Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade1 den 18 februari 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur Europarlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) ska genomföras i svensk rätt.

Den 1 april 2010 förordnades Daniel Barr att från samma dag vara särskild utredare. Samma dag förordnades ett flertal experter och sekreterare. Utredningen antog namnet Solvens II-utredningen (Fi 2010:01).

I arbetet har som experter medverkat Bengt von Bahr, Tomas Flodén, Karin Friberg, Lena Friman Blomgren, Ann-Kristin Marinica, Håkan Nyholm, Nils Henrik Schager, Claes Thimrén samt från och med den 1 april 2010 till och med den 31 maj 2011 Jianying Liu-Wijkander och från och med den 1 juni till och med den 31 augusti Eva Furberg.

Sekreterare har varit Patric Thomsson samt, från och med den 1 april 2010 till och med den 30 september 2011 Maria Westerberg, från och med den 1 april 2010 till och med den 31 december 2010 Håkan Tobiasson, från och med den 15 november 2010 till och med den 30 augusti 2011 Charlotta Carlberg och från och med den 1 mars 2011 till och med den 30 september 2011 Johan Barrefelt. Patric Thomsson har varit huvudsekreterare.

Härmed överlämnas betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68).

Stockholm i oktober 2011

Daniel Barr

/Patric Thomsson

1 Dir 2010:14

Innehåll

I Uppdraget, utredningsarbetet och dispositionen i betänkandet

1 Uppdraget ................................................................. 25

2 Utredningsarbetet ...................................................... 27

3 Dispositionen i betänkandet ........................................ 29

3.1 Indelning i två delar ................................................................. 29 3.2 Indelning i avsnitt .................................................................... 29

3.3 Indelning i kapitel .................................................................... 30 3.4 Dispositionen inom respektive kapitel................................... 31

3.5 Förkortningar och förenklingar m.m. .................................... 31 3.6 Användningen av bedömnings- och förslagsrutor................. 32

II Bakgrund, tillämpningsområde och några

utgångspunkter

4 Bakgrund och sammanfattning .................................... 33

4.1 Solvens I m.m........................................................................... 33 4.2 Solvens II.................................................................................. 34

4.3 Regleringsprocessen och övergripande struktur.................... 35 4.4 För- och nackdelar med nuvarande solvensregler.................. 37

4.5 Målet med regleringen ............................................................. 39

5

Innehåll SOU 2011:68

4.6 Principer bakom Solvens II .....................................................39 4.7 Paralleller till bankregleringen.................................................41

4.8 Närmare om innehållet i de tre pelarna...................................42 4.8.1 Pelare I...........................................................................43 4.8.2 Pelare II .........................................................................45 4.8.3 Pelare III........................................................................46 4.9 Tjänstepensionsverksamhet.....................................................47 4.10 Mindre försäkringsbolag..........................................................49

4.11 Effekter av regleringen.............................................................50

5 Principiella lagtekniska utgångspunkter ........................55

5.1 Regleringsteknik.......................................................................55 5.1.1 Inledning........................................................................55 5.1.2 EU-regelverket..............................................................55 5.1.3 Svensk normgivning......................................................57 5.1.4 Lamfallussymodellen ....................................................57 5.1.5 Ny tillsynsordning ........................................................60 5.1.6 Lissabon-fördraget........................................................61 5.1.7 Omnibus II och EIOPA-förordningen.......................62 5.1.8 Genomförande av några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena................................64 5.2 Överväganden och förslag .......................................................66 5.2.1 Förhållandet mellan nationell reglering och gemenskapsregler ..........................................................66 5.2.2 Nivå 1-regleringen ........................................................68 5.2.3 Nivå 2-regleringen ........................................................72 5.2.4 Ingen särskild lag om solvens.......................................73 5.2.5 Konsolideringen............................................................74

5.3 Proportionalitetsprincipen.......................................................75 5.3.1 Inledning........................................................................75 5.3.2 Kort om proportionalitetsprincipen i svensk rätt.......75 5.3.3 Proportionalitetsprincipen i Solvens II-direktivet......76 5.3.4 CEIOPS (EIOPA:s) råd om proportionalitetsprincipen ...........................................77 5.3.5 Överväganden och förslag ............................................78

6

Innehåll

5.3.6 Kollektiva försäkringar och proportionalitetsprincipen ........................................... 80

5.4 Stabilitetsprincipen .................................................................. 83 5.4.1 Inledning ....................................................................... 83 5.4.2 Det nya solvensregelverket ersätter stabilitetsprincipen ....................................................... 84

6 Tillämpningsområdet .................................................. 85

6.1 Tjänstepensionsverksamhet .................................................... 85 6.1.1 Bakgrund ....................................................................... 85 6.1.2 Svenska tjänstepensionsinstitut ska finnas kvar ......... 97 6.1.3 Två EU-regelverk för tjänstepensionsverksamhet är möjliga....................................................................... 98 6.1.4 Båda regleringarna är lämpliga ................................... 100 6.1.5 Utnyttjandet av den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet .......................................... 102 6.1.6 Pensionsstiftelser och andra tryggandeformer m.m.............................................................................. 103 6.1.7 Flexibla möjligheter att övergå till att omfattas av annan reglering............................................................ 105 6.2 Undantag beroende på typ av verksamhet ........................... 105 6.2.1 Undantagen verksamhet............................................. 108 6.3 Undantag beroende på storlek .............................................. 111 6.3.1 Inledning ..................................................................... 111 6.3.2 Olika regleringsnivåer beroende av storlek............... 113 6.3.3 Reglering av mindre försäkringsföretag .................... 114 6.3.4 Undantag för mikroförsäkringsföretag..................... 116 6.3.5 Utformning av särregler för mindre försäkringsföretag....................................................... 117 6.3.6 Placering av särregler för mindre försäkringsföretag....................................................... 118 6.3.7 Proportionalitetsprincipen......................................... 119 6.4 Captive-verksamhet ............................................................... 120 6.4.1 Inledning ..................................................................... 120 6.4.2 Definition av captivebolag ......................................... 120 6.4.3 Ingen särskild reglering kring proportionalitetsprincipen och captivebolagen ........ 121

7

Innehåll SOU 2011:68

6.4.4 Mindre captivebolag för försäkring ska följa nationell reglering .......................................................122

III Pelare I – Kvantitativa regler

7 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar .................................123

7.1 Värdering ................................................................................123 7.1.1 Bakgrund .....................................................................123 7.1.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..........................124 7.1.3 Värdering till verkligt värde........................................127 7.1.4 Proportionalitetsprincipen .........................................128 7.1.5 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)..................................129

7.2 Försäkringstekniska avsättningar..........................................132 7.2.1 Bakgrund .....................................................................132 7.2.2 Behandlingen av nuvarande bestämmelser ................139 7.2.3 Allmänna bestämmelser..............................................141 7.2.4 Värdering av försäkringstekniska avsättningar .........143 7.2.5 Vissa övriga krav vid värdering av försäkringstekniska avsättningar................................148 7.2.6 Särskilt om värdering av finansiella garantier och optioner .......................................................................149 7.2.7 Värdering utifrån homogena riskgrupper..................150 7.2.8 Krav på interna processer och metoder för att säkerställa datakvaliteten ............................................151 7.2.9 Approximationer.........................................................151 7.2.10 Jämförelse med gjorda erfarenheter...........................153 7.2.11 Tillsynsåtgärder...........................................................153 7.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2) .............................................154 7.3.1 Allmänna bestämmelser..............................................154 7.3.2 Datakvalitet .................................................................155 7.3.3 Metodologi för beräkning av försäkringstekniska avsättningar..................................................................155 7.3.4 Kassaflödesprognoser .................................................156 7.3.5 Riskmarginal................................................................157

8

Innehåll

7.3.6 Uppdelningen av hedgningsbara och ickehedgningsbara åtaganden............................................ 158 7.3.7 Relevanta riskfria räntestrukturer.............................. 158 7.3.8 Riskgrupper................................................................. 159 7.3.9 Proportionalitet och förenklingar ............................. 160

8 Investeringar............................................................ 161

8.1 Bakgrund ................................................................................ 161 8.1.1 Några för- och nackdelar med nuvarande regleringen................................................................... 162 8.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..................................... 163 8.2.1 Närmare om aktsamhetsprincipen ............................ 164 8.3 Överväganden och förslag..................................................... 166 8.3.1 Grundläggande principer för samtliga tillgångar ...... 166 8.3.2 Vissa begränsningar .................................................... 169 8.3.3 Principer för tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar ............................... 170 8.3.4 Principer för tillgångar som motsvarar avsättningar för vissa förmåner i livförsäkringsavtal....................................................... 172 8.3.5 Investeringsfrihet........................................................ 173 8.3.6 Tillgångarnas förvaring m.m. ..................................... 173 8.3.7 Bemyndiganden .......................................................... 174 8.4 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................ 175

9 Kapitalkrav .............................................................. 177

9.1 Bakgrund ................................................................................ 177 9.1.1 Beräkningen av SCR................................................... 179 9.1.2 Beräkning enligt standardformeln ............................. 180 9.1.3 Beräkningen av MCR ................................................. 183 9.1.4 Tillsyn och tillsynsåtgärder........................................ 183 9.2 Solvenskapitalkrav.................................................................. 184 9.2.1 Allmänna bestämmelser ............................................. 184 9.2.2 Standardformeln ......................................................... 192 9.2.3 Beräkning av baskapitalkravet.................................... 193 9.2.4 Riskkategorier i baskapitalkravet............................... 195

9

Innehåll SOU 2011:68

9.2.5 Beräkning av kapitalkrav för varje riskkategori.........196 9.2.6 Företagsspecifika parametrar .....................................196 9.2.7 Skadeförsäkringsrisk...................................................198 9.2.8 Livförsäkringsrisk .......................................................200 9.2.9 Sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk ..........................201 9.2.10 Marknadsrisk...............................................................203 9.2.11 Motpartsrisk................................................................205 9.2.12 Justering av kapitalkrav för aktierisk .........................207 9.2.13 Durationsbaserad metod för beräkning av aktierisk .......................................................................208 9.2.14 Kapitalkrav för operativ risk.......................................211 9.2.15 Justeringsbelopp..........................................................212 9.2.16 Förenklingar av standardformeln...............................214 9.2.17 Möjlighet för Finansinspektionen att i enskilda fall kräva företagsspecifika parametrar ......................216

9.3 Minimikapitalkrav ..................................................................217 9.3.1 Allmänna bestämmelser..............................................217 9.4 Garantibelopp.........................................................................222 9.5 Övergångsregler .....................................................................224

9.6 Översikt kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2) .............................................225 9.6.1 Beräkningar med användning av standardformelen ........................................................226 9.6.2 Bestämmelser om beräkning av minimikapitalkravet och garantibelopp .....................228

10 Interna modeller.......................................................229

10.1 Bakgrund.................................................................................229 10.1.1 Inledning......................................................................229 10.1.2 Grundläggande krav på en intern modell ..................230 10.1.3 Särskilda krav på en partiell intern modell.................232 10.1.4 Ansökningsförfarandet och tillsynsmyndighetens prövning.......................................................................232 10.2 Överväganden och förslag .....................................................233 10.2.1 Allmänna bestämmelser..............................................233 10.2.2 Partiella interna modeller............................................234 10.2.3 Förutsättningar för tillstånd m.m. .............................235

10

Innehåll

10.2.4 Användning................................................................ 238 10.2.5 Statistisk kvalitet........................................................ 239 10.2.6 Diversifiering ............................................................. 243 10.2.7 Framtida åtgärder av företagsledningen................... 244 10.2.8 Kalibrering ................................................................. 245 10.2.9 Resultatanalys ............................................................ 246 10.2.10 Validering .................................................................. 247 10.2.11 Dokumentation......................................................... 248 10.2.12 Tillsyn ........................................................................ 249

10.3 Översikt kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)............................................. 249

11 Kapitalbas ............................................................... 251

11.1 Bakgrund ................................................................................ 251

11.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..................................... 253 11.2.1 Vad består kapitalbasen av?........................................ 254 11.2.2 Klassificering av kapitalbasposter .............................. 255 11.2.3 Några särskilda svenska frågor................................... 256 11.2.4 Kapitalbasens sammansättning .................................. 256 11.2.5 Klassificering av poster i kapitalbasen utifrån egenskaper och kriterier............................................. 261 11.2.6 Krav för medräkning i kapitalbasen........................... 268 11.2.7 Separata fonder ........................................................... 269 11.2.8 Proportionalitetsprincipen......................................... 270

11.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................ 271

IV Pelare II – Kvalitativa regler

12 Krav på företagsstyrning............................................ 275

12.1 Inledning................................................................................. 275 12.1.1 Övergripande frågor och organisationsfrågor .......... 276 12.1.2 Särskilt om Egen risk- och solvensbedömning......... 277

12.2 Inledande bestämmelser ........................................................ 279 12.2.1 Inga krav på viss organisationsstruktur eller hierarki mellan funktioner ......................................... 279

11

Innehåll SOU 2011:68

12.2.2 Neutral terminologi i förhållande till standarder och ramverk m.m................................281 12.2.3 Neutral terminologi i förhållande till andra delar av den finansiella sektorn ............................283 12.2.4 Förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorganets ansvar .....................................................................283 12.2.5 Krav på företagsstyrning .......................................286 12.2.6 Nuvarande krav på riktlinjer .................................289 12.2.7 God försäkringsstandard.......................................290 12.2.8 Lämplighetskrav för personer i ledningen och i andra centrala funktioner ...................................295 12.2.9 Krav på system för riskhantering..........................298 12.2.10 Risker och krav på innehåll i styrdokument........302 12.2.11 Krav på styrkande av att bestämmelserna om placeringar uppfylls...............................................304 12.2.12 Krav på funktion för riskhantering......................304 12.2.13 Riskhanteringsfunktionens särskilda ansvar när en intern modell används ...............................305 12.2.14 Krav på rutiner för upptäckt och rapportering av försämrade ekonomiska förhållanden .............306 12.2.15 Krav på godkännande av ansökan ........................307

12.3 Egen risk- och solvensbedömning ........................................308 12.3.1 Krav på Egen risk- och solvensbedömning ...............308 12.3.2 Krav på processer för bedömning av kapitalbehovet .............................................................310 12.3.3 Särskilda krav vid användning av en intern modell ...311 12.3.4 Krav på integrering i företagets strategiska beslutsprocesser ..........................................................312 12.3.5 Krav på regelbundna bedömningar m.m....................313 12.3.6 Krav på rapportering...................................................313 12.3.7 Skillnad mellan olika kapitalberäkningar ...................314

12.4 Särskilt om vissa system och funktioner m.m. .....................315 12.4.1 Krav på system för internkontroll .............................315 12.4.2 Funktion för regelefterlevnad ....................................316 12.4.3 Krav på funktion för internrevision m.m. .................318 12.4.4 Aktuariefunktionen ....................................................319 12.4.5 Aktuariens roll och skadeståndsfrågan......................321 12.4.6 Uppdragsavtal..............................................................322 12.4.7 Villkor om tillsyn i uppdragsavtal..............................325

12

Innehåll

12.5 Förmånsrätt och register ....................................................... 326 12.5.1 Bakgrund ..................................................................... 326 12.5.2 Nuvarande bestämmelser ........................................... 327 12.5.3 Överväganden och förslag.......................................... 328 12.6 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)............................................. 332

13 Tillsyn..................................................................... 335

13.1 Bakgrund ................................................................................ 335

13.2 Utgångspunkter ..................................................................... 337 13.2.1 Allmän utgångspunkt ................................................. 337 13.2.2 Huvudsyftet med tillsynen ........................................ 338 13.2.3 Finansiell stabilitet och procyklikalitet ..................... 339 13.2.4 Allmänna principer för tillsynen................................ 340 13.2.5 Proportionalitet .......................................................... 342 13.2.6 Tillsynsmyndigheter och tillsynens omfattning....... 342 13.2.7 Öppenhet och ansvar.................................................. 344 13.2.8 Förbud mot att vägra att godkänna återförsäkrings- och retrocessionsavtal..................... 346 13.2.9 Tillsyn över filialer i en annan medlemsstat.............. 346 13.3 Allmänna regler...................................................................... 347 13.3.1 Allmänna tillsynsbefogenheter .................................. 347 13.3.2 Granskningsprocessen................................................ 349 13.3.3 Kapitaltillägg ............................................................... 351 13.3.4 Tillsyn över funktioner och verksamhet som omfattas av uppdragsavtal .......................................... 354 13.3.5 Överlåtelse av försäkringsbestånd ............................. 355

13.4 Informationsutbyte m.m. ...................................................... 355 13.4.1 Konfidentiell information och informationsutbyte..................................................... 355 13.5 Enhetlighet i tillsynen............................................................ 358

13.6 Skyldighet för revisorer ......................................................... 359 13.7 Tillsynen över de försäkringstekniska avsättningarna......... 360 13.7.1 Lämplig nivå på de försäkringstekniska avsättningarna ............................................................. 360

13

Innehåll SOU 2011:68

13.7.2 Krav på ökning av de försäkringstekniska avsättningarna..............................................................361

13.8 Tillsynen över en intern modell.............................................362 13.8.1 Plan vid bristande efterlevnad ....................................362 13.8.2 Krav på beräkning med intern modell .......................363 13.8.3 Krav på verifierande beräkningar ...............................364 13.8.4 Särskild övergångsplan................................................365

13.9 Försäkringsföretag i svårigheter............................................366 13.9.1 Inskränkningar i ett försäkringsföretags förfoganderätt över tillgångar ....................................366 13.9.2 Krav på åtgärder när ett försäkringsföretag inte uppfyller solvenskapitalkravet....................................369 13.9.3 Särbestämmelser vid exceptionella omständigheter............................................................370 13.9.4 Finansinspektionens befogenheter vid försämrad finansiell ställning .......................................................371 13.9.5 Förbud mot att i vissa fall utfärda intyg ....................372 13.9.6 Återkallelse av tillstånd...............................................373 13.10 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2) ...........................................376

V Pelare III – Transparans och marknadsdiciplin

14 Rapportering och offentliggörande..............................377

14.1 Krav på rapportering till Finansinspektionen.......................377 14.1.1 Bakgrund .....................................................................377 14.1.2 Rapporter från försäkringsföretag .............................377 14.1.3 Rapporteringsskyldighet när kapitalkrav inte uppfylls ........................................................................380 14.1.4 Skyldighet att ge in en åtgärdsplan ............................381 14.1.5 Skyldighet att ge in en finansiell saneringsplan.........382 14.1.6 Krav på innehållet i en åtgärdsplan och i en finansiell saneringsplan ...............................................383 14.2 Krav på försäkringsföretag att offentliggöra vissa uppgifter..................................................................................383 14.2.1 Bakgrund .....................................................................383 14.2.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..........................384

14

Innehåll

14.2.3 Rapport om verksamhet och solvens ........................ 385 14.2.4 Innehåll........................................................................ 386 14.2.5 Undantag från krav på offentliggörande ................... 388 14.2.6 Uppdateringar............................................................. 389 14.2.7 Styrdokument och godkännande............................... 393 14.2.8 Rapport om verksamhet och solvens på gruppnivå..................................................................... 393 14.2.9 Innehåll på gruppnivå ................................................. 395 14.2.10 Särskilt om proportionalitet................................. 396 14.2.11 Bemyndiganden .................................................... 396 14.2.12 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2): ................................ 397

VI Gruppfrågor

15 Försäkringsgrupper – Tillämpning och kapitalkrav........ 401

15.1 Tillämpningsområdet............................................................. 401 15.1.1 Överväganden och förslag.......................................... 409 15.1.2 Ordningsföljd i kapitlet om försäkringsgrupper ...... 409 15.1.3 Placering av definitioner............................................. 410 15.1.4 Särskilda definitioner för försäkringsgrupper........... 410 15.1.5 Definition av försäkringsgrupp samt tillämpliga bestämmelser............................................................... 413 15.1.6 Övriga företag i en försäkringsgrupp ........................ 415 15.1.7 Definitioner av grupptillsynsmyndighet och tillsynskollegium......................................................... 416 15.1.8 Nya svenska definitioner............................................ 417 15.1.9 Dominerande inflytande ............................................ 418 15.1.10 Undantag för företag med ägarintresse som omfattas av reglerna om finansiella konglomerat ..... 419 15.1.11 Vissa begränsningar .............................................. 419 15.1.12 Ledande försäkringsföretag på gemenskapsnivå .......................................................... 422 15.1.13 Undantag från rapportering när det ledande företaget omfattas av bestämmelserna för finansiella konglomerat .............................................. 425 15.1.14 Grupptillsyn på nationell nivå.............................. 426 15.1.15 Moderföretag med ägarintressen från flera medlemsstater ............................................................. 430

15

Innehåll SOU 2011:68

15.2 Kapitalkrav..............................................................................430 15.2.1 Bakgrund .....................................................................430 15.2.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..........................431 15.2.3 Kapitalbaskravet på gruppnivå ...................................433 15.2.4 Beräkningsmetoder .....................................................434 15.2.5 Värdering .....................................................................435 15.2.6 Gruppbaserad medräkningsbar kapitalbas.................435 15.2.7 Gruppbaserat solvenskapitalkrav ...............................437 15.2.8 Grundläggande principer – proportionell andel........438 15.2.9 Grundläggande principer – elimineringar i den medräkningsbara gruppbaserade kapitalbasen ..........440 15.2.10 Gruppintern modell..............................................442 15.2.11 Kapitaltillägg på gruppnivå...................................442 15.2.12 Anknutna försäkrings- och återförsäkringsföretag.................................................443 15.2.13 Mellanliggande försäkringsholdingföretag..........444 15.2.14 Anknutna försäkringsföretag i land utanför EES...............................................................................445 15.2.15 Anknutna kreditinstitut, värdepappersföretag och finansiella institut.................................................446 15.2.16 Tillgång till nödvändiga data saknas ....................448 15.2.17 Solvens på gruppnivå för försäkringsholdingföretag ..........................................449 15.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................450

16 Försäkringsgrupper – Tillsyn och företagsstyrning m.m. .......................................................................453

16.1 Riskkoncentrationer och transaktioner inom en grupp ......453 16.1.1 Inledning......................................................................453 16.1.2 Riskkoncentrationer och transaktioner inom en grupp............................................................................454 16.2 Företagsstyrning inom en försäkringsgrupp ........................457 16.2.1 Inledning......................................................................457 16.2.2 Företagsstyrningssystem ............................................457 16.2.3 Ansvar för gruppgemensam risk- och solvensbedömning.......................................................459 16.2.4 En gemensam risk- och solvensbedömning både på gruppnivå och dotterföretagsnivå .........................460

16

Innehåll

16.2.5 Ledningen i ett försäkringsholdingföretag ............... 461

16.3 Rapport om verksamhet och solvens på gruppnivå ............. 462 16.3.1 Rapportering för försäkringsgruppen ....................... 462 16.3.2 Innehåll i rapporten .................................................... 463 16.4 Grupptillsyn ........................................................................... 464 16.4.1 Inledning ..................................................................... 464 16.4.2 Överväganden och förslag.......................................... 465 16.4.3 Regler om tillsyn......................................................... 465 16.4.4 Sammanhållen reglering av gruppfrågorna................ 465 16.4.5 Grupptillsynsmyndighet ............................................ 466 16.4.6 När Finansinspektionen ska vara grupptillsynsmyndighet ............................................. 467 16.4.7 Grupptillsynsmyndighet när det finns alternativ ..... 468 16.4.8 Upphörande av särskilt system för samråd vid grupptillsyn ................................................................. 470 16.4.9 Försäkringsgrupper och proportionalitetsprincipen ......................................... 472

16.5 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................ 472

VII Reglering av tjänstepensionsföretag

17 Reglering av tjänstepensionsföretag ........................... 475

17.1 Inledning................................................................................. 475

17.2 Ny lag om tjänstepensionsrörelse......................................... 475 17.3 Allmänna utgångspunkter ..................................................... 477

17.4 Definitioner............................................................................ 478 17.4.1 Tjänstepensionsrörelse ............................................... 478 17.4.2 Tjänstepensionsförmån .............................................. 479 17.4.3 Tjänstepensionstecknare och tjänstepensionsberättigad........................................... 481 17.5 Associationsrättslig reglering................................................ 482

17.6 Rörelserättslig reglering......................................................... 483 17.6.1 Inledning ..................................................................... 483

17

Innehåll SOU 2011:68

17.6.2 Tillståndspliktig rörelse och tjänstepensionsklasser.................................................483 17.6.3 Återförsäkring.............................................................484 17.6.4 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar................................485 17.6.5 Skuldtäckning och placering av tillgångar m.m.........487 17.6.6 Kapitalbas och garantibelopp .....................................489 17.6.7 Kapitalkrav...................................................................490 17.6.8 Återköp m.m. ..............................................................491 17.6.9 Verksamhet över gränserna ........................................492 17.6.10 Grundläggande bestämmelser om rörelsen .........492 17.6.11 Gruppregler ...........................................................493 17.6.12 Tillsyn ....................................................................494

17.7 Små tjänstepensionsinstitut ...................................................495 17.8 Omvandling av tillstånd m.m. ...............................................496

VIII Reglering av mindre försäkringsföretag

18 Reglering av mindre försäkringsföretag........................503

18.1 Inledning.................................................................................503 18.1.1 Antal mindre försäkringsföretag................................503 18.2 Utgångspunkter för särregleringen.......................................504 18.2.1 Generella utgångspunkter ..........................................504 18.2.2 Såväl liv- som skadeförsäkringsrörelse ska få bedrivas enligt särregleringen.....................................505 18.2.3 Områden för särreglering ...........................................506 18.2.4 Nuvarande bestämmelser om dispens........................509 18.2.5 Befintliga dispenser.....................................................509 18.3 Avgränsning av mindre försäkringsföretag...........................510 18.3.1 Tillträde till särreglerna genom ansökan och tillstånd ........................................................................510 18.3.2 Verksamhet av mindre omfattning ............................514 18.3.3 Mikroförsäkringsföretag.............................................515 18.4 Särregler för mindre försäkringsföretag................................516 18.4.1 Tillämpliga bestämmelser ...........................................516 18.4.2 Värdering för solvensändamål ....................................517

18

Innehåll

18.4.3 Försäkringstekniska avsättningar och krav på aktuarie ....................................................................... 518 18.4.4 Skuldtäckning och placering av tillgångar................ 520 18.4.5 Storlek på kapitalkrav ................................................ 522 18.4.6 Kapitalkrav ................................................................. 523 18.4.7 Poster i kapitalbasen.................................................. 525 18.4.8 Garantibelopp ............................................................ 526 18.4.9 Företagsstyrning m.m. i mindre försäkringsföretag...................................................... 529 18.4.10 Riktlinje för soliditeten i verksamheten .................. 531 18.4.11 Riktlinje för företagsstyrning och riskhantering .... 532 18.4.12 Rapportering m.m..................................................... 533 18.4.13 Dispens från särreglerna ........................................... 534

IX Övriga frågor

19 Definitioner m.m...................................................... 535

19.1 Definitioner............................................................................ 535 19.2 Tillståndsfrågor m.m.............................................................. 538 19.2.1 Krav på tillstånd .......................................................... 538 19.2.2 Förhandsbesked.......................................................... 538 19.2.3 Förutsättningar för tillstånd ...................................... 539 19.2.4 Försäkringsföretag som bedriver återförsäkringsverksamhet ......................................... 539 19.2.5 Verksamhetsplan......................................................... 540 19.2.6 Separationskrav........................................................... 541 19.3 Tillämplig lag för avtal om direkt försäkring ....................... 541

19.4 Information till försäkringstagare (livförsäkring) ............... 542

20 Verksamhet över gränserna........................................ 545

20.1 Överföring av uppgifter m.m. vid filialetablering ................ 545

20.2 Anmälan från hemmedlemsstaten vid gränsöverskridande verksamhet............................................ 545 20.3 Filialer till försäkringsföretag i tredjeland............................ 546

19

Innehåll SOU 2011:68

21 Återförsäkring och specialföretag m.m. .......................549

21.1 Återförsäkring – likvärdighetsbedömningar (ekvivalensbedömningar).......................................................549

21.2 Förbud mot pantsättning av tillgångar (försäkringsföretag i tredje land) ..........................................550 21.3 Finansiell återförsäkring ........................................................552

21.4 Specialföretag..........................................................................554 21.5 Koassurans ..............................................................................556

21.6 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (Nivå 2)............................................557

22 Följdändringar i annan lagstiftning .............................559

22.1 Lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m..........................................................................................559

22.2 Förmånsrättslagen (1970:979)...............................................559 22.3 Lagen (1986:436) om näringsförbud.....................................560

22.4 Konkurslagen (1987:672) ......................................................560 22.5 Lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda.........................................................................560

22.6 Lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank .............................561 22.7 Lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel ........................................................................561

22.8 Lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnad .....................................................................561 22.9 Lagen (1993:645) om tillämplig lag för vissa försäkringsavtal.......................................................................562

22.10 Lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag ..................................................................562 22.11 Lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion .....................563

20

Innehåll

22.12 Lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige...................... 563 22.13 Lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet............... 564

22.14 Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument .............................................................................. 565 22.15 Lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. ................................................................ 566

22.16 Bokföringslagen (1999:1078) ................................................ 566 22.17 Inkomstskattelagen (1999:1229) .......................................... 566

22.18 Lagen (2000:35) om byte av redovisningsvaluta i finansiella företag ................................................................... 567 22.19 Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål .................................................................................. 567

22.20 Lagen (2004:575) om europabolag ....................................... 568 22.21 Försäkringsavtalslagen (2005:104)........................................ 568

22.22 Lagen (2005:405) om försäkringsförmedling....................... 568 22.23 Aktiebolagslagen (2005:551)................................................. 569

22.24 Lagen (2006:595) om europakooperativ............................... 569 22.25 Lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ................... 570

22.26 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................... 570 22.27 Lag om införande av försäkringsrörelselagen....................... 570

23 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ 571

23.1 Bakgrund ................................................................................ 571 23.2 Tidpunkten för ikraftträdanden............................................ 573

23.3 Övergångsreglering................................................................ 574

21

Innehåll SOU 2011:68

X Konsekvenser av förslagen

24 Konsekvenser av förslagen .........................................579

24.1 Konsekvenser för försäkringsföretagen................................579

24.2 Konsekvenser för försäkringsmarknaden .............................586 24.3 Konsekvenser för tjänstepensionsmarknaden ......................589

24.4 Konsekvenser för kapitalmarknaden.....................................595 24.5 Konsekvenser för försäkringstagarna....................................599

24.6 Konsekvenser för tillsynen ....................................................601 24.7 Samhällsekonomiska konsekvenser.......................................603

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................605 Bilaga 2 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS

DIREKTIV 2009/138/EG ...............................................619

22

Innehåll

23

Del 2

XI Författningsförslag

25 Författningsförslag

XII Författningskommentar

26 Författningskommentar

1 Uppdraget

Enligt utredningsdirektiven1 ska utredningen ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra Solvens IIdirektivet2 i svensk rätt. I sitt arbete ska utredningen fästa särskild vikt vid att administrativa kostnader står i proportion till syftet med genomförandet av direktivet.

När det särskilt gäller de s.k. genomförandeåtgärderna3 ska utredningen

• följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder,

• belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör

• påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att

• genomföra Solvens II-direktivet, och

• lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.

Inom uppdraget – att ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt – är det enligt utredningsdirektiven önskvärt att utredningen särskilt analyserar följande frågor.

• Relationen till tjänstepensionsdirektivet.

• Proportionalitetsprincipen.

• Företag som faller utanför direktivets tillämpningsområde.

• Skyddet för försäkringstagarna (skuldtäckningsreglerna).

• Aktuariens roll (skadeståndsansvar).

1 Dir. 2010:14. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138. 3 Se kapitel 5.

25

Uppdraget SOU 2011:68

• Säkerhetsreserven.

• Kapitaltillägg.

• Tillsyn över försäkringsgrupper.

• Sekretess i ny tillsynsstruktur.

I sitt arbete ska utredningen samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och de övriga organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.

26

2 Utredningsarbetet

Utredningen har haft 16 protokollförda sammanträden med expertgruppen. Därutöver har slutsammanträde med experterna hållits i form av ett tvådagars internat i kombination med ett avslutande sammanträde kring vissa mer lagtekniska frågor.

Utredningen har haft samrådsmöten med arbetsmarknadens parter.1

Företrädare från utredningen har ingått i den särskilda externa referensgrupp som finansdepartementet har haft för att diskutera kommissionens olika förslag till genomförandeåtgärder. Den särskilda utredaren och sekretariatet har haft underhandskontakter med personer i regeringskansliet och hos Finansinspektionen, försäkringsföretag och intresseorganisationer. Den särskilde utredaren har vid olika seminarier och dylikt informerat om utredningens arbete.

1 Inbjudan till samråd skickades till Arbetsgivarverket, OFR, Kommunal, LO, PTK, SACO, SACO-S, SEKO, SKL, Svenskt Näringsliv och TCO.

27

3 Dispositionen i betänkandet

3.1 Indelning i två delar

Mot bakgrund av att betänkandet innehåller ett mycket stort antal sidor har utredningen valt att dela upp betänkandet i två delar. I Del 1 återfinns allmänmotiveringen och i Del 2 återfinns författningsförslag och författningskommentarer.

Solvens II-direktivet har lagts som bilaga till Del 1.

3.2 Indelning i avsnitt

För att underlätta för läsaren har betänkandet delats in i tolv avsnitt. De första tio avsnitten finns i Del I.

I Avsnitt I finns en beskrivning av utredningens uppdrag, utredningsarbetet och dispositionen av betänkandet. Avsnitt II inleds med en beskrivning av bakgrunden och en sammanfattning av såväl Solvens II-direktivet som utredningens förslag. Därefter följer utredningens bedömningar och förslag när det gäller principiella lagtekniska utgångspunkter och tillämpningsområdet. Bland utredningens förslag när det gäller principiella lagtekniska utgångspunkter finns bl.a. förslag när det gäller den s.k. proportionalitetsprincipen. Bland utredningens förslag när det gäller tillämpningsområdet finns bl.a. förslag om särskild reglering av mindre försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag.

I avsnitt III behandlas de s.k. kvantitativa reglerna (Pelare I), och i Avsnitt IV de s.k. kvalitativa reglerna (Pelare II). Bestämmelserna om transparens och marknadsdisciplin, inklusive krav på rapportering till Finansinspektionen, (Pelare III) behandlas i Avsnitt V. Därefter följer gruppfrågor i Avsnitt VI.

Utredningens förslag till reglering av tjänstepensionsföretag tas upp i Avsnitt VII, och i Avsnitt VIII finns förslagen till reglering av mindre försäkringsföretag.

29

Dispositionen i betänkandet SOU 2011:68

I Avsnitt IX har utredningen samlat ett antal övriga frågor, dvs. överväganden och förslag i frågor som inte naturligt kan hänföras till något av de tidigare avsnitten i betänkandet. I avsnittet finns bl.a. utredningens överväganden och förslag när det gäller ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.

I Avsnitt X redovisas konsekvenser av förslagen. I Del II återfinns författningsförslag (Avsnitt XI) och författningskommentar (Avsnitt XII).

3.3 Indelning i kapitel

Efter de inledande kapitlen – Uppdraget (1 kap.), Utredningsarbetet (2 kap.) och Dispositionen i betänkandet (3 kap.) – följer ett kapitel som innehåller Bakgrund och sammanfattning av såväl Solvens II-direktivet som utredningens förslag (4 kap.). I nästföljande kapitel behandlas Principiella lagtekniska utgångspunkter (5 kap.), och därefter Tillämpningsområdet (6 kap.).

I 7–14 kap. återfinns huvuddelen av utredningens överväganden och förslag kring genomförandet av de enskilda artiklarna i Solvens II-direktivet. De bestämmelser som brukar hänföras till de mer kvantitativa delarna av Solvens II-direktivet (Pelare I) finns i de första fem kapitlen; Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar (7 kap.), Investeringar (8 kap.), Kapitalkrav (9 kap.), Interna modeller (10 kap.), Kapitalbas (11 kap.). I nästföljande två kapitel behandlas de bestämmelser som brukar hänföras till de mer kvalitativa delarna av Solvens IIdirektivet (Pelare II); Krav på företagsstyrning (12 kap.) och Tillsyn (13 kap.). De bestämmelser i Solvens II-direktivet som behandlar offentliggörande av uppgifter (Pelare III) behandlas i samma kapitel som bestämmelserna kring rapportering till tillsynsmyndigheten (14 kap.). De bestämmelser i Solvens II-direktivet som handlar om grupper behandlas i allt väsentligt i ett kapitlet Försäkringsgrupper – Tillämpning och kapitalkrav (15 kap.) och kapitlet Försäkringsrupper – Tillsyn, föreretagsstyrning m.m. (16 kap.).

I nästföljande två kapitel behandlas utredningens överväganden och förslag till reglering av tjänstepensionsföretag (17 kap.) respektive mindre försäkringsföretag (18 kap.).

Bland övriga frågor behandlas definitioner m.m. (19 kap.), verksamhet över gränserna (20 kap.), återförsäkring och specialföretag

30

SOU 2011:68 Dispositionen i betänkandet

m.m. (21 kap.), följdändringar i annan lagstiftning (22 kap.) samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (23 kap.). I det avslutande kapitlet i Del I redovisas konsekvenser av förslagen (24 kap.).

Del II innehåller endast två kapitel; författningsförslag (25 kap.) och författningskommentar (26 kap.).

3.4 Dispositionen inom respektive kapitel

De kapitel som innehåller merparten av utredningens förslag till genomförande av de enskilda artiklarna i Solvens II-direktivet – dvs. 7–16 och 19–22 kap. – inleds med en övergripande och allmän beskrivning av det aktuella ämnesområdet, gällande rätt och innehållet i Solvens II-direktivet. I inledningen till skälen för respektive bedömning eller förslag återfinns regelmässigt en mer detaljerad beskrivning av innehållet i de aktuella artiklarna i Solvens II-direktivet. I slutet av varje kapitel återfinns också en översiktlig beskrivning av kommissionens förslag till genomförandeåtgärder på nivå 2. Syftet med denna beskrivning av nivå 2-regleringen är att ge läsaren en något mer fullständig bild av den samlade nya regleringen Beskrivningarna är baserade på ett utkast till EU-förordning från februari 2011. Det bör särskilt understrykas att förhandlingarna kring innehållet i EU-förordningen fortsatt efter februari 2011.

Förslag till ändringar i gällande rätt som en direkt följd av bestämmelserna i direktivet behandlas som huvudregel i samband med genomgången av respektive artikel eller grupp av artiklar i direktivet. Vissa förslag till ändringar i nu gällande rätt behandlas dock endast i författningskommentaren.

3.5 Förkortningar och förenklingar m.m.

På sedvanligt sätt anges förkortningar också inom parantes första gången som de används i varje kapitel.

Ett stort antal av bestämmelserna i Solvens II-direktivet gäller enligt dess ordalydelse för försäkring och återförsäkring. För att inte i onödan tynga löptexten i betänkandet har utredningen valt att använda begreppet försäkring som beteckning för såväl försäkring som återförsäkring, om inte annat särskilt anges.

I direktivet finns det också ett stort antal bestämmelser som pekar ut ”försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på

31

Dispositionen i betänkandet SOU 2011:68

32

grund av försäkring”. För att inte i onödan tynga löptexten i betänkandet har utredningen här valt att använda ordet försäkringstagare som en sammanfattande term för såväl sådana personer som är försäkringstagare – dvs. försäkringsgivarens motpart i försäkringskontraktet – och sådana personer som är ersättningsberättigade på annan grund – t.ex. förmånstagare som inte är försäkringstagare.

3.6 Användningen av bedömnings- och förslagsrutor

Utredningen har valt att använda bedömnings- och förslagsrutor i en större omfattning än vad som är brukligt, i syfte att underlätta för remissinstanserna.

De flesta förslagsrutorna motsvarar föreslagen lagtext, men det finns åtskilliga undantag från denna huvudregel. I de fall rutorna inte motsvarar föreslagen lagtext innehåller förslagsrutorna normalt förslag om att något ska ske, medan bedömningsrutorna normalt innehåller en bedömning om att något bör ske eller en bedömning av att det i en viss fråga förhåller sig på ett visst sätt.

4 Bakgrund och sammanfattning

I detta avsnitt ges en kort bakgrund till Solvens II-direktivet och en sammanfattning av utredningens egna förslag. Syftet är inte att ge en fullständig bild av alla förslag – därtill är förslagen alltför omfattande och detaljerade. Istället är syftet att ge läsaren en snabb överblick över bakgrunden till förslagen, de viktigaste nya reglerna, utredningens överväganden och de förväntande effekterna av den nya regleringen. För lagtekniska överväganden hänvisas till avsnitt 6.

4.1 Solvens I m.m.

Den nu gällande svenska solvensregleringen för försäkringsbolagen har sin grund i EG:s försäkringsdirektiv. De nuvarande reglerna om solvens återfinns i huvudsak i det första skadeförsäkringsdirektivet som antogs år 1973 och i det första livförsäkringsdirektivet som antogs år 1979. I direktiven föreskrivs att alla försäkringsbolag ska ha en tillräckligt stor kapitalbuffert i förhållande till sin verksamhet. Storleken på buffertkapitalet bestäms på olika sätt beroende på om det gäller livförsäkringsrörelse eller skadeförsäkringsrörelse.

Med den s.k. tredje generationens direktiv som antogs 1994 skapades den inre marknaden på försäkringsområdet. Den inre marknaden bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet. Med regelharmonisering samt tillstånd och tillsyn från ett enda medlemsland fick företagen möjlighet att verka på hela den europeiska marknaden.

Ett arbete med en mer genomgripande översyn av solvensreglerna – det som skulle komma att bli Solvens II – påbörjades 2001, men för att snabbt åtgärda vissa av svagheterna antogs år 2003 de s.k. Solvens I-direktiven. De nya direktiven innebar vissa förtyd-

33

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

ndigheten och övriga

int

stämmelserna

gen liganden och skärpta regler i förhållande till de tidigare direktiven. Direktivet genomfördes i svensk rätt den 1 januari 2004 (med övergångsbestämmelser).

För institut som driver tjänstepensionsverksamhet och som inte omfattas av livförsäkringsdirektivet gäller det s.k. tjänstepensionsdirektivet, som antogs år 2003. I tjänstepensionsdirektivet finns vissa solvensregler. Direktivets regler ansågs i Sverige tillämpliga på s.k. tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser. Vissa delar av direktivet tillämpades även på tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i försäkringsbolag. I och med den nya försäkringsrörelselagen som trädde ikraft 1 april 2011 har den svenska regleringen ändrats så att även tjänstepensionskassorna, efter en övergångstid, ska tillämpa samma solvensregler som försäkringsbolagen.

4.2 Solvens II

Det direktiv som kommit att kallas Solvens II-direktivet antogs hösten 2009. Tidpunkten för när direktivet senast ska vara genomfört i nationell lagstiftning är för närvarande föremål för förhandlingar inom ramen för ett särskilt ändringsdirektiv (Omnibus II). Med utgångspunkt i rådets senast kända förslag har utredningen utgått från att de bestämmelser som ska införas i svensk lagstiftning ska vara antagna av riksdagen senast den 31 mars 2013, men att bestämmelserna i huvudsak inte ska börja tillämpas förrän den 1 januari 2014.1 Solvens II-direktivet innehåller bl.a. förändrade krav på de kapitalbuffertar som försäkringsföretagen måste ha och tydligare krav på styrning och riskkontroll i företagen. Regelverket innebär vidare en omstöpning av tillsynsprocessen, och krav på att försäkringsföretagen ska lämna en mer omfattande rapportering till tillsynsmy

ressenter.

Utöver en reformering av den EG-rättsliga solvensregleringen innehåller Solvens II-direktivet även en konsolidering av ett flertal befintliga direktiv inom skade-, liv- och återförsäkring. I konsolideringen av befintliga direktiv ska det inte ha gjorts några materiella ändringar i de nuvarande bestämmelserna. Utredningen har i sitt arbete inte särskilt prövat huruvida de äldre be

omförts på ett korrekt sätt i svensk lagstiftning.

1 För en närmare genomgång av tidpunkten för ikraftträdande m.m. hänvisas till avsnitt 23.

34

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

gre kommer att vara tillå-

tet för de enskilda medlemsstaterna att införa en reglering som avviker från bestämmelserna i direktivet.

omreglering av försäkringsväsendet i

Eu

g

utf

de och en mer flexibel lagstiftning på det

mmissionen på nivå 4 ett ansvar för att

säk

regleringen i det nya regelverket. Trots att direktivet, enligt Lam-

Solvens II-direktivet är till stora delar, till skillnad mot tidigare försäkringsdirektiv, ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Detta innebär bl.a. att det på vissa områden inte län

4.3 Regleringsprocessen och övergripande struktur

Sammantaget är Solvens II ett mycket omfattande projekt som innebär en genomgripande

ropa. Regler utformas för närvarande på många olika nivåer såväl nationellt som på EU-nivå.

Utredningens huvuduppgift har varit att föreslå hur direktivet ska införas i svensk lag. Delar av direktivet är dock så pass detaljerade att de föreslås genomföras på lägre nivå – genom förordnin

ärdad av regeringen eller av föreskrifter utfärdade av Finansinspektionen. Dessa delar av regleringen kommer att utarbetas senare.

Den EU-rättsliga modellen för regelgivning på flera olika nivåer kallas Lamfalussymodellen, och syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfaran finansiella området. Lamfalussymodellen används vid framtagandet av Solvens II-direktivet. I den ursprungliga modellen delas EU-regleringen in i fyra nivåer. På nivå 1 fastställs allmänna principer enligt det normala lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och Europaparlamentet. På nivå 2 antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa bestämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Tanken är att mer tekniska regler som kan behövas justeras oftare ska återfinnas på nivå 2. Nivå 3 innefattar s.k. gemensamma riktlinjer som ytterligare detaljerar reglerna. Slutligen har ko

erställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett likartat sätt.

Solvens II-direktivet, som antogs hösten 20092, är alltså nivå 1-

2 Som nämnts pågår det för närvarande förhandlingar kring förslag till ändringar i Solvens IIdirektivet, bl.a. när det gäller tidpunkten för när bestämmelserna senast ska vara införda i nationell rätt.

35

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

är direktivet omfattande och i vissa delar mycket

det

-

gång krävas innan ett slutligt lagförslag presenteras för riksdagen.

igur 4.1 Lamfalussyprocessen

fallussymodellen, endast ska innehålla allmänna principer för regleringen,

aljerat. I enlighet med modellen kommer direktivet att kompletteras med genomförandebestämmelser på nivå 2. Arbetet med att ta fram dessa bestämmelser pågår fortfarande. Under år 2009 och 2010 tog EIOPAS föregångare CEIOPS, på kommissionens uppdrag, fram ett stort antal s.k. tekniska råd rörande innehållet i dessa bestämmelser. Med utgångspunkt från CEIOPS:s tekniska råd har Kommissionen och EIOPA/CEIOPS i ett antal arbetsdokument arbetat fram utkast till genomförandebestämmelser. Bestämmelserna beräknas bli antagna av kommissionen tidigast under våren 2012, dvs. efter det att denna utredning har lämnat sitt betänkande. Såvitt nu är känt kommer genomförandebestämmelserna att få formen av ett en EU-förordning som får direkt verkan i Sverige och inte ska implementeras i svensk rätt. Utredningen har i sina lagförslag så långt möjligt tagit hänsyn till den kommande nivå 2-regleringen i syfte att förslagen ska vara konsistenta med den kommande EUregleringen. Då EU-förordningen ännu inte är beslutad och ändringar fortfarande kan komma att ske, kommer en ny genom

F

Nivå 1 Ramdirektiv

Niv

Niv

å

å

4:

4:

Uppf

Uppf

ö

ö

ljning

ljning

Europaparlamentet och rådet Antaget 5 maj 2009

Kommissionen & EIOPC

EIOPA

Kommissionen

Nivå 3 Riktlinjer

Nivå 2

[EU-förordning]

36

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Direktivet och genomförandebestämmelserna har tagits fram efter samråd med bl.a. EIOPC3, EIOPA/CEIOPS och försäkringsbranschen. Bl.a. har regelverkets effekter löpande stämts av genom enkätundersökningar (på engelska QIS – Quantitative Impact Studies), där företag i branschen getts möjlighet att beräkna kapitalkraven och dess effekter samt lämna synpunkter på det föreslagna regelverket.

En mer detaljerad genomgång av beslutsstrukturen på EU-nivå, inklusive de nyligen genomförda ändringarna med anledning av Lissabon-fördraget och en ny tillsynsordning på det finansiella området, finns i avsnitt 5.

4.4 För- och nackdelar med nuvarande solvensregler

En fördel med dagens solvensregelverk är att det är relativt enkelt och robust. Det nuvarande solvensregelverket kan förenklat sägas bestå av tre delar som på olika sätt samspelar4. För det första ska företagen göra tillräckliga s.k. försäkringstekniska avsättningar på balansräkningens skuldsida. Avsättningarna ska beräknas och värderas på ett sådant sätt att företagen i praktiken har en form av implicita kapitalbuffertar. För det andra ska företaget ha tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna. För dessa tillgångar gäller särskilda begränsningsregler som syftar till att minska risken på tillgångssidan. För det tredje ska företagen ha en kapitalbuffert som ställs i relation till de åtaganden som företaget har gentemot försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Baksidan av denna enkelhet är att kapitalkraven inte fullt ut reflekterar de verkliga riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Detta innebär att kapitalkraven ibland sätts för högt, ibland för lågt, i förhållande till vad som vore optimalt med hänsyn till kostnader för att hålla kapitalet och dess skyddseffekt.

Den första nackdelen med det nuvarande EG-rättsliga regelverket är att det inte finns några krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. I Sverige marknadsvärderas tillgångarna, men i många andra länder värderas tillgångarna till bokfört värde. I dessa länder

3 European Insurance and Pensions Committee, som är en s.k. nivå 2-kommitté som bl.a. bistår kommissionen i dess arbete med nivå 2-regleringen. I EIOPC deltar representanter från medlemsstaterna. 4 I detta avsnitt bortses från den solvensreglering som gäller för tjänstepensionsverksamhet.

37

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

medför en förändring i tillgångarnas marknadsvärde ingen omedelbar effekt på solvensen, vilket exempelvis innebar att solvensmåtten blev ointressanta under den senaste finanskrisen.

I Sverige, där försäkringsföretagen marknadsvärderar tillgångssidan men inte skuldsidan5, finns andra nackdelar. Exempelvis kan en ränteförändring innebära att solvensen påverkas i positiv eller negativ riktning, även i det fall skuld- och tillgångssidan är perfekt matchade och ingen effekt på solvensen borde uppkomma. Med en marknadsvärdering av tillgångar och skulder ökar värdet av solvensmåtten som ett mått på bolagets ekonomiska ställning.

Den andra nackdelen med dagens regelverk är det inte tar hänsyn till riskerna på tillgångssidan vid beräkningen av kravet på buffertkapital. Riskerna på tillgångssidan hanteras istället genom att begränsa möjligheten att investera i aktier och andra riskfyllda tillgångar. Det nuvarande regelverket tar ingen hänsyn till om investeringarna är välanpassade till skuldsidan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifieringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångsportföljen.

En tredje nackdel är att riskreducerande åtgärder vad avser skuldsidan inte fullt ut innebär reducerat krav på kapital. Åtgärder som innebär att bolaget avhänder sig risk genom återförsäkring, derivatplaceringar eller utgivande av obligationer med försäkringsinnehåll, t.ex. katastrofobligationer eller s.k. livslängdsobligationer (på engelska longevity bonds) får inte fullt ut effekt på kapitalkravet.

En fjärde nackdel med dagens regelverk är att det är svårt att bedöma risken i ett försäkringsföretag. Dagens system innebär att en buffert, utöver kapitalkravet, byggts in i beräkningen av skuldsidan. Beräkningen av skuldsidan överskattar således åtagandena i förhållande till en ”bästa skattning”. Det innebär att det i dag är svårt för en utomstående, t.ex. en blivande försäkringstagare, att bilda sig en uppfattning om försäkringsbolagets ekonomiska ställning. Till detta kommer ofullständiga rapporteringskrav som begränsar utomståendes möjlighet att bedöma risker och den ekonomisk situation i ett enskilt försäkringsföretag. Till del har detta uppvägts av implementeringen av de nya redovisningsreglerna enligt IFRS.

En femte nackdel är att det saknas tydliga regler kring styrning och riskhantering. Brister i styrning och riskhantering, och inte för

5 Här bortses från tjänstepensionsverksamhet, där avsättningarna ska bestämmas aktsamt.

38

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

låga kapitalkrav, har i många fall varit anledningen till att försäkringsföretag i Europa inte alltid lyckats infria sina åtaganden.

I Sverige uppmärksammades vissa brister i det nuvarande regelverket på ett tidigt stadium. Regeringen tillsatte därför redan år 1999 en utredning ”Placeringsutredningen” som lämnade sitt slutbetänkande 2003. Betänkandet remitterades, och under år 2006 remitterade finansdepartementet en omarbetad promemoria med förslag till nya solvensregler. Efter remissbehandling av denna promemoria beslutade regeringen att invänta Solvens II-direktivet.

Avslutningsvis bör det noteras att Finansinspektionen sedan flera år använder ett särskilt tillsynsverktyg för att identifiera företag med låg solvens, det s.k. trafikljuset. Trafikljuset utgår från en marknadsvärderad balansräkning, där ett tänkt buffertkapital stresstestas på visst sätt. Det finns många likheter, men också flera skillnader, mellan trafikljuset och reglerna om kapitalkrav och kapitalbas i Solvens II.

4.5 Målet med regleringen

Målet med ett solvensregelverk är att tillse att försäkringsföretag kan stå för sina förpliktelser och därmed ge försäkringstagarna ett gott skydd. Stabila försäkringsföretag kan också bidra till stabilitet i hela det finansiella systemet.

Motivet för en reglering på EU-nivå är att ge försäkringsföretag möjlighet att verka under samma regelverk, och med en enda auktorisation, inom hela den inre marknaden. En målsättning med Solvens II-direktivet är att undanröja de största kvarvarande skillnaderna mellan lagregler i olika länder.

Det nya regelverket är direkt tillämpligt på i stort sett alla försäkrings- och återförsäkringsföretag i hela Europa. För en närmare diskussion av direktivets tillämpningsområde, se avsnitt 5.

4.6 Principer bakom Solvens II

Till skillnad från dagens solvensregelverk, som i vart fall till stor del tar sin utgångspunkt i företagens årsredovisning, tar Solvens II sin utgångspunkt i en solvensbalansräkning som bygger på marknadsvärderade skulder och tillgångar. Nya regler för värdering av såväl tillgångar som skulder införs. Värderingen av de försäkringstek-

39

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

niska skulderna ska, till skillnad mot i dag inte göras betryggande, dvs. den bufferten i beräkningen försvinner. Behovet av kapitalbuffert samlas i det som kallas solvenskapitalkrav. (Kravet på betryggande skattning finns i dag inte för skadebolagen eller för livbolagens tjänstepensionsdelar. För dessa verksamheter innebär direktivet mindre förändringar) Se kapitel 7.

Till skillnad från dagens regelverk, bestäms kapitalkravet i Solvens II inte bara utifrån riskerna på skuldsidan utan hänsyn tas även till riskerna på tillgångssidan, och inte minst till hur tillgångs- och skuldsidan samverkar. Utöver de försäkringsrisker som utgör grunden för dagens solvenskapitalkrav kommer solvenskapitalkraven i Solvens II alltså att täcka även marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Kapitalkraven i Solvens II är alltså mer sofistikerade och bättre anpassade till det enskilda företagets faktiska risknivå. I Solvens II-regelverket ges företagen bättre incitament att hantera sina risker eftersom risknivån blir mer direkt kopplad till kapitalkraven och därmed till kapitalkostnaden för företagen. En viktig nyhet i förhållande till de nuvarande reglerna är att företagen inom ramen för Solvens II-regelverket ges utrymme att under vissa förutsättningar tillämpa egna modeller för att helt eller delvis bestämma kapitalkraven. Se kapitel 10.

Dagens placeringsregler innefattar strikta regler för tillgångar som ska täcka de försäkringstekniska avsättningarna. Tillgångar som överstiger avsättningarna är inte föremål för samma strikta regler. Solvens II direktivet ersätter dessa kvantitativa regler med mer generella kvalitativa regler som gäller alla tillgångar. Se kapitel 8.

Eftersom regler om tillräckligt buffertkapital inte är det enda – eller ens det bästa – sättet att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal innehåller Solvens II-reglerna också mer kvalitativa krav på företagen. I Solvens II-direktivet ställs högre krav på företagen när det gäller deras system och processer för att identifiera, mäta och hantera alla sina risker. Företagen åläggs bl.a. att regelbundet göra en egen bedömning av företagets risker och behov av buffertkapital. Se kapitel 12. Brister i styrning och riskhantering kan, som en sista utväg när andra tillsynsåtgärder visat sig verkningslösa, medföra att Finansinspektionen beslutar om höjningar av kapitalkraven och därmed ökar kapitalkostnaden för företagen. Se avsnitt 13.3.3.

Genom Solvens II-direktivet introduceras en delvis ny och mer harmoniserad tillsynsprocess för försäkringsföretagen inom EU.

40

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Syftet är att tillsynsmyndigheterna på ett bättre sätt, och framförallt på ett tidigare stadium, ska kunna identifiera problemföretag. Tillsynen kan förväntas bli mer proaktiv och inriktad på bedömningar av företagens interna system och regler för kapitalberäkning, styrning och riskhantering. Se kapitel 13.

Genom Solvens II-direktivet förbättras även möjligheten att utöva en mer effektiv tillsyn över försäkringsgrupper som har verksamhet i flera olika medlemsländer. Se kapitel 15 och 16.

I Solvens II-direktivet åläggs företagen en betydligt mer omfattande skyldighet att lämna rapporter av olika slag, såväl offentliga som icke-offentliga. Genom rapporterna ges tillsynen, långivare, investerare, försäkringstagare och andra intressenter bättre möjligheter att kunna bedöma företagets verkliga situation. Tanken är också att ökad öppenhet ska bidra till en ”marknadsdisciplin” där företagen får ytterligare incitament att hantera sina risker på bästa sätt. Se kapitel 14.

Vid framtagandet av Solvens II-direktivet har det funnits en ambition att överge detaljstyrningen i regleringen till förmån för ett mer principbaserat regelverk. Det har även funnits en uttalad ambition att i möjligaste mån undvika onödig komplexitet. Vid utformningen av reglerna ska hänsyn tas till arten av, komplexiteten och omfattningen av riskerna i verksamheten. Små och medelstora företag samt företag med enkla produkter ska kunna följa regelverket utan att det ska vara alltför betungande. Mot bl.a. denna bakgrund innehåller Solvens II-direktivet en proportionalitetsprincip, som förenklat kan sägas innebära att såväl krav som tillsynsåtgärder ska vara proportionerliga i förhållande till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i det enskilda försäkringsföretaget.

4.7 Paralleller till bankregleringen

Det nya solvensregelverket för försäkringsföretag har vissa likheter med motsvarande reglerna för banker och värdepappersföretag, de s.k. Baselreglerna, men det finns också stora skillnader. Solvensregelverket kan i likhet med bankregleringen sägas bestå av tre pelare. Den första pelaren innehåller kvantitativa regler, den andra pelaren kvalitativa regler som bl.a. inkluderar tillsynsreglerna och den tredje pelaren handlar om företagens rapportering.

41

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

En viktig skillnad mellan Solvens II och Basel II är att de har de olika mål. Baselreglerna fokuserar på finansiell stabilitet, medan Solvens II-reglerna främst handlar om att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. För det andra fokuserar Baselreglerna på riskerna på tillgångssidan och har separata modeller för kreditrisk, marknadsrisk och operativ risk. Solvens II-regelverket bygger däremot på en helhetssyn, där hänsyn tas till hela balansräkningen men även till beroenden mellan olika riskområden. Solvens II-regelverket ger därmed en uppfattning om den totala fallissemangsrisken i bolaget. En annan viktig skillnad är att Solvens II-regelverket innehåller mer utförliga krav när det gäller företagens styrning och riskkontroll. Skillnader finns också när det gäller värderingsreglerna.

4.8 Närmare om innehållet i de tre pelarna

Reglerna om värdering av tillgångar och skulder inklusive de försäkringstekniska avsättningarna, om hur kapitalkravet ska beräknas samt om hur kapitalet får placeras brukar hänföras till pelare I. (Se kapitel 7–111) I pelare II finns kraven på företagens styrning och riskhantering, samt en reglering av tillsynsprocessen. (Se kapitel 12–13) I pelare III finns reglerna om rapportering och offentliggörande. (Se kapitel 14) Nedan beskrivs översiktligt innehållet i regelverket. Se figur 2.

Figur 4.2 Solvens II-direktivets tre pelare

Pelare I – Kvantitativa krav

Värdering av tillgångar

Beräkning av FTA

Kapitalbas

Solvenskapitalkrav

Minimikapitalkrav

Pelare II – Kvalitativa krav

Krav på

företagsstyrning och intern kontroll

Krav på egen

bedömning

Tillsynsregler

Pelare III – Marknadsdisciplin och Transparens

Offentliggörande

Tillsynsrapportering

Grupp

42

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

4.8.1 Pelare I

Beräkningarna av kapitalkraven bygger på en solvensbalansräkning där skulder och tillgångar som huvudregel ska marknadsvärderas. Det bör understrykas att solvensbalansräkningen på flera sätt skiljer sig från den balansräkning som ska upprättas enligt redovisningsreglerna. Bland skillnaderna kan nämnas att solvensbalansräkningen – till skillnad från balansräkningen enligt redovisningsreglerna – ska innehålla samtliga ekonomiska tillgångar och skulder. Vidare ska som huvudregel samtliga poster i solvensbalansräkningen värderas till verkligt värde, vilket inte gäller i den balansräkning som upprättas enligt redovisningsreglerna där vissa tillgångar får tas upp till anskaffningsvärdet. Värderingen av skulderna (åtagandena till följd av försäkringsavtalen) i solvensbalansräkningen ska motsvara det belopp som försäkringsföretaget skulle få betala om det skulle föra över sina åtaganden till ett annat försäkringsföretag. Det betyder som påpekats ovan att de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara summan av en bästa skattning med ett tillägg som motsvarar kapitalkostnaden för att ta över åtagandena. Värderingsreglerna diskuteras närmare i kapitel 7.

I pelare I återfinns också reglerna om beräkning av de olika kapitalkraven, och reglerna om kvaliteten på det kapital och de finansiella resurser som företaget måste ha för att täcka kapitalkraven. Det finns två nivåer av kapitalkrav, dels ett solvenskapitalkrav som normalt ska vara uppfyllt, dels ett minimikapitalkrav som i princip alltid måste vara uppfyllt. Därutöver måste kapitalnivån alltid uppgå till ett visst minimibelopp, de s.k. garantibeloppen.

Syftet med solvenskapitalkravet är att företaget ska ha tillräckligt med kapital för att kunna absorbera riskerna i hela verksamheten. Solvenskapitalkravet är kalibrerat så att sannolikheten för att företaget inte ska kunna uppfylla sina åtaganden6 under det närmaste året ska vara 1 på 200, dvs. att företaget ska kunna klara de fall som inträffar med 99,5 procent inom en 12-månadersperiod. Se figur 3. Solvenskapitalkravet kan beräknas enligt en standardmodell som finns beskriven i Solvens II-direktivet, men företagen har också möjlighet att helt eller delvis istället använda en egen intern modell, som dock måste godkännas av tillsynsmyndigheten. Försäkringsföretag och försäkringsgrupper ges möjlighet att tillgodoräkna sig diversifieringseffekter mellan olika delar inom företaget eller gruppen.

6 Tillgångarna ska vara större än skulderna vid årets slut.

43

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

Alt 1: Figur 4.3 Value at risk (0,5 procent sannolikhet)

Kapitalbuffert

Insolvens (0,5 procents sannolikhet)

99%

Underskott

Överskott

Sannolikhet

Minimikapitalkravet, som ska motsvara 25–45 % av solvenskapitalkravet, är en solvensnivå under vilken det anses oacceptabelt att driva rörelsen vidare. Minimikapitalkravet är tänkt motsvara en nivå där bolaget i 85 procent av alla tänkbara utfall under ett år kan svara för sina åtaganden. En tydlig ambition har varit att det ska vara enklare att beräkna minimikapitalkravet än att beräkna solvenskapitalkravet.

Solvenskapitalkraven ska finansieras/täckas med en s.k. kapitalbas, dvs. med kapital och finansiella resurser som är av viss kvalitet vad avser framförallt förmågan att täcka företagets förluster. Medel i kapitalbasen delas in i olika kvalitetsnivåer och det är endast medel av bästa kvalitet som får användas fullt ut för att täcka kapitalkraven. En mindre del får vara av lägre kvalitet.

I kapitel 8 redogörs närmare för beräkningen av kapitalkraven, och i kapitel 11 redogörs för reglerna om kapitalbasen. Interna modeller behandlas i kapitel 10.

När Solvens II-direktivet träder ikraft kommer de kvantitativa begränsningar som i dag gäller för s.k. skuldtäckningstillgångar att försvinna. I det nya regelverket får försäkringsföretagen i princip investera i de tillgångar de önskar, men företaget måste kunna visa att de förstår de aktuella riskerna och att de har adekvata system och kontroller för att ta hand om dessa risker. I Solvens IIdirektivet uttrycks detta genom ett krav på att investeringarna ska ske i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen. I kapitel 8 redogörs närmare för kraven på investeringsverksamheten.

44

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

4.8.2 Pelare II

Bland de kvalitativa reglerna som hänförs till Pelare II bör särskilt uppmärksammas kravet på att varje försäkringsföretag regelbundet ska göra en bedömning av den egna risken och solvensen. Bedömningen ska dokumenteras. Genom kravet på en egen bedömning skapas en koppling mellan å ena sidan de regelmässiga kraven på buffertkapital och riskhantering och å den andra sidan företagens egna bedömning i dessa frågor. Genom bedömningen av den egna risken och solvensen ges företaget också vissa möjligheter att bedöma för- och nackdelar med att ta fram en intern modell för beräkningen av kapitalkraven. Bedömningen kan slutligen sägas utgöra en sammanfattning av riskhanteringssystemet och startpunkten för den nya tillsynsprocessen.

Till Pelare II hänförs även reglerna om styrning och riskhantering. I Solvens II-direktivet ställs det bl.a. krav på att förtaget ska ha olika system och funktioner. Kravet på ledning och styrelse tydliggörs. Företagen ska ha adekvata företagsstyrningssystem som garanterar en sund och ansvarsfull företagsledning, men det ställs även krav på effektiva, välintegrerade riskhanteringssystem som fortlöpande ska kunna identifiera, mäta, övervaka, hantera och rapportera de risker som företaget är, eller kan komma att bli, exponerade för och det inbördes förhållandet mellan dessa risker. I varje företag ska det finnas funktioner för riskhantering, regelefterlevnad och internrevision samt en aktuariefunktion. Direktivet innehåller krav på att företagen ska ha interna regelverk för bl.a. riskhantering, intern kontroll, reserveringar, placeringar (inklusive derivat), likviditetshantering samt återförsäkrings- och riskhanteringsteknik. Någon exakt föreskrift för vilken modell som ska användas i företagsstyrningsarbetet eller hur företaget ska vara organiserat finns inte. Regelverket är härvidlag flexibelt och möjliggör olika lösningar. Slutligen bör nämnas att direktivet även innehåller regler om särskild lämplighetsprövning av nyckelpersonal och regler om vilka krav som ställs vid utläggning av verksamhet (outsourcing). Frågor om företagens styrning och riskhantering återfinns i kapitel 12.

Bland de kvalitativa reglerna i Pelare II ingår också de nya tillsynsreglerna. Den nya tillsynen ska utgå från en proaktiv och riskbaserad metod. Tillsynsmyndighetens huvuduppgift kan sägas vara att bedöma om företagens förmåga att identifiera, bedöma och hantera sina risker är tillräcklig med hänsyn till de krav som ställs i

45

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

regleringen. Ett naturligt inslag i tillsynen är en granskning av företagens interna regelverk och hur detta regelverk efterlevs. Tillsynsmyndigheten kommer att kunna tvinga företaget att ändra sina system och processer för styrning och riskhantering, om dessa inte lever upp till de krav som följer av Solvens II-regelverket. Inom ramen för Pelare II finns möjligheten för tillsynsmyndigheten att kvalitativt hantera risker som inte fångats upp av reglerna i Pelare I, och på basis av detta bl.a. besluta om högre och bättre individuellt anpassade kapitalkrav.

I det fall företaget inte uppfyller solvenskapitalkravet ska tillsynsåtgärder vidtas, i syfte att återställa den föreskrivna solvensnivån. Tillsynsåtgärderna är tänkta att bli alltmer ingripande ju sämre solvenssituationen är – den s.k. tillsynstrappan – och i det fall företaget inte uppfyller minimikapitalkravet ska tillståndet att bedriva försäkringsrörelse återkallas, efter det att företaget getts möjlighet att omedelbart åtgärda bristerna.

I kapitel 13 redogörs närmare för tillsynsprocessen. I Solvens II-regelverket finns ambitionen att förbättra den s.k. grupptillsynen. Det gäller såväl försäkringsgrupper som verkar nationellt som grupper vilka bedriver gränsöverskridande verksamhet. När det gäller tillsynen över försäkringsgrupper kommer det att finnas en utpekad huvudansvarig tillsynsmyndighet som ska leda tillsynsarbetet i samverkan med berörda tillsynsmyndigheter i de övriga länder där gruppen bedriver sin verksamhet. Detta innebär att grupptillsynsarbetet för flera stora försäkringsgrupper i Sverige kommer att ledas av utländska tillsynsmyndigheter

Regler om grupptillsyn diskuteras i kapitel 15 och 16.

4.8.3 Pelare III

Inom pelare III finns regler om företagens rapportering till såväl tillsynsmyndigheten som till marknaden. Tanken är att en mer omfattande rapportering av olika uppgifter ska bidra till ökad disciplin hos försäkringsföretagen. Genom att tillsynsmyndigheter och externa aktörer såsom försäkringstagare och finansiärer ges möjlighet att få en mer samlad bild av företagets ekonomiska ställning och hanteringen av de risker som är förenade med verksamheten kommer det att finnas starka incitament för företaget att bedriva rörelsen på ett finansiellt sunt sätt.

46

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Regler om rapportering och offentliggörande återfinns i kapitel 14.

4.9 Tjänstepensionsverksamhet

Som påpekats ovan finns ett särskilt direktiv på EU-nivå som reglerar tjänstepensionsverksamhet. I Sverige har detta direktiv tillämpats direkt av de s.k. tjänstepensionskassorna och indirekt genom en särskild option i tjänstepensionsdirektivet av de livförsäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet. I Sverige har – till skillnad från i det stora flertalet EU-länder – tjänstepensionsverksamhet i huvudsak bedrivits i försäkringsbolagsform. I övriga länder bedrivs denna typ av verksamhet utanför försäkringssektorn, i pensionsfonder. Tjänstepensionskassorna står för mindre än tio procent av den svenska tjänstepensionsmarknaden.

EU har i praktiken två parallella regelverk för livförsäkringsprodukter som har anknytning till anställning; tjänstepensionsdirektivet och Solvens II-direktivet. Som ovan konstaterats har möjligheten för svenska företag att bedriva tjänstepensionsverksamhet under det ena av dessa regelverk i praktiken avskaffats genom den nya Försäkringsrörelselagen som trädde ikraft 1 april 2011, Tjänstepensionskassorna får emellertid under en viss övergångsperiod fram till utgången av 20147 fortsätta att använda sig av det äldre regelverket.

När det gäller kapitalkravet har samtliga institut som i dag bedriver tjänstepensionsverksamhet tillämpat samma regelverk, Solvens I. Solvens II-direktivet innebär emellertid att de försäkringsbolag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler genom den s.k. optionen kommer att behöva anpassa sig till Solvens IIdirektivets regler vad avser kapitalkraven, medan ingen förändring sker för de företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivet direkt. De företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler direkt får således ett kapitalkrav (Solvens I), medan de som bedriver samma verksamhet i försäkringsbolagsform får ett annat kapitalkrav (Solvens II). Detta faktum kan skapa olyckliga konkurrenssnedvridningar mellan svenska och utländska leverantörer.

En översyn av tjänstepensionsdirektivet har påbörjats på EUnivå och ett första utkast har aviserats till december 2011. Utred-

7 eller till dess en ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) prövats slutligt, jfr. 7 § lagen (2010:2044) om ikraftträdande av försäkringsrörelselagen (2010:2043).

47

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

ningen har därför ingen möjlighet att göra en bedömning av vilket regelverk som på kort sikt kommer att vara bäst anpassat till tjänstepensionsverksamhet. Det är emellertid utredningens starka tro att ett regelverk som är skräddarsytt för tjänstepension över tid kommer att vara bäst avpassat till just denna specifika verksamhet. Utredningen anser därför att svenska företag även fortsättningsvis bör ha möjlighet att tillämpa tjänstepensionsdirektivets regler. Att återinföra tjänstepensionsdirektivet skulle innebära att instituten i praktiken kan välja vilket regelverk som de anser vara bäst avpassat till den egna verksamheten.

Utredningen föreslår därför att en ny form av institut införs – tjänstepensionsföretag. Dessa institut ska få tillhandahålla produkter – förmåner – med anknytning till anställning. Det gäller såväl pensionsprodukter (livförmåner) som andra försäkringsliknande produkter som har anknytning till anställning (skadeförmåner). Det senare kan exempelvis motsvara sjuk- och olycksförsäkring, dödsfallsförsäkring och försäkring som faller ut vid upphörande av anställning.

Möjligheten för försäkringsföretag att bedriva tjänstepensionsverksamhet under optionen i tjänstepensionsdirektivet föreslås upphöra.8 I praktiken blir reglerna för privat- och tjänstepensionsverksamhet under optionen, efter införandet av Solvens II, så likartade att det inte är meningsfullt att upprätthålla två regelverk i samma bolag. Dagens separationskrav mellan de olika verksamheterna har dessutom visat sig svårt att upprätthålla i praktiken. Att endast tillämpa ett regerverk per företag kommer att underlätta för så väl tillsynsmyndigheten som för företagen själva.

Tjänstepensionsinstitut föreslås inte – annat än i mycket begränsad omfattning och under en övergångsperiod – få bedriva privat försäkringsverksamhet utan anknytning till anställning. Försäkringsföretag ges dock möjligheten att bedriva såväl tjänstepensionsverksamhet som privat försäkringsverksamhet inom ramen för Solvens II-regelverket. Utredningen föreslår att försäkringsföretag som i dag bedriver bägge typer av verksamhet – och som önskar använda det nya regelverket för sin befintliga tjänstepensionsverksamhet – ges generösa möjligheter att flytta över tjänstepensionsverksamheten till ett separat tjänstepensionsföretag, t.ex. genom delning av företaget eller genom beståndsöverlåtelse. För de företag som enbart bedriver tjänstepensionsverksamhet och som vill bli

8 Utredningen föreslår dock ett fortsatt utnyttjande av optionen under en övergångsperiod, se kapitel 23.

48

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

tjänstepensionsinstitut föreslås ett enkelt förfarande för byte av tillstånd. Frågor om tjänstepension behandlas i avsnitt 6.1 och 17.

Bestämmelserna för tjänstepensionsinstitut föreslås tas in i en ny lag med samma struktur som försäkringsrörelselagen. I syfte att möjliggöra för företagen att byta regelverk – och därmed så långt möjligt undvika att företagen först behöver anpassa sig till Solvens II för att därefter åter skifta regelverk – föreslås ett tidigare ikraftträdande för den nya lagen om tjänstepensionsrörelse, 31 mars 2013, dvs. knappt ett år tidigare än ändringarna i försäkringsrörelselagen till följd av det nya solvensregelverket. Möjligheterna att övergå mellan försäkrings- respektive tjänstepensionsregleringarna föreslås bli permanenta för att kunna möjliggöra övergångar vid en senare tidpunkt. I samma syfte föreslås en särskild övergångsbestämmelse som möjliggör för de företag som så vill att så långt möjligt tillämpa de nuvarande reglerna under två år. Ikraftträdande och övergångsregler behandlas i avsnitt 23.

4.10 Mindre försäkringsbolag

Med mindre försäkringsföretag avses här försäkringsföretag som är uttryckligen undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde, därför att deras verksamhet är på visst sätt begränsad. Dagens svenska lagstiftning innehåller vissa möjligheter till undantag, efter beslut i enskilda fall. I praktiken har ett stort antal mindre bolag undantagits från delar av regelverket genom dispenser från Finansinspektionen. Dispenserna är oftast begränsade i tid, t.ex. tre år.

En möjlighet vore att, med åberopande av proportionalitetsprincipen, fortsätta med dagens system med dispenser. Fördelen med detta förfarande är att det är flexibelt – regelverket kan i praktiken anpassas till det enskilda företaget. Systemet har dock uppenbara nackdelar. Flexibilitetens baksida är möjliga problem med likabehandling, konkurrensneutralitet och rättsosäkerhet. En annan nackdel är osäkerheten för företagen om vilken regelmiljö man har att rätta sig efter framöver. Försäkringsverksamhet är en långsiktig verksamhet. Tidsbegränsade dispenser torde därför hämma verksamheten. Till sist är enskilda dispenser ett resurskrävande arbete för bolagen och för Finansinspektionen. Utredningen förordar därför ett system med permanenta dispenser i form av undantag i lagstiftningen.

49

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

Solvens II-direktivet innebär vidare en kraftig skärpning av kraven på försäkringsföretagen, både när det gäller kraven på analyskapacitet och företagsstyrning. Kraven är inte anpassade för mindre försäkringsföretag. Många av dem skulle tvingas att avsluta sin verksamhet om de skulle tvingas tillämpa hela det nya regelverket, trots att de är välskötta och har en i grunden sund verksamhet. Solvens II-regelverkets införande skulle därför troligen kraftigt öka behovet av dispenser.

Detta är något som tagits hänsyn till vid framtagandet av Solvens II- direktivet – företag under viss storlek är helt undantagna från direktivet regler. Det står medlemsstaterna fritt att utforma egna regler för dessa företag. Utredningen förordar att Sverige utnyttjar denna möjlighet. Utredningen har därför utformat ett förslag till förenklat regelverk för mindre försäkringsföretag som faller utanför Solvens II-regelverkets tillämpningsområde. Särreglerna föreslås omfatta bestämmelserna om beräkning av försäkringstekniska avsättningar, kapitalkrav, investeringsregler, företagsstyrning och rapportering. De bolag som önskar att tillämpa dessa regler för ”mindre försäkringsbolag” föreslås få ansöka hos Finansinspektionen om tillstånd för detta.

De allra minsta bolagen har i praktiken undantagits helt från rapportering och tillsyn under decennier. Enligt utredningen är det olyckligt om reglering och tillsyn omfattar viss verksamhet, men att ingen kontroll sker. Den nuvarande ordningen riskerar att invagga försäkringstagarna och andra intressenter i en falsk trygghet. Utredningen föreslår nu att de allra minsta bolagen, ”mikrobolagen” med en premieinkomst understigande 500.000 kronor per år, framöver också formellt undantas från reglering och tillsyn.

4.11 Effekter av regleringen

Genom de nya solvensreglerna kommer försäkringsföretagen att få kapitalkrav som på ett bättre sätt än i dag är anpassade efter de verkliga riskerna i det enskilda företaget. Risken för att ett försäkringsföretag inte kan infria sina åtaganden kommer att minska. Till detta kommer att kapitalallokeringen inom försäkringsbranschen blir mer effektiv, eftersom kapitalkravet blir mer träffsäkert (högst för de försäkringsföretag där kapitalet behövs som bäst, och omvänt).

50

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Solvens II-regleringen innebär en mycket kraftig ökning av kapitalkravet jämfört med dagens reglering. Den enkätundersökning som Finansinspektionen, på uppdrag av EIOPA, genomfört på svenska försäkringsföretag indikerar att det samlade kapitalkravet för den svenska försäkringsbranschen kommer att bli 6–7 gånger så stort som under dagens Solvens I-reglering. Faktum är att redan minimikapitalkravet kommer att bli dubbelt så högt som det nuvarande kravet. Det betyder inte att det är det totala kapitalet som ska öka 6–7 gånger, utan den buffert som finns utöver de försäkringstekniska avsättningarna. Det totala kapital som krävs i livbolagen ökar med en femtedel, medan det är i praktiken oförändrat för skadebolagen.

Även kraven från trafikljustestet, som i praktiken styr hur mycket kapital som krävs, ligger väsentligt under Solvens II-nivån. Solvenskapitalkravet är ungefär en tredjedel högre än trafikljusets krav.

Försäkringsbolagen uppvisar en stor spridning. Hälften av bolagen har redan i dag mer än dubbelt så mycket kapital som det nya regelverket kräver. Så mycket som var femte företag skulle inte klara kravet i dag. Sju bolag klarar inte ens minimikapitalkravet.

Införandet av ett mer harmoniserat regelverk innebär bättre förutsättningar för konkurrens på den europeiska försäkringsmarknaden, vilket kan leda till effektivare prissättning och nya produkter. Priset på produkter som får ett ökat kapitalkrav, t.ex. till följd av långa avkastningsgarantier, kan komma att öka. I andra produktkategorier kan man däremot se fram emot sjunkande priser. När det gäller skadeprodukter finns utsikt att premierna kan komma att höjas om en mindre del av premieintäkterna får placeras i aktier. Samtidigt kan den historiska volatiliteten i premiesättningen komma att minska.

Införandet av mer tydliga krav på styrning och riskhantering i kombination med en förändrad tillsyn minskar risken för att ett försäkringsföretag drabbas av förluster som i en slutända kan komma att drabba försäkringstagare och andra ersättningsberättigade. Genom att införa kopplingar mellan kraven i regelverket och den egentliga affärsverksamheten – t.ex. via interna modeller och den egna risk och solvensbedömningen – kommer det att finnas bättre förutsättningar för en god dialog mellan berörda aktörer.

De ökade kraven på riskhantering och rapportering kommer att öka den administrativa bördan för försäkringsföretagen, vilket i förlängningen kan leda till ökade premier för försäkringstagarna.

51

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

Genom kraven på mer omfattande rapportering kommer försäkringstagare, investerare och andra intressenter att få bättre möjligheter att bedöma bl.a. den ekonomiska situation i ett enskilt försäkringsföretag, vilket skapar ökade incitament för företagen att bedriva verksamheten på bästa sätt utifrån ett riskperspektiv.

Starkt förenklat kommer det i framtiden att ställas högre krav på försäkringsföretag som erbjuder produkter som resulterar i en hög risknivå för företaget, jämfört med företag som erbjuder produkter med låg risknivå. Detta innebär t.ex. att företag som till följd av sitt produktutbud investerar en stor del av kapitalet i tillgångsslag med hög risk, t.ex. aktier, eller som ställer ut avkastningsgarantier som sträcker sig över många år eller som erbjuder för försäkringstagaren förmånliga valmöjligheter under försäkringstiden, kommer att få ett kapitalkrav som är högre än företag som valt en affärsstrategi där inslaget av olika risker är lägre. Företag med relativt sett hög risknivå kan komma att ställas inför alternativet att antingen öka solvenskapitalet eller dra ned risken. På tillgångssidan kan risknivån minskas genom att t.ex. aktieexponeringen minskas, eller genom en bättre matchning mellan tillgångssidan och skuldsidan. På skuldsidan kan risknivån minskas genom t.ex. återförsäkring, förändringar av försäkringsprodukten genom att minska inslaget av långa garantier eller olika typer av valmöjligheter.

Incitamenten för s.k. matchande investeringsstrategier kan komma att öka, vilket i sin tur minskar efterfrågan på aktier och ökar efterfrågan på långa obligationer eller på olika typer av derivat som kan användas för olika typer av hedgingstrategier. Marknaden för återförsäkrng, obligationer med försäkringsinnehåll (t.ex. katastrofobligationer eller longevity bonds) kan komma att öka.

I den allmänna diskussionen har framkommit farhågor om att Solvens II regelverket skulle orsaka ökad procyklikalitet, i den meningen att aktieprisfall kan förstärkas ifall försäkringsföretag tvingas sälja av aktier för att ta ned risken när kapitalbufferten krymper. Det är emellertid inte en effekt av det nya regelverket. Samma sak gäller under nuvarande regelverk. Effekten bygger på att tillgångssidan är marknadsvärderad och inte fullt ut matchad med skuldsidan.

Regelverksförändringarna kan komma att påverka marknadsstrukturen i stort. Exempelvis kan den komma att snabba på den utveckling som pågått de senaste 15–20 åren från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensionsprodukter. Försäkringsbolag kan komma att stänga gamla produkter och öppna nya, alternativt dra

52

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

53

ned garanterad avkastning för befintliga produkter. Det innebär i sin tur att försäkringstagarna får bära större risker på individuell basis. Till del kan det innebära att riskerna sammantaget ökar i och med att risker som tidigare kunnat diversifieras bort nu får bäras av individen.

Förändringarna kan möjligen också bidra till en mer likvid marknad för långa obligationer genom den ökade efterfrågan på långa obligationer.

Utredningen föreslår en förenklad reglering för de mindre försäkringsföretagen som är undantagna från Solvens II-direktivet. Utredningen gör bedömningen att ett 70-tal försäkringsbolag skulle kunna utnyttja detta regelverk. Utredningen gör bedömningen att reglerna ska ge försäkringstagarna ett likvärdigt skydd med dem som är kunder i ett större bolag, även om regleringen naturligtvis inte kommer att vara exakt avpassad till risken i det enskilda bolaget som för Solvens II-bolagen. Det faktum att bolagen ges möjlighet att tillämpa enklare regler som är bättre avpassade för en mindre verksamhet kan dock innebära att fler bolag bedriver försäkringsverksamhet på marknaden med positiva effekter på konkurrensen.

Utredningen föreslår att de allra minsta, ”mikroförsäkringsbolagen” helt ska undantas från reglering. Det innebär att ett hundratal s.k. kreatursbolag skulle falla utanför regleringen. Utredningen föreslår också ett explicit undantag som träffar ett tjugotal begravningskassor. Utredningen gör bedömningen att skyddsbehovet för dessa företag är begränsat till följd av verksamhetens art och omfattning och att förslaget inte får någon praktiskt betydelse för den faktiska skyddsnivån för försäkringstagarna.

En närmare beskrivning av effekterna av reformen återfinns i kapitel 24.

5 Principiella lagtekniska utgångspunkter

5.1 Regleringsteknik

5.1.1 Inledning

Solvens II-direktivet är det första direktivet på försäkringsområdet som har arbetats fram med utgångspunkt i den s.k. Lamfallussymodellen. I avsnitt 5.1.2–5.1.4 ges därför en översiktlig beskrivning av EU-regelverket, Lamfallussymodellen och förutsättningarna för svensk normgivning.

Efter det att direktivet antogs år 2009 har det dels skapats en ny tillsynsordning på det finansiella området, dels skett förändringar i EU-fördragen till följd av Lissabonfördraget. Det är ännu inte i alla delar klart hur dessa förändringar kommer att påverka Solvens IIregelverket och Lamfallussymodellen. Förändringarna och deras påverkan på Solvens II-direktivet behandlas i avsnitt 5.1.5–5.1.8.

Avslutningsvis ges en kort beskrivning av hur några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena har genomförts i svensk rätt.

5.1.2 EU-regelverket

I EU-regelverket (på franska l’acquis communautaire) ingår bl.a. lagstiftningsakter i form av EU-förordningar och EU-direktiv. I regelverket ingår även EU-domstolens praxis. En av de principer som EU-domstolen har lagt fast innebär att nationella regler inte får strida mot EU:s regler. Skulle detta ändå inträffa, har gemenskapsrätten företräde.

EU-direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger ett resultat som ska uppnås inom en bestämd tid, men överlåter åt

55

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

medlemsstaterna att själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. För att ett direktiv ska bli gällande i Sverige måste det alltså genomföras i svensk rätt, dvs. införlivas i den svenska rättsordningen. Direktiv kan beslutas av Europaparlamentet, rådet, Europaparlamentet och rådet, eller av kommissionen. Solvens IIdirektivet är ett direktiv som har antagits av Europaparlamentet och rådet.

EU-direktiv brukar ibland delas in i minimiharmoniseringsdirektiv respektive fullharmoniseringsdirektiv, där de förra ger utrymme för nationella regler som går längre än bestämmelserna i direktivet. I praktiken innehåller ett direktiv ofta bestämmelser som är av såväl minimi- som fullharmoniseringskaraktär. Generellt kan sägas att ett av syftena med Solvens II-direktivet är att undanröja de största skillnaderna mellan de lagregler som gäller för försäkringsföretag i de olika medlemsstaterna, jfr. skäl 2 och 11 i Solvens II-direktivet. Mot denna bakgrund kan det konstateras att flera av de nya bestämmelser som nu införs har karaktär av fullharmonisering. Behovet av harmonisering nämns särskilt när det bl.a. gäller beräkning av försäkringstekniska avsättningar. I skäl 53 anges det att de principer och försäkringsmatematiska och statistiska metoder som ligger till grund för beräkningen av försäkringstekniska avsättningar bör harmoniseras inom hela gemenskapen i syfte att skapa ökad jämförbarhet och överblickbarhet, jfr. även skäl 15. Av skäl 60 framgår det att även kapitalkraven bör harmoniseras inom hela gemenskapen, så att en enhetlig skyddsnivå för försäkringstagarna kan uppnås. Av skäl 40 framgår att det är nödvändigt att främja enhetlighet i tillsynen, inte bara i fråga om dess redskap utan också när det gäller dess praxis.

EU-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Förordningar kan beslutas av Europaparlamentet, rådet, Europaparlamentet och rådet, eller av kommissionen. Enligt EU-domstolens praxis får EU-förordningar inte införlivas genom nationell normgivning, eftersom det kan skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Generellt kan sägas att merparten av den s.k. genomförandereglering på EU-nivå som är avsedd att fylla ut bestämmelserna i Solvens II-direktivet och som ska antas av kommissionen, kommer att få formen av EU-förordning.

56

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

I EU-regelverket1 finns även beslut, rekommendationer och yttranden. Direktiv, förordningar och beslut är bindande, medan rekommendationer och yttranden inte är bindande.

5.1.3 Svensk normgivning

Enligt lagen (1994:1500) med anledning av Sverige anslutning till Europeiska unionen gäller EG:s regelverk här i landet med den verkan som följer av de grundläggande fördragen.

Som framgått riktar sig EU-direktiv till medlemsstaterna, och syftet med direktiven är att få till stånd samordnade regler. För att ett EU-direktiv ska bli gällande här i Sverige måste, som konstaterats ovan, det genomföras i den svenska rättsordningen. Ett genomförande kan göras på olika sätt, men det är vanligt att direktivets bestämmelser tas in i svenska föreskrifter.

Av 8 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår det att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) görs en skillnad mellan författningar (lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som föreskrifter) respektive allmänna råd (sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende).

5.1.4 Lamfallussymodellen

I maj 1999 presenterade kommissionen en handlingsplan för finansiella tjänster2, som syftade till att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster i EU. Handlingsplanen innehöll 42 förslag till åtgärder som skulle vara genomförda senast år 2005. Mot bakgrund av de korta tidsfristerna som gällde för att genomföra handlingsplanen togs en ny modell för lagstiftning fram. Den nya modellen

1 Här bortses från ändringarna till följd av Lissabonfördraget, dvs. delegerade akter respektive genomförandeakter. Dessa behandlas i avsnitt 5.1.5. 2 Kommissionens meddelande Att genomföra handlingsplanen för finansmarknaderna: En handlingsplan, KOM (1999) 232.

57

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

har kommit att kallas för Lamfalussymodellen3 . Modellen syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Den särskilda lagstiftningsmodellen tillämpades ursprungligen på värdepappersområdet, men år 2006 utvidgades tillämpningsområdet till att omfatta även lagstiftning inom bank-, försäkrings- och fondområdena.

Lamfallussymodellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer. På nivå 1 fastställs allmänna principer enligt det normala lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och Europaparlamentet. I dessa rättsakter ges kommissionen mandat att utfärda genomförandebestämmelser (på engelska implementing measures) i vissa hänseenden. På nivå 2 antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa genomförandebestämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Nivå 3 omfattar ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. På nivå 3 kan det utfärdas rekommendationer, riktlinjer (på engelska guidelines) och standarder. Slutligen ska kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett likartat sätt.

Lamfallussy-modellen bygger på särskilda s.k. kommittologiregler4. Enligt dessa finns det dels s.k. föreskrivande kommittér på nivå 2, dels s.k. rådgivande kommittér på nivå 3. På försäkringsområdet utgörs nivå 2-kommittén av European Insurance and Occupational Pensions Committe (EIOPC). I EIOPC arbete deltar bl.a. företrädare från det svenska finansdepartementet. Nivå 3-kommittén utgörs av Committe of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS).5 I CEIOPS arbete deltar bl.a. företrädare från Finansinspektionen.

Som redan nämnts har Solvens II-direktivet tagits fram med utgångspunkt i Lamfallussy-modellen. Detta innebär bl.a. att

3 Efter namnet på ordföranden i den s.k. visemannakommittén, Alexandre Lamfallussy. En översiktlig beskrivning av Lamfallussymodellen på försäkringsområdet finns i kommissionens Impact assessment Report SEC(2007)871, Annex A.3. 4 2006/512/EC och Rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter, EGT L 184, 17.7.1999, s. 23 (Celex 31999D0468). 5 Till följd av den nya tillsynsordningen har CEIOPS upphört med sin verksamhet. Verksamheten kan sägas ha övertagits av den nybildade Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (på engelska European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA).

58

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

Solvens II-direktivet endast innehåller s.k. nivå 1-reglering, som förutsätts bli kompletterad genom såväl nivå 2- som nivå 3-reglering.

När det gäller nivå 2-regleringen innehåller det redan antagna Solvens II-direktivet uttryckliga bestämmelser om att kommissionen på vissa särskilt angivna områden ska respektive får anta genomförandeåtgärder, och i enlighet med kommittologiförfarandet har CEIOPS under år 2009 och 2010 på kommissionens uppdrag tagit fram ett stort antal s.k. tekniska råd rörande regleringen på nivå 2. Med utgångspunkt i dessa tekniska råd har kommissionen och EIOPC sedan arbetat fram utkast till en nivå 2-reglering. Såvitt nu är känt kommer nivå 2-bestämmelserna att samlas i en förordning som beslutas av kommissionen, dvs. ges en legal form som innebär att bestämmelserna blir direkt gällande i Sverige utan att Sverige behöver – eller ens får – vidta några särskilda införlivandeåtgärder.

Arbetet med att ta fram nivå 3-regleringen påbörjades av CEIOPS under 2009 . Detta arbete har nu tagits över av European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA). Nivå 3reglering kommer att ges i form av riktlinjer och rekommendationer.

Såvitt nu är känt kommer kommissionens fastställande av nivå 2-regleringen inte att kunna göras förrän tidigast våren 2012. Fastställandet av nivå 3-regleringen kan inte ske förrän efter det att nivå 2-regleringen är fastställd. Det ska särskilt framhållas att regleringen på nivå 2 och 3 alltså inte är fastställd när utredningen lämnar sitt betänkande.

Som framgått är tanken i Lamfallussymodellen att nivå 1regleringen endast ska innehålla de allmänna principerna i regleringen (på engelska key framework principles). Detta brukar ibland beskrivas på det sättet att Solvens II-direktivet endast är ett ramdirektiv, eller att Solvens II-direktivet endast innehåller de övergripande principerna. Det kan dock konstateras att många av bestämmelserna i Solvens II-direktivet är mycket detaljerade. När det gäller sådana mycket detaljerade bestämmelser är det enligt utredningen tveksamt att tala om en principbaserad reglering. I de fall då bestämmelserna i Solvens II-direktivet är mycket detaljerade borde utrymmet för kompletterande reglering vara begränsat. Det kan samtidigt konstateras att de utkast till nivå 2- respektive nivå 3reglering som utredningen kunnat ta del av är mycket omfattande, och av naturliga skäl är på en än mer detaljerad nivå. Den samlade nivå 2-regleringen torde uppskattningsvis vara minst dubbelt så

59

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

omfattande som nivå 1-regleringen. Omfattningen av nivå 3regleringen är svårare att uppskatta, men mycket talar för att den minst kommer att motsvara nivå 2-regleringen. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den samlade Solvens II-regleringen är mycket omfattande, och väldigt detaljerad.

Den bakgrundsbeskrivning som lämnats ovan avser förhållandena som gällde när Solvens II-direktivet antogs och som i allt väsentligt fortfarande gäller. Som redan nämnts har det dock, efter det att Solvens II-direktivet antogs, skett viktiga förändringar när det gäller såväl tillsynsordningen inom EU som den legala ramen för normgivningen på EU-nivå. De faktiska och slutliga konsekvenserna av dessa förändringar, som behandlas nedan i avsnitt 5.1.5 och 5.1.6, är ännu så länge delvis oklara.

5.1.5 Ny tillsynsordning

Med anledning av den finanskris som drabbade världen under år 2007 och 2008 fick en expertgrupp under ledning av Jacques de Larosière i uppdrag att lämna förslag som skulle stärka den europeiska tillsynsordningen på det finansiella området. I februari 2009 lämnade gruppen sina förslag i en särskild rapport6. Baserat på denna rapport presenterade kommissionen i mars 2009 sina förslag kring innehållet i en ny tillsynsordning i en s.k. kommunikation. I maj 2009 presenterades mer detaljerade förslag, och i juni 2009 ställde sig rådet bakom kommissionens förslag.

Den nya ordningen föreslogs bestå av två delar. I den ena delen skulle de dåvarande s.k. nivå 3-kommitteérna (CEIOPS på försäkringsområdet) ombildas till nya självständiga myndigheter (EIOPA på försäkringsområdet) som skulle samverka med de nationella tillsynsmyndigheterna i ett europeiskt nätverk – European System of Financial Supervisors (ESFS). I den andra delen skulle det etableras en European Systemic Risk Board (ESRB) med uppgift att övervaka och bedöma potentiella hot mot den finansiella stabiliteten som har sin grund i den makroekonomiska utvecklingen eller utvecklingen i det finansiella systemet som helhet. För att ESFS skulle kunna fungera effektivt ansågs det bl.a. att de nya myndigheterna skulle ges rätt att ta fram förslag på s.k. tekniska standarder, i syfte att säkerställa en mer harmoniserad reglering.

6 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Report, Brussels 25 februari 2009

60

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

Kommissionens formella förslag till ny lagstiftning på området lämnades i september 2009, och Europaparlamentets och rådets beslut togs genom bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av EIOPA (EIOPA-förordningen).

5.1.6 Lissabon-fördraget

Parallellt med framtagandet av en ny tillsynsordning på det finansiella området har det s.k. Lissabon-fördraget trätt i kraft. Lissabonfördraget innebär bl.a. att EU:s institutioner genom artikel 290 respektive 291 i fördraget givits rätt att utfärda s.k. delegerade akter (på engelska delegated acts) respektive genomförandeakter (på engelska implementing acts).

Enligt artikel 290 kan det genom en lagstiftningsakt till kommissionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Enligt artikeln ska mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen framgå av lagstiftningsakten. De väsentliga delarna av ett område ska förbehållas lagstiftningsakterna och får inte bli föremål för delegering av befogenhet, och de villkor som ska gälla för delegeringen ska fastställas i lagstiftningsakterna. De akter som kommissionen kan anta med stöd av sådan delegation är delegerade akter. Av artikel 290 framgår det inte i vilken legal form en sådan delegerad akt ska meddelas. Av artikel 296 framgår det dock att institutionerna i ett sådant fall kan välja typ av akt, med beaktande av tillämpliga förfaranden och proportionalitetsprincipen. Utredningen har tolkat bestämmelserna på det sättet att en delegerad akt t.ex. kan meddelas i form av förordning eller direktiv.

Om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs framgår det av artikel 291 att kommissionen – eller i vissa fall rådet – ska tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. Vid sådan tilldelning av genomförandebefogenheter ska Europaparlamentet och rådet, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, i förväg fastställa allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. De akter som kommissionen antar med stöd av dessa genomförandebefogenheter är genomförandeakter. Av artikel 291 framgår det

61

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

onens förslag.

inte i vilken legal form en sådan genomförandeakt ska meddelas. I likhet med vad som anförts ovan torde detta innebär att en genomförandeakt t.ex. kan meddelas i form av förordning eller direktiv.

5.1.7 Omnibus II och EIOPA-förordningen

Eftersom Solvens II-direktivet antogs år 2009 måste direktivet anpassas till såväl den nya tillsynsordningen som till Lissabonfördraget. I januari 2011 lämnade kommissionen därför förslag till ett direktiv med bl.a. sådana ändringar, det s.k. Omnibus IIdirektivet7. Direktivförslaget är nu föremål för förhandling i rådet och i Europaparlamentet. Rådets och Europaparlamentets beslut förväntas komma under våren 2012. Nedan lämnas en kort beskrivning av kommissi

En del av kommissionens förslag handlar om utrymmet för

Tekniska standarder som ett ytterligare verktyg för harmonisering av tillsynen och tillskapandet av en mer harmoniserad reglering.

För att förstå förslaget när det gäller Tekniska standarder bör det, som framgått ovan, noteras att EIOPA, enligt EIOPA-förordningen8 som redan har trätt i kraft, har rätt att bl.a. ta fram förslag till Tekniska standarder för tillsyn (på engelska regulatory technical standards)och förslag till Tekniska standarder för genomförande (på engelska implementing technical standards). EIOPA har även rätt att utfärda Riktlinjer och Rekommendationer (på engelska guidelines and recommendations).

Riktlinjer och Rekommendationer ska vara riktade till behöriga myndigheter (t.ex. Finansinspektionen) eller till finansiella företag.

Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande i traditionell mening, men nationella tillsynsmyndigheter och försäkringsföretag som träffas av dessa riktlinjer och rekommendationer ”ska med alla tillgängliga medel söka följa dessa riktlinjer och rekommendationer” (på engelska every effort to comply). Myndigheter, och i vissa fall företag, kommer att vara skyldiga att bekräfta

7 Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/71/EG och 2009/138/EG med avseende på befogenheter för Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, Bryssel den 19.1.2011, KOM (2011) 8 slutlig, 2011/0006 (COD) 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings-och tjänstepensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG. EUT L 331, 15.12.2010 s. 1-11 Celex 32010R1094

62

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

efterlevnaden eller förklara varför riktlinjer och rekommendationer inte efterlevs. Denna typ av bestämmelser kallas ibland för ”följ eller förklara-regler” (engelska comply or explain).

EIOPA:s rätt att föreslå Tekniska standarder, som ska beslutas av kommissionen, är kopplad till kommissionens befogenheter enligt artikel 290 respektive 291, och enligt dessa artiklar måste kommissionens befogenheter framgå uttryckligen av lagstiftningsakten, dvs. Solvens II-direktivet. I förslaget till Omnibus II-direktiv definieras alltså indirekt på vilka områden EIOPA ska ha rätt att ta fram förslag till olika former av tekniska standarder. Av förordningen framgår även att dessa standarder – båda typerna – ska ges form av EU-förordning eller EU-beslut. Regleringen i form av tekniska standarder kommer alltså att vara direkt tillämplig i Sverige.

Av skäl 6 i förslaget till Omnibus II-direktiv framgår att det som ska regleras genom technical standards ska vara ”genuinly technical”, och att framtagandet av standarden ska kräva tillsynsexpertis. Tekniska standarder i form av Delegerade akter ska utveckla, precisera och bestämma villkoren för en konsistent harmonisering av reglerna i den grundläggande lagstiftningsakten, och kan därigenom komplettera eller ändra icke-väsentliga delar av lagstiftningsakten. Tekniska standarder i form av Genomförandeakter ska bestämma villkoren för en enhetlig tillämpning av rättsligt bindande Unions-akter. Tekniska standarder ska inte innehålla politiska val.

I skäl 8 konstateras det att bindande tekniska standarder bidrar till en mer harmoniserad reglering av finansiella tjänster, som rådet ställt sig bakom. I den utsträckning specifika krav i Unionens lagstiftningsakter inte är fullharmoniserade ska bindande Tekniska standarder som utvecklar, preciserar eller bestämmer villkoren för tillämpningen av dessa krav inte hindra medlemsstaterna från att införa strängare regler. Tekniska standarder ska således tillåta medlemsstaterna att införa strängare regler, om lagstiftningsakten ger ett sådant utrymme.

När det gäller de nuvarande mandaten i Solvens II-direktivet som avser kommissionens rätt att anta genomförandeåtgärder har utredningen tolkat förslaget på det sättet att kommissionen anser att merparten av dessa ska ”omvandlas” till mandat för delegerade akter.

I Omnibus II-direktivet föreslår kommissionen också att området för delegerade akter ska utvidgas något, så att sådana ska

63

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

kunna antas även på områdena för företagsspecifika parametrar, ändringar av en intern modell, specialföretag och kapitaltillägg.

En annan del av kommissionens förslag i Omnibus II-direktivet rör regler om tvistelösning mellan nationella tillsynsmyndigheter. Vidare föreslås bl.a. att garantibeloppet för återförsäkringscaptives inflationsjusteras samt att det datum då medlemsstaterna senast ska ha genomfört Solvens II-direktivet flyttas fram från den sista oktober till den 31 december 2012.

Slutligen föreslår kommissionen att den ska få mandat att meddela övergångsbestämmelser på en rad olika områden. Enligt förslaget ska övergångsbestämmelserna meddelas genom delegerade akter. De mandat som föreslås är begränsade vad avser såväl områdena som den maximala perioden för övergångsbestämmelser på respektive område. Kommissionens förslag i dessa delar behandlas närmare i avsnittet om ikraftträdande, se kapitel 23.

Såvitt nu är känt kommer beslut om Omnibus II-direktivet att kunna tas tidigast under våren 2012, dvs. efter det att utredningen lämnat sitt betänkande.

5.1.8 Genomförande av några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena

Kapitalkrav för kreditinstitut m.fl.

De kapitalkrav som ställs på kreditinstitut och värdepappersföretag regleras genom två EG-direktiv, kreditinstitutsdirektivet och kapitalkravsdirektivet. I samband med införandet av de s.k. Basel IIreglerna genomfördes ändringar i de båda EG-direktiven. Gemensamt för ändringarna var att det gjordes en distinktion mellan principbestämmelser och bestämmelser av mer teknisk karaktär. De senare återfinns huvudsakligen i bilagor till direktiven, som i viss utsträckning kan ändras genom ett förenklat förfarande. Det ska här understrykas att samtliga bestämmelser alltså har meddelats genom direktiv, vilket enligt utredningen är en avgörande skillnad jämfört med Solvens II-regelverket, där ramdirektivet kommer att kompletteras med en omfattande detaljreglering i form av direkt gällande EU-förordningar.

Vid genomförandet av ändringarna konstaterade regeringen9 att många av reglerna i direktiven var mycket detaljerade och tekniskt

64

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

komplicerade. Vidare ansågs regelverket vara mycket omfattande, och det ansågs att regelverket sannolikt skulle behöva ändras ofta för att hållas aktuellt. Mot denna bakgrund ansågs det inte lämpligt att ge hela regelverket form av lag. Utgångspunkten var att direktiven skulle införlivas genom en kombination av lag och myndighetsföreskrifter, dvs. samma lösning som tidigare valts i gällande rätt.

Regeringen ansåg att regleringen av kapitaltäckning och stora exponeringar för institut i grunden är offentligrättslig, vilket gör det möjligt för riksdagen att delegera föreskriftsrätt i ämnet till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (jfr. 8 kap. 3 § RF).

Den nya lagen gavs formen av ramlag, som i huvudsak anger vilka metoder instituten får använda för att beräkna sina kapitalbaser, kapitalkrav och gränsvärden samt under vilka förutsättningar dessa metoder får användas. Den närmare innebörden av dessa metoder etc. framgår av regeringsförordning och föreskrifter från Finansinspektionen. Vid utformningen av lagen fanns en strävan om att undvika att instituten samtidigt skulle behöva tillämpa regler i såväl lag som myndighetsföreskrifter, vilket kunde åstadkommas genom att ramarna för reglerna angavs i lag, medan de regler som rörde den dagliga tillämpningen av metoder etc. togs in i myndighetsföreskrifter.

Några av remissinstanserna ansåg att utredningens förslag till lag inte blev tillräckligt tydlig och begriplig, eftersom den förutsatte att läsaren måste vara förtrogen med direktiven för att förstå de svenska bestämmelserna. Mot detta anförde regeringen att lagens läsbarhet eller tillämpning inte skulle underlättas av att en stor del av bestämmelserna i direktivet togs in i lag, och att en sådan lösning dessutom var ogörlig. Några remissinstanser tog också upp frågan om Finansinspektionens dubbla roller som både normgivare och normtillämpare. Med hänvisning till bl.a. vad Lagrådet anfört i denna fråga ansåg regeringen att myndighetens dubbla roller som regelgivare och tillsynsmyndighet avseende bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar inte utgjorde ett problem av sådan omfattning att det borde förhindra delegation i den omfattning som föreslogs.

I samband med ändringar av kapitaltäckningsreglerna år 201110uttalade Lagrådet att den tekniska karaktären på många bestämmel-

65

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

föreskriftsrätt.

ser, mängden bestämmelser och den mycket höga detaljeringsgraden nödvändigtvis medför att många bestämmelser i direktiven måste genomföras i form av föreskrifter på lägre nivå än lag, till stor del efter bemyndiganden i lag. Lagrådet, som har till uppgift att granska om de föreslagna lagändringarna innebär att direktiven implementeras på ett sätt som kan godtas av kommissionen och EU-domstolen, angav att det hade haft svårt att utföra granskningen bl.a. av det skälet att ett stort antal bestämmelser i direktiven avsågs bli implementerade genom föreskrifter och inte i lag samt att dessa föreskrifter inte presenterats för Lagrådet.

Direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID)

Den 21 april 2004 antogs direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID-direktivet). MiFID innebar en ökad harmonisering av reglerna på området och var betydligt mer omfattande och detaljerat än det tidigare direktivet på området. MiFID arbetades fram med Lamfallussy-modellen som utgångspunkt. Kommissionen har antagit genomförandebestämmelser i form av dels ett genomförandedirektiv, dels en genomförandeförordning.

De nya bestämmelserna som följde av MiFID genomfördes huvudsakligen i en ny lag, medan huvuddelen av genomförandedirektivets bestämmelser genomfördes genom myndighetsföreskrifter11. I de delar av genomförandeförordningen där medlemsstaterna har rätt att införa kompletterande regler gavs regeringen eller underordnad myndighet

5.2 Överväganden och förslag

5.2.1 Förhållandet mellan nationell reglering och gemenskapsregler

Utredningens förslag: De nya bestämmelser som införs till

följd av Solvens II-direktivet ska inte gå längre än vad som krävs enligt direktivet. De svenska bestämmelserna ska inte heller vara mer detaljerade än bestämmelserna i direktivet.

66

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

Skäl för utredningens förslag: Ett viktigt syfte med Solvens II är

att uppnå en ökad harmonisering av regelverk och tillsyn inom EU. Ett mer harmoniserat regelverk bidrar till effektiviteten i den finansiella sektorn. Detta både i den mån det undanröjer bestämmelser som annars skulle fungera som direkta eller indirekta hinder mot konkurrens över gränserna och i den mån det minskar gränsöverskridande instituts administrativa börda av att hantera flera sinsemellan olikartade regelverk för en och samma verksamhet när denna bedrivs i flera länder.

En viktig förutsättning för att uppnå ett mer harmoniserat EUregelverk är att medlemsstaternas nationella regelverk inte, utöver det gemensamma regelverket, lägger på ytterligare bestämmelser som de facto fungerar som konkurrenshinder. Det nationella regelverket bör naturligtvis inte heller sakna bestämmelser som ska finnas enligt det gemensamma regelverket. Utredningens utgångspunkt har därför varit att förslagen till nya lagbestämmelser ska ansluta sig till den nivå på krav som direktivet innehåller. Särskilt viktigt blir detta i de fall bestämmelserna har karaktären av fullharmonisering.

I syfte att uppnå ökad harmonisering ska man enligt utredningen även vara försiktig med att förtydliga eller komplettera bestämmelserna i direktivet på ett sätt som i praktiken medför en form av nationella särbestämmelser. Detta är särskilt viktigt när det gäller Solvens II-regelverket, eftersom regelverket i vart fall i grunden bygger på ett principbaserat förhållningssätt. Med ett principbaserat förhållningssätt måste det finnas utrymme för alternativa lösningar att nå de krav som lagts fast i direktivet. Genom onödig nationell detaljreglering kan fördelarna med en mer principbaserad reglering inte uppnås. Onödig detaljreglering kan dessutom vara kostnadsdrivande, och vara oförenlig med den strävan mot regelförenklingar som finns på såväl EU-nivå som nationell nivå.

För utredningens förslag talar också förekomsten av reglering på nivå 2 och risken för överlappande, eller t.o.m. motstridiga, regler.

67

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

5.2.2 Nivå 1-regleringen

Utredningens förslag: Bestämmelserna i Solvens II-direktivet

ska i huvudsak tas in i lag. Bestämmelser som inte tas in i lag ska som huvudregel tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen. Övriga bestämmelser i direktivet ska tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. De svenska lagbestämmelserna ska utformas så att de både vad gäller struktur och språklig utformning ligger så nära direktivet som möjligt. Vid utformningen ska dock sådana språkliga och strukturella justeringar göras som bidrar till att skapa en enkel, tydlig och begriplig lagtext, under förutsättning att sådana justeringar inte ändrar det sakliga innehållet. Bestämmelser i direktivet som rör Finansinspektionens närmare organisation och verksamhet ska genomföras genom föreskrifter som meddelas av regeringen, såvida inte bestämmelserna är av sådan art att de ska, eller bör, bestämmas av riksdagen.

Skäl för utredningens förslag:

Nivå 1-bestämmelser ska som huvudregel ges i form av lag

Ett direktiv ska genomföras genom nationellt bindande regler på lämplig normnivå på det sätt som bäst överensstämmer med medlemsstatens lagstiftningstradition och lagstiftning i övrigt.12

Bestämmelserna i Solvens II-direktivet kan genomföras i svensk rätt genom att motsvarande bestämmelser tas in i svensk lag. Merparten av bestämmelserna i direktivet får, i likhet med motsvarande bestämmelser på bank- och värdepappersområdet, anses vara av offentligrättslig karaktär och avse näringsverksamhet.13 Detta innebär att bestämmelserna i direktivet också kan genomföras genom att riksdagen delegerar normgivningsmakten till regeringen alternativt till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, dvs. i praktiken till Finansinspektionen. Vid genomförandet av direktiv på finansmarknadsområdet har lagstiftaren ofta valt en regleringsteknik som bygger på en kombination av lagbestämmelser och myndighetsföreskrifter.

12 Se Lagrådets yttrande Investeringsfondsfrågor, 2011-04-14. 13Prop. 2006/07:5 s. 100-102.

68

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

senterats för Lagrådet.15

Vid genomförandet av kapitaltäckningsreglerna på bank- och värdepappersområdet år 2007 skedde en relativt omfattande delegation av föreskriftsrätt till Finansinspektionen.14 Det huvudsakliga argumentet var att bestämmelserna i direktiven ansågs vara mycket detaljerade, tekniskt komplicerade och omfattande. Det bör då noteras att de mer detaljerade kapitaltäckningsreglerna på bank- och värdepappersområdet framförallt finns i bilagor till de aktuella direktiven. Dessa bilagor är väsentligt mycket mer omfattande än själva direktiven, och detaljeringsgraden i bilagorna är enligt utredningen närmast jämförbar med nivå 2- regleringen i Solvens II-regelverket. Det bör också noteras att vissa detaljbestämmelser om t.ex. riskvikter tagits in i föreskrifter som meddelats av regeringen, dvs. i kapitaltäckningsförordningen (2006:1533). Lagrådet har nyligen konstaterat att det är svårt att granska en implementering av direktiv som sker genom föreskrifter som inte pre

Vid genomförandet av ny värdepappersreglering år 2007 – som bestod av MiFID jämte ett genomförandedirektiv och en genomförandeförordning – togs huvuddelen av bestämmelserna som följer av MiFID in i lag, medan myndighetsföreskrifter användes för genomförandet av huvuddelen av genomförandedirektivets bestämmelser.16 I de delar av genomförandeförordningen där medlemsstaterna hade rätt att införa kompletterande reglering gavs regeringen eller den myndighet regeringen bestämde föreskriftsrätt.

Vid genomförande av en ny reglering av värdepappersfonder och fondbolag år 2011 – som bestod av UCITS IV-direktivet, två genomförandedirektiv och två genomförandeförordningar – togs huvuddelen av bestämmelserna i UCITS IV-direktivet in i lag. Huvuddelen av bestämmelserna i det ena genomförandedirektivet genomfördes genom föreskrifter på lägre nivå än lag, och huvuddelen av bestämmelserna i det andra genomförandedirektivet togs in i lag.

När det gäller regleringstekniken vid genomförandet av Solvens II-direktivet har utredningen gjort följande överväganden. Inledningsvis kan det konstateras att Solvens II-direktivet är den grundläggande regleringen i ett nytt samlat EU-regelverk för försäkringsverksamhet. Genom det nya regelverket införs det nya moderna materiella regler för försäkringsverksamhet, samtidigt

69

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

som det sker en konsolidering av i stort sett samtliga äldre direktiv på försäkringsområdet. Genom det nya regelverket införs också en helt ny regleringsmodell på området, en modell som har sin grund i den s.k. Lamfallussy-modellen.

I Lamfallussy-modellen finns en tydlig normgivningshierarki. Bestämmelserna på nivå 1, dvs. de grundläggande principerna och de egentliga politiska vägvalen i regelverket, beslutas av Europaparlamentet och rådet. Bestämmelserna på nivå 2, dvs. genomförandeåtgärder som kompletterar bestämmelserna på nivå 1, beslutas av kommissionen. Det närmare utrymmet för dessa genomförandeåtgärder är fastslaget på nivå 1. Genomförandeåtgärder i form av bindande tekniska standarder beslutas av kommissionen, efter förslag från EIOPA. Även det närmare utrymmet för bindande tekniska standarder är fastslaget på nivå 1. Bestämmelserna på nivå 3, som kan beslutas av EIOPA, behandlas inte inom ramen för denna utredning.

Utredningen anser att den tydliga normgivningshierarki som finns i det bakomliggande samlade EU-regelverket bör avspeglas i den svenska normgivningen. Med ett sådant synsätt blir utgångspunkten att bestämmelserna i Solvens II-direktivet är på en sådan normnivå att de ska tas in i svensk lag, vilket också är förenligt med tidigare svensk regleringstradition.

Eftersom Solvens II-direktivet emellertid – trots att det endast är ett s.k. ramdirektiv – i vissa delar är såväl detaljerat som tekniskt komplicerat är det dock, enligt utredningen, inte lämpligt att lyfta in samtliga direktivbestämmelser i svensk lag. Frågan blir då vad som kan anses vara en lämplig normnivå för denna typ av mer detaljerade bestämmelser som finns i ett ramdirektiv. Enligt utredningen finns det inte här någon direkt ledning i tidigare regleringspraxis, eftersom bestämmelserna i de grundläggande direktiven som huvudregel tagits in i lag. De mer detaljerade bestämmelser i bilagor till direktiv och i genomförandedirektiv som har genomförts genom föreskrifter från Finansinspektionen bör enligt utredningen närmast jämställas med den reglering som finns på nivå 2 respektive bindande tekniska standarder i Solvens II-regelverket. Till skillnad mot vad som varit fallet på bank-, värdepappers- och fondområdena kommer, såvitt nu är känt, bestämmelserna på nivå 2 och i form av bindande tekniska standarder att ges formen av EUförordning, dvs. bli direkt tillämpliga i Sverige utan särskilda införlivandeåtgärder. I en sådan regleringsmiljö är det, enligt utredningen, lämpligt att de grundläggande bestämmelser i Solvens II-

70

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

direktivet som innehåller principiella ställningstaganden men som utredningen inte föreslår ska tas in i lag eftersom de är alltför detaljerade i stället meddelas på nästa normnivå, dvs. på regeringsnivå.

Enligt utredningen kan det här antas att den typ av tekniska eller exemplifierande bestämmelser som enligt utredningens förslag inte ska tas in i lag till del kommer att framgå – direkt eller indirekt – av regleringen på nivå 2 eller I form av bindande tekniska standarder. Under detta antagande, i kombination med antagandet att denna reglering ges formen av förordning, torde Sverige i många fall anses ha uppfyllt kraven i direktivet utan kompletterande föreskrifter från regeringen. I de fall det finns osäkerhet kring huruvida en bestämmelse i direktivet verkligen ”täcks in” av den föreslagna lagtexten i kombination med den direktverkande genomföranderegleringen bör dock den svenska lagstiftningen som huvudregel innehålla ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som genomför den del av bestämmelsen i Solvens II-direktivet som inte tagits in i lagtexten.

Begrepp och termer i den svenska lagtexten

När det gäller de begrepp och termer som används i Solvens IIdirektivet anser utredningen att utgångspunkten måste vara att den svenska regleringen så nära som möjligt ska överensstämma med de begrepp och termer som används i direktivet. Med en sådan utgångspunkt skapas bättre förutsättningar för att uppnå ökad harmonisering, som är ett av syftena med direktivet. Genom användande av direktivets begrepp och termer minskar också risken för att de svenska reglerna tolkas på ett sätt som inte är förenligt med direktivet. Ytterligare ett skäl för att använda direktivets terminologi är att genomförandebestämmelserna på nivå 2 och i form av bindande tekniska standarder torde komma att innehålla hänvisningar till de termer och begrepp som används i direktivet, och att avvikelser från direktivets terminologi därför kan skapa oklara kopplingar mellan lagen och de i Sverige direkt tillämpliga genomförandebestämmelserna. Den valda utgångspunkten kan emellanåt medföra att vissa termer och begrepp klingar obekanta, eftersom direktivet innehåller en rad facktermer och begrepp som inte tidigare förekommit i svensk lagstiftning.

71

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

Vad som nyss sagts hindrar dock inte utredningen från att göra språkliga avvikelser från den svenska direktiv-texten. Denna form av språkliga justeringar är enligt utredningen i vissa fall helt nödvändiga, t.ex. på grund av uppenbart felaktiga översättningar eller på grund av att direktiv-texten är skriven för att kunna ”fungera” i alla medlemsstater oavsett de nationella särdrag som kan finnas. I andra fall kan språkliga justeringar krävas för att skapa en mer lättläst och begriplig reglering, eller för att skapa en reglering som är mer förenlig med svensk lagstiftningstradition. Denna form av språkliga justeringar får naturligtvis inte ändra på det sakliga innehållet i bestämmelserna. Slutligen bör det här nämnas att det också krävs språkliga justeringar när ett engelskt ord har översatts på olika sätt i olika bestämmelser.

5.2.3 Nivå 2-regleringen

Utredningens bedömning: Under antagandet att regleringen på

nivå 2 ges formen av EU-förordning krävs i allt väsentligt inga ytterligare lagstiftningsåtgärder med anledning av den regleringen.

Skäl för utredningens bedömning: Enligt utredningsdirektiven17

ska utredningen i sitt arbete beakta hur de genomförandeåtgärder som är under utarbetande av kommissionen kan komma att påverka hur Solvens II-direktivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen ska följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder, belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att genomföra Solvens II-direktivet, och lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.

Utredningen har följt arbetet med nivå 2-regleringen. I respektive avsnitt i betänkandet beskriver utredningen översiktligt de förslag till nivå 2-reglering som varit kända, men det ska här noteras att kommissionens förslag varit föremål för ett flertal revideringar under utredningstiden och har ännu inte fått sin slutliga form.

Mot bakgrund av den information som i dag finns tillgänglig har utredningen i sina förslag utgått från att regleringen på nivå 2 kommer att ges i form av en EU-förordning. En sådan förordning

17 Dir 2010:14 s. 11.

72

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

är direkt tillämplig i Sverige, och får inte genomföras särskilt i den svenska regleringen, jfr. avsnitt 5.1.2.

Nivå 2-regleringen har påverkat utredningens lagförslag på det sättet att lagförslagen utformats på ett sådant sätt att de är förenliga med nivå 2-regleringen. Vidare har utredningen föreslagit att det i aktuella lagkapitel tas in en särskild upplysningsbestämmelse kring innehållet i den kommande nivå 2-förordningen.

I de fall nivå 2-regleringen skulle lämna utrymme för kompletterande regelgivning anser utredningen att en sådan reglering, i enlighet med den regleringspraxis som hittills gällt, bör ges i form av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

5.2.4 Ingen särskild lag om solvens

Utredningens bedömning och förslag: De nya lagbestämmel-

serna till följd av Solvens II-direktivet ska arbetas in i försäkringsrörelselagen, och inte placeras i en särskild lag.

Bakgrund: På bank- och värdepappersområdet har kapitaltäck-

ningsreglerna samlats i en särskild lag, lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kapitalkrav, kapitalbas, finansiella företagsgrupper och tillsyn. Lagen är tillämplig på kreditinstitut och värdepappersbolag, samt i vissa delar på fondbolag. Många definitioner och bestämmelser i lagen påminner om de bestämmelser och definitioner som finns i Solvens II-direktivet, även om det också finns väsentliga skillnader.

Skäl för förslag och bedömning: Mot bakgrund av den lösning

som valts på bank- och värdepappersområdet har utredningen övervägt om de mer kvantitativa delarna av de nya regelverket för försäkringsföretag borde samlas i en särskild ”Solvens II-lag”, vid sidan av försäkringsrörelselagen. Enligt utredningen finns det emellertid flera skäl som talar emot en sådan lösning.

Genom den nya försäkringsrörelselag som trädde i kraft den 1 april 2011 har en modern reglering för försäkringsverksamhet skapats, där rörelsereglerna har en naturlig hemvist. Att nu splittra regelverket för försäkringsföretag på flera lagar, och alltså helt

73

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

frångå strukturen i den nyligen antagna lagen, bör inte göras utan mycket starka skäl. Utredningen kan inte se att det skulle finnas några sådana starka skäl.

Att bryta ut de mer kvantitativa delarna av Solvens II-direktivet – dvs. reglerna om försäkringstekniska avsättningar, kapitalbas och kapitalkrav – synes dessutom strida mot grundtankarna bakom Solvens II-regelverket. Solvens II-regelverket bör betraktas och regleras som en sammansatt helhet, där de mer kvantitativa delarna (pelare I) hänger naturligt samman med de mer kvalitativa delarna (pelare II och III).

Det bör här också nämnas att bakgrunden till att kapitaltäckningsreglerna för banker och värdepappersinstitut samlades i en särskild lag synes ha varit att de tidigare kapitaltäckningsreglerna var utspridda i ett antal olika lagar, dvs. det omvända förhållandet jämfört med vad som nu gäller på försäkringsområdet.

Slutligen framstår det som enklast för tillämparen att ha alla centrala bestämmelser om försäkringsrörelse samlade i en och samma lag.

5.2.5 Konsolideringen

Utredningens bedömning: Artiklar som ingår i den s.k.

konsolideringen behöver inte analyseras särskilt.

Skälen för utredningens bedömning: Solvens II-direktivet inne-

håller en s.k. konsolidering av ett stort antal bestämmelser som i dag finns utspridda i sammanlagt 14 direktiv. Konsolideringen ska inte i sak innebära några nya eller ändrade regler, och ingår inte i utredningsdirektiven.

De artiklar som ingår i konsolideringen ska redan vara införlivade i medlemsstaternas nationella regelsystem, och det finns därför inte heller något krav på att dessa artiklar ska genomföras i nationell rätt. Av artikel 311 i Solvens II-direktivet, i dess lydelse i rådets kompromissförslag, framgår det att artiklarna i konsolideringen ska tillämpas från och med den 1 november 2014.

Mot denna bakgrund har utredningen gjort den bedömningen att de artiklar som ingår i konsolideringen inte behöver analyseras särskilt.

74

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

5.3 Proportionalitetsprincipen

5.3.1 Inledning

Proportionalitetsprincipen är en av de grundläggande principerna inom EU-rätten, fastställd i den s.k. primärrätten18. Där anges att ”Gemenskapen ska inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag”. Principen utvecklas i protokoll (nr 30) om tillämning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna från 1997. Principen kan generellt sägas vara ett uttryck för att omfattningen av ett agerande ska stå i proportion till målet. Detta gäller vid införande av reglering på nationell nivå, vid tillämpning av regleringen samt att tillsyn ska utövas på ett proportionellt sätt.

5.3.2 Kort om proportionalitetsprincipen i svensk rätt

I svensk rätt finns proportionalitetsprincipen mer eller mindre uttryckligen lagfäst inom olika rättsområden.

Av 4 kap 1 § försäkringsrörelselagen framgår att försäkringsrörelse ska bedrivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtagandena mot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringarna kan fullgöras. Av förarbetena (prop. 1998/99:87 s. 392 f) framgår bl.a. följande. Det är befogat att ställa helt skilda krav på system för riskhanteringen beroende på om verksamheten är komplex, t.ex. avser flera försäkringsgrenar med omfattande internationell verksamhet, eller om den exempelvis avser husdjursförsäkringar med begränsad omfattning. Hänsyn måste också tas till bl.a. vilka slags försäkringar som meddelas. I förarbetena till ny försäkringsrörelselag (prop 2009:10:246 s. 408 ff.) finns en hänvisning till proportionalitetsprincipen vid reglerna om små försäkringsföretag, där det anges att kraven på mindre företag bör stå i rimlig proportion till riskerna i verksamheten.

För banker är proportionalitetsprincipen uttryckligen lagfäst. Av 6 kap. 4 a § bank- och finansieringsrörelselagen framgår att bestämmelserna om soliditet, likviditet, riskhantering och genomlysning ska tillämpas i proportion till arten och omfattningen av

18 artikel 5 tredje stycket i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen

75

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

kreditinstitutets verksamheter och till deras komplexitetsgrad. Motsvarande reglering finns i 8 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden. I förarbetena till lag (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, prop. 2006/07:5, s. 136 ff., framgår att proportionalitetsprincipen gäller för kraven som ställs på stabilitet, likviditet, riskhantering, genomlysning och strategier samt att riktlinjer och instruktioner ska tillämpas i proportion till arten och omfattningen av verksamheten och dess komplexitet. Det framgår också att principen bör beaktas av Finansinspektionen vid utfärdande av föreskrifter.

EU-rätten och proportionalitetsprincipen behandlas utförligt i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 156 ff.) . Där anges bl.a. att åtgärder som vidtas utifrån EU-rätten ska stå i proportion till ändamålet, och att proportionalitet i sig är att anse som en hävdvunnen princip i svensk rätt. Krav på proportionalitet gäller inom flera rättsområden som en allmän rättsgrundsats. Principen finns också kodifierad i lagstiftningen.

Skatteförfarandeutredningen konstaterade avseende proportionalitetsprincipen i sitt slutbetänkande (SOU 2009:58 s. 357 ff.) bl.a. att det inte är något bra alternativ att i anslutning till varje tvångs- och kontrollåtgärd ange att proportionalitetsprincipen gäller. En sådan reglering ger sken av att principen inte gäller utan särskilt lagstöd och principens status som allmän rättgrundsats inom skatteförfarandeområdet skulle riskera att reduceras.

5.3.3 Proportionalitetsprincipen i Solvens II-direktivet

Proportionalitetsprincipen omnämns i flera av skälen och artiklarna i direktivet. Dels direkt genom att det anges att proportionalitetsprincipen ska tillämpas, dels indirekt genom att det anges att ”åtgärder ska stå i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten hos de inneboende riskerna i verksamheten”.

Principen omnämns direkt i skäl 19 avseende små och medelstora företag, i skäl 20 avseende specialiserade försäkringsföretag, i skäl 21 avseende captivebolag och i skäl 133 avseende målen med direktivet. I artikel 29 anges att kommissionen ska se till att genomförandeåtgärderna beaktar proportionalitetsprincipen, särskilt för mycket små försäkringsföretag.

Principen omnämns indirekt i skäl 18 avseende tillsyn, i skäl 21 avseende captivebolag (principen omnämns alltså både direkt och

76

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

indirekt för denna typ av bolag), i skäl 31 avseende funktionerna i företagsstyrningen, i skäl 32 avseende företagsstyrning i mindre företag och i skäl 114 avseende tillsynskollegiernas arbete med försäkringsgrupper. Principen anges indirekt också i flera artiklar. Av artikel 29.3 framgår att en allmän princip för tillsynen i Solvens IIdirektivet är att kraven ska tillämpas i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av de inneboende riskerna i försäkringsföretagets verksamhet. Vidare framgår principen indirekt av artikel 35.4a) om uppgiftslämnande, artikel 36.6 om granskningsprocessen, artikel 41.2 om företagsstyrningssystem, artikel 45.2 om egen risk- och solvensbedömning, artikel 48.2 om aktuarien, artikel 86 h) om genomförandeåtgärder för försäkringstekniska avsättningar, artikel 109 om förenklingar av standardformeln och av artikel 248.1 e) om grupptillsynsmyndigheternas rättigheter och skyldigheter.

Slutligen bör det här också nämnas att proportionalitetsprincipen även finns omnämnd på flera ställen i kommissionens förslag till genomförandeåtgärder på nivå 2.19

5.3.4 CEIOPS (EIOPA:s) råd om proportionalitetsprincipen

Mot bakgrund av flera frågeställningar kring proportionalitetsprincipens betydelse publicerade CEIOPS (numer EIOPA) i maj 2008 ett s.k. råd (på engelska advice) om proportionalitetsprincipen. Av rådet framgår att CEIOPS ansåg att proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla artiklar i direktivet, inklusive genomförandeåtgärderna. CEIOPS ansåg att principen är tillämplig när det kan anses oproportionerligt att tillämpa de generella reglerna med hänsyn till tre kriterier; riskens art, riskens komplexitet och riskens storlek. CEIOPS ansåg att det är den individuella riskprofilen som ska utgöra den huvudsakliga grunden vid bedömningen av om proportionalitetsprincipen är tillämplig.

CEIOPS ansåg att fokus bör ligga på en kombination av alla tre kriterier för att hitta en lösning som är lämplig med hänsyn till den risk som ett företag är exponerat för. CEIOPS ansåg att ett företag mycket väl kan vara litet, men ha en komplicerad riskprofil, och ett stort företag kan ha en enkel riskprofil. Även om det enligt CEIOPS var sannolikt att det framförallt är små och medelstora företag som kan få lättnader på grund av proportionalitets-

19 Skäl 8,16 och 17 samt artiklarna 29, 77, 212, 246, 265, 267, 285, 317 och 321.

77

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

principen, genom att medges enklare vägar att möta kraven, var det enligt CEIOPS fel att kalla proportionalitetsprincipen storleksbaserad.

Av rådet framgår vidare att CEIOPS ansåg bl.a. följande. Brist på resurser kan aldrig vara skäl för lättnader. Inte heller juridisk form – t.ex. ömsesidiga försäkringsföretag eller grupptillhörighet – kan i sig vara skäl för lättnader. Proportionalitetsprincipen innebär inte i sig en automatisk förenkling för vissa företag och det är inte heller en princip där tillsynsmyndigheten kan pricka av tydliga punkter på en lista som gör att principen ska få genomslag. I stället måste alla faktorer beaktas och en helhetsbedömning göras. Det finns vidare två tydliga aspekter på proportionalitetsprincipen. Dels ska principen beaktas när kraven i direktivet genomförs, dels ska tillsynen utövas på ett sätt som är förenligt med principen.

När det gäller arten, komplexiteten och storleken anges det i CEIOPS dokument följande. Med arten avses framförallt de underliggande riskerna hänförliga till de försäkringsklasser som ett företag tecknar. De särdrag som gäller för captiveföretag respektive återförsäkringsföretag ska beaktas. Begreppet komplexitet är till viss del kopplat till art, eftersom en viss typ av verksamhet kan kräva mer avancerade metoder eller mer avancerad och sofistikerad styrning/hantering av risker. Komplexitet kan också uppstå på grund av ett företags val av investeringsstrategi, eller på grund av svårigheter att utvärdera åtagandena. Storleken på verksamheten påverkar också bedömningen. Men det är hela tiden en kombination av de tre kriterierna som är avgörande.

5.3.5 Överväganden och förslag

Proportionalitetsprincipens tillämpningsområde

Utredningens bedömning: Proportionalitetsprincipen gäller

vid tolkningen av alla bestämmelser i försäkringsrörelselagen, och ska även tillämpas vid den tillsyn med stöd av lagen som utövas av Finansinspektionen.

Skäl för utredningens förslag: Proportionalitetsprincipen är, som

konstaterats ovan, en av de grundläggande principerna i primärrätten. I Solvens II-direktivet finns principen omnämnd, direkt eller indirekt, i ett stort antal skäl och artiklar. Proportionalitets-

78

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

principen är också en hävdvunnen princip i svensk rätt. Utredningen delar den uppfattning som framförts i CEIOPS råd om att proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla artiklar i Solvens IIdirektivet. Utredningen anser att proportionalitetsprincipen gäller när de nu aktuella reglerna ska införas och när såväl de gamla som de nya reglerna ska tillämpas av försäkringsföretag och Finansinspektionen. Såväl företag som tillsynsmyndighet ska kunna hänvisa till proportionalitetsprincipen i situationer där det finns alternativa vägar att uppnå ett visst mål som lagts fast i regleringen.

En portalbestämmelse

Utredningens förslag: Bestämmelserna i försäkringsrörelse-

lagen ska tillämpas proportionellt i förhållande till till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i varje försäkringsföretags verksamhet.

Skäl för utredningens förslag: Även om proportionalitetsprinci-

pen är en grundläggande och hävdvunnen princip som torde gälla oavsett om den tas in i lagen eller inte, anser utredningen att proportionalitetsprincipen nu bör tas in i försäkringsrörelselagen, jfr. motsvarande reglering på bankområdet.

I direktivet har proportionalitetsprincipen tagits in i den inledande artikeln om allmänna principer för tillsyn och i ett antal ytterligare artiklar. Utredningen har valt att i stället föreslå en portalbestämmelse, för att undvika att proportionalitetsprincipen i den framtida rättstillämpningen endast anses gälla om det i den aktuella lagbestämmelsen finns en uttrycklig hänvisning till proportionalitetsprincipen.

Med en portalbestämmelse kan också vissa särskilda tolkningsproblem undvikas. I skäl 21 och artikel 41 i direktivet har t.ex. proportionalitetsprincipen givits en något annorlunda utformning, jämfört med utformningen i övriga skäl och artiklar. I skäl 21 talas det om affärsverksamhetens art, omfattning och komplexitet. I artikel 41 talas det om försäkringsföretagets art, storlek och komplexitet. Utredningen har tolkat proportionalitetsprincipen på det sättet att den alltid i grunden handlar om arten, omfattningen och komplexiteten i riskerna.

79

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

När det gäller den närmare innebörden av proportionalitetsprincipen är det enligt utredningen viktigt att slå fast att syftet med proportionalitetsprincipen är att hitta en lämplig balans mellan mål och krav. Det grundläggande målet för den nu aktuella regleringen är skydd för försäkringstagarna. Proportionalitetsprincipen torde därför, enligt utredningen, inte kunna användas på ett sätt som minskar skyddet för försäkringstagarna, annat än i oväsentlig utsträckning.

När det gäller den mer praktiska tillämpningen av proportionalitetsprincipen anser utredningen att detta är något som bör överlämnas till rättstillämpningen, och därmed ytterst till EUdomstolen.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 att mindre försäkringsföretag ska omfattas av särskilda regler. Proportionalitetsprincipen är tilllämplig även på dessa särregler, och kan alltså åberopas även av mindre försäkringsföretag.

5.3.6 Kollektiva försäkringar och proportionalitetsprincipen

Av utredningsdirektiven, Dir 2010:14 s.13, framgår att utredningen i samband med tolkningen av proportionalitetsprincipen särskilt ska beakta de särdrag som kännetecknar kollektiva försäkringar. Kollektiva försäkringar kan avse både gruppförsäkringar som är kollektiva i den meningen att dessa omfattar flera personer, och kollektivavtalade försäkringar som har sin grund i kollektivavtal.

Kollektiva försäkringar behandlades ingående i samband med den s.k. försäkringsrörelsereformen20. En gruppförsäkring kan vara obligatorisk eller frivillig, den förhandlas normalt sett fram av en gruppföreträdare och innehåller standardiserade villkor för medlemmar i en på förhand avgränsad grupp. Gruppförsäkringar kan avtalas utanför arbetsmarknaden, eller ingå i överenskommelser på arbetsmarknaden. Försäkringsbeloppet utgår normalt sett enligt generella regler.

Kollektivavtalsgrundade försäkringar har sin grund i kollektivavtal, eller förhandlas fram mellan parter som har rätt att träffa bindande kollektivavtal enligt arbetsrättsliga principer. Det är arbetsmarknadens parter som, i stort sett fritt, bestämmer över avtalet. Kollektivavtalsgrundade försäkringar finns i form av bl.a. tjänste-

80

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

pensionsförsäkringar, liv- och sjukförsäkringar, arbetsskadeförsäkringar och avgångsbidragsförsäkringar.

Bland särdragen hos kollektiva försäkringar bör nämnas kollektiv riskprövning och enhetliga villkor. Störst skillnad mellan kollektiva försäkringar och individuella försäkringar är det när villkoren är en följd av arbetsrättsliga bestämmelser, och ersättning utgår med förutbestämda belopp. I samband med försäkringsrörelsereformen gjordes bedömningen21 att det inte skulle införas några särskilda rörelse- eller tillsynsregler för kollektivavtalsgrundad försäkring eller gruppförsäkringar. De särförhållanden som finns för sådana försäkringar skulle i stället beaktas inom ramen för de allmänna rörelsereglerna.

Kollektiva försäkringar har även behandlats i samband med införandet av försäkringsavtalslagen (2005:104).22 Genom den lagen infördes särskilda civilrättsliga bestämmelser för kollektiva försäkringar. Dessa bestämmelser är – till skillnad från övriga bestämmelser i försäkringsavtalslagen – dispositiva. I förarbetena23 angavs att reglerna om individuella försäkringar passar illa för kollektiva försäkringstyper, och ibland går de inte att tillämpa alls. Lagstiftningen på dessa områden ansågs vara en av de mest angelägna reformerna inom försäkringsavtalsrätten. Den nya regleringen innehåller en ganska ingående reglering av förhållandet mellan försäkringsbolaget och de försäkrade, som särskilt på gruppförsäkringens område präglas av konsumentskyddstanken. När det gäller kollektivavtalsgrundad försäkring angavs det att skyddet för enskilda inte ansetts spela samma roll, med hänsyn till att försäkringarna tillkommer och tillämpas under medverkan av organisationer som är väl kvalificerade att ta till vara de berördas intressen. Huvudsyftet med lagstiftningen var att slå fast systemens grundläggande karaktär av försäkring, och ge lagstiftningens stöd åt vissa arbetsrättsligt präglade konstruktioner och villkor. I vissa särskilt viktiga avseenden var dock syftet också att säkerställa att de försäkrade får ett skydd.

81

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

Solvens II-direktivet

Av skäl 4 i Solvens II-direktivet framgår att det är lämpligt att vissa försäkringsföretag inte omfattas av direktivet på grund av sin storlek, rättsliga form eller art, t.ex. genom att de har nära koppling till det offentliga försäkringssystemet, eller med hänsyn till det speciella slag av tjänster som det erbjuder. Av skäl 20 framgår att direktivet inte bör vara för betungande för försäkringsföretag som är specialiserade på att erbjuda specifika försäkringstyper eller tjänster till specifika kundsegment.

Ingen särreglering

Utredningens bedömningar och förslag: Gruppförsäkringar

och kollektivavtalade försäkringar omfattas av Solvens II-direktivet och någon särreglering kan inte införas för gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla försäkringsformer som omfattas av Solvens II-direktivet, och är därmed tillämplig även på gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Någon särskild reglering kring den närmare tillämpningen av proportionalitetsprincipen på gruppförsäkringar respektive kollektivavtalade försäkringar ska inte införas.

Skäl för utredningens bedömningar och förslag:

Gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar är en form av försäkringar, om de meddelas av försäkringsföretag.24 Försäkringsföretag omfattas av bestämmelserna i Solvens II-direktivet.

I skäl 4 anges att det är lämpligt att vissa företag som tillhandhåller försäkringstjänster inte omfattas av Solvens II-direktivet på grund av sin art, vilket exemplifieras med att de har nära koppling till de offentliga försäkringssystemen, eller att de erbjuder speciella slags tjänster. Enligt utredningen tar skäl 4 sikte på de särskilda undantag som finns i artiklarna 3–10. Enligt utredningen kan ingen av dessa artiklar användas som stöd för att undantagruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar som meddelas av försäkringsföretag.

82

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

I Solvens II-direktivet finns det, enligt utredningens bedömning, ingen specifik särreglering för gruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar. Någon nationell särreglering kan alltså inte införas.

I detta sammanhang bör också nämnas att utredningen i avsnitt 6.1 föreslår att det införs en särskild reglering för tjänstepensionsrörelse, och att den regleringen kan komma att bli tillämplig för i vart fall vissa typer av försäkringar kopplade till anställning. Enligt utredningens förslag till portalbestämmelse om proportionalitetsprincipen ska bestämmelserna i försäkringsrörelselagen tillämpas i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i varje försäkringsföretags verksamhet. Proportionalitetsprincipen gäller för alla försäkringar och alla försäkringsföretag. I linje med utredningens ställningstagande i avsnitt 5.3.5 ovan anser utredningen att den mer praktiska tillämpningen av proportionalitetsprincipen bör överlämnas till rättstillämpningen, och ytterst till EU-domstolen.

5.4 Stabilitetsprincipen

5.4.1 Inledning

I 4 kap. 1 § nuvarande FRL finns en bestämmelse om att försäkringsrörelse ska drivas med en för rörelsens omfattning och art tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtagandena mot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar kan fullgöras. Bestämmelsen infördes i samband med försäkringsrörelsereformen, se prop. 1998/99:87 s. 172185.

Av förarbetena framgår bl.a. att stabilitetsprincipen har sin grund i den tidigare soliditetsprincipen, som funnits i försäkringsregleringen under mycket lång tid. I förarbetena betonades att stabilitetsprincipen bl.a. behövdes för att de dåvarande mer detaljerade solvensreglerna utgjorde s.k. minimiregler och att det vore olyckligt om lagens solvensregler skulle framstå som normalnivåer. Detta skulle bl.a. försvåra för Finansinspektionen att tidigt verka för förändringar i försäkringsbolag som enligt välgrundade bedömningar uppvisade sådana tecken på soliditets- eller likviditetssvaghet att bolaget sannolikt kunde få svårt att fullgöra sina åtaganden. Det angavs vidare att ett allmänt krav på tillfredsställande soliditet

83

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

84

och likviditet under alla förhållanden var befogat som ett påbud för hela bolagets verksamhet. Problem i andra delar än den egentliga försäkringsverksamheten riskerar nämligen att försvåra för försäkringsbolaget att fullgöra sina åtaganden mot försäkringstagarna. Genom stabilitetsprincipen gavs också ett starkare lagstöd för att beakta att vissa tillgångar som ingår i kapitalbasen är mindre likvida och därmed av sämre värde som buffertkapital för att möta snabba förändringar i verksamheten. Det understöks att Finansinspektionen hade möjlighet att ingripa i ett enskilt tillsynsärende och kräva solvens utöver den lagreglerade miniminivån om förhållandena i det enskilda bolaget motiverade detta, och att den föreslagna principen gav bättre stöd för sådana beslut. Av förarbetena framgår vidare att det ansågs vara av stor betydelse för försäkringsbolagens förmåga att fullgöra sina åtaganden att bolagen har en god förmåga att identifiera och följa upp olika slags risker. I riskkontrollen ansågs också frågor om intern styrning och intern kontroll innefattas.

5.4.2 Det nya solvensregelverket ersätter stabilitetsprincipen

Utredningens bedömning: De nya bestämmelserna om solvens-

kapitalkrav, kapitalbas, företagsstyrning och tillsyn som införs till följd av Solvens II-direktivet ersätter den nuvarande stabilitetsprincipen.

Skälen för utredningens bedömning: Genomförandet av Solvens

II-direktivet innebär att det bl.a. införs fullharmoniserade bestämmelser kring solvenskrav och kapitalbas samt relativt utförliga bestämmelser kring riskhantering. Det införs dessutom delvis nya bestämmelser kring tillsynen, som bl.a. syftar till att möjliggöra en mer proaktiv tillsyn. Införandet av de nya bestämmelserna innebär, enligt utredningen, att det inte längre finns något behov av en stabilitetsprincip av det slag som hittills funnits. Ett bibehållande av stabilitetsprincipen i dess nuvarande form, dvs. som en princip som ger lagstöd för mer långtgående kapitalkrav m.m. än vad som följer av de nya bestämmelserna om solvenskapitalkrav, är enligt utredningens bedömning oförenlig med Solvens II-direktivet.

6 Tillämpningsområdet

6.1 Tjänstepensionsverksamhet

Av utredningsdirektiven1 framgår det att utredningen bl.a. särskilt ska analysera relationen mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet.

6.1.1 Bakgrund

Allmänt om pensioner

På pensionsområdet brukar det talas om tre olika pelare, där pelare ett utgör det offentligreglerade pensionssystemet, pelare två utgör avtalad tjänstepension och pelare tre utgör privata pensioner. Den relativa betydelsen och utformningen av respektive pelare varierar mellan olika länder inom EES.

När det gäller system för tjänstepension finns det mycket stora skillnader mellan olika länder, men det stora flertalet tjänstepensionslösningar bygger på fonderade lösningar där tjänstepensionsinstitut, pensionsfonder, används för att trygga arbetsgivarens utfästelse om framtida pensionsförmåner. Pensionsfonder kan vara uppbyggda på olika sätt. I några länder – Sverige, Danmark, Belgien och Frankrike – tryggas emellertid merparten av utfästelserna genom försäkringslösningar. I de flesta länder förekommer det också att arbetsgivarens pensionsutfästelser tryggas genom s.k. avsättning i arbetsgivarens balansräkning.

1 Dir 2010:14 s.12–13.

85

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

Centrala termer

Pensionslösningar kan vara förmånsbestämda eller avgiftsbestämda, vilket innebär att riskfördelningen mellan arbetsgivaren och arbetstagaren kan se olika ut i olika lösningar. I förmånsbestämda lösningar är pensionsförmånerna bestämda till ett visst belopp, ofta uttryckt som en andel av en på visst sätt beräknad lön (pensionsunderlag). I förmånsbestämda lösningar är osäkerheten för arbetstagaren kring storleken på de framtida utbetalningarna (i relation till slutlön) relativt liten förutsatt att pensionsunderlaget är förutsebart, samtidigt som det kan finnas stor osäkerhet kring arbetsgivarens slutliga kostnad för pensionsförmånerna. I avgiftsbestämda lösningar bestäms pensionsförmånerna utifrån de avgifter som arbetsgivaren betalar in. I avgiftsbestämda lösningar är osäkerheten kring arbetsgivarens slutliga kostnad för pensionsförmånerna relativt liten, samtidigt som det kan finnas stor osäkerhet kring storleken på de framtida utbetalningarna till arbetstagaren eftersom dessa normalt är beroende av avkastningen på inbetalda avgifter. I den mån arbetstagaren väljer traditionell försäkring i en avgiftsbestämd lösning minskas förstås osäkerheten om utbetalningarnas storlek och istället ökar försäkringsföretagets risk. En klar trend under senare år har varit en övergång från förmånsbestämda till avgiftsbestämda tjänstepensionslösningar.

Med fullfonderade pensionslösningar avses normalt lösningar där det finns fonderade faktiska tillgångar som svarar mot gjorda utfästelser om pensionsförmåner.

Det bör här understrykas att tjänstepensionslösningarna i praktiken inte är renodlade, utan ofta innehåller såväl förmånsbestämda som avgiftsbestämda inslag, och att lösningarna kan vara helt eller delvis fonderade.

Tjänstepension i Sverige

Med tjänstepension brukar man i Sverige avse pensionsförmåner som följer av ett anställningsförhållande. Pensionsförmånerna har sin grund i en pensionsutfästelse som görs av arbetsgivaren. Omfattningen av tjänstepensionsförmånerna i det enskilda fallet kan grundas på ett kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, eller på ett individuellt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. När det gäller kollektivavtalsgrundade pensionsförmåner talar man om

86

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

allmänna pensionsplaner. Med allmän pensionsplan menas sådana allmänna grunder för pensionering av arbetstagare eller arbetstagares efterlevande som på arbetstagarsidan är godkända av organisation vilken enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet är att anse som såsom central arbetstagarorganisation.2

Eftersom pensionsutfästelsen i grunden avser en utfästelse om framtida utbetalningar finns det skäl för såväl arbetsgivare som arbetstagare att så långt det är möjligt säkerställa – eller trygga som det vanligen kallas – att utfästelsen verkligen kommer att kunna infrias den dag arbetstagaren har rätt till pensionsutbetalningar. Pensionsplanerna som förhandlats fram mellan arbetsmarknadens parter innehåller därför bestämmelser kring de tryggandeformer som får användas. Att arbetsgivarnas pensionsutfästelser är tryggade är också av intresse för samhället i stort. I lagen (1976:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. och inkomstskattelagen (1999:1229) finns det särskilda bestämmelser kring tryggande av pensionsutfästelser. Bestämmelserna kan sägas peka ut tre godkända tryggandeformer; tjänstepensionsförsäkring, avsättning i arbetsgivarens balansräkning i kombination med kreditförsäkring, respektive avsättning till särskild pensionsstiftelse. Arbetsgivaren får visserligen använda andra tryggandeformer, men får då inte göra avdrag för sina pensionskostnader.

Arbetsgivarens pensionsutfästelse kan alltså för det första tryggas genom försäkring som meddelas av försäkringsföretag, dvs. en tjänstepensionsförsäkring. En tjänstepensionsförsäkring kan tecknas och betalas av arbetsgivaren till förmån för arbetstagaren, men kan också tecknas av arbetstagaren och betalas av arbetsgivaren. Pensionsutfästelsen kan för det andra tryggas genom att arbetsgivaren skuldför pensionskostnaderna i sin egen balansräkning samtidigt som arbetsgivaren tecknar en kreditförsäkring. I Sverige finns ett försäkringsföretag som är specialiserat på detta, försäkringsbolaget PRI Pensionsgaranti, ömsesidigt. För det tredje kan tryggande ske genom att arbetsgivaren för över medel till en pensionsstiftelse.

Merparten av tjänstepensionsförmånerna i Sverige regleras genom överenskommelser mellan arbetsmarknadsparterna i centrala kollektivavtal. Separata pensionsplaner gäller för olika avtalsområden, vilket får till följd att villkor och förmåner skiljer sig åt. För en aktuell beskrivning av det svenska tjänstepensionssystemet inklu-

2 jfr. 4 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.

87

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

sive en genomgång av några olika tjänstepensionsplaner hänvisas till kapitel 10 i rapporten Framtidens tjänstepensioner.3

Trender

Under senare år har det, som ovan påpekats, på tjänstepensionsområdet funnits en trend där förmånsbestämda lösningar ersätts med mer avgiftsbestämda lösningar. En annan förändring som inträffat under senare år har varit att den enskilde arbetstagaren har getts möjlighet att påverka val av försäkringsgivare och försäkringsprodukt i sin tjänstepensionslösning. Denna ökade valfrihet har bl.a. medfört bildandet av ett antal s.k. valcentraler som administrerar arbetstagarnas val av tjänstepensionsprodukt. Även om valfriheten för arbetstagaren har ökat under senare år är det fortfarande så att en betydande del av det samlade tjänstepensionskapitalet finns hos ett relativt begränsat antal försäkringsföretag. Utöver rent historiska skäl kan detta till del förklaras av att det inom ramen för de individuella valen finns s.k. icke-valsalternativ som innebär att de s.k. icke-väljarnas premier samlas i ett av parterna bestämt försäkringsföretag.

Kollektivavtalade riskförsäkringar m.m.

Utöver tjänstepensionsförsäkringar direkt kopplade till ålder – dvs. livförsäkringar som meddelas av livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor – finns även andra försäkringar, t.ex. kollektivavtalade riskförsäkringar och andra gruppförsäkringar som är kopplade till anställning. Exempel på denna typ av försäkringar är tjänstegrupplivförsäkringar, arbetsskadeförsäkringar och gruppförsäkringar för sjuk- och olycksfall. Den dominerande aktören på detta område är AFA Försäkring4 som ägs av kollektivavtalsparterna gemensamt, men liknande produkter tillhandahålls även av andra försäkringsföretag.

3 Framtidens tjänstepensioner, Michael Møller och Nils Christian Nielsen, SNS Förlag 2011, s. 122–143. 4 AFA Försäkring administreras genom AFA Sjukförsäkring, AFA Trygghetsförsäkring och AFA Livförsäkring.

88

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

Tjänstepension i andra länder inom EES

På den europeiska tjänstepensionsmarknaden finns tillgångar till ett sammanlagt värde av 3 600 miljarder EUR, varav 2 600 miljarder i tjänstepensionsinstitut, 500 miljarder i försäkringsprodukter och 500 miljarder i andra investeringsprodukter. När det gäller privata pensionsprodukter uppgår det motsvarande värdet till sammanlagt 1 700 miljarder EUR, varav 700 i försäkring, 900 i andra produkter och 58 miljarder i tjänstepensionsinstitut.

När det gäller anordnandet av tjänstepension finns det stora variationer. Det kan t.ex. noteras att tjänstepensionerna i bl.a. Storbritannien, Irland och Holland till stor del tryggas genom pensionsfonder som är en form av särskilt reglerade institut avsedda att trygga ofta förmånsbaserade pensionslösningar, och att tryggandet av tjänstepensioner i Tyskland till en rätt betydande del sker genom skuldföring i egen balansräkning. Det kan vidare noteras att tjänstepension mätt som andel av BNP är störst i Danmark, Holland, Island, Storbritannien, Finland, Sverige och Irland. Mätt i tillgångar är tjänstepensionsmarknaden i Storbritannien överlägset störst, följt av Holland och Tyskland. Det svenska systemet för tjänstepensioner skiljer sig från systemen i de flesta andra länder, eftersom arbetsgivarens utfästelser i Sverige till största delen tryggas genom försäkringar i stället för av pensionsfonder.

5 Accompanying document to the GREEN PAPER towards adequate, sustainable and safe European pension systems, COM(2010)365 final och Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in the European occupational pension sector, CEIOPS-OPSSC-01/08 Final.

89

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

Figur 6.1 Finansieringsformer i fonderade pensionssystem i OECDländerna i Europa (2006) – Totala investeringar i % av BNP och i miljarder euro

Källa: OECD, Pension Market in Focus 2007, Issue 4

Diskussionerna på EU-nivå och dess relevans för svenska förhållanden

Som framgått ovan kan tryggande av tjänstepensionsutfästelser ske på olika sätt. På EU-nivå finns det dels en reglering av tjänstepensionsinstitut (Tjänstepensionsdirektivet), dels en reglering av försäkringsföretag (Solvens II-direktivet).6 Enligt utredningsdirektiven7 bör utredningen mot bakgrund av dessa unionsrättsliga regler särskilt analysera och föreslå hur tjänstepensionsverksamhet i försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet ska regleras i svensk rätt.

I Solvens II-direktivet har det slagits fast att den nya solvensregleringen för försäkringsföretag inte ska tillämpas på tjänstepensionsinstitut.8 I direktivet har det också klargjorts att solvensregleringen för tjänstepensionsinstitut ska ses över.

Frågan om de nya solvensreglerna ska gälla även för tjänstepensionsföretag har föregåtts av en relativt omfattande debatt på EUnivå, som fortfarande pågår. Ytterst handlar debatten om likheter och skillnader mellan tjänstepensionsinstitut i form av pensionsfonder och försäkringsföretag, och i vilken utsträckning dessa lik-

6 Det finns även regleringar för bl.a. banker och värdepappersinstitut m.fl., men dessa har i Sverige inte ansetts lyda under Tjänstepensionsdirektivet, se avsnitt 17. 7 Dir 2010:14 s. 12–13. 8 Skäl 138.

90

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

heter och skillnader bör få genomslag i solvensregleringen för tjänstepensionsinstitut.

I debatten kan man – givetvis starkt förenklat – urskilja tre olika synsätt. Vissa menar att försäkringsföretag och pensionsfonder tillhandahåller samma typ av produkter och att samma regler därför bör tillämpas. Den bakomliggande tanken är att samma regler säkerställer att pensionsberättigade ges samma skyddsnivå oavsett leverantör. Andra menar att det finns fundamentala skillnader mellan försäkringsföretag och pensionsfonder, och att olika regler därför bör gälla. När det gäller skillnaderna nämns bl.a. att tjänstepension är en del av en uppgörelse som regleras i arbetsrätten och att pensionsfonder ofta – i motsats till försäkringsföretag – har en s.k. sponsor i form av arbetsgivaren som ”backar upp” pensionslöftet, har flexibla justeringsmekanismer för inbetalningar och åtaganden, har styrningsstrukturer där förmånstagarna är representerade, tenderar att vara icke vinstdrivande institutioner och att längden på åtagandena skiljer sig åt mellan pensionsfonder och försäkringsföretag. Ett tredje synsätt är att en likartad skyddsnivå för försäkringar och tjänstepensionsprodukter kan uppnås på olika sätt. Enligt utredningen får det antas att EU-regleringen till del vilar på detta tredje synsätt.

Det kan konstateras att i vart fall vissa av de skillnader som redovisats ovan även finns i Sverige. Den helt dominerande delen av de svenska tjänstepensionsförsäkringarna utgör en del av de överenskommelser som träffas på arbetsmarknaden, och den närmare utformningen av tjänstepensionsförsäkringarna styrs i allt väsentligt av innehållet i de kollektivavtal som träffas mellan arbetsmarknadens parter. Genom dessa avtal kan det finnas olika former av garantier från arbetsgivarna.

EU-direktiven

Regleringen av försäkringsföretagen/försäkringsverksamhet finns i de s.k. försäkringsdirektiven. Bestämmelserna om direkt livförsäkringsverksamhet fanns tidigare i det s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektivet9, och bestämmelserna om direkt skadeverksamhet fanns

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/83/EG av den 5 november 2002 om livförsäkring (EGT L 345, 19.12.2002, s. 1, Celex 320002L0083).

91

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

tidigare i de första, andra och tredje skadeförsäkringsdirektiven10. Solvens II-direktivet ersätter merparten av försäkringsdirektiven, däribland det konsoliderade livförsäkringsdirektivet och skadeförsäkringsdirektiven.

Solvens II-direktivet är enligt artikel 2.1 tillämpligt på företag som är verksamma med direkt liv- och skadeförsäkring samt på återförsäkringsföretag som uteslutande bedriver återförsäkringsrörelse. Av artikel 2.3 framgår det att direktivet bl.a. är tillämpligt på livförsäkring som omfattar kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall. Direktivet är även tillämpligt på livräntor, och på tilläggsförsäkring som tecknas för att komplettera livförsäkring. Med tilläggsförsäkringar avses t.ex. försäkring mot personskada inklusive arbetsoförmåga, försäkring mot dödsfall på grund av olyckshändelse, och försäkring mot invaliditet förorsakad av olyckshändelse eller sjukdom.

Regleringen av tjänstepensionsinstitut/tjänstepensionsverksamhet finns i Tjänstepensionsdirektivet11. Av artikel 6 a) framgår det att direktivet är tillämpligt på tjänstepensionsinstitut. Ett tjänstepensionsinstitut definieras som ett institut som förvaltar fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal, och som bedriver verksamheter som direkt föranleds av dessa. Överenskommelsen eller avtalet kan ha slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföretagare i enlighet med den nationella lagstiftningen. Av artikel 6 d) framgår det att pensionsförmåner är sådana förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt12, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställ-

10 Rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228, 16/08/1973 s. 0003–0019, Celex 31973L0239), Rådets andra direktiv 88/357/EEG av den 22 juni 1988 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med bestämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla tjänster samt om ändring av direktiv 73/239/EEG (EGT L 172, 04/07/1988, s. 0001–0014, Celex 31988L0357) och Rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) (EGT L 228, 11/08/1992, s. 0001–0023, Celex 31992L0049). 11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (EUT L235, 23.9.2003, s. 10–21, Celex 32003L0041). 12 I den engelska versionen av direktivet står det ”where they are supplementary to those benefits and provided on an ancillary basis”.

92

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

ning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall.

Den svenska regleringen

I Sverige har tjänstepensionsverksamhet – dvs. tryggande av pensionsutfästelse genom olika försäkringslösningar – kunnat bedrivas av livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor13. Även om båda företagsformerna meddelar ”tjänstepensionsförsäkring” har det i Sverige hittills ansetts att det i det ena fallet är fråga om en särskild form av försäkringsverksamhet som bedrivs av livförsäkringsföretag som endast indirekt regleras av Tjänstepensionsdirektivet, medan det i det andra fallet ansetts vara verksamhet som bedrivs av tjänstepensionsinstitut som direkt regleras av Tjänstepensionsdirektivet.

Denna skillnad i den bakomliggande EU-regleringen har hittills inte haft så stor praktisk betydelse i Sverige, eftersom de centrala bestämmelserna om beräkning av avsättningar, placeringar och kapitalkrav i allt väsentligt har varit desamma för de båda företagsformerna. Att bestämmelserna i allt väsentligt varit desamma för livförsäkringsföretagen och tjänstepensionskassorna beror bl.a. på att Sverige i samband med genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet utnyttjade en särskild valmöjlighet som finns i Tjänstepensionsdirektivet, den s.k. optionen14.

Optionen ger medlemsländerna möjlighet att tillämpa merparten av bestämmelserna15 i Tjänstepensionsdirektivet även på sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av företag som omfattas av Solvens II-direktivet16. Optionen har utnyttjats av bl.a. Sverige och Frankrike.

I den gemensamma svenska regleringen för all tjänstepensionsverksamhet har bestämmelserna kring beräkning och värdering av

13 Tjänstepensionskassor är understödsföreningar vars verksamhet är begränsad till tjänstepensionsverksamhet. Utredningen har av pedagogiska skäl valt att genomgående använda termen tjänstepensionskassor. Tjänstepensionskassor kan med stöd av särskilda övergångsregler fortsätta att bedriva sin verksamhet intill senast den 31 december 2014, eller till dess att en ansökan om tillstånd enligt FRL prövats slutligt, se 7 § lagen (2010:20444) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043). 14 Artikel 4 i Tjänstepensionsdirektivet. 15 Artiklarna 9–16 och 18–20, dvs. bestämmelserna om villkor för att bedriva verksamhet, årsbokslut och förvaltningsberättelser, information, riktlinjer för placeringsverksamheten, rapportering, tillsyn, tekniska avsättningar, skuldtäckning, investeringsregler, förvaltning och förvaring samt verksamhet över gränserna. 16 Vid tidpunkten för genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet gällde bestämmelsen för företag som omfattades av det då gällande konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens Ireglering), som nu kommer att ersättas av Solvens II-direktivet.

93

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

de försäkringstekniska avsättningarna samt bestämmelserna om placering av de tillgångar som svarar mot avsättningarna sin grund i Tjänstepensionsdirektivet.

Bestämmelserna kring kapitalkraven har däremot sin grund i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens I-reglering). Detta beror på att Tjänstepensionsdirektivet17 inte innehåller någon ”egen” kapitalkravsreglering, utan i stället hänvisar till de bestämmelser som finns i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Det bör särskilt noteras att dessa kapitalkrav endast gäller för tjänstepensionsinstitut som bär biometrisk risk

eller som garanterar en viss

avkastning eller en viss förmånsnivå ständigt.

Skälen bakom den svenska regleringen

Den nuvarande regleringen måste ses i ljuset av de antaganden och överväganden som gjordes i samband med genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet.19

Regeringen konstaterade då att tjänstepensionsdirektivet reglerar verksamheten i institut som tryggar tjänstepensioner, och att motivet för reglering är detsamma på försäkringsområdet som på tjänstepensionsområdet samt att vissa produkter dessutom är likartade. Regeringen ansåg att den nya regleringen på tjänstepensionsområdet borde syfta till att undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen såväl mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden som mellan svenska livförsäkringsbolag och utländska tjänstepensionsinstitut på den svenska och den internationella marknaden. I propositionen underströk regeringen att syftet med lagstiftningsarbetet inte var att skapa helt nya slags tjänstepensionsinstitut, utan att införa moderniserade regler för de institut som förvaltar tjänstepensionskapital, men som – i likhet med de svenska tjänstepensionskassorna – dittills inte hade omfattats av EU-rättslig reglering.

Regeringen anförde vidare att regleringen måste möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital och samtidigt säkerställa ett fullgott skydd för förmånstagare till pension. En effektiv förvaltning av kapitalet kunde enligt regeringen också bidra till att arbetsgivarna fick rimliga kostnader för sina pensionsåtaganden,

17 Artikel 17. 18 Med biometriska risker avses risker kopplade till dödsfall, invaliditet och lång levnad. 19Prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut, s. 98–126.

94

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

vilket ökar incitamenten att erbjuda tjänstepensionsförmåner och därmed indirekt gynnar arbetstagarna.

Vid tidpunkten för genomförandet av tjänstepensionsdirektivet antogs det att regleringen i Solvens II-regelverket skulle uppvisa stora likheter med regleringen i Tjänstepensionsdirektivet. Genomförande av Tjänstepensionsdirektivet ansågs vara ett steg på vägen mot en mer modern reglering av försäkringsverksamhet, som skulle inkludera även tjänstepensionsverksamhet. I en sådan regleringsmiljö skulle regleringen av de olika institut som i allt väsentligt tryggar tjänstepensionerna i Sverige vara konkurrensneutral i förhållande till associationsform, dvs. densamma för tjänstepensionskassorna som för försäkringsbolagen.

Det fanns också ett antagande om att solvens- och placeringsreglerna för sådan livförsäkringsverksamhet som riktas till privatkunder på sikt skulle närma sig innehållet i bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet. Regleringen skulle alltså på sikt bli konkurrensneutral också mellan tjänstepensionsförsäkringar och privata livförsäkringar.

Sammantaget gjordes bedömningen att det var lämpligt att redan då inrikta sig på en likartad reglering för institut som bedriver samma slags verksamhet. Som framgått ovan kunde en sådan likartad reglering skapas genom utnyttjande av den s.k. optionen. Lagtekniskt skedde genomförandet genom ändringar i försäkringsrörelselagen som reglerar livförsäkringsbolagen, och i lagen om understödsföreningar som reglerar tjänstepensionskassorna.

Eftersom bestämmelserna för de svenska tjänstepensionsinstituten – dvs. tjänstepensionskassorna – infördes i lagen om understödsföreningar infördes det alltså aldrig någon ”fristående” reglering av institut som tillhandahåller pensionsförmåner.

Kapitalkrav för tjänstepensionsinstitut

Trots att Solvens II-direktivet nu ersätter det konsoliderade livförsäkringsdirektivet kommer den hänvisning till det konsoliderade livförsäkringsdirektivet när det gäller kapitalkraven för tjänstepensionsinstitut som nu finns i Tjänstepensionsdirektivet inte att ersättas med en hänvisning till kapitalkraven i Solvens II-direktivet.20 Av skäl 138 framgår det att hänvisningen till den äldre solvensregleringen ska behållas för att bevara status quo. Av skälen

20 Artikel 303.

95

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

framgår också att EU-kommissionen förväntas utveckla ett passande system av solvensbestämmelser för tjänstepensionsinstitut. I skäl 138 finns också ett svårtolkat tillägg om att de grundläggande särdragen för försäkring ska komma till uttryck, samtidigt som kommissionen inte ska utgå från att Solvens II-direktivet ska tillämpas på tjänstepensionsinstitut.

För svenska förhållanden får det tydliga ställningstagandet i Solvens II-direktivet den effekten att tjänstepensionskassor som till den sista december 2014 fortsätter att bedriva verksamhet enligt lagen om understödsföreningar – i deras egenskap av tjänstepensionsinstitut – ska fortsätta att uppfylla de kapitalkrav som gäller enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, dvs. kapitalkraven i Solvens I-regleringen, samtidigt som livförsäkringsbolagen – i deras egenskap av försäkringsföretag – ska uppfylla de nya kapitalkrav som finns i Solvens II-direktivet. Detta gäller även den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i livförsäkringsföretagen. Vad som nu sagts gäller oavsett om Sverige fortsätter att utnyttja optionen i Tjänstepensionsdirektivet, eftersom optionen inte ger Sverige någon möjlighet att tillämpa kapitalkraven i Solvens I för den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i försäkringsföretag.

Frikopplingen av Tjänstepensionsdirektivet från försäkringsdirektiven innebär att det inte längre kommer att finnas konkurrensneutralitet mellan å den ena sidan försäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet med stöd av optionen och å den andra sidan företag som bedriver tjänstepensionsverksamhet i egenskap av tjänstepensionsinstitut.

Införandet av en ny försäkringsrörelselag och dess konsekvenser

I samband med införandet av en ny och mer modern associationsrättslig reglering av de svenska försäkringsföretagen har lagstiftaren beslutat att lagen (1972:262) om understödsföreningar ska upphävas.21 Understödsföreningar som var registrerade före den 1 januari 2011 får dock fortsätta att bedriva verksamheten enligt LUF till utgången av år 2014, eller till dess att ett beslut med anledning av en ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelslagen har vunnit laga kraft. Om tillstånd inte lämnas inom den föreskrivna tiden, eller om en ansökan avslås, ska föreningen gå i likvidation.22 Införandet

21 2 § p1 lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043). 227 § lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043).

96

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

av den nya försäkringsrörelselagen innebär alltså ett slopande av den särskilda regleringen av tjänstepensionsinstitut som funnits i lagen om understödsföreningar. Det bör här noteras att Tjänstepensionsdirektivet i delar även ansetts vara tillämplig på de svenska pensionsstiftelserna, men att den regleringen inte behandlas inom ramen för denna utredning, se avsnitt 6.1.6.

De nuvarande tjänstepensionskassorna måste således antingen gå i likvidation, eller ansöka om tillstånd att bedriva verksamheten och i försäkringsföretagsform i övrigt inrätta sig efter bestämmelserna i den nya försäkringsrörelslagen.23

6.1.2 Svenska tjänstepensionsinstitut ska finnas kvar

Utredningens förslag: Det ska även fortsättningsvis finnas en

möjlighet för svenska företag att vara tjänstepensionsinstitut, dvs. att följa en rörelsereglering som är baserad på Tjänstepensionsdirektivet.

Skäl för utredningens förslag: Som framgått ovan innebär infö-

randet av den nya försäkringsrörelselagen att den enda svenska regleringen av tjänstepensionsinstitut som meddelar tjänstepensionsförsäkringar har tagits bort, även om äldre tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionskassorna) får fortsätta att bedriva sin verksamhet enligt lagen om understödsföreningar som längst intill utgången av år 2014. Att det finns två delvis överlappande EU-direktiv som reglerar det som vi i Sverige kallar tjänstepensionsverksamhet återspeglas alltså inte längre i svensk rätt efter denna tidpunkt.

En uppenbar nackdel med en sådan ordning är att svenska företag inte längre kommer att ha möjlighet att utnyttja det ena av två regelverk på EU-nivå, vilket bl.a. torde innebära en nackdel för de svenska företagen i förhållande till utländska leverantörer av tjänstepensionslösningar. Ytterligare en nackdel är att en sådan reglering skulle innebära ett definitivt ställningstagande till förmån för ett av två regelverk, i en tid då oklarhet gäller kring i vart fall vilken reglering som på sikt kommer att gälla för tjänstepensionsinstitut.

Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är rimligt att den svenska regleringen även i framtiden innehåller en reglering för svenska tjänstepensionsinstitut baserad på Tjänstepensions-

97

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

direktivet. Med en sådan lösning återspeglas den faktiska förekomsten av två olika regelverk på EU-nivå i den svenska regleringen, vilket enligt utredningen är det tyngsta argumentet för utredningens förslag. I avsnitt 6.1.3–6.1.5 redovisas utredningens bedömningar och närmare överväganden i några av de mer grundläggande frågeställningarna.

6.1.3 Två EU-regelverk för tjänstepensionsverksamhet är möjliga

Utredningens bedömning: Regleringarna i Tjänstepensions-

direktivet respektive Solvens II-direktivet är båda möjliga att använda som grund för regleringen av svensk tjänstepensionsverksamhet.

Skäl för utredningens bedömning: Inledningsvis kan det konsta-

teras att definitionen av livförsäkring i Solvens II-direktivet och definitionen av pensionsförmån i Tjänstepensionsdirektivet i allt väsentligt beskriver samma typ av produkt, jfr. figur nedan.

Figur 6.2 Beskrivningar av ”produkten” i EU-direktiven

Solvens II-direktivet Tjänstepensionsdirektivet

”kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall”

”förmån som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder”

”tilläggsförsäkring som tecknas för att komplettera livförsäkring, särskilt försäkring mot personskada inklusive arbetsoförmåga, försäkring mot dödsfall på grund av olyckshändelse och försäkring mot invaliditet förorsakad av olyckshändelse eller sjukdom”

”kompletterande och sekundära förmåner som betalas ut […] i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall”

98

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

Det som i sak skiljer en (tjänste)pensionsförmån enligt Tjänstepensionsdirektivet från en livförsäkring i Solvens II-direktivet är att en (tjänste)pensionsförmån alltid har sin grund i en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare och tillhandahålls av ett tjänstepensionsinstitut, medan en livförsäkring tillhandahålls av ett försäkringsföretag och kan ha sin grund i en sådan överenskommelse. Eftersom det på EU-nivå finns delvis överlappande definitioner finns det också enligt utredningen två tillgängliga regelverk som båda kan användas som grund för den svenska regleringen.

Enligt utredningen ger även tidigare svenska ställningstagande stöd för utredningens bedömning. Vid tidpunkten för genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet ansågs tjänstepensionskassorna vara tjänstepensionsinstitut samtidigt som försäkringsbolagen ansågs lyda under försäkringsdirektiven, trots att de båda företagsformerna i sak meddelar samma typ av tjänstepensionsförsäkringar.

Enligt utredningen finns det vidare visst stöd för utredningens uppfattning i det genomförande av Tjänstepensionsdirektivet som gjorts i andra länder. Det kan här noteras att det av tillgängliga översikter av hur direktivet har genomförts framgår att det i Belgien, Tyskland och Luxemburg är möjligt för ömsesidiga försäkringsbolag att bedriva verksamhet enligt reglering baserad på Tjänstepensionsdirektivet eller på försäkringsdirektiven.24 I den franska lagstiftningen får försäkringsbolagen själva välja huruvida de ska tillämpa reglering baserad på Tjänstepensionsdirektivet eller reglering baserad på livförsäkringsdirektivet.25

Slutligen bör det här nämnas att det av skäl 9 i Tjänstepensionsdirektivet framgår att medlemsstaterna när det gäller den andra pelaren bör ha det fulla ansvaret för den roll och funktion som de olika institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner har, t.ex. branschtäckande pensionsfonder, företagspensionsfonder och livförsäkringsföretag. Enligt utredningen får detta tolkas som att medlemsstaterna har frihet att, inom de ramar som finns i direktiven, utforma regleringen av tjänstepensionsverksamhet efter de särskilda förutsättningar som finns i de enskilda länderna.

Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att svensk tjänstepensionsverksamhet kan bedrivas såväl enligt en reglering som

24 Accompanying document to the GREEN PAPER towards adequate, sustainable and safe European pension systems, (COM 2010) 365 final s. 13–34. 25 Accompanying document to the GREEN PAPER towards adequate, sustainable and safe European pension systems, (COM 2010) 365 final s. 31.

99

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

bygger på Tjänstepensionsdirektivet som enligt en reglering som bygger på Solvens II-direktivet.

6.1.4 Båda regleringarna är lämpliga

Utredningens bedömning: De båda regleringarna på EU-nivå

är båda lämpliga som grund för regleringen av svensk tjänstepensionsverksamhet.

Skälen för utredningens bedömning: En i och för sig rimlig

utgångspunkt i den uppkomna situationen är att all tjänstepensionsverksamhet bör regleras enligt det regelverk som är mest lämpligt, vare sig det regelverket är Solvens II-direktivet eller Tjänstepensionsdirektivet. Om Solvens II-direktivet vid en samlad bedömning kan anses vara en mer lämplig reglering för svensk tjänstepensionsverksamhet än regleringen i Tjänstepensionsdirektivet skulle slopandet av den svenska regleringen av tjänstepensionsinstitut möjligen kunna accepteras.

Enligt utredningen har frågeställningen ett nära samband med regleringens syfte. Det kan här noteras att utredningen ställer sig bakom de syften med regleringen av tjänstepensionsverksamhet som angavs vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet, dvs. en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital och ett samtidigt säkerställande av ett fullgott skydd för förmånstagare till pension. Det angavs vidare att en effektiv förvaltning av kapitalet också bidrar till att arbetsgivarna får rimliga kostnader för sina pensionsåtaganden, vilket ökar incitamenten att erbjuda tjänstepensionsförmåner och därmed indirekt gynnar arbetstagarna. Utredningen delar också denna bedömning.

Enligt utredningen är det inte möjligt att på ett objektivt sätt avgöra om den ena regleringen är bättre än den andra, utifrån de syften som enligt ovan bör styra regleringen.

• För det första är den slutliga kalibreringen av solvenskraven i

Solvens II ännu inte klar.

• För det andra är de framtida solvenskraven för tjänstepensionsinstitut föremål för översyn.

100

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

• För det tredje finns det oklarheter kring vilka effekter ett eventuellt framtida införande av en s.k. försäkringsgaranti26 kan komma att få på den faktiska skyddsnivån i de olika regelverken. Bestämmelserna om försäkringsgaranti kan komma att tillämpas olika på försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag.

• För det fjärde kan Finansinspektionen, i ljuset av Solvens IIdirektivets kalibrering, kalibrera om kapitalkraven i Trafikljuset.

Till detta kommer att Tjänstepensionsdirektivet – till skillnad mot Solvens II-direktivet – är ett principbaserat minimiharmoniseringsdirektiv, vilket skapar ett större utrymme för hänsynstagande i den svenska regleringen till de nationella särdrag som finns på det svenska tjänstepensionsområdet.

På kort sikt kan det visserligen konstateras att många av kraven, däribland kapitalkraven, är högre ställda i Solvens II-direktivet än i Tjänstepensionsdirektivet. Enligt utredningen är det dock inte möjligt att på något mer objektivt sätt fastställa att det ena regelverket är mer lämpligt än det andra på längre sikt.

Skillnaden mellan regleringen i Tjänstepensionsdirektivet och regleringen i försäkringsdirektiven har ökat genom införandet av Solvens II, men kan åter komma att minska i samband med översynen av Tjänstepensionsdirektivet. Jämför här också diskussionerna kring en s.k. försäkringsgaranti.27 Enligt utredningen måste dock utgångspunkten vara att Tjänstepensionsdirektivet rimligen är skräddarsytt för just tjänstepensionsområdet.

Vad som nu sagts talar enligt utredningen med styrka mot en lösning där all svensk tjänstepensionsverksamhet tvingas in i det ena eller det andra regelverket. Enligt utredningen skapas de bästa förutsättningarna för såväl en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet som ett gott skydd för dem som är beroende av tjänstepensionsförmåner genom att möjligheten behålls för svenska företag att även fortsättningsvis kunna välja mellan att följa en rörelsereglering baserad på försäkringsdirektiven (som fr.o.m. den 1 januari 2014 finns samlad i Solvens II-direktivet) eller följa en rörelsereglering som är baserad på Tjänstepensionsdirektivet.

26 En försäkringsgaranti är ett system som – helt eller delvis – ersätter försäkringstagare och andra ersättningsberättigade för sådana förluster som kan uppkomma i händelse av insolvens. 27 EU-kommissionens vitbok om försäkringsgaranti, WHITE PAPER On Insurance Guarantee Schemes, COM (2010) 370.

101

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

6.1.5 Utnyttjandet av den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet

Utredningens förslag: Sverige ska inte längre28 utnyttja den s.k.

optionen i Tjänstepensionsdirektivet, dvs. tillämpa vissa av bestämmelserna i Tjänstepensionsdirektivet på sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av livförsäkringsbolag. Rörelseregleringen för sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av ett svenskt försäkringsföretag ska i framtiden fullt ut följa de bestämmelser som införs i försäkringsrörelselagen till följd av Solvens II-direktivet.

Skäl för utredningens förslag: Utredningen föreslår att Sverige

inte längre ska utnyttja den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet, eftersom effekterna av att utnyttja optionen blir väsentligt annorlunda i den regelmiljö som kommer att gälla när Solvens IIdirektivet har trätt i kraft, jämfört med vad som gällde vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet.

Till skillnad mot vad som gällde vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet skulle ett utnyttjande av optionen i dag inte innebära samma reglering för försäkringsföretag och tjänstepensionsinstitut. Om optionen utnyttjas ska försäkringsföretagen i sin tjänstepensionsverksamhet tillämpa regleringen i Tjänstepensionsdirektivet när det gäller bestämmelserna om bl.a. avsättningar och placeringar, men regleringen i Solvens II-direktivet när det gäller kapitalkraven och de krav som finns i pelare II och pelare III. Tjänstepensionsinstitut får visserligen liknande reglering som den som gäller för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet när det gäller avsättningar och placeringar, men tjänstepensionsinstituten ska fortfarande tillämpa de kapitalkrav som gäller enligt Solvens I.29

Till skillnad mot vad som gällde vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet skulle ett utnyttjande av optionen i dag kunna sägas innebära ett ”onödigt” krav på dubbla regelverk för försäkringsföretagen, eftersom en ordning med i någon mening aktsamma beräkningar av de försäkringstekniska avsättningarna och

28 Utredningen föreslår dock att optionen ska fortsatt utnyttjas under en övergångsperiod, se kapitel 23. 29 Detta beror på att Tjänstepensionsdirektivet kommer att hänvisa till kapitalkraven i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens I-krav) även efter det att Solvens IIdirektivet i övrigt har ersatt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, jfr. artikel 303 i Solvens II-direktivet.

102

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

kvalitativa placeringsregler kommer att gälla även utan ett utnyttjande av optionen.

Ytterligare ett argument mot ett fortsatt utnyttjande av optionen är att den hittillsvarande regleringen med ”dubbla regelverk” inom ett och samma företag inte är optimal, bl.a. på den grunden att den separation av verksamheterna som ska göras medför svårigheter för tillsynen och inte är alldeles enkel att upprätthålla i praktiken.

Det noteras att den särskilda metod för beräkning av solvenskapitalkravet för aktierisk för företag som erbjuder pensionsförmåner som finns i Solvens II-direktivet30, kan utnyttjas även om Sverige inte utnyttjar optionen i Tjänstepensionsdirektivet.31

Effekten av att optionen inte utnyttjas är att särregleringen av tjänstepensionsverksamhet i försäkringsrörelselagen måste slopas, eftersom den bygger på ett utnyttjande av optionen. I praktiken betyder detta att tjänstepensionsverksamhet som i framtiden bedrivs av ett försäkringsföretag fullt ut kommer att följa de bestämmelser om försäkringsverksamhet som finns i Solvens II-direktivet. Huruvida en viss tjänstepensionsförsäkring ska anses vara liv- eller skadeförsäkring kommer att avgöras enligt Solvens II-regleringen.

6.1.6 Pensionsstiftelser och andra tryggandeformer m.m.

Utredningens bedömning: En översyn av regleringen av pen-

sionsstiftelser och andra tryggandeformer ingår inte i utredningens uppdrag.

Skäl för utredningens förslag: Vid genomförandet av Tjänstepen-

sionsdirektivet ansågs även pensionsstiftelserna vara tjänstepensionsinstitut. Eftersom pensionsstiftelserna i svensk rätt fungerar som en form av pant ansågs emellertid merparten av bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet inte vara tillämpliga. De bestämmelser som ansågs vara tillämpliga, bl.a. bestämmelser om infor-

30 Metoden (durationsbaserad aktiekursrisk) behandlas närmare i kapitel 8. 31 Av artikel 304 b) framgår att Sverige får tillåta att metoden används av livförsäkringsföretag som erbjuder pensionsförmåner som är knutna till att någon går i pension eller förväntar sig att gå i pension och där premierna för dessa förmåner är skattemässigt avdragsgilla. Ett utnyttjande av metoden förutsätter att alla tillgångar och motsvarande skulder separeras samt förvaltas och organiseras skilt från försäkringsföretagets övriga verksamhet, att verksamheten endast bedrivs i hemlandet och att den genomsnittliga durationen på skulderna överstiger tolv år.

103

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

mation och tillsyn, genomfördes genom ändringar i Tryggandelagen. Utredningen har gjort bedömningen att en översyn av regleringen av pensionsstiftelser inte ingår i utredningsuppdraget.

Vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet uttalade regeringen32 att syftet med det då aktuella lagstiftningsarbetet var att införa moderniserade regler för de institut som redan förvaltade tjänstepensionskapital men som dittills inte hade omfattats av EGrättslig reglering. Det angavs att Tjänstepensionsdirektivet reglerade sådana finansiella institut som ännu inte var föremål för gemenskapsreglering (se skäl 12), och att direktivet inte öppnar för tilllämpning av reglerna på exempelvis banker och värdepappersbolag, även om sådana institut i och för sig också skulle kunna trygga tjänstepensionsutfästelser.

Utredningen delar den bedömning som regeringen då gjorde, och det bör här understrykas att utredningens förslag inte öppnar för tjänstepensionsinstitut i form av banker eller värdepappersföretag. Utredningens förslag innebär endast att den gemensamma regleringen av sådan tjänstepensionsverksamhet som i dag bedrivs av försäkringsbolag och tjänstepensionskassor och som bygger på Tjänstepensionsdirektivet bryts ut och placeras i en särskild lag om tjänstepensionsrörelse. Den nya regleringen gäller – i likhet med den nuvarande regleringen – endast för sådana tjänstepensionsinstitut som står för någon form av ”försäkringsåtagande”. Kravet på formell omvandling till tjänstepensionsföretag är endast en nödvändig konsekvens av att regleringen nu renodlas. Den möjlighet som skapas att starta helt nya tjänstepensionsföretag motsvaras av den möjlighet som finns i dag att starta ett nytt försäkringsföretag som endast bedriver tjänstepensionsverksamhet, och den äldre möjligheten att bilda en ny tjänstepensionskassa.

Tryggande genom avsättning i balansräkning är uttryckligen undantagen från Tjänstepensionsdirektivet, se artikel 2.2 e), och behandlas därför inte i detta betänkande.

104

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

6.1.7 Flexibla möjligheter att övergå till att omfattas av annan reglering

Utredningens förslag: Det ska införas flexibla möjligheter för

försäkringsföretag som vill övergå från att omfattas av försäkrings- eller understödsföreningsregleringen till att omfattas av den nya tjänstepensionsregleringen, och för tjänstepensionsföretag som vill övergå från att omfattas av den nya tjänstepensionsregleringen till att omfattas av försäkringsregleringen.

Skäl för utredningens förslag: Utredningens förslag till framtida

reglering av tjänstepensionsverksamhet förutsätter tillgång till smidiga lösningar för de företag som – för sin tjänstepensionsverksamhet – vill övergå från försäkringsregleringen till att den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet. Det måste också finnas möjlighet för tjänstepensionskassor, som i dag bedriver verksamhet enligt lagen om understödsföreningar med stöd av särskild övergångsreglering, att övergå från understödsföreningsregleringen direkt till den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet, dvs. utan mellanliggande övergång till försäkringsrörelselagen.

Utredningen anser att det dessutom måste vara möjligt för företag som regleras enligt den nya lagen att kunna övergå till försäkringsregleringen. Företag som i anslutning till införandet av den nya regleringen väljer att bedriva sin verksamhet enligt lagen om tjänstepensionsverksamhet, som bygger på det nuvarande Tjänstepensionsdirektivet, ska alltså enligt utredningen ha möjlighet att i framtiden välja att i stället bedriva verksamheten enligt försäkringsrörelselagen, som då kommer att bygga på Solvens II-direktivet.

Utredningens närmare förslag till flexibel reglering kring möjligheten för företag att övergå till att omfattas av en annan reglering behandlas i avsnitt 17.

Frågor kring tidpunkten för ikraftträdande av de nya reglerna och behovet av särskild övergångsreglering behandlas i avsnitt 23.

6.2 Undantag beroende på typ av verksamhet

Av utredningsdirektiven33 framgår att utredningen dels ska analysera arten, storleken och omfattningen av de försäkringsföretag på den svenska marknaden som undantas från direktivets obligatoriska

33 Kommittédirektiv 2010:14, Nya solvensregler för försäkringsföretag, s. 13.

105

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

tillämpning, dels föreslå hur man bör reglera verksamheten för dessa företag, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och tillsynen över dem ska anordnas.

De undantag från tillämpningsområdet som finns i Solvens IIdirektivet har av utredningen delats in undantag beroende på typ av verksamhet respektive undantag beroende på storlek. I detta avsnitt behandlas undantag beroende på typ av verksamhet och i avsnitt 6.3 behandlas undantag beroende på storlek.

Undantagen från Solvens II-direktivets tillämpningsområde beroende på verksamhet gäller bl.a. lagfästa socialförsäkringssystem, viss form av skadeförsäkringsverksamhet, assistansverksamhet och ömsesidiga företag som bedriver en särskild form av skadeförsäkringsverksamhet med full återförsäkring. Det finns också undantag för vissa former av livförsäkringsverksamhet och för organisationer som tillhandahåller en viss form av försäkringsförmåner vid dödsfall. Slutligen finns det också undantag för vissa former av återförsäkring undantag för återförsäkringsföretag som har upphört med att teckna nya återförsäkringsavtal senast den 10 december 2007.

Nuvarande bestämmelser

Försäkringsrörelselagen (FRL) innehåller bestämmelser om försäkringsrörelse som drivs av svenska försäkringsföretag. Försäkringsrörelse får bara drivas efter tillstånd. Lagen gäller inte försäkringsrörelse som drivs enligt andra författningar än FRL. Försäkringsrörelse kan t.ex. drivas av försäkringsanstalter som inrättas av staten, men dessa faller alltså utanför tillämpningsområdet för FRL. Det finns inte någon definition i FRL av vad som är försäkringsrörelse, men det finns en möjlighet att ansöka om förhandsbesked hos Finansinspektionen om huruvida det krävs tillstånd för en planerad verksamhet.

Finansinspektionen kan under vissa förutsättningar bevilja undantag från FRL i enskilda fall (dispenser). Förutsättningarna för undantag är olika för skade- respektive livförsäkringsrörelse. Undantag kan beslutas för exempelvis organisationer som inte ger ut ersättning med mer än en summa som motsvarar en genomsnittlig begravningskostnad för lokala skadeförsäkringsbolag som bara meddelar assistans i form av naturaförmåner och som har en årlig premieinkomst som inte överstiger 200 000 euro. Möjligheterna till

106

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

undantag från FRL är utformade med hänsyn till bestämmelserna i försäkringsdirektiven. Solvens II-direktivets regler

I Solvens II-direktivet anges särskilda typer av verksamhet som är undantagen från direktivet. Undantagen gäller för;

• direkt försäkring som omfattas av ett lagfäst socialförsäkringssystem,

• s.k. kapitaliseringsverksamhet34,

• verksamhet som utövas av ömsesidiga understödsinstitut där förmånerna varierar med tillgången på medel samtidigt som bidragen utgörs av fasta belopp,

• verksamhet som drivs av sammanslutningar som inte är juridiska personer och vars ändamål är att tillhandahålla försäkring utan betalning av premier eller upprättande av försäkringstekniska avsättningar,

• exportkreditförsäkring för statens räkning, med statlig garanti eller med staten som försäkringsgivare,

• viss form av assistansförsäkring,

• skadeförsäkringsverksamhet bedriven av ömsesidiga företag där det finns en viss form av avtal som omfattar full återförsäkring eller liknande,

• viss form av företagsanknuten verksamhet som gäller vid dödsfall eller vid nedläggning av verksamheten,

• försäkringsförmåner tillhandahållna av organisationer som endast tillhandahåller dessa vid dödsfall och där förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden, samt

• återförsäkring som till fullo är garanterad av staten.

34 Kapitaliseringsverksamhet, eng ”capital redemption” är en form av verksamhet med fastställd varaktighet och storlek mot betalning av ett engångsbelopp eller fastställda periodiska inbetalningar och som grundas på försäkringstekniska beräkningar. Formen har i Sverige inte ansetts innehålla försäkringsrisk (Prop. 1992/93:257 om ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av EES-avtalet, s. 106 ff).

107

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

6.2.1 Undantagen verksamhet

Utredningens förslag: FRL ska inte gälla för

1. försäkringsrörelse som drivs enligt andra författningar än denna lag,

2. organisationer som endast tillhandahåller ersättning vid dödsfall om ersättningen är begränsad till en genomsnittlig begravningskostnad, eller

3. lokala skadeförsäkringsbolag som endast meddelar försäkring enligt 2 kap. 13 § första stycket klass 18 (assistans) i form av naturaförmåner och vilkas årliga premieinkomst inte överstiger ett belopp som motsvarar 200 000 euro.

Skäl för utredningens förslag: I artiklarna 3 och 5–12 i Solvens II-

direktivet undantas vissa särskilt angivna typer av verksamhet, tjänster och organisationer från direktivets tillämpningsområde.

Artiklarna 3, 5–9, 11 och 12 ingår i den s.k. konsolideringen och utredningen lämnar därför inga förslag till ändrad reglering i dessa delar, jfr. utredningens överväganden i kapitel 5, förutom vad avser assistansförsäkring. Det kan noteras att undantagen i artiklarna 3, 5.4 och 11 – som bl.a. torde omfatta Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet, den typen av verksamhet som avser statlig exportkreditförsäkring, verksamhet som bedrivs genom Statens Tjänstepensionsverk, annan statlig garantiverksamhet eller liknande och återförsäkringsverksamhet som garanteras fullt ut av staten – täcks in av bestämmelsen i 1 kap. 1 § FRL om att lagen inte gäller för försäkringsrörelse som drivs enligt andra författningar än FRL. Med ”andra författningar” torde avses författningar om statlig verksamhet, socialförsäkring, premiepension, kredit- och garantiförordning, förordning för garantier i Exportkreditnämnden, Statens bostadskreditnämnd, Sida, m.m.

Kapitaliseringsverksamhet (på engelska capital redemption) i (artikel 5.1) finns såvitt känt framförallt i Luxemburg och Finland, och denna typ av rörelse anses sakna egentligt försäkringsinslag35. Inte heller sådan verksamhet där den ersättning som utgår vid försäkringsfall beror på hur mycket tillgångar det finns i verksamheten och där premierna är fasta (artikel 5.2) torde anses vara försäkringsrörelse. Samma bedömning görs när det gäller verksamhet som

35Prop. 1992/93:257 s. 106 f. samt Rapport från Finansinspektionen och Skatteverket enligt regleringsbreven 2006 ”Skatte- och försäkringsrörelseregler för livförsäkring”, s. 16 fotnot 8.

108

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

avser ömsesidig försäkring utan betalning av premier eller upprättande av försäkringstekniska avsättningar (artikel 5.3).

Såvitt utredningen känner till finns det för närvarande inte något företag som endast meddelar assistansförsäkring i den form som är undantagen från direktivets tillämpningsområde (artikel 6). Mot bakgrund av den särskilda möjlighet till undantag som finns i nuvarande reglering, 1 kap. 19 § 2 FRL, bör dock denna form av verksamhet nu helt undantas från tillämpningsområdet för FRL.

Undantaget för det som kallats ”fronting”, dvs. ömsesidiga företag som bedriver skadeförsäkringsverksamhet och som med andra ömsesidiga företag har ingått avtal som omfattar ”full återförsäkring för ingångna försäkringsavtal” eller avtal som innebär ”att acceptföretaget inträder i det överlåtande företagets förpliktelser enligt försäkringsavtalen” (artikel 7), bör även fortsättningsvis bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Jämför äldre reglering där det fanns särskilda dispensmöjligheter36 för denna typ av verksamhet.

Verksamhet som utövas av ömsesidiga understödsinstitut där förmånerna varierar med tillgången på medel medan bidragen från medlemmarna utgörs av ett fast belopp (artikel 9.1) bör bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Undantaget för verksamhet som drivs av andra företag än försäkringsföretag, och vars verksamhet bedrivs till förmån för anställda och omfattar en särskild företagsgrupp eller bransch och som ger ett skydd vid dödsfall eller vid förlust av arbetet (artikel 9.2) gränsar mot sådan tjänstepensionsrörelse som av utredningen föreslås bli reglerad i en särskild lag om tjänstepensionsrörelse, jfr. avsnitt 6.1 och kapitel 17.

Undantaget för återförsäkringsföretag som upphört med sin verksamhet behandlas i kapitel 23.

Artikel 10, som inte ingår i konsolideringen, behandlar undantag för livförsäkringar som tillhandahålls av organisationer som tillhandahåller försäkringsförmåner endast vid dödsfall och där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden eller där förmånerna utgår genom serviceförmåner.

Utredningens förslag innebär att organisationer – däribland begravningskassor – som endast bedriver den typ av verksamhet som

36 1 kap. 10 § tredje stycket 3 i försäkringsrörelselagen (1982:713).

109

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

är undantagen från Solvens II-direktivet enligt artikel 10 nu helt undantas från FRL:s tillämpningsområde.

Det finns för närvarande 17 begravningskassor som registrerats hos Finansinspektionen. Dessa kassor tillhandahåller sannolikt endast försäkringsförmåner där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden, vilket innebär att de kommer att bli helt undantagna från regleringen i FRL.

Det finns tre motiv för utredningens förslag. För det första har begravningskassorna i dag ofta omfattande dispenser från FRL och står i praktiken redan utan tillsyn. En ordning där ett företag enligt Finansinspektionens hemsida är registrerat eller står under tillsyn, men där det i praktiken inte utförs någon kontroll ger en felaktig bild för den konsument som kontrollerar att ett företag finns med i Finansinspektionens företagsregister. Genom att helt undanta dem från tillståndsplikt och tillsyn blir det tydligt för kunderna att företaget inte står under tillsyn.

För det andra är den verksamhet som undantas sådan som ger begränsad ersättning. Skyddsvärdet får därför anses som litet då det belopp som kan utgå inte får överstiga en genomsnittlig begravningskostnad. Om undantaget utformas som utredningen föreslår medför undantaget att dessa typer av verksamheter fortfarande kan vara försäkringsrörelse, vilket gör det tillåtet för ett försäkringsföretag att erbjuda sådan försäkring.

För det tredje ingår ofta olika former av efterlevandeskydd i kollektivavtalade försäkringar och gruppförsäkringar, vilka successivt får anses ha ersatt den begränsade begravningsersättningen. Begravningskassornas verksamhet har därmed minskat i betydelse. Att begravningskassorna nu undantas kan ses som ett resultat av utvecklingen inom försäkringsbranschen.

Sammantaget anser utredningen att de begravningskassor som är undantagna från Solvens II-direktivet inte längre ska regleras genom FRL.

Utredningen bedömning är att det för konsumenternas del inte innebär någon väsentlig skillnad om begravningskassorna nu helt undantas från regleringen i FRL, jämfört med rådande ordning. De har ofta dispenser och någon faktisk tillsyn utövas inte.

110

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

6.3 Undantag beroende på storlek

6.3.1 Inledning

Enligt nu gällande regler kan ett försäkringsföretag ansöka om att, helt eller delvis, undantas från enskilda bestämmelser i FRL. Prövningen görs från fall till fall och utförs av Finansinspektionen. Ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar vars verksamhet omfattar direkt skadeförsäkringsrörelse kan få undantag om verksamheten inte omfattar kredit- eller borgensförsäkring eller annan ansvarsförsäkring än sådan som är underordnad. Undantag kan fås om det finns möjlighet till uttaxering från delägare eller medlemmar, om den årliga premieinkomsten från rörelsen inte överstiger fem miljoner euro och om minst hälften av premieinkomsten kommer från företagets delägare eller medlemmar. Lokala skadeförsäkringsbolag som bara meddelar assistansförsäkring i form av naturaförmåner och vars premieinkomst inte överstiger 200 000 euro kan också få undantag.

Försäkringsföretag som driver direkt livförsäkringsrörelse kan söka och få undantag om företaget bara erbjuder dödsfallsförsäkring och förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden person eller utgår i annan form än pengar37. Undantag kan också medges för försäkringsföreningar som uppfyller krav på uttaxeringsrätt för medlemmar och vars årliga premieinkomster inte överstiger ett belopp som motsvarar fem miljoner euro under en treårsperiod.

Utöver dessa generella bestämmelser om undantag kan ett ömsesidigt försäkringsbolag eller en försäkringsförening få nedsättning av det lagstadgade kravet på garantibelopp med högst en fjärdedel.

Bakgrunden till det nuvarande svenska systemet med tillstånds- eller registreringsplikt och individuella dispenser återges på flera ställen i tidigare utredningar38. I Sverige finns flera mindre så kallade sockenbolag, vilka är lokala ömsesidigt bedrivna försäkringsföretag som försäkrar egendom. När 1982 års försäkringsrörelselag infördes fördes samtliga dessa bolag in under lagen. Samtidigt medgav dåvarande Försäkringsinspektionen samtliga husdjurssockenbolag i princip generell befrielse från bestämmelserna i lagen. När Sverige inträdde i EU ändrades bestämmelserna för att anpassas till det europeiska regelsystemet och dispensmöjligheterna

37 Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 att sådan verksamhet undantas från reglering. 38 Se t.ex. SOU 2006:55 Ny associationsrätt för försäkringsföretag, s. 477 ff.

111

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

anpassades till EU:s direktiv på skadeförsäkringsområdet, vilket medförde vissa förändringar av hur dispens kunde medges. Någon särskild övergångsregel infördes inte och frågan om hur de tidigare generella dispenserna förhöll sig till de nya reglerna klarlades inte. Finansinspektionen begärde 1995 hos regeringen att lokala ömsesidiga skadeförsäkringsbolag som uteslutande meddelar husdjursförsäkringar ska undantas från FRL:s tillämpningsområde och därmed också från inspektionens tillsyn. Begäran har inte lett till lagstiftning.

Av prop. 1998/99:87 om ändrade försäkringsrörelseregler s. 154 ff framgår bl.a. att det kan ifrågasättas om skälen för en särreglering är tillräckligt starka avseende mindre ömsesidiga bolag. Regeringen ansåg sig inte beredd att föreslå att olika mindre bolag helt skulle undantas från särregleringen, men att en översyn borde inledas. Vidare bedömdes att en näringsrättslig reglering är befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade som kollektiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkring. Någon skillnad på grund av storleken på rörelsen gjordes inte även om det ifrågasattes att det finns behov av reglering för mindre ömsesidiga bolag.

Av SOU 2006:55 s. 477 ff. framgår att mindre lokala bolag som bedriver husdjursförsäkring, s.k. kreatursbolag, vanligtvis har en kundkrets som består av mindre jordbruk och att de normalt försäkrar grisar, kor och hästar. Verksamheten är alltså inriktad främst på företagsförsäkring. Ofta erbjuder inte bolaget ett fullvärdigt försäkringsskydd, varför försäkringen i regel behöver kompletteras hos en annan försäkringsgivare och försäkringsbeloppen är ofta ganska blygsamma. Vidare framgår att lagstiftarens krav på sockenbolag39 varierat över tid men olika former av befrielser från bestämmelserna i försäkringsregleringen har hela tiden funnits med.

Hanteringen av små försäkringsföretag behandlades senast i prop. 2009/10:246 s. 403 ff. Regeringen valde då att fortsätta att utnyttja EU-direktivens möjligheter till särbehandling av små försäkringsföretag och behöll ett generellt dispensförfarande för dessa försäkringsföretag. Som skäl anförde regeringen bl.a. att en översyn av undantagen för mindre försäkringsföretag kommer att

39 Ett sockenbolag definierades som ett ömsesidigt försäkringsbolag som försäkrar egendom på landsbygden, vilkas verksamhetsområde var mindre än ett härad eller, om det omfattade delar av flera härader, mindre än tio socknar, SOU 2006:55, s. 477 ff.

112

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

ske i samband med införandet av Solvens II-direktivet. Vidare framgår att understödsföreningar, som enligt tidigare bestämmelser inte behövt tillstånd för sin verksamhet, får intill utgången av år 2014 på sig att ansöka om tillstånd och inrätta sig efter de nya bestämmelserna för verksamheten. Solvens II-direktivet omfattar inte vissa företag på grund av deras storlek. Alla företag som har tillstånd att bedriva försäkringsrörelse när direktivet träder i kraft ska emellertid få fortsätta att ha tillstånd, och företag som är undantagna från direktivet på grund av storlek ska ha möjlighet att få tillstånd enligt direktivet.

Av artikel 4 i Solvens II-direktivet framgår kriterierna för att ett försäkringsföretag ska vara undantaget från direktivet. Undantaget gäller för företag som har en verksamhet som inte överstiger en viss storlek och under förutsättning att företaget inte bedriver viss typ av försäkringsverksamhet. Enkelt uttryckt får företagets bruttopremieinkomster inte överstiga fem miljoner euro och de försäkringstekniska avsättningarna, såväl på solo- som gruppnivå, får inte överstiga 25 miljoner euro. Vidare får företaget inte erbjuda ansvarsförsäkring, kredit- och borgensförsäkring eller ha en verksamhet som överstiger en viss nivå. Samtliga villkor måste vara uppfyllda för att företaget ska vara undantaget. Om något av de belopp som finns i kraven överskrids under tre på varandra följande år ska direktivets bestämmelser tillämpas från och med det fjärde året. Om ett företag som ansöker om auktorisation förväntas överskrida de i artikeln angivna beloppen någon gång inom de följande fem åren ska direktivet tillämpas. Direktivet ska upphöra att gälla för försäkringsföretag för vilka tillsynsmyndigheten har fastslagit att de angivna tröskelbeloppen inte överskrids. Undantaget gäller inte för företag som driver gränsöverskridande verksamhet när Solvens II-direktivet träder i kraft.

6.3.2 Olika regleringsnivåer beroende av storlek

Utredningens bedömning: Det bör införas tre ”regleringsnivåer”

i regleringen av försäkringsföretag.

Skäl för utredningens bedömning: Utredningen anser att det bör

införas tre ”regleringsnivåer” i FRL. De allra minsta företagen, ”mikroförsäkringsföretagen”, bör lämnas oreglerade. På nästa nivå

113

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

finns företag med en balansomslutning som överstiger den lägsta nivån, men som inte kommer upp i Solvens II-direktivets nivå. För dessa företag föreslår utredningen nationella särregler. Övriga försäkringsföretagska fullt ut följa de bestämmelser som nu införs till följd av Solvens II-direktivet.

6.3.3 Reglering av mindre försäkringsföretag

Utredningens bedömning: Sverige bör utnyttja Solvens II-

direktivets möjlighet att införa nationella bestämmelser för vissa av de företag som är undantagna enligt artikel 4 i Solvens IIdirektivet.

Skäl för utredningens bedömning: Av skäl 6 i Solvens II-direktivet

framgår att en medlemsstat ska kunna kräva att de företag som är undantagna från direktivet enligt nationella bestämmelser ska registrera sig, och medlemsstaterna kan också låta dessa företag omfattas av någon annan form av stabilitetstillsyn och lagstadgad tillsyn i lämplig omfattning.

Det finns ett antal särdrag hos mindre försäkringsföretag som bör lyftas fram när man överväger särreglering. De mindre sakförsäkringsföretagen har ofta en rörelse som är begränsad till ett visst geografiskt område, och har som en följd av detta en mindre riskspridning. En följd av en sådan geografisk begränsning kan vara att en enda dåligt genomförd skadereglering, med påföljande dåligt rykte, kan ha en långt större påverkan på hela affärsverksamheten än hos ett rikstäckande försäkringsföretag. En geografisk begränsning kan också innebära att t.ex. frågor om intressekonflikter kan se annorlunda ut. De riktigt små försäkringsföretagen har ofta få anställda. Det finns till och med försäkringsbolag som i dag inte har mer än ett par anställda, vilket naturligtvis innebär lägre kostnader, men kan också medföra ökade risker bl.a. genom att företagsstyrningen måste hanteras på ett annat sätt än i företag med fler anställda. Samtidigt är mindre försäkringsföretag ofta välskötta med god ekonomi och låga priser gentemot sina kunder. De kan ha känna sina kunder på orten vilket ger en god kontroll över riskerna. Dessa försäkringsföretag bidrar till att pressar priserna och därmed gynnar de konkurrensen inom hela branschen.

114

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

Utredningen kan konstatera att de försäkringsföretag som inte omfattas av Solvens II-direktivet på grund av sin storlek teoretiskt omfattas av FRL I dag. Finansinspektionen har emellertid beviljat omfattande dispenser och ett betydande antal av dessa försäkringsföretag står i praktiken inte under tillsyn. För understödsföreningar (nuvarande försäkringsföreningar) fanns enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar liknande möjligheter till undantag och Finansinspektionen har meddelat ett betydande antal av dessa företag att de står under så kallad begränsad tillsyn40.

Utredningen bedömer att det finns ett liknande skyddsbehov för direktförsäkringstagare och andra ersättningsberättigade i mindre försäkringsföretag jämfört med det skyddsbehov som finns i större bolag. Detta mot bakgrund av bl.a. de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för enskilda om åtagandet inte fullföljs. Dessa mindre försäkringsföretag har samtidigt en begränsad och ”enklare” verksamhet. Därtill kan utredningen konstatera att den administrativa bördan för dessa mindre försäkringsföretag med Solvens II-reglerna riskerar att bli alltför stor och kosta allt för mycket för dessa mindre försäkringsföretag. Det finns en betydande risk att många företag skulle tvingas avsluta sin verksamhet till följd av alltför betungande regelbörda. Det finns därmed skäl att införa enklare regler för dessa mindre företag. Utredningens avsikt är inte att sänka nivån på skyddet för försäkringstagare och andra ersättningsberättigade. Utredningen ambition är att införa bestämmelser som ger samma skydd, men som är enklare att tillämpa.

Utredningen föreslår därför att Sverige ska utnyttja Solvens IIdirektivets möjlighet att införa nationella särregler för mindre försäkringsföretag.

40 Med stöd av 2 § andra stycket lagen (1972:262) om understödsföreningar har Finansinspektionen tillämpat s.k. begränsad tillsyn över åtskilliga understödsföreningar. Detta innebär t.ex. att företagen inte ger in försäkringsteknisk utredning eller skickar in handlingar om sin verksamhet till inspektionen, FI Dnr 7474-00-399.

115

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

6.3.4 Undantag för mikroförsäkringsföretag

Utredningens förslag: Sverige bör utnyttja Solvens II-direktivet

möjlighet att helt undanta försäkringsföretag vars premieinkomst understiger 500 000 kronor per år under de senaste tre åren från reglering och tillsyn. Detta förutsatt att verksamheten samtidigt faller in under Solvens II-direktivets undantag på grund av storlek.

Skäl för utredningens förslag: Det finns i Sverige av tradition

många mycket små – ofta geografiskt avgränsade – försäkringsföretag. Dessa är registrerade hos Finansinspektionen. I princip samtliga har emellertid dispens från rapporteringsplikt och det är därför okänt hur aktiva företagen egentligen är. Beslut om att helt undanta vissa mindre företag från regelverket har vid upprepade tillfällen skjutits på framtiden, med hänvisning till kommande översyn. Möjligheten att särbehandla försäkringsföretag regleras nu i Solvens II-direktivet.

Utredningen har bedömt att det bör införas nationella särregler för mindre försäkringsföretag. Men det innebär inte att dessa mindre försäkringsföretag ska vara oreglerade, utan de företag som står under tillsyn ska uppfylla materiella krav och rapportera regelbundet, om än i begränsad omfattning, se kapitel 18 för utredningens förslag till särregler.

Om samtliga försäkringsföretag som uppfyller Solvens IIdirektivets krav för att vara undantagna på grund av storlek måste uppfylla kraven i de nationella särregler som utredningen föreslår, skulle dessa mycket små lokala försäkringsverksamheter sannolikt helt upphöra. Detta vore enligt utredningens bedömning olyckligt om dessa företag skulle vara tvungna att upphöra med verksamheten då de i dag får anses uppfylla en viktig funktion, inte minst på landsbygden. En möjlighet vore att helt undanta vissa typer av verksamheter från lagstiftningen. Utredningen bedömer emellertid att det inte är praktiskt genomförbart att dela in olika verksamheter i mer eller mindre skyddsvärda. Om t.ex. kreatursbolag skulle undantas från all form av reglering skulle det i princip innebära att det anses mindre skyddsvärt när en bonde förlorar sina kreatur och därmed sin försörjning, än om någons kylskåp går sönder eller cykel blir stulen. Det går enligt utredningen inte att dra den typen av gränslinjer.

116

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

För att inte tvinga bort de minsta försäkringsföretagen från marknaden helt och hållet gör utredningen bedömningen att de absolut minsta försäkringsföretagen inte ska behöva stå under någon tillsyn alls, och inte vara tillstånds eller registreringspliktiga. Skyddsvärdet i dessa företag får anses begränsat då de är mycket små med en mycket liten verksamhet. De minsta försäkringsföretagen är till övervägande del ömsesidigt bedrivna försäkringsföretag och bedriver en lokal verksamhet med en större närvaro från försäkringstagarna. Företagen har dessutom i praktiken stått utan tillsyn och reglering i decennier. Utredningens uppfattning är att försäkringstagare i försäkringsföretag bör kunna förlita sig på att aktiv tillsyn utövas över de försäkringsföretag som har tillstånd eller är registrerade. Utredningens förslag om att helt undanta dessa företag innebär inte någon större ändring jämfört med vad som gäller i dag, men ger en ökad tydlighet för försäkringstagarna.

En lämplig avgränsning är enligt utredningen att helt undanta all verksamhet där premieinkomsterna inte överstiger 500 000 kronor per år, sett över en treårsperiod. Det bör noteras att dessa mikroförsäkringsföretag kan omfattas av andra regelverk.

6.3.5 Utformning av särregler för mindre försäkringsföretag

Utrednings förslag: Regleringen för mindre försäkringsföretag

bör införas som generella särregler.

Skäl för utredningens förslag: Frågan är om särregleringen för

mindre försäkringsföretag bör införas genom generella eller individuella dispenser eller om särregleringen bör utformas som generella eller individuella särregler jämfört med vissa bestämmelser i FRL, eller som undantag från lagen i kombination med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att utforma föreskrifter.

I nuvarande FRL hanteras mindre försäkringsföretag genom ett system med generella eller individuella dispenser och frågan är om särregleringen nu bör byggas upp på samma sätt. En uppenbar fördel med ett individuellt dispensförfarande är att dispenserna kan skräddarsys för varje enskilt företag. Nackdelen med systemet med dispenser är att det är arbetskrävande och kostsamt och kritiserades av flera remissinstanser i prop. 2009/10:246, en ny försäkringsrörelselag, s. 409 ff. Det kan också vara svårt att förena ett dispens-

117

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

förfarande med att försäkringsföretag ska likabehandlas från myndigheternas sida. Det kan också vara svårt för försäkringsföretagen att bedriva en långsiktig verksamhet med tidsbegränsade dispenser.

Utredningen föreslår istället att reglerna utformas som generella särregler i förhållande till de regler i FRL som är direkt hänförliga till Solvens II-direktivet, eller som undantag från lagen i kombination med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att skriva föreskrifter.

Utredningen bedömer att särreglerna kommer att få avgörande och ingripande betydelse för mindre försäkringsföretag och ska därför framgå av lag och inte i föreskrifter.

De generella särreglerna bör omfatta samtliga företag som uppfyller direktivets kriterier för att vara undantagen. För att särreglerna ska kunna tillämpas måste också verksamheten uppfylla kriterierna för att vara försäkringsverksamhet som omfattas av tillståndsplikt och tillsyn.

6.3.6 Placering av särregler för mindre försäkringsföretag

Utredningens förslag: Särskilda bestämmelser för mindre för-

säkringsföretag bör placeras i ett eget kapitel om mindre företag i FRL.

Skäl för utredningens förslag: Utredningen har övervägt om

särreglerna ska placeras i en egen lag eller i ett särskilt kapitel i FRL. Om särregleringen placeras i en särskild lag torde bestämmelserna kunna bli mer ”skräddarsydda”, jämfört med alternativet där man har att utgå från bestämmelserna i FRL. Å andra sidan skulle en särskild lag troligen behöva innehålla en hel del hänvisningar till FRL, alternativt innehålla bestämmelser som redan finns i FRL. Införandet av en särskild lag skulle bryta mot systemet med att alla regler för försäkringsföretag som bedriver försäkringsverksamhet finns i en enda gemensam reglering som införts från och med den 1 april 2011. Även om det alltså finns vissa fördelar med en särskild lag, talar övervägande skäl för en lösning som bygger på att FRL i grunden är lämplig. Utredningen har i avsnitt 5.1 om tjänstepension kommit fram till att den verksamhet tjänstepensionsföretag bedriver bör regleras i en särskild lag och det skulle kunna tala för att särreglerna för mindre försäkringsföretag också

118

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

placeras i en egen lag. Men enligt utredningen är dessa två särregleringar inte fullt ut jämförbara. Ett mindre försäkringsföretag är alltjämt ett försäkringsföretag och får bedriva försäkringsrörelse. Ett tjänstepensionsföretag som följder den särskilda regleringen för tjänstepensionsföretag får endast bedriva just tjänstepensionsrörelse. Genom att införa samtliga bestämmelser för försäkringsrörelse i en lag och samtliga bestämmelser för tjänstepensionsrörelse i en annan lag skapas en tydlig struktur.

Utredningen har övervägt om det vid varje bestämmelse i FRL ska anges om den är tillämplig även för mindre försäkringsföretag eller om det redan i första kapitlet i FRL ange vilka bestämmelser i FRL som inte är tillämpliga för mindre försäkringsföretag eller om det ska införas ett eget kapitel för mindre försäkringsföretag.

Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är mest praktiskt och användarvänligt att samla bestämmelserna i ett kapitel. Det bör i inledningen av det kapitel som innehåller särreglerna finnas en samlad och uttömmande hänvisning till de bestämmelser i FRL som gäller för dessa mindre försäkringsföretag. På så sätt bör de mindre försäkringsföretagen, tillsynsmyndigheten och försäkringstagarna få en så bra överblick över bestämmelserna som möjligt.

6.3.7 Proportionalitetsprincipen

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 Proportionalitetsprincipen, att det införs en portalbestämmelse om proportionalitetsprincipen. Principen bör utformas i enlighet med Solvens II-direktivet och placeras i inledningen av FRL. En sådan portalbestämmelse innebär att alla bestämmelserna i lagen ska tillämpas proportionellt i förhållande till försäkringsföretagets verksamhets storlek, komplexitet och art. Principen gäller därmed även för mindre försäkringsföretag och de särskilda bestämmelser som de ska följa.

Vissa bestämmelser bör kunna medge större utrymme för mindre försäkringsföretag för att tillämpa proportionalitetsprincipen. Det gäller t.ex. för bestämmelserna om system för företagsstyrning, riskhantering och regelefterlevnad där ett mindre komplext företag kan uppfylla syftet genom enklare åtgärder. Andra krav, såsom procentsatser för kapitalkrav för mindre försäkringsföretag, är kvantitativa och medger mindre utrymme för anpassningar utifrån proportionalitetsprincipen. Kravet på kunskap och

119

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

kompetens är svårt att proportionerligt minska. Ledningen i ett mindre företag får inte sakna tillräcklig kompetens bara för att företaget är mindre.

6.4 Captive-verksamhet

6.4.1 Inledning

Ett captivebolag för försäkring är41 ett bolag som syftar till att erbjuda försäkringsskydd uteslutande för risker i det företag eller de företag som captivebolaget tillhör eller i ett eller flera företag i den grupp som captivebolaget tillhör. Ett captivebolag för återförsäkring är ett bolag som syftar till att erbjuda återförsäkringsskydd uteslutande för risker i det företag eller de företag som captivebolaget tillhör eller i ett eller flera företag i den grupp som captivebolaget tillhör.

I nuvarande svensk rätt betraktas captivebolagens verksamhet i princip som försäkringsrörelse.42 I Finansinspektionens företagsregister finns i dag 50 s.k. riksbolag, skadecaptive registrerade.

Av skäl 21 i Solvens II-direktivet framgår det att direktivet bör beakta de särskilda särdrag som captivebolagen uppvisar. Det anges vidare att – eftersom dessa bolag endast täcker risker som är förknippade med den industri- eller handelsgrupp som de tillhör – lämpliga metoder bör inrättas i enlighet med proportionalitetsprincipen för att återspegla deras affärsverksamhets art, omfattning och komplexitet. Att särskilda bestämmelser i vissa fall gäller, eller kan komma att gälla, för captives framgår av artiklarna 13, 86, 111 och 129.

6.4.2 Definition av captivebolag

Utredningens förslag: En särskild definition av captivebolag för

försäkring respektive för återförsäkring ska tas in i lagen.

Skäl för utredningens förslag: I artikel 13.2 i Solvens II-direktivet

finns det en definition av captivebolag för försäkring respektive captivebolag för återförsäkring.

41 Se artikel 13.2 i Solvens II-direktivet. 42Prop. 1998/99:87 s. 142 och 153 ff.

120

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

I nu gällande rätt har förekomsten av captivebolag inte framgått av försäkringsrörelselagen, men lagen har varit tillämplig på captivebolagen och deras verksamhet. Captivebolagen uppvisar vissa likheter med mer traditionella försäkringsbolag, men det finns också viktiga skillnader. Genom Solvens II-direktivet är det nu klarlagt att captivebolag ska omfattas av bestämmelserna i Solvens II-direktivet, och därmed också av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen. Det är också klart att captivebolag omfattas av viss särreglering i direktivet. Mot denna bakgrund bör det nu införas en särskild definition av captivebolag i försäkringsröreselagen, efter mönster från de definitioner som finns i direktivet.

6.4.3 Ingen särskild reglering kring proportionalitetsprincipen och captivebolagen

Utredningens bedömningar och förslag: Proportionalitetsprincipen

är tillämplig på alla försäkringsformer som omfattas av Solvens IIdirektivet, och är därmed tillämplig även på captivebolag. Någon särskild reglering kring den närmare tillämpningen av proportionalitetsprincipen på captivebolag ska inte införas.

Skäl för utredningens bedömningar och förslag: Det bör inled-

ningsvis noteras att vissa av de särdrag som finns när det gäller captivebolag beaktats genom uttrycklig särreglering i direktivet, jfr. t.ex. utrymmet för förenklade beräkningar av försäkringstekniska avsättningar och kapitalkrav.

I avsnitt 5.3 föreslår utredningen att det i FRL införs en portalparagraf kring proportionalitetsprincipen. Enligt utredningens bedömning torde vissa särdrag som finns när det gäller captivebolagens verksamhet kunna beaktas inom ramen för en tillämpning av portalparagrafen.

De särdrag som, enligt utredningen, skulle kunna motivera en tillämpning av proportionalitetsprincipen på sådan verksamhet som bedrivs av captivebolagen är bl.a. den omständigheten att captivebolagens ”kunder” i de flesta fall är captivebolagets moderbolag eller andra bolag inom den egna koncernen, vilket skiljer verksamheten från traditionell försäkring där kunderna i många fall är konsumenter eller från försäkringsgivaren helt fristående juridiska personer.

Ett annat särdrag är att captivebolagen i de flesta fall är en mindre del i ett mer övergripande och ofta globalt riskhanterings-

121

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

122

system som är anpassat för den aktuella koncernens kärnverksamhet. Om denna omständighet medför att riskerna i ett captivebolags verksamhet är mindre än i ett försäkringsföretag torde proportionalitetsprincipen kunna tillämpas för lättnader i kraven på riskhantering. Det ska dock framhållas att proportionalitetsprincipen också kan verka åt det andra hållet, dvs. att kraven på ett captivebolag kan bli mer långtgående om t.ex. det globala riskhanteringssystemet hindrar captivebolaget från att utforma ett riskhanteringssystem som är anpassat för captivebolagets verksamhet.

Slutligen kan det möjligen hävdas att behovet av transparens ser annorlunda ut när det gäller captivebolagen, jämfört med vad som gäller för övriga försäkringsbolag, och att även detta kan åberopas som stöd för en tillämpning av proportionalitetsprincipen. Här hänvisas till vad som anförts ovan om skillnaden i ”kundkrets”.

6.4.4 Mindre captivebolag för försäkring ska följa nationell reglering

Utredningens förslag: Captivebolag för försäkring som uppfyller

kriterierna för att utgöra ett mindre försäkringsföretag ska följa samma regler som övriga mindre försäkringsföretag. Captivebolag för återförsäkring ska inte kunna få tillstånd att tillämpa särreglerna för mindre försäkringsföretag.

Skäl för utredningens förslag: Solvens II-direktivet kan tolkas på

det sättet att artikel 4 – dvs. artikeln där försäkringsföretag av viss storlek undantas från direktivets tillämpningsområde – inte är tillämplig på captivebolag. Enligt utredningens tolkning är artikeln tillämplig på captivebolag för försäkring, eftersom dessa enligt direktivets definition är försäkringsföretag, men inte på captivebolag för återförsäkring eftersom dessa enligt direktivets definition är återförsäkringsföretag.

I avsnitt 6.2 föreslår utredningen att företag som omfattas av artikel 4 i Solvens II-direktivet ska ha möjlighet att tillämpa en särreglering för mindre försäkringsföretag. Utredningen anser alltså att denna särreglering ska vara tillämplig endast på de mindre captivebolagen för försäkring.

7 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

7.1 Värdering

7.1.1 Bakgrund

Huvudsyftet med regleringen på försäkringsområdet är att ge försäkringstagarna ett tillräckligt skydd. Försäkringsföretag ska med betryggande säkerhet kunna infria sina åtaganden. En viktig del av regleringen är att ställa krav på en minsta kapitalbas i ett försäkringsföretag som gör det enskilda företaget motståndskraftigt mot förluster.

Enligt nuvarande solvensregelverk (Solvens I) beräknas kapitalbasen och solvenskravet den s.k. solvensmarginalen utifrån den balansräkning som ingår i företagets externredovisning1. Det innebär att de redovisnings- och värderingsprinciper som påverkar storleken på kapitalbasen i ett försäkringsföretag återfinns i lag (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL) och i Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd2. Enligt dessa redovisnings- och värderingsprinciper ska tillgångar och andra skulder än försäkringstekniska avsättningar värderas till verkliga värden eller till anskaffningsvärden, medan försäkringstekniska avsättningar värderas till ett belopp som motsvarar vad som krävs för att försäkringsföretaget ska kunna uppfylla alla sina åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal, se 7.2.1.

1 Med externredovisning avses försäkringsföretagets publika finansiella rapportering som är upprättad i enlighet med gällande redovisningsrekommendationer i Sverige. 2 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om årsredovisning i försäkringsföretag (FFFS 2008:26) och Finansinspektionens föreskrifter om försäkringsföretags val av räntesats för att beräkna försäkringstekniska avsättningar (FFFS 2011:22).

123

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

En fördel med det nuvarande solvensregelverket är att försäkringsföretaget inte behöver upprätta olika balansräkningar för externredovisningen och solvensändamål, vilka skulle behöva beräknas med olika redovisnings- och värderingsprinciper, för de olika balansposterna. En annan fördel är att tillsynsmyndigheten kan kontrollera inrapporterade årsuppgifter mot en årsredovisning som varit föremål för extern revision. En nackdel är att om redovisnings- och värderingsprinciperna i externredovisningen ändras till följd av ändringar i internationella redovisningsstandarder3 så kan vissa av dessa ändringar behöva justeras i solvensberäkningen genom s.k. stabilitetsfilter4, eftersom beräkningen av kapitalbasen i det nuvarande solvensregelverket generellt ska baseras på redovisnings- och värderingsprinciper enligt äldre redovisningsregler.

7.1.2 Solvens II-direktivets bestämmelser

Artikel 75 i Solvens II-direktivet innebär, om inte annat anges, att tillgångar och skulder värderas till det belopp för vilket de skulle kunna överlåtas eller regleras i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och har ett intresse av att transaktionen genomförs. Vid värdering av skulder får ingen justering göras för att ta hänsyn till försäkringsföretagets egen kreditvärdighet.

Av skäl 45 i direktivet framgår att bedömningen av försäkringsföretagens finansiella ställning bör utgå från sunda ekonomiska principer och på bästa sätt utnyttja informationen från de finansiella marknaderna. Det framgår vidare att solvenskraven bör grundas på en ekonomisk värdering av hela balansräkningen.5 Det innebär att kapitalbasen och solvenskraven inte längre ska beräknas utifrån externredovisningen utan kommer att beräknas utifrån en särskilt upprättad balansräkning för solvensändamål, som utredningen valt att benämna solvensbalansräkning. Den ekonomiska värderingen av hela balansräkningen syftar på att i princip alla tillgångar och skulder ska värderas till verkliga värden och inte till anskaffningsvärden som ibland är fallet med externredovisningen.

3 Med internationella redovisningsstandarder avses International Accounting Standards (IAS), International Financial Reporting Standards (IFRS), Standing Interpretations Committee – Interpretations of International Accounting Standards (SIC) och International Financial Reporting Interpretations Committee (IFRIC Interpretations). 4 CEIOPS PM: Recommendations regarding the Implications of the IAS/IFRS Introduction for the Prudential Supervision of Insurance Undertakings (CEIOPS-DOC-05/05), från september 2005. 5 Med det avses en sk. total balance sheet approach.

124

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

Solvensbalansräkningen tas alltså fram enbart för solvensändamål, och är därför fristående från externredovisningen.

Av skäl 46 i Solvens II-direktivet framgår att de värderingsstandarder som ska användas vid upprättandet av solvensbalansräkningen i största möjliga utsträckning ska vara förenliga med den internationella utvecklingen på redovisningsområdet för att begränsa den administrativa bördan för försäkringsföretagen. Det innebär att de redovisnings- och värderingsprinciper som ska användas vid upprättandet av solvensbalansräkningen till största delen kommer att vara desamma som i externredovisningen för de poster som värderats till verkligt värde. Det har successivt skett en anpassning av ÅRFL till IFRS. Detta gör att Solvens II-direktivets krav på värdering till verkligt värde inte kommer att ha så stora effekter för försäkringsföretagen. Det bör dock understrykas att det kommer att finnas skillnader mellan de redovisnings- och värderingsprinciper som gäller för de båda balansräkningarna. Dessa skillnader beror främst på att värderingen av vissa tillgångar och skulder enligt Solvens II-reglerna inte är baserad på samma värderingsprinciper som i externredovisningen samt att vissa poster ska tas upp till noll i solvensbalansräkningen, se vidare i avsnitt 7.1.5.

Kopplingen till den internationella utvecklingen på redovisningsområdet innebär inte att alla gällande redovisnings- och värderingsprinciper i IFRS-regelverket och alla kommande förändringar i IFRS-regelverket med automatik ska gälla för solvensbalansräkningen. Tillgångar och skulder ska enligt de föreslagna genomförandebestämmelserna, om inte annat anges, vara redovisade och värderade i enlighet med de internationella redovisningsstandarder, som antagits av Europeiska kommissionen i enlighet med förordning (EG) nr 1606/2002. Kommissionen ska besluta om hur kommande internationella redovisningsstandarder och förändringar i redan antagna internationella redovisningsstandarder ska tillämpas inom gemenskapen. En redovisningsteknisk kommitté6 bistår

6 European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG), bistår kommissionen med stöd och expertkunskaper vid bedömningen av de internationella redovisningsstandarderna. Innan kommissionen antar en viss standard, måste den dessutom iaktta ett i förordningen angivet kommittéförfarande. Förfarandet innebär att kommissionen först ska lägga fram sina förslag till beslut inför en föreskrivande kommitté för redovisningsfrågor, Accounting Regulatory Committee (ARC). ARC består av företrädare för medlemsstaterna med kommissionens företrädare som ordförande. ARC ska yttra sig över kommissionens förslag. Om förslaget är förenligt med ARC:s yttrande, kan kommissionen anta den aktuella standarden. Om förslaget inte är förenligt med kommitténs yttrande, måste kommissionen hänskjuta frågan till rådet, varvid en särskild procedur ska följas innan standarden kan antas (se artikel 6 i förordningen samt det där angivna beslutet 1999/468/EG).

125

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

kommissionen med stöd och expertkunskaper vid bedömningen av de internationella redovisningsstandarderna.

Enligt Solvens II-regelverket ska, som ovan framgått, alla tillgångar och andra skulder än försäkringstekniska avsättningar värderas till verkliga värden. Denna värderingsprincip anses ge en mer rättvisande bild av företagets ställning i solvenssammanhang. Andra fördelar med värdering till verkligt värde och kopplingen till IFRSregelverkets värderingsprinciper är att tillämpningen av samma värderingsprinciper både i externredovisningen och i solvensberäkningen begränsar den administrativa bördan för försäkringsföretagen. Företagen ska vidare antas ha god kännedom om hur reglerna ska tillämpas, vilket bedöms minska risken för fel i rapporteringen till tillsynsmyndigheterna. För värderingen av försäkringstekniska avsättningar hänvisas till avsnitt 7.2.2.

Som en följd av skillnader i redovisnings- och värderingprinciperna mellan solvensbalansräkningen och externredovisningens balansräkning kommer det att ingå en ny post i kapitalbasen, en avstämningsreserv (på engelska reconciliation reserve). Denna nya post är hänförligt till den totala skillnaden mellan balansräkningen i externredovisningen och solvensbalansräkningen. Posten kommer att ingå i primärkapitalet, se avsnitt 11.2.4. Även omvärderingar som reducerar kapitalbasen ingår i avstämningsreserven.

Avstämningsreserven framgår inte av Solvens II-direktivet men finns med i genomförandeåtgärderna för kapitalbasen.

Värderingen av tillgångar och skulder till verkligt värde i solvenssammanhang får inga konsekvenser för försäkringsföretagets skattesituation (med undantag av uppskjuten skatt) eftersom omvärderingen endast påverkar solvensbalansräkningen, som inte utgör grund för beskattning. I solvensbalansräkningen ska dock hänsyn tas till uppskjuten skatt, som bl. a. beror på skillnader mellan värderingen av tillgångar och skulder i skatte- respektive solvenssammanhang.

I Solvens II-direktivet finns inga uttryckliga bestämmelser om vilka tillgångar och skulder som ska redovisas i solvensbalansräkningen. Kommissionen föreslår därför i nivå 2 reglerna att tillgångar och skulder i solvensbalansräkningen, om inte annat anges, ska vara redovisade i enlighet med de internationella redovisningsstandarder som antagits av EU.7 Det kan innebära skillnader i redo-

7 Förordning (EG) nr 1606/2002.

126

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

visnings- och värderingsprinciper jämfört med hur tillgångar och skulder ska redovisas och värderas enligt ÅRFL.

7.1.3 Värdering till verkligt värde

Utredningens förslag: Ett försäkringsföretag ska i sin solvens-

balansräkning värdera sina tillgångar och skulder till sitt verkliga värde, om inte annat anges. Vid värdering av skulder får hänsyn inte tas till försäkringsföretagets egen kreditvärdighet. Med verkligt värdet enligt första stycket avses det belopp till vilket en tillgång skulle kunna överlåtas eller en skuld skulle kunna överlåtas eller regleras i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och som har ett intresse av att transaktionen genomförs. Tilläggskapital i kapitalbasen ska värderas enligt bestämmelserna i kapitalbasavsnittet.

Skäl för utredningens förslag: Enligt artikel 75 i direktivet ska

”försäkrings- och återförsäkringsföretag, om inte annat anges, värdera tillgångar till det belopp för vilket de skulle kunna utväxlas i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och har ett intresse av att transaktionen genomförs” och skulder till det belopp för vilket de skulle kunna överlåtas eller regleras i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och har ett intresse av att transaktionen genomförs. Utformningen av denna värderingsprincip är till största delen samma som den som används för att definiera begreppet verkligt värde i internationella redovisningsstandarder8. Direktivet innehåller dock ett undantag från värdering till verkligt värde, eftersom ingen anpassning får göras vid värdering av skulder för att ta hänsyn till försäkringsföretagets egna kreditvärdighet. Undantaget kan motiveras av att ett företag med låg kreditvärdighet annars skulle kunna redovisa en lägre skuld än ett företag med högre kreditvärdighet.

En särskild fråga är därför om begreppet verkligt värde bör användas i lagtexten, eller om endast direktivets formulering, som inte innehåller begreppet verkligt värde, bör föras in i lag. Det finns, enligt utredningens uppfattning, fördelar med att använda

8 Verkligt värde är, enligt IAS 39.9, det belopp till vilket en tillgång skulle kunna överlåtas eller en skuld regleras, mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och som har ett intresse av att transaktionen genomförs.

127

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

begreppet verkligt värde i bestämmelsen. Den främsta av dessa fördelar är av pedagogiskt slag; begreppet verkligt värde är numera en vedertagen svensk översättning av det i IFRS-regelverket använda begreppet ”fair value” och används generellt för denna typ av värderingsprincip.

Utredningen föreslår att det bland definitionerna i försäkringsrörelselagen tas in en definition av begreppet solvensbalansräkning. Av denna definition ska det bl.a. framgå vad som avses med skulder.

Utredningen anser således sammantaget att direktivets text, bör tas in i svensk lag på ett sätt som ansluter nära till direktivtexten, men kompletteras med begreppet verkligt värde och en definition av vad som avses med skulder. I lagen ska alltså anges att ett företag i sin solvensbalansräkning ska ta upp tillgångar och skulder till verkligt värde, om inte annat anges. I den kommande mer detaljerade EU-regleringen på lägre nivå (genomförandeåtgärderna) kommer kompletterande bestämmelser utformas som närmare anger hur det verkliga värdet ska beräknas. Nedan under rubriken Översikt Kommissionens genomförandeåtgärder (nivå 2) sammanfattas EUkommissionens nuvarande förslag till bestämmelser på nivå 2.

Utredningens förslag till lagtext är principbaserad och innehåller därmed endast övergripande värderingsprinciper, vilka är utformade i överensstämmelse med artikel 75 i Solvens II-direktivet. En effekt av detta är dock att den måste läsas tillsammans med genomförandeåtgärderna.

Förslaget till lagtext innehåller en upplysning om att bestämmelser om värdering av tilläggskapital behandlas i kapitalbasavsnittet, se avsnitt 11.2.4. Upplysningen är nödvändig eftersom tilläggskapital inte ingår i solvensbalansräkningen.

7.1.4 Proportionalitetsprincipen

När det gäller redovisnings- och värderingsprinciperna torde det enligt utredningen finnas visst utrymme att tillämpa proportionalitetsprincipen, eftersom t. ex. valet av värderingsmetod/modell för att fastställa verkligt värde på tillgångar och skulder rimligen bör stå i proportion till posternas art, omfattning och komplexitet. Enklare värderingsmodeller bör t. ex. kunna användas vid värderingen av poster vars värde har en relativt begränsad betydelse när det gäller skyddet för försäkringstagarna. .

128

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

7.1.5 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)

Bestämmelser om värdering av tillgångar och andra skulder än försäkringstekniska avsättningar i solvensbalansräkningen återfinns i kapitel II artiklarna 5–11. Dessa genomförandeåtgärder behandlar, i enlighet med artikel 75.2 i Solvens II-direktivet, de grundläggande redovisnings- och värderingsprinciperna och värderingen av vissa specifika tillgångs- och skuldposter dvs. vilka metoder och antaganden som ska användas vid värderingen. Nedan följer en sammanfattning av de föreslagna genomförandeåtgärderna.

Försäkringsföretaget ska enligt artikel 5 värdera tillgångar och skulder med utgångspunkt i att företaget kommer att fortsätta sin verksamhet (fortlevnadsprincipen).

Tillgångar och skulder i solvensbalansräkningen ska, enligt artikel 6, om inte annat anges9, redovisas och värderas i enlighet med internationella redovisningsstandarder, som antagits av Europeiska kommissionen. Om en värderingsmetod i en internationell redovisningsstandard som antagits av Europeiska kommissionen antingen temporärt eller permanent inte är förenlig med artikel 75 i Solvens II-direktivet ska försäkringsföretaget använda en alternativ värderingsmetod som är förenlig med artikel 75. Varje enskild tillgång och skuld ska värderas separat.

Enligt artikel 7 ,ska det noterade marknadspriset på en aktiv marknad användas som standardvärderingsmetod för samma typ av tillgångar eller skulder. Kriterier för bedömningen av aktiv marknad ska följa de internationella redovisningsstandarder som antagits av EU. Om det inte är möjligt att använda det noterade marknadspriset på en aktiv marknad för samma typ av tillgångar eller skulder ska det noterade marknadspriset på en aktiv marknad för liknande tillgångar och skulder användas. Om det inte finns ett noterat marknadspris, för samma typ av eller liknande tillgångar eller skulder, ska försäkringsföretaget, om inte annat anges, använda en alternativ värderingsmetod. Den alternativa värderingsmetoden ska utgå från observerbara marknadsdata och förlita sig så lite som möjligt på företagsspecifika observationer.

Artikel 8 och 10 behandlar eventualförpliktelser. Eventualförpliktelser definierade enligt internationella redovisningsstandarder som antagits av EU, ska tas upp som skulder om de är

9 Ett exempel på en post som inte ska värderas enligt internationella redovisningsstandarder är försäkringstekniska avsättningar, se kapitel 7.2.

129

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

materiella. Eventualförpliktelser är materiella om de kan, genom deras nuvarande eller potentiella storlek eller art, påverka beslutsfattandet eller bedömningen hos den avsedda användaren av denna information. Eventualförpliktelser ska värderas till framtida kassaflöden, genom användning av en riskfri ränta, som krävs för att reglera eventualförpliktelsen.

Artikel 9 behandlar Innehav i anknutna företag. Innehav i anknutna företag, dvs. företag som antingen är dotterföretag10, företag som är föremål för ägarintresse11 eller företag som är knutet12 till ett annat företag genom bestämmande inflytande eller gemensam ledning, ska värderas till noterade marknadspriser (dvs. standardvärderingsmetoden). Om det inte är möjligt att uppfylla kraven på noterade marknadspriser, ska följande gälla:

-

för ett dotterföretag ska värderingen baseras på den sk. justerade kapitalandelsmetoden.

-

för aktier eller andelar i anknutna företag som inte är dotterföretag, ska värderingen baseras på den sk. justerade kapitalandelsmetoden där så är möjligt. Om den sk. justerade kapitalandelsmetoden inte kan användas, ska en alternativ värderingsmetod användas.

Den justerade kapitalandelsmetoden innebär att försäkringsföretaget värderar sin andel i ett anknutet företag baserat på företagets andel av överskottet av tillgångar efter avdragna skulder i det anknutna företaget. Vid beräkning av överskottet (tillgångar minus skulder) i det anknutna företaget, får företaget värdera det anknutna företagets tillgångar och skulder i enlighet med Solvens II redovisnings- och värderingsprinciper eller tillämpa den kapitalandelsmetod som framgår av internationella redovisningsstandarder, som antagits av Europeiska kommissionen.

Därutöver ska innehav i anknutna företag som

-

inte omfattas av grupptillsyn i enlighet med artikel 214(2)(a) i Solvens II-direktivet eller

10 Dotterföretag enligt definitionen i artikel 1 direktiv 83/349/EEG, inbegripet dotterföretag till sådana företag. 11 Ägarintresse är ett innehav, direkt eller genom kontroll, av 20 % eller mer av rösterna eller kapitalet i ett företag. 12 Företag som är knutna till ett annat företag genom bestämmande inflytande eller gemensam ledning utan att det finns ägarsamband enligt artikel 12.1 i direktiv 83/349/EEG.

130

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

-

ska dras av från den gruppbaserade kapitalbasen i enlighet med artikel 229 i Solvens II-direktivet tas upp till noll i solvensbalansräkningen för det enskilda företaget. Tillsynsmyndigheten kan dock medge undantag.

Enligt artikel 9 ska goodwill tas upp till noll.

Andra immateriella tillgångar än goodwill ska värderas till noll, men kan värderas till verkligt värde om de kan säljas separat och försäkringsföretaget kan visa att det finns ett värde för samma eller liknande tillgångar samt att detta marknadsvärde har beräknats på samma sätt som ett verkligt värde.

Andra finansiella skulder än försäkringstekniska avsättningar ska, enligt artikel 10, värderas vid första redovisningstillfället, i enlighet med internationella redovisningsstandarder som antagits av EU. Det ska inte göras någon justering med hänsyn till förändringen i egen kreditvärdighet efter det första redovisningstillfället.

Enligt artikel 11 ska försäkringsföretag värdera uppskjutna skatter, andra än framtida skattemässiga avdrag och underskottsavdrag, på grundval av skillnaden mellan de värden som anges på tillgångar och skulder i enlighet med artikel 75 i EU-direktivet och de värden som samma tillgångar och skulder är upptagna till för skatteändamål. Framtida skattemässiga avdrag och underskottsavdrag ska beräknas i enlighet med internationella redovisningsstandarder.

Ett försäkringsföretag ska beräkna uppskjutna skatter i relation till alla tillgångar och skulder som är redovisade för solvensändamål eller har ett skattemässigt värde. Om en tillgång eller skuld inte har något skattemässigt värde eller inte har något värde i solvensbalansräkningen så ska den uppskjutna skatten hänförlig till tillgången eller skulden värderas till noll.

För att få ta upp uppskjutna skattefordringar i solvensbalansräkningen ska försäkringsföretaget visa tillsynsmyndigheten att det är sannolikt att de skattemässiga avdragen, som ligger till grund för de uppskjutna skattefordringarna, kan avräknas mot skattemässiga överskott i framtida beskattning.

131

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

7.2 Försäkringstekniska avsättningar

7.2.1 Bakgrund

Inledning

I grunden innebär försäkringsrörelse att ett försäkringsföretag mot betalning i förväg (försäkringspremier) gör ett villkorat åtagande om en framtida utbetalning. I solvensbalansräkningen kommer inbetalda försäkringspremier att motsvaras av bl.a. olika former av tillgångar på balansräkningens tillgångssida, medan försäkringsföretagets åtaganden enligt ingångna försäkringskontrakt utgör grunden för beräkning och värdering av de försäkringstekniska avsättningarna som ska tas upp på solvensbalansräkningens skuldsida. De försäkringstekniska avsättningarna är emellertid inte någon enkel summering av de åtaganden som finns uttryckta i de bakomliggande försäkringskontrakten, eftersom den grundläggande idén i försäkring är att kollektivet av försäkringstagare delar på risken för att någon i kollektivet drabbas av en skada och då har rätt till ersättning.

Bestämmandet av de försäkringstekniska avsättningarna handlar om att göra en bedömning av företagets förväntade totala kostnad för de försäkringskontrakt som tecknats. Bedömningen görs med användande av olika tekniker – bl.a. matematiska och statistiska metoder och erfarenhetsbaserade expertbedömningar – och utmynnar i en faktisk värdering, dvs. i ett belopp som ska tas upp på solvensbalansräkningens skuldsida. De försäkringstekniska avsättningarna ska alltså inte förväxlas med en skuld i traditionell mening.

Nuvarande regler

Enligt den grundläggande bestämmelsen i försäkringsrörelselagen (FRL), 5 kap. 1 §, ska ett försäkringsföretags försäkringstekniska avsättningar motsvara belopp som krävs för att företaget vid varje tidpunkt ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. I FRL finns även bestämmelser om vad avsättningarna mer i detalj ska motsvara, och hur de ska beräknas och värderas. I 5 kap. 17 § FRL finns även ett bemyndigande för regeringen eller den

132

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de försäkringstekniska avsättningarnas innehåll och beräkning.

Inom skadeförsäkring utgörs de försäkringstekniska avsättningarna huvudsakligen av en premiereserv och en skadereserv (ibland kallad ersättningsreserv). Premiereserven – som i den nuvarande lagtexten kallas ”avsättning för ej intjänade premier och kvardröjande risker” – är en uppskattning av bolagets kostnader under återstående löptid för gällande försäkringar, framförallt för skador som kan komma att inträffa. Avsättning för kvardröjande risker görs om den ej intjänade premien bedöms vara otillräcklig för dessa kostnader. Skadereserven – som i den nuvarande lagtexten kallas avsättning för oreglerade skador – är en uppskattning av bolagets återstående kostnader för redan inträffade skador. I skadereserven ingår bl.a. en avsättning som går under benämningen IBNR-reserven, där IBNR är en förkortning av det engelska begreppet Incurred But Not Reported (dvs. en avsättning för skador som inträffat men som ännu inte har anmälts till försäkringsföretaget). Avsättningen görs mot bakgrund av att man av erfarenhet vet att det kan finnas redan inträffade skador som för företaget är okända eller med avseende på skadans omfattning otillräckligt kända. Vid verksamhet som avser t.ex. ansvarsförsäkringar kan IBNR-reserven vara av betydande storlek.

Vid beräkningen av avsättningar för livförsäkring med sparandeinslag där avtalen normalt löper under en mycket lång tid, t.ex. olika slags pensionsförsäkringar, måste försäkringsgivaren ta hänsyn till att åtaganden och premier ligger längre fram i tiden än det närmaste året. För denna form av livförsäkringar är beräkningen och värderingen av avsättningarna starkt beroende av storleken på eventuella avkastningsgarantier, hur lång tid som återstår till dess att utbetalningarna ska påbörjas och under hur lång tid utbetalningarna kommer att pågå. Även inom livförsäkring utgörs de försäkringstekniska avsättningarna av en form av premiereserv – som dock vid livförsäkring i lagtexten kallas livförsäkringsavsättning – och en form av skadereserv – som även vid livförsäkring i lagtexten kallas avsättning för oreglerade skador.

Livförsäkringsavsättningar ska redovisas inklusive garanterad återbäring, Inom livförsäkring kan det också finnas avsättningar för villkorad återbäring och avsättning för fondförsäkringsåtaganden där försäkringstagaren eller andra ersättningsberättigade bär placeringsrisken. Vilka avsättningar som ska göras beror på hur försäkringsavtalet är utformat i det enskilda fallet.

133

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

I avsättningen för oreglerade skador i livförsäkring ingår bl.a. återbäring som förfallit till betalning, men som inte betalats ut. Eftersom återbäringen i de allra flesta livförsäkringskontrakt inte förfaller till betalning förrän i samband med utbetalning är denna avsättning i de flesta fall närmast försumbar.

Enligt 5 kap. 5 § FRL utgörs livförsäkringsavsättningen av skillnaden mellan det förväntade kapitalvärdet av företagets framtida utgifter för försäkringsavtalet och det förväntade kapitalvärdet av de premier företaget ytterligare kan ha att ta ut för försäkringsavtalet. Vid bestämning av de försäkringstekniska avsättningarna för all livförsäkring sker det alltså en nettoberäkning, där det uppskattade värdet av försäkringsbolagets framtida nettoutbetalningar också minskas genom diskontering. Avsättningarna värderas alltså till ett på visst sätt beräknat nuvärde av de framtida nettoutbetalningarna. Diskontering görs eftersom förvaltade tillgångar antas generera viss avkastning under den tid som återstår till dess utbetalning sker. Det kan här nämnas att diskontering får13 tillämpas även för skadeförsäkring, om den förväntade genomsnittliga tiden till utbetalning är minst fyra år.

Det bör här nämnas att för livförsäkringar som till sin natur liknar skadeförsäkring – såsom rena dödsfallsförsäkringar, sjukförsäkringar och olycksfallsförsäkringar – beräknas de försäkringstekniska avsättningarna på liknande sätt som vid skadeförsäkring, jfr. 1 kap. 6 § FRL.

Mot bakgrund av den centrala roll som värderingen och beräkningen av åtagandena har, finns det i det nuvarande regelverket regler som syftar till att säkerställa att beräkning och värdering av de försäkringstekniska avsättningarna sker efter en betryggande (försiktig) bedömning, dvs. att åtagandena i vart fall inte underskattas. Beräkning av avsättning för livförsäkringsåtaganden ska grundas på antaganden som var för sig är betryggande. Detta innebär t.ex. att företaget vid beräkning av avsättning för en pensionsförsäkring ska anta att de försäkrade antas leva längre än vad som genomsnittligen inträffar i verkligheten. Vidare ska den diskonteringsränta som används för att beräkna avsättningen vara lägre än den aktuella faktiska räntan. Annorlunda uttryckt sker det alltså en medveten slags övervärdering av åtagandena i det nuvarande solvenssystemet, vilket medför att avsättningarna innehåller inbyggda buffertar såvitt gäller livförsäkring. Dessa inbyggda buf-

13 Enligt 4 kap. 10 § FFFS 2008:26.

134

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

fertar kan sägas vara en teknik för att hantera osäkerheten kring den verkliga storleken av den största posten på balansräkningens skuldsida i livförsäkringsföretag. Något motsvarande lagreglerat krav på betryggande (försiktig) värdering av avsättningar i skadeförsäkringsrörelse finns inte, men det kan här noteras att det skapas ett visst mått av inbyggda buffertar även när det gäller avsättningar för s.k. lång skadeförsäkring eftersom det där till följd av praxis inte sker någon diskontering av åtaganden då den förväntade genomsnittliga återstående tiden till skadeutbetalning är kortare än fyra år. Det innebär att de försäkringstekniska avsättningarna för sådana åtaganden rymmer ett visst mått av försiktighet.

I den nuvarande solvensregleringen finns det en tydlig koppling mellan de försäkringstekniska avsättningarna och försäkringsföretagens tillgångssida, eftersom företagen är skyldiga att täcka de försäkringstekniska avsättningarna med särskilda tillgångar, s.k. skuldtäckningstillgångar. För denna typ av tillgångar gäller dels krav på särskild registerföring, dels särskilda placeringsrestriktioner. De särskilda placeringsrestriktionerna kan ses som ett sätt att hantera osäkerheten i värdet på balansräkningens tillgångssida. Kravet på registerföring är en förutsättning för den s.k. förmånsrätten, som innebär att försäkringstagarna och försäkrade i händelse av försäkringsföretagets konkurs har rätt att få betalning ur skuldtäckningstillgångarna före företagets övriga borgenärer. Det finns alltså en mycket klar koppling mellan värdering och beräkning av åtagandena, hanteringen av osäkerheten på tillgångssidan och det faktiska skyddet för försäkringstagarna i händelse av konkurs.

En konsekvens av det som anförts ovan är att värderingen och beräkningen av åtagandena har betydelse för hur stor andel av försäkringsföretagets tillgångar som inte omfattas av de särskilda placeringsrestriktionerna, dvs. hur stor andel av bolagets tillgångar som kan placeras mer riskfyllt och därmed ge möjlighet till en högre avkastning. En annan konsekvens är att värderingen och beräkningen av åtagandena dessutom indirekt påverkar storleken på den restpost som utgörs av skillnaden mellan tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar, dvs. försäkringsföretagets kapitalbas.

I det nuvarande regelverket finns det även en koppling mellan storleken på de försäkringstekniska avsättningarna och storleken på det lagstadgade kravet på buffertkapital (solvensmarginalen). För skadeförsäkring beräknas solvensmarginalen på grundval av bola-

135

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

gets premier, utbetalda ersättningar och avsättningar för oreglerade skador. För livförsäkring är solvensmarginalen grundad på avsättningarnas storlek och på positiv risksumma14. Förenklat kan det sägas att de nuvarande lagstadgade kapitalkraven i första hand är avsedda att utgöra en extra buffert för den osäkerhet som – trots inbyggda buffertar i avsättningarna – ändå finns kring försäkringsföretagens skuldsida, och att de lagstadgade kapitalkraven inte till fullo avspeglar alla de risker företaget är utsatt för.

Sammanfattningsvis kan det enligt utredningen hävdas att den nuvarande solvensregleringen innehåller en blandning av olika skyddsmekanismer, som i första hand är skapade för att hantera den osäkerhet som finns när det gäller värderingen av försäkringsföretagens åtaganden till följd av ingångna försäkringskontrakt. Det finns tydliga kopplingar mellan de olika skyddsmekanismerna. Värderingen av åtaganden skapar buffertar i de försäkringstekniska avsättningarna, som i sin tur ska täckas med tillgångar som inte får vara alltför riskfyllda. Storleken på avsättningarna påverkar dessutom storleken på kapitalkravet.

Avslutningsvis bör här nämnas något kring sambandet mellan regleringen av försäkringstekniska avsättningar i solvensregleringen, dvs. FRL, och regleringen av försäkringstekniska avsättningar i redovisningsregleringen, dvs. lagen om årsredovisning för försäkringsföretag (ÅRFL). I äldre rätt fanns det en lagteknisk koppling mellan FRL och ÅRFL, eftersom det i ÅRFL angavs att de försäkringstekniska avsättningarna i redovisningen skulle beräknas och värderas enligt dåvarande 7 kap. 1 och 2 §§ FRL (den äldre motsvarigheten till nuvarande 5 kap. 1 §). Denna koppling mellan redovisnings- och rörelseregleringen togs bort år 2004. Det finns alltså ingenting i de nuvarande lagtexterna som hindrar att de försäkringstekniska avsättningarna värderas till olika belopp vid tilllämpningen av FRL respektive vid tillämpningen av ÅRFL. I Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2008:26) Årsredovisning i försäkringsföretag finns det emellertid en föreskrift som stadgar att försäkringstekniska avsättningar ska redovisas enligt bl.a. 5 kap. 1–9 §§ FRL. Detta innebär att bestämmelserna i FRL är styrande för företagens redovisning. Av samma bestämmelse i föreskrifterna framgår dock att avvikelser från detta kan göras under vissa förutsättningar, där en av förutsättningarna är att avvikelsen ”ger en redovisning som är mer relevant men inte

14 Med risksumma avses skillnaden mellan kapitalvärdet av utfallande belopp vid dödsfall och för försäkringen gjord försäkringsteknisk avsättning.

136

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

mindre tillförlitlig eller som är mer tillförlitlig men inte mindre relevant”. Genom denna bestämmelse finns möjlighet att i redovisningen justera de beräkningar och värderingar som framkommer vid en tillämpning av bestämmelserna i FRL.

Bestämmelserna i Solvens II-direktivet

Solvens II-direktivet innebär en genomgripande förändring av hela den nuvarande solvensregleringen. Med utgångspunkt i den s.k. ekonomiska ansatsen ska, som ovan konstaterats, alla delar av solvensbalansräkningen värderas till sitt verkliga värde, dvs. det belopp till vilket en tillgång skulle kunna överlåtas eller en skuld regleras i en transaktion mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och har ett intresse av att transaktionen genomförs (se avsnitt 7.1). Detta innebär bl.a. att det inte längre ska finnas några inbyggda buffertar i de försäkringstekniska avsättningarna. I den nya regleringen försvinner också de kvantitativa placeringsrestriktioner som gällt för skuldtäckningstillgångar, dvs. de tillgångar som ska täcka avsättningarna (se kapitel 8). Utgångspunkten i den nya regleringen är istället att alla nödvändiga buffertar – för den osäkerhet som finns på såväl tillgångs- som skuldsidan – ska samlas i ett solvenskapitalkrav som beräknas utifrån alla risker som finns i verksamheten (se kapitel 9).

Den ekonomiska ansatsen är i grunden enklare att tillämpa på tillgångar, eftersom det för de flesta tillgångsslag finns fungerande marknader där tillgångarna är prissatta. För försäkringsåtaganden saknas däremot oftast ett sådant observerbart marknadsvärde, vilket gör det svårare att fastställa ett verkligt värde.

Utifrån den ekonomiska ansatsen är utgångspunkten i Solvens II-direktivet att de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara det belopp som företaget skulle vara tvunget att betala om det omedelbart skulle föra över sina åtaganden till ett annat försäkringsföretag. Av direktivet framgår att värderingen av avsättningarna ska vara förenlig med dels den information som finns tillgänglig på de finansiella marknaderna, dels allmänt känd information om försäkringsrisker. Enligt direktivet ska beräkningen och värderingen av avsättningarna ske på ett sätt som är ansvarsfullt, tillförlitligt och objektivt.

Enligt Solvens II-direktivet ska de försäkringstekniska avsättningarna utgöras av summan av en s.k. bästa skattning och en s.k.

137

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

issättningen” av åtagandena.

riskmarginal. Bästa skattningen är ”det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflödena”. Detta innebär att bolaget ska ha en välgrundad uppfattning om hur stora de framtida kassaflödena, netto15, med anledning av försäkringsåtagandena kan komma att bli och med vilka sannolikheter olika utfall kommer att inträffa. De framtida kassaflödena, netto, ska minskas genom diskontering med en s.k. riskfri ränta som ska fastställas i särskild ordning16. Det sammanlagda sannolikhetsviktade medelvärdet av dessa diskonterade kassaflöden, netto, utgör den bästa skattningen. Riskmarginalen är avsedd att utgöra ett mått på osäkerheten omkring detta medelvärde. Någon riskmarginal behöver inte beräknas särskilt för det fall åtagandena kan replikeras på finansmarknaderna, eftersom osäkerheten då anses vara inräknad i marknadens prissättning. När åtagandena inte kan replikeras ska riskmarginalen beräknas med den s.k. kapitalkostnadsmetoden, som ger ett mått på det övertagande bolagets kostnad för att hålla så mycket kapital som krävs för att täcka de solvenskapitalkrav som gäller för de åtaganden som övertagits. Den bakomliggande tanken är att dessa solvenskrav – dvs. kapitalkravet för försäkringsrisker – är ett mått på osäkerheten i beräkningen av åtagandena, vilket i sin tur har antagits motsvara den ”extrakostnad för osäkerhet” som måste ingå i ”pr

Vid beräkningen av avsättningarna ska i princip företagets alla intäkter och alla kostnader för att uppfylla sina åtaganden med anledning av försäkringsavtalen beaktas. Hänsyn ska bl.a. tas till inflation och värdet av eventuella garantier och valmöjligheter som försäkringstagare och försäkrade kan ha enligt försäkringskontrakten (s.k. optioner).

Liksom enligt nu gällande rätt ska beräkningarna av de försäkringstekniska avsättningarna göras utan att hänsyn tas till de belopp som kan återfås till följd av återförsäkringsavtal eller från specialföretag17. Belopp som kan återfås från specialföretag eller till följd av återförsäkringsavtal ska beräknas separat, och tas upp på solvensbalansräkningens tillgångssida.

Enligt Solvens II-direktivet ska försäkringsföretagen vid beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna fördela sina åta-

15 Hänsyn ska tas till såväl inbetalningar som utbetalningar som uppstår på grund av försäkringsavtalet. 16 Bestämmelser om fastställande av relevanta riskfria räntestrukturer finns i EUförordningen. 17 För en närmare beskrivning av specialföretag hänvisas till kapitel 21.

138

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

ganden på homogena riskgrupper. I korthet betyder detta att olika typer av försäkringsrisker ska beräknas och värderas var för sig.

Solvens II-direktivet innehåller även vissa uttryckliga krav på datakvalitet vid beräkningen av avsättningarna, samt krav på interna processer och metoder som ska säkerställa att beräkningarna är lämpliga, fullständiga och riktiga. I samma syfte uppställs krav på att företaget säkerställer att bästa skattningar och antaganden regelbundet jämförs med gjorda erfarenheter. Slutligen innehåller direktivet några särskilda bestämmelser kring tillsynen när det gäller just de försäkringstekniska avsättningarna. I den nu gällande svenska regleringen är dessa frågor inte lika detaljreglerade, utan får närmast anses ingå som en del i de mer grundläggande principerna som gäller för försäkringsföretagen – stabilitets-, genomlysnings- och standardprinciperna.

7.2.2 Behandlingen av nuvarande bestämmelser

Utredningens bedömning: De bestämmelser om försäkringstek-

niska avsättningar som till följd av Solvens II-direktivet nu måste tas in i den svenska regleringen ersätter merparten av de nuvarande svenska bestämmelserna om försäkringstekniska avsättningar i försäkringsrörelselagen.

Skäl för utredningens bedömning: Inledningsvis vill utredningen

här hänvisa till vad som anförts i fråga om införlivandeteknik i avsnittet om principiella lagtekniska utgångspunkter, se avsnitt 5, och understryka att regleringen av de försäkringstekniska avsättningarna är ett område där harmoniseringen inom EU får anses vara särskilt viktig.

Utredningens bedömning är att bestämmelserna i direktivet om försäkringstekniska avsättningar är av sådan art att de kommer att ersätta merparten av de nuvarande bestämmelserna om försäkringstekniska avsättningar i FRL.

Bestämmelsen i 5 kap. 1–6 och 9 §§ FRL om försäkringstekniska avsättningars omfattning, beräkning vid solidarisk ansvarighet, beräkning av avsättning för ej intjänade premier och kvardröjande risker, beräkning av livförsäkringsavsättning och beräkning av avsättning för oreglerade skador har sin motsvarighet i Solvens II-direktivets artikel 76–81.

139

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

Bestämmelsen i 5 kap. 7, 8 och 13 §§ om beräkning av avsättningar för tjänstepensionsförsäkring och om bestämmande av premier för tjänstepensionsförsäkringar ska flyttas till den särskilda reglering för tjänstepensionsverksamhet som föreslås av utredningen i kapitel 17.

Bestämmelserna i 5 kap. 10 och 11 §§ FRL om utjämningsreserv för kreditförsäkring ska utgå.

Bestämmelsen i 5 kap. 12 § FRL om bestämmande av premier för livförsäkringar och vissa skadeförsäkringar kan enligt utredningen härledas till artikel 209 i Solvens II-direktivet, som i sin tur har sin grund i artikel 21 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Artikel 209 ingår i den s.k. konsolideringen, jfr. avsnitt 5.2.5. Av förarbetena till den s.k. försäkringsrörelsereformen, prop. 1998/99:87 s. 240 ff, framgår det att den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 12 § också kan ses som ett uttryck för stabilitetsprincipen, dvs. att bolagens premiesättning ska tillgodose stabilitetsprincipen. I avsnitt 5.4 föreslår utredningen att stabilitetsprincipen ska utmönstras, men eftersom den nu aktuella bestämmelsen också har sin grund i Solvens II-direktivet ska bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 12 § behållas i sak. Mot bakgrund av att stabilitetsprincipen nu slopas bör dock bestämmelsen justeras så att den hamnar närmare lydelsen i Solvens II-direktivet.

Bestämmelsen i 5 kap. 14 § om aktuarie behandlas i kapitel 12, Företagsstyrning.

Bestämmelserna i 5 kap. 15 och 16 §§ FRL om återköp och överföring av en försäkrings värde är en nationell reglering som saknar samband med regleringen i Solvens II-direktivet. Bestämmelserna ska finnas kvar, men ska enligt utredningen placeras bland övriga grundläggande bestämmelser om ett försäkringsföretags rörelse i 4 kap. FRL.

Bestämmelsen i 5 kap. 17 § med bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska finnas kvar, men omarbetas utifrån de förslag som utredningen lämnar när det gäller bemyndiganden i det följande.

140

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

7.2.3 Allmänna bestämmelser

Utredningens förslag: Försäkringsföretag ska värdera sina åtagan-

den (försäkringstekniska avsättningar) till det belopp som försäkringsföretaget skulle få betala om det omedelbart skulle föra över sina åtaganden med anledning av ingångna försäkringsavtal till ett annat försäkringsföretag. Avsättningarna ska värderas på ett aktsamt, tillförlitligt och objektivt sätt. Värderingen ska vara förenlig med information från de finansiella marknaderna och allmänt tillgängliga data om försäkringsrisker.

Skäl för utredningens förslag:

Terminologi

I bestämmelserna om de försäkringstekniska avsättningarna i Solvens II-direktivet används omväxlande begreppen bestämma, beräkna och värdera. Enligt utredningen kan de försäkringstekniska avsättningarna sägas bli bestämda genom en beräkning som ger en beloppsmässig värdering av försäkringsgivarens åtaganden. Slutresultatet torde alltid ha inslag av värdering, även om denna ofta har sin grund i matematiska beräkningar. Inslaget av värdering är ännu tydligare i de fall det slutliga beloppet till del grundats på mer skönsmässiga s.k. expertbedömningar. För att markera att bestämningen av de försäkringstekniska avsättningarna ytterst handlar om värdering bör detta begrepp användas i den svenska lagtexten.

Enligt direktivet ska de försäkringstekniska avsättningarna beräknas på ett ansvarsfullt (på engelska prudent) sätt. Det engelska ordet prudent torde alternativt kunna översättas till bl.a. klokt, välbetänkt, aktsamt, försiktigt, förtänksamt, betryggande eller konservativt. I den hittillsvarande regleringen har ”sufficiently prudent” översatts till betryggande, medan prudent har översatts till aktsamt. Enligt utredningen, som inte vill införa ytterligare en översättning av begreppet prudent, står valet mellan försiktigt och aktsamt. Vid en samlad bedömning anser utredningen att begreppet aktsamt bör användas.

141

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

Ingen särskild bestämmelse om att avsättningar ska göras

Enligt artikel 76.1 i Solvens II-direktivet ska medlemsstaterna se till att försäkrings- och återförsäkringsföretag bestämmer (på engelska establish) försäkringstekniska avsättningar i fråga om alla sina försäkrings- och återförsäkringsförpliktelser mot försäkrings- och förmånstagare enligt försäkrings- och återförsäkringsavtal.

Utredningen anser att skyldigheten att göra avsättningar framgår indirekt av övriga bestämmelser, och att det därför inte behövs någon uttrycklig lagbestämmelse som motsvarar artikel 76.1 i direktivet.

Den ekonomiska ansatsen m.m. ska framgå av lagen

I artikel 76.2–76.5 i Solvens II-direktivet finns ett antal s.k allmänna bestämmelser kring beräkning och värdering av de försäkringstekniska avsättningarna. Enligt utredningen har bestämmelserna karaktären av mer allmänna principer som försäkringsföretagen har att ta hänsyn till vid tillämpningen av de mer detaljerade bestämmelser som finns i de efterföljande artiklarna 77–85.

Bestämmelsen i artikel 76.2 om att värdet av de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara det belopp som företaget skulle få betala vid en överföring av förpliktelserna är central, och ska därför med några mindre språkliga justeringar tas in i den svenska lagen. I svensk försäkringsterminologi används begreppet åtaganden, snarare än begreppet förpliktelser. Enligt utredningen behöver orden ”värdet av” som används i direktivet inte tas in i den svenska lagtexten, eftersom det får anses självklart att det rör sig om ett ”värde”. Bestämmelsen i artikel 76.2 får anses knyta an till den övergripande värderingsbestämmelsen av tillgångar och skulder i artikel 75.1 b), och som utredningen behandlar i avsnitt 7.1. Båda bestämmelserna är ett uttryck för den s.k. ekonomiska ansatsen, dvs. värdering till verkligt värde av alla delar av solvensbalansräkningen.

Bestämmelsen i artikel 76.3 om att försäkringsföretagen vid värderingen av avsättningar ska utnyttja – och att värderingen ska vara förenlig med – information från de finansiella marknaderna och allmänt tillgänglig information om försäkringsrisker har enligt utredningen ett naturligt samband med bestämmelsen i artikel 76.4 som ställer krav på aktsam, tillförlitlig och objektiv värdering. Båda

142

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

bestämmelserna ska tas in i den svenska lagtexten. Hur värderingen ska gå till mer exakt och vilken information på de finansiella marknaderna som ska anses vara relevant framgår inte av direktivet. Mot bakgrund av att det här rör sig om bestämmelser i ett ramdirektiv som förutsätts bli kompletterade genom s.k. genomförandebestämmelser har utredningen avstått från att här föra någon närmare diskussion kring t.ex. huruvida och i så fall på vilket sätt försäkringsföretagen vid sin värdering ska ta hänsyn till eventuella vinstmarginaler vid en tänkt överlåtelse.

Enligt ordalydelsen i direktivet ska värderingen vara förenlig med information från de finansiella marknaderna, och allmänt tillgänglig information om försäkringsrisker. Utredningen har tolkat bestämmelsen på det sättet att den i grunden handlar om ett krav på att värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna ska vara marknadskonsistent18, dvs. att värderingen inte enbart ska bygga på företagens egna information om försäkringsrisker. Mot denna bakgrund har utredningen valt att här föreslå en lagtext som nära följer den exakta ordalydelsen i direktivet.

Bestämmelsen i artikel 76.5 som endast hänvisar till efterföljande artiklar och till principerna i artikel 76.1–76.4 samt 75.1 behöver enligt utredningen inte tas in särskilt i den svenska lagen. I den svenska lagtexten bör det dock enligt utredningen finnas en upplysning om att det finns ytterligare bestämmelser som preciserar de mer övergripande principerna i lagen (artikel 86), och att dessa ytterligare bestämmelser bl.a. finns i EU-förordningen.

7.2.4 Värdering av försäkringstekniska avsättningar

Utredningens förslag: Värdet av de försäkringstekniska avsätt-

ningarna ska vara lika med summan av en bästa skattning och en riskmarginal. Om inte annat anges ska den bästa skattningen grundas på alla framtida kassaflöden som kan förväntas uppkomma till följd av ingångna försäkringskontrakt, och motsvara nuvärdet av dessa förväntade framtida kassaflöden. Vid beräkningen av nuvärdet ska riskfria räntesatser för relevanta löptider användas. Den bästa skattningen ska bygga på realistiska antaganden och

18 jfr. ordet market consistency inom parantes i den engelska versionen av direktivet.

143

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

utföras med användning av relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder. Riskmarginalen ska beräknas så att de försäkringstekniska avsättningarna motsvarar det belopp som ett försäkringsföretag kan förväntas kräva för att ta över och infria åtagandena. Om de förväntade framtida kassaflödena till följd av ingångna försäkringskontrakt har en motsvarighet i kassaflöden hos finansiella instrument för vilka det finns ett pålitligt marknadsvärde ska detta marknadsvärde användas för värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna, och någon separat beräkning av riskmarginal ska då inte ske. Den bästa skattningen ska beräknas utan att avdrag görs för belopp som kan fås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag. Belopp som kan fås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag ska beräknas och värderas separat, och tas upp som en tillgång på solvensbalansräkningens tillgångssida. Värderingen av belopp som kan fås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag ska vara förenlig med de principer och krav som gäller vid värdering av bästa skattning och beräkning av riskmarginal.

Skäl för utredningens förslag:

Inledande bestämmelser

Bestämmelsen om att värdet av avsättningarna ska vara lika med summan av bästa skattningen och en riskmarginal (artikel 77.1) ska utan några större språkliga justeringar tas in i lagtexten. Begreppet bästa skattning är enligt utredningen numer ett så pass inarbetat begrepp i försäkringsbranschen att begreppet kan användas direkt i lagtexten. Även om begreppet riskmarginal möjligen felaktigt kan uppfattas som ett krav på någon form av försiktighetsmarginal vid beräkningarna av avsättningarna anser utredningen att även begreppet riskmarginal numer är så pass inarbetat att det kan användas i den svenska lagtexten.

De preciseringar kring hur företagen ska beräkna bästa skattningen och riskmarginalen som finns i solvens II-direktivet (artikel 77) ska tas in i lagtexten, även om rätt omfattande språkliga justeringar bör göras för att öka tydligheten i bestämmelserna. Enligt utredningen innebär de språkliga justeringarna inte någon

144

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

ändring i sak i förhållande till direktivet. Det bör här särskilt framhållas att den föreslagna lagtexten inte utgör något hinder för nivå 2-bestämmelser som möjliggör särskilt beräknade diskonteringsräntesatser för svenska förhållanden.19 Vidare bör det noteras att utredningen genom tillägget ”om inte annat anges” i andra stycket har markerat att det finns andra bestämmelser i lagen som klargör att vissa typer av förväntade framtida kassflöden inte ska tas med i beräkningen av avsättningarna, trots att det i den aktuella artikeln står ”alla framtida kassaflöden”, jfr. avsnitt 7.2.5 nedan.

Bestämmelsen i artikel 77.2 kan enligt utredningen uttryckas bättre och betydligt mer kärnfullt, utan att den sakliga innebörden förändras. Enligt utredningen är det tillräckligt att ställa krav på att beräkningen ska bygga på realistiska antaganden och utföras med användning av relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder. Att särskilt ange att den information som används ska vara aktuell och trovärdig, liksom att metoderna inte bara ska vara relevanta utan dessutom lämpliga och tillämpliga är enligt utredningen inte nödvändigt. Utredningen anser dessutom att ordningsföljden på bestämmelserna i direktivet inte bör följas i den svenska lagtexten, eftersom en ändrad ordningsföljd gör bestämmelsen mer tydlig.

Belopp som kan fås från specialföretag eller enligt återförsäkringsavtal

Bestämmelsen i artikel 77.2 fjärde stycket om att belopp som kan återfås från specialföretag eller enligt återförsäkringsavtal ska beräknas separat bör enligt utredningen med flera språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Användningen av ordet brutto bör undvikas, eftersom det finns en risk för att innebörden feltolkas i rättstillämpningen. I den svenska lagtexten bör det mer rättvisande begreppet återfås användas, istället för begreppet återvinna som används i direktivet. I praktiken betalas försäkringsersättning alltid ut till försäkringstagare, förmånstagare eller försäkrad innan reglering med anledning av återförsäkringskontrakt sker mellan försäkringsföretagen. Enligt utredningen bör det för tydlighets skull av den svenska lagtexten framgå att de separat beräknade beloppen ska tas upp på solvensbalansräkningens tillgångssida, eftersom kravet på separat beräkning annars blir något svårförståeligt.

19 Den s.k. makroekonomiska extrapoleringsmetoden, se vidare avsnitt 72.2.7.

145

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

Bestämmelsen om krav på separat beräkning av vad som kan fås från specialföretag eller enligt återförsäkringsvatal (artikel 77.2 fjärde stycket) kan enligt utredningen med fördel skrivas ihop med bestämmelserna om hur den beräkningen av beloppen närmare ska gå till (artikel 81). Även den senare bestämmelsen bör bli föremål för språkliga justeringar vid införlivandet i den svenska lagtexten. Enligt utredningen kan de båda bestämmelserna i andra och tredje stycket med fördel skrivas ihop i en och samma bestämmelse, i syfte att göra bestämmelserna tydligare.

Enligt utredningen bör det direkt av lagtexten framgå att den separata beräkningen ska vara förenlig med de principer och krav som gäller vid värdering av bästa skattning och beräkning av riskmarginal, istället för endast en hänvisning till aktuella paragrafer. Kravet innebär bl.a. att de antaganden som används ska vara realistiska och att endast relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder får användas. Här bör understrykas att värdering av de separata beloppen även ska vara förenliga med de detaljbestämmelser som meddelats i EU-förordningen. Bestämmelsen i den föreslagna lagtexten uttrycker alltså endast principerna för värdering av de belopp som kan återfås från specialföretag och återförsäkringsgivare.

Utredningen har övervägt att inte ta in de närmare bestämmelserna om beräkningen som finns i andra och tredje styckena i artikel 81. Eftersom dessa bestämmelser emellertid är av mer principkaraktär har utredningen stannat för att de bör framgå av den svenska lagtexten, men att bestämmelserna i den svenska lagtexten så långt möjligt bör ges en ännu mer principiell lydelse än motsvarande bestämmelse i direktivet. En fördel med utredningens förslag är att den svenska lagtexten då inte behöver innehålla hänvisningar till sådana relativt komplicerade begrepp som motpartsfallisemang och loss-given-default. Enligt utredningen innebär förslaget ingen ändring i sak i förhållande till direktivet.

Beräkning av riskmarginal

Bestämmelsen i artikel 77.3 om syftet med riskmarginalen ska tas in i lagtexten. Bestämmelsen i artikel 77.5 första stycket om den närmare beräkningen av riskmarginalen är enligt utredningen av sådan detaljkaraktär att den inte bör tas in i lagtexten. Bestämmelsen i artikel 77.5 andra stycket om att den räntesats som används vid

146

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

beräkning av riskmarginalen ska vara densamma för alla försäkringsföretag behöver enligt utredningen inte uttryckligen framgå av lagtexten, eftersom den närmast är en anvisning till de som har att utarbeta genomförandebestämmelser. Bestämmelsen i artikel 76.5 tredje stycket om den närmare beräkningen av kapitalkostnadsfaktorn är enligt utredningen av sådan detaljkaraktär att bestämmelsen inte bör tas in i den svenska lagtexten. För att Sverige ska anses ha genomfört direktivet på ett korrekt sätt torde det krävas föreskrifter på lägre nivå kring den närmare beräkningen av riskmarginalen, dvs. föreskrifter som motsvarar innehållet i artikel 77.5 första och tredje stycket. I enlighet med utredningens principiella utgångspunkter bör denna typ av föreskrifter meddelas av regeringen, se avsnitt 5.2.2. Här bör särskilt noteras att kommissionen enligt artikel 86 d) ska anta genomförandeåtgärder för att fastställa de metoder och antaganden som ska användas vid beräkningen av riskmarginalen, däribland bestämningen av det belopp av medräkningsbara kapitalbasmedel som krävs för att säkra försäkrings- och återförsäkringsförpliktelser och kalibreringen av kapitalkostnadstillägget.

Separat beräkning av bästa skattning och riskmarginal

Bestämmelsen i 77.4 första stycket om när separat värdering av bästa skattning och riskmarginal ska ske samt bestämmelsen i artikel 77.4 andra stycket om värdering av s.k. replikerbara åtaganden kan enligt utredningen med fördel skrivas ihop, och då uttryckas något enklare än i direktivet, utan att det sakliga innehållet i bestämmelserna ändras.

Utredningen har övervägt att ersätta kravet på att värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna ska baseras på ”finansiella instrument för vilka ett pålitligt marknadsvärde är tillgängligt” med krav på ”marknadsnotering”. Eftersom den diskonteringskurva som ska användas delvis ska baseras på ränteswap-avtal20 och denna form av bilaterala avtal vanligen ingås utanför reglerade handelsplatser (OTC over the counter) och därmed inte kan anses vara marknadsnoterade, har utredningen dock valt att hålla sig till direktivets formulering.

20 Ett ränteswap-avtal är ett avtal mellan två parter om att göra betalningar till varandra i framtiden i enlighet med vissa förutbestämda villkor, för att anpassa den finansiella risken.

147

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

7.2.5 Vissa övriga krav vid värdering av försäkringstekniska avsättningar

Utredningens förslag: Medel som finns redovisade i konsolide-

ringsfonden ska inte tas med vid värdering av de försäkringstekniska avsättningarna.

Utredningens bedömning: Bestämmelserna i Solvens II-direk-

tivet om att försäkringsföretag vid värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna ska ta hänsyn till alla kostnader för att uppfylla försäkringsåtagandena, inflationens påverkan och alla förväntade utbetalningar till försäkringstagare och försäkrade behöver inte tas in i lagen, eftersom motsvarande krav får anses framgå redan av den föreslagna bestämmelsen om att den bästa skattningen ska bygga på realistiska antaganden och utföras med användning av relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder.

Skäl för utredningens förslag: Av artikel 78.3 i Solvens II-direkti-

vet framgår det att kravet på att försäkringsföretagen vid beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna ska ta hänsyn till alla ersättningar till försäkringstagare och ersättningsberättigade – bl.a. framtida återbäring, som försäkringsföretaget förväntar sig att det kommer att utbetala, oavsett om de är garanterade genom avtal eller ej – inte gäller om ersättningarna omfattas av artikel 91.2. I denna artikel framgår det att nationell lagstiftning kan medge att vinster som inte har gjorts tillgängliga för utdelning till försäkringstagare och ersättningsberättigade (överskottsmedel) inte ska betraktas som försäkrings- eller återförsäkringsskulder i den utsträckning de aktuella medlen uppfyller de egenskaper och kriterier som krävs för att utgöra nivå 1-kapital. Det särskilda undantaget vad gäller överskottsmedel är relevant för den konsolideringsfond som finns i svenska ömsesidiga livförsäkringsföretag och svenska icke vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag. Att denna typ av överskottsmedel inte ingår bland de försäkringstekniska avsättningar i det nya solvensregelverket är av mycket stor betydelse för den svenska försäkringsmarknaden, och detta klarläggande måste framgå av lagtexten, jfr. skrivningen i artikel 78.3 om att ”nationell lagstiftning kan medge”. Utredningens bedömning är att alla medel som finns redovisade i ett försäkringsföretags konsolideringsfond

148

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

uppfyller de egenskaper och kriterier som krävs för att utgöra nivå 1-kapital, se även avsnitt 7.1.

Skäl för utredningens bedömning: När det gäller de övriga

bestämmelserna i artikel 78 i solvens II-direktivet – krav på beaktande av alla kostnader och olika former av inflation – får dessa, enligt utredningen, anses vara så självklara att de inte behöver uttryckligen anges i den svenska lagtexten, särskilt mot bakgrund av att utredningen föreslagit en generell bestämmelse om att värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna ska bygga på realistiska antaganden och relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder. En värdering av avsättningar som inte tar hänsyn till alla kostnader och all relevant påverkan som inflationen i dess olika skepnader kan ha, kan inte anses vare sig bygga på realistiska antaganden eller ske med utnyttjande av relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder. Att i lagtexten ange just alla kostnader och ge några exempel på områden där inflationen kan ha betydelse kan enligt utredningen istället komma att tolkas på ett sätt som inte är förenligt med god praxis, vilket bör undvikas. Utredningen anser alltså att regleringen av de nu aktuella frågorna endast bör innehålla principerna, dvs. övergripande krav på realistiska antaganden och relevanta metoder, utan någon närmare exemplifiering i lagtexten.

7.2.6 Särskilt om värdering av finansiella garantier och optioner

Utredningens förslag: Vid värderingen av de försäkringstek-

niska avsättningarna ska hänsyn tas till värdet av finansiella garantier och optioner i de ingångna försäkringsavtalen. Värdet på en option som avses i första stycket ska grundas på sannolikheten för att optionen kommer att utnyttjas. De antaganden som görs vid den beräkning som avses i första stycket ska vara realistiska och bygga på aktuell och trovärdig information.

Skäl för utredningens förslag: De särskilda bestämmelserna i

direktivet om värdering av finansiella garantier och avtalade optioner (artikel 79) ska med vissa språkliga justeringar tas in i lagtexten.

149

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

Enligt utredningen passar de exemplifieringar och preciseringar av olika slag som finns i direktivet bättre i författningskommentaren än i lagtexten. Utredningen anser att kravet i direktivet på att hänsyn ska tas till de konsekvenser som framtida förändringar av finansiella och andra förhållanden kan få för utnyttjande av optioner (artikel 79 andra stycket sista meningen) inte behöver framgå av lagtexten, eftersom ett sådant krav får anses framgå redan av kravet på att antagandena ska vara realistiska.

Ett exempel på en option (på engelska contractual options) är t.ex. möjligheten för en försäkringstagare att ändra mottagare av eventuell efterlevandeförmån. Det bör särskilt noteras att bestämmelsen i direktivet också avser optioner som försäkringsföretaget kan ha gentemot försäkringstagaren.

Utredningen har övervägt att använda ordet valmöjlighet istället för option, men har stannat för att använda begreppet option, för att inte i onödan skapa avvikelser mot den terminologi som kan förväntas komma att användas i bl.a. EU-förordningen.

7.2.7 Värdering utifrån homogena riskgrupper

Utredningens förslag: Försäkringsföretag ska värdera de försäk-

ringstekniska avsättningarna separat för olika riskgrupper.

Skäl för utredningens förslag: Enligt artikel 80 i Solvens II-

direktivet ska ett försäkringsföretags förpliktelser fördelas på homogena riskgrupper, åtminstone efter klasser.

Bestämmelsen ska delvis tas in i den svenska lagtexten. Utredningen har tolkat bestämmelsen på det sättet att den endast är ett klarläggande av gällande praxis, dvs. att avsättningar måste värderas separat för olika typer av risker. Enligt nu gällande praxis sker separata beräkningar utifrån verksamhetsgrenar såvitt gäller s.k. massförsäkringar, och utifrån individuella kontrakt eller risker när det gäller s.k. storskador. Den centrala frågan är hur olika typer av risker ska delas in i olika riskgrupper, men de närmare bestämmelserna kring detta finns inte i ramdirektivet utan i genomförandebestämmelserna. Enligt utredningen är det inte nödvändigt att lägga in ordet homogena i lagtexten, eftersom det närmast är en anvisning till de som har att utforma detaljbestämmelserna kring indelningen i olika riskgrupper.

150

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

Utredningen har valt att inte ta in kravet på att fördelningen ska göras ”åtminstone efter klasser” (på engelska by lines of business), eftersom en hänvisning till klasser kan feltolkas som en hänvisning till försäkringsklasser. Kravet på närmare indelning kommer att framgå av nivå 2-regleringen, jfr. Annex I i kommissionens utkast till EU-förordning.

7.2.8 Krav på interna processer och metoder för att säkerställa datakvaliteten

Bestämmelserna i direktivet om att försäkringsföretagen ska ha interna processer och metoder för att säkerställa datakvalitet behandlas i avsnittet som rör företagsstyrning, se kapitel 12.

7.2.9 Approximationer

Utredningens förslag: Vid värderingen av de försäkringstek-

niska avsättningarna och de belopp som kan fås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag, får försäkringsföretag använda approximationer och beräkningsmetoder för enskilda fall för den bästa skattningen, om företaget

1. inte har tillräckliga data av tillfredsställande kvalitet för att kunna använda en tillförlitlig försäkringsmatematisk metod vid värderingen, och

2. kan visa att en sådan användning av approximationer eller beräkningsmetoder för enskilda fall är lämpligt.

Skäl för utredningens förslag: Av artikel 82 andra stycket i

Solvens II-direktivet framgår det att företagen har viss möjlighet att använda approximationer vid brister i underliggande data. Bestämmelsen ska, med vissa språkliga justeringar, tas in i lagtexten.

Att approximationer endast får användas under ”specifika omständigheter” bör enligt utredningen inte framgå uttryckligen av lagtexten, eftersom utredningen är förhindrad att närmare precisera dessa specifika omständigheter. Utredningen förutsätter här att nödvändiga exemplifieringar av vad som avses med specifika omständigheter kommer att framgå av EU-förordningen, jfr artikel

151

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

86 f. Samtidigt kan det konstateras att lagtexten skulle kunna bli missvisande om den ger intryck av att approximationer kan användas så snart ett försäkringsföretag inte har tillräckliga data av tillfredsställande kvalitet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i lagbestämmelsen tas in ett krav på att försäkringsföretaget måste kunna visa att en användning av approximationer eller beräkningsmetoder för enskilda fall är lämpligt. Begreppet lämpligt har hämtats från artikel 86 f.

Enligt bestämmelsen i direktivet får approximationer endast användas om företaget inte har tillräckliga data av tillfredsställande kvalitet. Enligt utredningen är det lämpligt att båda aspekterna av bristfälligheter – otillräcklig mängd respektive otillräcklig kvalitet – i underliggande data framgår av lagtexten. Utredningen har valt att ersätta ordet data med ordet uppgifter, som är brukligt i svensk lagtext. Utredningen anser slutligen att möjligheten att använda beräkningsmetoder för enskilda fall bör framgå uttryckligen i den svenska lagtexten. I den engelska versionen talas om case by caseapproaches. Utredningen har tolkat bestämmelsen i direktivet på det sättet att den är begränsad till värderingen av den bästa skattningen. Bestämmelsen i direktivet gäller enligt ordalydelsen i de fall försäkringsföretaget inte kan tillämpa en tillförlitlig försäkringsmatematisk metod ”på någon viss grupp eller undergrupp av sina försäkringsförpliktelser” (på engelska set or subset). Utredningen har tolkat skrivningen som en exemplifiering, och alltså inte som en begränsning. Utredningen har gjort bedömningen att denna typ av exemplifiering inte behöver tas in i lagtexten.

Det bör noteras att den nu aktuella bestämmelsen, enligt utredningens mening, inte bör tolkas på det sättet att den i sig utesluter en användning av proportionalitetsprincipen på samtliga bestämmelser som rör försäkringstekniska avsättningar.

Att det finns ett uttryckligt utrymme för proportionalitetsprincipen när det gäller beräkning och värdering av försäkringstekniska avsättningar följer av artikel 86 h, där det framgår att kommissionen i nödvändig utsträckning ska anta förenklade metoder och tekniker för att beräkna de försäkringstekniska avsättningarna i syfte att se till att de försäkringsmatematiska och statistiska metoderna står i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna som försäkringsföretaget åtar sig.

152

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

7.2.10 Jämförelse med gjorda erfarenheter

Utredningens förslag: Om värderingen av bästa skattningar

systematiskt avviker från gjorda erfarenheter, ska försäkringsföretaget göra lämpliga anpassningar av de försäkringsmatematiska metoder som används och de antaganden som görs.

Skäl för utredningens förslag: Bestämmelsen i artikel 83.1 i Solvens

II-direktivet om att försäkringsföretag ska ha processer och metoder för att säkerställa att bästa skattningar och de antaganden som dessa bygger på regelbundet jämförs med gjorda erfarenheter behandlas i det avsnitt som rör företagsstyrning, se avsnitt 12.

Bestämmelserna i artikel 83 om krav på anpassningar av metoder och antaganden vid konstaterad avvikelse från gjorda erfarenheter ska med några smärre språkliga justeringar tas in i lagen. Utredningen har övervägt om de båda bestämmelserna i artikel 83 – dvs. såväl första som andra stycket – kan omformuleras till en enkel bestämmelse som stadgar att värderingen av avsättningarna ska vara förenlig med gjorda erfarenheter, men avstått från att lämna ett sådant förslag med hänsyn till risken för att en sådan bestämmelse avviker alltför mycket från lydelsen i direktivet. En sådan enkel bestämmelse skulle dock med fördel kunna placeras tillsammans med övriga övergripande bestämmelser, dvs. som en ytterligare punkt i den bestämmelse som föreslås i avsnitt 72.1.3.

7.2.11 Tillsynsåtgärder

Direktivets bestämmelse om rätten för tillsynsmyndigheten att kräva att försäkringsföretaget visar att nivån på avsättningarna är lämpliga och att de metoder som används av företaget är tillämpliga och relevanta samt att underliggande statistiska data är adekvata behandlas i det avsnitt som innehåller utredningens förslag när det gäller tillsynsreglerna, se avsnitt 13.

Detsamma gäller bestämmelsen i direktivet om att tillsynsmyndigheten har rätt att under vissa förutsättningar kräva att försäkringsföretaget ökar beloppet på de försäkringstekniska avsättningarna.

153

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

7.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)

Bestämmelserna om försäkringstekniska avsättningar återfinns i kapitel III artiklarna 12–50 och bilaga I. Genomförandeåtgärderna har stöd i artikel 86 i Solvens II-direktivet. Bestämmelserna om försäkringstekniska avsättningar i kapitel III är indelade i sex avsnitt; Allmänna bestämmelser, Datakvalitet, Metodologi för beräkning av avsättningarna, Relevant riskfri räntestruktur, Rörelsegrenar (på engelska lines of business) samt Proportionalitet och förenklingar.

7.3.1 Allmänna bestämmelser

Av de allmänna bestämmelserna framgår bl.a. vid vilken tidpunkt ett försäkringskontrakt ska anses ge upphov till ett åtagande, när åtagandet ska anses ha upphört och vilka åtaganden som ska beaktas. Ett försäkringskontrakt ska inkluderas i beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna från det att ett legalt bindande avtal ingåtts.

I de fall försäkringsföretaget har en ensidig rätt att säga upp försäkringsavtalet vid en framtida tidpunkt, en ensidig rätt att vägra att ta emot premier eller en ensidig rätt utan inskränkningar att ändra premierna eller förmåner vid en framtida tidpunkt ska de åtaganden som avser försäkrings- eller återförsäkringsskydd bortom denna tidpunkt inte tas med i beräkningen av avsättningarna, såvida inte försäkringsföretaget kan tvinga försäkringstagaren att betala premierna för dessa åtaganden. Det finns även närmare bestämmelser kring vilka premier som ska anses tillhöra olika typer av försäkringsavtal. Åtaganden som är kopplade till ett försäkringsföretags ensidiga rätt att förnya ett försäkringsavtal eller att ändra omfattningen av avtalet anses utgöra del av avtalet. Slutligen finns det också särskilda bestämmelser kring tolkningen av ”utan inskränkningar” vid olika typer av försäkringsavtal.

Här bör särskilt understrykas att det som redovisats ovan hämtats från kommissionens förslag till nivå 2-bestämmelser, och att det för närvarande pågår ett särskilt arbete kring vad som ska anses ingå i ett försäkringsavtal, m.m. De närmare gränsdragningarna är av stor betydelse för delar av den svenska försäkringsmarknaden.

154

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

7.3.2 Datakvalitet

Av bestämmelserna om datakvalitet framgår bl.a. att försäkringsföretagen ska ha utförlig dokumentation (på engelska compile a directory of all data used) kring de underliggande data som används vid värderingen av avsättningar. Dokumentation ska finnas om bl.a. datakälla, egenskaper, uppdateringsfrekvens, relevanta expertbedömningar och om hur data används. Det ställs även krav på att företagen ska ha riktlinjer för användningen av data. Det finns särskilda regler kring vad som krävs för att data ska få anses vara korrekta, fullständiga och lämpliga. Slutligen finns det krav kring antaganden, konsekvens över tid, data från externa källor, krav på dokumentation kring begränsningar kopplade till användning av data och närmare bestämmelser kring när approximationer får användas.

7.3.3 Metodologi för beräkning av försäkringstekniska avsättningar

Avsnittet om metodologi innehåller fyra underavsnitt; Allmänna bestämmelser, Kassaflödesprognoser för beräkning av bästa skattning, Riskmarginal och Beräkning av avsättningarna när dessa kan replikeras.

Av de allmänna bestämmelserna framgår bl.a. att ett försäkringsföretag ska ha skriftlig dokumentation kring den metod och alla relevanta antaganden som ligger till grund för värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna. Denna dokumentation ska bl.a. innehålla motiveringar och förklaringar till betydelsen av antagandet, eventuella osäkerheter förknippade med antagandet, relevanta alternativa antaganden och effekterna av dessa på värdet av de försäkringstekniska avsättningarna.

Om inte annat anges, ska antaganden som ligger till grund för värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna vara oberoende av det företag som innehar åtagandet. Företagsspecifik information, inklusive information om skadereglering och kostnader, ska användas i beräkningen endast i den mån de leder till en värdering som är mer tillförlitlig och objektiv.

Försäkringsföretag ska se till att antaganden som ligger till grund för beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna används konsekvent över tiden och att indelningen i homogena riskgrupper sker utan godtyckliga förändringar.

155

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

Vid användning av scenariobaserade skattningar ska försäkringsföretag använda sig av antaganden och scenarion som är lämpliga och förenliga med de allmänna värderingsbestämmelserna, se avsnitt 7.1. De scenarion som används ska dessutom vara marknadskonsistenta, baseras på antagande om arbitragefrihet och vara förenliga med de relevanta riskfria räntesatser som används för diskontering.

Försäkringsföretagen ska kunna visa att de uppgifter som värderingen av de försäkringstekniska avsättningar bygger på är trovärdiga, relevanta och pålitliga samt kunna visa hur denna information används och hanteras.

Antaganden om framtida företagsledningsåtgärder som påverkar värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna ska fastställas på objektiva grunder, vara realistiska och bygga på väldokumenterade åtgärdsplaner godkända av företagets ledning och styrelse.

EU-förordningen innehåller även bestämmelser kring karakteristika för s.k. framtida diskretionära förmåner 21 (på engelska future discretionary benefits), och bestämmelser kring vilka krav som ställs för att antaganden om försäkringstagarnas beteenden ska anses vara realistiska. Försäkringstekniska åtaganden för diskretionära förmåner ska beräknas separat.

7.3.4 Kassaflödesprognoser

Det finns bestämmelser om vilken typ av kassaflöden som minst ska inkluderas i kassaflödesprognoserna, vilka förväntade framtida händelser som ska inkluderas, vilka osäkra faktorer som ska beaktas, vilken typ av kostnader som ska inkluderas, värderingen av optioner och garantier som gäller gentemot försäkringstagarna. Bästa skattningen ska beräknas separat för försäkrings- och återförsäkringsförpliktelser i olika valutor.

Val av aktuariella och statistiska beräkningsmetoder för beräkning av bästa skattning ska vara baserad på metodernas förmåga att återspegla de risker som påverkar de underliggande kassaflödena och åtagandenas art. Metoderna ska vara förenliga med, och utnyttja, alla tillgängliga relevanta data, och det finns särskilda bestämmelser kring möjligheten att använda kollektiva beräkningar. Försäkringsföretagen ska analysera i vilken utsträckning nuvärdet av kassaflödena påverkas av hur utfallet av händelser i

21 I begreppet diskretionära förmåner ingår inte förmåner kopplade till index eller fonder.

156

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

vissa scenarier avviker från det förväntade utfallet. Beräkningarna ska göras på ett transparent sätt, och resultatet ska kunna granskas av en kvalificerad expert.

De kassaflödesprognoser som används för att bestämma de försäkringstekniska avsättningarna för livförsäkringskontrakt ska som huvudregel göras separat för varje individuellt kontrakt, men får under vissa förutsättningar göras kollektivt. Det finns detaljbestämmelser kring vilka kriterier som ska vara styrande för sådan kollektiva beräkningar.

Bästa skattningen för skadeförsäkring ska beräknas separat för å ena sidan inträffade försäkringsfall och kostnader under återstående avtalstid för löpande försäkringar och å den andra sidan inträffade oreglerade försäkringsfall.

7.3.5 Riskmarginal

När det gäller den närmare beräkningen av riskmarginalen finns det bl.a. bestämmelser om vilka antaganden som ska gälla för övertagande försäkringsgivare och vilken kapitalkostnadsränta som ska användas vid beräkningen. Riskmarginalen för hela portföljen av försäkringsåtaganden ska beräknas enligt följande formel.

Riskmarginal

( )

+

+

+

×

=

0

1

) 1 (

1

) (

t

t

t r

t

SCR

CoC

där CoC ska motsvara Cost-of-Capital räntesatsen, SCR(t) motsvarar solvenskapitalkravet för försäkringsrisker efter t år och r(t+1) motsvarar en relevant riskfri räntesats i försäkringsföretagets redovisningsvaluta. Försäkringsföretag ska fördela riskmarginalen för hela portföljen av försäkrings- och återförsäkringsförpliktelser på olika rörelsegrenar.

157

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

7.3.6 Uppdelningen av hedgningsbara och ickehedgningsbara åtaganden

När det gäller uppdelningen mellan hedgningsbara22 och ickehedgningsbara åtaganden finns det bestämmelser kring när kassaflöden kan replikeras, dvs. under vilka förutsättningar kassaflöden kan anses gå att efterbilda på ett säkert sätt med hjälp av finansiella instrument. Kassaflöden hos de finansiella instrument som används i efterbildande syfte ska replikera osäkerhet avseende storlek och tidpunkt för samtliga kassaflöden som försäkringsåtagandet ger upphov till under alla omständigheter. Det finns också bestämmelser kring vilka kassaflöden som inte kan anses gå att efterbilda på ett säkert sätt med hjälp av finansiella instrument; nämligen kassaflöden som beror på sannolikheten för att försäkringstagarna kommer att utnyttja avtalade optioner, däribland uppehåll i premiebetalningarna och återköp och kassaflöden som är beroende av nivå, trend eller volatilitet i dödlighet, olycksfall och sjukdom samt kassaflöden som uppstår på grund av försäkringsföretagets kostnader. Slutligen finns det bestämmelser med närmare krav på vilken typ av finansiella instrument som får användas för replikering.

Medel som kan återfås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag

Det finns bestämmelser om beräkning av kassaflöden hänförliga till sådana medel som kan återfås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag. Denna form av kassaflöden ska beräknas separat, liksom motpartsrisken.

7.3.7 Relevanta riskfria räntestrukturer

Den riskfria räntestrukturen ska beräknas som summan av en basränta (på engelska basic risk-free interest rate term structure) och i tillämpliga fall en illikviditetspremie (på engelska illiquidity premium) som svarar mot åtagandena. En riskfri räntesats ska beräknas för varje valuta och löptid, baserat på relevanta data.

EIOPA ska härleda och publicera riskfria räntesatser för varje valuta och löptid och samtidigt publicera de principer och metoder som använts för att fastställa publicerade räntesatser. Riskfria rän-

22 Ett åtagande är hedgningsbart om kassaflödet med anledning av åtagandet, helt eller delvis, kan tillförlitligt replikeras (på engelska replicated reliably) med användning av finansiella instrument för vilka det finns ett tillförlitligt observerbart marknadsvärde.

158

SOU 2011:68 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar

tesatser ska härledas från en räntekurva som möter ett antal kriterier;

• räntorna ska vara riskfria (ingen kreditrisk),

• realism (det ska vara möjligt att i praktiken tillgodogöra sig använda räntor), och

• pålitlighet (räntorna ska baseras på finansiella instrument som handlas på djupa, likvida och transparenta marknader samtidigt som processen för att fastställa räntorna ska vara pålitlig och robust).

Som referens för fastställande av den riskfria räntekurvan ska ränteswappar på interbankmarknaden normalt användas. Dessa ska justeras ned med en kreditriskpremie för att reflektera den kreditrisk som vanligen är förknippad med ett ränteswapavtal. Ränteswapkurvan ska användas för löptider där dessa noteringar bedöms vara tillräckligt likvida.

För löptider längre än den längsta tillgängliga likvida delen av räntekurvan ska en makroekonomisk metod användas för att extrapolera räntekurvan. Det övergripande målet är att konstruera en stabil och robust avkastningskurva som återspeglar rådande marknadsförhållanden, men samtidigt tar hänsyn till makroekonomiska bedömningar av nivån på den långsiktiga jämviktsräntan.

7.3.8 Riskgrupper

När det gäller begreppet riskgrupper (på engelska lines of business) finns det en hänvisning till Bilaga I till förordningen, där de olika riskgrupperna finns definierade.

Det finns också bestämmelser kring vilka kriterier som ska vara styrande för inplaceringen av ett försäkringskontrakt i en eller flera rörelsegrenar. Uppdelningen på rörelsegrenar ska ske utifrån ett kontrakts risker snarare än den legala kontraktsformen, och det finns särskilda bestämmelser kring bl.a. sjuk- och olycksfallsförsäkringar och hur dessa ska inplaceras i rörelsegrenar

159

Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar SOU 2011:68

160

7.3.9 Proportionalitet och förenklingar

Valet av beräkningsmetod för att fastställa de försäkringstekniska avsättningarna ska stå i proportion till art, omfattning och komplexitet hos riskerna i de underliggande åtagandena. Det finns bestämmelser kring vilka kriterier som ska användas för att bedöma om en metod är proportionell.

Det finns särskilda bestämmelser kring förenklade beräkningar av

• medel som kan återfås enligt återförsäkringsavtal eller från specialföretag,

• riskmarginalen,

• bästa skattningen för åtaganden där det finns möjlighet att justera premien, och

• justeringar med anledning av motpartsrisk.

8 Investeringar

8.1 Bakgrund

Enligt nu gällande regler ska ett försäkringsföretag ha tillgångar för skuldtäckning som minst uppgår till ett belopp som motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna för egen räkning, värdet av reservdeposition som en återförsäkringsgivare har ställt hos företaget och utjämningsreserv för kreditförsäkring. För dessa s.k. skuldtäckningstillgångar, gäller särskilda placeringsregler. Placeringsreglerna gäller inte för övriga s.k. fria tillgångar. De nuvarande placeringsreglerna innehåller dels vissa grundläggande kvalitativa regler, dels vissa mer detaljerade kvantitativa regler. Reglerna återfinns i de bakomliggande EU-direktiven, men har kompletterats med olika nationella regler. Enligt de mer övergripande kvalitativa reglerna ska skuldtäckningstillgångarna placeras så att lämplig riskspridning nås (diversifiering). Skuldtäckningstillgångarna ska också, med beaktande av företagets försäkringsåtaganden och förändringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning (matchning), placeras så att företagets betalningsberedskap (likviditet) är tillfredsställande och den förväntade avkastningen är tillräcklig. Till de kvantitativa reglerna brukar hänföras dels reglerna om tillåtna tillgångslag, dels reglerna om hur stor andel av försäkringstekniska avsättningar för egen räkning som får motsvaras av skuldtäckningstillgångarna som får placeras i varje enskilt tillgångslag och hur stor exponering företaget får ha mot enskilda emittenter. Särskilda placeringsregler gäller för skuldtäckningstillgångar som avser tjänstepensionsförsäkring, villkorad återbäring och fondförsäkringsåtaganden där försäkringstagaren bär placeringsrisken dvs. den finansiella risken samt för återförsäkringsbolag. Placeringsreglerna innehåller även bestämmelser kring tillgångarnas geografiska placering och krav på hänsyn till risken för valutakursförluster. Placeringsreglerna för skuldtäckningstillgångar kan ses som en precisering av de mer över-

161

Investeringar SOU 2011:68

gripande kraven på tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över placeringsrisker.

För skuldtäckningstillgångarna gäller även särskilda värderingsregler, som kan skilja sig från de värderingsregler som används i årsredovisningen. Enligt huvudregeln ska dessa tillgångar värderas till verkligt värde, med avdrag för skulder som hänför sig till förvärvet av tillgångar. Den närmare bestämningen av vad som avses med verkligt värde har överlämnats till Finansinspektionen som genom ett särskilt bemyndigande får meddela föreskrifter. Finansinspektionen har meddelat sådana föreskrifter1.

8.1.1 Några för- och nackdelar med nuvarande regleringen

Den nuvarande regleringsmodellen kännetecknas av uttryckliga gränser kring hur stor andel av skuldtäckningstillgångarna som får vara placerade i ett visst tillgångsslag och vara exponerad mot en enskild emittent. En nackdel med denna typ av regleringsmodell är att riskerna på tillgångssidan hanteras genom att begränsa möjligheten att investera i aktier och andra riskfyllda tillgångar utan hänsyn till skuldsidan. Den nuvarande modellen tar endast viss hänsyn till om tillgångarna har matchats med skuldsidan, dvs. om tillgångarna har en löptid som passar de utbetalningar man förväntar sig och att räntekänsligheten i värdet av tillgångar och skulder kan vara ungefär likadan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifieringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångsportföljen.

Ytterligare en nackdel med den nuvarande regleringsmodellen är att det finns en risk att tillsynen främst riktas in på att kontrollera att placeringarna ryms inom angivna gränser. Bland fördelarna med dagens modell kan nämnas att regleringen är relativt enkel och robust, vilket bl.a. innebär fördelar när det gäller regelefterlevnad och tillsyn.

1 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om skuldtäckning i svenska försäkringsföretag (FFFS 2011:20).

162

SOU 2011:68 Investeringar

8.2 Solvens II-direktivets bestämmelser

Solvens II är ett riskbaserat regelverk med kapitalkrav (solvenskapitalkrav och minimikapitalkrav), som tillsammans med övriga bestämmelser i regelverket ska ge ett tillräckligt skydd för försäkringstagarna. I beräkningen av solvenskapitalkravet ingår bl. a. kapitalkrav för marknadsrisk och motpartsrisk. Det innebär att exponeringen mot investeringsrisker täcks av kapitalkraven. När det gäller försäkringsföretagens2 tillgångar innehåller Solvens IIdirektivet krav på att alla tillgångar ska placeras enligt aktsamhetsprincipen (på engelska prudent person principle). I direktivet preciseras aktsamhetsprincipen genom olika kvalitativa bestämmelser, där vissa bestämmelser gäller för alla tillgångar medan andra bestämmelser skiljer sig åt beroende på om tillgången motsvarar minimikapitalkravet eller solvenskapitalkravet eller om den motsvarar försäkringstekniska avsättningar. Det finns dessutom särskilda bestämmelser för fondförsäkringstillgångar.

Det grundläggande kravet, som gäller för alla tillgångar i försäkringsföretaget, är att företaget endast får investera i tillgångar vars risker företaget kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera och rapportera samt på lämpligt sätt beakta i den Egna risk- och solvensbedömningen. Alla tillgångar – och särskilt de som motsvarar minimikapitalkravet och solvenskapitalkravet – ska dessutom investeras på ett sätt som säkerställer säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för portföljen som helhet. Vidare ska tillgången placeras geografiskt på ett sätt som säkerställer att tillgången är tillgänglig för företaget.

När det gäller tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar ska dessa även investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas art och löptid. Dessa tillgångar ska investeras, utifrån företagets lämnade information om målet med investeringen (på engelska any disclosed policy objective), på det sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen.

Direktivet innehåller, utöver ovan nämnda regler, även särskilda regler för investering av tillgångar som innehas med avseende på livförsäkringsavtal där försäkringstagaren står investeringsrisken. Särskilda investeringsregler gäller då förmånerna enligt ett försäkringsavtal är direkt knutna till värdet av andelar i en värdepappersfond eller till värdet av tillgångar som ingår i en intern fond som ägs av försäkringsföretaget. Vidare finns särskilda investeringsreg-

2 Placeringsregler för tjänstepensionsföretag behandlas i 17 kap.

163

Investeringar SOU 2011:68

ler för investeringar då förmånerna enligt ett försäkringsavtal är direkt knutna till ett aktieindex eller till något annat referensvärde.

Särskilda investeringsregler gäller även i de fall då förmåner, som är knutna till värdet av andelar i en värdepappersfond, tillgångar som ingår i en intern fond som ägs av försäkringsföretaget, ett aktieindex eller till något annat referensvärde, innefattar en garanterad avkastning på investeringen eller någon annan garanterad förmån.

Bland investeringsreglerna i direktivet finns även bestämmelser kring investeringsfrihet, tillgångarnas geografiska placering och förbud mot krav på pantsättning av tillgångar i vissa fall dvs. ett förbud för system med bruttoreserver som kräver att tillgångar ställs som säkerhet för att täcka ej intjänade premier och oreglerade skador.

Direktivet innehåller uttryckliga bestämmelser om investeringsfrihet dvs. bestämmelser att medlemsstaterna inte får föreskriva att försäkringsföretaget ska investera i vissa slag av tillgångar, inte ska kräva förhandsgodkännande eller systematisk anmälningsplikt när det gäller investeringsbeslut och inte får kräva att tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar som hänför sig till försäkringsrisker som är belägna inom EES, måste vara placerade inom EES. De investeringsregler som finns i Solvens II innebär alltså mindre detaljreglering och därmed större frihet för företagen att självständigt utforma sin investeringsstrategi utifrån den verksamhet och risk företaget har. I gengäld får försäkringsföretaget ett kapitalkrav baserat på de investeringar som gjorts.

8.2.1 Närmare om aktsamhetsprincipen

Genom tjänstepensionsdirektivet infördes den s.k. prudent person rule i svensk rätt. Begreppet har i den svenska språkversionen av tjänstepensionsdirektivet översatts med aktsamhetsprincipen. Skälen till denna beteckning var dels att markera att det var fråga om en ny princip i vår rättsordning, dels att särskilja principen från den befintliga s.k. försiktighetsprincipen. I samband med införandet av aktsamhetsprincipen angavs aktsamhetsprincipen vara ett exempel på en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av pensionsmedel bör vara anordnad. Det konstaterades då att principen ligger till grund för rörelseregleringen av tjänstepensionsinstitut i framförallt de anglosaxiska länderna. I förarbetena noterades bl.a. att

164

SOU 2011:68 Investeringar

OECD:s definition av hur en förvaltare bör uppträda enligt aktsamhetsprincipen lyder: ”En person som har anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i en liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning”3. I Storbritannien uttrycks principen på det sättet att förvaltaren får placera fondens medel som om det vore hans egna medel, men att han därvid är underkastad en plikt att agera i förmånstagarnas intresse och, i förekommande fall, först efter att ha konsulterat kvalificerade rådgivare. Aktsamhetsprincipen angavs vara inriktad på beslutsprocessen snarare än på resultatet av det individuella tjänstepensionsinstitutets investeringar. Ingen typ av investering betraktas som oaktsam i sig. Enligt aktsamhetsprincipen kan ett investeringsbeslut inte betraktas isolerat. Ett enskilt investeringsbeslut måste enligt principen grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för rörelsen i sin helhet. Aktsamhetsprincipen ansågs vara nära sammanbunden med principerna om diversifiering, matchning mellan tillgångar och skulder samt tillfredsställande betalningsberedskap, dvs. principer som återfinns även i gällande försäkringsrörelsereglering.4

Genom Solvens II-regelverket införs aktsamhetsprincipen för alla försäkringsföretag. Aktsamhetsprincipen i Solvens II bygger på den princip, som redan finns på tjänstepensionsområdet. Enligt Solvens II-direktivet ska företagen ha tillgångar av tillräcklig kvalitet för att täcka sina samlade finansiella åtaganden. Det innebär att alla försäkringsföretag kan investera sina tillgångar utan att behöva ta hänsyn till detaljerade restriktioner i form av investeringsregler som anger godkända tillgångsslag och kvantitativa begränsningar av hur stor andel som får investeras i varje tillgångsslag eller hur stor andel som får härröra från samma emittent. Slopandet av detaljerade investeringsregler innebär dock inte att försäkringsföretagen är fria att investera helt fritt, eftersom direktivet i stället innehåller ett antal kvalitativa investeringsregler.

3 Financial Market Trends, No. 83, November 2002. 4 Se prop. 2004/06:165 s. 102 f.

165

Investeringar SOU 2011:68

8.3 Överväganden och förslag

8.3.1 Grundläggande principer för samtliga tillgångar

Utredningens förslag: Ett försäkringsföretag ska göra samtliga

sina investeringar på ett aktsamt sätt. Investeringar får endast göras i tillgångar vars risker försäkringsföretaget kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera, rapportera och på lämpligt sätt beakta i den egna risk- och solvensbedömning som företaget ska göra. Investeringar i tillgångar ska göras på ett sätt som säkerställer säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för de samlade tillgångarna. I händelse av intressekonflikter mellan försäkringsföretaget och försäkringstagarna ska tillgångarna investeras på ett sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen. Investeringar ska förvaras på ett sätt som säkerställer att tillgången är tillgänglig för försäkringsföretaget.

Skäl för utredningens förslag: Bestämmelserna i artiklarna 132–

134 i Solvens II-direktivet om investeringar föreslås med vissa språkliga justeringar tas in i lagtexten. Utredningen har valt att översätta investments med investeringar, vilket är en skillnad mot ordvalet i den svenska versionen av Solvens II-direktivet och tidigare svenska genomföranden då investments översatts till placeringar. Utredningens förslag syftar till att tydliggöra skillnaden mot tidigare regelverk, där investeringsreglerna framför allt berörde de tillgångar, som redovisas under rubriken Placeringstillgångar i den publika balansräkningen. Investeringsreglerna i Solvens II-direktivet berör däremot samtliga tillgångar i solvensbalansräkningen och har genom införandet av aktsamhetsprincipen en annan utformning än de tidigare kvantitativa kraven. En fortsatt användning av ordet placeringsregler skulle enligt utredningen kunna uppfattas som en ny kvantitativ reglering. Utredningen föreslår dessutom att ordet ”instrument” inte tas in i den svenska lagbestämmelsen, eftersom ”instrument” kan anses täckas av begreppet ”tillgångar”. Dessutom föreslår utredningen att orden ”portföljen som helhet” ersätts med orden ”de samlade tillgångarna”, eftersom ordet ”portfölj” inte är entydigt.

Enligt den inledande bestämmelsen i artikel 132.1 ska ett försäkringsföretag investera alla sina tillgångar enligt den aktsamhetsprin-

166

SOU 2011:68 Investeringar

cip som närmare beskrivs i artikel 132.2–132.4. En motsvarande bestämmelse ska med vissa språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten.

Enligt utredningen kan aktsamhetsprincipen närmast betraktas som ett samlingsbegrepp för ett antal principer som ska gälla för ett försäkringsföretags tillgångar. Vissa av dessa principer är övergripande i den meningen att de gäller för alla tillgångar (artikel 132.2 första och andra styckena) medan andra principer gäller endast för tillgångar som innehas för ett visst närmare bestämt syfte (artikel 132.2 tredje till fjärde styckena, artikel 132.3 och artikel 132.4.

Enligt utredningen är aktsamhetsprincipen i grunden en skyddsreglering för försäkringstagarna, eftersom principen kan ses som en form av kvalitetsreglering kring de investeringar som ytterst ska täcka försäkringsföretagets åtaganden gentemot försäkringstagarna. Kvalitetsregleringen handlar inte enbart om tillgången i sig, utan även om de rutiner och processer som används. Aktsamhetsprincipen kan också beskrivas som en kvalitativ reglering kring den balans som måste finnas mellan företagets risktagande och dess förmåga att bära de risker som risktagandet skapar. Från denna utgångspunkt, dvs. skyddet av försäkringstagarna, är aktsamhetsprincipen densamma för alla typer av försäkringsföretag. Aktsamhetsprincipen kommer emellertid att påverka försäkringsföretagen på olika sätt, eftersom företagen har olika grundförutsättningar när det gäller tillgänglig kapitalbas, investeringsstrategi, riskaptit, längd på försäkringsåtaganden, m.m.

Bestämmelsen i artikel 132.2 första stycket om de grundkrav som ställs i fråga om riskkontroll vid investeringar i tillgångar ska med några språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten som en sådan grundläggande princip som gäller för alla investeringar. Enligt direktivet ska försäkringsföretag endast investera i tillgångar och instrument vars risker kan identifieras, mätas, övervakas, hanteras, kontrolleras, rapporteras och på lämpligt sätt beaktas i den

Egna risk- och solvensbedömningen. Dessa kvalitativa krav gäller alla tillgångar inklusive derivatinstrument. Enligt utredningen innebär bestämmelsen bl.a. att investeringsprocesserna ska ingå i företagets riskhanteringssystem, jfr. även 11 kap om företagsstyrning och riskhantering.

Enligt artikel 135.1 får Kommissionen anta genomförandebestämmelser som specificerar dessa kvalitativa krav. Kommissionen har dock inte ännu lämnat förslag på genomförandebestämmel-

167

Investeringar SOU 2011:68

ser i den föreslagna förordningen. För att undvika konflikt med eventuellt kommande reglering på lägre nivå har utredningen valt att inte närmare specificera de kvalitativa kraven.

Bestämmelsen i artikel 132.2 andra stycket som innebär krav på säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för portföljen som helhet samt krav på tillgångars lokalisering anges i direktivet vara tilllämplig på ”Alla tillgångar, och särskilt de som täcker minimikapitalkravet och solvenskapitalkravet, . . .”. Utredningen har tolkat bestämmelsen på det sättet att kraven gäller för alla tillgångar, och att det därför inte behöver uttryckligen anges i den svenska lagtexten att bestämmelsen också gäller för de tillgångar som täcker minimikapitalkravet och solvenskapitalkravet.

Bestämmelsen om att investeringar i tillgångar ska göras på ett sätt som säkerställer säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för de samlade tillgångarna innebär inte att ett försäkringsföretag är förhindrat att placera i t.ex. illikvida tillgångar, så länge aktsamhetsprincipen iakttas. Följaktligen kan företaget ha enskilda investeringar som inte klarar samtliga kvalitetskrav så länge företagets investeringar totalt sett uppfyller kraven. I grunden gäller investeringsfrihet, och den bedömning som ska göras vad avser säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet vid ett enskilt investeringsbeslut avser effekten på de samlade tillgångarna. Kravet i Solvens II-direktivet på lokalisering av tillgångar innebär att tillgångarna ska vara investerade så att deras åtkomst garanteras, vilket enligt utredningen innebär att tillgångarna ska vara tillgängliga så att de kan realiseras vid behov. Lokalisering har i tidigare regelverk definierats som geografisk placering. Utredningen menar dock att bestämmelsen inte bara träffar var investeringen har gjorts rent geografiskt, utan att innebörden är att investeringen ska vara tillgänglig för företaget när den behövs oavsett var den finns. Utredningen har därför valt att istället använda benämningen förvaring, som utredningen anser är en bättre benämning. Det finns inte längre något krav på att tillgångarna ska vara förvarade inom EES.

När det gäller bestämmelsen i artikel 132.2 fjärde stycket om prioriteringsordning i händelse av intressekonflikt anser utredningen att även den bestämmelsen ska tas in i den svenska lagtexten med vissa språkliga justeringar.

168

SOU 2011:68 Investeringar

8.3.2 Vissa begränsningar

Utredningens förslag: För alla tillgångar utom de tillgångar

som motsvarar försäkringsteknisk avsättning för livförsäkringar för vilka försäkringstagaren bär risk, som avses i avsnittet 8.3.4 punkterna 1 och 2 gäller följande:

1. Derivatinstrument eller andra liknande finansiella instrument får endast användas för att sänka risken i ett försäkringsföretag eller för att i övrigt effektivisera förvaltningen av företagets tillgångar.

2. Investeringar i tillgångar som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad ska hållas på aktsamma nivåer.

3. Tillgångarna ska investeras så att lämplig riskspridning uppnås. Med lämplig riskspridning menas att tillgångarna ska vara investerade på ett sådant sätt att försäkringsföretaget undviker a. ett överdrivet beroende av en viss tillgång, emittent eller grupp av företag, b. en överdriven exponering mot ett geografiskt område, c. en överdriven riskackumulering i de samlade tillgångarna, och d. en överdriven riskkoncentration mot samma emittent eller av emittenter som tillhör samma grupp

Skäl för utredningens förslag: De särskilda bestämmelserna i arti-

kel 132.4 i Solvens II-direktivet kring vad som ska gälla för alla tillgångar utom fondförsäkringstillgångar ska med några språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten.

När det gäller bestämmelsen om användning av derivatinstrument kan det noteras att det i Solvens II-direktivet saknas en definition av begreppet derivat. Utredningen anser därför att begreppet derivatinstrument bör preciseras i lagtexten. Bestämmelsen finns redan i nuvarande regelverk och har endast kompletterats med ordet ”derivatinstrument” i förslaget till lagtext. Derivatinstrument kan användas till att sänka risken i förvaltningen, vilket förbättrar möjligheterna för försäkringsföretagen att matcha tillgångarna mot åtagandena, vilket kan bidra till en effektiv portföljförvaltning. Förutsättningen är dock att instrumentet bidrar till att sänka risken i verksamheten eller till att effektivisera förvaltningen av företagets

169

Investeringar SOU 2011:68

tillgångar. En investering i ett derivatinstrument ska göras i enlighet med aktsamhetsprincipen precis som övriga tillgångar enligt ovan.

Enligt artikel 132.4 fjärde och femte stycket framgår att ”tillgångarna ska vara väl diversifierade på ett sådant sätt att man undviker överdrivet beroende . . .” och att ”investeringar i tillgångar som emitteras av samma emittent eller av emittenter som tillhör samma grupp inte får medföra att ett försäkringsföretag utsätts för överdriven riskkoncentration”. Utredningen menar att den senare formuleringen inte i sak tillför något utöver vad som redan framgår av övriga föreslagna bestämmelser, men att bestämmelsen tas in i den svenska lagtexten för att tydliggöra att företagen ska undvika en överdriven riskexponering mot en och samma emittent eller emittenter som tillhör samma grupp. Det bör dock noteras att det inte är fråga om några kvantitativa begränsningar som i tidigare regelverk.

8.3.3 Principer för tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar

Utredningens förslag: Tillgångar som motsvarar försäkrings-

tekniska avsättningar ska utöver vad som följer av övriga bestämmelser vara lämpliga med hänsyn till åtagandenas art och löptid. Dessa tillgångar ska investeras, utifrån den information som försäkringsföretaget lämnat om målet med investeringen, på det sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen.

Skäl för utredningens förslag: Bestämmelsen i artikel 132.2 tredje

stycket första meningen i Solvens II-direktivet om att tillgångar som innehas för att täcka försäkringstekniska avsättningar även ska investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till försäkrings- och återförsäkringsskuldernas art och löptid ska med några språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Utredningen anser att orden ”tillgångar som innehas för att täcka försäkringstekniska avsättningar” ska ersättas med orden ”tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar”, eftersom det torde vara det som avses i den aktuella artikeln. Att tillgångarna kan komma att användas för att infria de underliggande åtagandena är en annan sak. Vidare bör

170

SOU 2011:68 Investeringar

orden ”försäkrings- och återförsäkringsskulderna” ersättas med begreppet ”åtagandena”.

Bestämmelsen finns delvis i nuvarande regelverk, men den gällde då bara för tjänstepensionsverksamhet. Någon begränsning till en viss verksamhet finns dock inte i artikel 132.2 i Solvens II-direktivet.

Även bestämmelsen i artikel 132.2 tredje stycket andra meningen om att tillgångarna som avses ska investeras i alla försäkringstagarnas bästa intresse, med hänsyn till lämnad information om mål för investeringarna ska med språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Utredningen har valt att översätta ”the best interest of all policyholders and beneficiaries” med ”på det sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen”. Utredningen har därmed valt att behålla delar av den översättning som gjordes i samband med införandet av Tjänstepensionsdirektivet i FRL eftersom den engelska ordalydelsen är oförändrad. Utredningen har dock ändrat den tidigare översättningen av ”policyholders and beneficiaries” till ”försäkringstagarnas” eftersom den tidigare översättningen i FRL till ”ersättningsberättigades” passar tjänstepensionsverksamhet, men inte för all övrig verksamhet som bestämmelsen omfattar.

Den svenska lagtexten har i enlighet med Solvens II-direktivet en hänvisning till lämnad information om målet med investeringen. Enligt utredningen kan sådan information lämnas på försäkringsföretagets hemsida, via kundutskick, kundbesked, reklam eller på annat sätt. Enligt utredningen kan även offentliggjorda investeringsriktlinjer och den Egna risk- och solvensbedömningen vara sådan lämnad information som kan ge försäkringstagaren en befogad förväntan på att informationen om målet för investeringen är korrekt och kommer att genomföras. Det innebär att den information som försäkringsföretaget lämnar om hur tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar investeras, ska infrias. Det innebär dock inte att alla detaljer i företagets investeringsregler ska offentliggöras.

171

Investeringar SOU 2011:68

8.3.4 Principer för tillgångar som motsvarar avsättningar för vissa förmåner i livförsäkringsavtal

Utredningens förslag: Tillgångar som motsvarar försäkrings-

teknisk avsättning för livförsäkringar för vilka försäkringstagaren bär risk ska dessutom investeras enligt följande.

1. När förmånerna (på engelska benefits) är knutna till värdet på andelar i ett fondbolag enligt 1 § 7 lagen (2004:46) om investeringsfonder ska tillgångarna investeras så att de så nära som möjligt motsvarar andelarna. Detsamma gäller förmåner som är knutna till tillgångar som ingår i en intern fond som innehas av försäkringsföretaget.

2. När förmånerna är knutna till ett aktieindex eller till något annat referensvärde än de som avses i punkt 1, ska tillgångarna investeras så att de så nära som möjligt motsvarar de tillgångar aktieindexet eller referensvärdet baseras på.

3. När förmånerna enligt punkterna 1 och 2 innefattar en garanterad avkastning på investeringen eller någon annan garanterad förmån gäller begränsningarna i avsnittet 8.3.2 för de tillgångar som motsvarar ytterligare försäkringstekniska avsättningar för den garanterade förmånen.

Skäl för utredningens förslag: Bestämmelserna i artikel 132.3 i

Solvens II-direktivet som gäller tillgångar som innehas med avseende på livförsäkringsavtal där försäkringstagarna står för investeringsrisken ska med betydande språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen i artikel 132.3 fjärde stycket innebär enligt utredningen att de tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar för garanterad avkastning på investeringar eller någon annan garanterad förmån i en fondförsäkring eller dylikt inte lyder under samma investeringsbestämmelser som de tillgångar som motsvarar de övriga avsättningarna för den aktuella försäkringen. För de tillgångar som motsvarar garanterad avkastning eller förmåner i en fondförsäkring eller dylikt gäller i stället de bestämmelser som gäller för alla andra tillgångar.

Formuleringen ”så nära som möjligt motsvarar andelarna” i artikel 132.3 andra stycket i direktivet ska enligt utredningen tolkas på det sättet att premierna för en fondförsäkring ska placeras i andelar i sådana till försäkringen knutna fonder som försäkringstagaren

172

SOU 2011:68 Investeringar

från tid till annan bestämmer, jfr. nu gällande FRL. Tolkningen bygger på att det i artikel 132.3 första stycket finns en hänvisning till artikel 132.2, där det bl.a. sägs att tillgångarna ska investeras i försäkringstagarens bästa intresse med hänsyn till eventuella deklarerade mål för placeringarna.

En intern fond består av tillgångar i det egna försäkringsföretaget.

8.3.5 Investeringsfrihet

Utredningens bedömning: Bestämmelserna i Solvens II-direk-

tivet om investeringsfrihet och förbud mot krav på förhandsgodkännande eller systematisk anmälningsplikt när det gäller investeringsbeslut angående tillgångar i ett försäkringsföretag föranleder inga genomförandeåtgärder.

Skäl för utredningens bedömning: I artikel 133.1 i Solvens II-

direktivet framgår att medlemsstaterna inte får föreskriva att försäkringsföretag ska investera i vissa slag av tillgångar. I artikel 132.2 framgår att medlemsstaterna inte ska kräva förhandsgodkännande eller systematisk anmälningsplikt när det gäller placeringsbeslut angående tillgångar i ett försäkringsföretag. De nu aktuella bestämmelserna är av handlingsdirigerande natur för medlemsstaterna och ska som en följd av det beaktas när medlemsstaterna inför regler om investeringar av tillgångar i försäkringsföretag. Något behov av lagstiftningsåtgärder med anledning av bestämmelserna är enligt utredningen inte nödvändiga.

8.3.6 Tillgångarnas förvaring m.m.

Utredningens bedömning: Bestämmelserna i Solvens II-direktivet

om vissa tillgångars förvaring och förbud mot viss pantsättning av tillgångar föranleder ingen lagstiftningsåtgärd.

Skäl för utredningens bedömning: Av artikel 134.1 första stycket

i Solvens II-direktivet följer att medlemsstaterna, när det gäller försäkringsrisker som är belägna inom EES, inte får kräva att tillgångar som innehas för att motsvara de försäkringstekniska avsättningar

173

Investeringar SOU 2011:68

som hänför sig till dessa risker är placerade inom gemenskapen eller i någon viss medlemsstat.

Av artikel 134.1 andra stycket framgår att medlemsstaterna inte, i fråga om fordringar enligt återförsäkringsavtal på företag som är auktoriserade enligt Solvens II-direktivet eller har sitt huvudkontor i ett tredjeland vars solvensordning på visst sätt bedöms vara likvärdig, ska kräva att tillgångar som motsvarar dessa fordringar placeras inom EES.

Av artikel 134.2 framgår att medlemsstaterna inte, för upprättande av försäkringstekniska avsättningar, får behålla eller införa något system med bruttoreserver som kräver att tillgångar ställs som säkerhet för att täcka ej intjänade premier och oreglerade skador i de fall då återförsäkraren är ett försäkringsföretag som är auktoriserat enligt direktivet.

Bestämmelserna i artikel 134 är i likhet med artikel 133 av förbudskaraktär för medlemsstaterna. Bestämmelserna har beaktats vid utformningens förslag.

8.3.7 Bemyndiganden

Utredningens bedömning: Möjligheten enligt Solvens II-direkti-

vet för medlemsstater att ställa krav på begränsning av de typer av tillgångar eller referensvärden som kan kopplas till försäkringsförmåner där investeringsrisken bärs av en försäkringstagare som är en fysisk person bör inte utnyttjas.

Skäl för utredningens bedömning: Enligt artikel 133.3 påverkar

bestämmelserna i artiklarna 133.1 och 133.2 i direktivet inte medlemsstaternas rätt att ställa krav på begränsning av de typer av tillgångar eller referensvärden som kan kopplas till försäkringsförmåner, där investeringsrisken bärs av en försäkringstagare som är en fysisk person. Eventuella krav på begräsningar får inte vara striktare än de bestämmelser som finns i UCITS-direktivet. Enligt utredningens mening saknas det för närvarande skäl att utnyttja denna möjlighet.

174

SOU 2011:68 Investeringar

8.4 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):

Bestämmelser om investeringsregler återfinns i skäl 66–68 och i kapitel VIII artiklarna 243–248. Dessa genomförandeåtgärder är i enlighet med artikel 135.2 i Solvens II-direktivet och behandlar endast investeringar i överlåtbara värdepapper och andra finansiella instrument som baseras på ompaketerade lån. I Solvens II-direktivet och den föreslagna förordningen kallas dessa lån ”repackaged loans”. Den svenska översättningen i direktivet är ”lån som stuvats om”, men har av utredningen översatts till ompaketerade lån. Dessa lån motsvarar värdepapperiserade lån i annan lagstiftning. Nedan följer en sammanfattning av de föreslagna genomförandeåtgärderna.

I artikel 243 finns definitioner av olika termer som t ex överlåtbara värdepapper och andra finansiella instrument baserade på ompaketerade lån, värdepapperisering, tranch, originator, medverkande institut och central banker.

Enligt artikel 244 ska ett försäkringsföretag bara investera i överförbara värdepapper och andra finansiella instrument som baseras på ompaketerade lån om originatorn eller det medverkande institutet uttryckligen har visat för företaget, att man kommer att behålla ett ekonomiskt intresse netto som vid varje tillfälle inte får vara lägre än 5 procent. Artikeln innehåller även definitioner och vilka andra förutsättningar som krävs.

Enligt artikel 245 gäller inte bestämmelsen i artikel 244 när den värdepapperiserade exponeringen för överlåtbara värdepapper och andra finansiella instrument som baseras på ompaketerade lån består av fordringar eller eventualfordringar på eller om de är helt ovillkorade och oåterkalleligt garanterade av t.ex. stater, centralbanker, kommuner, lokala myndigheter, enheter i den offentliga sektorn. Bestämmelsen i artikel 244 ska inte heller gälla för transaktioner som baseras på vissa typer av tydliga, transparenta och tydliga index som definieras i artikeln.

Enligt artikel 246 ska försäkringsföretag som investerar i överlåtbara värdepapper eller andra finansiella instrument som baseras på ompaketerade lån uppfylla vissa kvalitativa krav avseende företagets bedömningar av ALM-risken, koncentrationsrisken och investeringsrisken, kontrollrutiner, intern rapportering, tillsynsrapportering och offentliggöranden.

175

Investeringar SOU 2011:68

176

Om ett försäkringsföretag inte klarar kraven i artikel 244 ska tillsynsmyndigheten kontaktas. Detta framgår av artikel 247. Om standardformeln används för att beräkna solvenskapitalkravet, ska kapitalkravet för spreadrisk på exponeringen för överlåtbara värdepapper eller andra finansiella instrument som baseras på ompaketerade lån som inte klarar kraven beräknas enligt specifikt angivna bestämmelser i artikeln.

Om ett försäkringsföretag inte klarar de kvalitativa kraven i artikel 246 ska tillsynsmyndigheten bedöma om avvikelsen är väsentlig enligt definitionen i artikel 37.1.c i Solvens II-direktivet, vilket framgår av artikel 247 bis.

9 Kapitalkrav

9.1 Bakgrund

Ett försäkringsföretags solvenskapital kan enkelt beskrivas som en kapitalbuffert som ska kunna användas för att täcka förluster i verksamheten som annars skulle hota försäkringsföretagets möjlighet att i rätt tid uppfylla sina förpliktelser gentemot försäkringstagare. Denna form av kapitalbuffert kan också kallas för riskbuffert. I den nuvarande regleringen kallas kravet på solvenskapital för solvensmarginal. Solvensmarginalen beräknas på olika sätt för skadeförsäkringsrörelse, återförsäkring respektive livförsäkringsrörelse. Om kravet på solvensmarginal inte är uppfyllt ska Finansinspektionen ingripa. Det finns också krav på garantibelopp, dvs. krav på absolut lägsta tillåtna kapital i euro. Om kravet på garantibelopp inte är uppfyllt kan företagets tillstånd att bedriva försäkringsverksamhet återkallas.

Av skäl 14–16 i Solvens II-direktivet framgår att det centrala syftet med det regelverk som införs är att säkerställa ett tillräckligt försäkringstagarskydd. Av skälen framgår att en förutsättning för att detta ska uppnås är att försäkringsföretag omfattas av ändamålsenliga solvenskrav som leder till en effektiv kapitalallokering, och att företagen ges incitament att mäta och hantera sina risker på ett adekvat sätt.

Genom Solvens II-direktivet införs mer riskkänsliga kapitalkrav, dvs. en ordning där kravet på riskbuffertens storlek är mer direkt relaterad till de risker försäkringsföretaget är exponerat för i sin verksamhet. Genom detta skapas en tydlig koppling mellan riskerna i företagets balansräkning och det lagstadgade kravet på buffertkapital. Det riskkänsliga kapitalkravet ger försäkringsföretagen incitament att utveckla sin riskhantering, eftersom företagen vill undvika onödig kapitalbindning. Genom den process som krävs för att fastställa kapitalkraven får varje försäkringsföretag en tydlig bild

177

Kapitalkrav SOU 2011:68

av hur olika risker i verksamheten kan påverka företagets solvenssituation. Företagen ska även göra en egen risk- och solvensbedömning, dvs. en bedömning av hur mycket buffertkapital som företaget behöver med avseende på företagets specifika riskprofil, risktolerans och affärsstrategi (se kapitel 12).

I det nya regelverket finns det två olika krav på solvenskapital som relaterar till riskerna i verksamheten, dels ett Solvenskapitalkrav (på engelska Solvency Capital Requirement, SCR) som utgör en erforderlig nivå på solvenskapitalet, dels ett Minimikapitalkrav (på engelska Minimum Capital Requirement, MCR) som är en förutsättning för tillstånd. Det finns dessutom en absolut lägsta nivå på minimikapitalkravet som är satt i euro och som är oberoende av risken i det enskilda bolaget. SCR och MCR utgör gränser för gradvis skärpta tillsynsingripanden, se kapitel 13. SCR syftar till att säkerställa att ingripanden av tillsynsmyndigheten sker i god tid medan MCR definierar den nivå där tillsynsmyndigheten kan komma att återkalla försäkringsföretagets tillstånd att bedriva försäkringsrörelse.

Figur 9.1

Solvenskapitalkrav, SCR

Minimikapitalkrav, MCR

Försäkringstekniska

avsättningar, FTA

(Bästa sk attning +

risk marginal)

Tillgångar

Skulder

Figur 9.1 visar en schematisk bild över ett försäkringsföretags Solvens II-balansräkning. Förutom tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar och övriga skulder1 ska försäkrings-

1 Skulder som inte är efterställda.

178

SOU 2011:68 Kapitalkrav

företaget ha en medräkningsbar kapitalbas – dvs. förlustabsorberande kapital av viss lägsta kvalitet – som täcker solvenskapitalkravet(bestämmelserna om kapitalbas behandlas i kapitel 11).

9.1.1 Beräkningen av SCR

SCR ska vara riskkänsligt. Detta innebär bl.a. att beräkningen ska ske utifrån företagets faktiska riskprofil och att hänsyn ska tas till diversifieringseffekter och riskreducerande åtgärder. Med riskreducerande åtgärder avses t.ex. återförsäkring. Hänsyn ska vidare tas till hela balansräkningen, dvs. såväl tillgångs- som skuldsida. Beräkningen ska innefatta alla kvantifierbara risker, t.ex. försäkringsrisker, marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Med risk menas här en oförutsedd händelse som orsakar en beloppsmässig effekt på försäkringsföretagets kapitalbas.

SCR ska enligt Artikel 101 i Solvens II-direktivet bestämmas med användning av Value at Risk (VaR)2 för kapitalbasen hos ett försäkringsföretag, och motsvara konfidensnivån 99,5 procent för en ettårsperiod. I skäl 64 beskrivs SCR som det ekonomiska kapital som försäkringsföretag ska hålla för att säkerställa att företaget med en sannolikhet på minst 99,5 procent ska kunna uppfylla sina förpliktelser gentemot försäkringstagare under de kommande 12 månaderna.

SCR kan beräknas antingen med en s.k. standardformel, eller enligt av tillsynsmyndigheten godkända s.k. interna modeller, som kan vara fullständiga eller partiella. Möjligheten att använda sig av egna interna modeller syftar till att skapa incitament för försäkringsföretagen att utveckla sin riskhantering och företagsstyrning. Det ska inte finnas någon motsättning mellan företagets strävan mot en effektiv kapitalallokering och det lagstadgade kravet på solvenskapital. Reglerna kring interna modeller behandlas i kapitel 10.

Här bör även nämnas att tillsynsmyndigheterna har vissa möjligheter att i särskilda fall genom ett s.k. kapitaltillägg, besluta att SCR ska utgöras av ett högre belopp än det belopp som räknats fram med standardformeln eller en intern modell, se vidare artikel 37 och avsnitt 13.3.3.

2 Value at Risk (VaR) är ett riskbegrepp som anger storleken på det riskerade beloppet med en viss sannolikhet och över en viss tidsperiod. Detta kvantitativa mått kan användas för att mäta risken hos en portfölj av tillgångar, en portfölj av försäkringsåtaganden eller för hela verksamheten i ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag.

179

Kapitalkrav SOU 2011:68

9.1.2 Beräkning enligt standardformeln

Beräkningen av SCR med användning av standardformeln tar sin utgångspunkt i separat beräknade kapitalkrav för vissa särskilt angivna kategorier av risker, som sedan aggregeras till ett totalt SCR. Figur 9.2 visar en schematisk bild över standardformelns uppbyggnad, innehållande de olika kategorier och underkategorier av risker som enligt Solvens II-direktivet ska ingå i beräkningen av SCR. Det bör särskilt understrykas att uppbyggnaden av SCR ser delvis annorlunda ut om hänsyn skulle tas till innehållet i den föreslagna nivå 2-regleringen.3 Vidare bör det noteras att uppbyggnaden av det solvenskapitalkrav som testats i olika enkäter (på engelska Quantitative Impact Studies, QIS) inte i alla delar har följt den uppbyggnad som finns i direktivet.

Figur 9.2 Schematisk figur över uppbyggnaden av SCR i standardformeln i Solvens II-direktivet.

SCR bestäms av:

Liv

katastrof

Liv

drif tskostnad

Liv

dödsf all

Liv

liv sf all

Liv

sjuk/inv alid

Liv

ompröv ning

Liv

annullation

Markn

koncentration

Sjuk

f örs.risk

Sjuk

katastrof

Sjuk

drif tskostnad

Markn

aktier

Markn

spread

SCR

skade

SCR

liv

Skade

premie/reserv

Markn

v aluta

Skade

katastrof

Markn

f ast

SCR

SCR

bas

SCR

Operativ

Markn

ränta

Justeringsbelopp

SCR

sjuk

SCR

motpart

SCR

marknad

3 I den föreslagna nivå 2-regleringen finns det t.ex. ytterligare en riskkategori, nämligen SCR intangibles. 4 I bilden har hänsyn inte tagits till den föreslagna nivå 2-regleringen.

180

SOU 2011:68 Kapitalkrav

• SCR

bas

, som är baskapitalkravet

• SCR

operativ

, som är kapitalkravet för operativ risk

• Justeringsbelopp, som är en justering av SCR för förlustabsorberande effekter i försäkringstekniska avsättningar och uppskjutna skatter

SCR

bas

utgörs i sin tur av kapitalkrav för skadeförsäkringsrisk

(SCR

skade

), marknadsrisk (SCR

marknad

), sjukförsäkringsrisk (SCR

sjuk

),

motpartsrisk (SCR

motpart

) och livförsäkringsrisk (SCR

liv

).

Skadeförsäkringsrisk innefattar premierisk/skadereservrisk och katastrofrisk. Kapitalkravet för marknadsrisk innefattar kapitalkrav för valutarisk, fastighetsrisk, ränterisk, aktierisk, spreadrisk och koncentrationsrisk. Kapitalkravet för sjukförsäkringsrisk innefattar sjukförsäkringsrisk, katastrofrisk och driftskostnadsrisk. Kapitalkravet för livförsäkringsrisk innefattar kapitalkrav för dödsfallsrisk, livsfallsrisk, invaliditets- och sjukrisk, driftkostnadsrisk, omprövningsrisk, annullationsrisk och katastrofrisk.

I den svenska översättningen av Solvens II-direktivet används benämningen riskmodul för SCR

skade

, SCR

marknad

, SCR

sjuk

, SCR

motpart

och SCR

liv

. De underliggande modulerna benämns undermoduler. Utredningen har i stället valt benämningen kategori respektive underkategori av risk, se avsnitt 9.1.2. När försäkringsföretag använder sig av standardformeln ska alltså ett kapitalkrav beräknas för varje enskild riskkategori. Detta kapitalkrav ska göra det möjligt för försäkringsföretaget att stå emot betydande oförutsedda förluster och ska beräknas som den minskning av det egna kapitalet som kan uppstå vid olika scenarier – exempelvis förändrad skadeutveckling, börsfall eller räntutveckling – som ryms inom vad som kan inträffa med sannolikheten 99,5 procent över en tidshorisont på ett år. De enskilda kapitalkraven ska därefter aggregeras med hänsyn till egenskaperna hos de olika riskkategorierna. Eftersom det är mindre sannolikt att alla ogynnsamma scenarier inträffar under 12-månadersperioden tillåts försäkringsföretagen tillgodogöra sig en viss kapitalkravsreduktion jämfört med om det sammanlagda kapitalkravet summerats utan sådan hänsyn. Denna kapitalkravsreduktion uppnås på övergripande nivå, genom tillämpning av korrelationer5 som finns

5 Korrelation är ett statistiskt mått, som anger styrkan och riktningen av ett samband mellan två variabler. Korrelation uttrycks som ett värde mellan 1 och – 1, där 0 anger inget samband, 1 anger maximalt positivt samband och -1 anger maximalt negativt samband. En korrelation

181

Kapitalkrav SOU 2011:68

angivna i Solvens II-direktivet. Vid beräkningen av kapitalkravet för varje riskkategori kan hänsyn tas till diversifieringseffekter i den utsträckning EU-förordningen medger det. Det bör även noteras att det vid beräkningarna enligt standardformeln dels finns vissa möjligheter att använda sig av förenklade beräkningar, dels finns vissa möjligheter att använda företagsspecifika parametrar.

Beräkning enligt standardformeln kan förenklat beskrivas i följande steg. I det första steget bestäms för varje aktuell risk ett 1års-scenario som kan beräknas inträffa med en sannolikhet av 0,5 procent. Ett exempel på ett 0,5 procent-scenario är att aktiekurserna skulle sjunka med 39 procent under ett år. Som ett led i harmoniseringen av regelverket är scenarierna i standardmodellen standardiserade.

Nästa steg i beräkningen är att slå fast hur en sådan händelse beloppsmässigt skulle påverka det enskilda försäkringsföretagets tillgångar och skulder, dvs. vilken påverkan händelsen skulle ha på det samlade buffertkapitalet. Denna beloppsmässiga påverkan motsvarar kapitalkravet för den aktuella risken. När väl kapitalkraven för de enskilda riskerna slagits fast ska dessa aggregeras till ett s.k. baskapitalkrav. Vid denna aggregering ska hänsyn tas till diversifieringseffekter.

Till det framräknade baskapitalkravet ska sedan adderas ett särskilt kapitalkrav för operativa risker, som beräknas med en annan metodik.

Slutligen ska summan av baskapitalkravet och kapitalkravet för operativ risk justeras med hänsyn till den förlustabsorberande kapacitet som kan finnas i de försäkringstekniska avsättningarna och uppskjutna skatter. Ett exempel på när en sådan justering blir aktuell är vid s.k. villkorad återbäring i svenska vinstutdelande livförsäkringsbolag, dvs. när de försäkringstekniska avsättningarna minskar på grund av att tillgångar har minskat i värde. Ett annat exempel är skadeförsäkringsbolag med uppskjuten skatteskuld, där skatteskulden reduceras om förluster görs i rörelsen.

När alla steg genomförts har man fått fram ett belopp på det buffertkapital som krävs för att försäkringsföretaget med 99,5 procents sannolikhet under en ettårsperiod ska klara av att infria sina förpliktelser. Skyddsnivån i regelverket är alltså satt på en sådan nivå att – i genomsnitt och över tid – ett försäkringsföre-

mindre än 1 innebär i detta sammanhang att det totala kapitalkravet är mindre än summan av sina delar.

182

SOU 2011:68 Kapitalkrav

tag av 200 kan förväntas fallera årligen (i de fall alla försäkringsbolag har exakt det kapital som krävs enligt regleringen). Att ett försäkringsföretag fallerar betyder dock inte att försäkringstagare och andra ersättningsberättigade förlorar hela den ersättning man är berättigad till. I normalfallet torde huvuddelen av försäkringsföretagets förpliktelser ändå komma att infrias, se avsnitt 12.5.

9.1.3 Beräkningen av MCR

MCR ska motsvara den solvensnivå där försäkringstagare skulle exponeras för en oacceptabel grad av risk om försäkringsföretaget tilläts fortsätta sin verksamhet.

MCR ska i grunden bestämmas på samma sätt som SCR, dvs. med användning av Value at Risk (VaR) för en ettårsperiod. För MCR gäller dock en konfidensnivå om 85 procent i stället för 99,5 procent. MCR måste dessutom alltid hålla sig inom fastställda övre och undre gränser i förhållande till SCR. Denna ”korridor” motsvarar 25 till 45 procent av SCR.

MCR får aldrig understiga ett absolut golvbelopp som är satt i euro. Beloppet är olika för olika typer av försäkringsföretag, t.ex. 2,2 miljoner euro (ca 20 miljoner kronor) för skadeförsäkringsföretag och 3,2 miljoner euro (ca 30 miljoner kronor)för livförsäkringsföretag. Om det absoluta golvbeloppet för ett försäkringsföretag överskrider MCR definierar det absoluta golvbeloppet den nivå där tillsynsmyndigheten kan komma att återkalla försäkringsföretagets tillstånd att bedriva försäkringsrörelse.

9.1.4 Tillsyn och tillsynsåtgärder

Om ett försäkringsföretag inte lever upp till SCR, eller riskerar att inte leva upp till kravet under de kommande tre månaderna, ska tillsynsmyndigheten omedelbart underrättas. Företaget ska, inom två månader från konstaterandet att företaget inte uppfyller SCR, lägga fram en realistisk åtgärdsplan för godkännande av tillsynsmyndigheten. Inom sex månader ska nödvändiga åtgärder vidtas som innebär att SCR täcks av medräkningsbara kapitalbasmedel. Under vissa omständigheter får tillsynsmyndigheten förlänga tidsfristen.

183

Kapitalkrav SOU 2011:68

Om ett försäkringsföretag inte lever upp till MCR, eller riskerar att inte leva upp till det under de kommande tre månaderna, ska tillsynsmyndigheten omedelbart underrättas. Företaget ska, inom en månad från konstaterandet att företaget inte uppfyller MCR, lägga fram en kortfristig finansiell saneringsplan för godkännande av tillsynsmyndigheten. Inom tre månader ska nödvändiga åtgärder vidtas som innebär att MCR återigen efterlevs. Tillsynsmyndigheten får vidare inskränka, eller helt förbjuda, företagets rätt att fritt förfoga över sina tillgångar. Under vissa förutsättningar ska tillståndet för att bedriva verksamheten återkallas.

9.2 Solvenskapitalkrav

9.2.1 Allmänna bestämmelser

Utredningens förslag:

Tillräcklig kapitalbas

Ett försäkringsföretag ska ha en kapitalbas som minst uppgår till solvenskapitalkravet eller det högre belopp som ska gälla efter beslut om kapitaltillägg. Kapitalbasen får inte understiga minimikapitalkravet.

Till den del kapitalbasen motsvarar minimikapitalkravet ska kapitalbasen vara sammansatt och beräknad enligt bestämmelserna i avsnitt 11.2.6. Till den del kapitalbasen motsvarar solvenskapitalkravet eller det högre belopp som ska gälla efter ett beslut om kapitaltillägg ska kapitalbasen vara sammansatt och beräknad enligt bestämmelserna i avsnitt 11.2.6. Skyddsnivå

Solvenskapitalkravet ska beräknas så att företaget ska kunna infria sina framtida åtaganden gentemot försäkringstagarna om tolv månader med 99,5 procents sannolikhet (skyddsnivå). Beräkningen ska ske under antagandet att försäkringsföretaget kommer att fortsätta bedriva sin verksamhet.

184

SOU 2011:68 Kapitalkrav

Riskbaserat

Solvenskapitalkravet ska beräknas med utgångspunkt i alla de kvantifierbara risker som försäkringsföretaget är utsatt för. Vid beräkningen ska hänsyn tas till effekterna av de riskreduceringstekniker som företaget använder. Solvenskapitalet ska minst täcka

1. försäkringsrisker,

2. marknadsrisker,

3. motpartsrisker, och

4. operativa risker.

Beräkningsintervall

Försäkringsföretag ska beräkna solvenskapitalkravet minst en gång per år. Om det sker en väsentlig förändring av företagets riskprofil, ska företaget utan dröjsmål beräkna ett nytt solvenskapitalkrav. Alternativa metoder för beräkning av solvenskapitalkravet

Solvenskapitalkravet ska beräknas antingen med användning av en standardformel, en fullständig intern modell eller en partiell intern modell i kombination med standardformeln.

Skäl för utredningens förslag:

Krav på tillräcklig kapitalbas

Enligt artikel 100 första stycket i Solvens II-direktivet ska medlemsstaterna kräva att försäkringsföretag har medräkningsbara kapitalbasmedel som täcker solvenskapitalkravet. Efter mönster från nuvarande 7 kap. 1 § FRL föreslår utredningen att en bestämmelse om tillräcklig kapitalbas ska införas i början av det kapitel som behandlar solvenskapitalkrav, minimikapitalkrav och garantibelopp. Den föreslagna bestämmelsen innebär enligt utredningen också ett genomförande av bestämmelsen i artikel 102.1 andra stycket om att kapitalbasen alltid ska uppgå till det senast rapporterade solvenskapitalkravet, och bestämmelserna i artikel 128 om att medlemsstaterna ska kräva att försäkringsföretag innehar medräkningsbart primärkapital som täcker minimikapitalkravet samt

185

Kapitalkrav SOU 2011:68

bestämmelsen i artikel 129.1 d om att kapitalbasen under inga omständigheter får understiga vissa fastställda belopp.

Av den svenska bestämmelsen ska även framgå att solvenskapitalkravet i vissa särskilda fall kan bestämmas efter ett beslut om kapitaltillägg enligt bestämmelserna i artikel 37, se även avsnitt 13.3.3.

Ett försäkringsföretag ska täcka solvenskapitalkravet med en medräkningsbar kapitalbas som består av primärkapital och tilläggskapital. Den medräkningsbara kapitalbasen utgår från de kapitalbasposter som är tillgängliga, men tar även hänsyn till att det finns begränsningar när det gäller möjligheten att i den medräkningsbara kapitalbasen ta med poster som klassificerats som nivå 2 eller nivå 3. Poster som klassificerats som nivå 1 får alltid räknas med i sin helhet.

Den medräkningsbara kapitalbasen som ska täcka minimikapitalkravet utgår från samma tillgängliga kapitalbasposter, men får endast bestå av poster som ingår i primärkapitalet och som klassificerats som nivå 1 eller nivå 2. Detta betyder dels att poster i tilläggskapitalet inte får användas, dels att poster som klassificerats som nivå 3 inte får användas (se figur). Vid bestämmande av den medräkningsbara kapitalbasen som ska täcka minimikapitalkravet finns det dessutom särskilda begränsningar när det gäller poster som klassificerats som nivå 2.

Det nu gällande kravet på att ett försäkringsföretag vid varje tidpunkt ska ha en tillräcklig kapitalbas finns inte i Solvens IIdirektivet och utredningen föreslår därför inte att något sådant krav ska framgå av den svenska lagtexten, vilket dock inte ska tolkas som någon saklig skillnad jämfört med nu gällande rätt. Det framgår av skälsats 63 och artikel 102.1 att försäkringsföretaget ska ha en medräkningsbar kapitalbas som täcker solvenskapitalkravet på löpande basis med beaktande av alla förändringar i företagets riskprofil. Företagen ska beräkna solvenskapitalkravet och den medräkningsbara kapitalbasen åtminstone en gång om året, men måste dessutom övervaka sin solvenssituation löpande eftersom de måste göra en ny beräkning så snart som det sker betydande ändringar av riskprofilen. Detsamma måste gälla den medräkningsbara kapitalbas som ska täcka minimikapitalkravet, eftersom minimisolvenskravet inte får underskridas. Minimikapitalkravet ska, enligt artikel 129.4, beräknas och rapporteras minst en gång varje kvartal.

186

SOU 2011:68 Kapitalkrav

Utredningen har särskilt övervägt var bestämmelsen med krav på minsta kapitalbas ska placeras. De alternativ som diskuterats är att placera bestämmelsen i detta kapitel om kapitalbasen, i kapitlet om kapitalkrav eller i kapitlet om grundläggande bestämmelser om ett försäkringsföretags rörelse. Vid en samlad bedömning har utredningen stannat för att bestämmelsen med det grundläggande kravet på viss minsta kapitalbas bör finnas bland bestämmelserna om solvenskapitalkrav, minimikapitalkrav och garantibelopp.

Övriga allmänna bestämmelser

Utredningen föreslår att de övriga allmänna bestämmelserna om solvenskapitalkravet i Solvens II-direktivet – dvs. artiklarna 101.1 – 101.5, 102.1 och 102.2 tas in under fyra olika rubriker i den svenska lagtexten, i syfte att öka tydligheten och läsbarheten. Utredningens förslag innebär att den svenska lagtexten inte fullt ut kommer att följa den ordningsföljd som finns i direktivet. Utredningen föreslår dessutom att en del språkliga justeringar görs i samband med att de aktuella bestämmelserna i direktivet tas in i den svenska lagtexten. Skillnaderna mellan utformningen av bestämmelserna i direktivet och utformningen av den svenska lagtexten medför inga ändringar i sak.

Skyddsnivå

Under rubriken Skyddsnivå har utredningen samlat de svenska bestämmelser som föreslås för att genomföra de bestämmelser i Solvens II-direktivet som klargör den grundläggande skyddsnivån i regelverket, dvs. den acceptabla risknivån när det gäller risken för att försäkringsföretag inte kan infria sina åtaganden gentemot försäkringstagarna De aktuella bestämmelserna är

• bestämmelsen i artikel 101.2, om att solvenskapitalkravet ska beräknas under antagandet att företaget kommer att fortsätta att bedriva sin verksamhet enligt fortlevnadsprincipen,

• bestämmelserna i artikel 101.3 första stycket andra och tredje meningarna, om att solvenskapitalkravet ska täcka pågående verksamhet samt sådana nya åtaganden som förväntas tecknas inom de följande tolv månaderna och att solvenskapitalkravet

187

Kapitalkrav SOU 2011:68

enbart ska täcka ej förväntade förluster i den pågående verksamheten, samt

• bestämmelsen i artikel 101.3 andra stycket, om att solvenskapitalkravet ska motsvara konfidensnivån 99,5 procent för en ettårsperiod.

Utredningen föreslår att dessa tre bestämmelser skrivs ihop till en svensk bestämmelse, jfr. den beskrivning av kapitalkravet som finns i skäl 64 i Solvens II-direktivet. Utredningen anser att orden ”värdet av percentilen Value-at-Risk för kapitalbasen som motsvarar konfidensnivån 99,5 procent” bättre uttrycks genom orden så att företaget ska kunna infria sina framtida åtaganden gentemot försäkringstagarna om tolv månader med 99,5 procents sannolikhet (skyddsnivå)”. Utredningen anser inte att skillnaderna mellan utformningen av bestämmelserna i direktivet och utformningen av den svenska lagtexten medför några ändringar i sak.

Riskbaserat

Under rubriken Riskbaserat har utredningen samlat de svenska bestämmelser som föreslås för att genomföra de bestämmelser i Solvens II-direktivet som ytterst handlar om att solvenskapitalkravet ska vara riskbaserat, dvs.

• bestämmelsen i artikel 101.3 första stycket första meningen om att kalibreringen ska säkerställa att alla kvantifierbara risker beaktas,

• bestämmelsen i 101.5 om att effekterna av riskreduceringstekniker ska beaktas under vissa förutsättningar, och

• bestämmelsen i 101.4 om vilka risker som solvenskapitalkravet minst ska täcka.

Utredningen anser att det redan i inledningen av de svenska bestämmelserna om solvenskapitalkrav ska framgå att solvenskapitalkravet ska bestämmas utifrån företagets risker med hänsyn taget till effekterna av de riskreduceringstekniker som används, jfr. artikel 101.3 första stycket första meningen och artikel 101.5. Med en sådan bestämmelse uttrycks den grundläggande tanken om att

188

SOU 2011:68 Kapitalkrav

solvenskapitalkravet ska motsvara den i någon mening verkliga nettorisken.

Enligt artikel 101.3 första stycket ska solvenskapitalkravet ”kalibreras så att det säkerställs att alla kvantifierbara risker som försäkrings- eller återförsäkringsföretaget är exponerat för beaktas”. Det i direktivet använda ordet ”beakta” föreslås blir ersatt med orden ”med utgångspunkt i”, efter mönster från den nuvarande regleringen i försäkringsrörelselagen. Utredningen anser inte att ordet ”kalibrering” som används i direktivet behöver tas in i den svenska lagtexten, eftersom ordet inte tillför något i sak.

Enligt artikel 101.5 ska företagen ”beakta effekterna av riskreduceringstekniker, förutsatt att vederbörlig hänsyn tas till kreditrisken och andra risker i samband med användningen av sådana tekniker vid fastställandet av solvenskapitalkravet”. Utredningen anser att det räcker med att i den svenska bestämmelsen ange att hänsyn ska tas till ”effekterna av riskreduceringstekniker”. Att den samlade effekten vid användning av en riskreduceringsteknik, t.ex. användning av återförsäkring, består av såväl riskreducerande effekter som effekter i form av ökad risk till följd av tillkommande kreditrisk och andra risker är, enligt utredningen, en precisering som inte behöver framgå av lagtexten.

Den mer detaljerade uppräkningen i artikel 101.4 av vilka risker som solvenskapitalkravet minst ska täcka, ska enligt utredningen tas in i den svenska lagtexten. Som framgår av avsnitt 9.2.1 har utredningen valt att ersätta ordet ”teckningsrisk” som används i direktivet med ordet ”försäkringsrisk”. I den uppräkning som finns i direktivet återfinns teckningsrisk för liv-, skade- respektive sjukförsäkring. Enligt utredningen behöver en sådan detaljerad uppräkning av de olika varianterna av teckningsrisk inte finnas med i den allmänna bestämmelse som ska tas in i lagen. Enligt utredningen räcker det alltså med att denna allmänna bestämmelse innehåller ordet försäkringsrisker, som en samlingsbeteckning för de tre varianter av försäkringsrisker som solvenskapitalkravet minst ska täcka.

Uppräkningen av de risker som solvenskapitalkravet ska täcka är inte uttömmande, jfr. ordet ”minst” i artikel 101. 4, orden ”alla kvantifierbara risker” i artikel 101.3 och kommissionens förslag till genomförandeåtgärder.

Det bör här särskilt noteras att begreppet marknadsrisk endast omfattar risker på de finansiella marknaderna, jfr. definitionen av marknadsrisk i artikel 13.32 där marknadsrisk definieras som risken

189

Kapitalkrav SOU 2011:68

för förlust eller negativ förändring avseende den finansiella ställningen som direkt eller indirekt orsakas av svängningar i nivån eller volatiliteten när det gäller marknadspriserna för tillgångar, skulder och finansiella instrument.

Det bör även noteras att den operativa risk (på engelska operational risk) som omnämns i artikel 101.4 andra stycket beskrivs på ett sätt som avviker något från den definition av operativ risk som finns i direktivets s.k. definitionskatalog. I artikel 13.33 definieras operativ risk som risken för förlust till följd av att interna rutiner visat sig otillräckliga eller fallerat, orsakad av personal eller system eller av externa händelser. I den engelska versionen av direktivet anges följande: Operational risk means the risk of loss arising from inadequate or failed internal processes, personell or systems, or from external events. Av artikel 101.4 sista stycket framgår att den operativa risk som avses i den artikeln ska innefatta rättsliga risker, men inte risker till följd av strategiska beslut och ryktesrisker.

Beräkningsintervall

Under rubriken Beräkningsintervall har utredningen samlat de svenska bestämmelser som föreslås för att genomföra delar av de bestämmelser i Solvens II-direktivet som där placerats under rubriken Återkommande beräkningar, dvs. bestämmelserna i artikel 102.1 och 102.2.

Utredningen föreslår att bestämmelsen i artikel 102.1 första stycket om att solvenskapitalkravet ska beräknas minst en gång per år tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen i direktivet om att resultatet av den årliga beräkningen ska rapporteras till tillsynsmyndigheten ska enligt utredningen placeras tillsammans med övriga bestämmelser om rapportering, se kapitel 14.

Bestämmelsen i artikel 102.1 andra stycket om att företagen ska ha en medräkningsbar kapitalbas som täcker det senast rapporterade solvenskapitalkravet har behandlats ovan under rubriken Krav på tillräcklig kapitalbas.

Utredningen föreslår att bestämmelsen i artikel 102.1 tredje stycket om att försäkringsföretag fortlöpande ska ”övervaka beloppet av de medräkningsbara kapitalbasmedlen och solvenskapitalkravet” tas in bland övriga bestämmelser om företagsstyrning och riskhantering, se kapitel 12.

190

SOU 2011:68 Kapitalkrav

Utredningen föreslår att bestämmelsen i artikel 102.1 fjärde stycket om förnyad beräkning vid ändrad riskprofil ska tas in i lagtexten. Bestämmelsen om att resultatet av en sådan beräkning ska rapporteras till tillsynsmyndigheten ska enligt utredningen placeras tillsammans med övriga bestämmelser om rapportering, se kapitel 13.

Utredningen föreslår att bestämmelsen i artikel 102.2 om tillsynsmyndighetens möjlighet att kräva förnyad beräkning av solvenskapitalkravet, om det finns grundad anledning att anta att ett försäkringsföretags riskprofil förändrats väsentligt sedan dagen för den senaste rapporteringen av solvenskapitalkravet ska placeras tillsammans med övriga bestämmelser i tillsynskapitlet, se kapitel 13.

Alternativa metoder för beräkning av solvenskapitalkravet

Utredningen föreslår att bestämmelsen i artikel 100 andra stycket om att solvenskapitalkravet ska beräknas antingen enligt standardformeln eller med en intern modell ska placeras under en särskild rubrik i slutet av de allmänna bestämmelserna, för att markera att de allmänna bestämmelserna är en gemensam grund för beräkning enligt såväl standardformeln som enligt en intern modell. Med gemensam grund menas här att slutresultatet – oavsett beräkningsmetod – ska vara förenligt med de grundläggande kraven, dvs. att solvenskapitalkravet ska vara beräknat på ett sådant sätt att det kan anses täcka de risker som företaget är utsatt för, och att företaget därför med 99,5 procents sannolikhet under en ettårsperiod kommer att kunna infria sina åtaganden gentemot försäkringstagare.

Det bör understrykas att standardformeln bygger på standardiserade antaganden om risker och dess effekter, medan en fullständig intern modell ska bygga på ett företags unika riskprofil. Företag som väljer att använda en fullständig intern modell är därför oförhindrade att t.ex. välja en annan riskindelning än den som finns angiven i artikel 101.4. eller välja andra riskberoenden än de som gäller vid beräkning enligt standardformeln. Enligt utredningen finns det dock ingen motsättning mellan denna frihet och klarläggandet att de allmänna bestämmelserna också gäller vid användning av en intern modell. Det bör här också nämnas att företagens frihet inte är lika stor vid användande av partiella interna modeller, efter-

191

Kapitalkrav SOU 2011:68

som resultatet från en partiell intern modell måste kunna integreras i beräkningen enligt standardmodellen.

9.2.2 Standardformeln

Utredningens förslag:

Solvenskapitalkravet beräknat enligt standardformeln ska vara lika med summan av baskapitalkrav och kapitalkrav för operativ risk, minskat med justeringsbelopp.

Skäl för utredningens förslag:

Av artikel 103 i Solvens II-direktivet framgår det att solvenskapitalkravet ska vara lika med summan av

• Det primära solvenskapitalkravet.

• Kapitalkravet för operativ risk.

• Justeringsbelopp för förlusttäckningskapacitet hos försäkringstekniska avsättningar och uppskjutna skatter.

Bestämmelsen ska tas in i lagen med endast några mindre språkliga justeringar. Till skillnad från utformningen av motsvarande bestämmelse i kapitaltäckningslagen bör orden ”vara lika med” användas i den svenska lagtexten i stället för ordet ”motsvara” som använts i kapitaltäckningslagen. Anledningen till detta är att utredningen anser att samma ord bör användas i den nu aktuella bestämmelsen som i bestämmelsen om att de försäkringstekniska avsättningarna ska vara lika med summan av en bästa skattning och en riskmarginal. Vidare bör det i den svenska lagtexten förtydligas att de olika beståndsdelarna ska ”beräknas” enligt vissa utpekade bestämmelser.

När det sedan gäller frågan om termen ”primära solvenskapitalkravet” ska användas även i den svenska lagtexten gör utredningen följande överväganden. En användning av termen ”primära solvenskapitalkravet”, som är snarlik termen ”primärkapital” som används i reglerna om kapitalbas, skulle enligt utredningen skapa en viss risk för begreppsförvirring i den praktiska tillämpningen. Utredningen anser också att det skulle bli något förvirrande att i en och samma bestämmelse använda ordet ”solvenskapitalkrav” vid en beskrivning av det primära kravet, men bara ordet ”kapitalkrav” när det gäller

192

SOU 2011:68 Kapitalkrav

operativ risk. Till detta kommer att den engelska termen basic solvency capital requirement i den svenska översättningen ibland översatts till ”primära solvenskapitalkravet” och ibland översatts till det ”grundläggande solvenskapitalkravet”. Mot denna bakgrund har utredningen stannat för att begreppet baskapitalkrav ska användas i den svenska lagtexten, i stället för begreppet primära solvenskapitalkravet som används i direktivet.

Slutligen anser utredningen att preciseringarna i direktivet om att justeringsbeloppet ska bestämmas med hänsyn till förlusttäckningskapacitet i försäkringstekniska avsättningar och uppskjutna skatter inte behöver anges uttryckligen i den övergripande svenska bestämmelsen, eftersom detta framgår av den särskilda bestämmelsen om beräkning av justeringsbeloppet, jfr. avsnitt 9.2.15 nedan.

9.2.3 Beräkning av baskapitalkravet

Utredningens förslag: Baskapitalkravet ska beräknas genom en

justerad sammanläggning av kapitalkraven för varje riskkategori. Genom justeringen ska det säkerställas att baskapitalkravet är förenligt med den skyddsnivå som gäller för solvenskapitalkravet.

Skäl för utredningens förslag: Enligt artikel 104.1 första stycket i

Solvens II-direktivet ska det grundläggande solvenskapitalkravet omfatta ett antal uppräknade riskmoduler, ”aggregerade enligt punkt 1 i bilaga IV till direktivet”. I punkt 1 i bilaga IV till direktivet återfinns den matematiska formeln för baskapitalkravet och en s.k. korrelationsmatris som anger vilka antaganden som ska gälla för korrelationen mellan olika riskkategorier. Det kan här noteras att en formel för beräkning av baskapitalkravet också finns i kommissionens förslag till nivå 2-reglering, och att den formeln avviker från formeln i direktivet på det sättet att den också innehåller riskkategorin immateriella tillgångar. När det gäller definitionen av de övriga riskkategorierna och korrelationsantagandena hänvisas det i nivå 2-regleringen till bilaga IV i direktivet.

Enligt utredningens förslag ska varken formel eller korrelationsmatris tas in i den svenska lagtexten, eftersom svensk lagtext normalt inte innehåller formler och matriser. Eftersom såväl formeln som matrisen är av central betydelse i det nya regelverket har

193

Kapitalkrav SOU 2011:68

utredningen övervägt att i stället i lagen ta in en hänvisning till bilagan i direktivet, men avstått från detta mot bakgrund av bl.a. Lagrådets yttrande över regeringens lagrådsremiss om Investeringsfonder.6 För att det inte ska kunna ifrågasättas om Sverige har genomfört direktivet på ett korrekt sätt föreslår utredningen ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om den korrigering som ska ske enligt den föreslagna bestämmelsen. Utredningens förslag innebär alltså att den matematiska formeln jämte korrelationsmatrisen – om det bedöms nödvändigt – ska tas in i en förordning som beslutas av regeringen. Det kan här noteras att kapitaltäckningsförordningen innehåller tabeller med olika riskvikter.

Utredningen anser att bestämmelsen i artikel 104.1 första stycket kan uttryckas på det sättet att baskapitalkravet ska beräknas genom en justerad sammanläggning av de olika riskkategorierna. Med ordet justerad markeras att det inte endast handlar om en enkel summering av kapitalkraven för varje riskkategori. Mot bakgrund av vad som anges i artikel 104.3 och 104.4 anser utredningen att det av den svenska lagtexten uttryckligen ska framgå att justeringen ska göras på ett sådant sätt att baskapitalkravet är förenlig med den skyddsnivå som gäller för solvenskapitalkravet.

Bestämmelsen i artikel 104.5 om att samma utformning och specifikationer ska användas för alla försäkringsföretag, såväl i fråga om det primära solvenskapitalkravet som när det gäller förenklade beräkningar enligt artikel 109 behandlas nedan under rubriken Förenklade beräkningar.

Bestämmelsen i artikel 104.6 om att geografiska specifikationer i tillämpliga fall får användas beträffande katastrofrisker vid beräkning av livförsäkrings-, skadeförsäkrings- samt sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk är enligt utredningen av sådan detaljkaraktär att den inte behöver framgå av lagtexten. Närmare bestämmelser kring användningen av geografiska specifikationer vid beräkningen av kapitalkravet för katastrofrisk kommer troligen att framgå av nivå 2-regleringen, se avsnitt 9.6.

194

SOU 2011:68 Kapitalkrav

9.2.4 Riskkategorier i baskapitalkravet

Utredningens förslag:

De riskkategorier som minst ska ingå i beräkningen av baskapitalkravet är

1. livförsäkrinsgrisker,

2. skadeförsäkringsrisker,

3. sjuk-och olycksfallsförsäkringsrisker,

4. marknadsrisker och

5. motpartsrisker.

Skäl för utredningens förslag: I artikel 104.1 andra stycket i

Solvens II-direktivet finns en uppräkning av vilka individuella riskmoduler som minst ska ingå i det primära solvenskapitalkravet. Bestämmelsen ska tas in i FRL, med vissa språkliga justeringar.

I syfte att förenkla lagtexten föreslår utredningen att begreppet ”riskmodul” som används i direktivet ersätts med begreppet ”riskkategori”. Det bör dock noteras att begreppet riskmodul snarast tar sikte på själva beräkningen av den aktuella riskkategorin, medan begreppet riskkategori närmast tar sikte på det aktuella riskområdet.

Som framgått i avsnitt 9.2.1 har utredningen valt att använda begreppet försäkringsrisk, i stället för teckningsrisk som används i direktivet. Teckningsrisk definieras i artikel 13.30 som ”risken för förlust eller negativ förändring avseende försäkringsförpliktelsens värde till följd av felaktiga tariffer och antaganden om avsättningar”. Bestämmelsen i artikel 104.2 om att försäkrings- eller återförsäkringstransaktioner vid tillämpning av kategorierna för försäkringsrisk ska tilldelas den riskkategori som bäst motsvarar de underliggande tekniska riskerna behöver enligt utredningen inte uttryckligen framgå av lagtexten, eftersom fördelningen av risker på olika riskkategorier troligen kommer att regleras på nivå 2, se avsnitt 9.6.

195

Kapitalkrav SOU 2011:68

9.2.5 Beräkning av kapitalkrav för varje riskkategori

Utredningens förslag:

Beräkningen av kapitalkraven för varje riskkategori ska göras på ett sådant sätt att dessa kapitalkrav var för sig är förenliga med den skyddsnivå som gäller för solvenskapitalkravet.

Skäl för utredningens förslag: I artikel 104.3 i Solvens II-direkti-

vet anges följande. ”Genom tillämpning av korrelationskoefficienterna för aggregeringen av de riskmoduler som avses i punkt 1 och kalibrering av kapitalkraven för varje riskmodul erhålls ett övergripande solvenskapitalkrav som överensstämmer med principerna i artikel 101.” I artikel 104.4 anges följande. ”Var och en av de riskmoduler som avses i punkt 1 ska kalibreras med hjälp av ett värde för Value-at-Risk med konfidensnivån 99,5 procent för en ettårsperiod.”

Utredningen har tolkat de båda bestämmelserna på det sättet att den närmare beräkningen av kapitalkravet för varje riskkategori måste vara förenlig med den skyddsnivå som gäller för solvenskapitalkravet, och som framgår av de allmänna bestämmelserna i artikel 101. Mot denna bakgrund anser utredningen att en bestämmelse av sådan innebörd i den svenska lagtexten utgör ett tillräckligt genomförande av artikel 104.3 och 104.4.

9.2.6 Företagsspecifika parametrar

Utredningens förslag: Ett försäkringsföretag får använda före-

tagsspecifika parametrar vid beräkning av kapitalkravet för försäkringsrisker, om Finansinspektionen ger tillstånd till det.

Tillstånd får ges endast om parametrarna är relevanta för beräkningen av företagets solvenskapitalkrav, och de data som avses användas är lämpliga.

Skäl för utredningens förslag: Av artikel 104.7 första stycket i

Solvens II-direktivet framgår det att försäkringsföretag, när det gäller utformningen av standardformeln, får ersätta en undergrupp av dess parametrar med parametrar som är specifika för företaget i fråga när företaget beräknar teckningsriskmoduler för livförsäk-

196

SOU 2011:68 Kapitalkrav

ring, skadeförsäkring och sjukförsäkring, förutsatt att tillsynsmyndigheterna ger sitt godkännande.

Utredningen anser att bestämmelsen, med rätt omfattande språkliga justeringar, ska införas i den svenska lagtexten.

Möjligheten att använda företagsspecifika parametrar är enligt ordalydelsen i artikel 104.7 första stycket begränsad till ”undergrupp av parametrar” (på engelska subset of its parameters) i standardformeln. Vilka undergrupper av parametrar som avses framgår av EU-förordningen. Uppräkningen av skade-, liv- respektive sjuk- och olycksfallsförsäkring7 som finns i direktivet behöver enligt utredningen inte tas in i lagtexten, eftersom det räcker med att ange samlingsbegreppet försäkringsrisk.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den aktuella bestämmelsen i direktivet genomförs genom att det i lagen tas in en bestämmelse om att Finansinspektionen får tillåta att ett försäkringsföretag använder företagsspecifika parametrar vid beräkning av kapitalkrav för försäkringsrisker.

Av artikel 104.7 andra stycket i direktivet framgår det att de företagsspecifika parametrar som används ska kalibreras med stöd av interna uppgifter från det aktuella företaget eller med stöd av uppgifter som är omedelbart relevanta för den aktuella verksamheten (på engelska operations). Dessa senare uppgifter ska tas fram med användning av standardiserade metoder (på engelska standardised methods).8 Av tredje stycket i nyss nämnda artikel framgår det att tillsynsmyndigheten ska kontrollera att de uppgifter som används är fullständiga, exakta och lämpliga.

Bestämmelsen i artikel 104.7 andra stycket har av utredningen tolkats som ett krav på att en företagsspecifik parameter ska vara relevant för beräkning av företagets solvenskapitalkrav. Huruvida beräkningen i det enskilda fallet kommer att ske med användning av företagsinterna uppgifter, eller med användning av mer standardiserade uppgifter blir en fråga som i praktiken avgörs inom ramen för Finansinspektionens prövning.

Utredningen föreslår att även bestämmelsen i artikel 104.7 tredje stycket, med språkliga justeringar, tas in i den svenska lagtexten som en förutsättning för tillstånd att använda företagsspeci-

7 I avsnitt 9.2.9 föreslår utredningen att beteckningen sjuk- och olyckfallsförsäkring ska användas i den svenska regleringen i stället för endast sjukförsäkring som används i direktivet. 8 I den svenska versionen står det ”uppgifter som är omedelbart relevanta för sådana transaktioner som företaget genomför med användning av standardformler”, vilket enligt utredningen måste vara en missvisande översättning.

197

Kapitalkrav SOU 2011:68

fika parametrar. Utredningen anser här att ett lagkrav på att uppgifterna ska vara ”lämpliga” innefattar de krav på att uppgifterna också måste vara ”fullständiga och exakta” som anges i direktivet.

9.2.7 Skadeförsäkringsrisk

Utredningens förslag:

Kapitalkravet för skadeförsäkringsrisk ska beräknas med utgångspunkt i de risker som försäkringsföretaget är utsatt för till följd av den skadeförsäkringsverksamhet som företaget bedriver. Regeringen får föreskriva

1. vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen av skadeförsäkringsrisk, och

2. hur kapitalkravet närmare ska beräknas.

Skäl för utredningens förslag: Av artikel 105.2 första stycket i

Solvens II-direktivet framgår det att försäkringsriskmodulen för skadeförsäkring ska avspegla riskerna med skadeförsäkringsförpliktelser i fråga om de risker som täcks och de processer som används under utövandet av verksamheten.

Bestämmelsen ska enligt utredningen tas in i den svenska lagtexten, efter språkliga justeringar. De justeringar som föreslås har sin grund i en strävan efter en enkel, enhetlig och tydlig lagtext. Som framgått ovan anser utredningen att begreppet försäkringsrisk ska användas i stället för begreppet teckningsrisk, som används i direktivet.

Begreppet teckningsrisk definieras i artikel 13.32, som risken för förlust eller negativ förändring avseende försäkringsförpliktelsens värde till följd av felaktiga tariffer och antaganden om avsättningar. I artikel 105.2 första stycket talas om riskerna med skadeförsäkringsförpliktelser i fråga om de risker som täcks och de processer som används under utövandet av verksamheten. Mot denna bakgrund, och i syfte att skapa en enhetlig reglering av kapitalkravet för de olika riskkategorierna, anser utredningen att den svenska bestämmelsen ska uttryckas på det sättet att kapitalkravet för skadeförsäkringsrisk ska beräknas med utgångspunkt i de risker som försäkringsföretaget är utsatt för till följd av den skadeförsäkringsverksamhet som företaget bedriver.

198

SOU 2011:68 Kapitalkrav

Utredningen anser att bestämmelsen i artikel 105.2 andra stycket om att försäkringsriskmodulen ska beakta osäkerheten hos försäkringsföretagens resultat när det gäller de befintliga försäkrings- och återförsäkringsförpliktelserna samt sådana nya åtaganden som förväntas tecknas inom de följande tolv månaderna framgår redan av bl.a. den bestämmelse som utredningen föreslagit för att genomföra artikel 101.3 andra och tredje meningarna, jfr. avsnitt 9.2.1.

Av artikel 105.2 tredje stycket framgår det att kapitalkravet, i enlighet med punkt 2 i bilaga IV till direktivet, ska beräknas som en kombination av kapitalkrav för minst följande underkategorier av risker;

• risken för förlust eller för en negativ förändring av värdet av försäkringsskulderna till följd av variationer såväl i tidpunkter, frekvens och svårighetsgrad för de försäkrade händelserna som i tidpunkt och belopp för försäkringsersättningarna (premie- och reservrisker inom skadeförsäkring), och

• risken för förlust eller negativ förändring av värdet av försäkringsskulderna till följd av inträffandet av extrema eller exceptionella händelser (katastrofrisker inom skadeförsäkring)9.

Bestämmelserna är enligt utredningens bedömning på en sådan detaljnivå och av en sådan omfattning att de inte ska tas in i lagtext. Eftersom bestämmelserna emellertid är centrala i det nya regelverket anser utredningen att de bör framgå av föreskrifter som meddelas av regeringen, jfr. utredningens överväganden i avsnitt 5.2.2. Vid bedömningen har hänsyn tagits till att strukturen i direktivet är densamma när det gäller de övriga riskkategorierna, där bestämmelserna kring underkategorier av risker är ännu mer omfattande. Utredningen föreslår alltså att bestämmelsen genomförs genom att det i lagen tas in ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vilka underkategorier av risker som minst ska ingå i riskkategorin skadeförsäkringsrisk, och hur kapitalkravet närmare ska beräknas.

9 Beskrivningen i direktivet av att denna risk finns till följd av ”väsentlig osäkerhet i prissättnings- och avsättningsantaganden i fråga om extrema eller exceptionella händelser” är enligt utredningen missvisande, eftersom katastrofrisken inte kan hanteras genom justeringar i premie- eller reservsättning. Utredningen har därför valt att beskriva risken som en följd av ”inträffandet av” extrema eller exceptionella händelser.

199

Kapitalkrav SOU 2011:68

9.2.8 Livförsäkringsrisk

Utredningens förslag:

Kapitalkravet för livförsäkringsrisk ska beräknas med utgångspunkt i de risker som försäkringsföretaget är utsatt för till följd av den livförsäkringsverksamhet som företaget bedriver.

Regeringen får föreskriva

a) vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen av kapitalkravet för livförsäkringsrisk, och

b) hur kapitalkravet närmare ska beräknas.

Skäl för utredningens förslag:

Av artikel 105.3 i Solvens II-direktivet framgår det att teckningsriskmodulen för livförsäkring ska avspegla riskerna med livförsäkringsförpliktelser i fråga om de risker som täcks och de processer som används under utövandet av verksamheten.

Bestämmelsen ska enligt utredningen tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen ska utformas efter mönster från utredningens förslag till genomförande av motsvarande bestämmelse om kapitalkrav för skadeförsäkringsrisk, jfr. avsnitt 9.2.7 ovan. Utredningens förslag har grundats på de överväganden som redovisats i nyss nämnda avsnitt.

Av artikel 105.3 andra stycket framgår det att kapitalkravet, i enlighet med punkt 3 i bilaga IV till direktivet, ska beräknas som en kombination av kapitalkrav för minst följande undergrupper; risken för förlust eller negativ förändring av försäkringsskulderna till följd av

• ändrade nivåer och trender eller ändrad volatilitetsgrad beträffande dödlighet om ökad dödlighet leder till att försäkringsskulderna värde ökar (dödsfallsrisken),

• ändrade nivåer och trender eller ändrad volatilitetsgrad beträffande dödlighet, om minskad dödlighet leder till att försäkringsskuldernas värde ökar (livsfallsrisken),

• ändrade nivåer och trender eller ändrad volatilitetsgrad beträffande invaliditet, insjuknande och tillfrisknande (invaliditets- och sjukrisk),

200

SOU 2011:68 Kapitalkrav

• ändrade nivåer och trender eller ändrad volatilitetsgrad beträffande driftskostnader för försäkrings- och återförsäkringsavtal (driftskostnadsrisk vid livförsäkring),

• ändrade nivåer och trender beträffande omprövningar av skadelivräntor på grund av ändrade rättsliga förhållanden eller ändrad hälsostatus hos de försäkrade (omprövningsrisk),

• ändrade nivåer eller ändrad volatilitetsgrad beträffande uppehåll i premiebetalningarna, upphörande, förnyelse och återköp (annulationsrisk), eller

• inträffandet av extrema eller onormala händelser (katastrofrisker inom livförsäkring).

Bestämmelserna ska enligt utredningen genomföras efter mönster från genomförandet av motsvarande bestämmelse för skadeförsäkring, dvs. genom ett bemyndigande till regeringen. Se avsnitt 9.2.7 ovan.

Det bör avslutningsvis särskilt uppmärksammas att det i den svenska versionen av Solvens II-direktivet står att artikel 105.3 behandlar teckningsriskmodulen för skadeförsäkring, vilket är en uppenbar felskrivning eftersom artikeln behandlar teckningsriskmodulen för livförsäkring.

9.2.9 Sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk

Utredningens förslag:

Kapitalkravet för sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk ska beräknas med utgångspunkt i de försäkringsrisker som försäkringsföretaget är utsatt för till följd av den sjuk- och olycksfallsförsäkringsverksamhet som företaget bedriver.

Regeringen får föreskriva vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen av kapitalkravet för sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk.

Skäl för utredningens förslag: Av artikel 105.4 första stycket i

Solvens II-direktivet ska ” [M]odulen för teckningsrisk vid sjukförsäkring ge uttryck för risken vid tecknande av sjukförsäkringsförpliktelser, oberoende av om sjukförsäkring tekniskt sett fungerar på liknande sätt som livförsäkring […]”. Som framgått i avsnitt

201

Kapitalkrav SOU 2011:68

9.2.9 har utredningen ansett att ordet sjukförsäkring (på engelska health) som används i Solvens II-direktivet bör översättas till sjuk- och olycksfallsförsäkring.

Bestämmelsen i artikel 105.4 ska enligt utredningen tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen ska utformas efter mönster från utredningens förslag till genomförande av motsvarande bestämmelse om kapitalkrav för riskkategorin skadeförsäkringsrisk, jfr. avsnitt 9.2.7 ovan. Utredningens förslag har grundats på de överväganden som redovisats i nyss nämnda avsnitt.

Av artikel 105.4 andra stycket i Solvens II direktivet framgår det vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen, dvs. risken för förlust eller negativ förändring av försäkringsskulderna till följd av

• ändrade nivåer och trender eller ändrad volatilitetsgrad beträffande driftskostnaderna för försäkrings- eller återförsäkringsavtal,

• variation såväl i tidpunkter, frekvens och svårighetsgrad för de försäkrade händelserna som i tidpunkter och belopp för försäkringsersättningarna vid den tid då de tillhandahålls, eller,

• inträffandet av utbrott av större epidimier och onormal ackumulering av risker under sådana extrema förhållanden.

Bestämmelserna ska enligt utredningen genomföras efter mönster från genomförandet av motsvarande bestämmelse för skadeförsäkring, dvs. genom ett bemyndigande till regeringen. Se avsnitt 9.2.7 ovan.

När det gäller den närmare beräkningen av kapitalkravet för riskkategorin sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk bör det noteras att det inte – i motsats till vad som gäller för de övriga riskkategorierna – finns några närmare bestämmelser kring detta i bilaga IV till Solvens II-direktivet. Sådana bestämmelser finns i stället i EUförordningen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att bemyndigandet till regeringen endast ska avse vilka underkategorier av risker som ska tas med vid beräkningen, och alltså inte – som för övriga riskkategorier – också avse den närmare beräkningen av kapitalkravet.

202

SOU 2011:68 Kapitalkrav

9.2.10 Marknadsrisk

Utredningens förslag:

Kapitalkravet för riskkategorin marknadsrisk ska beräknas med utgångspunkt i de risker som försäkringsföretaget är utsatt för till följd av förändringar i marknadspriser.

Regeringen får föreskriva vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen av kapitalkravet för riskkategorin marknadsrisk.

Skäl för utredningens förslag:

Av artikel 105.5 första stycket första meningen i Solvens II-direktivet framgår det att marknadsriskmodulen ska avspegla risker till följd av nivåerna eller volatilitetsgraden hos marknadspriserna för finansiella instrument som påverkar värdet av företagets tillgångar och skulder.

Bestämmelsen i artikel 105.5 första stycket ska enligt utredningen tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen ska utformas efter mönster från utredningens förslag till genomförande av motsvarande bestämmelse om kapitalkrav för riskkategorin skadeförsäkringsrisk, jfr. avsnitt 9.2.7 ovan. Utredningens förslag har grundats på de överväganden som redovisats i nyss nämnda avsnitt.

I utredningens förslag har preciseringen i direktivet av att det ska vara fråga om ”risker till följd av nivåerna eller volatilitetsgraden hos marknadspriserna för finansiella instrument” tagits bort i syfte att inte i onödan tynga lagtexten. Det centrala i bestämmelsen är, enligt utredningen, att det ska vara fråga om marknadsprisförändringar som påverkar försäkringsföretagets ekonomiska ställning, dvs. förändringar i priset hos sådant som finns i försäkringsföretagets balansräkning oavsett om detta definieras som ett finansiellt instrument eller inte och oavsett om prisförändringen beror på ändrad prisnivå eller ändrad volatilitet (risknivå). Stöd för denna tolkning finns enligt utredningen i den definition av marknadsrisk som finns i artikel 13.31; risken för förlust eller negativ förändring avseende den finansiella ställningen som direkt eller indirekt orsakas av svängningar i nivån eller volatiliteten när det gäller marknadspriserna för tillgångar, skulder och finansiella instrument. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelsen i direktivet enklast kan uttryckas på det sättet att kapitalkravet ska beräknas med utgångspunkt i de risker som försäkringsföreta-

203

Kapitalkrav SOU 2011:68

get är utsatt för till följd av förändringar i marknadspriser. Att det endast kan vara fråga om marknadspriser på sådana poster som finns i solvensbalansräkningen följer av att det endast är risker som försäkringsföretaget är ”[…] utsatt för till följd av […]”. Utredningen anser inte att den föreslagna formuleringen av den svenska bestämmelsen i sak skiljer sig från bestämmelsen i direktivet.

Utredningen anser vidare att bestämmelsen i artikel 105.5 första stycket andra meningen om att riskmodulen för marknadsrisk korrekt ska avspegla bristande matchning mellan tillgångar och skulder särskilt i fråga om deras duration inte behöver framgå uttryckligen av lagtexten, eftersom detta får anses framgå redan av utredningens förslag till genomförande av artikel 101, jfr. avsnitt 9.2.1.

Av artikel 105.5 andra stycket i Solvens II-direktivet framgår det vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen, dvs. känsligheten hos värdena av tillgångar, skulder och finansiella instrument för

• ändringar i de durationsberoende räntesatserna eller deras volatilitet (ränterisk),

• ändringar av nivåerna på marknadspriserna för aktier eller dessas volatilitet (aktiekursrisk),

• ändringar av nivåerna på marknadspriserna för fastigheter eller dessas volatilitet (fastighetsrisk),

• kreditspreaden över den riskfria räntan (spreadrisk),

• ändringar av nivåerna på valutakurserna eller dessas volatilitet

(valutarisk), eller

• ytterligare risker för ett försäkringsföretag som härrör antingen från bristande diversifiering av tillgångsportföljen eller stor exponering för fallissemangsrisken för en enda emittent eller en grupp av emittenter med inbördes anknytning (koncentrationsrisk).

Några närmare bestämmelser kring beräkningen av kapitalkravet för riskkategorin marknadsrisk finns inte i bilaga IV till direktivet. Bestämmelserna ska därför enligt utredningen genomföras efter mönster från genomförandet av motsvarande bestämmelser för sjuk- och olycksfallsförsäkring, dvs. genom ett bemyndigande till regeringen som endast avser bestämmandet av underkategorierna av risk. Se avsnitt 9.2.9 ovan.

204

SOU 2011:68 Kapitalkrav

9.2.11 Motpartsrisk

Utredningens förslag:

Kapitalkravet för motpartsrisk ska beräknas med utgångspunkt i de risker som försäkringsföretaget är utsatt för till följd av förändringar i betalningsförmågan hos företagets motparter. Regeringen får föreskriva vilka underkategorier av risker som minst ska tas med vid beräkningen av kapitalkravet för riskkategorin motpartsrisk.

Skäl för utredningens förslag:

Av artikel 105.6 första stycket första meningen i Solvens II-direktivet framgår det att motpartsriskmodulen ska ge uttryck för möjligheten av förluster till följd av oväntat fallissemang eller försämrad kreditvärdighet som rör försäkrings- och återförsäkringsföretags motparter och gäldenärer under en följande tolvmånadersperiod.

Bestämmelsen i artikel 105.6 första stycket första meningen ska enligt utredningen tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen ska utformas efter mönster från utredningens förslag till genomförande av motsvarande bestämmelse om kapitalkrav för riskkategorin skadeförsäkringsrisk, jfr. avsnitt 9.2.7 ovan. Utredningens förslag har grundats på de överväganden som redovisats i nyss nämnda avsnitt.

I utredningens förslag har formuleringen i direktivet av att det ska vara fråga om ”[…] oväntat fallissemang eller försämrad kreditvärdighet” ersatts med den enklare formuleringen ”risker som företaget är utsatt för till följd av förändringar i betalningsförmågan”. Enligt utredningen är såväl oväntat fallissemang som försämrad kreditvärdighet ett resultat av förändrad betalningsförmåga.

Ordet fallissemang bör enligt utredningen undvikas, eftersom det saknas en tydlig definition av detta begrepp.10 Det bör här också noteras att begreppet motpartsrisk (på engelska counterparty default risk) inte definieras i direktivet, men att det finns en definition av begreppet kreditrisk (på engelska credit risk); risken för förlust eller negativ förändring avseende den finansiella ställningen till följd av svängningar i kreditvärdigheten (på engelska credit standing) hos emittenter, motparter och gäldenärer för vilka försäkringsföretag är exponerade i form av motparts (på engelska

10 Enligt utredningen kan det inte av direktivet utläsas om fallissemang ska likställas med det svenska konkurs-begreppet eller om det snarare handlar om det svenska begreppet obestånd.

205

Kapitalkrav SOU 2011:68

counterparty default risk)- eller spreadrisker eller koncentrationer av marknadsrisker. Av definitionen framgår det, enligt utredningen, att motpartsrisk i grunden handlar om svängningar i kreditvärdigheten.

Utredningen anser emellertid att inte heller ordet kreditvärdighet bör användas i lagtexten, eftersom det skulle kunna tolkas som att det endast handlar om ändringar i sådana kreditbetyg som är vanligt förekommande på de finansiella marknaderna. Utredningen anser att kreditvärdighet är synonymt med betalningsförmåga, och att kreditvärdighet kan ändras utan att detta nödvändigtvis får omedelbart genomslag i ändrat kreditbetyg. Den grundläggande tanken med bestämmelsen är, enligt utredningen, att försäkringsföretagen måste hålla ett kapital för den risk som kan finnas att motparter eller gäldenärer inte har förmåga att betala sina skulder till försäkringsföretagen, vilket i sin tur kan påverka försäkringsföretagets förmåga att infria sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. Innehållet i utredningens förslag till svensk bestämmelse skiljer sig alltså inte i sak från bestämmelsen i direktivet.

Utredningen har övervägt att inte ta med ordet motpart i den svenska lagtexten, eftersom de motparter som är av intresse i detta sammanhang rimligen borde vara gäldenärer, dvs. motparter som genom avtal eller på annat sätt är skyldiga att betala något till försäkringsföretaget. Eftersom det emellertid kan tänkas att betalningsskyldighet föreligger utan att motparten nödvändigtvis är gäldenär11, anser utredningen att båda begreppen bör tas med i den svenska lagtexten. Ett exempel är när motpartens betalningsskyldighet är villkorad av en viss händelse som ännu inte inträffat.

I utredningens förslag har slutligen preciseringen till ”under följande tolvmånadersperiod” tagits bort, eftersom denna begränsning framgår redan av utredningens förslag till genomförande av artikel 101, jfr avsnitt 9.2.1 under rubriken Skyddsnivån.

Av artikel 105.6 första stycket andra till fjärde meningarna och andra stycket i Solvens II-direktivet framgår det att motpartsriskmodulen ska

• täcka riskreducerande avtal som återförsäkringsarrangemang, värdepapperiseringar och derivat samt fordringar på förmedlare och varje annan kreditexponering som inte omfattas av underkategorin för spreadrisk,

11 I ett avtalsförhållande brukar den förpliktigade kallas gäldenär, medan den berättigade brukar kallas borgenär.

206

SOU 2011:68 Kapitalkrav

• ta vederbörlig hänsyn till säkerheter eller andra värdepapper som innehas av försäkrings- eller återförsäkringsföretaget eller för dess räkning, och de risker som är förknippade därmed, och

• för varje motpart beakta det berörda försäkrings- eller återförsäkringsföretagets samlade riskexponering för motparten i fråga, oberoende av den rättsliga formen av motpartens avtalsmässiga förpliktelser gentemot företaget.

Några närmare bestämmelser kring beräkningen av kapitalkravet för riskkategorin motpartsrisk finns inte i bilaga IV till direktivet. Bestämmelserna ska därför enligt utredningen genomföras efter mönster från genomförandet av motsvarande bestämmelser för sjuk- och olycksfallsförsäkring samt marknadsrisk, dvs. genom ett bemyndigande till regeringen som endast avser bestämmandet av underkategorierna av risk. Se avsnitt 9.2.9 ovan.

9.2.12 Justering av kapitalkrav för aktierisk

Utredningens förslag:

Justering av kapitalkravet för aktierisk

I syfte att motverka procykliska effekter ska kapitalkravet för aktierisk inom kapitalkravet för marknadsrisk justeras utifrån nivån på ett särskilt aktieindex jämfört med en vägd genomsnittsnivå för detta index.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om den beräkning som avses i ovanstående stycke.

Skäl för utredningens förslag:

Av artikel 106.1 i Solvens II-direktivet framgår det att undergruppen aktiekursrisk som beräknas enligt standardformeln ska innehålla en symmetrisk justering av det kapitalkrav för aktier som ingår i riskkategorin marknadsrisk. Av artikel 106.2 och 106.3 framgår det att justeringen

• ska baseras på en funktion av den nuvarande nivån på ett lämpligt aktieindex och en vägd genomsnittsnivå för detta index, där det vägda genomsnittet ska beräknas under en tillräckligt lång

207

Kapitalkrav SOU 2011:68

tidsperiod som ska vara densamma för alla försäkringsföretag, och

• inte får leda till användning av ett kapitalkrav för aktier som understiger eller överstiger standardkapitalkravet för aktier med mer än tio procent.

Genom bestämmelserna justeras kapitalkravet för aktier i relation till särskilda aktieindex, och innebär förenklat att kapitalkravet för aktierisken blir lägre i tider då aktier är lågt värderade i förhållande till sitt historiska genomsnitt och vice versa. Regleringen är avsedd att motverka s.k. procykliska effekter av regelverket.

Eftersom bestämmelsen avser en justering i beräkningen av kapitalkravet för en underkategori av risk kan det hävdas att bestämmelsen är på en sådan detaljnivå att den passar bättre i föreskrifter på lägre nivå än lagnivå. Mot detta ska dock ställas att bestämmelsen är central för att motverka procykliska effekter av regelverket och att den därför är av så principiell betydelse att den ska finnas i lag. Vid en samlad bedömning anser utredningen att en övergripande bestämmelse om justering av kapitalkravet för aktiekursrisk bör tas in i den svenska lagtexten, i kombination med ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om beräkningen. Det bör dock här noteras att närmare bestämmelser om beräkningen finns i EU-förordningen, och att bemyndigandet endast kan användas i den mån den svenska lagtexten, i ljuset av bestämmelserna i EU-förordningen, skulle anses vara ett otillräckligt genomförande av direktivet.

När det sedan gäller den närmare formuleringen av den övergripande bestämmelsen har utredningen strävat efter att uppnå likformighet vad gäller detaljeringsgraden i lagbestämmelser som behandlar beräkning enligt standardformeln.

9.2.13 Durationsbaserad metod för beräkning av aktierisk

Utredningens förslag: Finansinspektionen får tillåta att ett liv-

försäkringsföretag som erbjuder sådana pensionsförsäkringar som avses i 58 kap. 2 § inkomstskattelagen tillämpar en särskild metod (durationsbaserad metod) för att beräkna kapitalkravet för aktierisk inom kapitalkravet för marknadsrisk, om

208

SOU 2011:68 Kapitalkrav

1. företagets förvaltning av tillgångar som motsvarar dess åtaganden för pensionsförsäkringarna hålls åtskild från förvaltningen av företagets övriga tillgångar,

2. de försäkringstekniska avsättningarna enligt 5 kap. 1 § för pensionsförsäkringarna hålls åtskilda från företagets övriga avsättningar,

3. den verksamhet för vilken metoden används enbart bedrivs i Sverige,

4. den genomsnittliga durationen av skulderna som är kopplade till verksamheten överstiger 12 år,

5. företaget kan visa att försäkringstagarna och förmånstagarna ges en skyddsnivå som är likvärdig med den som gäller enligt 2 §, och

6. den durationsbaserade metoden är lämplig att använda med hänsyn till företagets solvens, likviditet och företagsstyrningssystem. Försäkringsföretag som använder den durationsbaserade metoden får inte byta beräkningsmetod till den metod som används enligt standardformeln. Efter ansökan från ett försäkringsföretag får dock Finansinspektionen ge tillstånd till ett sådant byte, om företaget kan visa att det finns godtagbara skäl för bytet.

Skäl för utredningens förslag: I artikel 304.1 b) i Solvens II-

direktivet finns det en särskild metod för beräkning av solvenskapitalkravet för aktierisk som bl.a.12 kan användas av livförsäkringsföretag som erbjuder pensionsförmåner som är knutna till att någon går i pension eller förväntar sig att gå i pension och där premierna för dessa företag är skattemässigt avdragsgilla för försäkringstagaren enligt nationell lagstiftning i den medlemsstat som har auktoriserat företaget.

Metoden, som kallas durationsbaserad aktiekursrisk, innebär att företaget under vissa omständigheter13 tillåts basera delar av beräkningen av solvenskapitalkravet för aktier på andra antaganden än de

12 Metoden kan också användas av livförsäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet med stöd av den s.k. optionen i artikel 4 i Tjänstepensionsdirektivet. Utredningen har föreslagit att Sverige inte längre ska utnyttja denna option, se kapitel 6 och 17. En annan sak är att utredningen föreslår ett fortsatt utnyttjande av optionen under en övergångsperiod för att så långt möjligt undvika ”onödiga” anpassningar till Solvens IIregleringen, jfr. kapitel 23. 13 Bl.a. krävs det att den genomsnittliga durationen på skulderna överstiger tolv år.

209

Kapitalkrav SOU 2011:68

som annars gäller. Företaget får basera riskberäkningen på en tidsperiod som överensstämmer med den typiska innehavsperioden för företagets placeringar i aktier, med en konfidensnivå som ger försäkringstagare och förmånstagare en skyddsnivå som är likvärdig med den som anges i Solvens II-direktivet14.

Av genomförandebestämmelserna framgår det att kapitalkravet för aktiekursrisk – för aktier noterade på börser inom EES eller OECD -beräknat enligt metoden för durationsbaserad aktiekursrisk ska beräknas utifrån en omedelbar nedgång i aktiekurserna om 22 procent, medan motsvarande kapitalkrav enligt standardformeln beräknas utifrån en nedgång om 39 procent15. För aktier noterade på andra börser16 är motsvarande stressnivåer 22 procent respektive 49 procent.

Av artikel 304.1 framgår att medlemsstaterna får auktorisera livförsäkringsföretag att tillämpa metoden, vilket av utredningen har tolkats som en valmöjlighet för medlemsstaterna. Utredningen anser att ett utnyttjande av möjligheten skulle bidra till konkurrensneutralitet mellan företag som erbjuder tjänstepensionsförmåner med tillämpning av Tjänstepensionsdirektivet och företag som erbjuder tjänstepensionsförsäkringar med tillämpning av Solvens II-direktivet. Mot denna bakgrund anser utredningen att Sverige bör utnyttja denna möjlighet.

Utredningen föreslår alltså att bestämmelserna i artikel 304.1 b ska tas in i lagen. Bestämmelsen bör utformas som en möjlighet för Finansinspektionen att under vissa förutsättningar tillåta livförsäkringsföretag att använda den durationsbaserade metoden. När det särskilt gäller kravet på separation föreslår utredningen att bestämmelsen utformas efter mönster från den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 8 § FRL om separation av tjänstepensionsförsäkring, eftersom de bakomliggande bestämmelserna i respektive EUdirektiv är likalydande. När det gäller kravet på att premierna ska vara skattemässigt avdragsgilla för försäkringstagarna anser utredningen att det är tillräckligt att det i lagen anges att det ska vara fråga om pensionsförsäkring enligt 58 kap. 2 § inkomstskattelagen. Bestämmelserna i artikel 304.1 andra stycket bör enligt utredningen utformas som ett krav på att den durationsbaserade metoden ska vara lämplig att använda med hänsyn till företagets solvens, likviditet och företagsstyrningssystem. Vid denna lämplighetsbedöm-

14 VaR 99,5 % över en ettårsperiod, jfr. artikel 101. 15 Notera även den särskilda justeringen av kapitalkravet för aktierisk i artikel 106. 16 Här bortses från aktieinnehav i anknutna företag.

210

SOU 2011:68 Kapitalkrav

ning förutsätts Finansinspektionen beakta de kriterier som anges i 304.1 andra stycket.

9.2.14 Kapitalkrav för operativ risk

Utredningens förslag:

Kapitalkravet för operativ risk ska beräknas med utgångspunkt i sådana operativa risker som försäkringsföretaget är utsatt för och som inte redan tagits med vid beräkningen av kapitalkravet för försäkringsrisker, marknadsrisk eller motpartsrisk.

Kapitalkravet för operativ risk ska beräknas till den skyddsnivå som gäller för solvenskapitalkravet.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om beräkningen av kapitalkravet för operativ risk.

Skäl för utredningens förslag:

Av artikel 107.1 första meningen i Solvens II-direktivet framgår det att kapitalkravet för operativ risk ska avspegla de operativa risker som inte redan beaktats inom de riskmoduler som avses i artikel 104.

Bestämmelsen ska införas i svensk lagtext med vissa språkliga justeringar. I likhet med utredningens övriga förslag till lagtext i detta avsnitt ska det i direktivet använda ordet ”avspegla” ersättas med orden ”med utgångspunkt i”, och ordet ”beaktats” ersättas med orden ”tagits med vid beräkningen av”. Begreppet operativ risk definieras i artikel 13.33 som risken för förlust till följd av att interna rutiner visat sig otillräckliga eller fallerat, orsakad av personal eller system eller av externa händelser. Enligt utredningen bör det här särskilt anmärkas att kapitalkravet för operativa risker alltså inte ska beräknas utifrån alla operativa risker, utan endast sådana operativa risker som inte redan beaktats vid beräkningen av kapitalkravet för de övriga riskkategorierna.

Bestämmelsen i artikel 107.1 andra meningen om att kravet ska kalibreras i enlighet med artikel 101.3 – dvs. de allmänna bestämmelserna om skyddsnivå – ska tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen behövs eftersom kapitalkravet för operativ risk inte är en underkategori av risk som på visst sätt aggregeras ihop till baskapitalkravet. Av artikel 107.2 och 107.3 första meningen framgår det att man vid beräkningen av kapitalkravet för operativ risk

211

Kapitalkrav SOU 2011:68

• i fråga om livförsäkringsavtal där försäkringstagarna står för placeringsrisken, ska ta hänsyn till de årliga driftskostnaderna för dessa försäkringsförpliktelser, och

• i fråga om annan försäkrings- och återförsäkringsverksamhet17än den som avses i föregående punkt ska ta hänsyn till den aktuella verksamhetens volym, uttryckt i premieintäkter och försäkringstekniska avsättningar.

Av artikel 107.3 andra meningen framgår det att kapitalkravet för operativ risk – i fråga om andra försäkrings- och återförsäkringstransaktioner än livförsäkringsavtal där försäkringstagarna står för placeringsrisken – inte ska överstiga 30 % av baskapitalkravet för sådana försäkringsrisker. Utredningen har tolkat bestämmelsen på det sättet att den motsatsvis innebär att kapitalkravet för operativ risk kan överstiga 30 procent av baskapitalkravet när det är fråga om fondförsäkring.

Dessa bestämmelser har av utredningen ansetts vara på en sådan detaljeringsnivå att de inte bör tas in i lagtexten, utan att det i stället ska ges ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om beräkningen av kapitalkravet för operativ risk. Bedömningen grundas på en strävan att uppnå likformighet vad gäller detaljeringsgraden i lagbestämmelser som behandlar beräkning enligt standardformeln. Det bör noteras att närmare bestämmelser om beräkningen av kapitalkravet för operativ risk finns i EU-förordningen, och att bemyndigandet endast kan användas i den mån den svenska lagtexten, i ljuset av bestämmelserna i EUförordningen, skulle anses vara ett otillräckligt genomförande av direktivet.

9.2.15 Justeringsbelopp

Utredningens förslag:

Justeringsbelopp

Det justeringsbelopp som ska användas i standardformeln ska motsvara den minskning av kapitalförlust som beror på att

17 Utredningen har valt att använda begreppet verksamhet i stället för begreppet ”transaktioner” som används i direktivet. I den engelska versionen används ordet operations.

212

SOU 2011:68 Kapitalkrav

1. försäkringsföretagets åtaganden gentemot försäkringstagare minskar på grund av villkoren i försäkringsavtalet,

2. försäkringsföretagets uppskjutna skatt minskar, eller

3. en kombination av 1 och 2.

Skäl för utredningens förslag:

Enligt artikel 108 första stycket i Solvens II-