Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade1 den 18 februari 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur Europarlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) ska genomföras i svensk rätt.

Den 1 april 2010 förordnades Daniel Barr att från samma dag vara särskild utredare. Samma dag förordnades ett flertal experter och sekreterare. Utredningen antog namnet Solvens II-utredningen (Fi 2010:01).

I arbetet har som experter medverkat Bengt von Bahr, Tomas Flodén, Karin Friberg, Lena Friman Blomgren, Ann-Kristin Marinica, Håkan Nyholm, Nils Henrik Schager, Claes Thimrén samt från och med den 1 april 2010 till och med den 31 maj 2011 Jianying Liu-Wijkander och från och med den 1 juni till och med den 31 augusti Eva Furberg.

Sekreterare har varit Patric Thomsson samt, från och med den 1 april 2010 till och med den 30 september 2011 Maria Westerberg, från och med den 1 april 2010 till och med den 31 december 2010 Håkan Tobiasson, från och med den 15 november 2010 till och med den 30 augusti 2011 Charlotta Carlberg och från och med den 1 mars 2011 till och med den 30 september 2011 Johan Barrefelt. Patric Thomsson har varit huvudsekreterare.

Härmed överlämnas betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68).

Stockholm i oktober 2011

Daniel Barr

/Patric Thomsson

1 Dir 2010:14

Innehåll

I Uppdraget, utredningsarbetet och dispositionen i betänkandet

1 Uppdraget ................................................................. 25

2 Utredningsarbetet ...................................................... 27

3 Dispositionen i betänkandet ........................................ 29

3.1 Indelning i två delar ................................................................. 29 3.2 Indelning i avsnitt .................................................................... 29

3.3 Indelning i kapitel .................................................................... 30 3.4 Dispositionen inom respektive kapitel................................... 31

3.5 Förkortningar och förenklingar m.m. .................................... 31 3.6 Användningen av bedömnings- och förslagsrutor................. 32

II Bakgrund, tillämpningsområde och några

utgångspunkter

4 Bakgrund och sammanfattning .................................... 33

4.1 Solvens I m.m........................................................................... 33 4.2 Solvens II.................................................................................. 34

4.3 Regleringsprocessen och övergripande struktur.................... 35 4.4 För- och nackdelar med nuvarande solvensregler.................. 37

4.5 Målet med regleringen ............................................................. 39

5

Innehåll SOU 2011:68

4.6 Principer bakom Solvens II .....................................................39 4.7 Paralleller till bankregleringen.................................................41

4.8 Närmare om innehållet i de tre pelarna...................................42 4.8.1 Pelare I...........................................................................43 4.8.2 Pelare II .........................................................................45 4.8.3 Pelare III........................................................................46 4.9 Tjänstepensionsverksamhet.....................................................47 4.10 Mindre försäkringsbolag..........................................................49

4.11 Effekter av regleringen.............................................................50

5 Principiella lagtekniska utgångspunkter ........................55

5.1 Regleringsteknik.......................................................................55 5.1.1 Inledning........................................................................55 5.1.2 EU-regelverket..............................................................55 5.1.3 Svensk normgivning......................................................57 5.1.4 Lamfallussymodellen ....................................................57 5.1.5 Ny tillsynsordning ........................................................60 5.1.6 Lissabon-fördraget........................................................61 5.1.7 Omnibus II och EIOPA-förordningen.......................62 5.1.8 Genomförande av några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena................................64 5.2 Överväganden och förslag .......................................................66 5.2.1 Förhållandet mellan nationell reglering och gemenskapsregler ..........................................................66 5.2.2 Nivå 1-regleringen ........................................................68 5.2.3 Nivå 2-regleringen ........................................................72 5.2.4 Ingen särskild lag om solvens.......................................73 5.2.5 Konsolideringen............................................................74

5.3 Proportionalitetsprincipen.......................................................75 5.3.1 Inledning........................................................................75 5.3.2 Kort om proportionalitetsprincipen i svensk rätt.......75 5.3.3 Proportionalitetsprincipen i Solvens II-direktivet......76 5.3.4 CEIOPS (EIOPA:s) råd om proportionalitetsprincipen ...........................................77 5.3.5 Överväganden och förslag ............................................78

6

Innehåll

5.3.6 Kollektiva försäkringar och proportionalitetsprincipen ........................................... 80

5.4 Stabilitetsprincipen .................................................................. 83 5.4.1 Inledning ....................................................................... 83 5.4.2 Det nya solvensregelverket ersätter stabilitetsprincipen ....................................................... 84

6 Tillämpningsområdet .................................................. 85

6.1 Tjänstepensionsverksamhet .................................................... 85 6.1.1 Bakgrund ....................................................................... 85 6.1.2 Svenska tjänstepensionsinstitut ska finnas kvar ......... 97 6.1.3 Två EU-regelverk för tjänstepensionsverksamhet är möjliga....................................................................... 98 6.1.4 Båda regleringarna är lämpliga ................................... 100 6.1.5 Utnyttjandet av den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet .......................................... 102 6.1.6 Pensionsstiftelser och andra tryggandeformer m.m.............................................................................. 103 6.1.7 Flexibla möjligheter att övergå till att omfattas av annan reglering............................................................ 105 6.2 Undantag beroende på typ av verksamhet ........................... 105 6.2.1 Undantagen verksamhet............................................. 108 6.3 Undantag beroende på storlek .............................................. 111 6.3.1 Inledning ..................................................................... 111 6.3.2 Olika regleringsnivåer beroende av storlek............... 113 6.3.3 Reglering av mindre försäkringsföretag .................... 114 6.3.4 Undantag för mikroförsäkringsföretag..................... 116 6.3.5 Utformning av särregler för mindre försäkringsföretag....................................................... 117 6.3.6 Placering av särregler för mindre försäkringsföretag....................................................... 118 6.3.7 Proportionalitetsprincipen......................................... 119 6.4 Captive-verksamhet ............................................................... 120 6.4.1 Inledning ..................................................................... 120 6.4.2 Definition av captivebolag ......................................... 120 6.4.3 Ingen särskild reglering kring proportionalitetsprincipen och captivebolagen ........ 121

7

Innehåll SOU 2011:68

6.4.4 Mindre captivebolag för försäkring ska följa nationell reglering .......................................................122

III Pelare I – Kvantitativa regler

7 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar .................................123

7.1 Värdering ................................................................................123 7.1.1 Bakgrund .....................................................................123 7.1.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..........................124 7.1.3 Värdering till verkligt värde........................................127 7.1.4 Proportionalitetsprincipen .........................................128 7.1.5 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)..................................129

7.2 Försäkringstekniska avsättningar..........................................132 7.2.1 Bakgrund .....................................................................132 7.2.2 Behandlingen av nuvarande bestämmelser ................139 7.2.3 Allmänna bestämmelser..............................................141 7.2.4 Värdering av försäkringstekniska avsättningar .........143 7.2.5 Vissa övriga krav vid värdering av försäkringstekniska avsättningar................................148 7.2.6 Särskilt om värdering av finansiella garantier och optioner .......................................................................149 7.2.7 Värdering utifrån homogena riskgrupper..................150 7.2.8 Krav på interna processer och metoder för att säkerställa datakvaliteten ............................................151 7.2.9 Approximationer.........................................................151 7.2.10 Jämförelse med gjorda erfarenheter...........................153 7.2.11 Tillsynsåtgärder...........................................................153 7.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2) .............................................154 7.3.1 Allmänna bestämmelser..............................................154 7.3.2 Datakvalitet .................................................................155 7.3.3 Metodologi för beräkning av försäkringstekniska avsättningar..................................................................155 7.3.4 Kassaflödesprognoser .................................................156 7.3.5 Riskmarginal................................................................157

8

Innehåll

7.3.6 Uppdelningen av hedgningsbara och ickehedgningsbara åtaganden............................................ 158 7.3.7 Relevanta riskfria räntestrukturer.............................. 158 7.3.8 Riskgrupper................................................................. 159 7.3.9 Proportionalitet och förenklingar ............................. 160

8 Investeringar............................................................ 161

8.1 Bakgrund ................................................................................ 161 8.1.1 Några för- och nackdelar med nuvarande regleringen................................................................... 162 8.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..................................... 163 8.2.1 Närmare om aktsamhetsprincipen ............................ 164 8.3 Överväganden och förslag..................................................... 166 8.3.1 Grundläggande principer för samtliga tillgångar ...... 166 8.3.2 Vissa begränsningar .................................................... 169 8.3.3 Principer för tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar ............................... 170 8.3.4 Principer för tillgångar som motsvarar avsättningar för vissa förmåner i livförsäkringsavtal....................................................... 172 8.3.5 Investeringsfrihet........................................................ 173 8.3.6 Tillgångarnas förvaring m.m. ..................................... 173 8.3.7 Bemyndiganden .......................................................... 174 8.4 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................ 175

9 Kapitalkrav .............................................................. 177

9.1 Bakgrund ................................................................................ 177 9.1.1 Beräkningen av SCR................................................... 179 9.1.2 Beräkning enligt standardformeln ............................. 180 9.1.3 Beräkningen av MCR ................................................. 183 9.1.4 Tillsyn och tillsynsåtgärder........................................ 183 9.2 Solvenskapitalkrav.................................................................. 184 9.2.1 Allmänna bestämmelser ............................................. 184 9.2.2 Standardformeln ......................................................... 192 9.2.3 Beräkning av baskapitalkravet.................................... 193 9.2.4 Riskkategorier i baskapitalkravet............................... 195

9

Innehåll SOU 2011:68

9.2.5 Beräkning av kapitalkrav för varje riskkategori.........196 9.2.6 Företagsspecifika parametrar .....................................196 9.2.7 Skadeförsäkringsrisk...................................................198 9.2.8 Livförsäkringsrisk .......................................................200 9.2.9 Sjuk- och olycksfallsförsäkringsrisk ..........................201 9.2.10 Marknadsrisk...............................................................203 9.2.11 Motpartsrisk................................................................205 9.2.12 Justering av kapitalkrav för aktierisk .........................207 9.2.13 Durationsbaserad metod för beräkning av aktierisk .......................................................................208 9.2.14 Kapitalkrav för operativ risk.......................................211 9.2.15 Justeringsbelopp..........................................................212 9.2.16 Förenklingar av standardformeln...............................214 9.2.17 Möjlighet för Finansinspektionen att i enskilda fall kräva företagsspecifika parametrar ......................216

9.3 Minimikapitalkrav ..................................................................217 9.3.1 Allmänna bestämmelser..............................................217 9.4 Garantibelopp.........................................................................222 9.5 Övergångsregler .....................................................................224

9.6 Översikt kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2) .............................................225 9.6.1 Beräkningar med användning av standardformelen ........................................................226 9.6.2 Bestämmelser om beräkning av minimikapitalkravet och garantibelopp .....................228

10 Interna modeller.......................................................229

10.1 Bakgrund.................................................................................229 10.1.1 Inledning......................................................................229 10.1.2 Grundläggande krav på en intern modell ..................230 10.1.3 Särskilda krav på en partiell intern modell.................232 10.1.4 Ansökningsförfarandet och tillsynsmyndighetens prövning.......................................................................232 10.2 Överväganden och förslag .....................................................233 10.2.1 Allmänna bestämmelser..............................................233 10.2.2 Partiella interna modeller............................................234 10.2.3 Förutsättningar för tillstånd m.m. .............................235

10

Innehåll

10.2.4 Användning................................................................ 238 10.2.5 Statistisk kvalitet........................................................ 239 10.2.6 Diversifiering ............................................................. 243 10.2.7 Framtida åtgärder av företagsledningen................... 244 10.2.8 Kalibrering ................................................................. 245 10.2.9 Resultatanalys ............................................................ 246 10.2.10 Validering .................................................................. 247 10.2.11 Dokumentation......................................................... 248 10.2.12 Tillsyn ........................................................................ 249

10.3 Översikt kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)............................................. 249

11 Kapitalbas ............................................................... 251

11.1 Bakgrund ................................................................................ 251

11.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..................................... 253 11.2.1 Vad består kapitalbasen av?........................................ 254 11.2.2 Klassificering av kapitalbasposter .............................. 255 11.2.3 Några särskilda svenska frågor................................... 256 11.2.4 Kapitalbasens sammansättning .................................. 256 11.2.5 Klassificering av poster i kapitalbasen utifrån egenskaper och kriterier............................................. 261 11.2.6 Krav för medräkning i kapitalbasen........................... 268 11.2.7 Separata fonder ........................................................... 269 11.2.8 Proportionalitetsprincipen......................................... 270

11.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................ 271

IV Pelare II – Kvalitativa regler

12 Krav på företagsstyrning............................................ 275

12.1 Inledning................................................................................. 275 12.1.1 Övergripande frågor och organisationsfrågor .......... 276 12.1.2 Särskilt om Egen risk- och solvensbedömning......... 277

12.2 Inledande bestämmelser ........................................................ 279 12.2.1 Inga krav på viss organisationsstruktur eller hierarki mellan funktioner ......................................... 279

11

Innehåll SOU 2011:68

12.2.2 Neutral terminologi i förhållande till standarder och ramverk m.m................................281 12.2.3 Neutral terminologi i förhållande till andra delar av den finansiella sektorn ............................283 12.2.4 Förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorganets ansvar .....................................................................283 12.2.5 Krav på företagsstyrning .......................................286 12.2.6 Nuvarande krav på riktlinjer .................................289 12.2.7 God försäkringsstandard.......................................290 12.2.8 Lämplighetskrav för personer i ledningen och i andra centrala funktioner ...................................295 12.2.9 Krav på system för riskhantering..........................298 12.2.10 Risker och krav på innehåll i styrdokument........302 12.2.11 Krav på styrkande av att bestämmelserna om placeringar uppfylls...............................................304 12.2.12 Krav på funktion för riskhantering......................304 12.2.13 Riskhanteringsfunktionens särskilda ansvar när en intern modell används ...............................305 12.2.14 Krav på rutiner för upptäckt och rapportering av försämrade ekonomiska förhållanden .............306 12.2.15 Krav på godkännande av ansökan ........................307

12.3 Egen risk- och solvensbedömning ........................................308 12.3.1 Krav på Egen risk- och solvensbedömning ...............308 12.3.2 Krav på processer för bedömning av kapitalbehovet .............................................................310 12.3.3 Särskilda krav vid användning av en intern modell ...311 12.3.4 Krav på integrering i företagets strategiska beslutsprocesser ..........................................................312 12.3.5 Krav på regelbundna bedömningar m.m....................313 12.3.6 Krav på rapportering...................................................313 12.3.7 Skillnad mellan olika kapitalberäkningar ...................314

12.4 Särskilt om vissa system och funktioner m.m. .....................315 12.4.1 Krav på system för internkontroll .............................315 12.4.2 Funktion för regelefterlevnad ....................................316 12.4.3 Krav på funktion för internrevision m.m. .................318 12.4.4 Aktuariefunktionen ....................................................319 12.4.5 Aktuariens roll och skadeståndsfrågan......................321 12.4.6 Uppdragsavtal..............................................................322 12.4.7 Villkor om tillsyn i uppdragsavtal..............................325

12

Innehåll

12.5 Förmånsrätt och register ....................................................... 326 12.5.1 Bakgrund ..................................................................... 326 12.5.2 Nuvarande bestämmelser ........................................... 327 12.5.3 Överväganden och förslag.......................................... 328 12.6 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2)............................................. 332

13 Tillsyn..................................................................... 335

13.1 Bakgrund ................................................................................ 335

13.2 Utgångspunkter ..................................................................... 337 13.2.1 Allmän utgångspunkt ................................................. 337 13.2.2 Huvudsyftet med tillsynen ........................................ 338 13.2.3 Finansiell stabilitet och procyklikalitet ..................... 339 13.2.4 Allmänna principer för tillsynen................................ 340 13.2.5 Proportionalitet .......................................................... 342 13.2.6 Tillsynsmyndigheter och tillsynens omfattning....... 342 13.2.7 Öppenhet och ansvar.................................................. 344 13.2.8 Förbud mot att vägra att godkänna återförsäkrings- och retrocessionsavtal..................... 346 13.2.9 Tillsyn över filialer i en annan medlemsstat.............. 346 13.3 Allmänna regler...................................................................... 347 13.3.1 Allmänna tillsynsbefogenheter .................................. 347 13.3.2 Granskningsprocessen................................................ 349 13.3.3 Kapitaltillägg ............................................................... 351 13.3.4 Tillsyn över funktioner och verksamhet som omfattas av uppdragsavtal .......................................... 354 13.3.5 Överlåtelse av försäkringsbestånd ............................. 355

13.4 Informationsutbyte m.m. ...................................................... 355 13.4.1 Konfidentiell information och informationsutbyte..................................................... 355 13.5 Enhetlighet i tillsynen............................................................ 358

13.6 Skyldighet för revisorer ......................................................... 359 13.7 Tillsynen över de försäkringstekniska avsättningarna......... 360 13.7.1 Lämplig nivå på de försäkringstekniska avsättningarna ............................................................. 360

13

Innehåll SOU 2011:68

13.7.2 Krav på ökning av de försäkringstekniska avsättningarna..............................................................361

13.8 Tillsynen över en intern modell.............................................362 13.8.1 Plan vid bristande efterlevnad ....................................362 13.8.2 Krav på beräkning med intern modell .......................363 13.8.3 Krav på verifierande beräkningar ...............................364 13.8.4 Särskild övergångsplan................................................365

13.9 Försäkringsföretag i svårigheter............................................366 13.9.1 Inskränkningar i ett försäkringsföretags förfoganderätt över tillgångar ....................................366 13.9.2 Krav på åtgärder när ett försäkringsföretag inte uppfyller solvenskapitalkravet....................................369 13.9.3 Särbestämmelser vid exceptionella omständigheter............................................................370 13.9.4 Finansinspektionens befogenheter vid försämrad finansiell ställning .......................................................371 13.9.5 Förbud mot att i vissa fall utfärda intyg ....................372 13.9.6 Återkallelse av tillstånd...............................................373 13.10 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2) ...........................................376

V Pelare III – Transparans och marknadsdiciplin

14 Rapportering och offentliggörande..............................377

14.1 Krav på rapportering till Finansinspektionen.......................377 14.1.1 Bakgrund .....................................................................377 14.1.2 Rapporter från försäkringsföretag .............................377 14.1.3 Rapporteringsskyldighet när kapitalkrav inte uppfylls ........................................................................380 14.1.4 Skyldighet att ge in en åtgärdsplan ............................381 14.1.5 Skyldighet att ge in en finansiell saneringsplan.........382 14.1.6 Krav på innehållet i en åtgärdsplan och i en finansiell saneringsplan ...............................................383 14.2 Krav på försäkringsföretag att offentliggöra vissa uppgifter..................................................................................383 14.2.1 Bakgrund .....................................................................383 14.2.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..........................384

14

Innehåll

14.2.3 Rapport om verksamhet och solvens ........................ 385 14.2.4 Innehåll........................................................................ 386 14.2.5 Undantag från krav på offentliggörande ................... 388 14.2.6 Uppdateringar............................................................. 389 14.2.7 Styrdokument och godkännande............................... 393 14.2.8 Rapport om verksamhet och solvens på gruppnivå..................................................................... 393 14.2.9 Innehåll på gruppnivå ................................................. 395 14.2.10 Särskilt om proportionalitet................................. 396 14.2.11 Bemyndiganden .................................................... 396 14.2.12 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2): ................................ 397

VI Gruppfrågor

15 Försäkringsgrupper – Tillämpning och kapitalkrav........ 401

15.1 Tillämpningsområdet............................................................. 401 15.1.1 Överväganden och förslag.......................................... 409 15.1.2 Ordningsföljd i kapitlet om försäkringsgrupper ...... 409 15.1.3 Placering av definitioner............................................. 410 15.1.4 Särskilda definitioner för försäkringsgrupper........... 410 15.1.5 Definition av försäkringsgrupp samt tillämpliga bestämmelser............................................................... 413 15.1.6 Övriga företag i en försäkringsgrupp ........................ 415 15.1.7 Definitioner av grupptillsynsmyndighet och tillsynskollegium......................................................... 416 15.1.8 Nya svenska definitioner............................................ 417 15.1.9 Dominerande inflytande ............................................ 418 15.1.10 Undantag för företag med ägarintresse som omfattas av reglerna om finansiella konglomerat ..... 419 15.1.11 Vissa begränsningar .............................................. 419 15.1.12 Ledande försäkringsföretag på gemenskapsnivå .......................................................... 422 15.1.13 Undantag från rapportering när det ledande företaget omfattas av bestämmelserna för finansiella konglomerat .............................................. 425 15.1.14 Grupptillsyn på nationell nivå.............................. 426 15.1.15 Moderföretag med ägarintressen från flera medlemsstater ............................................................. 430

15

Innehåll SOU 2011:68

15.2 Kapitalkrav..............................................................................430 15.2.1 Bakgrund .....................................................................430 15.2.2 Solvens II-direktivets bestämmelser..........................431 15.2.3 Kapitalbaskravet på gruppnivå ...................................433 15.2.4 Beräkningsmetoder .....................................................434 15.2.5 Värdering .....................................................................435 15.2.6 Gruppbaserad medräkningsbar kapitalbas.................435 15.2.7 Gruppbaserat solvenskapitalkrav ...............................437 15.2.8 Grundläggande principer – proportionell andel........438 15.2.9 Grundläggande principer – elimineringar i den medräkningsbara gruppbaserade kapitalbasen ..........440 15.2.10 Gruppintern modell..............................................442 15.2.11 Kapitaltillägg på gruppnivå...................................442 15.2.12 Anknutna försäkrings- och återförsäkringsföretag.................................................443 15.2.13 Mellanliggande försäkringsholdingföretag..........444 15.2.14 Anknutna försäkringsföretag i land utanför EES...............................................................................445 15.2.15 Anknutna kreditinstitut, värdepappersföretag och finansiella institut.................................................446 15.2.16 Tillgång till nödvändiga data saknas ....................448 15.2.17 Solvens på gruppnivå för försäkringsholdingföretag ..........................................449 15.3 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................450

16 Försäkringsgrupper – Tillsyn och företagsstyrning m.m. .......................................................................453

16.1 Riskkoncentrationer och transaktioner inom en grupp ......453 16.1.1 Inledning......................................................................453 16.1.2 Riskkoncentrationer och transaktioner inom en grupp............................................................................454 16.2 Företagsstyrning inom en försäkringsgrupp ........................457 16.2.1 Inledning......................................................................457 16.2.2 Företagsstyrningssystem ............................................457 16.2.3 Ansvar för gruppgemensam risk- och solvensbedömning.......................................................459 16.2.4 En gemensam risk- och solvensbedömning både på gruppnivå och dotterföretagsnivå .........................460

16

Innehåll

16.2.5 Ledningen i ett försäkringsholdingföretag ............... 461

16.3 Rapport om verksamhet och solvens på gruppnivå ............. 462 16.3.1 Rapportering för försäkringsgruppen ....................... 462 16.3.2 Innehåll i rapporten .................................................... 463 16.4 Grupptillsyn ........................................................................... 464 16.4.1 Inledning ..................................................................... 464 16.4.2 Överväganden och förslag.......................................... 465 16.4.3 Regler om tillsyn......................................................... 465 16.4.4 Sammanhållen reglering av gruppfrågorna................ 465 16.4.5 Grupptillsynsmyndighet ............................................ 466 16.4.6 När Finansinspektionen ska vara grupptillsynsmyndighet ............................................. 467 16.4.7 Grupptillsynsmyndighet när det finns alternativ ..... 468 16.4.8 Upphörande av särskilt system för samråd vid grupptillsyn ................................................................. 470 16.4.9 Försäkringsgrupper och proportionalitetsprincipen ......................................... 472

16.5 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (nivå 2):............................................ 472

VII Reglering av tjänstepensionsföretag

17 Reglering av tjänstepensionsföretag ........................... 475

17.1 Inledning................................................................................. 475

17.2 Ny lag om tjänstepensionsrörelse......................................... 475 17.3 Allmänna utgångspunkter ..................................................... 477

17.4 Definitioner............................................................................ 478 17.4.1 Tjänstepensionsrörelse ............................................... 478 17.4.2 Tjänstepensionsförmån .............................................. 479 17.4.3 Tjänstepensionstecknare och tjänstepensionsberättigad........................................... 481 17.5 Associationsrättslig reglering................................................ 482

17.6 Rörelserättslig reglering......................................................... 483 17.6.1 Inledning ..................................................................... 483

17

Innehåll SOU 2011:68

17.6.2 Tillståndspliktig rörelse och tjänstepensionsklasser.................................................483 17.6.3 Återförsäkring.............................................................484 17.6.4 Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar................................485 17.6.5 Skuldtäckning och placering av tillgångar m.m.........487 17.6.6 Kapitalbas och garantibelopp .....................................489 17.6.7 Kapitalkrav...................................................................490 17.6.8 Återköp m.m. ..............................................................491 17.6.9 Verksamhet över gränserna ........................................492 17.6.10 Grundläggande bestämmelser om rörelsen .........492 17.6.11 Gruppregler ...........................................................493 17.6.12 Tillsyn ....................................................................494

17.7 Små tjänstepensionsinstitut ...................................................495 17.8 Omvandling av tillstånd m.m. ...............................................496

VIII Reglering av mindre försäkringsföretag

18 Reglering av mindre försäkringsföretag........................503

18.1 Inledning.................................................................................503 18.1.1 Antal mindre försäkringsföretag................................503 18.2 Utgångspunkter för särregleringen.......................................504 18.2.1 Generella utgångspunkter ..........................................504 18.2.2 Såväl liv- som skadeförsäkringsrörelse ska få bedrivas enligt särregleringen.....................................505 18.2.3 Områden för särreglering ...........................................506 18.2.4 Nuvarande bestämmelser om dispens........................509 18.2.5 Befintliga dispenser.....................................................509 18.3 Avgränsning av mindre försäkringsföretag...........................510 18.3.1 Tillträde till särreglerna genom ansökan och tillstånd ........................................................................510 18.3.2 Verksamhet av mindre omfattning ............................514 18.3.3 Mikroförsäkringsföretag.............................................515 18.4 Särregler för mindre försäkringsföretag................................516 18.4.1 Tillämpliga bestämmelser ...........................................516 18.4.2 Värdering för solvensändamål ....................................517

18

Innehåll

18.4.3 Försäkringstekniska avsättningar och krav på aktuarie ....................................................................... 518 18.4.4 Skuldtäckning och placering av tillgångar................ 520 18.4.5 Storlek på kapitalkrav ................................................ 522 18.4.6 Kapitalkrav ................................................................. 523 18.4.7 Poster i kapitalbasen.................................................. 525 18.4.8 Garantibelopp ............................................................ 526 18.4.9 Företagsstyrning m.m. i mindre försäkringsföretag...................................................... 529 18.4.10 Riktlinje för soliditeten i verksamheten .................. 531 18.4.11 Riktlinje för företagsstyrning och riskhantering .... 532 18.4.12 Rapportering m.m..................................................... 533 18.4.13 Dispens från särreglerna ........................................... 534

IX Övriga frågor

19 Definitioner m.m...................................................... 535

19.1 Definitioner............................................................................ 535 19.2 Tillståndsfrågor m.m.............................................................. 538 19.2.1 Krav på tillstånd .......................................................... 538 19.2.2 Förhandsbesked.......................................................... 538 19.2.3 Förutsättningar för tillstånd ...................................... 539 19.2.4 Försäkringsföretag som bedriver återförsäkringsverksamhet ......................................... 539 19.2.5 Verksamhetsplan......................................................... 540 19.2.6 Separationskrav........................................................... 541 19.3 Tillämplig lag för avtal om direkt försäkring ....................... 541

19.4 Information till försäkringstagare (livförsäkring) ............... 542

20 Verksamhet över gränserna........................................ 545

20.1 Överföring av uppgifter m.m. vid filialetablering ................ 545

20.2 Anmälan från hemmedlemsstaten vid gränsöverskridande verksamhet............................................ 545 20.3 Filialer till försäkringsföretag i tredjeland............................ 546

19

Innehåll SOU 2011:68

21 Återförsäkring och specialföretag m.m. .......................549

21.1 Återförsäkring – likvärdighetsbedömningar (ekvivalensbedömningar).......................................................549

21.2 Förbud mot pantsättning av tillgångar (försäkringsföretag i tredje land) ..........................................550 21.3 Finansiell återförsäkring ........................................................552

21.4 Specialföretag..........................................................................554 21.5 Koassurans ..............................................................................556

21.6 Översikt Kommissionens föreslagna genomförandeåtgärder (Nivå 2)............................................557

22 Följdändringar i annan lagstiftning .............................559

22.1 Lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m..........................................................................................559

22.2 Förmånsrättslagen (1970:979)...............................................559 22.3 Lagen (1986:436) om näringsförbud.....................................560

22.4 Konkurslagen (1987:672) ......................................................560 22.5 Lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda.........................................................................560

22.6 Lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank .............................561 22.7 Lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel ........................................................................561

22.8 Lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnad .....................................................................561 22.9 Lagen (1993:645) om tillämplig lag för vissa försäkringsavtal.......................................................................562

22.10 Lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag ..................................................................562 22.11 Lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion .....................563

20

Innehåll

22.12 Lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige...................... 563 22.13 Lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet............... 564

22.14 Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument .............................................................................. 565 22.15 Lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. ................................................................ 566

22.16 Bokföringslagen (1999:1078) ................................................ 566 22.17 Inkomstskattelagen (1999:1229) .......................................... 566

22.18 Lagen (2000:35) om byte av redovisningsvaluta i finansiella företag ................................................................... 567 22.19 Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål .................................................................................. 567

22.20 Lagen (2004:575) om europabolag ....................................... 568 22.21 Försäkringsavtalslagen (2005:104)........................................ 568

22.22 Lagen (2005:405) om försäkringsförmedling....................... 568 22.23 Aktiebolagslagen (2005:551)................................................. 569

22.24 Lagen (2006:595) om europakooperativ............................... 569 22.25 Lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ................... 570

22.26 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................... 570 22.27 Lag om införande av försäkringsrörelselagen....................... 570

23 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ 571

23.1 Bakgrund ................................................................................ 571 23.2 Tidpunkten för ikraftträdanden............................................ 573

23.3 Övergångsreglering................................................................ 574

21

Innehåll SOU 2011:68

X Konsekvenser av förslagen

24 Konsekvenser av förslagen .........................................579

24.1 Konsekvenser för försäkringsföretagen................................579

24.2 Konsekvenser för försäkringsmarknaden .............................586 24.3 Konsekvenser för tjänstepensionsmarknaden ......................589

24.4 Konsekvenser för kapitalmarknaden.....................................595 24.5 Konsekvenser för försäkringstagarna....................................599

24.6 Konsekvenser för tillsynen ....................................................601 24.7 Samhällsekonomiska konsekvenser.......................................603

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................605 Bilaga 2 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS

DIREKTIV 2009/138/EG ...............................................619

22

Innehåll

23

Del 2

XI Författningsförslag

25 Författningsförslag

XII Författningskommentar

26 Författningskommentar

1 Uppdraget

Enligt utredningsdirektiven1 ska utredningen ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra Solvens IIdirektivet2 i svensk rätt. I sitt arbete ska utredningen fästa särskild vikt vid att administrativa kostnader står i proportion till syftet med genomförandet av direktivet.

När det särskilt gäller de s.k. genomförandeåtgärderna3 ska utredningen

• följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder,

• belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör

• påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att

• genomföra Solvens II-direktivet, och

• lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.

Inom uppdraget – att ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt – är det enligt utredningsdirektiven önskvärt att utredningen särskilt analyserar följande frågor.

• Relationen till tjänstepensionsdirektivet.

• Proportionalitetsprincipen.

• Företag som faller utanför direktivets tillämpningsområde.

• Skyddet för försäkringstagarna (skuldtäckningsreglerna).

• Aktuariens roll (skadeståndsansvar).

1 Dir. 2010:14. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138. 3 Se kapitel 5.

25

Uppdraget SOU 2011:68

• Säkerhetsreserven.

• Kapitaltillägg.

• Tillsyn över försäkringsgrupper.

• Sekretess i ny tillsynsstruktur.

I sitt arbete ska utredningen samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och de övriga organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.

26

2 Utredningsarbetet

Utredningen har haft 16 protokollförda sammanträden med expertgruppen. Därutöver har slutsammanträde med experterna hållits i form av ett tvådagars internat i kombination med ett avslutande sammanträde kring vissa mer lagtekniska frågor.

Utredningen har haft samrådsmöten med arbetsmarknadens parter.1

Företrädare från utredningen har ingått i den särskilda externa referensgrupp som finansdepartementet har haft för att diskutera kommissionens olika förslag till genomförandeåtgärder. Den särskilda utredaren och sekretariatet har haft underhandskontakter med personer i regeringskansliet och hos Finansinspektionen, försäkringsföretag och intresseorganisationer. Den särskilde utredaren har vid olika seminarier och dylikt informerat om utredningens arbete.

1 Inbjudan till samråd skickades till Arbetsgivarverket, OFR, Kommunal, LO, PTK, SACO, SACO-S, SEKO, SKL, Svenskt Näringsliv och TCO.

27

3 Dispositionen i betänkandet

3.1 Indelning i två delar

Mot bakgrund av att betänkandet innehåller ett mycket stort antal sidor har utredningen valt att dela upp betänkandet i två delar. I Del 1 återfinns allmänmotiveringen och i Del 2 återfinns författningsförslag och författningskommentarer.

Solvens II-direktivet har lagts som bilaga till Del 1.

3.2 Indelning i avsnitt

För att underlätta för läsaren har betänkandet delats in i tolv avsnitt. De första tio avsnitten finns i Del I.

I Avsnitt I finns en beskrivning av utredningens uppdrag, utredningsarbetet och dispositionen av betänkandet. Avsnitt II inleds med en beskrivning av bakgrunden och en sammanfattning av såväl Solvens II-direktivet som utredningens förslag. Därefter följer utredningens bedömningar och förslag när det gäller principiella lagtekniska utgångspunkter och tillämpningsområdet. Bland utredningens förslag när det gäller principiella lagtekniska utgångspunkter finns bl.a. förslag när det gäller den s.k. proportionalitetsprincipen. Bland utredningens förslag när det gäller tillämpningsområdet finns bl.a. förslag om särskild reglering av mindre försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag.

I avsnitt III behandlas de s.k. kvantitativa reglerna (Pelare I), och i Avsnitt IV de s.k. kvalitativa reglerna (Pelare II). Bestämmelserna om transparens och marknadsdisciplin, inklusive krav på rapportering till Finansinspektionen, (Pelare III) behandlas i Avsnitt V. Därefter följer gruppfrågor i Avsnitt VI.

Utredningens förslag till reglering av tjänstepensionsföretag tas upp i Avsnitt VII, och i Avsnitt VIII finns förslagen till reglering av mindre försäkringsföretag.

29

Dispositionen i betänkandet SOU 2011:68

I Avsnitt IX har utredningen samlat ett antal övriga frågor, dvs. överväganden och förslag i frågor som inte naturligt kan hänföras till något av de tidigare avsnitten i betänkandet. I avsnittet finns bl.a. utredningens överväganden och förslag när det gäller ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.

I Avsnitt X redovisas konsekvenser av förslagen. I Del II återfinns författningsförslag (Avsnitt XI) och författningskommentar (Avsnitt XII).

3.3 Indelning i kapitel

Efter de inledande kapitlen – Uppdraget (1 kap.), Utredningsarbetet (2 kap.) och Dispositionen i betänkandet (3 kap.) – följer ett kapitel som innehåller Bakgrund och sammanfattning av såväl Solvens II-direktivet som utredningens förslag (4 kap.). I nästföljande kapitel behandlas Principiella lagtekniska utgångspunkter (5 kap.), och därefter Tillämpningsområdet (6 kap.).

I 7–14 kap. återfinns huvuddelen av utredningens överväganden och förslag kring genomförandet av de enskilda artiklarna i Solvens II-direktivet. De bestämmelser som brukar hänföras till de mer kvantitativa delarna av Solvens II-direktivet (Pelare I) finns i de första fem kapitlen; Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar (7 kap.), Investeringar (8 kap.), Kapitalkrav (9 kap.), Interna modeller (10 kap.), Kapitalbas (11 kap.). I nästföljande två kapitel behandlas de bestämmelser som brukar hänföras till de mer kvalitativa delarna av Solvens IIdirektivet (Pelare II); Krav på företagsstyrning (12 kap.) och Tillsyn (13 kap.). De bestämmelser i Solvens II-direktivet som behandlar offentliggörande av uppgifter (Pelare III) behandlas i samma kapitel som bestämmelserna kring rapportering till tillsynsmyndigheten (14 kap.). De bestämmelser i Solvens II-direktivet som handlar om grupper behandlas i allt väsentligt i ett kapitlet Försäkringsgrupper – Tillämpning och kapitalkrav (15 kap.) och kapitlet Försäkringsrupper – Tillsyn, föreretagsstyrning m.m. (16 kap.).

I nästföljande två kapitel behandlas utredningens överväganden och förslag till reglering av tjänstepensionsföretag (17 kap.) respektive mindre försäkringsföretag (18 kap.).

Bland övriga frågor behandlas definitioner m.m. (19 kap.), verksamhet över gränserna (20 kap.), återförsäkring och specialföretag

30

SOU 2011:68 Dispositionen i betänkandet

m.m. (21 kap.), följdändringar i annan lagstiftning (22 kap.) samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (23 kap.). I det avslutande kapitlet i Del I redovisas konsekvenser av förslagen (24 kap.).

Del II innehåller endast två kapitel; författningsförslag (25 kap.) och författningskommentar (26 kap.).

3.4 Dispositionen inom respektive kapitel

De kapitel som innehåller merparten av utredningens förslag till genomförande av de enskilda artiklarna i Solvens II-direktivet – dvs. 7–16 och 19–22 kap. – inleds med en övergripande och allmän beskrivning av det aktuella ämnesområdet, gällande rätt och innehållet i Solvens II-direktivet. I inledningen till skälen för respektive bedömning eller förslag återfinns regelmässigt en mer detaljerad beskrivning av innehållet i de aktuella artiklarna i Solvens II-direktivet. I slutet av varje kapitel återfinns också en översiktlig beskrivning av kommissionens förslag till genomförandeåtgärder på nivå 2. Syftet med denna beskrivning av nivå 2-regleringen är att ge läsaren en något mer fullständig bild av den samlade nya regleringen Beskrivningarna är baserade på ett utkast till EU-förordning från februari 2011. Det bör särskilt understrykas att förhandlingarna kring innehållet i EU-förordningen fortsatt efter februari 2011.

Förslag till ändringar i gällande rätt som en direkt följd av bestämmelserna i direktivet behandlas som huvudregel i samband med genomgången av respektive artikel eller grupp av artiklar i direktivet. Vissa förslag till ändringar i nu gällande rätt behandlas dock endast i författningskommentaren.

3.5 Förkortningar och förenklingar m.m.

På sedvanligt sätt anges förkortningar också inom parantes första gången som de används i varje kapitel.

Ett stort antal av bestämmelserna i Solvens II-direktivet gäller enligt dess ordalydelse för försäkring och återförsäkring. För att inte i onödan tynga löptexten i betänkandet har utredningen valt att använda begreppet försäkring som beteckning för såväl försäkring som återförsäkring, om inte annat särskilt anges.

I direktivet finns det också ett stort antal bestämmelser som pekar ut ”försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på

31

Dispositionen i betänkandet SOU 2011:68

32

grund av försäkring”. För att inte i onödan tynga löptexten i betänkandet har utredningen här valt att använda ordet försäkringstagare som en sammanfattande term för såväl sådana personer som är försäkringstagare – dvs. försäkringsgivarens motpart i försäkringskontraktet – och sådana personer som är ersättningsberättigade på annan grund – t.ex. förmånstagare som inte är försäkringstagare.

3.6 Användningen av bedömnings- och förslagsrutor

Utredningen har valt att använda bedömnings- och förslagsrutor i en större omfattning än vad som är brukligt, i syfte att underlätta för remissinstanserna.

De flesta förslagsrutorna motsvarar föreslagen lagtext, men det finns åtskilliga undantag från denna huvudregel. I de fall rutorna inte motsvarar föreslagen lagtext innehåller förslagsrutorna normalt förslag om att något ska ske, medan bedömningsrutorna normalt innehåller en bedömning om att något bör ske eller en bedömning av att det i en viss fråga förhåller sig på ett visst sätt.

4 Bakgrund och sammanfattning

I detta avsnitt ges en kort bakgrund till Solvens II-direktivet och en sammanfattning av utredningens egna förslag. Syftet är inte att ge en fullständig bild av alla förslag – därtill är förslagen alltför omfattande och detaljerade. Istället är syftet att ge läsaren en snabb överblick över bakgrunden till förslagen, de viktigaste nya reglerna, utredningens överväganden och de förväntande effekterna av den nya regleringen. För lagtekniska överväganden hänvisas till avsnitt 6.

4.1 Solvens I m.m.

Den nu gällande svenska solvensregleringen för försäkringsbolagen har sin grund i EG:s försäkringsdirektiv. De nuvarande reglerna om solvens återfinns i huvudsak i det första skadeförsäkringsdirektivet som antogs år 1973 och i det första livförsäkringsdirektivet som antogs år 1979. I direktiven föreskrivs att alla försäkringsbolag ska ha en tillräckligt stor kapitalbuffert i förhållande till sin verksamhet. Storleken på buffertkapitalet bestäms på olika sätt beroende på om det gäller livförsäkringsrörelse eller skadeförsäkringsrörelse.

Med den s.k. tredje generationens direktiv som antogs 1994 skapades den inre marknaden på försäkringsområdet. Den inre marknaden bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet. Med regelharmonisering samt tillstånd och tillsyn från ett enda medlemsland fick företagen möjlighet att verka på hela den europeiska marknaden.

Ett arbete med en mer genomgripande översyn av solvensreglerna – det som skulle komma att bli Solvens II – påbörjades 2001, men för att snabbt åtgärda vissa av svagheterna antogs år 2003 de s.k. Solvens I-direktiven. De nya direktiven innebar vissa förtyd-

33

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

ndigheten och övriga

int

stämmelserna

gen liganden och skärpta regler i förhållande till de tidigare direktiven. Direktivet genomfördes i svensk rätt den 1 januari 2004 (med övergångsbestämmelser).

För institut som driver tjänstepensionsverksamhet och som inte omfattas av livförsäkringsdirektivet gäller det s.k. tjänstepensionsdirektivet, som antogs år 2003. I tjänstepensionsdirektivet finns vissa solvensregler. Direktivets regler ansågs i Sverige tillämpliga på s.k. tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser. Vissa delar av direktivet tillämpades även på tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i försäkringsbolag. I och med den nya försäkringsrörelselagen som trädde ikraft 1 april 2011 har den svenska regleringen ändrats så att även tjänstepensionskassorna, efter en övergångstid, ska tillämpa samma solvensregler som försäkringsbolagen.

4.2 Solvens II

Det direktiv som kommit att kallas Solvens II-direktivet antogs hösten 2009. Tidpunkten för när direktivet senast ska vara genomfört i nationell lagstiftning är för närvarande föremål för förhandlingar inom ramen för ett särskilt ändringsdirektiv (Omnibus II). Med utgångspunkt i rådets senast kända förslag har utredningen utgått från att de bestämmelser som ska införas i svensk lagstiftning ska vara antagna av riksdagen senast den 31 mars 2013, men att bestämmelserna i huvudsak inte ska börja tillämpas förrän den 1 januari 2014.1 Solvens II-direktivet innehåller bl.a. förändrade krav på de kapitalbuffertar som försäkringsföretagen måste ha och tydligare krav på styrning och riskkontroll i företagen. Regelverket innebär vidare en omstöpning av tillsynsprocessen, och krav på att försäkringsföretagen ska lämna en mer omfattande rapportering till tillsynsmy

ressenter.

Utöver en reformering av den EG-rättsliga solvensregleringen innehåller Solvens II-direktivet även en konsolidering av ett flertal befintliga direktiv inom skade-, liv- och återförsäkring. I konsolideringen av befintliga direktiv ska det inte ha gjorts några materiella ändringar i de nuvarande bestämmelserna. Utredningen har i sitt arbete inte särskilt prövat huruvida de äldre be

omförts på ett korrekt sätt i svensk lagstiftning.

1 För en närmare genomgång av tidpunkten för ikraftträdande m.m. hänvisas till avsnitt 23.

34

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

gre kommer att vara tillå-

tet för de enskilda medlemsstaterna att införa en reglering som avviker från bestämmelserna i direktivet.

omreglering av försäkringsväsendet i

Eu

g

utf

de och en mer flexibel lagstiftning på det

mmissionen på nivå 4 ett ansvar för att

säk

regleringen i det nya regelverket. Trots att direktivet, enligt Lam-

Solvens II-direktivet är till stora delar, till skillnad mot tidigare försäkringsdirektiv, ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Detta innebär bl.a. att det på vissa områden inte län

4.3 Regleringsprocessen och övergripande struktur

Sammantaget är Solvens II ett mycket omfattande projekt som innebär en genomgripande

ropa. Regler utformas för närvarande på många olika nivåer såväl nationellt som på EU-nivå.

Utredningens huvuduppgift har varit att föreslå hur direktivet ska införas i svensk lag. Delar av direktivet är dock så pass detaljerade att de föreslås genomföras på lägre nivå – genom förordnin

ärdad av regeringen eller av föreskrifter utfärdade av Finansinspektionen. Dessa delar av regleringen kommer att utarbetas senare.

Den EU-rättsliga modellen för regelgivning på flera olika nivåer kallas Lamfalussymodellen, och syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfaran finansiella området. Lamfalussymodellen används vid framtagandet av Solvens II-direktivet. I den ursprungliga modellen delas EU-regleringen in i fyra nivåer. På nivå 1 fastställs allmänna principer enligt det normala lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och Europaparlamentet. På nivå 2 antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa bestämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Tanken är att mer tekniska regler som kan behövas justeras oftare ska återfinnas på nivå 2. Nivå 3 innefattar s.k. gemensamma riktlinjer som ytterligare detaljerar reglerna. Slutligen har ko

erställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett likartat sätt.

Solvens II-direktivet, som antogs hösten 20092, är alltså nivå 1-

2 Som nämnts pågår det för närvarande förhandlingar kring förslag till ändringar i Solvens IIdirektivet, bl.a. när det gäller tidpunkten för när bestämmelserna senast ska vara införda i nationell rätt.

35

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

är direktivet omfattande och i vissa delar mycket

det

-

gång krävas innan ett slutligt lagförslag presenteras för riksdagen.

igur 4.1 Lamfalussyprocessen

fallussymodellen, endast ska innehålla allmänna principer för regleringen,

aljerat. I enlighet med modellen kommer direktivet att kompletteras med genomförandebestämmelser på nivå 2. Arbetet med att ta fram dessa bestämmelser pågår fortfarande. Under år 2009 och 2010 tog EIOPAS föregångare CEIOPS, på kommissionens uppdrag, fram ett stort antal s.k. tekniska råd rörande innehållet i dessa bestämmelser. Med utgångspunkt från CEIOPS:s tekniska råd har Kommissionen och EIOPA/CEIOPS i ett antal arbetsdokument arbetat fram utkast till genomförandebestämmelser. Bestämmelserna beräknas bli antagna av kommissionen tidigast under våren 2012, dvs. efter det att denna utredning har lämnat sitt betänkande. Såvitt nu är känt kommer genomförandebestämmelserna att få formen av ett en EU-förordning som får direkt verkan i Sverige och inte ska implementeras i svensk rätt. Utredningen har i sina lagförslag så långt möjligt tagit hänsyn till den kommande nivå 2-regleringen i syfte att förslagen ska vara konsistenta med den kommande EUregleringen. Då EU-förordningen ännu inte är beslutad och ändringar fortfarande kan komma att ske, kommer en ny genom

F

Nivå 1 Ramdirektiv

Niv

Niv

å

å

4:

4:

Uppf

Uppf

ö

ö

ljning

ljning

Europaparlamentet och rådet Antaget 5 maj 2009

Kommissionen & EIOPC

EIOPA

Kommissionen

Nivå 3 Riktlinjer

Nivå 2

[EU-förordning]

36

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Direktivet och genomförandebestämmelserna har tagits fram efter samråd med bl.a. EIOPC3, EIOPA/CEIOPS och försäkringsbranschen. Bl.a. har regelverkets effekter löpande stämts av genom enkätundersökningar (på engelska QIS – Quantitative Impact Studies), där företag i branschen getts möjlighet att beräkna kapitalkraven och dess effekter samt lämna synpunkter på det föreslagna regelverket.

En mer detaljerad genomgång av beslutsstrukturen på EU-nivå, inklusive de nyligen genomförda ändringarna med anledning av Lissabon-fördraget och en ny tillsynsordning på det finansiella området, finns i avsnitt 5.

4.4 För- och nackdelar med nuvarande solvensregler

En fördel med dagens solvensregelverk är att det är relativt enkelt och robust. Det nuvarande solvensregelverket kan förenklat sägas bestå av tre delar som på olika sätt samspelar4. För det första ska företagen göra tillräckliga s.k. försäkringstekniska avsättningar på balansräkningens skuldsida. Avsättningarna ska beräknas och värderas på ett sådant sätt att företagen i praktiken har en form av implicita kapitalbuffertar. För det andra ska företaget ha tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna. För dessa tillgångar gäller särskilda begränsningsregler som syftar till att minska risken på tillgångssidan. För det tredje ska företagen ha en kapitalbuffert som ställs i relation till de åtaganden som företaget har gentemot försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Baksidan av denna enkelhet är att kapitalkraven inte fullt ut reflekterar de verkliga riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Detta innebär att kapitalkraven ibland sätts för högt, ibland för lågt, i förhållande till vad som vore optimalt med hänsyn till kostnader för att hålla kapitalet och dess skyddseffekt.

Den första nackdelen med det nuvarande EG-rättsliga regelverket är att det inte finns några krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. I Sverige marknadsvärderas tillgångarna, men i många andra länder värderas tillgångarna till bokfört värde. I dessa länder

3 European Insurance and Pensions Committee, som är en s.k. nivå 2-kommitté som bl.a. bistår kommissionen i dess arbete med nivå 2-regleringen. I EIOPC deltar representanter från medlemsstaterna. 4 I detta avsnitt bortses från den solvensreglering som gäller för tjänstepensionsverksamhet.

37

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

medför en förändring i tillgångarnas marknadsvärde ingen omedelbar effekt på solvensen, vilket exempelvis innebar att solvensmåtten blev ointressanta under den senaste finanskrisen.

I Sverige, där försäkringsföretagen marknadsvärderar tillgångssidan men inte skuldsidan5, finns andra nackdelar. Exempelvis kan en ränteförändring innebära att solvensen påverkas i positiv eller negativ riktning, även i det fall skuld- och tillgångssidan är perfekt matchade och ingen effekt på solvensen borde uppkomma. Med en marknadsvärdering av tillgångar och skulder ökar värdet av solvensmåtten som ett mått på bolagets ekonomiska ställning.

Den andra nackdelen med dagens regelverk är det inte tar hänsyn till riskerna på tillgångssidan vid beräkningen av kravet på buffertkapital. Riskerna på tillgångssidan hanteras istället genom att begränsa möjligheten att investera i aktier och andra riskfyllda tillgångar. Det nuvarande regelverket tar ingen hänsyn till om investeringarna är välanpassade till skuldsidan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifieringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångsportföljen.

En tredje nackdel är att riskreducerande åtgärder vad avser skuldsidan inte fullt ut innebär reducerat krav på kapital. Åtgärder som innebär att bolaget avhänder sig risk genom återförsäkring, derivatplaceringar eller utgivande av obligationer med försäkringsinnehåll, t.ex. katastrofobligationer eller s.k. livslängdsobligationer (på engelska longevity bonds) får inte fullt ut effekt på kapitalkravet.

En fjärde nackdel med dagens regelverk är att det är svårt att bedöma risken i ett försäkringsföretag. Dagens system innebär att en buffert, utöver kapitalkravet, byggts in i beräkningen av skuldsidan. Beräkningen av skuldsidan överskattar således åtagandena i förhållande till en ”bästa skattning”. Det innebär att det i dag är svårt för en utomstående, t.ex. en blivande försäkringstagare, att bilda sig en uppfattning om försäkringsbolagets ekonomiska ställning. Till detta kommer ofullständiga rapporteringskrav som begränsar utomståendes möjlighet att bedöma risker och den ekonomisk situation i ett enskilt försäkringsföretag. Till del har detta uppvägts av implementeringen av de nya redovisningsreglerna enligt IFRS.

En femte nackdel är att det saknas tydliga regler kring styrning och riskhantering. Brister i styrning och riskhantering, och inte för

5 Här bortses från tjänstepensionsverksamhet, där avsättningarna ska bestämmas aktsamt.

38

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

låga kapitalkrav, har i många fall varit anledningen till att försäkringsföretag i Europa inte alltid lyckats infria sina åtaganden.

I Sverige uppmärksammades vissa brister i det nuvarande regelverket på ett tidigt stadium. Regeringen tillsatte därför redan år 1999 en utredning ”Placeringsutredningen” som lämnade sitt slutbetänkande 2003. Betänkandet remitterades, och under år 2006 remitterade finansdepartementet en omarbetad promemoria med förslag till nya solvensregler. Efter remissbehandling av denna promemoria beslutade regeringen att invänta Solvens II-direktivet.

Avslutningsvis bör det noteras att Finansinspektionen sedan flera år använder ett särskilt tillsynsverktyg för att identifiera företag med låg solvens, det s.k. trafikljuset. Trafikljuset utgår från en marknadsvärderad balansräkning, där ett tänkt buffertkapital stresstestas på visst sätt. Det finns många likheter, men också flera skillnader, mellan trafikljuset och reglerna om kapitalkrav och kapitalbas i Solvens II.

4.5 Målet med regleringen

Målet med ett solvensregelverk är att tillse att försäkringsföretag kan stå för sina förpliktelser och därmed ge försäkringstagarna ett gott skydd. Stabila försäkringsföretag kan också bidra till stabilitet i hela det finansiella systemet.

Motivet för en reglering på EU-nivå är att ge försäkringsföretag möjlighet att verka under samma regelverk, och med en enda auktorisation, inom hela den inre marknaden. En målsättning med Solvens II-direktivet är att undanröja de största kvarvarande skillnaderna mellan lagregler i olika länder.

Det nya regelverket är direkt tillämpligt på i stort sett alla försäkrings- och återförsäkringsföretag i hela Europa. För en närmare diskussion av direktivets tillämpningsområde, se avsnitt 5.

4.6 Principer bakom Solvens II

Till skillnad från dagens solvensregelverk, som i vart fall till stor del tar sin utgångspunkt i företagens årsredovisning, tar Solvens II sin utgångspunkt i en solvensbalansräkning som bygger på marknadsvärderade skulder och tillgångar. Nya regler för värdering av såväl tillgångar som skulder införs. Värderingen av de försäkringstek-

39

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

niska skulderna ska, till skillnad mot i dag inte göras betryggande, dvs. den bufferten i beräkningen försvinner. Behovet av kapitalbuffert samlas i det som kallas solvenskapitalkrav. (Kravet på betryggande skattning finns i dag inte för skadebolagen eller för livbolagens tjänstepensionsdelar. För dessa verksamheter innebär direktivet mindre förändringar) Se kapitel 7.

Till skillnad från dagens regelverk, bestäms kapitalkravet i Solvens II inte bara utifrån riskerna på skuldsidan utan hänsyn tas även till riskerna på tillgångssidan, och inte minst till hur tillgångs- och skuldsidan samverkar. Utöver de försäkringsrisker som utgör grunden för dagens solvenskapitalkrav kommer solvenskapitalkraven i Solvens II alltså att täcka även marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Kapitalkraven i Solvens II är alltså mer sofistikerade och bättre anpassade till det enskilda företagets faktiska risknivå. I Solvens II-regelverket ges företagen bättre incitament att hantera sina risker eftersom risknivån blir mer direkt kopplad till kapitalkraven och därmed till kapitalkostnaden för företagen. En viktig nyhet i förhållande till de nuvarande reglerna är att företagen inom ramen för Solvens II-regelverket ges utrymme att under vissa förutsättningar tillämpa egna modeller för att helt eller delvis bestämma kapitalkraven. Se kapitel 10.

Dagens placeringsregler innefattar strikta regler för tillgångar som ska täcka de försäkringstekniska avsättningarna. Tillgångar som överstiger avsättningarna är inte föremål för samma strikta regler. Solvens II direktivet ersätter dessa kvantitativa regler med mer generella kvalitativa regler som gäller alla tillgångar. Se kapitel 8.

Eftersom regler om tillräckligt buffertkapital inte är det enda – eller ens det bästa – sättet att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal innehåller Solvens II-reglerna också mer kvalitativa krav på företagen. I Solvens II-direktivet ställs högre krav på företagen när det gäller deras system och processer för att identifiera, mäta och hantera alla sina risker. Företagen åläggs bl.a. att regelbundet göra en egen bedömning av företagets risker och behov av buffertkapital. Se kapitel 12. Brister i styrning och riskhantering kan, som en sista utväg när andra tillsynsåtgärder visat sig verkningslösa, medföra att Finansinspektionen beslutar om höjningar av kapitalkraven och därmed ökar kapitalkostnaden för företagen. Se avsnitt 13.3.3.

Genom Solvens II-direktivet introduceras en delvis ny och mer harmoniserad tillsynsprocess för försäkringsföretagen inom EU.

40

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Syftet är att tillsynsmyndigheterna på ett bättre sätt, och framförallt på ett tidigare stadium, ska kunna identifiera problemföretag. Tillsynen kan förväntas bli mer proaktiv och inriktad på bedömningar av företagens interna system och regler för kapitalberäkning, styrning och riskhantering. Se kapitel 13.

Genom Solvens II-direktivet förbättras även möjligheten att utöva en mer effektiv tillsyn över försäkringsgrupper som har verksamhet i flera olika medlemsländer. Se kapitel 15 och 16.

I Solvens II-direktivet åläggs företagen en betydligt mer omfattande skyldighet att lämna rapporter av olika slag, såväl offentliga som icke-offentliga. Genom rapporterna ges tillsynen, långivare, investerare, försäkringstagare och andra intressenter bättre möjligheter att kunna bedöma företagets verkliga situation. Tanken är också att ökad öppenhet ska bidra till en ”marknadsdisciplin” där företagen får ytterligare incitament att hantera sina risker på bästa sätt. Se kapitel 14.

Vid framtagandet av Solvens II-direktivet har det funnits en ambition att överge detaljstyrningen i regleringen till förmån för ett mer principbaserat regelverk. Det har även funnits en uttalad ambition att i möjligaste mån undvika onödig komplexitet. Vid utformningen av reglerna ska hänsyn tas till arten av, komplexiteten och omfattningen av riskerna i verksamheten. Små och medelstora företag samt företag med enkla produkter ska kunna följa regelverket utan att det ska vara alltför betungande. Mot bl.a. denna bakgrund innehåller Solvens II-direktivet en proportionalitetsprincip, som förenklat kan sägas innebära att såväl krav som tillsynsåtgärder ska vara proportionerliga i förhållande till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i det enskilda försäkringsföretaget.

4.7 Paralleller till bankregleringen

Det nya solvensregelverket för försäkringsföretag har vissa likheter med motsvarande reglerna för banker och värdepappersföretag, de s.k. Baselreglerna, men det finns också stora skillnader. Solvensregelverket kan i likhet med bankregleringen sägas bestå av tre pelare. Den första pelaren innehåller kvantitativa regler, den andra pelaren kvalitativa regler som bl.a. inkluderar tillsynsreglerna och den tredje pelaren handlar om företagens rapportering.

41

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

En viktig skillnad mellan Solvens II och Basel II är att de har de olika mål. Baselreglerna fokuserar på finansiell stabilitet, medan Solvens II-reglerna främst handlar om att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. För det andra fokuserar Baselreglerna på riskerna på tillgångssidan och har separata modeller för kreditrisk, marknadsrisk och operativ risk. Solvens II-regelverket bygger däremot på en helhetssyn, där hänsyn tas till hela balansräkningen men även till beroenden mellan olika riskområden. Solvens II-regelverket ger därmed en uppfattning om den totala fallissemangsrisken i bolaget. En annan viktig skillnad är att Solvens II-regelverket innehåller mer utförliga krav när det gäller företagens styrning och riskkontroll. Skillnader finns också när det gäller värderingsreglerna.

4.8 Närmare om innehållet i de tre pelarna

Reglerna om värdering av tillgångar och skulder inklusive de försäkringstekniska avsättningarna, om hur kapitalkravet ska beräknas samt om hur kapitalet får placeras brukar hänföras till pelare I. (Se kapitel 7–111) I pelare II finns kraven på företagens styrning och riskhantering, samt en reglering av tillsynsprocessen. (Se kapitel 12–13) I pelare III finns reglerna om rapportering och offentliggörande. (Se kapitel 14) Nedan beskrivs översiktligt innehållet i regelverket. Se figur 2.

Figur 4.2 Solvens II-direktivets tre pelare

Pelare I – Kvantitativa krav

Värdering av tillgångar

Beräkning av FTA

Kapitalbas

Solvenskapitalkrav

Minimikapitalkrav

Pelare II – Kvalitativa krav

Krav på

företagsstyrning och intern kontroll

Krav på egen

bedömning

Tillsynsregler

Pelare III – Marknadsdisciplin och Transparens

Offentliggörande

Tillsynsrapportering

Grupp

42

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

4.8.1 Pelare I

Beräkningarna av kapitalkraven bygger på en solvensbalansräkning där skulder och tillgångar som huvudregel ska marknadsvärderas. Det bör understrykas att solvensbalansräkningen på flera sätt skiljer sig från den balansräkning som ska upprättas enligt redovisningsreglerna. Bland skillnaderna kan nämnas att solvensbalansräkningen – till skillnad från balansräkningen enligt redovisningsreglerna – ska innehålla samtliga ekonomiska tillgångar och skulder. Vidare ska som huvudregel samtliga poster i solvensbalansräkningen värderas till verkligt värde, vilket inte gäller i den balansräkning som upprättas enligt redovisningsreglerna där vissa tillgångar får tas upp till anskaffningsvärdet. Värderingen av skulderna (åtagandena till följd av försäkringsavtalen) i solvensbalansräkningen ska motsvara det belopp som försäkringsföretaget skulle få betala om det skulle föra över sina åtaganden till ett annat försäkringsföretag. Det betyder som påpekats ovan att de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara summan av en bästa skattning med ett tillägg som motsvarar kapitalkostnaden för att ta över åtagandena. Värderingsreglerna diskuteras närmare i kapitel 7.

I pelare I återfinns också reglerna om beräkning av de olika kapitalkraven, och reglerna om kvaliteten på det kapital och de finansiella resurser som företaget måste ha för att täcka kapitalkraven. Det finns två nivåer av kapitalkrav, dels ett solvenskapitalkrav som normalt ska vara uppfyllt, dels ett minimikapitalkrav som i princip alltid måste vara uppfyllt. Därutöver måste kapitalnivån alltid uppgå till ett visst minimibelopp, de s.k. garantibeloppen.

Syftet med solvenskapitalkravet är att företaget ska ha tillräckligt med kapital för att kunna absorbera riskerna i hela verksamheten. Solvenskapitalkravet är kalibrerat så att sannolikheten för att företaget inte ska kunna uppfylla sina åtaganden6 under det närmaste året ska vara 1 på 200, dvs. att företaget ska kunna klara de fall som inträffar med 99,5 procent inom en 12-månadersperiod. Se figur 3. Solvenskapitalkravet kan beräknas enligt en standardmodell som finns beskriven i Solvens II-direktivet, men företagen har också möjlighet att helt eller delvis istället använda en egen intern modell, som dock måste godkännas av tillsynsmyndigheten. Försäkringsföretag och försäkringsgrupper ges möjlighet att tillgodoräkna sig diversifieringseffekter mellan olika delar inom företaget eller gruppen.

6 Tillgångarna ska vara större än skulderna vid årets slut.

43

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

Alt 1: Figur 4.3 Value at risk (0,5 procent sannolikhet)

Kapitalbuffert

Insolvens (0,5 procents sannolikhet)

99%

Underskott

Överskott

Sannolikhet

Minimikapitalkravet, som ska motsvara 25–45 % av solvenskapitalkravet, är en solvensnivå under vilken det anses oacceptabelt att driva rörelsen vidare. Minimikapitalkravet är tänkt motsvara en nivå där bolaget i 85 procent av alla tänkbara utfall under ett år kan svara för sina åtaganden. En tydlig ambition har varit att det ska vara enklare att beräkna minimikapitalkravet än att beräkna solvenskapitalkravet.

Solvenskapitalkraven ska finansieras/täckas med en s.k. kapitalbas, dvs. med kapital och finansiella resurser som är av viss kvalitet vad avser framförallt förmågan att täcka företagets förluster. Medel i kapitalbasen delas in i olika kvalitetsnivåer och det är endast medel av bästa kvalitet som får användas fullt ut för att täcka kapitalkraven. En mindre del får vara av lägre kvalitet.

I kapitel 8 redogörs närmare för beräkningen av kapitalkraven, och i kapitel 11 redogörs för reglerna om kapitalbasen. Interna modeller behandlas i kapitel 10.

När Solvens II-direktivet träder ikraft kommer de kvantitativa begränsningar som i dag gäller för s.k. skuldtäckningstillgångar att försvinna. I det nya regelverket får försäkringsföretagen i princip investera i de tillgångar de önskar, men företaget måste kunna visa att de förstår de aktuella riskerna och att de har adekvata system och kontroller för att ta hand om dessa risker. I Solvens IIdirektivet uttrycks detta genom ett krav på att investeringarna ska ske i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen. I kapitel 8 redogörs närmare för kraven på investeringsverksamheten.

44

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

4.8.2 Pelare II

Bland de kvalitativa reglerna som hänförs till Pelare II bör särskilt uppmärksammas kravet på att varje försäkringsföretag regelbundet ska göra en bedömning av den egna risken och solvensen. Bedömningen ska dokumenteras. Genom kravet på en egen bedömning skapas en koppling mellan å ena sidan de regelmässiga kraven på buffertkapital och riskhantering och å den andra sidan företagens egna bedömning i dessa frågor. Genom bedömningen av den egna risken och solvensen ges företaget också vissa möjligheter att bedöma för- och nackdelar med att ta fram en intern modell för beräkningen av kapitalkraven. Bedömningen kan slutligen sägas utgöra en sammanfattning av riskhanteringssystemet och startpunkten för den nya tillsynsprocessen.

Till Pelare II hänförs även reglerna om styrning och riskhantering. I Solvens II-direktivet ställs det bl.a. krav på att förtaget ska ha olika system och funktioner. Kravet på ledning och styrelse tydliggörs. Företagen ska ha adekvata företagsstyrningssystem som garanterar en sund och ansvarsfull företagsledning, men det ställs även krav på effektiva, välintegrerade riskhanteringssystem som fortlöpande ska kunna identifiera, mäta, övervaka, hantera och rapportera de risker som företaget är, eller kan komma att bli, exponerade för och det inbördes förhållandet mellan dessa risker. I varje företag ska det finnas funktioner för riskhantering, regelefterlevnad och internrevision samt en aktuariefunktion. Direktivet innehåller krav på att företagen ska ha interna regelverk för bl.a. riskhantering, intern kontroll, reserveringar, placeringar (inklusive derivat), likviditetshantering samt återförsäkrings- och riskhanteringsteknik. Någon exakt föreskrift för vilken modell som ska användas i företagsstyrningsarbetet eller hur företaget ska vara organiserat finns inte. Regelverket är härvidlag flexibelt och möjliggör olika lösningar. Slutligen bör nämnas att direktivet även innehåller regler om särskild lämplighetsprövning av nyckelpersonal och regler om vilka krav som ställs vid utläggning av verksamhet (outsourcing). Frågor om företagens styrning och riskhantering återfinns i kapitel 12.

Bland de kvalitativa reglerna i Pelare II ingår också de nya tillsynsreglerna. Den nya tillsynen ska utgå från en proaktiv och riskbaserad metod. Tillsynsmyndighetens huvuduppgift kan sägas vara att bedöma om företagens förmåga att identifiera, bedöma och hantera sina risker är tillräcklig med hänsyn till de krav som ställs i

45

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

regleringen. Ett naturligt inslag i tillsynen är en granskning av företagens interna regelverk och hur detta regelverk efterlevs. Tillsynsmyndigheten kommer att kunna tvinga företaget att ändra sina system och processer för styrning och riskhantering, om dessa inte lever upp till de krav som följer av Solvens II-regelverket. Inom ramen för Pelare II finns möjligheten för tillsynsmyndigheten att kvalitativt hantera risker som inte fångats upp av reglerna i Pelare I, och på basis av detta bl.a. besluta om högre och bättre individuellt anpassade kapitalkrav.

I det fall företaget inte uppfyller solvenskapitalkravet ska tillsynsåtgärder vidtas, i syfte att återställa den föreskrivna solvensnivån. Tillsynsåtgärderna är tänkta att bli alltmer ingripande ju sämre solvenssituationen är – den s.k. tillsynstrappan – och i det fall företaget inte uppfyller minimikapitalkravet ska tillståndet att bedriva försäkringsrörelse återkallas, efter det att företaget getts möjlighet att omedelbart åtgärda bristerna.

I kapitel 13 redogörs närmare för tillsynsprocessen. I Solvens II-regelverket finns ambitionen att förbättra den s.k. grupptillsynen. Det gäller såväl försäkringsgrupper som verkar nationellt som grupper vilka bedriver gränsöverskridande verksamhet. När det gäller tillsynen över försäkringsgrupper kommer det att finnas en utpekad huvudansvarig tillsynsmyndighet som ska leda tillsynsarbetet i samverkan med berörda tillsynsmyndigheter i de övriga länder där gruppen bedriver sin verksamhet. Detta innebär att grupptillsynsarbetet för flera stora försäkringsgrupper i Sverige kommer att ledas av utländska tillsynsmyndigheter

Regler om grupptillsyn diskuteras i kapitel 15 och 16.

4.8.3 Pelare III

Inom pelare III finns regler om företagens rapportering till såväl tillsynsmyndigheten som till marknaden. Tanken är att en mer omfattande rapportering av olika uppgifter ska bidra till ökad disciplin hos försäkringsföretagen. Genom att tillsynsmyndigheter och externa aktörer såsom försäkringstagare och finansiärer ges möjlighet att få en mer samlad bild av företagets ekonomiska ställning och hanteringen av de risker som är förenade med verksamheten kommer det att finnas starka incitament för företaget att bedriva rörelsen på ett finansiellt sunt sätt.

46

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Regler om rapportering och offentliggörande återfinns i kapitel 14.

4.9 Tjänstepensionsverksamhet

Som påpekats ovan finns ett särskilt direktiv på EU-nivå som reglerar tjänstepensionsverksamhet. I Sverige har detta direktiv tillämpats direkt av de s.k. tjänstepensionskassorna och indirekt genom en särskild option i tjänstepensionsdirektivet av de livförsäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet. I Sverige har – till skillnad från i det stora flertalet EU-länder – tjänstepensionsverksamhet i huvudsak bedrivits i försäkringsbolagsform. I övriga länder bedrivs denna typ av verksamhet utanför försäkringssektorn, i pensionsfonder. Tjänstepensionskassorna står för mindre än tio procent av den svenska tjänstepensionsmarknaden.

EU har i praktiken två parallella regelverk för livförsäkringsprodukter som har anknytning till anställning; tjänstepensionsdirektivet och Solvens II-direktivet. Som ovan konstaterats har möjligheten för svenska företag att bedriva tjänstepensionsverksamhet under det ena av dessa regelverk i praktiken avskaffats genom den nya Försäkringsrörelselagen som trädde ikraft 1 april 2011, Tjänstepensionskassorna får emellertid under en viss övergångsperiod fram till utgången av 20147 fortsätta att använda sig av det äldre regelverket.

När det gäller kapitalkravet har samtliga institut som i dag bedriver tjänstepensionsverksamhet tillämpat samma regelverk, Solvens I. Solvens II-direktivet innebär emellertid att de försäkringsbolag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler genom den s.k. optionen kommer att behöva anpassa sig till Solvens IIdirektivets regler vad avser kapitalkraven, medan ingen förändring sker för de företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivet direkt. De företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler direkt får således ett kapitalkrav (Solvens I), medan de som bedriver samma verksamhet i försäkringsbolagsform får ett annat kapitalkrav (Solvens II). Detta faktum kan skapa olyckliga konkurrenssnedvridningar mellan svenska och utländska leverantörer.

En översyn av tjänstepensionsdirektivet har påbörjats på EUnivå och ett första utkast har aviserats till december 2011. Utred-

7 eller till dess en ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) prövats slutligt, jfr. 7 § lagen (2010:2044) om ikraftträdande av försäkringsrörelselagen (2010:2043).

47

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

ningen har därför ingen möjlighet att göra en bedömning av vilket regelverk som på kort sikt kommer att vara bäst anpassat till tjänstepensionsverksamhet. Det är emellertid utredningens starka tro att ett regelverk som är skräddarsytt för tjänstepension över tid kommer att vara bäst avpassat till just denna specifika verksamhet. Utredningen anser därför att svenska företag även fortsättningsvis bör ha möjlighet att tillämpa tjänstepensionsdirektivets regler. Att återinföra tjänstepensionsdirektivet skulle innebära att instituten i praktiken kan välja vilket regelverk som de anser vara bäst avpassat till den egna verksamheten.

Utredningen föreslår därför att en ny form av institut införs – tjänstepensionsföretag. Dessa institut ska få tillhandahålla produkter – förmåner – med anknytning till anställning. Det gäller såväl pensionsprodukter (livförmåner) som andra försäkringsliknande produkter som har anknytning till anställning (skadeförmåner). Det senare kan exempelvis motsvara sjuk- och olycksförsäkring, dödsfallsförsäkring och försäkring som faller ut vid upphörande av anställning.

Möjligheten för försäkringsföretag att bedriva tjänstepensionsverksamhet under optionen i tjänstepensionsdirektivet föreslås upphöra.8 I praktiken blir reglerna för privat- och tjänstepensionsverksamhet under optionen, efter införandet av Solvens II, så likartade att det inte är meningsfullt att upprätthålla två regelverk i samma bolag. Dagens separationskrav mellan de olika verksamheterna har dessutom visat sig svårt att upprätthålla i praktiken. Att endast tillämpa ett regerverk per företag kommer att underlätta för så väl tillsynsmyndigheten som för företagen själva.

Tjänstepensionsinstitut föreslås inte – annat än i mycket begränsad omfattning och under en övergångsperiod – få bedriva privat försäkringsverksamhet utan anknytning till anställning. Försäkringsföretag ges dock möjligheten att bedriva såväl tjänstepensionsverksamhet som privat försäkringsverksamhet inom ramen för Solvens II-regelverket. Utredningen föreslår att försäkringsföretag som i dag bedriver bägge typer av verksamhet – och som önskar använda det nya regelverket för sin befintliga tjänstepensionsverksamhet – ges generösa möjligheter att flytta över tjänstepensionsverksamheten till ett separat tjänstepensionsföretag, t.ex. genom delning av företaget eller genom beståndsöverlåtelse. För de företag som enbart bedriver tjänstepensionsverksamhet och som vill bli

8 Utredningen föreslår dock ett fortsatt utnyttjande av optionen under en övergångsperiod, se kapitel 23.

48

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

tjänstepensionsinstitut föreslås ett enkelt förfarande för byte av tillstånd. Frågor om tjänstepension behandlas i avsnitt 6.1 och 17.

Bestämmelserna för tjänstepensionsinstitut föreslås tas in i en ny lag med samma struktur som försäkringsrörelselagen. I syfte att möjliggöra för företagen att byta regelverk – och därmed så långt möjligt undvika att företagen först behöver anpassa sig till Solvens II för att därefter åter skifta regelverk – föreslås ett tidigare ikraftträdande för den nya lagen om tjänstepensionsrörelse, 31 mars 2013, dvs. knappt ett år tidigare än ändringarna i försäkringsrörelselagen till följd av det nya solvensregelverket. Möjligheterna att övergå mellan försäkrings- respektive tjänstepensionsregleringarna föreslås bli permanenta för att kunna möjliggöra övergångar vid en senare tidpunkt. I samma syfte föreslås en särskild övergångsbestämmelse som möjliggör för de företag som så vill att så långt möjligt tillämpa de nuvarande reglerna under två år. Ikraftträdande och övergångsregler behandlas i avsnitt 23.

4.10 Mindre försäkringsbolag

Med mindre försäkringsföretag avses här försäkringsföretag som är uttryckligen undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde, därför att deras verksamhet är på visst sätt begränsad. Dagens svenska lagstiftning innehåller vissa möjligheter till undantag, efter beslut i enskilda fall. I praktiken har ett stort antal mindre bolag undantagits från delar av regelverket genom dispenser från Finansinspektionen. Dispenserna är oftast begränsade i tid, t.ex. tre år.

En möjlighet vore att, med åberopande av proportionalitetsprincipen, fortsätta med dagens system med dispenser. Fördelen med detta förfarande är att det är flexibelt – regelverket kan i praktiken anpassas till det enskilda företaget. Systemet har dock uppenbara nackdelar. Flexibilitetens baksida är möjliga problem med likabehandling, konkurrensneutralitet och rättsosäkerhet. En annan nackdel är osäkerheten för företagen om vilken regelmiljö man har att rätta sig efter framöver. Försäkringsverksamhet är en långsiktig verksamhet. Tidsbegränsade dispenser torde därför hämma verksamheten. Till sist är enskilda dispenser ett resurskrävande arbete för bolagen och för Finansinspektionen. Utredningen förordar därför ett system med permanenta dispenser i form av undantag i lagstiftningen.

49

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

Solvens II-direktivet innebär vidare en kraftig skärpning av kraven på försäkringsföretagen, både när det gäller kraven på analyskapacitet och företagsstyrning. Kraven är inte anpassade för mindre försäkringsföretag. Många av dem skulle tvingas att avsluta sin verksamhet om de skulle tvingas tillämpa hela det nya regelverket, trots att de är välskötta och har en i grunden sund verksamhet. Solvens II-regelverkets införande skulle därför troligen kraftigt öka behovet av dispenser.

Detta är något som tagits hänsyn till vid framtagandet av Solvens II- direktivet – företag under viss storlek är helt undantagna från direktivet regler. Det står medlemsstaterna fritt att utforma egna regler för dessa företag. Utredningen förordar att Sverige utnyttjar denna möjlighet. Utredningen har därför utformat ett förslag till förenklat regelverk för mindre försäkringsföretag som faller utanför Solvens II-regelverkets tillämpningsområde. Särreglerna föreslås omfatta bestämmelserna om beräkning av försäkringstekniska avsättningar, kapitalkrav, investeringsregler, företagsstyrning och rapportering. De bolag som önskar att tillämpa dessa regler för ”mindre försäkringsbolag” föreslås få ansöka hos Finansinspektionen om tillstånd för detta.

De allra minsta bolagen har i praktiken undantagits helt från rapportering och tillsyn under decennier. Enligt utredningen är det olyckligt om reglering och tillsyn omfattar viss verksamhet, men att ingen kontroll sker. Den nuvarande ordningen riskerar att invagga försäkringstagarna och andra intressenter i en falsk trygghet. Utredningen föreslår nu att de allra minsta bolagen, ”mikrobolagen” med en premieinkomst understigande 500.000 kronor per år, framöver också formellt undantas från reglering och tillsyn.

4.11 Effekter av regleringen

Genom de nya solvensreglerna kommer försäkringsföretagen att få kapitalkrav som på ett bättre sätt än i dag är anpassade efter de verkliga riskerna i det enskilda företaget. Risken för att ett försäkringsföretag inte kan infria sina åtaganden kommer att minska. Till detta kommer att kapitalallokeringen inom försäkringsbranschen blir mer effektiv, eftersom kapitalkravet blir mer träffsäkert (högst för de försäkringsföretag där kapitalet behövs som bäst, och omvänt).

50

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

Solvens II-regleringen innebär en mycket kraftig ökning av kapitalkravet jämfört med dagens reglering. Den enkätundersökning som Finansinspektionen, på uppdrag av EIOPA, genomfört på svenska försäkringsföretag indikerar att det samlade kapitalkravet för den svenska försäkringsbranschen kommer att bli 6–7 gånger så stort som under dagens Solvens I-reglering. Faktum är att redan minimikapitalkravet kommer att bli dubbelt så högt som det nuvarande kravet. Det betyder inte att det är det totala kapitalet som ska öka 6–7 gånger, utan den buffert som finns utöver de försäkringstekniska avsättningarna. Det totala kapital som krävs i livbolagen ökar med en femtedel, medan det är i praktiken oförändrat för skadebolagen.

Även kraven från trafikljustestet, som i praktiken styr hur mycket kapital som krävs, ligger väsentligt under Solvens II-nivån. Solvenskapitalkravet är ungefär en tredjedel högre än trafikljusets krav.

Försäkringsbolagen uppvisar en stor spridning. Hälften av bolagen har redan i dag mer än dubbelt så mycket kapital som det nya regelverket kräver. Så mycket som var femte företag skulle inte klara kravet i dag. Sju bolag klarar inte ens minimikapitalkravet.

Införandet av ett mer harmoniserat regelverk innebär bättre förutsättningar för konkurrens på den europeiska försäkringsmarknaden, vilket kan leda till effektivare prissättning och nya produkter. Priset på produkter som får ett ökat kapitalkrav, t.ex. till följd av långa avkastningsgarantier, kan komma att öka. I andra produktkategorier kan man däremot se fram emot sjunkande priser. När det gäller skadeprodukter finns utsikt att premierna kan komma att höjas om en mindre del av premieintäkterna får placeras i aktier. Samtidigt kan den historiska volatiliteten i premiesättningen komma att minska.

Införandet av mer tydliga krav på styrning och riskhantering i kombination med en förändrad tillsyn minskar risken för att ett försäkringsföretag drabbas av förluster som i en slutända kan komma att drabba försäkringstagare och andra ersättningsberättigade. Genom att införa kopplingar mellan kraven i regelverket och den egentliga affärsverksamheten – t.ex. via interna modeller och den egna risk och solvensbedömningen – kommer det att finnas bättre förutsättningar för en god dialog mellan berörda aktörer.

De ökade kraven på riskhantering och rapportering kommer att öka den administrativa bördan för försäkringsföretagen, vilket i förlängningen kan leda till ökade premier för försäkringstagarna.

51

Bakgrund och sammanfattning SOU 2011:68

Genom kraven på mer omfattande rapportering kommer försäkringstagare, investerare och andra intressenter att få bättre möjligheter att bedöma bl.a. den ekonomiska situation i ett enskilt försäkringsföretag, vilket skapar ökade incitament för företagen att bedriva verksamheten på bästa sätt utifrån ett riskperspektiv.

Starkt förenklat kommer det i framtiden att ställas högre krav på försäkringsföretag som erbjuder produkter som resulterar i en hög risknivå för företaget, jämfört med företag som erbjuder produkter med låg risknivå. Detta innebär t.ex. att företag som till följd av sitt produktutbud investerar en stor del av kapitalet i tillgångsslag med hög risk, t.ex. aktier, eller som ställer ut avkastningsgarantier som sträcker sig över många år eller som erbjuder för försäkringstagaren förmånliga valmöjligheter under försäkringstiden, kommer att få ett kapitalkrav som är högre än företag som valt en affärsstrategi där inslaget av olika risker är lägre. Företag med relativt sett hög risknivå kan komma att ställas inför alternativet att antingen öka solvenskapitalet eller dra ned risken. På tillgångssidan kan risknivån minskas genom att t.ex. aktieexponeringen minskas, eller genom en bättre matchning mellan tillgångssidan och skuldsidan. På skuldsidan kan risknivån minskas genom t.ex. återförsäkring, förändringar av försäkringsprodukten genom att minska inslaget av långa garantier eller olika typer av valmöjligheter.

Incitamenten för s.k. matchande investeringsstrategier kan komma att öka, vilket i sin tur minskar efterfrågan på aktier och ökar efterfrågan på långa obligationer eller på olika typer av derivat som kan användas för olika typer av hedgingstrategier. Marknaden för återförsäkrng, obligationer med försäkringsinnehåll (t.ex. katastrofobligationer eller longevity bonds) kan komma att öka.

I den allmänna diskussionen har framkommit farhågor om att Solvens II regelverket skulle orsaka ökad procyklikalitet, i den meningen att aktieprisfall kan förstärkas ifall försäkringsföretag tvingas sälja av aktier för att ta ned risken när kapitalbufferten krymper. Det är emellertid inte en effekt av det nya regelverket. Samma sak gäller under nuvarande regelverk. Effekten bygger på att tillgångssidan är marknadsvärderad och inte fullt ut matchad med skuldsidan.

Regelverksförändringarna kan komma att påverka marknadsstrukturen i stort. Exempelvis kan den komma att snabba på den utveckling som pågått de senaste 15–20 åren från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensionsprodukter. Försäkringsbolag kan komma att stänga gamla produkter och öppna nya, alternativt dra

52

SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning

53

ned garanterad avkastning för befintliga produkter. Det innebär i sin tur att försäkringstagarna får bära större risker på individuell basis. Till del kan det innebära att riskerna sammantaget ökar i och med att risker som tidigare kunnat diversifieras bort nu får bäras av individen.

Förändringarna kan möjligen också bidra till en mer likvid marknad för långa obligationer genom den ökade efterfrågan på långa obligationer.

Utredningen föreslår en förenklad reglering för de mindre försäkringsföretagen som är undantagna från Solvens II-direktivet. Utredningen gör bedömningen att ett 70-tal försäkringsbolag skulle kunna utnyttja detta regelverk. Utredningen gör bedömningen att reglerna ska ge försäkringstagarna ett likvärdigt skydd med dem som är kunder i ett större bolag, även om regleringen naturligtvis inte kommer att vara exakt avpassad till risken i det enskilda bolaget som för Solvens II-bolagen. Det faktum att bolagen ges möjlighet att tillämpa enklare regler som är bättre avpassade för en mindre verksamhet kan dock innebära att fler bolag bedriver försäkringsverksamhet på marknaden med positiva effekter på konkurrensen.

Utredningen föreslår att de allra minsta, ”mikroförsäkringsbolagen” helt ska undantas från reglering. Det innebär att ett hundratal s.k. kreatursbolag skulle falla utanför regleringen. Utredningen föreslår också ett explicit undantag som träffar ett tjugotal begravningskassor. Utredningen gör bedömningen att skyddsbehovet för dessa företag är begränsat till följd av verksamhetens art och omfattning och att förslaget inte får någon praktiskt betydelse för den faktiska skyddsnivån för försäkringstagarna.

En närmare beskrivning av effekterna av reformen återfinns i kapitel 24.

5 Principiella lagtekniska utgångspunkter

5.1 Regleringsteknik

5.1.1 Inledning

Solvens II-direktivet är det första direktivet på försäkringsområdet som har arbetats fram med utgångspunkt i den s.k. Lamfallussymodellen. I avsnitt 5.1.2–5.1.4 ges därför en översiktlig beskrivning av EU-regelverket, Lamfallussymodellen och förutsättningarna för svensk normgivning.

Efter det att direktivet antogs år 2009 har det dels skapats en ny tillsynsordning på det finansiella området, dels skett förändringar i EU-fördragen till följd av Lissabonfördraget. Det är ännu inte i alla delar klart hur dessa förändringar kommer att påverka Solvens IIregelverket och Lamfallussymodellen. Förändringarna och deras påverkan på Solvens II-direktivet behandlas i avsnitt 5.1.5–5.1.8.

Avslutningsvis ges en kort beskrivning av hur några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena har genomförts i svensk rätt.

5.1.2 EU-regelverket

I EU-regelverket (på franska l’acquis communautaire) ingår bl.a. lagstiftningsakter i form av EU-förordningar och EU-direktiv. I regelverket ingår även EU-domstolens praxis. En av de principer som EU-domstolen har lagt fast innebär att nationella regler inte får strida mot EU:s regler. Skulle detta ändå inträffa, har gemenskapsrätten företräde.

EU-direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger ett resultat som ska uppnås inom en bestämd tid, men överlåter åt

55

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

medlemsstaterna att själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. För att ett direktiv ska bli gällande i Sverige måste det alltså genomföras i svensk rätt, dvs. införlivas i den svenska rättsordningen. Direktiv kan beslutas av Europaparlamentet, rådet, Europaparlamentet och rådet, eller av kommissionen. Solvens IIdirektivet är ett direktiv som har antagits av Europaparlamentet och rådet.

EU-direktiv brukar ibland delas in i minimiharmoniseringsdirektiv respektive fullharmoniseringsdirektiv, där de förra ger utrymme för nationella regler som går längre än bestämmelserna i direktivet. I praktiken innehåller ett direktiv ofta bestämmelser som är av såväl minimi- som fullharmoniseringskaraktär. Generellt kan sägas att ett av syftena med Solvens II-direktivet är att undanröja de största skillnaderna mellan de lagregler som gäller för försäkringsföretag i de olika medlemsstaterna, jfr. skäl 2 och 11 i Solvens II-direktivet. Mot denna bakgrund kan det konstateras att flera av de nya bestämmelser som nu införs har karaktär av fullharmonisering. Behovet av harmonisering nämns särskilt när det bl.a. gäller beräkning av försäkringstekniska avsättningar. I skäl 53 anges det att de principer och försäkringsmatematiska och statistiska metoder som ligger till grund för beräkningen av försäkringstekniska avsättningar bör harmoniseras inom hela gemenskapen i syfte att skapa ökad jämförbarhet och överblickbarhet, jfr. även skäl 15. Av skäl 60 framgår det att även kapitalkraven bör harmoniseras inom hela gemenskapen, så att en enhetlig skyddsnivå för försäkringstagarna kan uppnås. Av skäl 40 framgår att det är nödvändigt att främja enhetlighet i tillsynen, inte bara i fråga om dess redskap utan också när det gäller dess praxis.

EU-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Förordningar kan beslutas av Europaparlamentet, rådet, Europaparlamentet och rådet, eller av kommissionen. Enligt EU-domstolens praxis får EU-förordningar inte införlivas genom nationell normgivning, eftersom det kan skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Generellt kan sägas att merparten av den s.k. genomförandereglering på EU-nivå som är avsedd att fylla ut bestämmelserna i Solvens II-direktivet och som ska antas av kommissionen, kommer att få formen av EU-förordning.

56

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

I EU-regelverket1 finns även beslut, rekommendationer och yttranden. Direktiv, förordningar och beslut är bindande, medan rekommendationer och yttranden inte är bindande.

5.1.3 Svensk normgivning

Enligt lagen (1994:1500) med anledning av Sverige anslutning till Europeiska unionen gäller EG:s regelverk här i landet med den verkan som följer av de grundläggande fördragen.

Som framgått riktar sig EU-direktiv till medlemsstaterna, och syftet med direktiven är att få till stånd samordnade regler. För att ett EU-direktiv ska bli gällande här i Sverige måste, som konstaterats ovan, det genomföras i den svenska rättsordningen. Ett genomförande kan göras på olika sätt, men det är vanligt att direktivets bestämmelser tas in i svenska föreskrifter.

Av 8 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår det att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) görs en skillnad mellan författningar (lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som föreskrifter) respektive allmänna råd (sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende).

5.1.4 Lamfallussymodellen

I maj 1999 presenterade kommissionen en handlingsplan för finansiella tjänster2, som syftade till att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster i EU. Handlingsplanen innehöll 42 förslag till åtgärder som skulle vara genomförda senast år 2005. Mot bakgrund av de korta tidsfristerna som gällde för att genomföra handlingsplanen togs en ny modell för lagstiftning fram. Den nya modellen

1 Här bortses från ändringarna till följd av Lissabonfördraget, dvs. delegerade akter respektive genomförandeakter. Dessa behandlas i avsnitt 5.1.5. 2 Kommissionens meddelande Att genomföra handlingsplanen för finansmarknaderna: En handlingsplan, KOM (1999) 232.

57

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

har kommit att kallas för Lamfalussymodellen3 . Modellen syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Den särskilda lagstiftningsmodellen tillämpades ursprungligen på värdepappersområdet, men år 2006 utvidgades tillämpningsområdet till att omfatta även lagstiftning inom bank-, försäkrings- och fondområdena.

Lamfallussymodellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer. På nivå 1 fastställs allmänna principer enligt det normala lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och Europaparlamentet. I dessa rättsakter ges kommissionen mandat att utfärda genomförandebestämmelser (på engelska implementing measures) i vissa hänseenden. På nivå 2 antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa genomförandebestämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Nivå 3 omfattar ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. På nivå 3 kan det utfärdas rekommendationer, riktlinjer (på engelska guidelines) och standarder. Slutligen ska kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett likartat sätt.

Lamfallussy-modellen bygger på särskilda s.k. kommittologiregler4. Enligt dessa finns det dels s.k. föreskrivande kommittér på nivå 2, dels s.k. rådgivande kommittér på nivå 3. På försäkringsområdet utgörs nivå 2-kommittén av European Insurance and Occupational Pensions Committe (EIOPC). I EIOPC arbete deltar bl.a. företrädare från det svenska finansdepartementet. Nivå 3-kommittén utgörs av Committe of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS).5 I CEIOPS arbete deltar bl.a. företrädare från Finansinspektionen.

Som redan nämnts har Solvens II-direktivet tagits fram med utgångspunkt i Lamfallussy-modellen. Detta innebär bl.a. att

3 Efter namnet på ordföranden i den s.k. visemannakommittén, Alexandre Lamfallussy. En översiktlig beskrivning av Lamfallussymodellen på försäkringsområdet finns i kommissionens Impact assessment Report SEC(2007)871, Annex A.3. 4 2006/512/EC och Rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter, EGT L 184, 17.7.1999, s. 23 (Celex 31999D0468). 5 Till följd av den nya tillsynsordningen har CEIOPS upphört med sin verksamhet. Verksamheten kan sägas ha övertagits av den nybildade Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (på engelska European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA).

58

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

Solvens II-direktivet endast innehåller s.k. nivå 1-reglering, som förutsätts bli kompletterad genom såväl nivå 2- som nivå 3-reglering.

När det gäller nivå 2-regleringen innehåller det redan antagna Solvens II-direktivet uttryckliga bestämmelser om att kommissionen på vissa särskilt angivna områden ska respektive får anta genomförandeåtgärder, och i enlighet med kommittologiförfarandet har CEIOPS under år 2009 och 2010 på kommissionens uppdrag tagit fram ett stort antal s.k. tekniska råd rörande regleringen på nivå 2. Med utgångspunkt i dessa tekniska råd har kommissionen och EIOPC sedan arbetat fram utkast till en nivå 2-reglering. Såvitt nu är känt kommer nivå 2-bestämmelserna att samlas i en förordning som beslutas av kommissionen, dvs. ges en legal form som innebär att bestämmelserna blir direkt gällande i Sverige utan att Sverige behöver – eller ens får – vidta några särskilda införlivandeåtgärder.

Arbetet med att ta fram nivå 3-regleringen påbörjades av CEIOPS under 2009 . Detta arbete har nu tagits över av European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA). Nivå 3reglering kommer att ges i form av riktlinjer och rekommendationer.

Såvitt nu är känt kommer kommissionens fastställande av nivå 2-regleringen inte att kunna göras förrän tidigast våren 2012. Fastställandet av nivå 3-regleringen kan inte ske förrän efter det att nivå 2-regleringen är fastställd. Det ska särskilt framhållas att regleringen på nivå 2 och 3 alltså inte är fastställd när utredningen lämnar sitt betänkande.

Som framgått är tanken i Lamfallussymodellen att nivå 1regleringen endast ska innehålla de allmänna principerna i regleringen (på engelska key framework principles). Detta brukar ibland beskrivas på det sättet att Solvens II-direktivet endast är ett ramdirektiv, eller att Solvens II-direktivet endast innehåller de övergripande principerna. Det kan dock konstateras att många av bestämmelserna i Solvens II-direktivet är mycket detaljerade. När det gäller sådana mycket detaljerade bestämmelser är det enligt utredningen tveksamt att tala om en principbaserad reglering. I de fall då bestämmelserna i Solvens II-direktivet är mycket detaljerade borde utrymmet för kompletterande reglering vara begränsat. Det kan samtidigt konstateras att de utkast till nivå 2- respektive nivå 3reglering som utredningen kunnat ta del av är mycket omfattande, och av naturliga skäl är på en än mer detaljerad nivå. Den samlade nivå 2-regleringen torde uppskattningsvis vara minst dubbelt så

59

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

omfattande som nivå 1-regleringen. Omfattningen av nivå 3regleringen är svårare att uppskatta, men mycket talar för att den minst kommer att motsvara nivå 2-regleringen. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den samlade Solvens II-regleringen är mycket omfattande, och väldigt detaljerad.

Den bakgrundsbeskrivning som lämnats ovan avser förhållandena som gällde när Solvens II-direktivet antogs och som i allt väsentligt fortfarande gäller. Som redan nämnts har det dock, efter det att Solvens II-direktivet antogs, skett viktiga förändringar när det gäller såväl tillsynsordningen inom EU som den legala ramen för normgivningen på EU-nivå. De faktiska och slutliga konsekvenserna av dessa förändringar, som behandlas nedan i avsnitt 5.1.5 och 5.1.6, är ännu så länge delvis oklara.

5.1.5 Ny tillsynsordning

Med anledning av den finanskris som drabbade världen under år 2007 och 2008 fick en expertgrupp under ledning av Jacques de Larosière i uppdrag att lämna förslag som skulle stärka den europeiska tillsynsordningen på det finansiella området. I februari 2009 lämnade gruppen sina förslag i en särskild rapport6. Baserat på denna rapport presenterade kommissionen i mars 2009 sina förslag kring innehållet i en ny tillsynsordning i en s.k. kommunikation. I maj 2009 presenterades mer detaljerade förslag, och i juni 2009 ställde sig rådet bakom kommissionens förslag.

Den nya ordningen föreslogs bestå av två delar. I den ena delen skulle de dåvarande s.k. nivå 3-kommitteérna (CEIOPS på försäkringsområdet) ombildas till nya självständiga myndigheter (EIOPA på försäkringsområdet) som skulle samverka med de nationella tillsynsmyndigheterna i ett europeiskt nätverk – European System of Financial Supervisors (ESFS). I den andra delen skulle det etableras en European Systemic Risk Board (ESRB) med uppgift att övervaka och bedöma potentiella hot mot den finansiella stabiliteten som har sin grund i den makroekonomiska utvecklingen eller utvecklingen i det finansiella systemet som helhet. För att ESFS skulle kunna fungera effektivt ansågs det bl.a. att de nya myndigheterna skulle ges rätt att ta fram förslag på s.k. tekniska standarder, i syfte att säkerställa en mer harmoniserad reglering.

6 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Report, Brussels 25 februari 2009

60

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

Kommissionens formella förslag till ny lagstiftning på området lämnades i september 2009, och Europaparlamentets och rådets beslut togs genom bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av EIOPA (EIOPA-förordningen).

5.1.6 Lissabon-fördraget

Parallellt med framtagandet av en ny tillsynsordning på det finansiella området har det s.k. Lissabon-fördraget trätt i kraft. Lissabonfördraget innebär bl.a. att EU:s institutioner genom artikel 290 respektive 291 i fördraget givits rätt att utfärda s.k. delegerade akter (på engelska delegated acts) respektive genomförandeakter (på engelska implementing acts).

Enligt artikel 290 kan det genom en lagstiftningsakt till kommissionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Enligt artikeln ska mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen framgå av lagstiftningsakten. De väsentliga delarna av ett område ska förbehållas lagstiftningsakterna och får inte bli föremål för delegering av befogenhet, och de villkor som ska gälla för delegeringen ska fastställas i lagstiftningsakterna. De akter som kommissionen kan anta med stöd av sådan delegation är delegerade akter. Av artikel 290 framgår det inte i vilken legal form en sådan delegerad akt ska meddelas. Av artikel 296 framgår det dock att institutionerna i ett sådant fall kan välja typ av akt, med beaktande av tillämpliga förfaranden och proportionalitetsprincipen. Utredningen har tolkat bestämmelserna på det sättet att en delegerad akt t.ex. kan meddelas i form av förordning eller direktiv.

Om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs framgår det av artikel 291 att kommissionen – eller i vissa fall rådet – ska tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. Vid sådan tilldelning av genomförandebefogenheter ska Europaparlamentet och rådet, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, i förväg fastställa allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. De akter som kommissionen antar med stöd av dessa genomförandebefogenheter är genomförandeakter. Av artikel 291 framgår det

61

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

onens förslag.

inte i vilken legal form en sådan genomförandeakt ska meddelas. I likhet med vad som anförts ovan torde detta innebär att en genomförandeakt t.ex. kan meddelas i form av förordning eller direktiv.

5.1.7 Omnibus II och EIOPA-förordningen

Eftersom Solvens II-direktivet antogs år 2009 måste direktivet anpassas till såväl den nya tillsynsordningen som till Lissabonfördraget. I januari 2011 lämnade kommissionen därför förslag till ett direktiv med bl.a. sådana ändringar, det s.k. Omnibus IIdirektivet7. Direktivförslaget är nu föremål för förhandling i rådet och i Europaparlamentet. Rådets och Europaparlamentets beslut förväntas komma under våren 2012. Nedan lämnas en kort beskrivning av kommissi

En del av kommissionens förslag handlar om utrymmet för

Tekniska standarder som ett ytterligare verktyg för harmonisering av tillsynen och tillskapandet av en mer harmoniserad reglering.

För att förstå förslaget när det gäller Tekniska standarder bör det, som framgått ovan, noteras att EIOPA, enligt EIOPA-förordningen8 som redan har trätt i kraft, har rätt att bl.a. ta fram förslag till Tekniska standarder för tillsyn (på engelska regulatory technical standards)och förslag till Tekniska standarder för genomförande (på engelska implementing technical standards). EIOPA har även rätt att utfärda Riktlinjer och Rekommendationer (på engelska guidelines and recommendations).

Riktlinjer och Rekommendationer ska vara riktade till behöriga myndigheter (t.ex. Finansinspektionen) eller till finansiella företag.

Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande i traditionell mening, men nationella tillsynsmyndigheter och försäkringsföretag som träffas av dessa riktlinjer och rekommendationer ”ska med alla tillgängliga medel söka följa dessa riktlinjer och rekommendationer” (på engelska every effort to comply). Myndigheter, och i vissa fall företag, kommer att vara skyldiga att bekräfta

7 Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/71/EG och 2009/138/EG med avseende på befogenheter för Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, Bryssel den 19.1.2011, KOM (2011) 8 slutlig, 2011/0006 (COD) 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings-och tjänstepensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG. EUT L 331, 15.12.2010 s. 1-11 Celex 32010R1094

62

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

efterlevnaden eller förklara varför riktlinjer och rekommendationer inte efterlevs. Denna typ av bestämmelser kallas ibland för ”följ eller förklara-regler” (engelska comply or explain).

EIOPA:s rätt att föreslå Tekniska standarder, som ska beslutas av kommissionen, är kopplad till kommissionens befogenheter enligt artikel 290 respektive 291, och enligt dessa artiklar måste kommissionens befogenheter framgå uttryckligen av lagstiftningsakten, dvs. Solvens II-direktivet. I förslaget till Omnibus II-direktiv definieras alltså indirekt på vilka områden EIOPA ska ha rätt att ta fram förslag till olika former av tekniska standarder. Av förordningen framgår även att dessa standarder – båda typerna – ska ges form av EU-förordning eller EU-beslut. Regleringen i form av tekniska standarder kommer alltså att vara direkt tillämplig i Sverige.

Av skäl 6 i förslaget till Omnibus II-direktiv framgår att det som ska regleras genom technical standards ska vara ”genuinly technical”, och att framtagandet av standarden ska kräva tillsynsexpertis. Tekniska standarder i form av Delegerade akter ska utveckla, precisera och bestämma villkoren för en konsistent harmonisering av reglerna i den grundläggande lagstiftningsakten, och kan därigenom komplettera eller ändra icke-väsentliga delar av lagstiftningsakten. Tekniska standarder i form av Genomförandeakter ska bestämma villkoren för en enhetlig tillämpning av rättsligt bindande Unions-akter. Tekniska standarder ska inte innehålla politiska val.

I skäl 8 konstateras det att bindande tekniska standarder bidrar till en mer harmoniserad reglering av finansiella tjänster, som rådet ställt sig bakom. I den utsträckning specifika krav i Unionens lagstiftningsakter inte är fullharmoniserade ska bindande Tekniska standarder som utvecklar, preciserar eller bestämmer villkoren för tillämpningen av dessa krav inte hindra medlemsstaterna från att införa strängare regler. Tekniska standarder ska således tillåta medlemsstaterna att införa strängare regler, om lagstiftningsakten ger ett sådant utrymme.

När det gäller de nuvarande mandaten i Solvens II-direktivet som avser kommissionens rätt att anta genomförandeåtgärder har utredningen tolkat förslaget på det sättet att kommissionen anser att merparten av dessa ska ”omvandlas” till mandat för delegerade akter.

I Omnibus II-direktivet föreslår kommissionen också att området för delegerade akter ska utvidgas något, så att sådana ska

63

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

kunna antas även på områdena för företagsspecifika parametrar, ändringar av en intern modell, specialföretag och kapitaltillägg.

En annan del av kommissionens förslag i Omnibus II-direktivet rör regler om tvistelösning mellan nationella tillsynsmyndigheter. Vidare föreslås bl.a. att garantibeloppet för återförsäkringscaptives inflationsjusteras samt att det datum då medlemsstaterna senast ska ha genomfört Solvens II-direktivet flyttas fram från den sista oktober till den 31 december 2012.

Slutligen föreslår kommissionen att den ska få mandat att meddela övergångsbestämmelser på en rad olika områden. Enligt förslaget ska övergångsbestämmelserna meddelas genom delegerade akter. De mandat som föreslås är begränsade vad avser såväl områdena som den maximala perioden för övergångsbestämmelser på respektive område. Kommissionens förslag i dessa delar behandlas närmare i avsnittet om ikraftträdande, se kapitel 23.

Såvitt nu är känt kommer beslut om Omnibus II-direktivet att kunna tas tidigast under våren 2012, dvs. efter det att utredningen lämnat sitt betänkande.

5.1.8 Genomförande av några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena

Kapitalkrav för kreditinstitut m.fl.

De kapitalkrav som ställs på kreditinstitut och värdepappersföretag regleras genom två EG-direktiv, kreditinstitutsdirektivet och kapitalkravsdirektivet. I samband med införandet av de s.k. Basel IIreglerna genomfördes ändringar i de båda EG-direktiven. Gemensamt för ändringarna var att det gjordes en distinktion mellan principbestämmelser och bestämmelser av mer teknisk karaktär. De senare återfinns huvudsakligen i bilagor till direktiven, som i viss utsträckning kan ändras genom ett förenklat förfarande. Det ska här understrykas att samtliga bestämmelser alltså har meddelats genom direktiv, vilket enligt utredningen är en avgörande skillnad jämfört med Solvens II-regelverket, där ramdirektivet kommer att kompletteras med en omfattande detaljreglering i form av direkt gällande EU-förordningar.

Vid genomförandet av ändringarna konstaterade regeringen9 att många av reglerna i direktiven var mycket detaljerade och tekniskt

64

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

komplicerade. Vidare ansågs regelverket vara mycket omfattande, och det ansågs att regelverket sannolikt skulle behöva ändras ofta för att hållas aktuellt. Mot denna bakgrund ansågs det inte lämpligt att ge hela regelverket form av lag. Utgångspunkten var att direktiven skulle införlivas genom en kombination av lag och myndighetsföreskrifter, dvs. samma lösning som tidigare valts i gällande rätt.

Regeringen ansåg att regleringen av kapitaltäckning och stora exponeringar för institut i grunden är offentligrättslig, vilket gör det möjligt för riksdagen att delegera föreskriftsrätt i ämnet till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (jfr. 8 kap. 3 § RF).

Den nya lagen gavs formen av ramlag, som i huvudsak anger vilka metoder instituten får använda för att beräkna sina kapitalbaser, kapitalkrav och gränsvärden samt under vilka förutsättningar dessa metoder får användas. Den närmare innebörden av dessa metoder etc. framgår av regeringsförordning och föreskrifter från Finansinspektionen. Vid utformningen av lagen fanns en strävan om att undvika att instituten samtidigt skulle behöva tillämpa regler i såväl lag som myndighetsföreskrifter, vilket kunde åstadkommas genom att ramarna för reglerna angavs i lag, medan de regler som rörde den dagliga tillämpningen av metoder etc. togs in i myndighetsföreskrifter.

Några av remissinstanserna ansåg att utredningens förslag till lag inte blev tillräckligt tydlig och begriplig, eftersom den förutsatte att läsaren måste vara förtrogen med direktiven för att förstå de svenska bestämmelserna. Mot detta anförde regeringen att lagens läsbarhet eller tillämpning inte skulle underlättas av att en stor del av bestämmelserna i direktivet togs in i lag, och att en sådan lösning dessutom var ogörlig. Några remissinstanser tog också upp frågan om Finansinspektionens dubbla roller som både normgivare och normtillämpare. Med hänvisning till bl.a. vad Lagrådet anfört i denna fråga ansåg regeringen att myndighetens dubbla roller som regelgivare och tillsynsmyndighet avseende bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar inte utgjorde ett problem av sådan omfattning att det borde förhindra delegation i den omfattning som föreslogs.

I samband med ändringar av kapitaltäckningsreglerna år 201110uttalade Lagrådet att den tekniska karaktären på många bestämmel-

65

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

föreskriftsrätt.

ser, mängden bestämmelser och den mycket höga detaljeringsgraden nödvändigtvis medför att många bestämmelser i direktiven måste genomföras i form av föreskrifter på lägre nivå än lag, till stor del efter bemyndiganden i lag. Lagrådet, som har till uppgift att granska om de föreslagna lagändringarna innebär att direktiven implementeras på ett sätt som kan godtas av kommissionen och EU-domstolen, angav att det hade haft svårt att utföra granskningen bl.a. av det skälet att ett stort antal bestämmelser i direktiven avsågs bli implementerade genom föreskrifter och inte i lag samt att dessa föreskrifter inte presenterats för Lagrådet.

Direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID)

Den 21 april 2004 antogs direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID-direktivet). MiFID innebar en ökad harmonisering av reglerna på området och var betydligt mer omfattande och detaljerat än det tidigare direktivet på området. MiFID arbetades fram med Lamfallussy-modellen som utgångspunkt. Kommissionen har antagit genomförandebestämmelser i form av dels ett genomförandedirektiv, dels en genomförandeförordning.

De nya bestämmelserna som följde av MiFID genomfördes huvudsakligen i en ny lag, medan huvuddelen av genomförandedirektivets bestämmelser genomfördes genom myndighetsföreskrifter11. I de delar av genomförandeförordningen där medlemsstaterna har rätt att införa kompletterande regler gavs regeringen eller underordnad myndighet

5.2 Överväganden och förslag

5.2.1 Förhållandet mellan nationell reglering och gemenskapsregler

Utredningens förslag: De nya bestämmelser som införs till

följd av Solvens II-direktivet ska inte gå längre än vad som krävs enligt direktivet. De svenska bestämmelserna ska inte heller vara mer detaljerade än bestämmelserna i direktivet.

66

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

Skäl för utredningens förslag: Ett viktigt syfte med Solvens II är

att uppnå en ökad harmonisering av regelverk och tillsyn inom EU. Ett mer harmoniserat regelverk bidrar till effektiviteten i den finansiella sektorn. Detta både i den mån det undanröjer bestämmelser som annars skulle fungera som direkta eller indirekta hinder mot konkurrens över gränserna och i den mån det minskar gränsöverskridande instituts administrativa börda av att hantera flera sinsemellan olikartade regelverk för en och samma verksamhet när denna bedrivs i flera länder.

En viktig förutsättning för att uppnå ett mer harmoniserat EUregelverk är att medlemsstaternas nationella regelverk inte, utöver det gemensamma regelverket, lägger på ytterligare bestämmelser som de facto fungerar som konkurrenshinder. Det nationella regelverket bör naturligtvis inte heller sakna bestämmelser som ska finnas enligt det gemensamma regelverket. Utredningens utgångspunkt har därför varit att förslagen till nya lagbestämmelser ska ansluta sig till den nivå på krav som direktivet innehåller. Särskilt viktigt blir detta i de fall bestämmelserna har karaktären av fullharmonisering.

I syfte att uppnå ökad harmonisering ska man enligt utredningen även vara försiktig med att förtydliga eller komplettera bestämmelserna i direktivet på ett sätt som i praktiken medför en form av nationella särbestämmelser. Detta är särskilt viktigt när det gäller Solvens II-regelverket, eftersom regelverket i vart fall i grunden bygger på ett principbaserat förhållningssätt. Med ett principbaserat förhållningssätt måste det finnas utrymme för alternativa lösningar att nå de krav som lagts fast i direktivet. Genom onödig nationell detaljreglering kan fördelarna med en mer principbaserad reglering inte uppnås. Onödig detaljreglering kan dessutom vara kostnadsdrivande, och vara oförenlig med den strävan mot regelförenklingar som finns på såväl EU-nivå som nationell nivå.

För utredningens förslag talar också förekomsten av reglering på nivå 2 och risken för överlappande, eller t.o.m. motstridiga, regler.

67

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

5.2.2 Nivå 1-regleringen

Utredningens förslag: Bestämmelserna i Solvens II-direktivet

ska i huvudsak tas in i lag. Bestämmelser som inte tas in i lag ska som huvudregel tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen. Övriga bestämmelser i direktivet ska tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. De svenska lagbestämmelserna ska utformas så att de både vad gäller struktur och språklig utformning ligger så nära direktivet som möjligt. Vid utformningen ska dock sådana språkliga och strukturella justeringar göras som bidrar till att skapa en enkel, tydlig och begriplig lagtext, under förutsättning att sådana justeringar inte ändrar det sakliga innehållet. Bestämmelser i direktivet som rör Finansinspektionens närmare organisation och verksamhet ska genomföras genom föreskrifter som meddelas av regeringen, såvida inte bestämmelserna är av sådan art att de ska, eller bör, bestämmas av riksdagen.

Skäl för utredningens förslag:

Nivå 1-bestämmelser ska som huvudregel ges i form av lag

Ett direktiv ska genomföras genom nationellt bindande regler på lämplig normnivå på det sätt som bäst överensstämmer med medlemsstatens lagstiftningstradition och lagstiftning i övrigt.12

Bestämmelserna i Solvens II-direktivet kan genomföras i svensk rätt genom att motsvarande bestämmelser tas in i svensk lag. Merparten av bestämmelserna i direktivet får, i likhet med motsvarande bestämmelser på bank- och värdepappersområdet, anses vara av offentligrättslig karaktär och avse näringsverksamhet.13 Detta innebär att bestämmelserna i direktivet också kan genomföras genom att riksdagen delegerar normgivningsmakten till regeringen alternativt till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, dvs. i praktiken till Finansinspektionen. Vid genomförandet av direktiv på finansmarknadsområdet har lagstiftaren ofta valt en regleringsteknik som bygger på en kombination av lagbestämmelser och myndighetsföreskrifter.

12 Se Lagrådets yttrande Investeringsfondsfrågor, 2011-04-14. 13Prop. 2006/07:5 s. 100-102.

68

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

senterats för Lagrådet.15

Vid genomförandet av kapitaltäckningsreglerna på bank- och värdepappersområdet år 2007 skedde en relativt omfattande delegation av föreskriftsrätt till Finansinspektionen.14 Det huvudsakliga argumentet var att bestämmelserna i direktiven ansågs vara mycket detaljerade, tekniskt komplicerade och omfattande. Det bör då noteras att de mer detaljerade kapitaltäckningsreglerna på bank- och värdepappersområdet framförallt finns i bilagor till de aktuella direktiven. Dessa bilagor är väsentligt mycket mer omfattande än själva direktiven, och detaljeringsgraden i bilagorna är enligt utredningen närmast jämförbar med nivå 2- regleringen i Solvens II-regelverket. Det bör också noteras att vissa detaljbestämmelser om t.ex. riskvikter tagits in i föreskrifter som meddelats av regeringen, dvs. i kapitaltäckningsförordningen (2006:1533). Lagrådet har nyligen konstaterat att det är svårt att granska en implementering av direktiv som sker genom föreskrifter som inte pre

Vid genomförandet av ny värdepappersreglering år 2007 – som bestod av MiFID jämte ett genomförandedirektiv och en genomförandeförordning – togs huvuddelen av bestämmelserna som följer av MiFID in i lag, medan myndighetsföreskrifter användes för genomförandet av huvuddelen av genomförandedirektivets bestämmelser.16 I de delar av genomförandeförordningen där medlemsstaterna hade rätt att införa kompletterande reglering gavs regeringen eller den myndighet regeringen bestämde föreskriftsrätt.

Vid genomförande av en ny reglering av värdepappersfonder och fondbolag år 2011 – som bestod av UCITS IV-direktivet, två genomförandedirektiv och två genomförandeförordningar – togs huvuddelen av bestämmelserna i UCITS IV-direktivet in i lag. Huvuddelen av bestämmelserna i det ena genomförandedirektivet genomfördes genom föreskrifter på lägre nivå än lag, och huvuddelen av bestämmelserna i det andra genomförandedirektivet togs in i lag.

När det gäller regleringstekniken vid genomförandet av Solvens II-direktivet har utredningen gjort följande överväganden. Inledningsvis kan det konstateras att Solvens II-direktivet är den grundläggande regleringen i ett nytt samlat EU-regelverk för försäkringsverksamhet. Genom det nya regelverket införs det nya moderna materiella regler för försäkringsverksamhet, samtidigt

69

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

som det sker en konsolidering av i stort sett samtliga äldre direktiv på försäkringsområdet. Genom det nya regelverket införs också en helt ny regleringsmodell på området, en modell som har sin grund i den s.k. Lamfallussy-modellen.

I Lamfallussy-modellen finns en tydlig normgivningshierarki. Bestämmelserna på nivå 1, dvs. de grundläggande principerna och de egentliga politiska vägvalen i regelverket, beslutas av Europaparlamentet och rådet. Bestämmelserna på nivå 2, dvs. genomförandeåtgärder som kompletterar bestämmelserna på nivå 1, beslutas av kommissionen. Det närmare utrymmet för dessa genomförandeåtgärder är fastslaget på nivå 1. Genomförandeåtgärder i form av bindande tekniska standarder beslutas av kommissionen, efter förslag från EIOPA. Även det närmare utrymmet för bindande tekniska standarder är fastslaget på nivå 1. Bestämmelserna på nivå 3, som kan beslutas av EIOPA, behandlas inte inom ramen för denna utredning.

Utredningen anser att den tydliga normgivningshierarki som finns i det bakomliggande samlade EU-regelverket bör avspeglas i den svenska normgivningen. Med ett sådant synsätt blir utgångspunkten att bestämmelserna i Solvens II-direktivet är på en sådan normnivå att de ska tas in i svensk lag, vilket också är förenligt med tidigare svensk regleringstradition.

Eftersom Solvens II-direktivet emellertid – trots att det endast är ett s.k. ramdirektiv – i vissa delar är såväl detaljerat som tekniskt komplicerat är det dock, enligt utredningen, inte lämpligt att lyfta in samtliga direktivbestämmelser i svensk lag. Frågan blir då vad som kan anses vara en lämplig normnivå för denna typ av mer detaljerade bestämmelser som finns i ett ramdirektiv. Enligt utredningen finns det inte här någon direkt ledning i tidigare regleringspraxis, eftersom bestämmelserna i de grundläggande direktiven som huvudregel tagits in i lag. De mer detaljerade bestämmelser i bilagor till direktiv och i genomförandedirektiv som har genomförts genom föreskrifter från Finansinspektionen bör enligt utredningen närmast jämställas med den reglering som finns på nivå 2 respektive bindande tekniska standarder i Solvens II-regelverket. Till skillnad mot vad som varit fallet på bank-, värdepappers- och fondområdena kommer, såvitt nu är känt, bestämmelserna på nivå 2 och i form av bindande tekniska standarder att ges formen av EUförordning, dvs. bli direkt tillämpliga i Sverige utan särskilda införlivandeåtgärder. I en sådan regleringsmiljö är det, enligt utredningen, lämpligt att de grundläggande bestämmelser i Solvens II-

70

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

direktivet som innehåller principiella ställningstaganden men som utredningen inte föreslår ska tas in i lag eftersom de är alltför detaljerade i stället meddelas på nästa normnivå, dvs. på regeringsnivå.

Enligt utredningen kan det här antas att den typ av tekniska eller exemplifierande bestämmelser som enligt utredningens förslag inte ska tas in i lag till del kommer att framgå – direkt eller indirekt – av regleringen på nivå 2 eller I form av bindande tekniska standarder. Under detta antagande, i kombination med antagandet att denna reglering ges formen av förordning, torde Sverige i många fall anses ha uppfyllt kraven i direktivet utan kompletterande föreskrifter från regeringen. I de fall det finns osäkerhet kring huruvida en bestämmelse i direktivet verkligen ”täcks in” av den föreslagna lagtexten i kombination med den direktverkande genomföranderegleringen bör dock den svenska lagstiftningen som huvudregel innehålla ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som genomför den del av bestämmelsen i Solvens II-direktivet som inte tagits in i lagtexten.

Begrepp och termer i den svenska lagtexten

När det gäller de begrepp och termer som används i Solvens IIdirektivet anser utredningen att utgångspunkten måste vara att den svenska regleringen så nära som möjligt ska överensstämma med de begrepp och termer som används i direktivet. Med en sådan utgångspunkt skapas bättre förutsättningar för att uppnå ökad harmonisering, som är ett av syftena med direktivet. Genom användande av direktivets begrepp och termer minskar också risken för att de svenska reglerna tolkas på ett sätt som inte är förenligt med direktivet. Ytterligare ett skäl för att använda direktivets terminologi är att genomförandebestämmelserna på nivå 2 och i form av bindande tekniska standarder torde komma att innehålla hänvisningar till de termer och begrepp som används i direktivet, och att avvikelser från direktivets terminologi därför kan skapa oklara kopplingar mellan lagen och de i Sverige direkt tillämpliga genomförandebestämmelserna. Den valda utgångspunkten kan emellanåt medföra att vissa termer och begrepp klingar obekanta, eftersom direktivet innehåller en rad facktermer och begrepp som inte tidigare förekommit i svensk lagstiftning.

71

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

Vad som nyss sagts hindrar dock inte utredningen från att göra språkliga avvikelser från den svenska direktiv-texten. Denna form av språkliga justeringar är enligt utredningen i vissa fall helt nödvändiga, t.ex. på grund av uppenbart felaktiga översättningar eller på grund av att direktiv-texten är skriven för att kunna ”fungera” i alla medlemsstater oavsett de nationella särdrag som kan finnas. I andra fall kan språkliga justeringar krävas för att skapa en mer lättläst och begriplig reglering, eller för att skapa en reglering som är mer förenlig med svensk lagstiftningstradition. Denna form av språkliga justeringar får naturligtvis inte ändra på det sakliga innehållet i bestämmelserna. Slutligen bör det här nämnas att det också krävs språkliga justeringar när ett engelskt ord har översatts på olika sätt i olika bestämmelser.

5.2.3 Nivå 2-regleringen

Utredningens bedömning: Under antagandet att regleringen på

nivå 2 ges formen av EU-förordning krävs i allt väsentligt inga ytterligare lagstiftningsåtgärder med anledning av den regleringen.

Skäl för utredningens bedömning: Enligt utredningsdirektiven17

ska utredningen i sitt arbete beakta hur de genomförandeåtgärder som är under utarbetande av kommissionen kan komma att påverka hur Solvens II-direktivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen ska följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder, belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att genomföra Solvens II-direktivet, och lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.

Utredningen har följt arbetet med nivå 2-regleringen. I respektive avsnitt i betänkandet beskriver utredningen översiktligt de förslag till nivå 2-reglering som varit kända, men det ska här noteras att kommissionens förslag varit föremål för ett flertal revideringar under utredningstiden och har ännu inte fått sin slutliga form.

Mot bakgrund av den information som i dag finns tillgänglig har utredningen i sina förslag utgått från att regleringen på nivå 2 kommer att ges i form av en EU-förordning. En sådan förordning

17 Dir 2010:14 s. 11.

72

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

är direkt tillämplig i Sverige, och får inte genomföras särskilt i den svenska regleringen, jfr. avsnitt 5.1.2.

Nivå 2-regleringen har påverkat utredningens lagförslag på det sättet att lagförslagen utformats på ett sådant sätt att de är förenliga med nivå 2-regleringen. Vidare har utredningen föreslagit att det i aktuella lagkapitel tas in en särskild upplysningsbestämmelse kring innehållet i den kommande nivå 2-förordningen.

I de fall nivå 2-regleringen skulle lämna utrymme för kompletterande regelgivning anser utredningen att en sådan reglering, i enlighet med den regleringspraxis som hittills gällt, bör ges i form av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

5.2.4 Ingen särskild lag om solvens

Utredningens bedömning och förslag: De nya lagbestämmel-

serna till följd av Solvens II-direktivet ska arbetas in i försäkringsrörelselagen, och inte placeras i en särskild lag.

Bakgrund: På bank- och värdepappersområdet har kapitaltäck-

ningsreglerna samlats i en särskild lag, lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kapitalkrav, kapitalbas, finansiella företagsgrupper och tillsyn. Lagen är tillämplig på kreditinstitut och värdepappersbolag, samt i vissa delar på fondbolag. Många definitioner och bestämmelser i lagen påminner om de bestämmelser och definitioner som finns i Solvens II-direktivet, även om det också finns väsentliga skillnader.

Skäl för förslag och bedömning: Mot bakgrund av den lösning

som valts på bank- och värdepappersområdet har utredningen övervägt om de mer kvantitativa delarna av de nya regelverket för försäkringsföretag borde samlas i en särskild ”Solvens II-lag”, vid sidan av försäkringsrörelselagen. Enligt utredningen finns det emellertid flera skäl som talar emot en sådan lösning.

Genom den nya försäkringsrörelselag som trädde i kraft den 1 april 2011 har en modern reglering för försäkringsverksamhet skapats, där rörelsereglerna har en naturlig hemvist. Att nu splittra regelverket för försäkringsföretag på flera lagar, och alltså helt

73

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

frångå strukturen i den nyligen antagna lagen, bör inte göras utan mycket starka skäl. Utredningen kan inte se att det skulle finnas några sådana starka skäl.

Att bryta ut de mer kvantitativa delarna av Solvens II-direktivet – dvs. reglerna om försäkringstekniska avsättningar, kapitalbas och kapitalkrav – synes dessutom strida mot grundtankarna bakom Solvens II-regelverket. Solvens II-regelverket bör betraktas och regleras som en sammansatt helhet, där de mer kvantitativa delarna (pelare I) hänger naturligt samman med de mer kvalitativa delarna (pelare II och III).

Det bör här också nämnas att bakgrunden till att kapitaltäckningsreglerna för banker och värdepappersinstitut samlades i en särskild lag synes ha varit att de tidigare kapitaltäckningsreglerna var utspridda i ett antal olika lagar, dvs. det omvända förhållandet jämfört med vad som nu gäller på försäkringsområdet.

Slutligen framstår det som enklast för tillämparen att ha alla centrala bestämmelser om försäkringsrörelse samlade i en och samma lag.

5.2.5 Konsolideringen

Utredningens bedömning: Artiklar som ingår i den s.k.

konsolideringen behöver inte analyseras särskilt.

Skälen för utredningens bedömning: Solvens II-direktivet inne-

håller en s.k. konsolidering av ett stort antal bestämmelser som i dag finns utspridda i sammanlagt 14 direktiv. Konsolideringen ska inte i sak innebära några nya eller ändrade regler, och ingår inte i utredningsdirektiven.

De artiklar som ingår i konsolideringen ska redan vara införlivade i medlemsstaternas nationella regelsystem, och det finns därför inte heller något krav på att dessa artiklar ska genomföras i nationell rätt. Av artikel 311 i Solvens II-direktivet, i dess lydelse i rådets kompromissförslag, framgår det att artiklarna i konsolideringen ska tillämpas från och med den 1 november 2014.

Mot denna bakgrund har utredningen gjort den bedömningen att de artiklar som ingår i konsolideringen inte behöver analyseras särskilt.

74

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

5.3 Proportionalitetsprincipen

5.3.1 Inledning

Proportionalitetsprincipen är en av de grundläggande principerna inom EU-rätten, fastställd i den s.k. primärrätten18. Där anges att ”Gemenskapen ska inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag”. Principen utvecklas i protokoll (nr 30) om tillämning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna från 1997. Principen kan generellt sägas vara ett uttryck för att omfattningen av ett agerande ska stå i proportion till målet. Detta gäller vid införande av reglering på nationell nivå, vid tillämpning av regleringen samt att tillsyn ska utövas på ett proportionellt sätt.

5.3.2 Kort om proportionalitetsprincipen i svensk rätt

I svensk rätt finns proportionalitetsprincipen mer eller mindre uttryckligen lagfäst inom olika rättsområden.

Av 4 kap 1 § försäkringsrörelselagen framgår att försäkringsrörelse ska bedrivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtagandena mot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringarna kan fullgöras. Av förarbetena (prop. 1998/99:87 s. 392 f) framgår bl.a. följande. Det är befogat att ställa helt skilda krav på system för riskhanteringen beroende på om verksamheten är komplex, t.ex. avser flera försäkringsgrenar med omfattande internationell verksamhet, eller om den exempelvis avser husdjursförsäkringar med begränsad omfattning. Hänsyn måste också tas till bl.a. vilka slags försäkringar som meddelas. I förarbetena till ny försäkringsrörelselag (prop 2009:10:246 s. 408 ff.) finns en hänvisning till proportionalitetsprincipen vid reglerna om små försäkringsföretag, där det anges att kraven på mindre företag bör stå i rimlig proportion till riskerna i verksamheten.

För banker är proportionalitetsprincipen uttryckligen lagfäst. Av 6 kap. 4 a § bank- och finansieringsrörelselagen framgår att bestämmelserna om soliditet, likviditet, riskhantering och genomlysning ska tillämpas i proportion till arten och omfattningen av

18 artikel 5 tredje stycket i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen

75

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

kreditinstitutets verksamheter och till deras komplexitetsgrad. Motsvarande reglering finns i 8 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden. I förarbetena till lag (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, prop. 2006/07:5, s. 136 ff., framgår att proportionalitetsprincipen gäller för kraven som ställs på stabilitet, likviditet, riskhantering, genomlysning och strategier samt att riktlinjer och instruktioner ska tillämpas i proportion till arten och omfattningen av verksamheten och dess komplexitet. Det framgår också att principen bör beaktas av Finansinspektionen vid utfärdande av föreskrifter.

EU-rätten och proportionalitetsprincipen behandlas utförligt i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 156 ff.) . Där anges bl.a. att åtgärder som vidtas utifrån EU-rätten ska stå i proportion till ändamålet, och att proportionalitet i sig är att anse som en hävdvunnen princip i svensk rätt. Krav på proportionalitet gäller inom flera rättsområden som en allmän rättsgrundsats. Principen finns också kodifierad i lagstiftningen.

Skatteförfarandeutredningen konstaterade avseende proportionalitetsprincipen i sitt slutbetänkande (SOU 2009:58 s. 357 ff.) bl.a. att det inte är något bra alternativ att i anslutning till varje tvångs- och kontrollåtgärd ange att proportionalitetsprincipen gäller. En sådan reglering ger sken av att principen inte gäller utan särskilt lagstöd och principens status som allmän rättgrundsats inom skatteförfarandeområdet skulle riskera att reduceras.

5.3.3 Proportionalitetsprincipen i Solvens II-direktivet

Proportionalitetsprincipen omnämns i flera av skälen och artiklarna i direktivet. Dels direkt genom att det anges att proportionalitetsprincipen ska tillämpas, dels indirekt genom att det anges att ”åtgärder ska stå i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten hos de inneboende riskerna i verksamheten”.

Principen omnämns direkt i skäl 19 avseende små och medelstora företag, i skäl 20 avseende specialiserade försäkringsföretag, i skäl 21 avseende captivebolag och i skäl 133 avseende målen med direktivet. I artikel 29 anges att kommissionen ska se till att genomförandeåtgärderna beaktar proportionalitetsprincipen, särskilt för mycket små försäkringsföretag.

Principen omnämns indirekt i skäl 18 avseende tillsyn, i skäl 21 avseende captivebolag (principen omnämns alltså både direkt och

76

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

indirekt för denna typ av bolag), i skäl 31 avseende funktionerna i företagsstyrningen, i skäl 32 avseende företagsstyrning i mindre företag och i skäl 114 avseende tillsynskollegiernas arbete med försäkringsgrupper. Principen anges indirekt också i flera artiklar. Av artikel 29.3 framgår att en allmän princip för tillsynen i Solvens IIdirektivet är att kraven ska tillämpas i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av de inneboende riskerna i försäkringsföretagets verksamhet. Vidare framgår principen indirekt av artikel 35.4a) om uppgiftslämnande, artikel 36.6 om granskningsprocessen, artikel 41.2 om företagsstyrningssystem, artikel 45.2 om egen risk- och solvensbedömning, artikel 48.2 om aktuarien, artikel 86 h) om genomförandeåtgärder för försäkringstekniska avsättningar, artikel 109 om förenklingar av standardformeln och av artikel 248.1 e) om grupptillsynsmyndigheternas rättigheter och skyldigheter.

Slutligen bör det här också nämnas att proportionalitetsprincipen även finns omnämnd på flera ställen i kommissionens förslag till genomförandeåtgärder på nivå 2.19

5.3.4 CEIOPS (EIOPA:s) råd om proportionalitetsprincipen

Mot bakgrund av flera frågeställningar kring proportionalitetsprincipens betydelse publicerade CEIOPS (numer EIOPA) i maj 2008 ett s.k. råd (på engelska advice) om proportionalitetsprincipen. Av rådet framgår att CEIOPS ansåg att proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla artiklar i direktivet, inklusive genomförandeåtgärderna. CEIOPS ansåg att principen är tillämplig när det kan anses oproportionerligt att tillämpa de generella reglerna med hänsyn till tre kriterier; riskens art, riskens komplexitet och riskens storlek. CEIOPS ansåg att det är den individuella riskprofilen som ska utgöra den huvudsakliga grunden vid bedömningen av om proportionalitetsprincipen är tillämplig.

CEIOPS ansåg att fokus bör ligga på en kombination av alla tre kriterier för att hitta en lösning som är lämplig med hänsyn till den risk som ett företag är exponerat för. CEIOPS ansåg att ett företag mycket väl kan vara litet, men ha en komplicerad riskprofil, och ett stort företag kan ha en enkel riskprofil. Även om det enligt CEIOPS var sannolikt att det framförallt är små och medelstora företag som kan få lättnader på grund av proportionalitets-

19 Skäl 8,16 och 17 samt artiklarna 29, 77, 212, 246, 265, 267, 285, 317 och 321.

77

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

principen, genom att medges enklare vägar att möta kraven, var det enligt CEIOPS fel att kalla proportionalitetsprincipen storleksbaserad.

Av rådet framgår vidare att CEIOPS ansåg bl.a. följande. Brist på resurser kan aldrig vara skäl för lättnader. Inte heller juridisk form – t.ex. ömsesidiga försäkringsföretag eller grupptillhörighet – kan i sig vara skäl för lättnader. Proportionalitetsprincipen innebär inte i sig en automatisk förenkling för vissa företag och det är inte heller en princip där tillsynsmyndigheten kan pricka av tydliga punkter på en lista som gör att principen ska få genomslag. I stället måste alla faktorer beaktas och en helhetsbedömning göras. Det finns vidare två tydliga aspekter på proportionalitetsprincipen. Dels ska principen beaktas när kraven i direktivet genomförs, dels ska tillsynen utövas på ett sätt som är förenligt med principen.

När det gäller arten, komplexiteten och storleken anges det i CEIOPS dokument följande. Med arten avses framförallt de underliggande riskerna hänförliga till de försäkringsklasser som ett företag tecknar. De särdrag som gäller för captiveföretag respektive återförsäkringsföretag ska beaktas. Begreppet komplexitet är till viss del kopplat till art, eftersom en viss typ av verksamhet kan kräva mer avancerade metoder eller mer avancerad och sofistikerad styrning/hantering av risker. Komplexitet kan också uppstå på grund av ett företags val av investeringsstrategi, eller på grund av svårigheter att utvärdera åtagandena. Storleken på verksamheten påverkar också bedömningen. Men det är hela tiden en kombination av de tre kriterierna som är avgörande.

5.3.5 Överväganden och förslag

Proportionalitetsprincipens tillämpningsområde

Utredningens bedömning: Proportionalitetsprincipen gäller

vid tolkningen av alla bestämmelser i försäkringsrörelselagen, och ska även tillämpas vid den tillsyn med stöd av lagen som utövas av Finansinspektionen.

Skäl för utredningens förslag: Proportionalitetsprincipen är, som

konstaterats ovan, en av de grundläggande principerna i primärrätten. I Solvens II-direktivet finns principen omnämnd, direkt eller indirekt, i ett stort antal skäl och artiklar. Proportionalitets-

78

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

principen är också en hävdvunnen princip i svensk rätt. Utredningen delar den uppfattning som framförts i CEIOPS råd om att proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla artiklar i Solvens IIdirektivet. Utredningen anser att proportionalitetsprincipen gäller när de nu aktuella reglerna ska införas och när såväl de gamla som de nya reglerna ska tillämpas av försäkringsföretag och Finansinspektionen. Såväl företag som tillsynsmyndighet ska kunna hänvisa till proportionalitetsprincipen i situationer där det finns alternativa vägar att uppnå ett visst mål som lagts fast i regleringen.

En portalbestämmelse

Utredningens förslag: Bestämmelserna i försäkringsrörelse-

lagen ska tillämpas proportionellt i förhållande till till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i varje försäkringsföretags verksamhet.

Skäl för utredningens förslag: Även om proportionalitetsprinci-

pen är en grundläggande och hävdvunnen princip som torde gälla oavsett om den tas in i lagen eller inte, anser utredningen att proportionalitetsprincipen nu bör tas in i försäkringsrörelselagen, jfr. motsvarande reglering på bankområdet.

I direktivet har proportionalitetsprincipen tagits in i den inledande artikeln om allmänna principer för tillsyn och i ett antal ytterligare artiklar. Utredningen har valt att i stället föreslå en portalbestämmelse, för att undvika att proportionalitetsprincipen i den framtida rättstillämpningen endast anses gälla om det i den aktuella lagbestämmelsen finns en uttrycklig hänvisning till proportionalitetsprincipen.

Med en portalbestämmelse kan också vissa särskilda tolkningsproblem undvikas. I skäl 21 och artikel 41 i direktivet har t.ex. proportionalitetsprincipen givits en något annorlunda utformning, jämfört med utformningen i övriga skäl och artiklar. I skäl 21 talas det om affärsverksamhetens art, omfattning och komplexitet. I artikel 41 talas det om försäkringsföretagets art, storlek och komplexitet. Utredningen har tolkat proportionalitetsprincipen på det sättet att den alltid i grunden handlar om arten, omfattningen och komplexiteten i riskerna.

79

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

När det gäller den närmare innebörden av proportionalitetsprincipen är det enligt utredningen viktigt att slå fast att syftet med proportionalitetsprincipen är att hitta en lämplig balans mellan mål och krav. Det grundläggande målet för den nu aktuella regleringen är skydd för försäkringstagarna. Proportionalitetsprincipen torde därför, enligt utredningen, inte kunna användas på ett sätt som minskar skyddet för försäkringstagarna, annat än i oväsentlig utsträckning.

När det gäller den mer praktiska tillämpningen av proportionalitetsprincipen anser utredningen att detta är något som bör överlämnas till rättstillämpningen, och därmed ytterst till EUdomstolen.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 att mindre försäkringsföretag ska omfattas av särskilda regler. Proportionalitetsprincipen är tilllämplig även på dessa särregler, och kan alltså åberopas även av mindre försäkringsföretag.

5.3.6 Kollektiva försäkringar och proportionalitetsprincipen

Av utredningsdirektiven, Dir 2010:14 s.13, framgår att utredningen i samband med tolkningen av proportionalitetsprincipen särskilt ska beakta de särdrag som kännetecknar kollektiva försäkringar. Kollektiva försäkringar kan avse både gruppförsäkringar som är kollektiva i den meningen att dessa omfattar flera personer, och kollektivavtalade försäkringar som har sin grund i kollektivavtal.

Kollektiva försäkringar behandlades ingående i samband med den s.k. försäkringsrörelsereformen20. En gruppförsäkring kan vara obligatorisk eller frivillig, den förhandlas normalt sett fram av en gruppföreträdare och innehåller standardiserade villkor för medlemmar i en på förhand avgränsad grupp. Gruppförsäkringar kan avtalas utanför arbetsmarknaden, eller ingå i överenskommelser på arbetsmarknaden. Försäkringsbeloppet utgår normalt sett enligt generella regler.

Kollektivavtalsgrundade försäkringar har sin grund i kollektivavtal, eller förhandlas fram mellan parter som har rätt att träffa bindande kollektivavtal enligt arbetsrättsliga principer. Det är arbetsmarknadens parter som, i stort sett fritt, bestämmer över avtalet. Kollektivavtalsgrundade försäkringar finns i form av bl.a. tjänste-

80

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

pensionsförsäkringar, liv- och sjukförsäkringar, arbetsskadeförsäkringar och avgångsbidragsförsäkringar.

Bland särdragen hos kollektiva försäkringar bör nämnas kollektiv riskprövning och enhetliga villkor. Störst skillnad mellan kollektiva försäkringar och individuella försäkringar är det när villkoren är en följd av arbetsrättsliga bestämmelser, och ersättning utgår med förutbestämda belopp. I samband med försäkringsrörelsereformen gjordes bedömningen21 att det inte skulle införas några särskilda rörelse- eller tillsynsregler för kollektivavtalsgrundad försäkring eller gruppförsäkringar. De särförhållanden som finns för sådana försäkringar skulle i stället beaktas inom ramen för de allmänna rörelsereglerna.

Kollektiva försäkringar har även behandlats i samband med införandet av försäkringsavtalslagen (2005:104).22 Genom den lagen infördes särskilda civilrättsliga bestämmelser för kollektiva försäkringar. Dessa bestämmelser är – till skillnad från övriga bestämmelser i försäkringsavtalslagen – dispositiva. I förarbetena23 angavs att reglerna om individuella försäkringar passar illa för kollektiva försäkringstyper, och ibland går de inte att tillämpa alls. Lagstiftningen på dessa områden ansågs vara en av de mest angelägna reformerna inom försäkringsavtalsrätten. Den nya regleringen innehåller en ganska ingående reglering av förhållandet mellan försäkringsbolaget och de försäkrade, som särskilt på gruppförsäkringens område präglas av konsumentskyddstanken. När det gäller kollektivavtalsgrundad försäkring angavs det att skyddet för enskilda inte ansetts spela samma roll, med hänsyn till att försäkringarna tillkommer och tillämpas under medverkan av organisationer som är väl kvalificerade att ta till vara de berördas intressen. Huvudsyftet med lagstiftningen var att slå fast systemens grundläggande karaktär av försäkring, och ge lagstiftningens stöd åt vissa arbetsrättsligt präglade konstruktioner och villkor. I vissa särskilt viktiga avseenden var dock syftet också att säkerställa att de försäkrade får ett skydd.

81

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

Solvens II-direktivet

Av skäl 4 i Solvens II-direktivet framgår att det är lämpligt att vissa försäkringsföretag inte omfattas av direktivet på grund av sin storlek, rättsliga form eller art, t.ex. genom att de har nära koppling till det offentliga försäkringssystemet, eller med hänsyn till det speciella slag av tjänster som det erbjuder. Av skäl 20 framgår att direktivet inte bör vara för betungande för försäkringsföretag som är specialiserade på att erbjuda specifika försäkringstyper eller tjänster till specifika kundsegment.

Ingen särreglering

Utredningens bedömningar och förslag: Gruppförsäkringar

och kollektivavtalade försäkringar omfattas av Solvens II-direktivet och någon särreglering kan inte införas för gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla försäkringsformer som omfattas av Solvens II-direktivet, och är därmed tillämplig även på gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Någon särskild reglering kring den närmare tillämpningen av proportionalitetsprincipen på gruppförsäkringar respektive kollektivavtalade försäkringar ska inte införas.

Skäl för utredningens bedömningar och förslag:

Gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar är en form av försäkringar, om de meddelas av försäkringsföretag.24 Försäkringsföretag omfattas av bestämmelserna i Solvens II-direktivet.

I skäl 4 anges att det är lämpligt att vissa företag som tillhandhåller försäkringstjänster inte omfattas av Solvens II-direktivet på grund av sin art, vilket exemplifieras med att de har nära koppling till de offentliga försäkringssystemen, eller att de erbjuder speciella slags tjänster. Enligt utredningen tar skäl 4 sikte på de särskilda undantag som finns i artiklarna 3–10. Enligt utredningen kan ingen av dessa artiklar användas som stöd för att undantagruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar som meddelas av försäkringsföretag.

82

SOU 2011:68 Principiella lagtekniska utgångspunkter

I Solvens II-direktivet finns det, enligt utredningens bedömning, ingen specifik särreglering för gruppförsäkringar eller kollektivavtalade försäkringar. Någon nationell särreglering kan alltså inte införas.

I detta sammanhang bör också nämnas att utredningen i avsnitt 6.1 föreslår att det införs en särskild reglering för tjänstepensionsrörelse, och att den regleringen kan komma att bli tillämplig för i vart fall vissa typer av försäkringar kopplade till anställning. Enligt utredningens förslag till portalbestämmelse om proportionalitetsprincipen ska bestämmelserna i försäkringsrörelselagen tillämpas i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i varje försäkringsföretags verksamhet. Proportionalitetsprincipen gäller för alla försäkringar och alla försäkringsföretag. I linje med utredningens ställningstagande i avsnitt 5.3.5 ovan anser utredningen att den mer praktiska tillämpningen av proportionalitetsprincipen bör överlämnas till rättstillämpningen, och ytterst till EU-domstolen.

5.4 Stabilitetsprincipen

5.4.1 Inledning

I 4 kap. 1 § nuvarande FRL finns en bestämmelse om att försäkringsrörelse ska drivas med en för rörelsens omfattning och art tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtagandena mot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar kan fullgöras. Bestämmelsen infördes i samband med försäkringsrörelsereformen, se prop. 1998/99:87 s. 172185.

Av förarbetena framgår bl.a. att stabilitetsprincipen har sin grund i den tidigare soliditetsprincipen, som funnits i försäkringsregleringen under mycket lång tid. I förarbetena betonades att stabilitetsprincipen bl.a. behövdes för att de dåvarande mer detaljerade solvensreglerna utgjorde s.k. minimiregler och att det vore olyckligt om lagens solvensregler skulle framstå som normalnivåer. Detta skulle bl.a. försvåra för Finansinspektionen att tidigt verka för förändringar i försäkringsbolag som enligt välgrundade bedömningar uppvisade sådana tecken på soliditets- eller likviditetssvaghet att bolaget sannolikt kunde få svårt att fullgöra sina åtaganden. Det angavs vidare att ett allmänt krav på tillfredsställande soliditet

83

Principiella lagtekniska utgångspunkter SOU 2011:68

84

och likviditet under alla förhållanden var befogat som ett påbud för hela bolagets verksamhet. Problem i andra delar än den egentliga försäkringsverksamheten riskerar nämligen att försvåra för försäkringsbolaget att fullgöra sina åtaganden mot försäkringstagarna. Genom stabilitetsprincipen gavs också ett starkare lagstöd för att beakta att vissa tillgångar som ingår i kapitalbasen är mindre likvida och därmed av sämre värde som buffertkapital för att möta snabba förändringar i verksamheten. Det understöks att Finansinspektionen hade möjlighet att ingripa i ett enskilt tillsynsärende och kräva solvens utöver den lagreglerade miniminivån om förhållandena i det enskilda bolaget motiverade detta, och att den föreslagna principen gav bättre stöd för sådana beslut. Av förarbetena framgår vidare att det ansågs vara av stor betydelse för försäkringsbolagens förmåga att fullgöra sina åtaganden att bolagen har en god förmåga att identifiera och följa upp olika slags risker. I riskkontrollen ansågs också frågor om intern styrning och intern kontroll innefattas.

5.4.2 Det nya solvensregelverket ersätter stabilitetsprincipen

Utredningens bedömning: De nya bestämmelserna om solvens-

kapitalkrav, kapitalbas, företagsstyrning och tillsyn som införs till följd av Solvens II-direktivet ersätter den nuvarande stabilitetsprincipen.

Skälen för utredningens bedömning: Genomförandet av Solvens

II-direktivet innebär att det bl.a. införs fullharmoniserade bestämmelser kring solvenskrav och kapitalbas samt relativt utförliga bestämmelser kring riskhantering. Det införs dessutom delvis nya bestämmelser kring tillsynen, som bl.a. syftar till att möjliggöra en mer proaktiv tillsyn. Införandet av de nya bestämmelserna innebär, enligt utredningen, att det inte längre finns något behov av en stabilitetsprincip av det slag som hittills funnits. Ett bibehållande av stabilitetsprincipen i dess nuvarande form, dvs. som en princip som ger lagstöd för mer långtgående kapitalkrav m.m. än vad som följer av de nya bestämmelserna om solvenskapitalkrav, är enligt utredningens bedömning oförenlig med Solvens II-direktivet.

6 Tillämpningsområdet

6.1 Tjänstepensionsverksamhet

Av utredningsdirektiven1 framgår det att utredningen bl.a. särskilt ska analysera relationen mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet.

6.1.1 Bakgrund

Allmänt om pensioner

På pensionsområdet brukar det talas om tre olika pelare, där pelare ett utgör det offentligreglerade pensionssystemet, pelare två utgör avtalad tjänstepension och pelare tre utgör privata pensioner. Den relativa betydelsen och utformningen av respektive pelare varierar mellan olika länder inom EES.

När det gäller system för tjänstepension finns det mycket stora skillnader mellan olika länder, men det stora flertalet tjänstepensionslösningar bygger på fonderade lösningar där tjänstepensionsinstitut, pensionsfonder, används för att trygga arbetsgivarens utfästelse om framtida pensionsförmåner. Pensionsfonder kan vara uppbyggda på olika sätt. I några länder – Sverige, Danmark, Belgien och Frankrike – tryggas emellertid merparten av utfästelserna genom försäkringslösningar. I de flesta länder förekommer det också att arbetsgivarens pensionsutfästelser tryggas genom s.k. avsättning i arbetsgivarens balansräkning.

1 Dir 2010:14 s.12–13.

85

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

Centrala termer

Pensionslösningar kan vara förmånsbestämda eller avgiftsbestämda, vilket innebär att riskfördelningen mellan arbetsgivaren och arbetstagaren kan se olika ut i olika lösningar. I förmånsbestämda lösningar är pensionsförmånerna bestämda till ett visst belopp, ofta uttryckt som en andel av en på visst sätt beräknad lön (pensionsunderlag). I förmånsbestämda lösningar är osäkerheten för arbetstagaren kring storleken på de framtida utbetalningarna (i relation till slutlön) relativt liten förutsatt att pensionsunderlaget är förutsebart, samtidigt som det kan finnas stor osäkerhet kring arbetsgivarens slutliga kostnad för pensionsförmånerna. I avgiftsbestämda lösningar bestäms pensionsförmånerna utifrån de avgifter som arbetsgivaren betalar in. I avgiftsbestämda lösningar är osäkerheten kring arbetsgivarens slutliga kostnad för pensionsförmånerna relativt liten, samtidigt som det kan finnas stor osäkerhet kring storleken på de framtida utbetalningarna till arbetstagaren eftersom dessa normalt är beroende av avkastningen på inbetalda avgifter. I den mån arbetstagaren väljer traditionell försäkring i en avgiftsbestämd lösning minskas förstås osäkerheten om utbetalningarnas storlek och istället ökar försäkringsföretagets risk. En klar trend under senare år har varit en övergång från förmånsbestämda till avgiftsbestämda tjänstepensionslösningar.

Med fullfonderade pensionslösningar avses normalt lösningar där det finns fonderade faktiska tillgångar som svarar mot gjorda utfästelser om pensionsförmåner.

Det bör här understrykas att tjänstepensionslösningarna i praktiken inte är renodlade, utan ofta innehåller såväl förmånsbestämda som avgiftsbestämda inslag, och att lösningarna kan vara helt eller delvis fonderade.

Tjänstepension i Sverige

Med tjänstepension brukar man i Sverige avse pensionsförmåner som följer av ett anställningsförhållande. Pensionsförmånerna har sin grund i en pensionsutfästelse som görs av arbetsgivaren. Omfattningen av tjänstepensionsförmånerna i det enskilda fallet kan grundas på ett kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, eller på ett individuellt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. När det gäller kollektivavtalsgrundade pensionsförmåner talar man om

86

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

allmänna pensionsplaner. Med allmän pensionsplan menas sådana allmänna grunder för pensionering av arbetstagare eller arbetstagares efterlevande som på arbetstagarsidan är godkända av organisation vilken enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet är att anse som såsom central arbetstagarorganisation.2

Eftersom pensionsutfästelsen i grunden avser en utfästelse om framtida utbetalningar finns det skäl för såväl arbetsgivare som arbetstagare att så långt det är möjligt säkerställa – eller trygga som det vanligen kallas – att utfästelsen verkligen kommer att kunna infrias den dag arbetstagaren har rätt till pensionsutbetalningar. Pensionsplanerna som förhandlats fram mellan arbetsmarknadens parter innehåller därför bestämmelser kring de tryggandeformer som får användas. Att arbetsgivarnas pensionsutfästelser är tryggade är också av intresse för samhället i stort. I lagen (1976:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. och inkomstskattelagen (1999:1229) finns det särskilda bestämmelser kring tryggande av pensionsutfästelser. Bestämmelserna kan sägas peka ut tre godkända tryggandeformer; tjänstepensionsförsäkring, avsättning i arbetsgivarens balansräkning i kombination med kreditförsäkring, respektive avsättning till särskild pensionsstiftelse. Arbetsgivaren får visserligen använda andra tryggandeformer, men får då inte göra avdrag för sina pensionskostnader.

Arbetsgivarens pensionsutfästelse kan alltså för det första tryggas genom försäkring som meddelas av försäkringsföretag, dvs. en tjänstepensionsförsäkring. En tjänstepensionsförsäkring kan tecknas och betalas av arbetsgivaren till förmån för arbetstagaren, men kan också tecknas av arbetstagaren och betalas av arbetsgivaren. Pensionsutfästelsen kan för det andra tryggas genom att arbetsgivaren skuldför pensionskostnaderna i sin egen balansräkning samtidigt som arbetsgivaren tecknar en kreditförsäkring. I Sverige finns ett försäkringsföretag som är specialiserat på detta, försäkringsbolaget PRI Pensionsgaranti, ömsesidigt. För det tredje kan tryggande ske genom att arbetsgivaren för över medel till en pensionsstiftelse.

Merparten av tjänstepensionsförmånerna i Sverige regleras genom överenskommelser mellan arbetsmarknadsparterna i centrala kollektivavtal. Separata pensionsplaner gäller för olika avtalsområden, vilket får till följd att villkor och förmåner skiljer sig åt. För en aktuell beskrivning av det svenska tjänstepensionssystemet inklu-

2 jfr. 4 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.

87

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

sive en genomgång av några olika tjänstepensionsplaner hänvisas till kapitel 10 i rapporten Framtidens tjänstepensioner.3

Trender

Under senare år har det, som ovan påpekats, på tjänstepensionsområdet funnits en trend där förmånsbestämda lösningar ersätts med mer avgiftsbestämda lösningar. En annan förändring som inträffat under senare år har varit att den enskilde arbetstagaren har getts möjlighet att påverka val av försäkringsgivare och försäkringsprodukt i sin tjänstepensionslösning. Denna ökade valfrihet har bl.a. medfört bildandet av ett antal s.k. valcentraler som administrerar arbetstagarnas val av tjänstepensionsprodukt. Även om valfriheten för arbetstagaren har ökat under senare år är det fortfarande så att en betydande del av det samlade tjänstepensionskapitalet finns hos ett relativt begränsat antal försäkringsföretag. Utöver rent historiska skäl kan detta till del förklaras av att det inom ramen för de individuella valen finns s.k. icke-valsalternativ som innebär att de s.k. icke-väljarnas premier samlas i ett av parterna bestämt försäkringsföretag.

Kollektivavtalade riskförsäkringar m.m.

Utöver tjänstepensionsförsäkringar direkt kopplade till ålder – dvs. livförsäkringar som meddelas av livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor – finns även andra försäkringar, t.ex. kollektivavtalade riskförsäkringar och andra gruppförsäkringar som är kopplade till anställning. Exempel på denna typ av försäkringar är tjänstegrupplivförsäkringar, arbetsskadeförsäkringar och gruppförsäkringar för sjuk- och olycksfall. Den dominerande aktören på detta område är AFA Försäkring4 som ägs av kollektivavtalsparterna gemensamt, men liknande produkter tillhandahålls även av andra försäkringsföretag.

3 Framtidens tjänstepensioner, Michael Møller och Nils Christian Nielsen, SNS Förlag 2011, s. 122–143. 4 AFA Försäkring administreras genom AFA Sjukförsäkring, AFA Trygghetsförsäkring och AFA Livförsäkring.

88

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

Tjänstepension i andra länder inom EES

På den europeiska tjänstepensionsmarknaden finns tillgångar till ett sammanlagt värde av 3 600 miljarder EUR, varav 2 600 miljarder i tjänstepensionsinstitut, 500 miljarder i försäkringsprodukter och 500 miljarder i andra investeringsprodukter. När det gäller privata pensionsprodukter uppgår det motsvarande värdet till sammanlagt 1 700 miljarder EUR, varav 700 i försäkring, 900 i andra produkter och 58 miljarder i tjänstepensionsinstitut.

När det gäller anordnandet av tjänstepension finns det stora variationer. Det kan t.ex. noteras att tjänstepensionerna i bl.a. Storbritannien, Irland och Holland till stor del tryggas genom pensionsfonder som är en form av särskilt reglerade institut avsedda att trygga ofta förmånsbaserade pensionslösningar, och att tryggandet av tjänstepensioner i Tyskland till en rätt betydande del sker genom skuldföring i egen balansräkning. Det kan vidare noteras att tjänstepension mätt som andel av BNP är störst i Danmark, Holland, Island, Storbritannien, Finland, Sverige och Irland. Mätt i tillgångar är tjänstepensionsmarknaden i Storbritannien överlägset störst, följt av Holland och Tyskland. Det svenska systemet för tjänstepensioner skiljer sig från systemen i de flesta andra länder, eftersom arbetsgivarens utfästelser i Sverige till största delen tryggas genom försäkringar i stället för av pensionsfonder.

5 Accompanying document to the GREEN PAPER towards adequate, sustainable and safe European pension systems, COM(2010)365 final och Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in the European occupational pension sector, CEIOPS-OPSSC-01/08 Final.

89

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

Figur 6.1 Finansieringsformer i fonderade pensionssystem i OECDländerna i Europa (2006) – Totala investeringar i % av BNP och i miljarder euro

Källa: OECD, Pension Market in Focus 2007, Issue 4

Diskussionerna på EU-nivå och dess relevans för svenska förhållanden

Som framgått ovan kan tryggande av tjänstepensionsutfästelser ske på olika sätt. På EU-nivå finns det dels en reglering av tjänstepensionsinstitut (Tjänstepensionsdirektivet), dels en reglering av försäkringsföretag (Solvens II-direktivet).6 Enligt utredningsdirektiven7 bör utredningen mot bakgrund av dessa unionsrättsliga regler särskilt analysera och föreslå hur tjänstepensionsverksamhet i försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet ska regleras i svensk rätt.

I Solvens II-direktivet har det slagits fast att den nya solvensregleringen för försäkringsföretag inte ska tillämpas på tjänstepensionsinstitut.8 I direktivet har det också klargjorts att solvensregleringen för tjänstepensionsinstitut ska ses över.

Frågan om de nya solvensreglerna ska gälla även för tjänstepensionsföretag har föregåtts av en relativt omfattande debatt på EUnivå, som fortfarande pågår. Ytterst handlar debatten om likheter och skillnader mellan tjänstepensionsinstitut i form av pensionsfonder och försäkringsföretag, och i vilken utsträckning dessa lik-

6 Det finns även regleringar för bl.a. banker och värdepappersinstitut m.fl., men dessa har i Sverige inte ansetts lyda under Tjänstepensionsdirektivet, se avsnitt 17. 7 Dir 2010:14 s. 12–13. 8 Skäl 138.

90

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

heter och skillnader bör få genomslag i solvensregleringen för tjänstepensionsinstitut.

I debatten kan man – givetvis starkt förenklat – urskilja tre olika synsätt. Vissa menar att försäkringsföretag och pensionsfonder tillhandahåller samma typ av produkter och att samma regler därför bör tillämpas. Den bakomliggande tanken är att samma regler säkerställer att pensionsberättigade ges samma skyddsnivå oavsett leverantör. Andra menar att det finns fundamentala skillnader mellan försäkringsföretag och pensionsfonder, och att olika regler därför bör gälla. När det gäller skillnaderna nämns bl.a. att tjänstepension är en del av en uppgörelse som regleras i arbetsrätten och att pensionsfonder ofta – i motsats till försäkringsföretag – har en s.k. sponsor i form av arbetsgivaren som ”backar upp” pensionslöftet, har flexibla justeringsmekanismer för inbetalningar och åtaganden, har styrningsstrukturer där förmånstagarna är representerade, tenderar att vara icke vinstdrivande institutioner och att längden på åtagandena skiljer sig åt mellan pensionsfonder och försäkringsföretag. Ett tredje synsätt är att en likartad skyddsnivå för försäkringar och tjänstepensionsprodukter kan uppnås på olika sätt. Enligt utredningen får det antas att EU-regleringen till del vilar på detta tredje synsätt.

Det kan konstateras att i vart fall vissa av de skillnader som redovisats ovan även finns i Sverige. Den helt dominerande delen av de svenska tjänstepensionsförsäkringarna utgör en del av de överenskommelser som träffas på arbetsmarknaden, och den närmare utformningen av tjänstepensionsförsäkringarna styrs i allt väsentligt av innehållet i de kollektivavtal som träffas mellan arbetsmarknadens parter. Genom dessa avtal kan det finnas olika former av garantier från arbetsgivarna.

EU-direktiven

Regleringen av försäkringsföretagen/försäkringsverksamhet finns i de s.k. försäkringsdirektiven. Bestämmelserna om direkt livförsäkringsverksamhet fanns tidigare i det s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektivet9, och bestämmelserna om direkt skadeverksamhet fanns

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/83/EG av den 5 november 2002 om livförsäkring (EGT L 345, 19.12.2002, s. 1, Celex 320002L0083).

91

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

tidigare i de första, andra och tredje skadeförsäkringsdirektiven10. Solvens II-direktivet ersätter merparten av försäkringsdirektiven, däribland det konsoliderade livförsäkringsdirektivet och skadeförsäkringsdirektiven.

Solvens II-direktivet är enligt artikel 2.1 tillämpligt på företag som är verksamma med direkt liv- och skadeförsäkring samt på återförsäkringsföretag som uteslutande bedriver återförsäkringsrörelse. Av artikel 2.3 framgår det att direktivet bl.a. är tillämpligt på livförsäkring som omfattar kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall. Direktivet är även tillämpligt på livräntor, och på tilläggsförsäkring som tecknas för att komplettera livförsäkring. Med tilläggsförsäkringar avses t.ex. försäkring mot personskada inklusive arbetsoförmåga, försäkring mot dödsfall på grund av olyckshändelse, och försäkring mot invaliditet förorsakad av olyckshändelse eller sjukdom.

Regleringen av tjänstepensionsinstitut/tjänstepensionsverksamhet finns i Tjänstepensionsdirektivet11. Av artikel 6 a) framgår det att direktivet är tillämpligt på tjänstepensionsinstitut. Ett tjänstepensionsinstitut definieras som ett institut som förvaltar fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal, och som bedriver verksamheter som direkt föranleds av dessa. Överenskommelsen eller avtalet kan ha slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföretagare i enlighet med den nationella lagstiftningen. Av artikel 6 d) framgår det att pensionsförmåner är sådana förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt12, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställ-

10 Rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228, 16/08/1973 s. 0003–0019, Celex 31973L0239), Rådets andra direktiv 88/357/EEG av den 22 juni 1988 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med bestämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla tjänster samt om ändring av direktiv 73/239/EEG (EGT L 172, 04/07/1988, s. 0001–0014, Celex 31988L0357) och Rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) (EGT L 228, 11/08/1992, s. 0001–0023, Celex 31992L0049). 11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (EUT L235, 23.9.2003, s. 10–21, Celex 32003L0041). 12 I den engelska versionen av direktivet står det ”where they are supplementary to those benefits and provided on an ancillary basis”.

92

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

ning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall.

Den svenska regleringen

I Sverige har tjänstepensionsverksamhet – dvs. tryggande av pensionsutfästelse genom olika försäkringslösningar – kunnat bedrivas av livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor13. Även om båda företagsformerna meddelar ”tjänstepensionsförsäkring” har det i Sverige hittills ansetts att det i det ena fallet är fråga om en särskild form av försäkringsverksamhet som bedrivs av livförsäkringsföretag som endast indirekt regleras av Tjänstepensionsdirektivet, medan det i det andra fallet ansetts vara verksamhet som bedrivs av tjänstepensionsinstitut som direkt regleras av Tjänstepensionsdirektivet.

Denna skillnad i den bakomliggande EU-regleringen har hittills inte haft så stor praktisk betydelse i Sverige, eftersom de centrala bestämmelserna om beräkning av avsättningar, placeringar och kapitalkrav i allt väsentligt har varit desamma för de båda företagsformerna. Att bestämmelserna i allt väsentligt varit desamma för livförsäkringsföretagen och tjänstepensionskassorna beror bl.a. på att Sverige i samband med genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet utnyttjade en särskild valmöjlighet som finns i Tjänstepensionsdirektivet, den s.k. optionen14.

Optionen ger medlemsländerna möjlighet att tillämpa merparten av bestämmelserna15 i Tjänstepensionsdirektivet även på sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av företag som omfattas av Solvens II-direktivet16. Optionen har utnyttjats av bl.a. Sverige och Frankrike.

I den gemensamma svenska regleringen för all tjänstepensionsverksamhet har bestämmelserna kring beräkning och värdering av

13 Tjänstepensionskassor är understödsföreningar vars verksamhet är begränsad till tjänstepensionsverksamhet. Utredningen har av pedagogiska skäl valt att genomgående använda termen tjänstepensionskassor. Tjänstepensionskassor kan med stöd av särskilda övergångsregler fortsätta att bedriva sin verksamhet intill senast den 31 december 2014, eller till dess att en ansökan om tillstånd enligt FRL prövats slutligt, se 7 § lagen (2010:20444) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043). 14 Artikel 4 i Tjänstepensionsdirektivet. 15 Artiklarna 9–16 och 18–20, dvs. bestämmelserna om villkor för att bedriva verksamhet, årsbokslut och förvaltningsberättelser, information, riktlinjer för placeringsverksamheten, rapportering, tillsyn, tekniska avsättningar, skuldtäckning, investeringsregler, förvaltning och förvaring samt verksamhet över gränserna. 16 Vid tidpunkten för genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet gällde bestämmelsen för företag som omfattades av det då gällande konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens Ireglering), som nu kommer att ersättas av Solvens II-direktivet.

93

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

de försäkringstekniska avsättningarna samt bestämmelserna om placering av de tillgångar som svarar mot avsättningarna sin grund i Tjänstepensionsdirektivet.

Bestämmelserna kring kapitalkraven har däremot sin grund i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens I-reglering). Detta beror på att Tjänstepensionsdirektivet17 inte innehåller någon ”egen” kapitalkravsreglering, utan i stället hänvisar till de bestämmelser som finns i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Det bör särskilt noteras att dessa kapitalkrav endast gäller för tjänstepensionsinstitut som bär biometrisk risk

eller som garanterar en viss

avkastning eller en viss förmånsnivå ständigt.

Skälen bakom den svenska regleringen

Den nuvarande regleringen måste ses i ljuset av de antaganden och överväganden som gjordes i samband med genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet.19

Regeringen konstaterade då att tjänstepensionsdirektivet reglerar verksamheten i institut som tryggar tjänstepensioner, och att motivet för reglering är detsamma på försäkringsområdet som på tjänstepensionsområdet samt att vissa produkter dessutom är likartade. Regeringen ansåg att den nya regleringen på tjänstepensionsområdet borde syfta till att undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen såväl mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden som mellan svenska livförsäkringsbolag och utländska tjänstepensionsinstitut på den svenska och den internationella marknaden. I propositionen underströk regeringen att syftet med lagstiftningsarbetet inte var att skapa helt nya slags tjänstepensionsinstitut, utan att införa moderniserade regler för de institut som förvaltar tjänstepensionskapital, men som – i likhet med de svenska tjänstepensionskassorna – dittills inte hade omfattats av EU-rättslig reglering.

Regeringen anförde vidare att regleringen måste möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital och samtidigt säkerställa ett fullgott skydd för förmånstagare till pension. En effektiv förvaltning av kapitalet kunde enligt regeringen också bidra till att arbetsgivarna fick rimliga kostnader för sina pensionsåtaganden,

17 Artikel 17. 18 Med biometriska risker avses risker kopplade till dödsfall, invaliditet och lång levnad. 19Prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut, s. 98–126.

94

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

vilket ökar incitamenten att erbjuda tjänstepensionsförmåner och därmed indirekt gynnar arbetstagarna.

Vid tidpunkten för genomförandet av tjänstepensionsdirektivet antogs det att regleringen i Solvens II-regelverket skulle uppvisa stora likheter med regleringen i Tjänstepensionsdirektivet. Genomförande av Tjänstepensionsdirektivet ansågs vara ett steg på vägen mot en mer modern reglering av försäkringsverksamhet, som skulle inkludera även tjänstepensionsverksamhet. I en sådan regleringsmiljö skulle regleringen av de olika institut som i allt väsentligt tryggar tjänstepensionerna i Sverige vara konkurrensneutral i förhållande till associationsform, dvs. densamma för tjänstepensionskassorna som för försäkringsbolagen.

Det fanns också ett antagande om att solvens- och placeringsreglerna för sådan livförsäkringsverksamhet som riktas till privatkunder på sikt skulle närma sig innehållet i bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet. Regleringen skulle alltså på sikt bli konkurrensneutral också mellan tjänstepensionsförsäkringar och privata livförsäkringar.

Sammantaget gjordes bedömningen att det var lämpligt att redan då inrikta sig på en likartad reglering för institut som bedriver samma slags verksamhet. Som framgått ovan kunde en sådan likartad reglering skapas genom utnyttjande av den s.k. optionen. Lagtekniskt skedde genomförandet genom ändringar i försäkringsrörelselagen som reglerar livförsäkringsbolagen, och i lagen om understödsföreningar som reglerar tjänstepensionskassorna.

Eftersom bestämmelserna för de svenska tjänstepensionsinstituten – dvs. tjänstepensionskassorna – infördes i lagen om understödsföreningar infördes det alltså aldrig någon ”fristående” reglering av institut som tillhandahåller pensionsförmåner.

Kapitalkrav för tjänstepensionsinstitut

Trots att Solvens II-direktivet nu ersätter det konsoliderade livförsäkringsdirektivet kommer den hänvisning till det konsoliderade livförsäkringsdirektivet när det gäller kapitalkraven för tjänstepensionsinstitut som nu finns i Tjänstepensionsdirektivet inte att ersättas med en hänvisning till kapitalkraven i Solvens II-direktivet.20 Av skäl 138 framgår det att hänvisningen till den äldre solvensregleringen ska behållas för att bevara status quo. Av skälen

20 Artikel 303.

95

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

framgår också att EU-kommissionen förväntas utveckla ett passande system av solvensbestämmelser för tjänstepensionsinstitut. I skäl 138 finns också ett svårtolkat tillägg om att de grundläggande särdragen för försäkring ska komma till uttryck, samtidigt som kommissionen inte ska utgå från att Solvens II-direktivet ska tillämpas på tjänstepensionsinstitut.

För svenska förhållanden får det tydliga ställningstagandet i Solvens II-direktivet den effekten att tjänstepensionskassor som till den sista december 2014 fortsätter att bedriva verksamhet enligt lagen om understödsföreningar – i deras egenskap av tjänstepensionsinstitut – ska fortsätta att uppfylla de kapitalkrav som gäller enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, dvs. kapitalkraven i Solvens I-regleringen, samtidigt som livförsäkringsbolagen – i deras egenskap av försäkringsföretag – ska uppfylla de nya kapitalkrav som finns i Solvens II-direktivet. Detta gäller även den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i livförsäkringsföretagen. Vad som nu sagts gäller oavsett om Sverige fortsätter att utnyttja optionen i Tjänstepensionsdirektivet, eftersom optionen inte ger Sverige någon möjlighet att tillämpa kapitalkraven i Solvens I för den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i försäkringsföretag.

Frikopplingen av Tjänstepensionsdirektivet från försäkringsdirektiven innebär att det inte längre kommer att finnas konkurrensneutralitet mellan å den ena sidan försäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet med stöd av optionen och å den andra sidan företag som bedriver tjänstepensionsverksamhet i egenskap av tjänstepensionsinstitut.

Införandet av en ny försäkringsrörelselag och dess konsekvenser

I samband med införandet av en ny och mer modern associationsrättslig reglering av de svenska försäkringsföretagen har lagstiftaren beslutat att lagen (1972:262) om understödsföreningar ska upphävas.21 Understödsföreningar som var registrerade före den 1 januari 2011 får dock fortsätta att bedriva verksamheten enligt LUF till utgången av år 2014, eller till dess att ett beslut med anledning av en ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelslagen har vunnit laga kraft. Om tillstånd inte lämnas inom den föreskrivna tiden, eller om en ansökan avslås, ska föreningen gå i likvidation.22 Införandet

21 2 § p1 lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043). 227 § lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043).

96

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

av den nya försäkringsrörelselagen innebär alltså ett slopande av den särskilda regleringen av tjänstepensionsinstitut som funnits i lagen om understödsföreningar. Det bör här noteras att Tjänstepensionsdirektivet i delar även ansetts vara tillämplig på de svenska pensionsstiftelserna, men att den regleringen inte behandlas inom ramen för denna utredning, se avsnitt 6.1.6.

De nuvarande tjänstepensionskassorna måste således antingen gå i likvidation, eller ansöka om tillstånd att bedriva verksamheten och i försäkringsföretagsform i övrigt inrätta sig efter bestämmelserna i den nya försäkringsrörelslagen.23

6.1.2 Svenska tjänstepensionsinstitut ska finnas kvar

Utredningens förslag: Det ska även fortsättningsvis finnas en

möjlighet för svenska företag att vara tjänstepensionsinstitut, dvs. att följa en rörelsereglering som är baserad på Tjänstepensionsdirektivet.

Skäl för utredningens förslag: Som framgått ovan innebär infö-

randet av den nya försäkringsrörelselagen att den enda svenska regleringen av tjänstepensionsinstitut som meddelar tjänstepensionsförsäkringar har tagits bort, även om äldre tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionskassorna) får fortsätta att bedriva sin verksamhet enligt lagen om understödsföreningar som längst intill utgången av år 2014. Att det finns två delvis överlappande EU-direktiv som reglerar det som vi i Sverige kallar tjänstepensionsverksamhet återspeglas alltså inte längre i svensk rätt efter denna tidpunkt.

En uppenbar nackdel med en sådan ordning är att svenska företag inte längre kommer att ha möjlighet att utnyttja det ena av två regelverk på EU-nivå, vilket bl.a. torde innebära en nackdel för de svenska företagen i förhållande till utländska leverantörer av tjänstepensionslösningar. Ytterligare en nackdel är att en sådan reglering skulle innebära ett definitivt ställningstagande till förmån för ett av två regelverk, i en tid då oklarhet gäller kring i vart fall vilken reglering som på sikt kommer att gälla för tjänstepensionsinstitut.

Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är rimligt att den svenska regleringen även i framtiden innehåller en reglering för svenska tjänstepensionsinstitut baserad på Tjänstepensions-

97

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

direktivet. Med en sådan lösning återspeglas den faktiska förekomsten av två olika regelverk på EU-nivå i den svenska regleringen, vilket enligt utredningen är det tyngsta argumentet för utredningens förslag. I avsnitt 6.1.3–6.1.5 redovisas utredningens bedömningar och närmare överväganden i några av de mer grundläggande frågeställningarna.

6.1.3 Två EU-regelverk för tjänstepensionsverksamhet är möjliga

Utredningens bedömning: Regleringarna i Tjänstepensions-

direktivet respektive Solvens II-direktivet är båda möjliga att använda som grund för regleringen av svensk tjänstepensionsverksamhet.

Skäl för utredningens bedömning: Inledningsvis kan det konsta-

teras att definitionen av livförsäkring i Solvens II-direktivet och definitionen av pensionsförmån i Tjänstepensionsdirektivet i allt väsentligt beskriver samma typ av produkt, jfr. figur nedan.

Figur 6.2 Beskrivningar av ”produkten” i EU-direktiven

Solvens II-direktivet Tjänstepensionsdirektivet

”kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall”

”förmån som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder”

”tilläggsförsäkring som tecknas för att komplettera livförsäkring, särskilt försäkring mot personskada inklusive arbetsoförmåga, försäkring mot dödsfall på grund av olyckshändelse och försäkring mot invaliditet förorsakad av olyckshändelse eller sjukdom”

”kompletterande och sekundära förmåner som betalas ut […] i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall”

98

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

Det som i sak skiljer en (tjänste)pensionsförmån enligt Tjänstepensionsdirektivet från en livförsäkring i Solvens II-direktivet är att en (tjänste)pensionsförmån alltid har sin grund i en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare och tillhandahålls av ett tjänstepensionsinstitut, medan en livförsäkring tillhandahålls av ett försäkringsföretag och kan ha sin grund i en sådan överenskommelse. Eftersom det på EU-nivå finns delvis överlappande definitioner finns det också enligt utredningen två tillgängliga regelverk som båda kan användas som grund för den svenska regleringen.

Enligt utredningen ger även tidigare svenska ställningstagande stöd för utredningens bedömning. Vid tidpunkten för genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet ansågs tjänstepensionskassorna vara tjänstepensionsinstitut samtidigt som försäkringsbolagen ansågs lyda under försäkringsdirektiven, trots att de båda företagsformerna i sak meddelar samma typ av tjänstepensionsförsäkringar.

Enligt utredningen finns det vidare visst stöd för utredningens uppfattning i det genomförande av Tjänstepensionsdirektivet som gjorts i andra länder. Det kan här noteras att det av tillgängliga översikter av hur direktivet har genomförts framgår att det i Belgien, Tyskland och Luxemburg är möjligt för ömsesidiga försäkringsbolag att bedriva verksamhet enligt reglering baserad på Tjänstepensionsdirektivet eller på försäkringsdirektiven.24 I den franska lagstiftningen får försäkringsbolagen själva välja huruvida de ska tillämpa reglering baserad på Tjänstepensionsdirektivet eller reglering baserad på livförsäkringsdirektivet.25

Slutligen bör det här nämnas att det av skäl 9 i Tjänstepensionsdirektivet framgår att medlemsstaterna när det gäller den andra pelaren bör ha det fulla ansvaret för den roll och funktion som de olika institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner har, t.ex. branschtäckande pensionsfonder, företagspensionsfonder och livförsäkringsföretag. Enligt utredningen får detta tolkas som att medlemsstaterna har frihet att, inom de ramar som finns i direktiven, utforma regleringen av tjänstepensionsverksamhet efter de särskilda förutsättningar som finns i de enskilda länderna.

Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att svensk tjänstepensionsverksamhet kan bedrivas såväl enligt en reglering som

24 Accompanying document to the GREEN PAPER towards adequate, sustainable and safe European pension systems, (COM 2010) 365 final s. 13–34. 25 Accompanying document to the GREEN PAPER towards adequate, sustainable and safe European pension systems, (COM 2010) 365 final s. 31.

99

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

bygger på Tjänstepensionsdirektivet som enligt en reglering som bygger på Solvens II-direktivet.

6.1.4 Båda regleringarna är lämpliga

Utredningens bedömning: De båda regleringarna på EU-nivå

är båda lämpliga som grund för regleringen av svensk tjänstepensionsverksamhet.

Skälen för utredningens bedömning: En i och för sig rimlig

utgångspunkt i den uppkomna situationen är att all tjänstepensionsverksamhet bör regleras enligt det regelverk som är mest lämpligt, vare sig det regelverket är Solvens II-direktivet eller Tjänstepensionsdirektivet. Om Solvens II-direktivet vid en samlad bedömning kan anses vara en mer lämplig reglering för svensk tjänstepensionsverksamhet än regleringen i Tjänstepensionsdirektivet skulle slopandet av den svenska regleringen av tjänstepensionsinstitut möjligen kunna accepteras.

Enligt utredningen har frågeställningen ett nära samband med regleringens syfte. Det kan här noteras att utredningen ställer sig bakom de syften med regleringen av tjänstepensionsverksamhet som angavs vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet, dvs. en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital och ett samtidigt säkerställande av ett fullgott skydd för förmånstagare till pension. Det angavs vidare att en effektiv förvaltning av kapitalet också bidrar till att arbetsgivarna får rimliga kostnader för sina pensionsåtaganden, vilket ökar incitamenten att erbjuda tjänstepensionsförmåner och därmed indirekt gynnar arbetstagarna. Utredningen delar också denna bedömning.

Enligt utredningen är det inte möjligt att på ett objektivt sätt avgöra om den ena regleringen är bättre än den andra, utifrån de syften som enligt ovan bör styra regleringen.

• För det första är den slutliga kalibreringen av solvenskraven i

Solvens II ännu inte klar.

• För det andra är de framtida solvenskraven för tjänstepensionsinstitut föremål för översyn.

100

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

• För det tredje finns det oklarheter kring vilka effekter ett eventuellt framtida införande av en s.k. försäkringsgaranti26 kan komma att få på den faktiska skyddsnivån i de olika regelverken. Bestämmelserna om försäkringsgaranti kan komma att tillämpas olika på försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag.

• För det fjärde kan Finansinspektionen, i ljuset av Solvens IIdirektivets kalibrering, kalibrera om kapitalkraven i Trafikljuset.

Till detta kommer att Tjänstepensionsdirektivet – till skillnad mot Solvens II-direktivet – är ett principbaserat minimiharmoniseringsdirektiv, vilket skapar ett större utrymme för hänsynstagande i den svenska regleringen till de nationella särdrag som finns på det svenska tjänstepensionsområdet.

På kort sikt kan det visserligen konstateras att många av kraven, däribland kapitalkraven, är högre ställda i Solvens II-direktivet än i Tjänstepensionsdirektivet. Enligt utredningen är det dock inte möjligt att på något mer objektivt sätt fastställa att det ena regelverket är mer lämpligt än det andra på längre sikt.

Skillnaden mellan regleringen i Tjänstepensionsdirektivet och regleringen i försäkringsdirektiven har ökat genom införandet av Solvens II, men kan åter komma att minska i samband med översynen av Tjänstepensionsdirektivet. Jämför här också diskussionerna kring en s.k. försäkringsgaranti.27 Enligt utredningen måste dock utgångspunkten vara att Tjänstepensionsdirektivet rimligen är skräddarsytt för just tjänstepensionsområdet.

Vad som nu sagts talar enligt utredningen med styrka mot en lösning där all svensk tjänstepensionsverksamhet tvingas in i det ena eller det andra regelverket. Enligt utredningen skapas de bästa förutsättningarna för såväl en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet som ett gott skydd för dem som är beroende av tjänstepensionsförmåner genom att möjligheten behålls för svenska företag att även fortsättningsvis kunna välja mellan att följa en rörelsereglering baserad på försäkringsdirektiven (som fr.o.m. den 1 januari 2014 finns samlad i Solvens II-direktivet) eller följa en rörelsereglering som är baserad på Tjänstepensionsdirektivet.

26 En försäkringsgaranti är ett system som – helt eller delvis – ersätter försäkringstagare och andra ersättningsberättigade för sådana förluster som kan uppkomma i händelse av insolvens. 27 EU-kommissionens vitbok om försäkringsgaranti, WHITE PAPER On Insurance Guarantee Schemes, COM (2010) 370.

101

Tillämpningsområdet SOU 2011:68

6.1.5 Utnyttjandet av den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet

Utredningens förslag: Sverige ska inte längre28 utnyttja den s.k.

optionen i Tjänstepensionsdirektivet, dvs. tillämpa vissa av bestämmelserna i Tjänstepensionsdirektivet på sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av livförsäkringsbolag. Rörelseregleringen för sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av ett svenskt försäkringsföretag ska i framtiden fullt ut följa de bestämmelser som införs i försäkringsrörelselagen till följd av Solvens II-direktivet.

Skäl för utredningens förslag: Utredningen föreslår att Sverige

inte längre ska utnyttja den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet, eftersom effekterna av att utnyttja optionen blir väsentligt annorlunda i den regelmiljö som kommer att gälla när Solvens IIdirektivet har trätt i kraft, jämfört med vad som gällde vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet.

Till skillnad mot vad som gällde vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet skulle ett utnyttjande av optionen i dag inte innebära samma reglering för försäkringsföretag och tjänstepensionsinstitut. Om optionen utnyttjas ska försäkringsföretagen i sin tjänstepensionsverksamhet tillämpa regleringen i Tjänstepensionsdirektivet när det gäller bestämmelserna om bl.a. avsättningar och placeringar, men regleringen i Solvens II-direktivet när det gäller kapitalkraven och de krav som finns i pelare II och pelare III. Tjänstepensionsinstitut får visserligen liknande reglering som den som gäller för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet när det gäller avsättningar och placeringar, men tjänstepensionsinstituten ska fortfarande tillämpa de kapitalkrav som gäller enligt Solvens I.29

Till skillnad mot vad som gällde vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet skulle ett utnyttjande av optionen i dag kunna sägas innebära ett ”onödigt” krav på dubbla regelverk för försäkringsföretagen, eftersom en ordning med i någon mening aktsamma beräkningar av de försäkringstekniska avsättningarna och

28 Utredningen föreslår dock att optionen ska fortsatt utnyttjas under en övergångsperiod, se kapitel 23. 29 Detta beror på att Tjänstepensionsdirektivet kommer att hänvisa till kapitalkraven i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens I-krav) även efter det att Solvens IIdirektivet i övrigt har ersatt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, jfr. artikel 303 i Solvens II-direktivet.

102

SOU 2011:68 Tillämpningsområdet

kvalitativa placeringsregler kommer att gälla även utan ett utnyttjande av optionen.

Ytterligare ett argument mot ett fortsatt utnyttjande av optionen är att den hittillsvarande regleringen med ”dubbla regelverk” inom ett och samma företag inte är optimal, bl.a. på den grunden att den separation av verksamheterna som ska göras medför svårigheter för tillsynen och inte är alldeles enkel att upprätthålla i praktiken.

Det noteras att den särskilda metod för beräkning av solvenskapitalkravet för akti