innebär således inte att ett nytt statligt åtagande uppstår och inte heller någon skyldighet för staten att vidta åtgärder, utan det förbättrar endast effektiviteten i de statliga åtgärderna.

Utredningen föreslår också att det ska framgå av lag att villkoren för statlig försäkring bör så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt. I dag är det upp till KFN att besluta om villkoren. Med affärsmässighet menas inte att målet ska vara att staten ska gå med vinst, men den statliga krigsförsäkringsverksamheten ska bära sina egna kostnader över tid. Premier ska sättas utifrån målsättningen att verksamheten ska gå jämnt upp över den tid som verksamheten förväntas bedrivas. Om riskerna med transporter blir stora är det dock möjligt att staten kommer att behöva subventionera verksamheten. Under såväl första som andra världskriget gick verksamheten med överskott. Med ett annat händelseförlopp där Sverige hade blivit angripet är det dock inte säkert att staten hade kunnat ta ut premier som täckt de förväntade kostnaderna.

I kravet på affärsmässighet ligger också att försöka minska risker genom att dirigera transporterna samt genom att överväga alternativa transportmedel. Även i övrigt ska verksamheten bedrivas så effektivt som möjligt.

Utan riktlinjer för nivån på avgifter/premier kan det vara svårt för myndigheten att bestämma denna. Under internationella kriser blir det sannolikt fråga om att gemensamt med andra länder inom EU eller i andra konstellationer komma överens om grunderna för de statliga engagemangen. Då kommer riktlinjerna att komma från dessa överenskommelser. Det är emellertid möjligt att dessa riktlinjer inte kommer att vara så detaljerade. Det är risk för att myndigheten utan tillräckliga riktlinjer kommer att hamna för lågt i premiesättningen, eftersom det kommer uppstå tryck från transportbranschen att premierna ska sättas lågt. Förslaget att införa ett lagkrav på affärsmässighet kan således ha positiva effekter på statsbudgeten.

Utredningen föreslår också att staten ska i vissa lägen eventuellt ta ut en avgift av försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal med staten. Det kommer bara att kunna bli aktuellt i tider när det

• Sida 267
•  Original

267

finns risk för att krig ska kunna bryta ut i Sveriges närområde och försäkringstagarna värdesätter att deras försäkring omfattas av krigsutbrottsavtalen. Försäkringsgivarna kommer nämligen antagligen inte vara intresserade av att ingå krigsutbrottsavtal om det innebär att de måste betala en premie till staten, om de inte kan ta ut en högre premie av försäkringstagaren. Möjligheten för staten att ta en avgift måste också vägas mot de administrativa kostnader som avgiftsuttaget innebär samt mot beredskapsintresset att krigsutbrottsavtal ingås. Resultatet av en sådan avvägning kan bli att staten väljer att betala ersättning till försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal. För att det ska bli aktuellt måste emellertid statens beredskapsintresse av att försäkringsföretagen tecknar krigsutbrottsavtalen vara stort. Effekten på framtida statsfinanser är därmed oklar, men i dagsläget torde det varken vara aktuellt att ta ut en avgift eller betala ersättning varmed förslaget inte har någon effekt på dagens statsfinanser.

Förslaget har också potentiellt positiva indirekta effekter på statsbudgeten. Utan författningsmässig beredskap tar det längre tid innan statliga åtgärder kan verkställas. En sådan fördröjning skulle av de skäl som anges ovan kunna ge upphov till minskad produktion och konsumtion, vilket i sin tur skulle medföra en negativ påverkan på landets skatteintäkter. Genom att öka förutsättningarna för att de statliga åtgärderna kan sättas in snabbt har förslaget således potentiellt positiv indirekt effekt på statsbudgeten. Dessa potentiella effekter är emellertid förväntat mycket små, då behovet av statliga åtgärder kommer vara sällsynt förekommande.

Dessa positiva effekter på statsfinanserna bygger på att åtgärder endast vidtas när störningen annars skulle ha stora negativa effekter för samhällsekonomin. Om förslaget skulle leda till statliga insatser i fler fall än om det saknas författningsmässig och finansiell beredskap, skulle det medföra ett större statligt åtagande. Huruvida det i sin tur skulle förväntas medföra statsfinansiella kostnader beror på om staten i dessa fall tar ut premier som täcker statens förväntade kostnader. Endast om en statlig återförsäkring ges när så inte skulle ha gjorts utan den författningsmässiga beredskapen och denna återförsäkring ges till premier som inte täcker statens förväntade kostnader uppstår således en förväntad statsfinansiell kostnad till följd av förslaget. Utredningen bedömer den risken som liten, dels för att lagen ställer krav på att återförsäkringen ska vara av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet, dels att statlig återförsäkring som inte ges till mark-

• Sida 268
•  Original

268

nadspris utgör statsstöd och måste godkännas av den Europeiska kommissionen. Dessutom ska beslutet om att sätta bestämmelserna i tillämpning underställas riksdagen inom en månad för att det ska ha fortsatt giltighet därefter. Genom att riksdagens tillstånd behöver inhämtas i efterhand behåller riksdagen inflytandet över statsfinanserna. Riksdagen har möjlighet att begränsa åtagandet i tiden och till belopp samt att i övrigt lämna anvisningar till regeringen om åtagandets utformning.

I dag ansvarar KFN för den statliga försäkringsverksamheten på transportområdet. Verksamheten finansieras inom ramen för Finansinspektionens budget. Utredningen ifrågasätter om KFN bör ha ansvaret. De statliga utgifterna för KFN:s verksamhet är visserligen mycket begränsade och har i stort sett bara bestått av arvoden till ledamöter och sekreterare. Den andel av Finansinspektionens budget som i dag används för att bekosta KFN:s verksamhet kan emellertid överföras till en annan myndighet. Utredningen bedömer att kvaliteten i verksamheten och beredskapen kan bli högre för givna resurser om verksamheten inordnas i en myndighet med en löpande verksamhet som har beröringspunkter. Hur mycket resurser som ska läggas på att förbereda statliga försäkringsåtgärder är en beredskapsfråga. Om en myndighet är utsedd för att ansvara för statliga åtgärder på detta område kan effektiviteten i de åtgärder som behöver vidtas öka. I gengäld medför förberedelsearbetet statsfinansiella kostnader. I och med att det torde vara sällsynt att ett behov av statliga åtgärder på detta område kommer att uppstå under fredstid och att risken för att krigsförhållande ska inträffa för närvarande är mycket liten, bör värdet av förberedelsearbete i dagsläget vara begränsat. Utredningen förespråkar därför inte att mer resurser avsätts till en sådan verksamhet.

12.3. Ekonomiska effekter för försäkringstagarna

Utredningens förslag innebär att statliga åtgärder kan vidtas snabbare om det skulle uppstå en allvarlig kris som medför att det inte finns tillräckligt försäkringsutbud att tillgå. Genom att statliga åtgärder kan genomföras snabbare minskas risken för att försäkringstagarna på transportområdet står utan försäkringsskydd och inte kan fortsätta med sin transportverksamhet; tillräcklig försäkringstäckning är i de flesta fall en förutsättning för att kommersi-

• Sida 269
•  Original

269

ella transporter över huvud taget ska kunna genomföras. För transportnäringarna innebär ett kontinuerligt försäkringsskydd att verksamheten kan fortgå. Att varuleveranser och varutransporter kan fortgå under allvarliga störningar innebär att importörer och exportörer kan få sina transportbehov tillgodosedda. Positiva effekter uppnås på motsvarande sätt för näringsidkare med transportbehov inom landet.

Försäkringspremierna kan i och för sig bli högre än innan störningen i försäkringsutbudet uppstod, men det beror på att risken har ökat. Det är frivilligt för försäkringstagarna att teckna försäkring och om de väljer att göra det torde det vara för att nyttan med försäkringen överstiger kostnaden med den. Utan försäkring kan företag behöva begränsa eller helt upphöra med sin verksamhet.

Utredningens förslag på att det ska införas ett krav på att villkoren så långt möjligt ska utformas på ett affärsmässigt sätt och så att snedvridningar av konkurrensen undviks, innebär att subventioner ska undvikas om de inte är nödvändiga för att transporter ska kunna fortgå. Om det är nödvändigt med subventioner ska dessa så långt som möjligt hanteras så att de inte påverkar konkurrenssituationen mellan t.ex. transportföretag, inbegripet konkurrenssituationen mellan små företags och större företags konkurrensförmåga. En utgångspunkt för det statliga engagemanget är också att det ska vara fråga om temporära åtgärder. Så snart försäkringsmarknaden har återhämtat sig och fungerar tillfredsställande bör de statliga åtgärderna upphöra. Därmed minskar risken för en snedvridning av konkurrensen som annars kan bli en konsekvens av statliga stödåtgärder.

Om staten tar ut en avgift av försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal med staten, kan det medföra att premien för den kommersiella krigsförsäkringen blir högre för försäkringstagaren. Hur mycket högre premien blir beror på hur mycket av försäkringstagarens betalningsvilja försäkringsgivaren kan tillgodogöra sig, vilket i sin tur beror på konkurrensen på försäkringsmarknaden. Det mest sannolika är att försäkringstagarna kommer att få bära en del av avgiften och försäkringsgivarna en del. För att det ska vara ekonomiskt försvarbart för staten att ta ut en avgift måste försäkringstagarna värdesätta krigsutbrottsavtalen tämligen högt.

• Sida 270
•  Original

270

12.4. Ekonomiska effekter för försäkringsföretagen

Det statliga engagemanget föreslås kunna påbörjas först när försäkringsmarknaden inte längre fungerar, exempelvis till följd av att risknivån har ökat i en sådan utsträckning att försäkringsföretagen inte längre är beredda att meddela försäkringar till premier som gör det affärsmässigt motiverat att genomföra transporter. De statliga åtgärderna ska således inte tränga ut någon privat verksamhet. Försäkringsföretag kan också ges möjlighet att fortsätta med sina försäkringsverksamheter genom att staten träder in som återförsäkrare när återförsäkring inte går att få till ett rimligt pris på den kommersiella återförsäkringsmarknaden (och då på ett sätt så att snedvridningar av konkurrensen undviks).

Om staten tar ut en avgift av försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal med staten, beror den ekonomiska konsekvensen för försäkringsföretaget på i vilken grad det kan övervältra avgiften på försäkringstagarna. Som sagt är det troligaste att försäkringsföretaget kommer att bli tvungen att bära en del av avgiften. Det är emellertid frivilligt för försäkringsföretag att ingå krigsutbrottsavtal med staten och de torde därmed bara göra så när nyttan med att göra det överstiger kostnaden till följd av avgiften. Om det är av stort beredskapsintresse för staten att försäkringsföretag tecknar krigsutbrottsavtal kan det också bli aktuellt att staten betalar ersättning till försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal.

12.5. Konsekvenser för Krigsförsäkringsnämnden

Genom förslaget tas bindningen i lag till KFN bort. Regeringen ges därigenom möjlighet att välja den mest effektiva organisationen för krigsförsäkringsverksamheten. Om regeringen väljer att följa utredningens råd, kommer effekten bli att KFN läggs ned.

12.6. Förslagens förenlighet med EU-rätten

Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensbeskrivning innehålla en bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

• Sida 271
•  Original

271

Genom Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ingår vi i en europeisk inre marknad med fri rörlighet av varor, tjänster, personer och kapital mellan medlemsländerna. Ett statligt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om förslaget innebär att staten ska meddela återförsäkring på i möjligaste mån affärsmässiga grunder, så innebär det statliga engagemanget ändå ett statligt stöd. Av artikel 107 i EUF-fördraget framgår att stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser är förenligt med den inre marknaden. De statliga åtgärderna måste genomföras inom den tillåtna ramen för EU:s statsstödsregler i EUF-fördraget. Inför en tillämpning av regleringen behöver ett besked inhämtas från kommissionen om åtgärdernas förenlighet med statsstödsregleringen. Förslaget bedöms därför stå i överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Utredningen föreslår att försäkringsföretag inte ska behöva vara etablerade i Sverige för att få teckna krigsutbrottsavtal med staten. Det gör avtalen mer EU-konforma även om dagens begränsning torde vara förenlig med EU-rätten då avtalen syftar till att avvärja en allvarlig störning av ekonomin.

12.7. Övriga effekter

Utöver ekonomiska konsekvenser bidrar förslaget på marginalen till en ökad trygghet i samhället genom att förutsättningar för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet kan upprätthållas under allvarliga krissituationer.

Utredningens förslag bedöms i allt väsentligt sakna betydelse för

• brottslighet och det brottsförebyggande arbetet,
• jämställdhet mellan kvinnor och män och
• möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

• Sida 273
•  Original

273

13. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1999:890 ) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

1 kap. Inledande bestämmelser

2 §

Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 § ska tillämpas.

Om det i ett annat fall råder extraordinära förhållanden som medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på transportområdet, eller finns allvarliga störningar i detta utbud, får regeringen föreskriva att 4 kap. 4 a § ska tillämpas.

En föreskrift enligt första och andra styckena ska underställas riksdagen inom en månad från utfärdandet. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från det att den underställdes.

Ändringen i paragrafens första stycke från ”utomordentliga” till ”extraordinära” är endast språklig och står i överensstämmelse med motsvarande ändring i 15 kap. 6 § regeringsformen som utgör stöd för delegation av normgivningsmakt till regeringen under krigsförhållanden. I stycket anges förutsättningarna för att lagen ska träda i tillämpning, nämligen att regeringen får föreskriva att lagens bestämmelser ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Paragrafen innehåller ett nytt andra stycke. I stycket anges att regeringen även om det i ett annat fall – än vad som föreskrivs i

• Sida 274
•  Original

274

första stycket – råder ett extraordinärt förhållande som medför att det antingen saknas ett tillräckligt utbud av skadeförsäkring på transportområdet eller finns allvarliga störningar i detta utbud, får förskriva att 4 kap. 4 a § ska tillämpas.

Med extraordinära förhållanden avses förhållanden som på ett markant sätt avviker från det normala. Det ska vara fråga om allvarliga krisförhållanden som medför att det råder brist på ett försäkringsutbud på marknaden för transportförsäkringar, eller att det finns så allvarliga störningar i detta utbud att det är jämförbart med ett marknadsmisslyckande. Förhöjda premier till följd av ökade risker innebär normalt inte att det är fråga om allvarliga störningar. En allvarlig störning kan först sägas ha inträffat när premierna har nått en sådan nivå att de allvarligt påverkar tillgången på transporter.

3 §

Regeringen ska föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 § inte ska tillämpas, när det inte längre råder sådana förhållanden som anges i 2 § första eller andra styckena.

I paragrafen preciseras giltighetstiden för de bestämmelser som sätts i kraft genom föreskrift av regeringen. Paragrafen får ett utvidgat område genom att andra förhållanden än krigsförhållanden omfattas, vilket framgår av hänvisningen till 2 § andra stycket.

4 §

Med krigsförhållanden avses i denna lag att Sverige är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Paragrafen innehåller en definition av krigsförhållanden. Ändringen från utomordentliga till extraordinära är endast språklig och innebär en modernisering i enlighet med det språkbruk som numera används i 15 kap. 6 § regeringsformen.

• Sida 275
•  Original

275

4 kap. Statlig försäkring

Återförsäkring under extraordinära förhållanden i fredstid

4 a §

Staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet.

Paragrafen är ny. I paragrafen regleras statens möjligheter att under andra extraordinära förhållanden än krigsförhållanden verka som återförsäkringsgivare.

De risker som är möjliga för staten att återförsäkra i dessa fall begränsas till risker hänförliga till transportområdet. Syftet med återförsäkringen är att transporter till och från samt inom Sverige ska kunna fortgå.

Statlig försäkringsverksamhet enligt denna lag omfattas inte av försäkringsrörelselagen (2010:2043) (FRL) vilket framgår av 1 kap. 1 § FRL. Den lagen innehåller emellertid en definition av återförsäkring som kan vara av intresse för tillämpningen av denna lag. Med återförsäkring avses enligt definitionen i (FRL) verksamhet som består i att överta risker som överlåts av ett försäkringsföretag eller av en utländsk försäkringsgivare. Återförsäkring innebär således att en försäkringsgivare överlåter risk. Återförsäkring kan utformas som en garantiförpliktelse av staten.

Villkor för de statliga åtgärderna

5 §

Staten får meddela försäkring enligt 1, 2, 4 och 4 a §§ endast när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer handlägger och fastställer villkoren för sådan försäkring. Försäkringsvillkoren ska så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks.

I paragrafens första stycke regleras gränserna för och syftet med det statliga engagemanget. Såväl under krigsförhållanden som under extraordinära förhållanden i fredstid måste syftet med lagen vara

• Sida 276
•  Original

276

uppfyllt. Den statliga försäkringen ska vara av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet.

Bindningen till Krigsförsäkringsnämnden utgår.

Andra stycket är nytt och innehåller ett bemyndigande till rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att handlägga sådan statlig försäkring som meddelas enligt lagen. Regeringen kan alltså välja att själv handlägga sådan försäkring eller att helt eller delvis delegera till en myndighet att handlägga den statliga krigsförsäkringsverksamheten. Det följer av 8 kap. 7 § regeringsformen att regeringen får meddela närmare föreskrifter om en myndighets organisation.

För att begränsa det statliga åtagandet och i syfte att i möjligaste mån upprätthålla och främja en sund konkurrens anges i lagen att försäkringsvillkoren så långt möjligt ska utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks. Eftersom staten endast träder in när marknaden har fallerat, är det inte lämpligt att utgå ifrån marknadsmässiga villkor. Ett exempel på när marknaden kan upphöra att fungera tillfredsställande är när risknivån har ökat mycket kraftigt eller är så svårbedömd att marknaden inte kan prissätta riskerna. Utgångspunkten för det statliga engagemanget ska vara att täcka de förväntade kostnaderna och att verksamheten totalt sett under den tidsperiod som det statliga engagemanget kan förväntas pågå bär sig själv. Staten ska inte eftersträva att gå med vinst, men kräva premier som motsvarar en nivå som gör att staten inte går med förlust. Det bör dock framhållas att det kan finnas försörjningsmässiga och andra skäl till att premierna i vissa fall sätts lägre än vad som är affärsmässigt motiverat Bestämmelsen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 10.1.

Försäkringsavtalslagen (2005:104) (FAL) gäller inte för statlig försäkring enligt 4 kap. vilket följer av 4 kap. 3 §. Att återförsäkring inte omfattas följer direkt av 1 kap. 3 § andra stycket FAL.

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, med avseende på den tid det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om

1. övertagande av sådana löpande försäkringar som avses i 1 § (krigsutbrottsavtal),

2. återförsäkring som avses i 4 § (återförsäkringsavtal).

• Sida 277
•  Original

277

Ändringen i paragrafen är föranledd av att bemyndigandet inte längre avser en särskild myndighet.

Tidigare framgick av lagen att krigsutbrottsavtal och återförsäkringsavtal skulle underställas regeringen för godkännande om det innebär annat än en mindre avvikelse från ett redan gällande avtal. Till följd av att bemyndigandet föreslås avse regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tas bestämmelsen bort.

I övrigt är ändringarna endast redaktionella.

5 kap. Överklagande

1 §

Finansinspektionens beslut enligt 2 kap. 1 § får överklagas till kammarrätten.

Beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i försäkringsärenden enligt 4 kap. får inte överklagas.

Överklagandeförbudet i andra stycket infördes genom att den nuvarande lagen trädde i kraft den 1 januari 2000. Dessförinnan fanns ett överklagandeförbud i förordning. Genom utvidgningen till statlig återförsäkring under extraordinära förhållanden under fredstid får paragrafens andra stycke ett utökat tillämpningsområde.

Regeringen har genom 14 § första stycket 3 lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. en generell möjlighet att föreskriva att en myndighets beslut inte får överklagas. Med hänsyn till att lagens utvidgade tillämpningsområde är begränsat till allvarliga krissituationer bör beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer inte kunna överklagas.

I Europakonventionen finns en bestämmelse som innebär att det måste finnas överklagandemöjligheter för civila rättigheter, civil rights. De materiella bestämmelserna om statlig krigsförsäkring i fredstid innebär att staten får meddela återförsäkring. Det innebär att staten inte har någon skyldighet att meddela försäkring när förutsättningarna för dess tillämpning är uppfyllda. Eftersom det inte finns någon skyldighet för staten att meddela återförsäkring finns det på motsvarande sätt inte någon rättighet att erhålla statligt försäkringsskydd. Det är därför inte fråga om en civil rättighet i

• Sida 278
•  Original

278

Europakonventionens mening. Överklagandeförbudet träffar närmast frågor om att meddela och att vägra meddela försäkring.

En annan sak är att tvister i ersättningsfrågor kan prövas och avgöras av allmän domstol och för sjöförsäkringstvister av dispaschör i första instans.

• Sida 279
•  Original