SOU 1989:107
Svensk utrikeshandel i krislägen
&
ww Statens offentliga utredningar 1989:107 Utrikesdepartementet
Svensk utrikeshandel i krislägen
Betänkande av L_1_tr_edningen om svensk utrikeshandel i krislägen Stockholm 1989
Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar aren 1981—1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 Stockholm. Best. nr. 38—12078»X.
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sada— na under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet
103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid SJU—12.00 (externt och internt) 08/763 1005 1200—1600 (endast internt)
ISBN 91-38-10465-2 ISSN ()375-250X
Graphic Systems AB, Göteborg 1989
A :..-..,; ___—k mv
Till statsrådet Anita Gradin
Genom beslut den 10 september 1987 bemyndigade regeringen statsrådet Gradin att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor om svensk utrikeshandel i krislägen och föreslå åtgärder. I uppdraget ingick också att se över gällande lagstiftning rörande varuhandel och transportväsende samt samordningen mel- lan departement. myndigheter och näringsliv när det gäller för- sörjning, transporter, ransonering och reglering.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades samma dag am- bassadören Bertil Arvidson som utredare.
Till sekreterare utsågs 1987-11-27 jur. kand. MariAnne Olsson. I sekretariatet har också ingått assistenten Maj-Britt Karpnäs (1988— 03—01—1989-08—31) och assistenten Karin Johansson (fr.o.m. 1989-09-11).
Till experter att biträda utredningsmannen förordnades 1988—02—05 lze forskaren Margareta Bergström, försvarsdeparte- mentet, kommerserådet Bo G Hall, kommerskollegium, avdel— ningsdirektören Erland Karlsson, statens jordbruksnämnd, byrådi- rektören Owe Landgren, generaltullstyrelsen, bankokommissarie Carl-Göran Lemne, riksbanken, planeringschefen Walter Skölde- fors, överstyrelsen för civil beredskap, samt departementssekrete- rama Åke Sundin, försvarsdepartementet, och Håkan Söderlundh, utrikesdepartementets handelsavdelning.
Åke Sundin ersattes som expert i utredningen 1988-11-21 av de- partementssekreteraren Thomas Tjäder, försvarsdepartementet.
Margareta Bergström entledigades som expert i utredningen 1989-01—01 och avdelningsdirektören Jan Widberg, försvarsdeparte— mentet, förordnades som expert samma dag. Widberg entledigades 1989—04-24.
Jag får härmed överlämna betänkandet (SOU 1989:107) Svensk utrikeshandel i krislägen.
Mitt uppdrag är med detta slutfört.
Stockholm i december 1989
Bertil Arvidson /MariAnne Olsson
InnehåH
Förkortningar ......................................... 9 Fackordlista ........................................... 11 Sammanfattning ....................................... 13 Författningsförslag ..................................... 25
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1975285) med be- myndigande att meddela föreskrifter om in- eller utför-
sel av varor ..................................... 25 2 Förslag till lag om ändring i ransoneringslagen (19781268) ...................................... 27 3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:570) med instruktion för kommerskollegium . . . 28 1 Uppdragets bakgrund och genomförande ............ 29 1.1 Utrikeshandeln — en vital del av vår beredskap ...... 29 1.2 Direktiven ...................................... 31 1.3 Utredningar som påverkat arbetet ................. 32 1.4 Arbetets bedrivande .............................. 36 1.5 Betänkandets uppläggning ........................ 37 2 Svensk ekonomis internationalisering ............... 39 2.1 Sverige — ett land beroende av utrikeshandel ........ 39 2.2 Svensk handelspolitik ............................ 39 2.3 Multinationella företag på gott och ont ............. 41 2.4 Utrikeshandelns omfattning och inriktning .......... 49 2.5 Multilateral handelspolitik ........................ 57 3 Utrikeshandelsberoendet och hotbilden .............. 63 3.1 Hotbilder ....................................... 64 3.1.1 Hotbilder och utrikeshandel ................ 64 3.1.2 Högteknologi och sårbarhet ................ 68
3.1.3 Skuldsituationen en faktor i krislägen ........ 72
Författningsberedskap — en viktig del av totalförsvaret 75 3.2.1 Fullmaktslagstiftningen ..................... 75 3.2.2 Handelspolitiken i krislägen ................ 84
Beredskap för att möta störningar i krislägen ........ 89 4.1 Marknadsmekanismerna styrande även i krislägen . . . 90 4.2 Handeln kan behöva extra stöd .................... 91 4.2.1 Exportfrämjande åtgärder .................. 91 4.2.2 Importfrämjande åtgärder .................. 92 4.2.3 Statlig beredskap för finansiering av import . . . 94 4.3 Försörjningsberedskapen .......................... 96 4.3.1 Beredskapslån och beredskapsgaranti kan säkra försörjning med viktiga varor ............... 96 4.3.2 Beredskapen inom ransonerings- och reglerings- områdena ................................ 98 4.4 Reglering av utrikeshandeln ....................... 102 4.4.1 Åtgärder för att bemästra störningar i utrikes- handeln .................................. 102 4.4.2 Begränsning av utrikeshandeln med nuvarande regler .................................... 103 4.4.3 Avgifter eller depositioner som alternativ och komplement till licenssystem och tullar ....... 105 4.4.4 Ransoneringslagens tillämpningsområde ...... 108 4.4.5 Bemyndigande att införa avgifter vid in— och utförsel av varor ........................... 109 4.5 Valuta- och betalningsberedskapen ................. 110 4.5.1 Betalningsutbytet med utlandet ............. 110 4.5.2 Valutaregleringen .......................... 11 1 4.5.3 Beredskapen för en ny valutareglering ....... 112 4.5.4 Bankernas utlandsrörelse ................... 113 4.6 Kontrollfunktionen ............................... 114 4.6.1 Tullverkets nuvarande kontroll vid in- och utför- sel av varor ............................... 115 4.6.2 Tulldatautredningen och tänkbara utvecklings- tendenser ................................. 116 4.6.3 Samarbetet inom Västeuropa ............... 118 4.6.4 Gränskontrollen i krislägen ................. 118 4.6.5 Förstärkt sanktionssystem vid överträdelse av import- och exportregleringar ............... 121 4.7 Överklagande av beslut ........................... 122 4.7.1 Regleringar ökar antalet överklaganden ...... 122 4.7.2 Överklaganden i krigsfarefallen ............. 123 4.7.3 1975 års bemyndigandelag täcker överklagande i krissituationer ............................. 125
4.7.4 52 & ransoneringslagen får ny lydelse ........ 126
5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12
6.1 6.2 6.3
7.2 7.3 7.4 7.5 7.6
8.1 8.2
8.3 8.4 8.5
Transporter i krislägen ............................ 129 Utrikeshandeln kräver tillgång till transporter ....... 130 Sjöfarten och Sverige ............................. 131 Utlandsflaggat tonnage — flagglagen ................ 132 Tillgången på tonnage vid kris ..................... 134 Uttagning av fartyg inom totalförsvaret ............. 135 Sjöfartspolitiska utredningar och riksdagsbeslut ...... 136 NATO:s planering av sjöfarten .................... 138 Beredskapslagar inom sjöfarten .................... 139 Statlig krigsförsäkring ............................ 141 Åtgärder för att öka tillgången på tonnage .......... 142 Svenskt internationellt skeppsregister ............... 144 Flygtransportkapaciteten .......................... 146 Ledning och samordning — totalförsvarets civila del . . . 149 Totalförsvaret — dess innebörd och konsekvenser ..... 149 Försörjningsfrågornas samordning i regeringskansliet . 151 Ledning och samordning inom den civila delen av total—
försvaret ........................................ 153 6.3.1 Ledningsstrukturen inom det civila försvaret . . 153 6.3.2 ÖCB:s samordnande roll inom den civila delen
av totalförsvaret ........................... 154
6.3.3 Försörjningskommissionen har ersatt tidigare nämnder inom funktionen Försörjning med in-
dustrivaror ................................ 154 Organisation, ledning m.m. för att öka beredskapen . . 157 Utrikesdepartementets roll förstärks i krislägen ...... 158 7.1.1 UD samordnar utrikespolitiken ............. 158 7.1.2 Förvarning — ett sätt att förbättra beredskapen 159 Handelsavdelningens roll i utrikeshandelsfrågor ...... 160 Funktionen Utrikeshandel ........................ 163 Funktionen Transporter ........................... 167 Beredskap för bilaterala förhandlingar .............. 172 Krishandelsavtal för ökad beredskap ............... 176 Personell och administrativ beredskap m.m. ......... 179 UD:s handelsavdelning ........................... 180 Reglering av utrikeshandeln ....................... 182 8.2.1 Kommerskollegium ........................ 182 8.2.2 Jordbruksnämnden ........................ 184 Tullverket ....................................... 185 Riksbanken ..................................... 187
Utrikeshandels- och betalningsbalansstatistik ........ 188
Bilaga 1 Direktiv
Bilaga 2 EG-direktiv ............................... Bilaga 3 Katalog över åtgärder som kan vidtas vid stör- ningar i utrikeshandeln .....................
Bilaga4 Funktionsbeskrivning för funktionen Utrikes— handel .................................... 211
Förkortningar
ABA AB Aerotransport BIS Internationella regleringsbanken i Basel BNP Bruttonationalprodukt BOK Riksbankens rapporteringssystem för betalningar till och från utlandet BRÅ Brottsförebyggande rådet CECA Europeiska kol- och stålunionen CFL-utred- Utredningen (Fö 1985:01) om översyn av ningen civilförsvarslagstiftningen m.m. COCOM Coordinating Committee for Multilateral Export Control DIS Danskt internationellt skeppsregister Dir. Kommittédirektiv Ds Departementsserien Ds H Handelsdepartementets departementsserie dwt Dödviktston EFTA Europeiska Frihandelssammanslutningen EG Europeiska Gemenskapen EUREKA European Research Coordinating Agency; europe- iskt samarbetsprogram på högteknologiområdet där såväl EG- som EFTA-länder m.fl. deltar EUROS Internationellt sjöfartsregister inom EG
FN Förenta Nationerna
FOA Försvarets forskningsanstalt FTA Frihandelsavtalet med EG Fi Finansdepartementet FiU Finansutskottet FOU Forskning och utveckling Fö Försvarsdepartementet FöU Försvarsutskottet GATT Allmänna tull- och handelsavtalet IEA Internationella energiorganet IEP Internationella energiprogrammet IMF Internationella valutafonden
KU NATO NIS OECD
Prop. RB SAS SCB SIS SITC SOU SPK SRF SWIFT
TCO TDS TU UD UNCFAD USD
ÖB ÖCB
Jordbruksnämnden Konstitutionsutskottet North Atlantic Treaty Organization Norskt internationellt skeppsregister Organisationen för ekonomiskt samarbete och ut- veckling Regeringens proposition till riksdagen Riksbanken Scandinavian Airline Systems Statistiska centralbyrån Svenskt internationellt skeppsregister Standard International Trade Classification Statens offentliga utredningar Statens pris- och konkurrensverk
Sveriges redareförening
Society for World Wide Interbank Financial Tele— communications
Tjänstemännens Centralorganisation
Tullens datasystem Trafikutskottet
Utrikesdepartementet
FN:s handels- och utvecklingskonferens US dollar
Överbefälhavaren Överstyrelsen för civil beredskap (före den 1 juli 1986 överstyrelsen för ekonomiskt försvar) Riksdagsskrivelse
Fackordlista
ad hoc
befraktare
deposition
embargo
export—/importavgift
fartygsregister
fartygstillstånd
fr latin ”för detta”, dvs. för detta speciella ändamål, speciell. Ex: ad hoc-kommitté, ar- betsgrupp ad hoc, vilka tillsätts för ett speci- ellt syfte och upplöses när uppgiften fullgjorts (i motsats till permanenta kommittéer etc).
ofta lastägaren eller den som hyr fartyget. Även yrkesbeteckning på tjänsteman hos re- deri eller mäkleri, som handhar affärer på fraktmarknaden.
deposition av visst belopp, ofta viss del av varuvärdet, hos myndighet eller bank (i regel utan ränta) föreskrivs ibland som villkor för att importera eller exportera.
regeringsförbud för enskilda och företag etc. att bedriva varuhandel med ett eller flera län- der. Embargo kan avse vissa bestämda varor eller totalt handelsförbud och kan utnyttjas som ett ekonomiskt (strategiskt) vapen för att nå politiska mål. Det är även en form av internationell sanktion.
en extra avgift som tas ut av varuvärdet vid tullklareringen för att begränsa import eller export.
svenskt fartyg som används yrkesmässigt för befordran av gods eller passagerare skall in- föras i skepps- eller båtregister. Fartyg med största längd av minst tolv meter och bredd av minst fyra meter betecknas skepp. Annat far- tyg kallas båt.
det tillstånd som licensmyndigheten utfärdar då fråga är om överlåtelse av fartyg till ut- landet enligt lag och förordning om tillstånd till överlåtelse av fartyg. Fartygstillstånd inne— fattar även tillstånd till export.
när nationella lagar och bestämmelser förbe- håller rätten till sjötransport helt eller delvis åt den egna handelsflottan.
flaggdiskriminering
oförutsebar och oundviklig händelse som be— friar från skyldighet.
force majeure
integration strävande att samordna och förena närings- livet eller delar av detta i två eller flera länder.
konvertibel valuta valuta som fritt kan växlas mot vilken annan växlingsbar valuta som helst.
licensiering utfärdande av erforderliga tillstånd (licenser) för utförsel, införsel, transitering m.fl. trans- aktioner. Licensiering används även som be- teckning för regler och förfarande som gäller vid tillämpning av sådana system för reglering av utrikeshandeln som kräver särskild till- ståndsgivning, grundad på ansökningar som ingetts till licensmyndighet.
licensmyndighet myndighet som enligt gällande författning handlägger ärenden om tillstånd till export och import av varor, i Sverige i regel kom- merskollegium eller statens jordbruksnämnd.
MFA multifiberavtalet, eng ”multifibre arrange- ment” — är den populärt använda benämning- en för "the Arrangement Regarding Inter— national Trade in Textiles".
multilateral flersidig, med flera parter inblandade. Multi- lateralt avtal innebär att tre eller fler stater är parter i detta.
terms of trade bytesrelation, används i samband med han- delsbalansen för att belysa export— och im- portprisernas inbördes utveckling.
tullunion traktat mellan stater om tullfri import och export staterna emellan och gemensamma tulltariffer utåt.
tullupplag upplag för förvaring av oförtullade varor un— der kortare tid. Det får efter tillstånd av tull— myndighet inrättas av transportföretag. spedi- törer, särskilt organiserade godsvårdsföretag och andra.
Sammanfattning
Utrikeshandelns betydelse för vår försörjningsförmåga i olika krislä- gen har understrukits genom 1987 års försvarsbeslut. De hotbilder som ligger till grund för beslutet innebär bl.a. att störningar i den internationella handeln kan uppstå tidigt vid en konflikt mellan maktblocken. Sverige måste under ett sådant skede föra en aktiv handelspolitik som stöder vår strävan att vara neutrala i ett eventu- ellt kommande krig.
Regeringen beslutade den 10 september 1987 om direktiv till en särskild utredare för att se över vissa frågor om svensk utrikeshandel i krislägen och föreslå åtgärder. 1 direktiven anges ett flertal frågor som skulle behandlas under utredningen.
Betänkandets uppläggning
Utifrån de hotbilder som ligger till grund för 1987 års försvarsbeslut analyserar jag tänkbara störningar i vår utrikeshandel och granskar vår beredskap att möta dessa i kapitel 2—5. Jag har därvid också gjort en översyn av gällande lagstiftning för att möta sådana stör- ningar både inom utrikeshandeln, försörjningsområdet, transport- sektorn — främst sjöfarten — och till viss del inom valutaområdet. I den mån jag har funnit att lagstiftningen behöver kompletteras för att stärka beredskapen redovisar jag detta under berörda kapitel.
En reglering av utrikeshandeln och betalningstrafiken med ut- landet kräver också en skärpt gränskontroll för att övervaka regle- ringarnas efterlevnad. Jag föreslår därför åtgärder för en stärkt kontrollfunktion i tullverket.
Vid en omfattande reglering av utrikeshandeln eller en inhemsk ransonering eller reglering inom olika varuområden kommer sanno- likt antalet överklaganden att öka. I de fall regeringen är andra instans för prövning av överklaganden kan ett behov uppkomma att i allvarliga krislägen avlasta regeringen sådana ärenden. Jag visar därför på lämpliga vägar att lösa detta.
I krislägen kan förhandlingsarbetet komma att ändra karaktär. Det multilaterala handelssystemet kan få ökade inslag av bilaterala arrangemang. Mina överväganden om hur förhandlingsberedskapen
kan förbättras och organisatoriska frågor som samordningen mellan departement, myndigheter och näringsliv inom de områden som ingår i mitt uppdrag, redovisar jag i kapitel 6—8.
Regeringen utfärdade 1988—06—23 direktiv (dir. 1988z43) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG- aspekter i utredningsverksamheten.
Svensk ekonomis internationalisering
Sveriges ekonomi är alltmer sammanflätad med omvärlden. Inter- nationaliseringen har öppnat vägar till en större och friare marknad, som ger möjligheter att bättre utnyttja specialiseringens och kon- centrationens fördelar ur lönsamhetssynpunkt. Denna utveckling har varit en förutsättning för det välstånd vi åtnjuter i dag.
Det finns självfallet problem inbyggda i en politik som innebär långtgående ekonomisk integration med västliga industriländer och som samtidigt förutsätter en handelspolitisk självständighet i för- hållande till maktblocken under krig.
En ökad ekonomisk integration har såväl positiva som negativa konsekvenser för försörjningsberedskapen. En stark samhällseko- nomi bidrar i sig till att stärka beredskapen. Goda och nära inter— nationella kontakter är av stort värde i krissituationer och kan minska riskerna för betydande handelsstörningar.
Beredskapen mot störningar i utrikeshandeln är en väsentlig del av vår försörjningsberedskap. Förberedelserna för olika krislägen måste vara omfattande och grundliga — ibland okonventionella. Pågående eller aviserade avregleringar inom utrikeshandeln, valuta- och kreditområdena kommer att påverka vår administrativa be- redskap att möta olika handelsstörningar.
Utrikeshandelsberoendet och handelsutvecklingen
Den geografiska fördelningen av Sveriges import och export saknar inte betydelse i händelse av kriser. Ett av de grundläggande proble— men är vårt geografiska läge. Beroendet av ett väl fungerande internationellt transportsystem är därför stort.
Sverige är ett av de mest internationaliserade länderna i världen, mätt i värdet av all export och direktinvesteringar i förhållande till antal sysselsatta i tillverkande industri. Även importens och ex- portens andel av bruttonationalprodukten är hög.
Sveriges utrikeshandel koncentreras allt mer mot den framväxan- de europeiska inre marknaden. EG- och EFTA-områdena är Sveri- ges dominerande avsättningsmarknader. Mer än 70 % av vår ut- rikeshandel sker med länderna i Västeuropa. Men även USA och Japan har ökat i betydelse under 1980-talet.
En rad studier har påvisat att Sveriges ekonomiska utlandsbe- roende är djupgående. Traditionellt har därvid uppmärksamheten riktats mot Sveriges energi— och råvaruberoende. Till den senare kategorin hör t.ex. beroendet av vissa legeringsmetaller, vilka har avgörande betydelse för den svenska industriproduktionen. Under senare år har Sveriges stora komponent- och högteknologiberoende rönt särskild uppmärksamhet.
Möjligheterna att föra en i förhållande till omvärlden oberoende ekonomisk politik är därför små för ett land som Sverige med en omfattande utrikeshandel. Den finansiella integrationen och inter- nationella skuldsättningen är ytterligare faktorer att räkna med i krislägen.
Multinationella företag på gott och ont
De stora multinationella företagen tenderar att bli allt större och alltmer internationaliserade. De kontrollerar flöden av insatsvaror, komponenter, färdiga varor, kapital och olika former av information över hela jordklotet.
Med framväxten av företag med globala strategier ställs hem- nationens roll i nytt ljus. Speciellt mindre länder — som Sverige — kan räkna med ett ökat beroende av de multinationella företagens akti- viteter.
De senaste årens väsentligt ökade svenska investeringarna i ut- landet — främst inom EG — har betydelse inte bara för den svenska ekonomin utan även från beredskapssynpunkt. Möjligheterna ökar att använda beroendet som en påtryckning i ett säkerhetspolitiskt kärvt läge.
Företagsinvesteringar styrs av ekonomiska realiteter, där de natio- nella säkerhetsintressena kommer i skymundan. Det är ovisst hur dessa multinationella företag med sina rötter i ett land kommer att agera i en säkerhetspolitisk kris. Osäkert är också vilka övervägan— den som i sådana lägen kommer att styra de svenskägda koncerner— na med en rad dotterbolag med egen produktion i andra länder. Omvänt innebär givetvis denna nya struktur också möjligheter till stöd för vårt försörjningsbehov i brydsamma situationer.
Författningsberedskapen — en viktig del av totalförsvaret
Den författningsmässiga beredskapen är en viktig del av totalförsva- ret. Därför är det nödvändigt att det redan i fredstid skapas möjlig- heter att anpassa normgivningen till kris- och krigsförhållanden. Den förhållandevis utförliga reglering som finns i regeringsformens 13 kapitel om krig och krigsfara har förutsett detta behov. Denna har dock vissa begränsningar.
Samhällsutvecklingen har lett till en ökad sårbarhet i olika av- seenden. Det kan bli nödvändigt att genomföra beredskapshöjande åtgärder i ett tidigare skede av en kris än vad 13 kapitlet regerings- formen kan anses medge. CFL-utredningen har i sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila
försvaret föreslagit ändrade förutsättningar för fullmaktslagstift- ningens tillämpning genom en ändrad lydelse av 13 kap. 6 & rege- ringsformen.
Utredningens förslag till lag om beredskapshöjningar innebär att regeringen får bemyndigande att besluta om beredskapshöjning i form av
1. skärpt beredskap när det råder mycket allvarliga förhållanden på grund av att det är krig eller krigsfara utanför Sveriges gränser eller att Sverige har varit i krig eller krigsfara och
2. högsta beredskap när Sverige är i krigsfara.
Är Sverige i krig gäller högsta beredskap.
CFL-utredningens förslag skulle förbättra förutsättningarna för regeringen att besluta om att fullmaktslagarna skall sättas i till- lämpning och om beredskapshöjande åtgärder vid t.ex. en allvarlig kris mellan stormakterna.
Marknadsmekanismerna styrande även i krislägen
1 goda tider är det lätt att glömma bort riskerna i olika krissituatio- ner. Likväl kan de komma snabbt och överraskande. Även små störningar kan ge upphov till allvarliga produktionsavbrott och där— med också till marknadsbortfall.
Förändrade marknadsförhållanden får primärt mötas av företa- gens egna motåtgärder. Samhällets förmåga att uppnå försörjnings- målen beror på i vilken utsträckning företagens egna resurser kan mobiliseras. Myndigheternas åtgärder skall inriktas på att stödja företagen i deras agerande.
Myndigheternas insatser skall i första hand syfta till att handeln och det internationella samarbetet upprätthålls. Det är först när samhällets och näringslivets intressen inte stämmer överens som samhällets styrning aktualiseras genom marknadsregleringar av oli- ka slag.
Handeln kan behöva extra stöd
Utrikeshandeln kan i allvarliga krislägen behöva extra stöd från samhällets sida. Det kan gälla import och export av varor som är an-
gelägna ur försörjningssynpunkt eller som utbytesvaror vid en bi— lateral handel eller att en importör ställs inför tillfälliga finansi- eringsproblem eller behov av skydd mot förluster som kan uppstå vid en krissituation.
Staten medverkar redan nu vid finansiering av viss export, bl.a. genom exportkreditnämnden. Denna verksamhet bör fortsätta un- der kriser och krig, men med en något annan inriktning. Jag anser också att nämndens verksamhet bör utvidgas i krislägen till att omfatta garantigivning för en ur samhällets synvinkel angelägen import och då bli en export- och importkreditnämnd.
Garantigivningen under dessa förhållanden har ett nära samband med utrikeshandeln. Jag föreslår därför att exportkreditnämnden ingår i funktionen Utrikeshandel. Jag har inte närmare gått in på utformningen och volymen av ett sådant garantisystem utan föreslår att exportkreditnämnden får i uppdrag att utforma ett garantisystem för såväl export som import i krislägen. Detta bör rymmas inom ramen för den fredstida garantigivningen.
Ransoneringslagen och prisclearing
Till en god beredskap hör att ransonerings- och regleringssystem finns förberedda för att kunna sättas in vid tillförselbortfall under olika kriser.
En ransonering kan bli nödvändig, även vid fredskriser. Drivme- delsransoneringen år 1974 är ett exempel på en sådan situation. Försörjningssvårigheter kan också uppkomma till följd av någon inom landet inträffad extraordinär händelse, s.k. inre kris. Den elbrist som uppstod år 1970 och som ledde till elransonering kan hänföras till en sådan kris.
Ett omfattande utvecklingsarbete har skett och pågår alltjämt för att förfina och modernisera ransonerings- och regleringssystemen. Medvetenheten är hög hos ansvariga myndigheter om nödvändig- heten av väl fungerande system. Varken den kortsiktiga eller lång- siktiga beredskapen föranleder därför några förslag från min sida.
Prisclearing ingår bland de medel för krisförsörjning som står till förfogande inom ramen för ransoneringslagen (1978z268). I ett kris- läge kan prisclearing aktualiseras på olika områden. Jag föreslår därför en förutsättningslös prövning av hur prisclearing på olika varuområden skall administreras i kristid.
Avgifter och depositioner som villkor för import eller export
Kompetensen och organisrtionen för en omfattande reglering inom varu— och valutaområdena kommer på sikt att minska till följd av
den pågående avregleringen inom dessa områden. Beredskapen för en reglering av utrikeshandeln eller betalningstrafiken med utlandet kommer därigenom att försämras. Kriseri utrikeshandeln kan uppstå hastigt och kräva snabba åtgärder. Dit kan i framtiden varken ett licenssystem med kvantitativa restriktioner eller en valutareglering längre räknas. Därför krävs andra möjligheter för att snabbt kunna begränsa importen, men i vissa lägen även exporten. Även valuta- strömmarna kan behöva kontrolleras. Jag har funnit att införandet av avgifter eller depositioner som villkor för in- eller utförsel av varor är de mest ändamålsenliga tillvägagångsätten för att uppnå detta.
Jag föreslår därför att det i lagen (1975185) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor tas in en be- stämmelse, som ger regeringen möjlighet att under i lagen angivna förhållanden föreskriva en avgift vid in— och utförsel av varor.
Jag föreslår också att regeringen bemyndigas att införa deposi- tionskrav bl.a. som en förutsättning för import och export av varor. Ett depositionssystem hänger emellertid i högre grad samman med de valutareglerande föreskrifterna. Den lagtekniska utformningen av ett sådant bemyndigande har därför skett i samband med den översyn av valutalagstiftningen som gjorts i Ds 1989:74 Ny valutalag m.m.
Uppbörden av såväl avgifter som depositioner sker genom tullver- kets försorg vid tullklareringen.
Jag anser också att bemyndigandet för regeringen i 3å lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. att under särskilda förhållanden införa särskild tull bör utnyttjas som komplement till bestämmelser om avgifter och ett depositionsförfarande. Jag föreslår därför att ett förtydligande av bemyndigandets tillämpningsområde görs med denna inriktning.
Gränskontrollen skärps i krislägen
En fullständig tullkontroll över godstrafiken i krislägen med en omfattande reglering av utrikeshandeln skulle medföra kraftiga för— seningar med ett närmast kaotiskt tillstånd vid gränserna. En åter- gång till en total godskontroll skulle vara både personal- och kost- nadskrävande.
Jag föreslår därför att den befintliga organisationen med tullupp— lag utnyttjas för en skärpt kontroll av godstrafiken både vad gäller import och export. Det finns olika vägar att göra detta på.
Jag föreslår att tulltjänstemän placeras ut på de större tulluppla— gen och att utrikestrafiken koncentreras till de större in- och utför— selorterna. Tulltjänstemännen skall pröva om godset får lämnas ut eller föras ut ur landet. Ett sådant förfarande kan ske med tullens nuvarande resurser.
Vid överträdelser av in- och utförselregleringar är det ofta svårt att styrka brottsuppsåt. Regeringen har därför bemyndigats att ut- färda föreskrifter om sanktionsavgift vid sådana överträdelser. En ökad kontroll av restriktionerna inom utrikeshandeln innebär också att försök att kringgå dessa bestämmelser kommer att upptäckas i större omfattning. I de fall de straffrättsliga reaktionsmöjligheterna inte är tillräckliga, anser jag att sanktionsavgifter är ett lämpligt instrument som komplement till tullkontrollen.
Regleringar ökar antalet överklaganden
Rätten att överklaga ärenden till regeringen är redan nu starkt beskuren. Behovet av att avlasta regeringen prövningen av över- klagade beslut blir än mer aktuell under olika krislägen, då regering- ens ansträngningar bör inriktas på att få landet ur den uppkomna krisen. Från tid till annan har en särskild nämnd föreslagits för detta ändamål. Jag har emellertid under utredningsarbetet inte funnit skäl att föreslå en sådan.
Med stöd av lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigs- fara m.m. kan instansordningen skäras av under krig och krigs- farefallen. Men behovet att inskränka rätten att överklaga ett beslut till regeringen kan även uppstå under andra krissituationer.
Jag föreslår därför att regeringen inom ramen för lagen (1975z85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor utnyttjar bemyndigandet att även föreskriva ordningen för talan mot ett beslut av licensmyndigheterna i allvarliga krislägen. En sådan inskränkning i rätten att överklaga ett beslut bör emellertid ske först när en viss praxis hunnit växa fram.
Även inom ransonerings- och regleringsområdet kan regeringen som andra instans behöva avlastas prövningen av överklagande. Jag föreslår därför att 52 & ransoneringslagen (19782268) som innehåller bestämmelser om ordningen för talan mot beslut ges en ny lydelse genom att begränsningsregeln om en tvåinstansprövning utgår.
De ärenden som det här är fråga om rör inte enbart rättssäker- heten utan även andra aspekter kan behöva vägas in vid bedöm- ningen av ett ärende.
Föreskrifter, som begränsar rätten att överklaga, bör därför inne- hålla bestämmelser om att, i de fall regeringens prövning kan sägas vara av särskild vikt eller där ett politiskt ställningstagande från regeringen framstår som nödvändigt, den centrala myndigheten skall överlämna ärendet till regeringens prövning.
En stor svensk handelsflotta förbättrar utsikterna till utrikeshandel i krislägen
Sjöfarten är det dominerande trafiksättet för våra utrikes godstrans- porter. Med svenskflaggade fartyg fraktas endast ca 15 % av vår import och 30 % av exporten.
Även om samtliga svenskflaggade fartyg — drygt 400 — skulle vara tillgängliga i ett krisläge, är den svenska handelsflottans kapacitet inte tillräcklig för att tillgodose totalförsvarets behov. Med hänsyn till fartygens geografiska sysselsättning kanske endast 60 % är grip- bara för svenska intressen.
Transportrådet har föreslagit åtgärder för att förbättra möjlig- heterna att få tonnage tillgängligt för svenska befraktare under kriser och krig. Jag ansluter mig till dessa och föreslår att trans- portrådet får i uppdrag att utreda dels möjligheterna att införa kris- och krigsklausuler i charter- och konsortieavtal, dels formerna för avtal mellan staten och berörda rederier om förtur för svenska intressen sedan sådana avtal sagts upp, dels ock formerna för avtal mellan svenska staten och svenska rederier med svenskägda fartyg som seglar i öppna register som innebär att rederiet förbinder sig att i första hand låta svenska lastägare befrakta fartygen vid kriser. Uppdragen bör utföras i samarbete med rederinäringen. Vidare bör transportrådet få i uppdrag att utreda möjligheterna att träffa avtal med lågkostnadsflaggländer om att inte förhindra att svenskägda fartyg vid kriser och krig omregistreras till svenskt skeppsregister.
Även i frågan om beredskapslagarna för sjöfarten innebär CFL- utredningens förslag att regeringen får möjlighet att sätta lagarna i tillämpning redan under ett förkrigsskede.
I ett läge med krig i vår omvärld måste import och export av väsentliga förnödenheter kunna genomföras. Det är angeläget att svenska fartyg får ett effektivt skydd, inte bara för egen del utan även för trovärdigheten i vår neutralitetspolitik. Marina enheter måste finnas för att utföra eskorttjänst. Det är viktigt att denna fråga beaktas i försvarsplaneringen.
Transportrådet har som ansvarig myndighet för funktionen Trans- porter att leda och samordna verksamheten så att landets civila transportresurser av vikt för totalförsvaret utnyttjas på bästa sätt.
Tillsammans med sjöfartsverket ingår redareföreningen i den pla- nerade centrala sjötransportledningen.
Redareföreningen har en förberedd krigsorganisation som kan biträda eller överta vid ledningen av samtliga svenska rederiers fartyg. Jag anser att denna medverkan, som är nödvändig, bör formaliseras.
Flygtransporter måste utnyttjas i krislägen
Flyget som transportmedel har inte ägnats större uppmärksamhet ur beredskapssynpunkt. I fredstid är dess största betydelse givetvis de omfattande persontransporterna. Men inom vissa varubranscher har flyget fått en allt viktigare roll. Den kan komma att öka. speciellt i lägen då sjöfarten drabbas av begränsningar.
Det ingår i beredskapsplaneringen att även under ett neutralitets- och krigsskede kunna utnyttja svensk flygkapacitet för transporter inom utrikeshandeln. En utredning bör dock göras om den till- gängliga flygkapacitetens omfattning och hur den kan användas effektivt bl.a. för utrikes transporter i krislägen.
Försörjningsfrågornas samordning i regeringskansliet
Försörjningsfrågorna. dvs. det som tidigare benämndes det ekono- miska försvaret, har ett nära samband med handelspolitiken samt finans-. pris- och näringspolitiken. Min bedömning är att försörj- ningsfrågorna i ett läge med allvarlig krigsfara i förening med svåra försörjningsproblem kan fordra en särskild, delvis förberedd organi- sation. Att redan i fredstid överväga försörjningsfrågornas hantering på det politiska planet skulle kunna stärka vår beredskap. Lämpligt vore att bilda en samordningsgrupp under ledning av en särskild samordningsminister. I gruppen skulle ingå de för försörjningsfrågor och handelspolitiken ansvariga ministrarna. I fråga om den organi- satoriska placeringen ser jag i nuläget statsministerns kansli som den mest naturliga.
Utrikesdepartementet samordnar utrikes- och handelspolitiken
I allvarligare internationella lägen kommer det att finnas behov av en ökad koordinering av landets samtliga förbindelser med andra länder och internationella organisationer. Utrikesdepartementet kommer att få en mer framträdande roll som samordnare av ut- rikespolitiken, med andra ord frågor som berör våra internationella relationer. som t.ex. transportfrågor, varuutbytet med utlandet och betalningsförmågan i sådana situationer, framför allt om handeln kommer att bilateraliseras.
Värdet av att tidigt upptäcka sådana politiska och ekonomiska förändringar i vår omvärld som påverkar hotet mot oss är en förut- sättning för ett riktigt agerande i krislägen. Förvarning är därför ett begrepp inom svensk säkerhetspolitik som fått en större tyngd även genom utvecklingen av detta arbete inom Utrikesdepartementet.
Vår utrikeshandel är nära nog fri från regleringar. I ett läge med
störningar i utrikeshandeln, då företagens egna åtgärder inte längre är tillräckliga för att förse vårt land med nödvändiga varor eller där företagens och samhällets intressen går isär, ökar kraven på politiska ingrepp. Arbetsuppgifterna inom handelsavdelningen kommer att förändras och förmågan till krishantering att sättas på prov.
Näringslivets medverkan ökar i krislägen
Nödvändigheten att snabbt kunna vidta olika åtgärder medför be- hov av andra samrådsformer mellan departement, myndigheter och näringsliv än i fredstid. Rådet för Europafrågor med dess samman- sättning av politiker och företrädare för näringslivet kunde vara ett lämpligt forum att redan i fredstid diskutera frågor som hänger samman med vår beredskap. Rådet bör även kunna tjäna som en förebild för ett framtida samråd mellan regeringskansliet och nå- ringslivet.
Det till kommerskollegium knutna krishandelsrådet skulle kunna vara ett lämpligt forum för samråd med näringslivet. Även sam- arbetet mellan funktionen Utrikeshandel och försörjningsansvariga myndigheter skulle kunna ske i krishandelsrådet. Jag föreslår därför en utökad representation av företrädare såväl för näringslivet som myndigheterna, bl.a. genom att statens energiverk skall ingå bland de myndigheter som skall biträda rådet. Kollegiet bör få i uppdrag att i samråd med näringslivet utreda dess utökade representation i rådet.
Beredskap för bilateral handel
Utvecklingen mot bilateral handel i ett allvarligt krisläge ökar kra- ven på förhandlingsarbetet inom utrikesdepartementet. UD:s nuva— rande förhandlingsorganisation ser jag som en tillgång i dessa sam— manhang. Däremot har jag inte funnit skäl att föreslå att redan i fredstid personer utses att ingå i sådana förhandlingsdelegationer.
I ekonomiska krislägen kommer sannolikt önskemålen om mot- köpsaffärer att öka. Svenska företag har byggt upp organisationer för att möta sådana önskemål. I allvarliga krislägen med ökad bilateralisering av handeln är näringslivets direkta medverkan i bi— laterala handelsförhandlingar nödvändig. Något skäl att redan nu föreslå hur denna medverkan skall organiseras har jag dock inte funnit.
Krishandelsavtal för en bättre beredskap
Förberedda krishandelsavtal kan stärka vår beredskap för en kom- mande krissituation. Det pågående arbetet med ett närmare sam-
arbete mellan EG:s och EFTAzs medlemsländer borde innebära att det etablerade fria varuutbytet skall kunna fortsätta vid olika kriser i de internationella förbindelserna, givetvis med hänsyn tagen till ländernas säkerhetspolitik. Att i avtal om handel med andra grann— länder sträva efter klausuler om leveransgarantier i krislägen för traditionella varor är ett annat sätt att stärka beredskapen.
Personell och administrativ beredskap för krislägen
För att totalförsvarsuppgifterna skall prioriteras måste samordning- en utövas aktivt och uppsökande. Detta borde kunna ske genom regelbundet samråd i dessa frågor mellan såväl utrikesdepartemen- tets olika avdelningar som inom handelsavdelningen.
Informationsutbytet i totalförsvarsfrågor mellan handelsavdel- ningen och funktionen Utrikeshandel, dvs. i första hand kommers- kollegium bör öka.
En avreglering inom varuhandeln och valutaområdet medför kon— sekvenser ur beredskapssynpunkt. Därför bör det ingå i beredskaps— planeringen för myndigheterna inom funktionen Utrikeshandel att göra upp rekryteringsplaner, ange lokalbehovet och utarbeta ut- bildningsplaner för framtida licenshandläggare och valutareglerare. I fråga om valutaregleringen bör även bankväsendet kunna kopplas in.
Jag bedömer personalsituationen i tullverket som mer positiv än för övriga myndigheter inorn funktionen Utrikeshandel.
För att i ett krisläge kunna stämma av och öka kontrollen mellan utrikesbetalningarna och varutransaktionerna har jag kunnat kon- statera, att det finns uppenbara svårigheter att anpassa riksbankens och tullverkets datasystem till varandra. I den mån dessa system kommer att ses över, förordar jag att även beredskapsaspekten beaktas.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1975:85) med bemyndi- gande att meddela föreskrifter om in— eller utförsel av varor
dels att 2 & skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 4 &, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2å'
Bemyndigandet i 1 & medför inte befogenhet att meddela fö- reskrifter om tull. Ej heller med- för det befogenhet att meddela föreskrifter om annan avgift än sådan som följer av 3 5 eller av- ser kostnad för handläggning av fråga om tillstånd, för omhän- dertagande av gods eller för kontroll, inspektion eller annan därmed jämförlig åtgärd.
Bemyndigandet i 1 % medför inte befogenhet att meddela fö- reskrifter om tull. Ej heller med- för det befogenhet att meddela föreskrifter om annan avgift än sådan som följer av 3 och 4 55 eller avser kostnad för handlägg- ning av fråga om tillstånd, för omhändertagande av gods eller för kontroll, inspektion eller an- nan därmed jämförlig åtgärd.
455
' Senaste lydelse 1984z496.
Regeringen får föreskriva att en vara vid in- eller utförseln skall beläggas med en särskild avgift, import- eller exportavgift, om det är påkallat med hänsyn till risk för störning av samhälls- ekonomin eller folkförsörjningen eller av särskilda handelspoli-
Nuvarande lydelse
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
Föreslagen lydelse
tiska skäl. Avgiften uppbärs vid tullklareringen. Regeringen be- stämmer grunderna för hur av- giften skall beräknas.
Föreskrifter enligt första styc- ket skall underställas riksdagens prövning inom en månad från det att föreskrifterna meddelats eller, om riksmöte inte pågår, från början av närmast följande riksmöte. Om underställning inte sker eller riksdagen inte godkän- ner föreskrifterna inom två må- nader från det att underställning skedde, upphör föreskrifterna att gälla.
Om det inte längre föreligger förhållanden som avses i första stycket, skall regeringen upphäva föreskrifterna.
2. Förslag till Lag om ändring i ransoneringslagen (1978z268)
Härigenom föreskrivs att 52 & ransoneringslagen (19782268) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Särskilda bestämmelser
Föreslagen lydelse
Särskilda bestämmelser
52%
Talan mot beslut som har meddelats enligt 27 5, 35 &, 38 &, 39 & första stycket, 41 eller 42 & föres hos kammarrätt ge- nom besvär.
Talan mot sådant beslut enligt denna lag som har meddelats av annan myndighet än domstol och som ej avses i första stycket eller i 17 eller 23 & föres hos för- valtningsmyndighet i den ord- ning regeringen föreskriver. Möjligheten att anföra besvär får därvid begränsas så, att talan får föras hos endast en besvärs- instans.
Beslut som meddelats enligt 27 5, 35 5, 38 55, 39 5 första stycket, 41 eller 42 55 får överkla- gas hos kammarrätten genom be- svär.
Beslut som en annan myndig- het än domstol meddelat enligt denna lag och som inte avser be- slut i första stycket eller i 17 eller 23 5, får överklagas hos förvalt— ningsmyndighet i den ordning re- geringen föreskriver.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
3. Förslag till
Förordning om ändring i förordningen (1988:570) med instruktion för kommerskollegium
Regeringen föreskriver att 9 & förordningen (1988:570) med in- struktion för kommerskollegium skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
95
Till kollegiet är knutet ett krishandelsråd med uppgift att bistå kollegiet vid handläggning av frågor som rör utrikeshan- deln i krissituationer.
Rådet består av generaldirek— tören, som är ordförande, och åtta andra ledamöter.
Rådet skall biträdas av före- trädare för överstyrelsen för civil beredskap, generaltullstyrelsen och statens jordbruksnämnd. Enligt ordförandens bestäm- mande kan även sakkunniga från andra myndigheter biträda rådet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1991.
Föreslagen lydelse
Till kollegiet är knutet ett krishandelsråd med uppgift att bistå kollegiet vid handläggning av frågor som rör utrikeshan- deln i krissituationer.
Rådet består av generaldirek- tören, som är ordförande, och åtta andra ledamöter.
Rådet skall biträdas av före- trädare för överstyrelsen för civil beredskap, generaltullstyrelsen, statens jordbruksnämnd och sta- tens energiverk. Företrädare för riksbanken skall även beredas tillfälle att biträda rådet. Enligt ordförandens bestämmande kan även sakkunniga från andra myndigheter biträda rådet.
1. Uppdragets bakgrund och genomförande
1.1 Utrikeshandeln — en vital del av vår beredskap
Svensk ekonomi — en integrerad ekonomi
Den svenska ekonomin är i hög grad integrerad i en internationell arbetsfördelning. Sveriges import resp. export uppgår nu till drygt 30 % av bruttonationalprodukten. Att vår ekonomi är utlandsbe- roende är således en utgångspunkt som måste accepteras.
De svenska företagens huvudsakliga marknad är de västliga indu- striländerna. Länderna inom den Europeiska Gemenskapen (EG) och den Europeiska Frihandelssammanslutningen (EFTA) samt USA står för nära 80 % av vår import resp. export, medan statshan- delsländerna i Öst- och Centraleuropa endast svarar för ca 3 %.
Det finns självfallet problem inbyggda i en politik som innebär långtgående ekonomisk integration med västliga industriländer och som samtidigt syftar till handelspolitisk självständighet i förhållande till maktblocken under krig.
En ökad ekonomisk integration, dvs. ett ökat utlandsberoende, har såväl positiva som negativa konsekvenser för försörjningsbe- redskapen. En stark samhällsekonomi bidrar i sig till att stärka försörjningsberedskapen. Goda och nära internationella kontakter är av stort värde i krissituationer och kan minska riskerna för betydande handelsstörningar.
Av dessa skäl är beredskapen mot störningar i utrikeshandeln en väsentlig del av vår försörjningsberedskap. Förberedelserna för oli— ka krislägen måste vara omfattande och grundliga. Detta har ytter- ligare förstärkts genom pågående, aviserade eller diskuterade av- regleringar inom utrikeshandeln och valuta- och kreditområdena, som på sikt kommer att påverka vår administrativa beredskap att möta olika handelsstörningar.
1987 års försvarsbeslut
Utrikeshandelns betydelse för vår försörjningsförmåga har under- strukits genom 1987 års försvarsbeslut. I detta fastställdes vissa gemensamma utgångspunkter för totalförsvaret, bl.a. vad avser be-
redskap och mer kostnadskrävande uthållighetsåtgärder men också antaganden om möjlig utrikeshandel under en framtida konflikt mellan maktblocken. Dessa antaganden är inte ämnade att i första hand spegla det mest troliga förloppet av en konflikt utan syftar främst till att ge enhetliga planeringsantaganden om krisers och krigs varaktighet och karaktär.
De innebär i sammanfattning att
— ett s.k. förkrigsskede i planeringen kan antas ha en varaktig- het av upp till ett år, under vilket det sker en gradvis minsk- ning av utrikeshandeln utgående från fredsmässiga förhållan- den vid dess inledning. Ett totalt handelsbortfall bedöms emellertid inte realistiskt ens vid förkrigsskedets slut. Undan- tag kan gälla sådana förnödenheter där något land har en ren monopolsituation.
— förkrigsskedet kan komma att följas av en period med krig i vår omvärld, under vilket Sverige kan stå neutralt eller bli indraget. Sannolikt kommer en viss handel att fortgå åtmin- stone i inledningsskedet. I strävan att uppnå en hög försörj— ningssäkerhet bör planeringen emellertid utgå från att all ut- rikeshandel kan omöjliggöras under krigsskedet.
P1aneringsförutsättningarna för krigs- eller neutralitetsskedet har kompletterats i 1988 års budgetproposition. Där anges att
”Planeringen bör emellertid medge att eventuella möjligheter till utrikeshandel tas till vara även under krig. Det gäller t.ex. plane- ringen av utrikeshandeln i kristider, inkl. frågor om transporter i sådana lägen. I planeringen bör också beaktas behovet av att i sådana lägen kunna exportera strategiskt intressanta varor” (prop. 1987/88:100 bil. 6).
— ett akut krigsskede mellan maktblocken uppskattas kunna pågå några månader och totalförsvaret skall ha en betryggan— de uthållighet i relation härtill.
— under ett efterkrigsskede i vår omvärld antas utrikeshandeln inom något år gradvis återgå till en acceptabel nivå.
1987 års försvarsbeslut innebär en väsentlig förändring av tidigare planeringsförutsättningar. Målet enligt 1977 års försvarsbeslut var att huvuddelen av det ekonomiska försvaret skulle kunna klara de påfrestningar på vår försörjning som en ca ettårig avspärrnings- eller krigssituation kunde medföra. I programplaneringen inför 1982 års försvarsbeslut konstaterade dåvarande överstyrelsen för ekonomiskt försvar att det visserligen var omöjligt att exakt förutse och ange ka—
raktären av en eventuell försörjningskris, men att det ändå ibland var nödvändigt att lägga fast vissa antaganden som grund för plane- ringen. Som en generell förutsättning rekommenderades i sådana fall en krislängd på tre år, varvid importen under det första året i genomsnitt angavs till 25 % av den fredstida. För de följande åren antogs importen i princip helt utebli. Uthålligheten begränsades av resursbrist för flera program till ca ett är.
1.2. Direktiven
De hotbilder som ligger till grund för beredskapsplaneringen enligt 1987 års försvarsbeslut är bl.a. att störningar i den internationella handeln kan uppstå tidigt under en framtida konflikt mellan makt- blocken. Främst torde detta gälla strategiska råvaror och högtekno- logi. Successivt under en kris kan emellertid andra områden komma att beröras, och det multilaterala handelssystemet kan komma att få ökade inslag av bilaterala arrangemang.
Sverige måste under ett sådant förkrigsskede föra en aktiv han- delspolitik som stöder vår strävan att vara neutrala i ett eventuellt kommande krig.
Regeringen beslutade därför den 10 september 1987 om direktiv till en särskild utredare för att se över vissa frågor om svensk utrikeshandel i krislägen och föreslå åtgärder. Direktiven återges i bilaga I .
1 direktiven preciseras ett stort antal delfrågor, vilka skall behand- las inom ramen för utredningsarbetet. Vissa av dessa framfördes i den s.k. SUK-rapporten (Samverkansgruppen för utrikeshandeln i kris) i juni 1983, medan andra aktualiserades under den s.k. Övning - 84, en av regeringen beslutad övning rörande det ekonomiska för- svaret med deltagande av departement, myndigheter och organisa- tioner. Frågorna omfattar främst tre huvudområden.
Det gäller för det första att analysera tänkbara störningar i vår utrikeshandel och granska beredskapen att möta dessa. Till detta område hör också att se över gällande lagstiftning i synnerhet röran- de varuhandeln och transportväsendet. Särskilt sjöfartens roll för transportförsörjningen i ett krisläge skall belysas.
Det andra huvudområdet avser förberedelser för ett omfattande förhandlingsarbete i krislägen, bl.a. vad gäller bilaterala avtal och transportförhandlingar på den statliga sidan.
Det tredje området rör organisatoriska frågor och samordningen mellan departement, myndigheter och näringsliv på försörjnings-, transport-, ransonerings- och regleringsområdena samt olika perso- nalfrågor och resurser för uppgifter i krislägen.
Regeringen har 1988—06—23 utfärdat direktiv (dir. 1988z43) till
kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG- aspekter i utredningsverksamheten. EG-direktiven återges i bi- laga 2.
1.3. Utredningar som påverkat arbetet
FOA-studien om samhällsekonomin under kriser och krig
Utredningsuppdraget omfattar bl.a. att analysera tänkbara stör- ningar i utrikeshandeln. I direktiven hänvisas till en studie av för- svarets forskningsanstalt (FOA) om samhällsekonomin under kriser och krig. FOA-studien överlämnades till försvarsministern i juni 1988. I fråga om handelspolitiken hänvisar studien till utredningen om svensk utrikeshandel i krislägen.
FOA-studien har sedermera följts upp genom att regeringen till- satt en särskild arbetsgrupp för att studera ekonomisk-politiska åtgärder som krävs för att under krisperioder möta olika störningar i samhällsekonomin.
Transportrådets studie om sjötransportkapaciteten under kriser och krig
En viktig förutsättning för en fungerande utrikeshandel i krislägen är att erforderliga transporter finns tillgängliga. I utredningsupp- draget ingår bl.a. att särskilt belysa sjöfartens roll för transportför- sörjningen i ett krisläge. En studie av transportrådet om trans- portverksamheten i kris och krig skall därvid beaktas.
Transportrådet är ansvarig myndighet för funktionen Transporter inom den civila delen av totalförsvaret. Ett naturligt led i rådets programplanering är att följa utvecklingen inom transportsektorn och genomföra studier inom områden där utvecklingen påverkar transportsystemet i kris och krig.
Eftersom den svenska handelsflottan sedan mitten på 1970-talet successivt minskat. ifrågasattes om samhällets behov av sjötrans- porter i kris och krig kunde tillgodoses med svenskflaggat tonnage.
Transportrådet har därför i samarbete med bl.a. sjöfartsverket genomfört en studie om vilka åtgärder som bör vidtas för att för- bättra sjötransportkapaciteten under kriser och krig. Resultatet har redovisats i rapporten 1989:7 ”Möjligheter att förbättra sjötrans- portkapaciteten”. Studien har överlämnats till kommunikationsde— partementet.
Jag har haft möjlighet att på nära håll följa arbetet med denna studie. Rapporten har delvis utgjort underlag för mina övervägan- den om transportförsörjningen under kriser och krig, som behandlas i kapitel 5.
ÖC B:s funktionsstudie
Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och överbefälhavaren (ÖB) redovisade i januari 1988 till regeringen den första fasen av arbetet med att se över ledningssystemet inom totalförsvaret . Den andra fasen av ledningsöversynen inleddes våren 1988 genom att regeringen 1988—03—24 uppdrog åt ÖB och ÖCB att gemensamt överväga och lämna förslag till principorganisation m.m. för led- ningen inom totalförsvaret på skilda nivåer. Uppdraget angående principorganisation m.m. för ledningen inom totalförsvaret redovi- sades till regeringen i juni 1989.
Vidare uppdrog regeringen åt ÖCB och de 23 funktionsansvariga myndigheterna enligt förordningen (1986:294) om ledning och sam- ordning inom totalförsvarets civila del, samt under medverkan av ÖB och med stöd av försvarets rationaliseringsinstitut, att genom- föra fördjupade studier om förhållandena inom de olika funktioner- na och av samspelet mellan den operativa ledningen och funktions- ledningen.
Förutom förslag till uppgifts- och befogenhetsfördelningen mellan operativa ledningsorgan och funktionsledningsorgan skulle de funk- tionsansvariga myndigheterna i samråd med övriga centrala myndig- heter/organ inom funktionen ta fram förslag om innehåll och av- gränsning för respektive funktion samt om behov av ledningsorgan inom funktionen och dessas uppgifter, ansvar och befogenheter.
Rapporten om ledningen av totalförsvarets civila del under kriser och i krig har redovisats till regeringen 1989—11—01 och innehåller dels en beskrivning av ledningssystemet och motiverade förslag till åtgärder att förbättra det nuvarande systemet, dels sammanfattande funktionsbeskrivningar som redogör för funktionsuppgifter, ansvar och befogenheter för funktionsledningsorgan m.m. Funktionsbe- skrivningarna innehåller också förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen. Vissa funktioner föreslås också få ändrad benämning.
Utredningsarbetet med ledningsöversynen har bedrivits genom funktionsvisa studier för varje funktion inom den civila delen av totalförsvaret. Ansvaret för dessa studier har vilat på respektive funktionsansvarig myndighet.
Jag har deltagit i följande funktionsstudier: Utrikeshandel, Trans— porter, Försäkringar utom socialförsäkring m.m., Prisreglering, Energiförsörjning, Försörjning med industrivaror och Betalnings- väsende. Jag har också följt arbetet inom funktionerna Livsmedels- försörjning m.m. och Hälso- och sjukvård m.m.
De funktionsbeskrivningar som faller inom mitt uppdrag har re- mitterats till utredningen för synpunkter.
ÖCB:s funktionsöversyn tangerar mitt uppdrag och innebär att ansvars- och rollfördelningen mellan myndigheter och samarbets-
formerna mellan myndigheterna och näringslivet under regerings- nivå har klargjorts. Ledningsöversynen har därför stor tyngd i mina överväganden om arbetsfördelningen mellan regering och centrala myndigheter som jag lägger fram i kapitlen 6 och 7.
1988 års försvarskommitté
Regeringen konstaterade i budgetpropositionen 1988 (1987/88:100 bil. 6) att förutsättningarna för att genomföra 1987 års försvarsbe- slut hade förändrats för det militära försvaret. Ekonomiska svårig- heter hade uppstått. För att behålla balans i det militära försvaret mellan verksamhet och resurstilldelning var det nödvändigt att bl.a. reducera repetitionsutbildningen samt att senarelägga anskaffning av viss materiel.
När överbefälhavaren i oktober 1988 redovisade sin programplan 1989—92 avseende det militära försvaret och Försvarsmaktsutred- ning 1988, fann regeringen att förutsättningarna för att genomföra 1987 års försvarsbeslut förändrats ytterligare och att det därför fanns anledning att tidigarelägga nästa totalförsvarsbeslut till år 1991. I december 1988 tillsattes därför en försvarskommitté (Fö 1988:04) för att bereda underlag dels för riksdagsbeslut om vissa planerings- och arméfrågor m.m. under år 1989, dels för ett nytt samlat lång- siktigt totalförsvarsbeslut år 1991 (Dir. 1988167).
Försvarskommittén skall i fråga om totalförsvarets civila del bl.a. analysera samhällsutvecklingens betydelse från beredskapssynpunkt och därvid överväga behovet av ökad beredskapshänsyn i samhälls— utvecklingen. De områden som kommittén särskilt skall studera är
— energiförsörjningen, särskilt elförsörjningen
— livsmedelsförsörjningen
— försörjningen med industrivaror — konsekvenserna av utvecklingstendenser inom telekommuni- kationsområdet och transportområdet — konsekvenserna av svensk industris anpassning till en ökad
internationalisering — hälso- och sjukvårdens uthållighet och säkerhet.
Kommittén skall därefter överväga och lämna förslag till komplette— rande beredskapsåtgärder i vad avser bl.a. lagringsskyldighet för företag men också andra kompletterande åtgärder. Underlaget för kommitténs överväganden i denna del är det civila försvarets per- spektivstudie ”Civil beredskap inför framtiden”, som överlämnades till regeringen i september 1989.
Kommitténs förslag avseende den fortsatta utvecklingen av total- försvarets civila del skall redovisas senast den 1 december 1990.
Några förslag föreligger således för närvarande inte. Samråd har dock ägt rum med försvarskommittén.
C F L—utredningen
I januari 1985 tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över civilförsvarslagstiftningen.
Utredningens om översyn av civilförsvarslagstiftningen m.m. (CFL-utredningen) uppgift har bl.a. varit att överväga om kommu- nernas verksamhet skulle samlas i en eller i flera författningar samt skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och begreppsmässigt.
Mot bakgrund av bl.a. organisationsförändringar på central myn- dighetsnivå från den 1 juli 1986, tillkomsten av förordningen (19861294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del, som trädde i kraft vid samma tidpunkt, och vad som sades om beredskapslagstiftningen i 1987 års försvarsbeslut fick CFL-utred- ningen tilläggsdirektiv i augusti 1987.
Genom tilläggsdirektiven skulle CFL-utredningen överväga en ny terminologi inom vad som i dag benämns civilförsvar, se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och de andra författningar som berörs därav samt överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del. Utredning- en överlämnade i juni 1989 sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret. CFL—utredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande i försvarsdepartementet.
Eftersom CFL-utredningens förslag i hög grad ökar flexibiliteten i beredskapen inom olika områden redovisar jag dessa i berörda kapitel.
UD 87
I början av år 1989 lämnade utredningen för översyn av utrikesför- valtningens inriktning — UD 87 — sitt slutbetänkande (SOU 1988:58) Utrikesförvaltningens inriktning och organisation. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom utrikesdeparte- mentet.
Under utredningsarbetet har samråd skett mellan UD 87 och utredningen om svensk utrikeshandel i krislägen. I de fall UD 8725 förslag berör organisationsfrågor som också ingår i mitt uppdrag redovisar jag dessa i kapitel 7.
Livsmedelspolitiska arbetsgruppen
I oktober 1989 överlämnade den livsmedelspolitiska arbetsgruppen sina förslag (Ds 198963) till En ny livsmedelspolitik. Arbetsgrup-
pen föreslår att gränsskyddet och den interna prisregleringen som generella medel att uppnå de skilda målen för den nuvarande livs- medelspolitiken ersätts med ett gränsskydd utan interna marknads- regleringar. Detta kompletteras med riktade. offentligt finansierade åtgärder för att säkerställa en god beredskap, värna om miljön och främja de regionalpolitiska målen.
I enlighet med prop. 1988/89:47 om vissa ekonomisk-politiska åtgärder m.m. är ett tills vidare bibehållet gränsskydd en utgångs- punkt för reformen. Från år 1991, och i den takt som en kommande GATT-överenskommelse anger, är målet betydande successiva minskningar av jordbruksstöd och skyddsåtgärder. En omvandling av nuvarande gränsskydd och andra handelshinder i riktning mot ett större inslag av tullar står på dagordningen för de fortsatta GATT- förhandlingarna. Den totala skyddsnivån och detaljerna i utform- ningen blir därmed avhängiga av den internationella utvecklingen.
Arbetsgruppen framhåller också att den anpassning av produk- tionskapaciteten, som den interna avregleringen ger upphov till, innebär förändrade förutsättningar för beredskapsplaneringen. Den i fredstid brukade arealen blir mindre, vilket i sig är en förändring som kräver ökad lagring av insatsvaror. Om arealen i en framtid skulle sjunka under 2 miljoner hektar, vilket inte förutses, kan det bli aktuellt att på kontraktsbasis upprätthålla produktionskapacitet av rena beredskapsskäl.
Möjligheterna att variera sammansättningen av kriskosten inom ramen för ett visst kaloriintag per person och dag bör beaktas i utformningen av beredskapsåtgärderna. För att garantera en till- fredsställande fettstandard under kriser och i krig föreslås ett fortsatt stöd till oljeväxtodlingen, som dock är mindre än i nuläget.
Ett stöd till den försörjningsviktiga produktionskapaciteten i Norrland föreslås även framgent för att bidra till en god geografisk spridning av produktionen. Enligt arbetsgruppens mening är det säkerhetspolitiska kravet att anse som ett huvudmotiv för ett fortsatt norrlandsstöd. Stödets omfattning och inriktning bör anpassas till de säkerhetspolitiska kraven. Utvecklingen av småskalig förädling kan bidra till att minska sårbarheten i förädlingsledet.
] den mån livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag får konse- kvenser för beredskapen och för störningar i utrikeshandeln redovi- sar jag detta i kapitel 8.
1.4. Arbetets bedrivande
För att få fördjupad kunskap om problem, behov och faktiska för- hållanden harjag haft överläggningar med företrädare dels för rege- ringskansliet såsom utrikes-. försvars-, jordbruks-. kommunika—
tions-. finans- samt miljö- och energidepartementen, dels för cen- trala myndigheter som berörs av uppdraget såsom riksbanken, kom- merskollegium. exportkreditnämnden. överstyrelsen för civil be- redskap. sjöfartsverket, luftfartsverket, transportrådet, generaltull- styrelsen, statens jordbruksnämnd och statens energiverk. Jag har vidare sammanträffat med företrädare för Sveriges exportråd och försvarsstaben.
Jag har också haft överläggningar med företrädare för bl.a. Gros— sistförbundet Svensk Handel, Industriförbundet. Sveriges redarefö- rening och Svenska sjöfolksförbundet.
För att få del av norska erfarenheter av beredskapsplanering inom bl.a. utrikeshandel och sjöfart harjag i Norge besökt utrikesdeparte- mentet med ansvar för såväl utrikeshandel som utrikes sjötrans- porter. Direktoratet for Sivilt Beredskap och Norges Rederifor- bund.
Utredningen har också som remissorgan beretts tillfälle att yttra sig över kommerskollegiums förslag att licenskravet avseende utför- sel för såväl nybyggda som för övriga fartyg hänförliga till tulltaxans kapitel 89 skulle upphävas (utrikesdepartementet. handelsavdel- ningen 1988—08—08, dnr 683/88, HS).
1.5. Betänkandets uppläggning
Sedan utredningen tillkallades har en avreglering inom områden som utrikeshandeln, valuta- och kreditpolitiken och jordbruksom- rådet inletts eller aviserats. I många avseenden kommer detta på sikt att ändra den grund på vilken hittillsvarande beredskap har byggts.
ÖCB har genomfört en funktionsstudie som innebär förslag till ansvars— och rollfördelningen mellan myndigheter och samarbets- formerna mellan myndigheterna och näringslivet under regerings- nivå.
Den europeiska integrationen och Sveriges framtida förhållande till EG har också avgörande betydelse för beredskapsplaneringen. ÖCB har uppdragit åt Industriens Utredningsinstitut att utreda kon- sekvenserna av olika svenska anslutningsformer till EG. Jag har därför inte funnit skäl att närmare gå in på denna fråga, även om jag i övrigt beaktat EG-aspekten vid utformningen av mina förslag.
Som ett resultat av utredningsarbetet föreslår jag några ändringar i gällande författningar. CFL-utredningens förslag, framför allt vad gäller lagen om beredskapshöjningar, ändringarna i 13 kap. rege- ringsformen och lagen om civilt försvar kommer att öka möjlig- heterna till tidigare ingripanden från statsmakternas sida än vad som
nu är fallet. Detta ser jag som mycket positivt och förslagen för- stärker otvetydigt handlingsberedskapen.
Betänkandet är upplagt på följande sätt. I kapitel 2 ger jag de viktigare utgångspunkterna för utredningsarbetet och i kapitel 3 analyser av tänkbara störningar i utrikeshandeln. Därefter behand- lar jag granskningen av vår nuvarande beredskap för att möta såda- na störningar och föreslår ändringar eller nya instrument för att möta dessa i kapitel 4.
Transportfrågan och därmed sammanhängande lagstiftnings- och organisationsfrågor redovisar jag i kapitel 5. Även om transportför- sörjningen i stort varit inriktad på sjöfarten har jag under utred- ningsarbetets gång funnit att möjligheten att utnyttja flygfrakter inte tidigare tillräckligt har utretts. Jag redogör därför också för den civila flygflottans kapacitet men anser att frågan behöver utredas ytterligare.
I direktiven anges att arbets- och rollfördelningen och samord- ningsformerna i fråga om störningar i utrikeshandeln bör ses över mellan departement, myndigheter och näringsliv på försörjnings-, transport-, ransonerings- och regleringsområdena. Där hänvisas bl.a. även till förslaget från Samverkansgruppen för utrikeshandeln i kris om ”översyn av samordningen inom regeringskansliet i fråga om beredningsansvaret för ärenden som rör kriser i utrikeshandeln och folkförsörjningen”. Jag har tolkat direktiven så att uppdraget avser såväl samordningen i dessa frågor inom regeringskansliet som mellan departement, myndigheter och näringsliv. Ledningen och samordningen av den civila delen av totalförsvaret på regeringsnivå och nedåt i organisationen behandlar jag därför i kapitel 6, medan mina överväganden om arbets- och rollfördelningen mellan departe- ment, myndigheter och näringsliv i fråga om utrikeshandel m.m. framgår i kapitel 7.
Slutligen redovisar jag mina ställningstaganden i fråga om organi- sationen och den administrativa beredskapen för att möta olika störningar i utrikeshandeln i kapitel 8.
En allmän reflexion som jag har gjort under utredningsarbetet är att en aktiv beredskapsplanering ofta får stå tillbaka för mera nära— liggande frågor. Detta gäller inte bara regeringskansliet utan även myndigheter och i näringslivet. Vanligen handläggs dessa frågor av ett fåtal personer vid sidan av det ordinarie linjearbetet. Även om jag hyser förståelse för denna utveckling vill jag peka på att ett större krismedvetande i det dagliga arbetet kan förbättra vår beredskap för en framtida kris.
2. Svensk ekonomis internationalisering
2.1 Sverige — ett land beroende av utrikeshandel
Den svenska ekonomins internationalisering har öppnat vägar till en större och friare marknad, som ger möjligheter att bättre utnyttja den internationella specialiseringens och koncentrationens fördelar ur lönsamhetssynpunkt. Utlandets växande betydelse för vår ekono- mi har bl.a. visat sig genom såväl konsumtionens som produktio- nens allt större importberoende. Produktionen har genom den öka- de konkurrensen. de friare kapitalrörelserna samt stordriftens för- delar koncentrerats till färre enheter. Vårt utlandsberoende gör oss särskilt känsliga för störningar i utrikeshandeln, samtidigt som be- roendet kan utnyttjas för att utöva olika påtryckningar mot oss. Däremot spelar i allmänhet inte det svenska inflytandet inom ut- ländska ekonomier — som också är en följd av internationaliseringen — samma avgörande roll.
Sveriges ekonomi är i dag på ett komplicerat sätt sammanflätad med omvärlden. De stora svenska industrikoncernerna är inter- nationella företag med verksamheten spridd över hela världen. Den ökade internationaliseringen är förutsättningen för det välstånd som vi åtnjuter i dag. men den skapar också beroenden. Sverige, med ungefär 1 % av världens BNP. kan inte nämnvärt påverka den internationella ekonomiska utvecklingen. Däremot får utvecklingen i omvärlden betydande konsekvenser här hemma, som vi måste anpassa oss till för att i längden kunna upprätthålla en god ekono- misk tillväxt.
2.2. Svensk handelspolitik
Sverige som ett litet land med en öppen ekonomi, beroende av sin utrikeshandel, för en handelspolitik inriktad på frihandel. Att vi tidigt och konsekvent valt att delta i den internationella arbetsför- delningen och föra en öppen handelspolitik har i hög grad bidragit till välståndsutvecklingen i vårt land under efterkrigstiden. Förutom egenvärdet av ökad styrka och slagkraft hos den svenska ekonomin har denna utveckling också givit övervägande positiva ef-
fekter för vår säkerhetspolitik. Hittills har den ökade sårbarheten till följd av integrationen i världsekonomin bedömts mer än väl kompenseras av den ökade ekonomiska slagkraft den befrämjat.
Världshandeln har expanderat synnerligen snabbt och nått en mycket stor omfattning. Den har främst rört handeln mellan OECD-länderna, som svarar för den helt övervägande delen av världshandeln.
Världsmarknaden har emellertid under 1980-talet genomgått på- fallande förändringar. U-ländernas skuldsituation, det historiskt sett höga ränteläget, sänkta råvarupriser, kraftiga valutafluktuationer har medfört att u-länders ekonomier utsatts för stora påfrestningar. Statshandelsländernas system är en viktig orsak till deras svaga utbyte med övriga delar av världsekonomin. Världshandeln har alltmer koncentrerats till i-landsmarknaderna. Det stora omslaget inom projektmarknaden1 är ett exempel på detta. Framför allt är det tre dominerande handelscentra som utvecklar sig, nämligen Västeu- ropa, Japan med närområde och Nordamerika. Handelsströmmarna tycks mer och mer utveckla sig inom och mellan de kraftfält dessa områden utgör.
De handelspolitiska förbindelserna med Östeuropa har trots sin begränsade omfattning också en säkerhetspolitisk dimension. Han- deln tjänar som en stabiliserande grund i relationerna som bär upp och bidrar till avspänningssträvandena mellan blocken. De ekono- miska relationerna med Östeuropa får ökad betydelse när det eko- nomiska integrationsarbetet i Europa går vidare. De ekonomiska reformsträvandena i Östeuropa öppnar samtidigt möjligheter för intensivare kontakter på det ekonomiska området.
Den internationella handelsexpansionen, framväxten av företag med globala strategier och den nya teknologin medför ett nära beroendeförhållande mellan länderna. Utvecklingen har lett till att det mellan stater har knutits ett allt tätare nät av multilaterala överenskommelser inom ramen för bl.a. det Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och FN:s handels- och utvecklingskon- ferens (UNCTAD). Sverige arbetar aktivt inom dessa organisationer för att motverka protektionism och ytterligare frigöra handeln. Sär- skilt viktiga är de pågående förhandlingarna inom den s.k. Uruguay— rundan för att förbättra de internationella reglerna för handel med varor och tjänster.
Den svenska ekonomin har blivit alltmer inflätad i den inter-
' Med projektexport avses leveranser från Sverige till utlandet av investeringsvaror, vilka ingår som en del av eller utgör ett helt produktionssystem inom industri, energiförsörjning, samfärdsel eller annan privat eller offentlig verksamhet. Vidare ingår byggnads- och anläggningsverksamhet, t.ex. tunnlar, hamnanläggningar, hotell m.m.
nationella och då i första hand den västeuropeiska. Våra möjligheter att påverka den egna ekonomiska utvecklingen är fortfarande stora men manöverutrymmet har begränsats. Konjunkturväxlingar i ett land tenderar att långt snabbare än tidigare fortplantas till andra länder och kontinenter. Betydande instabilitet i fråga om växelkur- serna kan verka hämmande på handeln. Risken för att de finansiella obalinserna skall övergå i ett eskalerande ”handelskrig” är ej för- sumbar. Därför ökar behovet av ekonomisk-politiskt samarbete. För Sveriges del spelar OECD, Internationella valutafonden (IMF) och Jen s.k. 10-gruppen2, i vilken de större industriländerna inkl. Sverge är företrädda, viktiga roller. Men också samarbetet i EFTA och de reguljära konsultationerna med EG är från denna synpunkt av betydelse.
lntegrationsarbetet i Västeuropa har intensifierats under senare år och gäller nu långt mer än rent ekonomiska och handelspolitiska frågor. Inom EG är målet att förverkliga de s.k. fyra friheterna före 1992 års utgång. En inre marknad med fri rörlighet för varor, tjäns- ter, människor och kapital skall skapas. Detta ställer krav på harmo- nisering av en mängd regler av olika slag.
Var utrikeshandel har en stark och ökande inriktning på Västeu- ropa. Förbindelserna gäller inte bara de kommersiella och ekono- miska områdena utan också de sociala, politiska, kulturella och vetenskapliga. Arbetet med att riva barriärer på samtliga dessa områden och stärka den västeuropeiska integrationen förblir en central handelspolitisk målsättning. Detta kommer att öka vårt eko- nomiska beroende av omvärlden. Hittills har detta kunnat ske utan att våra säkerhetspolitiska målsättningar har behövt sättas i fråga .
2.3. Multinationella företag på gott och ont
De stora multinationella företagen tenderar att bli allt större och alltmer internationaliserade. De kontrollerar flöden av insatsvaror, komponenter, färdiga varor, kapital och olika former av information över hela jordklotet.
Med framväxten av företag med globala strategier ställs hem- nationens roll i nytt ljus. Speciellt mindre länder — som Sverige — kan räkna med ett ökat beroende av de multinationella företagens akti- viteter.
Många av de svenska storföretagen har sedan andra världskriget utvecklats till internationella koncerner med minskad andel för- säljning och sysselsättning i Sverige.
De har under lång tid byggt upp internationella nät av dotterbo- lag, som utför olika funktioner såsom tillverkning, forskning och utveckling, försäljning, service etc. Genom att lokalisera olika verk-
2 USA, Förbundsrepubli- ken Tyskland, Japan, Storbritannien, Frankri- ke, Italien, Canada, Schweiz, Belgien, Neder- länderna och Sverige.
samheter till de länder där de bästa förutsättningarna finns att utföra en speciell aktivitet blir det möjligt att optimera verksamheten glo- balt.
I takt med att företagen internationaliseras blir det svårare för nationella myndigheter att överblicka deras verksamhet. Beslut och åtgärder som påverkar produktion. sysselsättning och lokalisering av företag kommer att i ökad utsträckning fattas utomlands. Natio- nella regelsystem blir allt mer otillräckliga när det gäller att ge insyn i och inflytande över de internationella koncernernas verksamhet.
OECD har ägnat stort intresse åt frågor om internationella in- vesteringar och multinationella företag och antog år 1976 en dekla- ration med vissa riktlinjer för multinationella företag inom OECD:s medlemsländer.
I riktlinjerna hävdas å ena sidan bl.a. att de multinationella före- tagens direktinvesteringar kan medföra avsevärda fördelar för hem- länder och värdländer genom att bidra till effektivt utnyttjande av kapital. teknologi och arbetskraft. Å andra sidan uttalas att de multinationella företagens tillvägagångssätt vid organiserandet av sin internationella verksamhet kan leda till missbruk av den ekono— miska makt som koncentrerats till dessa företag och till konflikter med nationella politiska målsättningar. Riktlinjerna ses som ett sätt att främja de positiva bidrag, som multinationella företag kan ge. och minska de problem som deras olika aktiviteter kan ge upphov till.
Svenska direktinvesteringar i utlandet
De svenska utlandsetableringarna har ökat kraftigt sedan 1960-talet och särskilt sedan mitten av 1980-talet i mycket snabb takt. Från år 1987 till år 1988 steg bruttoinvesteringarna från 24,6 till 44.8 miljar- der kronor. En betydande del av investeringsökningen. ca 5 miljar- der kronor, utgjordes av fastighetsköp. Flera svenska företag har de senaste åren även etablerat utländska företag för finansiella tjänster. främst inom EG. Det förhållandet att i dag kanske hälften av de femton största svenska industriföretagen har sina finansförvaltning- ar utomlands är en indikator på denna internationalisering, som kan bli ett svårbemästrat hinder för den händelse att myndigheterna skulle behöva genomföra en hård reglering av traditionell natur av varu-, tjänste- och kapitalbetalningar. De stora internationella kon- cernerna har också betydande möjligheter att genom interntrans- aktioner operera utan närmare insyn.
Figur]. Verkställda svenska direkta investeringar utomlands åren 1981 — 1988
Miljarder kronor
45 40
35
30 25
20 15 10 5 llll
1981—82—83 -84—85—86-87 -88 Källa: Riksbanken
Verkställda direkta bruttoinvesteringar
Miljarder kronor Svenska direkta investeringar i utlandet 1984 1985 1986 1987 1988 Totalt 10,6 14,3 25,4 24,5 44,8*
Finland 0,2 0,7 1,8 1,0 1,2 Norge 1,5 1,5 1,9 3,1 2,7 Storbritannien 1,3 0,9 2,1 3,0 6,1 USA 2,4 4,7 12,1 4,7 5,6 Västtyskland 0,4 0,5 0,6 2,7 1,1 Norden 2,2 2,6 4,6 6,4 6,3 EG 4,9 4,1 7,6 12,5 25,6 Övriga OECD 3,2 5,3 12,7 6,8 13,2
* I statistiken för år 1988 ingår de transaktioner som föranleddes av ASEA Brown- Boweri fusionen. Netto stannade denna affär vid 1,1 miljarder kronor.
Källa: Riksbanken
Enligt riksbankens beräkning uppgick det bokförda värdet av de svenska företagens tillgångar i utlandet vid utgången av år 1986 till ca 95 miljarder kronor3. Den övervägande delen av kapitalstocken , .. .
.. .. . . . . . . .. . . .. * Baserat pa riksbankens hanfor srg tlll tillverkningsrndustrrn, dar verkstadsmdustrrn stod for enkätundersökning hos 48 % av de totala tillgångarna. svenska företag är 1986.
Figur 2. Direkta investeringar i utlandet, stockuppgifter per 31/12 1986
Branschindclat, procentuella andelar
* Industriens Utrednings- institut: Den svenska in- dustrins utlandsinveste- ringar 1960—1986.
Kemisk ind. 9 ”o
Massa— och pappersind. 7 Go Verkstadsmd. 48 00
Banker och annan finansverksamhet 7 olo
Forsäkringsverksamhet ' 4 0,0
Partihandel m.m. 30/ .
Samfärdsel 3 %
Järn-, stäl- och metallverk, 3 %
Övrigt 16 % '
Totalt 95 miljarder kr.
Källa: Riksbanken
Det är ganska få företag i Sverige som svarar för denna utlandsex- pansion. Sammanlagt rör det sig om ett hundratal koncerner inom den industri som bedriver produktion utomlands. Även inom denna grupp multinationella företag är koncentrationen hög. De 20 största utlandsinvesterarna svarar för 90 % av industrins sysselsättning och produktion i utlandet och de tio största för drygt 75 %*.
Gruppen multinationella företag väger emellertid tungt inom svensk industri med 48 % av industrins forsknings- och utvecklings- verksamhet. Det rör sig således om mycket stora, exportinriktade och forskningsintensiva företag.
Under en dryg 20-årsperiod (1965—1986) har den svenska hem- mamarknaden nästan halverats i betydelse för dessa företag, från 47 till 24 %.
Av de 76 % som avsattes i utlandet år 1986 kom 30 procenten- heter från export och 46 från produktion i utlandet. Utlandspro- duktionen utgör därmed närmare hälften av dessa företags totala produktion.
Den största delen av utlandstillväxten har skett genom förvärv av utländska företag. Detta sätt att växa har dessutom blivit en allt viktigare form för produktionsetableringar.
En allt större del av direktinvesteringarna sker inom EG-om- rådet. Totalt uppgick dessa år 1988 till 25,6 miljarder kronor jämfört
med 12,5 miljarder kronor för år 1987 (brutto). Storbritannien, Nederländerna samt Frankrike mottog merparten (ca tre fjärdede- lar) av de totala EG-investeringarna under år 1988.
Figur 3. Geografisk fördelning av svenska direktinvesteringar utomlands (stocken per 31/12—86)
Källa: Riksbanken
Utlandsproduktion och utrikeshandel
Utlandsproduktionens omfattning, karaktär och utveckling och dess effekter på den svenska ekonomin har under 1980-talet studerats av bl.a. Industriens Utredningsinstitut-*. Härvid konstateras att det finns ett samband mellan företagens produktionsetableringar utom- lands och utrikeshandeln.
Utlandsproduktionen har en viss positiv effekt på exporten, dvs. exporten var något högre än den skulle ha varit om utlandspro- duktionen inte tillåtits öka. Utredarna konstaterar också att den stora försäljningsökning i utlandet, som utlandsproduktionen svarat för, inte hade kunnat ersättas med export från Sverige. Utan utlandsproduktionen hade denna marknad varit förlorad för svenska företag. Utlandsproduktionen har också ersatt svensk export på marknader där produktionskostnader, handelshinder och liknande faktorer har gynnat denna utveckling.
De omnämnda utredningarna omfattar perioden 1960—1986. Från år 1987 till år 1988 har svenska direktinvesteringar i utlandet fördubblats och investeringarna i EG mer än tredubblats. Orsaken till den kraftiga ökningen av direkta investeringar inom EG torde hänga samman med skapandet av den inre marknaden och konse-
5 a) Den Svenska Indu- strins Utlandsetablering- ar; Birgitta Swedenborg. b) Den Svenska Indu- strins Utlandsetablering- ar 1960—1986, Birgitta Swedenborg, Göran Jo- hansson och Mats Kinn- vall.
kvenserna härav för svenskt näringsliv. Genom att förlägga pro- duktionen dit söker svenska företag stärka sin konkurrenskraft inom EG.
Konsekvenserna av den senaste tidens väsentligt ökade direkta investeringar i utlandet har betydelse inte bara för den svenska ekonomin utan även från beredskapssynpunkt.
Även om förbindelser över gränserna binder länderna närmare till varandra och gör dem mer inbördes beroende så ökar också möjlig- heterna att använda beroendet som en påtryckning i ett säkerhets- politiskt kärvt läge. De senaste årens företagsinvesteringar styrs av ekonomiska realiteter, där de nationella säkerhetsintressena kom- mer i skymundan. Hur kommer multinationella företag med sina rötter i ett land att agera i en säkerhetspolitisk kris? Vilka över- väganden kommer i sådana lägen att styra de stora, ännu svenskäg- da koncernerna med en rad dotterbolag med egen produktion i Västeuropa? Omvänt innebär givetvis denna nya struktur också möjligheter till stöd för vårt försörjningsbehov i brydsamma situatio- ner.
1988 års försvarskommitté (Fö 1988104) har bl.a. fått i uppdrag att analysera samhällsutvecklingens betydelse ur denna synpunkt. Bland de områden som särskilt skall studeras är konsekvenserna av svensk industris anpassning till en ökande internationalisering. Jag har därför inte funnit skäl att närmare gå in på det svenska närings- livets allt snabbare internationalisering och den betydelse detta kan ha ur försörjningssynpunkt.
Utländska direktinvesteringar i Sverige
Den utlandsägda företagssektorn i Sverige har ökat under de senaste årtiondena. Denna tillväxt har nästan helt berott på de utländska uppköpen av svenska företag. Förvärvsintensiteten har varit mer än dubbelt så hög under 1980-talet som under 1970-talet. Under perio- den 1980—1987 har utländska intressen förvärvat ca 750 svenska företag med tillsammans 63 000 anställda.
Under första hälften av 1970-talet svarade företag från USA och Storbritannien för 60 % av alla utländska företagsförvärv i Sverige. Under åren 1985—1987 stod de nordiska länderna för 60 % av dessa förvärv, varav enbart finska företag för nästan 40 %.
Utländska direkta bruttoinvesteringar den senaste femårsperio- den framgår nedan.
Verkställda direkta bruttoinvesteringar
Miljarder kronor Utländska direkta investeringar i Sverige 1984 1985 1986 1987 1988 Totalt 2.8 5.4 6,7 4,3 8,0 Finland 1,0 0.3 1.7 0.9 3,1 Norge 0,5 2,9 1,8 0,6 0,3 Storbritannien 0.5 0.2 0.4 0.4 0.4 USA 0,3 0,7 1,2 0,4 0.6 Västtyskland 0,1 0.1 0.2 0.3 0.2 Norden 1,6 3.3 3.7 1,6 3,6 EG 0,9 1,3 1,6 1,4 1,8 Ovriga OECD 0.4 0.8 1.4 0.7 2,1
Källa: Riksbanken
Det sammanlagda värdet av direkta investeringar uppgick per 1986 till 30 miljarder kronor”. Detta motsvarar en knapp tredjedel av svenska företags tillgångar i utlandet.
Figur 4. Geografisk fördelning av utländska direktinvesteringar [ Sverige (stocken per 31/12 1986)
Källa: Riksbanken
* Exkl. Danmark
Det största ägarlandet var Norge med tillgångar på 6,3 miljarder kronor. Därefter följde USA med 5,5 och Storbritannien med 3,8 miljarder kronor.
Finlands tillgångar uppgick vid utgången av år 1986 till 3,4 miljar- der kronor. Dessa har därefter ökat avsevärt. Under perioden janu- ari 1987 — juni 1989 investerade finska företag ca 4,3 miljarder kronor i Sverige.
" Baserat på en enkätun- dersökning hos utländska företag i Sverige år 1986 av riksbanken.
Figur 5. Direkta investeringar i Sverige. Stockuppgifl per 31/12 1986. Branschfördelat
Partihandel 38 % Detaljhandel 5 %
Samfärdsel 7 %
Banker och annan finansverksamliet 10 %
Massa- och pappersindustri 2 %
Kemisk industri 6 % . .. . Fasnghetsforvaltnmg
7 %
Verkstadslndustri 16 % Övrigt 10 %
Totalt 30 miljarder kr,
Källa: Riksbanken
Utländska företag etablerar sig i Sverige främst genom försäljnings- bolag. Partihandeln svarar för den största andelen av kapitalstock- en, hela 11,3 miljarder kronor. En knapp tredjedel av de utländska tillgångarna återfanns inom industrin och då främst inom verkstads- industrin samt inom den kemiska industrin. Bank- och försäkrings- verksamheten svarade för 5,1 miljarder kronor.
Utvecklingstendenser
En stark ekonomi gör oss mer motståndskraftiga om andra länder och kreditgivare skulle göra försök till påtryckningar. Den dubbla målsättningen för vår handelspolitik, att stödja den alliansfria ut- rikespolitiken och den ekonomiska utvecklingen. har hittills väl kunnat förenas. Frågan är om dessa gynnsamma yttre villkor för vår handelspolitik blir bestående. Det finns vissa oroande drag i bilden. Obalanser i handeln mellan de stora handelsnationerna, liksom fortsatta handels- och betalningsbalansunderskott i t.ex. USA ger grogrund för protektionism. Subventionerna till jordbrukssektorn i industriländerna har lett till handelspolitiska konflikter och sned- vridna produktionsförhållanden. U-ländernas skuldsituation visar inga tecken på att radikalt förbättras. En allvarlig utveckling är om förtroendet för det multilaterala handelssystemet urholkas i många länder och att lösningar på handelspolitiska problem söks på bi— lateral väg eller rentav genom unilaterala ingrepp i handeln. GATT-systemet har varit utsatt för svåra påfrestningar. bl.a. har jordbruksfrågan vållat stora motsättningar bland medlemsländerna. Förhandlingarna inom ramen för Uruguay-rundan har bl.a. lett till
en överenskommelse om en frysning av jordbruksstödet på nuvaran- de nivå. Bland andra områden som skapat problem kan nämnas det immaterialrättsliga omrädet, handeln med tekoprodukter och den s.k. skyddsklausulen. Riskerna för en fortsatt utveckling mot regio- nala handelsblock och alltmer bilaterala uppgörelser har ännu inte avvärjts. Misslyckas förhandlingarna skulle detta kunna leda till att de tre stora, Nordamerika, EG och Japan, träffar överenskommel- ser utanför GA'IT. Sedan inbjuds utanförstående att ansluta sig till uppgörelsen. Enligt tidsplanen skall Uruguay-rundan avslutas hös- ten 1990.
Utvecklingen av en gemensam inre marknad i Europa för med sig handelspolitiskt stora förändringar. EG-EFTA—samarbetet har en viktig roll i detta sammanhang. Effekterna för svenskt vidkomman- de beror på vilken grad av anslutning Sverige väljer eller kan uppnå. Deltagande i en tullunion skulle sannolikt förutsätta en anpassning till EG:s gemensamma handelspolitik.
Den pågående utvecklingen med industrins ökande utlandseta- bleringar och närmandet till EG påskyndar strukturförändringar inom svensk industri och påverkan på det svenska samhället. Inte minst för den svenska utrikeshandelns vidkommande kommer förut- sättningarna att ändras.
I anvisningarna för perspektivstudierna avseende utvecklingen inom den civila delen av totalförsvaret efter budgetåret 1991/92 (regeringsbeslut 1989—03—16) ingår att belysa integrationens be- tydelse och konsekvenser för de civila delarna av totalförsvaret. Härmed avses bl.a. hur förutsättningarna för att bedriva en själv- ständig försörjningspolitik i allvarliga lägen kan komma att påverkas, och vilka konsekvenser som förändringar i utrikeshandeln under kriser och krig kan ge upphov till. ÖCB har som ett led i perspektiv- studierna uppdragit åt Industriens Utredningsinstitut att kartlägga effekterna för svensk strategisk industri med avseende på alternativa utvecklingslinjer i vårt förhållande till Europa. Resultatet av kart- läggningen kommer att redovisas ijanuari 1990. Det är väsentligt atti sammanhanget uppmärksamma både de positiva och de negativa konsekvenserna av såväl en fortgående som en utebliven integration.
Utan att föregripa denna analys kan konstateras att Sveriges förhållande till EG har stor betydelse ur försörjningssynpunkt.
2.4. Utrikeshandelns omfattning och inriktning
Den geografiska fördelningen och handelsutvecklingen
Den geografiska fördelningen av import och export saknar inte betydelse i händelse av kriser i Sveriges handel. Ett av de grund-
läggande problemen för Sverige är vårt geografiska läge, i utkanten av Europa, till stor del omgivet av vatten. Beroendet av ett väl fungerande internationellt transportsystem är därför stort.
I en rad studier har det klargjorts att Sveriges ekonomiska be- roende av utlandet är djupgående. Omfattande sårbarhetsstudier har genomförts av bl.a. sekretariatet för säkerhetspolitik och lång- tidsplanering inom totalförsvaret m.m. vid försvarsdepartementet. FOA, ÖCB och kommerskollegium. Traditionellt har därvid den största uppmärksamheten ägnats Sveriges energi- och råvaruberoen- de. Till den sista kategorin hör t.ex. beroendet av vissa legerings- metaller, vilka har avgörande betydelse för den svenska industripro- duktionen och som härrör från fyndigheter i en liten grupp länder med risk för oroligheter av varjehanda slag. Under senare år har
Figur 6. Sveriges import och export år 1988. Fördelning på länder och länderområden
Import EG 56 % — _ . Stats- handels- landet 4 % x__ u-ianoer 8 % EFTA 16 %
OPEC-landet 1 %
USA”. X— Ovrigal-Ilnder75t,
EG 53 %
Stats— handels- Iånder 3 %
L U-lanOer 9 %
__— OPEC-lamt 2 % Xx——— Ovriga l-lander 3 %
EFTA 20 % _ USA 10 %
Sveriges stora komponent-och teknikberoende i beredskapssam— manhang rönt en särskild uppmärksamhet.
Sverige år ett av de mest internationaliserade länderna i världen mätt i värdet av all export och direktinvesteringar i förhållande till antal sysselsatta i tillverkande industri. Även importens och ex- portens andel av bruttonationalprodukten är hög liksom i andra jämförbara OECD-länder.
Världshandeln har alltmer koncentrerats till i-landsmarknaderna och domineras av USA, Japan och Förbundsrepubliken Tyskland. Svensk export följer detta mönster. EG-och EFTA-områdena är Sveriges dominerande avsättningsmarknader men även USA och Japan har ökat i betydelse under 1980-talet. Mer än 70 % av vår utrikeshandel sker med länderna i Västeuropa (figur 6).
Av intresse i detta sammanhang är också vilka länder som är Sveriges största handelspartners.
Faktaruta: Sveriges största handelspartners är 1988 (miljarder kronor) och andel av den totala exporten resp. importen
Export Andel Import Andel % %
1 Västtyskland 37,0 ( 12,1) 1 Västtyskland 59,4 ( 21,3) 2 Storbritannien 34,2 ( 11,2) 2 Storbritannien 24,0 ( 8,6) 3 USA 30,1 ( 9,9) 3 USA 21,0 ( 7.5) 4 Norge 28,5 ( 9,4) 4 Finland 19,5 ( 7,0) 5 Danmark 21,1 ( 6,9) 5 Danmark 18,6 ( 6,7) 6 Finland 20,0 ( 6,6) 6 Japan 18,0 ( 6,4) 7 Frankrike 16,1 ( 5,3) 7 Norge 17,0 ( 6.1) 8 Nederländerna 14,6 ( 4,8) 8 Frankrike 14,6 ( 5,0) 9 Belgien, Luxemburg 12,7 ( 4,2) 9 Nederländerna 11,4 ( 4,1) 10 Italien 12,1 ( 4,0) 10 Italien 11,3 ( 4,0) 11 Schweiz 7,2 ( 2,4) 11 Belgien, Luxemburg 9,1 ( 3,2) 12 Spanien 6,5 ( 2,1) 12 Schweiz, Lichtenstein 5,5 ( 2,0) 13 Japan 5,5 ( 1,8) 13 Sovjetunionen 4,5 ( 1,6) 14 Canada 5,0 ( 1,6) 14 Österrike 4,0 ( 1,4) 15 Indien 4,2 ( 1,4) 15 Portugal 3,2 ( 1,1) Samtliga länder Totalt 304,8 (100,0) 279,7 (1000)
Källa: SCB
Världsmarknaden
Eftersom världshandeln i så hög grad är inriktad på i-landsmark- naderna kan det vara av intresse att göra en jämförelse mellan Sveriges och OECD:s marknads-och produktionsinriktning avseen- de år 1987. Under perioden 1982—87 ökade världsmarknaden för basindust- rin7, med 5,3 % per år, jämfört med hela 10,5 % per år för verk- stadsorodukter. Det var framför allt iärn. stål och olia som stagnera- 7 Se anm. figur 7.
de. Skogsprodukter expanderade lika starkt som industrin i övrigt. OECD:s export av bearbetade varor ökade i volym med i genom— snitt 3,2 % per år under samma period då även konkurrensen från de sydostasiatiska industriländernax ökade.
Export
Sverige har en från OECD något avvikande produktinriktning i sin export. Verkstadsindustrins andel (exkl. fartyg) uppgår till nära 50 % för både Sverige och OECD medan basindustrin väger be- tydligt tyngre för Sverige, med en andel på hela 30 % av varu- exporten år 1987 (figur 7).
Figur 7. Sveriges och OECD:s marknads- och produktinriktning
Produktlnrlktnlng Marknadsinriktning % % (tillverkningsindustrin) 100
90 80
70 60
50 40
30 20
10
Sverige OECD Sverige OECD _ Verkstadsindustrl (exkl varv) _ Norden llllllllllll Stillahavs- Basindustri EG exkl Danmark området [:] Övrigindustri Nordamerika [:l Övriga länd
Anm. ] basindustrin ingår gruvor. skogs- samt järn- och stålindustri. Verkstadsindu- strin består _av metallvaru-, maskin-, elektronik—, transportmedels— samt instrumen- tindustri. "Övrig industri" består bl.a. av livsmedels-, textil- och kemisk industri, men även av jordbruk och fiske, el— och gasproduktion. I tillverkningsindustrin ingår inte jordbruk. skog. fiske, gruvor, el och gas.
Källa: SINDCOM " Med sydostasiatiska in- _ _ _ _ _ dustriländer menas här När det gäller exportutvecklmgen skiljer srg Sverige från OECD. AUSI'al'm Nya zee" Basindustrins marknadsandel har ökat snabbare än OECD:s. Orsa-
land. Ja an, Hon kon , . . . ,, . Singapore, Sydkoåea (åh ken finns delvrs ! den fran OECD avvrkande produkt-och marknads-
Taiwan. inriktningen för branschen. Marknaden för skogsprodukter växte
med 11,7 % i genomsnitt per år 1982—1987 (jämfört med 2,3 % per år för övriga basprodukter). vilket gynnat den svenska exporten.
Sveriges export av verkstadsprodukter har expanderat endast obe- tydligt snabbare än OECD:s. Medan elektroindustrin tappade 17 % av sin världsmarknadsandel mellan åren 1980 och 1987, vann övriga verkstadsbranscher (utom maskin) andelar.
Import
Figur 8. Sveriges och OECD:s import av tillverkade varor 1987 %
100
90
80
60
', 50 i 40
30 20
10
' :] Övriga länder EG (exkl Danmark) [ [III] Stillahavsomrädet _ Norden . Nordamerika
Källa: SINDCOM
Sveriges importberoende har ökat varje år under de senaste 15 åren, särskilt för verkstadsprodukter. Både importandelen och dess ök- . ning är emellertid betydligt lägre för basindustrin än för verkstadsin- dustrin.
1 Sveriges import av industrivaror, som till 16 % består av basin- dustrivaror och till 46 % av verkstadsvaror, minskade något åren efter devalveringarna 1981 och 1982. Därefter ökade den så att importvärdet år 1987 var ca 85 % högre, räknat i löpande pris, än är 1980. Räknat i fast penningvärde var ökningen endast 14 % mellan åren 1980 och 1987.
9 Enligt SITC (Standard International Trade Clas- sification) 0,1,22 och 4 som avser livsmedel i vid mening.
Sveriges huvudsakliga import kommer från EG och Norden. In- om tillverkningsindustrin kom ca 70 % av importen därifrån år 1987 jämfört med en andel på 50 % för OECD. Sveriges import från Norden är drygt tre gånger så stor som OECD:s. Däremot är OECD:s importandel från Nordamerika dubbelt så stor som Sveri- ges. Sveriges import av tillverkade varor från Stillahavsområdet har ökat kraftigt sedan år 1985.
Utrikeshandeln med jordbruksråvaror och livsmedel
Det svenska jordbruket har under efterkrigstiden i takt med krav på effektiv produktion och bättre avkastning alltmer ökat användning- en av olika insatsvaror i produktionen. Kännetecknande för många av dessa insatsvaror är det höga importberoendet.
Figur 9. Utrikeshandeln med jordbruksråvaror och livsmedel år 1988. För- delning på länder och länderområden
IWORT
[] EG aux.
Em 1457.
USA 75
OVR l—LÄNDER m
U-LÅNDER 23% varav opec 1 .STATSHANDELS sx
EXPORT
USA 11%
owe l—LÅNDER 79;
U-LÄNDER 10% varav OPEC 22; STATSHANDELS sx
Importen år 1988 av jordbruksråvaror och livsmedel9 uppgick till drygt 18 miljarder kronor medan exporten stannade vid knappt 6 miljarder kronor. Handeln med EG och EFTA dominerade såväl på importsidan med 58 % som på exportsidan med 56 %.
lv nu
Tjänstehandeln
På flera för Sverige viktiga industriella avsnitt sker för närvarande en direkt integration mellan varu-och tjänsteproduktion. Det ömse- sidiga beroendet mellan varor och tjänster växer. De pågående förändringarna kan sägas leda till ett ”tjänsteindustriellt” samhälle där varor och tjänster alltmer sammanförs i produktion av inte- grerade system. Detta gäller givetvis också inriktningen av den svenska exporten.
Sverige har en stor potential att bygga upp marknadspositioner i utlandet. En mer diversifierad och konkurrensutsatt produktion i Sverige borde ha goda förutsättningar att producera tjänster som motsvarar högt ställda krav också internationellt.
Tjänstehandeln inkl. avkastning på kapital svarar för ca 20 % av Sveriges handel i varor och tjänster. Betecknande för tjänster är att de är "svåra att transportera och lagra”. På tjänsteområdet kvarstår dessutom många handelshinder i form av nationella regleringar. Tillsammans gör detta att en klart mindre del av tjänsteproduktio- nen (drygt 10 % i Sverige) än av varuproduktionen går i inter- nationell handel. Beroendet av utländska marknader är därför vä- sentligt mindre för tjänste — än för varuproduktionen.
Omfattning och länderfördelning av tjänstehandeln år 1988 fram— går nedan.
Sveriges export av tjänster är 1988 Milj. kr. EG EFTA Övriga Sjöfart — —— — Övriga transporter 2 558 1 749 1 222 Frakter 1 522 1 043 485 Bilj. o. övr. 1 036 706 737 Resevaluta 4 722 6 218 1 699 Avkastn. på kapital — - — Räntor — — — Utdeln. 2 256 875 1 497 Övriga tjänster 6 993 5 066 4 401 Försäkringar 683 365 549 Löner 123 87 61 Licenser 835 386 822 Provisioner 1 084 320 325 Försäljkostn 740 446 227 Tekn.tjänst. o.entrepren. 2 174 2 317 1 582 Ovrigt 1 295 1 145 836 SUMMA — — —
Källa: Riksbanken
Ej landför- delat
14 289
3 675 955 2 810
1 744
14 120 13 807 313
12 397 2 988 39 186 261 414 2 877 5 431
46 225
Totalt
14 289
9 294 4 005 5 289
14 383
18 748 13 807 4941
28 798 4 585 310 2 229 1 990 1 827 8 950 8 707
85 512
Sjöfart Övriga transporter Frakter Biljetter o. övr. Resevaluta
Avkastn. på kapital Räntor Utdeln. Övriga tjänster Försäkringar Löner Licenser Provisioner Försäljn. kostn.
Övrigt SUMMA Källa: Riksbanken
Tekn. tjänst. 0. entrepren.
Sveriges tjänstehandel är som varuhandeln koncentrerad på indu- striländerna. Cirka 90 % av Sveriges tjänsteexport går till indu- striländer och är jämnare fördelad bland de stora ländergrupperna än vad varuexporten är. EG tar en mindre andel av den svenska exporten av tjänster än av varor men utgör Sveriges största av- sättningsmarknad. EFTA är viktigare som avsättningsmarknad för tjänster än för varor relativt sett. Tillsammans svarar EG/EFTA— länderna för 65 % av Sveriges tjänsteexport.
Sveriges import av tjänster är 1988 Milj. kr. EG EFTA Övriga Ej landför- Totalt delat — — — 7 773 7 773 3 561 1 036 745 1 346 6 688 351 111 48 2 512 3 210 925 697 1 344 6 176 13 914 7 398 5 737 977 28 026 — — — 34 994 37 592 — — — 34 990 34 990 1 057 566 975 4 2 602 11485 5 107 7 357 11 171 35 120 1001 511 461 3 078 5 051 201 132 117 702 1 152 1 452 329 1 593 256 3 630 1 582 935 852 879 4 248 1 337 730 502 1 060 3 629 4 100 1 604 2 337 1 261 9 302 1 812 866 1 495 3 935 8 108 — — — 56 261 115 199
Sveriges tjänsteimport är också koncentrerad till industriländerna (ca 90 %), men här spelar EG och EFTA ungefär samma roll som leverantör av tjänster som av varor. Sammanlagt kommer omkring 70 % av Sveriges tjänsteimport från EG/EFTA-länderna. Sveriges ”import av tjänster är drygt 30 miljarder kronor högre än vår tjänste-
export.
Utvecklingstendenser
Under större delen av 1980—talet har den svenska handelsbalansen uppvisat överskott och Sverige har kunnat glädja sig åt mycket gynnsamma terms of trade. Bakom de senaste årens överskott ligger bl.a. höga priser på massa, papper och stål, en god efterfrågan på svenska industrivaror samtidigt som importökningen av konsum- tionsvaror avtar. Även sänkta oljepriser och utvecklingen av dollar- kursen har påverkat handelsbalansen gynnsamt. De svenska före-
tagen fortsätter emellertid att förlora marknadsandelar bl.a. till följd av inhemska kostnadsökningar och kapacitetsbrist.
För ett litet land som Sverige kommer det även i framtiden att vara avgörande för vår nationella utveckling att svenskt näringsliv kan verka och internationellt konkurrera inom frihandelns ram.
Parallellt med de multilaterala överläggningarna inom GATT på— går på olika håll i världen regionala integrationsprocesser. I bl.a. Europa, Nordamerika och Sydostasien bedrivs ett omfattande arbe- te med att riva handelshinder mellan nära handelspartners. 1 1 1 1 1
Sveriges utrikeshandel koncentreras allt mer mot den framväxan- de europeiska inre marknaden. Samtidigt har vi all anledning att fästa uppmärksamheten vid den handel, som sker med övriga värl- den. De nu expansiva marknaderna i Sydostasien — särskilt Japan — och USA är viktiga marknader redan i dag och utgör i ett längre perspektiv potentiella tillväxtmarknader. Utvecklingen i statshan- delsländerna och u-länderna kan också komma att få betydelse för handeln i framtiden.
Tidigare var hemmamarknaden och de inhemska produktions- faktorerna (råvaror, arbete och kapital) den viktigaste källan till internationell styrka. Under 1970- och 1980-talen har den inter- nationella omgivningen ökat i betydelse för insatsvaror och teknisk utveckling. Svenska företag som velat hävda sig på världsmarknaden har anammat ett nischtänkande och har sin huvudsakliga verksam- het inom mycket smala produktområden (nischer). Dessa företag har betydande marknadsandelar världen över inom sina respektive marknadssegment, men konkurrenskraft är inget givet eller nedärvt utan något som skapas genom kontinuerliga satsningar. Speciella faktorer som kräver omfattande investeringar och är svåra att imite-
' ra — t.ex. avancerad och specialiserad utbildning — skapar mer be- 1 stående konkurrensfördelar. Eftersom konkurrenskraftiga positio- 1 ner inte är statiska tillstånd, krävs också kontinuerliga och snabba 1 innovationer och förbättringar. Förmågan att först upptäcka ut- 1 vecklingsmöjligheter är viktig.
Detta gäller inte bara för en fortsatt gynnsam utveckling av vårt välfärdssamhälle utan kan också bli avgörande för vår försörjnings— förmåga under kriser och krig.
1 1 2.5 Multilateral handelspolitik 1
Säkerhets- och undantagsbestämmelser
I de internationella avtalen som reglerar avvecklingen av handels- hinder — för Sveriges del i första hand GATT, EFTA-konventionen och frihandelsavtalet med EG — finns bestämmelser som under sär-
skilda omständigheter medger undantag från förpliktelserna i fråga om tullar och kvantitativa restriktioner. Längst i detta avseende går GATT. där åtgärder vidtagna i bl.a. säkerhetssyfte inte är kringgär— dade av vare sig notifikations- eller konsultationsplikt. Motsvarande bestämmelser i EFTA-konventionen och frihandelsavtalet kräver godkännande i rådet respektive att sådana åtgärder normalt föregås av konsultationer i den blandade kommittén.
Nedan följer en utförligare redogörelse över Sveriges internatio- nella överenskommelser inom handels- och valutaområdena. I alla arrangemang som vidtas för att liberalisera handeln utgörjordbruks- och fiskeriområdena ett speciellt problem. Oftast medger de inter- nationella överenskommelserna vittgående undantag för handeln med sådana produkter.
GATT
GATT är det centrala organet för internationella handelsförhand- lingar och för fastställandet av normer för internationella handels- förbindelser. GATT förbjuder kvantitativa restriktioner för import och export och strävar efter avveckling av tullar och andra handels— hinder.
GATT—åtagandena om liberalisering av handeln är emellertid inte ovillkorliga. Undantagsklausuler finns för jordbruks— och fiskeripro- dukter (artikel XI) och för svårigheter på betalningsbalanssidan (artikel XII och betalningsbalansdeklarationen). Undantag medges också för åtgärder som är nödvändiga vid s.k. sektorsstörning (arti- kel XIX) eller med hänsyn till den allmänna moralen m.m. (artikel XX) eller vid andra kritiska lägen i de internationella förbindelserna (artikel XXI). Artiklarna XX och XXI, som avser både import och export, innebär absoluta undantag så till vida att det inte uttryck- ligen krävs notifikation eller konsultation innan en åtgärd vidtas. Artikel X innehåller dock en allmän regel om offentliggörande av bestämmelser angående handeln.
För att skydda betalningsbalansen kan mycket omfattande im- portrestriktioner tillämpas enligt artikel XII. Denna undantagsmöj- lighet är kringgärdad av omfattande procedurregler och multilateral kontroll. Under 1970-talet utnyttjade länder med betalningsbalans- problem andra typer av åtgärder än kvantitativa restriktioner, t.ex. importdepositionssystem och importavgifter, trots att dessa egent— ligen inte formellt är förenliga med GATT. Motiveringen har varit att dessa åtgärder haft mindre skadliga effekter på internationell handel än kvantitativa restriktioner. Genom en överenskommelse år 1979 om den s.k. betalningsbalansdeklarationen har emellertid des- sa åtgärder inordnats i den multilaterala gransknings- och konsulta— tionsprocedur som föreskrivits för betalningsbalansrestriktioner.
Enligt artikel XV skall samråd med IMF ske i betalningsbalans- frågor. Det slutliga avgörandet huruvida restriktioner på handeln får införas eller upprätthållas ligger dock inom GATT, men IMF:s bedömning huruvida valutaläget motiverar någon form av skyddsåt- gärd brukar som regel inte sättas i fråga.
Vid oförutsedda störningar inom en sektor av näringslivet till följd av import medges avvikelser från tidigare åtaganden enligt GATTzs skyddsklausul i artikel XIX. Skyddsklausulen är under förhandling i den pågående Uruguay—rundan.
EG — EFTA
Den svenska frihandeln har ytterligare förstärkts genom anslut— ningen till EFTA-konventionen och frihandelsavtalen med EG. Den 1 januari 1984 var den successiva tullavvecklingen för industrivaror mellan EG och EFTAzs medlemsländer genomförd.
I EFTA—konventionen finns ett generellt förbud mot kvantitativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande ver- kan (artikel 11). Undantag har hittills gällt för export av skrot och avfall av järn och stål och andra metaller.
Också frihandelsavtalet med EG innehåller förbud mot kvantitati- va importrestriktioner och införande av tullar vad gäller industriva- ror. För restriktioner och införande av tullar vad gäller exporten har reglerna i GATT tillämpats i den mån länderna inte har mer långt- gående inbördes åtaganden. Förhandlingar mellan EG och EFTA har resulterat i att återstående exportrestriktioner skall avskaffas i och med utgången av år 1991 och förbud mot att införa nya sådana gäller från den 1 januari 1990. Varuomfattningen är densamma som i frihandelsavtalet. Därigenom täcks inte järnskrot eftersom detta faller under Sveriges avtal med CECA (Europeiska kol- och stålu- nionen).
EFTA-konventionen ger möjlighet att vidta åtgärder för att skyd- da ett lands väsentliga säkerhetsintressen, då sådana åtgärder vidtas i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de internationella för- bindelserna eller om de avser forskning, utveckling eller tillverkning som är oumbärlig för försvarsändamål (artikel 18).
Importtullar och kvantitativa importrestriktioner får införas först efter rådsbeslut. Tillstånd till temporära åtgärder kan efter tillstånd från rådet få införas vid olika sektorsstörningar som innebär att man avviker från konventionen (artikel 20). Medlemsstaterna har också rätt att i överensstämmelse med sina övriga internationella för- pliktelser införa kvantitativa importrestriktioner av betalningsba- lansskäl (artikel 19). I likhet med vad som gäller GATT har dock importavgifter och importdepositioner betraktats som mindre skad- liga ingrepp i handeln än kvantitativa restriktioner.
Likaledes medger frihandelsavtalet att åtgärder i strid med avtals- bestämmelserna vidtas med stöd av ”"traditionella"" säkerhetsklausu- ler. Oftast förutsätts någon form av information och i många fall kontakt i den blandade kommittén för sådana åtgärder.
Skyddsklausuler återfinns i artiklarna 20 om allmän ordning. så- kerhet och moral, människors och djurs liv och hälsa m.m.. 21 om säkerhetsintressen, 26 om allvarliga störningar inom någon sektor av näringslivet och 28 om betalningsbalanssvårigheter eller hot om sådana. Dessutom har en ny skyddsklausul tillförts avtalet till följd av överenskommelsen mellan EFTA och EG att avskaffa resterande exportrestriktioner och förbud mot att nya införs (artikel 24A).
Bestämmelsen kan tillämpas när förbudet mot exportrestriktioner leder till reexport till ett tredje land, mot vilket exportrestriktioner- na upprätthålls, eller till en allvarlig bristsituation eller ett hot om en allvarlig bristsituation för en viktig produkt. En ytterligare förut- sättning är att förbudet ger eller kan ge upphov till betydande svårigheter. I sådana fall skall procedurreglerna i artikel 27 till- lämpas. Under förhandlingarna har bl.a. från svensk sida lagts vikt vid att åtgärder skall kunna vidtas redan vid en allvarlig hotsitua— tion.
OECD
Huvudtanken bakom OECD är att i-världen skall dra maximal nytta av de möjligheter ett öppet ekonomiskt system, omfattande hela industrivärlden, erbjuder. Hinder för fria varu- och kapitalrörelser skall minskas och helst undanröjas, snedvridande subventioner eller begränsningar inom länderna motarbetas. I dessa avseenden fun- gerar OECD som en ”vakthund”, som genom egna regelsystem och överenskomna principer och inom ramen för förhandlingsorganisa- tioner som t.ex. GA'I'T verkar för att den öppna marknadsekonomin skall upprätthållas.
Riktlinjerna på det rent handelspolitiska området har närmast karaktären av politiska avsiktsförklaringar. Konsensusprincipen ger emellertid varje land ett slags vetorätt. Några sanktionsregler mot- svarande dem som gäller enligt GATT finns således inte i OECD.
IEA
Det internationella energiorganet IEA (International Energy Agen— cy) upprättades år 1974 inom ramen för OECD—samarbetet för att genomföra det internationella energiprogrammet (IEP). IEA:s mål är bl.a. att främja en säker oljeförsörjning på rimliga och rättvisa villkor och att möta oljeförsörjningens kriser genom bl.a. fördelning av tillgänglig olja. Energiprogrammets system för krisåtgärder är
ämnat att fungera vid s.k. fredskriser. IEA-samarbetet innebär bl.a. att medlemsländerna skall ha en fredskrisreserv som motsvarar 90 dagars nettoimport samt att ett kvoteringssystem kan träda i kraft om bristen blir akut.
Sverige deltar i IEA men har avgivit en neutralitetsförklaring som innebär, att deltagandet i IEP-avtalet inte hindrar Sverige från att vidta de åtgärder regeringen anser nödvändiga för att fullfölja vår traditionella neutralitetspolitik. För krig och andra säkerhetspolitis- ka kriser måste Sverige självständigt bygga upp en sådan beredskap i form av t.ex. lagerhållning.
Nordiskt samarbete
Det nordiska samarbetet är minst sagt mångfasetterat och rör ge- mensamma insatser på en rad olika samhällsområden. På det han- delspolitiska området sker samarbetet främst inom ramen för GATT, EFTA och EG.
Det nordiska samarbetet tar sig även bilaterala former. Sverige har slutit särskilda avtal på jordbruksområdet med Norge och Fin- land. Inom ramen för avtalet med Norge har bl.a. försörjningsbe- redskapspolitiska frågor behandlats. Med Norge har är 1981 slutits ett avtal om ekonomiskt samarbete, särskilt på industri- och ener- giområdena. Till avtalet har fogats protokoll om svenska elleveran- ser och om norska oljeleveranser samt om en gemensam fond för att främja industriellt utvecklingssamarbete på företagsnivå.
Dessutom träffades år 1986 en överenskommelse om handel mel- lan Sverige och Norge i internationella krislägen som är ansluten till 1981 års avtal. [ ett protokoll åtar sig parterna att verka för att ett närmare angivet varuutbyte skall genomföras i internationella krislä- gen. Grunden för detta är den normala handeln mellan de båda länderna och att krishandeln i största möjliga utsträckning skall äga rum mellan sedvanliga köpare och säljare. Parterna åtar sig som generell förpliktelse, dock ”under hänsynstagande till sin säkerhets- politik och sina avtalsbundna internationella förpliktelser" att inte vidta åtgärder som försvårar fullgörandet av ingångna kommersiella avtal.
3. Utrikeshandelsberoendet och hotbilden
Mina bedömningar i sammanfattning
En säkerhetspolitisk kris som leder till förhöjd krigsfara i Europa och ytterst ett krig påverkar de inblandade ländernas ekonomier och därigenom den internationella ekonomin på olika sätt. En internationell ekonomisk kris kan också uppstå genom en vikande konjunktur eller om den internationella Skuldsituationen inte längre kan hanteras.
Vårt omfattande samarbete med de marknadsekonomiska länderna ger dessa en tillgång till ekonomiska maktmedel som de redan i fredstid skulle kunna använda för att påverka bl.a. vår handelspolitik. Det högteknologiembargo som NA— TO-länderna och Japan i nuläget riktar mot öststaterna berör också svenska företag.
Jag förutsätter dock att att vår utrikeshandel skall kunna fortsätta i betydande omfattning under förkrigsskedet eller en internationell ekonomisk kris.
I ett läge med krig i Europa är möjligheterna till ut- rikeshandel svårare att förutse. Min bedömning är emellertid att utrikeshandel skall kunna bedrivas, i varje fall under ett skede där Sverige är neutralt. Tolkningen av 1987 års för- svarsbeslut i denna del synes variera inom olika delar av totalförsvaret. Jag anser att det måste finnas en beredskap för att upprätthålla en utrikeshandel också under neutrali- tets- och krigslägen. Detta gäller särskilt i fråga om utrikes sjötransporter och det marina skyddet av dessa under sådana förhållanden.
Vår försörjningsförmåga är avhängig våra möjligheter att importera och exportera. Svensk industri är beroende av olika strategiska råvaror, bl.a. vissa legeringsmetaller. Be- roendet av elektronik griper in i alla industri- och samhälls— funktioner. Energiförsörjningen är i stor utsträckning base— rad på importerade energislag. Den svenska livsmedels- och jordbrukspolitiken står inför förändrade villkor med konse- kvenser för livsmedelsberedskapen.
3.1. Hotbilder
3.1.1. Hotbilder och utrikeshandel
Varje försvarskommitté har uppmärksammat frågan om tänkbara hot mot Sveriges säkerhet och redovisat olika. ofta allmänt hållna hotbeskrivningar. 1970-talets försvarsutredningar började i ökad omfattning diskutera de icke-militära eller civila aspekterna på så- kerhetspolitiken. Medan beredskapsplaneringen tidigare huvudsak- ligen varit inriktad på krigs- och avspärrningslägen, bidrog oljekri- sen åren 1973 — 1974 till att 1974 års försvarsutredning uppmärk- sammade fredskrisproblematiken. Det ledde till en kompletterande planering inriktad på försörjningskriser som inte sammanhänger med krig eller krigsfara i vår nära omvärld.
1978 års försvarskommitté drog bl.a. slutsatsen att ekonomisk krigföring, hot och påtryckningar kan bli alltmer vanliga som makt- medel i den internationella politiken. 1982 års försvarsbeslut be- tonade särskilt möjligheten av långvariga försörjningskriser. 1984 års försvarskommitté framhöll också de hot och påtryckningar, som Sverige kan utsättas för under spända fredsförhållanden. och att störningar i den internationella handeln kan uppstå tidigt i en fram- tida konflikt mellan maktblocken.
1987 års försvarsbeslut innebär att vi skall tillämpa en något annorlunda hotbild. Som underlag för en balanserad försörjningsbe- redskap har gemensamma planeringsförutsättningar fastställts med högre antaganden om möjlig utrikeshandel under ett förkrigsskede än tidigare. Under ett efterkrigsskede antas utrikeshandeln gradvis återgå till en acceptabel nivå (jfr avsnitt 1.1). Inför en fredskris skall det inte längre vara ett statligt ansvar att beredskapslagra utom på oljeområdet. Lagringen för fredstida störningar bör genomföras av de organ som har ansvaret för den fredstida verksamheten.
Den breda belysning av säkerhetspolitiska frågor som under sena- re årtionden har börjat utvecklas visar hur omfattande säkerhets— politiken egentligen är. Nya begrepp och definitioner har kommit in i den säkerhetspolitiska diskussionen. De ekonomiska hoten har uppmärksammats alltmer. Aspekten att säkerhetspolitik inte enbart gäller militära utan även ekonomiska hot är ett bra bevis på en ökande medvetenhet. Orsakerna till denna insikt och förståelse ligger i den allt större komplexiteten i den internationella och in- hemska miljön, som i sin tur skapar ett behov av att från svensk sida anpassa sig till den pågående förändringsprocessen.
Utgångspunkten för mina överväganden och förslag är givetvis de hotbilder som finns angivna i 1987 års försvarsbeslut och de för- tydliganden som gjorts i 1988 års budgetproposition. Det senaste
: 1
försvarsbeslutet har också framhållit risken att en angripare kan inleda ett angrepp överraskande.
Förloppet av en konflikt har bedömts så att inledningsskedet kommer att karakteriseras av en ökad politisk spänning, ekonomisk och handelspolitisk konfrontation med alltmer ökande handelsstör- ningar. Ingen kan emellertid förutse förloppet av en framtida kris eller ett krig. Det kommer alltid att råda osäkerhet om krisers och krigs karaktär och längd. Det är därför nödvändigt med ett flexibelt synsätt på beredskapsplaneringen. Den tidiga beredskapen stärker vår förmåga till uthållighet. Det gäller inte bara vid ett angrepp med kort militär förvarning utan också för kriser före ett eventuellt krigs- utbrott.
I ett säkerhetspolitiskt krisläge kan hot och påtryckningar med icke-militära medel komma att spela en större roll än tidigare. Ekonomiskt och tekniskt starka stater och samverkande ländergrup- peringar har ökade möjligheter att med civila maktmedel påverka andra länder till eftergifter. En sannolik form för ekonomiska på- tryckningar är att politiska villkor kopplas till handeln. Man kan kräva att ett land ansluter sig till en embargopolitik eller begära andra politiska koncessioner för tillgång till viktiga varor.
Vårt omfattande samarbete med de marknadsekonomiska länder- na ger dessa en tillgång till ekonomiska maktmedel som de redan i fredstid skulle kunna använda mot oss i syfte att påverka bl.a. vår handelspolitik. Jag vill här peka på de särskilda problem i samband med det högteknologiembargo som NATO-länderna och Japan rik- tar mot öststaterna och som också berör svenska företag. Jag be- handlar denna fråga i avsnitt 3.1.2 om högteknologi och sårbarhet.
En säkerhetspolitisk kris mellan de nuvarande maktblocken, som leder till förhöjd krigsfara i Europa och ytterst ett krig dem emellan, påverkar de inblandade ländernas ekonomier och därigenom den internationella ekonomin på olika sätt. En internationell ekonomisk kris kan också uppstå genom en vikande konjunktur eller att den internationella Skuldsituationen inte längre kan hanteras.
Försörjningsberedskapen och då särskilt beredskapen att främja och reglera utrikeshandeln, så att vår uthållighet och vår förmåga att stå emot påtryckningar stärks, är en viktig uppgift i ett potentiellt krigshotande krisskede.
Tidsfaktorn är också av stor betydelse så till vida att de åtgärder som skall genomföras måste ha en direkt genomslagskraft. Ett snabbt agerande från myndigheternas sida kräver samtidigt att åt- gärderna utan större negativa konsekvenser kan avvecklas. Detta gäller särskilt åtgärder som vidtas under krisens initialskede. Det finns ju trots allt hopp om en mer gynnsam krisutveckling än den som myndigheterna baserat sitt handlande på.
Vad händer i ett krigsläge?
I ett läge med krig i Europa är möjligheterna till utrikeshandel svårare att förutse. Det kan kanske finnas anledning att erinra om den historiska erfarenheten från andra väldskriget. Under hela krigsperioden kunde en reducerad, men för Sverige viktig utri- keshandel upprätthållas. Det var först efter ett par års krig som importen understeg 50 % av förkrigsvolymen.
Inom funktionen Utrikeshandel har planeringen inriktats mot att import och export skall kunna bedrivas även under ett skede med neutralitet.
Tullverket framhöll t.ex. i sin anslagsframställning hösten 1988, att planeringen måste utgå från att även i ett läge då krig råder i vår omvärld en icke oväsentlig utrikeshandel kommer att kunna upp- rätthållas.
1987 års försvarsbeslut innebar en viktig förändring genom att planeringsförutsättningarna lades fast. Som underlag för försörj- ningsplaneringen gjordes därvid en mycket försiktig bedömning av möjligheterna till utrikeshandel under ett neutralitets- eller krigsske- de. Tolkningen av beslutet i denna del synes emellertid variera inom olika delar av totalförsvaret. Detta kan leda till att de nödvändiga resurserna inom försörjningsberedskapen kommer att saknas.
Jag delar bedömningen inom funktionen Utrikeshandel att import och export skall kunna bedrivas, i varje fall under ett skede med neutralitet. Det ärinte särskilt troligt att utrikeshandeln avbryts helt annat än under kortare perioder. Det finns därför starka skäl som talar för att en beredskap måste föreligga för att upprätthålla en utrikeshandel också under neutralitets- och krigslägen.
Beroendet av transporter
Redan under ett förkrigsskede kan tillgången på fartyg för utrikes transporter komma att begränsas. I ett krigsläge i vår nära omvärld kan angelägna sjötransporter till Östersjön drabbas, om trafiken genom Stora Bält skulle försvåras. Då skulle trafiken till Östersjön vara möjlig endast för fartyg med ett djupgående om ca 7 meter, dvs. 5 000—8 000 ton dödvikt. Avspärras även Öresund, stoppas sjö- transporter mellan västkusten och hamnarna i Östersjön. Likaledes skulle godstransporter med järnväg och lastbil via Danmark och Tyskland bli omöjliga. Därmed skulle möjligheterna till utrikeshan- del starkt begränsas. Jag utvecklar frågorna om sjötransportkapaci- teten under kriser och i krig och dess betydelse för utrikeshandeln i kapitel 5.
Försörjningsförmågan i krislägen
Vissa områden är ur försörjningssynpunkt speciellt känsliga. Värt beroende av elektronik griper in i alla industri— och samhällsfunktio- ner. 1 krissituationer kan man inte bortse från risken av skärpta restriktioner, som även skulle kunna få effekt för Sveriges del.
Importberoendet har över åren ändrat karaktär. Tidigare impor- terades rå- och insatsvaror av olika slag som förädlades inom landet. Då kunde man lättare gardera sig försörjningsmässigt genom be- redskapslagring. Den svenska industrin har gått mot en högre för- ädlingsgrad där beroendet av komponenter och delar från omvärl- den ökat. Den svenska verkstadsindustrin har alltmer blivit en sam- mansättningsindustri med underleverantörer spridda i ett flertal länder. Den specialisering som utvecklats kan samtidigt anses inne- bära även en fördel. Att bli en av få tillverkare av vissa specialisera- de produkter som andra behöver kan ge högt bytesvärde vid export.
Svensk industri är beroende av olika strategiska råvaror, bl.a. vissa legeringsmetaller. Energiförsörjningen är i stor utsträckning baserad på importerade energislag. Avvecklingen av kärnkraften får konsekvenser för beredskapen genom ökat importberoende av kol, olja och naturgas. Den svenska livsmedels— och jordbrukspolitiken står inför förändrade villkor med konsekvenser för utformningen av livsmedelsberedskapen. I jordbrukspolitiken har som bekant be- redskapsmotivet varit ett betydande inslag.
Våra möjligheter till import är direkt beroende av vår förmåga att exportera. Exportberoendet ur försörjningssynpunkt är framför allt hänförligt till frågan att eftertraktade svenska varor kan ha ett stort importinnehåll och/eller vara av betydelse för landets egen för- sörjning. Antalet bytesvaror med lågt importinnehåll och som utan större uppoffring kan undvaras i ett krisläge är dock begränsat. Det betyder att man måste beredskapslagra även för bytesvarornas im- portinnehåll. I krislägen krävs en sådan övervakning av exporten att man kan avväga det nationella försörjningsbehovet mot en varas bytesvärde på den internationella marknaden.
Antaganden om sannolika nivåer för utrikeshandeln under kris- skeden är centrala för försörjningen. ÖCB har efter 1987 års för- svarsbeslut delat in importvarorna i följande kategorier, beroende på utsatthet för rustningskonkurrens, där procentsatsen anger ge- nomsnittlig andel av normal fredsimport under ett års förkrigsskede.
A Strategiska varor där endera blocket har 25 % en stark direkt kontrollmöjlighet, t.ex. elektronik- varor och vissa läkemedel
B Strategiska varor där endera blocket på 40 % grund av produktions och handelsförhållanden —
t.ex. produktion på ett eller ett fåtal ställen — har eller i ett krisläge kan få en stark indirekt kon- trollmöjlighet, t.ex. vissa legeringsmetaller och la- kemedel
C Övriga strategiska varor, t.ex. olja, 60 %
petrokemikalier, legeringsmetaller, vissa läkeme- del, ammoniak
D Övriga försörjningsviktiga varor 70 %
I 1988 års budgetproposition uttalade försvarsministern att ÖCB:s gruppering är ändamålsenlig som grund för prioritering av bered- skapsåtgärder. Någon ställning till de beräknade importnivåerna har dock inte tagits.
Även om de antagna importnivåerna inte politiskt fastställts, har de kommit att accepteras som vägledande för olika försörjningsan- svariga myndigheters planering. I programplanen för 1987—92 lade ÖCB fram något lägre siffermässiga antaganden med en säker och en trolig nivå för olika varukategorier. Det är givetvis, såsom jag tidigare framhållit, osäkert vilken import som kommer att kunna genomföras under-kriser och i krig. Utvecklingen inom Västeuropa mot ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde borde dock inne— bära ökade garantier för ett fortsatt varuutbyte under ett förkrigs- skede.
3.1.2. Högteknologi och sårbarhet
Handeln med högteknologi
Handeln med teknik har internationellt utvecklats till en politisk fråga av högsta dignitet. Utvecklingen mot ökade ekonomiska, tek- niska och politiska beroendeförhållanden har försvårat enskilda län- ders möjligheter att föra en självständig ekonomisk politik. Under senare år har en medvetenhet vuxit fram om att högteknologiområ- dena är av strategisk vikt. Även i Sverige har kopplingen mellan industrins utveckling och de säkerhetspolitiska problemen rönt allt större uppmärksamhet.
Av avgörande betydelse för det svenska försvarets och för den svenska industrins teknologiska utveckling är fortsatt tillgång till högteknologi från utlandet. Teknologifrågor utgör viktiga inslag i handelspolitiken.
Under 1980-talet har forskningens och utvecklingens centrala be- tydelse för tillväxt och konkurrenskraft alltmer uppmärksammats, inte minst i fråga om verkstadsindustrin.
Ett exempel är den snabba utvecklingen inom informationstekno-
login', vilken kan förutses få avgörande betydelse för bl.a. pro- duktionsteknik och produktionsteknologi inom många branscher.
Det franska initiativet till det västeuropeiska EUREKA-samarbe- tet inom högteknologiområdet är ett uttryck för den nya insikten om forskningens och forskningssamarbetets betydelse för den ekono- miska utvecklingen. Svenska företag har engagerat sig i ett antal EUREKA—projekt. Sverige deltar också i flera av EG:s olika FoU- program (program för forskning och utveckling).Under senare år har även satsningar på elektronik-och informationsteknologiområ— det genomförts gemensamt av svenska och utländska företag. Sam- tidigt finns det internationellt vissa tendenser till ökad protektio- nism.
USA intar tillsammans med Japan en ledande position, när det gäller utveckling av ny teknik. USA har emellertid bedömt att det teknologiska försprånget gentemot Östeuropa också är en strategisk resurs, vilket lett till omfattande restriktioner vad gäller export av högteknologiska produkter och kunskaper. Den nya amerikanska handelslagen "The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988” innehåller element som med reciprocitetstänkandet som grund antyder en ökad benägenhet till motåtgärder mot sådant som i USA uppfattas som oacceptabla handelsmetoder.
Det svenska samhället är beroende av högteknologiprodukter för att kunna fungera. Över hälften av de svenska industriföretagen använder mikroelektronik i tillverkningsprocessen. Ännu fler an- vänder elektronik och datorer till administrativa uppgifter, typ redo- visning och lagerhantering. Vårt transportväsende och vår elförsörj- ning fungerar inte utan elektronik. Samma sak gäller för livsmedels- industrin och bankväsendet. Då merparten av elektronikkompo- nenterna är importerade är sårbarheten på dessa områden hög. Detta gäller inte minst exportindustrin, vars produkter innehåller mycken elektronik. alltifrån enkla mikrodatorer i tvätt-och symaski- ner till den långt mer komplicerade utrustning som finns t.ex. i industrirobotar. Mest känslig för störningar är elektronikindustrin, som är beroende av både komponenter och råmaterial från utlandet. Till elektronikindustrin räknas delar av försvarsmaterielindustrin.
Den svenska industrin är beroende av nästan daglig tillförsel av varor. Någon mer omfattande lagring förekommer sällan, dels där- för att komponenterna förbättras i mycket snabb takt, dels därför att lagring är dyrbar. Även små störningar i varutillförseln kan åstadkomma kännbara avbräck. Utrikeshandelns omfattning och våra viktigaste handelspartners har därför särskilt intresse från för- sörjningssynpunkt.
' Informationsteknologi är en sammanfattande benämning på grundtek— niker och tillämpningar inom mikroelektronik. kommunikationselektro- nik samt databehandling.
Elektronikhandeln
Figur 10. Exportens och importens länderfördelning år 1987
Export USA, 9%
Övriga, 42% Västtyskland, 9%
Storbritannien, 11% Japan. 20%
Västtyskland, 18% Övriga, 71%*
* Varav 20 % till de nordiska länderna. Källa: SCB, Elektronikindustrin i Sverige.
Sveriges import av elektronikprodukter är koncentrerad till ett fåtal länder — över hälften kommer från USA, Japan och Förbunds- republiken Tyskland — 90 % av den totala importen kommer från de tio största leverantörsländerna (se tabell a). Sverige exporterar där- emot elektronikprodukter till flertalet länder i världen. Exporten till de största mottagarländerna svarar ändå för två tredjedelar av den totala elektronikexporten (se tabell b).
Tabell a Import av elektronikprodukter Tabell b Export av elektronikprodukter år 1987 fördelat på länder år 1987 fördelat på mottagarländer Land mkr % Land mkr %
1 Japan 5 920 19.8 1 Storbritannien 2 876 10.8 2 USA 5.858 19.6 2 Västtyskland 2 462 9.3 3 Västtyskland 5 493 18.4 3 USA 2 369 8.9 4 Storbritannien 2 122 7.1 4 Norge 1 816 6.8 1 5 Frankrike 1 623 5.4 5 Frankrike 1 577 5.9 j 6 Finland 1 249 4.2 6 Danmark 1 460 5.5 7 Danmark 1 117 3.7 7 Nederländerna 1 446 5.4 8 Italien 893 3.0 8 Finland 1 418 5.3 9 Taiwan 728 2.4 9 Italien 1 403 5.3 10 Norge 652 2.2 10 Schweiz 921 3.4 Övriga 4 189 14.0 Övriga 8 714 32.9
Totalt 29 844 1000 Totalt 26 462 1000 Källa: SCB, utrikeshandelsstatistiken
Länderfördelningen mellan olika varugrupper varierar; så kommer t.ex. närmare hälften av importen av konsumentelektronik från
Japan och en tiondel från Sydkorea. Vidare kommer en tredjedel av importen av datorer och kontorsmaskiner från USA. Närmare en tredjedel av importen av kommunikationsutrustningar kommer från Japan.
En femtedel av exporten av konsumentelektronik går till Frankri- ke och en lika stor andel av exporten av medicinsk elektronik går till Förbundsrepubliken Tyskland.
Det är lätt att inse att olika störningar snabbt skulle ställa oss inför problem som vi skulle behöva lång tid att komma till rätta med.
Beroendet är dock mer USA-relaterat än vad siffrorna visar. Förenta staterna och dess NATO-allierade (utom Island) jämte Ja- pan och Australien bedriver inom ramen för COCOM — Coordina- ting Committee for Multilateral Export Control — en i princip ge- mensam exportkontroll av handeln med strategiska varor. Kon- trollsystemet berör även svenska företag som för sin produktion är beroende av avancerad utländsk teknologi.
USA har sedan andra världskriget utövat exportkontroll på hög- teknologiområdet för att från militär strategisk synpunkt slå vakt om det kvalitetsförsprång man har gentemot öststaterna. Inom CO- COM är det tre typer av teknik som kontrolleras: kärnkraftsteknik, krigsmateriel och dubbelanvändningsteknik. Någon skarp gräns mellan vad som är militär och civil teknik existerar knappast längre. Den mest avancerade teknologin är ofta lämpad att använda för både krigiska och fredliga ändamål.
Som neutralt land deltar Sverige — liksom andra neutrala länder — inte i COCOM-samarbetet. En effekt av teknologiembargot är emellertid att svenska företag måste följa COCOM-ländernas ex- portkontrollregler, när de vill exportera produkter i vilka utländska embargobelagda komponenter ingår. Det är också av betydelse att Sverige inte utnyttjas som genomgångsland för illegal handel med strategiska varor.
Det var mot denna bakgrund som regeringen i februari 1986 utfärdade förordningen (1986:89) om förbud mot viss utförsel, som avser utförsel ur Sverige bl.a. av vissa varor på högteknologiområ- det. Genom denna fordras tillstånd från ursprungslandet vid utförsel av sådana varor från Sverige, om de importerats hit och är föremål för exportkontroll i ursprungslandet.
Huvudmotiven för förordningen var dels att säkra tillgången till avancerad teknik. dels att se till att svenskt territorium inte används för att kringgå andra länders exportbestämmelser. Den amerikanska regeringen mildrade i juli 1987 exportlicenskraven vid utförsel till Sverige, vilket dock inte betyder att Sverige kom att fullt ut behand- las som ett COCOM-land.
Hittills har den svenska industrin haft god tillgång till utländsk högteknologi. I en krissituation kan man inte bortse från möjlig-
heten av skärpta restriktioner på teknikhandeln, vilka även skulle kunna få effekter för Sveriges del. I ett allvarligt läge skulle skärpta villkor för tillgång till högteknologi även kunna utnyttjas för att söka påverka ett importberoende lands politik.
Sårbarheten i kunskapssamhället
Internationaliseringen, den industriella utvecklingen, den ekono- miska och tekniska utvecklingen, främst datoriseringen, har bl.a. medfört en successivt förändrad sårbarhetsbild och mer komplexa beroendeförhållanden än tidigare. Samhällets styrka och sårbarhet är i allt högre grad relaterad till kompetens och kunskap hos in- dividen och grupper av individer.
Tidigare har jag pekat på sambandet mellan vårt högteknologiska utlandsberoende och vår sårbarhet i det avseendet.
Det informations- och servicesamhälle vi lever i har i utomordent- lig grad ökat också sårbarheten. Vi är inte längre bara beroende av energitillförsel. Utan elkraft fungerar inte alla våra datorer och utan dem kan vårt samhälle lamslås helt. Situationen i dag är sådan att vi inom ett flertal områden inte har några eller i vissa fall begränsade möjligheter att återvända till gamla system. Samtidigt som elektroni— ken ökar vår effektivitet och därmed skapar möjligheter att konkur— rera på den internationella marknaden ökar den vår sårbarhet och vi tar medvetet risker som berör viktiga samhällsfunktioner. 1
Bristerna i ADB-säkerheten härrör bl.a. från otillräcklig kunskap 1 om existerande säkerhetsrisker, otillräcklig personalutbildning, lågt intresse från den ansvariga ledningens sida och ovilja att bestrida kostnaderna för en ökad säkerhet.
Beroendet av nyckelpersonal, databrottsligheten, behörighets- kontroll, m.m. är andra sidor av säkerhets- och sårbarhetsaspekter- na.
3.1.3. Skuldsituationen en faktor i krislägen |
Den internationella Skuldsituationen
U-ländernas, statshandelsländernas, liksom en rad i-länders skulder har ökat mycket snabbt sedan mitten av 1970-talet. Den inter- nationella skuldsättningen utgör därför en ny faktor vid en inter- nationell politisk kris. Skuldkrisen håller också på att byta ansikte. Många av de skuldtyngda länderna talar inte längre enbart om samarbete utom även om konfrontation. Vi har redan under 1980- talet sett prov på detta, bl.a genom Perus och Brasiliens agerande gentemot sina långivare.
Internationell skuldsättning är på intet sätt något nytt fenomen utan har ansetts som en normal möjlighet för länder med ett otill- räckligt sparande att finansiera sina investeringar. Denna upplåning var dock före 1970-talet i allt väsentligt projektbunden.
I samband med oljekriserna åren 1973 och 1979 uppstod enorma överskott hos en liten grupp oljeproducerande länder med mycket låg absorptionskapacitet och hög likviditetspreferens. Det privata bankväsendet trädde in som förmedlare av dessa pengar och lånade ut dem med små marginaler till intresserade länder och företag.
Förutom att det blev billiga pengar med ringa kostnadsskillnader för rika och fattiga länder kom ändamålet att ändra karaktär. Från att tidigare i allt väsentligt ha avsett konkreta projekt, där lånebe- loppen direkt eller indirekt normalt kunde förväntas skapa utländsk valuta, blev det i stor utsträckning fråga om att finansiera bytes- balans- och även budgetunderskott utan att bristerna i den under- liggande ekonomin åtgärdades. Situationen förvärrades också av en omfattande kapitalflykt från skuldsatta länder. För i-länderna kom motivet att oljeprisstegringen ansågs vara ett tillfälligt fenomen var- för extraordinära överbryggningstransaktioner bedömdes både rim- liga och nödvändiga.
Utvecklingen av u-ländernas skulder har varit explosionsartad eller från 70 miljarder USD år 1970 till ca 1 300 miljarder år 1989.
Dessa siffror understryker att den internationella skuldsättningen är fullt tillräcklig för att motivera en oro för hur den hanteras i ett krisläge.
En allvarlig komplikation i detta sammanhang torde vara att USAs totala skulder till omvärlden fortsätter att växa. USA har på några år gått från att ha de största utländska tillgångarna till att ha världens största utlandsskuld. Även om USA:s betalningsförmåga ej under överskådlig tid kan ifrågasättas, kan blotta volymen av skul- den och av de internationella transfereringar den medför innebära ett destabiliserande element.
Dessa enorma skulder gör naturligtvis det finansiella systemet sårbart, i synnerhet som grunden för detsamma radikalt förändrats under senaste årtionden. Numera är systemet baserat på ländernas förtroende för varandras valutor och några fastare former av för- krigsmodell synes för närvarande ej vara aktuella.
Det torde vara onödigt att här understryka att det internationella monetära systemet fungerar utmärkt, men erfarenheten visar att det är känsligt för ekonomiska störningar. Förmodligen är det så i än högre grad för en säkerhetspolitisk kris.
Det finns sålunda en betydligt större risk för att det finansiella betalningssystemet skulle lamslås i en kommande internationell kris än som varit fallet tidigare då nätet av fordringar och skulder varit begränsat. Det kan därför vara riskabelt att förlita sig på tidigare er-
farenheter som faktiskt entydigt visar att det internationella be—
talningssystemet fungerat väl trots svårartade politiska krigs- och krissituationer.
Den svenska skuldsituationen i ett krisläge
Den internationella Skuldsituationen leder osökt in på den svenska situationen. Jag vill emellertid först erinra om hur olika vårt läge är i dag jämfört med det under andra världskriget.
Vid krigets början uppgick riksbankens valutareserv till drygt 2 miljarder kronor motsvarande cirka tio månaders fredsimport. Nå- gon utlandsskuld fanns inte vid den tiden och tillgången på valutor , innebar inte någon restriktion av allvarlig art för vår utrikeshandel 1 under andra världskriget. 1
Genom den stora upplåningen i utlandet som inleddes under senare delen av 1970-talet förändrades Sveriges valutareservläge radikalt. Tidigare hade de finansiella skulderna i valutor motsvarat endast en liten del av riksbankens valutareserv, som marginellt skulle påverkats om de utländska långivarna krävt omedelbar regle- ring av alla fordringar på banksystemet och myndigheterna.
Numera är situationen helt annorlunda. Valutareserven uppgick vid utgången av oktober 1989 till ca 70 miljarder kronor och mot- svarar i dag ca tre månaders fredsimport. Mot detta står icke enbart riksgäldskontorets skuld till utlandet, som vid samma tidpunkt upp- gick till ca 100 miljarder kronor, utan även bl.a. valutabankernas och företagens ställning gentemot utlandet. 1
I och med att svenska staten i början av år 1977 inledde en omfat- * tande upplåning i utlandet och därmed väsentligt ökade den läne- stock som under närmast föregående år byggts upp i utlandet, ökade också vårt beroende av omvärlden. Den statliga nettoupplåningen i utländska valutor upphörde dock är 1985. Till följd bl.a. av de svenska företagens utlandsetableringar under senare år har den totala 1 svenska utlandsupplåningen trots detta tilltagit i styrka och takten har
[
accelererat i och med att valutaregleringen i allt väsentligt avskaffats.
Vilka konsekvenser skulle en finansiell kris, som t.ex. framkallas i syfte att ersätta mer traditionella politiska påtryckningsmedel, få för Sverige? Generellt kan slås fast att problem som uppstår i samband med en ekonomisk krissituation i Sverige och/eller omvärlden skiljer sig radikalt från dem som uppstår vid en säkerhetspolitisk kris. [ det förra fallet finns ett internationellt samarbetssystem för att hantera den uppkomna krisen. De akuta problemen för utsatta länders skuldsättning har hittills kunnat lösas genom diverse ad hoc-åt- gärder. I det senare fallet kan detta system komma att spela en betydligt mindre roll och olika restriktioner införas som kan drabba de fåtaliga neutrala länderna i Europa.
Möjligheterna att föra en i förhållande till omvärlden oberoende ekonomisk politik är små i ett land som Sverige med en omfattande utrikeshandel. Med den stora handeln följer ett internationellt be- roende och därmed också betalningsströmmar mellan länderna. Den finansiella integrationen och internationella skuldsättningen har ytterligare förstärkt detta faktum.
Denna öppenhet begränsar naturligtvis myndigheternas möjlig- heter — i synnerhet vid en ekonomisk kris — att genom valutaregle- ring och liknande åtgärder reducera de externa Störningarna. Vid en säkerhetspolitisk kris kan mer drastiska åtgärder vidtas samtidigt som marknadens agerande bestäms av andra bevekelsegrunder. I båda situationerna blir dock generella åtgärder inom i första hand penning- och finanspolitiken av avgörande betydelse.
Utformningen av den ekonomiska politiken under kriser och krig utreds av en arbetsgrupp utsedd av finansdepartementet. De delom- råden av samhällsekonomin som särskilt skall analyseras är bl.a. valutapolitik, statsfinanser och kreditpolitik.
3.2 Författningsberedskap — en viktig del av totalförsvaret
3.2.1. Fullmaktslagstiftningen
Den författningsmässiga beredskapen är en viktig del av totalförsva- ret. Bl.a. skall totalförsvarets beredskap snabbt och effektivt an- passas till aktuella situationer genom balanserade och samordnade åtgärder. För att nå detta mål är det viktigt att det redan i fredstid skapas en god författningsberedskap dvs. möjligheten att anpassa normgivningen till kris- och krigsförhållanden.
Ett ständigt aktuellt problem är att författningsberedskapen mås- te anpassas till de behov som vid varje tillfälle föreligger av hänsyn till totalförsvaret. Senast i prop. 1986/87:95 bil. 1 om Totalförsvarets fortsatta utveckling påpekades
”att beredskapsförfattningarna är delvis ålderdomliga till form och innehåll och är i stor utsträckning skrivna mot andra hotbilder än de nuvarande.”
Dessutom påpekade försvarsministern
”att det ur totalförsvarssynpunkt är nödvändigt att man i allt arbete med författningar, utredningsdirektiv m.m. beaktar hur svårigheterna under kris, krigsfara eller i krig skall bemästras. Detta bör ta sig uttryck i generella beredskapsförfattningar eller i särskilda beredskapsföreskrifter i de för- fattningar, som styr myndigheternas verksamhet i fred.”
Grundläggande för författningsberedskapen är den förhållandevis utförliga reglering som finns i regeringsformens 13 kapitel om krig och krigsfara.
Bestämmelserna i 13 kap. 65 regeringsformen innebär att riks- dagen genom bestämmelser i lag kan bemyndiga regeringen att i en förordning meddela sådana föreskrifter som normalt kräver lag- form. Detta kan ske om Sverige är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (var som helst i världen) eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i. I en lag med ett sådant bemyndigande skall det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.
Den svenska fullmaktslagstiftningen har byggts upp efter denna modell. Fullmaktslagarna sätts automatiskt i tillämpning om Sverige kommer i krig. I fullmaktslagarna finns det sedan angivet under vilka andra förutsättningar som regeringen kan sätta dessa lagar i tillämpning. Det brukar vara alla de förhållanden som anges i 13 kap. 6 & regeringsformen.
Paragrafen skiljer sig från de flesta andra i 13 kap. genom att den gäller inte bara under krig och krigsfara utan också om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig — ett krig som Sverige inte behöver ha varit indraget i — eller av krigsfara vari riket har befunnit sig.
Även andra speciella förhållanden kan påkalla lagarnas tillämp- ning, som t.ex. vid försörjningskriser eller — som varit fallet med valutalagstiftningen — för att uppnå centrala mål för den ekonomiska politiken. För att bemästra dessa olika situationer utan att tillgripa särlagstiftning har delegationsmöjligheten enligt 8 kap. 7.5 rege- ringsformen utnyttjats så att samtliga former av fredskris förts in här. Med fredskris åsyftas krissituationer då produktion, sysselsätt- ning, export och konsumtion inte kan upprätthållas i normal om- fattning på grund av importbortfall av en eller flera försörjnings— viktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld.
Gemensamt för denna typ av författningar är att de är beslutade i fredstid men sätts i tillämpning först när rekvisiten härför är upp- fyllda.
Beredskapslagstiftningen kan också ha formen av särskilda para- grafer i författningar som i övrigt tillämpas under vanliga förhållan- den. Ett exempel på detta är bestämmelsen i 3 & lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. angående särskild tull.
En tredje form av författningsberedskap utgörs av s.k. skrivbords- författningar, dvs. utkast till lagar och förordningar, som är avsedda att kompletteras och snabbt beslutas i ett kritiskt läge. Alternativet med skrivbordsförfattningar har avvisats i prop. 1987/88z6 om De offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara. Skälet till detta är att samhällsutvecklingen leder till att skrivbordsförfatt-
ningar snabbt kan föråldras genom att de inte kontinuerligt följs upp i det löpande lagstiftningsarbetet. Vidare kan myndigheterna sakna kännedom om deras existens och därmed inte veta vilka förut- sättningar som de skall utgå från i sin planering.
Fullmaktslagstiflningens tillämpningsområde
En omställning från freds— till krigssamhället innebär att omställ- ningen måste vidtas snabbt för att få avsedd verkan. För att den skall kunna ske måste regeringen och myndigheterna ha befogenhet att vidta de åtgärder som påkallas av omständigheterna. Detta får till följd att riksdagens beslut inte kan avvaktas i varje särskilt fall.
Riksdagen har ju genom ett antal fullmaktslagar bemyndigat rege- ringen att besluta om åtgärder som annars skulle tillkomma riks- dagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessa fullmaktsla- gar kan sägas utgöra grunden för vår administrativa beredskap.
Fullmaktslagarna har normalt konstruerats så att de träder i till- lämpning i krig. Det fordras således inte något särskilt regeringsbe- slut. Myndigheter eller andra som skall tillämpa en fullmaktslag kommer antagligen dock inte att själva besluta om en sådan till- lämpning. om inte regeringen på ett eller annat sätt har kungjort att Sverige befinner sig i krig.
Fullmaktslagarna kan också sättas i tillämpning av regeringen om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sveri- ge har befunnit sig i.
En sådan föreskrift av regeringen måste enligt de flesta fullmakts- lagarna inom en månad underställas riksdagen. Föreskriften upphör att gälla om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riks- dagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.
Ändrade förutsättningar för fullmaktslagstiftningens tillämpning
Utredningen (Fö 1985:01) om översyn av civilförsvarslagstiftningen m.m. (CFL-utredningen) lade i juni 1989 fram sitt slutbetänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret. CFL-utredningen föreslår bl.a. att lagen (1960:513) om beredskapstillstånd ersätts av en ny lag — lagen om beredskapshöjningar. I lagen får regeringen bemyndigan- de att besluta om beredskapshöjning i form av
1. skärpt beredskap när det råder mycket allvarliga förhållanden på grund av att det är krig eller krigsfara utanför Sveriges gränser eller att Sverige har varit i krig eller krigsfara och
2. högsta beredskap när Sverige är i krigsfara.
Är Sverige i krig gäller högsta beredskap.
Om det finns skäl, får regeringen besluta om högsta beredskap även vid förhållanden som anges i första punkten. Uttrycken skärpt beredskap och högsta beredskap ersätter alla de olika beredskaps- termer som finns i lagstiftningen i dag.
För att lagen skall kunna antas krävs en grundlagsändring. CFL- utredningen föreslår därför att bemyndigandet i 13 kap. 6 & rege- ringsformen vidgas så att regeringen genom en lag om beredskaps- höjningar får möjlighet att höja beredskapen även vid sådana myc- ket allvarliga förhållanden på grund av att det är krig eller krigsfara utomlands. Enligt utredningen finns det nämligen behov av att kunna höja beredskapen något tidigare och under andra förutsätt- ningar än vad som är möjligt i dag. I den nuvarande lagen om 1 beredskapstillstånd är bemyndigandet så formulerat att det gäller först när Sverige är i krigsfara.
Beslut om beredskapshöjning kan genom förslaget avse en viss verksamhet eller en viss del av landet och kan riktas såväl mot statliga myndigheter som mot kommuner, landsting, enskilda orga- nisationer och företag. Regeringen kan genom förslaget genomföra beredskapshöjningen inom alla samhällssektorer samtidigt, om den 1 så vill. 1
Uttrycket ”utomordentliga förhållanden" i regeringsformen som ; vållat tolkningsproblem ersätts med ”mycket allvarliga förhållan- j den”. vilket enligt CFL-utredningen inte innebär någon ändring i sak. 1
CFL-utredningens förslag till ändring i regeringsformen får konse- kvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigt.
Enligt förslaget till lag om beredskapshöjningar föreskrivs att om Sverige är i krig gäller högsta beredskap. I ett sådant läge sätts alla fullmaktslagar automatiskt i tillämpning. CFL-utredningen anser också att om regeringen beslutar om högsta beredskap, skall full- 1 maktslagarna börja tillämpas. Någon underställning hos riksdagen anses inte vara nödvändig i sådana fall.
Vid beslut om skärpt beredskap anser CFL-utredningen däremot inte att fullmaktslagarna skall börja tillämpas automatiskt. I stället bör det i fullmaktslagarna tas in en bestämmelse att, om förut- sättningarna för beslut om skärpt beredskap föreligger, regeringen får föreskriva att dessa skall börja tillämpas. En sådan föreskrift bör underställas riksdagen på sedvanligt sätt. Följden av förslaget blir att fullmaktslagarna behöver ändras i nämnda hänseende.
En annan slags fullmakt som finns i lagstiftningen är att det i en paragraf i vissa lagar finns en regel som ger regeringen möjlighet att föreskriva undantag från eller meddela avvikande bestämmelser från lagen under krig och krigsfarefallen. Exempel på en sådan lag är 64 & miljöskyddslagen (1969z387).
Till den nuvarande lagen om beredskapstillstånd finns flera för— fattningar som innehåller verkställighetsföreskrifter till lagen som beredskapskungörelsen (1960:515) och förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. Dessa föreskrifter före- slås samlade i en förordning om beredskapshöjningar. Myndigheter- nas åtgärder vid olika tidpunkter av beredskapshöjningar hari mera koncentrerat skick förts ihop med andra planläggningsföreskrifter som samlats i en förordning om civilt försvar.
CFL-utredningens förslag bereds för närvarande i regeringskansli- et. De förutsätter dessutom en grundlagsändring. Förslagen kan därför träda i kraft tidigast år 1992. Inte desto mindre vill jag framhålla att CFL-utredningens förslag skulle förenkla och förbättra förutsättningarna för regeringen att besluta om beredskapshöjande åtgärder vid t.ex. en kris mellan två stater eller mellan stormakter- na. Förslaget ligger också väl i linje med de uttalanden som gjordes i prop. 1986/87:95 bil. 1 om Totalförsvarets fortsatta utveckling.
Vissa fullmaktslagar m.m. inom utredningens direktiv
För att ge en konkretare bild av den nyss beskrivna administrativa beredskapen redogör jag i det följande för några viktigare fullmakts- lagar som är intressanta att få belysta med hänsyn till mitt uppdrag.
Normgivning
Enligt 8 kap. 3 %$ regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åliggande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag med undantag för de bestämmel- ser som finns i 13 kap. regeringsformen och som gäller under däri angivna förhållanden.
Härifrån medges vissa undantag. Sålunda kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela bl.a. föreskrifter enligt 8 kap. 7 5 om in- och utförsel av varor eller av pengar och andra tillgångar, om ransonering och enligt 9 & första stycket om tull på införsel av vara. Enligt andra stycket samma paragraf kan regeringen och kommuner efter bemyndigande i lag meddela sådana förskrifter om avgifter som enligt 8 kap. 35 regeringsformen annars skall meddelas av riksdagen. Med avgifter menas här vanligen frivillig avgift som er- läggs för en prestation från det offentligas sida.
Bemyndigandelagen
Enligt lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor får regeringen meddela sådana före-
skrifter om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspoli- tiska skäl m.m.
Bemyndigandet medför enligt Zå inte befogenhet att meddela föreskrifter om tull eller andra avgifter än sådana som avser kostna— der för handläggning av fråga om tillstånd, för omhändertagande av gods eller för kontroll, inspektion eller annan liknande åtgärd. ] lagens 3 & bemyndigas regeringen föreskriva att en särskild avgift — sanktionsavgift — skall kunna utgå vid överträdelse av bestämmelser om in- och utförsel av varor. Avgiften får uppgå till högst tjugo procent av varans värde.
Import- och exportreglering
Med stöd av bemyndigandelagen har regeringen i förordningen (1984:53) om import- och exportreglering meddelat föreskrifter som anger vilka varor som inte får föras in i eller ut ur landet utan tillstånd (importlicens eller exportlicens).
Föreskrifter kan meddelas
1. av särskilda handelspolitiska skäl (t.ex. motåtgärder när en handelspart inte tillämpar GATT-, EG- eller EFTA-avtalen; åtagan— den att begränsa importen från länder som står utanför t.ex. GATT; handelspolitiska skäl kan under vissa omständigheter motivera sär- skilda ingrepp i utrikeshandeln även när det inte föranletts av avtals- bestämmelser) (prop. 1975:8 s. 92).
2. av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen.
3. för att reglera priserna på jordbruksprodukter eller fiskpro- dukter.
In— och utförsel av jordbruks- och fiskprodukter regleras i huvudsak i lagen (1967z340) om prisreglering på jordbrukets område och lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område.
De föreskrifter regeringen utfärdar med stöd av bemyndigandela- gen har inte förenats med någon skyldighet för regeringen att under- ställa förordningen riksdagens prövning.
Tullagstiftningen
Lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. innehåller bestämmelser om vissa tullar, tullfrihet, tullnedsättning och återbetalning av tull. Lagens 3 5, första stycket, bemyndigar regeringen att, under för- utsättning att särskilda förhållanden föreligger, meddela föreskrifter om att en vara vid förtullning skall beläggas med särskild tull.
Bemyndigandet har i enlighet med 8 kap. 12 & regeringsformen förenats med en i andra stycket intagen bestämmelse om att en föreskrift om särskild tull skall underställas riksdagens prövning enligt nuvarande regler.
Paragrafen har utformats som övriga fullmaktslagar men har ett vidare tillämpningsområde än flertalet av dessa.
Valutalagstiftningen
Valutalagen (19391350) är en fullmaktslag och ger regeringen rätt att under vissa angivna förutsättningar utfärda i lagen angivna valuta- reglerande föreskrifter. De föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av valutalagen finns i valutaförordningen (1959z264).
Valutaregleringen är i allt väsentligt avskaffad från den 1 juli 1989, men valutalagen och valutaförordningen är i tillämpning till och med juni 1990. Bakgrunden till avregleringen är dels den snabbt av- tagande effektiviteten i regleringen, dels den internationella av- regleringsprocessen, främst inom EG.
Avsikten är att en ny lagstiftning skall ersätta nuvarande be- stämmelser om valutareglering från den 1 juli 1990. Ett förslag (Ds 1989:74) Ny valutalag m.m. remissbehandlas för närvarande och en proposition är tänkt att avlåtas till vårriksdagen 1990. Den före- slagna lagen medger att regeringen under vissa angivna förutsätt- ningar förordnar om valutareglering. Vid krig får regeringen auto- matiskt fullmakt att införa valutaregleringen. Enligt förslaget kan regeringen vidare förordna om reglering dels om riket är i krigsfara eller det råder utomordentliga av krig eller krigsfara föranledda förhållanden, dels om valutamarknaden och valutapolitiken utsätts för allvarliga påfrestningar till följd av utomordentligt stora kapital- rörelser. I båda dessa fall krävs att fullmäktige i riksbanken gjort en framställning om sådant förordnande. Vid krigsfara kan regeringen dock besluta om valutareglering efter informellt samråd med full— mäktige.
Förordnandet om valutareglering skall underställas riksdagen till- sammans med de föreskrifter som regeringen avser att utfärda.
En valutareglering ger möjlighet att fullständigt reglera allt be- talningsutbyte mellan Sverige och utlandet. Regeringen får även rätt att avgiftsbelägga vissa valutatransaktioner eller förena dem med skyldighet att deponera ett visst belopp i riksbanken.
Jag har av dessa skäl valt att inte ge någon detaljerad redogörelse över nu gällande valutalagstiftning.
För att förhindra att en otillbörlig utländsk kontroll utövas över svenskt näringsliv genom t.ex. garantiförbindelser mot re—export eller andra utfästelser, som syftar till att tjäna en främmande makts intressen under krig och krigsfarefallen, kan regeringen genom la- gen (1964:19) angående vissa utfästelser rörande införsel och utför- sel av varor m.m. (krigshandelslag) ingripa mot sådana utfästelser. Lagen innehåller också bestämmelser om straffrättsliga påföljder för överträdelser av regeringen godkända utfästelser m.m. Under ut- redningsarbetet har behovet av lagen satts i fråga. Jag har för egen del funnit att lagen trots liberaliseringen av utrikeshandeln bör finnas kvar med hänsyn till att vårt internationella beroende också ökar riskerna för ekonomiska påtryckningar. Genom att lagen bibe- hålls finns garantier för att gjorda utfästelser hålls, vilket i sin tur ökar tilltron till den förda handelspolitiken i de situationer då lagen kan sättas i tillämpning. Jag vill också här peka på att när så sker. bör andra bemyndiganden ses över, som kan motverka lagens in— tentioner. Eftersom CFL-utredningens förslag om skärpt och högsta beredskap får konsekvenser även för denna lag, förstärks möjlig- heterna för regeringen att hanterna eventuella ekonomiska påtryck- ningar på det svenska näringslivet.
Förfogandelagen (1978z262) får utnyttjas för att tillgodose total- försvarets och folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, som inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt.
Förfogandelagen är liksom flertalet beredskapsförfattningar en tvångslag. Det bör framhållas att dylika lagar i princip är subsidiära till frivilliga överenskommelser, dvs. man skall i första hand söka komma överens (träffa avtal) med motparten. Tvånget används endast i nödfall.
Lagen får sättas i tillämpning endast under de förhållanden som anges i 13 kap. 6 % regeringsformen. Den kan alltså inte uttnyttjas under s.k. fredskriser.
Det kan nämnas att rekvisitions- och förfogandeutredningen (SOU 1975:65) ansåg att det ur allmänna synpunkter var angeläget att ramen för den blivande bemyndigandelagstiftningen inte gjordes vidare än omständigheterna kunde kräva. Utredningen ansåg att det ur totalförsvarssynpunkt knappast fanns något behov av en full- maktslag för kriser under fred. Det ansågs inte vara totalförsvarets uppgift att ombesörja fredssamhällets katastrofberedskap. Försva- rets beredskap borde endast ha en säkerhetspolitisk bakgrund. Tan- ken fanns att föra samman förfogande- och ransoneringsbestämmel-
serna i en gemensam lag. Men detta avfärdades av nyss angivna skäl. Stödet för ransoneringslagens (19781268) vidare tillämpnings- område finns därför intaget i 8 kap. 7 & regeringsformen. Till för- fogandelagen finns också verkställighetsföreskrifter i förfogandeför- ordningen (1978:558) och i förordningen (1978:561) om förberedel- ser för krigsanskaffning. Förordningar har också tillkommit om bl.a. lokal värderingsnämnd och riksvärderingsnämnden.
Vid sidan av förfogandelagen finns beredskapslagstiftning om för- fogande i lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvarteringsbo- stad i krig m.m., lagen (1961:655) om undanförsel och förstöring och civilförsvarslagen (1960z74). Vidare finns som framgår i det följande begränsade möjligheter till förfogande enligt ransonerings- lagen.
CFL-utredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret föreslagit, att de förfogandebestämmelser som finns i civilförsvarslagen tas bort. I stället bör bestämmelserna i förfogan- delagen (1978z262) kunna tillämpas på kommunerna och lands- tingen genom en ändring i lagen, som ger regeringen möjlighet att bemyndiga kommuner och landsting att besluta om förfogande.
För den förfoganderätt som kan behövas under fredstid föreslår CFL-utredningen att expropriationslagens nuvarande bestämmelser tillämpas. I 13 kap. i förslaget till lag om civilt försvar finns därför en hänvisning till förfogandelagen och expropriationslagen.
Genom ransoneringslagen (1978z268) ges de allmänna förutsätt- ningarna för införande av handels- och konsumtionsregleringar i ett krisläge. Med reglering avses styrning med stöd av ransonerings- lagen av handeln mellan företag. Om styrningen avser handel mel- lan företag och hushåll är benämningen ransonering. Lagen skall därför kunna tillämpas inte bara vid krig eller krigsfara m.m. utan även om det till följd av annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på för- nödenheter av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen, dvs. även under s.k. fredskris och vid extraordinär händelse inom landet, s.k. inre kris, dock ej vid arbetskonflikt.
Även för genomförandet av regleringar under en fredskris eller inre kris kan förfogande i viss utsträckning behöva tillgripas. Efter- som förfogandelagen inte kan tillämpas under sådana förhållanden har vissa bestämmelser om förfogande införts i ransoneringslagen (13—17å). Enligt dessa bestämmelser medges förfogande endast om det är oundgängligen nödvändigt, varjämte förfogande endast får förekomma i särskilt fall och endast riktas mot närigsidkare (inte mot enskilda).
I detta sammanhang vill jag också nämna lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning, eftersom kommunerna i fråga om ransone- ring av bl.a. dagligvaror och övriga konsumentvaror bedöms få den tyngsta arbetsbördan vid en ransonerings genomförande.
Transporter
Sjöfarten är det dominerande trafiksättet för våra utrikes godstrans- porter. Det kommer att vara fallet även under kriser och krig. När det gäller inrikes godstransporter svarar sjöfarten för knappt hälften av det totalt producerade transportarbetet om inrikes transporter * definieras som transporter inom Sveriges gränser. Behovet av in— rikes sjötransporter kommer att vara stort även under kriser och krig. Transporter av t.ex. olja och oljeprodukter samt av cement, sand och grus måste även då till stor del ske med fartyg. Möjlig— heterna till utrikeshandel avgörs dock till stor del av om fartyg finns disponibla för svenska intressen.
De författningar som kan utnyttjas för att säkra tillgången på främst svenskflaggat tonnage under de förhållanden som allmänt gäller för fullmaktslagstiftningen är dels den tidigare nämnda för- fogandelagen, dels lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen (1940: 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg och tillhörande kungörelse (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till denna lag.
Försäkringsfrågorna är ett vitalt intresse för transportföretagen, i synnerhet under kriser och krig. I Sverige ger lagen (1960:22) om statlig krigsförsäkring staten möjlighet att meddela transport- och motorfordonförsäkring mot krigsrisk samt mot risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas. Mot samma risker kan statlig krigsförsäkring meddelas även för egendom som lagrats i utlandet för införsel till riket eller i anslutning till utförsel från riket.
3.2.2. Handelspolitiken i krislägen
Handelspolitikens centrala roll
I 1987 års försvarsbeslut underströks utrikeshandelns betydelse för vår försörjningsförmåga i krislägen.
Under sådana skeden måste Sverige föra en aktiv handelspolitik som stöder vår strävan att vara neutrala i ett eventuellt kommande krig. En samtidig strävan måste vara att i så hög grad som möjligt upprätthålla normala handelsförbindelser.
Utgångspunkten i de gemensamma planeringsförutsättningarna för totalförsvaret är att störningar i den internationella handeln kan
uppstå tidigt i en framtida konflikt. De kan uppstå utan att en akut krigsfara föreligger.
Främst kan strategiska råvaror och högteknologiprodukter kom- ma att utsättas för handelsstörningar. Successivt under en kris kan emellertid andra områden komma att beröras och det multilaterala handelssystemet kan få ökade inslag av bilaterala arrangemang.
Till skillnad från förhållandena under andra världskriget finns i dag en rad internationella organisationer för samråd och förhand- lingar i olika krislägen (jfr avsnitt 2.5). Under de senaste decennier- na har olika krissituationer, t.ex. de båda oljekriserna och den internationella Skuldsituationen tagits upp till behandling i dessa organisationer. Sveriges målsättning måste även i framtiden vara att krissituationer i första hand skall få sin lösning genom ett inter- nationellt samarbete. Därigenom kan ekonomiskt och politiskt mo- tiverade handelsrestriktioner förhindras.
På vissa områden verkar handels- och utrikespolitiken tillsam- mans för att uppnå gemensamma mål. Således tar sig vår Södra- Afrikapolitik bl.a. uttryck i ett förbud att handla med Sydafrika och åtgärder för att uppmuntra handeln med frontstaterna. Stödet till u—ländernas utveckling har en viktig handelspolitisk dimension som illustreras av generella tullpreferenser och åtgärder inriktade på att lösa de långsiktiga strukturella problemen på råvarumarknaderna.
Krigsmaterielexporten är ett annat område där utrikes- och han- delspolitiska mål samverkar. Regleringen av krigsmaterielexporten syftar till att skapa förutsättningar för en livskraftig försvarsindustri som kan tillgodose det svenska försvarets behov, utan att komma i konflikt med våra neutralitetspolitiska och andra utrikespolitiska mål.
Den starka tonvikt som Sverige lägger på det västeuropeiska samarbetet skall också ses mot denna bakgrund. Målen och in- riktningen för det svenska närmandet till den pågående integrationen fastställdes av riksdagen med bred majoritet våren 1988. Sverige eftersträvar att bredda och utveckla samarbetet med EG på alla de samhällsområden där detta är förenligt med neutralitetspolitiken. Detta kan underlätta möjligheterna att klara en rimlig försörjning vid störningar i utrikeshandeln eftersom 70 % av vår handel sker med länderna i Västeuropa. Även om det råder en allvarlig säkerhets- politisk kris kommer sannolikt en betydande utrikeshandel att fortgå. Den internationella handeln kan emellertid successivt komma att bilateraliseras i detta skede. Förutsättningarna för tillfredsställande bilaterala avtal för vår del ökar om vi har attraktiva varor och konvertibla valutor att erbjuda. Likaså kan förberedda krishandels- avtal vara en tillgång, liksom de kontaktnät som byggts upp i fred.
Men även ekonomiska och handelspolitiska styrmedel kommer i ökad grad att behöva utformas för att kunna möta ekonomiska
kriser på ett tidigt stadium. Behovet av sådana styrmedel har ökat i takt med avregleringen inom utrikeshandeln och upphävandet av valutaregleringen. Mina överväganden i detta avseende framgår i kapitel 4.
Självfallet finns det svårigheter inbyggda i en politik som innebär en långtgående ekonomisk integration i fred och som samtidigt syftar till handelspolitisk självständighet i förhållanden till makt- blocken i krig.
Vår beslutsamhet att förebygga och möta handelspolitiska på- tryckningar i en krissituation kommer till uttryck redan genom vår fredstida handelspolitik och genom de resurser vi satsar på vår försörjningsberedskap.
Krigshandelspolitik och neutralitet
Den fredstida neutralitetspolitiken syftar till att möjliggöra för Sve- rige att hålla sig utanför krig. Vi är, till skillnad från de permanent neutrala Schweiz och Österrike, principiellt fria att själva bestämma denna politik. Trots det ligger det i vårt intresse att tillse att vårt agerande i fred inte äventyrar våra möjligheter att i händelse av krig efterleva neutralitetsreglerna och hålla oss utanför stridigheterna. Neutralitetspolitiken är också en fråga om trovärdigheten i vår för- måga och vilja att upprätthålla neutraliteten.
Neutralitetsrättens krav gäller vårt handlingssätt i krig och inte i fred. De grundläggande reglerna i neutralitetsrätten återfinns i den V. och XIII. Haagkonventionen av år 1907 (om landkrig respektive sjökrig) som reglerar förhållandet mellan krigförande och neutrala stater utifrån de förhållanden och den rättsuppfattning som då före- låg.
Haagkonventionerna stadgar att en neutral stat inte själv får ex- portera krigsmateriel samt att eventuella restriktioner vad gäller privat export av sådan materiel görs likformiga. Enligt svensk upp- fattning omfattar krigsmaterielbegreppet enbart sådana varor som är framställda för militärt bruk. Under andra världskriget omfattade dock krigskontrabandlistorna också åtskilliga andra varor som har betydelse för krigsansträngningarna.
Enligt konventionen skall en neutral stat bl.a. i största allmänhet inta en attityd av opartiskhet mellan de krigförande. Staten är fri att inrätta sin handel hur den vill, även under krigstid. Under andra världskriget hävdade Sverige och Schweiz, under trycket av de krig- förandes krav, principen om ”courant normal” (det normala varu- flödet). Export till krigförande stater skulle således alltid kunna ske i kvantiteter efter samma proportion som varit det normala i freds- tid. Någon rättslig plikt att hålla sig till ”courant normal” torde dock inte finnas. I enlighet med opartiskhetskravet bör eventuella restrik-
tioner dock sannolikt vara motiverade av landets försörjnings- och säkerhetsintresse och inte motiveras av en strävan att hjälpa den ena parten eller straffa den andra (sanktioner).
Folkrättskommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1984:56) Folkrätten i krig, att en fredstida neutralitetspolitik gör det närmast omöjligt, från trovärdighetssynpunkt, att ingå i allianser. Det gäller främst militära sådana. men även bindande engagemang av ekonomisk natur som på ett markant sätt binder en stats ekono- miska system och som för framtiden i olika avseenden gör staten helt beroende av en blockbildning och som under krig skulle omöjliggöra den handelspolitiska neutralitet som modem folkrätt påkallar. Det tilläggs emellertid att enligt en uppfattning skulle det vara möjligt att ansluta sig till en ekonomisk marknad, om en sådan anslutning (eller associering) åtföljes av särskilt neutralitetsförbehåll.
4. Beredskap för att möta störningar i krislägen
Mina förslag i sammanfattning
I detta kapitel behandlar jag olika åtgärder för att möta stör- ningar i utrikeshandeln. Utgångspunkten för mina övervägan- den är att marknadskrafterna skall vara styrande för handeln även i krislägen. Myndigheternas åtgärder skall inriktas på att stödja företagen i deras agerande och tvingande regleringar skall tillämpas med urskiljning. När motstridiga intressen upp— står mellan samhället och näringslivet blir det aktuellt med marknadsregleringar av olika slag som innebär inskränkningar i den fria handeln.
Knappheten på olika varor kan leda till ransonering, en regle- ring av utrikeshandeln kan erfordras för att hindra ett utflöde av försörjningsviktiga varor eller inflöde av sådana varor som i ett krisläge betraktas som umbärliga. En valutareglering kan åter bli aktuell. Tullverkets kontrollverksamhet kan behöva skärpas.
Mina förslag i detta kapitel innebär — en förstärkning av de handelsbefrämjande åtgärderna genom att exportkreditnämnden behåller sin garantigivning i kris- och krigslägen och att den utvidgas till att omfatta även 'an- gelägen import — att regeringen bemyndigas att införa avgifter eller depositio- ner som en förutsättning för import och/eller export när en reglering av utrikeshandeln blir aktuell — att tullkontrollen av varurörelserna över gränserna skärps ge- nom att tulltjänstemän placeras på tullupplagen — att nuvarande sanktionssystem för överträdelser av import- och exportregleringar i krislägen förstärks genom höjda av- giftsuttag. — en lösning för hur regeringen kan avlastas prövningen av överklaganden där regeringen är andra instans genom att be- myndigandet i lagen (1975:85) med bemyndigande att med- dela föreskrifter om in- och utförsel av varor utnyttjas för att utfärda föreskrifter om ordningen för överklaganden i krislä- gen och att nuvarande begränsningsregel i 52 % ransonerings- lagen (1978:268) utmönstras ur lagen.
4.1. Marknadsmekanismerna styrande även i krislägen
1 goda tider är det lätt att glömma bort riskerna i olika krissituatio- ner. Likväl kan de komma lika snabbt och överraskande som den "svarta måndagen” i oktober 1987. Störningar i tillförseln av råvaror och halvfabrikat medför stora förluster. Även små störningar kan ge upphov till allvarliga produktionsavbrott och därmed också till marknadsbortfall.
Förändrade marknadsförhållanden får primärt mötas av företa— gens egna motåtgärder. Samhällets förmåga att uppnå försörjnings- målen beror på i vilken utsträckning företagens egna resurser kan mobiliseras. Det innebär att myndigheternas åtgärder skall inriktas på att stödja företagen i deras agerande. Tvingande reglering bör tillämpas med urskiljning.
Myndigheternas insatser skall i första hand syfta till att handeln och det internationella ekonomiska samarbetet upprätthålls. Det är först när samhällets och näringslivets intressen inte stämmer överens som samhällets styrning aktualiseras.
I inledningen av en kris förekommer sannolikt i första hand information och informella styrinsatser som frivilliga överenskom- melser, sparkampanjer etc. gentemot näringslivet och allmänheten. Detta tillvägagångssätt har förstärkts genom de avregleringar som påbörjats eller aviserats bl.a. inom kredit- och valutamarknaden. utrikeshandeln och jordbrukssektorn. När Störningarna tilltar kan marknadsregleringar av olika slag bli nödvändiga som innebär in- grepp i ekonomin och företagens verksamhet.
Eftersom det alltid kommer att råda osäkerhet om krisers och krigs längd och karaktär måste också planeringen för olika ingrepp i och stöd till den fria marknaden vara flexibel och medge en hand- lingsberedskap inför olika händelseförlopp.
För att säkerställa försörjningsviktig import har, med erfarenhet från bl.a. de båda oljekriserna, statsmakterna genom olika instru- ment försökt skapa en sådan handlingsberedskap. En beredskaps- budget för totalförsvaret upprättas årligen i anslutning till budget- propositionen. Regeringen disponerar dessutom en rörlig kredit hos riksgäldskontoret för forcerad anskaffning av försörjningsviktiga varor i inledningsskedet av en kris.
Exportfrämjande verksamhet utförs av en rad organ såväl på den privata som offentliga sidan. Staten medverkar också för att under- lätta finansiering av exporten bl.a. genom exportkreditnämnden. På exportsidan har emellertid inte beredskapsaspekterna i motsvarande grad varit föremål för planering från statsmakternas sida.
Exporten är en förutsättning för en uthållig importverksamhet. I planeringen för en krishandel borde också ingå att underlätta till- verkningen av eftertraktade svenska exportprodukter. Att länka
samman en utländsk efterfrågan på svenska varor med de utländska leverantörer som Sverige prioriterar är en viktig del i arbetet.
Andra åtgärder kan också bli nödvändiga för att möta olika störningar i utrikeshandeln. Knappheten på olika varor kan leda till ransonering, en reglering av utrikeshandeln kan erfordras för att hindra ett utflöde av försörjningsviktiga varor eller inflöde av sådana varor som i ett krisläge betraktas som umbärliga. En valutareglering kan åter bli aktuell. Tullverkets kontrollverksamhet kan behöva skärpas.
En reglering av den fria marknaden innebär också att admini- strationen ökar. Beredskapen för och kompetensen att hantera så- dana ingrepp kommer till följd av den pågående avregleringen på sikt att minska.
4.2. Handeln kan behöva extra stöd 4.2.1 Exportfrämjande åtgärder
Mitt förslag i sammanfattning
Jag föreslår att exportkreditnämndens verksamhet med ska- dereglering och nygarantigivning bibehålls även i krigslägen. Statsmakterna kan av olika skäl också vilja öka exportfräm- jandet bl.a. för att kompensera för viss export som faller bort eller att varorna behövs i bilaterala bytesaffärer. Export- kreditnämnden bör därför få i uppdrag att utveckla ett så- dant system.
De svenska företagen har ett naturligt ansvar för att exporten ut- vecklas tillfredsställande. Den nationella ekonomiska politiken har också stor betydelse för företagen i deras exportansträngningar. Staten medverkar också vid finansiering av export dels genom ex- portkreditnämnden som utfärdar exportkreditgarantier, dels genom AB Svensk Exportkredit som på uppdrag av staten kan bevilja krediter med visst statligt stöd.
I ett läge där utrikeshandeln drabbats av endast måttliga stör- ningar och endast begränsade regleringar och andra krisåtgärder vidtagits kan ”normala”, fredstida villkor för exporten i huvudsak fortsätta att gälla. Även om marknadsbilden för enskilda produkter kan ha påverkats av krisläget genom förändringar i efterfrågan och priser ligger ansvaret för exportens planering och genomförande kvar hos företagen. Den fredstida statliga verksamheten för att
främja exporten och dess finansiering påverkas, bl.a. är det troligt att efterfrågan på exportkreditgarantier skulle öka.
I en mer omfattande krissituation är det troligt att exportkredit- nämnden tvingas till skaderegleringar avseende garantier utfärdade för export till länder, som omfattas av krisen och en importör saknar medel eller möjligheter att fullgöra sina betalningar. Det betyder att den del av nämndens verksamhet som avser skaderegleringar måste upprätthållas under ett krisläge, även om krisen blir långvarig. Det har vid tidigare överväganden om exportkreditnämndens verksam- het i krislägen förutsatts att nygarantigivningen upphör. Jag anser emellertid att även denna del av verksamheten kan behöva upp- rätthållas för export till vissa marknader. Under sådana omständig- heter blir det sannolikt inte fråga om längre krediter.
Statsmakterna kan också vilja öka exportfrämjandet för att kom— pensera för viss export som faller bort. viss produktion kan behöva reserveras för inhemska behov, annan produktion kan behövas i bilaterala bytesaffärer. De fredstida instrumenten för att främja exporten och dess finansiering är inte avsedda för sådana uppgifter. Jag föreslår emellertid att exportkreditnämndens verksamhet be- hålls under kriser och krig, men med en något annan inriktning.
4.2.2. Importfrämjande åtgärder
Mitt förslag i sammanfattning
Importgarantier kan behövas för att säkerställa viss import eller för att underlätta sådan i ett läge då företagen kan vilja satsa sina resurser på andra mer lönande importvaror. Jag föreslår därför att exportkreditnämndens verksamhet utvid- gas i krislägen till att även omfatta en garantigivning för en ur samhällets synvinkel angelägen import och då bli en ex- port- och importkreditnämnd.
Garantigivningen under dessa förhållanden har ett nära samband med utrikeshandeln. Jag föreslår därför att export— kreditnämnden ingår i funktionen Utrikeshandel.
Nämnden bör även få i uppdrag att utforma ett garantisys- tem för såväl export som import i krislägen. J
Det är inte enbart exporten som kan behöva främjas i ett krisläge. Det kan även vid import erfordras någon form av statlig garantigiv- ning — importgaranti.
Importgarantier kan behövas t.ex. för att säkerställa att viss im- port kommer till stånd i ett läge där marknaden fortfarande svarar
för den dominerande delen av utrikeshandeln. Ett speciellt stöd kan behövas för att underlätta import av vissa nödvändiga varor då företagen kan vilja satsa sina resurser på andra mer lönande import- varor.
Främsta syftet med importgarantier skall vara att stödja en im- portör som har finansieringsproblem vid import. Flertalet länder kräver sannolikt i detta läge förskottsbetalningar, eftersom intresset att exportera kan vara begränsat. Det kan också gälla att skydda importören mot förluster som kan uppstå genom att den i förskott betalade varan ej anländer till Sverige. Vidare kan dessa import- garantier visa att det rör sig om en ur samhällets synvinkel speciellt angelägen import. Härigenom kan den hänföras till den prioriterade sektorn om kreditrestriktioner införts.
Andra länders motsvarighet till exportkreditnämnden har i vissa fall erhållit rättatt garantera importaffärer av väsentliga varor inom ramen för regeringens ekonomiska politik. Det innebär bl.a. att importören erhåller en garanti för risken att hans till exportören överlämnade förskott ej återlämnas trots bristande leverans. En sådan garanti påminner just om vad nämnden redan i dag gör vid försäkring av det otillbörliga utnyttjandet av sådana ställda ovillkor- liga säkerheter, s.k. ”bönder”, dock endast i samband med export.
Ett starkt skäl för att ålägga exportkreditnämnden denna uppgift är att det är naturligt att knyta samman dessa importkreditgarantier med eventuella exportkreditgarantier.
lnstruktionen (198811225) för exportkreditnämnden bör därför kompletteras genom ett tillägg att nämnden skall handlägga ärenden avseende importgaranti i krislägen.
Som en konsekvens bör även förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del ändras. Jag ser det som mest naturligt att nämnden ingår i funktionen Utrikeshandel.
Det faller inte inom utredningens ram att föreslå utformningen och volymen av importgarantier. Det ligger dock nära till hands att dra paralleller med nuvarande exportkreditgarantisystem. En för- ordning om importgarantier bör också upprättas.
Frågan om i vilket skede av en kris exportkreditnämnden skall övergå till att bli både export- och importkreditnämnd behöver utredas liksom även utformningen och omfattningen av sådana ga- rantier. En närmare analys av arbetsfördelningen mellan de licens- givande och försörjningsansvariga myndigheterna och nämnden är också nödvändig. Jag föreslår därför att exportkreditnämnden får i uppdrag att närmare utforma ett garantisystem för såväl export som import i krislägen.
4.2.3. Statlig beredskap för finansiering av import
Det åligger regeringen att anvisa hur utgifter för höjningar av för- svarsberedskapen skall täckas. Det kan ske genom att överskrida förslagsanslag på statsbudgeten och att disponera den rörliga kredi- ten eller utnyttja beredskapsbudgeten. Avgörande för vilka medel som skall tas i anspråk är omfattningen och arten av de åtgärder man avser att vidta och hur snabbt åtgärderna måste genomföras.
Den rörliga krediten
Regeringen har bemyndigats att vid krig, krigsfara eller annan om- ständighet av synnerlig vikt för rikets försvarsberedskap disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret för förstärkning av försvarsbe— redskapen.
Den rörliga krediten regeringen för närvarande disponerar är knappt 1,2 miljarder kronor. Av dessa avser högst 50 milj. kr. jordbruksdepartementets och högst 1 100 milj. kr. dåvarande han- delsdepartementets ansvarsområde.
Den rörliga krediten för dåvarande handelsdepartementets om- råde faller numera under såväl försvarsdepartementets som miljö- och energidepartementets ansvarsområden men är alltjämt avsedd för sådana ändamål som tidigare gick under benämningen ekono- miskt försvar.
Den rörliga krediten användes under oljekriserna åren 1973 och 1979 för forcerad anskaffning av olja. En sådan angelägen import kan bli aktuell även i inledningen av en säkerhetspolitisk kris såsom komplement till den normala kommersiella verksamheten. Detta för att inte anskaffningen skall försvåras eller omöjliggöras av händelse— utvecklingen.
Beredskapsbudget
Riksdagen har sedan budgetåret 1975/76 1 och med att nuvarande regeringsform trädde i kraft för varje budgetår godkänt en särskild beredskapsbudget för totalförsvaret. Beredskapsbudgeten är avsedd att täcka utgifter för en tid av 30 dagar av högsta försvarsberedskap inom områden där andra sätt att betala beredskapsåtgärderna inte längre står till buds. Beredskapsbudgeten för budgetåret 1989/90 är 11 645 milj. kr.
C learingnämnd
Mitt förslag i sammanfattning
Prisclearing ingår bland de medel för krisförsörjning som står till förfogande inom ramen för ransoneringslagen (19781268). I ett krisläge kan man tänka sig prisclearing på en rad olika områden. Jag föreslår därför en förutsättningslös prövning av hur prisclearing på olika varuområden skall administreras i kristid.
*, Prisclearing ingår bland de medel för krisförsörjning som står till förfogande inom ramen för ransoneringslagen (19782268).
1 8 15 finns bestämmelser om clearingavgift och clearingbidrag som ger regeringen möjlighet att utjämna prisskillnader dels mellan im- porterade förnödenheter av samma eller likartat slag, dels mellan importerade förnödenheter och inom riket frambringade eller till- verkade förnödenheter av samma eller likartat slag. Bestämmelser— na om clearingavgift och clearingbidrag kan också användas för att utjämna priser mellan förnödenheter. som har producerats inom landet.
Clearing kan införas oberoende av om någon reglering av handeln införts. Tillämpningen av Clearing är dock knuten till bestämmelser- na i 1 och 2 åå ransoneringslagen (se avsnitt 3.2).
Statens pris- och konkurrensverk (SPK) och ÖCB föreslog i rap- porten ”Oljekriser — Försörjning, lagar och prissättning” (SPKs PM-serie 1985:1) till regeringen att en clearingnämnd skulle inrättas permanent och att SPK skulle få i uppdrag att svara för beredskaps- planering m.m. för nämnden. Efter remissbehandling av rapporten, där flertalet remissinstanser avstyrkte inrättandet av en permanent clearingnämnd, har regeringen 1988—12—15 uppdragit åt SPK att i samråd med statens energiverk och ÖCB utreda formerna för ett prisclearingsystem för varor, som till följd av internationella åtagan- den kan komma att beröras av prisclearing. I uppdraget ingår att utarbeta ett förslag till organisation för en till SPK knuten clearing- nämnd och ett förslag till instruktion för nämnden. Uppdraget skall vara klart till årsskiftet 1989/90.
Den enda vara som är föremål för ett internationellt åtagande är olja, där Sverige är anslutet till IEP med dess krisfördelningssystem på oljeområdet (jfr avsnitt 2.5). I ett krisläge kan man dock tänka sig prisclearing på en rad olika områden. Clearingsystemet är ett för- sörjningspolitiskt instrument mer än ett instrument för stabilise- ringspolitik och prisvårdande insatser. Mot denna bakgrund vore det angelägnare att pröva hur prisclearingfrågorna mer allmänt skall
administreras i kristid och på vilket sätt de försörjningsansvariga myndigheterna, t.ex. försörjningskommissionen och statens jord- bruksnämnd, kommer in i sammanhanget. Det är ju dessa senare myndigheter som i övrigt hanterar de instrument som omfattas av ransoneringslagen. Jag vill också erinra om att under 1940—talets krisår var de s.k. frivilliga clearingkassorna anslutna till olika branschsammanslutningar t.ex. Jernkontoret, Svenska bomullsfa- brikantföreningen och Svenska råvaru- och importföreningen för kemikalier. Den tvångsvisa clearingen svarade olika myndigheter , för. Så hanterade t.ex. bränslekommissionen en kolclearingkassa. Jag anser det angeläget att man nu förutsättningslöst prövar hur 1 prisclearing på olika varuområden skall administreras i kristid.
4.3. Försörjningsberedskapen
4.3.1. Beredskapslån och beredskapsgaranti kan säkra försörjning med viktiga varor
Det är fredssamhällets stryktålighet och anpassningsförmåga som till avgörande del bestämmer samhällets förmåga att möta kriser och krig. Tillgång till nödvändiga varor för såväl industrin, viktiga sam- hällsfunktioner som de enskilda hushållen är viktiga för totalförsva- rets trovärdighet. Den nödvändiga förmågan till försörjning är be- roende av vilket läge landet befinner sig i.
Principen för finansiering av beredskapsåtgärder lades fast i 1987 års försvarsbeslut. Den innebär att de beredskapsåtgärder som avser fredstida störningar bör i normalfallet genomföras och bekostas av de organ som har ansvaret för den fredstida verksamheten. Kost- nadsansvaret vad gäller beredskapen mot kriser och i krig bör delas mellan staten och den som har ansvar för den aktuella verksamheten i fred.
Huvudprincipen beträffande kostnader för beredskapslagring och andra beredskapsinvesteringar är att staten står för dessa.
För framtiden förutser ÖCB i ökad omfattning ett delat ansvar mellan stat och andra aktörer för finansiering av olika slag av beredskapsåtgärder. Det fredsmässiga och kommersiella intresset av minskad sårbarhet/ökad säkerhet närmar sig alltmer det bered— skapsmotiverade intresset. Inom näringslivet prövas en integrering av kommersiella riskanalyser (Risk Management) med ÖCB:s be- redskapsanalyser i avsikt att hitta de strategiska punkter där in- tresset för ökad säkerhet sammanfaller.
Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är
alla näringsidkare skyldiga att medverka i försvarsplaneringen. Det- ta sker i samarbete med planeringsansvariga civila och militära myndigheter.
Företagsplanläggning är en viktig del av beredskapsverksamhe- ten. Genom denna skapas en grund för att säkerställa behovet av produkter eller produktionskapacitet som bedöms vara oundgäng- liga för att klara försörjningen i en kris. Hos vissa företag med sådan verksamhet, som med hänsyn till utvecklingen inte längre är lön- samma, kan produktionsutrustningen läggas i malpåse för att tas i bruk när situationen så kräver. Krisviktiga företag blir klassificerade som s.k. K-företag (kris- och krigsviktigt företag). De prioriteras i kristid när det gäller tilldelning av råvaror, arbetskraft och energi. Genom avtal med företagen — s.k. beredskapsavtal — försäkrar sig ÖCB om att beredskapen kan upprätthållas under en bestämd tid. Till avtalen, som sluts på kommersiell bas, knyts oftast åtaganden om viss produktion och kapacitet etc. För att förbättra förutsätt- ningarna för att företag ska överleva och säkra försörjningsbered- skapen på lång sikt kan åtagandena även avse investeringar i t.ex. produktionsutrustning.
Ersättning till företagen kan lämnas i form av beredskapslån eller beredskapsgaranti med stöd av förordningen (1982:517) om be- redskapslån och beredskapsgarantier. Beredskapslånen kan vara bå- de ränte- och amorteringsfria. I takt med att företaget fullgör sitt åtagande skrivs lånet normalt ned med lika årliga belopp. Det årliga nedskrivningsbeloppet är en intäkt för företaget och utgör ersätt- ning för lämnad beredskap.
Beredskapsgaranti är en statlig kreditgaranti som också kan läm- nas i kombination med beredskapslån.
Genom sådana insatser kan försörjningsviktig kapacitet bevaras eller bidra till att skapa förutsättningar för produktion av de vikti- gaste varorna.
Beredskapen inom högteknologiområdet
ÖCB har kartlagt sårbarheten och behoven hos de viktigaste sam- hällsfunktionerna. I samverkan med komponentgrossister och sy- stemleverantörer har ÖCB börjat bygga upp särskilda beredskaps- lager hos företagen. Detta sker genom ett överlager av viktiga komponenter, som är föremål för en ständig anpassning genom företagens egen lageromsättning. Även på systemområdet träffar ÖCB överenskommelser om viss lagersäkerhet på komponentområ- det. Exempel på sådana säkerhetsavtal är de avtal som ÖCB träffat med petrokemiföretagen i Stenungssund.
4.3.2. Beredskapen inom ransonerings- och regleringsområdena
Min bedömning i sammanfattning
Ett omfattande utvecklingsarbete har skett och pågår allt- jämt för att förfina och modernisera ransonerings- och regle- ringssystemen inom funktionerna Livsmedelsförsörjning m.m., Energiförsörjning, Transporter och Försörjning med industrivaror. Såvitt jag kan bedöma är medvetandegraden hög hos ansvariga myndigheter om nödvändigheten av väl fungerande system. Varken den kortsiktiga eller långsiktiga beredskapen föranleder därför några förslag från min sida.
Ransonerings- och regleringssystem
Till en god beredskap hör att ransonerings- och regleringssystem bör finnas förberedda för att sättas in vid tillförselbortfall under olika kriser och skeden av kriser. Beslut om åtgärder med stöd av ranso- neringslagen förutsätts kunna komma att fattas vid olika tidpunkter under förkrigsskedet beroende på vilken funktion som berörs.
För Livsmedelförsörjning m.m. och Försörjning med industriva- ror ingår i planeringsförutsättningarna att beslut om sådana ingrepp i ekonomin och vardagsliv, som en ransonering av livsmedel och industriella varor utgör, inte förutses i ett förkrigsskedes inledning utan tidigast fr.o.m. fjärde månaden. I praktiken kommer en ranso- nering att införas först när behov av en sådan föreligger.
För funktionerna Transporter och Energiförsörjning kan dock beslut komma att fattas något tidigare i förkrigsskedets inledning. En drivmedelsransonering skall kunna starta inom fyra veckor efter ett regeringsbeslut. Som framgår av avsnittet om författningsbe- redskapen (3.2.1) innebär en reglering styrning av handeln mellan företag med stöd av ransoneringslagen, medan ransonering är be- nämningen på sådan styrning mellan företag och hushåll.
Men ransoneringslagen har ett vidare tillämpningsområde än så. Jag har tidigare redogjort för andra lägen när en ransonering kan bli nödvändig, nämligen vid de s.k. fredskriserna. Drivmedelsransone- ringen är 1974 är ett exempel på en sådan situation. Försörjningssvå- righeter kan också uppkomma till följd av någon inom landet in- träffad extraordinär händelse, s.k. inre kris. Den elbrist som upp- kom år 1970 och som ledde till elransonering kan hänföras till en sådan kris.
Förslag har också väckts att ransoneringslagen skulle kunna an-
vändas vid valutakriser och betalningsbalansproblem. Jag behandlar denna fråga under 4.4 om reglering av importen och exporten i krislägen.
Under 1980-talet har arbetet med att ta fram moderna ransone- rings- och regleringssystem intensifierats bl.a. till följd av påpekan- den från ransoneringslagsutredningen (Ds H 1975:3) att då be- fintliga system i många delar var kvarlevor från andra världskriget och tiden strax därefter. Läget för det pågående utvecklingsarbetet är i korthet följande för funktionerna Livsmedelsförsörjning m.m., Energiförsörjning, Transporter och Försörjning med industrivaror.
Dagligvaruområdet
Jordbruksnämnden och ÖCB har i samråd med statskontoret på regeringens uppdrag vidareutvecklat ett system för ransonering av dagligvaror. Resultatet har i januari 1988 redovisats i rapporten ”System för ransonering av dagligvaror”. Ransoneringsberedskapen på dagligvaruområdet och inom den industriella försörjningen har härigenom förbättrats.
Vidareutvecklingen bygger på rapporten ”Metoder för ransone- ring”, som lämnades till regeringen i december 1983. Där föreslås alternativa metoder för fördelning och kontroll i primärledet och i förädlings- och distributionsleden. Gemensamt i de olika alternati- ven är att konsumenten handlar ransonerade varor mot ransone- ringskort. Företagen på marknaden måste vara auktoriserade. Pro- dukter med lågt innehåll av ransonerad vara och konsumtionen i storhushåll lämnas i möjligaste mån utanför en ransonering.
Arbetet med ransoneringssystemet fortsätter med en översyn av beredskapen för igångsättning, förberedelser för ransoneringskort för fortsatt ransonering och olika myndigheters uppgifter.
Avtal kommer att träffas genom ÖCB:s försorg med pappersbruk om tillverkning av säkerhetspapper vid årsskiftet 1989/90. Utrust- ning för vattenmårkning av sådant papper skall anskaffas. Tryckning kommer att förberedas.
Jordbruksnämndens, länsstyrelsernas och kommunernas uppgif— ter har angivits. Kommunerna kommer att ha det tyngsta arbetet i en dagligvaruransonering, bl.a. kontrollen av butikernas försäljning och kontakterna med allmänheten. En viktig uppgift i det fortsatta arbetet är utbildning av personal på länsstyrelserna och i kommu- nerna.
Energiområdet Bränsleområdet
Behovet att förstärka handlingsberedskapen inom energiområdet berördes i prop. 1986/87:95 om Totalförsvarets fortsatta utveckling till följd av de minskade lagringsprogram som numera gäller för oljelagringen. Flera drag i utvecklingen på energiområdet under de senaste 10—15 åren, bl.a. den tekniska utvecklingen, ändrad sam— mansättning av bränsleförbrukningen och ökad flexibilitet i bränsle- val, har också medfört ett behov av en översyn av befintliga hand- lingsprogram. Statens energiverk har i januari 1988 utarbetat en plan för att öka handlingsberedskapen mot energikriser.
Ransoneringssystemen kommer att revideras och delvis nyutveck- las och kompletteras med system för ransonering av naturgas och fjärrvärmesystem.
Syftet är att minska ledtiderna från beslut till effekt samt att möjliggöra en flexibel tilldelning mellan olika energislag. Målsätt- ningen är alltjämt att ransonering skall kunna införas tidigt. Detta kommer i varierande grad att påverka övriga funktioners planering. Arbetet kommer att bedrivas i nära samarbete med vattenfallsverket och transportrådet.
En översyn av ransoneringssystemet på bränsleområdet har star- tat hösten 1989 med de ransoneringstekniska förutsättningarna för naturgas.
Drivmedelsområdet
Transportrådet svarar bl.a.för ransonering och andra regleringar av förbrukningen av flytande bränslen för motordrift, dvs. det som i dagligt tal kallas drivmedel. Inom järnvägs-, sjöfarts- och luftfarts- området svarar SJ, sjöfartsverket och luftfartsverket för detaljplane- ring och genomförande av drivmedelsbesparande åtgärder. Rådet har ett samordningsansvar och fastställer vid en eventuell ransone— ring kvoter för tilldelning av drivmedel till dessa tre områden. Trans- portrådet har mot bakgrund av erfarenheterna från drivmedelsran- soneringen år 1974 och olika studier successivt förbättrat systemet för ransonering av drivmedel. Så sent som år 1985 presenterade rådet en studie om utveckling av ransoneringssystemet.
Efter remissbehandling av studien har transportrådet inlett arbe- tet med att modifiera nuvarande ransoneringssystem i enlighet med förslagen i denna. Detta har gjort att systemet i dag är väl förberett. Det revideras också med jämna mellanrum och anpassas till sam- hällsutvecklingen.
Rådet har också i januari 1988 presenterat ett åtgärdsprogram,
som är en vidareutveckling av 1985 års studie, för att stärka hand- lingsberedskapen inom drivmedelsområdet. Det skall vara fullt ge- nomfört till årsskiftet 1990/91.
För närvarande pågår undersökningar om hur kontokort för ben- sinköp skall kunna användas även vid en ransonering. Detta är inte helt problemfritt. Manuella rutiner för ransonering, då centrala bilregistret inte fungerar, har utvecklats.
» Försörjning med industrivaror
ÖCB har hösten 1989 avslutat utvecklingen av ett system för regle- ring av industrivaror. Avsikten är att på det industriella varuför- sörjningsområdet så långt möjligt undvika administrativa ingrepp i marknaden och i stället söka uppnå en eftersträvad resursfördelning och resursanvändning genom frivilliga uppgörelser och liknande arrangemang.
Ett system för licensiering har förberetts med central prövning på områden med få aktörer och med prövning hos länsstyrelserna på andra områden. Uppföljning är tänkt att ske genom central av- räkning mot tilldelade kvoter.
4.4. Reglering av utrikeshandeln
Mina förslag i sammanfattning
Bakgrunden till förslagen är att kompetensen och organisa- tionen för en mer omfattande reglering inom varuområdet på sikt kommer att minska.
Jag föreslår därför att det i lagen (1975:85) med bemyndi- gande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor tas in en bestämmelse som ger regeringen möjlighet att un- der i lagen angivna förhållanden föreskriva en avgift vid in- och utförseln av varor.
Jag föreslår också i detta avsnitt att regeringen bemyndi- gas att införa depositionskrav som en förutsättning för im- port och export av varor. Ett depositionssystem hänger emel- lertid i högre grad samman med de valutareglerande före- skrifterna. Den lagtekniska utformningen av ett sådant be- myndigande har därför skett i samband med översynen av valutalagstiftningen.
Uppbörden av såväl avgifter som depositioner sker genom tullverkets försorg vid tullklareringen.
Kravet på ett snabbt agerande förutsätter att riksdagens medverkan sker i efterhand. Fullmakterna till regeringen att införa antingen avgifter eller depositioner bör därför kombi- neras med en bestämmelse att beslutet skall underställas riksdagens prövning inom en viss tid.
Jag anser också att bemyndigandet för regeringen i 3 % lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. att under särskilda förhållanden införa särskild tull bör utnyttjas som komple- ment till bestämmelser om avgifter och ett depositionsför- farande. Jag föreslår därför att ett förtydligande av bemyndi- gandets tillämpningsområde görs med denna inriktning.
Ransoneringslagens bestämmelser bör även i fortsättning- en användas för att i krislägen tillgodose en rättvis fördelning till befolkningen och totalförsvaret i situationer då det råder knapphet på energi och varor.
___—__4
4.4.1. Åtgärder för att bemästra störningar i utrikeshandeln
Kriser i utrikeshandeln kan som jag redogjort för i föregående kapitel uppstå hastigt och kräva snabba ingripanden från både rege- ringen och berörda myndigheter. Valet av instrument är avhängigt vilken typ av kris som uppstått. Betalningsbalansproblem kan på-
kalla åtgärder såväl inom landet som gentemot utlandet. En för- sörjningskris kan fordra ytterligare åtgärder som ransonering av en bristvara. prisreglering etc.
En arbetsgrupp inom utredningen har utarbetat en katalog över tänkbara åtgärder, som kan bli aktuella vid en säkerhetspolitisk eller internationell ekonomisk kris, problem med betalningsbalansen, en fredstida försörjningskris eller annan störning, då det gäller att bl.a. säkra tillgången på varor nödvändiga för totalförsvaret eller folkför- sörjningen.
Katalogen, som inte gör anspråk på att vara heltäckande, fogas till betänkandet som bilaga 3 och avser sådana åtgärder, som med stöd av säkerhets- och skyddsklausulerna i våra internationella över- enskommelser kan vidtas vid olika kriser. De kan vidtas var för sig eller i kombination med varandra.
Importbegränsande åtgärder vid en betalningsbalanskris brukar kompletteras med andra åtgärder på det ekonomiska området som kreditkontroll. minskning av inhemsk konsumtion, prisreglering, exportfrämjande åtgärder m.m.
Vid val av olika instrument för att komma till rätta med t.ex. hetalningsbalansproblem föreligger en risk för motåtgärder från vå- ra handelspartners direkt eller via internationella organisationer, som helt eller delvis kan förta effekten av de egna åtgärderna. Reaktionerna (GATT och IMF) kan förväntas bli hårdare vid im- portavgifter/-depositioner än vid en devalvering.
Förutom de direkta positiva och negativa effekter, som anges för varje åtgärd, medför de även icke önskvärda negativa sekundäref— fekter såväl nationalekonomiskt som handelspolitiskt. De är in- flationsdrivande; det finns risk för omfördelning av exporten till hemmamarknaden; de kan även innebära skyddseffekter för olön- sam inhemsk industri. De sekundära effekterna är mindre märkbara ju kortare tid åtgärderna är i kraft. De för- och nackdelar som angetts i tablån är sådana som det är väsentligt att beakta i en akut krissituation.
Nuvarande lagstiftning innehåller bestämmelser som möjliggör flertalet av de förtecknade åtgärderna. Däremot saknas bestämmel- ser för snabba ingrepp i utrikeshandeln som t.ex. avgifter och depo- sitioner.
4.4.2. Begränsning av utrikeshandeln med nuvarande regler
Licenssystem med kvantitativa restriktioner
En begränsning av handeln med stöd av nuvarande regler kan ske genom att licenssystem med kvantitativa restriktioner eller förbud mot handel införs.
' Se Grundlag och tullag, DS H 198125 5. 29.
Licenssystemet med kvantitativa restriktioner eller förbud har den fördelen, när det väl trätt i kraft, att man har utvecklingen under kontroll. En kombination med en direkt fysisk kontroll av import- eller exportvolymen är i sitt slag det mest effektiva sättet att säkerställa en önskad styrning av varuflödena. Ett läge med bilateral handel enligt särskilda handelsavtal förutsätter ett licenssystem för att kunna genomföras och kontrolleras.
Nackdelen med att införa restriktioner i handeln är att det tar åtskilliga månader innan organisationen av en omfattande reglering kan börja fungera. Under skoregleringen åren 1975—1977 kunde de första licenserna inom ramen för fastställda tilldelningar utfärdas först tre månader efter det att regeringen fattat beslut att införa en importbegränsning. Den främsta orsaken enligt den utvärdering kommerskollegium gjort av skoregleringen var, att extra personal inte kunde rekryteras före regeringens beslut. Lokaler och utbild- ning av den nya personalen var andra flaskhalsar. I detta fall rörde det sig om endast ett begränsat varuområde.
En organisation för en mer omfattande varureglering kommer att ta avsevärt längre tid att bygga upp. Detta kommer att ytterligare förstärkas genom att riksdagen i december 1988 beslutat att restrik- tionerna för tekoimporten från lågprisländerna skall upphöra vid utgången av juli 1991.
De kvantitativa restriktionerna för såväl import som export av industrivaror är i allt väsentligt avskaffade mellan EFTA-länderna och EG. I januari 1989 träffades en uppgörelse mellan de båda organisationerna, som innebär att existerande exportrestriktioner avskaffas och förbud mot nya exportrestriktioner under normala förhållanden införs från den 1 januari 1990.
Resurserna och kompetensen inom kommerskollegium att hante- ra en licensiering kommer härigenom att minska högst väsentligt.
Tullar
Även tullar kan användas i handelsbegränsande syfte, men deras betydelse som näringspolitiskt styrmedel har i den industrialiserade världen generellt sett blivit allt mindre. Svenska exporttullar har enligt uppgift inte tagits ut sedan år 18631. Den internationella utvecklingen mot ökad frihandel och de i GATT genomförda tull- sånkningarna har resulterat i en generellt mycket låg genomsnittlig tullnivå och en hög bindningsgrad. Industriländernas tullar är i stor utsträckning bundna i GATT på mest gynnad nations-basis. Inom EFTA infördes tullfrihet redan år 1967 och mellan EFTA-länderna och EG råder sedan år 1984 full tullfrihet för industrivaror. En omförhandling eller återtagande av en bunden tull kan bli tids-
krävande och medföra krav på motprestationer från andra GATT- medlemmar.
Däremot kan med stöd av GA'I'Tzs undantagsregel för säkerhets- syften. art. XXI, som lämnar utrymme för att vidta åtgärder som är nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhetsintressen, tullarna höjas betydligt, även om de är bundna.
Möjligheter finns också, som framgått tidigare, att med nuvaran- de lagstiftning införa en särskild tull. Med stöd av bemyndigandet i 3å lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. kan regeringen om det föreligger särskilda förhållanden meddela föreskrifter om att en vara skall beläggas med en sådan tull. Den särskilda tullen har hittills använts när en tullhöjning har ansetts nödvändig av handelspolitiska skäl eller för att skydda en viss industri. Senast bemyndigandet utnyttjades var år 1958. Det motiveras numera av beredskapsskäl. Regeringen kan införa en särskild tull endast vid införsel av varor. Motsvarande bemyndigande att belägga export med en särskild tull saknas däremot och skulle dessutom kräva en grundlagsändring då nuvarande bemyndigande i 8 kap. 9 regeringsformen endast om- fattar tull vid införseln.
4.4.3. Avgifter eller depositioner som alternativ och komplement till licenssystem och tullar
Behov av att snabbt kunna begränsa handeln med utlandet
I takt med avregleringen inom varuhandeln och valutaområdet har behovet av vidgade möjligheter för regeringen och berörda myndig- heter att snabbt kunna ingripa vid olika störningar i utrikeshandeln ökat. Detta behov förstärks ytterligare om de förslag till ändringar av gränsskyddet för jordbruksprodukter genomförs som nu diskute- ras i GAT'T. I samma riktning verkar beslutet inom EFTA att libera- lisera handeln med fisk. Kompetensen att hantera en omfattande reglering kommer på sikt att minska. Att bygga upp en väl fun- gerande regleringsapparat är därför förenat med en rad praktiska problem, där tidsaspekten är det allvarligaste. Beredskapen för in- grepp i utrikeshandeln kommer därmed att försämras.
Från tid till annan har möjligheten diskuterats att som alternativ till kvantitativa restriktioner vid behov kunna tillgripa avgifter eller depositioner2 vid en betalningsbalanskris. Dessa instrument skulle även kunna utnyttjas i inledningsskedet av en säkerhetspolitisk kris för att begränsa import av umbärliga varor eller för att försvåra ett utflöde av oumbärliga varor till dess att ett system med kvantitativa restriktioner kan börja tillämpas.
Varken avgifter eller importdepositioner har använts i Sverige om man bortser från gränsskyddet inom jordbruksområdet. Nuvarande
2 Avgifter innebär att en extra avgift tas ut av va- ruvärdet vid tullklare- ringen. Avgiften tillfaller statskassan. Import- och exportdepositioner inne- bär att ett visst belopp av varuvärdet deponeras på ett räntebärande eller räntelöst konto hos riks- banken och återbetalas till deponenten efter viss tid.
lagstiftning saknar bestämmelser för dessa former av ingripanden i den fria handeln. Under den urtima riksdagen i augusti 1980, då den svenska ekonomin befann sig i en kris, föreslog oppositionen im- portdepositioner som alternativ till regeringens ekonomisk-politiska åtgärder. Förslaget avvisades av riksdagen.
Däremot infördes i ett ekonomiskt överhettat läge exportdeposi- tioner under viss tid genom lagen (1984:502) om exportdepositioner för skogsprodukter. Lagen är alltjämt i kraft, trots att depositions- kravet upphörde den 30 juni 1985.
Vid ett par övningar inom ramen för försörjningsberedskapen har likaledes avgifter och depositioner förts fram som möjliga instru- ment för att framför allt begränsa importen, men också exporten, i inledningsskedet av en reglering av varuhandeln.
Erfarenheter från andra länder av importavgifter och importdepositioner
Det var främst på 1960- och 1970-talen som Danmark, Finland. Italien, Storbritannien och USA tillgrep importavgifter eller import- depositioner vid betalningsbalanskriser. Åtgärderna ledde till be- talningsbalansdeklarationen i GATT (jfr avsnitt 2.5).
Grekland har i ett hårt ansträngt ekonomiskt läge nyligen haft ett depositionssystem för att begränsa importen. Även EG införde vå- ren 1988 importdepositioner för att begränsa importen av konserve-
- rad frukt från tredje världen. GATT godtog EG:s förklaring att. om inte depositionssystemet tilläts, andra allvarligare ingrepp skulle bli nödvändiga.
De ekonomiska utvärderingarna av införandet av importavgifter och importdepositioner är få och ytterst osäkra, då det inte varit möjligt att särskilja de importbegränsande åtgärderna från effekter- na av andra åtgärder, konjunktursvängningar, förhållandena på va- lutamarknaden etc.
Avgifter ger snabb effekt och är smidiga att administrera
För en snabb begränsning av utrikeshandeln står för närvarande licenssystemet med kvantitativa restriktioner till buds, vilket präglas av tröghet i initialskedet på grund av administrativa inkörningspro- blem. Licensproceduren i sig medför en omfattande administration inte bara för de licensgivande myndigheterna — kommerskollegium och jordbruksnämnden — utan även för tullen som skall kontrollera varornas överensstämmelse med beviljade licenser.
Avgifter skulle kunna införas och tillämpas snabbt utan en alltför betungande administration. För att så skall kunna ske krävs förbe- redelser redan under fredsförhållanden. Förteckningar över varor
som vi kan avvara, s.k. umbärliga varor, bör upprättas och hållas aktuella. I detta arbete bör också ingå att förbereda alternativa avgiftsuttag för respektive varuslag. Tullverket debiterar sedan av- giften vid in- eller utförseln. Samma kan sägas gälla för depositioner t.ex. vid en betalningsbalanskris.
Mitt förslag strider inte heller mot våra internationella överens- kommelser, som jag redovisat i avsnitt 2.5.
Under ett allvarligt förkrigsskede, neutralitet/krig och efterkrigs— skede förutsätts det internationella regelverket helt eller delvis satt ur spel. Även åtgärder som i fredstid i princip ej är ”tillåtna” kommer sannolikt att tillgripas i större utsträckning.
Att föreslå att möjligheter öppnas för regeringen att under vissa förhållanden införa import- och exportavgifter kan förefalla stå i strid med den förda handelspolitiken med bl.a. ett så nära sam- arbete som möjligt med EG. Likväl anser jag att det i framtiden kan uppstå sådana situationer att ett snabbt ingripande i vår utrikeshan- del kan bli nödvändigt av skäl som jag har redovisat tidigare.
System för import- och exportavgifter
Ett system, varigenom import eller export medges endast om im- portören eller exportören betalar en viss avgift till tullen, kan införas mycket snabbt och kräver för tullverkets del inte några mer om- fattande resursökningar. Avgiften blir endast ett tillägg till de andra avgifter — mervärdesskatt, tull, etc. — som normalt erläggs för im- port. Svårigheter att differentiera avgifterna efter importvarans an- gelägenhetsgrad föreligger inte enligt uppgift från tullverket.
Ett alternativ till detta är att, som villkor för att import eller export skall få äga rum, uppvisa ett intyg från en valutabank att ett visst belopp deponerats på ett spärrat konto. Detta system är ad- ministrativt mer komplicerat.
Jag är inte beredd att föreslå avgiftsuttagets storlek, eftersom detta begränsar den handlingsfrihet, som jag bedömer att regeringen måste ha att anpassa detta till den aktuella situationen. Jag vill dock påpeka att avgiften bör sättas högt för att effektivt hindra framför allt import av umbärliga varor.
Systemet som bygger på avgifter i någon form får också effekter på varupriserna. Prisutvecklingen måste sålunda bevakas om sy- stemet införs. Det bör inte heller upprätthållas längre tid än absolut nödvändigt och avvecklas eller ersättas med mer sofistikerade sy— stem om regleringen behöver förbli i kraft under längre tid.
Begränsningssystem som bygger på avgifter eller depositioner bör, för att effektivt kunna kontrolleras, kompletteras med en regle- ring och registrering av betalningar för varor och tjänster.
Depositioner
De tidigare angivna länderfallen ger inte någon vägledning om im- portavgifter eller importdepositioner är att föredra. För begränsning av importen har importavgifter föredragits. För dämpning av lik— viditeten och därmed importen har ett depositionssystem tillämpats. Som jag nämnt tidigare infördes i Sverige exportdepositioner för skogsprodukter år 1984 i ett överhettat ekonomiskt läge. De olika effekterna av ett depositionsförfarande torde också kunna uppnås genom andra handels- och penningpolitiska åtgärder och hur dessa balanseras sinsemellan. Detta var också vägledande för riksdagens beslut att avvisa förslaget att införa importdepositioner vid den urtima riksdagen år 1980.
Jag anser att avgifter är ett lämpligt instrument att snabbt be— gränsa en icke önskvärd handel och då främst importen. Däremot torde ett depositionssystem vara att föredra vid en betalningsba- lanskris eller i avvaktan på att en valutareglering kan börja fungera. Ett depositionssystem kan också vara ett alternativ till en devalve- ring framför allt vid betalningsbalansproblem.
I situationer där ett depostionssystem behöver sättas in krävs ofta snabba beslut för att åtgärder skall få avsedd effekt. Om riksdagens samtycke skall inhämtas innan ett ingripande sker, kan det föran- leda avsevärda dröjsmål med påkallade åtgärder. En sådan omgång kan också vara ägnad att minska den psykologiska verkan som ett depositionssystem kan föra med sig. Jag föreslår därför att regering- en ges fullmakt att införa depositioner och att beslutet skall under- ställas riksdagens prövning inom viss tid.
Den lagtekniska utformningen av ett depositionssystem har skett i samband med den översyn som gjorts av valutalagstiftningen, (jfr Ds 1989:74 Ny valutalag m.m.).
4.4.4. Ransoneringslagens tillämpningsområde
I rapporten från Samverkansgruppen för utrikeshandel i kris år 1983 väcktes förslag om att ransoneringslagen även skulle kunna tillgripas vid valutakriser och betalningsbalansproblem. . Frågan behandlades redan i prop. 1977/78:75 med förslag till ransoneringslag, s. 48. Tanken att ransoneringslagen bl.a. skulle kunna användas för åtgärder i valutapolitiskt syfte eller för att rätta till en bristande jämnvikt i betalningsbalansen avvisades med hän— visning till att andra intressen än rent försörjningspolitiskt betingade inte skulle tillgodoses med stöd av ransoneringslagstiftningen. Syftet med s.k. krisåtgärder som kan vidtas enligt lagen är att tillgodose befolkningens och totalförsvarets behov av energi och varor. Jag har under utredningsarbetet inte funnit stöd för annat än att denna ordning bör bestå. '
- ___—a.mme—km_-A . .
4.4.5. Bemyndigande att införa avgifter vid in- och utförsel av varor
Fullmakt för regeringen att under vissa förhållanden införa avgifter vid in- och utförsel av varor kan antingen ges i en särskild lag, konstruerad som övriga fullmaktslagar på beredskapsområdet, eller införas i befintlig lagstiftning.
Enligt 8 kap. 3 & regeringsformen skall föreskrifter om förhållan- det mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Riksdagen kan emellertid genom bemyndigande i lag överlåta normgivningen på regeringen. I 8 kap. 7 & regeringsformen ingår bl.a. föreskrifter om in- och utförsel av varor som ett av de områden, där ett sådant bemyndigande kan ges.
Tanken bakom att öppna en möjlighet för regeringen att snabbt kunna ingripa i utrikeshandeln vid olika störningar är att den nuva- rande kompetensen genom en accelererande avreglering på sikt kommer att minska. En omfattande varureglering kommer att ta åtskillig tid innan den fungerar av skäl som jag redovisat tidigare. Tidsfaktorn har således stor betydelse så till vida att de åtgärder som skall genomföras måste ha en snabb genomslagskraft för att få önskad effekt. Det är därför angeläget att regeringen har möjlighet att utfärda erforderliga föreskrifter utan att riksdagen först behöver höras.
Ett bemyndigande att införa en avgift på import och/eller export skall ses som ett första steg i licensförfarandet. Därmed är det inte sagt att införandet av en sådan avgift i alla fall måste följas av en reglering av handeln genom ett licenssystem med kvantitativa re- striktioner. Det går inte att förutsäga förloppet av en kris. Ett ingrepp i den fria handeln bör däremot inte pågå längre än som är påkallat av den uppkomna situationen.
Jag föreslår därför att det i lagen (1975:85) med bemyndigande att utfärda föreskrifter om in- eller utförsel av varor tas in en be- stämmelse som ger regeringen möjlighet, om det är påkallat med hänsyn till risk för störning av samhällsekonomin eller folkförsörj- ningen eller av särskilda handelspolitiska skäl, att införa en avgift vid in- och utförseln av varor och att bemyndigandet i enlighet med 8 kap. 12 i? regeringsformen förenas med en betämmelse om att en föreskrift om avgift skall underställas riksdagens prövning inom viss tid. Mitt förslag till lagtext framgår i avsnittet om författningsförslag.
4.5. Valuta- och betalningsberedskapen
Min bedömning i sammanfattning
Olika åtgärder kan komma att aktualiseras vid en ekonomisk kris av nationell, regional eller global omfattning. Under ett förkrigsskede kan problem med betalningsutbytet med ut- landet uppstå tidigt. Andra länders agerande på valuta— och betalningsområdet kan bidra till att påverka det svenska handlandet. I likhet med vad som gäller för en framtida reglering inom varuhandeln kommer kompetensen och be- redskapen för en valutareglering att minska. Jag har därför i avsnitt 4.4 föreslagit att regeringen inom ramen för den nya valutalagstiftningen skall bemyndigas att införa depositioner vid såväl import som export bl.a. i avvaktan på att en mer genomgripande valutareglering skall kunna genomföras.
4.5.1. Betalningsutbytet med utlandet
Problem beträffande betalningsutbytet med utlandet kan uppkom- ma tidigt under ett förkrigsskede och regleringsåtgärder kan bli nödvändiga för att styra betalningstrafiken och utnyttjandet av dis- ponibla valutatillgångar. Bidragande härtill blir andra länders age- rande på valuta- och betalningsområdet.
Riksbanken har ansvaret för valutaregleringen och valutareserven och måste därvid även beakta de beredskapsmässiga aspekterna. Valutareserven var den 31 oktober 1989 ca 70 miljarder kronor, vilket motsvarar ca tre månaders fredsimport.
En valutareglering får en omedelbar effekt på övriga aktörer och i synnerhet valutabankerna som handlägger betalningar till och från utlandet. De betalningar som kan komma att beröras är såväl varu- som tjänste- och kapitalbetalningar. Ett övervakningssystem för des- sa måste utformas så att det snabbt kan sättas i kraft med omedelbar och avsedd effekt. En reglering av utrikeshandeln och därmed san- nolikt även betalningstrafiken till och från utlandet kan även behöva införas i ett tidigt stadium av en säkerhetspolitisk kris för att tillför- sel av angelägna varor och riktig allokering till inhemsk produktion skall kunna säkerställas. Snabb information om att verkställda be- talningar har avsett godkända ändamål och att valutor tagits hem i samband med export av varor och tjänster kan bli nödvändig. Likaså kan det i ett senare skede vara av betydelse att kunna visa att betalningarna hållit sig till angivna kanaler t.ex. att ingångna för- pliktelser under handels- och betalningsavtal honorerats.
Det förhållandet att en valutareglering kan behöva införas i ett tidigt stadium reser även speciella krav på smidighet i hanteringen. Krisen kan få en snar lösning och förhållandena återgå till det normala. Vidtagna åtgärder bör därför snabbt kunna avvecklas, med ett minimum av kvarstående negativa effekter i form av t.ex. snedvridningar i konkurrenssituationen.
Olika åtgärder kan även komma att aktualiseras vid en ekono- misk kris av nationell, regional eller global natur. Ett isolerat svenskt betalningsbalansunderskott kan hanteras med traditionella ekonomisk-politiska åtgärder. Större blir problemen vid en mer universell betalningsbalanskris, men då torde det internationella samarbetssystemet, och då framför allt IMF och Internationella regleringsbanken i Basel (BIS) kunna bidra till en återgång till balansläge.
4.5.2. Valutaregleringen
De senaste åren har en rad liberaliseringar och förenklingar av valutaregleringen genomförts i Sverige. Den fortgående internatio- naliseringen och introduktionen av nya finansiella instrument ledde till att de kvarvarande delarna av regleringen blev allt mindre effek- tiva. Den 1 juni 1989 tog riksbanken steget fullt ut och upphävde i huvudsak alla återstående valutarestriktioner från den 1 juli 1989. (Jfr även prop. 1988/89:142, FiU 32, rskr. 293.) Valutalagen och valutaförordningen kommer dock att vara i tillämpning till och med utgången av juni 1990. Valutalagstiftningen skall därefter utnyttjas endast i beredskapssyfte och i extrema situationer.
Den kvarvarande regleringen innebär i huvudsak att betalningar och värdepapperstransaktioner med utlandet alltjämt skall göras genom valutabank eller godkänd fondkommissionär. Dessa regler syftar till att möjliggöra för riksbanken att upprätthålla en betal- ningsbalansstatistik och bidra till en tillfredsställande skattekontroll i avvaktan på en ny lagstiftning på området.
I och med att valutaregleringen i allt väsenligt avskaffats har en helt ny situation uppstått även ur beredskapssynpunkt. Det är ännu för tidigt att dra några definitiva slutsatser rörande vilka effekter liberaliseringen kommer att få, men sannolikt kommer beroendet av omvärlden att öka.
Valutalagstiftningen skall ju i framtiden endast användas i be- redskapssyfte och i extremsituationer. Detta innebär att de förut- sättningar under vilka lagen kan sättas i tillämpning har setts över (jfr avsnitt 3.2). Avvecklingen av valutaregleringen har komplicerats av att denna kommit att tas i anspråk också för andra system, bl.a. för skattekontrollen och betalningsbalansstatistiken. Även det rätts-
liga stödet för en reglering av bankernas valutaposition och tillsynen från riksbanken över den svenska valutamarknaden finns i valuta- lagstiftningen.
Det förslag till ny valutalag som presenterats i Ds 1989:74 Ny valutalag m.m. stärker ytterligare den handlingsberedskap som jag bedömer som nödvändig för att åtgärder i framtiden snabbt skall kunna vidtas för att möta olika störningar i såväl betalningstrafiken mellan Sverige och utlandet som i utrikeshandeln.
4.5.3. Beredskapen för en ny valutareglering
En valutareglering kan bli nödvändig igen
Valutaregleringen har i grova drag inneburit att alla betalningar mellan Sverige och utlandet går genom det svenska bankväsendet. S.k. löpande betalningar (betalningar för export och import samt tjänstebetalningar och betalningar av räntor och annan avkastning) har varit fria, medan kapitalbetalningar fått ske endast när detta medgivits i allmänna dispenser eller särskilda tillstånd från riks- banken.
Det närmast till hands liggande medlet för att styra betalningar till och från utlandet i önskad riktning och till acceptabel volym är att ånyo införa en heltäckande valutareglering. Detta är dock förenat med en rad praktiska problem, varav det tidsmässiga — även om man ej bör förringa problemet för riksbanken att rekrytera och utbilda ca 100 valutareglerare — är det allvarligaste. Realismen bjuder att man måste räkna med ett snabbt händelseförlopp vid en säkerhetspoli- tisk kris.
Problemen ökar bl.a. genom att myndigheterna sannolikt i det längsta kommer att dra sig för att vidta åtgärder som av allmänheten kan tolkas så att en risk för en allvarlig kris- och bristsituation föreligger. Skälen härför är uppenbara. Här skall endast hänvisas till hamstringseffekter som genom den rådande obalansen mellan fi- nansiella resurser och tillgängliga varor skulle få en helt annan dimension än vid andra världskrigets utbrott. När beslut om kraftiga krisåtgärder fattas är tiden därför knapp och möjligheterna att snabbt bygga upp en effektiv valutareglering med vad detta innebär i fråga om utbildning och omprogrämmering av bankernas och före- tagens datasystemrutiner är begränsade. Jag har därför i avsnitt 4.4 föreslagit att regeringen inom ramen för den nya valutalagstift- ningen får fullmakt att införa depositionssystem bl.a. i avvaktan på att en valutareglering skall börja fungera.
Det är möjligt att myndigheterna kan tvingas att temporärt till— gripa drastiska lösningar. som t.ex. förbud mot transfereringar med
utlandet, för att kunna hålla kvar tillgängliga valutaresurser inom landet i avsikt att efter hand fördela dem optimalt. Det finns annars en betydande risk för att återbetalning av utlandsskulder och omför- ingar av behållningar inom internationella koncerner kan, snart sagt över natten, allvarligt minska valutareserven. Uppenbart är dock att åtgärder av sådant slag endast kan vara tillfälliga. Hänsyn måste också tas till risken för motåtgärder i form av frysning av svenska tillgångar utomlands. Som bekant har valutaresurser frysts vid en rad utrikespolitiska kriser under 1970- och 1980-talen.
Överenskommelser i stället för reglering
Det är därför möjligt att myndigheterna, i varje fall i inlednings— skedet, måste förlita sig till andra åtgärder än regleringar av traditio- nellt slag. En bidragande orsak härtill är den tilltagande inter- nationaliseringen inom industrisektorn. Berörda industrier kommer att utsättas för krav, påtryckningar och restriktioner i alla de länder de arbetar i och kan ställas inför lojalitetskonflikter. Ansvariga myndigheter finner kanske i det läget att problemen bäst kan lösas genom direkta överenskommelser med — i stället för dekret till — vissa industrier.
4.5.4. Bankernas utlandsrörelse
De svenska bankinstituten har under 1970- och 1980-talen redovisat en snabb tillväxt i de delar av rörelsen som faller på utlandsmark- naden. Stigande världshandel och ett vidgat produktionssamarbete tillsammans med utbredda betalningsbalansproblem hör till de fak- torer som ställt krav på en väl fungerande internationell kreditför- medling. Närheten till den expansiva utlandsmarknaden med dess kapitalkällor har vuxit i betydelse och bl.a. föranlett en rad utlands- etableringar från de större svenska bankernas sida. Betalningsförmedling i olika former utgör en central del av ban- kernas utlandsrörelse. Den tekniska utvecklingen är mycket snabb inom detta område. För att tillmötesgå företagens krav på effektiva betalningsvägar över gränserna har bl.a. det s.k. ”SWIFT”-systemet skapats. SWIFT (där SWIFT står för Society for World Wide Inter- bank Financial Telecommunications) är ett av tusentalet banker ägt internationellt datasystem som via telenätet förmedlar betalningar mellan banker i USA, Västeuropa, länder i Fjärran Östern osv. De alltmer sofistikerade betalningssystemen med SWIFT i cent- rum är i hög grad sårbara. Även här kan en återgång till tidigare rutiner visa sig svårgenomförbar och under alla förhållanden mycket tidskrävande på grund av bristande kompetens på olika nivåer. Den initiala risken, i avvaktan på ett fungerande valutakontrollsystem,
gör också att speciella krav måste riktas mot banker och företag för att säkerställa att exportinkomster icke bara tas hem utan att detta sker i former som är acceptabla för den utländska partnern.
Av stor betydelse är givetvis att de känselspröt som riksbanken förfogar över ger snabba reaktioner så att åtgärder omgående kan vidtas för att motverka negativa tendenser.
4.6. Kontrollfunktionen
Mina förslag i sammanfattning
En fullständig tullkontroll över godstrafiken i krislägen med en omfattande reglering av utrikeshandeln skulle innebära en återgång till en fysisk kontroll av godset. Detta skulle emellertid medföra kraftiga förseningar i leveranserna med ett närmast kaotiskt tillstånd vid gränserna. En återgång till en total godskontroll skulle vara både personal- och kostnadskrävande.
Jag föreslår att den befintliga organisationen med tullupp- lag utnyttjas för en skärpt kontroll av godstrafiken både vad gäller import och export. Det finns två vägar att göra detta på. Den ena är att tullupplagshavarens utlämningsrätt utvid- gas till att gälla även licensbelagda varor och att allt export- gods måste läggas upp på tullupplag före utförseln.
Den andra är att tulltjänstemän placeras ut på de större tullupplagen och att utrikestrafiken koncentreras till de stör- re in- och utförselorterna. Tulltjänstemännen skall pröva om godset får lämnas ut eller föras ut ur landet.
Jag förordar det senare tillvägagångssättet. Det ersätter inte på något sätt en fysisk godskontroll men ger tullen en bättre överblick över det gods som förs in i och ut ur landet och en ökad möjlighet att övervaka att regleringarna av handeln efterlevs. Ett sådant förfarande kan ske också med tullens nuvarande resurser.
Vid överträdelser av in- och utförselregleringar är det ofta svårt att styrka brottsuppsåt. Regeringen har därför bemyn- digats att utfärda föreskrifter om sanktionsavgift vid sådana överträdelser. En ökad kontroll av restriktionerna inom ut— rikeshandeln innebär också att försök att kringgå dessa be— stämmelser kommer att upptäckas i större omfattning. I de fall de straffrättsliga reaktionsmöjligheterna inte är tillräck- liga, anser jag att sanktionsavgifter är ett lämpligt instrument som komplement till tullkontrollen.
4.6.1. Tullverkets nuvarande kontroll vid in- och utförsel av
varor
I tullverket handläggs årligen flera miljoner ärenden. Vanligen läm- nas skriftliga uppgifter till tullverket i samband med införsel eller utförsel av varor.
Tullverket skall bl.a. ta ut tull och vissa andra skatter och avgifter samt övervaka efterlevnaden av bestämmelser om införsel och utför— sel av varor.
Målen för tullverkets arbete är att genom kontroll av trafiken till och från landet — skydda hälsa, miljö och allmän säkerhet — ge näringslivet avsett skydd — tillse att beslutade utrikeshandelsregleringar efterlevs — säkerställa en riktig uppbörd — framställa underlaget för handelsstatistiken.
Den tullprocedur — hemtagningssystemet — som infördes år 1974 medförde att tullverkets befattning med godsvården upphörde och ersattes av godsvård i privat regi — på tullupplag och tullager (jfr prop. 1973z670). Hemtagningssystemet innebär att en importör, som godkänts och registrerats som hemtagare, får fritt förfoga över sitt importgods utan föregående förtullning, och tulltaxeringen av god- set får ske på grundval av uppgifter som importören lämnar i efter- hand. I princip kan alla kreditimportörer som bedriver egen import- verksamhet efter ansökan medges hemtagningstillstånd. Ca 80 % eller mer än två miljoner av årliga importsändningar anges till hem- tagning. I 90 % av fallen är det ett ombud för importören som upprättar hemtagningsanmälan. Vid missbruk kan hemtagningsrät- ten och tillståndet helt eller delvis dras in. En begränsning i hem- tagningsrätten kan avse den enskilde importören eller särskilda va— ruslag. De flesta hemtagningarna beviljas på något av de ca 300 tullupplagen i privat regi och hemtagningsanmälan lämnas i dessa fall till tullverket dagen efter det godset lämnats ut, något som givetvis påverkar kontrollmöjligheten.
I fråga om importreglerade varor gäller inskränkningar i hem- tagnings- och förfoganderätten. Importreglerade varor får i princip tas hem men underkastas förfogandeförbud enligt lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. Förfogandeförbudet innebär att en vara, om inte annat före— skrivs i de särskilda regleringsbestämmelserna, får tas hem under villkor att varan av hemtagaren förvaras i oförändrat skick till dess tullmyndigheten meddelat att hinder mot vidare förfogande inte föreligger. Licensmyndigheterna får meddela föreskrifter om be- gränsning av rätten att hantera oförtullade varor. På kommerskolle- giets licensområde har sådana föreskrifter utfärdats för importen av
licensbelagda textilvaror. Saknas importlicens för textilvaror skall hemtagning inte medges (”hemtagningsförbud”). (Jfr prop. 1982/ 83:130.)
Utförseln av varor fungerar vanligtvis så att exportören antingen anmäler varan till utförsel först när den når en gränsort, varefter fraktföraren, efter tullens beslut att medge utförsel, omedelbart för ut godset, eller på det sättet att han anmäler varan till utförsel hos en tullmyndighet inne i landet, t.ex. på den ort där han driver rörelse. Därefter transiterar han varan till utrikes ort via en gränsort där tullen endast konstaterar att anmälan och beslut redan föreligger.
Sanktioner mot oegentligheter vid in- och utförseln
Med anledning av en omfattande förekomst av fel och brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten i tullbehand- lingen av den kommersiella importen infördes år 1986 en admini- strativ sanktion i form av tulltillägg, som utgör 20 % av undandra- gen tull, annan skatt eller avgift. Tillägget påförs den som är tull- skyldig för varan efter beslut av tullmyndighet och tas ut ifall felaktiga uppgifter lämnats. Tulltillägg, som tagits ut i över 10 000 fall, anses ha bidragit till att kvaliteten på tulldeklarationerna för- bättrats.
Som ytterligare ett led i att beivra oegentligheter i samband med in- och utförsel av varor, bl.a. överträdelser av importbegränsning- ar, bemyndigades regeringen år 1984 att föreskriva om sanktionsav- gifter vid sådana överträdelser genom ett tillägg i 1975 års be— myndigandelag (jfr prop. 1983/84:192). Avgiften får uppgå till högst 20 % av varans importvärde och var från början begränsad till i huvudsak viss tekoimport. Regeringen har hittills inte varit beredd att föreskriva sanktionsavgifter med hänsyn till att detta skulle strida bl.a. mot strävandena att liberalisera tekoimporten (jfr prop. 1988/ 89:100, bil. 5).
4.6.2. Tulldatautredningen och tänkbara utvecklingstendenser
Under tre år har den s.k. tulldatautredningen arbetat med att ut- arbeta förslag till hur ADB-baserade rutiner i datautväxling mellan företagen och tullen skall kunna ersätta nuvarande blankettrutiner. Förslag har också lämnats om hur tullens hantering av uppgifterna kan automatiseras med modern datateknik i betänkandet (SOU 1989:40) Datorisering av tullrutinerna — Slutrapport. Tulldatautredningen avlämnade ett delbetänkande (SOU 1987:40) om Datorisering av tullens export- och importrutiner — Förstudie, som bl.a. behandlar olika frågor kring hemtagningssys-
temet och tullens kontrollverksamhet. Det framhålls att olika under— sökningar visat att en stor del av import— och exportanmälningarna innehåller uppgifter som inte är korrekta. Tulldatautredningen hän- visar till en BRÅ-rapport (1987z2) enligt vilken bortfallet för stats- verket är 1984 uppgick till 95 milj. kr. Den föreslagna datoriseringen skulle i och för sig inte lösa problemet med de oriktiga uppgifterna, men genom det nya tulldatasystemet hoppas man kunna åstad— komma en effektivare styrning av de fysiska varukontrollerna — ett rikstäckande system för insamling, lagring och bearbetning av un- derlag för kontrollerna.
Fr.o.m. budgetåret 1989/90 har arbetet med tulldatasystemet i sin helhet övergått i tullverkets regi. En organisationsöversyn pågår för närvarande inom tullen och en första avrapportering till regeringen skedde våren 1989 med en redovisning och analys av nuvarande och förändrade arbetsuppgifter3.
Tullarbetet och kontrollfunktionerna har fortlöpande rationalise— rats sedan början av 1950-talet. Den tidigare omfattande kontrollen har ersatts med en stickprovsmetodik, som bygger på noggrann kontroll av vissa särskilt uttagna objekt. Den s.k. kontrollstrategiut- redningen inom generaltullstyrelsen skall utarbeta förslag till en sammanhållen övergripande kontrollstrategi för tullverket. Utred- ningsarbetet skall mot bakgrund av hotbilds- och riskanalyser resul- tera i förslag till målsättning och inriktning i stort av kontrollverk- samheten inklusive erforderliga prioriteringar av olika kontrollåt- gärder och insatser. Stor uppmärksamhet skall också ägnas åt samspelet mellan dessa åtgärder.
Vad avser tullverkets kontrollverksamhet är det sannolikt att for- merna för arbetets bedrivande kommer att förändras som en följd av datoriseringen och den västeuropeiska integrationen. I TOR be- tonas att kontroll avseende skydd för hälsa och miljö m.m., där en speciell handlingsberedskap vid gränspassagen är nödvändig, till stora delar är bunden till gränspassagen. När det gäller exportkon- troll genom fysiska kontroller vid utförseln, för närvarande främst av krigsmateriel, högteknologivaror och kött, kan kontrollen utföras både vid gränspassage och vid den administrativa gränsen, menar generaltullstyrelsen.
Denna utveckling kan accentueras ytterligare om tulldatautred- ningens förslag om exportklarering vid särskilda kontrolltullanstal- ter genomförs.
I en framtid kan förändringar av kontrollen förväntas i betydande ;Iååhgggefäetåäga' utsträckning som en följd av datoriseringen och den västeuropeiska 1! Gåneraltuiiålty'relsegp integrationen. 1989—03—22.
4.6.3. Samarbetet inom Västeuropa
Det är svårt att bedöma de totala konsekvenserna av det västeuro- peiska integrationsarbetet. Det är betydande osäkerhet om hur en anknytning av Sverige till EG:s regler kan komma att te sig. Lika osäkert är tidsperspektivet. I fråga om tullproceduren har redan åtskillig samordning med EFTA och EG åstadkommits genom att Sverige anslutit sig till konventionen om förenkling av formaliteter— na vid handel med varor (jfr förordningen (1987:1126) om en kon- vention om förenkling av formaliteterna vid handel med varor) och konventionen om ett gemensamt transiteringsförfarande (jfr för- ordningen (1987:1119) om en konvention om ett gemensamt transi- teringsförfarande). Denna inriktning kommer att förstärkas genom datoriseringen av tullproceduren i såväl Sverige som EG.
Om en anslutning av Sverige till EG:s tullunion blir aktuell kom- mer kravet på ursprungsbevis samt uppbörden av tullar och liknande avgifter vid import från EG att upphöra. Det är svårt att förutsäga hur situationen kommer att bli i ett ”gränslöst Europa” när det gäller in- och utförselbestämmelser och import- och exportreglering- ar av olika slag. Det kan antas att vissa varor trots allt kommer att bli föremål för gränskontroll även i internhandeln inom EG. De särskilda utförselbestämmelserna för ett fåtal varor som finns — t.ex. krigsmateriel och kulturföremål — kommer sannolikt att finnas kvar.
4.6.4. Gränskontrollen i krislägen
Godskontrollen måste skärpas
En fråga som genast inställer sig är vad som kommer att hända om en reglering och kontroll av utrikeshandeln blir nödvändig på grund av internationella krissituationer inom olika varuområden, andra län- ders agerande eller störningar på betalnings- och valutaområdena.
Målsättningen är att underlätta varutransaktionerna till och från Sverige för att tillgodose totalförsvarets och folkförsörjningens be- hov av angelägna varor. Godskontroll måste dock ske med hänsyn till införsel- och utförselrestriktioner. Om och hur en sådan skärp- ning av gränsövervakningen skall sättas in beror på omständig- . heterna vid tillfället i fråga.
En fullständig kontroll över godstrafiken över våra gränser skulle innebära en återgång till den fysiska kontrollen. Detta är såvitt jag kan bedöma inte en framkomlig väg. Dels skulle en sådan kontroll innebära kraftiga förseningar i leveranserna med ett närmast kao- tiskt tillstånd vid gränserna, dels är en återgång till total godskon— troll både personal- och kostnadskrävande. Låt mig återge ett ex- empel.
I dag kontrolleras 0,8 % av alla lastbilar som passerar våra grän- ser. Skulle hälften av de 120000 lastbilar som årligen passerar Helsingborg utsättas för fysisk kontroll, skulle kostnaderna för den- na bli 21 milj. kr. och 80 tjänstemän behöva nyanställas.
Att bibehålla hemtagningssystemet i sin nuvarande form i ett krisläge kan inte heller anses vara godtagbart ur kontrollsynpunkt.
Redan i fredstid är felfrekvensen i hemtagningsuppgifterna hög samtidigt som kontrollnivån från tullen är låg. Tullen har mer blivit en registreringsmyndighet än kontrollorgan. Kontrollen har i huvud- sak ersatts med stickprovsmetodik och har tunnats ut beroende på att trafiken successivt ökat samtidigt som personalresurserna mins- kat. Den stickprovsvisa kontrollen uppskattas till endast 0,2 % av varutransaktionerna. Tullverket har konstaterat, att den ökade ar- betsvolymen medfört att någon egentlig kontroll knappast före- kommer utanför de speciella varusektorer, där tullverket ålagts sär- skilt kontrollarbete av statsmakterna. Felaktigheter i hemtagnings- anmälningar innebär en risk för att införselförbjudna varor, eller varor som får föras in endast på vissa villkor, felaktigt lämnas ut i den fria varurörelsen.
Fördelarna med hemtagningssystemet har emellertid från stats— makternas sida ansetts väga tyngre än de uppenbara riskerna för att bestämmelser om importreglering och dylikt kan kringgås (jfr prop. 1986/87: 166).
En skärpt kontroll måste innebära att godshanteringen kan ske på ett ur kontrollsynpunkt godtagbart sätt samtidigt som smidigheten för importörerna med nuvarande hemtagningssystem i möjligaste män kan bibehållas.
Frågan om tullens resurser för en mer omfattande kontroll eller ändringar i hemtagningssystemet i ett allvarligare krisläge har inte behandlats i senare års utredningar. Tulldatautredningen berör över huvud taget inte problemet. I ett krisläge kan det bli nödvändigt att väga behovet av tullkontroll mot tullverkets resurser för att över- vaka en in- och utförselreglering. Samtidigt kommer sannolikt till- synsmyndigheterna att ställa större krav på att tullverket skall in— tensifiera sin kontroll över in- och utförseln av varor.
Tulltjänstemän placeras på tullupplagen
Med stöd av 54,5 tullagen (1987:1065) får en tullmyndighet ge innehavaren av ett tullupplag uppdrag att utföra tullmyndighetens kontroll och prövning, när en hemtagare vill ta hand om varor som är upplagda på tullupplaget. Ett sådant uppdrag innefattar myndig— hetsutövning. Som framgått tidigare har denna möjlighet utnyttjats så att tullen inte sedan 1974 tar befattning med godsvården. Delegeringen av myndighetsutövandet innebär att upplagshava-
ren prövar om varan får lämnas ut med hänsyn till importförbud och andra begränsningar. Upplaget överför i efterhand — senast följande dag — hemtagningsanmälan till tullmyndigheten. För varor som inte får lämnas ut från tullupplaget ankommer det på tullmyndigheten att pröva om utlämning kan medges. Meddelande att en vara får lämnas ut tillställs upplaget.
För närvarande är tullupplagshavarens utlämningsrätt för hem- tagningsgods begränsad för vissa varuslag. Sådana begränsningar är en följd av de krav som ställs i gällande regleringsförfattningar och av de myndigheter som ålagts tillsynen över införseln av de reglera- de varorna.
En väsentlig utökning av importregleringen kommer att ställa krav på ökade personella resurser. Med hänsyn till det rådande läget kan det bli svårigheter att rekrytera denna personal. Samtidigt sak- nar tullen egna upplagsplatser för godset. Den möjlighet som står till buds om tullen skall ha någon kontroll värd namnet är att utnyttja den befintliga organisationen med tullupplag.
Det finns två vägar att göra detta på. Den ena är att tullupplags— havarens utlämningsrätt utvidgas till att gälla även licensbelagda varor vid de större införselorterna.
Den andra är att en eller flera tulltjänstemän placeras på tullupp- lagen med uppgift att svara för utlämningen av gods som är under- kastat restriktioner. I praktiken kan det ordnas så att tullupplagens egen personal får öppna kollin och ta prov på varorna. Tulltjänste- männen prövar sedan om varan får lämnas ut.
Jag förordar det senare tillvägagångssättet att lösa en skärpt kon- troll av införselreglerat gods. Det ersätter inte på något sätt en fysisk godskontroll men ger tullen en bättre överblick över det gods som förs in i landet och en ökad möjlighet att övervaka att import- regleringarna inte överträds.
Fysisk kontroll vid export skärps
För exportkontrollen sker redan nu fysiska kontroller vid utförseln, .' för närvarande främst av krigsmateriel, högteknologivaror och kött. Såvitt jag kan bedöma bör den fysiska kontrollen skärpas även vid export i ett krisläge av samma skäl som jag redogjort för i fråga om en ökad importkontroll. Men även här är personalfrågan en flask- hals.
Ett sätt att avhjälpa knappa personalresurser är att styra godstrafi- l ken till utlandet till ett mindre antal stora utförselorter samtidigt som personal koncentreras till dessa orter. För att underlätta hante- 1 ringen vid gränsen bör detta förfarande kombineras med ett krav från tullverket att exportören i förväg underrättar den tullanstalt, som han avser att föra ut varorna över, om den förestående utförseln
(jfr 42 & tullagen 1987:1065). På detta sätt ges tulltjänstemännen en möjlighet att bedöma vilka godstransporter som kan kräva särskild kontroll.
En utveckling av eller ett alternativ till dessa åtgärder är att allt exportgods måste passera ett tullupplag på utförselorterna i likhet med det förfarande som jag förordat för skärpt kontroll av impor- terat gods. För detta krävs en ändring i 54 & tullagen. Regeringen har i prop. 1989/90:40 om tullregisterlag m.m. lagt fram ett förslag till lagändring med denna innebörd.
Vid valet av den ena eller andra metoden eller båda i kombination anser jag att detta måste avgöras utifrån den aktuella personalsitua- tionen, då kontrollen behöver skärpas.
Min bedömning är att en koncentrering av utförseln till vissa orter mycket väl kan kombineras med att godset måste passera ett tull- upplag. På detta sätt kan de tulltjänstemän som placeras vid tull- upplagen för att öka kontrollen av importerat gods även användas att i samband med export utföra tullkontroll.
Jag återkommer senare till beredskapen inom tullen, bl.a. perso- nalsituationen i ett krisläge.
4.6.5. Förstärkt sanktionssystem vid överträdelse av import- och exportregleringar
Ökade kontrollinsatser är naturligtvis nödvändiga i krislägen och det är väsentligt att kontrollen görs så effektiv som möjligt. Enbart kontrollåtgärder är emellertid inte tillräckligt för att komma till rätta med överträdelser av in- och utförselregleringar. Erfarenhetsmässigt vet man också att den illegala handeln snabbt anpassar sina tillvägagångssätt efter nya kontrollrutiner. Överträdelser av in- och utförselregleringarna kan beivras enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingsla- gen). Lagen innehåller både straff— och förverkandebestämmelser. En utredning (Fi 1986:05) har i uppdrag att se över lagen. Sanktions— bestämmelser av subsidiär natur finns i tullagen och i vissa an- gränsande författningar. Även brottsbalkens regler om straffansvar och förverkande kan vara tillämpliga på överträdelser av detta slag.
Till följd av att det ofta är svårt att styrka brottsuppsåt, att kravet på vad som är grov oaktsamhet i varusmugglingslagens mening ställs mycket högt av domstolarna samt att de straff som utdömts som regel stannat vid måttliga böter erhöll regeringen, som framgått i det föregående, bemyndigande att utfärda föreskrifter om sanktionsav- gift vid överträdelser av gällande in- och utförselregleringar, (jfr prop. 1983/84:192). Bemyndigandet har ännu inte utnyttjats.
Det är viktigt att sådana in- och utförselrestriktioner som bl.a. av hänsyn till landets försörjningsberedskap ansetts nödvändiga också
efterlevs. En ökad kontroll av restriktionerna inom utrikeshandeln, som jag tidigare förordat, innebär också att försök att kringgå in- eller utförselbegränsningar och import- eller exportförbud kommer att upptäckas i större omfattning. Vid överträdelser av sådana regle- ringar, vars syfte det är angeläget att upprätthålla ur försörjnings- synpunkt och beträffande vilka de straffrättsliga reaktionsmöjlig- heterna inte är tillräckliga, anser jag att sanktionsavgifter är ett lämpligt instrument som komplement till tullkontrollen.
4.7. Överklagande av beslut
Mina förslag [ sammanfattning
_|
Mina förslag innebär att regeringen avlastas överklaganden genom att — inom ramen för lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor utnyttja bemyndigandet att även föreskriva ordningen för talan mot ett beslut av licensmyndigheterna i allvarliga krislägen. En sådan inskränkning i rätten att överklaga ett beslut bör emellertid ske först när en viss praxis hunnit växa fram. — 52 å ransoneringslagen (19781268) som innehåller bestäm— melser om ordningen för talan mot beslut ges en ny lydelse genom att begränsningsregeln om en tvåinstansprövning utgår.
De ärenden som det här är fråga om rör inte enbart rättssä- kerheten utan även andra aspekter kan behöva vägas in vid bedömningen av ett ärende.
Föreskrifter, som begränsar rätten att överklaga, bör där- för innehålla bestämmelser om att i de fall regeringens pröv- ning kan sägas vara av särskild vikt eller där ett politiskt ställningstagande från regeringen framstår som nödvändigt, den centrala myndigheten skall överlämna ärendet för rege- ringens prövning.
Jag har därför inte funnit skäl att i syfte att avlasta rege— ringen sådana överklaganden föreslå att en särskild nämnd inrättas för detta ändamål.
4.7.1 Regleringar ökar antalet överklaganden Även om liberalisering och avreglering kännetecknat utvecklingen på bl.a. varuhandelns och valutaregleringens områden gäller inom utrikeshandeln olika föreskrifter som begränsar Sveriges in- och
utförsel av varor. Med stöd av det s.k. multifiberavtalet inom GATT har Sverige ingått textilbegränsningsavtal med ett antal länder. Med statshandelsländerna finns bilaterala handelsavtal som reglerar im- porten av vissa varor. Inom järn- och stålområdet finns ett licensför- farande för importen. Utförseln av krigsmateriel är strängt reglerad och detsamma gäller exporten av vissa högteknologivaror. Sank- tionspolitiken mot Sydafrika innebär import- och exportförbud.
Kommerskollegiets beslut i licensärenden uppgick år 1987 till ca 75 000 och minskade år 1988 till ca 70 000. Huvuddelen av licenser- na avser tekoimporten. Antalet beslut som överklagats till regering- en med stöd av bestämmelserna i förordningen (1984:53) om im- port- och exportreglering har varit mycket begränsat och främst gällt importregleringen på tekoområdet. I några fall har kollegiet med stöd av bestämmelserna i förvaltningslagen (1986z223) omprövat sitt beslut, varför dessa ärenden inte förts vidare till regeringen.
När den svenska skobranschen under år 1975 stod inför sådana strukturella förändringar att vår försörjning av skor i krislägen be- dömdes vara allvarligt hotad infördes en importreglering av skor och gummistövlar under tiden november 1975 — juni 1977. Under be- gränsningstiden överklagades kommerskollegiets beslut i så få som 40 fall. Detta kan förklaras av att antalet kvothavare endast var ca 700 samt att tilldelningen av licenser var generös.
Även om antalet överklagade beslut i licensärenden således inte medfört någon större arbetsbelastning är det rimligt att räkna med att en mer omfattande utrikeshandelsreglering i ett krisläge kommer att medföra ett större antal överklaganden till följd av såväl handels- politiska som försörjningsmässiga ställningstaganden. Handlägg- ningen av dessa ärenden kan komma att ställa stora krav både på de licensgivande myndigheterna och i regeringskansliet.
I fråga om ransonerings- och förfogandelagstiftningen finns inga aktuella erfarenheter.
Till följd av oljekrisen åren 1973—1974 infördes i Sverige en drivmedelsransonering i början av år 1974. Under den korta tid, tre veckor, som bensinransoneringen pågick överklagades ca 15 000 beslut om tilldelning till transportnämnden. Ärenden kunde vid den tiden föras upp till regeringen som tredje och högsta instans. Mäng- den överklaganden hade sannolikt sin förklaring i att toleransnivån för ingrepp i enskildas förhållanden är låg vid en fredskris och att ransoneringen drabbade en känslig grupp — bilägarna.
4.7.2. Överklaganden i krigsfarefallen
Bestämmelser som inskränker möjligheten att överklaga har med tiden blivit allt vanligare. Motiven till dessa inskränkningar varierar. En del förbud mot överklagande kan enklast förklaras med att
besluten inte har sådana verkningar att de behöver kunna över- klagas.
I andra fall kan syftet vara att koncentrera klagomöjligheten till ett enda stadium i förfarandet för att man på så sätt skall undvika att handläggningen fördröjs. Någon gång kan motivet också vara att det inte finns någon högre instans som har minst lika goda möjligheter som beslutsmyndigheten att göra den särskilda bedömning som beslutet förutsätter.
Det finns också ett stort antal olika bestämmelser som skär av instansordningen så att vissa frågor inte prövas i fler än två instanser. Rätten att överklaga ärenden till regeringen är på detta sätt i själva verket starkt beskuren. En strävan under senare tid har ju också varit att i all den utsträckning som är möjlig och lämplig avlasta regeringen uppgiften att pröva överklaganden (jfr prop. 1983/ 84:120, KU 23, rskr. 250).
Behovet att avlasta regeringen prövningen av överklagade beslut blir än mer aktuellt under olika krislägen, då regeringens ansträng— ningar bör inriktas på att ta landet ur den uppkomna krissituatio- nen.
Frågan om att skära av instansordningen under krig och krigs- farefallen har behandlats i prop. 1987/88:6 Om de offentliga orga- nens verksamhet vid krig eller krigsfara. Där anges att tvåinstans- principen bör bl.a. av rättssäkerhetsskäl upprätthållas även i krig och under krigsfarefallen. Undantag från huvudregeln om tvåinstansprövning får dock ske. Särskilt kan detta behövas i de fall regeringen är andra instans och bör avlastas prövningen av över— klaganden (s. 55). En bestämmelse som bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om att statliga förvaltningsmyndigheters beslut inte får överklagas har tagits in i 14 & lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna un- der krig och krigsfara m.m.
CFL-utredningens förslag om att ersätta nuvarande beredskaps- termer med uttrycken skärpt beredskap och högsta beredskap gör det möjligt för regeringen att i ett tidigt skede sätta in effektiva åtgärder för att höja beredskapen inom totalförsvaret (se avsnitt 3.2). Den utvidgning av beredskapsmöjligheterna, som förslaget innebär — nämligen att kunna höja beredskapen vid krigsfara utanför Sveriges gränser — får konsekvenser även för den nu nämnda lagen.
Motiven för lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. är att alla samhällsfunktioner som har viktiga uppgifter under kriser och krig skall kunna ställas om för att verka i situationer, då det finns behov av att göra avsteg från den vanliga konstitutionella ordningen. Min bedömning är att lagen med CFL-utredningens förslag om ändrade beredskapsbegrepp väl tillgodoser möjligheten
att i allvarliga lägen kunna inskränka rätten att överklaga ett beslut, särskilt när regeringen är andra instans.
Problemen kvarstår emellertid för de fall när en utrikeshandels- reglering eller reglering enligt t.ex. ransoneringslagen införs utan att det råder krig eller krigsfara eller under de övriga förhållanden som anges i CFL-utredningen. Även under fred och fredskriser av olika slag kan. som framgått tidigare, regleringar behöva införas.
4.7.3 1975 års bemyndigandelag täcker överklagande i krissituationer
Möjligheten och ordningen för att överklaga ett beslut i licensären- den har diskuterats från tid till annan. I rapporten från Samverkans- gruppen för utrikeshandeln i kris i början av 1980-talet föreslogs för att avlasta regeringen överprövningen av licensbeslut att en särskild nämnd för detta ändamål skulle inrättas. En sådan nämnd skulle också kunna vara högsta instans för överklagande av beslut enligt ransonerings- och förfogandelagstiftningen.
När riksdagen drog upp riktlinjerna för att avlasta regeringen prövningen av överklaganden behandlades även frågan om att in- rätta en allmän nämnd för sådana ärenden. Regeringen hade i sitt förslag till riktlinjer avvisat tanken på en allmän nämnd med mo- tiveringen, dels att det inom en från administrativ synpunkt god- tagbar ram kan vara svårt att tillgodose behovet av sakkunskap på ett så stort område, dels att den eller de ärendegrupper som det gäller måste vara ganska stora för att det skall löna sig. Däremot ansåg regeringen att besvärsnämnder med mer begränsade verksam- hetsområden kunde införas under speciella förhållanden och då endast om man ingående övervägt andra tänkbara lösningar. Riks- dagen anslöt sig till regeringens restriktiva ställning i frågan (jfr prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250).
I och för sig skulle det kunna vara befogat att inrätta en särskild nämnd för prövning av överklaganden av beslut i såväl licensären— den som i ransonerings- och regleringsärenden i krislägen. Men i likhet med det som framkom vid riksdagsbehandlingen av frågan om att inrätta sådan nämnd anser jag att andra vägar bör prövas inom ramen för den befintliga lagstiftningen och undvika specialanord- ningar. Jag har därför inte funnit skäl att föreslå att en särskild nämnd för prövning av överklaganden inrättas i krislägen. Frågan är då vilken metod som är lämpligast.
Kommerskollegium har framhållit att det inte i förväg går att bedöma antalet överklagade beslut eftersom detta i hög grad är avhängigt hur begränsningen utformas. Antalet överklaganden styrs också av hur regleringen tillämpas.
Som framgått i det föregående är det dock rimligt att anta att en
mer omfattande utrikeshandelsreglering i ett krisläge kommer att medföra ett större antal överklaganden. Handläggningen av dessa ärenden kommer att ställa stora krav både på de licensgivande myndigheterna och i regeringskansliet.
Handeln är numera i princip fri. Genom den fortsatta avveck- lingen av begränsningarna i handeln kommer beredskapen att han- tera en omfattande reglering hos de licensgivande myndigheterna att minska väsentligt. [ inledningsskedet av en nödvändig reglering har jag därför i annat sammanhang föreslagit ett avgiftssystem för att begränsa in- och utförseln av varor (se avsnitt 4.4).
Överklagande i licensärenden motiveras inte enbart av rättssäker- hetsskäl utan får i många avseenden hänföras till den grupp ären- den, där det är lämpligt att regeringen ges en möjlighet att också väga in utrikes- och handelspolitiska aspekter. Tvåinstansprincipen bör därför bibehållas även när en omfattande reglering är ett fak- tum. Denna princip gäller som bekant av rättssäkerhetsskäl även under krig och krigsfarefallen.
Skulle antalet överklaganden emellertid öka i en sådan omfatt- ning att regeringens överprövning av beslut blir en alltför stor be- lastning ur arbetssynpunkt kan det framstå som nödvändigt att avlasta regeringen den generella prövningen av överklaganden.
Föreskrifter om instansordningen har inte meddelats i lag. Rege— ringen kan därför i princip med stöd av 8 kap. 13 & regeringsformen på egen hand meddela föreskrifter om inskränkning av möjligheten att överklaga beslut i sådana ärenden.
När en viss praxis hunnit växa fram, kan regeringen utnyttja denna möjlighet och inskränka rätten att överklaga sådana ärenden som faller inom ramen för den utvecklade praxisen i syfte att minska regeringens arbetsbelastning.
Endast i de fall en fråga kan bedömas ha särskild vikt bör frågan kunna prövas av regeringen. I sådana fall bör licensmyndigheten överlämna prövningen av överklagandet till regeringen. Beslut av sådan särskild vikt kan exempelvis vara beslut där en politisk styr- ning behövs eller där det kan bli fråga om att ändra en praxis som vuxit fram eller att utrikes- och handelspolitiska skäl väger tyngre.
Jag vill också framhålla att ett avslagsbeslut i ett licensärende inte binder myndigheten för framtiden. Den som har fått ett avslag på sin ansökan om licens har alltså möjlighet att återkomma och få saken prövad på nytt.
4.7.4 52 & ransoneringslagen får ny lydelse
ÖCB och jordbruksnämnden har i rapporten System för ransonering av dagligvaror från januari 1988 föreslagit att beslut av central myndighet i första instans endast omprövas hos myndigheten enligt
förvaltningslagens bestämmelser. Den centrala myndighetens beslut skall emellertid i likhet med mitt förslag för överklagande i licens- ärenden kunna överlämnas till regeringens prövning för bl.a. poli- tisk styrning av praxis. I denna typ av ärenden kan det vara fråga om att väga samman faktorer som sysselsättning m.m. med de rent fördelningsmässiga aspekterna vid en reglering.
ÖCB har uppgivit att en reglering av industrivaror till största delen skall handläggas vid länsstyrelserna inom ramen för ÖCB:s eller försörjningskommissionens föreskrifter.
ÖCB/försörjningskommissionen kommer för egen del att svara för regleringsåtgärder av mer övergripande natur efter samråd med representanter från näringslivet inom ÖCB:s olika branschråd och försörjningskommissionens branschstyrelser.
Inom jordbruksnämnden finns olika metoder vid ransonering av dagligvaror. Det är först när fördelningsmetoden kvotering tillgrips som frågan om hur missnöjda företag skall kunna få sin sak prövad blir aktuell. Kvotering innebär att företag endast får sälja en ranso- nerad vara till sina kunder i viss proportion till deras normala inköp. Nämnden fastställer kvoterna för varje område. För varor som om— fattas av en kvotering inrättas branschråd med representanter för branschorganisationer och regleringsorgan, där företag, som kan känna sig missgynnade, kan få sin sak prövad. Kan inte tvisten lösas genom att företaget och branschrådet kommer överens avgörs tvis- ten av jordbruksnämnden. Nämndens beslut kan inte överklagas.
Transportrådet har genom systemet för ransonering av drivmedel förskjutit beslutsnivån för tilldelning av ransoner nedåt till handläg- gande myndighet (se avsnitt 4.2). Härigenom har utrymme skapats för en tvåinstansprövning under regeringen där rådet är högsta in- stans. Transportrådet fattar för egen del endast beslut om drivmedels- kvoter för olika förbrukarkategorier och för olika tilldelningsmyndig- heter. Transportrådet har uppgivit att sådana beslut knappast blir föremål för överprövning utan kommer att lösas förhandlingsvägen.
ÖCB:s och jordbruksnämndens förslag kräver en ändring i 52 & ransoneringslagen (19782268), som i sin nuvarande lydelse anger att ordningen för talan mot beslut enligt lagen får begränsas till en instans. När nuvarande ordning utformades var regeringen inte be- redd att helt skära av rätten att klaga. Detta trots att ransonerings- lagsutredningen (Ds H 1975:3) till följd av drivmedelsransoneringen år 1974 föreslagit att besvärsrätten skulle begränsas till ett tvåin- stanssystem med en möjlighet för regeringen att föreskriva att be- svärsrätten helt skulle bortfalla (prop. 1977/78:75 s. 66).
Jag anser att utvecklingen nu hunnit i kapp ransoneringslagsutred- ningen och föreslår därför att denna inskränkning utgår ur lagen. Härigenom får regeringen den handlingsfrihet som jag bedömer nödvändig i krislägen.
5. Transporter i krislägen ! i
Min bedömning och förslag i sammanfattning
Sjöfarten är det dominerande trafiksättet för våra utrikes godstransporter. Med svenskflaggade fartyg fraktas dock en- dast ca 15 % av vår import och 30 % av exporten.
Det finns endast drygt 400 svenskregistrerade fartyg under svensk flagg på totalt ca 1,9 milj. dwt. Svenska rederier opererar 275 fartyg under utländsk Hägg, av vilka 110 är svenskkontrollerade med ett sammanlagt tonnage på drygt 7 milj. dwt.
Transportrådet har föreslagit flera åtgärder för att för- bättra möjligheterna att få tonnage tillgängligt för svenska befraktare under kriser och krig. Jag ansluter mig till dessa och föreslår att transportrådet får i uppdrag:
— att i samarbete med rederinäringen utreda dels möjlig- heterna till införande av en kris- och krigsklausul i charter— och konsortieavtal, dels formerna för avtal mellan svenska staten och berörda rederier om förtur för svenska intressen sedan charter- och konsortieavtal sagts upp. att tillsammans med rederinäringen utreda formerna för avtal mellan svenska staten och svenska rederier med svenskägda fartyg som seglar i öppna register, som skulle innebära att rederiet förbinder sig att i första hand låta svenska lastägare befrakta fartygen vid kriser och krig. — att utreda möjligheterna att träffa avtal med lågkostnads- flaggländer om att inte förhindra att svenskägda fartyg vid kriser och krig omregistreras till svenskt skeppsregister.
I fråga om beredskapslagarna för sjöfarten ansluter jag mig till CFL-utredningens förslag. De innebär att regeringen får möjlighet att i ett förkrigsskede sätta lagarna i tillämpning. Även frågorna om den statliga krigsförsäkringen och ut- tagning av fartyg inom totalförsvaret behandlas i kapitlet.
5.1. Utrikeshandeln kräver tillgång till transporter
I 1987 års försvarsbeslut betonas transporternas betydelse för total- försvaret. I utredningens direktiv erinras om att beredskapen inom utrikeshandeln har ett nära samband med beredskapen i fråga om utrikes sjötransporter och luftfart. I utredningsuppdraget ingår att belysa särskilt sjöfartens roll för transportförsörjningen i ett krislä- ge.
Under kriser och i krig måste en allt större del av vårt behov av sjötransporter tillgodoses med svenska fartyg. Eftersom den svenska handelsflottan sedan mitten på 1970-talet minskat i antal fartyg och tonnage, är det ytterst tveksamt om totalförsvarets behov kan kom— ma att tillgodoses.
Transportrådet (TPR), med ansvar för funktionen Transporter inom den civila delen av totalförsvaret, har i mars 1989 i samarbete med bl.a. sjöfartsverket utarbetat en studie om ”Möjligheter att förbättra sjötransportkapaciteten" (TFR-rapport 1989:7). Jag har på nära håll följt arbetet med denna studie, som i stor utsträckning utgjort underlag för mina överväganden avseende sjöfarten.
Rådet har under år 1989 även lagt fram en ”Funktionsbeskrivning transporter” (TFR-rapport 1989z8) under medverkan av övriga myndigheter inom funktionen. Inom ramen för perspektivstudierna inom den civila delen av totalförsvaret har transportrådet tillsam- mans med bl.a. sjöfartsverket och försvarsmakten även redovisat en studie om ”Sjötransportbehov i kris och krig” (TFR-rapport 1989: 10). Även dessa studier, som jag haft tillfälle att följa, kommer att åberopas i det följande.
Flygtransporter har i fredstid sin största betydelse för persontrans- porter. Även för vissa godstransporter har flyget kommit att spela en allt viktigare roll. Inom flyget sker en snabb tillväxt. Fraktflyget kan få ökad betydelse i ett krisläge, speciellt om sjöfarten drabbas av begränsningar. I beredskapsplaneringen ingår att flygtransporter skall kunna ske i betydligt större omfattning än under normala förhållanden.
I ett avsnitt om flygtransporter redogör jag bl.a. för den civila flygplansflottans kapacitet. För beredskapsplaneringen anser jag att en närmare utredning erfordras om möjligheterna att effektivt ut- nyttja den svenska flygplansflottan under kriser och i krig. En sådan utredning har påbörjats av transportrådet i samverkan med luft- fartsverket.
För utrikeshandeln spelar givetvis godstransporter med lastbil en viktig roll. En betydande del av varuutbytet med kontinenten sker med landsvägstransporter med utnyttjande av färjetrafiken till Dan- mark och Förbundsrepubliken Tyskland. Den utrikes lastbilstrafi- ken är reglerad genom bilaterala avtal med andra länder. Inom EG
har beslut fattats om total liberalisering av gränsöverskridande gods- transporter på landsväg fr.o.m. år 1993. Sverige har tillsammans med Finland och Norge fört samtal med EG—kommissionen om ett gemensamt samarbetsavtal i syfte att uppnå en gemensam landtrans-
portmarknad.
I Sverige finns ca 270 000 lastbilar. Den yrkesmässiga trafiken har ca 20 % av lastbilsparken men svarar för ca 80 % av transporterad godsmängd. Vid beredskapshöjningar och i krig kommer en stor del av de civila fordonen att tas i anspråk av försvarsmakten och civil— försvaret. Transportrådet beslutar föreskrifter om landsvägsfordo— nens utnyttjande och skall följa upp den inrikes och utrikes trafiken. Det är viktigt att de transportbehov som genereras av vår utri- keshandel därvid tillgodoses.
5.2. Sjöfarten och Sverige
Då den svenska sjöfartsnäringen vid mitten av 1970-talet seglade in i en långvarig sjöfartskris låg Sverige på 12:e plats i världen som sjöfartsnation. Den svenska andelen av världshandelsflottan upp- gick till ca 2 %. Antalet svenska fartyg var 630 med ett sammanlagt tonnage på ca 13 milj. ton dödvikt (dwt) och med ca 24 000 om- bordanställda. Som regel var svenskkontrollerade fartyg också regi- strerade i Sverige. Nu är förhållandet ett annat.
I dagens läge har svenska rederier drygt 400 svenskregistrerade fartyg under svensk flagg på totalt ca 1,9 milj. dwt. Det finns ca 12 000 ombordanställda på svenska fartyg. Utöver de svenskflagga- de fartygen opererar de svenska rederierna omkring 275 fartyg un- der utländsk flagg. Av dessa är ca 110 svenskkontrollerade med ett sammanlagt tonnage på drygt 7 milj. dwt.
Flertalet svenskkontrollerade fartyg är registrerade i lågkostnads- flaggländer såsom Liberia, Panama, Cypern, Singapore och Hong- kong med öppna skeppsregister. Ett antal fartyg finns registrerade i slutna register, t.ex. i Grekland, Storbritannien, Förbundsrepubli- ken Tyskland, Nederländerna och Norge.
Den viktigaste anledningen till att en så stor andel av den svenska handelsflottan sålts eller flaggats ut under den internationella sjö- fartskris, som inleddes vid mitten av 1970—talet, var att de höga svenska bemanningskostnaderna medförde allt sämre lönsamhet och konkurrenskraft i ett läge med betydande tonnageöverskott i världshandelsflottan. Andra motiv kan ha varit att få tillträde till en viss marknad eller att kunna delta i ett konsortium.
Sjöfarten är det dominerande trafiksättet för våra utrikes gods— transporter. Sjöfartens andel inkl. färjetrafiken av såväl export- som importgodset uppgår till ca 82 %. Drygt 80 % av införseln trans-
porterades år 1987 med lastfartyg. Om även färjegodset inkluderas ökar andelen till ca 96 %. För utförsel gäller att drygt 50 % skeppa- des med lastfartyg från svenska hamnar. Med beaktande av även färjegodset stiger andelen till ca 68 %. Med svenskflaggade fartyg fraktas endast ca 15 % av vår import och 30 % av exporten.
Under svensk flagg återfinns de färjor som spelar en så viktig roll i de svenska kommunikationerna med Nordeuropa. Så länge inga fasta förbindelser etablerats mellan Sverige och Danmark respektive Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland vid Fehmarn kommer färjetrafiken att vara Sveriges viktigaste förbindelsesätt med konti- nenten. Vidare finns ett par hundra mindre torrlastfartyg och tank- fartyg. Dessa går huvudsakligen i trafik på Europa. Under svensk flagg finns även ett antal större linjefartyg och biltransportfartyg. Tillgången på svenskflaggat tonnage är från beredskapssynpunkt bristfällig främst vad gäller tank— och bulkfartygen. Det innebär att efterfrågan på transporter av oljeprodukter, spannmål, kol och koks m.m. inte kan helt tillgodoses om enbart svenskflaggat tonnage är tillgängligt i ett krisläge.
Statistiska centralbyrån har redovisat uppgifter om de svenska handels- och specialfartygens omfattning vid utgången av juni 1989 (tabell 5. 133).
5.3. Utlandsflaggat tonnage — flagglagen
Vid mitten av 1970-talet uppgick antalet svenskkontrollerade fartyg under utländsk flagg till ett 40-tal. Av dessa hade endast ett fåtal tidigare varit registrerade i Sverige. Några enstaka fartyg var regi- strerade under s.k. bekvämlighetsflagg. Ännu vid mitten av 1970— talet tillämpades lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot över- låtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. Även kungörelsen om allmänt exportförbud var tillämplig vid utförsel av fartyg.
Utredningen om Sjöfart och flagg, den s.k. Flaggutredningen (SOU 1976:44) föreslog en särskild lagstiftning för överlåtelse av fartyg. I avvaktan på resultatet av en sjöfartspolitisk utredning före- slog regeringen endast en tidsbegränsad lag (jfr prop. 1976/77:146).
Enligt lagen (1977:494) om tillstånd till överlåtelse av fartyg, den s.k. flagglagen, gäller att svenskt registreringspliktigt skepp eller andel däri inte får överlåtas utan tillstånd av regeringen eller kom- merskollegium, om skeppet därmed upphör att vara svenskt. Enligt förarbetena till lagen kan tillstånd ges vid vanliga försäljningar av fartyg. Tillstånd kan vid vissa situationer ges även till överlåtelse med bevarat svenskt ägarinflytande. Vid prövningen av tillstånds- frågan skall särskilt beaktas hur överlåtelse påverkar effektivitet och sysselsättning inom sjöfartsnäringen och de ombordanställdas för-
Handels- och specialfartygens omfattning The capacity of merchant- and special vessels
31 mars 1989 30 juni 1989
Antal Brutto- Dödvikt Antal Brutto - Dödvikt
fartyg dräktighet i 1000 fartyg dräktighet i 1000
i 1000 i 1000
Handelsfartyg med en bruttodräktighet om minst 100 Tankfartyg 88 357 512 89 399 581 Bulk— och tankfartyg 1 91 150 1 91 150 Bulkfartyg 4 38 61 3 32 53 Kyl— och frysfartyg - - - - . . Passagerarfartyg 148 472 92 152 509 91 Torrlastfartyg 167 995 960 170 1 006 977 Supplyfartyg 1 0 0 1 0 0 Samtliga fartyg 409 1 954 1 776 416 2 037 1 852 Handelsfartyg under 100 Tankfartyg 32 2 2 32 2 2 Passagerarfartyg 344 14 2 369 15 2 Torrlastfartyg 54 3 3 55 3 3 Supplyfartyg 2 0 - 2 0 - Samtliga fartyg 432 19 7 458 20 7 Specialfartyg om minst 100 Isbrytare 1 0 - 1 0 - Bogser— och bärgningsfartyg 77 26 12 79 27 12 Pråmar 109 60 24 106 54 24 Övriga specialfartyg 93 159 7 93 160 7 Samtliga fartyg 280 246 43 279 241 43 Specialfartyg under 100 Bogser- och bärgningsfartyg 138 6 0 140 6 0 Pramar 40 2 - 40 2 - Ovriga specialfartyg 178 8 2 182 8 2 Samtliga fartyg 356 17 2 362 17 2
hållanden. Tillstånd skall inte lämnas om det strider mot väsentligt allmänt intresse att skeppet upphör att vara svenskt.
Lagen gällde ursprungligen till utgången av juni 1978. Giltighets- tiden har förlängts vid ett flertal tillfällen, senast till utgången av år 1989.
Förarbetena till flagglagen nämner inget om att beredskapsaspek- ter skall beaktas vid prövningen. Den svenskflaggade handelsflottan har under den tid flagglagen varit i kraft oavbrutet minskat såväl
antals- som tonnagemässigt. Tillstånd har som regel beviljats till överlåtelse. Endast i några enstaka fall har medgivande inte läm- nats. Även om lagen visat sig vara verkningslös som nedel att bevara en svenskflaggad flotta av större tonnage, har det varit en förutsättning för insyn i svenska rederiers försäljning til utlandet och det svenska fartygsbeståndet (prop. 1979/80:166).
Det är dock sannolikt att lagen haft en preventiv verkan. Vissa överlåtelser har antagligen aldrig kommit till stånd på grund av en farhåga att transaktionen inte skulle godkännas vid en :illstånds— prövning. I andra fall har överlåtelse med bevarat svenskt 'nflytande inte kunnat verkställas utan en betydande motprestation — främst genom s.k. kvittningsfartyg — från den svenske redarens sida.
I prop. 1989/90:22 om lag om tillstånd till överlåtelse av skepp m.m. har regeringen föreslagit att det även efter utgången IV år 1989 skall krävas tillstånd till överlåtelse av svenskt registrerirgspliktigt skepp eller andelar däri, om skeppet genom överlåtelsen Lpphör att vara svenskt. Bestämmelserna härom tas upp i en ny lag om tillstånd till överlåtelse av skepp, som inte tidsbegränsas. En nyheti lagen är att det främst är beredskapsskäl som skall beaktas vid tillstindspröv- ning. Tillstånd bör inte medges om överlåtelsen medför at: Sveriges beredskap allvarligt försämras. Vid prövningen skall vikt även fästas bl.a. vid den flagg som skeppet skall föra liksom möjligheterna att driva skeppet lönsamt under svensk flagg.
Genom den nya lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp har en viktig markering av beredskapsaspekten vid prövning av överlåtelse under fredstid gjorts. Vid krig eller krigsfara eller andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden skall lagen (1939:299) om förbud mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. träda i kraft (lagen kommenteras i avsnitt 5.8).
5.4. Tillgången på tonnage vid kris
Det är omöjligt att säga hur den allmänna tillgången på tonnage kommer att utvecklas under ett förkrigsskede. Det är möjligt att tillgången inledningsvis är ganska god. I takt med att värltishandeln minskar som följd av att krisen skärps och olika protektionistiska åtgärder vidtas av maktblocken minskar tillgången på tonnage på den internationella marknaden. Bristen på tonnage skulle lllISå inte uppkomma förrän under en senare del av ett förkrigsskede. En annan uppfattning är att det instabila säkerhetspolitiska läget med- för att många länder redan i inledningen av ett förkrigsskede for- cerar sin import, främst av strategiska varor. Bristen på tonnage skulle därigenom uppstå tidigt till följd av ökad efterfrågan.
Ur svensk synpunkt torde det framstå som angeläget för såväl
myndigheter som industrin att under ett förkrigsskede utnyttja till- gängligt tonnage till forcerad import av försörjningsviktiga varor liksom att så långt som möjligt tillgodose efterfrågan på svenska exportprodukter.
Ungefär hälften av den svenska handelsflottan, räknat på tonna- ge, går uteslutande i trafik mellan utländska hamnar. Sjöfartsverkets bedömning är att med hänsyn till fartygens geografiska sysselsätt- ning, befraktningssituationen m.m. ca 60 % av antalet svenskflagga- de fartyg kan vara direkt gripbara för svenska intressen i ett krisläge. Beroende på krisens utveckling och de ansträngningar som i sam— band därmed görs för att möta den ökade efterfrågan på svenskt tonnage kan antalet disponibla fartyg successivt komma att öka.
Transportrådet har gjort vissa beräkningar om den svenska han- delsflottans kapacitet i förhållande till transportbehoven för vår utrikeshandel under ett förkrigsskede. Slutsatsen är i korthet att även om samtliga svenskflaggade fartyg är tillgängliga och sjötrans- portmönstret är maximalt effektivt kan transportbehoven inte till- godoses. Kapaciteten är otillräcklig bl.a. när det gäller tank- och bulktonnage. Den svenska handelsflottans kapacitet är således inte tillräcklig för att tillgodose de behov som enligt regering och riksdag skall förutsättas i totalförsvarsplaneringen.
Analysen visar också att kapaciteten är otillräcklig även inom kust- och inrikessjöfarten. Vad som gör situationen än mer allvarlig är att vår närsjöflotta är relativt åldersstigen.
5.5. Uttagning av fartyg inom totalförsvaret
Antalet fartyg i kust- och inrikessjöfarten som kan disponeras för folkförsörjningstransporter minskar vid krigsfara och krig och även under ett förkrigsskede genom uttagning för försvarsmaktens behov. Det innebär att ett stort antal av de svenskflaggade mindre och medelstora fartygen samt de större färjorna inte kan utnyttjas för civila transporter.
Uttagning av fartyg beslutas av fartygsuttagningskommissionen. Enligt förordningen (1978:561) om förberedelser för krigsanskaff- ning har kommissionen till uppgift att genom uttagning förbereda förfogande enligt förfogandelagen (1978z262). I kommissionen ingår bl.a. representanter för ÖCB, sjöfartsverket, transportrådet och redareföreningen.
ÖB har fastställt riktlinjer för uttagning av fartyg som gäller fr.o.m. den 1 juli 1988. Däri erinras om att förberedelser inte får ske i sådan omfattning att folkförsörjningens behov av fartyg blir lidan- de. Det konstateras bl.a. att för fartyg med djupgående mindre än 7 meter är tillgången nfillfredsställande för vissa fartygsslag, att
det föreligger brist på bulktonnage och att tillgången på svenskt tanktonnage är knapp. Beträffande kombinerade bil/passagerarfär- jor föreligger enligt riktlinjerna under beredskap och krig begränsat behov utöver vad som anmälts av försvarsmakten. (För dessa färjor har en uttagningsram på 100 % fastställts.)
En av ÖB tillsatt arbetsgrupp har utarbetat underlag för rikt- linjerna. I fråga om folkförsörjningens behov av sjötransporter un- der beredskap och krig hänvisas till 1987 års försvarsbeslut, som förutsätter en mer omfattande utrikeshandel i ett förkrigsskede än vad som tidigare varit fallet. Det heter vidare att ”beslutet innebär också att ingen import skall förutsättas under neutralitet och krig”.
Det finns anledning framhålla att svenskflaggade fartyg även un- der neutralitet och krig måste finnas tillgängliga i sådan omfattning, att en betydande del kan utföras av det transportarbete, som nor- malt produceras i samband med vår utrikeshandel. Inte minst kan färjorna spela en viktig roll vid transporter av gods, lastbilar och tåg mellan Sverige och övriga Europa. Det är därför viktigt att ut— tagning av färjor inte sker på ett sätt som skulle försvåra godstrafi- ken och därmed en för hela totalförsvaret angelägen import och nödvändig export av varor.
5.6. Sjöfartspolitiska utredningar och riksdagsbeslut
Även om betydande statliga åtgärder vidtagits sedan mitten av 1970- talet för att under den uppkomna sjöfartskrisen stödja svenska rede— rier, har konsekvenserna ur beredskapssynpunkt av handelsflottans minskning påtalats i olika sammanhang.
Utredningen om Sjöfart och flagg (SOU 1976:44) framhöll att ett industriland, som är så beroende av sin utrikeshandel som Sverige, skulle komma i en utomordentligt allvarlig belägenhet, om man inte kunde förlita sig på en egen handelsflotta.
1979 års Sjöfartspolitiska utredning (SOU 1979z67) erinrade om att Sverige i vissa lägen helt eller delvis kunde berövas möjligheterna att ta i anspråk utländska fartyg, som svarade för huvuddelen av trafiken på Sverige.
Närsjöfartsutredningen framhöll i Sjöfartens roll i trafikpolitiken (SOU 1981:103) att ”starka skäl talar för att vi nu nått en gräns under vilken totalförsvarets behov inte längre kan på ett rimligt sätt tillfredsställas”.
Föreningen Sveriges Sjöfart & Sjöförsvar ordnade i april 1986 ett större symposium om ”Sjöfart och krisberedskap” med deltagande av representanter för regering och riksdag, myndigheter, fackliga organisationer samt industrin och sjöfarten. I en skrivelse till rege- ringen (1987—02—26) påtalade föreningen bristerna i försörjnings-
beredskapen på sjöfartens område och krävde dels sjöfartspolitiska åtgärder som säkrar tillgången på svenskflaggat tonnage, dels en översyn av den relevanta beredskapslagstiftningen. Möjligheterna att med aktuella registreringsländer komma överens om åtgärder för hemflaggning av svenskägda fartyg borde även undersökas. Efter- som den svenskflaggade handelsflottan fortsatte att minska var det angeläget att åtgärderna vidtogs skyndsamt.
I april 1987 framlade Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) ett omfattande program i syfte att ”göra regeringen och riksdagen uppmärksamma på behovet av insatser och anvisa vägar för att jämställa konkurrensvillkoren för svensk sjöfart med de förhållan- den som råder internationellt”. Som orsak till sitt ställningstagande angav TCO bl.a. att tillgången till en egen handelsflotta är ett väsentligt inslag i den svenska beredskaps- och neutralitetspolitiken.
Enligt riksdagens sjöfartspolitiska beslut är 1980 bör den statliga sjöfartspolitiken ges en sådan inriktning att förutsättningar skapas för att utföra Sveriges utrikeshandel på ett tillfredsställande sätt till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Vidare skall förut- sättningar skapas för att trygga landets transportförsörjning i politis- ka och ekonomiska krissituationer.
Är 1986 beslutade riksdagen om vissa regler i skattelagstiftningen mot bakgrund av en överenskommelse den 1 oktober 1983 mellan parterna på sjöarbetsmarknaden, det s.k. internationaliseringsav- talet. Det behandlar bl.a. anställningsvillkoren för anställda i svens- ka rederier vid tjänstgöring på fartyg, som med bibehållet svenskt ägar- och/eller driftsinflytande överförs till utländsk flagg. Ett 30-tal svenskkontrollerade fartyg har seglat under internationaliseringsav- talet, men antalet har senare sjunkit till ett 20-tal.
Den 17 december 1987 uttalade riksdagen, att sjöfartspolitiska åtgärder måste vidtas om det skall vara möjligt att behålla en svensk- flaggad handelsflotta av rimlig omfattning. Trafikutskottet hade i sitt utlåtande (TU 1987/88:25) framhållit, att den snabba minskningen av den svenska handelsflottan var ägnad att inge allvarlig oro i fråga om möjligheterna att behålla en handelsflotta till tryggande av Sveriges transportförsörjning i kristider.
Den av riksdagen begärda propositionen om vissa sjöfartspolitiska åtgärder lades fram i mars 1988 (prop. 1987/88:129). Regeringen före- slog ett särskilt statsbidrag till svenska rederier på 38 000 kr. per hel- årsanställd sjöman sysselsatt på svenskt handelsfartyg i fjärrfart. Vidare aviserade regeringen ett förslag om skattebefrielse. Ett sådant lades fram i prop. 1988/89:56 om stöd till svenska rederier, utformat som ett särskilt statsbidrag motsvarande sjömansskatten för sjömän sysselsatta på svenska handelsfartyg i fjärrfart. Riksdagen godkände de båda propositionerna, sedan trafikutskottet bl.a. betonat nödvän- digheten av att de föreslagna åtgärderna får en långsiktig inriktning.
Regeringen har med anledning av riksdagens beslut om statsbi- drag till svenska rederier utfärdat förordningen (198919) om statligt bidrag till vissa bemanningskostnader. De beslutade bidragen inne- bär att redarnas bemanningskostnader sänkts till internationalise- ringsavtalets nivå, dvs. en sänkning med ca 40 %.
5.7. NATO:s planering av sjöfarten
Eftersom huvuddelen av Sveriges utrikeshandel sker med NATO- länder är kännedom om hur olika NATO-organ i en allvarlig krissi- tuation kan komma att gripa in och fördela sina fartygsresurser av intresse för vår egen planering.
Inom NATO har två avtal ingåtts om sjötransporter. Det ena från år 1952 avser en sjöfartspool, NATO shipping pool, enligt vilket allt modernt tonnage som är registrerat i medlemsländerna och vars bruttodräktighet är minst 1 600 ton läggs under NATO-kommandots kontroll. Det andra från år 1979 innebär skyldighet att ställa visst tonnage till förfogande för allierade trupp- och utrustningstrans- porter, det s.k. Sealiftavtalet. NATO planerar att kunna påbörja förstärkningstransporter innan krigshandlingar inträffat eller så ti- digt att en krigsutveckling kan påverkas. Vid en förstärkning under relativt ostörda förhållanden skall transporterna av förband från USA genomföras under ca tre månader. Därefter dominerar under- hållstransporterna som skall kunna ske utan drastiska ingrepp i den civila sjöfarten. Vid ett krigsfall torde den civila sjöfarten tvingas stå tillbaka för de militära behoven.
En stor del av de fartyg som normalt trafikerar Sverige är regi- strerade i länder som tillhör NATO. Dessa fartyg kommer under allvarliga kriser och krig att användas för ur NATO:s synpunkt viktiga civila och militära transporter. En betydande del av svenska redares fartyg är utlandsregistrerade. Om de är registrerade i ett NATO-land kan de riskera att rekvireras av detta. I ännu högre grad gäller detta utlandsägda fartyg som opereras av svenska redare.
Ett problem för NATO:s planering har uppstått genom att allt fler av medlemsländernas fartyg är registrerade i utländska register. NATO har därför föreslagit att medlemmarna skall överväga att utsträcka förfogandet att gälla även fartyg som ägs av deras med- borgare, oavsett om fartygen är registrerade under nationella regis- ter. I Norge har förslaget nyligen utretts av en särskild utredning om ”Skipsfartens beredskap”, som norska regeringen framlade i stor- tingsmelding nr 39 den 17 mars 1989 om ”Skipsfarten og den mariti- me virksomhet”. I avvaktan på att NATO avslutat en utredning om behoven av tonnage under krig avser regeringen inte genomföra en mer omfattande beredskapsordning för utlandsregistrerade, norsk- ägda fartyg. En bidragande orsak till detta torde även vara att den
stora ökningen av antalet fartyg registrerade i Norges internationella fartygsregister medfört en förstärkning av Norges tillskott till krigs- beredskapen.
Det är inte möjligt att förutsäga när NATO shipping pool börjar tillämpas. Sjöfartspoolen väntas inte börja fungera tidigare än inför ett krigsutbrott, vilket skulle medföra att det blir omöjligt att från svenskt häll få befrakta NATO-fartyg, samtidigt som utländska far- tygs trafik på Sverige generellt kommer att minska. Efterfrågan på svenska sjötransporter måste då i allt högre grad tillgodoses med svenskflaggat tonnage. Inför en sådan utveckling är det angeläget att få svenskkontrollerade, utlandsflaggade fartyg disponibla för svens- ka befraktare.
5.8. Beredskapslagar inom sjöfarten
Det är viktigt att svensk lagstiftning är utformad på ett sådant sätt att fartyg under vissa förhållanden kan tas i anspråk för svenska behov. Det skall också vara möjligt att med tvingande åtgärder få angelägna transporter utförda. Försäljning eller uthyrning av fartyg skall också kunna förhindras under allvarliga kriser och krig. De författningar som kan utnyttjas för att säkra tillgången på främst svenskflaggat tonnage, under de förhållanden som allmänt gäller för fullmaktslagstiftningen, är dels förfogandelagen (19781262), dels la- gen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg med tillämpningsföreskrifter (1960:516).
1939 års lag syftar till att förhindra att den svenska handelsflottan i ett kritiskt läge minskas genom försäljning till utlandet. Huvud- regeln stadgar förbud att utan tillstånd överlåta svenskt fartyg till utlänning eller till svenskt aktiebolag, i vilket utländskt inflytande av viss styrka förekommer. För att förhindra att denna regel kringgås ges dessutom föreskrifter om teckning och överlåtelse av aktie i bolag som äger fartyg samt om tillståndstvång för vissa upplåtelser av svenskt fartyg till utlänning.
1940 års fraktfartslag möjliggör en reglering av fraktfarten i syfte att tillgodose — utom försvarsändamål — landets försörjning med viktiga förnödenheter samt av fraktsatserna för att förhindra oskä- liga frakthöjningar. När lagen satts i tillämpning får resa med ett registreringspliktigt svenskt fartyg endast företas efter tillstånd och under de villkor som är kopplade till detta. Tillstånd meddelas genom fraktfartslicens av sjöfartsverket eller i vissa fall av länsstyrel- se.
För båda dessa lagar gäller att regeringen kan förordna att be—
stämmelserna skall tillämpas ”vid krigsfara, vari riket befinner sig, eller eljest under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden”. Transportrådet har i sin rapport 1989:7 konstaterat, att det är svårt att tyda om de båda lagarna ger regeringen möjlighete' att besluta om tillämpning redan under ett förkrigsskede.
Förfogandelagen (1978:262) jämte förfogandeförordningen (1978z558) avser att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjning- ens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, son inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Lagen ger bl.a. ÖB, trans- portrådet och sjöfartsverket möjlighet att ta i anspråk fartyg med ägande— eller nyttjanderätt. Med stöd av lagen kan äver ägare eller innehavare åläggas att utföra transporter. Förfogandelagens tillämp- ning under utomordentliga förhållanden har begränsats till att avse lägen, då det ”till följd av dessa förhållanden föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen”. Enligt lagen kan regeringen föreskriva om tillämpning även om det befinnes nödvändigt att med hänsyn till försvarsberedskapen inkalla värnpliktiga till tjänstgöring med stöd av 27 ä 2 mom. eller 28 5 1 mom. värnpliktslagen. I prop. (1977/78:72) om förfogandelagen framhöll regeringen att de behov som skall tillgodoses med denna bestämmelse främst avser behoven hos de förband som inkallats.
Frågan är om lagarna, som i många avseenden bygger på er- farenheter från andra världskriget, är tillräckligt flexibla och an- passade till den nya hotbild för kriser och krisutveckling som fram- trätt under senare år. Stora förändringar har också skett i fråga om den svenska handelsflottan. Är beredskapslagstiftningen utformad så att den möjliggör åtgärder på ett tillräckligt tidigt stadium?
Transportrådet har i sin ovan nämnda rapport betonat, att det är angeläget att beredskapslagarna ges en sådan utformning att de kan tillämpas under ett förkrigsskede. Sjöfartsverket delar denna upp- fattning. Svenska sjöfolksförbundet har också uttalat att bered- skapslagarna bör kunna utnyttjas i ett tidigt skede. Även Sveriges redareförening har från sin utgångspunkt funnit det lämpligt att de tre lagarna om överlåtelse, fraktfart och förfogande harmoniseras och utvidgas till att omfatta ett förkrigsskede.
CFL-utredningen konstaterar i sitt betänkande (SOU 1989:42) ”Det civila försvaret” att regeringen i dag saknar möjlighet att vidta beredskapshöjande åtgärder när det behövs t.ex. på grund av en utrikespolitisk kris mellan två stater eller mellan stormakterna. Även kriser som inte utvecklas till krig kan få säkerhetspolitiska konsekvenser för Sverige. I sådana lägen borde det finnas en möjlig- het för regeringen att höja beredskapen. CFL-utredningen föreslår därför att regeringen får möjlighet att höja beredskapen även vid sådana mycket allvarliga förhållanden, som är orsakade av krigsfara
utanför Sveriges gränser. Lydelsen ”utomordentliga förhållanden” bör vidare ersättas med "mycket allvarliga förhållanden”.
CFL—utredningens förslag föranleder en ändring i regeringsfor- men och får också stor betydelse för fullmaktslagstiftningen i övrigt. Detta gäller inte endast förfogandelagen och förfogandeförordning- en utan även bl.a. 1939 års lag om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och 1940 års lag med vissa be- stämmelser om fraktfart med svenska fartyg.
I avsnittet om författningsberedskapen har jag framhållit, att CFL-utredningens förslag skulle förenkla och förbättra för regering- en att besluta om beredskapshöjande åtgärder i ett allvarligt krislä- ge. Vid genomförande av förslagen skulle en harmonisering av de tre lagarna uppnås och förutsättningar skapas för regeringen att i ett förkrigsskede helt eller delvis sätta lagarna i tillämpning. En sådan möjlighet har av bl.a. de för sjöfarten ansvariga myndigheterna bedömts som angelägen. Även jag finner en sådan ändring påkallad och ansluter mig därför till de av CFL-utredningen i denna fråga framlagda förslagen.
5.9. Statlig krigsförsäkring
Försäkringsfrågorna är av vitalt intresse för rederierna, i synnerhet under kriser och krig. Lagen (1960:22) om statlig krigsförsäkring ger staten möjlighet att meddela transport— och motorfordonsförsäkring mot krigsrisk samt mot risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas. Mot samma risker kan statlig krigsförsäkring meddelas även för egendom som lagrats i utlandet för införsel till eller i anslutning till utförsel från Sverige.
Enligt förordningen (1988: 1565) med instruktion för statens krigs- försäkringsnämnd får försäkring meddelas endast när det är av väsentlig betydelse för folkförsörjningen eller för att vidmakthålla handel eller annan näring.
Avsikten med den statliga krigsförsäkringen är att tillförsäkra landet en tillräcklig transportkapacitet för utrikeshandeln. I detta syfte har krigsförsäkringsnämnden träffat krigsutbrottsavtal för transportförsäkring med dels de i branschens beredskapsorgan Svenska Transportförsäkringspoolen ingående försäkringsbolagen, dels med de bolag som ingår i Svenska Flygförsäkringspoolen jämte Skandia, som står utanför poolen. Nämnden övertar i händelse av krig de anslutna försäkringsbolagens krigsriskförsäkringar. Mening- en med krigsutbrottsavtalet är att berörda fartygsägare skall vara oförändrat skyddade mot krigsrisk för att kunna avsluta pågående resor. Fartygen kan sedan sättas in i den svenska transportappara- ten. Under krig utfärdar nämnden egna krigsförsäkringar.
Krigsutbrottsavtalet anger att statlig krigsförsäkring kan lämnas för ”krigsrisk å svenska intressen”. Med svenska intressen förstås svenskflaggade fartyg. Krigsförsäkringsnämnden har föreslagit att även svenskkontrollerade, utlandsflaggade fartyg under internatio- naliseringsavtalet skall kunna ingå i begreppet ”svenskt intresse”, men något beslut härom har ännu inte fattats.
I TFR-rapporten 1989:7 föreslås att statlig krigsförsäkring borde kunna meddelas även för annat utlandsflaggat tonnage och där- igenom öka möjligheterna att i krislägen få sådant tonnage till- gängligt för svenska befraktare. I krigsförsäkringslagen finns inte något formellt hinder mot att meddela försäkring för icke svensk- flaggade fartyg.
De lagar som gäller för den enskilda försäkringsverksamheten under krigsförhållanden tillkom år 1959 och har betecknats som otidsenliga och i vissa stycken obsoleta. Försäkringsinspektionen har hos regeringen begärt en översyn av dessa lagar och därtill föreslagit att även 1960 års lag om statlig krigsförsäkring skall ses över. CFL-utredningen har föreslagit att 1960 års lag anpassas till den nya utformningen av 13 kap. 6 å regeringsformen.
I samband därmed behöver även krigsutbrottsavtalet från år 1963 omarbetas, bl.a. % 1 om avtalets ikraftträdande. I fråga om be- greppet ”svenska intressen” har krigsförsäkringsnämnden beslutat föreslå, att detta skall omfatta även fartyg under internationalise- ringsavtalet. Transportrådet har föreslagit att även andra utlands— flaggade fartyg borde kunna få statlig krigsförsäkring. Jag delar rådets bedömning att det i krislägen skulle vara av stor betydelse att få utlandsflaggat tonnage tillgängligt för svenska befraktare. I första hand torde därvid svenskkontrollerade fartyg i öppna register kom- ma i fråga. För att underlätta en sådan utveckling bör möjlighet finnas att efter prövning i varje särskilt fall meddela statlig krigsför- säkring även för utlandsflaggade fartyg.
5.10. Åtgärder för att öka tillgången på tonnage
Utvecklingen av den svenska handelsflottan både räknat i antal fartyg och i tonnage har medfört att Sveriges behov av sjötrans- porter i kris och krig blir svåra att klara. Under ett förkrigsskede kan vår utrikeshandel endast delvis tillgodoses med svenskflaggade fartyg. Åtgärder som skulle kunna stärka den svenska handels- flottan är enligt transportrådet bl.a. förbättrade låne- och kredit- möjligheter för nyinvesteringar samt sänkning av kostnaderna vid registrering i svenskt skeppsregister. Redareföreningen har därefter hos regeringen föreslagit ett slopande av stämpelskatten vid förvärv av skepp enligt lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivnings-
myndigheter. Frågan är för närvarande under beredning inom rege- ringskansliet.
Transportrådet har även lagt fram förslag om åtgärder för att förbättra möjligheterna att få tonnage tillgängligt för svenska be- fraktare under kriser och krig. En relativt stor del av den svenskre- gistrerade handelsflottan är nomalt utchartrad till utlandet. I de fall dessa avtal avser en längre tid borde det av beredskapsskäl finnas en kris- och krigsklausul i avtalen av innebörd att avtalen kan sägas upp utan att ersättningsanspråk reses. Även konsortieavtal borde ut- formas så att det svenska rederiet kan bryta avtalet under ett för- krigsskede.
Avtal borde vidare träffas mellan svenska staten och berörda rederier av innehåll att svenska intressen får förtur sedan charter- eller konsortieavtalet sagts upp.
I existerande charteravtal finns som regel en s.k. krigsklausul som är av varierande innehåll. Någon enhetlig praxis kan inte anses föreligga. Utgångspunkten är att ett fartyg inte skall utsättas för allvarlig krigsfara. I en pågående översyn av sjölagen (1891:35) föreslås ingen väsentlig ändring i nuvarande bestämmelser om rätt att frånträda ett avtal vid krig eller krigsliknande förhållanden utan skyldighet att betala ersättning.
Redareföreningen har förklarat att föreningen är beredd att gå igenom de avtal som svenska rederier har av mer långsiktig karaktär för att utröna, hur och var man på ett lämpligt sätt kan införa regler som möjliggör att avtal kan brytas i ett förkrigsskede. I fråga om de standardavtal som näringen använder krävs det ett internationellt samarbete för att få till stånd sådana klausuler. En isolerad svensk åtgärd skulle få negativa konsekvenser för den svenska näringen.
I linje med CFL-utredningens förslag om möjlighet för regeringen att sätta fullmaktslagarna avseende sjöfarten i tillämpning i ett all- varligt krisläge bör transportrådet få i uppdrag att i samarbete med rederinäringen utreda möjligheterna till införande av en krisklausul i charter- och konsortieavtal. Rådet bör vidare klara ut formerna för ovan nämnda avtal mellan svenska staten och berörda rederier om förtur för svenska intressen samt ges bemyndigande att träffa sådana avtal.
I fråga om svenskägda fartyg som seglar i öppna register är det enligt rådet angeläget att svenska staten träffar avtal med svenska rederier av innebörd, att rederiet förbinder sig att i första hand låta svenska lastägare befrakta fartygen vid kriser och krig. Marknads- mässig ersättning skall betalas vid befraktningen och rederiet skall få ersättning för eventuella merkostnader på grund av avtalet. Trans- portrådet föreslår också att det bör prövas, om det är möjligt att avtala med rederierna om en omregistrering till svenskt skepps- register vid kris och krig.
Även i dessa frågor bör rådet få regeringens uppdrag att till- sammans med representanter för rederinäringen närmare utreda formerna för sådana avtal samt bemyndigande att träffa avalen.
Transportrådet har slutligen föreslagit att det utreds närnure, om svenska staten kan träffa avtal med Iågkostnadsflaggländei om att de inte skall förhindra att svenskägda fartyg omregistreras till svenskt skeppsregister i kris och krig. Denna fråga har varit föremål för överväganden även på norsk sida. I Norge finns en förfogmdelag (1952 års lag om ”rekvisisjon av skip m.v. under krig eller lrisefor- hold”), enligt vilken regeringen har möjlighet att förfoga även över utlandsregistrerade, norskkontrollerade fartyg ”när riket är i krig eller krig hotar eller rikets självständighet eller säkerhet äri fara”. Den norska utredningen om "Skipsfartens beredskap” konstaterade att, eftersom utlandsregistrerade fartyg är underställda flagglandets suveränitet och lagstiftning, ett behov föreligger att ingå aval med flagglandet om avstående av suveräniteten vid beredskapsläge. Men även om 1952 års lag ger rätt till rekvisition anses denna möjlighet inte realistisk. Alternativet är därför att ingå avtal med den norske ägaren om att rekvisition är acceptabel och att ägaren förklirar sig beredd att agera enligt lagen. Avtalet bör precisera de rät'igheter och plikter som ägaren har, bl.a. krigsförsäkring, ersättnng och säker sysselsättning.
Den norska regeringen har i den tidigare nämnda stortiigsmel- dingen nr 39 den 17 mars 1989 förklarat, att den avser förain vissa norskägda, utlandsregistrerade fartyg under norsk beredskapskon- troll för att kunna utnyttjas inom ramen för NATO:s s.k. Sealiftav- tal. Detta kommer att ske på basis av avtal med berörda norska rederier. Det framhålls vidare att det kan förväntas att de virtigaste flaggländerna accepterar att ägaren ställer fartyg till norska nyndig- heters förfogande, men av suveränitetsskäl är det föga trdigt att flagglandet överför en sådan rätt direkt till norsk myndighez.
Transportrådets förslag om utredning av möjligheterna att träffa avtal med berörda flaggländer om omregistrering av sverskägda fartyg i kris och krig bör genomföras. Det är lämpligt att denna fråga ett nära samråd äger rum med norska myndigheter.
5.11. Svenskt internationellt skeppsregister
I skrivelse till regeringen 1988—01—27 har Sveriges redareförening bl.a. föreslagit inrättandet av ett svenskt internationellt "egister (SIS) eller att bemanningskostnaderna på annat sätt reduceras. Re- gistret skulle vara fristående från det nuvarande skeppsregistret och stå öppet endast för svenskägda fartyg sysselsatta i trafikonråden där verksamheten är utsatt för full internationell konkurrens Farty-
gen i registret skulle kunna bemannas med utländska besättningar på avtalsvillkor överenskomna med de utländska besättningarnas fackliga organisationer i deras hemländer.
I den sjöfartspolitiska propositionen framhöll kommunikations- ministern att någon enighet inte förelåg mellan sjöarbetsmarkna- dens parter om förslaget. Han tillade: ”Jag kan för egen del kon- statera att en sådan lösning kan sänka kostnaderna till en inter- nationellt konkurrenskraftig nivå. För tank- och bulksjöfarten är en sådan kostnadsnivå närmast avgörande för en lönsam verksamhet. Jag är emellertid inte beredd att förorda en internationell register- lösning för svenskt vidkommande."
Frågan om ett SIS har vid flera tillfällen diskuterats i riksdagen och dess trafikutskott. Från borgerligt håll har bl.a. framhållits att så gott som hela det svenskägda beståndet av stora bulk- och tank- fartyg nu finns under andra flaggor och att detta är oacceptabelt från beredskapssynpunkt. Trafikutskottets majoritet har avvisat SIS-för- slaget och bl.a. uttalat att det skulle kunna innebära att man på svenska fartyg underlåter att tillämpa svenska lagregler på väsentliga områden i en utsträckning, som synes oförenlig med svensk rätts- uppfattning.
I TFR-rapporten 1989:7 omnämns inrättandet av ett svenskt inter- nationellt skeppsregister som ett alternativ som tidigare övervägts för att få en större svensk handelsflotta. Det framhålls också att det inte är säkert att den utländska personalen kvarstannar i sina be- fattningar på fartygen under kris och krig. Även Svenska sjöfolksför- bundet har betonat att fartygen till övervägande del skulle be- mannas med utländsk personal, av vilka det inte kan krävas att de skulle stanna kvar i orostider. Risk skulle finnas att antalet svenska sjömän minskar, varigenom ombemanning till svenskt sjöfolk blir svår. Någon utbildad arbetskraft i land som väntar på att få gå till sjöss i en krissituation skulle inte finnas inom överskådlig framtid.
Riksdagens beslut under år 1988 om statsbidrag till sociala utgifter och sjömansskatt för anställda på svenska handelsfartyg i fjärrfart har välkomnats inom rederinäringen och kan få positiva effekter för svensk sjöfart. Det är dock osäkert om de beslutade åtgärderna förmår vända utvecklingen på ett ur beredskapssynpunkt avgörande sätt.
Det finns anledning att noga följa utvecklingen och erfarenheter- na i länder som infört internationella register. I våra nordiska grann- länder finns i Norge ett internationellt register (NIS) sedan den 1 juli 1987 och i Danmark ett motsvarande register (DIS) sedan augusti 1988. I Finland föreligger förslag om ett internationellt register enligt dansk modell. Inom ramen för EG:s sjöfartspolitik planläggs etablerandet av ett sjöfartsregister (EUROS) för fartyg registrerade i medlemsländernas nationella register i ett läge då flera EG-länder
redan inrättat egna öppna register. Inte minst utvecklingen inom EG är viktig för svensk sjöfart, eftersom en betydande del av vår närsjö- fartflotta och tankflotta är sysselsatt i inrikes fart inom EG.
5.12. Flygtransportkapaciteten
För den svenska utrikeshandelns internationella transporter spelar givetvis sjöfarten, inkl. färjetrafiken, en helt avgörande roll. Flyget som transportmedel har inte ägnats större uppmärksamhet. I freds- tid är dess största betydelse givetvis de omfattande persontrans— porterna. Men inom vissa varubranscher har flyget fått en allt vikti- gare roll. Den kan komma att öka, speciellt i lägen då sjöfarten drabbas av begränsningar.
Flygets marknadsandel av de totala transportflödena till och från Sverige är för närvarande volymmässigt obetydlig. Enligt luftfarts- verkets statistik uppgick flygfraktvolymen år 1986 till ca 72 000 ton. varav 32 000 ton export och 40 000 ton import. Detta motsvarade endast 0,1 % av godsmängden i utrikestransporter, men represente- rade 7 % av det totala godsvärdet (exkl. olja). Flygtransporter ut- nyttjas således främst för s.k. högvärdigt gods, främst inom elektro- nik—, data— och läkemedelsbranscherna och vissa specialiserade verkstadsindustrier.
För vissa enskilda varugrupper inom elektronik- och instrumen- tområdena har flygandelen i några fall överstigit 50 % av exportvär— det.
I dessa siffror ingår inte den flygfrakt som med lastbilar trans- porteras mellan Sverige och kontinentala flygplatser. Om även den- na ”truckingdel” inräknas uppgick den totala flygfrakten år 1986 till drygt 126 000 ton, i stort sett lika fördelad mellan export och im- port.
Inom flyget sker för närvarande en snabb tillväxt. Trafikunderla- get ökar kraftigt liksom antalet flygplan. Totalt finns ca 1 500 civila flygplan inom landet. De tunga trafikflygplanen finns i huvudsak hos SAS och Linjeflyg, som tillsammans förfogar över ett 70-tal plan registrerade i Sverige. Potentialen är också stor för en utveckling av flygfrakten genom en stigande andel högvärdigt gods samt tenden- sen mot ökade direktleveranser och minskade mellanlager för bl.a. reservdelar. Även om fraktflyget inte utvecklats i den utsträckning som tidigare förväntats, anser vissa bedömare att flyget kommer att väsentligt öka sin marknadsandel av svenskt import- och exportton- nage.
Fraktflyget kommer troligen även i fortsättningen att utföras av några stora europeiska fraktflygbolag samt av SAS och övriga bolag som bedriver passagerartrafik på Sverige. SAS har för närvarande
fem olika flygplanstyper. Inom närmaste åren avser bolaget rationa- lisera och utöka flygplansflottan, varefter endast tre flygplanstyper skall finnas (McDonnell Douglas 80, Fokker 50 och Boeing 767). Fördelarna med detta är många. Linjeflyg har i dag 20 stycken Fokker 28 och kommer därtill att anskaffa ett antal Boeing 737.
Flygplanskapaciteten kommer således att växa genom anskaffan— de av utökat antal och större flygplan. Detta är positivt för för- sörjningsberedskapen men kräver fortsatta beredskapsåtgärder för att kunna nyttiggöras. Beredskapen för den civila luftfarten under krislägen har under senare år successivt förstärkts bl.a. genom an- skaffning av reservdelar, utbyggnad av flygplatser och förstärkta resurser för underhåll och reparation av flygmateriel.
I beredskapsplaneringen ingår att under ett förkrigsskede flyg- transporter inom utrikeshandeln skall kunna ske i betydligt större omfattning än under normala förhållanden. Det finns anledning räkna med att en forcerad import främst av högvärdigt gods i ökad volym skall flygfraktas. Även under neutralitet och krig skall möjlig- heter finnas att utnyttja flygtransporter motsvarande en betydande del av den fredstida omfattningen. Svensk flygkapacitet i sistnämnda läge beräknas för interkontinentala godstransporter uppgå till ca 100 000 ton per år jämfört med nuvarande fredskapacitet på 25 000 ton i samband med passagerartrafik. Härtill kommer i ett krigsläge en fraktkapacitet på ca 50 000 ton för kontinentala och skandinavis- ka transporter.
Ledning av flygtransporter
I fred ansvarar luftfartsverket för trafikledningen för både civil och militär luftfart och är huvudman för de 14 statliga civila flygplatser- na. Under krigsfara och krig kommer all ordinarie flygtrafik i sin nuvarande form att upphöra. Det nordiska samarbetet inom SAS kommer att upplösas i tre nationella bolag och den svenska delen av flygplansflottan flygs hem från utlandet. SAS:s svenska del ABA (AB Aerotransport) och Linjeflyg blir till stora delar ett beställ— ningsflyg för totalförsvaret. Under inledningsskedet torde därvid en stor del av kapaciteten komma att utnyttjas för militära transporter.
Under beredskapstillstånd och i krig är luftfartsverkets organisa- tion och ledning av flygtransportverksamheten starkt integrerad med försvarsmakten, som tar över ansvaret för all flygtrafiktjänst. En av luftfartsverkets uppgifter blir då att på central nivå ta emot och fördela beställningar av transporter i såväl inrikes som utrikes luftfart.
Ett centralt ledningsorgan, Centrala flygtransportledningen till- skapas, i vilket ingår personal från luftfartsverket samt från ABA och Linjeflyg. Flygtransportledningen skall svara för samordningen
och prioritering av lufttransportkapaciteten i nära samarbete med det militära försvaret.
Vissa lagar inom flygfarten
Luftfartsverket skall enligt sin instruktion (1988178) ombesörja be— redskapsplanläggning för civila flygtransporter. Enligt förordningen (1978:561) om förberedelser för krigsanskaffning är luftfartsverket uttagningsmyndighet för luftfartyg. Förfogandelagen (1978z262) ger luftfartsverket möjlighet att under i lagen angivna förutsättningar ta över ansvaret för den civila flygplansflottan.
Liksom tidigare redovisats i fråga om sjöfarten gäller även för luftfarten att statlig krigsförsäkring kan meddelas enligt lagen (1960:22).
Det ingår som ovan nämnts i beredskapsplaneringen att även under ett neutralitets- och krigsskede kunna utnyttja svensk flygka- pacitet för transporter inom utrikeshandeln. I samband med nu förestående utökning och rationalisering av den för totalförsvaret i ett krigsläge disponibla flygplansflottan erfordras, som framgått tidi- gare, en närmare utredning om tillgänglig flygkapacitet och dess effektiva utnyttjande.
_ wi
6. Ledning och samordning — totalförsvarets civila del
6.1 Totalförsvaret — dess innebörd och konsekvenser
Ett krig drabbar hela samhället. Det civila och militära försvaret måste därför samverka för att stå emot krigets verkningar. Härifrån kommer principen om totalförsvaret.
Grunden för den civila beredskapen utgörs av det fredstida sam- hället. Det är därför angeläget att redan i den fredstida utvecklingen ta hänsyn till de krav som kriser och krig kan komma att ställa.
De civila beredskapsförberedelserna omfattar alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet mot yttre hot och för att klara samhällets omställning till kris- eller krigsförhållanden. Dessa förberedelser berör såväl statliga myndigheter som kommuner, landsting. kyrkokommunala myndigheter och näringslivet. De be- tyder också mycket för sådana företag som behövs för att trygga befolkningens överlevnad, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och stödja försvarsmakten.
Det är av vikt att vår beredskap snabbt och flexibelt kan anpassas till uppkomna situationer genom samordnade åtgärder inom hela totalförsvaret. Ledningskapaciteten i fred inom totalförsvaret skall snabbt kunna förstärkas så att olika situationer kan hanteras effek- tivt och så att ledningen kan fungera under en omställning från fred till krig även om detta måste ske när stridshandlingar redan på- börjats. Dessutom skall icke-militära påfrestningar och hot om såda- na kunna mötas exempelvis i samband med en ekonomisk och handelspolitisk kris.
Totalförsvarets krigsorganisering innebär ett komplext samspel mellan militära och civila insatser. De civila åtgärderna är nödvändi- ga som stöd för försvarsmaktens mobilisering, samtidigt som denna ger återverkningar på samhällsekonomin och den sociala samman- hållningen. Beroendeförhållandena mellan försvarsmakten och det civila försvaret tenderar att bli allt mer omfattande och komplexa.
Det militära försvarets ekonomi har utsatts för allt större på- frestningar, försvarsmaterielen har fördyrats, satsningar har gjorts på förbättrade anställningsförhållanden. Detta har medfört att för—
svarsmakten på det civila försvaret, dvs. samhället i stort, fört över ansvaret för allt fler stöd- och underhållsfunktioner. Därmed blir de resurser, som tilldelas den civila delen av totalförsvaret, avgörande för den civila delens möjligheter att lämna det stöd som försvars- makten förutsätter.
Försvarsmaktens krav på stöd från näringslivet i ett kris- och krigsskede har också ökat. Uthålligheten i de militära insatserna förutsätts i ökad omfattning byggas upp genom produktion och leveranser i det akuta läget. Detta har skett samtidigt som pro- duktionsteknik, kommersiell lagerhållning etc. gått i en riktning som minskat näringslivets möjligheter att tillgodose dessa behov.
Samordningen av totalförsvaret har i flera väsentliga hänseenden förbättrats. Sedan flera år sker inriktningen av totalförsvaret genom fleråriga riksdagsbeslut som omfattar hela totalförsvaret. Jag ut— vecklar detta närmare i avsnitt 6.3.
ÖCB har i samarbete med ÖB och under medverkan från övriga berörda myndigheter genomfört en ledningsöversyn av totalförsva- ret. Ett förslag till principorganisation m.m. för ledningen inom totalförsvaret på skilda nivåer har överlämnats till regeringen i juni 1989.
Ledningsöversynen har också omfattat fördjupade studier av för- hållandena inom de olika funktionerna enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del och av samspelet mellan den områdesansvariga ledningen och funktionsledningen. ÖCB har den 1 november 1989 överlämnat ett förslag till regeringen om ledningen av totalförsvarets civila del under kris och krig jämte sammanfattande funktionsbeskrivningar för fortsatt behandling i försvarskommittén (jfr Dir. 1988z67).
De funktionsvisa studierna har i vissa delar berört frågor inom mitt uppdrag. Jag har som framgått tidigare följt arbetet med funk- tionsstudierna på nära håll. Genom ledningsöversynen har funktio- nernas uppgifter under kriser och krig prövats och stämts av mot varandra.
Avsikten med funktionsbeskrivningarna har i första hand varit att klarlägga ledningen och samordningen inom och mellan funktioner- na med sikte på krigsläget. Vissa funktioner, som t.ex. Utrikeshan- del, Betalningsväsende i den del som avser valutareglering och utlandsbetalningar samt Transporter, kan komma att utsättas för påfrestningar redan tidigt i ett allvarligt krisläge. Jag kommer att behandla dessa frågor i kapitel 7.
Under funktionsstudierna har det framgått att arbetet på central myndighetsnivå är avhängigt hur regeringens arbetsformer ordnas.
6.2. Försörjningsfrågornas samordning i regeringskansliet
Min bedömning i sammanfattning
Min bedömning är att försörjningsfrågorna i ett läge med allvarlig krigsfara i förening med svåra försörjningsproblem kan fordra en särskild, delvis förberedd organisation. Att redan i fredstid överväga hur försörjningsfrågornas hantering på det politiska planet skulle kunna formeras skulle stärka var beredskap. Lämpligt vore att bilda en samordningsgrupp under ledning av en särskild samordningsminister. I gruppen skulle dessutom ingå de för försörjningsfrågor och handels- politiken ansvariga ministrarna. ] fråga om den organisato- riska placeringen av en sådan samordningsminister ser jag i nuläget statsministerns kansli som den mest naturliga.
Eftersom regeringsarbetet i krislägen i så stor utsträckning kommer att präglas av de totalförsvarsuppgifter som senast lades fast av riksdagen i samband med 1982 års försvarsbeslut , kommer också statsministern som ledare av regeringens arbete att i hög grad få ägna sig åt de centrala totalförsvarsfrågorna, dvs. att leda de sam- lade totalförsvarsansträngningarna (jfr prop. 1981/82:102 s. 18 och prop. 1986/87:95 s. 30—31). En krigsorganiserad statsrådsberedning biträder statsministern även vid krigsfara och i krig.
En viktig uppgift för regeringskansliet blir att bedöma krisens art och utveckling. Krisbedömningen är grunden för regeringens beslut på kort och på lång sikt och för gemensamma beredningar inom regeringskansliet. Den är också vägledande för de underlydande myndigheternas agerande.
Grundläggande för ansvarsfördelningen inom regeringskansliet för skilda delar inom totalförsvaret är att departementen behåller ansvaret för de uppgifter som de har under normala fredsförhållan- den. Det innebär att varje departement skall följa och dokumentera läget inom sitt ansvarsområde i den omfattning som det behövs för departementets verksamhet. Samordnande departement i totalför- svarsfrågor är försvarsdepartementet. Denna samordning omfattar bl.a. inriktningen av totalförsvarets planering, uppföljningen av fat- tade försvarsbeslut och den administrativa beredskapen.
Försörjningsfrågorna, dvs. det som tidigare benämnts det ekono- miska försvaret, har ett nära samband med handelspolitiken samt finans-, pris— och näringspolitiken.
Försvarsministern svarar såväl i fred som i krig för samordningen
av totalförsvaret inkl. försörjningsfrågorna. Samtidigt är ansvaret för försörjningsfrågor fördelat mellan flera departement som be- håller sitt fackansvar under kriser och i krig. Det innebär att ett omfattande samordningsbehov föreligger.
Det torde emellertid knappast gå att undvika en viss osäkerhet om regeringens arbetsformer under kriser och i krig. De måste självklart anpassas till den då aktuella situationen. Även om för- svarsministern svarar för samordningen 1 regeringskansliet av hela totalförsvaret har frågan väckts om detta är ändamålsenligt även i ett läge med allvarlig krigsfara i förening med svåra försörjningspro- blem. I en sådan situation kan försvarsministern och försvarsdepar- tementet förmodas vara hårt upptagna med frågor rörande säker- hetspolitik, militärt försvar och civilförsvar. Försörjningsfrågorna kan därför fordra en särskild, delvis förberedd organisation.
Tanken på att i ett allvarligt krisläge inrätta ett folkhushållnings- departement liknande det som fanns under andra världskriget har förts fram. Före departementsreformen år 1983 åvilade ansvaret för det ekonomiska försvaret handelsdepartementet, som också hade ansvaret för såväl de handelspolitiska som prispolitiska frågorna. Denna organisation hade sina fördelar genom att samordningen och de nödvändiga prioriteringarna för olika åtgärder i stort kunde ske i samma departement.
En framkomlig väg i en allvarlig kris vore att på det politiska planet bilda en samordningsgrupp med ett särskilt ansvar för frågor som hänger samman med vår försörjning. Detta skulle vara naturligt även med hänsyn till den utveckling som totalförsvaret har fått. En sådan grupp skulle ledas av en särskild samordningsminister. I den- na skulle ingå de för försörjningsfrågor och handelspolitiska frågor ansvariga ministrarna.
Hanteringen av försörjningsfrågorna och handelspolitiken har ett nära samband med den övergripande krisbedömningen. Det åvilar statsministern att leda de samlade totalförsvarsansträngningarna. I denna uppgift biträds statsministern av statsrådsberedningen. Stats- rådsberedningen har redan nu en central roll som ett organ för gemensamma frågor och samordning av departementens verksam- het på olika områden.
Denna roll kommer att accentueras i händelse av en allvarlig kris. I fråga om den organisatoriska placeringen av en samordningsminis- ter förefaller därför statsministerns kansli som den mest naturliga.
Genom en sådan lösning påverkas de centrala myndigheternas arbete inte i nämnvärd omfattning. Principen att varje funktionsan- svarig myndighet lyder direkt under ansvarigt departement kan i allt väsentligt upprätthållas samtidigt som den kunskap och erfarenhet som finns inom varje departement och upparbetade kanaler ut- nyttjas på det mest ändamålsenliga sättet.
6.3. Ledning och samordning inom den civila delen av totalförsvaret
6.3.1. Ledningsstrukturen inom det civila försvaret
För att förbättra samordningen av beredskapsförberedelserna inom totalförsvarets civila del beslutade riksdagen i juni 1985 om led- ningen av de civila delarna av totalförsvaret (prop. 1984/85:160, FöU 11, rskr. 388). Totalförsvarets civila del indelas från den 1 juli 1986 i 23 olika verksamhetsområden (funktioner). Exempel på funk- tioner inom ramen för mitt uppdrag är Utrikeshandel, Transporter, Energi— respektive Livsmedelsförsörjning m.m. samt Betalningsvä— sende.
Vid samma tidpunkt ombildades överstyrelsen för ekonomiskt försvar till överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), som fick vid- gade uppgifter.
Under riksdag och regering är ledningsorganen ÖCB, civilbefäl- havarna, länsstyrelserna och kommunstyrelserna. De är också högs- ta civila totalförsvarsmyndighet, var och en på sin nivå.
På central nivå är ÖCB ansvarig myndighet med uppgift att i enlighet med de riktlinjer som lagts fram av riksdag och regering leda och samordna beredskapsförberedelserna vid de funktionsan- svariga myndigheterna. I sitt arbete samverkar ÖCB med överbefäl- havaren.
När det gäller den verksamhetsorienterade ledningen (funktions- ledning) skall de funktionsansvariga myndigheterna under fredstid utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för funktio- nen i krig. Detta skall ske i samråd med övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen. Den funktionsansvariga myndigheten skall vidare samordna berörda myndigheters beredskapsförberedel- ser, samordna och genomföra krigsplanläggning samt svara för att personal utbildas och övningar genomförs inom funktionen.
Ett exempel på en sådan ledning är kommerskollegiets roll inom funktionen Utrikeshandel som omfattar de åtgärder som är nödvän- diga för att upprätthålla den import och export som behövs under kriser och i krig för att klara försvarsansträngningarna och be- folkningens försörjning. Övriga myndigheter inom funktionen är jordbruksnämnden i fråga om regleringen av utrikeshandeln inom jordbruksområdet och livsmedelsförsörjningen samt tullen som bl.a. i anslutning till varuhandeln med utlandet skall se till att bestämmel- serna om införsel och utförsel av varor efterlevs. Riksbanken svarar inom funktionen Betalningsväsende för utlandsbetalningar och va- lutareglering men medverkar också i funktionen Utrikeshandel.
På central nivå har de funktionsansvariga myndigheterna ett sam- manhållande ansvar direkt under regeringen. De är ansvariga för
genomförandet av de mål som ställts upp av riksdag och regering. De är också ansvariga för att verksamheten hos myndigheter och organisationer med uppgifter inom funktionen inriktas och genom- förs samordnat mot dessa mål.
CFL-utredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1989:42 Det civila försvaret, att ledningsorganens uppgifter regleras i lagea om civilt försvar. Detta innebär att de nuvarande spridda reglering.1rna i olika regeringsförfattningar om ledningsorganens uppgifter ensas och samlas i en lag. Förslaget innebär inte någon ändring i sak.
6.3.2. ÖCB:s samordnande roll inom den civila delen av totalförsvaret
ÖCB fick genom ett riksdagsbeslut våren 1985 (prop. 1984/85:160. FöU 11, rskr. 388) två huvuduppgifter, nämligen dels att samordna totalförsvarets civila delar på central nivå och vara ansvarig för funktionen Civil ledning och samordning, dels vara ansvarig myn- dighet för funktionerna Övrig varuförsörjning — numera Försörjning med industrivaror — och Kyrklig beredskap. Vid den tidpunkten var statsmakterna inte beredda att ta slutlig ställning i fråga om ÖCB:s och övriga myndigheters uppgifter under kriser och krig.
I 1989 års budgetproposition behandlades ÖCB:s ansvar för funk- tionen Civil ledning och samordning. Detta har numera utstrfickts även till kriser och krig (jfr prop. 1988/89:100 bil. 6, FöU 12. rskr. 149).
ÖCB:s uppgifter som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning har preciserats i instruktionen (1988:'_122) för ÖCB samt i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Utöver det samarbete och samråd med de centrala myndigheter, som har ansvar för olika delar av den civila delen av totalförsvaret som sker inom ramen för beredsraps- planeringen, skall ÖCB enligt instruktionen i krig eller annars efter särskilt beslut av regeringen i samråd med funktionsansvariga fnyn— digheter utarbeta och till regeringen lämna samordnade lägesbe- dömningar vad gäller den civila delen av totalförsvaret.
6.3.3. Försörjningskommissionen har ersatt tidigare nämnder inom funktionen Försörjning med industrivaror
Funktionen Försörjning med industrivaror omfattar industriell till- verkning utanför livsmedels- och energiområdena, dvs. industriva- ror och komponenter i huvudsak inom områdena metall och verk- stad, kemiska produkter (t.ex. plast och gummi), samt beklädnad.
Vissa konsumentvaror ingår också i de utpekade oundgängliga be- hoven, t.ex. kläder och skor, hygienvaror och el-artiklar.
För att lösa uppgifterna i allvarliga krislägen inom det ekonomis- ka försvaret skulle det inom funktionen Försörjning med industriva- ror finnas en beklädnadsnämnd, en keminämnd och en metall- och verkstadsnämnd. Nämnderna skulle ha till uppgift att genomföra ransoneringar och andra förbrukningsregleringar. Dåvarande ÖCB var ansvarig myndighet (jfr prop. 1976/77:74 bil. 2, FöU 13, rskr. 311 och prop. 1984/85:160, FöU 11, rskr. 388).
Erfarenheter från övningar med nämnderna visade att det var svårt att samordna regleringsverksamheten på ett lämpligt sätt så att inte samma företag berördes av besked om regleringar från olika krisorgan. Även informationen om regleringsåtgärder krävde en samordning som var svår att åstadkomma med nämnder. Vidare ansågs det angeläget att inom en och samma organisation hantera stimulansåtgärder för svensk industri, t.ex. omställningar, uppta- gande av ersättningsproduktion etc. Nämnderna har därför slagits samman till en ny myndighet — försörjningskommissionen (prop. 1988/89:100, bil. 6, FöU 12, rskr. 149).
Enligt instruktionen (1989:631) för försörjningskommission trä- der den i verksamhet när landet kommer i krig eller när regeringen annars bestämmer det. Kommissionens främsta uppgift är att an- svara för funktionen Försörjning med industrivaror.
Kommissionen skall bl.a. särskilt hålla sig underrättad om för- sörjningsläget och upprätta planer för import, export, lagring och distribution och konsumtion och lämna sådant underlag som kom- merskollegium behöver i egenskap av ansvarig myndighet för funk- tionen Utrikeshandel. Kommissionen skall också fullgöra uppgifter som överlåts på kommissionen med stöd av ransoneringslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag.
7. Organisation, ledning m.m. för att öka beredskapen
Mina bedömningar och förslag i sammanfattning
I allvarligare internationella lägen kommer det att finnas ett behov av en ökad koordinering av landets samtliga förbindelser med andra länder och internationella organisationer. Utrikes- departementet kommer härigenom att få en mer framträdande roll som samordnare av utrikespolitiken, med andra ord frågor som berör våra internationella relationer, som t.ex. transport- frågor, varuutbytet med utlandet och betalningsförmågan i sådana situationer, framför allt om handeln kommer att bi- lateraliseras.
Mina överväganden och förslag i detta kapitel innebär
— att utrikesdepartementets roll som samordnare av utrikespo- litiken med handelspolitiken och andra områden i regerings- kansliet som har internationell anknytning kommer att för- stärkas i allvarliga krislägen att UD:s handelsavdelnings arbetsuppgifter kan ändras från en i fredstid nära nog fri handel, där överenskommelser om olika handelsfrågor träffas i internationella organisationer, till att avse en omfattande reglering av utrikeshandeln att samrådsbehovet med näringslivet kommer att öka och ta andra former att redareföreningens roll i den centrala sjötransportled- ningen formaliseras att marina enheter måste finnas för att utföra eskorttjänst åt handelsflottan i krigslägen att utvecklingen mot bilateral handel kräver en annan för- handlingsstruktur, där jag anser att UD:s nuvarande för- handlingsorganisation bör vara en tillgång att utgå ifrån att i fråga om motköp, näringslivets organisationer såväl fristående som företagens egna utnyttjas för handel med sådana krav att i fredstid träffa krishandelsavtal som en väg att stärka vår beredskap.
7.1. Utrikesdepartementets roll förstärks i krislägen
7.1.1. UD samordnar utrikespolitiken
Utrikesförvaltningens uppgifter anges i departementsförordningen (1982:1177). De avser bl.a. rikets förhållande till och överenskom- melser med andra stater och mellanfolkliga organisationer, utrikes- nämnden, svenska beskickningar och konsulat samt ständiga delega- tioner vid mellanfolkliga organisationer, utrikeshandel. internatio- nella tull- och handelsförhandlingar, exportfrämjande åtgärder och exportkreditgarantier, lagen om vissa internationella sanktioner, la- gen om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia, vissa internationella byråer för handels- och råvarufrågor, internationell råvarulagring, lagen om kontroll över tillverkningen av krigsmateri- el m.m.. förbud mot in- och utförsel av krigsmateriel m.m.
Utrikesförvaltningens övergripande uppgift att verka för en sam- ordnad utrikespolitik har starkt betonats i samband med att rege- ringsformen utarbetades. I 10 kap. 8 & regeringsformen föreskrivs att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos an- nan statlig myndighet. Regeln skall tillämpas även på annat departe- ment. Skälen till detta var enligt grundlagsberedningen att det i fråga om utrikespolitiken fanns ett särskilt starkt intresse av enhet- lighet och konsekvens.
Genom departementsreformen år 1983 blev handelsdepartemen- tets utrikeshandelsenheter en avdelning inom UD och huvuddelen av det tidigare departementets uppgifter fördes över till UD med syfte att skapa en ökad integration mellan utrikespolitikens olika delar. Utredningen UD 87 konstaterade i sitt betänkande (SOU 1988:58) Utrikesförvaltningens inriktning och organisation, att det under utredningsarbetet knappast varit någon som hade förespråkat en återgång till det tidigare läget med ett fristående utrikeshandels— departement. Tvärtom hade fördelarna med att inom en och samma organisation kunna hantera alla delar av utrikespolitiken framhål- lits.
Successivt har allt fler samhällsfrågor fått en internationell dimen- sion. Praktiskt taget alla departement kommer i kontakt med den i sin tjänsteutövning. Mot denna bakgrund är det naturligt att fack- departementens internationella verksamhet ökat kraftigt. UD 87 konstaterar att det vore orimligt att i varje enskilt ärende låta 10 kap. 8 & regeringsformen gälla. Man bör i stället förlita sig på informella kontakter mellan departementen och det regelsystem för beredning av ärenden som finns i regeringskansliet.
Även om samtliga departement svarar för internationella kontak-
_-.-.v_.____-,u.. _, _
ter såväl bilateralt som multilateralt efter samråd med UD kommer ett behov av ökad koordinering att uppstå i allvarligare internatio- nella lägen. Regeringen har då ett större behov av en samordning av landets samtliga förbindelser med andra länder och med internatio- nella organisationer. I dessa lägen måste ärenden i högre grad hand- läggas i eller förmedlas via UD för en utrikespolitiskt betingad samordning. Andra än rent politiska skäl kan också tala för att UD i sådana lägen får en mer framträdande roll, t.ex. kan förhandlings- taktiska hänsynstaganden i fråga om internationella transporter och betalningar hänga samman med våra förhandlingsargument på and- ra områden bl.a. när det gäller handelspolitiken. Detta gör sig särskilt gällande om handeln kommer att bilateraliseras.
7.1.2. Förvarning — ett sätt att förbättra beredskapen
Förvarning är ett begrepp i svensk säkerhetspolitik. Den har både en försvarspolitisk och utrikes- och handelspolitisk dimension. Mot bakgrund av våra utländska beroendeförhållanden, den europeiska integrationsprocessens inverkan på näringsliv, ekonomisk politik och säkerhetspolitik är det nödvändigt att följa utvecklingen i vår omvärld i fråga om ekonomi, finanser, handel osv. Genom att i tid upptäcka förändringar i vår omvärld kan vår beredskap för att möta störningar av olika slag förbättras.
UD 87 pekade i sitt betänkande bl.a. på brister i den nuvarande organisationen, särskilt vad gäller långsiktigt säkerhetspolitiskt ana- lysarbete inom UD.
Utrikesdepartementet har sett ett ökat behov av ett mera aktivt arbete med analyser om säkerhetspolitik och förhållanden i om- världen. Inom handelsavdelningen har inrättats en särskild tjänst inom samma enhet som ansvarar för krishandel. Jag återkommer senare med förslag till organisation av beredskapen inom handels- avdelningen.
7.2. Handelsavdelningens roll i utrikeshandelsfrågor
Min bedömning i sammanfattning
Vår utrikeshandel är nära nog fri från regleringar. ] ett läge med störningar i utrikeshandeln, då företagens egna åtgärder inte längre är tillräckliga för att förse vårt land med nödvän- diga varor eller där företagens och samhällets intressen går isär, ökar kraven på politiska ingrepp. Utrikeshandeln kan behöva regleras. Arbetsuppgifterna inom handelsavdelning- en kommer att förändras och förmågan till krishantering att sättas på prov.
Nödvändigheten att snabbt kunna vidta olika åtgärder medför behov av andra samrådsformer mellan departement. myndigheter och näringsliv än i fredstid. Jag vill peka på rådet för Europafrågor med dess sammansättning av politi- ker och företrädare för näringslivet som ett lämpligt forum att redan nu diskutera frågor som hänger samman med vår beredskap. Rådet bör även kunna tjäna som en förebild för ett framtida samråd mellan regeringskansliet och närings- livet.
I fråga om ansvarsfördelningen mellan UD:s handelsav— delning och kommerskollegium kommer sannolikt en viss delegering av beslut att bli nödvändig. J
Nuvarande arbetsuppgifter
Som framgått under avsnitt 7.1 omfattar handelsavdelningens upp— gifter enligt departementsförordningen (1982:1177) bl.a. utrikes- handel, internationella tull— och handelsförhandlingar, exportfräm- jande åtgärder, exportgarantier m.m.
I ett läge med stora förändringar i omvärlden ställs stora krav på en flexibel utrikesförvaltning och anpassning av organisationen till uppkomna situationer. Ett exempel på detta är det omfattande utrednings- och informationsarbetet inom regeringskansliet för ett svenskt närmande till den västeuropeiska integrationen. För detta arbete har handelsavdelningen ett samordnande ansvar. En chefs- förhandlare har utsetts och ett särskilt integrationssekretariat har inrättats för den europeiska integrationsprocessen.
Utvecklingen inom Östeuropa och inom vissa regioner i Asien har föranlett ytterligare ambitionshöjningar från handelsavdelningens sida.
Genom ett omvärldsanalytiskt arbete kan vår förmåga till snabb
anpassning till försämringar i den internationella handelssituationen öka och beslut om nödvändiga omställningsätgärder fattas i tid.
Handelsavdelningen när krisen är ett faktum
I planeringsförutsättningarna för totalförsvaret anges att utrikeshan- deln i inledningsskedet av en förkrigskris väntas ha en nära nog normal omfattning för att sedan gradvis minska mot periodens slut.
Förkrigsskedet kan följas av ett neutralitetsskede med en av- bruten utrikeshandel men då möjligheterna till handel skall tas till vara (jfr avsnitt 1.1).
I de inledande skedena av ett krisförlopp kommer det sannolikt att vara svårt att avgöra om det rör sig om en fredskris eller om ett förkrigsskede. Det är inte heller särskilt troligt att utrikeshandeln avbryts helt, annat än under korta perioder vid ett akut krigsskede mellan maktblocken, där Sverige står neutralt.
Vår utrikeshandel är nära nog fri från regleringar. Frihandel och öppenhet i det ekonomiska samarbetet med omvärlden är centrala inslag i svensk politik.
1 ett läge, där störningar i utrikeshandeln inte längre kan mötas av företagens egna åtgärder, ökar kraven på politiska ingrepp för att tillgodose behovet av varor för vår försörjning och för näringslivet. Handelspolitiken kommer att ändra inriktning (jfr avsnitt 3.2.2).
En allvarligare krissituation kan göra det nödvändigt att införa regleringar och driva en omfattande förhandlingsverksamhet. På sikt kan förhandlingsverksamheten komma att få ökade inslag av bilaterala arrangemang. Detta kommer att ställa andra krav på såväl UD som på myndigheterna inom funktionen Utrikeshandel.
Frågan om den sannolika tidpunkten för en reglering av utri- keshandeln beror i hög grad på andra länders agerande i en inter- nationell krissituation. Sverige som ett utrikeshandelsberoende land kommer sannolikt inte att införa regleringar av handeln med mindre att våra viktigaste handelspartners vidtagit sådana mått och steg. Erfarenheterna från tidigare internationella kriser, bl.a. från Korea- kriget och de båda oljekriserna under 1970-talet, tyder på en strävan att lösa uppkomna bristsituationer förhandlingsvägen i de olika internationella organisationerna. Detta förstärks ytterligare av att handeln med industrivaror numera är i det närmaste fri mellan EFTA-länderna och EG.
Nödvändigheten att snabbt kunna vidta åtgärder medför behov av andra samrådsformer mellan departement och myndigheter och med näringslivet än i fredstid. Jag har i avsnitt 6.2 gett exempel på detta. Näringslivets aktiva medverkan i förhandlingar kommer att bli aktuell. Förmågan till krishantering kommer att sättas på prov. Det ankommer på handelsavdelningen att dra upp riktlinjerna för
handelspolitiken och besluta om regleringar för att styra utrikeshan- deln. Kommerskollegium och jordbruksnämnden skall i samråd med andra myndigheter och näringslivet lämna förslag till urval av varor och kvantiteter för att åstadkomma en viss total neddragning av importen. Detta arbete underlättas av att s.k. umbärliga varor för- tecknas så att importen av dessa varor kan begränsas till förmån för angelägnare varor. Samma gäller givetvis för exporten, men då för varor som vi måste avsätta för att betala vår import.
För att denna typ av förtecknade umbärlighetslistor snabbt skall kunna användas är det angeläget att de ses över med jämna mellan- rum för att bibehålla sin aktualitet. Denna översyn bör ske i sam- arbete med branschorganisationer för att även aktivera krismedve— tandet i näringslivet. Inom funktionen Försörjning med industriva- ror pågår en kontinuerlig översyn av angelägna importvaror för industrins räkning.
Mina överväganden i fråga om den personella och administrativa beredskapen i övrigt redovisar jag i kapitel 8.
Ansvarsfördelningen handelsavdelningen — kommerskollegium
En krissituation innebär inte i sig någon förändring beträffande kollegiets kompetensområde. Dess traditionella roll som reglerings- myndighet vad avser import och export och som utredningsorgan i frågor som gäller utrikeshandel och handelspolitik består. Då kolle- giet och regeringen (genom utrikesdepartementets handelsavdel— ning) rör sig inom samma kompetensområde blir i en krissituation samarbetsfrågorna viktiga. Regeringen kan under sådana förhållan- den i viss utsträckning delegera beslutanderätten rörande licensie- ring och begränsningar av utrikeshandeln. Då frågor som gäller utrikeshandel ofta har utrikespolitiska konsekvenser, dvs. rör Sveri- ges relationer till främmande makt, anser jag inte att sådana full- makter bör utfärdas i fredstid. Denna fråga bör bedömas utifrån förhållandena i den aktuella situationen. Jag har i avsnittet om överklaganden av beslut pekat på omständigheter som kan föran- leda en ändrad beslutsordning.
I de frågor, där kollegiet fullgör en utredande funktion och såle- des skall utarbeta förslag till regeringen, sker samråd med närings- livet och berörda försörjningsmyndigheter i det krishandelsråd, som är knutet till kommerskollegium (jfr avsnitt 6.3). Detta innebär inte att handelsavdelningen inte kommer att överlägga såväl med parter i krishandelsrådet som med parter som ej finns representerade där, liksom med andra departement. De myndigheter som är knutna till krishandelsrådet kommer också att ha direktkontakter med sina resnektive denartement även i sådana frågor som är föremål för
behandling i krishandelsrådet. Över huvud taget får man i en krissi- tuation räkna med mer direkta kontakter mellan näringslivet och regeringen. Detta arbetssätt skulle kunna kallas ”crisis manage- ment". Det kan inte heller uteslutas att direkta överenskommelser mellan staten och näringslivet blir nödvändiga i en utsträckning ochi former som skiljer sig från vad som gäller under ”normala” för- håHanden.
7.3. Funktionen Utrikeshandel
Mitt förslag i sammanfattning
Det till kommerskollegium knutna krishandelsrådet skulle kunna vara ett lämpligt forum för samråd med näringslivet. Även samarbetet mellan funktionen Utrikeshandel och de försörjningsansvariga myndigheterna skulle kunna ske i kris- handelsrådet. Jag föreslår därför en utökad representation av företrädare såväl för näringslivet som myndigheterna, bl.a. genom att statens energiverk skall ingå bland de myn- digheter som skall biträda rådet. Riksbanken bör också be- redas tillfälle att delta i rådet. Kollegiet bör få i uppdrag att i samråd med näringslivet utreda dess utökade representation i rådet.
Som framgått tidigare har i anslutning till ledningsöversynen även funktionsvisa studier genomförts inom den civila delen av total- försvaret. Syftet med dessa studier har varit att ta fram förslag om innehåll och avgränsning för respektive funktion samt om behov av ledningsorgan inom funktionen och dessas uppgifter, ansvar och befogenheter. Resultaten av studierna har sammanförts i en funk- tionsbeskrivning med de relevanta uppgifterna för varje funktion.
Jag kommer i det följande att ge en kortfattad kommentar över funktionsbeskrivningen för funktionen Utrikeshandel som i sin hel- het fogas till betänkandet som bilaga 4.
Funktionens innehåll och avgränsning
Funktionen Utrikeshandel omfattar de åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla den import och export som behövs under kriser och i krig för att klara försvarsansträngningarna och befolkningens försörjning. Även inhemska regleringar och ransoneringar kan för- anleda en reglering av utrikeshandeln för att hindra ett utflöde av försörjningsviktiga varor.
Funktionsbeskrivningen utgår från att utrikeshandeln under för- krigsskedet beräknas uppgå till hälften eller mer av den fredstida handeln. Stora anspråk kan komma att ställas på funktionen relativt tidigt i ett krisskede vad gäller reglering och kontroll av in- och utförsel bl.a. på grund av internationella krissituationer inom olika varuområden, andra länderns agerande och störningar på betal- nings- och valutaområdena.
Frågan om den sannolika tidpunkten för en reglering av utri- keshandeln beror, som jag redovisat i avsnitt 7.2.1, bl.a. på andra länders agerande i en internationell krissituation.
Utrikeshandelsfunktionen ges under kris och krig delvis uppgifter av annan karaktär än i fred. Att samordna försörjningsmyndig- heternas och näringslivets prioriteringar och föreslå regeringen in- riktning av utrikeshandeln är en sådan uppgift. Importfrämjande åtgärder för att i krislägen optimera importen och att föreslå lämp- liga exportvaror är också uppgifter som enbart förekommer i krislä- gen.
Jag har under utredningsarbetet funnit att, trots att det redan nu finns statsmedel avsatta för en forcerad anskaffning av varor, det kan uppstå situationer, då tillfälliga finansieringsproblem kan be- höva avhjälpas eller en ur statsmakternas synvinkel angelägen ex- port eller import kommer till stånd. För detta ändamål har jag föreslagit att exportkreditnämnden fortsätter sin garantigivning i fråga om exporten och dessutom ges bemyndigande att även bevilja importgarantier. Jag har också föreslagit att exportkreditnämnden ingår i funktionen Utrikeshandel som härigenom får tillgång till ett instrument för såväl import- som exportfrämjande åtgärder (se av— snitt 4.2).
Utrikeshandeln är, även om funktionen innefattar många aktörer, väl definierad och ansvarsförhållanden till andra funktioner inom totalförsvaret får anses vara fastställda. Genom funktionsstudierna här frågorna om valutareglering och utlandsbetalningar förts till funktionen Betalningsväsende. Detta framgår inte av funktionsbe- skrivningen för funktionen Utrikeshandel.
Aktörer och ansvarsfördelning
Kommerskollegium är funktionsansvarig myndighet. I denna egen- skap samordnar kollegiet verksamheten inom funktionen. Utöver kollegiet har tullverket och statens jordbruksnämnd uppgifter inom funktionen. Riksbankens medverkan i funktionen skall vara att ange de monetära förutsättningarna för utrikeshandeln.
Samverkan med andra myndigheter och näringsliv
Regeringen utfärdar allmänna riktlinjer för verksamheterna. Dessa avser bl.a. prioriteringar av importbehov mellan olika samhälls- sektorer. Funktionen Utrikeshandel skall med utgångspunkt från dessa övergripande riktlinjer svara för underlaget för den närmare utformningen och inriktningen av utrikeshandeln. För detta krävs samverkan med såväl myndigheter som näringsliv. Här har funktio- nen Försörjning med industrivaror/försörjningskommissionen en ' framträdande roll för industrivarusidan. Samverkansbehov förelig- ger också med funktionerna Energiförsörjning, Livsmedelsförsörj- ning m.m., och Hälso- och sjukvård m.m. Vidare krävs samverkan med funktionen Transporter för att i första hand säkra behovet av sjötransporter för utrikeshandeln. För att inte undergräva effekterna av en inhemsk prisreglering kan en reglering av exporten av för- sörjningsviktiga varor bli nödvändig. Därför krävs ett visst samråds- förfarande även med funktionen Prisreglering.
Direkta kontakter mellan försvarsmakten och funktionen kom- mer sannolikt inte annat än i undantagsfall att erfordras. Försvars- maktens krav kommer att anges direkt till respektive försörjningsan- svarig myndighet. Import av militär utrustning kommer att handhas främst av försvarets materielverk.
För en mer detaljerad information om kollegiets samverkansbe- hov med andra funktioner hänvisas till s. 10 ff i bilaga 4.
Det till kommerskollegium knutna krishandelsrådet har till upp- gift att bistå kollegiet vid handläggningen av frågor som rör ut- rikeshandeln i krislägen. Rådet består av generaldirektören, som är ordförande, och åtta andra ledamöter, som är företrädare för nä- ringslivet, branschorganisationer och fackförbund. Rådet biträds av företrädare från myndigheterna inom funktionen och ÖCB. Andra myndigheter kan kallas vid behov.
Krishandelsrådet tillkom är 1985 och är inrättat redan i fredstid för att omedelbart kunna träda i praktisk funktion och för att inte själva bildandet av ett sådant råd under en kris skulle skapa onödig oro. Krishandelsrådet skulle vara ett näringslivets organ. Till leda- möter i rådet skulle väljas personer som har en god överblick men som också är väl förankrade i näringslivet. Näringslivet skulle däri- genom kunna lägga sina synpunkter på licensbestämmelser och reg- leringar.
Under olika funktionsövningar har krishandelsrådet förts fram som det organ inom vilket det nödvändiga samrådet kan ske i fråga om kollegiets förslag till regeringen och där prioriteringar, bedöm- ningar och önskemål inom näringslivet och försörjningsmyndighe- terna av betydelse för kollegiets ställningstaganden kan behandlas. Rådet skulle också kunna redovisa effekterna för näringsliv och
berörda myndigheter av olika regleringsalternativ och andra han- delspolitiska åtgärder som i de föreliggande situationerna är möj- liga.
Rådets sammansättning har varit föremål för olika överväganden. När krishandelsrådet inrättades var avsikten att antalet ledamöter och sakkunniga från berörda myndigheter skulle begränsas så att sammanträdena vid behov skulle kunna äga rum med kort varsel.
Min bedömning är att krishandelsrådet borde kunna vara ett viktigt forum för samråd i försörjnings- och handelspolitiska frågor vid allvarliga störningar i utrikeshandeln. Jag anser därför att rådet bör ha en utökad representation av företrädare för näringslivet och vissa myndigheter.
På myndighetssidan har bl.a. indelningen i funktioner av de verk- samhetsansvariga centrala myndigheterna medfört att antalet myn- digheter som skall biträda rådet behöver utvidgas.
Statens energiverk har sedan den 1 juli 1989 ansvar för såväl beredskapsplanering för energiförsörjningen som den statliga olje- lagringen. Energiverket bör därför ingå bland de myndigheter som har till uppgift att biträda rådet.
När försörjningskommissionen träder i verksamhet bör en före— trädare för denna ingå bland myndigheterna i rådet. Det ankommer på kommissionen att lämna underlag till kommerskollegium i fråga om import och export.
Riksbanken, som är ett riksdagens organ, har uppgifter i funktio- nen Utrikeshandel även om valutaregleringen ingår i funktionen Betalningsväsende.
Den finansiella ramen för import och export kommer med stor sannolikhet att fastställas på regeringsnivå, där motstridiga intressen måste balanseras och avstämning ske med riksbanken såsom an- svarig för valutapolitiken och valutareserven.
Eftersom kommerskollegium under kriser och krig skall sam- ordna försörjningsmyndigheternas och näringslivets prioriteringar och föreslå inriktningen av utrikeshandeln är det också angeläget att de valutapolitiska hänsynstagandena beaktas, särskilt när handeln bilateraliserats. Jag föreslår att även riksbanken bereds plats bland dem från den offentliga sektorn som skall biträda rådet.
Erfarenheten visar att det är genom övningar som beredskaps- medvetandet upprätthålls. Syftet med funktionsindelningen är att få till stånd en bättre samordning av beredskapsförberedelserna och en effektivare ledning. I funktionsansvaret ingår beredskapsförberedel- ser av olika slag samt kontinuerliga övningar. Kollegiet bör därför hålla övningar med krishandelsrådet så att det vid behov snabbt kan träda i funktion. Det bör också ankomma på kollegiet att föreslå regeringen lämplig representation från näringslivets sida. Detta bör ske i samråd med näringslivet.
7.4. Funktionen Transporter
Min bedömning och förslag i sammanfattning
] detta avsnitt behandlar jag, med inriktning på utrikes trans- porter. frågor om transportfunktionens uppgifter i kriser och krig samt ledningsansvaret för sjötransporter.
Först när sjötransportbehoven överstiger tillgänglig sjö- transportkapacitet blir det nödvändigt att berörda myndig- heter engagerar sig i samordning, prioritering och ledning.
Tillsammans med sjöfartsverket ingår redareföreningen i den planerade centrala sjötransportledningen. Redareföre- ningen har en förberedd krigsorganisation som kan biträda eller överta vid ledningen av samtliga svenska rederiers far- tyg. Jag anser att denna medverkan, som är nödvändig, bör kunna formaliseras.
Även i ett läge med krig i vår omvärld måste import och export av väsentliga förnödenheter kunna genomföras. Det är angeläget att svenska fartyg får ett effektivt skydd, även för trovärdigheten i vår neutralitetspolitik. Marina enheter måste finnas för att utföra eskorttjänst. Det är viktigt att denna fråga beaktas i försvarsplaneringen.
Transportfunktionen inom den civila delen av totalförsvaret om- fattar samordning, planering och genomförande av transporter samt byggande, drift och underhåll av trafikanläggningar. Det är funktio- nens uppgift att verka för att totalförsvarets transportbehov till- godoses. Inom funktionen finns olika delfunktioner avseende lands- vägs-, järnvägs—, sjö- och flygtransporter samt väghållning och ban- hållning. I funktionsbeskrivningen (transportrådets rapport 198918) finns en redogörelse för hur transportverksamheten skall bedrivas under kriser, krigsfara och i krig.
Ledningen av flygtransporter har behandlats i avsnitt 5.12. I det följande begränsas framställningen till funktionens uppgifter och ledning med inriktning på utrikes transporter, i första hand sjötrans— porter.
Transportfunktionens uppgifter I kriser och krig har funktionen följande uppgifter:
— Transportföretag, speditörer etc. skall liksom i fred förmedla transportuppdrag och genomföra transporter för hela sam- hället.
— De statliga trafikverken skall fortsätta att förvalta infrastruk- turen, dvs. farleder, flygplatser, vägar och järnvägar. Kommu- nerna och enskilda fortsätter att underhålla och driva kommu- nala och enskilda trafikanläggningar.
Vid krigsfara och i krig här funktionen dessutom följande uppgifter:
— Verka för att landets civila transportresurser utnyttjas på ett för samhället effektivt sätt. — Se till att för samhället nödvändiga transporter genomförs.
Grundprincipen är således att så långt som möjligt utnyttja samma ledningsorgan som i fred. Ingripande från myndigheterna skall en- dast ske när det finns behov av detta. De särskilda styrmedel i form av fullmaktslagar som står till myndigheternas förfogande i fråga om sjö- och flygtransporter har jag redovisat i avsnitten 5.8 och 5.12.
Ledningsansvar
Enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del är transportrådet på central nivå ansvarig myndighet för funktionen Transporter. Rådet skall samordna verk- samheten inom funktionen och i den utsträckning som behövs även med verksamhet vid andra myndigheter inom totalförsvarets civila del och det militära försvaret. Vidare skall transportrådet enligt sin instruktion (1988:1179) vid beredskapstillstånd eller i krig eller då inkallelser skett enligt 27 ä 2 mom. eller 28 ä 1 mom. värnpliktsla- gen (1941:967) verka för att landets civila transportresurser utnyttjas så att transporter som är nödvändiga för totalförsvaret genomförs. Utifrån regeringens övergripande inriktning skall rådet besluta före- skrifter i detta avseende.
CFL-utredningen har i sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret förslagit, att värnpliktslagen samt instruktionen för trans- portrådet anpassas till den av utredningen föreslagna terminologin. Detta innebär en möjlighet att i ett tidigt skede besluta om be- redskapshöjande åtgärder.
Transportrådet biträds av en rådgivande delegation för bered- skapsfrågor för att åstadkomma en gemensam syn på inriktningen av verksamheten och utnyttjandet av tillgängliga transportresurser. Samverkan med andra funktioner eller det militära försvaret sker på central nivå i form av bl.a. transportberedningar, i vilka såväl trafik- verk som myndigheter är representerade.
Transportrådet svarar, som framgår av avsnitt 4.3, även för ranso- nering och andra regleringar av drivmedel. Rådet har därvid ansvar för samordningen och fastställer vid en ransonering kvoter för till-
delning till bl.a. sjöfartsområdet. Det år därefter sjöfartsverket som svarar för detaljplaneringen och är tilldelningsmyndighet för sjöfar- ten.
Ledning av sjötransporter
Sjöfartsnäringen skall i möjligaste mån bedriva sin verksamhet på samma sätt i krig som i fred. Därför är en stor del av de företag, som i fred ingår som led i sjötransportkedjan, registrerade som krigsvikti- ga företag. Dit hör bl.a. rederier, skeppsmäklare, skeppsklarerare, stuverier, hamnar och varv. Central intresseorganisation för rederi- erna är Sveriges redareförening.
Först när sjötransportbehoven överstiger tillgänglig sjötransport- kapacitet blir det nödvändigt att berörda myndigheter engagerar sig i samordning, prioritering och ledning av sjötransporterna. Med stöd av 1940 års fraktfartslag möjliggörs en reglering av fraktfarten samt av fraktsatserna. När lagen satts i tillämpning får resa med ett registreringspliktigt svenskt fartyg företas endast efter tillstånd av sjöfartsverket (eller i vissa fall länsstyrelsen), varvid fartyget vid behov tilldelas drivmedel för den önskade transporten.
Sjöfartsverket följer i samråd med redareföreningen upp samtliga svenska fartyg (även utflaggat tonnage) såväl inrikes som utrikes. Verket har därigenom en totalöversikt och kan vid behov anvisa och fördela tonnage i enlighet med de föreskrifter som transportrådet beslutat.
Tillsammans med sjöfartsverket ingår redareföreningen i den pla- nerade centrala sjötransportledningen, som vid krigsfara och krig ansvarar för tonnagefördelning, fraktfarts- och drivmedelslicenser. Vid ledning av svenska fartyg utomlands används i så stor utsträck- ning som möjligt det aktuella rederiets normala ledningsförfarande. Sjöfartsverket har också förberett radiokommunikationer till ett antal svenska utlandsmyndigheter för ett rationellt utnyttjande av handelsflottan vid kris och i krig (prop. 1986/87:100, bil. 8).
Sjöfartskommittén 1939
Sveriges redareförening har en förberedd krigsorganisation, Sjö- fartskommittén 1939 (SjöK 39), som kan biträda eller överta vid ledningen av samtliga svenska rederiers fartyg. Organisationen kommer att ha 12 ombud i utlandet som vid behov även kan knytas till svensk utlandsmyndighet och därigenom få möjlighet att i svens- ka statens namn agera gentemot främmande staters myndigheter. SjöK 39 inrättades vid andra världskrigets utbrott i september 1939 av redareföreningen som ett frivilligt åtagande och blev under kriget ett intensivt arbetande officiöst organ. Den företrädde rederi-
näringen och bistod myndigheterna i sjöfartsfrågor. SjöK 39 fick en unik ställning och ingick sjöfartsavtal med bl.a. brittiska sjöfartsmi- nisteriet om kontrabandskontrollen och utnyttjandet av ledigt svenskt tonnage utanför Skagerakspärren.
I funktionsbeskrivningen Transporter anges att SjöK 39 under krigsfara och krig ”är beredd att biträda vid den kommersiella ledningen av samtliga medlemsrederiers fartyg". Denna uppgift tor- de inte vara reglerad i lagstiftningen eller avtal och kan därför uppfattas som något oklar.
Redareföreningens aktiva medverkan i den centrala sjötransport- ledningen är nödvändig och borde därför kunna formaliseras. Den alltjämt förekommande beteckningen ”Sjöfartskommittén 1939” skulle också kunna ändras för att bättre återspegla redareförening- ens nuvarande krigsorganisation.
Transportförhandlingar
Under andra världskriget spelade som ovan nämnts Sveriges redare- förening en aktiv roll i sjöfartsförhandlingarna med andra länder. Sjöfartsfrågornas direkta handelspolitiska betydelse föranledde in- rättandet inom utrikesdepartementet av en särskild sjöfartsbyrå, som fungerade till år 1948. Den verkade som samordnande enhet mellan hemmamyndigheterna och de krigförande och fick betydelse vid de ofta återkommande förhandlingarna om lejdtrafik m.m. De svenska beskickningarna, speciellt i London och Washington, spela- de därvid en stor roll.
Enligt departementsförordningen (1982:1177) är kommunika— tionsdepartementet ansvarigt för transportfrågorna. Utrikesdeparte- mentet har bl.a. ansvaret för rikets överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Ett nära samarbete och samverkan är etablerad mellan de båda departementen i samband med internationella förhandlingar inom transportområdet, för vilka kommunikationsdepartementet har ansvar. UD medverkar regel- mässigt i sådana förhandlingar med speciell uppgift att beakta ut— rikes- och handelspolitiska aspekter.
Inom transportområdet domineras för närvarande läget av samtal och förhandlingar mellan EFTA-länder och EG. I fråga om lands- vägstransporter eftersträvas västeuropeiska lösningar inom ramen för den europeiska transportministerkonferensen. Med EG har ge- mensamma svensk-finsk-norska överläggningar inletts om ett sam- arbetsavtal för att uppnå avreglering av nuvarande kvotsystem och transporttillstånd.
— Inom luftfarten fattade EG i december 1987 beslut om ett åtgärdspaket i liberaliserande riktning. Då den gemensamma
skandinaviska luftfartspolitiken är baserad på att samma re- gelsystem skall gälla i de skandinaviska länderna, har Sverige och Norge begärt förhandlingar i syfte att nå anpassning till EG:s regelsystem även för våra båda länder.
— I fråga om sjöfarten fattade EG år 1986 beslut om en gemen- sam sjöfartspolitik. EG:s regelsystem ligger i linje med tradi- tionell svensk sjöfartspolitik. Det är oklart hur EG:s framtida regler kommer att utformas, bl.a. planläggs ett gemensamt fartygsregister (EUROS) för fartyg registrerade i medlemslän- dernas nationella register (jfr avsnitt 5.11).
Även om dessa förhandlingar leder till en omfattande liberalisering av internationella transporter, kan nya förhandlingar komma att påkallas i ett allvarligt krisläge. I ett krigsläge torde framför allt sjöfarts— och luftfartsfrågorna kräva förhandlingar, varvid försörj- ningsaspekter får ökad betydelse. Inom sjöfarten kan förhandlingar aktualiseras med andra stater om såväl utnyttjandet av svenskt ton- nage i utrikes cross-trade som om svenska fartyg under utländsk flagg. Vid sådana förhandlingar förutsätts bl.a. rederinäringen spela en aktiv roll. Transportfrågorna kan komma att sammankopplas med förhandlingsargument i fråga om handelspolitik och betalning- ar. Ett ökat behov av koordinering kommer då att föreligga.
Skydd för sjötransporter
Även i ett läge med krig i vår omvärld måste transporter av för totalförsvaret och folkförsörjningen väsentliga förnödenheter kunna genomföras. Att kunna skydda svenska sjötransporter i utrikes tra- fik har stor betydelse inte endast för fartyg och besättningar under svensk flagg utan även för trovärdigheten i vår neutralitetspolitik. Under andra världskriget genomförde svenska linje- och tankfartyg ett stort antal lejdresor med vår livsviktiga import och export, utan vilken landets neutralitet hade varit omöjlig att upprätthålla.
Inom funktionen Utrikeshandel har planeringen inriktats mot att import och export skall kunna bedrivas även under ett skede med neutralitet. Det är givetvis angeläget att svenska fartyg vid trans- porter till och från vårt land får ett effektivt fungerande sjöfarts- skydd. Marina enheter måste då finnas för att i erforderlig ut- sträckning kunna utföra eskorttjänst samt i övrigt ge skydd åt han- delssjöfarten. Det är angeläget att denna fråga beaktas i försvars- planeringen.
7.5. Beredskap för bilaterala förhandlingar
Mitt förslag i sammanfattning
Utvecklingen mot bilateral handel i ett allvarligt krisläge ökar kraven på förhandlingsarbetet inom utrikesdeparte— mentet. UD:s nuvarande förhandlingsorganisation ser jag därför som en tillgång i dessa sammanhang. Däremot harjag inte funnit skäl för att redan i fredstid utnämnda personer skulle ingå i sådana förhandlingsdelegationer. Detta vore olämpligt med hänsyn till det cirkulationssystem som finns inom departementet.
I ekonomiska krislägen kommer sannolikt önskemålen om motköpsaffärer att öka. Svenska företag har byggt upp orga— nisationer för att kunna möta sådana önskemål. I allvarliga krislägen med ökad bilateralisering av handeln är närings- livets direkta medverkan i bilaterala handelsförhandlingar nödvändig. Något skäl att redan nu föreslå hur denna med- verkan skall organiseras har jag dock inte funnit.
Utvecklingen mot bilateral handel
Utvecklingen av en kris kan medföra ökade inslag av bilateral han- del. Till skillnad från åren före och under andra världskriget och åren närmast därefter, då bilaterala handelsavtal var den vanligaste formen för att reglera våra handelsförbindelser, är handeln numera i stor omfattning liberaliserad inom ramen för det multilaterala han- delssystemet. I dag finns de bilaterala avtalen kvar som regleringsin- strument för våra handelsförbindelser med i första hand statshan- delsländer i öst.
Även om utvecklingen av en allvarlig internationell kris inte går att förutsäga, antas att det multilaterala handelssystemet efter hand kan bryta samman och valutorna upphöra att vara konvertibla. Erfarenheterna från tidigare internationella kriser visar, som fram- gått tidigare, att det finns en strävan att i första hand hantera ett uppkommet krisläge genom samarbete i olika internationella orga- nisationer — främst OECD och IMF. Så kommer sannolikt att ske även i framtiden. Trots detta kan det uppstå ett läge där den inter- nationella handeln kan komma att baseras på direkta avtal mellan länderna.
Detta skulle kunna innebära en reglering av både handel och betalningar, vilket troligen också skulle kombineras med en in- hemsk reglering av varor och priser.
I ett läge där en sådan handelsreglering blir aktuell, skulle för- handlingar tas upp med våra närmaste och största handelspartners. Kommerskollegium skulle få regeringens uppdrag att ta fram under- lag om vårt importbehov, för motparterna intressanta och tillgäng- liga exportvaror samt betalnings- och kreditmöjligheter.
Handeln med varje handelspartner skulle kanske värdemässigt behöva vara i balans och valutaregleringen skulle få samordnas med handelsregleringen.
En övergång till bilateral handel skulle innebära en annan in- riktning av förhandlingsarbetet. Näringslivets medverkan i det stat- liga förhandlingsarbetet skulle ske i större utsträckning, både för att utnyttja företagens internationella kontaktnät och för att ge dessa företag officiell ”draghjälp” vid förhandlingarna.
UD:s förhandlingsorganisation — en tillgång i förhandlingssammanhang
Förberedelser för att genomföra en framgångsrik kris- och krigshan- delspolitik med därtill hörande förhandlingar bör därför vara ett viktigt inslag i vår försörjningsberedskap.
En i fredstid förberedd organisation för förhandlingsverksamhet i krislägen ställer krav på viss kontinuitet för att tjäna sitt syfte. Med hänsyn bl.a. till det cirkulationssystem för personalen som finns inom UD skulle denna vara svår att upprätthålla. Samtidigt är det viktigt att beredskapen i förhandlingshänseende förbättras.
[ UD:s nuvarande organisation ingår bl.a. särskilda förhandlare och s.k. koordinatörer. Dessa utgör basen för en fristående för- handlingsverksamhet, dvs. dessa tjänster är inte inordnade i någon linjeorganisation. Det finns även Stockholmsbaserade ambassadörer och tjänstemän som står till utrikesministerns eller annat statsråds förfogande.
Redan år 1963 inrättades inom UD en utrednings- och förhand— lingsgrupp för att handlägga tids- och ämnesmässigt avgränsade ekonomisk-politiska undersökningar, förhandlingsuppgifter, bevak- ning av andra länders politik m.m. Avsikten var att det löpande arbetet skulle ske mera ostört om en del förhandlingsuppdrag kunde skötas av en särskild grupp tjänstemän utanför den ordinarie perso- naluppsättningen. Denna förhandlingsgrupp består fortfarande, men har kommit att användas även för andra uppdrag, som inte har anknytning till det löpande förhandlingsarbetet inom UD.
Den nya budgetprocessen som på sikt kan komma att medföra fleråriga budgetramar med rätten att föra medel mellan budgetåren samt rätten att inrätta tjänster ger också möjligheter för UD att snabbt anpassa organisationen till de ändringar i efterfrågebilden på UD:s tjänster som kan uppstå till följd av förändringar i vår omvärld.
Om handeln bilateraliseras sker detta sannolikt mycket sent un— der ett förkrigsskede men troligen först i samband med ett krigsläge i Europa. Att redan nu föreslå en organisatorisk beredskap för sådana förhandlingar kan vara till mer skada än nytta. Givetvis blir UD:s fristående förhandlingsorganisation en tillgång i detta sam— manhang liksom även andra erfarna förhandlare inom UD. För att ändå ha någon beredskap för en bilateral förhandlingssituation bör det både i planeringen och i de beredskapsövningar som hålls i regeringskansliet även beaktas hur sådana delegationer med kort förvarning kan sättas upp.
Näringslivets medverkan i sådana förhandlingar blir också mer framträdande och kontakterna mellan näringsliv och departement mer intensiva än vad som är fallet i fred. Tanken har förts fram att redan i fredstid involvera företrädare för näringslivet i beredskaps— arbetet bl.a. genom att utse personer för ett aktivt deltagande i detta arbete inför förhandlingar. Jag har tidigare nämnt krishandelsrådet och funktionen Försörjning med industrivaror, där näringslivet del- tar i förberedelsearbetet. Vanligen ingår näringslivsrepresentanter i delegationerna bl.a. vid ministerbesök utomlands. Exportrådet ar- rangerar också särskilda delegationsbesök i olika länder.
För EG-arbetet har ett särskilt råd för Europafrågor bildats under statsministerns ordförandeskap. I detta ingår förutom berörda stats- råd företrädare för bl.a. näringslivet och de fackliga organisationer- na. Vår utrikeshandel med EG och EFTA-länderna uppgår till ca 70 % i bägge riktningarna. Under det pågående svenska integra- tionsarbetet berörs olika delar av det svenska samhället. Bered- skapsfrågorna har ännu inte behandlats i dessa sammanhang. Med den sammansättning rådet för Europafrågor har och med hänsyn till att vår handel i så hög grad sker med länderna i Västeuropa borde vissa frågor som hänger samman med vår försörjningsberedskap redan i fredstid kunna diskuteras med näringslivet i detta forum.
Uppbyggnaden av rådet borde också kunna tjäna som modell i en eventuell framtida kris för samverkan mellan regering och näringsliv under ordnade former.
Motköp allt vanligare i internationell handel
Motköpsaffär innebär i princip att en köpare (importör) som villkor för en affär ställer kravet att exportören skall göra inköp (motköp) för en större eller mindre del av försäljningsvärdet.
I Sverige är motköp traditionellt nära förknippat med öststats- handel men även i handeln med u-länder förekommer kvalificerade motköpskrav. Vid större leveranser mellan industriländer tenderar krav på motköp att öka.
Motköp är ett komplicerat sätt att göra affärer på. Men det är ibland ett nödvändigt inslag i en affärsuppgörelse. En grundläggan- de svårighet är om motköpsprodukterna inte har någon anknytning till exportföretagens normala sortiment. Allt fler svenska exportin- dustrier har insett det fördelaktiga, och ibland nödvändiga, med mothandel som ett konkurrensmedel. Detta har medfört att dessa företag i vissa fall byggt upp egna motköpsorganisationer. För det övervägande antalet svenska exportföretag ställer sig emellertid denna lösning alltför kostsam. Det finns mindre företag som specia- liserat sig på motköpsaffärer, i vissa fall med inriktning på olika öststater.
SUKAB AB, Sveriges Utrikeshandels Kompensations AB, bilda- des år 1940 som ett företag specialiserat på motköp. SUKAB:s uppgift har varit att underlätta den svenska industrins export till länder, som inte kan betala i konvertibel valuta, genom att erbjuda en effektiv mothandelsservice. SUKAB:s verksamhet under andra världskriget och åren närmast därefter berörde till övervägande del handeln med europeiska länder, särskilt Frankrike, Italien och Spa- nien. Med normaliseringen av handelsförbindelserna med Västeuro— pa koncentrerades verksamheten till handeln med statshandelslän- derna i Östeuropa samt länder i Asien och Afrika. Under åren 1951 t.o.m. 1973 reglerades det svenska varuutbytet med Tyska Demo- kratiska Republiken genom ettåriga globalkompensationsavtal mel- lan SUKAB och östtyska statliga organ.
SUKAB ägs till ca 90 % av det svenska näringslivet med ett 15-tal svenska företag som delägare. Under år 1989 har SUKAB om- strukturerats och Axel Johnson-koncernen (AxTrade) har blivit hu— vudägare. Svenska staten är sedan år 1984 delägare och innehar nu 10 % av aktierna i SUKAB.
I ekonomiska krislägen kommer sannolikt önskemålen om mot- köpsaffärer att öka. Svenska företag har som ovan nämnts byggt upp organisationer för att kunna möta sådana önskemål. I allvarligare krislägen med ökad bilateralisering av handelsutbytet är närings- livets direkta medverkan i bilaterala handelsförhandlingar nödvän- dig. Något skäl att redan nu föreslå hur denna medverkan skall organiseras har jag dock inte funnit.
7.6. Krishandelsavtal för ökad beredskap
Mitt förslag i sammanfattning
Förberedda krishandelsavtal kan stärka vår beredskap för en kommande krissituation. Det pågående arbetet med ett när- mare samarbete mellan EG:s och EFFAzs medlemsländer borde också innebära att det etablerade fria varuutbytet skall kunna fortsätta vid olika kriser i de internationella förbindel- serna, givetvis med hänsyn tagen till ländernas säkerhets- politik. Att i avtal om handel med andra grannländer sträva efter klausuler om leveransgarantier i krislägen för traditio- nella varor är ett annat sätt att stärka beredskapen.
Krishandelsavtal i det nordiska samarbetet
Jag har i avsnitt 3.2.2 pekat på möjligheten att redan i fredstid förbereda krishandelsavtal som ett sätt att stärka beredskapen. Frå- gan om krishandelsavtal aktualiserades i början av 1980-talet, då det bedömdes att andra vägar borde prövas för att finna alternativ till den beredskapslagring som tenderade att blir alltmer kostnadskrä- vande. Bl.a. borde möjligheterna till varuutbyte under kriser och krig främst med våra nordiska grannländer prövas med hänsyn till bl.a. möjligheterna att upprätthålla transporter i avspärrnings- och krigssituationer (jfr prop. 1981/82:100 bil. 3).
Att de nordiska grannländerna framhölls låg även i linje med de under 1970-talet alltmer framträdande strävandena att åstadkomma ett närmare ekonomiskt samarbete i Norden. Överläggningar med Finland och Norge inom jordbruksområdet ledde till bilaterala ram- avtal med Finland den 28 maj 1980 och med Norge den 25 mars 1981, i vilka regeringarna markerade sin vilja att främja handeln med jordbruksvaror. Med Norge slöts den 25 mars 1981 även ett regeringsavtal om ekonomiskt samarbete, särskilt på industri- och energiområdena. I anslutning till avtalet träffades överenskommel- ser om norska oljeleveranser till Sverige, svenska elleveranser till Norge och upprättandet av en svensk-norsk industrifond.
Efter 1982 års försvarsbeslut inleddes förhandlingar med Norge om ett krishandelsavtal, som efter vissa avbrott resulterade i ett protokoll den 3 mars 1986 om handel mellan Sverige och Norge i internationella krislägen. Överenskommelsen är knuten till 1981 års avtal om ekonomiskt samarbete. I avtalet åtar sig parterna att verka för att varuutbytet enligt protokollet skall genomföras i internatio- nella krislägen.
Den normala handeln mellan de båda länderna utgör grunden för handeln i krislägen, som i största möjliga utsträckning skall äga rum mellan sedvanliga köpare och säljare på överenskomna kommersiel- la villkor. Parterna åtar sig som en generell förpliktelse, med hänsyn tagen till sin säkerhetspolitik och sina avtalsbundna internationella förpliktelser, att inte vidta åtgärder som försvårar fullgörandet av krishandelns kommersiella avtal.
Inom ramen för det svensk-norska protokollet har ett trettiotal företagsavtal mellan importörer/exportörer hittills träffats för varor av väsentligt försörjningsintresse för respektive länder.
Till Sveriges viktigaste handelspartners hör även Finland och Danmark. Det totala varuutbytet med vardera landet uppgick år 1988 till ett värde av 40 miljarder kronor. Inom ramen för det nordiska samarbetet är det ett uttalat svenskt intresse att utbytet av varor, som ur försörjningsberedskapssynpunkt är av särskild vikt för endera landet, skall kunna upprätthållas även i kristider.
Krishandel med Västeuropa
Såväl EFTA—konventionen som Sveriges frihandelsavtal med EG innehåller klausuler som bl.a. ger parterna möjlighet att i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de internationella förbindelserna vidta åtgärder i syfte att skydda ett lands väsentliga säkerhetsin- tressen. Ett förverkligande av ett europeiskt ekonomiskt samarbets- område, som omfattar EG:s och EFTAzs medlemsländer, borde innebära att det etablerade fria varuutbytet skall kunna fortsätta även vid kriser i de internationella förbindelserna. Inom ramen för de pågående EFFA/EG-förhandlingarna borde en bekräftelse upp- nås om detta. I ett allvarligt läge med krigshot måste möjligheten finnas att med hänsyn tagen till parternas säkerhetspolitik och av- talsbundna internationella förpliktelser kunna vidta vissa skyddsåt- gärder. I ett läge med krig måste det vara möjligt för en neutral stat att uppfylla neutralitetsrättens förpliktelser.
Handel med andra grannländer
Sverige för en handelspolitik som stöder vår strävan att vara neutra- la i ett eventuellt kommande krig. Vår utrikeshandel med de östeu- ropeiska länderna är för närvarande inte av större omfattning, men kan få ökad betydelse, när det ekonomiska integrationsarbetet i Europa och reformsträvandena i Östeuropa går vidare. Vårt varu- utbyte omfattar produkter som är angelägna ur svensk försörjnings- synpunkt. Som exempel kan nämnas importen från Sovjetunionen av oljeprodukter, metaller och gödselmedel. Import av sovjetisk
naturgas skulle ytterligare öka varuutbytets betydelse. Sverige har ingått bilaterala handelsavtal med alla östeuropeiska länderna och bilaterala handelskonsultationer hålls regelbundet. Även om frågan om krishandelsavtal inte är aktuell, borde det vara naturligt att speciellt med Sovjetunionen diskutera leveransgarantier i krislägen för traditionella varor.
8. Personell och administrativ beredskap m.m.
Min bedömning och förslag i sammanfattning
För att totalförsvarsuppgifterna skall prioriteras måste sam- ordningen utövas aktivt och uppsökande. Samordningen av beredskapsfrågorna inom utrikesdepartementet borde kunna förbättras genom ett regelbundet samråd mellan såväl depar- tementets olika avdelningar som inom handelsavdelningen genom att tid sätts av, t.ex. vid planeringsdagar, för in- formation om utvecklingen inom totalförsvaret. På detta sätt kan medvetenheten om att vår utrikeshandel också har en säkerhetspolitisk dimension förbättras.
Informationsutbytet i totalförsvarsfrågor mellan handels- avdelningen och funktionen Utrikeshandel, dvs. i första hand kommerskollegium, bör öka.
Det bör ingå i beredskapsplaneringen för myndigheterna inom funktionen Utrikeshandel att göra upp rekryterings- planer, att ange lokalbehovet och utarbeta utbildningsplaner för framtida licenshandläggare och valutareglerare. I fråga om valutaregleringen bör även bankväsendet kopplas in.]ag bedömer personalsituationen i tullverket som mer positiv än för de andra myndigheterna inom funktionen Utrikeshandel.
Jag pekar slutligen på utrikeshandels- och betalningsba- lansstatistikens betydelse i ett krisläge.
Jag berör också frågan om ett särskilt rapporteringssystem i krislägen för att kunna stämma av och öka kontrollen mellan utrikesbetalningarna och varutransaktionerna. Det finns uppenbara svårigheter att anpassa riksbankens och tull- verkets datasystem till varandra. I den mån dessa system kommer att ses över, bör även beredskapsaspekten beaktas.
8.1. UD:s handelsavdelning
Mina förslag i sammanfattning
Jag har inte funnit skäl att föreslå någon ändring i nuvarande personaldimensionering för beredskapsfrågor inom handels- avdelningen.
Däremot anser jag att samrådet i dessa frågor såväl inom handelsavdelningen som mellan utrikesdepartementets olika avdelningar kan förbättras, t.ex. genom att tid sätts av för information om utvecklingen inom totalförsvaret — i synner- het inom funktionen Utrikeshandel — vid handelsavdelning- en.
Jag föreslår också ett utökat informationsutbyte mellan handelsavdelningen och kommerskollegium i beredskapsfrå- gor.
Handelsavdelningens medverkan i transportförhandlingar berör jag i avsnitt 7.4.
AVdelningsstrukturen inom utrikesdepartementet — för närvarande fem avdelningar — är funktionellt uppbyggd. U-avdelningen, han- delsavdelningen och politiska avdelningen lyder naturligen under respektive statsråd i departementet. De båda övriga avdelningarna — administrativa avdelningen och rättsavdelningen — är en gemensam stödresurs för hela departementet och dess ledning.
Ansvaret för beredskapsfrågorna i regeringskansliet åvilar som regel expeditionschefen i respektive departement. I utrikesdeparte- mentet är expeditionschefen ansvarig för beredskapsplaneringen in- om utrikesförvaltningen. Sekretariatet för säkerhets- och bered- skapsfrågor (SSB), som är direkt underställt expeditionschefen, be- reder och handlägger säkerhets- och beredskapsfrågor för såväl departementet som utlandsmyndigheterna.
Med hänsyn till den organisatoriska struktur som råder inom utrikesdepartementet är det departementsrådet vid handelsavdel- ningens planerings- och rättssekretariat som svarar för beredskaps- planeringen inom utrikeshandelsområdet.
Inom handelsavdelningens enhet 4 handläggs frågor om krishan- del, förberedelse för olika regleringar av handeln som kan bli nödvän- diga i ett krisläge. Kommerskollegium sorterar under denna enhet.
Enheten har också förstärkts med en tjänst för bl.a. omvärldsana- lytiskt arbete.
På enhet 5 åligger det en tjänsteman att ansvara för beredskaps- frågor inom transportområdet som har anknytning till utrikeshan— deln.
De samtal som jag haft med personal inom utrikesdepartementet, framför allt på handelsavdelningen, har lett till att jag inte föreslår någon ändring av nuvarande personaldimensionering för den freds- tida beredskapsplaneringen.
En genomgående iakttagelse är emellertid att det till följd av arbetsbelastningen kan vara svårt att få utrymme för beredskaps- frågorna och dessas samordning såväl inom utrikesdepartementet som gentemot övriga departement. De dagsaktuella problemen, som man måste ta hand om, utövar ett starkt tryck på organisatio- nen. Beredskapsplaneringen aktualiseras främst inför de återkom- mande övningarna i regeringskansliet och i samband med förbe- redelserna för de regelbundna försvarsbesluten. I övrigt sker sam- ordningen av olika totalförsvarsfrågor genom det regelsystem för beredning av ärenden som finns i regeringskansliet.
Varje fackdepartement har således ett ansvar för att beredskaps- frågorna beaktas i den löpande verksamheten. Försvarsdepartemen— tet har här en samordnande roll vilket bl.a. innebär att göra fack- departementen medvetna om totalförsvarsfrågorna och stimulera till att dessa aspekter fortlöpande beaktas i det fredstida arbetet. Men det borde vara lika naturligt med ett regelbundet samråd både mellan utrikesdepartementets olika avdelningar och inom handels- avdelningen. På denna punkt bör det kunna ske förbättringar inom den nuvarande organisationen, t.ex. genom att tid avsätts för in- formation om utvecklingen inom totalförsvaret — i synnerhet inom Utrikeshandelsfunktionen — vid handelsavdelningens planeringsda- gar. På detta sätt kan medvetenheten om att vår utrikeshandel har en säkerhets- och utrikespolitisk dimension förbättras. Försvars- departementet borde också inbjudas att delta i sådana möten.
Jag har i föregående kapitel berört ansvarsfördelningen mellan handelsavdelningen och kommerskollegium. Men förhållandet de- partement — myndighet skall också ses ur totalförsvarsperspektivet. Indelningen av den civila delen av totalförsvaret i funktioner med ÖCB som ansvarig myndighet för programplaneringen medför, att den handlingsberedskap som planeras inom funktionen Utrikeshan- del kommer till handelsavdelningens kännedom först vid den ge- mensamma beredningen i regeringskansliet. Även på denna punkt anser jag att förbättringar bör kunna ske genom att ett informations- utbyte i dessa frågor etableras mellan handelsavdelningen och kolle- giet.
Transportförhandlingar i krislägen har en nära anknytning till utrikeshandeln och försörjningsfrågorna. Samordningsfrågorna i denna del har jag tagit upp i avsnitt 7.4.
8.2. Reglering av utrikeshandeln
8.2.1. Kommerskollegium
Mina förslag i sammanfattning
Personalbehovet för en reglering inom utrikeshandeln kom- mer självklart att variera efter vilken typ av störning i han- deln det gäller. Konsekvenserna ur beredskapssynpunkt av den pågående avregleringen inom tekoområdet gör att kra- ven på en väl genomförd planering ökar.
En detaljplanering av personalbehoven i krislägen ter sig inte som meningsfull mot bakgrund av utvecklingen inom utrikeshandeln.
Utgångspunkten måste vara den personalstyrka inom li- censsektionen på en 6—7 personer som kommer att finnas kvar på kollegiet när tekoregleringen avskaffats.
I planerna för en framtida reglering inom utrikeshandeln bör ingå lämpliga rekryteringsbaser av licenshandläggare, lokalbehov och ett utbildningsprogram för dessa. Jag be- dömer en ökad användning av datorstöd i licenshanteringen som en faktor som skulle kunna främja beredskapen.
Som framgått tidigare kommer den pågående avregleringen inom tekoområdet på sikt att minska både den kunskapsmässiga och personella beredskapen att hantera regleringar föranledda av kriser i utrikeshandeln. Sedan beslutet om avvecklingen av textilreglering- arna fattades i december 1988, har mer än en tredjedel av den gamla personalstyrkan — 20 licenshandläggare och 9 assistenter — övergått till andra anställningar eller pensionerats. Visstidsanställd personal ersätter de uppkomna vakanserna. Frilistningen på tekoområdet innebär att ca 80 % av den nuvarande verksamheten — i runda tal 60 000 licenser per år — kommer att försvinna.
Självklart varierar personalbehovet efter vilken typ av störning i handeln det gäller. I vissa kriser aktualiseras över huvud taget inte några ingrepp i varurörelserna över gränserna. Återigen i andra kan regleringar bli aktuella och få form av system med t.ex. generella licenser till särskilt auktoriserade företag vilket — särskilt om branschorganisationer på olika sätt medverkar i arbetet — sannolikt ställer blott relativt begränsade krav på personalresurser hos kolle- giet.
I den mån försörjningshänsyn kommer in i bilden ställer detta särskilda krav på ett nära och löpande samarbete med försörjnings- ansvariga myndigheter.
Samtidigt är det mycket viktigt att regleringarna inte får en sådan utformning att de motverkar eller försvårar angelägen import.
Likaså skiftar behovet av exportregleringar efter olika krisfall. Detta område har för övrigt kollegiet mindre erfarenhet av.
Läget är ur beredskapssynpunkt minst sagt bekymmersamt. En detaljplanering av personalbehoven i krislägen ter sig mot bakgrund av utvecklingen inom utrikeshandeln inte som meningsfull. Ut- gångspunkten måste dock vara den personalstyrka inom licenssek- tionen som finns kvar, när tekoregleringen avskaffats, dvs. 6—7 personer. Dessutom finns en särskild beredskapsgrupp på sex hand- läggare från övriga utrikeshandelsenheter som i princip är tänkt att förstärka licenssektionen vid tillfälliga arbetsanhopningar. Vid be- hov kan även annan personal inom kollegiet komma att arbeta med licensärenden.
Kommerskollegium uppger att den bästa rekryteringsbasen till licenshandläggare är tullen men anser det föga troligt att tullen kan avstå denna personal i ett krisläge. Som alternativ föreslås nyexami- nerade akademiker, tjänstemän från näringslivet, branschorganisa- tioner m.fl. Licenshandläggarna på kollegiet förväntas utnyttjas som ”instruktörer”.
Det är uppenbart — och omvittnat bl.a. i samband med den s.k. skoregleringen åren 1975—1977 — att införandet av omfattande ut- rikeshandelsregleringar är förknippat med stora problem när det gäller att på kort tid bygga upp en organisation, att rekrytera och utbilda personal samt ordna kontorslokaler. Ju mer omfattande regleringar det rör sig om desto längre tid krävs. Personalbehoven kan därför i initialskedet bli gränssättande, när det gäller hur om- fattande ingrepp i varurörelsen man kan genomföra.
En viktig omständighet för personaldimensioneringen i ett krislä- ge är i vilken utsträckning datorstöd kan påräknas. Detta är inte minst viktigt i fråga om samarbetet med övriga berörda myndig- heter, framför allt tullverket och riksbanken. Den utomordentligt snabba utvecklingen som sker inom detta fält — i synnerhet i fråga om persondatorer - har lett till att en successiv men försiktig om- prövning inletts av de grundförutsättningar som gällt. Planeringen har hittills baserats på rent manuella förfaranden och systemet för licensrutiner i krislägen har således manuella inslag. Bedömningen har alltmer blivit att persondatorer kommer att kunna stå till för- fogande ett långt stycke in i krisen. Först i ett synnerligen besvärligt skede — om ens då — kan datorstödet möjligen falla bort, men då har samtidigt omfattningen av det varuutbyte som ska regleras sannolikt reducerats.
I samband med avvecklingen av regleringen på tekoområdet kom- mer kollegiet sannolikt att ersätta nuvarande minidator med person- datorer. Eftersom dessa lätt kan byggas ut med flera apparater har
de inte samma begränsade kapacitet som minidatorn. Persondato- rerna är dessutom lätta att flytta till andra lokaler, t.ex. om det blir anledning att inta krigsuppehållsplats. Därmed minskar också sår- barhetsproblemen.
Nödvändiga informationsinsatser kommer — liksom i fredstid — framför allt tillgodoses genom ett nära samarbete med berörda näringslivsorganisationer. Dessa kan mycket snabbt föra informa- tion vidare till så gott som alla berörda företag inom resp. bransch. Någon information till en bredare allmänhet kommer knappast att bli aktuell.
8.2.2. Jordbruksnämnden
Mitt förslag i sammanfattning
Livsmedelspolitiken är stadd i förvandling. Detta kan leda till en omprövning av jordbruksnämndens verksamhet. Jag har därför inte funnit skäl att närmare gå in på personaldi- mensioneringen för en reglering i krislägen. Även om det nuvarande gränsskyddet kommer att bestå i avvaktan på de diskussioner som förs i GATT om handeln med jordbruks- varor, kommer prisregleringslagen på jordbrukets område enligt förslag från livsmedelspolitiska arbetsgruppen att er- sättas av en särskild lag om avgifter.
Den möjlighet till delegering av beslut till jordbruksnämn- den med stöd av prisregleringslagarna och 1975 års bemyndi- gandelag om licensiering av handeln med jordbruksvaror, som hittills gällt av försörjningspolitiska skäl, kan därefter endast göras med stöd av 1975 års bemyndigandelag. Jag anser att denna möjlighet även framledes bör utnyttjas, framför allt i krislägen.
En grundläggande omprövning av livsmedelspolitiken pågår för när- varande. Omprövningen kan leda till betydande förändringar av jordbruksnämndens verksamhet. Förslaget från den livsmedelspoli- tiska arbetsgruppen innebär i princip inga ändringar i gränsskyddet. Sådana kan dock komma att aktualiseras som en följd av de dis- kussioner som förs inom GATT beträffande stödet till jordbruket.
En organisationsöversyn har genomförts inom nämnden. Över- synen har resulterat i en organisation som ger större flexibilitet när det gäller nämndens regleringsverksamhet i stort. Detta kan inne- bära en bättre beredskap att möta utrikeshandelskriser av olika slag.
Någon formell krisorganisation eller beredskapsplan för hante-
randet av utrikeshandelsregleringar i olika krislägen finns ännu inte vid nämnden. Arbetet med utformningen av en krisorganisation har . dock påbörjats. Ett förslag som därvid diskuteras gäller utbildning * (pryoverksamhet) i licenshantering för personal som normalt arbe- tar med annan regleringsverksamhet.
För den direkta handläggningen av licensärenden åtgår i dag knappt två årsarbetskrafter fördelat på två handläggare och två assistenter.
Bemyndigandet till jordbruksnämnden har hittills medfört be- fogenhet att med vissa undantag besluta om licensbeläggning och begränsningsnivåer i utrikeshandeln både enligt lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område och lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område och enligt lagen (1975:85) om be- myndigande att utfärda föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen föreslår att den nuvarande prisregleringslagen den 1 juli 1991 skall ersättas av en lag om avgifter vid införsel av jordbruksprodukter. Om förslaget genomförs kom— mer prisregleringslagens bestämmelser om import-/exportlicenser därmed att upphöra att gälla. Licenser kan därefter sannolikt endast införas med stöd av 1975 års bemyndigandelag.
Jag anser att denna möjlighet till delegering enligt 1975 års be- myndigandelag bör utnyttjas framför allt i krislägen.
8.3. Tullverket
Min bedömning i sammanfattning
Tullverket har tillsatt en kontrollstrategiutredning som skall utarbeta ett förslag till en samlad, övergripande kontrollstra- tegi. Bl.a. skall prioriteringen av kontrollbehov mot bak- grund av hotbild och riskanalys belysas.
Redan nu har emellertid tullverket pekat på att personal- förstärkningar i ett mycket allvarligt krisläge kan komma att kräva extraordinära åtgärder som t.ex. återanställning av pensionerad personal, att personal under utbildning sätts in för att kontrollera godset och omplacering av personal från mindre in- och utförselorter till s.k. bristorter. Jag bedömer att tullverkets planering för olika kriser är väl genomtänkt.
En omfattande reglering av utrikeshandeln ställer stora krav på en noggrannare kontroll från tullverkets sida. Att återinsätta den fysis- ka godskontrollen är, som jag redovisat i avsnitt 4.6 om kontroll-
funktionen, inte möjligt med hänsyn till nuvarande personalresurser i tullverket.
Redan nu har kraven på tullverkets organisation successivt ökat. Trafikvolymen växer för närvarande med ca 5 % årligen och nya arbetsuppgifter som t.ex. skärpt kontroll avseende farligt gods och högteknologivaror har tillkommit utan att organisationen byggts ut i motsvarande omfattning.
Åtskilliga av kontrolluppgifterna som tullen skall fullgöra står i klart samband med den egentliga import- och exporttrafiken. Vissa lagar och bestämmelser förutsätter dessutom en kontroll vid grän- sen, inte sällan genom fysisk kontroll, helt eller delvis. Ett inter- nationellt arbete pågår med att undanröja s.k. tekniska handels- hinder för att minimera behovet av denna gränsbaserade kontroll och att den kontroll som trots allt behövs förskjuts bakåt i varuledet.
En sammanfattning av tullverkets nuvarande kontrollstrategi finns inte. Tullverket har därför tillsatt en kontrollstrategiutredning som skall utarbeta ett förslag till en samlad övergripande kon- trollstrategi.
Den skall bl.a. baseras på
— kartläggning av hotbild och förväntad förändring i denna — utvärdering av olika typer av risker för brottsliga förfaranden och dessas effekter i olika avseenden prioritering av kontrollbehov mot bakgrund av hotbilds- och riskanalys.
Med hotbilds- och riskanalys avses här den kombination av kända och troliga faktorer som är av betydelse för bedömningen av var, när och hur olagliga förfaranden kan förekomma i samband med trafik till och från landet. Av särskild betydelse för att fastställa hotbild och risker är bl.a. transportmönster och varuströmmar. författnings- mässiga förhållanden som tullagstiftning, skattelagstiftning, import- och exportrestriktioner, befogenheter m.m.
I ett krisläge torde det komma att ställas ökade krav på tullkont— roll över varuförseln till och från landet. Det kan därför förväntas att personalsituationen i ett sådant läge kräver att extraordinära åtgärder vidtas för att lösa resursfrågan. Exempel på åtgärder som kan komma i fråga är återanställning av pensionerad personal, in- sättande av personal under utbildning och omplacering av personal från mindre in- och utförselorter till ”bristorter”.
Detta tillvägagångssätt för att lösa personalbehovet kommer att i än högre grad bli aktuellt i händelse av krig. I ett krigsläge kommer trafiken dock sannolikt att koncentreras till ett fåtal större orter vilket bl.a. leder till att antalet tullupplag minskar. En omplacering av personal blir därigenom möjlig.
8.4. Riksbanken
Min bedömning i sammanfattning
Avregleringen inom valutaområdet kommer att medföra svå- righeter att bygga upp en organisation för en krisvalutaregle- ring.
Det vore därför angeläget att riksbanken i sin beredskaps- planering anger lämpliga rekryteringsbaser för valutareglera- re och på vilket sätt bankerna kan utnyttjas i detta arbete.
År 1948, när arbetsbelastningen var som störst inom valutaregle- ringen, hade dåvarande valutakontoret 150 anställda.
Innan valutaregleringen i allt väsentligt avskaffades år 1989 arbe- tade ca 100 personer inom riksbankens valutaavdelning. Då be- dömde riksbanken det möjligt att på denna grundval snabbt kunna bygga upp ett effektivt och totalt täckande regleringssystem. Denna personalstyrka utgjorde en stomme till en omfattande reglerings- apparat för administration, licensgivning och kontroll. Valutaban- kerna hade också en vana vid att pröva utlandsbetalningar efter vissa fastställda kriterier.
På sikt kommer avregleringen inom valutaområdet att medföra svårigheter att bygga upp en organisation för en krisvalutareglering, eftersom kompetensen inom riksbanken och valutabankerna efter hand kommer att försämras.
Situationen kan rentav bli mer besvärande än när valutareglering- en infördes år 1940, eftersom man då hade en långvarig erfarenhet av clearingavtal.
Riksbanken ifrågasätter om det är praktiskt möjligt att tillräckligt snabbt bygga upp en fungerande organisation för en valutareglering. Det ökade personalbehovet i ett krisläge skulle eventuellt kunna tillgodoses genom omflyttningar inom riksbanken och genom åter- anställning av viss pensionerad personal och därtill viss rekrytering av kompetent personal som förutsätts kunna erhållas från affärs- banker och/eller sparbankssektorn. SOU 1989:107 Personell och administrativ beredskap m.m. 187
8.5. Utrikeshandels- och betalningsbalansstatistik
Mina bedömningar i sammanfattning
I en krissituation, oavsett om den är av valutamässig, han- delspolitisk eller säkerhetspolitisk natur, får kontrollen av utrikeshandelns utveckling ökad betydelse bl.a. som under- lag för myndigheternas överväganden om behovet av im- port-lexportreglering.
Utvecklingen går mot förenklade rapporteringsrutiner bå- de vad gäller varu- och betalningstransaktionerna med ut— landet. Därvid minskar också förutsättningarna för en av- stämning mellan riksbankens registrering av betalningar till och från utlandet och tullverkets registrering av varurörelser- na över våra gränser. Dessutom har tidigare antaganden om avspärrning och krisimport ändrats genom 1987 års försvars- beslut. Skulle en översyn av framför allt riksbankens datasys- tem bli aktuell bör möjligheten till avstämning mellan tullens och bankens datasystem beaktas.
Statistikens betydelse i ett krisläge
Utrikeshandelsstatistiken är viktig för både myndigheter och nå- ringslivet. Den kan utnyttjas bl.a. för att kartlägga import-/exportut- vecklingen avseende bestämda länder, för marknadsbedömningar för specificerade produkter, för planering av produktion och för- säljning. Myndigheterna använder statistiken för bedömningar och beslut i ekonomiska och andra frågor, vid internationella handels- förhandlingar m.m.
Tullverket svarar för insamling av uppgifter om import och export och sammanställer primärmaterialet till statistiken över Sveriges utrikeshandel som publiceras av statistiska centralbyrån (SCB). Ma- terialet publiceras av SCB ca tre månader efter in- eller utför- selmånaden. Därför har en speciell statistik tagits fram, den s.k. snabbstatistiken, som framställs på basis av uppgifter i hemtagnings- anmälningar och utförselanmälningar med varuvärden som över- stiger en halv miljon kr.
Den svenska betalningsbalansstatistiken är sammankopplad med valutaregleringen genom att statistikfångsten är baserad på valuta- bankernas registreringar till och från Sverige.
Riksbanken har ansvaret för sammanställningen av den officiella statistiken för Sveriges betalningsbalans.
Genom riksbankens rapporteringssystem för betalningar till och från utlandet, anmäls samtliga slag av betalningar som överstiger 50 000 kr. Dessutom utreder riksbanken för närvarande en förenk- lad företagsanpassad månadsrapportering i stället för rapportering via förmedlande valutabank.
I en krissituation, oavsett om den är av en valutamässig, handels- politisk eller säkerhetspolitisk natur, får kontrollen av utrikeshan- delns utveckling ökad betydelse bl.a. som underlag för myndig- heternas övervägande om behovet av import-lexportreglerande åt- gärder. Behov uppstår då även av att kunna samordna informatio- nen om varuleveranser över gränserna med betalningar för dessa. Detta behov accentueras i ett läge när varuutbytet regleras av bi- laterala handels- och betalningsavtal.
Rapporteringsrutiner för krislägen
Nuvarande rutiner för riksbankens registrering av betalningar till och från utlandet och tullverkets registrering av varurörelser kan inte löpande stämmas av mot varandra.
I utredningens direktiv erinras om att frågan om rapporterings- rutiner i krislägen uppmärksammades i rapporten från Samverkans- gruppen för utrikeshandeln i kris. En översyn av dessa rutiner gjordes också och en promemoria med förslag till förbättringar remissbehandlades år 1987.
Samtidigt inledde tulldatautredningen sitt arbete. I tulldatautred- ningens betänkande (SOU 1987:40) om Datorisering av tullens ex- port- och importrutiner — Förstudie, behandlas krisregleringsaspek- ten endast summariskt.
Utredningsmannen konstaterar ”att det är av stor vikt att vid regleringar på utrikeshandelssidan i krislägen kunna göra avstäm- ningar mellan tullverkets rapportering av varurörelsen och riks- bankens rapportering av betalningen”.
Översynen av rapporteringsrutinerna mynnade våren 1988 ut i ett regeringsuppdrag till generaltullstyrelsen att gemensamt med riks- banken och efter samråd med kommerskollegium, jordbruksnämn- den och ÖCB utarbeta ett förslag till ett utbyggt rapporteringssy- stem för rapporteringsrutiner. Uppdraget skulle ha varit slutfört den 1 december 1988 men har försenats och någon redovisning till UD:s handelsavdelning har ännu inte skett. Jag har emellertid fortlöpande hållit mig informerad om utredningsarbetet.
Arbetsgruppen med representanter från de berörda myndigheter— na har i det utkast till rapport som föreligger i december 1989 konstaterat, att varken tullverkets nuvarande redovisningssystem eller riksbankens system är någon säker grund för en avstämnings- möjlighet i en krissituation med hänsyn dels till de förestående
förändringarna i resp. myndighets datasystem, dels till de svårig- heter som gäller jämförbarheten i de båda systemens innehåll. T.ex. registrerar riksbanken transaktioner över 50 000 kr. medan tullver- ket preciserar sändningar över 10 000 kr. Gruppen anser att för en förbättrad jämförbarhet mellan de båda systemen krävs ett särskilt system enbart för detta ändamål.
Mot bakgrund av att krissituationer som påverkar utrikeshandeln enligt gruppen alltid kräver någon typ av reglering, oftast i form av licensarrangemang, har gruppen i sitt utkast till rapport utgått från ett sådant. Eftersom tullverkets datasystem ännu på några år inte är i drift har utgångspunkten varit att ta fram ett system, som bygger på nuvarande manuella rutiner men som kan omsättas till datorrutiner när tiden blir mogen. Systemet skall vara så avpassat att det kan tillämpas såväl i en betalningsbalanskris, då all handel med utlandet är reglerad, som i lägen då Sverige ingått bilaterala betalningsavtal med andra länder eller då företag i större skala bedriver kombi- nationsaffärer.
Arbetsgruppen har också gjort ett förslag till manuella rutiner för avstämning av varutransaktioner. Sådana rutiner är värdefulla sär- skilt med hänsyn till att vår sårbarhet på datorområdet är så fram- trädande. Även tulldatautredningen har i sin slutrapport (SOU 1989:40) betonat nödvändigheten av väl fungerande reservrutiner som kan användas vid de tillfällen då systemet av någon anledning inte fungerar. Ett stopp i systemet får inte innebära att trafiken blir stående. Av detta skäl har generaltullstyrelsen inlett arbete med att utforma manuella reservrutiner främst för de funktioner som är kritiska i tidshänseende. Arbetet bedrivs parallellt med systemut- vecklingen. De manuella rutinerna är avsedda för kortare avbrott i systemet.
Utrikeshandelsstatistiken
Införandet av tulldatasystemet medför bl.a. att tullen kommer att erhålla uppgifter om varurörelserna elektroniskt direkt från före- tagen. Vid två tillfällen per månad skall TDS automatiskt generera statistikunderlag som översänds till SCB. Detta kan ske per magnet- band eller via elektronisk överföring. Den 16:e i varje månad över- sänds föregående månads export- och importposter och den 1:e i varje månad översänds rättelser av tidigare perioders uppgifter. Det särskilda uppgiftslämnandet för snabbstatistiken kan därmed slopas. Månadsvis produceras även en rapport för statens jordbruksnämnd. Rapporten omfattar bl.a. uppgifter om under perioden debiterade jordbruksavgifter per statistiskt nummer och land.
På sikt kan det bli så — särskilt vid ett långtgående närmande till EG — att de större företagen lämnar statistikunpgifter direkt till
SCB. Detta skall också leda till bättre och snabbare statistik. Den långa leveranstiden för utrikeshandelsstatistiken, för närvarande tre månader, har ansetts skapa problem särskilt vid störningar i ut- rikeshandeln.
Betalningsbalansstatistiken
Inom riksbanken har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits un- der lång tid för att förbättra statistikunderlaget. Huvuddelen av detta arbete har skett inom det s.k. BOK-projektet. Den första etappen i BOK-projektet (BOK I), som omfattar importbetalningar, infördes år 1983. Systemet för exportbetalningar, BOK II, infördes år 1987.
Avvecklingen av valutaregleringen medför t.ex. att nya krav kom- mer att ställas på redovisningen av betalningsbalansstatistiken. Re- dovisning av kapitaltransaktionerna har redan arbetats in i systemet. Frågan om hur denna skall tas fram när utlandsbetalningarna ej längre behöver gå genom banksystemet övervägs för närvarande av riksbanken.
Utvecklingen minskar behovet av särskilda rapporteringsrutiner
Som framgått tidigare utreder riksbanken förutsättningarna för en förenklad, företagsanpassad månadsrapportering över företagens utlandstransaktioner i stället för rapportering via förmedlande valu- tabanker. Denna förenklade rapportering kan få som konsekvens att varubetalningar inte kan särskiljas ur bankernas betalningsrapporte- ring. Vidare kan andra betalningsvägar än genom valutabank bli tillåtna. Det har också blivit allt vanligare att de stora företagen lägger sin finansförvaltning utomlands, vilket ytterligare försvårar avstämningsmöjligheterna.
Utvecklingen går mot förenklade rapporteringsrutiner både vad gäller varu- och betalningstransaktioner med utlandet. Därmed minskar också förutsättningarna för en sådan avstämning dem emel- lan som kan anses nödvändig i en krissituation. Den nationella kontrollen över betalningsströmmarna urholkas alltmer som en kon- sekvens av den finansiella integrationen och företagens internatio- nalisering.
När kravet på ökad kontroll och jämförelse mellan utrikes be— talningar och varutransaktioner framfördes, skedde detta mot helt andra antaganden om avspärrning och krisimport än som gäller enligt 1987 års försvarsbeslut och i ett läge med omfattande valuta- reglering. Målet var då att det ekonomiska försvaret skulle kunna klara de påfrestningar på vår försörjning, som en cirka ettårig av-
spärrnings- eller krigssituation kunde medföra. För vissa områden antogs en krislängd på tre år. Denna tid har i 1987 års försvarsbeslut krympt till ett förkrigsskede på upp till ett år, åtföljt av ett akut neutralitets- eller krigsskede på några månader. Angelägenheten och möjligheten av att kunna stämma av varuleveranser mot be- talningar har därmed minskat, eftersom ett sådant rapporteringssy- stem knappast kan bli aktuellt förrän mycket sent i ett förkrigsske- de.
Jag anser det därför osäkert om och när ett behov kommer att uppstå av att utveckla ett särskilt datasystem som möjliggör de nödvändiga avstämningarna i ett krisläge. Arbetsgruppen har på ett förtjänstfullt sätt i sitt förslag till manuella rutiner för rapportering- en anpassat dessa till TDS. Tullverket har emellertid redan nu efterlyst en möjlighet till avstämning mellan tull- och betalningsupp- gifterna i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Skulle riks- banken därför i framtiden behöva se över sin rapportering, t.ex. till följd av att betalningsbalansstatistiken och skattekontrollen inte kan upprätthållas när valutaregleringen är avskaffad, vill jag rekommen- dera att riksbanken även beaktar behovet av en avstämning mellan tullens och bankens system. Sådana rutiner skulle självfallet också kunna användas för motsvarande avstämning i krislägen.
Bilaga I
' Kommittédirektiv %$? rar
Dir ”87:39 Utredning om svensk utrikeshandel i krislägen
Dir l987:39 Beslut vid regeringssammanträde 1987-09-10.
Statsrådet Gradin anför.
Mitt förslag
Beredskapen mot utrikeshandelsstörningar utgör en väsentlig del av var försörjningsberedskap och förberedelserna för olika krislägen bör vara omfattande och grundliga. Det är angeläget att tänkbara störningar analyseras och att beredskapen att möta dessa granskas. Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas för att se över vissa frågor om svensk utrikeshandel i krislägen och föreslå åtgärder. 1 uppdraget skall ingår att se över gällande lagstiftning rörande varuhandel och transportväsende.
Bakgrund
Den svenska ekonomin är i hög grad integrerad i en internationell arbetsfördelning. Importen och exporten av varor och tjänster är 1985 motsvarade 33 resp. 35 % av vår bruttonationalprodukt.
I prop. 1986/87:95 om totalförsvarets fortsatta utveckling redovisas riktlinjerna för beredskapsplaneringen inom bl.a. den civila delen av totalförsvaret. I propositionens bilaga 3 anförs bl.a. att den snabba förändring och internationalisering av vår ekonomi som pågår och som har viktiga effekter för vår försörjningsberedskap gör det nödvändigt att analysera tänkbara utrikeshandelsstörningar och granska vår beredskap att möta dem.
Enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalför- svarets civila del skall kommerskollegium ansvara för funktionen Utrikes- handel. I denna funktion har också tullverket och statens jordbruksnämnd uppgifter. Överstyrelsen för civil beredskap har till uppgift att samordna verksamheten inom totalförsvarets civila del.
1984 års förs rurskommirlé
1984 ars försvarskommitté har i sin analys av de hotbilder som bör ligga till grund för beredskapsplaneringen kommit fram till att störningar i den internationella handeln kan uppstå tidigt under en konflikt mellan makt- blocken. främst avseende strategiska ravaror och högteknologi. Successivt under en kris kan emellertid andra områden komma att beröras. och det multilaterala handelssystemet kan komma att få ökade inslag av bilaterala arrangemang.
Kommittén anför vidare att Sverige under ett sådant skede måste föra en aktiv handelspolitik som stöder var strävan att vara neutrala i ett eventuellt kommande krig. Samtidigt måste normala handelsförbindelser upprätthållas i så stor utsträckning som möjligt. Utöver den traditionella satsningen inom försörjningsberedskapen på lagring. omställningsförberedelser osv. bör enligt kommitténs mening ekonomiska och handelspolitiska styrmedel i ökad grad utformas för att möta ekonomiska kriser pa ett tidigt stadium.
Krishandelsavtal
Krishandelsavtal med andra länder kan vara ett sätt att förbereda viktig » import i kristid. I mars 1986 undertecknade de svenska och norska regeringarna ett protokoll om handeln mellan Sverige och Norge i internationella krislägen. Protokollet upptar ett betydande antal varugrup- per för sådan handel. I anslutning till protokollet har slutits kommersiella avtal mellan berörda företag i de bada länderna. En särskild översynskom- mitté har till uppgift att följa protokollets tillämpning och kan besluta om ändringar och tillägg till protokollets varutäckning.
Samverkansgruppen för utrikeshandel i kris
Representanter för kommerskollegium. statens jordbruksnämnd. general— tullstyrelsen. Sveriges riksbank och överstyrelsen för ekonomiskt försvar, numera överstyrelsen för civil beredskap. redovisade den 15 juni 1983 i den s.k. SUK-rapporten (samverkansgruppen för utrikeshandeln i kris) vilka uppgifter som licens- och försörjningsmyndigheterna kan komma att aläggas isamband med regleringar av utrikeshandeln och därmed förenade problem. Rapporten utmynnade i ett antal förslag. Det första av dessa genomfördes da ett krishandelsråd är l985 inrättades vid kommerskollegium.
Ett annat förslag gällde en översyn av rapporteringsrutinerna för utrikes betalningar och varutransaktioner i syfte att förbättra möjligheterna till jämförelse och kontroll. En sådan översyn har företagits av representanter
sou 1989:107
för utrikesdepartementets handelsavdelning. riksbanken och tullverket. En promemoria överlämnades den lö mars l987 till utrikeshandelsministern och har remissbehandlats.
Därutöver föreslas i SUK-rapporten — upprättande av en särskild nämnd där beslut i licens- och försörjnings- ärenden kan överklagas.
— fullmakter för regeringen att vid valutakriser vidta regleringar och ransoneringsatgärder samt begränsa importen utan föregaende riksdagsbe- slut.
— översyn av samordningen inom regeringskansliet i fraga om berednings- ansvaret för ärenden som rör kriser i utrikeshandeln och folkförst'irjning- en.
Pågående .s'lndit'r nr./n.
Inom försvarsdepartementets sekretariat för säkerhetspolitik och lang- siktsplanering (Fö/SSLP) genomförs studier av dels den internationella uli'et'klingen. dels det svenska .vuin/iällr'ls förändring. Pa denna grund definieras de yttre hot sotn värt totalförvar genom planering skall kunna möta. Underlaget utnyttjas dels för att inrikta myi'idigheternas långsiktiga planering i enlighet med statsmakternas intentioner. dels som grund för försvarskommitteers överväganden och rekommendationer. Underlaget berör även beredskapen pa utrikeshandelsomradct. Jag kan särskilt nämna SSLP-rapporterna "Säkcrhetspolitiska hot mot fredssamhället" och "För- sörjningspäfrcstningar vid krig i var omvärld".
lngenjörsvetenskapsakademien och Kungliga Krigsvetenskapsakademien har pä regeringens uppdrag under tiden december l984 — oktober 1985 genomfört en symposieserie kring temat "forskning. industri och säkerhets- politik för [990-114101". Akademierna konstaterar i sin rapport frän sympo- sicrna bl.a. att med den av de internationella marknadskrafterna framdrivna specialiseringen och internationaliseringen inom näringslivet blir det allt svärare att bedöma graden av utlandsberoende och vår verkliga t'örmäga att tillgodose de inhemska behoven vid yttre störningar. Allmänt bedömer man ocksä att risken för och verkningarna av s.k. lägniväkonflikter har ökat. Akademicrna pekar pä behovet av fortk'ipande analyser och nya former av ätgärder.
l-"örsvarcts t'orskningsanslalt genomför för närvarande pä regeringens uppdrag en studie av .ru/nIii'illvekonwnin tlnder kriser och i krig. Studien skall belysa de störningar av samhällsekonomin som kan förutses uppkomma
under kris och i krig. Därvid har utrikeshandeln angivits vara ett av de områden som kan vara av intresse att studera.
Beredskapen pa utrikeshandelns omräde har ett nära samband med beredskapen i fråga om utrikes sjötransporter och luftfart. Transportrådet genomför för närvarande en studie om trans/)()rtverksamheten i kris och krig. ] denna behandlas även utrikes sjöfart. En förstudie har avrapporterats. Transportrådet fortsätter arbetet i samarbete med bl.a. sjöfartsverket och Sveriges Redareförening.
Utredningsuppdraget
Som jag nu redovisat är ett antal aspekter pa utrikeshandeln i krislägen berörda i olika studier.
Utredaren skall granska var beredskap för insatser som kan krävas för att bemästra problem för utrikeshandeln i olika krislägen samt lägga fram förslag i den man gällande lagstiftning, i synnerhet vad gäller varuhandel och transportväsende. behöver förändras eller kompletteras. Utredaren bör i sitt arbete beakta l987 ärs försvarsbeslut och bakomliggande försvarskommit- tébetänkanden samt inhämta underlag fran närliggande studier. i synnerhet fran den inom försvarets forskningsanstalt pägaende studien JV samhälls— ekonomin under kriser och i krig.
Förhandlingsarbetet bade pa den statliga sidan och pa näringstivssidan kan förutses bli omfattande i krislägen (inköpsdelegationer. motköpsdiskussio- ner. förhandlingar om bilaterala avtal. transportlörhandlingar med andra länder). Utredaren bör se över beredskapen pa denna punkt och Ligga fram förslag till vad som redan nu kan göras för att förbereda denna verksam- het.
För att möta störningar i utrikeshandeln. som kan inträffa redan under tidiga skeden av en kris. krävs en cl'fektix beredskap förde atgärder som kan bli aktuella. Utrikesdcpartemcntets handelsavdelningar inom regeringskan- sliet ansvarig för detta. Utredaren bör se över arbets- och rollfördelningen och samordningsformerna i dessa fragor mellan departement. myndigheter och näringsliv pa försörjnings-. transport-. ransonerings— och regleringsom- radena och lämna förslag till sadana förbättringar som kan kräms för att säkra en betryggande utrikeshandel i olika krislägen. Särskilt sjöfartens roll för transportförst'irjningen i ett krisläge bör belysas i detta sammanhang. Vidare bör utredaren beakta resultatet av transportradets studie om vilka atgärder som bör kunna vidtas för att erforderliga transportresurser skall kunna säkras i ett krisläge. Därutöver bör en genomgang ske av reglerna för myndigheternas agerande och förslag lämnas om lagstiltningen skulle behöva anpassas for de olika situationer som kan uppkomma Mdart' bor
utredaren analysera organisation och resurser för uppgifteri krislägen inom säväl utrikesdepartementets handelsavdelning som myndigheterna inom utrikeshandelsfunktionen och. om det är motiverat. lägga fram förslag till ändringar. Berörda fackliga organisationer och arbetsgivarsidan bör i denna del hallas informerade om arbetet.
Utredaren skall beakta kommittédirektiven (Dir. 19845) till samtliga . kommittéer och särskilda utredare angaende utredningsförslagens inrikt- ning.
Utredaren bör i sitt arbete samrada med berörda myndigheter och andra intressenter samt väga in vad som framkommer i pägaende studier på närliggande områden. Arbetet skall vara avslutat senast hösten l989.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsrad som har till uppgift att föredra ärenden om utrikeshandel m.m.
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommitteförordningen (1970: | lU) — för fragor om utrikeshandeln i krislägen
att besluta om sakkunniga. experter". sekreterare och annat biträde at utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag A lt). Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
( [ ltrikesdepartementet )
Bilaga 2
Kommittédirektiv %%
&?
Dir. ”88:43
Kommittédirektiv till kommittéer och särskilda utre- dare angående beaktande av EG-aspekter i utred- ningsverksamheten
Dir. 1988z43
Beslut vid regeringssammanträde 1988-()6-22.
Statsrådet Gradin anför.
Mitt förslag
Kommittéer och särskilda utredare bör få i uppgift att beakta EG-aspek- ten i sin utredningsverksamhet.
Bakgrund
Pä grundval av propositionen Sverige och den västeuropeiska integratio- nen (prop. 1987/88:66. UU 24, rskr. 245) har riksdagen angivit vissa riktlin— jer som skall ligga till grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete.
] propositionen uttalas bl.a. viljan att gå vidare i det nordiska samarbetet och stärka EFTA samtidigt som vi skall bredda och fördjupa samarbetet med EG så långt detta är förenligt med neutralitetspolitiken.
Vi skall saledes medverka i EFTAzs och EG:s arbete på att avskaffa fy- siska. tekniska och fiskala hinder i syfte att så långt möjligt skapa ökad rör- lighet för varor, tjänster. människor och kapital i Västeuropa. Vi skall vidare utveckla det västeuropeiska samarbetet på forsknings- och utvecklingsområ- det samt verka för att den sociala dimensionen ges en ökad tyngd i det väst- europeiska samarbetet. Detta innebär att vi skall främja sysselsättning och social trygghet och samarbete inom sådana områden som ekonomisk politik, arbetsmiljö- och miljöpolitik liksom konsumentpolitik.
Efter hörande av bl.a. konsititutionsutskottet och lagutskottet anförde ut- rikesutskottet följande om behovet av harmonisering med lagar och andra
200
regler inom EG och formerna för en systematisk redovisning av sadana lagar ! och regler vid förslag till ny svensk lagstiftning.
Det är ett viktigt led i strävandena mot ett ökat samarbete med EG att Sverige i görligaste mån försöker avveckla tekniska handelshinder genom en harmonisering av lagar och andra författningar. Samma uppfattning framförs av lagutskottet i dess yttrande. Det är angeläget. vilket även framförs i propositionen. att svenska myndigheter går igenom EG:s reg— ler pä olika områden och tillvaratar de möjligheter till harmonisering som finns. Utskottet får i detta sammanhang framhålla att en redovisning av hur lagförslag förhåller sig till reglerna i andra länder vanligtvis görs i svenska propositioner och utredningar. Det får vidare förutsättas att re- geringen vid utarbetandet av lagförslag beaktar gällande regler i andra länder inkl. länderna i EG. Utskottet utgår ifrån att regeringen i sitt fort— satta harmoniseringsarbete. och där så bedöms vara av betydelse. redovi- sar huruvida förslag till lagar och regler överensstämmer med lagar och regler inom EG.
Riksdagen beslöt i enlighet med vad utskottet anfört.
Riktlinjer
Mot bakgrund av vad jag nu har redovisat bör de kommitteer och sar- skilda utredare som har till uppgift att lämna förslag som berör den fria rör- ligheten för varor. tjänster. människor och kapital eller på annat sätt berör det västeuropeiska integrationsarbetet få direktiv enligt följande. . Kommittéer och särskilda utredare skall undersöka vilken gemensam ord- ning som i förekommande fall räder inom EG inom det aktuella ämnesområ— det och i sina förslag ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns. . Kommittéer och särskilda utredare skall redovisa hur de förslag som läggs fram förhåller sig till EG:s motsvarande regler. direktiv eller förslag till di— rektiv frän EG-kommissionen. — Om kommitténs eller utredarens förslag skiljer sig härifrån. skall skälen för detta redovisas. . Kommittéer och särskilda utredare skall redovisa de statsfinansiella och övriga samhällsekonomiska effekter som uppkommer av de förslag som läggs fram som innebär anpassning till EG:s regler, direktiv eller förslag till direktiv från EG-kommissionen. Kommittéerna och utredarna skall i de fall då ökade statsfinansiella kostnader bedöms uppstå lämtza förslag till finansiering. På motsvarande sätt skall effekterna av eventuella avvikelser från EG:s regelsystem redovisas.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen beslutar att kommittéerna och de särskilda utredarna genom departementens försorg ges till känna vad jag anfört i detta ärende.
& Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Utrikesdepartementet)
ARBETSGRUPPEN FÖR BETALNINGSBÅLANSPRÅGOR H.M.
1959—12—04
Åtgärder för att bemäiträ utrikenhendeln i krislägen
IMPORT
Åtgärd Motiv Lag/förordning
TULLÅR/AVGIFTER
Tull Begrlnun vinn
import
Tulltaxelagen (1987:1068)
Lag (1987:1069) om tullfrihet m.m. (Särskild tull) (R? & kap.9 Sl
Importavgift
Begrlnea vina import
Internationella åtaganden
att I o 11 GATT
art 3 EFTA—konven- tionen
art 3 o 6 FRA Sve- rige-EG
som ovan tull
Betalningsbalans— problem:
art:a XII-XIV GATT art VIII IHF jämte GATT:s betalninge- balanadekluration (l979)
OECDza Ratifika- tiona— och konsul- tationuprocedur
art 28 FHA EG—Sve- rige
ett 19 EFTA—konven- tionen
Genomförande
Proposition till riksdagen
Regeringen bemyn— digad att utfärda föreskrifter
Fördelar
—Kan införa. snabbt -I-:nke1 admi- niltretion -Kan införas snabbt
-Ger snabb effekt vid hög avgift
Nackdelar
—Styrningseffek- ten osäker
-Prieökning på import
-Differentierade avgifter medför tunqrodd admi- niltration
Tullar för ca 95 I av Sveriges import bundna enl. art 1! GATT och för ca 00 I av importen enl. EFTA-konventionen och run
I likhet med åtgärder enligt andra fullmaktl- lagar skall före-krit— ten underställda rike- daqen inom viss tid
Inom livsmedelaomrd- det förekommer inför- aelavgifter i pril- reqlerende uyfte
System med import— avqift för utjäm- ning av råvaruprieer tilllmpae för jord- bruk-reglerade varor
Jfr Ds 1989:63 En ny livsmedelspolitik
Jfr förslag i avsnitt 4.4
Lag/förordning
Internationella ltaganden
Genomförande
Fördelar
Nackdelar
___—mh
INPORTDBPOSI- TION
Bergänla visa import
att 11 GATT
art 3 och 6 EFTA- konventionen
art 3—6 FRA Sve- rige—EG
Betalningsbalans- problem:
artza XII-XIV GATT art VIlI IHF jämte GATT:s betalnings- balansdeklaration (1979)
OECD:s Notifika- tionsprocedur
art 28 FHA EG— Sverige
art 19 EFTA—konven— tionen
—Kan in- föras snabbt
—Åtgärden rever- sibel
—Hindre effekt på prisnivån än tullar/avgifter
-Organisation för införande och adminiatra- tion ej klarlagd
Styrningaeffek— ten oaäker bl.a. p.g.a. företagens likviditet och möjlighet att ll— na utomlands
Sverige har inte tillämpat import- depo-itioner
Likviditetaltatra- mande effekten sär— skilt värdefull
vid betalninga— balanakriaer
Depositioner har använts av ett antal västländer under 1960- och 70-ta1en. Använda flitigt av länder
i tredje världen. Systemet har ut- nyttjats aom kom— plement till andra Åtgärder för kredit- kontroll o. import— begränsning
Jfr förslag i avsnitt 4.4
204
Lag/förordning
Internationella ätaganden
Genomförande
Fördelar
Nackdelar
LICENSSYSTEH MED KVANTITA— TIVA RESTRIKTIONER/ IHFORTFÖRBUD
PRISREGLERING
l) Hädanefter kallade prisregleringslagen pa jordbrukets resp. fiskets område
Följa och mot- verka/förhindra viss import
Motverka pris- stegring på importerad vara och/eller indirekt begränsa viss import
Förordning (1984: 53) om import och
exportreglering
Lag (1975:85)med bemyndigande att
meddela föreskrif- ter om in- och ut-
försel av varor
Prisreglerings- lagen (1989z978)
art XI o XIII GATT art lO EFTA—konven- tionen
art 13 FHA Sverige,
EG GATTzs licenskod
Betalningsbalans— problem:
art:a XII-XIV GATT art VIII IHF OECD:s Notifika— tions— och konsul- tationsprocedur art 28 FHA EG- Sverige art 19 EFTA—konven- tionen
Regeringen be- myndigad att ut— färda föreskrif- tet
Regeringen bemyn- digad att utfärda föreskrifter
(7 - 8 SS) Riksdagens godkän- nande inhämtas i efterhand
-Hest effektiva medlet att styra importen
—Ger snabb ef- fekt t.ex. ge- nom stoppris
—Allvarligt in- grepp i den fria handeln
-Tröghet i ini- tialskedet p.g.a. administrativa inkörningaproblem
-Administrativ belastning för myndigheter och näringsliv
-Allvarligt in- grepp i den fria närings- verksamheten
-Administrativ belastning för myndigheter och näringsliv
JN bemyndigad att be- sluta om licensbe- läggning i vissa fall (prisreglerande och handelspolitiska si— tuationer) säväl en- ligtliagarna (1967: 340) om prisreglernq päjordbrukets rAde och (1974:226) om prisreglering pA fis- kets område som enligt förordningen (1984:53) om import och export- reglering
Jfr möjligheten att ge ensammrätt att im- portera till jord— brukets reglerings- föreningar enl. pris- regleringslagen pä jordbrukets omräde
Åtgärder enl. PL: Prisstopp Högstpris Förhandsanmälan Harginalreglering (nya PL) Försäljningsförbud m.fl.
IMPORT Åtgärd
Lag/förordning
Internationella ätaganden
Genomförande
Fördelar Nackdelar
___—___—
PRISCLEARING utjämna skill- nader i import- priser i syfte att underlätta/ öka viss import
IHPORT- Underlätta och ÅSUBVENTIONER/ öka import -STÖD
ADMINISTRATIVA FURPARANDEN
Centraliserad Förbättra styr- gränspassage ning och kontroll av import
Upphävande/be- öka den fysiska gränsning av kontrollen av hemtagnings- importen systemet
Ransonerings- lagen (1976: 268) 5 &
3 5
8 5
Proposition till riksdagen
Riksdagens god- kännande kan in- hämtas i efter- hand i vissa fall
Inrättande av clearingnämnd
Regeringen (3 5) och generaltull- styrelsen gm subdelegation (115 5) bemyn- digade att utfär- da föreskrifter Regeringen (B i) och generaltull— styrelsen gm subdelegation (115 5) bemyndi- gade att utfär-
-Ger snabb effekt -Systemet kan spx ha: i uppdrag att _ _ missbrukas av utreda beredska för få:?=1:;::1£259 importörernatom— prisclearing s.å.t. im ort genom fattande kon- internationella åta- prfautjammg trollapparat gsnden. Jr: förslag i pd specifikt va— krävs avsnitt 4.2.3 ruomrlde -Administration
för säväl av—
giftsuttag som
bidragsgivning
mlste byggas upp
-Kopplingen ave gift/bidrag in- om ett och sam- ma system är effektivt ur för- sörjningssynpunkt
-Försörjningsvik- tig inhemsk kapa- citet kan skyddas mot konkurrerande import
—Ger snabb effekt -Finansiering Jfr importbidrag, fi- via statsbud- nansierade inom ramen geten för jordbruksprisreg-
leringen.Jfr förslag i avsnitt 4.2.2
-Effektivt medel att hindra icke önskvärd import
—Administrativ Inbegripet nog— belastning för grannare doku- myndigheter och mentkontroll m.m. näringsliv -
Jfr förslag i av— snitt 4.6.4
Effektivt medel -svlrigheter i ini— att kontrollera tialskedet Hua. importens över- p.g.a. nya mtiner ensstäsuelse och omlokalisa'ing m. t.ex. licenser av personal
EXPORT
Åtgärd Lag/förordning Internationella Genomförande Fördelar Nackdelar åtaganden
______________________________—_—————————
TULLAR/AVGIFT art I 0 II GATT -Kan införas -Organisation Exporttullar ej srt VIII IHF snabbt för införande bundna enl. art II och administra- GATT art 7 FHA sverige- tion ej klar— EG lagd
-Styrningseffek- ten osäker
Begränsa viss Proposition till ändring i tulltaxe-
export riksdagen lagen (1987:1066) som enl. gällande lydelse avser import
Ex ortav ift 5 xanga vig. -Differentierade Prisregleringslagar— P ? eigort avgifter medför ha på jordbrukets
tungrodd admi- och fiskets områ-
nistration den medger utförsel- avgift i prisreg- lerande syfte
Jfr förslag i avsnitt 0.4
EXPORTDEPOSI— Begränsa viss art VIII IHF -Kan införas -0rganisation Jfr prop. 1983/84: TIONER export snabbt för införande 200 om vissa åtgär- och administra- der för att dämpa -Åtgärden tion ej klar- pris- och kostnads- reversibel lagd utvecklingen o Lag (l904zso2l -Styrnings- om exportdepositioner effekten för skogsprodukter. osäker Tullverket uppbar depositionerna för insättning på konto i riksbanken
Jfr förslag i avsnitt 4.4
EXPORT Åtgärd LICENSSYSTEM Följa och mot— MED KVANTI— verka/förhindra TATIVA RESTRIK— viss export TIONER/EXPORT- FÖRBUD
PRISUTJÅNNINGS— Begränsa eller AVGIFT förhindra viss export
Underlätta och öka svensk export
EXPORTSUBVEN— TIONER/-STÖD PRISREGLERING
Lag/förordning
Förordning (1984: 53) om import- och exportreglering
Lag (1975:ss) med bemyndigande att meddela före- skrifter om in- och utförsel av varor
Ransoneringsla- gen (1978=268) 9-11 55 Prisreglerings- lagen (l989:978)
Internationella åtaganden
art XI o XIII GATT ar II EFTA-konven- tionen
FHA Sverige—EG behandlar inte denna åtgärd
art xx GATT art 27 FHA Sverige- EG
art:a XVI och XXIII GATT och subventionskoden art:a 13 och 24 EFTA—konventionen art:a 18 och 23 FHA Sverige-EG
Genomförande
Fördelar
Nackdelar
Anm.
—_———-—_——.—______
Regeringen be- myndigad att ut- färda före- skrifter
Proposition till riksdagen. Riks- dagens godkän— nande kan inhäm- tas i efterhand i vissa fall
-Hest effektiva medlet att styra exporten
—Kan kopplas till specifik försörj— ningsbedömning för viss vara
-Inf1utna medel kan nyttjas för förbättrad för- sörjningsbered- skap på berört område
—Accepteras lät- tare av berörd bransch, som tillgodogöra influtna avgif- ter
-Ger snabb effekt
-allvarligt in- grepp i den fria handeln
-Tröghet i initi— alskedet p g a administrativa inkörningsproblem
—Administrativ belastning för myndigheter och näringsliv Administration för fondering
av avgifterna mlste byggas upp
-Finansiering via stats— budgeten
JN bemyndigad att Iicensbelägga pris- reglerade varor och kakao
Jfr möjligheten att ge ensamrätt att exportera till jordbrukets och fiskets reglerings- föreningar enl. pris- regleringslagarna på jordbrukets resp. fiskets område
Jfr prisclearing på importsidan
Jfr förslag i avsnitt 4.2.1
Exportbidrag före- kommer inom jord— bruks- och fiske- sektorn, finansie— rade delvis av inter- na avgifter m.m.,
delvis via stats- budgeten
Tillämplig på import. Ej möjlig att använda vid export
EXPORT Åtgärd
Lag/förordning
Internationella åtaganden
Genomförande
Fördelar
Nackdelar
________________________.______________________———_————————————________________________________________________________________
ADMINISTRATIVA FÖRFARANDEN
Centraliserad gränskontroll
Förbättra styrning och kontroll av export
Regeringen (3 5) och generaltull- styrelsen gm sub— delegation (115 5) bemyndigade att utfärda föreskrif- ter
-Effektivt medel att hindra export av oumbärliga varor
—Administrativ och ekonomisk belastning för bide myndigheter och näringsliv
Jfr förslag i avsnitt 4.6.4
IMPORT—EXPORT
Åtgärd Lag/förordning
Internationella åtaganden
Genomförande
Fördelar Nackdelar
___—___—
VALUTA- REGLERING Kontrollera Valutalagen betalningarna (l939:350)
Valutaför— ordningen (l959:264)
art VIII IMF:! stadga
OECD:s liberali- seringsstadgor (EFTA—konven- tionen och FHA Sve- rige-EG ansluter sig härtill) Proposition till riksdagen. Riksdagens god- kännande kan in- hämtas i efter- hand i vissa fall
En översyn av valuta- lagstiftningen sker f.n. i finansdepar- tementet. Jfr Ds
1989:74 Ny valutalag m.m.
Jfr även förslag i avsnitt 4.4
KOMMERSKOLLEGIUM Administrativa byrån 1989—02—28
, Bengt Larsson
Funktionsbeskrivning utrikeshandel
l. Myndigheternas och näringslivets roller
2. Mål för funktionen
3. Funktionens innehåll och avgränsningar
4. Ansvarsfördelning, uppgifter, styrmedel och ledningsorgan 5. Samverkan med civila operativa ledningsorgan
6. Samverkan med övriga funktioner
7. Samverkan med försvarsmakten
Fortsatt arbete
212
1 (13) En bilaga 1989—02—28
FUNKTIONSBESKRIVNING UTRIKBSHBNDEL
MYNDIGHETERNAS OCH NÄRINGSLIVETS ROLLER
Myndigheter i funktionen utrikeshandel
Myndigheter inom funktionen utrikeshandel är kommerskollegium (KK), tullverket och statens jordbruksnämnd (JN). Sveriges
riksbank deltar i funktionens arbete. Funktionsansvarig myndighet är KK.
Fredstida uppgifter för myndigheter inom utrikeshandelsfunktionen
KK
KK är central förvaltningsmyndighet på utrikeshandelns område och ansvarig myndighet inom totalförsvarets civila del för beredskaps— förberedelser inom utrikeshandelsområdet. KK har därvid att handlägga frågor om handelspolitik och utrikeshandel samt vissa frågor i samband med näringsrättsliga regleringar och inrikes— handel. Till kollegiet är knutet bl a ett handelspolitiskt råd och ett krishandelsråd.
Tullverket
Den centrala ledningen av tullverket utövas av generaltullstyrel- sen (GTS). Under GTS lyder tullstaten som består av tullverkets regionala och lokala förvaltning. Regionalt är landet indelat i sju tullregioner. Chefsmyndigheter för tullregionerna är tulldi— rektionerna. Tullregionerna är indelade i 21 tulldistrikt.
Ledningsorgan för tulldistrikten är distriktstullkammare. Utöver
distriktstullkammare finns 18 tullkammare samt tullstationer.
Tulldistrikten vid landgränsen är indelade i sju gränsbevaknings—
områden.
Tullverkets uppgifter inom ramen för funktionen utrikeshandel är att i anslutning till varuhandeln med utlandet övervaka att bestämmelser om införsel och utförsel av varor efterlevs samt bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot dessa bestämmelser. Verket utövar i enlighet ned särskilda föreskrifter uppsikt och kontroll över trafiken till och från utlandet samt har även vissa andra föreskrivna övervakningsupp-
gifter.
Tullverket har därtill uppgifter i flera andra funktioner, bl a Skatte— och uppbördsväsende och Flyktingverksamhet.
1.2.3 JN
JN är central förvaltningsmyndighet för pris— och marknads- regleringen på jordbrukets och fiskets områden samt är ansvarig myndighet inom totalförsvarets civila del för beredskapsföre-
beredelser i fråga om livsmedelsförsörjningen m m.
Jordbruksnämnden skall samråda med näringslivets organisationer
inom nämndens verksamhetsområde.
Jst roll inom utrikeshandelsfunktionen grundar sig på att nämnden handhar utredningar och regleringar, som hänför sig till varuut- bytet med utlandet och till landets medverkan i samarbetet inom internationella organisationer såvitt avser livsmedel, livsmedels-
råvaror och jordbruksförnödenheter.
1.2.4 Riksbanken
Riksbanken är ett riksdagens verk och sålunda ej underställd
regeringen.
Riksbanken är enligt regeringsformen "rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. Den skall också främja ett
säkert och effektivt betalningsväsende".
Enligt riksbankslagen förvaltar riksbanken tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Riksbanken får enligt lagen handla bl a med utländsk valuta och vissa utländska värdepapper och rättigheter samt ta upp utländsk kredit. Riksbanken ad- ministrerar därjämte valutaregleringen enligt valutalagen och valutaförordningen. Valutaförfattningarna ger idag riksbanken möjlighet att styra de 5 k kapitalbetalningarna mellan Sverige och utlandet.
Valutareglering vad gäller varuhandel administreras av riksbanken i funktionen utrikeshandel. Andra tillämpningsområden för valutaregleringen t ex kapitalrörelser åvilar riksbanken som
ansvarig för funktionen betalningsväsende. Myndigheternas kris- och krigsuppgifter
Planering för verksamhet under kriser och i krig inriktas på de lägen då utrikeshandeln förväntas ha viss omfattning d v s förekrigsskedet och under ett neutralitetsskede då möjligheter; till utrikeshandel kan föreligga. I krig förutsätts utrikeshandeln ha upphört. Funktionen skall dock ha beredskap att kunna tillvara-w ta de möjligheter till utrikeshandel som kan uppkomma även i
krigsfallet. KK
KK:s uppgifter i kriser och krig regleras i krigsuppgiftförteck- ning fastställd av regeringen 1978.
KK:s uppgifter under kriser och i krig omfattar bl a planerings- och utredningsverksamhet inför förhandlingar om handelsavtal. KK utfärdar vidare, efter regeringens bemyndigande,: föreskrifter och anvisningar för tillämpningen av utrikeshan-
delsregleringar inom industrivaruområdet samt handlägger ärenden
1.
.3
3. S(DlJ 1989:107 .2 3
som rör import- och exportlicensiering. Till kollegiet är knutet ett krishandelsråd med uppgift att bistå kollegiet vid handlägg- ningen av frågor som rör utrikeshandeln i krissituationer. Krishandelsrådet utgörs av ledamöter i handelspolitiska rådets arbetsutskott. Föredragande i rådet är representanter för myn- digheterna i funktionen utrikeshandel samt överstyrelsen för civil beredskap. Vid behov kan flera försörjningsansvariga myndigheter och även andra totalförsvarsmyndigheter knytas till rådet som
därvid kan fungera som forum för samråd mellan berörda organ.
Tullverket
Tullverkets roll och uppgifter kommer under en krisperiod att vara i stort sett densamma som under fredstid. Det gäller att bevaka rikets land- och sjögräns och registrera de varor som passerar in och ut. Allmänt sett blir det sannolikt allt svårare att kontrollera begränsningar och särregler, som kan bli särskilt frekventa under skymningslägen så länge utrikeshandeln har stor omfattning. Detta hänger ihop med att den svenska tullproceduren genom hemtagningssystemet i så stor utsträckning bygger på företagens uppgifter om import- och exportvaror och i mindre utsträckning på fysisk godskontroll. Tullverkets planering i detta sammanhang utgår från ett skede med en förhållandevis stor och reglerad utrikeshandel. För att regleringar skall kunna upprätt- hållas krävs dels möjlighet att koppla varor och betalningar till varandra dels skärpt fysisk kontroll av varor som passerar gränserna. Detta ställer stora krav på verkets personella resurser samt erfordras snabba och säkra rapporteringsrutiner om utrikes-
handeln.
JN:s uppgifter i krig regleras i fastställd krigsuppgiftförteck- ning. JN:s huvudsakliga fredstida uppgifter kvarstår. Inom jordbruks- och livsmedelssektorn förekommer redan i fredstid en omfattande reglering (via införselavgifter, exportbidrag m m) av
utrikeshandeln. Liksom beträffande KK omfattar uppgiften även
planerings- och utredningsverksamhet inför förhandlingar om ;
handelsavtal.
Riksbanken
Riksbankens uppgifter inom funktionen utrikeshandel är att styra betalningsutbytet med utlandet genom att i generella dispenser och särskilda tillstånd bestämma vilka typer av betalningar som skall få mottas från respektive verkställas till utlandet. Riksbanken måste lösa denna uppgift i samverkan med kommerskollegiets styrning av de mot varubetalningarna ekvivalerande varutransak- tionerna. Detta kommer att gälla vid såväl tillståndsgivning som uppföljning och kontroll tillsammans med tullverket av att varor tas hem för medgivna varubetalningar respektive av att betalningar
tas hem för medgiven varuexport.
Vid övergång till ett genom handels- och betalningsavtal styrt varuutbyte blir det en uppgift för riksbanken att medverka vid diskussion av betalningsmodaliteter och slutande av till handels-
avtalen anknutna betalningsavtal. Näringslivets roll
Under kriser och i krig förväntas utrikeshandeln genomföras i huvudsak på samma sätt som i fred. De företag som i fred handlar med andra länder skall ges möjlighet fortsätta därmed under en kris. Flera skäl talar emellertid för att utrikeshandeln under allvarliga krislägen måste inriktas på för folkförsörjningen väsentliga varor. I dessa lägen tillåts inte längre marknaden att fungera fritt utan en styrning av utrikeshandelns inriktning och _ omfattning blir nödvändig. Även under neutralitetsskedet förut- sätts dock näringslivet genomföra en stor del av utrikeshandeln. Myndigheterna inom funktionen utrikeshandel kan genom bemyndigande av regeringen med licenser och avgifter men också med t ex import/exportbidrag styra utrikeshandelns inriktning och genom- förande. Avsikten med dessa styrmedel skall dock alltid vara att underlätta genomförandet av den utrikeshandel som bedöms nödvän-
dig.
2. S()lJ 1989:107 2
MÅL FÖR FUNKTIONEN UTRIKESHANDEL
1987 års försvarsbeslut
Enligt försvarsbeslutet skall planeringen utgå från ett upp till 12 månader långt förkrigsskede med gradvis minskad utrikeshandel följt av en period med krig i Europa. I planeringen skall förutsättas att all utrikeshandel kan omöjliggöras i en sådan situation. Planeringen bör emellertid samtidigt ske så att möjligheter till utrikeshandel även i ett sådant skede kan
tillvaratas.
Utrikeshandelsfunktionen
Funktionen utrikeshandel innefattar åtgärder som behövs för att landet skall tillförsäkras den import och export som behövs för försvarsansträngningarna och befolkningens försörjning under
kriser och i krig.
Förkrigsskedet, då utrikeshandeln beräknas ha förutsättningar att uppgå till hälften och mer av den fredstida, kan innebära särskilda påfrestningar för funktionen. Stora anspråk kan komma att ställas på funktionen utrikeshandel relativt tidigt i ett krisskede vad gäller reglering och kontroll av in- och utförsel bl a på grund av internationella krissituationer inom olika varuområden, andra länders agerande och störningar på betal- nings- och valutaområdena. Under senare delen av förkrigsskedet och under neutralitet tillkommer störningar i utrikeshandeln orsakade av krigsoperationer i omvärlden och därmed sammanhängande transportproblem. I detta skede förutsätts utrikeshandeln behöva styras såväl mot länder/ländergrupperingar, mot branscher oCh enskilda företag som mot viss varuinriktning. Det kan också antas att en sådan styrning får betingas av såväl försörjnings— som betalningsskäl. Särskilt under neutralitetsskedet torde bytes-
handel komna att utgöra en stor andel i utrikeshandeln. Detta
medför i sig en ökad statlig styrning av handeln för att uppnå en optimal handel. Även under neutralitetsskedet torde dock de
fredstida utrikeshandelsaktörerna spela en viktig roll.
UTRIKESHANDELSFUNKTIONENS INNEHÅLL OCH AVGRÄNSNINGAR
Funktionens innehåll
Utrikeshandelsfunktionen ges under kris och krig delvis uppgifter av annan karaktär än i fred. Att samordna försörjningsmyndig- heternas och näringslivets prioriteringar och föreslå regeringen inriktning av utrikeshandeln är en sådan uppgift. Importfrämjande åtgärder för att i krislägen optimera importen och att föreslå lämpliga exportvaror är också uppgifter som enbart förekommer i
krislägen.
För att stödja för interna reglerings- och ransoneringsåtgärder genomförs regleringar på utrikeshandelns område som beroende på läget kan bli mycket omfattande. Information om vidtagna åtgärder inom utrikeshandelsfunktionen skall ges främst till näringsliv och
myndigheter. En omfattande beredskap för detta behöver byggas upp.
KK:s krishandelsråd har till uppgift att biträda vid kriser i utrikeshandeln. I den utredande verksamheten är därvid över— läggningar i rådet av särskild betydelse när ärendenas karaktär förutsätter samordning av olika intressen och slutligt ställnings—
tagande kräver beslut på regeringsnivå.
Avgränsningar mot andra funktioner
Utrikeshandeln är, även om funktionen innefattar många aktörer, väl definierad och ansvarsförhållanden till andra funktioner inom totalförsvaret får anses vara fastställda. De i funktionen ingående myndigheterna och riksbanken har tillika en knytning till andra funktioner. Gränsdragningsproblem i såväl planering som, genomförande kan därvid uppkomma. Detta torde dock kunna lösas underhand i samförstånd utan att den nuvarande funktionsindel-
ningen förändras.
4 S()l) 1989:107 .2
ANSVARSFÖRDELNING, UPPGIFTER, STYRMEDEL OCH LEDNINGSORGAN
I funktionen ingår myndigheterna tullverket och JN som lyder under regeringen och dessutom medverkar riksbanken som är ett riksdagens verk i arbetet. Funktionsansvaret bedöms inte innebära behov av direktivrätt mot myndigheterna eller riksbanken i funktionen- Uppstår konflikter inom funktionen skall inriktningen vara att
söka lösa dessa i samförstånd och genom samarbete.
I ett krigs- och neutralitetsskede finns behov av tätare kontakter mellan funktionsmyndigheterna än i fred. Punktionsledningsansvaret förändras inte i kris och krig. Vid övergång till krigsläge förändras inte heller ledningssystemet. Samverkansmöjligheterna försvåras av att myndigheterna och riksbanken har uppgifter i flera funktioner. Detta bör föranleda en översyn av den nuvarande planläggningen för myndigheternas och riksbankens krigsuppehålls-
platser. Tillgängliga styrmedel
I fred är utrikeshandeln i princip fri. Vissa undantag finns, bl a av säkerhetsskäl men också till skydd för svenska produ- center. Inom jordbrukssektorn är en stor del av utrikeshandeln reglerad (via införselavgifter, exportbidrag m m) i fredstid- De styrmedel som används i fred (förbud, kvantitativa restriktioner samt tullar och jordbruksavgifter) kompletteras i kris OCh neutralitet med mer aktiva åtgärder för att styra över importen till försörjningsviktiga varor t ex krediter, inköpsdelegationer
mm.
Ett övergripande styrmedel finns också i de bilaterala han- dels- och betalningsavtal som sannolikt utgör grunden för
utrikeshandel i ett allvarligt krisläge.
Ledningsorgan
Fredstida ledningsorgan
I fred samordnas funktionens myndigheter och riksbanken av KK i en grupp för gemensamma frågor. Funktionen är genom tullverket representerad på CB-nivå (tullregion) men endast den centrala
nivån deltar i planeringsarbetet.
Ledningsorganisation under kriser och i krig
Inga förändringar sker i ledningsorganisationen på central nivå. Funktionsansvarig myndighet samordnar verksamhetens inriktning. På högre regional nivå upprättar tullverkets representant, tulldirek-
tören,.en samverkansgrupp med CB.
Ledningsbehov
Den fredstida samordning som sker mellan funktionsmyndigheterna under KK:s ledning förutsätts fungera också i krislägen. Respek-
tive myndighet och riksbanken förutsätts inom sitt område utöva
den (del—)funktionsledning som behövs.
SAMVERKAN MED CIVILA OPERATIVA LEDNINGSORGAN Samverkan i fred Funktionens myndigheter samverkar inte (inom ramen för utrikeshan-
delsfunktionen) med civila operativa ledningsorgan i det fredstida
arbetet.
Samverkan under kriser och i krig
Utrikeshandelns inriktning och omfattning är ytterst en fråga för
regering och riksdag. öCB kan få uppgiften att som samordnande beredningsorgan åt regeringen rapportera om frågor som rör
prioritering av importbehov civilt—militärt och mellan olika
funktioner.
öCB har därvid behov av regelbunden information i mycket aggregerad form från KK om viktigare händelser och förändringar inom funktionen, allmänna översikter, förväntade import— och exportmöjligheter o s v som underlag för att lämna regeringen övergripande bedömningar av försörjningsläge, förslag till
avvägningar/prioriteringar, disposition av beredskapslager o s v.
Samverkan skall kunna ske vid behov - fysiskt i högkvarteret eller via tillgängliga sambandsmedel. Regionala och lokala organ
förutsätts hållas informerade genom ÖCB.
För tullverkets del kan därtill direkta samverkansbehov föreligga
på högre regional nivå.
6. SAMVERKAN MED ÖVRIGA FUNKTIONER M M
Funktionen utrikeshandel består av myndigheter som är direkt berörda av utrikeshandelns genomförande. Underlaget för den närmare utformningen av utrikeshandelns inriktning och omfattning kräver emellertid utöver regeringens övergripande styrning att information hämtas från flera andra funktioner. Utrikeshan— delsregleringar kan således också införas för att stötta inhemska
ransoneringar, regleringar och prisregleringar.
Regeringen utfärdar allmänna riktlinjer för verksamheten inom funktionen. Ansvarsfördelningen mellan utrikesdepartementets handelsavdelning och funktionen utrikeshandel (företrädd av KK) är
f n inte klarlagd.
Samverkansbehov utöver regeringen föreligger med tre skilda
grupper av funktioner.
Försörjningsansvariga organ vars uppgift det är att lämna underlag inom respektive ansvarsområde för utrikeshandelns inriktning och omfattning. Normalt redovisas behoven av import till KX som sedan gör en avvägning mellan dessa behov. Utgångspunkten är härvid de riktlinjer som regeringen har
utfärdat för utrikeshandelns bedrivande.
Till den gruppen räknas "försörjningsmyndigheter":
ÖCB/Försörjningskommissionen med ansvar för industriell försörjning.
Statens jordbruksnämnd med ansvar för livsmedelsförsörjning. Statens energiverk med ansvar för energiförsörjning.
Socialstyrelsen med ansvar för hälso- och sjukvård. Försvarsmaktens behov förutsättes bli kanaliserade delvis via ÖCB/Försörjningskommissionen men också direkt till kollegiet
(jfr p.7 nedan)
Transportfunktionen, främst i fråga om sjötransporter, är av betydelse för möjligheterna till utrikeshandel i kris- situationer och under krig. Den övergripande bedömningen av utvecklingen på transportområdet görs i transportrådets transportberedning. Representanter för transportmyndigheter förutsätts kunna kallas samt även i övrigt lämna underlag inför handläggning av ärenden. Behov av samverkan föreligger i övrigt inför handelsavtalsförhandlingar där transportfrågan kan få stor betydelse.
I krig kan transporter vara en så knapp resurs att den blir avgörande för såväl omfattning som inriktning av utrikeshan- deln. I dessa lägen torde kraven på samverkan vara mycket höga och normala sambandsvägar otillräckliga. De myndigheter
inom transportfunktionen som berörs av utrikeshandelsfrågorna
är förutom transportrådet, sjöfartsverket, sjöfartskommittén
-39 samt luftfartsverket.
Inom funktionen prisreglering har statens pris- och kon- kurrensverk till uppgift att tillämpa Allmänna prisregle- ringslagen. Utrikeshandelsregleringar kan därvid bli nödvändiga för att stötta en prisreglering, förhindra export av försörjningsviktiga varor eller begränsa risken för att prishöjningar i utlandet alltför mycket påverkar den svenska
marknaden.
7. SAMVERKAN MED FÖRSVARSMAKTEN UNDER KRISER OCH KRIG
För säkerställande av försvarsmaktens behov erfordras i de flesta fall ingen särskild samverkan med funktionen utrikeshandel. Erforderlig samverkan sker istället med respektive funktions- ansvarig myndighet. För de varor som ej kan hänföras till försörjningsmyndigheterna kan viss samverkan behöva ske liksom även när en prioritering mellan civila och militära behov framstår
som nödvändig.
8. FORTSATT ARBETE
En precisering av ansvarsfördelningen UD/H—KK måste åstadkommas i det fortsatta arbetet med ledningsförhållanden inom funktionen. Behovet av en uppdelning i delfunktioner och konsekvenser för
funktionen särskilt vad gäller ledningsfrågor bör ses över.
Möjligheterna för KK och övriga funktionsmyndigheter att i krislägen aktivt medverka till att import kan komma till stånd skall undersökas. Följden för kollegiets organisation och personalens kompetens som konsekvens av personalförändringar i samband med den förestående avvecklingen av importregleringar för
textilvaror bör preciseras.
, | ; _J-
?
Vid funktionsövning Utrikeshandel 1988 framkom flera viktig. samverkansfrågor främst med "försörjningsmyndigheterna" men ocks- när det gäller tillämpning av de olika styrmedel som står till
förfogande. Arbetet med dessa frågor har inletts och beräknas
fortsätta bå 1988/89. Projektbeskrivning i bilaga.
KUNGL. BIBL.
1990 -02- 1 2 SIQCKHOLM