SOU 2020:4

Vägen till en klimatpositiv framtid

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå en strategi för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045. Utredaren skulle undersöka hur bl.a. ökad kolsänka, avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung samt verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder kan och bör bidra till detta och föreslå hur incitament kan skapas och hinder undanröjas för önskvärd utveckling.

Åsa-Britt Karlsson förordnades som särskild utredare den 19 juli 2018.

Som sakkunnig förordnades kanslirådet Anna Segerstedt från och med den 15 oktober 2018.

Som experter att biträda utredaren förordnades tekniska rådet Annika Billstein Andersson, miljömålssamordnaren Per Bodin, biträdande professorn Christel Cederberg, projektledaren Svante Claesson, hållbarhetschefen Karin Comstedt Webb, experten på klimatfrågor jordbruk Maria Dirke, enhetschefen Karin Dunér, forskaren Gustaf Egnell, ämnesrådet Lars Ekberg, klimat- och bioenergispecialisten Hillevi Eriksson, experten på energi och klimat Linda Flink, handläggaren Moa Forstorp, biträdande lektorn Mathias Fridahl, ämnesrådet Susanne Gerland, energiexperten Jenny Gode, seniora rådgivaren Ola Hansén, kanslirådet Emi Hijino, klimatpolitikansvarige Per Holm, docenten Daniel Johansson, professorn Anders Lyngfelt, kanslirådet Michael Löfroth, klimatanalytikern Julien Morel, ämnesrådet Hans Nilsagård, kraftvärmeansvarige Karolina Norbeck, miljödirektören Helena Sjögren, ämnesrådet Thomas Sundqvist, energi- och klimatstrategen Erik Särnholm, seniora rådgivaren Svante Söderholm, produkt- och miljöexperten Ebba Tamm, doktorn i skogsskötsel Karin Vestlund Ekerby, klimatsakkunnige

Caroline Westblom samt geologen och utredaren Anna Åberg från och med den 15 oktober 2018.

Departementssekreteraren Björn Telenius förordnades som expert från och med den 1 mars 2019.

Per Bodin och Lars Ekberg entledigades den 24 maj 2019 och i stället förordnades utredaren Frida Edström och kanslirådet Annika Holmberg som experter från och med samma datum. Samma dag förordnades även verksamhetsutvecklaren Björn Sjöberg som expert.

Karin Vestlund Ekerby entledigades den 9 september 2019 och i stället förordnades naturvårdsexperten Gunnar Lindén som expert från och med samma datum. Samma dag entledigades även Julien Morel.

Som huvudsekreterare anställdes Monica Daoson från och med den 1 oktober 2018. Som utredningssekreterare anställdes David Mjureke från och med den 17 september 2018 och Mattias Lundblad från och med den 15 november 2018. Eva Jernbäcker anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 november 2018 till och med den 15 november 2019 och fortsatte därefter som inlånad från Klimatpolitiska rådet från och med den 18 november 2019 till och med den 31 december 2019 och från Naturvårdsverket från och med den 1 januari 2020 till och med den 31 januari 2020. Björn Boström anställdes som utredningssekreterare från och med den 20 oktober 2018 till och med den 30 juni 2019 och fortsatte därefter som inlånad från Naturvårdsverket från och med den 15 augusti 2019 till och med den 31 december 2019.

Utredningen, som har antagit namnet Klimatpolitiska vägvalsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Vägen till en klimat-

positiv framtid (SOU 2020:4).

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i januari 2020

Åsa-Britt Karlsson

/Monica Daoson / Björn Boström / Eva Jernbäcker / Mattias Lundblad / David Mjureke

Förkortningar och begrepp

Förkortningar

AIJ

Activity implemented jointly

AR5 IPCC:s femte utvärderingsrapport Bio-CCS Avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung, Bio-energy with carbon capture

and storage

CAP EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Common

Agricultural Policy

CCAP

Center for Clean Air Policy

CCS Avskiljning, transport och lagring av koldioxid,

Carbon capture and storage

CCU Avskiljning och användning av koldioxid, Carbon

capture and use

CDM Mekanismen för ren utveckling, Clean Development

Mechanism

CDR

Carbon dioxide removal

CEF Fonden för ett sammanlänkat Europa, Connecting

Europe Facility

COP Partsmöte, Conference of the parties CORSIA

Carbon offsetting and reduction scheme for international aviation

DACC Direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären, Direct air carbon capture

DACCS Direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären och lagring, Direct air carbon capture and storage DME Metanol och dimetyleter EASAC

European Academies’ Science Advisory Council

EEA Europeiska miljöbyrån, European Environment Agency EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EHR

Enhanced hydrocarbon recovery

EIB Europeiska investeringsbanken, European Investment

Bank

ESD Ansvarsfördelningsbeslutet, Effort sharing decision ESR Ansvarsfördelningsförordningen, Effort sharing

regulation

EU ETS EU:s utsläppshandelssystem, EU emissions trading

system

FoU Forskning och utveckling GCF Gröna klimatfonden, Green Climate Fund GEF Globala miljöfaciliteten, Global Environment Facility HWP Avverkade träprodukter, Harvested wood products HVO

Hydrotreated vegetable oil

HYBRIT

Hydrogen breakthrough ironmaking technology

IAM

Integrated assessment models

IATA

International Air Transport Association

IEA Internationella energirådet, International Energy Agency IET Internationell handel med utsläppsrätter mellan länder ICAO Internationella civila luftfartsorganisationen,

International Civil Aviation Organisation

IMO Internationella sjöfartsorganisationen, International

Maritime Organisation

IPCC FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on

Climate Change

IRENA Internationella rådet för förnybar energi,

International Renewable Energy Agency

ITMOS Internationellt överförbara utsläppsbegränsningsresultat, Internationally transferable mitigation

outcomes

JCM Japans krediteringssystem för åtgärder i andra länder,

Joint crediting system

JI Gemensamt genomförande, Joint implementation KP1 Kyotoprotokollet under den första åtagandeperioden KP2 Kyotoprotokollet under den andra åtagandeperioden LAM Latinamerika LEDS Lågutsläppsutvecklingsstrategi, Low emission

development strategy

LONA Lokala naturvårdssatsningen LOVA Lokala vattenvårdsprojekt LNG Flytande naturgas, Liquified natural gas LPG Gasol, Liquified petroleum gas LULUCF Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, Land use, land use change and forestry MAF Mellanöstern och Afrika MSR Marknadsstabilitetsreserv MUL Minst utvecklade länderna NCI

New Climate Institute

NDC Nationella klimatplaner, Nationally determined

contributions

NER300 EU:s finansieringsprogram för innovativa demonstrationsprojekt för stöd till bl.a. CCS NICA

Nordic initiative for cooperative approaches

NIR Nationell inventeringsrapport, National inventory

report

NordiCCS Nordic CCS Competence Center OMGE

Overall mitigation in global emissions

REDD+

United Nations collaborative programme on reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries

REF Länder från den forna Warszawapakten, Reforming

countries

SASM Matematisk modell för jordbruket i Sverige, Swedish

agricultural sector model

SDG Hållbarhetsmål, Sustainable development goals SEI

Stockholm Environment Institute

SRM

Solar radiation management

SSP

Shared socioeconomic pathways

SET-planen The European strategic energy technology plan SR 1,5rapporten

IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global temperaturökning

SGU Sveriges geologiska undersökning SLU Sveriges lantbruksuniversitet TACCC Klimatrapporteringens principer om att redovisningen ska vara korrekt, komplett, jämförbar och konsistent, Transparency, accuracy, completeness,

comparability, consistency.

TCAF

Transformative carbon asset facility

UNEP FN:s miljöprogram, United Nations Environment

Programme

VCS

Verified carbon standard

ZEP

European technology platform for zero emission fossil fuel power plants

Begrepp

Kompletterande åtgärder

Till kompletterande åtgärder räknas ökat nettoupptag och minskade utsläpp i skog och mark, avskiljning, transport och lagring av koldioxid med biogent ursprung, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder och negativa utsläpp genom andra tekniska åtgärder.

Inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) föreslås att endast additionellt nettoupptag eller minskade utsläpp som följer av åtgärder som anges i denna strategi får tillgodoräknas som kompletterande åtgärder mot det nationella målet.

Negativa utsläpp Negativa utsläpp uppstår om mänsklig aktivitet

leder till upptag av koldioxid utöver det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kolcykeln.

Negativa nettoutsläpp av koldioxid uppstår när en större mängd koldioxid tas bort från atmosfären genom mänsklig aktivitet än de, genom mänsklig aktivitet orsakade utsläppen som återstår.

Nettonollutsläpp Nettonollutsläpp uppnås när de av människan

orsakade utsläppen av växthusgaser (eller koldioxid) motsvarar det av människan orsakade upptaget av växthusgaser (eller koldioxid).

Sammanfattning: Vägen till en klimatpositiv framtid – strategi och handlingsplan för att nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045

För att nå negativa utsläpp av växthusgaser krävs kompletterande åtgärder, vid sidan av omfattande utsläppsminskningar. Denna strategi innehåller principer och mål för en politik på området kompletterande åtgärder samt en handlingsplan för att nå dessa mål.

All pathways that limit global warming to 1.5 °C with limited or no overshoot project the use of carbon dioxide removal (CDR) on the order of 100–1 000 GtCO

2

over the 21st century. CDR would be used

to compensate for residual emissions and, in most cases, achieve net negative emissions to return global warming to 1.5 °C following a peak (high confidence).

Inledning

Enligt FN:s klimatpanel IPCC krävs åtgärder och tekniker för negativa utsläpp och globala negativa nettoutsläpp av koldioxid för att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt 1,5 °C. Enligt IPCC uppstår negativa nettoutsläpp av koldioxid när en större mängd koldioxid tas bort från atmosfären tack vare mänsklig aktivitet än de av människor orsakade utsläpp som återstår.

Enligt klimatavtalet från Paris (Parisavtalet) ska parterna sträva efter att uppnå en balans mellan utsläpp och upptag av växthusgaser under andra hälften av detta århundrade. Utvecklade länder förutsätts gå före i detta arbete och många länder runtom i världen har antagit eller är på väg att anta mål om nettonollutsläpp.

Det svenska klimatpolitiska ramverket från 2017 anger att Sverige ska nå nettonollutsläpp senast 2045 och ha negativa nettoutsläpp därefter. För att nå målet krävs s.k. kompletterande åtgärder vid sidan av omfattande utsläppsminskningar, eftersom negativa nettoutsläpp inte kan nås enbart genom utsläppsminskningar. Det klimatpolitiska ramverket kan därmed inte genomföras utan en politik för kompletterande åtgärder.

Det klimatpolitiska ramverket placerar Sverige i en liten men växande grupp föregångsländer på klimatområdet. Denna strategi konkretiserar hur Sverige kan arbeta med åtgärder och tekniker för negativa utsläpp av växthusgaser, dvs. som leder till upptag av växthusgaser ur atmosfären, och andra typer av kompletterande åtgärder för att nå målen i det klimatpolitiska ramverket. Få länder har kommit lika långt i sina förberedelser för att åstadkomma negativa nettoutsläpp som Sverige. Om strategins handlingsplan genomförs, tillsammans med de omfattande utsläppsminskningar som det klimatpolitiska ramverket förutsätter, ökar Sveriges trovärdighet som föregångsland inom klimatområdet på ett betydande sätt. Då tydliggörs att Sverige avser att agera i enlighet med vetenskapen för att göra sin del när Parisavtalets mål ska infrias.

Att vara ett föregångsland kräver mod. En politik behöver utvecklas för ett delvis helt nytt område som karaktäriseras av stora osäkerheter och begränsade erfarenheter.

Det finns dock inga stora risker och inga oöverstigliga hinder som motiverar att Sverige väntar med att agera. Tvärtom finns det tungt vägande skäl för, och stora möjligheter med, att snabbt genomföra de åtgärder som krävs för att skapa förutsättningar för nettonegativa utsläpp. Skälen utvecklas ytterligare nedan under rubriken

Kompletterande åtgärder behövs vid sidan av utsläppsminskningar.

Under rubriken Principer för hur volymen kompletterande åtgärder

bör byggas upp redovisas hur byggstenarna i en politik för att maxi-

mera nyttan av kompletterande åtgärder kan se ut.

Sverige är ett glest befolkat skogsland; mer än två tredjedelar av Sveriges landyta är täckt av skog. Detta innebär att åtgärder som

påverkar kolinlagringen i skog och mark och möjligheten att producera förnybar råvara på ett hållbart sätt är av stor betydelse för de nationella nettoutsläppen. Även om det svenska jordbruket inte omfattar så stora arealer finns även där goda möjligheter att öka produktionen och kolinlagringen genom åtgärder som bidrar till flera samtidiga mervärden.

Den rikliga tillgången till biomassa som råvara för massa- och pappersindustrin har resulterat i att Sverige har ett stort antal betydande punktutsläppskällor av biogen koldioxid. Användning av restprodukter från skogsbruket och massaproduktionen har dessutom gett upphov till flera stora punktutsläppskällor av biogen koldioxid inom energisektorn. Potentialen till negativa utsläpp genom tillämpning av avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS) vid dessa punktutsläppskällor är hög.

Sverige har därmed särskilt goda förutsättningar för vissa åtgärder och tekniker som resulterar i negativa utsläpp av växthusgaser och bör i så stor utsträckning som möjligt utnyttja dessa. Några länder har liknande förhållanden som Sverige och kan använda sig av samma åtgärder och tekniker för negativa utsläpp, medan andra länder helt eller delvis kommer att behöva välja andra vägar utifrån sin specifika situation. Med tanke på klimatutmaningens storlek och brådskan med vilken den måste bemötas behöver alla goda förutsättningar för negativa utsläpp av växthusgaser i världen tas tillvara.

Syftet med strategin

  • Strategins övergripande syfte är att bidra till att Sverige når målen i det klimatpolitiska ramverket.
  • Strategin ska göra det möjligt att använda kompletterande åtgärder för att nå nettonollmålet senast 2045 samt målen för 2030 och 2040.
  • Strategin ska göra det möjligt för Sverige att nå negativa nettoutsläpp av växthusgaser efter att nettonollmålet uppnåtts, genom användning av kompletterande åtgärder.
  • Strategin ska bidra till att målen i det klimatpolitiska ramverket uppnås på ett kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt och utan att förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen försämras.

Mål för kompletterande åtgärder

Mål för kompletterande åtgärder bör fastställas och beslutas. Strategin utgår från följande mål för kompletterande åtgärder:

  • År 2030 ska Sverige åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar minst 3,7 miljoner ton koldioxid per år.
  • År 2045 ska Sverige åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar minst 10,7 miljoner ton koldioxid per år. Nivån ska kunna öka efter 2045.
  • Mellan 2021 och 2045 ökar volymen årligen genererade kompletterande åtgärder kontinuerligt.

Det är upp till framtida regeringar att besluta i vilken utsträckning kompletterande åtgärder ska räknas av mot målen i det klimatpolitiska ramverket.

Målnivån för kompletterande åtgärder 2045 utgår från den maximalt tillåtna användningen av kompletterande åtgärder för att nå nettonollmålet, enligt det svenska klimatpolitiska ramverket. Målnivån för kompletterande åtgärder 2030 utgår, på samma sätt, från den maximalt tillåtna användningen av kompletterande åtgärder för att nå klimatmålet för 2030. Den bärande tanken är att volymen kompletterande åtgärder ska byggas upp kontinuerligt över tid. Därför behövs inte någon kvantitativ målnivå för kompletterande åtgärder 2040; det viktiga är att volymen kompletterande åtgärder fortsätter öka mot målnivån för 2045.

Klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket är uttryckta som procent av de historiska utsläppen. Det innebär att klimatmålen uttryckta som volymer kan ändras i takt med att den svenska utsläppsrapporteringen utvecklas. Vid större förändringar av tidigare rapporterade historiska utsläpp kan därför även målnivåerna för kompletterande åtgärder behöva ses över.

Kompletterande åtgärder behövs vid sidan av utsläppsminskningar

Både utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder behövs

För att klara Parisavtalets mål och de svenska klimatmålen behövs både stora utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder. Det klimatpolitiska ramverket innebär att utsläppen i Sverige ska minska med minst 85 procent till 2045 jämfört med 1990. Kompletterande åtgärder ersätter inte behovet av en omfattande samhällsomställning och stora utsläppsminskningar, utan är ett komplement till en sådan utveckling.

Vissa utsläpp är mycket svåra att minska

Målet om nettonollutsläpp i Sverige senast 2045 är mycket svårt att nå enbart genom utsläppsminskningar. Det beror på att vissa utsläpp bedöms vara nästintill omöjliga att helt eliminera, åtminstone inte utan att även den verksamhet som ger upphov till utsläppen upphör.

För att minska växthusgasutsläppen med minst 85 procent behöver i stort sett all användning av fossila bränslen upphöra i samhället samtidigt som utsläppen från industriprocesser når nivåer nära noll, bl.a. genom att användningen av fossila insatsvaror fasas ut och genom att CCS-teknik tillämpas i branscher som t.ex. cementproduktion, där fossila koldioxidutsläpp annars inte kan undvikas. Användningen av energi och material måste effektiviseras kraftfullt och utsläppen från eltillförsel behöver nå nollnivåer samtidigt som elanvändningen ökar i industrin och transportsektorn.

De utsläpp som kvarstår när utsläppen minskats med 85 procent är främst metan- och lustgasutsläpp från en rad utspridda källor i samhället, t.ex. från förbränning av biobränslen, avloppsreningsverk, rötning för biogasproduktion och utsläpp från jordbruket. Dessa kvarvarande utsläpp bedöms med utgångspunkt i dagens kunskap och teknik vara mycket svåra och dyra att helt bli av med.

De största återstående växthusgasutsläppen 2045 förväntas finnas inom jordbrukssektorn. Jordbrukets växthusgasutsläpp sker till stor del som resultatet av biologiska processer, och utsläppen är typiskt sett utspridda över en mycket stor yta, vilket gör dem svåra att kontrollera och fånga in. Utsläppen kan visserligen minska per produ-

cerad enhet livsmedel eller jordbruksprodukt och genom att produktion av produkter med låga tillhörande utsläpp prioriteras, men utsläppen kan inte helt upphöra. Med dagens kunskap och teknik kan Sverige inte nå nollutsläpp så länge jordbruk fortfarande bedrivs. Sverige kan därmed inte nå det nationella klimatmålet om nettonollutsläpp senast 2045 enbart genom utsläppsminskningar.

Slutsatsen blir att kompletterande åtgärder behövs för att kompensera för utsläpp som med dagens kunskap och teknik inte helt kan elimineras. Genom en satsning på området kompletterande åtgärder, parallellt med teknikutveckling och en samhällsomställning för att minska utsläppen, gör sig Sverige inte beroende av mycket osäkra framtida tekniksprång för att nå målet om nettonollutsläpp senast 2045, samtidigt som det läggs en grund för att nå negativa nettoutsläpp därefter.

Kompletterande åtgärder krävs för att nå längre än till nettonoll

Enligt det klimatpolitiska ramverket ska Sverige ha nettoutsläpp som är lägre än noll efter det att nettonollmålet uppnåtts senast 2045, dvs. negativa nettoutsläpp. Negativa nettoutsläpp är endast möjliga om kompletterande åtgärder används och räknas av från kvarvarande utsläpp.

Det är inte specificerat i ramverket hur långt under noll de svenska nettoutsläppen ska vara efter 2045. Under förutsättning att nationella klimatmål även framgent beslutas utifrån vetenskaplig grund och med hänsyn till global rättvisa är det dock sannolikt att svenska klimatmål efter 2045 kommer att behöva vara väsentligt lägre än nettonoll. För att kunna nå sådana mål krävs en avsevärd volym kompletterande åtgärder.

Om inte de globala utsläppen minskar mycket snabbt i närtid kommer enligt IPCC stora negativa nettoutsläpp att krävas även på global nivå efter 2050 för att klara Parisavtalets temperaturmål, och den situationen består under lång tid. Ju tidigare stora utsläppsminskningar och negativa utsläpp kommer till stånd, desto lägre blir behovet av negativa utsläpp under århundradets andra hälft för att kompensera för en överskriden koldioxidbudget för 1,5 °C, men även vid en sådan utveckling behöver nettoutsläppen globalt nå under noll.

Mycket talar därför för att Sverige kommer att ha nationella klimatmål som är väsentligt lägre än nettonoll från och med andra hälften av detta århundrande och under överskådlig tid därefter. Volymen svenska kompletterande åtgärder behöver därmed på sikt troligen ligga på en hög nivå under lång tid.

Kompletterande åtgärder kan öka kostnadseffektiviteten på både kort och lång sikt

Om de nationella klimatmålen på väg mot nettonoll ska nås utan att kompletterande åtgärder tillgodoräknas stiger kostnaden för måluppfyllelse. De kompletterande åtgärder som föreslås i denna strategi beräknas vara förenade med väsentligt lägre åtgärdskostnader 2030 än t.ex. utsläppsminskningar genom ytterligare ökad användning av biodrivmedel utöver vad som kan krävas för att nå klimatmålet för transportsektorn. Även åtgärdskostnaderna på biodrivmedelsområdet för att nå klimatmålet för transportsektorn bedöms vara högre än för de föreslagna kompletterande åtgärderna. Det saknar dock praktisk betydelse, eftersom målkonstruktionen innebär att transportmålet ska klaras utan tillgodoräknande av kompletterande åtgärder.

Kostnaden för att nå det svenska nettonollmålet senast 2045 genom enbart utsläppsminskningar bedöms vida överstiga kostnaden för att nå målet genom att även tillgodoräkna kompletterande åtgärder, eftersom det förstnämnda som tidigare nämnts bl.a. bedöms ställa krav på stora ingrepp i omfattningen av jordbruksproduktionen i landet. De åtgärder som kan komma att bli nödvändiga för att nå nettonollmålet utan kompletterande åtgärder riskerar dessutom att leda till ökade utsläpp i andra länder, t.ex. genom ökad import av jordbruksprodukter, vilket kraftigt skulle reducera den faktiska klimatnyttan.

Möjlighet att svara upp mot skärpta klimatmål

Kunskapsläget om klimatförändringarna utvecklas kontinuerligt. IPCC:s senaste rapporter från 2018 och 2019 visar bl.a. att nettoutsläppen i världen, genom utsläppsminskningar och ökade upptag, behöver minska mycket snabbt under de närmaste decennierna för

att Parisavtalets temperaturmål ska kunna nås. Forskningsresultaten visar även att effekterna av ett förändrat klimat redan nu, vid omkring en grads temperaturökning jämfört med förindustriell nivå, är mer omfattande än vad som tidigare förutspåtts.

Det är tänkbart att de nationella klimatmålen kommer att behöva skärpas för att fortsatt vara i linje med Parisavtalets mål och Sveriges ambition att vara ett föregångsland på klimatområdet. Om samhällsomställningen för att nå mycket låga växthusgasutsläpp i Sverige blir framgångsrik kan kompletterande åtgärder göra det möjligt att svara upp mot skärpta klimatmål på nationell eller europeisk nivå.

Principer för hur volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp

Samma klimateffekt ska uppnås som för utsläppsminskningar i Sverige

Klimateffekten av kompletterande åtgärder ska enligt det klimatpolitiska ramverket vara jämförbar med klimateffekten av utsläppsminskningar i Sverige. När kompletterande åtgärder används för att nå klimatmålen ska det alltså inte innebära en ambitionssänkning i termer av klimateffekt. Detta är en mycket viktig utgångspunkt för strategin som bl.a. medför att endast negativa utsläpp (upptag av växthusgaser) och minskade utsläpp inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) som följer av effekter av åtgärder i denna strategi föreslås kunna tillgodoräknas som kompletterande åtgärder. Bokförda ökade upptag och utsläppsminskningar inom LULUCF-sektorn som skulle ha inträffat även i frånvaro av dessa åtgärder bör inte få räknas av gentemot klimatmålen som kompletterande åtgärder, eftersom det skulle leda till en sämre total klimateffekt jämfört med utsläppsminskningar i Sverige.

Ovanstående tolkning är i linje med IPCC:s definition av negativa utsläpp som säger att dessa uppstår genom planerad mänsklig aktivitet, t.ex. i tillägg till det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kolcykeln.

För att kompletterande åtgärder ska vara jämförbara med utsläppsminskningar i Sverige krävs också att klimateffekten är jämförbar över tid. När kompletterande åtgärder används för att nå något av klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket måste de användas och fördelas så att de kompenserar för en högre utsläppsnivå över tid – inte bara för det specifika målåret. Om kompletterande åtgärder enbart skulle användas så att de kompenserar för en högre utsläppsnivå under ett specifikt målår är deras klimateffekt inte jämförbar med klimateffekten av utsläppsminskningar i Sverige.

Kompletterande åtgärder som används ska sänka kostnaden för att nå klimatmålen

Kompletterande åtgärder ska kunna bidra till att Sverige når klimatmålen på ett kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt. I valet av vilka kompletterande åtgärder som bör genomföras är kostnadseffektivitet på kort och lång sikt faktorer som bör vägas in. I analysen behöver även hänsyn tas till risker, koldioxidlagringens permanens, betydelsefulla sidoonyttor och negativa effekter.

De styrmedel som tillämpas för att åstadkomma de kompletterande åtgärderna behöver även de utformas så att de är kostnads- och samhällsekonomiskt effektiva. En komponent i detta är att undvika s.k. koldioxidläckage, dvs. att produktion och tillhörande växthusgasutsläpp flyttar från Sverige till andra områden där produktionskostnaden är lägre till följd av en mindre ambitiös klimatpolitik.

Spridning av riskerna bör vara en ledstjärna

De olika typerna av kompletterande åtgärder är alla förknippade med osäkerheter och risker i genomförandet. Dessa risker innebär att det är högst troligt att flera av de projekt som initieras som kompletterande åtgärder inte kommer att leverera negativa utsläpp eller utsläppsminskningar enligt plan.

Det är också möjligt att en hel kategori kompletterande åtgärder visar sig vara en svårframkomlig väg. Detta skulle exempelvis kunna inträffa om inte, mot förmodan, en marknad för handel med verifierade utsläppsminskningar kommer på plats internationellt eller om lagringsplatser för svensk koldioxid inte blir tillgängliga i närtid.

Förändringar av EU:s regelverk kan innebära att det som kan räknas som en kompletterande åtgärd i dag inte utan vidare kan tillgodoräknas som en sådan i morgon. Detta gäller i synnerhet om omfattningen av EU:s huvudsakliga rättsakter på klimatområdet ändras vad gäller utsläppskällor och sänkor eller bokföringsregler. Flera av dessa rättsakter sträcker sig inte längre än till 2030.

Vilka riskerna är varierar naturligtvis mellan de olika kompletterande åtgärderna. Effekten av föreslagna och andra tänkbara åtgärder inom LULUCF-sektorn beror bl.a. på hur snabbt de kan komma till stånd och hur andra faktorer påverkar incitamenten att utföra åtgärderna, t.ex. marknadens efterfrågan på olika produkter från jord- och skogsbruk. Det finns också risker förknippade med olika former av naturliga störningar, vissa med koppling till klimatets utveckling, som kan begränsa utfallet för vidtagna åtgärder.

För bio-CCS är sannolikt affärsmässiga risker det stora hotet mot genomförandet av projekt men det finns även tekniska, juridiska och politiska risker eller hinder som kan fördröja eller stoppa projekt inom bio-CCS, även om utredningens förslag syftar till att minska dessa.

Parisavtalets regelbok för handel med resultat från utsläppsbegränsningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlad. Det är en av flera faktorer som gör att det troligen kommer dröja ett antal år innan det är möjligt för Sverige att genomföra verifierade utsläppsminskningar i andra länder på ett ambitionshöjande sätt som dels säkrar att insatserna leder till åtgärder utöver de som ändå hade vidtagits i värdländerna, dels inte leder till dubbelräkning av den utsläppsminskning som erhålls.

Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser befinner sig i en tidig utvecklingsfas och är oprövade i större skala. I dagsläget saknas dessutom system och gemensamma regelverk för att rapportera och bokföra negativa utsläpp genom sådana tekniker.

Givet de risker som finns inom alla områden för kompletterande åtgärder vore det oklokt att enbart satsa på en typ av kompletterande åtgärder. Riskspridning bör därför, åtminstone inledningsvis, vara en ledstjärna för hur volymen av kompletterande åtgärder ska byggas upp över tid. På sikt kan det bli tydligt att en eller flera typer av kompletterande åtgärder bör prioriteras framför andra.

Handling i dag ger handlingsutrymme imorgon

De kompletterande åtgärderna kännetecknas generellt sett av hög komplexitet och långa ledtider. Ingen kompletterande åtgärd kan genomföras med hög kvalitet utan att den föregås av ett omfattande planerings- och förberedelsearbete. Hur lång tidsperioden är mellan beslut om åtgärd till dess att resultatet av åtgärden kan börja tillgodoräknas i klimaträkenskaperna skiljer sig dock markant åt mellan olika kompletterande åtgärder.

För de flesta av åtgärderna på LULUCF-området krävs ytterligare analyser av var olika åtgärder är lämpliga att utföra, men dessa analyser bör inte vara mer omfattande än att åtgärderna kan genomföras inom något eller några år. När åtgärder väl är på plats tar det olika lång tid innan full effekt uppnås. En åtgärd som återvätning av dränerad torvmark minskar utsläppen relativt snabbt medan full effekt av beskogningsåtgärder uppnås först efter flera tiotals år.

Projekt inom bio-CCS är förenade med långa ledtider. Förstudier, tillståndsprocesser och uppförande av installationer för avskiljning, transport och lagring av koldioxid tar sammantaget flera år för varje enskilt projekt.

Ledtiderna för att genomföra åtgärder i andra länder, som kan bedömas vara additionella, bidra till hållbar utveckling och till en global ambitionsnivåhöjning, kommer särskilt i den inledande fasen att vara relativt långa. Under Parisavtalet har alla parter egna nationella klimatplaner som successivt behöver skärpas. Att genomföra en utsläppsbegränsning i ett land som också antagit en egen klimatplan och infört nationella styrmedel för utsläppsminskningar på klimatområdet kräver därför samarbete mellan de deltagande parterna, bl.a. för att identifiera hur genomförandet av åtgärder inte ska försämra förutsättningarna för värdlandets egen måluppfyllelse och möjlighet att skärpa landets egna ambitioner.

På grund av de långa ledtiderna från beslut till resultat för flera av de kompletterande åtgärderna är det nödvändigt att agera i närtid, så att inte det framtida handlingsutrymmet för klimatpolitiken börjar krympa. Om exempelvis bio-CCS ska kunna spela en betydande roll i klimatpolitiken 2045 behöver de första anläggningarna tas i drift under 2020-talet, vilket kräver omgående handling från statens sida. Samma tidsperspektiv gäller för vissa åtgärder inom LULUCF-sektorn.

Det är alltså av vikt att en satsning på kompletterande åtgärder inleds utan dröjsmål för att det ska vara möjligt att fullt ut dra nytta av de möjligheter och det handlingsutrymme som de kompletterande åtgärderna innebär.

Stabila villkor och målsättningar attraherar projektägare

Flertalet kompletterande åtgärder innebär projekt som pågår under lång tid, ofta årtionden. Projekt inom LULUCF-sektorn kan dessutom innebära att en markägare inte längre kan bruka en viss areal på samma sätt som tidigare. Beslut om att genomföra sådana projekt fattas inte lättvindigt. Projekt kan också vara förenade med stora investeringar. Så är t.ex. alltid fallet gällande bio-CCS.

För att kunna attrahera lämpliga projektägare bör därför området kompletterande åtgärder kännetecknas av stabila villkor och tydliga målsättningar. Detta bidrar till förutsägbarhet och minskade risker för potentiella projektägare.

Stabila villkor innebär bl.a. att inriktningen på styrningen inte bör förändras radikalt över tid. Styrmedel kan och bör successivt utvecklas, men detta bör alltså ske på ett sätt som inte dramatiskt ändrar förutsättningarna för berörda aktörer.

Volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp successivt

Svenska aktörers erfarenhet är låg vad gäller flera typer av kompletterande åtgärder. Ofta är erfarenheterna begränsade även internationellt sett. Detta gäller exempelvis för bio-CCS och biokol. Tekniker och åtgärder där erfarenheterna är begränsade i dag kan antas befinna sig i en fas där lärokurvan är brant och där utvecklingen kan ske snabbt mot ökad effektivitet och lägre kostnader när erfarenheterna ökar.

Genom att bygga upp volymen kompletterande åtgärder successivt kan erfarenheter från tidiga projekt i Sverige och utomlands bidra till att sänka kostnaden och öka effektiviteten i efterföljande projekt. Svenska projekt ger relevanta erfarenheter för de förutsättningar som gäller här; motsvarande erfarenheter kan oftast inte fullt ut erhållas genom att studera projekt utomlands.

Om volymen kompletterande åtgärder byggs upp successivt kan också vissa typer av kompletterande åtgärder prioriteras framför andra på basis av utvärderingar av tidiga insatser, innan volymen nått en hög nivå.

Utveckling mot teknikneutral styrning

De kompletterande åtgärder som är tänkbara i dag har vitt skilda karaktärer och befinner sig i olika faser av teknisk mognad. Kostnaderna för några av dem kan tänkas sjunka snabbare när erfarenheten av åtgärderna ökar, jämfört med för andra kompletterande åtgärder där kostnadsbilden är mer stabil. Det finns också stora skillnader i vilken kvantitativ potential olika kompletterande åtgärder har och därmed i vilken roll de kan spela i en långsiktig klimatomställning.

På kort sikt finns det därför skäl att tillämpa teknikspecifik styrning som tillåter olika styrmedel och prissättning för olika typer av kompletterande åtgärder. Detta skapar möjligheter för åtgärder och tekniker som i dagsläget är förknippade med relativt höga kostnader, jämfört med andra alternativ, att bidra till en kostnadseffektiv klimatpolitik när erfarenheterna av åtgärderna ökar och kostnaderna sjunker.

På sikt bör styrningen av kompletterande åtgärder utvecklas i riktning mot teknikneutralitet. När den tekniska mognaden och erfarenheterna av kompletterande åtgärder ökat innebär en teknikneutral styrning förutsättningar för god kostnadseffektivitet. Även på sikt kommer det dock sannolikt att finnas nya tekniska lösningar i tidiga utvecklingsstadier som kan behöva bli föremål för särskilda insatser för att stödja utvecklingen.

En teknikneutral styrning behöver ta hänsyn till att slutprodukten av olika kompletterande åtgärder skiljer sig åt. Exempelvis är det stor skillnad på koldioxid som är permanent och irreversibelt lagrad (t.ex. genom bio-CCS) och på koldioxid som är långsiktigt men ändå temporärt eller reversibelt lagrad (t.ex. genom beskogning), även om båda kan räknas som negativa utsläpp. Denna skillnad kan motivera en differentierad ersättning för negativa utsläpp.

Utöver utveckling mot en teknikneutral styrning kan en utveckling mot en geografiskt neutral styrning som inte tar hänsyn till nationsgränser eventuellt bli aktuell på lång sikt.

Det finns inget tak för volymen kompletterande åtgärder

Det klimatpolitiska ramverket innehåller regler som begränsar vilka volymer som får tillgodoräknas från kompletterande åtgärder gentemot klimatmålen. Någon begränsning för hur stor volym som de facto skapas finns däremot inte.

Den här strategin innehåller målsättningar för volymen kompletterande åtgärder uttryckta som miniminivåer. Det kan dock visa sig framöver att högre nivåer behövs eller är önskvärda. Förslagen i handlingsplanen syftar till att klara miniminivåerna, men de skapar också förutsättningar för att vid behov och på sikt nå längre och generera en större volym kompletterande åtgärder.

Samklang med utvecklingen av EU:s klimatpolitik

EU:s klimatpolitik är under snabb utveckling. EU:s stats- och regeringschefer, med undantag av ett medlemsland, ställde sig i slutet av 2019 bakom målet att uppnå ett klimatneutralt EU senast 2050. Kommissionens meddelande om Den europeiska gröna given från samma tid innehåller en omfattande färdplan för arbetet de närmsta åren mot en skärpt europeisk miljö- och klimatpolitik för en hållbar ekonomisk tillväxt i Europa.

Negativa utsläpp ingår i Europeiska kommissionens långsiktiga klimatstrategi, men en egentlig styrning på området saknas på EUnivå, med undantag för LULUCF-sektorn. Det är sannolikt att en europeisk politik för negativa utsläpp av växthusgaser så småningom kommer att utvecklas. Det kan även noteras att internationella klimatåtgärder inte ingår i de förslag som hittills tagits fram av kommissionen.

En formell skärpning av EU:s klimatmål, eller en organiserad frivillig överprestation gentemot målen av medlemsstater med höga ambitioner, skulle sannolikt påskynda utvecklingen av en EU-gemensam styrning för negativa utsläpp.

De svenska kompletterande åtgärderna behöver planeras, definieras, genomföras och styras så att de har förutsättningar att fungera väl tillsammans med EU:s nuvarande och framtida regelverk.

Inriktning för kompletterande åtgärder till 2030 och möjligt utfallsrum för 2045

Volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp i enlighet med de föreslagna målen för kompletterande åtgärder och principerna ovan. Den konsekvensanalys som presenteras i kapitel 20 ligger, tillsammans med de slutsatser och bedömningar som görs i betänkandets övriga kapitel, till grund för den här strategin och dess handlingsplan.

Inriktning till 2030

Inriktningen bör vara att till 2030 skapa kompletterande åtgärder som motsvarar minst 3,7 miljoner ton koldioxid per år, med en ungefärlig fördelning mellan de huvudsakliga åtgärdstyperna enligt tabell 1 nedan. Inriktningen kan komma att behöva justeras i samband med de kontrollstationer som föreslås, för att reflektera vunna erfarenheter och omvärldsutveckling.

1

Motsvarar hela effekten av föreslagna kompletterande åtgärder jämfört med om åtgärderna inte genomförts.

2

Inklusive användning av biokol som kolsänka, vilket dock inte bedöms ge något större tillskott till 2030.

Den totala volymen verifierade utsläppsminskningar i andra länder bör uppgå till sammanlagt minst 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter under 2020-talet. Av detta räknas 0,7 miljoner ton som kompletterande åtgärd det specifika året 2030 enligt inriktningen ovan. Resterande volym räknas dels som kompletterande åtgärd för perioden 2021–2029 då kvantiteten kompletterande åtgärder ska byggas upp successivt, dels som resultatbaserad klimatfinansiering.

Om någon av de andra typerna av kompletterande åtgärder inte levererar enligt inriktningen kan bortfallet kompenseras genom att en större andel verifierade utsläppsminskningar i andra länder räknas som kompletterande åtgärd i stället för som klimatfinansiering. Denna

möjlighet innebär en värdefull flexibilitet som ökar sannolikheten att nå målnivån, trots de risker som finns för bortfall av enheter inom LULUCF-sektorn genom exempelvis störningar i form av stormar, insektsangrepp och skogsbränder eller inom bio-CCS genom oförutsedda hinder.

Volymen årligen genererade kompletterande åtgärder byggs upp successivt från 2021 till målnivån 2030 som ett minimum. Volymen kommer sannolikt att öka stegvis snarare än linjärt, eftersom flera av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen har stegvisa snarare än linjära effekter.

Inriktning och utfallsrum för 2045

Inriktningen är att Sverige 2045 ska åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar minst 10,7 miljoner ton koldioxid per år. Det ska finnas förutsättningar att öka den nivån efter 2045, om behov skulle finnas. Volymen årligen genererade kompletterande åtgärder byggs upp successivt från 2030 till målnivån 2045 som ett minimum.

Det är inte lämpligt att redan nu föreslå en detaljerad fördelning mellan olika typer av kompletterande åtgärder 2045 eftersom den framtida utvecklingen av åtgärdskostnader, alternativa tekniker och förändringar i omvärlden inte går att förutsäga. Att låsa fast en fördelning utifrån dagens kunskap riskerar därför att fördyra och försämra effekten av kompletterande åtgärder som verktyg inom klimatpolitiken. Det går dock att föra ett resonemang om möjligt utfallsrum 2045 med intervall för de olika åtgärdstyperna, givet inriktningen till 2030 och innehållet i handlingsplanen (tabell 2).

Framtida kontrollstationer för de kompletterande åtgärderna bör utnyttjas för att bedöma var inom utfallsrummet det är lämpligt att hamna och för att styra utvecklingen dit.

1

Avser föreslagna kompletterande åtgärder i denna strategi.

2

I en värld som ställer om i linje med Parisavtalets temperaturmål bedöms inte priserna för verifierade

utsläppsminskningar i andra länder skilja sig markant jämfört med kostnaderna för att genomföra åtgärder för negativa utsläpp i Sverige.

Till 2045 kan ytterligare åtgärder inom LULUCF-sektorn komma till stånd och inkluderas som kompletterande åtgärder utöver de områden där utredningen föreslår styrmedel, t.ex. ytterligare åtgärder inom jordbruket, åtgärder på skogsmark och användning av biokol som kolsänka.

Effekten på kolsänkan av åtgärder på skogsmark, t.ex. ökat skydd av skog eller tillväxthöjande åtgärder, är svår att bedöma eftersom effekten på kolsänkan beror både på hur tillväxten utvecklas och marknadens efterfrågan på skogsråvara vilken påverkar den totala avverkningsnivån. Hur det additionella bidraget från olika åtgärder på skogsmark ska beräknas och tillgodoräknas om de inkluderas som kompletterande åtgärder, behöver analyseras vidare. En viss åtgärd kan lokalt försämra möjligheterna för att vidta andra åtgärder, samtidigt som åtgärderna också kan komplettera varandra i ett större perspektiv.

Handlingsplan för att uppnå strategins syfte och målen för kompletterande åtgärder

Handlingsplanen syftar till att uppfylla strategins syfte och nå de föreslagna målen för kompletterande åtgärder genom en detaljerad politik i enlighet med inriktningen till 2030. Den föreslagna politiken ska också göra det möjligt att 2045 och därefter åstadkomma kompletterande åtgärder motsvarande minst 10,7 miljoner ton koldioxid per år.

Regeringen och riksdagen behöver skapa tillräckliga incitament för kompletterande åtgärder för att sådana ska genomföras i önskad utsträckning. Åtgärder som medför ett ökat upptag av koldioxid från

atmosfären saknar i stor utsträckning incitament inom ramen för dagens klimatpolitik. Det finns inte heller några styrmedel som ger marknadsaktörer incitament att bidra till att finansiera kompletterande åtgärder som ett alternativ till att genomföra egna utsläppsminskningar.

Handlingsplanen är indelad i fem avsnitt. Det första avsnittet handlar om att skapa grundläggande, generella förutsättningar för kompletterande åtgärder oavsett åtgärdstyp. Därefter följer i tur och ordning avsnitt som avhandlar ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn, bio-CCS, andra tekniker för negativa utsläpp och, avslutningsvis, verifierade utsläppsminskningar i andra länder. Samtliga avsnitt består av två delar – en beskrivande del om de viktigaste förutsättningarna och bedömningarna på området och en del med åtgärdsförslag i punktform.

Handlingsplanen bör genomföras så snart som möjligt.

Skapa förutsättningar för utveckling av kompletterande åtgärder

Förutsättningar och bedömning

Kompletterande åtgärder innebär ofta investeringsintensiva projekt som pågår under lång tid. För att sådana projekt ska komma till stånd behöver åtgärdsområdet kännetecknas av stabila villkor och tydliga målsättningar i syfte att minska projektriskerna för inblandade aktörer. Ett politiskt förankrat kvantitativt mål för kompletterande åtgärder till 2045 skapar förutsättningar för långsiktig planering och ett långsiktigt agerande för potentiella projektägare. Ett mål på vägen för kompletterande åtgärder till 2030 bidrar till att skapa förtroende för att det långsiktiga målet kommer att förverkligas.

Kompletterande åtgärder är ett verktyg för att nå klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Fastställda och beslutade mål för kompletterande åtgärder skulle främst syfta till att nå klimatmålen och bör därmed inte vara likställda med klimatmålen i rang.

Området kompletterande åtgärder behöver kontinuerligt utvärderas och utvecklas, på samma sätt som sker för övriga delar av klimatpolitiken. Arbetet med att utvärdera och utveckla de kompletterande åtgärderna bör ske integrerat med, och inom ramen för, det system som tillämpas för klimatpolitiken i övrigt enligt det klimatpolitiska ramverket.

Beräkning, rapportering och verifiering av negativa utsläpp behöver utvecklas för att det ska vara möjligt för Sverige och EU att följa upp klimatmål och redovisa negativa utsläpp av växthusgaser på ett transparent sätt.

Sverige saknar i dag system för att samla in data, beräkna och redovisa negativa utsläpp för uppföljning av nationella mål, utöver befintlig redovisning i LULUCF-sektorn. Detta behöver åtgärdas.

För att en transparent rapportering av negativa utsläpp till klimatkonventionen ska vara möjlig behöver de internationella rapporteringsriktlinjerna och klimatrapporteringens tabellverk utvecklas. Exempelvis saknas riktlinjer för att kunna uppskatta inbindning av koldioxid i betong, och därmed finns ingen kategori för rapportering av sådan data i klimatrapporteringens tabellverk. Dagens rapporteringsriktlinjer är inte heller entydiga.

Sverige har möjlighet att, och bör, rapportera information om negativa utsläpp i den årliga svenska klimatrapporten till EU och klimatkonventionen, även om informationen inte kan rapporteras i det gemensamma tabellverket. Det som sagts ovan om datainsamling och rapportering gäller även för avskiljning och användning av koldioxid (carbon capture and utilisation, CCU).

Följande åtgärder bör vidtas:

Sätt mål för kompletterande åtgärder

  • Riksdagen bör bekräfta de mål för kompletterande åtgärder som föreslås i, och som är utgångspunkt för denna strategi. Målen bör vara underställda de nationella klimatmålen i rang och bör därför inte utgöra etappmål inom ramen för miljömålssystemet.

Genomför kontrollstationer för kompletterande åtgärder

  • De klimatpolitiska handlingsplaner som regeringen ska lägga fram för riksdagen vart fjärde år bör redovisa hur arbetet med de kompletterande åtgärderna framskrider. Dessa kontrollstationer bör även redovisa om någon eller några nya åtgärdstyper ska kunna räknas som kompletterande åtgärder. De klimatpolitiska handlingsplanerna bör vidare innehålla förslag för att styra utvecklingen på området kompletterande åtgärder i önskad riktning.
  • Regeringen bör basera kontrollstationerna för kompletterande åtgärder på underlag från relevanta myndigheter. Regeringen bör därför ge Naturvårdsverket i uppgift att sammanställa sådana underlag, i samarbete med Energimyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen, som en del av myndighetens befintliga uppgift att ta fram underlag för de klimatpolitiska handlingsplanerna.
  • Den klimatredovisning som regeringen årligen presenterar för riksdagen som en bilaga i budgetpropositionen bör redovisa hur arbetet med de kompletterade åtgärderna framskrider. Redovisningen bör omfatta hur alla typer av kompletterande åtgärder har utvecklats över tid. Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppgift att sammanställa underlag för redovisningen i samarbete med berörda myndigheter.

Utveckla en heltäckande och transparent redovisning av kompletterande åtgärder

  • Naturvårdsverket bör få i uppdrag att skapa ett system för insamling av data, beräkning och redovisning av negativa utsläpp för uppföljning av kompletterande åtgärder och de nationella klimatmålen. Systemet bör omfatta negativa utsläpp av växthusgaser, inklusive avskiljning, transport och lagring av biogen och atmosfärisk koldioxid samt användning av biokol som kolsänka, och CCU. Uppföljning av utsläpp och upptag inom LULUCF-sektorn omfattas redan av befintliga system men dessa behöver utvecklas ytterligare för att fånga in effekten av föreslagna åtgärder inom sektorn. Denna del av uppdraget bör genomföras i samråd med Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.
  • Uppföljning av verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder bör ske i samverkan mellan Energimyndigheten och Naturvårdsverket.
  • Sverige bör verka för att det inom EU skapas transparenta system för redovisning av negativa utsläpp av växthusgaser. Redovisningen bör skilja på kortlivad respektive långlivad eller permanent kolinlagring.
  • Naturvårdsverket bör få i uppdrag att ta fram ett förslag på hur, när och i vilken form information om negativa utsläpp ska redovisas internationellt och till EU.
  • Sverige bör verka för att de internationella rapporteringsriktlinjerna med tillhörande metodriktlinjer samt klimatrapporteringens tabellverk utvecklas inom ramen för processen inom FN:s klimatkonvention och Parisavtalet så att ändamålsenlig och transparent rapportering av negativa utsläpp kan ske.

Ökad kolsänka i skog och mark

Förutsättningar för åtgärder i LULUCF-sektorn

Förutsättningarna för åtgärder i LULUCF-sektorn varierar i mycket stor utsträckning mellan olika länder. I Sverige utgörs knappt 70 procent av landarealen av skogsmark (28 miljoner hektar), vilket kan jämföras med det globala genomsnittet på drygt 20 procent. Det skapar möjlighet för åtgärder som kan få relativt stor effekt på kolsänkan i skogen och för skogen som resurs för förnybar råvara. Jämfört med andra länder av samma storlek är arealen jordbruksmark i Sverige relativt liten (knappt 3,5 miljoner hektar åker- och betesmark enligt Sveriges klimatrapportering). Samtidigt finns det utrymme att skapa förutsättningar för ökad kolinlagring även på sådan mark genom åtgärder som kan ge flera mervärden utan att den inhemska försörjningen av livsmedel och andra produkter påverkas.

De biogena kolflöden som sker i LULUCF-sektorn skiljer sig i hög grad från fossila kolflöden genom att de är lättrörliga, att de kan ske åt båda håll och att de ingår i ett cirkulärt flöde. Ett upptag av koldioxid som lagras in i biomassa vid ett tillfälle kan senare bidra med ett utsläpp när koldioxiden frigörs, t.ex. när biomassa eldas upp eller bryts ned naturligt. Flödena i sektorn påverkas dessutom i hög grad av naturliga faktorer, men på den skogs- och jordbruksmark som brukas har mänsklig aktivitet stor betydelse.

Inom LULUCF-sektorn finns flera möjliga åtgärder som kan öka kolinlagringen respektive minska utsläppen av växthusgaser, men effekten av åtgärderna på de totala växthusgasutsläppen – när i tiden effekten uppnås och hur varaktig den är, varierar stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som påverkas. Det

innebär att vissa åtgärder bör komma till stånd tidigt för att kunna ge en reell effekt på kolinlagringen och utsläppen av växthusgaser till 2030, 2040, 2045 och därefter, medan andra åtgärder kan genomföras löpande eftersom de ger en mer direkt effekt på utsläppen. En svårighet är att urskilja vilka åtgärder som även kan ge en varaktig verkan på kollagret in i framtiden.

Åtgärder för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCFsektorn som tillgodoser andra värden och mål, t.ex. bevarande av biologisk mångfald och minskad näringsutlakning, bör prioriteras. Åtgärder som bidrar till flera värden och mål bedöms generellt vara mer uthålliga än åtgärder som enbart bidrar till ökad kolsänka, eftersom det då finns fler drivkrafter som kan leda till att åtgärderna bibehålls.

Utredningens åtgärdsförslag i LULUCF-sektorn

De styrmedel som utredningen föreslår rör framför allt åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk, med jordbruksmark avses åkermark och alla typer av betesmark. På jordbruksmark bedöms förslagen skapa incitament för ökad användning av fånggrödor och mellangrödor på 400 000 hektar och agroforestry på 50 000 hektar. På jordbruksmark som tagits ur bruk bedöms förslagen leda till energiskogsodling på 40 000 hektar och beskogning av 100 000 hektar samt att cirka 50 000 hektar mark som är i ett senare stadium av igenväxning åtgärdas för att främja tillväxten. Bedömningen av åtgärdernas effekter utgår från att de implementeras successivt så att den fulla arealen nås 2030, utom för fånggrödor där full areal nås 2040.

Utredningen föreslår också att incitament skapas så att 100 000 hektar skogsmark och 10 000 hektar tidigare jordbruksmark på torvmark som tidigare dränerats för att bedriva jord- och skogsbruk, successivt återväts fram till 2040. För samtliga föreslagna åtgärder gäller att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i den nationella livsmedelsstrategin inte ska försvåras utan snarare stärkas.

Under förutsättning att åtgärderna ovan kommer till stånd de kommande tio åren bedöms de sammantaget kunna ge ett bidrag för att minska utsläppen på drygt en miljon ton koldioxidekvivalenter 2030 och nära tre miljoner ton koldioxidekvivalenter 2045. Störst betydelse för denna effektuppskattning har insatserna för återvätning och fånggrödor.

Markanvändningen påverkas

Bedömningen av tillgängliga arealer utgår från utvecklingen av markanvändningen inom jordbrukssektorn i dag och hur markanvändningen kan komma att förändras. Den framtida efterfrågan på mark för att producera livsmedel och andra produkter är dock svår att bedöma och kan snabbt förändras, vilket gör att åtgärder som under lång tid blockerar jordbruksmarken för annan användning har inkluderats i mindre omfattning än vad som skulle vara möjligt om hela den bedömda, tillgängliga potentialen inkluderas.

Åtgärderna, vad gäller fånggrödor och mellangrödor samt agroforestry bedöms kunna integreras i befintlig markanvändning utan att den påverkas i någon större utsträckning. Energiskogsodling och beskogning avser framför allt åtgärder på mark som redan tagits ur produktion men i viss mån även mark som kan komma att tas ur produktion framöver. Återvätning omfattar skogsmark där skogsbruk bedrivs i begränsad omfattning, ofta tidigare åkermark. Även mark där det bedrivs eller nyligen har bedrivits jordbruk kan komma ifråga för återvätning.

Åtgärder i den omfattning som utredningen föreslår omfattar mindre än 1 procent av den totala arealen skogsmark och drygt 14 procent av jordbruksmarken. Regionalt kan dock andelen bli större eftersom t.ex. merparten (drygt 80 procent) av de cirka 230 000 hektar jordbruksmark som tagits ur produktion de senaste 20 åren och som kan vara tillgänglig för beskogning finns i Götaland och Svealand. Där finns även de mest lämpliga markerna för återvätning (skogsmark och jordbruksmark).

Styrmedel för ökad kolsänka

För att få till stånd åtgärder som leder till ökad kolinlagring på befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- eller foderproduktion behöver rådgivningen inom jord- och skogsbruk intensifieras samtidigt som tillräckliga stöd tillgängliggörs för dessa åtgärder inom ramen för kommande landsbygdsprogram och i vissa fall genom ytterligare nationella finansieringsprogram.

Det är också viktigt att befintliga stöd för andra åtgärder som ökar eller upprätthåller kolförråden på jordbruksmark, t.ex. för vall-

odling som i dag omfattar stora arealer, finns kvar i kommande programperiod för landsbygdsprogrammet. På sikt kan de åtgärder på jordbruksmark som utredningen föreslår räknas som kompletterande åtgärder breddas så att även andra grödor som är fördelaktiga för kolinlagringen inkluderas. Även tillförsel av biokol för långsiktig inlagring av kol med samtidig jordförbättring skulle kunna ingå.

För att initiera en omfattande återvätning av dränerad torvmark behövs uppsökande verksamhet, effektiv rådgivning och ökade möjligheter till stöd. De stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som i dag finns inom landsbygdsprogrammet och inom våtmarkssatsningen bör kompletteras.

Generellt är de åtgärder som föreslås för ökad kolinlagring och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn kostnadseffektiva eftersom de oftast resulterar i flera andra miljönyttor utöver ökad kolinlagring och minskade utsläpp av växthusgaser. Exempelvis ger fånggrödor minskat näringsläckage och återvätning är gynnsamt för den biologiska mångfalden. Förutsättningarna för åtgärder och därmed också åtgärdskostnaderna varierar stort inom sektorn och vissa åtgärder, t.ex. beskogning, kan också innebära en intäkt för markägaren. Exempel på åtgärdskostnader är den för återvätning där kostnaden landar mellan 100 och 700 kronor per ton koldioxidekvivalent beroende vilken mark som avses och den för fånggrödor och mellangrödor där kostnaden hamnar på mellan 200 och 700 kronor per ton koldioxid. Då har inga samtidiga nyttor värderats.

Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan

Det finns även potential att öka kolsänkan på skogsmark genom åtgärder som ökar tillväxten och åtgärder för ökad miljöhänsyn i skogsbruket samt genom att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion för att nå andra miljömål såsom miljökvalitetsmålet Levande skogar.

Den totala effekten på skogens kolbalans av såväl tillväxthöjande åtgärder som åtgärder för ökat skydd av skog avgörs i ett nationellt perspektiv framför allt av hur avverkningen utvecklas i förhållande till den totala tillväxten. Avverkningsnivån beror i sin tur på efterfrågan på svensk skogsråvara. En ökad efterfrågan på skogsråvara i

Sverige kan också innebära ökade avverkningar i något annat land, om behovet inte kan mötas med svensk skogsråvara.

En annan möjlighet för att öka kolinlagringen är att öka produktion och användning av långlivade träprodukter, t.ex. genom att öka träanvändningen i byggnader. Ökad användning av långlivade träprodukter leder också till minskade fossila utsläpp genom att de kan ersätta mer fossilintensiva alternativ.

Permanent överföring av framför allt skogsmark och jordbruksmark till bebyggd mark kan leda till stora utsläpp av växthusgaser och förlorad kolsänka. Effekten på utsläpp och kolsänka kan minskas antingen genom att exploatering styrs till mark där påverkan på växthusgasbalansen blir lägre eller genom en begränsning av den areal som årligen exploateras.

Det finns även ett stort behov av att säkra de kollager som redan finns i biomassa och mark, mot bakgrund av att de pågående klimatförändringarna medför ökande skaderisker av olika slag, t.ex. stormfällning, torka, insektsangrepp, rotröta och brand. Kunskapen behöver öka om olika typer av skador för att beredskapen i samband med utbrotten ska kunna stärkas.

Förutom nämnda klimatrelaterade skador finns även ett stort behov av att minska skadorna av viltbete i skogen. Skadorna påverkar både kolinlagring, virkesproduktion och den biologiska mångfalden i negativ riktning och leder dessutom till stora ekonomiska förluster för skogsbruket.

Kunskapen är god men kan förbättras

Det finns redan goda kunskaper om de föreslagna åtgärderna och om åtgärdernas påverkan på växthusgasbalansen. För flera av åtgärderna krävs dock ett förarbete inom berörda myndigheter med att identifiera vilka åtgärder som bör utföras på vilken mark för att inte påverka andra miljömål negativt. Det handlar t.ex. om att ta fram rekommendationer om var det är lämpligt att öka inslagen av buskar och träd på jordbruksmark samt var och med vilka trädslag det är lämpligt med beskogning.

Flera av de föreslagna åtgärderna finns redan i dag med inom den stödberättigande delen av jordbruket. I samband med framtagandet av det nya landsbygdsprogrammet behöver dock ersättningen för dessa åtgärder ses över samtidigt som ersättning för åtgärder som i dag inte ingår utvecklas. Stödformer för åtgärder som inte naturligt hamnar inom landsbygdsprogrammet eller inte är tillräckliga bör också utvecklas.

Regeringen bör därför lägga uppdrag på flera myndigheter att bidra med kunskap och vidareutveckling av arbetet inom sina respektive områden.

En viktig del när det gäller kompletterande åtgärder i allmänhet och kompletterande åtgärder i LULUCF-sektorn i synnerhet är att utveckla systemen för rapportering och uppföljning för att möjliggöra utvärdering av effekten av föreslagna åtgärder och styrmedel. Ett sådant system bör vara ett komplement till redan befintliga system för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och FN:s klimatkonvention.

Höga kvalitetskrav på bidraget från LULUCF-sektorn

Ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn ska beräknas och redovisas enligt Europaparlamentets och rådets förordning 2018/841 (LULUCF-förordningen).

Kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn bör få tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen som den additionella effekten av varje enskild här föreslagen åtgärd, jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att den additionella effekten på upptag och utsläpp kan uppskattas på ett trovärdigt sätt. Denna restriktion innebär att endast effekten av kompletterande åtgärder tillgodoräknas mot det nationella målet och inte hela den möjliga bokföringseffekten enligt EU:s LULUCF-regelverk.

Detta är i linje med Miljömålsberedningens (SOU 2016:47) intentioner att möjliggöra bidrag från ökad kolsänka beräknad enligt internationellt godkända regler, dvs. att bara effekten av ytterligare åtgärder inom området får tillgodoräknas.

Det är dock inte rimligt att Sverige redovisar ett eventuellt underskott inom EU samtidigt som bidrag från kompletterande åtgärder används för att nå de nationella målen. Eventuellt underskott från de delar av sektorn som inte berörs av de kompletterande åtgärderna måste först balanseras. Bidraget från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan alltså komma att begränsas av LULUCF-förordningens krav om att LULUCF-sektorn inte ska ha några nettoutsläpp.

För att uppfylla målsättningen i LULUCF-förordningen räknas alla bokförda flöden i respektive aktivitet med, både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och förändringar som sker av andra anledningar.

Bidraget från de föreslagna kompletterande åtgärderna i LULUCFsektorn påverkas alltså av utfallet för hela LULUCF-sektorn gentemot LULUCF-förordningens mål som gäller perioden 2021–2030. Samma förhållningssätt bör gälla för 2040 och 2045 relativt de eventuella regler som kommer gälla inom EU då.

I vissa fall kan det vara svårt att skilja effekten av föreslagna åtgärder från andra faktorer som också påverkar utsläppsutvecklingen. Det gäller framför allt åtgärder som i viss utsträckning redan tillämpas. En lösning kan då vara att räkna den additionella effekten relativt utsläpp eller upptag det år som åtgärden infördes. I vissa fall kan förändringar av kolsänkan som kommit till stånd av andra anledningar än utredningens förslag då inkluderas. Med beaktande av de föreslagna åtgärdernas ofta låga nyttjandegrad i dag, och de goda möjligheterna till transparent uppföljning, är utredningens bedömning att bidraget till ökad kolsänka eller minskade utsläpp som beror på annat än utredningens föreslagna styrmedel är litet och inte minskar åtgärdernas betydelse för kolbalansen.

Följande åtgärder bör vidtas:

Skapa förutsättningar för finansiering av klimatåtgärder

  • Sverige bör fortsatt verka för att klimatåtgärder som ökar kolinlagringen och minskar växthusgasutsläppen även i framtiden är möjliga att stödja och ges större vikt inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

Ta fram rådgivning och stöd för föreslagna kompletterande åtgärder

  • Jordbruksverket bör få i uppdrag att utveckla och intensifiera befintlig rådgivning, inklusive vilka stöd som kan sökas, för att få till stånd ytterligare åtgärder som leder till ökad kolinlagring på befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion. För detta föreslås Jordbruksverket tillföras motsvarande 10 miljoner kronor per år 2021–2030.
  • Jordbruksverket bör få i uppdrag att se över och undersöka möjlig utformning av både befintliga och nya åtgärder för att gynna kolinlagring på jordbruksmark inom landsbygdsprogrammet. Uppdraget bör även innefatta en översyn av ersättningsnivåerna. Åtgärder som ökar möjligheten att nå flera miljömål och som stärker fler värden i jordbrukslandskapet bör prioriteras.
  • Jordbruksverket bör, i samråd med länsstyrelserna och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken mark som är lämplig för agroforestry och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i livsmedelsstrategin försämras.
  • Skogsstyrelsen bör, i samråd med Jordbruksverket, länsstyrelserna och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken tidigare jordbruksmark som är lämplig för beskogning och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärderna utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedelsstrategin försämras.
  • Skogsstyrelsen och länsstyrelserna bör, i samråd med Jordbruksverket och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utveckla kriterier för att bedöma lämplighet för och prioritering av olika typer av återvätningsprojekt. Detta är i linje med det förslag om återvätning av dränerad torvmark som lades i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2019. Inriktningen bör vara att ta fram underlag för identifiering av lämplig mark för återvätning för att styra åtgärderna till den mark som ger mest klimatnytta och mest nytta för andra mål, t.ex. biologisk mångfald, till lägst kostnad samt att berörda markägare erbjuds gratis rådgivning och ersättning för genomförande, underhåll om det krävs och förlorat markvärde.

Det stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom landsbygdsprogrammet och inom våtmarkssatsningen i dag bör kompletteras med i genomsnitt 125 miljoner kronor per år. Ersättningarna bör placeras inom ramen för redan befintliga eller planerade åtgärder samt administrativa system.

  • Skogsstyrelsen bör få i uppdrag att se över möjliga stödformer, inklusive storleken på ersättningen, för beskogning, dvs. plantering av träd på jordbruksmark som tagits ur bruk, och för optimerad skötsel av självsådd skog på tidigare jordbruksmark.

Satsa på forskning och utveckling för att öka åtgärders kostnadseffektivitet

  • En satsning på FoU om återvätningens effekter på växthusgasemissionerna bör göras där Skogsstyrelsen bör tilldelas totalt 9 miljoner kronor 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.
  • Forskning behövs om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. En satsning på forskning och utveckling (FoU) om hur skogsskador kan begränsas bör göras där Skogsstyrelsen bör tilldelas totalt 6 miljoner kronor för åren 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.
  • Naturvårdsverket bör, i samråd med Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och länsstyrelserna, få i uppdrag att se över hur effekten på växthusgasbalansen av exploatering av mark ska beräknas och ta fram förslag på hur den kan begränsas.

Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan

  • Skogsutredningen 2019 (M 2019:02) ska enligt direktiven föreslå de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Förslagen ska beakta befintligt kunskapsunderlag och behovsanalyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara. När behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald fastställts bör de åtgärder som också bidrar till ökad kolsänka komma till stånd så snart som möjligt.
  • Skogsstyrelsen bör få ett stärkt anslag för rådgivningsverksamhet om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad naturhänsyn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimatanpassande åtgärder med syfte att säkra kolsänkan och virkesproduktionen. För detta föreslås en speciellt riktad budget på 10 miljoner kronor per år 2021–2030.
  • I budgeten för 2020 tillför regeringen Skogsstyrelsen medel

2020–2022 för hantering av skogsskador och för stöd till arbetet med att bekämpa angrepp av granbarkborre. Skogsstyrelsen bör även efter 2022 få en förstärkning med medel för att övervaka och bekämpa befintliga och nya skadegörare.

Avskiljning och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS)

Förutsättningar och bedömning

Sverige har goda förutsättningar för bio-CCS. Det finns i dag ett sjuttiotal anläggningar i Sverige vars utsläpp av enbart biogen koldioxid överstiger 100 000 ton. De sammanlagda utsläppen av biogen koldioxid från dessa överstiger 30 miljoner ton. De största biogena punktutsläppskällorna och de största sammanlagda biogena koldioxidutsläppen finns inom massa- och pappersindustrin. El- och fjärrvärmeproduktion inklusive avfallsförbränning står också för betydande punktutsläpp av biogen koldioxid. Utsläppen från dessa båda branscher härrör främst från förbränning av restprodukter från skogsbruket och massatillverkning samt biogent avfall. Det finns även ett fåtal industrianläggningar utanför massa- och pappersindustrin med stora utsläpp av biogen koldioxid.

Den realiserbara potentialen för bio-CCS i Sverige uppgår till minst 10 miljoner ton biogen koldioxid per år i ett 2045-perspektiv. Bio-CCS har goda förutsättningar att bli en kostnadseffektiv åtgärd för att nå det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast 2045.

Avskiljning av biogen koldioxid bör kunna genomföras till en kostnad av 400 till 600 kronor per ton på anläggningar med gynnsamma förutsättningar för bio-CCS, främst inom massa- och pappersindustri och kraftvärmeproduktion. Kostnaden för transport av koldioxid från svenska anläggningar till en lagringsplats uppskattas till mellan 150 och 300 kronor per ton. Lagring och övervakning av

lagringsplatsen bör kunna ske till en kostnad av 100 till 200 kronor per ton koldioxid.

Ur ett geologiskt perspektiv finns det lagringsutrymme för koldioxid från svensk CCS inklusive bio-CCS för överskådlig framtid, i Sverige eller i närområdet. Koldioxidlagring i Norge eller annat Nordsjöland är i teknisk och ekonomisk mening ett fullt realistiskt alternativ för svenska CCS-projekt.

Det finns sannolikt en betydande potential för koldioxidlagring i Sverige men kunskapen om möjliga inhemska lagringsplatser är bristfällig. Att utveckla en lagringsplats för koldioxid i Sverige skulle bl.a. av den orsaken ta mycket lång tid. För att lagring av koldioxid i Sverige ska vara ett alternativ i framtiden behöver kunskapen om hur en lagringsplats kan identifieras öka. Sverige bör dock inte i nuläget prioritera att uppföra ett lager på svenskt territorium.

För att bio-CCS ska kunna genomföras vid svenska utsläppskällor i närtid krävs lagring av koldioxid utanför Sveriges gränser. Förutsättningar behöver därför skapas för koldioxidlagring utomlands. De legala hinder som i dag finns för gränsöverskridande transport och lagring av koldioxid behöver undanröjas. Svenska myndigheter bör också tillsammans med myndigheter i möjliga lagringsländer undersöka behovet av bilaterala avtal och vad dessa borde omfatta för att underlätta transport till och lagring i annat land.

För transport av koldioxid till en lagringsplats är fartygsbaserad transport det enda realistiska alternativet vid CCS inklusive bio-CCS i Sverige för överskådlig framtid. Avståndet till en tänkbar lagringsplats påverkar kostnadsbilden men inte på ett avgörande sätt; så länge en anläggning är lokaliserad utmed den svenska kusten eller vid Mälaren och Vänern kan anläggningen vara en kandidat för CCS inklusive bio-CCS. Staten bör dock i nuläget avstå från att i egen regi genomföra en satsning på transportinfrastruktur för koldioxid.

Svensk bio-CCS bedöms medföra små konsekvenser för den biologiska mångfalden vid de kvantiteter som är relevanta för att nå nettonollmålet, även om uttaget av biomassa ökar något jämfört med dagens situation. Vid framtagandet av styrmedel för bio-CCS på europeisk nivå behöver det säkerställas att inga incitament ges för bio-CCS som riskerar att leda till markanvändning som inte är hållbar. Det är samtidigt viktigt att inte skapa hinder för hållbar biomassaanvändning.

Även om erfarenheterna av CCS inklusive bio-CCS i praktiken är begränsade är kunskapsläget relativt gott vilket gör att CCS inklusive bio-CCS kan genomföras i Sverige utan att resultat från pågående eller planerade forskningsinsatser behöver inväntas. För att ytterligare förbättra kunskapsläget kan forskning riktas mot systemfrågor kopplade till CCS inklusive bio-CCS – t.ex. styrmedel, acceptans, värdekedjeintegrering samt konsekvenser för biomassaanvändningen och energisystemet vid en omfattande tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i Sverige. Grundforskning och tillämpad forskning i samarbete med svensk industri för att sänka kostnaden och minska energiintensiteten för CCS inklusive bio-CCS är också av stor vikt.

Det saknas i dag såväl nationella som EU-gemensamma ekonomiska incitament för fullskalig bio-CCS. En incitamentsstruktur behöver införas som främjar teknikutveckling och demonstrationsverksamhet samtidigt som den skapar långsiktiga ekonomiska förutsättningar för fullskaliga projekt inom bio-CCS. Styrning för att utveckla komplicerade och kapitalintensiva värdekedjor som bio-CCS behöver vara uthållig, förutsägbar och långsiktig.

Bio-CCS resulterar i ett nettoupptag av koldioxid ur atmosfären, vilket är en nytta som kan tillskrivas ett ekonomiskt värde för samhället i stort men det resulterar inte i någon nytta specifikt för den verksamhetsutövare som tillämpar bio-CCS. Utsläpp av fossil koldioxid orsakar däremot en skada för samhället men är en oönskad bieffekt av produktion som är en nytta för verksamhetsutövaren. När styrmedel för bio-CCS utformas behöver hänsyn tas till den stora principiella skillnaden mellan de två fallen. Medan det är rimligt att en utsläppare betalar för de skador utsläppen åstadkommer är det rimligt att den som skapar negativa utsläpp genom bio-CCS får betalt för den nytta som genereras.

Parallellt med att Sverige utvecklar nationella styrmedel för introduktion av bio-CCS behöver Sverige verka för att EU-gemensamma styrmedel kommer på plats. Sverige behöver vara lyhört gentemot andra medlemsstater och Europeiska kommissionen samt agera pragmatiskt och strategiskt utifrån svenska intressen när det gäller hur styrmedel utformas på EU-nivå.

Ingen myndighet är i dag utpekad som övergripande ansvarig för CCS-frågor. Ingen myndighet har heller ett utpekat ansvar att samordna myndigheternas arbete med CCS inklusive bio-CCS. Detta är en brist som bör åtgärdas. Eftersom CCS inklusive bio-CCS är en teknikkedja som ännu inte är etablerad eller väl känd i Sverige är det också viktigt att stärka förutsättningarna för effektiv informationsdelning mellan myndigheter, privata aktörer, akademi och samhälle.

Följande åtgärder bör vidtas:

Skapa förutsättningar för transport och lagring av koldioxid

  • Sverige bör driva frågan om att alla transporter av koldioxid för lagring ska ingå i EU:s utsläppshandelssystem. Samtidigt bör Sverige ansöka om att få föra in (s.k. opt-in) alla transporter av koldioxid för lagring i utsläppshandelssystemet för egen del. Systemet bör vidare innehålla en godkänd metod att övervaka koldioxiden under transporten och en möjlighet att med massbalansmetod särskilja biogen och fossil koldioxid vid transport och lagring utan att allt betraktas som fossil koldioxid.
  • Sverige bör ratificera den ändring av Londonprotokollet som innebär att transport av koldioxid för geologisk lagring hos annan part till protokollet under vissa förutsättningar undantas från det exportförbud som protokollet föreskriver. Samtidigt bör Sverige agera för att påskynda andra parters ratificering av ändringen så att den kan träda i kraft. När Sverige har ingått ett bilateralt avtal om transport och lagring i ett annat land bör Sverige vidta de åtgärder som krävs så att ändringen av Londonprotokollet kan tillämpas provisoriskt till dess den träder i kraft.
  • Sverige bör ta initiativ till att parterna till Helsingforskonventionen ändrar konventionen eller antar en resolution om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts, så att CCS-direktivet blir förenligt med konventionen.
  • Sverige bör verka för att beslutet om det s.k. moratoriet om geoengineering som fattades på konventionen för biologisk mångfalds tionde partsmöte i Nagoya ändras så att inte bio-CCS och annan icke-fossil CCS omfattas av moratoriet.
  • Sverige bör föreslå att ett tillägg görs till definitionerna av transport av koldioxid i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen) och i riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi så att statligt stöd även kan ges för andra transporter av koldioxid för lagring än genom rörledningar. Vidare bör Sverige föreslå att möjligheterna att ge statsstöd enligt gruppundantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till avskiljning och lagring av koldioxid förlängs.
  • Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör få i uppdrag att identifiera vad ett beslutsunderlag om en svensk lagringsplats för koldioxid behöver innehålla och hur ett sådant skulle kunna tas fram. I uppdraget ingår att redovisa vilka undersökningar, datamängder och modelleringar som krävs samt att uppskatta vad insatserna innebär i form av resurser och tid.
  • Energimyndigheten bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett bilateralt mellanstatligt avtal om transport till och lagring av koldioxid i Norge bör innehålla, inklusive vad som behövs för att uppfylla kraven enligt Londonprotokollet för export av koldioxid. Energimyndigheten bör genomföra uppdraget i samråd med Naturvårdsverket och SGU samt i dialog med näringslivet. I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i Nederländerna och Storbritannien för att genomföra motsvarande analys tillsammans med nämnda svenska myndigheter.

Fortsätt stödja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS

  • Investeringsstödet för minusutsläpp bör fortsätta att främja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS. Riktat stöd för teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS behöver sannolikt finnas kvar i någon form fram till åtminstone 2030, även om de insatser som behöver stöd kan komma att ändra karaktär fram tills dess. Anslagets framtida storlek bör bestämmas med hänsyn till erfarenheterna från genomförda utlysningar och insatser.

Tillämpa omvänd auktionering för att stödja fullskalig bio-CCS

  • Energimyndigheten bör få i uppgift att anordna s.k. omvända auktioner av negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS för att stödja fullskalig bio-CCS.
  • De omvända auktionerna ska resultera i differentierade garantipriser för lagrad biogen koldioxid för de aktörer som vinner auktionerna (normalt de lägsta buden). Den ersättning som utbetalas bör vara mellanskillnaden mellan överenskommet garantipris och värdet av eventuella EU-stöd och nationella stöd för att främja bio-CCS som en aktör erhåller. För att få medel utbetalda bör det ställas krav på att projektägaren ansökt om relevanta stöd från EU.
  • Utbetalningar bör delvis kunna ske i förskott, vilket kan ses som en form av investeringsstöd. Upphandlingarna bör vara begränsade i termer av maximal totalkostnad och maximal kostnad per ton geologiskt lagrad koldioxid. Bindningstiden bör vara 10–20 år för att möjliggöra långsiktig planering för inblandade parter.
  • Den totala mängden lagrad biogen koldioxid som upphandlas genom omvända auktioner bör i ett första skede begränsas till maximalt 2 miljoner ton per år (uppskattningsvis 3–5 anläggningar). När bio-CCS nått denna kvantitet och mognadsgrad i Sverige bör erfarenheterna med omvänd auktionering utvärderas, som en del av en översyn av formerna för den fortsatta styrningen av bio-CCS.

Övrig styrning av bio-CCS

  • På sikt kan de ekonomiska styrmedel som föreslås ovan öppnas upp även för andra tekniker för negativa växthusgasutsläpp som innebär permanent lagring i syfte att öka förutsättningarna för kostnadseffektivitet i styrningen. Ingen sådan annan teknik bedöms dock i nuläget vara tillräckligt mogen och ha potential i Sverige.
  • Nuvarande regler för beskattning innebär att det ofta är fördelaktigt att använda ånga i stället för el för avskiljning av koldioxid. Detta kan leda till att anläggningar med egen elproduktion som tillämpar CCS/bio-CCS byter till ångturbiner med lägre maximal eleffekt än i dag, vilket bl.a. kan leda till försämrad effektbalans under kalla vinterdagar. Regeringen bör se över om det finns anled-

ning och möjlighet att skattebefria egenproducerad el som används för avskiljning av koldioxid, eller att vidta annan åtgärd för att minska risken för en försämrad effektbalans till följd av turbinbyten.

  • Koldioxidlagring som bidrar till ökad utvinning av olja eller naturgas genom s.k. enhanced hydrocarbon recovery (EHR) bör inte kunna räknas som en kompletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen, oavsett koldioxidens ursprung. Endast projekt inom CCS inklusive bio-CCS där koldioxidlagringen sker permanent och utan att bidra till EHR bör kunna ta del av statligt stöd.

Verka för styrmedel för att främja bio-CCS på EU-nivå

  • Sverige bör verka för att EU utvecklar ett gemensamt långsiktigt styrmedel för att främja bio-CCS. Ett separat teknikneutralt styrmedel med EU-gemensam finansiering för att åstadkomma permanenta negativa utsläpp av växthusgaser kan vara den mest framkomliga vägen i närtid, eftersom alternativet inte kräver omförhandling av EU:s huvudsakliga rättsakter på klimatområdet. Ett annat alternativ är att förändra EU:s utsläppshandelssystem så att bio-CCS ger upphov till utsläppskrediter som får användas inom ramen för utsläppshandelssystemet. Det är dock inte önskvärt att detta leder till att omställningstrycket inom utsläppshandelssystemet minskar. Förändringen behöver därför genomföras i kombination med en åtgärd som justerar antalet utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet.

Förtydliga och utveckla ansvarsfördelningen inom staten

  • Energimyndigheten bör göras samordningsansvarig för frågor som gäller CCS inklusive bio-CCS genom ett tillägg till myndighetens instruktion som innebär att myndigheten ska samordna arbetet vid berörda myndigheter i CCS-frågor och göras ansvarig för CCS-frågor som inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde. Samordningsansvaret innebär inte att Energimyndigheten tar över något ansvarsområde från annan myndighet eller överordnas annan myndighet.
  • Energimyndighetens instruktion bör ändras så att myndigheten får i uppgift att arbeta för att skapa förutsättningar för en väl planerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av CCS inklusive bio-CCS i Sverige. Myndigheten bör också få i uppgift att bistå aktörer inom CCS eller bio-CCS med information och vägledning om t.ex. legala frågor och stöd som kan sökas nationellt eller från EU.
  • Regeringen bör ge Energimyndigheten i uppgift att inrätta ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS, som en del av myndigheten. Det nationella centrumet bör ha till uppgift att främja en ändamålsenlig tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i Sverige, bygga nätverk för ökat kunskapsutbyte, tillhandahålla en plattform för dialog och samarbete mellan myndigheter, aktörer och intressenter, möjliggöra ett koordinerat agerande från aktörernas sida och bidra till att förståelsen av CCS inklusive bio-CCS ökar i samhället.
  • Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör få i uppgift att främja att intresserade verksamhetsutövare utför platsspecifika studier av förutsättningarna för bio-CCS. Studierna bör exempelvis kunna ge besked om ungefärlig kostnad för avskiljning av olika volymer koldioxid, vilka möjliga transportlösningar som finns och vad de kan kosta. Studierna bör kunna finansieras av investeringsstödet för minusutsläpp. Stödet bör kunna sökas av och utbetalas till verksamhetsutövaren.
  • Energimyndigheten bör få i uppdrag att utreda hur samordning av olika prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS skulle kunna underlätta avskiljning, transport och lagring av koldioxid från svenska utsläppskällor. Detta inkluderar tillståndsprövningen enligt utsläppshandelssystemet. I uppdraget bör ingå att ta fram en plan för en vägledning med stöd och råd till verksamhetsutövare och tillstånds- och tillsynsmyndigheter i prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS så att prövningarna och tillsynen blir så effektiv som möjligt samt, där det är möjligt, verka för att prövningarna löper parallellt. Vidare bör uppdraget omfatta om en särskild myndighet ska ha ett samordningsansvar för prövning och tillsyn av CCS- inklusive bio-CCS-anläggningar och vilken myndighet som i så fall ska ha ett sådant ansvar.

Andra tekniska åtgärder för negativa utsläpp av växthusgaser

Förutsättningar och bedömning

Den realiserbara potentialen för andra tekniker för negativa utsläpp är osäker eftersom flera av de alternativa teknikerna är under utveckling och i hög grad oprövade. Det är därför svårt att bedöma vilka tekniska åtgärder som kan vara relevanta för upptag av koldioxid i Sverige före mitten av detta århundrade. Flera av teknikerna bedöms resultera i långsiktig inbindning av koldioxid.

Utredningen har studerat flera olika tekniker: biokol som kolsänka, inbindning av koldioxid i krossad betong, inbindning av koldioxid i slagg från avfallsförbränning, direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären och lagring (air carbon capture and

storage, DACCS), påskyndad vittring, havsgödsling och CCU.

Utredningen bedömer att användning av biokol som metod för långsiktig kolinlagring och samtidig jordförbättring är den av de studerade teknikerna som har störst realiserbar potential att bidra till negativa utsläpp i Sverige i mitten av detta sekel, med reservation för att kunskapsläget är bristfälligt. I Sverige pågår redan en småskalig produktion och användning av biokol. Biokolet används framför allt som jordförbättringsmedel i parker och trädplanteringar. Kolsänkor genom användning av biokol redovisas dock inte i Sveriges klimatrapportering.

Produktionsanläggningar för biokol har tidigare fått investeringsstöd från det s.k. Klimatklivet och sådant stöd får även ges under innevarande programperiod. Ersättning kan ges både för substitution av fossila bränslen och kolinlagring. Det är även möjligt att få investeringsstöd genom landsbygdsprogrammet för produktionsanläggningar för biokol som ersätter fossila bränslen. På sikt skulle stöd kunna ges till användning av biokol för kolinlagring och jordförbättring inom ramen för landsbygdsprogrammet.

Kvalitetskrav bör ställas vid statligt stöd till biokolsprojekt, bl.a. att biokolets sammansättning ska vara stabil för att stöd ska kunna ges för ökad kolinlagring. Förväntad kolsänka ska beräknas utifrån vetenskaplig grund. Dessutom bör det ställas krav på att endast hållbart producerad råvara används vid produktionen samt att användningsområdet är sådant att det bidrar till kolsänka, t.ex. användning i jord, åkermark, djurfoder och senare spridning som gödsel på åker-

mark, strömaterial till djurbäddar och senare spridning på åkermark samt inblandning i byggnadsmaterial.

Ytterligare insatser inom tillämpad forskning, tester och utvärdering av svenska biokolsprojekt behövs dock för att avgöra i vilken utsträckning användning av biokol som kolsänka kan bidra till de kompletterande åtgärderna.

Potentialen för avskiljning och användning av koldioxid (CCU) är osäker, endast en bråkdel av dagens utsläpp av fossil och biogen koldioxid avskiljs och används. CCU har potential att dels ersätta fossila bränslen och fossilbaserade material med koldioxidbaserade produkter, dels skapa en marknadsmässig grund till att förbättra avskiljningstekniken för koldioxid. För att koldioxidanvändningen ska betraktas som ett negativt utsläpp krävs att koldioxiden är biogen (bio-CCU) eller atmosfärisk samt lagras in långsiktigt. I dagsläget finns dock ingen vedertagen definition i klimatrapporteringen av vad långsiktig kolinlagring innebär. I de flesta fall återgår den infångade koldioxiden relativt snabbt till atmosfären, och CCU betraktas därmed som cirkulär användning av koldioxid för att fördröja utsläpp. Det kan dock finnas viss potential till långsiktig kolinlagring i byggnadsmaterial men mer forskning behövs inom detta område.

Det finns fördelar med långsiktiga teknikneutrala ekonomiska incitament för negativa utsläpp med liknande egenskaper och permanens, eftersom det är oklart vilka tekniker som har förutsättningar att bidra till kostnadseffektiva åtgärder på lång sikt. Även på sikt kommer det dock sannolikt finnas nya tekniska lösningar som kan behöva bli föremål för särskilda insatser för att stödja utvecklingen. Även den frivilliga marknaden för klimatkompensation kan bidra till att utveckla nya tekniker för negativa utsläpp.

Följande åtgärder bör vidtas:

  • Det bör fortsatt vara möjligt att få investeringsstöd till biokolsanläggningar genom Klimatklivet och landsbygdsprogrammet.
  • Det bör utredas om stöd på sikt bör ges till användning av biokol för kolinlagring och jordförbättring inom ramen för landsbygdsprogrammet. Om ett sådant stöd införs behöver behovet av och formerna för investeringsstöd till biokolsanläggningar ses över.

Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder

Förutsättningar och bedömning

Parisavtalets regler för handel med resultat från utsläppsbegränsningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlade och det kommer dröja innan formerna för sådan handel utvecklats i sina detaljer. Avtalet innebär en stor förändring jämfört med situationen under Kyotoprotokollet, i och med att alla parter nu har antagit egna klimatplaner som ska avspegla landets eller regionens bidrag till uppfyllelsen av Parisavtalets mål. De nationella bidragen är dock otillräckliga i nuläget och avtalet förutsätter att de successivt ska skärpas. Avståndet till de utsläppsnivåer som globala 2- och framför allt 1,5-gradersscenarier kräver är mycket stora.

Det är viktigt att de utsläppsbegränsningar som Sverige bidrar till, i bilaterala avtal eller gemensamt med flera andra länder och internationella organisationer, ges en sådan utformning att de är additionella, bidrar till hållbar utveckling och kan bidra till att även värdlandets klimatambitioner kan höjas. Sådana effekter kan uppnås genom valet av land, program- och åtgärdstyper, de villkor som ställs på värdlandets egna styrmedel samt genom att mängden resulterande enheter från de åtgärder som genomförs beräknas i förhållande till ett strikt referensscenario.

Det kommer inte vara enkelt att i varje enskilt förvärv ställa krav på förbättringar inom alla ovan nämnda områden men ambitionen bör vara att åstadkomma resultat inom så många områden som möjligt. I de avtal som sluts med ovan beskrivna ambitionshöjande inriktning, bör inriktningen samtidigt vara att eftersträva största möjliga kostnadseffektivitet.

Under 2020-talets början bedöms efterfrågan på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder under Parisavtalet sammantaget bli relativt begränsad, med få uttalade köparländer och värdländer. Det internationella flyget bedöms komma att stå för den största efterfrågan på enheter och därmed också bli prissättande på marknaden för s.k. offsetprojekt, åtminstone i inledningen. Priserna bedöms bli relativt låga, men ändå högre än när de var som högst under Kyotoavtalets första åtagandeperiod. Situationen kan förändras om exempelvis EU-länderna gemensamt skulle välja att även inkludera internatio-

nella utsläppsbegränsningar som en delmängd av ett skärpt EU-mål till 2030. Då skulle priserna på åtgärder i andra länder stiga.

En av utgångspunkterna för det svenska klimatpolitiska ramverket är att det genomförs i en värld som ställer om på ett sätt som är i linje med Parisavtalets temperaturmål. Kostnaderna för ytterligare åtgärder stiger i scenarier som bygger på att 1,5-gradersmålet nås och de närmar sig varandra världen över i scenarier med en kostnadsoptimerande ansats. Kostnaderna konvergerar till 2050 i en del scenarier, i andra modelleringar konvergerar de redan till 2030.

Priserna på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder, i en värld som ställer om, beräknas hamna på ungefär samma nivå eller högre än vad motsvarande kompletterande åtgärder i Sverige bedöms kosta på marginalen vid samma tid, t.ex. i form av bio-CCS och kolinlagring i jordbruksmark.

Samtidigt kan det inte uteslutas att nya åtgärdsmöjligheter kan komma att utvecklas i andra länder och att dessa åtgärder blir mer kostnadseffektiva än kompletterande åtgärder i Sverige, t.ex. nya åtgärder eller tekniker för negativa utsläpp i form av DACCS eller biokol.

Sverige har under 2010-talet investerat i en relativt stor volym utsläppsenheter från framför allt CDM-projekt (Clean Development

Mechanism) under Kyotoprotokollet för att bidra till Sveriges natio-

nella mål 2020. Enheterna har successivt annullerats och i efterhand delvis redovisats som s.k. resultatbaserad klimatfinansiering av utsläppsminskningar, som en del av Sveriges åtagande om klimatfinansiering under klimatkonventionen.

Någon större samordning bedöms inte ha ägt rum mellan dessa insatser och andra finansieringsinsatser inom näraliggande områden, främst finansiering med biståndsmedel av åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i minst utvecklade länder. Sveriges nuvarande åtagande om klimatfinansiering uppgår sammanlagt till cirka 6 miljarder kronor per år från och med 2020 – ett åtagande som kan komma att öka i omfattning mot 2020-talets mitt, om inte tidigare. En mindre del av dessa insatser beräknas gå till åtgärder som sänker utsläppen, främst som en sidoeffekt, och en större del till åtgärder för klimatanpassning, även det som en sidoeffekt av biståndsprojekt med flera samtidiga nyttor. Andelen resultatbaserad klimatfinansiering, där utsläppseffekten per insatt krona beräknas, är låg. De flesta av projekten genomförs i gruppen av minst utvecklade länder.

Om Sverige, inom ramen för landets åtagande om klimatfinansiering, framgent även väljer att bidra till program för utsläppsbegränsningar i medelinkomstländer med relativt höga och växande utsläpp har Sverige möjlighet att bidra till större spridningseffekter av åtgärder i regioner där det, globalt sett, är särskilt angeläget att den nuvarande utsläppstrenden snabbt viker nedåt. Genom att insatserna dessutom knyts till Parisavtalets artikel 6 kommer de faktiska klimateffekterna av åtgärderna kunna beräknas enligt internationellt överenskomna principer. Förutsättningarna för att uppnå en resultatbaserad finansiering ökar, vilket i sin tur gör att möjligheterna att uppnå en större effekt per insatt krona förbättras jämfört med om åtgärderna skulle finansieras på annat sätt.

Det program som utredningen föreslår ska delvis syfta till att bidra till de kompletterande åtgärderna i den omfattning som kan komma att behövas, men de ska också syfta till att öka Sveriges klimatfinansiering av åtgärder för utsläppsminskningar, framför allt i medelinkomstländer.

Denna del av Sveriges bidrag till klimatfinansiering blir genom det föreslagna programmet resultatbaserad och genomförs främst i länder som har stora och växande utsläpp.

Följande åtgärder bör vidtas:

Inriktning mot 2030

  • Sverige bör inrätta ett program för internationella utsläppsminskningar under Parisavtalets artikel 6 som ska genomföras under 2020-talet. Det nya programmet behöver resultera i enheter från utsläppsbegränsningar motsvarande minst 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter under 2020-talet, för att fungera på det sätt som utredningen föreslår. För att åstadkomma ett sådant resultat kan en budget motsvarande i genomsnitt 400 miljoner kronor per år behöva avsättas under 2020-talet. Programmet föreslås bidra till att: – andelen klimatfinansiering av åtgärder för utsläppsminskningar ökar, blir resultatbaserad samt i högre grad även omfattar medelinkomstländer – målen för de kompletterande åtgärderna uppnås.
  • Insatserna behöver ge incitament till ambitionsnivåhöjningar i linje med Parisavtalets temperaturmål, ha hög miljöintegritet och bidra till hållbar utveckling i värdländerna såsom föreskrivs i artikel 6.1 i Parisavtalet. Programmet föreslås utformas så att det bidrar till att värdländerna ska kunna höja ambitionerna i sina klimatplaner. Den ambitionshöjande inriktningen bör påverka valet av värdländer där utsläppsbegränsningarna genomförs, vilka program- och åtgärdstyper som väljs ut för finansiering, de villkor som ställs på värdlandets egna styrmedel samt genom att mängden resulterande enheter från de åtgärder som genomförs beräknas i förhållande till ett strikt referensscenario.
  • Värdländerna för insatserna förutsätts justera sin utsläppsredovisning så att ingen dubbelräkning av utsläppsminskningar sker. Justeringen behöver göras oavsett om Sverige senare använder de förvärvade enheterna som en del av landets klimatfinansiering eller som en del av de kompletterande åtgärderna.
  • Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Sida bör tillsammans få i uppdrag att ge förslag på hur insatserna inom klimatfinansiering genom utsläppsminskningar och internationella insatser för kompletterande åtgärder bäst samordnas, bl.a. mot bakgrund av utredningens förslag till nytt program för internationella insatser i medelinkomstländer. Energimyndigheten bör få i uppgift att hålla samman uppdraget.

Inriktning på de internationella insatserna mot 2045 och därefter

  • De internationella insatserna för att bidra till ytterligare utsläppsbegränsningar behöver fortsätta även efter 2030. Insatserna för ytterligare utsläppsminskningar kommer att vara centrala, samtidigt som insatserna för att åstadkomma negativa utsläpp successivt behöver öka i omfattning.
  • Vid en global ambitionsnivåhöjning i linje med Parisavtalets temperaturmål, dvs. den utveckling som det svenska klimatpolitiska ramverket förutsätter, behöver de långsiktiga insatserna för utsläppsbegränsningar i andra länder mot klimatmålet 2045 huvudsakligen riktas mot åtgärder för negativa utsläpp med hög permanens.
  • Fortsatta insatser för utsläppsbegränsningar i andra länder, vid sidan av åtgärder för negativa utsläpp, bör föras till området resultatbaserad klimatfinansiering och inte räknas som kompletterande åtgärder i det svenska klimatpolitiska ramverket när Sverige ska uppnå nettonollutsläpp senast 2045 och nettonegativa utsläpp därefter.

Summary: The pathway to a climatepositive future – strategy and action plan for achieving negative greenhouse gas emissions after 2045

Attaining negative emissions of greenhouse gases will demand supplementary measures alongside extensive emission mitigation. This strategy sets out principles and targets for a policy in the area of supplementary measures and an action plan for achieving them.

All pathways that limit global warming to 1.5 °C with limited or no overshoot project the use of carbon dioxide removal (CDR) on the order of 100–1 000 GtCO

2

over the 21st century. CDR would be used to com-

pensate for residual emissions and, in most cases, achieve net negative emissions to return global warming to 1.5 °C following a peak (high confidence).

Introduction

According to the UN’s Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), measures and technologies are needed for net negative emissions of carbon dioxide to limit global warming to a maximum of 1.5 °C. The IPCC states that net negative emissions of carbon dioxide arise when a larger amount of carbon dioxide is removed from the atmosphere thanks to human activity than the residual emissions caused by humans.

Under the Paris Agreement on climate change (the Paris Agreement) the parties are to strive to achieve a balance between anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century. It is assumed that developed countries will lead the way in these efforts, and many countries around the world have adopted or are moving to adopt net zero emission targets.

Sweden’s climate policy framework from 2017 states that by 2045, Sweden is to have zero net emissions of greenhouse gases into the atmosphere and should thereafter achieve negative emissions. However, attaining this goal will demand supplementary measures alongside extensive emission mitigation, as net negative emissions cannot solely be attained by reducing emissions. The climate policy framework can thus not be implemented without a policy for supplementary measures.

The climate policy framework places Sweden in a small but growing group of countries in the forefront of combating climate change. This strategy sets out how Sweden can work on measures and technologies that produce negative greenhouse gas emissions, i.e. that lead to net removal of greenhouse gases from the atmosphere, and other types of supplementary measures to achieve the goals of the climate policy framework. Few countries have come as far in their preparations to attain net negative emissions as Sweden. If the action plan in the strategy is implemented, together with the drastic emission cuts that are prescribed by the climate policy framework, Sweden’s credibility as a trailblazing country on climate issues will be significantly increased. This will clearly show that Sweden intends to act in line with the science to play its part in attaining the goal of the Paris Agreement.

Being a trailblazer takes courage. A policy needs to be developed for what is partly an entirely new area, characterised by major uncertainties and limited experience. However, there are no major risks and no insurmountable obstacles that justify Sweden postponing action. On the contrary, there are weighty reasons in favour of acting and major opportunities to be gained from rapidly putting in place the measures required to bring about net negative emissions. These reasons are further elaborated on below under the heading

Supplementary measures are needed alongside emission mitigation.

Under the heading Principles for how the volume of supplementary

measures should be built up, an account is provided of what the build-

ing blocks of a policy to maximise the benefit of supplementary measures could look like.

Sweden is a sparsely populated, forested country; more than twothirds of Sweden’s land area is covered by trees. This means that measures that affect carbon sequestration in forests and in the soil and the opportunity to produce renewable raw materials in a sustainable way are vitally important to Sweden’s national net emissions. Although Swedish agriculture does not cover as large an area, there are good opportunities there too to increase production and increase carbon sequestration in ways that contribute towards several simultaneous added values.

The abundant access to biomass as a raw material for the pulp and paper industry has resulted in Sweden having a large number of significant point emission sources of biogenic carbon dioxide. In addition, the use of biomass residues from forest management and forest industries has given rise to several large point emission sources of biogenic carbon dioxide in the energy sector. The potential for negative emissions through the application of bio-CCS (capture, transport and storage of carbon dioxide of biogenic origin) at these sites is high.

Sweden thus has unusually good potential to introduce particular measures and technologies that result in negative emissions of greenhouse gases and should make use of these as far as possible. Some countries have similar opportunities to Sweden and can make use of the same measures and technologies to achieve negative emissions, while other countries will entirely or partly need to choose different paths based on their specific situation. Considering the magnitude of the climate challenge and the urgency with which it must be tackled, all opportunities to achieve negative greenhouse gas emissions in the world must be seized.

The purpose of the strategy

  • The overarching purpose of the strategy is to help Sweden to attain the goals of the climate policy framework.
  • The strategy is to make it possible to use supplementary measures to attain the goal of net zero emissions by 2045 at the latest, and the goals for 2030 and 2040.
  • The strategy is to make it possible for Sweden to attain net negative emissions of greenhouse gases once the net zero goal has been reached, by using supplementary measures.
  • The strategy is to help to attain the goals of the climate policy framework in a manner that is efficient in terms of costs and the socio economy and without impairing Sweden’s capacity to attain its environmental quality objectives.

Targets for supplementary measures

Targets for supplementary measures should be agreed and decided. The strategy assumes the following targets for supplementary measures:

  • In 2030 Sweden is to achieve supplementary measures equivalent to at least 3.7 million tonnes of carbon dioxide per year.
  • In 2045 Sweden is to achieve supplementary measures equivalent to at least 10.7 million tonnes of carbon dioxide per year. This level is to be able to increase after 2045.
  • Between 2021 and 2045, the volume of annually generated supplementary measures will constantly increase.

It is up to future governments to decide the extent to which supplementary measures are to be counted towards the goals of the climate policy framework.

The target level for supplementary measures in 2045 is based on the maximum permitted use of supplementary measures to achieve the net zero emission goal of the Swedish climate policy framework. In the same way, the target level for supplementary measures in 2030 is based on the maximum permitted use of supplementary measures to achieve the climate goal for 2030. The underlying idea is that the volume of supplementary measures is to be built up continuously over time. Therefore, there is no need for a quantitative target level for supplementary measures by 2040; the important thing is that the volume of supplementary measures continues to grow towards the target level for 2045.

Climate goals in the climate policy framework are expressed as percentages of historical emissions. This means that climate goals expressed as volumes may change as Swedish emission reporting evolves. The target levels for supplementary measures may therefore need to be reviewed in the event of major changes to previously reported historical emissions.

Supplementary measures are needed alongside emission mitigation

Emission mitigation and supplementary measures are both needed

To meet the goal set out in the Paris Agreement and the Swedish climate goals, there is a need for both emission mitigation and supplementary measures. Under the climate policy framework, emissions in Sweden must fall by at least 85 percent by 2045 compared with 1990. Supplementary measures do not replace the need for an extensive transformation of society and for far-reaching emission mitigation but are a complement to such developments.

Some emissions are very hard to mitigate

The goal of net zero emissions in Sweden by 2045 will be very difficult to meet by reducing emissions alone. This is because certain emissions are judged to be particularly hard to eliminate entirely, at least not without also halting the activity that gives rise to the emissions.

Reducing greenhouse gas emissions by at least 85 percent requires ceasing practically all use of fossil fuel in society at the same time as emissions from industrial processes reach levels close to zero, partly by phasing out the use of fossil inputs and by applying CCS technology in industries such as cement production, where fossil carbon emissions cannot otherwise be avoided. The efficiency of the use of energy and materials must be hugely improved, and emissions from electricity supply need to reach zero-levels while electricity use increases in industry and the transport sector.

The greenhouse gas emissions that remain once emissions have been reduced by 85 percent are mainly methane and nitrous oxide

emissions from several disparate sources in society, e.g. from incineration of biofuels, waste water treatment plants, digestion for biogas production and emissions from agriculture. Based on today’s knowledge and technology, these remaining emissions are judged to be very difficult and expensive to eliminate entirely.

The largest remaining greenhouse gas emissions in 2045 are expected to be found in the agricultural sector. Agricultural greenhouse gas emissions largely come about as the result of biological processes, and emissions are typically spread across a very large area, making them hard to control and capture. It is true that emissions may be reduced per produced unit of food or agricultural product and by prioritising the production of products with low associated emissions, but emissions cannot be eradicated entirely. Given today’s knowledge and technology, Sweden cannot attain zero emissions as long as agriculture continues to exist. Sweden can therefore not attain the national climate goal of net zero emissions by 2045 at the latest through emission mitigation alone.

The conclusion therefore is that supplementary measures are needed to compensate for emissions that cannot be entirely eliminated with today’s knowledge and technology. Investment in the field of supplementary measures, in parallel with technological development and a transformation of society to reduce emissions, will mean Sweden is not dependent on highly uncertain future leaps in technology to attain the goal of net zero emissions by 2045 and will simultaneously pave the way for achieving net negative emissions thereafter.

Supplementary measures are needed to go beyond net zero

According to the climate policy framework, Sweden is to have net emissions that are lower than zero once the net zero target has been achieved by 2045 at the latest, i.e. net negative emissions. Net negative emissions will only be possible if supplementary measures are used and deducted from remaining emissions.

The framework does not specify how far below zero Swedish net emissions must be after 2045. Provided that future national climate goals continue to be determined on a scientific basis, and taking global justice into account, it is, however, likely that Swedish climate

goals after 2045 will need to be considerably lower than net zero. In order to attain such goals, a considerable volume of supplementary measures will be needed.

According to the IPCC, unless global emissions plummet rapidly in the immediate future, considerable net negative emissions will also be needed at global level after 2050 to meet the temperature goal set out in the Paris Agreement, and this situation will prevail for a long time to come. The earlier that major reductions in emissions and negative emissions come about, the lower the need for negative net emissions will be in the second half of the century to compensate for exceeding the carbon budget for 1.5 °C, but even in such a development scenario, global net emissions would need to be below zero.

Therefore, it is likely that Sweden will have national climate goals that are considerably lower than net zero from the second half of this century onwards and for a foreseeable period thereafter. Thus, in the long term, the volume of Swedish supplementary measures will probably need to remain at a high level for a long time.

Supplementary measures can increase cost efficiency in both the short and the long term

If the national climate goals on the path towards net zero emissions are to be met without adding in supplementary measures, the cost of achieving the goals will rise. The supplementary measures proposed in this strategy are estimated to be associated with considerably lower costs for measures in 2030 than, for example, emission mitigation through further increased use of biofuels over and above what can be demanded to attain the climate target for the transport sector. Also, the cost of measures in the field of biofuels to achieve the climate goal for the transport sector is judged to be higher than the cost of the proposed supplementary measures. However, this is of no practical significance, since the way the goals are designed means that the transport goal must be met without factoring in supplementary measures.

The cost of achieving the Swedish net zero emission goal by 2045 at the latest purely through emission mitigation is judged to widely exceed the cost of achieving the goal by also factoring in supplementary measures, because the former requires major interventions regarding the extent of agricultural production in Sweden, among other

things. The measures that may come to be necessary for achieving the net zero climate target without supplementary measures also risk leading to higher emissions in other countries, e.g. through increased imports of agricultural products, which would seriously reduce the overall actual climate benefit.

The opportunity to meet more stringent climate goals

We are constantly adding to our knowledge on climate change. IPCC’s most recent reports from 2018 and 2019 show that global net emissions need to fall extremely rapidly in the immediate decades, through emission mitigation and increased removal, if the temperature goal of the Paris Agreement is to be achieved. The research results also show that even now, at a temperature increase of about a degree compared with preindustrial levels, the effects of a changed climate are more extensive than was previously predicted.

It is feasible that the national climate goals will need to be tightened up to continue to be in line with the goal of the Paris Agreement and Sweden’s ambition to be a trailblazer in the area of climate change. If society in Sweden is successfully transformed to attain very low greenhouse gas emissions, supplementary measures may make it possible to respond to tougher climate goals at national or European level.

Principles for how the volume of supplementary measures should be built up

The same climate effect must be attained as for emission mitigation in Sweden

In line with the climate policy framework, the climate effect of supplementary measures must be comparable with the climate effect of emission mitigation in Sweden. In other words, when supplementary measures are used to attain the climate goals, this must not mean lowering ambitions in terms of climate effect. This is a very important starting point for the strategy, which, inter alia, means that it is proposed that only negative emissions (removal of greenhouse gases) and reduced emissions in the land use, land use change and forestry

sector (LULUCF sector) which follow from the effect of measures in this strategy are able to be counted as supplementary measures. Accounted net removals and emission reductions in the LULUCF sector which would have occurred even in the absence of these measures should not be able to be counted towards the climate goals as supplementary measures, because this could lead to a lower mitigation effect in total compared with emission mitigation in Sweden.

The above interpretation is in line with the IPCC’s definition of negative emissions, which states that these arise through planned human activity, e.g. in addition to the removal that would otherwise have taken place naturally in the carbon cycle.

For supplementary measures to be comparable with emission mitigation in Sweden, the climate effect must also be comparable over time. When supplementary measures are used to attain any of the climate goals in the national climate policy framework, they must be used and allocated such that they compensate for a higher emission level over time – not only for the specific target year. If supplementary measures were only to be used such that they compensate for a higher emission level in a specific target year, their climate effect would not be comparable with the climate effect of emission reductions in Sweden.

The supplementary measures used must lower the cost of attaining the climate goals

Supplementary measures must be capable of helping Sweden to attain the climate goals in a cost-effective manner that is also effective in terms of the socio economy. In selecting which supplementary measures should be carried out, cost-effectiveness in the short and the long term are elements that should be factored in. The analysis should also consider risks, the permanence of carbon storage, significant ancillary benefits and negative effects.

The instruments applied to achieve the supplementary measures also need to be designed such that they are cost-effective and effective in terms of the national economy. One component in this is to avoid carbon leakage, i.e. production and associated greenhouse gas emissions moving from Sweden to other areas where the production costs are lower as a result of a less ambitious climate policy.

Spreading the risks should be a guiding principle

The different types of supplementary measures are all associated with uncertainty and risks in their implementation. These risks mean that it is highly likely that several of the projects initiated as supplementary measures will fail to deliver negative emissions or emission reductions according to plan.

It is also possible that a whole category of supplementary measures will prove to be a difficult path. This might be the case, for example, if a market for trading verified emission reductions would not come into being internationally, or if geological storage sites for Swedish carbon dioxide would not become accessible.

Changes in EU regulations may mean that what can be counted as a supplementary measure today will not automatically be able to be counted as such tomorrow. This is particularly true if the scope of the EU’s main legal provisions in the climate field are changed in terms of emission sources and sinks or accounting rules. Several of these legal provisions do not extend further than 2030.

The type of risks naturally varies between the different supplementary measures. The effects of proposed and other potential measures in the LULUCF sector depend, among other things, on how quickly they can be brought about and how incentives to carry out the measures are affected by other factors, e.g. the market’s demand for different products from agriculture and forestry. There are also risks associated with different forms of natural disturbances, some with a link to how the climate develops, which may limit the outcomes of the measures taken.

For bio-CCS, commercial risks are likely to be the major threat to project implementation but there are also technical, legal and political risks or obstacles that may delay or halt bio-CCS projects, even if the proposals of the inquiry seek to reduce these.

The Paris Agreement’s rulebook for trade in mitigation outcomes between countries has still not been finally negotiated. This is one of several factors that mean that it is likely to take a number of years before it is possible for Sweden to carry out verified emission reductions in other countries in a way that firstly ensures that the efforts lead to measures over and above those that would have been taken in the host countries in any case, and secondly does not lead to double counting of the emission mitigation attained.

Other technical measures for removal of greenhouse gases are at an early stage of development and are untested on a larger scale. At the moment, there is also a lack of a system or common regulations to report and account for negative emissions using such technologies.

Given the risks inherent in supplementary measures in all areas, it would be unwise to focus on only one type of supplementary measure. Spreading the risk should therefore, at least initially, be a guiding principle for how the volume of supplementary measures is to be built up over time. In the long term, it may become clear that one or more types of supplementary measures should be prioritised over others.

Action today means room for manoeuvre tomorrow

The supplementary measures are generally characterised by high complexity and long lead times. No high-quality supplementary measures can be carried out without being preceded by extensive planning and preparation work. How long the time lag is between a decision on a measure until the result of the measure can start to be taken into account in climate accounting differs markedly, however, between different supplementary measures.

For most of the measures in the LULUCF area, further analyses are needed of where different measures can suitably be carried out, but these analyses should not be so extensive that they prevent the measures from being implemented within a year or two. Once measures are in place, it takes different amounts of time before the full effect is attained. A measure such as re-wetting drained peatland will reduce emissions relatively quickly, while the full effect of afforestation measures will only be attained after several decades.

Bio-CCS projects are associated with long lead times. Pilotstudies permit processes and setting up installations to capture, transport and store carbon dioxide will take several years in total for each individual project.

The lead times for implementing measures in other countries that can be judged to be additional, contribute towards sustainable development and to raising the level of ambition globally, will probably be relatively long, particularly in the introductory phase. Under the Paris Agreement, all parties have their own national climate plans

that will gradually need to be made stricter. Limiting emissions in a country that has also adopted its own climate plan and introduced national instruments for emission mitigation in the climate field therefore requires collaboration between the parties involved, partly to identify how implementing measures will not make it more difficult for the host country to meet its targets or to raise its own ambitions.

Due to the long lead times from decision to result for several of the supplementary measures, it is necessary to act in the immediate future so as not to shrink future room for manoeuvre on climate policy. If, for example, bio-CCS is to be able to play a significant role in climate policy in 2045, the first plants need to be taken into operation in the 2020s, which demands immediate action on the part of the State. The same timescale applies to certain measures in the LULUCF sector.

It is thus important that an investment in supplementary measures is introduced without delay so that it is possible to fully benefit from the opportunities and the room for manoeuvre that the supplementary measures bring.

Stable terms and objectives attract project owners

Most supplementary measures involve projects that will run for a long time, often decades. Projects in the LULUCF sector can also result in a landowner being unable to farm a specific area in the same way as before. Decisions to implement such projects are not made lightly. Projects can also be associated with major investments. This is always the case with bio-CCS, for example.

In order to attract appropriate project owners, the area of supplementary measures should therefore be characterised by stable terms and conditions and clear targets. This aids predictability and reduces the risk for potential project owners.

Stable terms and conditions mean that the direction of governance should not change radically over time. Instruments can and should be gradually developed, but, in other words, this should take place in a way that does not dramatically alter the underlying conditions for the actors affected.

The volume of supplementary measures should be built up gradually

Swedish actors’ experience of several types of supplementary measures is limited. Experience is often limited internationally too. This is the case with bio-CCS, for example, and biochar. Technologies and measures where experience is limited today can be assumed to be in a phase in which the learning curve is steep and where development towards greater effectiveness and lower costs may be rapid once experience has increased.

Gradually building up the volume of supplementary measures means experiences from early projects in Sweden and abroad can help to lower the cost and increase the efficiency of subsequent projects. Swedish projects provide relevant experience for the underlying conditions that apply here; equivalent experience cannot usually be fully obtained by studying projects abroad.

If the volume of supplementary measures is built up gradually, certain types of measures can be prioritised ahead of others on the basis of evaluations of early initiatives before volumes have reached high levels.

Development towards technology-neutral governance

The supplementary measures that are feasible today differ wildly in character and find themselves in different phases of technological maturity. The costs of some of them may be thought to fall faster when the experience of measures increases compared with other supplementary measures where the cost scenario is more stable. There are also major differences in the quantitative potential different supplementary measures have and thus what role they can play in a long-term climate transition.

In the short term, there are therefore grounds to apply technology-specific governance that permits different instruments and pricing for different types of supplementary measure. This creates opportunities for measures and technologies that are currently associated with relatively high costs, compared with other options, to contribute to a cost-effective climate policy when experiences of the measures increase, and the costs fall.

In the long term, governance of supplementary measures should be developed towards technology neutrality. Once technological

maturity and experience of supplementary measures have increased, technology-neutral governance facilitates good cost-effectiveness. In the long term, too, it is likely that there will be new technological solutions in early stages of development that may need to be the object of specific development-support initiatives.

Technology-neutral governance needs to consider the fact that the end product of different supplementary measures differs. For example, there is a major difference between carbon dioxide which is permanently and irreversibly stored (e.g. through bio-CCS) and carbon dioxide that is stored for the long term but where this is temporary or reversible (e.g. through afforestation), even if both can be counted as negative emissions. This difference can justify differentiated compensation for negative emissions.

In addition to development towards technology-neutral governance, a move towards geographically neutral governance that does not take national boundaries into account may ultimately become relevant in the longer term.

There is no ceiling for the volume of supplementary measures

The climate policy framework contains rules that limit the volumes from supplementary measures that may be counted towards the climate goals. On the other hand, there is no limit on the volume actually created.

This strategy contains targets for the volume of supplementary measures expressed as minimum levels. In the future, however, it may prove to be the case that higher levels are needed or desirable. The proposals in the action plan seek to clear the minimum levels but they also create underlying conditions for going further in the long term where necessary and generating a larger volume of supplementary measures.

Harmony with the development of the EU’s climate policy

The EU’s climate policy is developing rapidly. At the end of 2019 the EU Heads of State, except for one Member State, backed the goal of a climate-neutral EU by 2050. The Communication from the Commission on The European Green Deal from the same period

contains a wide-ranging roadmap for work in the coming years towards a tougher environment and climate policy for sustainable economic growth in Europe. Negative emissions are part of the European Commission’s long-term climate strategy, but actual governance in this area is absent at EU level, except for the LULUCF sector. It is likely that a European policy for negative emissions of greenhouse gases will eventually be developed. It can also be noted that international climate measures are not included in the proposals drawn up so far.

Formally tightening up the EU’s climate target or organised voluntary overperformance compared with the goals of Member States with high ambitions, would probably hasten the development of EU-wide governance of negative emissions.

The Swedish supplementary measures need to be planned, defined, carried out and managed so that they can work well with the EU’s regulations, now and in the future.

Direction of supplementary measures up to 2030 and possibility space up to 2045

The volume of supplementary measures should be built up in line with the proposed targets for supplementary measures and principles above. The impact assessment presented in section 20 forms a basis for this strategy and its action plan together with the conclusions and assessments made in the other sections of the report.

Direction up to 2030

Up to 2030 the direction should be towards creating supplementary measures equivalent to at least 3.7 million tonnes of carbon dioxide per year with a rough distribution between the main types of measures set out in table 1 below. The direction may need to be modified in conjunction with the control stations proposed to reflect experience won and external developments.

1

Equivalent to the entire effect of proposed supplementary measures compared with the measures not being

carried out.

2

Inclusive use of biochar as a carbon sink, which, however, is not judged to result in any major boost by

2030.

The total volume of verified emission reductions in other countries should amount to a total of at least 20 million tonnes of carbon dioxide equivalents in the 2020s. Of this, 0.7 million tonnes are calculated as supplementary measures in the specific year 2030 in line with the direction above. The remaining volume is calculated partly as supplementary measures for the period 2021–2029 as the quantity of supplementary measures must be built up gradually, and partly as results-based climate financing.

If any of the other types of supplementary measures fail to deliver in line with the direction, the gap can be compensated for by a larger proportion of verified emission reductions in other countries being counted as a supplementary measure instead of as climate financing. This opportunity brings valuable flexibility, increasing the likelihood of meeting the target level despite the risks of loss of units in the LULCF sector, for example due to disturbances in the form of storms, insect infestation and forest fires, or in bio-CCS due to unpredicted obstacles.

The volume of annually generated supplementary measures will be built up gradually from 2021 to the target level of 2030 as a minimum. The volume is likely to increase gradually rather than linearly, because many of the measures proposed in the action plan have stepped rather than linear effects.

Direction and possibility space up to 2045

The direction is for Sweden to achieve supplementary measures equivalent to at least 10.7 million tonnes of carbon dioxide per year by 2045. There are to be opportunities to increase that level after

2045 should this be needed. The volume of annually generated supplementary measures should be built up gradually from 2030 to the target level of 2045 as a minimum.

It is not appropriate to propose a detailed distribution between different types of supplementary measures in 2045 at this point because future trends in the cost of measures, alternative technologies and surrounding changes cannot be predicted. Locking in distribution based on the knowledge we have today therefore risks making the effect of supplementary measures as tools in climate policy more expensive and less effective. However, it is possible to produce an argument regarding the possibility space in 2045 with intervals for the different types of measure, given the direction up to 2030 and the content of the action plan (table 2).

Future control stations for the supplementary measures should be used to judge where in the possibility space it is desirable to end up and to steer development in that direction.

1

Refers to proposed supplementary measures in this strategy.

2

In a world that is in transition in line with the temperature goal of the Paris Agreement, the prices of

verified emission reductions in other countries are not judged to differ markedly compared with the costs of carrying out measures for negative emissions in Sweden.

Up to 2045, additional measures in the LULUCF sector may come about and be included as supplementary measures in addition to the areas in which the inquiry proposes instruments, e.g. additional measures in agriculture, measures on forest land and the use of biochar as a carbon sink.

The effect on the carbon sink due to measures on forest land, e.g. increased protection of forests or measures to increase growth, is hard to assess because the effect on the carbon sink depends on both how growth develops and on the market’s demand for forest raw material, which affects the total harvesting level. Further analysis is

needed of how the additional contribution from different measures on forest land is to be calculated and counted if they are included as supplementary measures. One particular measure may negatively affect opportunities for implementing other measures locally, while at the same time the measures may also supplement each other in a broader sense.

Action plan to achieve the purpose of the strategy and the targets for supplementary measures

The action plan seeks to fulfil the purpose of the strategy and attain the proposed targets for supplementary measures through a detailed policy in line with the direction up to 2030. The proposed policy must also make it possible to achieve supplementary measures equivalent to 10.7 million tonnes of carbon dioxide per year in 2045 and thereafter.

The Government and the Parliament need to create sufficient incentives for supplementary measures to ensure that these are carried out to the desired extent. Under today’s climate policy there are largely no incentives for measures that bring about increased removal of carbon dioxide from the atmosphere. Nor are there any instruments that give market actors incentives to contribute towards funding supplementary measures as an alternative to mitigating their own emissions.

The action plan is divided into five sections. The first section is about creating fundamental, general conditions for supplementary measures irrespective of the type of measure. This is followed, in order, by sections on increased carbon sinks and reduced emissions in the LULUCF sector, bio-CCS, other technologies for negative emissions and, to conclude, verified emission reductions in other countries. All sections comprise two parts – firstly a descriptive element about the most important prerequisites and assessments in the area, followed by proposed measures set out in bullet point form.

The action plan should be implemented as swiftly as possible.

Create the underlying conditions for developing supplementary measures

Underlying conditions and assessment

Supplementary measures often involve investment-intensive projects that will run for a long time. For such projects to come about, the field of measures needs to be characterised by stable terms and conditions and clear targets with the aim of reducing the project risks for actors involved. A politically backed quantitative target for supplementary measures by 2045 facilitates long-term planning and long-term action for potential project owners. One target on the path towards supplementary measures by 2030 helps to create trust that the long-term target will be realised.

Supplementary measures are a tool for attaining the climate goals in the climate policy framework. Targets set and determined for supplementary measures would mainly be aimed at attaining the climate goals and should thus be ranked equally with the climate goals.

The field of supplementary measures needs to be constantly evaluated and developed in the same way as other parts of climate policy. Work to evaluate and develop the supplementary measures should be carried out integrated with, and within the framework of, the system on climate policy applied in general, in line with the climate policy framework.

Calculation, reporting and verification of negative emissions need to be developed to enable Sweden and the EU to follow up the climate targets and report negative emissions of greenhouse gases in a transparent manner.

Sweden currently lacks a system for gathering data and calculating and reporting negative emissions to monitor national goals apart from existing reporting in the LULUCF sector. This should be addressed.

The international reporting guidelines and climate reporting tables need to be expanded to enable transparent reporting of negative emissions to the United Nations Framework Convention on Climate Change. For example, there are no guidelines for estimating how much carbon dioxide is bound in concrete, which means that there is no category for reporting such data in the climate reporting tables. Nor are today’s reporting guidelines unequivocal.

Sweden has an opportunity to, and should, report data on negative emissions in the annual Swedish climate report to the EU and the United Nations Framework Convention on Climate Change, even if this information cannot be reported in the tables provided. That stated above regarding data collection and reporting also applies to carbon capture and utilisation (CCU).

The following measures should be taken:

Set targets for supplementary measures

  • The Parliament should confirm the targets for supplementary measures proposed in, and which form the starting point for, this strategy. The targets should be ranked as subordinate to the national climate goals and therefore not constitute intermediate objectives within the environmental quality objective system.

Implement control stations for supplementary measures

  • The climate policy action plans that the Government must submit to the Parliament every four years should set out how work on the supplementary measures is progressing. These control stations should also report whether any new type(s) of measure will be able to be counted as supplementary measures. Furthermore, the climate policy action plans should contain proposals for steering development in the field of supplementary measures in the desired direction.
  • The Government should base the control stations for supplementary measures on data from relevant agencies. The Government should therefore task the Swedish Environmental Protection Agency with compiling such data in partnership with the Swedish Energy Agency, the Swedish Board of Agriculture and the Swedish Forest Agency, as part of the Environmental Protection Agency’s existing mandate to produce data for the climate policy action plans.
  • The climate reporting that the Government annually presents to the Parliament as an appendix to the budget bill should account for how work on the supplementary measures is progressing. The report should also include how all types of supplementary measures have been developed over time. The Government should task the Swedish Environmental Protection Agency with compiling data for the report in partnership with the agencies concerned.

Develop comprehensive and transparent reporting of supplementary measures

  • The Swedish Environmental Protection Agency should be given the task to create a system for collecting data, and for calculating and reporting negative emissions for following up supplementary measures and the national climate goals. The system should encompass negative emissions of greenhouse gases, including capture, transport and storage of biogenic and atmospheric carbon dioxide, utilisation of biochar as a carbon sink, and CCU. Following up emissions and uptake in the LULUCF sector is already covered by existing systems but these need to be developed further to identify the effect of proposed measures in the sector. This part of the mandate should be carried out in consultation with the Swedish Board of Agriculture and the Swedish Forest Agency.
  • Monitoring verified emission reductions through investments in other countries should be carried out in collaboration between the Swedish Energy Agency and the Swedish Environmental Protection Agency.
  • Sweden should work to see that the EU creates transparent systems for reporting negative emissions of greenhouse gases. The reporting should distinguish between short-term and long-term or permanent carbon storage.
  • The Swedish Environmental Protection Agency should be given the task to produce a proposal for how, when and in what form information about negative emissions is to be reported internationally and to the EU.
  • Sweden should work to ensure that the international reporting guidelines with associated methodology guidelines and the tables used in climate reporting are developed within the process of the UN Framework Convention on Climate Change and the Paris Agreement such that negative emissions can be reported appropriately and transparently.

Increased carbon sink in forests and land

Underlying conditions for measures in the LULUCF sector

Underlying conditions for measures in the LULUCF sector vary to a very great extent between different countries. In Sweden, just under 70 percent of the land area comprises forest land (28 million hectares), which can be compared with the global average of just over 20 percent. This creates an opportunity for measures that may have a relatively major impact on the carbon sink in the forest, and on the forest as a resource for renewable raw materials. Compared with other countries of the same size, the amount of agricultural land in Sweden is relatively small (less than 3.5 million hectares of arable and grazing land according to Sweden’s climate reporting). At the same time, there is also scope to create underlying conditions for higher carbon sequestration on such land through measures that may provide several additional values without affecting the domestic supply of food and other products.

The biogenic carbon flows found in the LULUCF sector differ considerably from fossil carbon flows in that they are volatile, can flow in both directions and are part of a circular flow. An uptake of carbon stored in biomass at one occasion may contribute emissions at a later stage when the carbon is released, e.g. when biomass is burned or naturally decomposed. The carbon flows in the sector are also highly influenced by natural factors, but human activity is of major significance on forested and agricultural land.

There are several potential measures in the LULUCF sector capable of increasing carbon sequestration and reducing greenhouse gas emissions respectively, but the effect of the measures on total greenhouse gas emissions – when in time the effect is achieved and how long-lasting it is – varies hugely due to the inherent inertia of the biological systems affected. This means that certain measures

should be put in place early in order to achieve a real effect on carbon sequestration and greenhouse gas emissions by 2030, 2040, 2045 and thereafter, while other measures can be carried out on an ongoing basis since they have a more direct impact on emissions. One difficulty is distinguishing which measures can also provide a long-lasting effect on the carbon stock into the future.

Measures to increase the carbon sink and reduce emissions in the LULUCF sector that produce additional values and meet other objectives, e.g. preserving biodiversity and reducing nutrient leaching, should be prioritised. Measures that contribute towards several values and objectives are generally judged to be more lasting than measures that solely help to increase the carbon sink, because in such cases there are more drivers capable of ensuring that the measures are retained.

The inquiry’s proposed measures in the LULUCF sector

The proposed policies mainly concern measures on agricultural land and agricultural land taken out of production, where agricultural land means arable land and all forms of grazing. On agricultural land, the proposed policies have been judged to lead to an increase in the use of catch crops and cover crops on 400,000 hectares and agroforestry on 50,000 hectares. The proposed policies are also judged to lead to that 40,000 hectares of agricultural land taken out of production will be used for energy crop cultivation (e.g. Salix and Poplar) and that 100,000 hectares will be used for afforestation, while approximately 50,000 hectares of land in a later stage of natural overgrowth should be managed to promote growth. The assessment of the effects of the measures is based on that they are implemented gradually such that the full area is attained in 2030, apart from carbon-capture crops, where the full area will be attained in 2040.

The inquiry also proposes policies that create incentives so 100,000 hectares of forest land and 10,000 hectares of former agricultural land on peatland previously drained for farming and forestry, may be gradually re-wetted up to 2040. With all proposed measures, it is important that the underlying conditions for attaining other environmental objectives and the objectives of the National Food Strategy are not impeded but rather strengthened.

Provided that the measures above come about in the next ten years, they are judged in combination to be able to contribute to reducing emissions of just over one million tonnes of carbon dioxide equivalents in 2030 and almost three million tonnes of carbon dioxide equivalents in 2045. Re-wetting and catch crop initiatives are the most important for these estimated effects.

Land use affected

The estimate of available land area is based on land use trends in the agriculture sector today and how land use may change. The future demand for land to produce food and other products is hard to assess, however, and may change rapidly, which means that measures that block agricultural land for other use over a long period have been included to a lesser extent than would be possible if the entire available potential were to be included.

The measures in terms of catch crops, cover crops and agroforestry are judged to be able to be integrated with existing land use without it being affected to any major extent. Energy crop cultivation and afforestation mainly concern measures on land that has already been taken out of production but also involve land that may be taken out of production in the future to a certain extent. Re-wetting covers forest land where forestry is conducted to a limited extent, often former arable land. Land where farming is carried out or has recently been carried out may also be considered for re-wetting.

Measures to the extent proposed by the inquiry cover less than 1 percent of the total land area used for forestry and slightly more than 14 percent of agricultural land. Regionally, however, the proportion may be greater as, for example, the majority (over 80 percent) of the approximately 230,000 hectares of agricultural land taken out of production in the past 20 years and that may be available for afforestation is found in Götaland and Svealand. This is also where the most suitable land for re-wetting is found (forest land and agricultural land).

Instruments to increase the carbon sink

To put in place measures that lead to enhanced carbon sequestration on existing agricultural land and agricultural land no longer used for food or feed production, advice in agriculture and forestry needs to be stepped up at the same time as making sufficient funding available for these measures in upcoming Rural Development Programmes and in some cases through additional national financing programmes.

It is also important that existing funding for other measures that increase or maintain the carbon stocks in agricultural land, e.g. for ley that currently covers large areas, is retained in future programme periods of the Rural Development Programme. In the long term, measures on agricultural land that is proposed to be counted as supplementary measures can be broadened such that other crops that are beneficial for carbon sequestration are also included. Adding biochar for long-term carbon sequestration with simultaneous soil improvement could also be included.

Outreach activity, effective advice and increased opportunities for financial support are needed to initiate extensive re-wetting of drained peatland. Funding that currently exists in the Rural Development Programme and in the wetlands initiative for creating or restoring wetlands must be supplemented.

In general, the measures proposed to increase carbon sequestration and reduce emissions in the LULUCF sector are cost-effective because they usually result in several other environmental benefits in addition to increased carbon sequestration and lower greenhouse gas emissions. For example, catch crops produce a reduction in nutrient leaching, while re-wetting benefits biodiversity. The underlying conditions for measures, and thus also the costs, vary considerably within the sector, and some measures, e.g. afforestation, may also bring an income for the landowner. Examples of costs of measures include the cost of re-wetting, which comes in at between SEK 100 and SEK 700 per tonne of carbon dioxide equivalent depending on the land concerned, and the cost of catch crops and cover crops, where the cost comes in at between SEK 200 and SEK 700 per tonne of carbon dioxide. No simultaneous benefits have been valued in this case.

Other measures to strengthen and preserve the carbon sink

There is also potential to increase the carbon sink on forest land through measures that increase growth and forest management measures that also prioritise other environmental values and by exempting larger areas of productive forest land from timber production to attain other environmental objectives such as the environmental quality objective Sustainable forests.

In a national perspective, the total effect on the forest’s carbon balance from growth-increasing measures and measures that increase the protection of forests will mainly be determined by how harvesting develops in relation to total growth. The harvesting level in turn depends on demand for Swedish forest raw material. Increased demand for forest raw material in Sweden may also lead to more harvesting in another country if this demand cannot be met with Swedish forest raw material.

Another opportunity to increase carbon sequestration is to increase production and use of long-lived wood products, e.g. by increasing the use of wood in buildings. Increased use of long-lived wood products also leads to reduced fossil emissions in that they can replace more fossil-intensive alternatives.

Permanently changing land use from forest land and arable land to settlement can lead to major emissions of greenhouse gases and lost carbon sinks. The effect on emissions and carbon sinks can be reduced either by development being steered to land where the impact on the greenhouse balance is lower or through limiting the area developed each year.

There is also a great need to safeguard the existing carbon stocks already sequestered in biomass and in land, in the light of ongoing climate change bringing increasing risks of damage of various types, e.g. storms, drought, insect infestation, root rot and fires. There is a need to increase knowledge of different types of damage to boost preparedness in the event of outbreaks.

Besides the climate-related damage referred to, there is also a major need to reduce the damage from grazing wild animals in the forest. This damage has a negative impact on carbon sequestration, timber production and biodiversity, and also leads to major economic losses in forestry.

Knowledge is good but can be improved

Knowledge about the proposed measures and of the impact of these measures on the greenhouse gas balance is already good. For several of the measures, however, it is essential that preparatory work is conducted by the agencies concerned to identify which measures should be carried out on which land so as not to negatively impact on other environmental objectives. For example, this involves developing recommendations on where it is appropriate to increase bushes and trees on agricultural land, and on where afforestation is appropriate and which varieties of tree should be used.

Several of the proposed measures already exist today in the portion of agriculture eligible for financial support. In conjunction with producing the new Rural Development Programme, however, compensation for these measures needs to be reviewed at the same time as developing support schemes for measures that are not currently included. Forms of support for measures that do not naturally fall within the Rural Development Programme, or where the support is not sufficient today, should also be developed.

The Government should therefore commission several agencies to contribute expertise and further develop work in their respective areas.

An important element in terms of supplementary measures in general and supplementary measures in the LULUCF sector in particular is developing reporting and monitoring systems so as to enable evaluation of the impact of proposed measures and instruments. Such a system should complement existing systems for reporting greenhouse gas emissions to the EU and the UN Framework Convention on Climate Change.

High quality requirements for the contribution from the LULUCF sector

Increased removal or reduced emissions from supplementary measures in the LULUCF sector must be calculated and reported under Regulation 2018/841 of the European Parliament and the Council (the LULUCF Regulation).

It should be possible to count supplementary measures in the LULUCF sector towards the national climate goals as the additional

effect of each individual measure proposed here, compared with the situation had the measure not been carried out, provided that the additional effect on removal and emissions can be estimated in a reliable manner. This restriction means that only the effect of supplementary measures is counted towards the national target, not the entire accounting effect possible under the EU’s LULUCF regulation.

This is in line with the intentions of the Cross-Party Committee on Environmental Objectives (SOU 2016:47) to enable contributions from increased carbon sinks calculated in line with internationally approved rules, e.g. that only the effect of additional measures in the area may be counted.

However, it would be irrational for Sweden to report potential debits in the EU while contributions from supplementary measures are used to achieve the national objectives. Potential debits from the parts of the sector that are not affected by the supplementary measures must first be balanced. The contribution from supplementary measures in the LULUCF sector can thus be limited by the LULUCF Regulation’s requirement that the LULUCF sector must not have any net emissions.

To attain the goal of the LULUCF Regulation, all accounted flows in the respective activity are included, both changes due to the supplementary measures proposed here and changes carried out for other reasons.

The contribution from the proposed supplementary measures in the LULUCF sector is thus affected by the outcome for the whole LULUCF sector in relation to the goal of the LULUCF Regulation 2021–2030. The same approach should apply for 2040 and 2045 relative to the potential rules which will apply within the EU at that time.

In some cases, it may be difficult to distinguish the effect of proposed measures from other factors that also affect changes in emissions and removals. This mainly concerns measures that are already being carried out to a certain extent. One solution in such cases might be to calculate the detected effect of relative emissions or removal compared to emissions or removal the year the measure being introduced. In some cases, changes in the carbon sink arising for reasons other than the inquiry’s proposals can then be included. Considering the often-low use of the proposed measures today, and the good opportunities for transparent monitoring, the view of the inquiry is

that this contribution to an increased carbon sink or emission mitigation due to factors other than the inquiry’s proposed instruments is minor and does not reduce the importance of the measures for the carbon balance.

The following measures should be taken:

Create conditions for financing climate measures

  • Sweden should continue to work to ensure that climate measures that increase carbon sequestration and mitigate greenhouse gas emissions can also be supported in the future and afforded greater weight within the remit of the EU’s Common Agricultural Policy.

Produce advice and support for proposed supplementary measures

  • The Swedish Board of Agriculture should intensify existing advice, including the support that can be applied for, in order to put in place additional measures that lead to enhanced carbon sequestration on existing agricultural land and agricultural land no longer being used for food and feed production. For this, the Swedish Board of Agriculture will be allocated an equivalent of SEK 10 million per year in 2021–2030.
  • The Swedish Board of Agriculture should be given the task to review and investigate the potential design of existing and new measures to benefit carbon sequestration on agricultural land in the Rural Development Programme. This mandate should also include reviewing the levels of compensation. Measures that increase the opportunity to attain several environmental objectives and that strengthen additional values in the agricultural landscape should be prioritised.
  • The Swedish Board of Agriculture should, in consultation with the Swedish Environmental Protection Agency, be given the task to draw up criteria for the type of land suitable for agroforestry and the species of tree most suitable for the measures without impeding the achievement of other environmental objectives and the objectives of the National Food Strategy.
  • The Swedish Forest Agency, in consultation with the Swedish

Board of Agriculture, the county administrative boards and the Swedish Environmental Protection Agency, should be given the task to draw up criteria for which former agricultural land is suitable for afforestation and which the species of tree are most suitable for the measures without impeding achievement of other environmental objectives and the objectives of the National Food Strategy.

  • The Swedish Forest Agency and the county administrative boards, in consultation with the Swedish Board of Agriculture and the Swedish Environmental Protection Agency, should be given the task to develop criteria to assess the suitability and prioritisation of different types of re-wetting projects. This is in line with the proposals for re-wetting drained peatland laid out in the in-depth evaluation of the environmental objectives in 2019. The focus should be on producing a basis for identifying appropriate land for re-wetting to steer the measures to the land that provides the most climate benefit and the most benefit for other goals, e.g. biodiversity, at the lowest cost, and for the landowners concerned to be offered free advice and financial compensation for implementation, maintenance if required, and lost land value. The funding that currently exists for creating or restoring wetlands in the Rural Development Programme and in the wetlands initiative must be increased by an average of SEK 125 million per year. The compensation should be placed within the remit of existing or planned measures and administrative systems.
  • The Swedish Forest Agency should be given the task to review potential forms of support, including the size of the compensation, for afforestation, i.e. planting trees on agricultural land taken out of production, and for optimised management of natural regenerated forest on former agricultural land.

Invest in research and development to increase the cost-efficiency of measures

  • An investment in R&D on the effects of re-wetting on greenhouse gas emissions should be carried out, whereby the Swedish Forest Agency should be granted SEK 9 million in 2021–2023 to allocate through targeted calls for proposals.
  • Research is needed on how different climate-induced damages to forest can be limited. An investment in research and development (R&D) on how forest damage can be limited should be carried out, whereby the Swedish Forest Agency should be granted a total of SEK 6 million for the years 2021–2023 to allocate through targeted calls for proposals.
  • The Swedish Environmental Protection Agency, in consultation with the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Forest Agency and the county administrative boards, should be given the task to review how the effect on the greenhouse gas balance from exploitation of land is to be calculated and develop proposals for how this can be mitigated.

Other measures to strengthen and preserve the carbon sink

  • Under its terms of reference, the Forest Inquiry 2019 (M 2019:02) is to propose the measures needed to be able to comply with international commitments on biodiversity and climate. The proposals must take into account existing knowledge and needs analyses on protecting forests and increased demand for forest raw material. Once the need for measures for preserving biodiversity has been established, the measures that also contribute towards an increased carbon sink should be realised as soon as possible.
  • The Swedish Forest Agency should be given higher appropriations for advisory activities on sustainable growth-increasing measures, measures for enhanced nature conservation on productive forest land, and damage prevention together with climate-friendly measures aimed at safeguarding the carbon sink and timber production. A specially earmarked budget of SEK 10 million per year for 2021–2030 is proposed for this.
  • In the budget for 2020, the Government allocates the Swedish

Forest Agency funding for 2020–2022 for managing forest damage and to support work to combat spruce bark beetle infestations. After 2022, the Swedish Forest Agency should also be granted higher funding to monitor and combat existing and new pests.

Capture and storage of biogenic carbon dioxide (bio-CCS)

Underlying conditions and assessment

Sweden is well-placed for bio-CCS. Today there are about seventy facilities in Sweden whose emissions of biogenic carbon dioxide alone exceed 100,000 tonnes. The combined emissions of biogenic carbon dioxide from these exceed 30 million tonnes. The greatest biogenic point emission sources and the greatest combined biogenic carbon dioxide emissions are found in the pulp and paper industry. Electricity and district heating production, including waste incineration, also accounts for significant point emissions of biogenic carbon dioxide. Emissions from both these industries primarily derive from incineration of waste products from forestry and pulp manufacture and biogenic waste. There are also a few industrial facilities outside the pulp and paper industry with major emissions of biogenic carbon dioxide.

The realisable potential for bio-CCS in Sweden amounts to at least 10 million tonnes of biogenic carbon dioxide per year from a 2045 perspective. Bio-CCS is well suited to be a cost-effective measure to attain the long-term climate goal of net zero emissions by 2045.

Biogenic carbon dioxide ought to be able to be captured at a cost of SEK 400 to 600 per tonne in facilities with favourable conditions for bio-CCS, mainly in the pulp and paper industry and combined heat and power (CHP) production. The cost of transporting carbon dioxide from Swedish plants to a storage site is estimated at between SEK 150 and SEK 300 per tonne. Storage and monitoring the storage site should be feasible at a cost of SEK 100 to SEK 200 per tonne of carbon dioxide.

From a geological perspective, there is storage space for carbon dioxide from Swedish CCS (including bio-CCS) for the foreseeable future, in Sweden or nearby. Carbon dioxide storage in Norway or

another North Sea country is a fully realistic alternative for Swedish CCS projects in a technical and financial sense.

It is likely that there is significant potential for carbon dioxide storage in Sweden, but knowledge of potential domestic storage sites is poor. Developing a storage site for carbon dioxide in Sweden would take a very long time, partly for that reason. For storing carbon dioxide in Sweden to be an option in the future, we need to have better knowledge about how storage sites can be identified. However, at the moment Sweden should not prioritise establishing a storage site on Swedish territory.

For bio-CCS to be able to take place at Swedish emission sources in the immediate future, it needs to be possible to store carbon dioxide outside Sweden’s borders. We therefore need to facilitate carbon dioxide storage abroad. The legal obstacles that currently exist to cross-border transport and storage of carbon dioxide should be lifted. Swedish agencies should also investigate with agencies in potential storage countries the need for bilateral agreements and what these might involve, to ease transport to and storage in another country.

Transport by sea is the only realistic alternative for transporting carbon dioxide to a storage site when conducting CCS including bio-CCS in Sweden for the foreseeable future. The distance to a potential storage site affects the cost scenario but not in a decisive way; as long as a plant is located on the Swedish coast, or on Lake Mälaren or Lake Vänern, it could be a candidate for CCS, including bio-CCS. In the current situation, the State should refrain from by itself carrying out an investment in transport infrastructure for carbon dioxide.

Swedish bio-CCS is judged to have very limited consequences for biodiversity at the quantities relevant to reach the goal of net zero emissions, even if the removal of biomass increases somewhat compared with today’s situation. When producing instruments for bio-CCS at European level, it must be ensured that no incentives are given for bio-CCS that risk leading to unsustainable land use. At the same time, it is important not to create obstacles to sustainable biomass use.

Although experience of CCS including bio-CCS is limited in practice, the knowledge situation is relatively good, which means that CCS, including bio-CCS, can be carried out in Sweden with no need to await the results of ongoing or planned research initiatives. In order to further improve the knowledge situation, research can be

directed towards systemic questions linked to CCS including bio-CCS, e.g. instruments, acceptance, value chain integration and consequences for biomass use and the energy system in the event of extensive application of CCS including bio-CCS in Sweden. Basic research and applied research in partnership with Swedish industry to lower the cost and reduce the energy-intensiveness of CCS including bio-CCS are also highly important.

Today there is a lack of national or EU-wide incentives for fullscale bio-CCS. An incentive structure needs to be introduced capable of promoting technological development and demonstration activities, at the same time as creating long-term economic conditions for full-scale bio-CCS projects. Governance to develop complicated and capital-intensive value chains such as bio-CCS needs to be sustainable, predictable and long-term.

Bio-CCS results in net removal of carbon dioxide from the atmosphere, which is a benefit that can be attributed an economic value for society in general but does not result in any benefit specifically for operators that apply bio-CCS. Emissions of fossil carbon, on the other hand, cause damage to society but are an unwanted side-effect of production that is a benefit to the operator. When designing instruments for bio-CCS, attention needs to be paid to the major difference between these two cases in principle. While it is reasonable that an emitter pays for the damage the emissions cause, it is reasonable that a business that creates negative emissions through bio-CCS receives payment for the benefit generated.

In parallel with Sweden developing national instruments for the introduction of bio-CCS, Sweden needs to work to ensure that EUwide instruments come into being. Sweden should be sensitive to other Member States and the European Commission and act pragmatically and strategically based on Swedish interests when instruments are being designed at EU level.

No agency has currently been appointed to take overarching responsibility for CCS issues in Sweden. Nor has any agency been designated responsibility for coordinating the work of agencies on CCS including bio-CCS. This is a deficiency that should be tackled. Because CCS including bio-CCS is a technology chain that has not yet been established or become well-known in Sweden, it is also important to improve opportunities for effective information sharing between agencies, private actors, academia and society.

The following measures should be taken:

Create underlying conditions for transport and storage of carbon dioxide

  • Sweden should drive the question of whether all transport of carbon dioxide for storage is to be included in the EU’s Emissions Trading System. At the same time, Sweden should apply to opt in all transport of carbon dioxide for storage in the Emissions Trading System for its own part. The system should furthermore include an approved method of monitoring the carbon during transport, and an opportunity to separate biogenic and fossil carbon in transport and storage using the mass balance method, without everything being considered to be fossil carbon.
  • Sweden should ratify the amendment in the London Protocol that means that under certain circumstances, transport of carbon dioxide for geological storage with another party to the protocol is exempt from the export ban prescribed by the protocol. At the same time, Sweden should work to hasten other parties’ ratification of the amendment so that it can enter into force. When Sweden has entered into a bilateral agreement on transport and storage in another country, Sweden should take the action required such that the amendment to the London Protocol can be applied provisionally until it enters into force.
  • Sweden should take the initiative to urge the parties to the

Helsinki Convention to amend the convention or adopt a resolution on the interpretation of the convention which permits geological storage into the seabed, such that the CCS Directive becomes compatible with the convention.

  • Sweden should work to ensure that the decision on the moratorium on geoengineering made at the Tenth meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity in Nagoya is amended such that bio-CCS and other non-fossil CCS are not covered by the moratorium.
  • Sweden should propose that an addition be made to the definition of transport of carbon dioxide in Commission Regulation (EU) No. 651/2014 of 17 June 2014 declaring certain categories of aid compatible with the internal market in application of Articles 107 and 108 of the Treaty (Block Exemption Regulation) and in the

guidelines for state aid to environmental protection and energy such that state aid may also be granted for transport of carbon dioxide for storage other than through pipelines. Furthermore, Sweden should propose that the opportunities to provide state aid in line with the General Block Exemption Regulation and the guidelines for state aid for capture and storage of carbon dioxide be extended.

  • The Geological Survey of Sweden (SGU) should be given the task to identify what decision-making data for a Swedish storage site for carbon dioxide needs to contain and how such data could be produced. This includes setting out what surveys, amounts of data and modelling are needed and estimating what interventions involve in the form of resources and time.
  • The Swedish Energy Agency should be given the task to work with Norwegian agencies to specify what a bilateral inter-governmental agreement on transport to and storage of carbon dioxide in Norway should contain, including what is needed to fulfil the requirements under the London Protocol for exports of carbon dioxide. The Swedish Energy Agency should complete this task in consultation with the Swedish Environmental Protection Agency and SGU and in dialogue with industry. The mandate should also include establishing whether there is interest in the Netherlands and the UK in carrying out equivalent analyses together with the aforementioned Swedish agencies.

Continued support for technological development and demonstrations in the field of bio-CCS

  • The already existing investment aid instrument for negative emissions should continue to encourage the development of technology and demonstrations in bio-CCS. It is likely that targeted support for technology development and demonstrations in bio-CCS will have to remain in place in some form up to at least 2030, even if the interventions that need support may change in nature by then. The future size of the appropriation should be determined taking into account experiences from calls for proposals and initiatives carried out.

Apply reverse auctioning to support full-scale bio-CCS

  • The Swedish Energy Agency should be given the task to run what are termed reverse auctions of negative carbon dioxide emissions through bio-CCS to support full-scale bio-CCS.
  • The reverse auctions are to result in differentiated guarantee prices for stored biogenic carbon dioxide for the actors that win auctions (normally the lowest bidder). The compensation paid out should be the difference between the agreed guarantee price and the value of any EU funding and national funding to promote bio-CCS that an actor receives. To have funds paid out, it should be required that the project owner has applied for relevant support from the EU.
  • Payments could partly be made in advance, which can be seen as a form of investment aid. Procurement should be limited in terms of maximum total cost and maximum cost per tonne of geologically stored carbon dioxide. The binding period should be 10 to 20 years to enable the parties involved to conduct long-term planning.
  • The total amount of stored biogenic carbon dioxide procured through reverse auctions should at an initial stage be limited to a maximum of 2 million tonnes per year (an estimated 3–5 plants). Once bio-CCS has reached this quantity and level of maturity in Sweden, experiences of reverse auctions should be evaluated as part of a review of the forms of continued governance of bio-CCS.

Other governance of bio-CCS

  • In the long term, the economic instruments proposed above could also be opened up to other technologies for negative greenhouse gas emissions that entail permanent storage with the aim of making governance more cost-effective. No other such technology, however, is currently judged to be sufficiently mature and have potential in Sweden.
  • Current taxation rules mean that it is often beneficial to use steam instead of electricity for carbon dioxide capture. This can lead to plants with their own electricity production that apply CCS/bio-CCS switching to steam turbines with lower maximum output than today, which can lead to a deterioration in the power balance on cold winter days. The Government should review whether there are grounds or opportunity to make self-generated electricity used to capture carbon dioxide tax exempt, or to take other steps to reduce the risk of a poorer power balance as a result of switching turbines.
  • It should not be possible for carbon dioxide storage that contributes towards greater extraction of oil or natural gas though what is termed enhanced hydrocarbon recovery (EHR) to be counted as a supplementary measure for attaining the Swedish climate goals, irrespective of the origin of the carbon dioxide. Only projects within CCS including bio-CCS where carbon dioxide storage takes place permanently and without contributing to EHR, should be eligible for state aid.

Work for instruments to promote bio-CCS at EU level

  • Sweden should work to ensure that the EU develops a common long-term instrument to promote bio-CCS. A separate technology-neutral instrument with EU joint financing to achieve permanent negative greenhouse gas emissions may be the most accessible route in the immediate future, because the alternative does not demand renegotiation of the EU’s main legal provisions in the climate field. Another option is to change the EU’s Emissions Trading System (ETS) such that bio-CCS gives rise to emission credits that may be used within the ETS. However, it is not desirable for this to lead to reduced pressure away from fossil fuel use in the ETS. The change therefore needs to be carried out in combination with a measure that adjusts the number of emission allowances in the ETS.

Clarify and develop the distribution of responsibilities within the State

  • The Swedish Energy Agency should be made responsible for coordinating issues concerning CCS including bio-CCS by an addition to the agency’s instructions that means that the agency coordinates work on CCS issues at the agencies concerned and is made responsible for CCS issues that do not fall within the remit of any other agency. This responsibility for coordination does not mean that the Swedish Energy Agency takes over any area of responsibility from another agency or is superior to another agency.
  • The Swedish Energy Agency’s instructions should be changed such that the agency is given the task to work to facilitate the well-planned, resource-efficient and environmentally sustainable expansion of CCS including bio-CCS in Sweden. The agency should also be given the task to assist actors in CCS or bio-CCS with information and guidance on e.g. legal questions and aid that can be sought nationally or from the EU.
  • The Government should commission the Swedish Energy Agency to set up a national centre for CCS including bio-CCS as part of the agency. The national centre should be tasked with promoting the appropriate application of CCS including bio-CCS in Sweden, building networks for increased knowledge exchange, providing a platform for dialogue and collaboration between agencies, actors and stakeholders, enabling coordinated action from the actors’ side and contributing to increasing understanding of CCS including bio-CCS in society.
  • The national centre for CCS including bio-CCS should be tasked with encouraging interested operators to carry out site-specific studies of the prerequisites for bio-CCS. The studies should, for example, be able to provide details of the approximate cost of capturing different volumes of carbon dioxide, the potential transport solutions that exist and what they might cost. They should be able to be financed by the already existing investment aid instrument for negative emissions. It should be possible for the operators concerned to apply for aid and have it paid out to them.
  • The Swedish Energy Agency should be given the task to investigate how coordination of different permit and inspection issues concerning CCS including bio-CCS could facilitate capture, transport and storage of carbon dioxide from Swedish emission sources. This includes the issuing of permits under the ETS. The investigation should include producing a plan for guidance with support and advice to operators and permit and inspection authorities on permit and inspection issues regarding CCS including bio-CCS, such that the permit and inspection procedures become as effective as possible and, where possible, work to ensure that the procedures run in parallel. Furthermore, the task should cover whether a particular agency should have coordinating responsibility for permission and inspection of CCS including bio-CCS facilities and which agency should have such responsibility in such cases.

Other technological measures for negative emissions of greenhouse gases

Underlying conditions and assessment

The realisable potential of other negative emission technologies is uncertain, as several of the alternative technologies are under development and largely untested. It is therefore difficult to judge which technological measures may be relevant for carbon dioxide removal in Sweden before the middle of this century. Several of the technologies are judged to result in long-term sequestration of carbon dioxide.

The inquiry has studied several different technologies: biochar as a carbon sink, binding carbon dioxide in crushed concrete, binding carbon dioxide in slag from waste incineration, DACCS, enhanced weathering, fertilising the oceans and CCU.

The inquiry judges that the use of biochar as a method for longterm carbon sequestration and simultaneous soil improvement is the technology among those studied that has the greatest realisable potential to contribute to negative emissions in Sweden in the middle of this century, bearing in mind, however, that the information available may be insufficient. In Sweden small-scale production and use of biochar is already in progress. Biochar is predominantly used

as a soil conditioner in parks and when planting trees. Carbon sinks from the use of biochar are not, however, included in Sweden’s climate reporting.

Biochar production plants have previously received investment funding from the climate investment aid programme Klimatklivet, and such aid may also be provided during the current programme period. Compensation may be paid both for substitution of fossil fuels and for carbon sequestration. It is also possible to receive investment aid through the Rural Development Programme for production facilities for biochar that replaces fossil fuels. In the long term, aid could be given to the use of biochar for carbon sequestration and soil improvement within the remit of the Rural Development Programme.

Quality requirements should be set when granting state aid to biochar projects, including that the composition of the biochar must be stable for aid to be able to be granted for higher carbon sequestration. The anticipated carbon sink must be calculated on scientific grounds. Furthermore, a requirement should be set whereby only sustainably produced raw materials may be used in production and whereby the area of use is such as to contribute to a carbon sink, e.g. use in soil, arable land, animal feed and subsequent spreading as fertiliser on arable land, animal bedding and subsequent spreading on arable land and mixing in construction material.

Additional initiatives in applied research, tests and evaluation of Swedish biochar projects are needed to determine the extent to which the use of biochar as a carbon sink can contribute towards the supplementary measures.

The potential for carbon capture and utilisation (CCU) is uncertain. Only a fraction of today’s emissions of fossil and biogenic carbon dioxide is used, and largely all carbon dioxide caused by humans is released into the atmosphere. CCU has the potential to partly replace fossil fuels and fossil-based material with products based on carbon-dioxide, and partly to create a market basis to improve carbon dioxide capture technology. For carbon dioxide use to be able to be viewed as negative emissions, the carbon dioxide must be biogenic (bio-CCU) or atmospheric, and be stored for the long term. Currently, however, there is no established definition in climate reporting of what long-term carbon sequestration means. In most cases, the captured carbon dioxide reaches the atmosphere relatively

quickly and CCU is thus viewed as circular use of carbon dioxide to delay emissions. However, there may be some potential in long-term carbon storage in construction material, but more research is needed in this area.

There are advantages of long-term, technology-neutral financial incentives for negative emissions with similar features and permanence, as it is unclear which technologies are capable of contributing towards cost-effective measures long term. In the long term, too, it is likely that there will be new technological solutions that may need to be the object of specific development-support. The voluntary climate compensation market can contribute towards developing new negative emissions technologies.

The following measures should be taken:

  • It should continue to be possible to receive investment aid for biochar facilities through Klimatklivet and the Rural Development Programme.
  • It should be investigated whether, in the long term, aid could be provided for the use of biochar for carbon sequestration and soil improvement within the remit of the Rural Development Programme. If such aid is introduced, the necessity of and the forms of investment aid for biochar facilities should be reviewed.

Verified emission reduction by investment in other countries

Underlying conditions and assessment

The rulebook of the Paris Agreement on voluntary cooperative approaches and transfer of mitigation outcomes between countries have not yet been finally negotiated, and it will take time before the forms of such cooperation have been developed in detail. The Paris Agreement means a major change compared with the situation under the Kyoto Protocol, in that all parties have now adopted their own nationally determined contributions, (NDCs) reflecting the country’s or the region’s contribution to meeting the goal of the Agreement. The nationally determined contributions, however, are currently overall insufficient, and the Paris Agreement presupposes that

the NDCs will gradually increase in ambition. The gaps that must be bridged to reach the emission levels demanded by the global 2 °C and above all 1.5 °C scenarios are very large.

It is important that the mitigation of greenhouse gases that Sweden contributes towards, in bilateral agreements or jointly with several other countries and international organisations, are performed in such a way that they are additional, contribute to sustainable development and can help to raise the climate ambitions of the host country, too. Such effects can be attained through choice of country, programme and type of measure, the conditions set in relation to the host country’s own policies and by the number of units resulting from the measures carried out being calculated in relation to a strict reference scenario.

It will not be easy to set requirements on improvements in all the above areas in every case of international cooperation on mitigation of greenhouse gases, but the ambition should be to achieve results in as many areas as possible.

The agreements entered into with the focus to increase the level of ambition as set out above should simultaneously strive at being as cost-effective as possible.

At the start of the 2020s, the demand for units resulting from mitigation outcomes in other countries under the Paris Agreement is judged to be relatively limited overall, with few explicit investor countries and host countries. International air travel is judged to account for the greatest demand for units and thus also to set the price in the market for offset projects, at least initially. Prices are judged to be relatively low, but still higher than when at their height during the first commitment period under the Kyoto Agreement. The situation may change if, for example, the EU countries were to jointly choose to also include international greenhouse gas mitigation outcomes as part of a more stringent EU target for 2030. Were this to be the case, the prices of measures in other countries would rise.

One of the starting points for the Swedish climate framework is that it is being carried out in a world that is in transition in a manner in line with the temperature goal of the Paris Agreement. The costs will rise in deep greenhouse gas mitigation scenarios based on the 1.5 °C goal being reached and would become harmonised across the world in scenario developments with a cost-optimised approach. The

costs converge by 2050 in some scenarios, while in other modelling they converge as early as by 2030.

The prices of units from mitigation outcomes in other countries, in a world in transition, are estimated to come in at about the same level or higher than the estimated marginal costs, at that time, of equivalent supplementary measures in Sweden, e.g. in the form of bio-CCS and carbon sequestration in agricultural land.

At the same time, it cannot be ruled out that new potential measures may be developed in other countries and that these measures will be more cost-effective than supplementary measures in Sweden, e.g. new measures or technologies for negative emissions in the form of DACCS or biochar.

In the 2010s, Sweden has invested in a relatively large volume of emission units mainly from CDM (Clean Development Mechanism) projects under the Kyoto Protocol in order to contribute towards Sweden’s national targets for 2020. The units have gradually been cancelled and subsequently partly reported as results-based climate financing of emission mitigation, as part of Sweden’s climate financing undertaking under the United Nations Framework Convention on Climate Change.

No major coordination is judged to have taken place between these initiatives and other financing initiatives in nearby areas, mainly financing using aid funding of measures to reduce greenhouse gas emissions in least developed countries. Sweden’s current undertaking on climate financing amounts in total to approximately SEK 6 billion per year from 2020 onwards – an undertaking that may increase in scope towards the mid-2020s, if not earlier. A smaller proportion of these initiatives is estimated to go to measures that lower emissions, mainly as a side-effect, and a larger proportion to climate adaptation measures, also as a side-effect of aid projects with several simultaneous benefits. The proportion of results-based climate financeing, where the emission effect per krona input is calculated, is low. Most of the projects are carried out in least developed countries.

If, within the remit of its climate financing undertaking, Sweden also chooses in the future to contribute to emission mitigation programmes in middle income countries with relatively high and growing emissions, Sweden has an opportunity to contribute towards greater dissemination effects of measures in regions where, globally speaking, it is particularly urgent to rapidly turn the current emis-

sion trend around. Also linking the initiatives to Article 6 of the Paris Agreement will enable the actual climate effects of the mitigation measures to be calculated in line with internationally agreed principles. It is looking more likely that results-based financing will be attained, which in turn means that opportunities to attain a greater effect per krona invested will improve compared with the measures being financed by other means.

The programmes proposed by the inquiry will partly seek to contribute towards the supplementary measures to the extent that may be needed, but will also seek to increase Sweden’s climate financing of emission mitigation measures, mainly in middle income countries.

Through the proposed programme, this part of Sweden’s contribution to climate financing will be results based and carried out mainly in countries with high and growing emissions.

The following measures should be taken:

Direction up to 2030

  • Sweden should set up a programme for international mitigation of greenhouse gas emissions under Article 6 of the Paris Agreement, to be implemented in the 2020s. The new programme needs to result in units from emission mitigation outcomes equivalent to at least 20 million tonnes of carbon dioxide equivalents in the 2020s, to work in the manner the inquiry proposes. To attain such a result, a budget equivalent to an average of SEK 400 million a year needs to be allocated during the 2020s. It is proposed that the programme contribute to: – the proportion of climate funding of measures to mitigate emissions increasing, becoming results-based and also covering middle income countries to a greater extent. – achieving the targets of the supplementary measures.
  • The initiatives should provide incentives to raise the level of ambition in line with the temperature goal of the Paris Agreement, have high environmental integrity and contribute towards sustainable development in the host countries as laid down in Article 6(1) of the Paris Agreement. It is proposed that the pro-

gramme be designed such that it helps host countries to increase the level of ambition in their NDCs. This focus on raising ambitions should influence the choice of host countries in which greenhouse gas mitigation measures are implemented, which types of programme or measure are selected for funding, the conditions set in relation to the host country’s own policies and by the number of resulting units from the measures carried out being calculated in relation to a strict reference scenario.

  • It is assumed that the host countries for the initiatives will adjust their emission reporting so that no mitigation of emissions is counted twice. This adjustment needs to be made whether Sweden subsequently uses the units acquired as part of the country’s climate financing or as part of the supplementary measures.
  • The Swedish Energy Agency, the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish International Development Agency (Sida) should jointly be given the task to provide proposals for how climate financing initiatives via emission mitigation and international initiatives for supplementary measures can best be coordinated, partly in the light of the inquiry’s proposal for a new programme for international initiatives in middle income countries. The Swedish Energy Agency should be given the task to coordinate this mandate.

Direction of international initiatives up to 2045 and beyond

  • The international initiatives to contribute towards further emission mitigation also need to continue after 2030. Initiatives for further emission mitigation will be key, while initiatives to achieve negative emissions need to successively increase in scope.
  • Where global ambitions are raised in line with the temperature goal of the Paris Agreement, i.e. the development presumed by the Swedish climate framework, the long-term initiatives to mitigate emissions in other countries to achieve the climate target for 2045 need to mainly be targeted towards measures for negative emissions with high permanence.
  • Continued initiatives for emission mitigation in other countries, alongside measures for negative emissions, should be transferred to the area of results-based climate financing and not be counted as supplementary measures in the Swedish climate framework when Sweden is to attain net zero emissions by 2045 at the latest and net negative emissions thereafter.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till förordning om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Ord och uttryck

2 § I denna förordning betyder bio-CCS: avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid av biogent ursprung.

I övrigt har ord och uttryck i förordningen samma betydelse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

Förutsättningar för stöd

3 § Om det finns medel, får Statens energimyndighet besluta om statligt stöd i form av bidrag till negativa utsläpp genom bio-CCS.

4 § Stöd får endast ges

1. i enlighet med de villkor och till sådana åtgärder som anges i kapitel I och i artiklarna 36 och 48 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014,

2. i enlighet med Europeiska kommissionens beslut X i de fall stödet överstiger de tröskelvärden som anges i artikel 4.1 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014, eller

3. i enlighet med Europeiska kommissionens beslut X i de fall stödet har anmälts och godkänts av kommissionen.

Anbud om stöd

5 § Statens energimyndighet ska besluta om stöd vid särskilda auktionstillfällen.

Ett anbud om stöd ska vara skriftligt och ges in till Statens energimyndighet. Anbudet ska undertecknas av anbudsgivaren.

Anbudet ska lämnas enligt de anvisningar som ges av Statens energimyndighet.

Prövning och beslut om stöd

6 § Statens energimyndighet prövar anbud och beslutar om stöd.

Statens energimyndighet beslutar om antal auktionstillfällen och publicerar uppgifter om auktionstillfällen på sin webbplats.

7 § Statens energimyndighets beslut om stöd ska förenas med de villkor som krävs för att tillgodose syftet med stödet.

Villkoren ska framgå av beslutet.

Utbetalning av stöd

8 § Ett beslutat stödbelopp får betalas ut i omgångar. En delmängd av stödet får betalas ut innan lagring av biogen koldioxid påbörjats.

9 § Stöd får endast betalas ut till företag som har ansökt om relevanta EU-stöd under förutsättning att sådana stöd finns.

De EU-stöd och nationella stöd som företaget erhållit för att främja bio-CCS ska räknas av vid utbetalning av stödet.

10 § Ett stöd enligt denna förordning får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av

Europeiska kommissionen som förklarar att ett stöd beviljat av en svensk stödgivare är olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

11 § Statens energimyndighet får besluta att ett stöd helt eller delvis inte ska betalas ut om

1. den som har ansökt om eller beviljats stöd genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2. stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

3. villkoren för stödet inte har följts.

Årlig redovisning

12 § Ett företag som har tagit emot stöd ska minst en gång om året redovisa till Statens energimyndighet hur utbetalat stöd har använts.

Återbetalning och återkrav

13 § Om ett stöd har betalats ut trots att det enligt 10 eller 11 § inte funnits förutsättningar att betala ut det, är mottagaren återbetalningsskyldig.

14 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 13 §, ska

Statens energimyndighet besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet tillsammans med ränta enligt räntelagen (1975:635).

Om det finns särskilda skäl, får Statens energimyndighet efterge kravet på återbetalning och ränta helt eller delvis.

15 § Statens energimyndighet ska vid domstolar och myndigheter och i övrigt bevaka statens rätt mot stödmottagaren enligt denna förordning. Statens energimyndighet får då anta ackordsförslag eller på annat sätt efterskänka statens rätt.

Uppföljning, utvärdering och tillsyn

16 § Statens energimyndighet ska löpande följa upp och utvärdera det stöd som ges genom auktionssystemet och utöva tillsyn över att villkoren för stödet följs.

17 § Den som gett anbud om eller tagit emot stöd ska på begäran av Statens energimyndighet lämna de uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering av stödet.

Offentliggörande, rapportering och registerföring

18 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och registerföring finns i 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och i förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Bemyndigande

19 § Statens energimyndighet får meddela föreskrifter om

1. anbudets innehåll,

2. den närmare utformningen av auktionssystemet och den årliga redovisningen av utbetalat stöd,

3. ytterligare krav och kvalifikationer som ska ställas på anbudsgivare,

4. de uppgifter som ska lämnas inför uppföljning och utvärdering av auktionssystemet, och

5. övriga uppgifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

20 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut av Statens energimyndighet enligt 10 och 11 §§ om att inte betala ut stöd får dock inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den X.

2. Förordningen upphör att gälla vid utgången av X.

3. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för stöd som har beviljats före utgången av X.

1.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid

dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 a och 82 §§, av följ-

ande lydelse,

dels att det närmast före 82 § ska införas en ny rubrik som ska

lyda ”Nationellt centrum för CCS”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

Denna förordning syftar till geologisk lagring av koldioxid på ett miljömässigt säkert sätt som innebär permanent inneslutning av koldioxid på ett sätt som förhindrar och, där detta inte är möjligt, i möjligaste mån eliminerar negativa effekter och eventuella risker för miljön och människors hälsa.

Förordningen är meddelad med stöd av – 4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §, – 9 kap. 6 § och 15 kap. 40 §miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,

– 15 kap. 28 § miljöbalken i fråga om 7 a §,

– 15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §, – 26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§, – 26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §, – 27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

1 Senaste lydelse 2019:296.

2 §2

I denna förordning avses med

geologisk formation: en litostratigrafisk enhet inom vilken distinkta

lager av bergarter kan hittas och kartläggas,

geologisk lagring av koldioxid: lagring av koldioxidströmmar som

har injekterats i en underjordisk geologisk formation,

lagringsplats: en avgränsad volym inom en geologisk formation

som används för geologisk lagring av koldioxid med tillhörande ytanläggningar och injekteringsanläggningar,

lagringskomplex:

lagringsplatsen och det omgivande geologiska område som kan påverka lagringsintegriteten och säkerheten, och

lagringskomplex:

lagringsplatsen och det omgivande geologiska område som kan påverka lagringsintegriteten och säkerheten,

tillsynsmyndighet: den myn-

dighet som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över geologisk lagring av koldioxid.

tillsynsmyndighet: den myn-

dighet som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över geologisk lagring av koldioxid, och

CCS: avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid.

7 a §

Koldioxid som har avskilts i Sverige får transporteras för geologisk lagring i ett land som har genomfört Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direk-

2 Senaste lydelse 2014:432.

tiv 2011/92/EU och lagringen i det andra landet är förenlig med 1996 års protokoll till 1972 års konvention om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material (SÖ 2000:48).

Nationellt centrum för CCS

82 §

Vid Statens energimyndighet ska finnas ett nationellt centrum för frågor som gäller CCS, inklusive där koldioxiden kommer från biogena eller atmosfäriska källor.

Centrumet ska ha till uppgift att främja en ändamålsenlig tilllämpning av CCS samt tillhandahålla en plattform för dialog och kunskapsutbyte mellan myndigheter, aktörer och intressenter.

Denna förordning träder i kraft den X.

1.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §3

Statens energimyndighet ska inom sitt verksamhetsområde

1. verka för att de energi- och klimatpolitiska målen samt målen för forskning och innovation inom energiområdet som riksdagen antagit uppnås,

2. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt uppnås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

3. bidra i arbetet med omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem och verka för en ökad användning av förnybara energikällor och för en effektivare energianvändning,

4. bidra i arbetet med omställningen av elsystemet som även kan möjliggöra för nya användningsområden av el,

5. medverka i det arbete som regeringen bedriver inom Europeiska unionen och internationellt för begränsad klimatpåverkan och bidra med expertkunskap och underlag, tidigt göra konsekvensanalyser, bistå Regeringskansliet med att tillvarata Sveriges intressen i de internationella klimat- och energifonder som Sverige deltar i samt tillsammans med Naturvårdsverket delta i arbetet med att genomföra och föreslå förbättringar av Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter samt löpande informera verksamhetsutövare och allmänheten om systemet,

6. genomföra internationella klimatinvesteringar genom att delta i och förvärva certifierade utsläppsenheter från projekt och program i utvecklingsländer för att bidra till att Sveriges internationella åtaganden och nationella mål inom klimatområdet uppnås samt för att bidra till att mekanismer för internationell utsläppshandel och klimatfinansiering utvecklas,

3 Senaste lydelse 2018:1374.

7. främja forskning och innovation i form av en strategiskt utformad samlad insats som spänner över hela innovationssystemet, i nära samverkan med, och som komplement till, övriga energipolitiska insatser och andra styrmedel som syftar till att nå klimat- och energimål samt energirelaterade miljöpolitiska mål,

8. främja kommersialisering av forskningsresultat och spridning av nya produkter, processer och tjänster,

9. integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens verksamhet och främja jämställdhet vid fördelning av medel för forsknings- och innovationsverksamhet,

10. verka för att ett köns- och genusperspektiv inkluderas i den forsknings- och innovationsverksamhet som myndigheten finansierar, när det är tillämpligt,

11. bevaka och analysera energimarknadernas och energisystemets utveckling och deras inverkan på och betydelse för miljö och klimat samt näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska tillväxten,

12. skapa förutsättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkraftsutbyggnad, höja kunskapen om vindkraftens egenskaper och möjligheter samt dess roll i samhällsutvecklingen och bidra till en ökad förståelse och dialog för att skapa möjligheter till ökad samexistens mellan vindkraft och andra samhällsintressen,

13. utveckla och samordna samhällets krisberedskap och åtgärder för höjd beredskap inom energiberedskapsområdet och bedriva omvärldsbevakning och analys samt stödja andra myndigheter med expertkompetens inom området,

14. planera, samordna och, i den utsträckning som regeringen föreskriver, genomföra ransoneringar och andra regleringar som gäller användning av energi,

15. medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet med utgångspunkt i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och i enlighet med prioriteringarna i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft,

16. underlätta och delta i genomförandet av riskkapitalsatsningen inom ramen för det nationella regionalfondsprogrammet,

17. följa den internationella utvecklingen och främja svenskt deltagande i internationellt samarbete,

18. se till att regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag,

19. beakta konsumentaspekter vid myndighetens testverksamhet för energieffektiva produkter, och

19. beakta konsumentaspekter vid myndighetens testverksamhet för energieffektiva produkter,

20. ansvara för vägledning och information.

20. ansvara för vägledning och information,

21. samordna arbetet vid berörda myndigheter i frågor som rör avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid och ansvara för dessa frågor om de inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde, och

22. skapa förutsättningar för en väl planerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid. Detta inkluderar att bistå aktörer inom området med vägledning och information.

Denna förordning träder i kraft den X.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska processresulterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §4

Statens energimyndighet får, om det finns medel, ge statligt stöd enligt denna förordning i form av bidrag för åtgärder som bidrar till

1. att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser, eller

2. negativa utsläpp genom avskiljning, transport och geologisk lagring av växthusgaser av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären.

2. negativa utsläpp genom avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären.

Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Denna förordning träder i kraft den X.

4 Senaste lydelse 2019:544.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att utarbeta ett förslag till strategi för hur kompletterande åtgärder ska bidra till att Sverige når negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045. Begreppet kompletterande åtgärder inkluderar exempelvis ökad kolsänka i skog och mark genom åtgärder för ökat upptag av koldioxid eller minskad växthusgasavgång, avskiljning, transport och lagring av koldioxid med biogent ursprung samt verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder. Vad som menas med negativa utsläpp i detta sammanhang, och vilka beräkningsregler som ska tillämpas, framgår av de nya nationella klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Det klimatpolitiska ramverket inklusive de nya klimatmålen beskrivs i kapitel 3.

Det övergripande syftet med utredningen är att bidra till att målen i det klimatpolitiska ramverket nås. Utredningen ska föreslå hur incitament kan skapas och hinder undanröjas för önskvärd utveckling. En mycket viktig avgränsning av utredningens uppdrag är att det inte ingår att lämna förslag om hur utsläppsminskningar ska åstadkommas i de sektorer som direkt omfattas av de nationella klimatmålen. Utredningens fokus är i stället de kompletterande åtgärderna.

Utredningens uppdrag framgår av utredningens direktiv som beslutades av regeringen den 19 juli 2018. Direktiven återfinns i bilaga 1 och uppdraget beskrivs nedan.

2.1.1. En strategi för negativa utsläpp av växthusgaser

Utredningens huvudsakliga uppdrag är att föreslå en strategi för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser och hur kompletterande åtgärder kan bidra till detta. Som en del av strategin ska utredningen föreslå hur stor mängden kompletterande åtgärder uttryckt som volym koldioxidekvivalenter bör vara och hur den bör fördelas 2021–2045 och därefter. Basen för strategin och dess åtgärdsförslag är de analyser som görs på de fyra områdena – ökad kolsänka – avskiljning, transport och lagring av koldioxid – verifierade utsläppsminskningar i andra länder – andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser.

Strategin ska även ge vägledning om hur viktiga bokföringsfrågor bör hanteras. Strategin ska hålla sig inom ramarna för det riksdagsbundna klimatpolitiska ramverket, vilket beskrivs i kapitel 3.

2.1.2. Ökad kolsänka i skog och mark

Växter tar upp koldioxid från atmosfären genom fotosyntesen. När organiskt material bryts ner återgår det bundna kolet till atmosfären igen. En ökad kolsänka i skog och mark kan skapas genom åtgärder som antingen ökar inbindningen av kol eller minskar avgången. Även upplagring av kol i form av träprodukter kan öka kolsänkan.

Utredningen ska uppskatta vilken potential olika åtgärder har för att öka kolsänkan i skog och mark på kort och lång sikt. Utredningen ska i ett andra steg uppskatta den sammantagna realiserbara potentialen för ökad kolsänka att bidra till att uppfylla de nationella klimatmålen. Den realiserbara potentialen att öka kolsänkan skiljer sig från den teoretiska potentialen på det avgörande sättet att hänsyn ska tas till bl.a. målkonflikter och kostnadseffektivitet. Avvägningar kommer exempelvis att behöva göras mellan åtgärder som ökar kolinlagringen i skog och mark och behovet av att producera biomassa för olika marknader för att ersätta fossila bränslen och material som orsakar större utsläpp av växthusgaser. Utredningen ska också föreslå sätt att skapa incitament för åtgärder som ökar kolsänkan. Hinder

för önskad utveckling ska redovisas. Utredningen ska dock inte lämna författningsförslag på skatteområdet. Slutligen ska utredningen föreslå en tolkning av hur de nationella klimatmålen bör förhålla sig till de internationella regelverken vad gäller eventuella kvantitativa begränsningar för hur mycket en ökad kolsänka får bidra som kompletterande åtgärd.

En ökad kolsänka ska enligt utredningsdirektivet beräknas i överensstämmelse med internationellt beslutade regler. EU har beslutat om bokföringsregler för sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and

forestry, LULUCF) fram till 2030 genom LULUCF-förordningen1.

Dessa kommer att tillämpas för EU:s åtagande under klimatavtalet från Paris (Parisavtalet). Det är inte känt hur EU:s bokföringsregler kommer att se ut efter 2030 eller hur och om bokföringsregler för sektorn kommer att utvecklas på global nivå under Parisavtalet.

Ökad kolsänka i skog och mark behandlas i del II.

2.1.3. Avskiljning, transport och lagring av koldioxid

Avskiljning, transport och lagring av koldioxid (carbon capture and

storage, CCS) innebär att koldioxid avskiljs från rökgaser och trans-

porteras till en plats där den lagras permanent. För utredningen är det s.k. geologisk lagring av koldioxid som är aktuell, vilket innebär att koldioxiden injekteras under tryck och på stort djup i porösa geologiska formationer. I denna typ av lager blir koldioxiden successivt allt hårdare bunden i formationen och på sikt permanent lagrad, vilket minskar risken för framtida läckage.

Utredningen ska identifiera brister och hinder i nationell rätt, EU-rätt och internationell rätt, samt i genomförandet av dessa, för hela kedjan som krävs för att CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. Utredningen ska även lämna förslag för att undanröja identifierade brister och hinder. Analysen omfattar alla tänkbara transportalternativ av koldioxid, inklusive gränsöverskridande transporter.

Endast CCS tillämpat på biogena utsläpp (bio-CCS) är en kompletterande åtgärd och en teknik för negativa utsläpp medan CCS tillämpat på fossila utsläpp är en utsläppsminskande åtgärd. Tekniken

1

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 om inbegripande av utsläpp och

upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030.

är dock densamma och bio-CCS är att betrakta som en delmängd av CCS. På vissa punkter skiljer sig dock förutsättningarna åt för bio-CCS och fossil CCS. En sådan punkt är de ekonomiska och bokföringsmässiga förutsättningarna, och där ska utredningen lämna förslag på hur incitament kan skapas specifikt för bio-CCS, där incitament och ändamålsenliga bokföringsregler saknas i dag. Enligt utredningens direktiv ska författningsförslag inte lämnas på skatteområdet. Vidare ska utredningen uppskatta den realiserbara potentialen för bio-CCS att kostnadseffektivt bidra till att uppfylla de nationella klimatmålen.

Utredningen ska sammanfatta tillgänglig information om möjliga lagringsplatser för koldioxid i Sverige och det svenska närområdet. I ett andra steg ska utredningen bedöma genomförbarheten av koldioxidtransport från svenska utsläppskällor till, och lagring vid, möjliga lagringsplatser. Utredningen ska också identifiera brister i kunskapsunderlaget om CCS och lämna förslag på insatser som syftar till att förbättra kunskapsläget. Det ska utredas hur bio-CCS kan utvecklas utan att skada biologisk mångfald och ekosystemtjänsterna.

Utredningen bör även analysera förutsättningarna för, och klimateffekten av, att använda avskild koldioxid som insatsvara i andra processer, s.k. avskiljning och användning av koldioxid (carbon capture

and utilisation, CCU). Avskild koldioxid kan exempelvis användas

som råvara inom den kemiska industrin eller vid produktion av syntetiska transportbränslen, bindas i material eller användas till odling av biomassa. Generellt räknas inte CCU som en teknik som genererar negativa utsläpp, även om den tillämpas på biogena utsläpp, eftersom koldioxiden oftast återgår till atmosfären inom en begränsad tidsperiod. CCU innebär dock en temporär lagring av koldioxid. CCS och bio-CCS behandlas i del III medan CCU behandlas i del V.

2.1.4. Verifierade utsläppsminskningar i andra länder

Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder innebär att Sverige bekostar en åtgärd som minskar växthusgasutsläppen i ett annat land, varefter utsläppsminskningen kvantifieras och verifieras av en oberoende part. Det är av avgörande betydelse att ingen dubbelräkning av den utsläppsminskande åtgärden sker. Sverige kan sedan tillgodoräkna sig utsläppsminskningen i form av utsläppsenheter som en kompletterande åtgärd. Verifierade utsläpps-

minskningar genom investeringar i andra länder skiljer sig från övriga kompletterande åtgärder genom att det vanligtvis, åtminstone på kort sikt, handlar om åtgärder för att minska utsläppen, till skillnad från åtgärder som sänker halten koldioxid i atmosfären genom åtgärder eller tekniker för negativa utsläpp.

Utredningen ska uppskatta hur marknaden för verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder kan komma att utvecklas från 2020 till mitten av detta sekel. Analysen bör belysa aspekter relaterade till åtgärders fördelning regionalt, mellan olika kategorier av länder och mellan olika sektorer samt mervärden vid sidan av utsläppsminskningar. I ett andra steg ska utredningen uppskatta den realiserbara potentialen för Sverige att använda verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder som en kompletterande åtgärd för att bidra till uppfyllandet av de nationella klimatmålen. Avslutningsvis ska utredningen lämna förslag på insatser som behövs för att Sverige ska kunna förvärva utsläppsenheter genom investeringar i andra länder i enlighet med utredningens förslag till strategi.

Parisavtalet anger vissa grundförutsättningar för hur länder kan samverka i genomförandet av sina nationella åtaganden. Regelverket för de internationella samverkansformerna är dock föremål för förhandlingar, och det kan dröja många år innan det har etablerats ett detaljerat regelverk. Utöver detta kommer utsläppsmarknadens utveckling att påverkas av ett flertal faktorer, t.ex. den kollektiva ambitionsnivån i det internationella klimatarbetet och skillnader mellan olika länders ambitionsnivå.

Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder behandlas i del IV.

2.1.5. Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser

Ökad kolsänka och bio-CCS är långt ifrån de enda åtgärderna eller teknikerna som är möjliga för att åstadkomma negativa utsläpp av växthusgaser, dvs. minska halten växthusgaser i atmosfären. Generellt befinner sig dock övriga åtgärder eller tekniker i en tidig utvecklingsfas och är ännu långt från storskalig praktisk tillämpning. Utredningen har dock ett långsiktigt tidsperspektiv och därför ingår att göra en översiktlig analys av om det finns några åtgärder eller tekni-

ker vid sidan av ökad kolsänka och bio-CCS som skulle kunna bidra signifikant till negativa utsläpp i Sverige i mitten av detta sekel. Analysen ska för varje åtgärd eller teknik väga in exempelvis kostnader för att fånga in koldioxid och eventuella negativa konsekvenser av storskalig tillämpning på miljö och samhälle. Om utredningen finner det lämpligt ska förslag läggas som syftar till att påskynda utvecklingen av relevanta åtgärder eller tekniker.

Det är viktigt att notera att det framgår implicit av det klimatpolitiska ramverket (se kapitel 3) att en åtgärd eller teknik för negativa utsläpp inte per automatik är en godkänd kompletterande åtgärd. Det är rimligt att anta att tanken bakom detta är att en kompletterande åtgärd ska uppfylla minimikrav avseende exempelvis kvantifierbarhet och undvikande av negativa sidoeffekter.

Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser behandlas i del V.

2.2. Utredningens arbete

Utredningen har bedrivit arbetet i ett traditionellt projektupplägg med en inledningsfas, en analysfas, en strategifas och en avslutningsfas. Inledningsfasen startade i mitten av september 2018 och avslutades genom det första expertgruppsmötet i slutet av november 2018. Under inledningsfasen bemannades sekretariatet och expertgruppen. Utredningen utformade administrativa rutiner och genomförde inledande bilaterala möten. Vidare arbetade utredningen fram en plan för arbetets fördelning och en tidsplan samt utformade betänkandets disposition. Under analysfasen tog utredningen fram det underlag som behövdes för att utveckla den strategi som är utredningens huvudsakliga leverans och besvarade frågorna i utredningsdirektivet. Analysfasen var omfattande och innebar att sekretariatet arbetade på djupet med de olika frågorna. En viktig del i analysfasen var att kontinuerligt förankra slutsatser och delresultat inom utredningen.

Analysfasen avslutades sommaren 2019 och övergick sedan i strategifasen, där strategin för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser och hur s.k. kompletterande åtgärder bör bidra till det utarbetades. Under avslutningsfasen utvecklade och kvalitetssäkrade utredningen resultatet och färdigställde konsekvensutredningen.

Expertgruppen har sammanträtt vid fem tillfällen. Däremellan har sekretariatet haft möten och andra kontakter med experter i olika konstellationer.

2.3. Samråd

Utredningen har samrått med Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges lantbruksuniversitet, och Vinnova. Vidare har utredningen träffat riksdagens klimattalespersoner för de partier som ingick i Miljömålsberedningens arbete med det klimatpolitiska ramverket och fört en nära dialog med forskare från Chalmers tekniska högskola, Kungliga Tekniska högskolan och Linköpings universitet. Samråd har även skett med Betonginitiativet, Biorecro, Energiföretagen, Klimatpolitiska rådets kansli, Konjunkturinstitutet, Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien, Naturskyddsföreningen, Preem, Skogsindustrierna, Stockholm Exergi, Svensk Torv, initiativet Fossilfritt Sverige (M 2016:05) samt utredningarna Biogasmarknadsutredningen (M 2018:06) och Skogsutredningen 2019 (M 2019:02). Utredningen har även gjort en studieresa till Norge och besökt Olje- og energidepartementet, Equinor och CO

2

Technology Centre Mongstad.

Utredningen har uppdragit åt IVL Svenska Miljöinstitutet att utreda förutsättningar och potential för svenska utsläppsminskningar genom internationella investeringar och incitament och finansiering av bio-CCS i Sverige. Stockholm Environment Institute, SEI, genom Mathias Fridahl har utrett incitamentsstrukturer för bioenergi med koldioxidavskiljning och lagring i Sverige och Europeiska unionen. Sveriges lantbruksuniversitet har uppskattat kolbalanser vid beskogning av jordbruksmark, uppskattat tillgänglig areal av tidigare åkermark lämplig för återvätning samt analyserat långsiktiga effekter på kolbalansen av åtgärder på jordbruksmark. Umeå universitet har utrett incitament vid kolsänkor. Slutligen har David Langlet, professor i havsförvaltningsrätt vid Göteborgs universitet, haft i uppdrag att analysera och ta fram handlingsalternativ för vissa internationellrättsliga hinder för användning av CCS respektive bio-CCS.

DEL I

Allmän bakgrund

3. Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst

Utredningens tillkomst och uppdrag är nära förknippat med det klimatpolitiska ramverket, som inte bara ger utredningen dess bakgrund utan även definierar de ramar utredningen har att förhålla sig till vad gäller förslag och strategi. För att en beskrivning av utredningens uppdrag ska ge en mer fullständig bild behöver därför även det klimatpolitiska ramverket beskrivas. Av särskilt stor betydelse för uppdraget är de nya nationella klimatmålen och de beräkningsregler som gäller för dem.

3.1. Ett mål för nettonollutsläpp tar form

För drygt tio år sedan togs det första tydliga steget mot ett svenskt mål om nettonollutsläpp av växthusgaser. I regeringens proposition En

sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162)

återfinns en vision om att Sverige 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Av propositionen framgår att det är en tydlig skillnad mellan en vision och riksdagsbundna klimatmål, även om riksdagen också ställde sig bakom visionen och inte bara de klimatmål till 2020 som föreslogs. Propositionen preciserar dock inte vilka beräkningsregler som ska tillämpas.1 Visionen blev startskottet för en omfattande process om hur Sverige kan nå nettonollutsläpp – en process som fortfarande pågår.

I december 2012 presenterade Naturvårdsverket rapporten Under-

lag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050.2 Rapporten

togs fram på regeringens uppdrag. Ett stort antal myndigheter bidrog till rapporten och en dialoggrupp med organisationer från näringslivet

1

Bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

2

Rapport nr 6537.

och miljörörelsen kopplades till processen. Rapporten beskrev bl.a. hur Sverige skulle kunna nå nettonollutsläpp och redovisade olika scenarier på sektorsnivå för utsläppsutvecklingen fram till 2050. Samhället i form av näringsliv, myndigheter, akademi och frivilligorganisationer engagerades också i det s.k. färdplansarbetet genom en referensgrupp under ledning av den dåvarande miljöministern.

I december 2014 gav regeringen den parlamentariska Miljömålsberedningen i uppdrag att dels föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning, dels utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Miljömålsberedningen redovisade sitt arbete genom två delbetänkanden 2016.

Det första delbetänkandet, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), avhandlar merparten av det klimatpolitiska ramverkets beståndsdelar, inklusive förslag till ett långsiktigt nationellt klimatmål. Miljömålsberedningen föreslog där att Sverige ska anta nettonollutsläpp senast 2045 som långsiktigt klimatmål.

Det andra delbetänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för

Sverige (SOU 2016:47), innehåller ovan nämnda strategi men också

förslag på nationella klimatmål för 2030 och 2040 som steg på vägen mot det långsiktiga klimatmålet.

Sju riksdagspartier deltog i Miljömålsberedningens arbete: C, KD, L, M, MP, S och V. Samtliga sju partier stod bakom det första delbetänkandet om ramverk och långsiktigt mål medan sex partier stod bakom det andra delbetänkandet; Vänsterpartiet reserverade sig mot vissa delar. Bland sakkunniga och experter i Miljömålsberedningen fanns en bred representation av företrädare från miljöorganisationer, näringsliv och offentlig sektor.

I mars 2017 överlämnade regeringen propositionen Ett klimat-

politiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) till riksdagen. Pro-

positionen behandlar alla Miljömålsberedningens förslag från 2016 utom förslaget till klimatstrategi. Det ramverk och de mål som återfinns i propositionen är i sak identiska med Miljömålsberedningens förslag. Riksdagen antog regeringens förslag i juni 20173 och Sverige fick därmed ett klimatpolitiskt ramverk på plats.

Regeringen återkom till riksdagen angående Miljömålsberedningens förslag till klimatstrategi genom skrivelsen En Klimatstrategi för Sverige (skr. 2017/18:238) som överlämnades till riksdagen i april 2018.

3

Bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.

3.2. Det klimatpolitiska ramverket

Det klimatpolitiska ramverket syftar till att ge förutsättningar för ett långsiktigt och transparent klimatpolitiskt arbete. Det klimatpolitiska ramverket består av tre komponenter: en klimatlag, ett klimatpolitiskt råd och nationella klimatmål.

En svensk klimatlag

Klimatlagen (2017:720) slår fast att regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som bl.a. syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet och som bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. Arbetet ska vila på vetenskaplig grund. Det klimatpolitiska arbetet ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Lagen reglerar även formerna för hur regeringens klimatarbete ska bedrivas och redovisas. Regeringen ska varje år presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen. Vart fjärde år ska regeringen därutöver ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som ska redovisa hur klimatmålen ska uppnås.

Klimatlagen trädde i kraft den 1 januari 2018.

Ett klimatpolitiskt råd

Ett klimatpolitiskt råd bildades den 1 januari 2018. Rådet har till uppgift att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen.

Nationella klimatmål

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ett av 16 miljökvalitetsmål i det svenska miljömålssystemet, innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för håll-

bar utveckling inte äventyras. Miljökvalitetsmålet är således globalt till sin natur och kan inte nås enbart genom svenska ansträngningar.

I prop. 2016/17:146 ändrades preciseringen av miljökvalitetsmålet så att det överensstämmer med temperaturmålet enligt klimatavtalet från Paris (det s.k. Parisavtalet). Den nuvarande preciseringen innebär att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå, och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå.

För att konkretisera vad ovanstående ska innebära för Sverige och den svenska klimatpolitiken har riksdagen beslutat om etappmål som en del av miljömålssystemet. Det klimatpolitiska ramverket innehåller etappmål för 2030, 2040 och 2045.

3.2.1. Långsiktigt utsläppsmål till 2045

Det långsiktiga utsläppsmålet till 2045 lyder:

Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990.

I beräkningarna av växthusgasutsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ingår varken utsläpp och upptag från skogsbruk och annan markanvändning (LULUCF-sektorn) eller utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Ett eventuellt ökat nettoupptag i skog och mark kan dock räknas som en kompletterande åtgärd för att nå nettonollutsläpp och negativa utsläpp. Det långsiktiga utsläppsmålet inkluderar de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (ofta benämnt EU emissions trading system, EU ETS).

Utsläppen ska beräknas i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vilket innebär att regler och riktlinjer i FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) ska tillämpas. Avskiljning, transport och lagring av koldioxid (CCS) av fossilt ursprung får räknas som en åtgärd för att nå målet ”där rimliga alternativ saknas”. Detta kan tolkas som en inskränkning av de internationella beräkningsreglerna som inte ställer upp något krav som ska vara uppfyllt för när CCS får räknas som en utsläppsminskande åtgärd.

Det långsiktiga utsläppsmålet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem. Utgångspunkten för målet är att omvärlden också agerar så att de globala utsläppen minskar i enlighet med Parisavtalet.

Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om att Sverige 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.

3.2.2. Mål till 2030 och 2040

Utsläppsmålen till 2030 och 2040 lyder:

Växthusgasutsläppen i Sverige i ESR-sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

Växthusgasutsläppen i Sverige i ESR-sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

Målen till 2030 och 2040 skiljer sig omfångsmässigt från det långsiktiga utsläppsmålet fram till 2045 på så sätt att de endast omfattas av ansvarsfördelningsförordningen (ESR)4. Skillnaden består i att de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem exkluderas i 2030- och 2040-målen men ingår i det långsiktiga utsläppsmålet.

Med utsläpp i ESR-sektorn avses alltså växthusgasutsläppen i Sverige exklusive från LULUCF-sektorn, utrikes sjö- och luftfart och de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Om omfattningen av EU:s utsläppshandelssystem ändras framöver kan det leda till att målen till 2030 och 2040 behöver justeras för att behålla den beslutade ambitionsnivån.

Det finns även ett sektorspecifikt mål om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. Det målet exkluderar även inrikes luftfart, eftersom dess utsläpp omfattas av EU:s utsläppshandelssystem.

4

Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlems-

staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp 2021–2030, bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet, Effort Sharing Regulation.

3.2.3. Kompletterande åtgärder

År 1990 uppgick de samlade svenska växthusgasutsläppen till 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Om växthusgasutsläppen från svenskt territorium minskar med 85 procent till 2045 jämfört med 1990, vilket är den minsta tillåtna utsläppsminskningen enligt målet, återstår utsläpp motsvarande 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter. För att nå det långsiktiga utsläppsmålet om nettonollutsläpp senast 2045 får således maximalt 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter tillgodoräknas från kompletterande åtgärder.

Målen till 2030 och 2040 omfattar enbart ESR-sektorn vars växthusgasutsläpp 1990 kan uppskattas till 46 miljoner ton koldioxidekvivalenter enligt Naturvårdsverket. Vid maximal användning av kompletterande åtgärder för måluppfyllnad (dvs. 8 procentenheter 2030 och 2 procentenheter 2040) uppgår dessa till 3,7 respektive 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2030 respektive 2040.

I och med att de maximalt tillåtna mängderna kompletterande åtgärder som får tillgodoräknas gentemot målen uttrycks som procentuella andelar av Sveriges utsläpp 1990, och de historiska utsläppen revideras årligen i enlighet med de internationella riktlinjerna för utsläppsrapportering, kan mängderna kompletterande åtgärder uttryckta i miljoner ton koldioxidekvivalenter komma att ändras framöver.

Ovanstående visar alltså maximal volym kompletterande åtgärder som får tillgodoräknas gentemot de olika målen. Någon begränsning av hur stor volym kompletterande åtgärder som de facto åstadkoms finns inte. Det sistnämnda är av betydelse inte minst om man beaktar hur uppbyggandet av 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2045 kan ske, med tanke på att endast 0,9 miljoner ton får räknas in i målet för 2040.

För att nå klimatmålen får, men måste inte, kompletterande åtgärder tillgodoräknas inom de givna begränsningarna. Det är upp till kommande regeringar att besluta i vilken mån kompletterande åtgärder ska användas för att nå målen. Enligt prop. 2016/17:146 behöver de kompletterande åtgärderna öka över tid efter 2045 för att uppnå nettonegativa utsläpp. Någon slutpunkt för hur länge de nettonegativa utsläppen behöver bestå eller på vilken nivå de bör vara anges inte.

Enligt prop. 2016/17:146 samt SOU 2016:21 och SOU 2016:47 är de kompletterande åtgärder som är kända i dag ökat nettoupptag i skog och mark, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar

i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldioxid. Formuleringen tycks därmed utesluta vissa tekniker för negativa utsläpp som är kända och under utveckling i dag från att få räknas som kompletterande åtgärder. Ett uppenbart exempel på en sådan, synbart utesluten, teknik för negativa utsläpp är direktinfångning av koldioxid från atmosfären (direct air carbon capture and storage, DACCS). Av SOU 2016:21 och SOU 2016:47, som ligger till grund för prop. 2016/17:146, framgår dock att även andra kompletterande åtgärder kan vara aktuella på sikt.

Den sammantagna innebörden av ovanstående torde vara att vad som får räknas som en kompletterande åtgärd är underställt kommande regeringars bedömning och att en teknik för att åstadkomma negativa utsläpp inte automatiskt är en kompletterande åtgärd. Detta resonemang är rimligt, eftersom det behöver säkerställas att de negativa utsläppen kan mätas och att åtgärden inte medför allvarliga sidoeffekter. Exemplet direktinfångning av koldioxid skulle enligt detta resonemang kunna kvalificeras som en kompletterande åtgärd när tekniken blivit mer etablerad.

De kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

3.2.4. Indikativa målbanor

Mellan de specifika målåren (2030, 2040 och 2045) finns inga bindande nivåer som utsläppen måste underskrida. Vid uppföljning av klimatpolitiken ska dock en indikativ utsläppsbana användas för ESR-sektorn. Den indikativa utsläppsbanan för ESR-sektorn dras linjärt från 2015 års utsläppsnivå i ESR-sektorn, via målen för 2030 och 2040, vidare till 2045. Observera att målet om nettonollutsläpp 2045 gäller samtliga utsläpp, inte bara ESR-sektorn, varför den indikativa utsläppsbanan inte går till noll 2045. Kvarvarande utsläpp inom ESRsektorn ska dock kompenseras inom ramen för de 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter som utgör maximal användning av kompletterande åtgärder för att nå målet om nettonollutsläpp.

Ovanstående indikativa utsläppsbana bör enligt 2017 års klimatproposition kompletteras med en bana som visar hur stor del av utsläppsminskningarna som ska klaras utan att kompletterande åtgärder används.

Om utsläppen överskrider den indikativa utsläppsbanan, och detta inte kan tillskrivas mellanårsvariationer i t.ex. väderlek (kalla vintrar innebär exempelvis högre växthusgasutsläpp på grund av ökat uppvärmningsbehov), kan det föranleda en analys och eventuell skärpning av den förda klimatpolitiken.

4. Klimatramverk internationellt och inom EU

4.1. FN:s ramkonvention om klimatförändringar

4.1.1. Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) antogs 1992 och trädde i kraft 1994. Klimatkonventionens övergripande mål är att ”halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras”.

Det övergripande målet saknar dock en kvantitativ precisering, exempelvis i form av ett temperaturmål eller ett mål som anger under vilken högstanivå halten växthusgaser behöver stabiliseras.

EU-länderna enades 1997 om att sträva efter att det internationella klimatarbetet ska leda till att den globala temperaturökningen begränsas till högst två grader jämfört med förindustriell nivå, men det dröjde drygt tio år innan denna typ av konkretisering antogs av klimatkonventionens parter.1

Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller de första rättsligt bindande åtagandena om utsläppsminskningar under klimatkonventionen. Kyotoprotokollet fram till och med den första åtagandeperioden 2008–2012, antogs 1997 och trädde i kraft 2005, och det innebar att utvecklade länder och länder vars ekonomier befann sig under utveckling (s.k. Annex 1-länder enligt klimatkonventionens

1 I Cancunöverenskommelsen 2010 (FCCC/CP/2010/7/Add.1) ingick det långsiktiga målet

om att begränsa den globala temperaturökningen till högst två grader jämfört med den förindustriella nivån. I Parisavtalet från 2015 har temperaturmålet formulering skärpts.

definitioner) från början av 1990-talet, skulle minska sina utsläpp med drygt fem procent totalt jämfört med ett basår, oftast 1990. EU och dess medlemsstater valde att gemensamt fullgöra sina åtaganden enligt protokollet.

För att öka flexibiliteteten och kostnadseffektiviteten i genomförandet av åtagandena introducerades tre s.k. flexibla mekanismer: 1) handel med utsläpp mellan länder, 2) gemensamt genomförande (JI) och 3) mekanismen för ren utveckling (CDM). Även upptag och utsläpp i samband med beskogning och avskogning omfattades av Kyotoprotokollet under den första åtagandeperioden (KP1).

Enligt KP1 var det möjligt för länderna att tillgodoräkna sig ett förutbestämt upptag av kol i landets kolsänka och ökade upptag i olika jordbruksaktiviteter för att uppfylla sina åtaganden.

Det faktiska utfallet den första perioden blev att Annex 1-ländernas utsläpp minskade med omkring 20 procent i genomsnitt, samtidigt som de globala utsläppen ökade med 50 procent.

Den begränsade effekten berodde delvis på att en del länder inte ratificerade protokollet och att några parter inte uppfyllde sina åtaganden. Av störst betydelse var dock att protokollet inte omfattade mer än en begränsad del av världsekonomin. Att de parter som omfattades av protokollet sammantaget överträffade minskningsmålet berodde även på andra faktorer än avtalet i sig.2

Kyotoprotokollet första åtagandeperiod uppfylldes alltså med marginal men resultatet var långtifrån tillräckligt i förhållande till klimatkonventionens övergripande mål. Ett nytt internationellt klimatavtal behövde därför komma på plats, och avtalet behövde omfatta en betydligt större del av världens samlade utsläpp av växthusgaser jämfört med Kyotoprotokollet och även ha en betydligt högre ambitionsnivå. Ett försök att åstadkomma ett sådant avtal misslyckades vid klimatkonventionens 15:e partsmöte (COP 15) i Köpenhamn 2009.

I Cancun 2010 (COP 16) fastställdes i princip den överenskommelse som togs fram i Köpenhamn. I överenskommelsen ingår ett antal utfästelser (Cancun pledges), där parter under klimatkonventionen redovisar sina planer och ekonomiöverskridande mål för att kontrollera sina utsläpp av växthusgaser. Utfästelserna tar sikte på målåret 2020. Utfästelserna bekräftades av partsmötet i Cancun.

2 IPCC AR5 WG 3 kapitel 13.

Vid partsmötet i Doha 2012 (COP 18) antog parterna till Kyotoprotokollet en ändring av protokollet för att möjliggöra en andra åtagandeperiod, KP2, 2013–2020. För Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod har EU, dess medlemsstater och Island angett att de gemensamt ska begränsa sina årliga växthusgasutsläpp till 80 procent av sina basårsutsläpp. De flexibla mekanismerna ingår, i princip, även under denna åtagandeperiod. Bokföringsreglerna för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) har dock getts en annan utformning jämfört med den första perioden, för att ge länderna fler möjligheter att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar och upptagsökningar inom sektorn. Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod omfattar ett fåtal parter som sammanlagt står för cirka tio procent av världens samlade utsläpp av växthusgaser.

4.1.2. Parisavtalet

Vid klimatkonventionens 21:a partsmöte (COP21) i Paris 2015 enades världens länder om ett globalt och rättsligt bindande klimatavtal (Parisavtalet). Parisavtalet ratificerades i snabb takt och trädde i kraft den 4 november 2016.3

Parisavtalet syftar till att förstärka genomförandet av klimatkonventionen. Avtalets övergripande mål är att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till långt under 2 grader Celsius och göra ansträngningar för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. Avtalet innebär därmed att ambitionsnivån höjts i den internationella klimatpolitiken och att klimatkonventionens övergripande mål har kvantifierats även i avtalstext.

Enligt avtalets artikel 3 ska alla parter bidra till att avtalets mål nås genom nationellt bestämda bidrag (nationally determined contri-

butions, NDC, eller nationella klimatplaner). De nationella klimat-

planerna ska redovisa parternas bidrag till avtalets artiklar 4, 7, 9, 10, 11 och 13, se nedan.

Bidragen ska ses över vart femte år i syfte att öka ambitionen stegvis. Den första översynen ska göras 2023.

Parterna ska enligt avtalet beakta den senaste klimatvetenskapen som, enligt vad som återges i avtalstexten, säger att utsläppen behöver kulminera inom kort och att utsläppen och upptagen av växt-

3 FCCC/CP/2015/10/Add.1.

husgaser behöver nå en balans under andra hälften av århundradet. Hänsyn behöver dock tas till skilda förutsättningar mellan utvecklade länder och utvecklingsländer. Utsläppsminskningarna förutsätts främst ske nationellt.

Användning av utsläppshandelssystem och internationellt överförbara utsläppsenheter ska enligt avtalet ske på ett sätt som säkerställer miljöintegriteten, dvs. att utsläppsminskningar faktiskt sker, samtidigt som dubbelräkning undviks. En ny mekanism som ska bidra till överförbara utsläppsbegränsningar och hållbar utveckling ska etableras (artikel 6.4).

Artikel 6 i avtalet öppnar i princip för två typer av internationella marknadsmekanismer till stöd för utsläppsminskningar – en som styrs av gemensamma regelverk på FN-nivå (artikel 6.4) och en som kan tillämpas mellan två parter med vägledning från den internationella processen (artikel 6.2).

Parisavtalet innebär att formerna för internationellt samarbete förändras jämfört med situationen under Kyotoprotokollet, eftersom alla parter nu förutsätts bidra med utsläppsminskningar. När alla länder har åtaganden uppstår dock en risk för dubbelräkning av utsläppsminskningar. Möjligheterna att söka upp särskilt kostnadseffektiva åtgärder i andra länder, som mekanismerna enligt Kyotoprotokollet inbjöd till, begränsas och de nya mekanismerna behöver i stället inriktas mot att bidra till att höja ambitionerna i den globala utsläppsminskningen.

Parterna förutsätts även bevara och om möjligt också förstärka sina kolsänkor enligt Parisavtalet (artikel 5). Ingen ytterligare precisering ges dock i Parisavtalets tillhörande regelbok om hur kolsänkor ska beräknas och bokföras. Det är för närvarande även oklart om reduktionsenheter kopplade till internationella samarbeten om beskogning eller återbeskogning ska kunna överföras mellan länder eller om sådana åtgärder ska ses som resultatbaserad klimatfinansiering (eller s.k. artikel 6.8-samarbeten, se kapitel 14). I artikel 5 refereras huvudsakligen till finansiering.

Negativa utsläpp nämns inte i avtalstexten men finns implicit med i bilden i och med ambitionen att uppnå en balans mellan utsläpp och upptag av växthusgaser under andra hälften av århundradet.

Vid partsmötet 2018 i Katowice (COP 24) fastställdes stora delar av den regelbok som behövs för att Parisavtalet ska kunna tillämpas.4Mötet lyckades dock inte enas om detaljbestämmelserna rörande artikel 6; planen är att dessa ska beslutas vid klimatmötet i Glasgow 2020 (COP 26).

4.2. EU:s klimatmål till 2020, 2030 och kommande långsiktiga klimathandlingsplan till 2050

4.2.1. EU:s klimat- och energimål till 2020

Under perioden 2007 till 2009 förhandlades och beslutades EU:s klimat- och energipaket till 2020. Paketet kom att omfatta tre övergripande mål: ett klimatmål, ett energieffektiviseringsmål och ett mål för förnybar energi. Dessa mål är de s.k. 20–20–20-målen.5

Klimatmålet, tillsammans med paketet i sin helhet, utgjorde EU:s ovillkorade åtagande inför partsmötet i Köpenhamn och ingår även som EU:s del i Cancunöverenskommelsen och EU:s åtagande under Kyotoprotokollets andra period.

EU:s klimatmål till 2020 består av två delar. Den första delen är utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandels-

system, dvs. utsläpp från större industri- och energianläggningar och

flyg som sammantaget ska minska med 21 procent mellan 2005 och 2020. För att genomföra denna del innehöll 2020-paketet relativt omfattande förändringar av handelsdirektivet.6

Den andra delen är övriga utsläpp, dvs. från transporter, arbetsmaskiner, jordbruk, småskalig uppvärmning av bostäder och lokaler, avfallsdeponier m.m. Dessa utsläpp omfattas av det s.k. ansvarsfördelningsbeslutet (ESD)7. De övriga utsläpp, exempelvis inom transportsektorn och bostadssektorn, som på det här sättet omfattas av bindande mål på medlemslandsnivå ska sammantaget minska med tio procent jämfört med 2005.

4

FCCC/PA/CMA/2018/30.

5

Europeiska rådet 8–9 mars 2007, KOM (2008)16,17,18,19, Europeiska rådet 13–14 mars 2008.

6

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av

direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (ändringsdirektivet).

7

Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlems-

staternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020.

Ansvarsfördelningsbeslutet omfattar alltså alla övriga växthusgasutsläpp utanför utsläppshandelssystemet, utom upptag och avgång av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn). EU:s klimatmål till 2020 saknar mål för LULUCF-sektorns utveckling.

Ansvarsfördelningsbeslutet fördelar utsläppsmål mellan medlemsländerna

Ansvaret för att minska utsläppen utanför den handlande sektorn delas alltså mellan medlemsländerna genom ansvarsfördelningsbeslutet. Enligt beslutet fördelas ett successivt sjunkande utsläppsutrymme per medlemsland över perioden 2013–2020. Fördelningen innebär att utrymmet för EU:s rikare medlemsländer minskar medan utsläppen i medlemsländerna med lägre bnp per capita tillåts öka upp till vissa nivåer.

Länderna kan vid behov uppfylla delar av sina åtaganden genom att föra över överskott mellan år, dvs. använda ett tidigare sparat utsläppsutrymme eller låna av ett framtida, eller genom att köpa överskott från ett annat medlemsland. Beslutet ger även visst utrymme att använda åtgärder utanför EU i form av JI- och CDM-projekt för måluppfyllelse.

Behovet att handla med utsläppsutrymme mellan medlemsländer har i praktiken visat sig bli mycket litet, och inget medlemsland har använt reduktionsenheter från internationella mekanismer för måluppfyllelse. Den flexibilitet som kommit till störst användning är överföring mellan år, där de länder som 2019 ligger relativt nära sina minskningsmål till 2020 kan använda tidigare överskott för att nå målen. Målen enligt ansvarsfördelningsbeslutet bedöms som helhet komma att uppnås med ett relativt stort överskott.8

4.2.2. EU:s färdplaner

Efter att förhandlingarna om EU:s 20–20–20-paket slutförts tog Europeiska kommissionen även fram underlag till tre färdplaner fram till 2050.9 Färdplanerna baserades på resultat från modellanalyser med

8

EEA (2018), figur 3.3 s. 28.

9

KOM (2011)(112) slutlig KOM(2011)144 slutlig, KOM (2011)(885) slutlig.

flera, inbördes länkade, modeller av EU:s energisystem och markanvändning. Modellanalyserna gav kommissionen ett underlag om vilka målnivåer (milestones) som EU-länderna gemensamt borde uppnå längs vägen vid en lågkolomställning av EU till 2050.

Modellanalyserna utgick från att EU:s inhemska utsläpp av växthusgaser sammanlagt skulle minska med 80 procent till mitten av seklet jämfört med 1990. Resultaten visade bl.a. att det fanns skäl för EU att skärpa det inhemska målet till 2020 till en mer ambitiös nivå än minus 20 procent.

Resultaten gav också underlag om vilka områden i EU-politiken där skärpningar skulle kunna införas oavsett utvecklingen i resten av världen, s.k. no regrets policies exempelvis på området energieffektivisering, och var det kunde finnas skäl att ta större hänsyn till negativa effekter på industrins konkurrenskraft. Resultaten från färdplanerna användes senare vid utformningen av EU:s klimat- och energiramverk till 2030.

Föga förvånande lyckades inte modellanalyserna fånga den snabba teknikutvecklingen inom framför allt solkraft, vindkraft, laddbara bilar och stationära batterier, utan de resulterade i stället i en omfattande utbyggnad av CCS-teknik (avskiljning, transport och lagring av koldioxid), även på elproduktionsanläggningar, och en relativt långsam omställning av transportsektorn mot 2050.

Förutsättningarna för hur energieffektivisering modelleras har också reviderats efter att de modellerade scenarierna togs fram. Färdplanerna mot 2050 behöver därför uppdateras, bl.a. av dessa skäl, se nedan. Utvecklingen inom LULUCF-sektorn ingick inte i någon större omfattning i de modellerade scenarierna bakom färdplanerna. Möjligheter till negativa utsläpp, t.ex. genom bio-CCS-teknik ingick inte heller.

4.2.3. EU:s klimat- och energiramverk till 2030

Europeiska rådet formulerade i oktober 2014 rådslutsatser där bl.a. nivåerna för tre av de mest centrala målen i EU:s klimat- och energiramverk till 2030 preciserades.10

Ståndpunkterna innebar att EU:s utsläpp av växthusgaser skulle minska med minst 40 procent till 2030 jämfört med 1990, samtidigt

10 Europeiska rådet (2014), European Council Conclusions 23–24 oktober 2014.

som andelen förnybar energi skulle öka till minst 27 procent av den slutliga energianvändningen (brutto) och energianvändningen effektiviseras med minst 27 eller 30 procent jämfört med ett tidigare referensscenario.

Europeiska kommissionen lade 2015 och 2016 fram en rad förslag till lagstiftning som tillsammans syftade till att genomföra ramverkets alla delar. Förslagen förhandlades färdigt vintern 2018/2019.

Förnybarhetsmålet och energieffektiviseringsmålet skärptes jämfört med rådslutsatserna 2014, när målen med tillhörande genomförandelagstiftning förhandlades vidare. Europaparlamentet och rådet enades 2018 om att dessa båda mål i stället ska uppgå till minst 32 procent (förnybar energi) respektive 32,5 procent (energieffektivisering).11

Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk har nu länkats till klimatmålet

Målet om 40 procents utsläppsminskning ses som ett steg på vägen mot EU:s nuvarande långsiktiga klimatmål till 2050 om 80–95 procents utsläppsminskning jämfört med 1990, varav minst 80 procents minskning inom EU.12

I klimat- och energiramverket till 2030 ingår nu även mål och regelverk för utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn.

Målen i klimat- och energiramverket utgör EU:s första gemensamma nationella bidrag till utsläppsminskningar och bevarande av kolsänkor enligt Parisavtalet (NDC).

Utsläppsminskningarna mot målet på minus 40 procent har nu fördelats, så att utsläppsutrymmet inom utsläppshandelssystemet sammantaget ska sänkas med 43 procent medan utsläppen i verksamheter som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen13 ska minska med 30 procent. Basåret för dessa minskningar är 2005.

11

https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/directive_renewable_factsheet.pdf och https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/energy_efficiency_factsheet.pdf

12

Som en del av de utvecklade ländernas bidrag till att halvera de globala utsläppen vid denna tid. Roadmap 2050, Europeiska rådet 10–11 december 2009.

13

Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelningsförordningen, ESR).

EU:s utsläppshandelssystem har skärpts

I början av 2018 fastställdes ett antal skärpningar av EU:s utsläppshandelssystem.14 Ändringarna ska bli verkningsfulla under systemets fjärde handelsperiod 2021–2030.

Ändringarna skärper utsläppshandelssystemet på flera sätt. Sammantaget bedöms förändringarna kunna leda till högre priser i systemet. Utsläppsrättspriserna har också stigit 2018 och trenden har fortsatt 2019.

Bland de mest betydelsefulla förändringarna märks att den s.k. linjära faktorn skärps så att taket i utsläppshandelssystemet sänks med 2,2 procent per år från 2021. Med början 2019 kommer 24 procent av det beräknade sammanlagda överskottet i systemet föras till en s.k. marknadsstabilitetsreserv (MSR), och från 2023 kommer delar av överskottet i MSR annulleras upp till den mängd utsläppsrätter som auktionerades ut året innan.

Medlemsländerna får också frivilligt annullera utsläppsrätter för att kompensera effekten av nationella åtgärder som reducerar elproduktionskapaciteten i landet. Annulleringen 2023 bedöms bli relativt omfattande och ytterligare annulleringar kan komma att ske om överskottet i utsläppshandelssystemet åter börjar växa över vissa förutbestämda nivåer.

Bland förändringarna märks också att det inrättats nya fonder för investeringar i utveckling och demonstration av ny teknik med särskilt låga utsläpp i industri- och energianläggningar i systemet.

Dessa fonder finansieras med intäkter från försäljningen av utsläppsrätter. Medlen i fonderna ökar i omfattning om priserna går upp i utsläppshandelssystemet.

Ansvarsfördelningsförordningen ersätter ansvarsfördelningsbeslutet

Ansvarsfördelningsförordningen (ESR) bygger vidare på det regelverk som infördes i det tidigare ansvarsfördelningsbeslutet till 2020. Förordningen innehåller en fördelning av bindande årliga utsläppsminskningar per medlemsland 2021–2030. Utsläppsutrymmet start-

14

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814.

året 2021 bestäms av medlemsländernas genomsnittliga utsläppsnivåer 2016–2018, och alltså inte av det utsläppsutrymme de hade 2020 enligt ansvarsfördelningsbeslutet. Endast en begränsad del av det överskott som uppstått i ESD-sektorn fram till och med 2020 får föras över till nästa period.

Perioden 2021–2030 behålls de flexibiliteter som fanns den tidigare perioden, med undantag av användning av reduktionsenheter från projekt utanför EU.

Två nya flexibiliteter – enheter från utsläppshandelssystemet och från LULUCF-sektorn – har dessutom tillkommit. Hur mycket som respektive medlemsland får använda av respektive flexibilitet begränsas i ansvarsfördelningsförordningen. Överskott från ESR-sektorn kan även användas för måluppfyllelse enligt LULUCF-förordningen15.

En bärande princip vid utformningen av regelverket är att de flexibiliteter som ska kunna genereras från LULUCF-sektorn och användas inom ESR-sektorn behöver komma från additionella åtgärder, dvs. åtgärder som genomförs utöver en utveckling vid business

as usual. Samma villkor ställs även upp när det gäller de utsläppsrätter

som föreslås kunna föras över från utsläppshandelssystemet till ESR-sektorn.

LULUCF-förordningen är en ny komponent

Enligt LULUCF-förordningen innebär målet till 2030 att länderna inte tillåts bokföra sammanlagda upptagsminskningar eller utsläppsökningar jämfört med de referensnivåer som ska bestämmas enligt förordningen, se kapitel 7.

Regelverket för LULUCF-sektorn syftar till att ge incitament till åtgärder som bevarar och förstärker upptaget av kol i skog och mark. LULUCF-förordningen innebär att växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk inkluderas som en separat del av EU:s klimatramverk till 2030, men med vissa kopplingar till ESR-sektorn.

Förordningen innebär att varje medlemsstat förbinder sig att säkra att utsläppen och upptagen av växthusgaser i landets LULUCF-sektor ska utvecklas så att dessa inte sammanlagt ger upphov till bok-

15

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 (LULUCF-förordningen).

förda upptagsminskningar eller utsläppsökningar, dvs. inga samman-

lagda skulder får uppstå, en s.k. no-debits rule.

Förordningen innehåller detaljerade regler för hur förändrade utsläpp och upptag ska bokföras. Dessa regler skiljer sig åt framför allt mellan brukad skogsmark, beskogad mark, avskogad mark och övriga marktyper.

För att klara åtagandet om att inga sammanlagda skulder ska bokföras får medlemsländerna nyttja vissa flexibiliteter. I de fall en medlemsstat redovisar ett ökat bokfört nettoupptag leder det till ett överskott av utsläppsenheter. Dessa enheter får överföras till kommande år eller andra medlemsstater eller, i begränsad omfattning, användas för att nå målet för de utsläpp som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen. Tills vidare omfattas inte bokförda krediter från brukad skogsmark av denna generella flexibilitet.

I de fall det uppstår ett underskott av utsläppsenheter i LULUCFsektorn kan medlemsstaten köpa utsläppsenheter från andra medlemsstater eller överföra utsläppsenheter från den tilldelning som gjorts enligt ansvarsfördelningsförordningen. Under den andra perioden (2026–2030) kan utsläppsenheter som sparats från den första perioden (2021–2025) nyttjas.

Om underskott uppstår för aktiviteten brukad skogsmark finns även en specifik flexibilitet för att balansera detta. (Se vidare i kapitel 7).

LULUCF-förordningen har alltså som ett syfte att ge incitament till ytterligare, additionella, åtgärder inom LULUCF-sektorn, åtgärder som förstärker upptaget av kol i skog och mark utöver vad som annars hade skett i sektorn. Ett motiv till att koppla LULUCFåtgärderna till ESR-sektorn är att åtgärdsmöjligheterna i jordbrukssektorn i ansvarsfördelningsförordningen är begränsade och att additionella åtgärder i LULUCF-sektorn skulle kunna höja kostnadseffektiviteten i hur klimatmålet för ansvarsfördelningsförordningen kan nås.

Kommissionen framhåller även i underlaget till förslaget till LULUCF-förordningen att de internationellt överenskomna riktlinjerna från FN:s klimatpanel IPCC innebär att utsläpp från förbränning av biomassa kan räknas som nollutsläpp från energisektorn under förutsättning att dessa bokförs i LULUCF-sektorn. På så sätt undviks både att utsläpp räknas flera gånger eller inte räknas alls.

4.2.4. Kommissionens underlag till en långsiktig klimatstrategi för EU

I slutet av november 2018 publicerade Europeiska kommissionen ett meddelande med en vision som innehöll några av de centrala byggstenarna för en ny långsiktig klimatstrategi för EU.16 Visionen tar sikte på att EU ska uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser till 2050, men underlaget innehåller även andra utvecklingsalternativ som inte når fullt lika långt.

Meddelandet åtföljs av en relativt omfattande analys, i vilken bl.a. sammanlagt åtta olika målscenarier och ett referensscenario finns beskrivna, se kapitel 5.

Kommissionen konstaterar att de analyser den nu gjort visar att det är möjligt att nå nettonollutsläpp 2050 och att det går att nå målet på ett sätt som samtidigt kan både ta om hand negativa sociala fördelningseffekter och utformas på ett kostnadseffektivt sätt. Kommissionen medger att omställningen innehåller många utmaningar men också stora möjligheter som kan stärka EU:s ekonomiska utveckling.

Kommissionen lyfter fram behovet av att prioritera ytterligare insatser inom sju strategiska tekniska åtgärdsområden. Bland dessa märks

  • stöd till en fortsatt bioekonomiutveckling samtidigt som ytterligare åtgärder behövs för att åstadkomma förstärkta kolsänkor på sätt som gynnar den biologiska mångfalden och marken, samt
  • stöd till utveckling och demonstration av CCS-teknik, framför allt kopplat till industrianläggningar men också till anläggningar som använder biomassa.

För att CCS ska kunna etableras behöver dock insatserna inom EU koordineras och skalas upp.

Förankringsarbetet fortsätter

Underlaget till en långsiktig strategi är tänkt att utgöra ett stöd för den förankringsprocess som behövs för EU:s kommande långsiktiga lågutsläppsstrategi. Förankringen har fortsatt under2019, för att EU 2020 ska kunna lämna in EU:s långsiktiga lågutsläppsstrategi till

16

KOM (2018) 773 slutlig.

klimatkonventionen enligt Parisavtalet. Vid rådsmötet i december 2019 ställde sig EU:s statschefer bakom målet att uppnå ett klimatneutralt EU senast 2050. Polen kunde i detta skede inte åta sig att genomföra målet och det Europeiska rådet kommer därför återkomma till frågan i juni 2020.17 Kommissionen presenterade under samma vecka ett meddelande om Den europeiska gröna given

18

där

bl.a. kommissionens plan för det fortsatta arbetet mot en skärpt europeisk klimatpolitik stakas ut för de närmsta två åren.

Kommissionens analys bör också kunna utgöra ett underlag för fortsatta diskussioner om att skärpa EU:s nuvarande NDC till 2030.

Kommissionens nya underlag innebär att det tidigare arbetet med färdplaner till 2050 och underlaget till 2030-ramverket nu uppdateras, bl.a. på basis av ny kunskap från klimatforskningen och den syntes som IPCC tog fram hösten 2018 men också genom att en bredare palett av nya och utvecklade tekniker och möjliga och pågående samhällsförändringar förs in i analysen, se kapitel 5.

17

Europeiska rådets slutsatser 12–13 december 2019.

18

KOM (2019) 640 slutlig. Den europeiska gröna given.

5. Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU

5.1. Temperaturmål, utsläppsbudgetar och negativa utsläpp

FN:s klimatpanel (IPCC) består av klimatforskare från hela världen inom en rad olika forskningsdiscipliner. Forskarna nomineras att delta i den återkommande utvärderingsprocess som IPCC bedriver.

IPCC har som huvuduppgift att bistå FN och de internationella klimatförhandlingarna med återkommande utvärderingar av det vetenskapliga kunskapsläget om klimatförändringarna, dess effekter och framtida risker samt möjligheter till åtgärder för anpassning och för att minska utsläppen och öka upptaget av växthusgaser.

Under 2014 redovisade IPCC en femte utvärderingsrapport (AR5) med denna breda inriktning. I AR5 handlade analysen av möjliga globala lågutsläppsutvecklingar främst om hur en global medeltemperaturökning på 2 grader Celsius eller mer, jämfört med förindustriell nivå, skulle kunna undvikas.

Bland annat redovisades resultat från en rad modellerade scenarier av utsläppsminskningsbanor (mitigation pathways) där utsläppen och upptaget av växthusgaser världen över utvecklades på ett sätt som innebar att den globala temperaturökningen med viss sannolikhet kunde begränsas till högst 2 grader. Dessa banor benämns i fortsättningen 2-gradersscenarier.

I rapporten fanns däremot bara ett fåtal resultat omnämnda från analyser av utsläppsscenarier som nådde under 2 graders uppvärmning. I det följande benämns sådana banor 1,5 gradersscenarier.

Tekniker för negativa utsläpp i form av avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS) och förstärkta

kolsänkor hade en framträdande roll i AR5-scenarierna. Den stora omfattningen av framför allt bio-CCS i scenarierna möttes dock av kritik i forskningslitteraturen i samband med och efter att AR5rapporterna publicerades.1

Inriktningen mot 2-gradersscenarier i AR5 var en spegling av att målet om att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader under lång tid varit rådande i den internationella klimatpolitiken.

I processen fram mot Parisavtalet lyftes även behovet av att fortsätta ansträngningarna för att begränsa temperaturökningen till högst 1,5 grader in på ett tydligare sätt än tidigare. Även sättet som målet om 2 grader uttrycks på i Parisavtalet (”långt under 2 grader”) är ambitiösare jämfört med tidigare formuleringar (”inte överskrida 2 grader”).

Det vetenskapliga underlaget om hur utsläppsminskningar i linje med ett 1,5-gradersmål, skulle kunna uppnås var samtidigt inte så omfattande. När beslutet togs 2015 bjöds därför IPCC in för att ta fram en specialrapport i ämnet. Rapporten publicerades i oktober 2018.2

5.2. IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global temperaturökning

Enligt IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global temperaturökning (Global warming of 1,5 C) kan 1,5 graders ökning, jämfört med perioden 1850–19003, uppkomma mellan 2030 och 2052, om temperaturökningen fortsätter i samma takt som hittills. Temperaturökningen fram till 2018, bedöms i genomsnitt uppgå till 1,0 grader jämfört med förindustriell nivå.

Rapporten innehåller även en syntes av forskningen som visar hur mycket lägre de klimatrelaterade riskerna blir i en värld där temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader respektive om den fortsätter upp till 2 grader.

1

Kritiken handlade om att utvecklingen i scenarierna förutsatte en omfattande och snabb

ökning av bio-CCS-tekniker under den senare hälften av århundradet, trots att tekniken inte prövats i någon större skala tidigare och trots de konflikter som finns mellan en omfattande biomassaanvändning för energisektorn, biologisk mångfald och behov av mark för livsmedelsproduktion och andra ändamål. Geden (2015), Anderson and Peters (2016).

2

IPCC (2018).

3

Denna tidsperiod motsvarar den förindustriella nivån enligt IPCC:s 1,5-gradersrapport.

Den övergripande slutsatsen från rapporten är att en ökning av den globala medeltemperaturen till 2 grader i stället för 1,5 grader påtagligt ökar de klimatrelaterade riskerna både för naturliga och av människan skapade system världen över. Riskerna för att unika och hotade ekosystem påverkas allvarligt ökar, liksom riskerna för extrema väderhändelser. Det uppstår även större skillnader i hur klimateffekterna fördelas världen över samtidigt som riskerna för stora tröskeleffekter4 förstärks.

En stor del av 1,5-gradersrapporten består av en summering och slutsatser från resultat från en rad modellerade scenarioanalyser som genomförts under senare år, efter AR5.

Scenarierna är huvudsakligen framtagna med s.k. integrated assessment models (IAM:s).5 Dessa modeller ska på ett huvudsakligen kostnadsoptimerande sätt, givet gjorda antaganden och begränsningar i och utanför modellen, sänka utsläppen av växthusgaser och förstärka upptaget av koldioxid på sätt som begränsar temperaturökningen till högst 1,5 grader.

I rapporten jämförs scenarioresultaten från olika IAM-modellpaket med varandra och med motsvarande scenarier som i stället tar sikte på att begränsa temperaturökningen till högst 2 grader.

5.2.1. Globala utsläppsbanor som begränsar temperaturökning till 1,5 grader jämfört med den förindustriella nivån

Det är de sammanlagda kumulativa utsläppen av koldioxid, tillsammans med strålningsdrivningen av andra växthusgaser och klimatpåverkande ämnen, som bestämmer nivån på den globala medeltemperaturökningen och hur den kan begränsas.6

4 Abrupta, ibland irreversibla systemförändringar som kan förstärka klimateffekterna ytterligare. 5

De analysmodeller som används består i regel av sammanlänkande modellmoduler över energi-

systemet, markanvändningen och det ekonomiska systemet i världen, uppdelade på olika regioner. Ibland saknas något delsystem och då representeras det delsystemet i regel på ett enklare vis. I modellpaketet finns också en klimatmodell som bl.a. beräknar temperatureffekter av de modellerade utsläppsutvecklingarna. De flesta modellerna är kostnadsoptimerande, dvs. modellresultatet är den systemlösning som innebär att det i modellen uppsatta målet (t.ex. årliga utsläppsmål, koncentrationsmål eller mål för strålningsdrivning) nås till lägsta kostnad.

6

Hur stor den återstående koldioxidbudgeten är för att begränsa den globala temperatur-

ökningen till högst 1,5 respektive 2 grader med viss sannolikhet är en mycket osäker bedömning. I 1,5-gradersrapporten anges budgeterna i olika intervall. Budgetens storlek beror bl.a. på vilka antaganden som görs om hur snabbt utsläppen av övriga växthusgaser minskar. Ytterligare en faktor som påverkar är den ökning av utsläppen av metan som uppstår till följd av upptining av områden med permafrost och från våtmarker.

För att stabilisera temperaturökningen på en viss nivå behöver utsläppen av koldioxid nå nettonollnivåer, och för att temperaturökningen ska kunna sänkas behöver utsläppen bli nettonegativa.

Fram till och med 2017 beräknas de globala koldioxidutsläppen sammanlagt ha uppgått till 2 200 miljarder ton jämfört med förindustriell nivå.7 I nuläget ligger de globala koldioxidutsläppen på omkring 42 miljarder ton per år.

Den återstående totala utsläppsbudgeten för att begränsa uppvärmningen till högst 1,5 grader uppgår till 400–600 miljarder ton koldioxidekvivalenter i de scenarier som redovisas i IPCC-rapporten. Budgeten överskrids inledningsvis i nästan samtliga scenariomodelleringar men kompenseras därefter med nettonegativa utsläpp.

Ett sammanlagt utsläpp på 400 miljarder ton koldioxidekvivalenter motsvarar ungefär en återstående utsläppsbudget som med en sannolikhet på minst 66 procent kan begränsa den globala temperaturökningen till högst 1,5 grader.

Ett sammanlagt utsläpp om 600 miljarder ton koldioxidekvivalenter motsvarar i stället en återstående utsläppsbudget som kan begränsa temperaturökningen till högst 1,5 grader med omkring 50 procents sannolikhet.8

Nästan alla scenarier visar att de globala utsläppen av koldioxid behöver kulminera mycket snart för att sedan kraftigt vända nedåt, se figur 5.1.

7 Beräkningarna i IPCC-rapporten har perioden 1850–1900 som basperiod. 8

Se UNEP (2018) Box 3,2 s. 18, Technical comparison with the IPCC Special Report on Global

warming of 1,5 C.

Källa: IPCC (2018): Global Warming of 1.5 °C, del av figur SPM3.

Utsläppen når därefter nettonollnivåer av koldioxid i mitten av århundradet (2045–2055) världen över.9 Nettonollnivåer är den situation som uppstår när de av människan orsakade, dvs. antropogena, utsläppen av koldioxid motsvarar det antropogena upptaget av koldioxid, se avsnitt 5.2.2 nedan.10 Utsläppen av övriga växthusgaser begränsas samtidigt till mycket låga nivåer.

I nästan alla de modellerade 1,5-gradersscenarierna kommer även temperaturökningen behöva överskrida 1,5 grader under en period för att sedan sjunka tillbaka mot slutet av århundradet.

9

I scenarierna med inget eller ett begränsat överskridande av 1,5 graders temperaturökning.

10

I IAM-modeller ingår inte hela upptaget i det som länderna bokför inom LULUCF-sektorn. Om hela det bokförda upptaget i LULUCF-sektorn skulle räknas med behöver nettonollnivåer uppkomma tidigare, se avsnitt 5.2.2.

50

40

30

20

10

0

-10

-20

Mi lja rd er t on k ol di ox id p er å r

2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100

Fyra typscenarier P1-P4 (se faktaruta)

Faktaruta

1,5-gradersbanor i 1,5-gradersrapporten

I rapporten modelleras ett stort antal utsläppsbanor som med olika grad av sannolikhet begränsar medeltemperaturökningen till under 2 grader respektive 1,5 grader. I rapporten lyfts fyra typscenarier för att nå 1,5-gradersmålet för att lite närmare beskriva vilken typ av samhällsomställning som de olika scenarierna motsvarar.

Typscenario 1 utgår från antaganden om att sociala, affärs-

mässiga och tekniska innovationer ger en låg energianvändning globalt. En snabb omställning av energisektorn möjliggörs av den låga efterfrågan på energi. Negativa utsläpp behövs i mindre omfattning och åstadkoms genom förstärkt nettoupptag i skog och mark – inte genom bio-CCS.

Typscenario 2 utgår från antaganden om ett brett fokus på

hållbarhet, där världen ställer om till hållbara och hälsosamma konsumtionsmönster. Innovationer görs inom klimatsmart teknik och markanvändningen är väl hanterad. Negativa utsläpp åstadkoms genom nettoupptag i skog och mark samt i begränsad mängd genom bio-CCS.

Typscenario 3 är ett medelvägsscenario som utgår från anta-

ganden om att teknikutveckling följer historiska trender. Lösningar genomförs främst på produktionssidan snarare än genom förändrad konsumtion. Scenariot innebär ett något större behov av negativa utsläpp genom bio-CCS.

Typscenario 4 motsvarar ett resurs- och energiintensivt scenario

där antaganden utgår från att växthusgasintensiva livsstilar främjats genom ekonomisk tillväxt och globalisering. Inom scenariot antas en hög efterfrågan på transporter och animalieprodukter samt behov av stora negativa utsläpp genom bio-CCS.

Negativa utsläppstekniker i scenarierna

Alla 1,5-gradersscenarier i IPCC-rapporten ställer krav på negativa utsläppstekniker, i olika former och olika omfattning, för att kompensera för att koldioxidbudgeten behöver överskridas inledningsvis och för vissa kvarvarande koldioxidutsläpp. De negativa utsläppen behöver bli så omfattande att de globala utsläppen blir nettonegativa

under andra hälften av århundradet – i något scenario även tidigare än så.

Koldioxidbudgeten för att klara högst 1,5 graders temperaturökning är så begränsad att även utsläppsbanor med ingen eller begränsad temperaturökning över 1,5 grader – dvs. banor med mycket snabba utsläppsminskningar i närtid, mellan 40 och 60 procent till 2030 jämfört med 2010 – behöver nå nettonegativa utsläpp.

De negativa utsläppen summerar till mellan 100 till 1 000 miljarder ton koldioxid under detta århundrade i scenarier av denna typ.

De negativa utsläppen i form av bio-CCS är störst mot slutet av århundradet men behöver successivt byggas upp för att hinna genomföras i den skala som modellerats. Det ökade upptaget på grund av beskogning och återbeskogning är däremot som högst i mitten av århundradet i scenarierna. Se tabell 5.1 nedan.

Källa: IPCC AR1,5 SPM C3.2 s.19, plus egen bearbetning. Ökat upptag/negativa utsläpp (brutto) per capita vid en befolkning på nio miljarder människor globalt 2050.

Sammanställningen i tabellen visar att några av scenarierna förutsätter ett mer omfattande genomförande av bio-CCS och förstärkta kolsänkor än storleken på den globalt hållbara och realiserbara potential på 5 miljarder ton respektive 3,6 miljarder ton som enligt ny litteratur11 uppskattas finnas för den här typen av tekniker vid seklets mitt.

I modellerna är de möjliga negativa utsläppsteknikerna begränsade till i huvudsak bio-CCS och till åtgärder som ökar koldioxidupptaget i skog och mark genom framför allt ökad beskogning och återbeskogning.

Modellerna har alltså inte med, eller bara i begränsad utsträckning med, andra tillgängliga åtgärder för ökad kolinlagring, t.ex. i brukad

11

Fuss m.fl. (2018) refereras i IPCC:s 1,5 graders-rapport, inklusive i Summar For Policymakers.

skogsmark eller på jordbruksmark. Andra tekniker för negativa utsläpp som är under utveckling, t.ex. direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären och lagring (DACCS), saknas också i de flesta scenarier. När ett större utbud av möjliga tekniker introduceras i modellerna kan de även påverka resultaten och då troligen minska den dominerande rollen för bio-CCS.

Användningen av bio-CCS förutsätts introduceras som en integrerad energisystemlösning, där biomassan används i en energianläggning för el- eller vätgasproduktion eller i en anläggning där det produceras biodrivmedel. Den biomassa som används i anläggningar med bio-CCS i modellerna härrör främst från energiskogsodlingar eller utgörs av skogsrester och jordbruksavfall.

Även i modelleringar där användningen av bio-CCS begränsas ökar användningen av biomassa, och de konflikter som finns mellan olika markintressen vid en ökad användning av biomassa som råvara eller för energiändamål behöver därför bemästras även i dessa scenarier.12

Om det går att åstadkomma kraftiga utsläppsreduktioner i närtid minskar behovet av omfattande och osäkra negativa utsläpp på längre sikt, men behovet försvinner inte helt. Flest synergier med FN:s hållbarhetsmål (sustainable development goals, SDG:s) uppkommer vid scenarieutvecklingar där utsläppen minskar snabbt i närtid och där energianvändningen och resursanvändningen hålls ner genom olika åtgärder även på efterfrågesidan, t.ex. till följd av beteendeförändringar.

Behovet av omfattande negativa utsläpp i framtiden skulle också kunna minska genom att både kraftiga utsläppsminskningar och olika typer av åtgärder som medför ett ökat antropogent upptag av koldioxid ur atmosfären i närtid vidtas. Genom att upptaget av koldioxid på så sätt fördelas över tid och typ kan genomförandet ske i mindre skala i genomsnitt per år, och därmed reduceras risken för negativa sidoeffekter.13

Även i en stor del av de globala 2-gradersscenarier som redovisas i 1,5-gradersrapporten behöver utsläppen snabbt kulminera och minska till 2030 – med 20 procent jämfört med 2010 – för att nettonollutsläpp av koldioxid ska kunna nås omkring 2070 (2065–2080). Även i 2-gradersscenarierna förekommer nettonegativa utsläpp mot slutet

12 IPCC (2018) kapitel 2 Box 2.1 s. 43. 13

Obersteiner m.fl. (2018). Denna slutsats är inte framlyft i IPCC-rapporten.

av århundradet, och tekniker för negativa utsläpp ökar successivt i omfattning även i dessa scenarier.

5.2.2. Nettonollutsläpp enligt modelleringarna i IPCC:s specialrapport

Som beskrivs ovan visar modelleringarna i 1,5-gradersrapporten att världen behöver nå nettonollutsläpp vid mitten av århundradet och nettonegativa utsläpp av koldioxid därefter.

Vad menar då forskarna bakom IPCC-rapporten med de begrepp de använder? Begreppsförklaringen i 1,5-gradersrapporten ger följande vägledning:

  • Nettonollutsläpp är den situation som uppstår när de av människan orsakade antropogena utsläppen av växthusgaser (eller koldioxid) motsvarar det antropogena upptaget av växthusgaser (eller koldioxid).
  • Nettonegativa utsläpp nås när en större mängd växthusgaser (eller koldioxid) än de återstående antropogena utsläppen tas bort från atmosfären på grund av mänsklig aktivitet.
  • Negativa utsläpp uppstår genom planerad mänsklig aktivitet, t.ex. i tillägg till det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kolcykeln.

I de IAM-modeller som används för scenariomodelleringarna är upptaget och avgången av koldioxid från markanvändning huvudsakligen begränsat till direkt mänsklig aktivitet genom förändrad markanvändning (avskogning, beskogning och återbeskogning). Koldioxidbalansen kopplad till markanvändning omfattar däremot inte14 den förändring av upptaget som kan uppkomma till följd av:

1. direkt mänsklig påverkan genom skogsbruksåtgärder,

2. indirekt mänsklig påverkan i växande skog (exempelvis genom

CO

2

och NOx- gödning) eller

3. det upptag som kan finnas i naturskogar.

14

Förekommer bara i ett fåtal modeller.

När länder redovisar upptag och avgång inom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn), kommer därför sammantaget ett större upptag att redovisas kopplat till mänsklig aktivitet, jämfört med det upptag som finns i forskarnas modeller,15 eftersom LULUCF-rapporteringen omfattar en större del av markanvändningen och skogsbruket jämfört med IPCCmodellerna.

Det betyder i sin tur att nettonollutsläpp kan uppstå redan vid högre utsläppsnivåer om hela det redovisade upptaget i LULUCFsektorn inkluderas i en nettonollbalans.16

För att kompensera för detta extra upptag genom LULUCFredovisningen behöver resultaten från IPCC:s modelleringar kalibreras om och tidpunkten för nettonollutsläpp behöver uppkomma tidigare.

Ett exempel på detta ges i Europeiska kommissionens underlag till en långsiktig lågutsläppsstrategi till 2050 för EU, där tidpunkten för nettonollutsläpp av växthusgaser (i stället för koldioxid) satts till 2050 för att kompensera för att nettonollbalansen görs mot hela det rapporterade upptaget i LULUCF-sektorn – inte mot den snävare avgränsning som används i IAM-modellerna. Kalibreringen förutsätter dessutom att utsläppen därefter fortsätter minska till nettonegativa nivåer för att vara i linje med IAM-modellernas resultat, dvs. nettonegativa utsläpp behöver också uppnås tidigare om hela det rapporterade upptaget i LULUCF-sektorn räknas med. Så sker dock inte i kommissionens scenarier från 2018, se nedan.17

5.2.3. Ländernas sammanlagda åtaganden är inte tillräckliga

De samlade utfästelser om utsläppsminskningar som länderna gjort under Parisavtalet genom sina nationella klimatplaner (nationally

determined contributions, NDC:s) till 2030 ligger inte i linje med de

utsläppsbanor som begränsar temperaturökningen till 1,5 eller 2 grader vid samma tid. Utifrån nuvarande ovillkorade och villkorade klimatplaner bedöms de globala utsläppen inte kulminera före 2030 och ligga mellan 12 och 15 miljarder ton koldioxidekvivalenter för högt i förhållande till de 2-gradersscenarier som redovisas av FN:s klimat-

15 Där motsvarande upptag i stället ingår i det naturliga upptaget i terrestra system. 16

Grassi m.fl. (2018).

17

PBL (2018).

program (UNEP) och i IPCC-rapporten. För att nå ett medianvärde av 2-gradersbanorna behöver utsläppen minska med cirka 20 procent jämfört med den globala utsläppsnivån 2017, i stället för att fortsätta öka svagt som utsläppen antas göra när länderna uppfyller sina nuvarande bidrag till utsläppsminskningarna.

Motsvarande gap till 1.5-gradersscenarierna uppgår till 29–32 miljarder ton koldioxidekvivalenter 2030. För att sluta gapet behöver de globala utsläppen i stället minska med omkring 50 procent jämfört med dagens utsläppsnivåer.

Källa: UNEP (2019).

1,8 °C intervall

1,5 °C intervall

2 °C intervall

Referensscenario utan klimatstyrmedel Scenario utifrån idag fattade styrmedelsbeslut Scenario utifrån ovillkorade NDC:er Scenario utifrån villkorade NDC:er

V il lk o ra d e N DC :e r

O vi ll ko ra d e N D C: er

V ill ko ra d e N D C :er (n at io n el la k limat p la ne r)

O vi llk o ra d e N D C: er (n a ti o n el la k lima tp la n er )

M iljar de r to n kol di ox ide kv iv al ente r

5.3. Behovet av negativa utsläpp i Europeiska kommissionens nya långsiktiga lågutsläppsscenarier

I kapitel 4 beskrivs bakgrunden till kommissionens nya långsiktiga lågutsläppsscenarier mot 2050 och därefter. Kommissionens analys tar sikte på att EU ska uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser till 2050, men underlaget innehåller även andra utvecklingsalternativ som inte når fullt lika långt. Kommissionens meddelande åtföljs av en omfattande analys, i vilken bl.a. sammanlagt åtta olika målscenarier och ett referensscenario finns beskrivna.18

Redan i referensscenariot, med beslutade och planerade styrmedel, minskar utsläppen med 45 procent till 2030 respektive 60 procent till 2050 exklusive LULUCF, jämfört med 1990. Det är något mer än EU:s nuvarande mål till 2030 men inte i linje med minskningstakten, eller utvecklingen av de genomsnittliga per capita-utsläppen i globala 1,5-gradersbanor, se ovan.

I fem av målscenarierna minskar utsläppen med 80 procent (85 procent inklusive LULUCF). I dessa scenarier betonas några alternativa teknik- och åtgärdsinriktningar olika mycket (elektrifiering, vätgas, power-to-X19, energieffektivisering och cirkulär ekonomi).

När de fem inriktningarna kombineras nås en utsläppsminskning på 85 procent (90 procent inklusive LULUCF). I två ytterligare scenarier nås sedan nettonollutsläpp, antingen genom ytterligare resurseffektivisering (cirkulär ekonomi) tillsammans med förstärkta kolsänkor jämfört med kombinationsscenariot (scenario 8, 1,5 LIFE), eller genom att negativa utsläppstekniker kompletterar utvecklingen i kombinationsscenariot (scenario 7, 1,5 TECH), se figur nedan.

18

KOM (2018) 773 slutlig.

19

Termen power-to-x används för omvandlingstekniker som på olika sätt hanterar och drar nytta av ett elsystem med en hög andel variabel förnybar eltillförsel som tidvis kan generera stora mängder el som överskrider den momentana efterfrågan. Elöverskottet kan exempelvis användas för att tillverka vätgas, andra drivmedel, plaster m.m. för användning i andra sektorer. Överskottet kan också lagras på olika sätt för att senare generera el vid tillfällen då efterfrågan överskrider tillförseln i elnätet.

Källa: Egen bearbetning från KOM (2018)773.

De scenarier som kommissionen bedömer vara i linje med globala 1,5-gradersscenarier innebär utsläppsminskningar, inklusive LULUCF, med drygt 90 procent (91–96 procent) till 2050. Kommissionen konstaterar samtidigt att en utsläppsminskning på 100 procent (inklusive LULUCF och negativa utsläpp) till 2050 är att föredra för att reducera behovet av ytterligare negativa utsläpp under återstoden av århundradet.

Kommissionen redovisar alltså genomgående även utsläppsutvecklingen inklusive hela upptaget i LULUCF – inte enbart exklusive LULUCF, vilket tidigare varit brukligt. Redovisningssättet för med sig att EU:s utsläpp minskar något mer i procent räknat, eftersom EU:s samlade koldioxidsänka bedöms öka till 2050 jämfört med basåret 1990 enligt kommissionens scenarier. Nettonollutsläpp nås genom att utsläppen 2050 balanseras av summan av negativa utsläpp och EU:s hela kolsänka 2050.

I de scenarier som enligt kommissionens underlag bedöms vara i linje med Parisavtalets 2-gradersmål minskar utsläppen i EU med 80 procent, exklusive LULUCF.

85 %

utsläppsminskning exkl. LULUCF, 90 % inkl.

Netto-nollutsläpp av växthusgaser inkl.

LULUCF-brutto

Scenario 2

Vätgas Scenario 1 Elektrifiering

Scenario 3

Power-to-X

Scenario 5

Cirkulär

ekonomi

Scenario 4

Eneff

Scenario 7 Teknik inklusive bio-CCS

(1,5 TECH)

Scenario 8 Beteende och cirkulär ekonomi

(1,5 LIFE)

Scenario 6

kombination av 1–5

80 %

utsläppsminskning exkl. LULUCF, 85% inkl.

Dessa scenarier måste dock snarare betraktas som konsistenta med en global utveckling som sannolikt20 begränsar den globala temperaturökningen till högst 2 grader, eftersom ambitionsnivån i de nya 2-gradersscenarierna från kommissionen inte är högre än de som utvecklades i de tidigare färdplansscenarierna från 2011 gentemot det tidigare 2-gradersmålet.

Genom resonemanget ovan förefaller kommissionen göra tolkningen att den nya formuleringen av 2-gradersmålet i Parisavtalet, dvs. att uppvärmningen ska hållas långt under 2 grader, inte är mer ambitiös än den formulering som tidigare gällde i Cancunöverenskommelsen (högst 2 grader).21

Utvecklingen av negativa utsläpp i kommissionens scenarier

I kommissionens scenarier fördubblas efterfrågan på biomassa till 2050 jämfört med dagens nivåer. Resurserna kommer i första hand från en ökad användning av avfall av biogent ursprung. Dessutom ökar användningen av avverkningsrester (grot) och jordbruksavfall medan helträdsavverkning för energiändamål ligger kvar på dagens nivåer.

Det sker också en ökning av energiskogsodling för att tillgodose det ökande behovet av biomassa. Biomassaökningen antas tillgodoses med resurser inom EU, inte genom import.

Störst påverkan på markanvändningen har scenarierna med ökad energiskogsodling. Odlingarna antas framför allt nyttja tillgängliga arealer i form av icke-produktiva gräsmarker.

I scenarierna ökar däremot inte användningen av långlivade träprodukter i någon större omfattning jämfört med utvecklingen i övriga scenarier, inklusive referensscenariot, med dagens beslutade styrmedel.

Utvecklingen av efterfrågan på bioråvara i scenarierna påverkar inte upptaget och avgången av koldioxid i LULUCF-sektorn negativt jämfört med den antagna utvecklingen i referensscenariot. Genom åtgärder för ökat kolupptag i jordbruksmark och förstärkta sänkåtgärder i växande skog ökar upptaget i LULUCF-sektorn till 2050 i kommissionens nettonollscenarier (1,5 TECH och 1,5 LIFE-

20 Med minst 66 procents sannolikhet. 21

Wachsmuth, Schaeffer och Hare (2018).

se figur 5.3). Störst potential har åtgärder inom skogsbruket enligt kommissionen redovisning.

Sänkan ökar från drygt 230 miljoner ton till sammanlagt drygt 300 respektive knappt 500 miljoner tonkoldioxid per år i de två scenarierna 1,5 TECH respektive 1,5 LIFE. Åtgärderna som förstärker kolsänkan simuleras genom att ett koldioxidpris antas införas även i LULUCF-sektorn. Vilka incitament som behövs i verkligheten, och hur de lämpligen utformas, diskuteras däremot inte i rapporten.

I det nettonollscenario som förutsätter större beteendeförändringar och en cirkulär ekonomi (1,5 LIFE) kan skogsmarkens omfattning öka, vilket medför en ökad sänka, och efterfrågan på biomassa för energiändamål minska på grund av en större resurseffektivitet i ekonomin.

I nettonollscenariot med en något högre energiefterfrågan (1,5 TECH) ökar däremot bioenergiefterfrågan och kolsänkan blir då något lägre. I detta scenario nås nettonoll i stället genom att andra åtgärder (främst bio-CCS) för negativa utsläpp kompletterar de åtgärder som förstärker upptaget i LULUCF-sektorn. Bio-CCS byggs i detta scenario ut i viss omfattning tillsammans med DACCS.

Bio-CCS förefaller i modelleringen vara knuten till att ytterligare energiskogsodlingar anläggs för att producera bioenergi – inte till att tekniken i första hand implementeras på befintliga anläggningar, där exempelvis restavfall av biogent ursprung redan används i förbränningen.

I 1,5 TECH-scenariot lagras 180 miljoner ton biogen koldioxid per år 2050 genom bio-CCS. CCS på anläggningar med fossila utsläpp, främst inom industrin, byggs också ut i scenariot, men i en relativt liten omfattning. Det handlar sammanlagt om att cirka 120 miljoner ton per år fångas in och lagras 2050.

I övriga scenarier är omfattningen av bio-CCS relativt liten, cirka 5–6 miljoner ton per år 2050, medan CCS-användningen på fossila koldioxidutsläpp uppgår till mellan 60 och 70 miljoner ton per år.

Avskiljning och användning av koldioxid (CCU), främst i form av framställning av elektrobränslen, ökar också i omfattning, främst i 1,5 TECH-scenariot (och power-to-X-scenariot). Omfattningen av direktinfångad koldioxid från atmosfären är i samma storleksordning som bio-CCS i 1,5 TECH-scenariot och 50 procent högre i power-to-X-scenariot. Eftersom merparten går till framställning av

elektrobränslen och inte till material med längre livslängd bidrar den ökade direktinfångningen inte till negativa utsläpp.

Källa: KOM (2018)773 final och egen bearbetning.

EU-området står för cirka nio procent av de globala utsläppen i nuläget. IPCC-scenerierna ovan förutsätter en ökning av negativa utsläpp samt ökat upptag i skog och mark på sammanlagt omkring 5–10 miljarder tonkoldioxid 2050, i lite olika proportioner fördelat mellan en ökad kolsänka och bio-CCS. I kommissionens 1,5 gradersscenarier hamnar de negativa utsläppen, inklusive den förstärkta kolsänkan, sammanlagt i stället på mellan 300 och 400 miljoner ton per år 2050, vilket motsvarar cirka 3,8 procent av ett globalt ökat negativt utsläpp. Andelen bio-CCS är lägre jämfört med i de globala scenarierna vilket inte uppvägs av DACCS, eftersom den koldioxid som fångas in på detta sätt huvudsakligen inte lagras under längre tid utan antas användas för framställning av syntetiska bränslen och därmed inte kan räknas bidra med negativa utsläpp i scenarierna.

Kommissionen lyfter fram behovet av att bygga en ändamålsenlig infrastruktur för CCS-teknik. Dessutom nämns behovet av att ut-

veckla ett konsistent ramverk för hur upptag av koldioxid ska bokföras på ett korrekt sätt.22

Kommissionens scenarier sträcker sig till 2070 men trots det ökar inte användningen av negativa tekniker efter 2050.

Det är också värt att notera att utsläppen inom utsläppshandelssystemet hamnar på negativa nivåer 2050 i 1,5 TECH-scenariot. Även i 1,5 LIFE-scenariot minskar utsläppen inom utsläppshandelssystemet i en snabbare takt till 2050, jämfört med motsvarande utveckling med den nu beslutade linjära reduktionsfaktorn för systemet.23

22 Se s. 194 i KOM (2018)773 slutlig. 23

Med nuvarande linjära reduktionsfaktor på 2,2 procent per år från 2021 hamnar utsläppen i utsläppshandelssystemet på nollnivåer 2057.

DEL II

Ökning av kolsänkan

6. Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn

Utredningens bedömning

Potential för ökad kolsänka och minskade utsläpp

  • Flera åtgärder inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) kan ge betydande bidrag för att öka upptaget respektive minska utsläppen av växthusgaser. En viktig förutsättning är att åtgärderna inte försvårar möjligheten att nå andra miljömål som berörs av åtgärderna.
  • Hur stor effekten av en specifik åtgärd blir, när i tiden effekten uppnås och hur varaktig effekten är varierar stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som åtgärderna ska påverka. Vissa åtgärder (t.ex. beskogning) behöver därför komma till stånd tidigt för att potentialen i sådana åtgärder ska hinna realiseras och ge en reell effekt på kolinlagringen och utsläppen av växthusgaser till 2045. Andra åtgärder (t.ex. återvätning av dikad torvmark) kan genomföras löpande, eftersom de ger en mer direkt effekt på utsläppen. Den varaktiga effekten för en viss åtgärd beror på den framtida utvecklingen av den nya markanvändningen. Det är därför bättre att satsa på åtgärder som bedöms ha förutsättningar att bli bestående, både inom jord- och skogsbruk.
  • Det finns ett behov av att säkra de kollager som redan finns och byggs upp i biomassa och mark, mot bakgrund av att de pågående klimatförändringarna medför ökande skaderisker av olika slag, t.ex. stormfällning, torka, insektsangrepp, rotröta och brand.
  • Åtgärder för ökad kolsänka och minskade utsläpp bör prioriteras så att även andra värden och mål tillgodoses, t.ex. biologisk mångfald och minskad näringsutlakning. Åtgärder som bidrar till flera värden och mål bedöms generellt vara mer långsiktiga än åtgärder som enbart bidrar till ökad kolsänka.

Åtgärder inom LULUCF-sektorn för ökad kolsänka och minskade utsläpp, vilka bedöms kunna ge effekter till 2030 och 2045 där förslag till styrmedel lämnas

  • Med de styrmedel som föreslås i kapitel 7, och förutsatt att åtgärderna kommer till stånd de kommande 20 åren, kan den realiserbara potentialen för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn uppgå till drygt 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år 2030, drygt 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2040 och knappt 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2045. Det årliga bidraget för perioden efter 2045 varierar mellan knappt 1,5 och närmare 5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år på grund av kolflödenas tidsberoende dynamik.
  • Användningen av fånggrödor och mellangrödor i växtföljden på åkermark bedöms kunna öka till 400 000 hektar, vilket kan ge en ökad kolinlagring på cirka 0,5 miljoner ton koldioxid per år när hela arealen tagits i anspråk. Användning av fånggrödor och mellangrödor bedöms vara en del av ett hållbart framtida jordbruk, vilket gör den erhållna kollagringen varaktig.
  • För att gynna kolinlagringen ytterligare bör inslaget av träd och buskar, s.k. agroforestry, på jordbruksmark (åkermark och betesmark) successivt kunna öka på upp till cirka 50 000 hektar. Åtgärden kan ge en ökad kolinlagring på cirka 0,03 miljoner ton koldioxid per år 2030.
  • Jordbruksmark som tagits ur bruk, främst på grund av bristande lönsamhet, de senaste 20 åren och jordbruksmark som kan komma att tas ur bruk framöver bör nyttjas på ett gynnsamt sätt för kolbalansen. På den mark som bedöms finnas tillgänglig bör föreslagna styrmedel kunna leda till energiskogsodling (t.ex. salix och poppel) på en mindre del, cirka 40 000 hektar, och beskogning med traditionella skogsträdslag (t.ex. gran, björk eller andra lämpliga trädslag) på cirka

100 000 hektar. På delar av den areal som redan börjat växa igen, cirka 50 000 hektar, bör åtgärder som främjar tillväxten vidtas, utan att den biologiska mångfalden utarmas. Genom dessa åtgärder kan den årliga kolinlagringen till 2030 öka med cirka 0,24 miljoner ton koldioxid per år.

  • Totalt minst 110 000 hektar dikad torvmark, fördelat på cirka

100 000 hektar skogsmark och cirka 10 000 hektar nyligen nedlagd jordbruksmark, på torvjord bedöms kunna återställas genom permanent återvätning. Återväts dränerad mark i denna omfattning bedöms åtgärden ge en utsläppsminskning på cirka 0,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år till 2030 och cirka 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år till 2045.

Andra möjligheter att öka kolsänkan

  • Det finns stora möjligheter att ytterligare öka kolsänkan.

Utredningen har dock valt att inte räkna in dessa möjligheter i den realiserbara potentialen eftersom utredningen inte lämnar några förslag på styrmedel på dessa områden. Om även dessa potentialer realiseras ökar möjligheterna att nå utsläppsmålen till 2045. Andra pågående processer och förslag på styrmedel bedöms leda till att åtgärder kommer till stånd så att dessa potentialer realiseras.

  • Ökad kolsänka på skogsmark kan åstadkommas genom tillväxthöjande åtgärder, genom åtgärder för ökad miljöhänsyn i skogsbruket och genom att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion. Den totala effekten på skogens kolbalans av dessa åtgärder avgörs i ett nationellt perspektiv framför allt av hur avverkningen utvecklas i förhållande till den totala tillväxten. Genom att åtgärderna på olika sätt påverkar det möjliga uttaget av biomassa påverkas även möjligheten att nyttja skogsråvara för att ersätta fossilintensiva produkter och bidra till utsläppsminskningar i andra sektorer. Åtgärderna påverkar i olika riktning och omfattning även möjligheterna att nå andra miljömål.
  • Inlagring av kol i trä som används i långlivade träprodukter kan också bidra till att öka den totala kolsänkan genom att användningen av långlivade träprodukter i samhället ökar. Ökad användning av långlivade träprodukter leder också till minskade fossila utsläpp när de ersätter mer fossilintensiva alternativ.
  • Växthusgasutsläpp i samband med permanent överföring av skogsmark, jordbruksmark och våtmark till bebyggd mark bidrar med stora utsläpp. Dessa utsläpp bör kunna minskas genom styrmedel som antingen styr exploatering till mark med låg påverkan på växthusgasbalansen eller begränsar den areal som årligen exploateras.
  • Det finns ytterligare åtgärder inom jordbruket som kan öka kolsänkan, t.ex. ökad användning av grödor som ökar tillförseln av organiskt material, t.ex. fleråriga grödor eller tillförsel av biokol till marken. Det är också viktigt att se till att befintligt kollager bevaras, t.ex. genom att fortsatt vallodling.

Inledning

Enligt utredningens direktiv ska potentialen för olika åtgärder för att öka kolsänkan inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, den s.k. LULUCF-sektorn (land use,

land use change and forestry) redovisas för åren 2030, 2040 och 2045

samt på ännu längre sikt.

Med hänsyn tagen till potentiella målkonflikter ska utredningen uppskatta den sammantagna realiserbara potentialen för LULUCFsektorn för att kostnadseffektivt bidra till uppfyllandet av klimatmålen (för 2030, 2040, 2045 och till negativa utsläpp). Alternativa scenarier bör redovisas för att öka kolsänkan i skog och mark på kort och lång sikt.

Svårigheter att fånga upp resultat av åtgärder i rapporteringen av LULUCF-sektorns utsläpp och upptag av växthusgaser ska redovisas.

Utredningen ska också föreslå hur incitament kan skapas för de åtgärder som anses realiserbara för att öka kolsänkan och minska utsläppen. De hinder som identifieras för önskad utveckling ska redovisas.

Slutligen ska utredningen föreslå en tolkning av hur de nationella klimatmålen bör förhålla sig till EU:s regelverk och internationella regelverk vad gäller eventuella kvantitativa begränsningar för hur mycket en ökad kolsänka får bidra som kompletterande åtgärd. En ökad kolsänka ska enligt utredningsdirektivet beräknas i överensstämmelse med internationellt beslutade regler. Det handlar i nuläget huvudsakligen om att EU har beslutat om bokföringsregler för LULUCF-sektorn fram till 2030 genom LULUCF-förordningen.1Samma regler kommer även att tillämpas för EU:s åtagande under Parisavtalet.

Detta kapitel redovisar åtgärdspotential, realiserbar åtgärdspotential, åtgärdskostnader och konsekvenser för andra miljömål. Kapitlet ger också en övergripande bakgrund till LULUCF-sektorn samt de utsläpp och upptag som redovisas. Dessutom diskuteras kort såväl målkonflikter som effekter av klimatförändringar på jord- och skogsbruk.

Skäl för utredningens bedömning

Flera åtgärder inom LULUCF-sektorn kan ge betydande bidrag för att öka upptaget respektive minska utsläppen av växthusgaser. Hur stor effekten på växthusgasutsläppen blir, när i tiden den uppnås och hur varaktig den är för en specifik åtgärd varierar dock stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som åtgärderna ska påverka. Det innebär att vissa åtgärder bör komma till stånd tidigt för att kunna ge en reell effekt på kolinlagringen och utsläppen av växthusgaser till 2045, medan andra kan genomföras löpande eftersom de ger mer direkt effekt på utsläppen.

Det krävs också en skyndsam förändring mot ett mer klimatanpassat jord- och skogsbruk för att bevara befintlig tillväxtpotential och befintliga kollager. Det är därför av stor vikt att slå vakt om och stärka ekosystemens resiliens, eftersom riskerna med ökade skador på framför allt skog i form av bränder, insektsangrepp m.m. redan har ökat till följd av klimatförändringarna. Det kan t.ex. handla om att undvika plantering av gran på torr mark, anpassa skötseln på vindutsatta lägen, minska riskerna för insektsskador genom att använda

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegri-

pande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030.

olika trädslag och genom hög beredskap för att snabbt kunna ta hand om insektsangripet virke. Ett motståndskraftigt skogslandskap tryggar såväl fortsatt virkesproduktion som kolsänkor och kolförråd.

Den realiserbara potentialen i LULUCF-sektorn är stor

Utredningen bedömer att den realiserbara potentialen för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn är stor inom både jord- och skogsbruk. En svårighet är dock att urskilja de åtgärder som kan ge en varaktig verkan på kollagret in i framtiden.

Effekten av de åtgärder som utredningen bedömer kan genomföras, givet de förslag på styrmedel som föreslås, summeras i tabell 6.1. Antaganden och beräkningar beskrivs i avsnitt 6.3.1–6.3.6. Effektbedömningen utgår från historisk utveckling av markanvändningen, dagens markanvändning och i viss mån den framtida utvecklingen av markanvändningen så som den beskrivs i Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets senaste scenarier.

Utfallet i tabell 6.1 utgår från att åtgärderna implementeras fullt ut på hela den potentiella arealen, där bedömningen gäller en genomsnittlig effekt på växthusgasbalansen för aktuella åtgärder. Att ange ett sannolikhetsspann för utfallet är svårt, men en känslighetsanalys

har utförts utifrån antaganden om att utfallet avgörs dels av hur snabbt åtgärderna implementeras, dels av om föreslagna styrmedel är effektiva och accepteras av aktörerna. Om genomförandet av åtgärderna i praktiken visar sig ta dubbelt så lång tid för föreslagna jordbruksaktiviteter och för föreslagen beskogning kan den totala effekten minska till knappt 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år 2030. Samma utfall erhålls om enbart fånggrödor och återvätning genomförs i den takt som antagits samt energiskog genomförs på hälften och beskogning och agroforestry på en fjärdedel av målarealen. Om fånggrödor och återvätning endast genomförs på halva arealen blir effekten till 2030 knappt 0,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Störst betydelse för utfallet har alltså genomförandet av fånggrödor och återvätning.

Beräkningarna av åtgärdernas effekter baseras på genomsnittliga utsläpp eller upptag före och efter åtgärderna utförs. Det innebär att effekten för ett enskilt åtgärdsobjekt både kan bli mindre men också större. När det gäller t.ex. dikad torvmark finns studier som pekar på att utsläppen per arealenhet för dikad torvmark i vissa fall kan vara betydligt större än de genomsnittliga utsläpp per arealenhet som används i klimatrapporteringen.

För de flesta aktuella åtgärderna handlar det framför allt om att öka markens kolinnehåll och skapa ett varaktigt högre kolförråd. Så småningom når marken ett nytt jämviktsläge och ökningen av kollagret minskar eller avtar helt. Vid vilken tidpunkt detta inträffar beror på platsspecifika förutsättningar och markens ursprungliga kolinnehåll. För de bedömda åtgärderna handlar det om 60–100 år. Det nya kollagret bibehålls så länge åtgärden upprätthålls på samma eller motsvarande areal. Om åtgärden upphör kan däremot det inlagrade kolet på sikt förloras. Hur snabbt detta går beror på vad marken fortsatt används till.

Beskogning leder oftast till att träden så småningom avverkas och att kolet i biomassan lämnar växtplatsen, samtidigt som de avverkade träden ersätts med nya. Permanensen med en beskogningsåtgärd avgörs också av vad den avverkade skogen används till och när kolet frigörs. När den beskogade arealen inte längre ökar infaller ett jämviktsläge där kolförrådet i biomassan är mer eller mindre stabilt medan kolförrådet i marken fortsätter att öka ytterligare en tid.

När det gäller återvätning är utsläppsminskningen permanent så länge den höjda vattennivån bibehålls. Om marken åter dräneras frigörs dock de växthusgaser som undanhållits atmosfären genom återvätningen, eftersom torvnedbrytningen återigen sätter igång. Den undanhållna kvantiteten växthusgaser kommer dock inte att ha tillförts atmosfären förrän torven är på väg att ta slut längre fram i tiden. Hur lång tid det tar beror på torvens mäktighet.

Markanvändningen påverkas på olika sätt

Några av de föreslagna åtgärderna integreras i befintliga markanvändningssystem utan att ordinarie markanvändning påverkas i någon större utsträckning. Energiskogsodling och beskogning avser framför allt åtgärder på mark som redan tagits ur produktion i jordbruket men i viss mån även mark som tas ur produktion framöver. Återvätning i utredningens förslag omfattar till största delen skogsmark, ofta tidigare åkermark. Det kan också handla om mark där skogen avverkats och återvätning kan åstadkommas på premisser som ter sig mer fördelaktiga än dikesrensning och föryngring för markägaren. Även mark där det bedrivs eller nyligen har bedrivits jordbruk kan komma ifråga för återvätning.

Figur 6.1 sätter åtgärdsarealerna i relation till dagens markanvändning. Åtgärder i den omfattning som utredningen föreslår omfattar mindre än 1 procent av den totala arealen skogsmark och drygt 14 procent av jordbruksmarken. Regionalt kan dock andelen bli större. T.ex. finns merparten (drygt 80 procent) av de cirka 230 000 hektar jordbruksmark som tagits ur produktion de senaste 20 åren i Götaland och Svealand. De arealer som bedöms kunna tas i anspråk för fånggrödor och mellangrödor (400 000 hektar) och agroforestry (50 000 hektar) bedöms däremot inte påverka befintlig markanvändning. Åtgärder vad gäller energiskog (40 000 hektar) och beskogning (aktiv 100 000 hektar och passiv 50 000 hektar) gäller framför allt jordbruksmark som tagits ur bruk de senaste decennierna men även mark som kommer tas ur bruk framöver. Återvätning berör skogsmark (100 000 hektar) och jordbruksmark (10 000 hektar) som tagits ur bruk eller fortfarande brukas i någon omfattning.

Källa: National Inventory Report (2020) och egen bearbetning.

Kostnaderna för ökad kolinlagring och minskade utsläpp för föreslagna LULUCF-åtgärder varierar stort

Kostnaderna för ökad kolinlagring och minskade utsläpp för de olika åtgärderna på jordbruksmark och tidigare jordbruksmark, inklusive beskogning, utgår från Jordbruksverkets kalkyler, tidigare rapporter om aktuella åtgärder och egna skattningar. Kostnader för återvätning utgår från Skogsstyrelsens och Jordbruksverkets bedömningar. Förutsättningarna för åtgärder i LULUCF-sektorn, och därmed kostnaderna, varierar stort eftersom vissa åtgärder även kan innebära en intäkt för markägaren.

Åtgärder som alltid innebär en kostnad är återvätning där kostnaden landar troligtvis på mellan 100 och 700 kronor per ton koldioxidekvivalent samt fånggrödor och mellangrödor där kostnaden hamnar på mellan 200 och 700 kronor per ton koldioxid.

0% 5% 10% 15%

Skogsmark Jordbruksmark

Återvätning Passiv beskogning Aktiv beskogning Energiskog Agroforestry Fånggrödor

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

Skogsmark Jordbruksmark

10 00 h e kta r

Torvmark övrig Dränerad torvmark Fastmark

Beroende på förutsättningar och vilken alternativ markanvändning som används i jämförelsen övergår energiskogsodling från att vara en kostnad, som i sig varierar stort, till att vara en intäkt för markägaren när träda sätts som alternativ markanvändning. Agroforestry kan leda till en intäkt om biomassa skördas men utgör annars en kostnad på cirka 100 kronor per ton koldioxid. Beskogning bedöms i princip alltid leda till en intäkt för markägaren, men ekonomiska incitament kan ändå behövas för att få till stånd åtgärder som även utan stöd är lönsamma för markägaren.

Åtgärder på jordbruksmark

Ett flertal åtgärder på jordbruksmark bedöms ge ökad kolinlagring, och den ökade kolinlagringen bibehålls så länge åtgärden upprätthålls. Nettoinlagringen i åkermark kan ökas dels genom att öka mängden kol som tillförs marksystemet, dels genom att minska förlusten av redan inbundet kol från marken. I praktiken kan det dock vara svårt att kategorisera åtgärder, eftersom de både kan leda till att mängden kol ökar samt att läckaget minskar.

Av de tänkbara åtgärder på jordbruksmark som beskrivs i avsnitt 6.3.2 bedöms ökad användning av fånggrödor och mellangrödor vara det alternativ som kan få störst genomslag arealmässigt, eftersom stöd redan ges inom ramen för landsbygdsprogrammet. Åtgärden är dessutom väl etablerad, dock inte som klimatåtgärd utan för att minska näringsläckaget, men stödet nyttjas inte fullt ut, delvis på grund av de begränsningar som finns när det gäller vilka marker som kan få stöd och när det gäller val av gröda. Potential finns därmed för etablering av fånggrödor och mellangrödor på större arealer.

Ökad användning av fånggrödor kan ge en ökad kolinlagring på 330 kg kol per hektar och år, vilket innebär en ökning av det årliga nettoupptaget med cirka 0,5 miljoner ton koldioxid om 400 000 hektar nyttjas för åtgärden.

Ett sätt att binda mer kol i biomassa och mark är att öka inslaget av träd och buskar på befintlig åkermark och betesmark genom agroforestry. Det kan handla om att öka trädandelen på mark som redan har inslag av träd och buskar, t.ex. så att en del av marken är trädbevuxen och hälften hålls öppen för fortsatt bete. Det kan också handla om att öka inslagen av träd i anslutning till jordbruksmark,

t.ex. alléodlingar, lähäckar och vedartade buffertzoner. Åtgärden bör kunna genomföras på cirka 50 000 hektar jordbruksmark (åkermark och betesmark). Till 2045 bedöms åtgärden kunna bidra med ökad kolinlagring på cirka 0,1 miljoner ton koldioxid per år.

Undersökningar har visat att åtgärden upplevs som positiv av markägare, både vad gäller mark som redan är trädbärande och mark som i dag är öppen. Åtgärden bedöms därför ha goda förutsättningar att bli bestående och kan gynna både biomassa- och betesproduktion om den utförs på rätt sätt. Marker där gräsbetesproduktionen riskerar att minska i högre grad än på andra marker bör dock undvikas.

För ovan beskrivna åtgärder är kolinlagringen varaktig så länge åtgärden upprätthålls på samma eller motsvarande areal. Så småningom minskar inlagringen för att till slut nå ett nytt jämnviktsläge då ökningen av kollagret upphört. Vid vilken tidpunkt detta inträffar beror på platsspecifika förutsättningar och markens ursprungliga kolinnehåll.

Åtgärder på jordbruksmark som tagits eller kommer tas ur bruk

Det finns redan i dag stora arealer mark tillgänglig för alternativa brukningsformer och arealen bedöms öka fram till 2045. Det är framför allt mark som tagits ur produktion tidigare och som i många fall börjat växa igen, men till viss del är det också mark som bedöms tas ur produktion de kommande decennierna enligt scenarier framtagna av Jordbruksverket och Naturvårdsverket. Scenarierna baseras till stor del på nuvarande trender i markanvändningen.

Även globalt har stora arealer åkermark försvunnit och fortsätter försvinna trots att en ökande befolkning kräver större arealer för att producera livsmedel. Det skulle kunna innebära att en större del av livsmedelskonsumtionen i Sverige i framtiden behöver baseras på inhemsk livsmedelsproduktion. Utredningen är därför försiktig med att räkna med åtgärder på en allt för stor del av de arealer som bedöms tas ur bruk i aktuella framtidsscenarier.

Jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion kan nyttjas på flera olika sätt, om syftet är att bibehålla eller öka markens kollager. Den kan t.ex. användas till energiskogsodling eller beskogning med traditionella skogsträdslag. Arealen jordbruksmark som tagits ur bruk de senaste 20 åren uppgår enligt Riksskogstaxeringen till cirka 230 000 hektar. Arealen sådan mark

ökar i de ovan nämnda scenarierna med ytterligare cirka 200 000 hektar till 2045. Den största arealminskningen i scenarierna sker inom den areal som används för vall och grönfoder. Sett ur ett nationellt perspektiv är det den relativa fördelningen mellan vall och ettåriga grödor som styr kolförråden i svensk åkermark. Vallodlingen minskar framför allt på grund av att mjölk- och köttproduktionen bedöms gå ned i framtiden. För att inte förlora det kol som redan är bundet bör därför en stor del av denna areal fortsatt användas för vallodling eller odling med annan gröda som säkerställer kolbalansen. Fortsatt vallodling gynnar också den biologiska mångfalden och bevarandet av ett öppet landskap.

Oavsett vad som brukats på marken tidigare så ger både energiskogsodling, t.ex. med salix eller poppel, och beskogning med traditionella skogsträdslag en signifikant ökning av kolförrådet i marken, eftersom jordbruksmark som brukats under lång tid ofta är fattig på organisk substans, och därmed också på kol. Dessutom binds stora mängder kol in i själva biomassan, vilket ökar tillgången på förnybar råvara som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar om den ersätter fossil energi och fossilintensiva produkter.

I den omställning som samhället nu står inför bedöms behovet av biomassa öka inom flera sektorer; t.ex. presenteras sådana behov i de färdplaner som tagits fram inom initiativet Fossilfritt Sverige2. Tillgången på biomassa för energiändamål varierar regionalt, och givet rådande prisnivåer för olika sortiment importeras biomassa i dag från andra länder. Energiskog skulle dock kunna täcka det ökande behovet och bli ett kostnadseffektivt alternativ om priset på importerad biomassa ökar och om efterfrågan på biomassa också ökar i andra länder. Energiskog kan därmed utgöra ett viktigt komplement till avverkningsrester från skogsbruket. Introduktion av bio-CCS (avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung) och framställning av biokol ökar också behovet av biomassa.

Energiskog odlas på drygt 10 000 hektar i dag, varav drygt 70 procent utgörs av salix. Energiskogsodling på åkermark berättigar till gårdsstöd, och i landsbygdsprogrammet 2014–2020 finns också ett investeringsstöd för plantor och plantering av poppel och hybridasp. Energiskogsodling bedöms kunna öka från dagens cirka 10 000 hektar till 40 000 hektar på mark som inte längre används för andra jordbruksgrödor genom riktad rådgivning och information om vilka

2

http://fossilfritt-sverige.se/

stöd som kan sökas. Inlagringen i marken kan över en 25-årsperiod öka med i genomsnitt cirka 800 kg kol per hektar och år för salix och med cirka 1 400 kg kol per hektar och år för poppel; potentialen beror på vad marken använts till tidigare och hur odlingsförutsättningarna ser ut. Odlingen genererar samtidigt betydande mängder biomassa som i första hand kan användas som biobränsle eller råvara till biobaserad materialindustri. Poppel kan även användas som massaved.

I dagens redovisningssystem, så som det tillämpas av Sverige, räknas energiskogsodling som en jordbruksgröda. Därmed inkluderas inte inlagringen i biomassa i redovisningen av utsläpp och upptag eftersom det kol som lagras in i biomassan omsätts inom något eller några år. Det gör att endast den positiva effekt som uppnås för kolinlagringen i marken räknas med i effekten av denna åtgärd.

Beskogning med traditionella skogsträdslag innebär att även inlagring av kol i biomassan räknas med i redovisningen, vilket därför ger ett större bidrag till nettoupptaget per arealenhet än energiskogsodling. Även beskogning med traditionella trädslag ger en ökning av kolförrådet i marken på lite längre sikt (mer än 20–25 år). Bidraget till nettoupptaget från beskogning med traditionella trädslag som gran eller björk varierar därför kraftigt över en omloppstid. Det gör att det är viktigt att få till stånd beskogning så snart som möjligt. Efter 20–30 år kan bidraget till nettoupptaget från en granplantering vara cirka 300 kg kol per hektar och år i marken och 4 500 kg kol per hektar och år i biomassan. Totalt cirka 100 000 hektar bör kunna beskogas fram till 2045, men effekten på växthusgasbalansen fram till 2045 beror på när i tiden beskogningen sker och på att det kan ta tid att identifiera vilka marker som kan vara lämpliga att beskoga utan att förutsättningarna för andra miljömål försvåras. Utredningen har i sin beräkning antagit att större delen av arealen beskogas inom en 10-årsperiod, förutsatt att föreslagna incitament får önskad effekt. Den producerade skogsråvaran under en omloppstid för den beskogade arealen motsvarar totalt 4–5 miljoner skogskubikmeter, vilket motsvarar cirka 5 procent av dagens genomsnittliga årsavverkning.

Återvätning av dränerad torvmark ger minskade utsläpp

Under tidigare århundraden har stora arealer våtmarker och sjöar, där kol som lagrats in i marken som torv eller annat organogent material sedan den senaste istiden, dikats ut främst för att bedriva jord- eller skogsbruk på marken. När marken dikas ut ökar syretillgången och organiskt material som lagrats in under tusentals år bryts ned, vilket orsakar utsläpp av koldioxid och på bördigare torvmarker även utsläpp av lustgas. Utsläppen från dränerad mark (skogsmark, jordbruksmark och betesmark) utgör den största delen av de direkta utsläppen i LULUCF-sektorn och uppgick 2018 till drygt 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter enligt Sveriges klimatrapportering3. Utsläppens storlek och bidrag till de totala utsläppen, och det faktum att effekten av att marken återväts är relativt säker, dvs. att utsläppen i olika omfattning minskar genom åtgärden, motiverar att insatser görs. För skogsmark kan utsläppsminskningen bli mellan 1 och 9 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år, och på jordbruksmark kan den bli cirka 21 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år. Utsläppsminskningen är en nettominskning som även inkluderar den ökade metanavgången.

Om 100 000 hektar skogsmark och 10 000 hektar nyligen nedlagd jordbruksmark återställs till våtmark genom återvätning, riktad mot marker med höga utsläpp, kan en utsläppsminskning på cirka 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år erhållas. Detta är dock en relativt försiktig bedömning av tillgängliga arealer och den erhållna effekten av åtgärden per hektar; det kan inte uteslutas att utsläppen från de aktuella markerna är högre och att effekter av åtgärden därmed också blir högre. I den potential som presenteras här sker en successiv återvätning över 20 år av den aktuella arealen.

Effekten av återvätning är relativt omedelbar, men åtgärder bör ändå komma till stånd i god tid för att den totala utsläppsminskningen från varje enskilt objekt ska bli så stor som möjligt och för att så stora torvlager som möjligt skyddas från fortsatt nedbrytning. Både Jordbruksverket och Skogsstyrelsen har på senare år utrett möjligheterna till återvätning och lämnat förslag på hur en omfattande återvätning ska kunna komma till stånd.

3

National Inventory Report (2020).

Åtgärder för att öka kolsänkan på skogsmark

Åtgärder på skogsmark genom tillväxthöjande åtgärder, ökad naturhänsyn i skogsbruket och ökat skydd av produktiv skogsmark kan ge en ökning av kolsänkan på brukad skogsmark. Effekten av åtgärderna beror på hur mycket tillväxten påverkas och hur avverkningen och störningar i form av sjukdomar, insekter, brand och vind utvecklas.

Åtgärder för ökad tillväxt ökar avverkningsmöjligheterna som i sin tur ger ökade möjligheter till ersättning av fossila alternativ medan det omvända gäller för åtgärder för ökad naturhänsyn och ökat skydd av produktiv skogsmark, även om de mer skyddsvärda skogarna oftast inte har en så hög produktion. Samtidigt kan ökad naturhänsyn och ökat skydd öka möjligheterna att skogsbiomassa accepteras som hållbar, både nationellt och internationellt. Hur behovet av skogsråvara kommer se ut i framtiden är osäkert, men de flesta bedömningar pekar på ett ökat behov i flera sektorer.

En bearbetning av ett scenario från Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) visar att om arealen produktiv skogsmark undantagen från virkesproduktion ökas med cirka 0,5 miljoner hektar, ökar nettoinlagringen med cirka 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år till 2045, om alla kolpooler som redovisas för skogsmark samt avverkade träprodukter inkluderas. En förutsättning i scenariot är att åtgärden leder till att avverkningsmöjligheterna begränsas i samma omfattning.

I ett annat scenario där ökad virkesproduktion antas givet tillväxthöjande åtgärder som t.ex. ökad kvävegödsling, behovsanpassad gödsling och mer frekvent föryngring med contortatall i stället för vanlig tall (se avsnitt 6.3.1), ökar nettoupptaget med drygt 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år till 2045, om alla kolpooler som redovisas för skogsmark samt avverkade träprodukter inkluderas. Om åtgärderna begränsas till traditionell gödsling och effektivare markberedning och föryngring blir ökningen lägre, cirka 1 miljon ton koldioxid.

För att möjliggöra jämförelser av olika åtgärdsscenarier förutsätts att hela den årliga nettotillväxten på virkesproduktionsmark avverkas, såväl i åtgärdsscenarierna som i det jämförande scenariot, för att effekten av åtgärderna ska kunna studeras isolerat. Det får till följd att den genomsnittliga avverkningen under de första 25 åren ökar med 2 procent (cirka 2 miljoner skogskubikmeter) för alterna-

tivet med produktionshöjande åtgärder medan avverkningen minskar med 2 procent (cirka 2 miljoner skogskubikmeter) i fallet med ökat skydd, jämfört med ett referensalternativ utan extra åtgärder i skogsbruket. Det ger alltså ökade möjligheter till ökad substitution i det första fallet medan möjligheterna minskar i det andra fallet. Jämfört med dagens nivåer ökar avverkningsmöjligheterna både för alternativet med produktionshöjande åtgärder och för alternativet med ökat skydd av produktiv skogsmark, eftersom tillväxten på virkesproduktionsmark ökar och därmed också avverkningsmöjligheterna.

Hur den verkliga effekten på kolsänkan utvecklas beror dock på efterfrågan på skogsråvara i samband med att åtgärden implementeras och den framtida efterfrågan. Åtgärder för ökad tillväxt på virkesproduktionsmark för att möta efterfrågan på biomassa kan möjliggöra att andra områden kan lämnas för naturvårdsändamål, vilket därmed också bidrar till en ökad kolsänka.

Andra åtgärder som kan leda till ökad kolsänka på skogsmark är förlängd omloppstid samt ökad lövinblandning. SLU har gjort simuleringar av en ökad omloppstid på vissa skogsmarker med höga naturvärden. Om omloppstiden ökar med tio år på 0,5 miljoner hektar skulle kolsänkan kunna öka till 2030 och 2045 med cirka 0,2 respektive 0,1 miljoner ton. Samtidigt minskar avverkningsmöjligheterna något, åtminstone inledningsvis innan en ny balans nåtts. En ökad lövinblandning på virkesproduktionsmarken ger i SLU:s scenarier ett ökat nettoupptag, bl.a. genom att virkesuttaget minskar både på kort och lång sikt. Ökad lövinblandning ses emellertid som en del av ett mer klimat- och naturvårdsanpassat skogsbruk.

Sammantaget bedöms åtgärder på och utvecklingen vad gäller skogsmark kunna få stor effekt på växthusgasbalansen, samtidigt som de åtgärder som diskuteras ovan för ökad produktion respektive ökat skydd av skog i stor utsträckning motverkar varandra.

Åtgärder för ökad virkesproduktion måste därför balanseras mot de åtgärder som krävs för att nå andra miljökvalitetsmål i form av ökat skydd och miljöhänsyn i skogsbruket, och vice versa. Utredningen har uppfattat att projektet Samverkansprocess skogsproduktion som koordineras av Skogsstyrelsen kommer att föreslå olika åtgärder för att säkra och höja skogsproduktionen inom olika insatsområden. Många av de tillväxthöjande åtgärder som lyfts fram i projektet Sam-

verkansprocess skogsproduktion påverkar inte andra miljömål negativt

eller har endast liten negativ påverkan på t.ex. biologisk mångfald, så

länge de utförs på lämplig plats. Det är dock oklart i vilken omfattning åtgärderna kommer att vidtas i praktiken eller om de förändringar i lagstiftningen som behövs kommer att genomföras. Utredningen bedömer att strävan att nå miljömålet Levande skogar kommer leda till att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion, vilket leder till ökad kolsänka under en begränsad tid om detta också leder till att avverkningsmöjligheterna minskar. Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten har föreslagit att en bristanalys inom ramen för miljömålsarbetet ska genomföras, vilket kan leda till tydligare rekommendationer om hur stora arealer som behöver undantas från virkesproduktion. Den nu pågående Skogsutredningen 2019 (M 2019:02)4 ska enligt direktiven analysera vad som krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Det kan leda till rekommendationer om åtgärder för bevarande av biologisk mångfald och underlag till bristanalysen för Levande skogar. När rekommendationer är framtagna och politiskt förankrade bör de genomföras så snart som möjligt.

Givet att arbetet med Samverkansprocess skogsproduktion och Skogsutredningen 2019 (M 2019:02) fortfarande pågår, att utfallet fortfarande är oklart och att de skogspolitiska målen inte ger tydlig vägledning för hur skogsbruket ska bidra i klimatarbetet, väljer utredningen att inte föreslå några kompletterande åtgärder på skogsmark. Utredningen bedömer dock att båda dessa processer kommer leda till åtgärder som på sikt gynnar kolinlagringen på olika tidshorisonter, även om detta inte är det primära målet med processerna.

Utöver att öka kolinlagringen genom tillväxthöjande åtgärder eller ökat skydd finns också behov av att bevara de kollager som redan finns. Det behövs därför åtgärder för att förebygga skador, t.ex. insektsangrepp och bränder, som kan förväntas öka i ett förändrat klimat.

Det finns även ett stort behov av att anpassa mängden klövvilt för att minska skadorna av viltbete i skogen. Skadorna påverkar både kolinlagring, virkesproduktion och den biologiska mångfalden i negativ riktning och åsamkar dessutom skogsbruket stora ekonomiska förluster varje år. Skogsstyrelsen har beräknat att dagens skadetryck i tallungskogen minskat tillväxten med drygt 6 miljoner skogskubikmeter per år, vilket innebär en samhällsekonomisk kostnad på 7,2 miljarder kronor per år.

4

Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, dir. 2019:46.

Öka träanvändningen i byggnader

Det är svårt att bedöma effekten av åtgärder som leder till ökad träanvändning i byggnader. I dagens redovisningssystem beror den årliga nettoinlagringen av trä i långlivade träprodukter dels på hur mycket träråvara och halvfabrikat som produceras i Sverige, dels på det befintliga förrådets storlek och sammansättning, dvs. hur mycket trä som potentiellt kommer tas ur bruk och när.

För att öka den redovisade nettoinlagringen i långlivade träprodukter krävs att användningen av sågade träråvaror och andra långlivade träprodukter som produceras i Sverige successivt ökar, vilket kräver att efterfrågan i Sverige och i de länder som importerar träråvara från Sverige ökar. Potentialen att öka inlagringen kan enbart nyttjas under den tid mängden biomassa i långlivade produkter ökar; därefter inträder en ny balans utan någon ytterligare nettoeffekt. En beräkning baserad på att andelen flerbostadshus med ursprung i industriellt träbyggande ökar från 10 procent till 50 procent fram till 2025 och ligger kvar på den nivån fram till åtminstone 2045, skulle kunna medföra en nettoinlagring av kol på mellan 0,04 och 0,06 miljoner ton koldioxid per år 2045. En fördubbling av det industriella träbyggandet, dvs. en ökning från 10 till 20 procent skulle innebära en nettoinlagring av kol på mellan 0,01 och 0,02 miljoner ton koldioxid 2030 och runt 0,01 miljoner ton koldioxid 2045. Effekten på den redovisade kolbalansen syns framför allt under den period när byggandet ökar, sen avtar effekten på den årliga nettoinlagringen.

Trenden går mot ökat träbyggande, och intresset från olika aktörer att använda mer förnybara råvaror i produktionen av byggnader är stor. Här skulle staten genom offentlig sektor kunna bidra till en ökad inlagring i träprodukter genom att krav ställs i samband med upphandling.

Även en minskning av avgången från det befintliga lagret av trä i hus skulle kunna premieras, t.ex. genom krav på återanvändning av vissa komponenter. En sådan utveckling fångas inte säkert in med dagens modellbaserade redovisning av inlagring i träprodukter baserad på inhemsk produktion. Med en inventeringsbaserad redovisning av trähusstockens förändring, som komplement till befintlig redovisning, kommer emellertid en sådan åtgärd att synas tydligare.

Det är också viktigt att notera att träråvara som ersätter fossila och resurskrävande råvaror ger ytterligare nytta genom att de fossila utsläppen minskar. Effekten av minskade utsläpp kommer dock inte synas i LULUCF-sektorn utan i andra utsläppssektorer.

Minska utsläppen i samband med avskogning och annan permanent markanvändningsförändring

Av de utsläpp som redovisas inom LULUCF-sektorn bidrar växthusgasutsläpp i samband med permanent överföring av skogsmark och åkermark till bebyggd mark med drygt 2,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Det är dock svårt att bedöma hur mycket dessa utsläpp kan minskas genom åtgärder så att exploateringen riktas mot annan mark där klimatpåverkan blir lägre eller genom en begränsning av den areal som årligen exploateras. Beroende på vad marken omförs till finns dock goda skäl att försöka begränsa utsläppen, och potentialen bedöms vara relativt stor. Kunskapen på området behöver dock öka.

6.1. Åtgärder som ökar kolsänkan och minskar utsläppen inom LULUCF-sektorn

I detta avsnitt redovisas åtgärdspotentialer för att öka upptaget av koldioxid och minska utsläppen av växthusgaser uppdelat på olika marktyper och för de specifika redovisningskategorierna inom LULUCF-sektorn. Indelningen följer i huvudsak LULUCF-förordningen. Återvätning av dränerad torvmark och inlagring av kol i träprodukter beskrivs i separata avsnitt oberoende av vilken marktyp de relaterar till, även om de i rapporteringen till klimatkonventionen och EU redovisas under den marktyp där de hör hemma.5

Först beskrivs möjliga åtgärder och teknisk åtgärdspotential. Sedan redovisas en sammantagen bedömning av den realiserbara åtgärdspotentialen för respektive marktyp eller aktivitet samt konsekvenser och kostnader.

5 Det innebär att åtgärder för brukad våtmark inte redovisa under eget avsnitt utan under

respektive åtgärd.

6.1.1. Åtgärder för ökad kolsänka på skogsmark

Åtgärder och åtgärdspotentialer

Åtgärder på skogsmark omfattar både åtgärder som ökar nettoinlagringen i levande biomassa och mark samt åtgärder som minskar utsläppen från dikad torvmark genom återvätning (se avsnitt 6.3.6).

Nettoinlagringen kan ökas genom att tillväxten ökar när åtgärder vidtas för att öka skogsproduktionen eller genom att större arealer undantas från virkesproduktion eller brukas med mer naturhänsyn. Effekten på kolsänkan beror på hur tillväxten utvecklas men också på marknadens efterfrågan på skogsråvara, vilket i sin tur påverkar avverkningsnivån.

Generellt växer aktivt brukade skogar bättre än obrukade skogar, eftersom de planteras med bättre plantmaterial och är yngre. De har dessutom en lägre naturlig avgång än oskötta skogar. Träd växer mest när de är unga, medan skogar som blir äldre (mycket äldre än gängse avverkningsålder) så småningom närmar sig ett jämviktstillstånd där tillväxten och den naturliga avgången tar ut varandra.

Skogar löper dessutom alltid risk att drabbas av skador i form av t.ex. brand, insektsangrepp, stormar och viltbete, vilket kan innebära att det kol som bundits in inte kommer samhället till nytta över huvud taget utan direkt återgår till atmosfären.

Tillväxthöjande åtgärder kan bidra till ökad kolsänka

Projektet Samverkansprocess skogsproduktion har tagit fram fyra underlagsrapporter som redovisar en rad åtgärder för att öka skogsproduktionen och minska risken för skador. Några av åtgärderna som redovisas i rapporten om produktionshöjande åtgärder6 sammanfattas nedan. Om de kommer att realiseras beror på åtgärdernas acceptans samt lönsamhet i och efterfrågan på skogsprodukter i framtiden. I rapporten framhålls också att den verkligt stora potentialen för god produktion ligger i att genomföra god skogsvård med bra föryngring, att nyttja för växtplatsen rätt trädslag och bästa möjliga plantmaterial samt att röja och gallra i rätt tid. Redan genom traditionell skogsskötsel, fast mer effektivt, erhålls alltså ökad pro-

6

Skogsstyrelsen (2018a).

duktion. I en av rapporterna7 från projektet Samverkansprocess skogsproduktion tas även dagens problem med viltskador upp samt andra biotiska och abiotiska skador som kan minska effekterna av insatserna. Enligt rapporten bedöms viltstammar i balans kunna ge en förbättrad produktion och även positiva effekter för den biologiska mångfalden.

Dikningsåtgärder omfattar dikesrensning och skyddsdikning. Mark-

avvattningen har minskat sedan 1990-talets början och sker nu i mycket liten omfattning, och många skogsägare ser ett behov av dikesrensning. Det gällande regelverket hämmar dock aktiviteten på flera sätt. Dikesrensning på torvmark kan dessutom leda till ökad växthusgasavgång, vilket kan eliminera den klimatnytta som virket ger.

Kvävegödsling sker på cirka 30 000 hektar årligen. Kvävegödsling

har en tydlig effekt på skogens tillväxt och på markens växthusgasbalans. Traditionell gödsling innebär även att timmerandelen kan öka i beståndet. Gödsling med kväve gör att mer kol binds in i marken men också att avgången av lustgas (N

2

O) från marken kan öka

något efter avverkning på fuktigare marker och från vatten som tar emot kväve som lakas ut från hygget. Om sådana marker undviks är dock lustgasavgången liten jämfört med den positiva effekten av inbindningen av kol i skog och mark.

Gödsling av dikad torvmark med mineralgödsel (fosfor och kalium)

eller aska har hittills endast genomförts i mycket liten skala i Sverige. Inställningen är därför avvaktande till denna åtgärd och drivkraften saknas att snabbt starta upp åtgärden i större skala. Kunskapen är dock förhållandevis god om vilken tillväxtökning som kan förväntas, vilka doser av gödselmedel som krävs och vilka marker som är lämpliga att gödsla. Gödslingen kan samtidigt medföra en ökad koldioxidavgång till följd av ökad torvnedbrytning. Askåterföring till bördig fastmark ger också en viss gödslingseffekt. Detta sker i större skala i dag och kan ökas ytterligare.

Vid behovsanpassad gödsling baseras mängd och sammansättning av tillförd gödsel på analyser av näringsinnehåll i barrprover. Behovsanpassad gödsling innebär gödsling av relativt unga granskogar med givor av i första hand kväve kompletterat med andra näringsämnen ungefär vartannat år fram till dess att skogen sluter sig. Effekten på växthusgasbalansen är generellt densamma som för traditionell gödsling men den innebär en större investeringskostnad. Här är det främst

7

Skogsstyrelsen (2018b).

fråga om att få ökad volym, inte ökad kvalitet. Åtgärden förkortar dessutom den tid under vilken en avverkad yta avger mer växthusgaser än den tar upp.

När det gäller ökad inblandning av främmande trädslag visar beräkningar att contortatall har högst potential nationellt när det gäller produktion på skogsmark. Hybridlärken har också en god produktionspotential främst i Götaland, men även i Svealand finns ståndorter som lämpar sig för hybridlärk. För hybridasp finns den stora produktionspotentialen med dagens plantmaterial främst på nedlagd jordbruksmark i Götaland.

Skogsträdsförädling anses vara ett effektivt sätt att höja tillväxten

i skog genom att de genetiska framstegen i förädlingen nyttjas genom fröplantager.

Genom en anpassad viltstam skapas en bättre balans mellan viltstam och fodertillgång, så att de produktionsförluster som viltbetesskadorna medför kan minska. Förutom att de direkta skadorna minskar tillkommer också den indirekta effekten att möjligheten att sätta rätt trädslag på rätt mark ökar. Framför allt gäller det möjligheten att ersätta gran med tall men det gäller även möjligheten att plantera lövträd på nedlagd åkermark.

Ståndortsanpassning innebär bl.a. att välja det trädslag som funge-

rar bäst på varje ståndort ur produktionssynpunkt. Ofta handlar det om att ersätta gran med tall i norra Sverige. Skogsproduktionen kan också ökas genom att minska andelen björk i blandbarrskogar och att ersätta gran med tall i södra Sverige, där gran planterats på tallmarker på grund av ett högt viltbetestryck. Ökad lövandel i blandskogar kan dock verka skadeförebyggande på olika sätt relativt de risker som ökar med klimatförändringarna, i form av t.ex. insekter, rotröta, stormfällning och brand. Det kan exempelvis handla om att ersätta gran med lövträd för att skydda mot brand eller med tall som har längre omloppstid och ökar sänkan.

En ökad skogsproduktion kan vara möjlig genom att man tar ut grot med barr, s.k. grön grot. Detta innebär att man kan korta hyggesvilan och få plantorna i produktion tidigare. En realistisk bedömning är att hyggesvilan skulle kunna minska med ett år i snitt över landet. Samtidigt kan gröngrotuttag försämra näringstillförseln och därmed tillväxten i ungskogsfasen.

I vilken omfattning de möjligheter till ökad produktion som beskrivs ovan kommer användas beror på många olika faktorer och är svårt att bedöma i dagsläget. De flesta tillväxthöjande åtgärderna som diskuteras i Samverkansprocess skogsproduktion påverkar inte andra mål negativt eller har endast liten negativ påverkan på t.ex. biologisk mångfald, om och när de utförs på lämplig plats. Åtgärder bör undvikas som får till följd att det brukade landskapet utarmas på biologisk mångfald. Behovet av avsättning av skyddad skog kan därtill öka om den biologiska mångfalden minskar i det brukade landskapet och behovet ökar av refugier dels för skogsarter som behöver återkolonisera avverkade ytor, dels för att producera skadedjursbekämpare.

Kolsänkan kan öka vid ökad naturhänsyn i skogsbruket och genom att öka arealen som undantas från virkesproduktion

Att skydda ytterligare skogsmark för att i första hand bevara skogens biologiska mångfald skulle öka kollagret på den berörda marken, åtminstone i ett kort eller medellångt tidsperspektiv. En ökning av kolsänkan totalt sett förutsätter också att den totala avverkningen minskar som en konsekvens av det ökade skyddet. Om de totala avverkningsmöjligheterna minskar leder det också till att substitutionspotentialen minskar. I rapporten om produktionshöjande åtgärder8 redovisas hur skogsproduktionen påverkas av dagens avsättningar, dvs. åtgärder som innebär skydd av skog genom ökade arealer naturvård, ökad generell hänsyn och ökade avsättningar. Om ett ökat skydd bedöms krävas för att Sverige ska nå internationella åtaganden om biologisk mångfald eller miljökvalitetsmålet Levande skogar är det ur klimatsynpunkt bättre att det sker tidigare än senare.

SLU tog 2017 fram en rapport9 på uppdrag av Naturvårdsverket där man särskilt belyste kortsiktiga och långsiktiga effekter på den nationella kolbalansen och skogsproduktionen av förändrad omloppstid och ökad andel lövskog och blandskog på en relativt stor del av den produktiva skogsmarken; resultaten redovisas i nästa avsnitt. I rapporten kvantifierades även effekten på kolbalansen i levande biomassa av dels ökad respektive minskad avverkning jämfört med högsta uthålliga avverkning, dels ökad areal avsatt för naturvård.

8

Skogsstyrelsen (2018a).

9

Sveriges lantbruksuniversitet (2017).

En annan åtgärd som kan leda till minskade utsläpp och bevarande av kolsänkan på skogsmark kan vara hyggesfritt skogsbruk på torvmark, där vattennivån regleras för att bevara kolförrådet i torven utan att virkesproduktionen påverkas. 10

Kvantifiering av nettoupptag på skogsmark för olika åtgärder – en scenariojämförelse

SLU har i flera sammanhang tagit fram scenarier för att beskriva utvecklingen av kolbalansen över en 100-årsperiod med olika antaganden om förutsättningarna i skogsbruket.11

Här presenteras en jämförelse mellan ett referensscenario som utgår från hur skogsbruket bedrivs i dag och:

  • ett scenario som beskriver konsekvenserna av att öka den produktiva skogsmarksarealen avsatt för naturvårdsändamål,
  • ett scenario där omloppstiden ökas med i genomsnitt 30 år,
  • ett scenario där arealen bland- och lövinblandning ökar och
  • ett scenario där efterfrågan på skogsråvara ökar, vilket leder till att skogsägarna investerar i tillväxthöjande åtgärder på virkesproduktionsmark.

En viktig förutsättning i samtliga dessa scenarier, inklusive referensscenariot, är att hela den årliga tillgängliga tillväxten (högsta uthålliga avverkning) på virkesproduktionsmark avverkas. Det gör att skillnader mellan scenarierna enbart beror på förändringarna i skötsel, vilket i sin tur påverkar tillväxt och avverkning.

Den verkliga effekten av åtgärderna på kolsänkan beror både på hur tillväxten utvecklas och på marknadens efterfrågan på skogsråvara, vilket i sin tur påverkar avverkningsnivån.

Det referensscenariot som de fyra scenarierna jämförs med är det scenario som används som referens i SKA 1512 (Skogsstyrelsens Skogliga Konsekvensanalyser) och som delvis tjänade som utgångspunkt för det första förslaget till referensnivå för skog inom ramen för LULUCF-förordningen. Referensscenariot ska inte tas som en

10

Nieminen m.fl. (2018).

11

Sveriges lantbruksuniversitet (2017), Sveriges lantbruksuniversitet (2019).

12

Skogsstyrelsen (2015a).

prognos över den mest sannolika utvecklingen, men det fungerar som referens för att jämföra effekten av olika strategier för hur skogen brukas.

Ytterligare produktiv skogsmark avsätts för naturvårdsändamål

I dag är närmare 1,4 miljoner hektar eller 5,8 procent av den produktiva skogsmarksarealen formellt skyddad. Dessutom är drygt 1,2 miljoner hektar undantagna från virkesproduktion genom frivilliga avsättningar och drygt 0,4 miljoner hektar undantagna genom hänsynsytor på virkesproduktionsmark. Därutöver är 3,2 miljoner hektar improduktiv skogsmark undantagen från virkesproduktion.

Kolsänkan i skog och mark skulle i ett kort tidsperspektiv öka om arealen skyddad produktiv skogsmark ökar, t.ex. för att främja biologisk mångfald för att nå miljömålet Levande skogar och för att leva upp till de internationella åtaganden som gjorts för skydd av ekosystem. I ett längre tidsperspektiv minskar effekten på kolinlagringen när tillväxten i den åldrande skogen avtar. En ökning av kolsänkan totalt sett förutsätter också att den totala avverkningen minskar som en konsekvens av det ökade skyddet. Det finns dock ingen uppdaterad analys om vilket ytterligare skydd som krävs för att uppnå miljömålen relaterat till biologisk mångfald. I den senaste fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Levande skogar efterfrågades en bristanalys om vilka arealer som krävs för att nå målet.

I ett scenario från SLU13 ökades arealen produktiv skogsmark som var undantagen från skogsbruk från 3,6 till 8,1 miljoner hektar. Skattningen av undantagen areal på produktiv skogsmark inkluderade skattningar av befintlig reservatsareal, hänsynsytor på all kommande hyggesareal under resten av detta sekel, samt arealen frivilligt avsatt mark. Där gjordes även simuleringen över en längre tidsperiod (200 år) för att undersöka hur lång tid den skyddade skogen fortsätter lagra in kol. Det motsvarar 35 procent av den produktiva skogsmarksarealen på cirka 23 miljoner hektar. Simuleringarna baseras på Riksskogstaxeringens provytor och principen är att de provytor som avsätts märks upp i början av beräkningarna.

Ökat skydd av skog på produktiv skogsmark resulterar enligt SLU:s beräkningar i en kraftig ökning av nettoinlagringen – upp till

13

Sveriges lantbruksuniversitet (2019).

17 miljoner ton koldioxid per år i genomsnitt de första 50 åren bara i biomassan. Men åtgärden minskar samtidigt avverkningsmöjligheterna kraftigt, med omkring 15 procent jämfört med referensscenariot. Den extra årliga kolinlagringen minskar över tid men kvarstår i någon omfattning åtminstone uppemot 100 år, medan den lägre tillgången på råvara består. Den skog som används till virkesproduktion skulle också bli yngre, vilket borde vara negativt för naturvärdena på den marken.

Utifrån detta scenario har en nedskalning gjorts inom ramen för utredningen. Utgångsläget är en tentativ bedömning14 om att ytterligare 1 miljon hektar skogsmark kan behöva undantas från skogsbruk på något sätt för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar. Det faktum att det sannolikt är svårare att uppnå tillräckligt stora arealer med frivilliga avsättningar än tidigare och att det är osäkert hur avverkningen faktiskt utvecklas har SLU:s scenario skalats ner till ett alternativ där 0,5 miljoner hektar produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion.

Det nedskalade scenariot resulterar i en reell ökning av nettoupptaget i skogsmark med drygt 1 miljon ton koldioxid per år till 2030 och med drygt 3 miljoner ton till 2045, jämfört med om den undantagna arealen inte hade ökat alls. Efter 100 år är skillnaden drygt 0,5 miljoner ton koldioxid per år och efter ytterligare några tiotal år (efter 2120) har den additionella effekten av de ökade avsättningarna på kolinlagringen upphört.

Jämfört med alternativet att inte skydda mer skog blir den möjliga avverkningen i genomsnitt 2 miljoner skogskubikmeter per år lägre 2020–2045, vilket motsvarar 2 procent av den genomsnittliga årliga avverkningen under perioden, och närmare 2,5 miljoner skogskubikmeter per år lägre 2045–2100, vilket motsvarar 2,5 procent.

Jämfört med dagens avverkningsnivå, dvs. nivån i starten av scenarierna, minskar avverkningsmöjligheterna de första 10 åren. Därefter ökar avverkningsmöjligheterna även för detta scenario, eftersom tillväxten på virkesproduktionsmark ökar, delvis som en effekt av klimatförändringarna. Detta kompenserar för den avverkningsminskning som beror på att den skyddade arealen ökar. Eventuella negativa effekter av klimatförändringarna, vilket också kan påverka utvecklingen, inkluderas inte i modellsimuleringen.

14

Olle Höijer, Naturvårdsverket, muntlig kommunikation (2019).

Naturhänsynen i skogsbruket ökas

Utöver att undanta produktiv skogsmark från skogsbruk finns andra skogsbruksåtgärder som främjar biologisk mångfald och andra värden och som också kan öka kolsänkan. Till exempel kan man på vissa delar av virkesproduktionsmarken förlänga skogarnas omloppstid, dvs. avverkningen skjuts några tiotal år framåt i tiden. Kolsänkan kan också öka genom att arealen löv- och blandskog ökar. SLU har gjort simuleringar av scenarier för dessa åtgärder i ett tidigare uppdrag åt Naturvårdsverket15, se presentation av resultaten nedan.

I ett av scenarierna förändrades skötseln på en del av arealen så att åldern vid föryngringsavverkning höjdes. Arealen där åtgärden implementerades motsvarar den ökade arealen i scenariot med dubbla naturvårdsarealer i SKA 15 (3,8 miljoner hektar eller drygt 16 procent av den produktiva skogsmarken). Arealen är utvald genom att provytor med höga naturvärden söks via ett index vilket är baserat på ett antal variabler som kopplar mot naturvärden, t.ex. mängd död ved, antal gamla träd och andel lövträd. Den skog där omloppstiden förlängs är alltså tydligt äldre och innehåller högre värden på naturvärdesvariabler än skog i allmänhet. Genomsnittlig ålder för föryngringsavverkning på den utvalda arealen ligger över 100 år för hela beräkningsperioden och i genomsnitt 30 år över den genomsnittliga avverkningsåldern på övrig mark.

Den ändrade omloppstiden resulterade i en ökad kolsänka med 2 miljoner ton koldioxid per år under 0–50 respektive 50–100 år. Samtidigt minskade avverkningsmöjligheterna med 2 miljoner skogskubikmeter de första 50 åren medan det inte var någon skillnad i avverkningsmöjligheter på 50–100 års sikt. Åtgärden bedöms vara positiv för biologisk mångfald och andra ekosystemtjänster.

Resultaten är i linje med andra rapporter. Samtidigt kan en mer modest ökning av omloppstiden, t.ex. 10 år, öka virkesförrådet och samtidigt bibehålla avverkningsmöjligheterna.

Att öka omloppstiden med 30 år på en så stor areal är inte realistiskt, men om åtgärden implementeras på en mindre areal, t.ex. på 0,5 miljoner hektar och med en ökning av omloppstiden med 10 år skulle det kunna resultera i en ökning av kolsänkan till 2030 och 2045 med cirka 0,2 respektive 0,1 miljoner ton. Samtidigt minskar avverkningsmöjligheterna något, åtminstone inledningsvis innan en ny

15

Sveriges lantbruksuniversitet (2017).

balans nåtts. I jämförelse med alternativet att i någon form skydda mer skog är minskningen i möjlig avverkning marginell. På vissa håll ökar förlängda omloppstider risken för skador på skogen.

Scenariot med ökad löv- och blandskog innebär förändrad skogsskötsel på blöt, fuktig och frisk-fuktig mark på motsvarande 23 procent av all produktiv skogsmark. På den utvalda arealen har föryngringsmetoder och val av trädslag vid röjning och gallring förändrats i förhållande till traditionell skötsel. Föryngringen av skog på den här marken sker framför allt med extensiva metoder dvs. naturlig föryngring men utan fröträd. Hälften av arealen frisk-fuktig mark har föryngrats genom gles plantering av gran som kompletterats med naturlig föryngring av andra trädslag. Röjning och gallring är utformad för att i hög grad gynna löv. Ambitionen har varit att upp till 60 procent av stammarna som lämnas kvar efter gallring ska vara björk, i den mån det finns förutsättningar för det, och att 40 procent ska bestå av övriga lövträd om förutsättningar finns.

Med en ökad andel löv- och blandskog enligt ovan bedömdes kolsänkan öka med ungefär 3 respektive 6 miljoner ton koldioxid per år under 0–50 respektive 50–100 år. Det är framför allt en effekt av att avverkningsmöjligheterna minskar. Åtgärden bedöms kunna bidra till ökad klimatanpassning samt biologisk mångfald och andra ekosystemtjänster.

Ytterligare produktionshöjande åtgärder genomförs för att öka tillväxten i skogen

Aktivt brukade skogar växer bättre, eftersom de planteras med genetiskt bättre plantmaterial och är yngre. De har dessutom en lägre naturlig avgång än oskötta skogar. Tillväxten kan ökas ytterligare genom produktionshöjande åtgärder som ger en positiv effekt, både på kolinlagringen och genom att skördad trädbiomassa används för substitution.

För att beskriva effekterna av produktionshöjande åtgärder för kolinlagring i trädbiomassa och avverkade träprodukter användes ett produktionsscenario som togs fram inom projektet SKA–VB 0816. Produktionsscenariot i SKA–VB 08 ansågs belysa potentialen för och effekterna av en ökad virkesproduktion givet rimliga men höga

16

Skogsstyrelsen (2008).

investeringsnivåer i skogsbruket. Åtgärderna som inkluderas är framför allt ökad kvävegödsling (200 000 hektar att jämföra med dagens cirka 30 000 hektar), behovsanpassad gödsling på 1 miljon hektar (utförs inte alls i dag) och mer contortatall i stället för vanlig tall (900 000 hektar jämfört med cirka 500 000 hektar i dag). Dessutom är föryngringen mer effektiva och markberedning utförs på större arealer. Sammantaget är detta relativt omfattande åtgärder.

Scenariot användes som grund för det scenario som SLU presenterade i ett regeringsuppdrag 2019. Scenariot fick benämningen ”högre efterfrågan”, eftersom just en högre efterfrågan skulle kunna ge incitament till tillväxthöjande åtgärder.

Enligt scenariot ökar tillväxten och den möjliga avverkningen avsevärt den kommande 100-årsperioden, och eftersom hela nettotillväxten på virkesproduktionsmark avverkas blir den genomsnittliga ökningen i årlig nettoinlagring i levande biomassa över hela perioden bara 1 miljon ton koldioxid jämfört med referensalternativet där åtgärderna inte införs.

Den totala nettoinlagringen ökar med närmare 3 miljoner ton koldioxid till 2030 och med drygt 3 miljoner ton koldioxid till 2045. Samtidigt ökar den möjliga avverkningen med 2 miljoner skogskubikmeter i snitt fram till 2045 och med i snitt 12 miljoner skogskubikmeter för perioden därefter.

Det är dock inte troligt att samtliga de åtgärder som ingår i scenariot är genomförbara i praktiken om andra mål tas i beaktande. Den kortsiktiga ökningen beror t.ex. till stor del på behovsanpassad gödsling som ger en ökning på drygt 1 miljon ton koldioxid till 2030 i levande biomassa. Plantering med contortatall ger på kort sikt en ökad kolbindning, men på längre sikt sker en minskning.

Traditionell skogsgödsling ger effekt på kort sikt med en uppbyggnad av kol i både biomassa och i mark. Påverkan på den totala produktionen under hela omloppstiden blir dock relativt liten, eftersom tillväxtökningen tas ut i avverkning relativt kort tid efter utförd gödsling (10–15 år).

Flera av åtgärderna är förenade med målkonflikter, även i den omfattning som använts i scenariot, och får sannolikt inte samma genomslag som åtgärder som redan är väletablerade i skogsbruket. Om t.ex. behovsanpassad gödsling och ökningen av contortatall inte tas med i analysen blir ökningen av kolsänkan runt 1 miljon ton koldioxid 2030.

Om marknadens efterfrågan på skogsråvara ökar kommer det leda till att skogsbruket implementerar åtgärder för att möta detta behov i det korta perspektivet. På kort sikt är kvävegödsling i princip den enda åtgärd som kan ha reell effekt på produktionen. Övriga åtgärder leder till produktionsökningar i ett längre perspektiv. Om efterfrågan inte skulle öka eller rentav minska blir däremot effekten av de produktionshöjande åtgärderna på nettoinlagringen större.

Det är viktigt att komma ihåg att detta är ett scenario där avverkningen sätts till den högsta uthålliga. Större tillgång på virke ger valmöjligheter om hur virket ska användas. Det kan användas till ökad substitution av fossila produkter men det kan också delvis lämnas i skogen och bidra till ett större kollager. Likaså kan det möjliggöra att andra områden kan lämnas för naturvårdsändamål och på så sätt bidra till en ökad kolsänka på de markerna.

Scenarierna visar hur olika åtgärder inom skogsbruket kan bidra till ökad kolsänka

Resultaten ovan visar att påverkan på nettoinlagringen blir relativt stor för samtliga åtgärdsscenarier om de jämförs med ett referensscenario där inga extra åtgärder vidtas. Störst positiv effekt på nettoinlagringen fram till 2045 får scenariot där arealen undantagen från virkesproduktion fördubblas (tabell 6.2). Effekten varierar dock över tid; t.ex. ökar skillnaden mellan produktionsscenariot och referensscenariot på sikt medan skillnaden mellan scenariot där den undantagna arealen ökar och referensscenariot minskar. Det beror på att brukade och relativt unga skogar växer bra men att tillväxten minskar över tid allt eftersom skogarna åldras. Det är också viktigt när resultaten utvärderas, att eventuella negativa effekter, inklusive negativa effekter av klimatförändringarna, inte inkluderas i modellsimuleringen. En ökad risk för skador på skogen av olika slag kan också påverka utvecklingen.

Den totala klimatnyttan ges inte heller enbart av nettoinlagringen i skogen utan även av de tillgängliga avverkningsvolymerna som indikerar möjligheterna till substitution i Sverige och i andra länder där svensk skogsråvara används. Det finns ingen allmänt definierad definition av substitutionsbegreppet och när det gäller hur substitutionseffekten ska beräknas, särskilt på längre sikt, är osäkerheterna stora17. I scenarierna som jämförs förutsätts att hela nettotillväxten på virkesproduktionsmark avverkas vilket leder till att avverkningsmöjligheterna minskar de första 50 åren av simuleringen i alla scenarier utom i produktionsscenariot.

Tidigare studier har presenterat resultat från scenarier där avverkningsnivån ökats respektive minskats med 10 procent jämfört med högsta uthålliga avverkning (allt annat lika) för att illustrera en lägre respektive högre efterfrågan på skogsråvara än referensalternativet. Dessa studier visar att en minskad avverkning (10 procent lägre än högsta uthålliga avverkning) ger en kraftig ökning av sänkan medan en ökad avverkning ger en minskning av sänkan. Att avverka 110 procent av nettotillväxten, dvs. 10 procent mer än den högsta uthålliga avverkningen, med i övrigt samma förutsättningar, är dock inte långsiktigt hållbart. Därför blir effekten på sänkan mer ojämn över tiden.

Resultaten ovan illustrerar vad enskilda strategier skulle kunna innebära medan verkligheten förstås innebär att flera strategier tillämpas parallellt. Exempelvis kan produktionshöjande åtgärder på en viss del av den produktiva skogsmarken skapa utrymme för fler avsättningar utan att de totala avverkningsnivåerna påverkas.

Slutsatsen är således att det finns flera alternativ för att öka nettoupptaget i skogsmark men att konsekvensen för avverkningen också bör beaktas så att möjligheterna att nå utsläppsmål i andra sektorer och fasa ut användningen av fossila bränslen och produkter inte äventyras av brist på skogsråvara.

17

Sveriges lantbruksuniversitet (2019).

1

Motsvarar en ökning av omloppstiden med tio år på en halv miljon hektar.

Realiserbara potentialer och vägen framåt

Den realiserbara potentialen för såväl produktionshöjande åtgärder som ökad naturhänsyn och ökat skydd av produktiv skogsmark är sannolikt stor. Ökat skydd av skog bedöms dessutom vara en nödvändig åtgärd för att uppsatta miljökvalitetsmål och internationella åtaganden om att bevara den biologiska mångfalden ska kunna nås.

Den verkliga effekten på kolsänkan beror både på hur tillväxten utvecklas och på marknadens efterfrågan på skogsråvara, vilket i sin tur påverkar avverkningsnivån. Åtgärdsalternativ för ökat skydd och större naturhänsyn minskar den möjliga leveransen av skogsråvara, medan alternativet med tillväxthöjande åtgärder leder till en ökning. Detta kan påverka skogsindustrins ekonomiska utveckling och möjligheten att ersätta material med stor klimatpåverkan och fossila bränslen (substitutionspotentialen).

I de fall där leveranspotentialen av skogsråvara minskar till förmån för ökade kollager i skogen kan klimateffekten ändå utebli, om marknaden inte minskar sin användning av skogsprodukter. Det riskerar att leda till ökad avverkning utanför Sveriges gränser.

Effekten, både på kolsänkan och på avverkningsmöjligheterna, varierar dessutom över tid. Att skydda mer skog och vidta åtgärder för ökad naturhänsyn i skogsbruket kan ge en ganska snabb effekt på kolsänkan beroende på hur den totala avverkningen påverkas och utvecklas, medan produktionshöjande åtgärder ger en reell effekt

först efter flera tiotals år. De kvantitativa resultat som diskuteras här utgår från att hela den tillgängliga tillväxten på virkesproduktionsmark avverkas, såväl i åtgärdsscenarierna som i det jämförande scenariot, för att effekten av åtgärderna ska kunna studeras isolerat. Hur den verkliga effekten på kolsänkan utvecklas beror på efterfrågan på skogsråvara i samband med att åtgärden implementeras och på den framtida efterfrågan.

Drivkrafter finns för att förbättra skogsproduktionen generellt och för att göra skogsbruket än mer hållbart. Det ska dock beaktas att hälften av skogsmarken är privat enskild skog och att 60 procent av avverkningarna sker på sådan skogsmark. För att investeringar i skogsvårdande åtgärder ska komma till stånd krävs att investeringen är lönsam och att utfallet av investeringen känns säker. Här spelar trygghet i äganderätten en central roll. Om skogsbruket inte är lönsamt blir dessutom investeringsviljan svag även om de långsiktiga utsikterna förefaller goda. Det är därtill lättare att investera om det redan finns intäkter från verksamheter på fastigheten, än om pengar måste lånas för långsiktiga investeringar i skogsvård. Det gör att en lönsam skogsindustri på kort och lång sikt också är viktig, eftersom det ytterst är industrin och konsumenterna som sätter värdet på skogsråvarorna.

Tillväxtökningen i produktionsscenariot ovan motsvarar cirka 30 procent av den sammanlagda tillväxtökning som bedöms åstadkommas enligt de åtgärder som listas i underlagsrapporten till Sam-

verkansprocess skogsproduktion18. Det är inte orimligt att någon form

av åtgärder kan komma till stånd vilket i så fall skulle innebära en reell ökning av nettoinlagringen på skogsmark till 2045.

När det gäller ytterligare skydd av skog finns ingen uppdaterad analys om vilket ytterligare skydd som krävs för att uppnå miljömålen relaterat till biologisk mångfald. Om ytterligare skogsmark undantas från virkesproduktion i samma storleksordning som i det nedskalade scenariot som presenteras ovan kan det också ge en reell ökning av nettoinlagringen till 2045.

Sammantaget bedöms åtgärder och utvecklingen på skogsmark få stor effekt på växthusgasbalansen, samtidigt som de åtgärder som diskuteras ovan för ökad produktion respektive ökat skydd av skog i stor utsträckning motverkar varandra. Det gör att åtgärder för ökad

18

Skogsstyrelsen (2018a).

virkesproduktion måste balanseras mot de åtgärder som krävs för att nå andra miljökvalitetsmål, t.ex. ökat skydd, och vice versa.

Projektet Samverkansprocess skogsproduktion behöver leda till att lämpliga hållbara åtgärder som gynnar kolsänkan på olika tidshorisonter kommer till stånd genom de olika insatsområden som föreslås. Samtidigt kommer strävan att nå miljömålet Levande skogar sannolikt leda till att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion, vilket också kan leda till ökad kolsänka.

Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Energimyndigheten har föreslagit att en bristanalys utförs inom ramen för miljömålsarbetet, vilken kan utgöra underlag för tydligare rekommendationer om hur stora arealer som behöver undantas från virkesproduktion. Den nu pågående Skogsutredningen 2019 (M 2019:02) ska enligt direktiven föreslå vilka åtgärder som behövs för att uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Förslagen ska beakta befintligt kunskapsunderlag och behovsanalyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara. När behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald fastställts anser utredningen att de åtgärder som även bidrar till ökad kolinlagring bör komma till stånd så snart som möjligt.

Frågan om åtgärder på skogsmark är alltför komplex för att denna utredning ska kunna ge ett entydigt svar på hur skogen och skogsmarken nyttjas. Givet att projektet Samverkan skogsproduktion och Skogsutredningen 2019 (M 2019:02) pågår och att utfallet fortfarande är oklart, väljer utredningen att inte föreslå några kompletterande åtgärder på skogsmark. Utredningen bedömer dock att båda processerna kommer leda till åtgärder som på sikt gynnar kolinlagringen på olika tidshorisonter och att skogen samtidigt kan leverera den skogsråvara som behövs i samhället i dag och i framtiden.

6.1.2. Åtgärder för ökad kolinlagring i jordbruksmark (åkermark och betesmark)

I detta avsnitt beskrivs åtgärder som påverkar kolinlagringen i brukad jordbruksmark, dvs. åkermark och betesmark som fortfarande är i bruk. Här beskrivs också i viss mån åtgärder på jordbruksmark som nyligen tagits ur bruk, t.ex. genom att de planteras med energiskog. Traditionell beskogning samt åker- eller betesmark på torvjord som åtgärdas genom återvätning beskrivs i separata avsnitt (6.3.3 och 6.3.6).

Potential för åtgärder på jordbruksmark

Ett flertal åtgärder har diskuterats för att öka inlagringen i, eller minska läckaget av, kol från brukad åkermark. I ett underlag19 till Färdplan

2050 gjordes antagandet att det fanns en potential att öka inlagringen

av kol så att utbytet av kol i mineraljordarna skulle befinna sig i jämvikt 2050. I mineraljordarna sker för närvarande en långsam ökning av kolförrådet och det finns potential att öka kolinlagringen i dessa jordar ytterligare. Dessutom finns potential att minska utsläppen från dränerad organogen jord, vilket beskrivs i avsnittet om återvätning (avsnitt 6.3.6). Detta avsnitt omfattar möjligheten att öka kolinlagringen på mineraljordar.

Många möjligheter för ökad kolinlagring i mineraljord på åkermark och betesmark

Det finns i princip två sätt att öka nettoinlagringen i åkermark – dels kan mängden tillfört kol till systemet ökas, vilket gör mer kol tillgängligt för att bindas in i jorden, dels kan läckaget av redan inbundet kol från marken minskas. I praktiken kan det därför vara svårt att kategorisera olika åtgärder, eftersom de både kan ha effekten att öka mängden tillgängligt kol och minska läckaget. Odling av fånggrödor och mellangrödor kan t.ex. tillföra mer kol till marken samtidigt som förlusten av kol genom erosion minskar.

I en rapport från SLU20 redovisas effekten av olika åtgärder som påverkar inlagringen av kol i åkermark. Ett flertal åtgärder ger en positiv effekt på kolinlagringen medan andra åtgärder leder till en minskning av kollagret. De åtgärder som kvantifierats i rapporten redovisas i tabell 6.3.

19

Jordbruksverket (2012).

20

Bolinder m.fl. (2017).

Källa: Bolinder m.fl. (2017).

Flera av de åtgärder som ökar kolinlagringen är tänkbara för att öka kolsänkan på brukad åkermark, medan åtgärder som tenderar att ge ökade utsläpp bör begränsas.

Odlingssystem med perenna grödor ger hög inlagring av kol och störst potential för kolinlagring per hektar har långliggande vall och

energiskog (salix eller poppel).

Fånggrödor har en betydande kolinlagringspotential. Den positiva

effekten består främst i en ökad tillförsel av kol från växtrester, framför allt rötter. Man kan även förvänta sig lägre kolförluster genom erosion. Användning av fånggrödor bidrar dessutom till andra sidonyttor, t.ex. minskat näringsläckage.

Tillförsel av organiskt material ökar kolförråden i marken. Till-

försel av fastgödsel ökar kolinlagringen markant, men eftersom i princip all stallgödsel redan nyttjas har detta ingen effekt på kolinlagringen på nationell nivå, så länge mängden stallgödsel inte ökar. En ökning av stallgödsel skulle dessutom innebära ökade utsläpp från djurhållningen. Tillförsel av flytgödsel genererar ingen nettoinlagring av kol.21

21 Bolinder m.fl. (2017).

Det finns även potential att tillföra andra typer av organiskt material som kan öka kolförråden i marken. En ökad användning av bio-

kol skulle t.ex. kunna bidra till en långsiktig kolinlagring i åkermark

som strö eller jordförbättringsmedel (se kapitel 18).

En ökad tillförsel av mineralgödsel ökar produktionen av biomassa och därmed också potentialen för inlagringen av kol i marken. Kvävet som tillsatts generar dock ökade utsläpp av lustgas, vilket gör att den positiva effekten på kolinlagringen motverkas. Studier på global och europeisk nivå visar att effekten på klimatet av ökad användning av mineralgödsel på åker- och betesmark som skett över tid antas vara negativ.22

Genom att undvika svartträda, dvs. låta åkermarken ligga i träda utan att marken hålls bevuxen, kan man minska läckaget av koldioxid motsvarande 100 kg kol per hektar och år.23 För kolinlagringen är det dock generellt bra att hålla marken bevuxen under så stor del av året som möjligt. En god produktion av växter innebär att nytt kol tillförs marken samtidigt som risken för förlust av kol genom markerosion minskar.

Om halm lämnas på åkern kan kolinlagringen öka i marken. Det finns t.ex. en stor potential att öka inlagringen av kol genom att inte skörda halm från majs. Den mesta majsen används dock som ensilage och det blir väldigt lite skörderester.

Minskad eller ingen jordbearbetning alls genom s.k. plöjningsfritt

jordbruk har ofta framförts som en metod för att öka kolinlagringen i åkermark. Dessa åtgärder ger dock ingen eller liten ökad kolinlagring under svenska förhållanden.24 Tillgängliga uppskattningar av potentialen att öka inlagringen av kol genom minskad jordbearbetning är till stor del baserade på fältförsök i Nordamerika. och minskar också eftersom skördarna bedöms bli i genomsnitt 5 procent lägre med minskad jordbearbetning. Senare studier konstaterar att plöjningsfritt jordbruk ökar kolförrådet i matjorden medan det minskar i alven i motsvarande omfattning. Sammantaget har metoden därmed liten påverkan på kolförrådet sett över hela jordprofilen. Metoden är dock sannolikt lämplig på marker med ökad risk för erosion. Dessutom minskar behovet av arbetsmaskiner, vilket resulterar i minskade utsläpp av fossila bränslen från arbetsmaskiner.

22

de Vries m.fl., (2011), Zaehle m.fl. (2011), Henderson m.fl. (2015).

23

Bolinder m.fl. (2017).

24

Bolinder m.fl. (2017), Kätterer m.fl. (2012).

Det finns inga åtgärder som kan tänkas öka inlagringen av kol i svenska naturbetesmarker utan att tillföra näring. En ökad tillförsel av näring skulle dock dels öka utsläppen av lustgas, dels ha en stor negativ påverkan på den biologiska mångfalden och på läckaget av kväve. Eftersom svenska betesmarker redan har relativt stora mängder kol inbundet i marken bör åtgärderna snarare bevara existerande kolförråd i naturbetesmarker än att lagra in ytterligare kol i existerande naturbetesmarker.25

Analyserna ovan beskriver inte hur kolsänkan kan komma att utvecklas över tid till följd av de olika åtgärderna; klart är dock att vissa av åtgärderna kommer att bidra till ökad kolsänka på kort sikt medan andra åtgärder bidrar till ökad kolsänka på längre sikt, och så småningom kommer ökningen av kolsänkan att upphöra för samtliga åtgärder, när markerna har uppnått en ny kolbalans.

Agroforestry innebär möjligheter att öka kolinlagring i träd och buskar på åker- och betesmark

Trots de klimatmässiga, företagsekonomiska och skogsindustriella fördelarna med beskogning påverkas genomförbarheten av att landskapsvärdet försämras.

En möjlig lösning kan då vara agroforestry som innebär att mängden träd och buskar i odlingslandskapet eller på betesmark ökar. Agroforestry har i internationella sammanhang visat sig ha positiva effekter på biologisk mångfald och näringsutnyttjande samt som skydd mot torka och markerosion, förutom att det sker en ökad inlagring av kol. Sådana system är ännu ovanliga i Sverige men skulle kunna ha en potential för inlagring av kol i svenska odlingsmarker genom alléodlingar, lähäckar och vedartade buffertzoner.26 Agroforestry kan alltså vara en lämplig kompromiss mellan å ena sidan ökad virkesproduktion med dess industriella och klimatmässiga fördelar och å andra sidan intresset att bibehålla ett relativt öppet och variationsrikt landskap även i skogsbygder.

25

Garnett m.fl. (2017).

26

Söderberg (2018), Hellman (2017).

I underlaget till Färdplan 2050 gjordes ett antagande om en ökning av antalet träd med 25 skogskubikmeter per hektar på 275 000 hektar permanent betesmark, samtidigt som marken fortsatt kan användas till bete. En ökning av trädandelen i denna omfattning skulle leda till en inbindning av kol på 0,4 miljoner ton koldioxid per år under en 40-årsperiod.27 Åtgärden lyfts även som en möjlig åtgärd i bakgrundsmaterialet till regeringens klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige.28 Motsvarande effekt per hektar skulle även kunna erhållas om åtgärden implementeras på åkermark.

Kolinlagringen upphör när trädens biomassa inte längre ökar, men i uthållig virkesproduktion där avverkade träd ersätts med nyplantering förblir den inlagrade kolmängden konstant på lång sikt. En ökning av antal träd per yta på betesmark påverkar dock betesproduktionen. Det är dessutom osäkert hur stor nettoeffekten på kolbalansen blir, eftersom betesavkastningen radikalt minskar.29

Beskogning genom agroforestry begränsas också av olika jordbrukspolitiska styrmedel som innebär att det finns strikta begränsningar för hur mycket träd det högst får finnas i betesmarker som berättigar till gårdsstöd. Detta i kombination med att markägaren går miste om gårdsstöd, miljöersättningar och kompensationsbidrag om träd planteras på åkermark gör att agroforestry för närvarande är företagsekonomiskt dåliga alternativ i Sverige.

Hur kolförråden och kolsänkan utvecklas över tid när träd planteras på jordbruksmark genom traditionell beskogning beskrivs mer under avsnittet om beskogad mark (se avsnitt 6.3.3).

Energiskogsodling och beskogning med snabbväxande trädslag kan öka kolilagringen i marken och bidra med förnybar råvara

Energiskogsodling omfattar i dag cirka 10 000 hektar varav uppskattningsvis uppemot 3 000 hektar utgörs av hybridasp och poppel; arealen poppel ökar kontinuerligt.

Hög tillväxt och kort omloppstid kan öka intresset för energiskogsodling och andra snabbväxande trädslag, och studier har visat att återbeskogning av åkermark kan fungera som kolsänka redan efter några år. Energiskog avverkas ungefär vart femte år, och ett

27 Jordbruksverket (2012). 28

SOU 2016:47.

29

Kumm (2013b).

bestånd av hybridasp eller poppel på jordbruksmark kan slutavverkas redan efter 25 år – ibland ännu tidigare. Poppel och hybridasp, och även andra snabbväxande trädslag, kan bli värdefulla komplement i den svenska trädfloran. Tillgängligt plantmaterial av poppel har dock huvudsakligen testats för södra Sverige, och därför är rekommendationerna för både hybridasp och poppel att använda materialet på platser med relativt milt klimat i södra Sverige upp till Mälardalen. Produktionen kan ligga på drygt 25 skogskubikmeter per hektar och år för de mest högproducerande bestånden, vilket innebär en kolinlagring på cirka 5 ton kol per hektar och år.

Virket från salix och poppel i Sverige används huvudsakligen som biobränsle, men poppel kan även levereras som massaved. Asp och hybridasp har något större avsättningsmöjligheter. Resultaten från befintliga studier pekar på att hybridasp har möjlighet att uthålligt leverera stora mängder vedbiomassa per arealenhet för olika ändamål.30

Ekonomin för en nyplanterad odling ser olika ut för respektive plats, odling och geografiskt område, eftersom den beror på prisområdet, konkurrensen på den lokala marknaden, vilken skötsel och skördestrategi som valts och hur stor investering som gjorts. De snabbväxande lövträden kräver intensiv skötsel och är även känsliga för viltskador.

Nyligen utförda simuleringar av plantering av salix och poppel på tidigare åkermark visar att kolinlagringen i marken kan öka med i genomsnitt cirka 800 kg kol per hektar och år för salix och med cirka 1 400 kg kol per hektar och år för poppel över 25 år (figur 6.2). I dagens redovisningssystem, så som det tillämpas av Sverige, räknas energiskogsodling (t.ex. salix och poppel) som jordbruksgröda, och då inkluderas inte inlagringen i biomassa i redovisningen av utsläpp och upptag. Det gör att endast den positiva effekt som uppnås för kolinlagringen i marken räknas med i effekten av den kompletterande åtgärden.

30 Rytter m.fl. (2016).

Källa: Bolinder m.fl. (2019) och egen bearbetning.

Sammanvägda effekter av vissa åtgärder på brukad åkermark och betesmark

Tabell 6.4 ger en lite bredare schematisk beskrivning av de olika åtgärdernas uppskattade effekter på kolsänka på kort och lång sikt, livsmedelsproduktion, potentiell substitution, biologisk mångfald samt minskad övergödning. Effekten jämförs med ett referensfall där den aktuella åtgärden inte vidtagits och redovisas på en mycket grov skala – större kolinlagring (+), ingen skillnad (0) och mindre kolinlagring (-) jämfört med referensfallet.

Effekten på kolinlagring på lång sikt är dock mycket osäker, bl.a. eftersom kolförrådsförändringar längre ner i jordhorisonten under matjorden sker långsamt och det inte finns så stort vetenskapligt underlag om jordbruksåtgärders effekter på kolförrådsförändringar i de djupare jordlagren.

Bedömningen av effekter på livsmedelsproduktionen avser effekten på den aktuella odlingsarealen. För livsmedelsproduktionen är det av avgörande betydelse om åtgärden utförs på överbliven mark eller inte. Livsmedelsproduktionen påverkas t.ex. inte om odling av energiskog och återvätning av organogen mark sker på övergiven mark som inte längre odlas.

-10

10 30 50 70 90

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

Fö rr å d (to n k o l p er h ek ta r)

År efter plantering

Netto markkol, salix efter träda Netto markkol, salix efter vall Netto markkol, poppel efter träda Netto markkol, poppel efter vall Biomassa salix Biomassa poppel

Effekten på bioenergi är osäker och beror bl.a. på vilken typ av biomassa som efterfrågas och vilka fossila produkter som ersätts. Det är i princip tekniskt möjligt att använda all sorts biomassa i bioraffinaderier och kraftvärmeverk. Exempelvis kan vallodling, kantzoner och våtmarker bidra med biomassa som kan rötas och bli biogas, medan vedartad vegetation kan användas i kraftvärmeverk.

Observera att tabellen nedan är schematisk och innehåller stora osäkerheter.

När det gäller ekologisk odling är det för närvarande praktiskt taget omöjligt att kvantitativt jämföra kolinlagring i mark för ekologiska respektive konventionella odlingssystem, eftersom flera faktorer ändras samtidigt och det är svårt att definiera systemgränserna.31Skillnaden mellan ekologisk och konventionell odling avgörs snarare av hur åtgärderna påverkar arealen och under hur stor del av året ytan är bevuxen. En större andel vall i odlingssystemet är positivt, vilket är vanligt på många ekologiska gårdar men så är fallet även på andra gårdar.

31 Kirchmann m.fl. (2016).

Markanvändningen kan förändras och skapa möjligheter för åtgärder för ökad kolsänka

De åtgärder som utredningen lyfter fram avser framför allt befintlig jordbruksmark eller jordbruksmark som redan tagits ur bruk, men den framtida utvecklingen av åkermarkens användning är också av betydelse.

I de scenarier32 som beskriver utvecklingen av åkermarkens användning om inga ytterligare styrmedel införs, eller där Livsmedelsstrategin33 följs, leder till att den totala åkermarksarealen minskar med cirka 200 000 hektar till 2045. Scenarierna baseras på modellberäkningar över utvecklingen av det svenska jordbruket fram till 2045. Modellberäkningar har gjorts för fyra år – 2017, 2020, 2030 och 2045 – med datamodellen SASM (Swedish Agricultural Sector Model) som är en matematisk modell för jordbruket i Sverige. SASM beaktar de viktigaste produktionsgrenarna, tillgång och priser på insatsmedel, förädling av produkter till handelsvara, efterfrågan av olika livsmedel samt transportkostnader såväl inom Sverige som vid import och export.

Grundscenariot för 2017 visar ett läge med nuvarande utformning av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, där modellen har kalibrerats för att överensstämma med det verkliga utfallet. Även övriga scenarier bygger inledningsvis på nuvarande jordbrukspolitik men i kombination med den prisprognos som OECD och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO har gjort för jordbruket fram till 2027.34 I ett andra steg ändras förutsättningarna för 2030 och 2045, så att målen i Livsmedelsstrategin kan nås.

Bland de scenarier som används här finns alltså inte några scenarier som utgår från antaganden om att större förändringar sker jämfört med nuvarande trender. Framtidsscenarierna bygger på att nuvarande jordbrukspolitik består eller ersätts med något snarlikt. Sänkt ersättning till betesmarker skulle troligen innebära att färre marker hålls i hävd. Sänkt gårdsstöd skulle också kunna innebära att åkermark som inte är lönsam att odla planteras med skog i stället för att putsas och behållas som långliggande träda. Detta kommer sannolikt inte tillåtas utan förändringar av stöd eller andra åtgärder. I scenarierna hanteras detta genom att en restriktion har lagts in som innebär att arealen betesmark som hålls i hävd och arealen åkermark inte

32

Jonasson (2019).

33

Prop. 2016/17:104.

34

OECD/FAO (2018).

får minska mer än den långsiktiga trenden för minskning av arealen jordbruksmark, dvs. med högst 8,1 procent fram till 2045.

Antaganden om efterfrågan av jordbruksprodukter från svenska konsumenter bygger på konsumtionen 2017. Ett flertal produkter antas ha oförändrad efterfrågan per person, och de förändringar av konsumtionen som uppstår beror därför främst på befolkningsökning och ändrade priser. Båda dessa antaganden leder i huvudsak till ökad efterfrågan.

En annan viktig del som påverkar resultaten är teknikutvecklingen, vilken återspeglas i produktivitetsutvecklingen i termer av ökad avkastning och lägre behov av arbetskraft och andra insatsmedel. Den förväntade utvecklingen till 2045 baseras till stor del på den historiska trenden i Sverige.

Den framtida utvecklingen av jordbruksmarkens användning enligt dessa scenarier framgår av tabell 6.5.

Källa: Jonasson (2018).

Realiserbar potential för åtgärder på jordbruksmark i olika stadier av brukande

Den realiserbara potentialen för åtgärder som kan öka kollagret i jordbruksmark är stor. Som nämnts ovan kommer vissa åtgärder bidra till ökad kolsänka på kort sikt medan andra åtgärder bidrar till ökad kolsänka på längre sikt. Så småningom kommer dock ökningen

av kolsänkan att upphöra för samtliga åtgärder, när markerna har uppnått en ny kolbalans.

Stora arealer jordbruksmark bedöms finnas tillgängliga för alternativa brukningsformer – dels mark som tagits ur produktion tidigare, och som i många fall börjat växa igen, dels mark som rent beslutsmässigt tagits ur produktion och mark där markägaren valt att inte inkomma med en samordnad ansökan om jordbrukarstöd (SAM-ansökan). Marken ligger då i en långvarig träda och kommer successivt att passivt beskogas. Det handlar även om mark som bedöms tas ur produktion de kommande decennierna enligt scenarier framtagna av Jordbruksverket och Naturvårdsverket (se avsnittet ovan). Arealen som tas ur bruk följer i stort den historiska trenden.

Uppskattningar av den globala livsmedelsförsörjningen pekar på stora behov av livsmedelsproduktion på nordliga breddgrader. Dessutom försvinner mycket stora arealer åkermark globalt redan nu. Scenarierna som tagits fram av Jordbruksverket och Naturvårdsverket förutsätter att mer livsmedel produceras på mindre areal samt på dagens bedömning av framtida efterfrågan och prisutveckling på jordbruksprodukter.

Med hänsyn till de stora osäkerheter som råder om behoven av åkermark för livsmedelsproduktion omfattar de åtgärder som diskuteras här framför allt befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som redan tagits ur bruk.

Av de åtgärder på jordbruksmark som beskrivs i tidigare avsnitt bedöms ökad användning av fånggrödor och mellangrödor vara det alternativ som är mest gångbart, eftersom stöd redan ges inom ramen för landsbygdsprogrammet. Åtgärden är dessutom väl etablerad, dock inte som klimatåtgärd utan för att minska näringsläckaget. Stödet nyttjas inte fullt ut och potential finns för etablering av fånggrödor på större arealer. Ökad användning av fånggrödor kan ge en ökad kolinlagring på 330 kg kol per hektar och år, vilket innebär en ökning av nettoupptaget med 0,5 miljoner ton koldioxid om 400 000 hektar nyttjas för åtgärden. Denna areal nämns i bedömningar gjorda av bl.a. Hushållningssällskapet, och i den nyligen publicerade rapporten från Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien35 IVA nämns en ännu större möjlig areal.

35

Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (2019).

När det gäller agroforestry görs en försiktig bedömning att cirka 50 000 hektar bör kunna nyttjas för åtgärden, åkermark och betesmark sammantaget. Det skulle kunna ge en extra inlagring med 0,1 miljoner ton koldioxid 2045 om inlagringen per hektar motsvarar 25 procent av inlagringen för traditionell beskogning (se avsnitt 6.3.3). En del av detta kan vara en ökning av trädandelen på redan glest trädbevuxen betesmark och en del kan vara plantering av träd på öppen mark, drygt 60 procent av betesmarken är i dag helt öppen och knappt 20 procent mycket glest trädbevuxen. Ytterligare en del kan utgöras av plantering av träd i anslutning till jordbruksmark, t.ex. alléodlingar, lähäckar och vedartade buffertzoner.

Vilka marker som kan vara lämpliga för agroforestry bör bedömas utifrån landskapsbild och förutsättningar för biologisk mångfald. Exempelvis bör marker med höga värden knutna till fältskiktet undvikas. Då kan det vara bättre att nyttja öppna marker som tidigare varit odlade. I naturliga betesmarker kan träd- och buskskiktet ibland tillåtas öka utan att värden spolieras. Samtidigt pågår arbete med skötselplaner för att öppna upp vissa betesmarker. Med hänsyn till detta görs därför en försiktig bedömning om tillgänglig areal för åtgärden där den kan implementeras på ett rationellt och effektivt sätt.

Jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion kan nyttjas på flera sätt för att bibehålla eller öka markens kollager. Den kan t.ex. användas till vallodling, energiskogsodling eller beskogning med traditionella skogsträdslag. (Energiskogsodling och beskogning beskrivs i avsnitt 6.3.3).

Den totala arealen mark som är i jordbruksproduktion bedöms i Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets scenarier minska med cirka 200 000 hektar till 2045 (se nedan), där den största arealminskningen sker av mark som används för vall och grönfoder. Sett ur ett nationellt perspektiv är det den relativa fördelningen mellan vall och ettåriga grödor som styr kolförråden i svensk åkermark, och en stor del av den areal som antas tas ur bruk används alltså för vallodling. För att inte förlora det kol som redan är bundet bör en stor del av denna areal fortsatt användas för vallodling. Det finns också en miljöersättning för vallodling i landsbygdsprogrammet som gör att det redan finns skäl för markägare att fortsatt odla vall.

Den mark som används för odling med ettåriga grödor som tas ur bruk antas övergå i gröngödsling eller träda, vilket kan ha en viss positiv påverkan på kolförrådet i marken. Denna areal skulle också

kunna tas i anspråk för vall eller annan gröda med samma positiva egenskaper för kolinlagringen för att ytterligare öka kolinlagringen.

Energiskog odlas på närmare 10 000 hektar; drygt 70 procent av denna areal är salix. Energiskogsodling på åkermark berättigar till gårdsstöd och i landsbygdsprogrammet 2014–2020 finns också ett investeringsstöd för plantor och plantering av poppel och hybridasp. Bedömningen är att energiskogsodling skulle kunna öka från dagens cirka 10 000 hektar till 40 000 hektar på mark som inte längre används för andra jordbruksgrödor genom riktad rådgivning och information om vilka stöd som kan sökas. Nyligen gjorda simuleringar av plantering av salix och poppel på åkermark visar att inlagringen av markkol över en 25-årsperiod kan öka med i genomsnitt cirka 800 kg kol per hektar och år för salix och med cirka 1 400 kg kol per hektar och år för poppel.36 Dessutom genererar odlingen betydande mängder biomassa som i första hand kan användas som biobränsle; poppel kan även användas som massaved. I dagens redovisningssystem räknas energiskogsodling som jordbruksgröda, och då inkluderas inte inlagringen i biomassa i redovisningen av utsläpp och upptag. Det gör att endast den positiva effekt som uppnås för kolinlagringen i marken räknas med i effekten av den kompletterande åtgärden.

Totalt skulle åtgärden kunna ge en ökad nettoinlagring (endast markkol) på mellan 0,1 och 0,3 miljoner ton koldioxid 2045, om etableringen av hela arealen (40 000 hektar) sker 2020–2025. Den lägre siffran motsvarar plantering med salix på mark där det tidigare odlades vall medan den högre siffran anger plantering med poppel där marken redan lagts i träda. Figur 6.2 visar utvecklingen av kolförrådet vid energiskogsodling där skillnaden mellan de olika alternativen i uppbyggnad av kolförrådet i marken både påverkas av den tidigare markanvändningen och på vad som planteras, i detta fall salix eller poppel på mark som lagts i träda eller som tidigare odlades med vall.

Åtgärdskostnader för åtgärder på jordbruksmark

Kostnadsberäkningar för olika åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk baseras på olika rapporter om kostnader och intäkter för olika produktionssystem men också på egna beräkningar. Resultaten varierar stort beroende på alternativkostna-

36

Bolinder m.fl. (2019).

den (eller alternativintäkten) för den aktuella marken. Jämförelser för energiskog har gjorts med stöd av Jordbruksverkets kalkyler för energigrödor.

Kostnaden för att inkludera fånggrödor och mellangrödor har uppskattats till cirka 200–700 kronor per kg koldioxid. Uppskattningen baseras på en genomsnittlig inlagring av 0,33 ton kol per hektar och år, vilket motsvarar cirka 1,2 ton koldioxid per hektar och år, samt på bidragskalkyler från Länsstyrelsen i Västra Götalands län där kostnader för fånggrödor (cirka 200 kronor per hektar) och mellangrödor (cirka 800 kronor per hektar) anges.37 Inga additionella nyttor har värderats, dvs. fånggrödan/mellangrödan antas i beräkningen inte generera några extra intäkter.

Baserat på Jordbruksverkets kalkyler för energigrödor38 genererar energiskogsodling en intäkt om alternativkostnaden är träda. Används vall som alternativ varierar resultatet mellan en kostnad på närmare 1 000 kronor per hektar och år och en intäkt på närmare 800 kronor per hektar och år. Resultatet varierar alltså stort, beroende på skötselsystem och skördarnas storlek. Det genomsnittliga resultatet för vall som alternativ markanvändning är en kostnad på cirka 500 kronor per ton koldioxid för energiskog baserat på genomsnittlig kolinlagring på 2,8 ton koldioxid per hektar och år för salix och 5 ton koldioxid per hektar och år för poppel.

Kalkylerna som använts i uppskattningarna antar en fältstorlek på 6 hektar. Enligt en rapport från SLU39 varierar lönsamheten för olika grödor med fältstorleken, och det är sannolikt att många av de marker som kan komma ifråga, dvs. marker som tagits ur produktion eller är på väg att tas ur produktion, är marginalmarker där fältstorleken är relativt små och där avstånden till den aktuella marken också påverkar kostnaderna för brukandet. Ur ett ekonomiskt perspektiv har arronderingen stor betydelse för vad marken ska användas till. Produktionskostnaderna är höga på marginalmarkerna, vilket gör att det blir dyrt per kg livsmedel att använda dessa för livsmedelsproduktion.

37

Länsstyrelsen Västra Götalands län (2018).

38

Jordbruksverket (2018a).

39

Nilsson och Rosenqvist (2019).

Agroforestry kan sannolikt generera en intäkt om biomassan skördas; intäktsstorleken beror dock på vilken typ av biomassa det handlar om. Åtgärden kan också utgöra en kostnad på närmare 100 kronor per ton koldioxid om huvudsyftet är att träden ska stå kvar. Utgångsläget är en ungefärlig kostnad för plantering och markberedning på totalt cirka 12 000 kronor samt en genomsnittlig inlagring på 130 ton koldioxid Uppskattningen är mycket osäker men storleken bör vara rimlig.

Effekter på andra miljömål av föreslagna åtgärder på jordbruksmark

En fånggröda odlas i syfte att minska växtnäringsförlusterna efter huvudgrödans skörd, men den har också andra positiva egenskaper som att öka den biologiska mångfalden, minska erosion och förbättra markstrukturen. Mellangrödor odlas när odlingsmarken ligger obrukad med liknande syfte som fånggrödor men har fler sidonyttor. Exempelvis har blommande mellangrödor potential att bidra med pollen och nektar till nyttoinsekter, vilket ökar insekternas närvaro i jordbruket; att marken hålls bevuxen en större del av säsongen kan också innebära ett skydd och möjligheter till övervintring. Ett ökat antal nyttoinsekter i odlingen bidrar också till minskat behov av kemisk bekämpning. De mellangrödor som främst odlar i Sverige tillhör samma växtfamiljer som de vanligaste huvudgrödorna, vilket potentiellt kan leda till problem, t.ex. spridning av skadeinsekter och svårigheter att hålla goda växtföljder. Vissa mellangrödor kan behöva avdödas innan sådd av nästa gröda, vilket kan öka användningen av växtskyddsmedel. Odling och skörd av mellangrödor har också potential att bidra med hållbar råvara för biogasproduktion.

Agroforestry på jordbruksmark kan bl.a. innebära plantering av vindskydd och alléer såväl som att en ökad andel träd och buskar integreras med odling eller djurhållning. För att förhindra att förutsättningarna att nå andra miljökvalitetsmål försvåras är det dock av stor vikt att rätt marker och rätt trädslag används till agroforestry.

Agroforestry har också potential att bidra till ökad biologisk mångfald, ökad kolinlagring, högre produktivitet och förbättrat näringsflöde. Dessutom ökar möjligheten till bättre skadedjurs- och ogräsbekämpning. En mosaik av öppen betesmark och spridda träddungar och skogspartier har dessutom i många fall högre biologiska

värden än helt trädfria betesmarker, särskilt om dungarna och skogspartierna omges av bryn med buskar.

Med den diversifiering av jordbrukslandskapet som agroforestry innebär ökar antalet habitattyper. Med detta följer också en större mångfald av växter, djur och mikroorganismer med krav på andra livsbetingelser än åkermarken med sina många upprepade störningar. Agroforestry kan även skapa biologiska korridorer mellan andra habitat, t.ex. skogspartier, vilket förbättrar möjligheten för många arter att föröka sig i landskapet. I ett större perspektiv kan agroforestry också bidra till att förhindra förlust av naturliga habitat. För att verkligen öka den biologiska mångfalden krävs dock att systemen utformas på ett lämpligt sätt.

Energiskogsodling med salix eller andra snabbväxande lövträd på åkermark kan tillföra ökad biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv, särskilt om alternativet är spannmålsodling, granskogsplantering eller träda på åkermark i homogena jordbrukslandskap. Lokaliseringen av energiskogsodlingen är också viktig. 40

I ett öppet odlingslandskap har energiskogen mer att tillföra för många arter, och närhet till naturliga skogsbestånd eller grupper av äldre, inhemska lövträd ger bättre förutsättningar för både växt- och djurarter att sprida sig in i energiskogen. Det intensiva jordbruket leder däremot till homogena landskap som kan missgynna artrikedomen och därmed målet om ett rikt växt- och djurliv. När energiskog etableras i anslutning till skogsmark, väg eller vatten kan odlingarna dessutom bidra med vindskydd och ökad variation i landskapet samtidigt som de knyter samman områden, vilket gynnar den biologiska mångfalden. Omgivningen har stor betydelse eftersom fåglar, insekter och även växter har lättare att sprida sig in i skogsplanteringar om ett naturligt skogsbestånd finns i närheten.

Med hänsyn till den korta omloppstiden för intensivodlingar av salix kan odlingar av poppel och hybridasp därtill vara fördelaktiga ur biodiversitetssynpunkt, eftersom det tar tid för mer svårspridda arter att kolonisera odlingen. När det gäller fågelarter beror biodiversiteten till stor del på var i landskapet odlingen sker och beståndens storlek, och småvilt som harar och kaniner uppehåller sig gärna i bestånd av salix. Salix kan också fungera som pollenkälla för insekter tidigt på våren. Artrikedomen påverkas i stor utsträckning av

40 Weih (2006).

odlingens areal, och enligt Niemi m.fl.41 blir artrikedomen större om odlingen utformas som flera små odlingar i stället för en stor odling.

Även om det kan finnas positiva effekter med energiskogsodling, är det dock viktigt att odlingarna inte anläggs i skyddsvärda naturmiljöer, t.ex. på den kvarvarande åkermarken i en alltmer sluten skogsbygd, på ängs- och betesmarker och andra landskapsområden där värdefull biologisk mångfald eller där andra naturmiljövärden riskerar att skadas.

6.1.3. Öka kolsänkan genom beskogning

Jordbruksmark har i stor utsträckning omförts till skog, antingen passivt genom igenväxning eller genom aktiva skogsbruksåtgärder. På 1960-talet planterades t.ex. mycket gran på åkermark.

Effekten av beskogning beror av vad som planteras och på vilken mark den sker, där inlagring i biomassa i snabbväxande skog tidigare kommer att kunna kompensera för utsläpp från marken jämfört med mer långsamtväxande trädslag. Effekten av beskogning för ett enskilt bestånd är inlagring under första omloppstiden men den kvarstår så länge marken återbeskogas. Den totala effekten i ett landskapsperspektiv eller nationellt perspektiv kan öka så länge ny mark beskogas. Den långsiktiga nyttan är framför allt inlagring av kol i mark och substitutionsnyttan av den producerade biomassan, eftersom biomassan hela tiden omsätts och marken återplanteras.

Även om fokus här är kolinlagring så är det viktigt att också beakta andra värden när aktiva åtgärder vidtas. I jordbrukslandskapet bör fokus i stor utsträckning vara andra trädslag än gran, för att främja landskapsbild och biologisk mångfald. Det slutliga valet av trädslag och åtgärdens omfattning bör till stor del avgöras av landskapet omkring där åtgärden sätts in.

Potential för beskogning

Eftersom arealen aktivt brukad jordbruksmark har minskat kraftigt de senaste årtiondena, cirka 10 procent sedan 1990, finns det redan överskottsmark som skulle kunna beskogas aktivt. Samtidigt skapas ofta naturvärden när dessa marker långsamt växer igen av sig själva.

41

Niemi, Hjulfors och Hjerpe (2014).

Dagens jordbrukspolitik innebär också att det blivit vanligare med trädaperioder och perioder med bete, vilket gör det svårare att sätta gränsen mellan aktivt och passivt brukad jordbruksmark.

Att aktivt beskoga jordbruksmark som fortfarande är i produktion är dock olämpligt, eftersom detta skulle kunna konkurrera med livsmedels- och foderproduktion samt ibland också vara negativt för landskapsbilden. I dessa fall kan agroforestry vara ett alternativ till traditionell beskogning för att ändå öka trädandelen i landskapet.

I olika nationella utblickar om framtida behov av åkermark i Sverige dras slutsatsen att en betydande areal kan bli tillgänglig för beskogning, både genom att produktion av jordbruksgrödor blir olönsamt och genom att arealen inte behövs för livsmedelsförsörjningen, bl.a. beroende på utvecklingen vad gäller konsumtionen av kött och mejeriprodukter. Även åkermark som ligger i långliggande träda och betesmark där trädandelen skulle kunna öka parallellt med att marken fortsätter betas, dvs. agroforestry, är lämplig för beskogning.

Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och SLU har tidigare uppskattat den tillgängliga arealen till 400 000 hektar under en 30-årsperiod.42Uppskattningen inkluderar både mark som tagits ur bruk men som inte beskogats och mark som bedöms tas ur bruk de kommande 30 åren. Nya uppgifter från SLU pekar på att närmare 150 000 hektar åker- och betesmark som enligt Riksskogstaxeringen övergått till skogsmark i tidigt stadium skulle kunna vara tillgänglig för aktiv beskogning (figur 6.3). Tillsammans med uppskattningarna i Jordbruksverkets senaste referensscenario, där den totala åkerarealen som används för jordbruksproduktion minskar med 206 000 hektar, innebär det att den tillgängliga arealen troligen är något mindre, runt 350 000 hektar.

42 Eriksson m.fl. (2013).

Källa: Sveriges riksskogstaxering och egen bearbetning.

I Jordbruksverkets scenarier beräknas 330 000 hektar åkermark läggas i långliggande träda fram till 2045.43 En del av den marken kan vara tillgänglig för andra åtgärder utöver den mark som helt tas ur produktion. I dag motsvarar långliggande träda 21 000 hektar. I det scenario som tagits fram för att tillgodose behoven enligt Livsmedelsstrategin blir cirka arealer 206 000 hektar tillgängliga, samtidigt som 326 000 hektar läggs i långliggande träda (se även avsnitt 6.3.2). Utöver dessa arealer frigörs 37 000 hektar betesmark i referensscenariot medan ingen betesmark frigörs i livsmedelsscenariot, där betesmarksarealen hålls konstant.

Sammantaget kan alltså stora arealer finnas tillgängliga för beskogning de närmsta årtiondena. Detta är dock totala potentiellt frigjorda arealer enligt tillgängliga scenarier, baserat på olika antaganden om prisutveckling och efterfrågan på jordbruksprodukter samt lönsamhet i lantbrukssektorn (se tidigare avsnitt). Den verkligt tillgängliga arealen är sannolikt betydligt mindre eftersom många olika hänsyn måste tas när mark ska tas i anspråk för beskogning, inte minst vad

43

Jonasson (2018).

0 50 100 150 200 250 300 350 400

< 20 år

< 20 år

Kalmark Ej kalmark

Betesmark Åkermark Åkermark > 20 år

1 0 0 0 h e kta r

N Norrland S Norrland Svealand Götaland

gäller framtida livsmedelsförsörjning. Scenarierna baseras till stor del på vad jordbruket tidigare presterat och den nedåtgående trend som pågått länge. Denna trend bör dock inte tas som inteckning för att åkermarken inte längre behövs i samma omfattning.

Dessutom är en del av denna mark dikad torvmark som kan lämpa sig bättre för återvätning (se avsnitt 6.3.6). Nedan görs en bedömning av den realiserbara arealen och vad den kan användas till. Här ges också exempel på vad beskogning av olika slag kan innebära för kolbalansen.

Beskogning med traditionella skogsträdslag

Följande resonemang är i stort hämtade från rapporten Träd på margi-

nell jordbruksmark är lönsam klimatpolitik44 som redovisar potentialen

för plantering av gran och björk som klimatåtgärd.

Åkermark är bördigare än normal skogsmark och har därmed högre virkesproducerande förmåga. I äldre granplanteringar på åkermark från Skåne till Norrbottens kustland har uppmätt en genomsnittlig tillväxt på 13 skogskubikmeter per hektar och år.45 Med genetiskt högförädlad gran kan tillväxten på jordbruksmark bli ännu högre, uppemot 16 skogskubikmeter per hektar och år, medan björkens produktion på jordbruksmark är cirka 9 skogskubikmeter per hektar och år.46

Det finns produktionsförsök för gran som visar att den genomsnittliga kolinlagringen kan beräknas till drygt 10 ton koldioxid per hektar och år.47 Beskogning av åkermark kan dessutom öka markens kolinnehåll. Beräkningar baserade på simuleringar av biomassautveckling och utveckling av markens kolförråd visar att den totala ökningen av kolförrådet i mark och biomassa under en omloppstid kan hamna mellan 500 och 700 ton koldioxid per hektar.48

På samma sätt som för mer snabbväxande trädslag som poppel och hybridasp möjliggör den ökade produktionen också ökad substitution av fossila bränslen och produkter.

44 Kumm (2013a). 45

Johansson (2010).

46

Eriksson m.fl. (2011).

47

Efving (2009).

48

Bolinder m.fl. (2019).

Enligt Riksskogstaxeringen har endast knappt 30 procent av den mark som övergått från åker- eller betesmark till skogsmark sedan början av 1980-talet planterats aktivt. Resterande mark växer successivt igen.

Realiserbar potential för beskogning

Hur mycket nedlagd åker- eller betesmark som finns tillgänglig och är lämplig för beskogning beror på vilka kriterier som används när uppskattningen görs. I tidigare avsnitt har redogjorts för att stora arealer nedlagd eller oanvänd åker- och jordbruksmark potentiellt är möjlig att beskoga 2010–2050.49 Uppskattningarna bygger på hur mycket åker- och betesmark som vid den tiden tagits ur bruk enligt data från Riksskogstaxeringen samt på prognoser om hur mycket åkermark som kommer tas ur bruk, där beskogning skulle kunna ske.

Enligt Sveriges klimatrapportering har i genomsnitt 8 000 hektar per år av åker- eller naturbetesmark konverterats till skogsmark 1990–2014, antingen genom att marken beskogats aktivt eller genom att den helt enkelt tagits ur bruk och då betraktas som skogsmark; sådan mark växer ofta igen genom passiv beskogning. En del av arealen har dock återgått i jordbruksproduktion eller annan markanvändning. Den ackumulerade arealen åker- och betesmark som konverterats sedan 1990 och fortfarande definitionsmässigt betraktas som skogsmark uppgick 2017 till drygt 230 000 hektar, dvs. mellan 8 000 och 9 000 hektar per år. Av denna areal är drygt 60 000 hektar planterad skog, dvs. skog som har en tillväxt i nivå med normal skog eller högre. Om konverteringen av mark fortsätter i samma takt kommer ytterligare drygt 230 000 hektar åker- och betesmark ha konverterats till skogsmark 2045. Det är i samma storleksordning som i de tidigare beskrivna scenarierna för jordbruksmarkens utveckling.

Utredningens bedömning av den realiserbara potentialen för beskogning genom plantering med traditionella skogsträdslag utgår från hur mycket av den mark som tas ur jordbruksproduktion som aktivt beskogas (se ovan). Den arealen är cirka 2 500 hektar per år, dvs. drygt 30 procent av den jordbruksmark som potentiellt blivit skogsmark enligt klimatrapporteringen. Om drygt hälften av den mark som inte aktivt beskogats av jordbruksmark som tagits ur bruk,

49

Skogsstyrelsen, (2008), Sveriges lantbruksuniversitet (2008).

och ytterligare några tiotusental hektar mark som tas ur bruk tas i anspråk, skulle en rimlig beskogningsareal landa på cirka 100 000 hektar. Ytterligare cirka 50 000 hektar som börjat växa igen skulle genom bättre skötsel också kunna bidra till en ökad kolinlagring.

Beskogning med gran av totalt 100 000 hektar uppdelat på 10 000 hektar per år 2021–2030 skulle kunna leda till en additionell nettoinlagring på 0,12–0,24 miljoner ton koldioxid per år 2030 och 0,4–1,3 miljoner ton koldioxid per år 2045. Beräkningen utgår från vad marken används till i dag och vad kolinlagringen hade varit om beskogningen inte hade skett. I potentialberäkningen används ett genomsnitt för landet för beskogning med gran för olika växtplatser.50 Beskogning med björk ger lägre nettoinlagring resultat men variationerna är förstås stora.

Den lägre siffran anger ett fall där marken förlorar mycket kol initialt och där tillväxten i beståndet är låg, medan den högre siffran anger ett fall där markkolet är mer stabilt och där tillväxten i det nyetablerade beståndet är hög. Beskogning av samma areal med hybridasp skulle, baserat på skillnaden i tillväxt jämfört med gran, kunna ge en additionell nettoinlagring som ligger cirka 50 procent högre än för gran. Ett exempel på kolförrådets utveckling i biomassa och mark ges i figur 6.4 nedan, där det befintliga kolförrådet bryts ned medan ett nytt kolförråd byggs upp genom beskogningen. Exemplet motsvarar plantering med gran i norra Sverige på mark som tidigare odlades med vall. I beräkningen av den realiserbara potentialen har en simulerad tidsserie för beskogning med gran i södra, mellersta och norra Sverige använts. Detta får utgöra en inriktning på nettoinlagringens storlek och dynamik, eftersom det inom ramen för utredningen inte funnits utrymme att göra en detaljerad analys av hur olika trädslag bör fördelas på den tillgängliga marken.

Även om fokus här är ökad kolinlagring så måste även andra värden beaktas när aktiva åtgärder vidtas. När en bedömning görs av var det är lämpligt med beskogning, och med vilka trädslag, bör hänsyn särskilt tas till såväl landskapsbild som biologisk mångfald.

50

Bolinder m.fl. (2019).

Källa: Sveriges lantbruksuniversitet (2019) och egen bearbetning.

Åtgärdskostnader för beskogning

Eftersom beskogning binder upp användningen av marken under lång tid är det viktigt att det går att göra en rimlig bedömning att biomassan kan avyttras till tillräckligt höga priser. Beskogning verkar under de flesta omständigheter vara en lönsam åtgärd för markägaren, och kunskapen är god om vilken typ av beskogning som passar i olika situationer.

På bördig mark och med måttliga förräntningskrav är granplantering företagsekonomiskt lönsam även utan klimatersättning för kolinlagringen. Även självföryngrad björk är lönsamt.51

Utredningens egna beräkningar för plantering med gran och tidigare rapporter för plantering med björk52 visar att detta är lönsamma åtgärder för markägaren, så länge det nyetablerade beståndet inte behöver stängslas. I beräkningarna har antagits dagens virkespriser och en ränta på 3,5 procent.

51

Sveriges lantbruksuniversitet (2017).

52

Eriksson m.fl. (2011).

0 50 100 150 200 250

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fö rr å d (to n k o l p er h ek ta r)

År efter beskogning, Norra, efter vall

Markkol

Biomassa Totalt kolförråd

Effekter på andra miljömål av beskogning

Den beskogning som utredningen föreslår avser främst marker som redan tagits ur bruk och i vissa fall börjat växa igen. Beskogning av nedlagd åkermark kan framför allt få effekter för miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Ett rikt odlingslandskap.

I SKA–VB 0853 gjordes en beräkning där tillgänglig mark beskogades med gran och hybridasp. Utöver effekten för den framtida skogstillväxten i Sverige granskades åtgärdens konsekvenser vad gäller hållbarhet, biologisk mångfald, landskapspåverkan samt konflikter och synergier med de nationella miljökvalitetsmålen. Den s.k. MINTutredningen54 bedömde att ett stort antal rödlistade arter kan komma att påverkas när åkermark beskogas, framför allt i gränszoner mellan åkermark och andra biotoper. Utredningen lyfte även den landskapspåverkande effekten och det faktum att sociala rekreationsmöjligheter, förutsättningar för naturturism och allmänhetens uppfattning riskerar att försämras vid odling av gran och hybridasp. Samtidigt kan friluftslivet gynnas, eftersom tidigare odlade marker blir tillgängliga.

I Naturvårdsverkets sammanvägning av effekterna för de olika miljökvalitetsmålen genom beskogning av nedlagd åkermark beskrivs en positiv effekt för miljömålet Begränsad klimatpåverkan i och med nettoupptag och substitution samtidigt som målen Ett rikt växt- och

djurliv och Ett rikt odlingslandskap bedöms påverkas negativt, efter-

som intensiv odling och skogsskötsel med korta omloppstider och monokulturbildning begränsar möjligheten för arter att etablera sig55. Samtidigt bedöms t.ex. hybridasp kunna bidra med lägre negativ effekt än gran eftersom jämförelsevis fler arter, t.ex. fåglar, kan knytas till lövträd. Beskogning med lövträd bedöms dessutom generellt vara mer värdefullt för mångfalden för igenväxande betesmarker eller små åkrar jämfört med granplantering.

Landskapsbilden påverkas dock i betydande grad negativt när åkermarker beskogas och variationen i landskapet begränsas. Effekten beror på var i landskapet beskogningen sker – de marker som tidigare varit jordbruksmark och som redan tagits ur bruk finns av naturliga skäl framför allt i Götaland och Svealand, men ofta handlar det om marginaliserade marker som ligger sämre till i landskapet.

53

Skogsstyrelsen (2008).

54

Sveriges lantbruksuniversitet (2008).

55

Naturvårdsverket (2012b).

6.1.4. Avskogning och annan markanvändningsförändring orsakar växthusgasutsläpp

Avskogning sker främst när vägar, kraftledningar, bostadsområden och annan infrastruktur anläggs, vilket resulterar i ett minskat kolförråd i biomassa och mark. Även annan förändring av markanvändningen, t.ex. när åkermark bebyggs, kan ge upphov till utsläpp av växthusgaser men framför allt leda till att mark som lagrar in kol inte längre bidrar som en kolsänka.

Av de utsläpp som redovisas inom LULUCF-sektorn bidrar växthusgasutsläpp i samband med permanent överföring av skogsmark och åkermark till bebyggd mark med drygt 2,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Osäkerheten i beräkningen av dessa utsläpp är dock stor, eftersom det är svårt att veta exakt vad som slutligen händer med marken i samband med markanvändningsförändringen baserat på de information som kan hämtas in från Riksskogstaxeringen. Det är därför svårt att bedöma hur mycket dessa utsläpp kan minskas genom åtgärder för att t.ex. styra exploatering till annan mark eller begränsa den areal som årligen exploateras. Beroende på vad marken omförs till finns dock goda skäl att försöka begränsa utsläppen, och potentialen kan anses relativt stor.

I genomsnitt för perioden 2010–2018 har cirka 10 000 hektar skogsmark, 5 000 hektar åkermark och 1 000 hektar betesmark årligen använts för att anlägga vägar, kraftledningar, bostadsområden och annan infrastruktur, enligt Sveriges klimatrapportering. Sannolikt har dock inte hela den identifierade arealen verkligen genomgått en fullständig förändring; Riksskogstaxeringen gör bedömningen utifrån vad marken används till eller potentiellt kommer användas till i samband med inventeringstillfället. Samtidigt har informationen vad gäller en stor del av de inventerade ytorna kompletterats med analyser av satellitbilder över aktuella ytor för att se vad som verkligen hänt med marken.

I en rapport från Jordbruksverket56 anges att 3 000 hektar åkermark exploaterats 2011–2015, företrädesvis till bebyggd mark, vilket avviker kraftigt från Riksskogstaxeringens statistik. I redovisningen av ett regeringsuppdrag57 konstaterar Jordbruksverket att årligen cirka 600 hektar jordbruksmark exploaterats de senaste 20 åren. Det

56

Jordbruksverket (2017).

57

Jordbruksverket (2018b).

finns alltså god anledning att förbättra dels statistiken över förändringar av markanvändningen för att skapa en bättre bild av vilka marker som tagits ur bruk, dels kunskapen om utsläppens storlek för att identifiera områden för åtgärder.

Åtgärder och åtgärdspotentialer

Det finns inga etablerade styrmedel som påverkar utsläpp i samband med avskogning eller annan förändring av markanvändningen. Det finns dock verktyg att beräkna klimatavtrycket som inkluderar kolförluster vid avskogning. Ett exempel är den klimatkalkyl som Trafikverket använder vid planering av olika projekt.

I klimatkalkylen anges skogsavverkning i skogskubikmeter genom schablonberäkningar av virkesförråd per hektar i olika regioner. Om avverkningen visar sig vara en viktig post i beräkningarna kan mer noggranna uppskattningar göras med reviderade indata. I modellen antas 50 procent av avverkningen vara permanent, men andelen kan ändras av användaren av verktyget. Utsläpp från dieselanvändning av skogsmaskiner samt nettoemission från permanent avverkad skog inkluderas också i uppskattningen.

Denna typ av verktyg används som planeringsunderlag för att styra anläggningen av t.ex. vägar. Det finns dock inga krav som styr anläggningen till en viss inriktning, utan kalkylen är en av flera parametrar som används i projekteringen.

Med den typ av verktyg som beskrivs ovan, där omfattningen utökas för att inkludera alla kolpooler och alla typer av mark som kan komma ifråga, kan underlag skapas för bättre beräkningar av växthusgasutsläppen i samband med markexploatering. Det gör det möjligt att öka kunskapen om hur skogsmark värderas i förhållande till andra marktyper i samband med exploatering.

Jordbruksverket konstaterar också, för att säkra fortsatt livsmedelsproduktion, att det är viktigt att jordbruksmark inte exploateras i strid med miljöbalkens regler. I rapporten föreslås Boverket få ett tydligare uppdrag att ta fram vägledningsmaterial till länsstyrelserna för att kunna vägleda kommunerna, samtidigt som länsstyrelserna bör få i uppdrag att inventera hur mycket jordbruksmark som är planlagd för exploatering. Detta kan också utgöra underlag för att skatta möjliga

kolförrådsförluster och utsläpp i samband med markanvändningsförändringar.

För att minska permanenta kolförrådsförluster i samband med exploatering av jordbruksmark, skogsmark och våtmark bör exploateringen styras till annan mark med mindre klimatpåverkan i samband med exploatering eller minimeras genom att en så liten areal som möjligt tas i anspråk, t.ex. genom att en mindre areal nyttjas än vad som ursprungligen planerats.

6.1.5. Avverkade träprodukter lagrar in kol

Förändringar i kolpoolen avverkade träprodukter redovisas i dag antingen som en egen kategori (UNFCCC) eller som en kolpool under Skogsbruk respektive Beskogning (Kyotoprotokollet och EU). Nettoupptaget i avverkade träprodukter styrs främst av det inflöde av kol som sker i och med produktion av olika långlivade produkter men även av det befintliga lagrets storlek.

I den redovisningsmetod som överenskommits under Kyotoprotokollet och inom EU ingår alla träprodukter av inhemskt ursprung, vilket innebär att exporterade produkter får tillgodoräknas medan importerade produkter inte ska räknas med. Sågade trävaror, papper och till viss del även bioenergi handlas på en global marknad, och skulle efterfrågan på träråvaror från Sverige öka så vore det alltså positivt för den redovisade inlagringen i träprodukter. Av svenska avverkade träprodukter gick 85 procent på export 2017; resterande 15 procent nyttjades nationellt.

Hur länge kolet lagras i de olika produkterna beräknas utifrån produkternas medellivslängd uttryckt som halveringstid58 för tre generella produktkategorier där halveringstiden är 2 år för papper och pappersmassa (exklusive returpapper), 25 år för träbaserade skivor och 35 år för sågade trävaror.

Denna beräkningsmodell är ett sätt att uppskatta flödena baserat på sådan statistik som finns tillgänglig för de flesta länder, dvs. statistik över produktion av olika halvfabrikat. Det kan inte tas för givet att samma beräkningsmodell används så långt fram i tiden som till 2045. Det är dock den modell som är etablerad och som utredningen använder i beräkningarna. För klimatets del är en ökande

58

Halveringstiden är tiden då hälften av den ursprungliga mängden finns kvar.

användning av hållbart producerade förnybara material viktigast, oavsett från vilket land råvaran hämtas.

Åtgärder och åtgärdspotentialer

Skogliga åtgärder som leder till ökad tillväxt leder inte nödvändigtvis till ett högre kolförråd i skog och mark om avverkningen ökar i samma omfattning. Ökad avverkning kan emellertid leda till en ökning av kolförrådet i avverkade träprodukter beroende på hur biomassan används och hur det historiska förrådet ser ut.

Ett ökat byggande av trähus i Sverige leder till ett ökande kolförråd, förutsatt att rivningstakten av trähus inte ökar i samma omfattning. Råvaran kan tas från inhemsk skog eller från utlandet.

Men med den beräkningsmodell som används kan en redovisad ökning av kolinlagringen bara åstadkommas genom användning av svensk träråvara, och dessutom måste användningen öka i omfattning jämfört med i dag. Detta kan ske antingen genom ökat uttag ur skogen av timmer som används till långlivade produkter eller genom omfördelning av producerad råvara från produktion av papper och energi till produktion av sågade varor eller träskivor om råvarutillgången medger det. Dessutom kan kolinlagringen öka om kolet binds längre, dvs. om livslängden på byggnaderna ökar.

Inlagringen i träprodukter kan öka med ökad leverans av skogsråvara eller omfördelning av råvaran – några teoretiska exempel

I detta avsnitt redovisas resultat från ett uppdrag till SLU59 att utreda effekter på kolinlagringen i avverkade träprodukter för scenarier baserade på olika skogsskötselstrategier och känslighetsanalyser över hur skogsråvaran förädlas till halvfabrikat.

Känslighetsanalyserna vad gäller fördelning av skogsråvara på olika sortiment utgår från hypotetiska förändringar i fördelningen av de tre produktgrupperna, dvs. om produktionen av träbaserade skivor ökar så minskar produktionen av de andra kategorierna.

59

Sveriges lantbruksuniversitet på uppdrag av Naturvårdsverket (2018). Pågående.

Ökad skogsproduktion som ökar leveransen av skogsråvara ökar inlagringen i träprodukter

Om nuvarande beräkningsmodell, vilken baseras på inhemsk råvara, tillämpas även i framtiden, och om fördelningen mellan de olika produktkategorierna hålls konstant, påverkas utfallet endast av avverkningen och hur fördelningen mellan timmer och massaved ser ut. Utfallet givet olika skogsskötselscenarier innebär då att kolinlagringen i avverkade träprodukter, sett över en 100-årsperiod, ökar med i medeltal 2,3 miljoner ton koldioxid per år för ett produktionsinriktat scenario och minskar med i medeltal 1,9 miljoner ton koldioxid per år för ett scenario där den skyddade produktiva skogsmarksarealen fördubblas jämfört med ett referensscenario motsvarande dagens skogsbruk. Utfallet är helt och hållet en effekt av ökade respektive minskade avverkningsmöjligheter (se även avsnitt 6.3.1).

För ett scenario där avverkningen ökar med 10 procent utan produktionshöjande åtgärder erhålls en marginell ökning av inlagringen i avverkade träprodukter om 0,1 miljoner ton koldioxid per år medan motsvarande scenario där avverkningen minskar med 10 procent resulterar i ett minskat upptag på 1,1 miljoner ton koldioxid per år i avverkade träprodukter jämfört med dagens skogsbruk över en 100årsperiod. Skillnaderna mellan scenarierna varierar över tid.

Analysen omfattar inte kolförrådsförändringar i skogsbiomassan i skogen. Utvecklingen i stående skogsbiomassa och utvecklingen i kolpoolen träprodukter kan närmast ses som kommunicerande kärl, dvs. när inlagringen i träprodukter ökar så minskar den i stående biomassa och vice versa.

Ändrad fördelning av skogsråvaran kan öka inlagringen i träprodukter

Utgående från det förråd av de redovisade produktkategorierna sågade trävaror, träbaserade skivor och pappersprodukter som finns i samhället och hur dagens produktion av halvfabrikat ser ut kan inlagringen, åtminstone i teorin, ökas framför allt om det sker genom ökad produktion av träbaserade skivor baserad på svensk skogsråvara.

Bland förädlingsscenarierna blev inlagringen i avverkade träprodukter högst i de scenarier där produktionen av träskivor ökar på bekostnad av andra produkter. En kraftig ökning av produktionen

av träskivor är dock knappast realistisk, men scenariot kan betraktas som en indikation på var den teoretiska potentialen finns. Till skillnad från sågade varor som begränsas av timmervolym, och sågutbyte där ökningspotentialen är lägre, skulle produktionen av träskivor åtminstone i teorin kunna öka markant genom en omfördelning av den stora mängden råvara som nyttjas av massaindustrin och för energiproduktion. Eftersom produktionen av träskivor i Sverige har legat på en låg nivå under en längre tid och dessutom stadigt minskar – den ökade konsumtionen de senaste 30 åren har täckts av ökad import – är inte heller förrådet av träskivor baserat på svensk skogsråvara särskilt stort.

Det innebär att utflödet, alltså kasseringstakten, inte är så hög, vilket i sin tur innebär att en snabb ökning av inhemsk produktion leder till en stor skillnad mellan in- och utflöde och därmed hög inlagring.

Konkurrensen om råvaran från dessa industrier är ett skäl till att skivindustrin lagts ner i Sverige och byggts upp i andra länder där konkurrensen om råvaran är lägre. Allt annat lika skulle därmed en ökad skivindustri i Sverige kunna slå ut delar av den skivindustri som levererar till Sverige. Det gör att det hela blir till fördel för Sveriges strävan att minska utsläppen genom ökad inlagring i träprodukter men utan egentlig nytta för klimatet. Däremot kan ett ökat användande av trä i byggandet öka marknaden för skogsråvaror, vilket på sikt kan leda till ökad inhemsk träskivproduktion.

Det befintliga förrådet av sågade varor, och därmed även utflödet, är däremot stort. Därför är inlagringseffekten av sågade varor lägre än för träskivor, trots en relativt högre produktion av sågade varor än av träskivor.

Effekten på nettoinlagringen i LULUCF-sektorn erhålls som sagt bara så länge som träanvändandet ökar. Kolsänkan kan dock öka under lång tid framöver, om den biomassa som nu används till kortlivade produkter i stället används till olika typer av långlivade produkter, t.ex. träbaserade skivor och isoleringsmaterial i trä.

En betydelsefull vinst med ökad produktion och konsumtion av trä är också möjligheten att minska produktionen av icke förnybara byggnadsmaterial. Ökat trähusbyggande kan även ge andra fördelar, t.ex. färre transporter, eftersom trähuselement är betydligt lättare än betongelement.

Det industriella träbyggandet kan öka

Exemplen och diskussionen ovan bygger på scenarier som ger en teoretisk bild av hur inlagringen i träprodukter förändras givet olika antaganden om produktion och produktanvändning.

I en rapport från Linköpings universitet60 görs en bedömning om industriellt träbyggande fram till 2025 utifrån befintlig byggnation. Industriellt träbyggande bedöms enligt rapporten kunna leverera 50 procent av de flerbostadshus som byggs på den svenska marknaden (17 500 lägenheter varav 15 000 producerade inom landet) och samtidigt nå en 30–35-procentig materialandel inom segmentet lokaler; i dag är andelen cirka 10 procent.

Givet de antaganden som görs i rapporten, bl.a. att ett industriellt producerat träbaserat flerbostadshus har 40 procent lägre koldioxidutsläpp än ett jämförbart betonghus i materialdelen av byggskedet, och att den angivna potentialen om att 50 procent av flerbostadshusen byggs i trä, skulle det innebära att klimatbelastningen skulle kunna minska med 0,3–0,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter genom att betong ersätts med trä i flerbostadshus och lokaler. Om träets kollagring motsvarande 0,3–0,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter adderas till substitutionseffekten blir den totala besparingen 0,6–0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter totalt.

Kollagringen på 0,3–0,5 miljoner ton koldioxid över en femårsperiod är i detta fall en uppskattning av mängden kol som byggs in i husen som inte tar hänsyn till hur länge kolet kommer finnas bundet, befintligt kolförråd eller råvarans ursprung. Det gör att resultaten inte direkt kan jämföras med klimatrapporteringen. Samtidigt visar rapporten att det finns potential för ökad kolinlagring i träbyggnader. Med den beräkningsmodell som används i klimatrapporteringen, och med antagandet att det ökade byggandet som i exemplet i rapporten ligger kvar på samma nivå (inflöde av kol på 0,06–0,1 miljoner ton koldioxid per år) under flera årtionden, åtminstone till 2045, kommer bidraget från inlagring i trä för det ökande byggande som exemplifieras ovan bli 0,05–0,08 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2030 och 0,04–0,06 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2045. Om industriellt träbyggande skulle leverera hälften av den ovan nämnda potentialen blir motsvarande nettoinlagring 0,02–0,04 mil-

60

Brege m.fl. (2017).

joner ton koldioxidekvivalenter per år 2030 och 0,02–0,03 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2045.

En ökad återvinning av träprodukter skulle bidra till en cirkulär biobaserad ekonomi

Genom att i högre grad återvinna och återanvända avverkade träprodukter kan produkternas uppehållstid i teknosfären förlängas och därmed ökar kolinlagringen. Kortlivade produkter som papper återvinns i hög utsträckning redan i dag och även långlivade träprodukter skulle kunna återvinnas i högre utsträckning. I princip skulle större delen av det virke som används i byggnader och i samband med byggnadernas uppförande, t.ex. formvirke, kunna återvinnas. Dock finns bara inarbetade rutiner för återanvändning av lastpallar.

Efter återvinning blir produkterna så småningom avfall som slutligen kan användas till att producera bioenergi. Alternativt skulle avfallet kunna användas som råvara för att producera biokol, vilket kan innebära att materialet flyttas upp flera steg i avfallshierarkin och blir en långlivad produkt. Biokol kan ha flera användningsområden och beskrivs i kapitel 18.

6.1.6. Återvätning av dränerad torvmark kan minska utsläppen av växthusgaser

Under tidigare århundraden har mellan 2 och 3 miljoner hektar våtmark (organogen mark) dikats ut, främst med syftet att bedriva jord- eller skogsbruk på marken. Detta är tidigare våtmarker och sjöar där kol lagrats in i marken som torv eller annat organogent material sedan den senaste istiden. När marken dikas ut ökar syretillgången och organiskt material som lagrats in under tusentals år börjar att brytas ned, vilket orsakar utsläpp av koldioxid och även utsläpp av lustgas på bördigare torvmarker. I gengäld minskar den naturliga metanavgången.

Det finns en stor spridning i påverkansgrad på dessa våtmarker. Vissa våtmarker är fortfarande våtmarker trots att vattennivån sänkts en aning medan andra långsamt torkar upp eftersom dräneringseffekterna, i kombination med ökad spridning av vattenkonsume-

rande träd, sker i långsam takt. Ytterligare en andel har helt torrlagts och omvandlats till produktiv skogsmark eller jordbruksmark.

Variation av effekterna innebär även variation i vilken utsträckning våtmarkernas naturliga växthusgasbalans har påverkats, liksom deras förmåga att lagra kol i form av torv och annat organiskt material.

Den organogena jordbruksmarken motsvarar en tredjedel av det svenska jordbrukets totala utsläpp av växthusgaser. I Sverige finns ungefär 140 000 hektar dikad åkermark på torvjord som står för ett utsläpp på cirka 3,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Närmare 75 procent av denna areal är i bruk61.

Dessutom finns det ungefär 1 miljon hektar dikad skogsmark på torvmark som står för ett utsläpp från torven på cirka 7,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år.

Ytterligare stora områden har dikats ut för att skörda torv för odlingsändamål och för att producera energitorv. Torv för energi- och odlingsändamål produceras i dag på cirka 10 000 hektar.

Åtgärder och åtgärdspotentialer

Återvätning av torvmarker innebär att avgången av koldioxid och lustgas minskar samtidigt som markens naturliga metanavgång kan komma tillbaka temporärt. Återvätningen möjliggör också att ett myrekosystem kan återskapas, vilket är gynnsamt för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Metanavgången kan dock stoppas om återvätningen blir så omfattande att den resulterar i en sjö med ett vattendjup på mer än 0,5 meter. Om det handlar om återvätning av skogsmark förloras även fortsatt möjlighet till inlagring i biomassan och möjligheten till substitution.

Återvätning av organogen jordbruksmark

Jordbruksverket redovisade i september 2018 förutsättningar för återvätning av organogen jordbruksmark i syfte att minska avgången av växthusgaser från jordbruket.62 Jordbruksverket bedömer utifrån dagens kunskapsläge att den mest effektiva metoden för att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser från organogen jordbruksmark är

61

Pahkakangas m.fl. (2016).

62

Jordbruksverket (2018c).

att återställa dessa till våtmarker. Utifrån schablonberäkningar kan då förväntas att återvätning av organogen åkermark leder till att utsläppen minskar från 30 till 9 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år.

För bästa klimatnytta bör våtmarkernas vattenyta ligga stabilt nära markytan. Våtmarken kan också anläggas så att vattenytan ligger så pass högt att en grund sjö eller damm bildas. Vid planerandet av den här typen av våtmark vore det ideala att återväta hela området som täcks av den organogena jorden. Det är dock inte alltid möjligt, eftersom det även måste finnas tillräckligt med vatten i landskapet för att fylla upp våtmarken och behålla vattenspegeln under torrperioder. Dessutom kommer den omkringliggande marken att påverkas.

I många fall finns förutsättningar för stabila vattenstånd, och då kan återskapande av myrekosystem vara lämpligt. I andra fall innebär landskapets beskaffenhet, nederbörden och hydrologin att tillgången på vatten varierar mycket under året. I dessa fall är det lämpligare med våtmarksekosystem som är anpassade för sådana förhållanden, exempelvis översvämningsvåtmarker. Översvämningsområden längst vattendrag kan dessutom bidra till jämnare vattenflöden i vattendrag och därigenom motverka extrema översvämningar. När våtmark anläggs eller restaureras är det viktigt att väga in de långsiktiga möjligheterna att restaurera ett resilient våtmarksekosystem och ta hänsyn till biologisk mångfald och övriga ekosystemtjänster som våtmarkerna ger.

Jordbruksverket anser att en återvätning kan vara kostnadseffektiv jämfört med andra klimatåtgärder utifrån vad dessa kostar per minskad mängd utsläpp av växthusgaser, förutsatt att anläggnings- och skötselkostnaderna hålls låga. Dessutom visar Jordbruksverkets analyser att enskilda återvätningsprojekt kan vara samhällsekonomiskt lönsamma. Då ingår även andra nyttor och kostnader som t.ex. växtnäringsläckage och minskad jordbruksproduktion. Klimatnyttan från enskilda projekt är dock svår att bedöma, eftersom tillgängliga beräkningsmetoder och underlag är förknippade med stora osäkerheter om de används på lokal nivå. På nationell nivå bedöms dock den sammanlagda effekten vara positiv.

Åtgärdsförslag i fördjupad utvärdering av klimatmålen

I den senaste fördjupade utvärderingen63 bedöms återvätning av skogsmark kunna vara en förhållandevis kostnadseffektiv åtgärd för att minska utsläpp av växthusgaser, eftersom åtgärden medför en rad samtidiga nyttor. I vissa fall bedöms återvätning även kunna motverka översvämningsrisker nedströms. Åtgärden återskapar våtmark på marktyper som dikats ut i mycket hög grad i södra Sverige, där enbart en liten opåverkad areal återstår. Åtgärden har därför samtidigt ett mycket stort värde för den biologiska mångfalden.

Skogsstyrelsen konstaterar64 att på bördiga dikade marker i norr, och på de flesta dikade marker i söder, verkar utsläppen vara så pass stora att den producerade biomassan är betydligt sämre än fossila bränslen. En del av dikningarna har inte heller gett önskad effekt på skogsproduktionen, ofta för att grundvattenytan inte har sänkts i tillräcklig grad. En annan del utgörs av före detta jordbruksmark som inte beskogats aktivt. Därför är medelproduktionen en bit under den optimala även på dikade marker i den senare kategorin.

Återvätning innebär att torvnedbrytningen i princip stoppas, och därmed avgången av koldioxid och lustgas. I gengäld kommer en naturlig metanavgång tillbaka. Minskningen i nettoavgång av växthusgaser efter återvätning bedöms vara densamma som ökningen till följd av dikning. Effekten är således högre i söder än i norr och högre på bördig mark än på näringsfattig.

På väl dränerade torvmarker med minst 40 cm torvlager belägna söder om biologiska Norrlandsgränsen bedöms återvätning vara en i genomsnitt relativt säker klimatåtgärd. Allra säkrast är den högst sannolik på bördiga torvmarker i samma region, där en högre lustgasavgång kan avbrytas. På före detta odlings- eller betesmark med bristande självföryngring blir vinsten med återvätning i praktiken ännu större, eftersom det då inte går att tillgodoräkna en viss kompenserande substitutionsnytta genom hög virkesproduktion.

För näringsfattig torvmark i norra Svealand och Norrland verkar klimatnyttan av återvätning bli i genomsnitt betydligt mindre medan den blir större för den bördigare delen av markerna i samma region.

63

Naturvårdsverket (2019b).

64

Skogsstyrelsen (2019a).

I den fördjupade utvärderingen föreslås Skogsstyrelsen få i uppdrag att återställa dikade torvmarker med tjocka torvlager till våtmarker eller ett våtmarksliknande läge, där nettoutsläppen av växthusgaser är märkbart lägre än innan. Detta ska kunna åstadkommas genom att intresserade markägare erbjuds gratis rådgivning samt ersättning för genomförande och förlorat markvärde i någon form. Eftersom det finns brister i kunskapen om återvätningens effekter behöver det också säkerställas att det finns medel för uppföljning av genomförda åtgärder.

Skogsstyrelsen bedömer att det möjligen kan gå att återväta runt 100 000 hektar fram till 2050. På dessa arealer minskas då nettoutsläppen med 1–9 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år och hektar. Denna effekt varar i minst 4–6 decennier om mark med tjocka torvlager prioriteras. I något skede skulle torven i många fall ha tagit slut, om marken i stället lämnats dikad och dikesrensats vid behov; den uteblivna substitutionsnyttan är beaktad i uppskattningen. Engångskostnaden bedöms ligga på mellan 20 000 och 30 000 kronor per hektar, för rådgivning och hantering, dikesproppar samt ersättning för förlorat markvärde. Ingen extra skötsel efter att åtgärden genomförts bedöms behövas i normalfallet. Kostnaden för åtgärden hamnar i Skogsstyrelsens beräkning på i storleksordningen 100 kronor per ton undviken koldioxidavgång på 40 år.

En ytterligare möjlighet är att markägare inte dikesrensar på dikade objekt med relativt tjocka och näringsrika torvlager som återförsumpats av sig själva. Det kan exempelvis ske genom en engångsersättning för att marken ska tillåtas återfå sin naturliga hydrologi. Jämfört med återvätning genom att proppa igen ett dike räcker det sannolikt med ett lägre belopp, eftersom markägaren annars behövt göra en kostsam åtgärd som dikesrensning. Det är inte heller alltid som dikesrensning ger en positiv tillväxteffekt och det är oftast mycket svårt att dikesrensa utan att påverka mottagande vattenekosystem negativt med slam m.m. Den stående skogen kan dock avverkas eller plockhuggas när marken antingen är uttorkad en torr sommar eller frusen på vintern. Marken får sedan långsamt fortsätta att utvecklas till den våtmark eller sumpskog den en gång var, i stället för att den högre nettoavgång av växthusgaser som den sänkta grundvattenytan medför underhålls.

Pilotprojektet Återvätning för klimatets skull

Skogsstyrelsen bedriver ett tvåårigt pilotprojekt, Återvätning för

klimatets skull, 2019–2020. Projektet finansieras med medel från den

fond i landsbygdsprogrammet som har till syfte att minska växthusgasutsläppen från jordbruksmark. Projektet tillkom på initiativ från Skogsstyrelsen, eftersom bedömningen är att en större del av de kostnadseffektiva återvätningsprojekten finns på skogsmark och att dessa i hög grad är före detta mossodlingar och betesmarker som är från några år till många decennier gamla. Skogsstyrelsens bedömning är att objekt som fortfarande kan sägas vara jordbruksmark men som är tagen ur bruk kan hanteras på samma sätt.

Erfarenheterna från projektets första fas är positiva. Konceptet som testas siktar mot hög kostnadseffektivitet och verkar så här långt att fungera. En teknik för dikesproppning som är billig och undviker slamning testas, och den kartmässiga hanteringen utvecklas i rätt riktning. Hur den förändrade markanvändningen ska hanteras juridiskt ses över och nyttan för den biologiska mångfalden ska beskrivas i projektet.

I många fall blir återvätning som alternativ intressant i samband med att skogen ska avverkas. Då höjs grundvattennivån bara av den anledningen och om markägaren behöver dikesrensa kan det bli en ganska dyr föryngring. Det innebär att objektspotentialen delvis förnyas varje år.

Realiserbar areal för återvätning

Skogsstyrelsen bedömer att cirka 100 000 hektar skogsmark kan återvätas fram till 2050. En sådan bedömning förutsätter att drygt 3 000 hektar återväts per år. Hur stor areal som verkligen kan återvätas beror dock till stor del på var objekten ligger i landskapet och på objektens storlek. Om objekten omfattar 1–2 hektar handlar det om mellan 1 500 och 3 000 objekt per år, vilket kräver en mycket omfattande verksamhet.

En analys har nyligen gjorts av SLU med hjälp av digitaliserade ekonomiska historiska kartor, kartor över jordbruksblock, jordartskartor, den digitala höjddatabasen, nederbördskartor samt uppdaterat marktäckedata, för att kunna lokalisera ytor av övergiven torvjord i Götaland och Svealand. Kring varje potentiell yta har arean på

den omkringliggande mark som skulle påverkas vid en eventuell återvätning beräknats. Flest och störst övergivna torvåkrar återfinns i Kalmar län och Jönköpings län, 7 400 respektive 7 600 hektar, medan det på Gotland endast finns 36 hektar.

Den totala övergivna arealen är drygt 50 000 hektar och omfattar närmare 18 000 objekt. Om bara objekt på minst 2 hektar tas med blir arealen drygt 36 000 hektar för drygt 8 000 objekt. Närmare 22 000 hektar av den arealen är skogbeklädd.

Givet att SLU:s analys inte omfattar hela landet kan Skogsstyrelsens analys om 100 000 hektar vara rimlig. Därtill bör det vara möjligt att återväta åtminstone 10 000 hektar jordbruksmark som nyligen tagits ur produktion, om andelen torvjord av den mark som tas ur produktion är densamma som andelen av den areal som fortfarande är i bruk. Sannolikt är arealen större eftersom cirka 35 000 hektar av den organogena jordbruksmarken redovisas som obrukad.65

Effekten på utsläppen beror på vilken mark som återväts

Återvätning av dränerad torvjord på jordbruksmark ger enligt Jordbruksverket en utsläppsminskning på 21 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år (tabell 6.6.). De utsläppsfaktorer som använts för utsläpp från skogsmark utgår från Skogstyrelsens bedömningar66 vilka i sin tur utgår från en rapport från SLU67. Dessa utsläppsfaktorer ger en utsläppsminskning på mellan 1 och 9 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år (tabell 6.6). I Skogsstyrelsens underlag görs också en bedömning av effekten på de minskade substitutionsmöjligheter som återvätningen kan leda till men den effekten tas inte med i utredningens effektbedömning av återvätning.

65

Jordbruksverket (2018c).

66

Skogsstyrelsen (2019a).

67

Lindgren och Lundblad (2014).

Källa: Lindgren och Lundblad (2014) och Skogsstyrelsen (2019a).

Större delen av den skogsmark som kan komma i anspråk för återvätning är tidigare åkermark. Utsläppsminskningen kan därför vara ännu större än vad som anges för skogsmark i tabell 6.6 eftersom utsläppen per arealenhet för dikad torvmark på vissa marker kan vara betydligt större än de genomsnittliga utsläpp per arealenhet som används i klimatrapporteringen.68

Utgångspunkten är att större delen av den skogsmark som återvätts ligger på den högre nivån, dvs. närmare 9 ton koldioxidekvivalenter per hektar, och den jordbruksmark som återvätts på 21 ton koldioxidekvivalenter per hektar.

68 Kasimir (2017).

Utifrån dessa uppskattningar om återvätningens effekt skulle återvätning av 100 000 hektar skogsmark och 10 000 hektar jordbruksmark innebära ett minskat utsläpp på cirka 1 miljon ton koldioxidekvivalenter till 2045 genom succesiv återvätning av cirka 5 000 hektar skogsmark och 500 hektar jordbruksmark per år under en tjugoårsperiod.

Åtgärdskostnader för återvätning

Jordbruksverket konstaterar i sin rapport att återvätning kan vara en kostnadseffektiv klimatåtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser, jämfört med andra åtgärder. Analyserna visar till och med att enskilda återvätningsprojekt kan vara samhällsekonomiskt lönsamma, om även andra nyttor och kostnader, t.ex. växtnäringsläckage och minskad jordbruksproduktion, inkluderas. Jordbruksverket konstaterar samtidigt att klimatnyttan för enskilda projekt är dock svår att bedöma, eftersom de beräkningsmetoder och tillgängliga underlag är förknippade med stora osäkerheter om de används på lokal nivå. På nationell nivå bedöms den sammanlagda effekten vara positiv.

I rapporten beräknas kostnaden för utsläppsminskningen för tre typområden – slätt, sjö och skogsbygd – över en 20-årsperiod. Beräkningen inkluderar anläggningskostnader, skötselkostnader under 20 år samt kostnader för markersättning under 20 år motsvarande 2 500 kronor per ha och år. Totalkostnad för respektive område beräknades till cirka 150 000, 97 000 respektive 210 000 kronor per hektar för de tre typområdena slätt, sjö och skogsbygd, med en genomsnittlig årlig utsläppsminskning på 18, 13 respektive 16 ton koldioxidekvivalenter per år. Kostnaden för utsläppsminskningen landar då på mellan 400 och 700 kronor per ton koldioxidekvivalent över en 20-årsperiod.

I underlaget till fördjupad utvärdering av miljömålen beräknar Skogsstyrelsen kostnaden för utsläppsminskning till cirka 100 kronor per ton koldioxidekvivalent. Skogsstyrelsens beräkning utgår från att utsläppsminskningen tillgodoräknas under 40 år samt en lägre markersättning och skötselkostnader (mellan 20 000 och 25 000 kronor per hektar totalt för åtgärden) jämfört med Jordbruksverkets beräkning. Annualisering av totalkostnaden över 20 eller 40 år, och med en genomsnittlig utsläppsminskning på 5–8 ton koldioxidekvivalen-

ter per år, gör att kostnaden landar på mellan 100 och 350 kronor per ton koldioxidekvivalent.

Jordbruksverket konstaterar att kostnaderna för anläggning och skötsel är avgörande för hur stor kostnaden blir och att dessa kan variera mycket mellan olika projekt. I slättlandskapet kompliceras projekten av att de berör många aktörer och kostnaderna kan därför bli höga, samtidigt som möjligheterna är större att få till stora arealer och därmed stora utsläppsminskningar.

I skogslandskapet blir projekten mindre komplicerade och mindre kostsamma. Samtidigt är arealerna små vilket kan påverka kostnaden per koldioxidekvivalent.

Inriktningen på utredningens bedömda potential är att det till största delen handlar om dikad skogsmark och Skogsstyrelsens preliminära erfarenheter från det tidigare nämnda pilotprojektet är att den bedömda kostnaden i underlaget till den fördjupade utvärderingen är rimlig.

Effekter på andra miljömål av återvätning

Återvätning av dränerad torvmark ger i huvudsak flera samtidiga nyttor, jämte att minska utsläppen av växthusgaser. Under de senaste 200 åren har en stor andel av de bördiga torvmarkerna dikats ut, eftersom de varit mest lönsamma för markägarna att dika. Därför råder brist på denna typ av våtmarker i relation till vad som förlorats historiskt. Markerna utgör därtill livsmiljöer för skyddsvärd flora och fauna, inte minst olika groddjur. Målen inom områdena biologisk mångfald och minskad övergödning pekar tydligt ut restaurering eller anläggning av våtmark som viktiga åtgärder. Åtgärderna återskapar stora arealer våtmark på marktyper som dikats ut i mycket hög grad, framför allt i södra Sverige där enbart en liten opåverkad areal återstår. Den ökade tillgången på vatten i landskapet ökar även värdet hos intilliggande skogliga habitat för många arter.

7. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn

Utredningens förslag

Skapa förutsättningar för finansiering av klimatåtgärder

  • Sverige bör fortsatt verka för att klimatåtgärder som ökar kolinlagringen och minskar växthusgasutsläppen även i framtiden är möjliga att stödja och ges större vikt inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

Ta fram rådgivning och stöd för föreslagna kompletterande åtgärder

  • Jordbruksverket bör få i uppdrag att utveckla och intensifiera sin rådgivning, inklusive vilka stöd som kan sökas, för att få till stånd ytterligare åtgärder som leder till ökad kolinlagring på befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion, åtgärder som stärker flera värden i landskapet och möjligheten att nå flera miljömål ska prioriteras. För detta föreslås Jordbruksverket tillföras motsvarande 10 miljoner kronor per år.
  • Jordbruksverket bör få i uppdrag att se över och undersöka möjlig utformning av både befintliga och nya åtgärder för att gynna kolinlagring på jordbruksmark inom landsbygdsprogrammet, t.ex. fånggrödor, mellangrödor och agroforestry. Åtgärder och stöd bör inriktas mot att stärka dels flera värden i landskapet, dels möjligheten att nå flera miljömål. Uppdraget bör även innefatta att se över ersättningsnivåerna.
  • Skogsstyrelsen bör få i uppdrag att se över möjliga stödformer, inklusive storleken på ersättningen, för beskogning, dvs. plantering av träd på jordbruksmark som tagits ur bruk, och för optimerad skötsel av självföryngrad skog på tidigare jordbruksmark.
  • Jordbruksverket bör, i samråd med länsstyrelserna och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken mark som är lämplig för agroforestry av olika slag och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedelsstrategin försämras.
  • Skogsstyrelsen bör, i samråd med Jordbruksverket, länsstyrelserna och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken tidigare jordbruksmark som är lämplig för beskogning och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärderna utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedelsstrategin försämras.
  • Skogsstyrelsen och länsstyrelserna bör, i samråd med Jordbruksverket och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utveckla kriterier för att bedöma lämplighet och prioritering för olika typer av återvätningsprojekt. Detta är i linje med det förslag som lagts av myndigheter i samverkan i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2019 om återvätning av dränerad torvmark. Inriktningen ska vara dels att ta fram underlag för identifiering av lämplig mark för återvätning, så att åtgärderna styrs till den mark som ger mest klimatnytta och nytta för andra mål, t.ex. biologiska mångfald, till lägst kostnad, dels att berörda markägare erbjuds gratis rådgivning samt ersättning för genomförande, underhåll om det krävs samt förlorat markvärde.
  • Befintligt stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som i dag finns inom landsbygdsprogrammet och även i våtmarkssatsningen inom ramen för den lokala naturvårdssatsningen (LONA) bör kompletteras genom att i genomsnitt 125 miljoner kronor per år avsätts för att ersätta markägare för genomförande, underhåll om det krävs samt förlorat markvärde vid återvätning av dikad torvmark.

Forskning och utveckling för att öka åtgärders kostnadseffektivitet

  • Det finns ett fortsatt stort behov av forskning för att öka kunskapen om växthusgasbalanser för olika typer av torvmarker och effekterna av att våtmark återskapas på dessa marker. En riktad satsning på forskning och utveckling (FoU) om återvätningens effekter på växthusgasemissionerna bör göras där Skogsstyrelsen bör tilldelas totalt 9 miljoner kronor 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.
  • Det finns ett stort behov av ökad forskning om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. En riktad satsning på FoU om hur skogsskador kan begränsas bör göras där Skogsstyrelsen bör tilldelas totalt 6 miljoner kronor 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.
  • Växthusgasutsläpp och minskad kolinlagring i samband med exploatering av olika marktyper, framför allt skogsmark och jordbruksmark, bör kunna minskas genom att den berörda arealen begränsas eller genom att exploateringen styrs till annan mark där klimatpåverkan av exploateringen blir mindre samtidigt som hänsyn till andra miljömål tas. Hur effekten på växthusgasbalansen av exploatering av mark ska beräknas och hur utsläppen kan begränsas bör utredas vidare. Uppdraget bör ges till Naturvårdsverket i samråd med Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och länsstyrelserna.

Rapportering och bokföring av åtgärder inom LULUCF-området

  • Ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åtgärder inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF) ska beräknas och redovisas enligt LULUCF-förordningen. Bidraget från kompletterande åtgärder bör få tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen som den additionella effekten av varje föreslagen åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att effekten av åtgärden kan uppskattas på ett trovärdigt sätt. Det innebär att utsläppsminskningar och ökade upptag bokförda enligt LULUCFförordningen inte nödvändigtvis tillgodoräknas i sin helhet mot de nationella målen. Bidraget till de nationella målen från

kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan dock komma att begränsas av LULUCF-förordningens krav om att LULUCF-sektorn inte ska ha några nettoutsläpp. Bokfört underskott från de delar av LULUCF-sektorn som inte berörs av de kompletterande åtgärderna måste först balanseras. För att uppfylla målen i LULUCF-förordningen räknas alla flöden i respektive aktivitet med i bokföringen – både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och förändringar som sker av andra anledningar.

  • De uppföljningssystem som används i dag för klimatrapporteringen är inte utformade för att följa upp specifika åtgärder i LULUCF-sektorn, men de ger en övergripande bild av totala utsläpp och upptag i sektorn. Kraven på uppföljning av förändringar i utsläpp och upptag ökar också i och med att LULUCF-förordningen träder i kraft. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utveckla och underhålla ett system för att uppskatta, redovisa och verifiera vidtagna kompletterande åtgärder. Utvecklingen av systemet bör genomföras i samråd med Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.
  • I dag är Naturvårdsverket ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och har också ansvar för att ta fram underlag för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och klimatkonventionen. Det är därför lämpligt att Naturvårdsverket får i uppdrag att ansvara för att följa upp och redovisa kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn.

Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan

  • Skogsstyrelsen bör få stärkt anslag för rådgivningsverksamhet om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad naturhänsyn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimatanpassande åtgärder med syfte att säkra kolsänkan och virkesproduktionen. För detta föreslås en speciellt riktad budget på 10 miljoner kronor per år.
  • I budgeten för 2020 tillför regeringen Skogsstyrelsen medel

2020–2022 för hantering av skogsskador och för att stödja arbetet med att bekämpa angrepp av granbarkborre. Skogsstyrelsen bör även efter 2022 få en förstärkning av medel för att övervaka och bekämpa befintliga och nya skadegörare.

Utredningens bedömning

  • Utredningen lämnar inga förslag om skydd av produktiv skogsmark som en åtgärd för ökad kolsänka. Skogsutredningen 2019 (M 2019:02), ska enligt direktiven föreslå de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Förslagen ska beakta befintligt kunskapsunderlag och behovsanalyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara. När behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald fastställts är utredningens bedömning att de åtgärder som bidrar till ökad kolinlagring bör komma till stånd så snart som möjligt.

Skäl för utredningens förslag och bedömning

Det saknas styrmedel direkt riktade mot ökad kolsänka och minskade utsläpp i sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCFsektorn). Om föreslagna kompletterande åtgärder inom LULUCFsektorn ska komma till stånd behöver regeringen och riksdagen ta fram förslag och fatta beslut om nya styrmedel eller styrmedelsförändringar som ger incitament för ökad kolsänka och minskade utsläpp. Regeringen och riksdagen kan även behöva föreslå och besluta om att avsätta budgetmedel utöver tillgängliga medel inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik för att kompletterande åtgärder ska komma till stånd i LULUCF-sektorn.

Åtgärder som leder till ökat upptag av koldioxid eller minskade utsläpp i LULUCF-sektorn kan betraktas som en kollektiv nyttighet, dvs. en positiv extern effekt, i motsats till koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och andra utsläpp av växthusgaser som utgör negativa externa effekter. Därmed skulle den som genomför en åtgärd som bidrar till ett ökat upptag eller minskade utsläpp i LULUCF-sektorn i princip kunna ersättas för detta. Utredningens

inriktning är därför att föreslå effektivt utformade ekonomiska stöd från det allmänna.

Det är inte troligt att stödnivåerna i förhållande till klimatnyttan kommer hamna på samma nivå på de åtgärdsområden som utredningens föreslår, eftersom det samtidigt är viktigt att överkompensation undviks. Utvärderingar av befintliga stöd pekar dock på att en utvecklad och intensifierad rådgivning är nödvändig för att stöden ska sökas i tillräcklig omfattning.

Åtgärdsförslagen inom LULUCF-sektorn omfattar framför allt åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk (fånggrödor och mellangrödor, agroforestry, energiskogsodling och beskogning) samt återvätning av skogsmark och i viss mån även av jordbruksmark som tagits ur bruk. För samtliga föreslagna åtgärder gäller att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i den nationella livsmedelsstrategin inte ska försvåras utan snarare stärkas.

Förslag till styrning och styrmedel för föreslagna åtgärder i LULUCF-sektorn

Incitament för olika åtgärder inom jord- och skogsbruk ges i dag genom den gemensamma europeiska jordbrukspolitiken, de olika stödsystem som finns och den rådgivning som erbjuds. Syftet med de olika stöd som erbjuds, bl.a. inom landsbygdsprogrammet, är dock inte primärt att öka kolinlagringen. För att skapa incitament för åtgärder inriktade mot ökad kolsänka och minskade utsläpp från mark behöver därför befintliga styrmedel utvecklas och nya införas.

EU:s nya gemensamma jordbrukspolitik träder i kraft 2021. Europeiska kommissionen har lagt fram ett förslag till gemensam politik 2021–2027; förslaget och den sammanlagda budgeten för jordbrukspolitiken är fortfarande under förhandling. Kommissionens förslag innebär en sänkning av den totala budgeten med 5 procent, vilket för Sveriges del innebär att EU:s bidrag till det svenska landsbygdsprogrammet sänks med 15 procent.

I kommissionens förslag är klimatåtgärder ett av nio mål för den gemensamma jordbrukspolitiken, och bland klimatåtgärderna lyfts särskilt bl.a. åtgärder för ökad kolinlagring i mark. Förslaget till gemensam jordbrukspolitik innebär att medlemsländerna får större ansvar att utforma och genomföra politiken nationellt, där varje land ska ta fram en strategisk plan för åtgärder och stödvillkor som visar

hur målen för jordbrukspolitiken ska nås. Planen ska skickas till kommissionen 2020. Politiken ska bli mer resultatorienterad och särskilda indikatorer ska styra uppföljningen. Detta skapar möjligheter att inkludera fler klimatinriktade åtgärder i framtida landsbygdsprogram.

Utredningens bedömning är att det kommer finnas stöd för flera av de föreslagna åtgärderna inom det landsbygdsprogram som är under utveckling och som ska gälla 2021–2027, eftersom åtgärderna återfinns bland de områden som bör prioriteras enligt kommissionens förslag. Utredningen bedömer det därför som kostnadseffektivt att utveckla möjligheterna till ersättningar inom det kommande landsbygdsprogrammet så att tillräckliga ekonomiska incitament skapas för berörda aktörer utan att ersättningarna leder till överkompensation.

Även om många av stöden i landsbygdsprogrammet redan i dag bidrar till miljö- och klimatmålen är ökad kolinlagring inte det primära syftet med stöden. Detta kan tala för högre ersättningsnivåer i kommande landsbygdsprogram till projekt som också ger sådana effekter. Samtidigt är inte alltid ersättningsnivån avgörande när lantbrukare planerar att ansluta sig till ett stöd; även okunskap om ersättningarna kan vara en möjlig anledning. Information och rådgivning, kombinerat med väl avvägda ersättningsnivåer, kan därför vara mer effektivt än att enbart justera nivån på den ersättning som ges.

Befintliga stöd för fånggrödor behöver enligt utredningens bedömning i första hand vidgas så att även mark utanför nitratkänsliga områden kan få stöd, och stöden bör dessutom inkludera fler grödor. Det är alltså inte säkert att stödnivån på ersättningen behöver höjas på detta område. Förgröningsstödet är ett obligatoriskt stöd för alla som söker gårdsstöd men kommer inte finnas kvar i nästa programperiod. För att öka användningen av mellangrödor är det viktigt att säkerställa att det finns möjlighet till åtgärder för mellangrödor även i kommande programperiod, antingen inom direktstöden eller inom landsbygdsprogrammet. För energiskog kan dock stödnivån behöva sättas högre än i dag, men det beror på hur efterfrågan på bioenergi utvecklas.

Både befintliga ersättningar och de som behöver tillkomma, bl.a. för agroforestry och eventuella ytterligare åtgärder, behöver utredas vidare i samband med att det nya landsbygdsprogrammet utformas.

Det finns i dag inga stöd inriktade mot beskogning genom plantering med traditionella skogsträd utan det är upp till markägaren att bedöma om investeringen är lönsam. Givet den investeringskostnad som en nyetablering av skog innebär i förhållande till avkastningen är beskogning oftast en lönsam åtgärd. Därför föreslås framför allt förbättrad rådgivning dels för effektiv beskogning av marker som inte berättigar till gårdsstöd, dels för optimerad skötsel av självföryngrad skog på tidigare jordbruksmark. Ett stöd i samma storlek som för energiskogsodling för beskogning och optimerad skötsel av självföryngrad skog skulle också kunna inrättas för att intensifiera beskogningstakten och förbättra tillväxten på självföryngrad mark. Behovet och utformning av ett sådant stöd behöver utredas vidare.

Eftersom flera av åtgärderna som föreslås för jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk kan leda till målkonflikter, framför allt gällande biologisk mångfald, behöver kriterier utformas för vilken mark som är lämplig för respektive åtgärd och hur åtgärderna utformas. Dessa kriterier kan t.ex. innefatta vilka trädslag som är lämpliga vid beskogning, utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål försämras men som också innebär att den identifierade potentialen realiseras och att den tillgängliga marken nyttjas på ett så bra sätt som möjligt avseende påverkan på klimatet.

Utvärderingar av befintliga stöd pekar på att en utvecklad och intensifierad rådgivning är nödvändig för att stöden ska sökas i tillräcklig omfattning. För att få till stånd föreslagna åtgärder på befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion behöver rådgivningen och information utvecklas och intensifieras av ansvariga myndigheter, bl.a. om vilka stöd som kan sökas för dessa åtgärder.

Det ges redan i dag stöd för anläggning, restaurering och skötsel av våtmark i odlingslandskapet. Syftet med stöden är dock inte primärt att minska växthusgasavgången utan att bevara och förstärka biologisk mångfald som gynnas av vatten i landskapet eller förbättra vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav genom att rena vatten från växtnäringsämnen.

För att i större omfattning åstadkomma kostnadseffektiv återvätning av dränerad torvmark behöver möjligheten öka för att erbjuda

markägare rimlig ersättning för att återväta marken samt i förekommande fall för skötsel av våtmark under lång tid och för förlorat markvärde. För att uppnå den önskade klimatnyttan krävs dock att investeringen bibehålls under mycket lång tid. Utifrån utredningens bedömningar om rimlig ersättning för återvätning av skogsmark och jordbruksmark (se kapitel 6) behöver befintligt stöd inom landsbygdsprogrammet, som förutsätts finnas kvar 2021–2027, kompletteras med cirka 125 miljoner kronor per år för återvätning av dikad torvmark, framför allt i skogslandskapet. Ersättningarna placeras lämpligen inom ramen för redan befintliga eller planerade åtgärder och administrativa system, t.ex. den lokala naturvårdssatsningen (LONA).

För att kostnadseffektiva åtgärder för återvätning ska komma till stånd krävs också bättre underlag för att identifiera lämplig mark för återvätning, så att åtgärderna styrs till den mark som ger mest klimatnytta till lägst kostnad. För att initiera en omfattande återvätning av dränerad torvmark behövs också uppsökande verksamhet och effektiv rådgivning.

Öka kunskapen om hur utsläpp i samband med exploatering av mark kan minskas

Det finns inga styrmedel inriktade mot att begränsa växthusgasutsläppen i samband med exploatering, dvs. permanent förändring av markanvändningen. Eftersom dessa utsläpp utgör ett ansenligt bidrag till utsläppen i LULUCF-sektorn och permanenta kolförrådsförluster från skog och markanvändning har jämförbar klimatpåverkan som fossila utsläpp behöver kunskapen öka om hur växthusgasutsläppen påverkas av förändringar av markanvändningen och hur permanenta kolförrådsförluster kan minskas i samband med exploatering av jordbruksmark, skogsmark och våtmark.

Utsläppen kan minskas genom att exploateringen styrs till annan mark eller att växthusgasutsläppen minimeras genom att en mindre areal nyttjas än vad som ursprungligen planerats. Det behöver utredas vidare hur växthusgasutsläpp och kolförrådsförluster i samband med exploatering av olika marktyper ska beräknas och hur dessa kan minskas genom att den berörda arealen begränsas eller att exploatering styrs till annan mark där klimatpåverkan blir mindre, samtidigt som hänsyn tas till andra miljömål.

Åtgärder som påverkar skogsbruket

Utredningen lägger inga specifika förslag för att skapa incitament för ökad kolsänka på skogsmark. Vare sig för specifika åtgärder för ökad tillväxt eller för ökat skydd av produktiv skogsmark.

Utredningen ser dock ett behov av att befintlig kunskap som kan leda till ökad kolinlagring och skogsproduktion genom tillväxthöjande åtgärder och åtgärder för ökad naturhänsyn, sammanställs och används i rådgivningsinsatser. För att bibehålla befintlig kolsänka och säkra framtida skogsproduktion bör underlag tas fram även för åtgärder som minskar skaderisken och ökar klimatanpassningen för olika skogstyper. Skogsstyrelsen bör därför få stärkt anslag för rådgivning om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad naturhänsyn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimatanpassande åtgärder. För detta föreslås en speciellt riktad budget på 10 miljoner kronor per år.

Utredningen lägger inga särskilda förslag om att undanta större arealer produktiv skogsmark från virkesproduktion som en åtgärd för ökad kolsänka men bedömer samtidigt att Skogsutredningen 2019 (M 2019:02), som ska föreslå åtgärder för att Sverige ska kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat, kommer leda till att behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald kan fastställas. Sådana åtgärder bör komma till stånd så snart som möjligt för att de av åtgärderna som också bidrar till ökad kolinlagring ska kunna göra det snarast. Hur åtgärderna påverkar det totala nettoupptaget på skogsmark beror samtidigt på hur avverkningsnivån påverkas och utvecklas.

Åtgärder för ökat träbyggande

Det finns inga styrmedel inriktade mot ökad användning av förnybara material i byggnader eller för att bevara befintliga bestånd av träbyggnader. Flera kommuner har dock utvecklat träbyggnadsstrategier på senare år, för att styra utvecklingen i den mån det är möjligt. Möjligheten att ställa särkrav för ökad andel trä i byggnader kräver ändringar i plan- och bygglagstiftningen. I stället bör möjlighet skapas att ställa krav vid offentlig upphandling om en viss andel klimatneutralt material vid nybyggnation. Boverket presenterade 2018 ett förslag till en ny klimatdeklarationslag där krav på klimatdeklaration

successivt föreslås så att åtgärder som minskar byggnaders klimatpåverkan vidtas. Utredningen bedömer att en sådan lag kommer leda till att användningen av förnybara material ökar, speciellt vid byggande av flerfamiljshus och allmännyttiga lokaler.

Eftersom dessa förslag nyligen lämnats av Boverket finns det inte skäl för utredningen att lämna ytterligare förslag på styrmedel som kan leda till ökat träbyggande.

Behov av FoU inom LULUCF-sektorn

Kunskapsläget är relativt gott för samtliga åtgärder som diskuteras för ökad kolsänka eller minskade utsläpp. Det finns dock några områden där kunskapen kan behöva öka, framför allt vad gäller utsläpp från dränerad torvmark och effekten av klimatrelaterade störningar på skog.

Hur stora utsläppsminskningarna i samband med återvätning av dränerad torvmark kan bli beror på vilken typ av mark det rör sig om och vilket nytt tillstånd restaureringen leder till. Även om kunskapen om utsläppens storlek generellt sett är relativt god finns fortsatt behov av forskning för att öka kunskapen om växthusgasbalanser för olika typer av torvmarker och för olika dräneringsnivåer samt effekterna av att våtmark återskapas på dessa marker. Därför föreslår utredningen en riktad satsning på forskning och utveckling (FoU) om återvätning, inklusive direkt mätning av utsläpp för olika typer av torvmarker och pilotförsök. Skogsstyrelsen bör få ansvar att fördela medel som bör omfatta totalt 9 miljoner kronor 2021–2023. Utlysningarna ska vara tydligt riktade mot att öka kunskapen om växthusgasbalanser på dränerad torvmark och hur utsläppen kan minimeras.

Skador på skog i samband med insektsangrepp, bränder och stormar är ett stort problem. Bedömningen är att sådana händelser kan komma att öka i ett förändrat klimat, men kunskapen om hur skogsbruket kan anpassas och begränsa konsekvenserna av sådana händelser är bristfällig. Det finns därför ett stort behov av ökad forskning om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. Utredningen föreslår därför att Skogsstyrelsen tilldelas totalt 6 miljoner kronor 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.

Uppföljning och redovisning av kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn

Redovisningen av kompletterande åtgärder ska följa internationellt överenskomna regler. Det innebär att de åtgärder som föreslås av utredningen inkluderas under den markanvändningskategori (klimatkonventionen) eller bokföringsaktivitet (Kyotoprotokollet och EU) där den hör hemma i respektive redovisning. Det innebär t.ex. att beskogning av åkermark redovisas under mark som konverteras till

skogsmark enligt klimatkonventionen och beskogad mark till EU samt

att återvätning av skogsmark redovisas under skogsmark som förblir

skogsmark enligt klimatkonventionen och under bruk av skogsmark

till EU.

De uppföljningssystem som används av Sverige i dag för klimatrapporteringen till FN och EU behöver utvecklas – dels för att bättre möta kraven i LULUCF-förordningen1, dels för att med större säkerhet fånga in effekten av de åtgärder som utredningen föreslår. Den metodik som används i dag är till stor del baserad på stickprovsundersökningar som lämpar sig bra på nationell nivå men som är sämre på att fånga in små förändringar och areellt mindre omfattande aktiviteter. Befintliga system kan kompletteras med bl.a. digitalt kartmaterial, fjärranalys, resultatredovisning av stöden inom landsbygdsprogrammet och andra databaser från berörda myndigheter. I dag är Naturvårdsverket ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och har också ansvar för att ta fram underlag för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och till klimatkonventionen. Det är därför lämpligt att Naturvårdsverket får i uppdrag att ansvara för att följa upp och redovisa kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn.

Höga kvalitetskrav på bidraget från LULUCF-sektorn

De olika bokföringsmodeller som hittills tillämpats inom LULUCFsektorn under Kyotoprotokollet till klimatkonventionen och inom EU har haft som syfte att skapa incitament för att öka kolsänkan och minska utsläppen i sektorn. Men givet de bokföringsbegränsningar

1

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande

av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030.

och det faktum att inte alla aktiviteter varit obligatoriska, har egentligen bara reella incitament skapats för att minska utsläppen i samband med avskogning och att öka upptagen i samband med beskogning. Under den andra åtagandeperioden togs begränsningen på bokförda utsläpp från skogsbruk bort, vilket ger incitament att inte överavverka, samtidigt som möjligheterna till krediter för ökat upptag fortfarande begränsas.

LULUCF-förordningen som gäller 2021–2030 bygger vidare på de principer som gäller för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod, vilket innebär att det både finns incitament för ökad kolsänka och minskade utsläpp. Bidraget från beskogningsåtgärder har dock begränsats genom att aktiviteten bara får räknas under de 20 eller 30 första åren efter planteringstillfället. Dessutom kan överskottskrediter från LULUCF-sektorn användas för att balansera underskott i den icke-handlande sektorn som regleras i ansvarsfördelningsförordningen2. och överskottskrediter från den icke-handlande sektorn kan användas för att balansera nettoutsläpp i LULUCF-sektorn. Incitamenten för ökad kolsänka och minskade utsläpp bedöms öka med LULUCF-förordningen på plats.

Utredningens utgångspunkt är att ökade nettoupptag eller minskade utsläpp för kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn får tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen 2030, 2040 och 2045 som den additionella effekten av varje enskild här föreslagen åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade genomförts.

Hela den additionella effekten bör få tillgodoräknas, dock med förbehållet att målet om att LULUCF-sektorn inte ska ha några nettoutsläpp enligt LULUCF-förordningen uppfylls.

Om alla aktiviteter sammantaget, inklusive bidraget från de kompletterande åtgärderna, resulterar i ett nettoutsläpp får inget bidrag från de kompletterande åtgärderna i LULUCF-sektorn tillgodoräknas för att nå det nationella målet. Om de kompletterande åtgärderna bidrar till att nettoutsläpp undviks enligt LULUCF-förordningen, dvs. om alla övriga aktiviteter genererar ett nettoutsläpp, ska bara den del som återstår när utsläppen balanserats få tillgodoräknas. Bidraget från de kompletterande åtgärderna påverkas således av utfallet av hela LULUCF-sektorn gentemot LULUCF-förordningens

2

Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlems-

staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning 525/2013/EU (Effort Sharing Regulation).

mål. Samma förhållningssätt bör gälla för 2040 och 2045 relativt de eventuella regler som kommer gälla då.

För att uppfylla målen i LULUCF-förordningen räknas alla flöden i respektive aktivitet med i bokföringen – både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och förändringar som sker av andra anledningar.

7.1. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn

I kapitel 6 om potentialer för åtgärder inom LULUCF-sektorn beskrivs möjliga kompletterande åtgärder som utredningen vill lyfta fram.

Detta avsnitt innehåller en genomgång av befintliga styrmedel och en diskussion om hur befintliga styrmedel kan behöva förändras och nya styrmedel skapas för att ge incitament till ytterligare åtgärder.

Avslutningsvis diskuteras hur effekten av genomförda åtgärder dels förhåller sig till befintliga regler för bokföring inom EU och internationellt, dels bör redovisas i förhållande till målet om att uppnå negativa utsläpp till 2045.

7.1.1. Jordbruksmark

Befintlig styrning och behov av förändring

Jordbruket i Sverige påverkas i hög utsträckning av de incitament som ges genom EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Nuvarande politik gäller 2015–2020 och inkluderar en rad olika stöd och ersättningar som i första hand riktar sig till lantbrukare.

Inga av de befintliga stöden och ersättningarna på jordbrukssidan är direkt inriktade mot ökning av kollager eller minskning av utsläpp från åkermark och betesmark. Redan i dag finns dock incitament för åtgärder som kan leda till ökad kolsänka och minskade utsläpp inom jordbruket genom de olika stödsystem som finns och genom den rådgivning som erbjuds. Det primära syftet med de olika stöden, bl.a. inom landsbygdsprogrammet, är dock inte att öka kolinlagringen eller att minska utsläppen av växthusgaser.

Den befintliga rådgivningen på jordbruksområdet inom ramen för landsbygdsprogrammet erbjuder viss klimatinriktad rådgivning men den är mer inriktad på hur utsläppen från jordbruksverksamheten kan minska än mot ökad kolinlagring. Rådgivningen inom

Greppa Näringen3 inkluderar t.ex. växtföljder som kan leda till ökad

mullhalt och kolinlagring. Befintlig rådgivning behöver fortsatt utvecklas.

När det gäller åtgärder som är gynnsamma för kolinlagringen går det t.ex. att få stöd för att använda fånggrödor med det primära syftet att minska näringsläckaget. I en utvärdering av det pågående landsbygdsprogrammet konstateras dock att antalet sökande till ersättningen för fånggrödor är betydligt lägre än förra programperioden, troligen på grund av att regelverken ändrade förutsättningarna för lantbrukarna. Ersättning för fånggrödor söktes på 94 000 hektar 2018 medan målet var totalt 138 000 hektar. I flera län har dock minskningen i fånggröda kompenserats av areal med insådd av vall eller mellangröda i förgröningsstödet.4

För att öka användningen av fånggrödor bör reglerna ses över, och stödet bör riktas mot större arealer och omfattar fler grödor så att befintlig potential ges större möjligheter att realiseras under nästa programperiod.

Det finns även stöd för att skapa våtmarker men av andra skäl än att minska växthusgasutsläppen. När det gäller åtgärder på jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion finns investeringsstöd för energiskogsodling.

Det finns också stöd inom landsbygdsprogrammet som begränsar åtgärder i form av agroforestry och beskogning; t.ex. ges gårdsstöd till markägare som håller marken öppen, vilket betyder att möjligheterna till att marken beskogas minskar. Ett annat styrmedel som kan påverka om beskogning utförs är det stöd för skogsbete på mark som av länsstyrelsen klassas som skogsbetesmark. Skogsbetesmark ska enligt länsstyrelsen innehålla inslag av gamla träd. Därför kan inte stöd ges till betesmarker med nyligen planterade träd utan endast till befintligt skogsbete eller till skogsmark som ställs om till betesmark.

3 Greppa Näringens mål är minskade utsläpp av klimatgaser, minskad övergödning och säker

användning av växtskyddsmedel. Greppa Näringen drivs i samarbete mellan Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna samt ett stort antal företag i lantbruksbranschen.

4

Jordbruksverket (2018d).

Noterbart är att det inom landsbygdsprogrammet fanns möjligheter för medlemsländerna att ge stöd till klimatåtgärder, t.ex. agroforestry,5 även om Sverige har valt att inte inkludera denna möjlighet 2014–2020.

Agroforestry bedöms dock vara en åtgärd som troligen kan få stor acceptans, eftersom den inte behöver förändra landskapsbilden och inte bedöms ha samma påverkan på andra miljömål, t.ex. biologisk mångfald, som traditionell beskogning eller energiskogsodling. Eftersom agroforestry i dag inte är en väletablerad åtgärd behövs utvecklad rådgivning på området. Som stöd för rådgivningen behöver kriterier utformas för vilken mark som är lämplig för agroforestry och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedelsstrategin försämras. Stödsystemet inom kommande landsbygdsprogram behöver därför även inkludera ersättning för agroforestry.

Ansökan om stöd för energigrödor inom gårdsstödet, mätt i antalet hektar, har minskat med cirka 30 procent mellan 2005 och 2018. Odlingen av salix har nästan halverats, från 13 300 hektar till 7 000 hektar. Poppel har däremot ökat, från cirka 200 hektar till drygt 1 700 hektar. Även hybridasp har ökat, från knappt 40 hektar till 700 hektar. Det finns också ett investeringsstöd för energiskogsodling som även kan nyttjas för åtgärder på jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion. Trenden är dock tydlig att odlingen av energigrödor totalt sett minskar.

Jordbruksverket har genomfört flera fältvandringar där man informerar om och uppmuntrar till odling av poppel och hybridasp, men trots flera informationsinsatser om möjligheten att söka investeringsstöd för odling av energigrödor har det varit svårt att få nya sökande.

Jordbruksverket har under programperioden årligen tagit fram bidragskalkyler för bl.a. energigrödor för att ge lantbrukare en bild över lönsamheten för dessa. Dessa kalkyler visar att det är svårt att få lönsamhet i energigrödor, vilket är en trolig förklaring till att den odlade arealen minskat under senare år. Samtidigt visar olika odlingsförsök att det finns goda förutsättningar att öka tillväxten för t.ex.

5

23 § Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013

om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005, EUT L 347, 20.12.2013, s. 487.

poppel och därmed lönsamheten.6 Snabbväxande lövträd som poppel och hybridasp kan kanske till och med bli ett alternativ och komplement till granen i skogsbruket.

Enligt aktuell statistik är söktrycket generellt lågt för de stöd inom lantbruksprogrammet som på något sätt berör åtgärder för ökad kolinlagring.7

Marknadsaktörerna är en heterogen grupp

Inom jordbruks- och skogsbrukssektorn är marknadsaktörerna en relativt heterogen grupp, vilket gör att möjligheten och intresset för att söka information om och sätta sig in i olika åtgärder kan vara begränsande, trots att åtgärderna i en del fall till och med kan vara företagsekonomiskt lönsamma. Detta gäller exempelvis åtgärder som kan bidra till en ökad kolinlagring i mark men även sådana som skulle kunna leda till att avgången av växthusgaser från torvmarker begränsas. Så kallade informationsmisslyckanden är vanliga inom dessa näringar tillsammans med andra närbesläktade s.k. beteendemisslyckanden.89

En studie med primärt syfte att utveckla verktyg som kan värdera förändringar i stödjande och reglerande ekosystemtjänster kopplade till skötsel av jordbruksmark från både lantbrukarens och samhällets perspektiv har tagits fram av Naturvårdsverket. 10 Studien visar hur lantbrukares beslut i första hand rör deras produktion, vilken i sin tur reglerar nivån på ekosystemtjänster och åtgärder som är till nytta för samhället, t.ex. ökad kolinlagring. På gårdsnivå värderas produktionen av markekosystemtjänster från lantbrukarens perspektiv. Metoderna har utvecklats av lantbrukare tillsammans med deras rådgivare och omfattar de mest ekonomiskt betydande grödorna. Resultaten visar att värdet för lantbrukarna av att investera i naturkapital bl.a. beror på deras attityder till framtida vinster.

Jordbruksverket har genom enkäter undersökt hur viktig ersättningsnivån är i relation till andra faktorer när lantbrukare planerar

6

Skogsstyrelsen (2018c).

7

www.jordbruksverket.se

8

De barriärer som förekommer diskuteras bl.a. av den Europeiska kommissionen i

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/key_policies/documents/capspecific-objectives-brief-5-agriculture-and-climate-mitigation_en.pdf

9

OECD (2017), ESO (2016).

10

Hedlund m.fl. (2017).

att ansluta sig till ett stödprogram. Många lantbrukare kan inte svara på varför de inte sökt vissa ersättningar, men ointresse och okunskap om ersättningarna anges som möjliga anledningar. Information och rådgivning kombinerat med ökade ersättningar kan därför vara mer effektivt än att enbart justera ersättningsnivån. Mellan var femte och var tionde lantbrukare anger dock att de inte söker ersättningar på grund av att ersättningsnivån är för låg, och det kan därför finnas skäl att höja ersättningsnivåerna för vissa ersättningar för att öka anslutningsnivån. Lantbrukare som har sökt ersättning anser generellt att ersättningsnivån är viktig för beslutet att söka. Sammantaget tyder ovanstående på att lantbrukare har olika uppfattningar om hur stor ersättningsnivån bör vara för att det ska anses lönsamt att söka en ersättning.11 I vilken utsträckning och hur mycket stödet behöver öka för befintliga åtgärder måste dock utredas vidare i samband med att kommande landsbygdsprogram utformas.

7.1.2. Beskogning

Här redovisas åtgärder som gäller beskogning av jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion samt mark som redan börjat växa igen.

Styrning och styrmedel för beskogning och behov av förändring

Att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion berörs i 12 kap. miljöbalken), där det framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion först efter anmälan till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Detta gäller dock inte om marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning.12

Befintliga styrmedel på området är inte direkt inriktade mot beskogning som klimatåtgärd men det finns flera styrmedel som ändå bidrar till att skapa incitament för och emot beskogning.

11 Jordbruksverket (2019). 12

12 kap. 9 § miljöbalken och 3 § förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.

Gårdsstöd13 ges för att plantera energiskog på åkermark. Det innebär att skörd av poppel och hybridasp måste ske minst vart tjugonde år för att gårdsstöd för marken ska erhållas. Plantering av energiskog innebär inte att marken tas ur jordbruksproduktion.

Gårdsstöd kan också vara ett incitament i motsatt riktning, eftersom stöd erhålls inom EU så länge marken hålls i gott skick. Det medför att marken inte får beskogas, även om ingen jordbruksproduktion sker på den.

I landsbygdsprogrammet för 2014–2020 finns ett investeringsstöd för plantor (poppel och hybridasp) och plantering av poppel och hybridasp. Det finns även investeringsstöd för stängsling av energiskogsodlingar.

Energiskogsodling inom ramen för de stöd som ges inom landsbygdsprogrammet hamnar i redovisningen under rubriken Brukad

åkermark. Intresset för att söka befintliga stöd är dock lågt enligt

befintlig statistik (se kapitel 6.1.1).

För aktiv beskogning genom plantering med traditionella skogsträd finns inga styrmedel annat än att det enligt 5 § skogsvårdslagen (1979:429) krävs att ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt, om marken inte nyttjas eller om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande.

Ofta växer marken igen genom passiv beskogning, dvs. självföryngring, och det är upp till markägaren att bedöma om en investering i aktiv beskogning är lönsam. Givet den investeringskostnad nyetablering av skog innebär i förhållande till avkastningen är dock beskogning oftast en lönsam åtgärd. Det gäller både plantering av gran, men också självföryngrad björk samt andra mer snabbväxande lövträd, t.ex. hybridasp.

Även om beskogning i utredningens förslag framför allt avser mark som redan tagits ur bruk är det viktigt att notera den målkonflikt som finns mellan miljömålet Ett rikt odlingslandskap och förslaget om beskogning samt kopplingen till Livsmedelsstrategin. Ett rationellt och lönsamt betesdjursbaserat företagande behövs, särskilt i skogsbygder. Ofta är t.ex. mjölkgårdarna i dessa bygder beroende av stora arealer arrendemark. Förslag som minskar lantbrukarnas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkar möjligheten att nå

13

Förordning (2014:1101) om EU:s direktstöd för jordbrukare.

både Livsmedelsstrategin och skötsel av värdefulla betesmarker t.ex. enligt Natura 2000.

De marker som överges och växer igen är de marker som är minst produktiva på grund av läge och storlek, och skogsodling på dessa kan leda till minskad variation på landskapsnivå och minskad möjlighet att nå miljömålen.

Aktörsanalys

Markägarnas attityder till beskogning av jordbruksmark har undersökts via litteraturstudier, intervjuer och diskussioner med forskare och handläggare samt 15 djupintervjuer med markägare.14 Undersökningen visar att planteringarna i samband med den satsning på beskogning som gjordes i början av 1990-talet ofta blev eftersatta, inte sällan beroende på att de initierades av finansiellt stöd snarare än av företagarintresse. Vid EU-inträdet 1995 återinfördes ett jordbruksstöd och mycket av den omställda marken återgick till jordbruksproduktion. Ägare av större fastigheter, aktiva lantbrukare i åldern 40–65 år och innehavare av stor andel egen mark är de som främst tagit jordbruksmark ur produktion genom att plantera salix. Regelverket kring utarrendering av jordbruksmark utgör genom sin konstruktion ett hinder för beskogning, vilket blir påtagligt eftersom cirka 45 procent av jordbruksmarken är utarrenderad.

Markägarna har löst sitt behov av rådgivning dels via olika organisationer och företag, dels via internet. Dessa informationsvägar uppgavs fungera bra enligt cirka hälften av respondenterna.

De argument för plantering som nämndes vid intervjuerna var att skapa bättre arrondering genom att plantera igen insprängda åkerplättar och jämna till åkerkanter samt ren nyfikenhet och ambitionen att minska arbetsintensiteten i jordbruket. Planteringsbeslut tas inte sällan vid övertagande av fastigheten eller när arrenden upphör. I ett fall insåg man att det var fullt möjligt att plantera poppel eller hybridasp med bibehållet gårdsstöd. Man är ofta beredd att ta hänsyn till både grannars och allmänhetens synpunkter på hur marken brukas och menar att detta styr mot lövträd. I ett fall gav en granplantering upphov till uttalat missnöje.

14

Eriksson m.fl. (2011).

Det tidigare trädesbidraget från EU som krävde årlig ansning av marken motverkade såväl aktiv beskogning som naturlig igenväxning, vilket också var avsikten. Även djurhållning, med behov av bete, motverkar beskogningen av jordbruksmark.

Av intervjuerna framkom att beskogning sänker fastighetsvärdet på tätortsnära fastigheter, men även på mindre fastigheter i skogsbygd. Det finns också en generell och ofta stark skepsis till att plantera igen marker som brutits av tidigare generationer.

Markägarnas situation är inte stabil och Jordbrukspolitiken står inför stora förändringar. Ofta är ersättningsfrågan central för markägaren, och flera av dagens alternativ för markanvändning skulle falla om stöden för dessa togs bort. Om flera större markägare får kunskap om de ekonomiska incitamenten för att odla energigrödor kan exempelvis poppel komma att planteras i långt större utsträckning än i dag.

I en undersökning om attityder till plantering av energiskog ställdes frågan om vilka faktorer som skulle kunna öka intresset för odling av poppel, hybridasp och salix. Det svar som var mest frekvent var ”mer och bättre rådgivning”. För hybridasp framhölls ”högre bidrag och lägre kostnad för etablering” särskilt.15

7.1.3. Återvätning

Befintliga styrmedel för återvätning och möjlig styrning

Att anlägga våtmarker och göra andra förändringar av vattennivåer omfattas i de flesta fall av anmälnings- eller tillståndsplikt.16 Förutom krav på anmälan eller tillstånd till vattenverksamhet kan även dispens från artskydd, biotopskydd eller andra områdesskydd krävas.17Dessutom krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett s.k. Natura 2000-område.18

För att få anlägga en våtmark behöver en anmälan om vattenverksamhet göras till länsstyrelsen i de fall vattenområdet har en yta

15 Hannerz och Bohlin (2012). 16

11 kap. 9 § miljöbalken.

17

7 och 8 kap. miljöbalken, artskyddsförordningen (2007:845) och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

18

7 kap. 28 a § miljöbalken.

som inte överstiger 5 hektar.19 Om ytan är större än 5 hektar krävs ett tillstånd, vilket söks hos mark- och miljödomstolen. Om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena krävs däremot varken tillstånd eller anmälan.20

Det finns inga styrmedel direkt inriktade mot att minska växthusgasutsläpp från dränerade torvmarker genom återvätning. Inom ramen för landsbygdsprogrammet ges dock stöd för anläggning och återskapande av våtmark samt ersättning för skötsel av våtmarker i odlingslandskapet. Syftet är inte primärt att minska växthusgasavgången utan att bevara och förstärka biologisk mångfald som gynnas av vatten i landskapet eller att förbättra vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav genom att rena vatten från växtnäringsämnen. Stödet omfattar kostnader för att anlägga eller restaurera våtmarken, inklusive projekteringskostnader och underlag som behövs för att få eventuella tillstånd för anläggningen. Insatsen bygger således på frivillighet. I gällande villkor för stöd ingår däremot inga klimataspekter.

Miljöersättning för skötsel av våtmarker och dammar ska sökas senast året efter att länsstyrelsen har slutbesiktat och godkänt den anlagda eller restaurerade våtmarken. Miljöersättningen är en fast ersättning som är avsedd att ersätta en viss andel av förlorat markvärde och de skötselkostnader som våtmarken ger upphov till.

Både antalet sökande och den areal för vilken man ansökt om våtmarksersättningen har ökat den senaste programperioden (2014– 2020) och målet att miljöersättningen för skötsel av våtmarker och dammar ska omfatta 8 400 hektar per år har uppnåtts. Stöd för att skapa våtmarker på skogsmark har dock inte varit eftertraktat; där har det varit få ansökningar under programperioden. De som sökt stödet har därtill sökt det för att skapa dammar, kräftdammar och viltvatten, vilket inte är stödberättigat. Det har lett till många avslag och få bifall av stödet.21

Länsstyrelser, kommuner och lokala aktörer kan också söka medel för att anlägga nya och restaurera befintliga våtmarker inom ramen för den s.k. våtmarkssatsningen inom den lokala naturvårdssatsningen (LONA). Syftet med våtmarkssatsningen är primärt att

19 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. 20

11 kap. 12 § miljöbalken.

21

Jordbruksverket (2018e).

öka tillskottet till grundvattnet samt stärka landskapets egen förmåga att hålla kvar och balansera vattenflödena.

Även inom satsningen Lokala vattenvårdsprojekt (LOVA), som syftar till att minska närsaltsbelastningen till havet samt bidra till miljövänligare fritidsbåtstrafik, kan stöd ges till anläggning av våtmarker.

Förslag på styrning för återvätning av dikad torvmark

För markägaren innebär återvätning av produktiv mark förlorad inkomst och försämrat markvärde. Dessa förluster är dock betydligt mindre på impediment och på mark där produktionen är ringa. Återföring av dränerad torvmark till våtmark är således i allmänhet inte lönsam för markägaren, eftersom inkomsterna från våtmark är mycket låga. Om det bedöms vara samhällsekonomiskt motiverat att återväta mark i syfte att minska utsläppen av växthusgaser bör ett ekonomiskt stöd införas som kompensation till markägaren.

I redovisningen av ett regeringsuppdrag om återvätning22 föreslår Jordbruksverket ett ekonomiskt stöd för anläggning av våtmarker som syftar till att minska växthusgasutsläppen. Jordbruksverket föreslår även ersättning för skötsel i de fall det är tillämpligt samt rådgivning och konstaterar att stödvillkor och skötselersättningar kopplade till våtmarker oftast inte sträcker sig längre än 5 år (i vissa fall dock 20 år). Det finns juridiska utmaningar kring att säkerställa våtmarkens utformning och funktion över flera generationer. Ett framtida projekt med målet att återavvattna den anlagda våtmarken för odling eller bebyggelse skulle dock hindras av att markavvattning kräver tillstånd. Om klimatfrågan fortfarande är aktuell vid tillfället skulle därför tillstånd för markavvattning kanske inte beviljas, vilket skulle kunna säkerställa effekten av åtgärden. Problemen i framtiden handlar därför troligtvis om att de styrmedel som används måste konstrueras så att de säkerställer den nödvändiga skötseln i flera generationer framåt.

I samma riktning som Jordbruksverket, pekar det förslag som presenteras av myndigheter i samverkan i den senaste fördjupade utvärderingen av miljömålen där man som ett insatsområde pekar ut just återvätning. Där föreslås att Skogsstyrelsen och länsstyrelserna

22

Jordbruksverket (2018c).

i samråd med Jordbruksverket får i uppdrag att utveckla en kostnadseffektiv rådgivning för att bedöma återvätningsprojektens lämplighet och prioritering samt att intresserade markägare erbjuds gratis rådgivning och ersättning för genomförande och förlorat markvärde.

Myndigheter i samverkan bedömer också att befintligt stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som i dag finns inom landsbygdsprogrammet bör kompletteras med ett nationellt stöd för att skapa ytterligare möjlighet att ersätta markägare vid återvätning av dikad torvmark. Stödet kan dock vara lägre i etableringsfasen och tills en bättre bedömning av kostnaden per arealenhet har gjorts.

Givet de antaganden som gjorts om hur hög ersättningen behöver vara per hektar behöver befintligt stöd kompletteras genom att totalt 125 miljoner kronor per år avsätts för återvätning av dikad torvmark.

Ersättningar för återvätningsinsatser placeras lämpligen inom ramen för redan befintliga eller planerade åtgärder och administrativa system, exempelvis inom LONA som i dag ger stöd för återvätning med andra syften, t.ex. biologisk mångfald, ökade grundvattennivåer och minskad näringsutlakning. För att styra åtgärderna till den mark som ger klimatnytta till lägst kostnad krävs kriterier för att prioritera projekt samt incitament till markägaren i form av tillräckliga ersättningar.

Aktörsanalys

I en intervjustudie om varför lantbrukare väljer att skapa våtmarker framgick tydligt att miljöfrågan var mycket viktig; våtmarker anläggs till största delen just utifrån miljöaspekter och estetiska aspekter.

Beslutet att skapa en våtmark är inte beroende av om gården är stor eller liten eller hur pass bra lönsamheten är – så länge markägaren finner att våtmarken har mervärden spelar det ingen roll. De som inte ville anlägga våtmark motiverade detta med brist på pengar och intresse, att marken arrenderades eller att våtmarker för med sig skadegörare.

Av intervjuerna framgick tydligt att ett flertal av informanterna tyckte att de ekonomiska stöden har betydelse för om våtmarker ska anläggas; att slopa stöden skulle antagligen snabbt resultera i att färre antal våtmarker anläggs.

7.1.4. Skogsmark

Befintliga styrmedel och vägen framåt

I dagsläget finns inga direkt riktade styrmedel som främjar ett ökat nettoupptag i skogen eller minskar utsläppen av växthusgaser från dränerad torvmark. Det finns dock ett antal styrmedel inom skogssektorn och på miljöområdet som påverkar utvecklingen av upptag och utsläpp i LULUCF-sektorn.

Skogsvårdslagen

Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.23 En skogsskötsel med åtgärder som anpassats till växtplatsens krav på god miljö och som skapar förutsättningar för robusta och vitala skogar med hög tillväxt är gynnsam för kolinlagring i skogsbiomassa och produktion av biomassa för att ersätta fossila bränslen och energikrävande material.

Avverkningsnivån har på kort och medellång sikt stor inverkan på det årliga nettoupptaget i de svenska skogarna, och även om det saknas styrmedel som begränsar avverkningen på en övergripande nivå finns begränsningar i lagstiftningen som gäller bestånd och brukningsenheter. Till skydd för den yngre skogen får Skogsstyrelsen meddela föreskrifter om att trädbestånd under viss ålder inte får avverkas.24 För barrdominerade bestånd varierar lägsta slutavverkningsålder mellan 45 och 100 år beroende på produktionsförmåga och geografisk belägenhet. På brukningsenheter som är större än 50 hektar måste den skog som kan föryngringsavverkas ransoneras; här får högst hälften av skogsmarken utgöras av kalmark och skog som är yngre än 20 år. För brukningsenheter som är större än 1 000 hektar finns ytterligare begränsningar.

Avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling.25 Ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas

23

1 § skogsvårdslagen (1979:429).

24

10 § andra stycket skogsvårdslagen och 11 § 1 p skogsvårdsförordningen (1993:1096).

25

10 § första och andra stycket skogsvårdslagen.

till vara på ett godtagbart sätt, om marken inte används eller om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande.26 Om det finns en skyldighet att anlägga ny skog ska sådd, plantering eller åtgärder för naturlig föryngring ha utförts senast under det tredje året räknat från det år när skyldigheten uppkom.27

Kvävegödsling ökar tillväxten i skogsbiomassa och kolinlagringen i marken. Enligt Skogsstyrelsens allmänna råd till skogsvårdslagen finns dock vissa begränsningar för skogsgödsling med kvävegödselmedel.28

Produktionshöjande åtgärder som klonskogsbruk och etablering av främmande trädslag som contortatall är endast tillåtet på en viss andel av skogsmarken.29

Miljöbalken

Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö där människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltaransvar. I balken finns bl.a. regler som ska trygga en god hushållning med mark- och vattenresurser.30Miljöbalkens regler ska tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för balkens mål, och alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken iakttas.

I 11 kap. miljöbalken finns bl.a. bestämmelser om markavvattning, dvs. åtgärder som utförs för att avvattna mark när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten eller åtgärder som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål.31

26 5 § första stycket skogsvårdslagen. 27

3 § skogsvårdsförordningen.

28

Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 7 kap. 26 §.

29

Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 2 kap. 28 §.

30

1 kap. 1 § miljöbalken.

31

11 kap. 2 § miljöbalken.

Markavvattning får inte utföras utan tillstånd,32 och regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Regeringen har meddelat förbud mot markavvattning i flera områden i landet.33 Länsstyrelsen får dock meddela dispens från ett sådant förbud om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas krävs tillstånd för utförandet av markavvattningen.34 Tillstånd prövas av länsstyrelsen.35

Markavvattningen i Sverige har minskat sedan 1990-talets början och sker nu i mycket liten omfattning. Av nuvarande skogsmark är 1,5 miljoner hektar markavvattnad torvmark, varav 300 000 hektar förblivit impediment med en produktion under en skogskubikmeter per år och hektar. Innan minskningen skedde genomfördes ett stort antal markavvattningsprojekt. Stora arealer torvmark är därför dikningspåverkade.

Utredningens bedömningar om åtgärder inom skogsbruket

Åtgärder och utvecklingen på skogsmark kan få stor effekt på växthusgasbalansen, samtidigt som de åtgärder som diskuteras för ökad produktion respektive ökat skydd av skog i stor utsträckning motverkar varandra. Det gör att åtgärder för ökad virkesproduktion måste balanseras mot de åtgärder som krävs för att nå andra miljökvalitetsmål, t.ex. om ökat skydd, och vice versa.

Projektet Samverkansprocess skogsproduktion som koordineras av Skogsstyrelsen bedöms av utredningen kunna leda till att lämpliga hållbara åtgärder som gynnar kolsänkan på olika tidshorisonter kommer till stånd genom de olika insatsområdena som föreslås. Strävan att nå miljömålet Levande skogar bedöms leda till att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion, vilket leder till ökad kolsänka om det samtidigt leder till att de totala avverkningsnivåerna i Sverige minskar. Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten har föreslagit en bristanalys inom ramen för miljömålsarbetet, vilket skulle kunna leda till tydligare rekommendationer om hur stora arealer som behöver undantas från virkesproduktion.

32 11 kap. 13 § miljöbalken. 33

4, 4 a, 4 b och 4 c §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter.

34

11 kap. 14 § miljöbalken.

35

5 § förordningen om vattenverksamheter.

Skogsutredningen 2019 (M 2019:02) ska enligt direktiven analysera vilka åtgärder som krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Det kan leda till rekommendationer om åtgärder för bevarande av biologisk mångfald och ge underlag till bristanalysen för Levande skogar.

Givet att dessa två processer pågår, att utfallet fortfarande är oklart och att de skogspolitiska målen inte ger tydlig vägledning för hur skogsbruket ska bidra i klimatarbetet, väljer utredningen att inte föreslå några kompletterande åtgärder för ökad kolsänka på skogsmark. Utredningen bedömer dock att båda processerna kommer leda till åtgärder som på sikt gynnar kolinlagringen utifrån olika tidshorisonter. Skogsmark berörs dock av åtgärder när det gäller beskogning och återvätning, och där har utredningen valt att lägga förslag på styrmedel för att åstadkomma ökad kolsänka och minskade utsläpp.

Däremot bör möjligheter skapas för de skogsägare som är intresserade av att bedriva ett mer klimatinriktat skogsbruk. Det skulle kunna åstadkommas genom att rådgivning utvecklas kring de insatsområden som nämns i Samverkansprocess skogsproduktion och som bedöms leda till ökad kolsänka utan att nämnvärt påverka råvaruproduktionen och möjligheterna att ersätta fossila bränslen och fossilintensiva material. Där bör underlag utvecklas för rådgivning om vilka åtgärder, t.ex. tillväxthöjande åtgärder och ökad naturhänsyn på produktiv skogsmark, som kan leda till ökad kolinlagring inklusive minskade utsläpp genom återvätning för att markägare ska kunna ta med klimataspekten i sina beslut om hur skogen ska skötas. Rådgivningen bör även innefatta hur markägarna bör agera för att minska klimatrelaterade skogsskador och i övrigt vidta klimatanpassande åtgärder för att säkra produktionen för bibehållen kolsänka.

Aktörsanalys

Om åtgärder för att öka kolinlagringen eller minska utsläppen ska komma till stånd beror mycket på vilka drivkrafter skogsägarna har för att äga och sköta sin skog. 36

Eftersom ägarstrukturen för skogen i Sverige är väldigt varierad kan de åtgärder som är lämpliga för ökad kollagring locka skogsägare på olika sätt. Vilka skogsägare det gäller, och vilka nätverk och orga-

36 Keskitalo (2018).

nisationer som påverkar dem i deras skogsägande, är därmed av stor betydelse för hur de kan tänkas hantera olika incitament för förändrad skogsskötsel.

Medan skogsnäringen är en väl etablerad och organiserad näring är skogsägarna till viss del en grupp i förändring. De som äger skog är t.ex. ofta äldre än genomsnittet av befolkningen. Allt fler skogsägare bor i urbana områden och har därmed ofta en annan huvudsaklig inkomst än av sin skog. Det innebär att de köper skogliga tjänster, t.ex. röjning av skog och annan skötsel av skogen. Många skogsägare bor visserligen fortfarande nära sin skog, men även dessa har ofta en annan huvudsaklig inkomst än av sin skog och köper skogliga tjänster.37

Skogsägarna värderar ofta också andra aspekter av sin skog än just skogen. Studier har visat att många även diskuterar betydelsen av stugan eller huset som eventuellt finns på fastigheten samt sociala nätverk knutna till själva platsen där fastigheten är belägen, när de diskuterar sin skogsfastighet.38

Den stora skillnaden mellan olika typer av skogsägare är att det sätt på vilket de värderar sin skog beror på storleken på fastigheten. De som äger mycket skog tenderar att satsa mer på det ekonomiska ägandet och skogsskötseln för ekonomiska värden än vad som är fallet för mindre och mellanstora skogsägare.39

Det är alltså sannolikt att det finns skogsägare som inte identifierar sig som skogsägare och som inte känner sig bekväma med att diskutera skogsbruksplaner och liknande på ett fackmässigt sätt, utan som har sin skogsfastighet av helt andra orsaker.

Detta har bl.a. lett till att skogsägarföreningar och andra som säljer skogstjänster börjat utarbeta nya sätt att nå ut till ägare av skog. Exempelvis går det inte att bedriva uppsökande verksamhet på plats om skogsägarna inte bor där, och man behöver kanske komplettera med informationsträffar för skogsägare i de större städerna eller skicka ut information till nya skogsägare. Information behöver också vara lättfattlig och kanske i ökande grad fri från alltför fackmässigt språk.

37 Westin m.fl. (2017). 38

Westin m.fl. (2017), Bergstén & Keskitalo in press.

39

Westin m.fl. (2017), Nordlund & Westin (2010).

Den mer begränsade kunskapen om traditionell skogsskötsel bland nya skogsägare, vilka kanske bor i städer eller på en annan plats än där deras skogsfastighet är belägen, gör dock att skogsägare blir allt mer utlämnade till den information de får. Ofta kommer denna information från skogsägarföreningar eller skogsindustrin, och eftersom skogsbolagen vill köpa timmer kanske inte den typen av information alltid tar upp alla de faktorer som skogsägarna kan vara intresserade av. Skogsägarna kanske inte heller alltid kan bedöma den information de får och hur väl t.ex. förslag till åtgärder passar de önskemål skogsägaren har. De kanske inte heller är så förtrogna med alla aspekter av fastigheten att de kan bedöma hur förslag kommer att påverka dem, var avverkningen ska genomföras i landskapet m.m.

När det gäller åtgärder inom skogsbruket har alltså skogsägarföreningar som bidrar med planeringsstöd och är utförare av åtgärder, tillsammans med Skogsstyrelsen som informerar om krav och råd, stort inflytande över vilka åtgärder som faktiskt genomförs.

Genom riktad information har såväl skogsägarföreningar som skogsindustrin stort inflytande över skogsägarnas ageranden, även om de kan ha andra mål än skogsägaren.

När det gäller produktionshöjande åtgärder kan en större potential finnas inom familjeskogsbruket, eftersom storskogsbruket har absoluta krav på ekonomisk lönsamhet och redan utför så många åtgärder som är möjligt. Bland små skogsägare kanske det även finns ett större intresse att bidra till klimatåtgärder, eftersom syftet med skogsägandet inte nödvändigtvis är att producera timmer av ekonomiska skäl och skogsägandet kan därtill ha en grund i ett allmänt miljöintresse.

Att dessa mindre skogsägare ska genomföra kostsamma åtgärder är dock inte sannolikt, utan för att investeringar i skogsvårdande åtgärder ska komma till stånd krävs att investeringen är lönsam och att utfallet av investeringen känns säker. Här spelar trygghet i äganderätten en central roll. Om skogsbruket inte är lönsamt blir dock investeringsviljan svag, särskilt för familjeskogsbruket, även om de långsiktiga utsikterna förefaller goda. Det är lättare att investera om det redan finns intäkter från verksamheter på fastigheten än om pengar måste lånas för långsiktiga investeringar i skogsvård. Det gör att en lönsam skogsindustri på kort och lång sikt också är viktig, eftersom det ytterst är industrin och konsumenterna som sätter värdet på skogsråvarorna.

För att få stort genomslag för tillväxthöjande åtgärder krävs ändringar i regelverk och allmänna råd, samtidigt som det för vissa åtgärder finns skogsägare med tydliga drivkrafter mot att dessa ändras.

När det gäller återvätning, oavsett marktyp, handlar det ofta om produktionsbortfall av någon form, och då är ekonomisk ersättning en förutsättning för att åtgärden ska ske.

7.1.5. Avskogning och annan markanvändningsförändring som orsakar växthusgasutsläpp – exploatering

Av de utsläpp som redovisas inom LULUCF-sektorn bidrar växthusgasutsläpp i samband med permanent överföring av skogsmark och åkermark till bebyggd mark med drygt 2,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Hur mycket dessa utsläpp kan minskas genom åtgärder för att t.ex. styra exploatering till annan mark eller att begränsa den areal som årligen exploateras har inte kunnat beräknas på ett tillförlitligt sätt. Med hänsyn till vad marken omförs till finns dock goda skäl att försöka begränsa utsläppen och potentialen kan anses vara relativt stor.

Styrmedel och förslag på utveckling

Att omvandla skogs- eller jordbruksmark till exploaterat område omfattas normalt av 12 kap. miljöbalken. Exploateringen ska anmälas till länsstyrelsen för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, och det underlättar om ett sådant samråd kan ske samtidigt som samrådet inför framtagande av detaljplanen enligt 5 kap. plan- och bygglagen (2010:900).

Det finns inga styrmedel direkt inriktade mot att begränsa växthusgasutsläppen i samband med att markanvändning förändras. Trafikverket gör klimatkalkyler där framför allt förlusten av biomassa i avverkade träd i samband med markexploatering ingår. Syftet är att få en överblick över utsläppens storlek i förhållande till andra utsläpp från verksamheten eller de utsläpp som förväntas ske från trafiken när t.ex. en ny väg är färdigbyggd. Det är dock oklart huruvida sådana klimatkalkyler påverkar den slutliga markexploateringen.

Eftersom de sammantagna utsläppen i samband med exploatering är stora finns ett stort behov av att dels öka kunskapen om hur växt-

husgasutsläppen påverkas av förändring av markanvändningen, dels hur permanenta kolförrådsförluster i samband med exploatering av jordbruksmark, skogsmark och våtmark kan minskas.

Utsläpp och permanenta kolförrådsförluster bör kunna minskas genom att styra exploateringen till annan mark där påverkan på växthusgasbalansen är mindre eller ingen alls. Utsläppen kan också minskas genom att en mindre areal nyttjas än vad som ursprungligen planerats. Exempel på styrning kan vara att utsläppen kostnadsbeläggs eller att bestämmelser införs om ekologisk kompensation, dvs. att markexploatören vidtar kompensationsåtgärder för ökad kolsänka eller minskade utsläpp motsvarande de åstadkomna utsläppen i samband med exploateringen.40

Möjligheterna med att styra exploateringsprojekt mot minskad klimatpåverkan och effekterna av sådan styrning behöver dock utredas vidare.

7.1.6. Avverkade träprodukter (HWP)

Potentialen att öka kolsänkan i avverkade träprodukter handlar i princip uteslutande om att öka inlagringen i långlivade produkter, dvs. sågade trävaror och träbaserade skivor. För att påverka Sveriges redovisning av växthusgasutsläpp kan detta framför allt åstadkommas genom att mer trä av svenskt ursprung används vid uppförande av olika typer av byggnader.

Befintliga styrmedel och hinder för ökat träbyggande

Tidigare byggregler ställde krav på obrännbara byggmaterial, vilket innebar ett hinder från att bygga större byggnader i trä. Dessa regler ersattes 1995 med regler som omfattade funktionskrav på byggnader, vilket innebar att träbyggnader kunde uppföras i mer än två våningar. Det finns alltså inga egentliga hinder i dagens byggregler mot att öka träbyggandet.

Ett hinder för att bygga i trä är däremot att kommunala detaljplaner oftast reglerar byggnadernas höjd i stället för antal våningar, vilket hämmar val av trä i stommen på grund av att träbjälklagen tenderar att bli något tjockare och att man därför inte får plats med

40 Andersson, Joelsson (2013).

samma antal våningar inom stipulerad höjd. Reglering av nockhöjd eller totalhöjd i detaljplaner konkurrerar därför ut industriella träprojekt som ofta har ett tjockare bjälklag, eftersom trä som stommaterial till ett hus medför att huset kan tappa en våning.

För att skapa bättre möjligheter att bygga flervåningshus i trä skulle specifikationen i detaljplanen kunna ange våningshöjd eller antal våningar i stället för totalhöjd, vilket är något som vissa kommuner redan börjat tillämpa. Att göra förändringar i befintliga detaljplaner är dock ett omfattande arbete, vilket begränsar möjligheterna till lätta påbyggnader på befintliga byggnader. I detaljplanerna saknas också möjlighet att ställa krav på material eller klimatpåverkan.

Det finns inte heller några styrmedel direkt inriktade mot att öka mängden trä i byggnader. Däremot innebär kunskapsbrist, låg förändringsbenägenhet i byggsektorn och negativa uppfattningar om materialet hinder för utvecklingen mot ökat träbyggande. I dag finns dessutom ett för stort fokus på kortsiktig lönsamhet i byggandet, vilket leder till lösningar som minskar enskilda aktörers, materials och funktioners kostnader i stället för att öka den långsiktiga hållbarheten.

När det gäller initiativ till att bygga mer i trä i offentlig regi beror dessa nästan enbart på om det finns vilja från bolagens ledning och vilka direktiv de får från kommunen. Framför allt många mindre kommuner saknar rätt resurser och tillräcklig kunskap.

Ett hinder för lägre klimatpåverkan från bygg- och fastighetssektorn är bristande kunskap om att beräkna en byggnads klimatutsläpp och brist på kunskap om livscykelanalys som metod att bedöma en byggnads klimat- och miljöpåverkan över hela dess livslängd. Ytterligare ett hinder är att det inte finns någon direkt affärsnytta med att bygga med mindre klimatpåverkan.41

Det är därför fortsatt viktigt att informera och sprida kunskap om modernt industriellt träbyggande. I detta har Föreningen Trästad och den finansiering som föreningen fick 2017 varit av stor vikt för träbyggandets utveckling.

41 Boverket (2018a).

Boverkets uppdrag om hållbart byggande

Boverket har i redovisningen av ett regeringsuppdrag analyserat fyra nya styrmedel för minskad klimatpåverkan från byggprocessen.42

1. Information om livscykelanalyser för byggnader, vilket innebär att Boverket fortsätter att utveckla vägledning om livscykelanalyser för byggnader med syfte att öka kunskapen om klimatberäkningar, så att de används vid projektering av byggnader och så att efterfrågan på specifik information om klimatutsläpp från byggprodukter ökar.

2. Klimatdeklaration för byggnader, där ett syfte är att öka medvetenheten och kunskapen om byggnaders klimatpåverkan, för att på sikt styra mot en minskning av denna. Ett annat syfte är att mildra och överbrygga den obalans i information om byggprodukters klimatpåverkan som finns mellan aktörer i byggherrar och tillverkare av byggprodukter.

3. Myndigheters arbete med att minska klimatutsläpp från byggnader, där Boverket föreslår att regeringen uppmanar alla myndigheter att arbeta med att minska klimatpåverkan från bygg- och fastighetssektorn. Detta kan enligt Boverket uttryckas i regleringsbrev eller i särskilt regeringsuppdrag för att inte förlora i prioritet. Rapporteringen skulle kunna bli en del i Naturvårdsverkets sammanställning av miljöledning i staten. Förslaget berör de myndigheter som är fastighetsägare, byggherrar och hyresgäster och bör kunna genomföras omgående. Syftet med att myndigheter går före är att öka kunskapen om hur byggnaders klimatpåverkan beräknas i ett livscykelperspektiv och att öka efterfrågan på tillförlitliga data. Kunskapen kan sedan spridas till fler aktörer.

4. Kriterier för livscykelanalyser vid offentlig upphandling, där Boverket föreslår att Upphandlingsmyndigheten och Boverket får i uppdrag att i samverkan ta fram kriterier för offentlig upphandling i syfte att minska utsläpp av växthusgaser från byggnader. Dessa kriterier kompletterar Upphandlingsmyndighetens frivilliga kriterier som offentliga upphandlare kan använda för att ställa miljökrav vid upphandlingar.

42 Boverket (2018b).

I Boverkets rapport beskrivs ytterligare tre styrmedel som Boverket bedömer kommer att leda till lägre klimatpåverkan från byggnader. Förslagen är

  • gränsvärden för klimatutsläpp från nya byggnader
  • bonus malus för byggnader och
  • investeringsstöd till byggherren.

I en kompletterande redovisning av samma regeringsuppdrag föreslår Boverket en ny klimatdeklarationslag.43 Det finns inte någon lag i Sverige som ställer krav på redovisning av utsläpp av växthusgaser från byggnader, vare sig under byggskedet eller under användningsskedet. Boverket förslår därför att regler införs med krav på en klimatdeklaration av byggnader för att minska klimatpåverkan från nya byggnader. Syftet med lagen är initialt att öka medvetenheten och kunskapen om byggnaders klimatpåverkan genom att identifiera, kvantifiera och beräkna klimatpåverkan. Krav på en klimatdeklaration är ett sätt att styra mot ett ökat lärande om livscykelanalyser och om vad som är särskilt viktigt ur klimatsynpunkt. Syftet är även att ge insikter till de olika aktörerna i byggprocessen och hur de kan bidra till att minska klimatpåverkan.

Boverket föreslår att krav på klimatdeklaration gäller vid uppförande av byggnader (dock med vissa undantag) och genomförs i etapper för olika byggnadstyper. Boverket föreslår vidare att flerbostadshus och lokaler inledningsvis omfattas av krav på klimatdeklarationer. För övriga byggnader, däribland småhus, är det rimligt att kraven kan börja gälla två år senare.

I rapporten lämnas även förslag om en förordning om klimatdeklaration av byggnader. Förslaget bygger på att en miniminivå av klimatdeklaration för byggnader ska införas för i princip samtliga byggnader. Att utgångspunkten är att alla byggnader ska omfattas beror på att det är viktigt att öka medvetenheten om klimatpåverkan vid byggande. För att det ska vara möjligt att nå klimatmålet 2045 behöver flera byggaktörer vidta åtgärder för att minska byggnaders klimatpåverkan.

43

Boverket (2018b).

7.2. Redovisning, uppföljning och tillgodoräkning av kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn

Detta avsnitt redogör för befintliga regelverk och diskuterar hur kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn bör få tillgodoräknas mot det nationella målet om nettonollutsläpp till 2045.

Först beskrivs hur LULUCF-sektorn hanteras i dag, sedan diskuteras olika alternativ till dels hur effekten på utsläpp och upptag av kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan följas upp, dels hur de bör tillgodoräknas mot de nationella målen.

7.2.1. LULUCF-förordningen

LULUCF-förordningen reglerar hur LULUCF-sektorn ska inkluderas i EU:s klimat- och energiramverk 2021–2030. Förordningen definierar vilka LULUCF-kategorier, dvs. marktyper, som ingår och hur förändrade utsläpp och upptag från dessa marktyper ska redovisas. Bruk av skogsmark bokförs relativt en skoglig referensnivå baserad på historisk skogsskötsel där bokföringen för alla kolpooler, utom död ved och långlivade träprodukter, begränsas av ett tak motsvarande 3,5 procent av Sveriges basårsutsläpp. Bruk av åkermark, betesmark och våtmark bokförs relativt de genomsnittliga nettoupptagen eller nettoutsläppen för basperioden 2005–2009. Beskogad mark och avskogad mark bokförs för hela nettoupptaget under en 20-årsperiod (eller 30-årsperiod för beskogad mark om det kan motiveras). Olika marktyper har alltså olika bokföringsregler och referensnivåer. Syftet med förordningen är att ge incitament till ytterligare åtgärder för att öka upptag och minska utsläpp inom sektorn.

LULUCF-förordningen anger ett specifikt mål för LULUCFsektorn som innebär att de bokförda utsläppen inte får överstiga de bokförda upptagen i sektorn (artikel 4). Det innebär att om det sammanlagda bokförda resultatet för alla marktyper blir ett nettoutsläpp så måste detta balanseras så att nettot blir noll. Detta kan göras genom att nyttja de flexibiliteter som kopplar ihop LULUCF-sektorn med den icke-handlande sektorn (ESR-sektorn), vilken regleras i ansvarsfördelningsförordningen. Om det bokförda resultatet däremot blir ett nettoupptag kan en bestämd del av överskottet, givet vissa restriktioner, användas för att nå målen i förordningen. Oavsett om åtgärder inom LULUCF-sektorn leder till stora bokförda ökningar

av nettoupptaget i sektorn totalt sett så får endast 49 miljoner ton koldioxidekvivalenter för perioden 2021–2030, dvs. i genomsnitt 0,49 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år, användas för att möta Sveriges åtagande enligt ansvarsfördelningsförordningen om utsläppsminskningarna i övriga sektorer inte är tillräckliga.

Ytterligare en flexibilitet finns för brukad skogsmark som innebär att om det finns överskottskrediter från denna aktivitet bland medlemsstaterna så kan de användas för att kompensera eventuella bokförda utsläpp från aktiviteten. Sverige får använda sådana överskottskrediter upp till 47,5 miljoner ton koldioxid, dvs. i genomsnitt 4,75 miljoner ton koldioxid per år under perioden.

Bokföringen av LULUCF-sektorn och det bidrag sektorn kan ge för att möta Sveriges åtagande inom EU 2021–2030 begränsas således av reglerna i LULUCF-förordningen.

Alla åtgärder i LULUCF-sektorn som leder till ökat upptag eller minskade utsläpp bidrar dock till att målet för den samlade LULUCFsektorn nås, dvs. att sektorn inte ska generera några nettoutsläpp utifrån gällande bokföringsregler för respektive marktyp eller aktivitet.

EU:s klimatramverk, inklusive LULUCF-förordningens regler om hur ökad kolsänka och minskade utsläpp ska bokföras, gäller fram till 2030; det är långt ifrån givet att de regler som gäller 2021–2030 ska vara rådande när en avräkning ska göras mot 2045 enligt Sveriges långsiktiga nationella mål. Det är dock rimligt att anta att ett liknande system används för bokföring av LULUCF-sektorn inom EU även efter 2030.

7.2.2. Kyotoprotokollets regelverk

Regelverket under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod (2013– 2020) liknar i stort sett det regelverk som kommer att gälla inom EU 2021–2030. Utsläpp och upptag från brukad skogsmark bokförs mot en framåtsyftande referens där den bokförda mängden begränsas av ett liknande bokföringstak som inom EU:s nya regelverk. Bruk av åkermark, betesmark och våtmark bokförs mot basåret 1990. Den största skillnaden jämfört med det nya regelverket gäller beskogning och avskogning. Utsläpp och upptag för dessa aktiviteter redovisas under Kyotoprotokollet för hela den beskogade respektive avskogade arealen som tillkommit sedan 1990.

7.2.3. Sveriges nationella mål

I Sveriges nuvarande etappmål för utsläppsminskningar, vilka beskriver hur mycket utsläppen behöver minska till 2020, ingår bara de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen samt enheter från utsläppsminskningar i andra länder.

Mot etappmålen 2030 och 2040 samt mot det långsiktiga målet 2045 får åtgärder som ökar upptag respektive minskar utsläpp i LULUCF-sektorn användas som kompletterande åtgärder för att Sverige ska nå målet att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2045 samt för att nå negativa utsläpp.

7.2.4. EU:s långsiktiga klimatstrategi

I underlaget till EU:s långsiktiga lågutsläppsstrategi (se kapitel 5.3) ingår LULUCF-sektorn i sin helhet för att EU gemensamt ska nå nettonollutsläpp av växthusgaser till 2050. Två scenarier beskrivs där utsläppsminskningen anses tillräckligt snabb för att 1,5-gradersmålet kan nås – ett med något ökat nettoupptag i LULUCF-sektorn (1.5 TECH) och ett där nettoupptaget i LULUCF-sektorn ökar på ett mer betydande sätt (1.5 LIFE).

7.2.5. Parisavtalets regelbok

I den regelbok för klimatavtalet från Paris (Parisavtalet) som beslutades i Katowice i december 2018 lämnas utrymme att inkludera hela LULUCF-sektorn när länderna ska uppnå de mål som aviserats i de nationella klimatplanerna. Hur sektorn redovisas och följs upp avgörs av hur den inkluderats i parternas nationella klimatplaner. Det är dock sannolikt att ett system för inkluderande av LULUCFsektorn kommer innehålla någon form av begränsningar, för om hela nettoupptaget i LULUCF-sektorn tillgodoräknas kan incitamenten för att begränsa utsläppen inom andra sektorer minska.

Det finns dessutom en diskrepans i hur kolsänkan representeras i de modeller som forskarna använder för att analysera hur utsläppen kan minska i enlighet med globala 2- och 1,5-graders mål och hur de beräknas enligt LULUCF-rapporteringen.

I de modeller som FN:s klimatpanel IPCC använder i sina scenarier räknas en betydligt mindre del av kolsänkan som antropogen, jämfört med den beräkning av upptag och utsläpp i LULUCF-sektorn som länderna gör i rapporteringen till EU och klimatkonventionen. Det för med sig att nettonollutsläpp, och därefter nettonegativa utsläpp, behöver uppnås betydligt tidigare om hela sänkan räknas med enligt LULUCF-redovisningen jämfört med resultaten från IPCC-modelleringarna. Det talar för att inte hela sänkan bör räknas med, alternativt att årtalet för nettonollutsläpp bör flyttas fram i tiden (se kapitel 5).

7.2.6. Förslag till tolkning av vad som ska kunna tillgodoräknas från LULUCF-sektorn för att nå utsläppsmålen 2030, 2040 och 2045 och uppföljning av kompletterande åtgärder

De olika bokföringsmodeller som tillämpats inom LULUCF-sektorn under Kyotoprotokollets båda åtagandeperioder har haft som syfte att skapa incitament med hög miljöintegritet för att öka kolsänkan och minska utsläppen i sektorn. Utifrån rådande förhandlingssituation när beslut togs för dessa båda perioder har dock olika bokföringsregler, inklusive bokföringsbegränsningar, etablerats för olika aktiviteter. Givet dessa bokföringsbegränsningar och det faktum att inte alla aktiviteter varit obligatoriska har reella incitament egentligen bara skapats för att dels minska utsläppen i samband med avskogning, dels öka upptagen i samband med beskogning.

Under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod infördes en skoglig referensnivå så att direkta effekter av förändringar i skogsbruket skulle fångas in. Under den andra åtagandeperioden togs dock begränsningen på bokförda utsläpp från skogsbruk bort, vilket ger incitament att inte överavverka samtidigt som möjligheterna till krediter för ökat upptag fortfarande begränsas.

LULUCF-förordningen bygger vidare på de principer som gäller för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod. Genom LULUCFförordningen har incitament för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn skapats genom att sektorn sammantaget inte får generera några bokförda nettoutsläpp. Det finns också möjlighet att använda överskott i LULUCF-sektorn för att balansera underskott i ESR-sektorn. Incitamenten för ökad kolsänka och

minskade utsläpp bedöms öka jämfört med regelverket 2013–2020, trots att den mängd överskottskrediter som kan användas i ESR-sektorn är kraftigt begränsad och dessutom (än så länge) inte får inkludera krediter från brukad skogsmark.

Utredningens direktiv lyfter fram regeringens bedömning i propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) om att en ökning av kolsänkan bör beräknas enligt internationellt beslutade regler. Vidare nämner direktivet att nettoupptag utöver LULUCF-förordningens krav om bibehållet nettoupptag bör kunna räknas som kompletterande åtgärd för uppfyllandet av Sveriges nationella etappmål inom klimatramverket. Utredningen ska också undersöka, föreslå och motivera en tolkning av hur de svenska klimatmålen förhåller sig till regelverket på EU- och FN-nivå vad gäller eventuella kvantitativa begränsningar för hur mycket LULUCF-sektorn får bidra som kompletterande åtgärd.

Bidraget från LULUCF-sektorn ska vara additionellt

För att dra nytta av redan etablerade redovisningssystem bör ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åtgärder inom LULUCFsektorn beräknas och redovisas enligt LULUCF-förordningen.

Kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn bör få tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen som hela den additionella effekten av varje enskild här föreslagen åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att den aktuella effekten kan uppskattas på ett trovärdigt sätt. Denna restriktion innebär att bara effekten av kompletterande åtgärder tillgodoräknas mot det nationella målet, inte den totala bokföringseffekten enligt EU:s LULUCF-regelverk.

Detta är i linje med intentionerna i Miljömålsberedningens delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) att möjliggöra bidrag från ökad kolsänka beräknad enligt internationellt godkända regler, dvs. att bara effekten av ytterligare åtgärder inom området får tillgodoräknas.

Det är dock inte rimligt att Sverige redovisar ett eventuellt underskott inom EU samtidigt som bidrag från kompletterande åtgärder används för att nå de nationella målen. Bidraget från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan således komma att begränsas av LULUCF-förordningens krav på att LULUCF-sektorn inte ska

ha några nettoutsläpp. Eventuellt underskott från de delar av sektorn som inte berörs av de kompletterande åtgärderna måste först balanseras.

För att uppfylla målen i LULUCF-förordningen räknas alla flöden i respektive aktivitet med i bokföringen, dvs. både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och förändringar som sker av andra anledningar.

Figur 7.1 visar några teoretiska exempel på hur Sveriges bokföring enligt LULUCF-förordningen skulle kunna falla ut och hur stort bidraget till kompletterande åtgärder gentemot det nationella målet får bli – dels där det bokförda överskottet är stort (positiv utveckling), dels där bara föreslagna åtgärder ger överskott (balans med kompletterande åtgärder), dels där övriga delar av LULUCFsektorn ger ett stort underskott (negativ utveckling). I det första exemplet i figur 7.1 får hela bidraget från de kompletterande åtgärderna användas medan bara den del som återstår efter det att underskottet från övriga aktiviteter balanserats får användas i det andra exemplet. I det tredje exemplet får inga kompletterande åtgärder användas eftersom inget överskott från kompletterande åtgärder återstår efter att underskottet i övrigt balanserats.

Anm. LULUCF-totalt är det totala bokförda över- eller underskottet beräknat enligt LULUCF-förordningen, EU-LULUCF är det bidrag som kan användas inom EU:s klimatramverk och kompl. åtgärder är de nettoupptag som kan användas relativt det nationella målet.

-5 -4 -3 -2 -1

0 1

LU LU C F to ta lt

EU -L U LU C F

K o m p l. åtg är d er

LU LU C F to ta lt

EU -L U LU C F

Ko m pl . å tg är d er

LU LU C F to ta lt

EU -L U LU CF

Ko m pl . å tg är d er

Positiv utv Balans med kompl.åtg. Negativ utv.

m il jo n e r to n k o ld io xi d e kv iv a le n te r

LULUCF övrigt Utredningens föreslagna åtgärder

Uppföljning och rapportering av kompletterade åtgärder

Det faktum att de kompletterande åtgärderna måste kunna mätas, redovisas och verifieras på ett godtagbart sätt, är i sig ett argument för att den beräknade additionella effekten på upptag och utsläpp av varje enskild åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade utförts får tillgodoräknas. En utmaning är förstås att avgöra vad som är additionellt upptag eller additionell utsläppsminskning och att avgöra vilka åtgärder som är additionella, dvs. om åtgärderna hade skett ändå.

Utredningens förslag på hur de kompletterande åtgärderna ska redovisas är kompatibelt med redovisningen till EU. Den av utredningen föreslagna utformningen av hur kompletterande åtgärder får tillgodoräknas och hur de kan redovisas syftar främst till att kunna följa upp åtgärder mer i detalj än vad nuvarande rapporteringssystem förmår göra. Den identifierade effekten av varje åtgärd kan särredovisas i anslutning till den ordinarie redovisningen till EU genom att underkategorier skapas för respektive rapporteringskategori. De regler som beskrivs i LULUCF-förordningen är, med vissa undantag av kategorin Brukad skogsmark som bokförs relativt en referensbana baserad på historisk skogsskötsel, helt kompatibla med utredningens förslag att redovisa utsläpp och upptag för enskilda åtgärder.

Eftersom de uppföljningssystem som används i dag inte säkert fångar in effekten av de åtgärder som utredningen föreslår behöver dock system för att följa upp och redovisa kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn utvecklas. Dagens uppföljningssystem bygger i stor utsträckning på insamling av stickprovsbaserad statistik inom ramen för Riksskogstaxeringen och markinventeringen vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) samt på modeller. Systemet är utformat för att uppskatta rimligt noggranna utsläpp och upptag på nationell nivå men det är inte utformat för att fånga in effekter av enskilda åtgärder.

De åtgärder som utredningen lyfter fram på jordbruksmark kan t.ex. följas upp genom att befintlig klimatrapportering kompletteras med den rapportering som görs av utfallet inom landsbygdsprogrammet och av den uppföljning som görs av rådgivning och stöd. Där det inte utförs direkta mätningar av kolförrådförändringar eller utsläpp av växthusgaser kan s.k. defaultfaktorer för kolinlagring och utsläpp användas tillsammans med insamlad statistik över åtgärdernas omfattning. Det innebär t.ex. att information om enskilda åter-

vätningsaktiviteter, inklusive areal och skattad effekt av åtgärden, behöver samlas in.

Digitalt kartmaterial för förändring av markanvändning och statistik över t.ex. hur stora arealer jordbruksmark som tas ur bruk för exploatering kan också komplettera de stickprovsbaserade inventeringarna som används i dagens klimatrapportering.

Utgångspunkten är att endast effekten av en åtgärd jämfört med om åtgärden inte utförts ska räknas med. I fallet med åtgärder inom jordbruket är det relativt enkelt att identifiera underlag för att skatta effekten av additionella åtgärder. Effekten av åtgärder inom aktiviteter som redovisas i dag och där utfallet delvis beror på att åtgärder utförs redan i dag kan däremot vara svårare att fånga in, t.ex. för beskogad mark. Då kan det t.ex. vara lämpligt att sätta en referens som motsvarar aktuella åtgärdsareal eller utsläpp och upptag för det år (eller för en basperiod) när åtgärden beslutades eller implementerades. För beskogad mark skulle en referens kunna vara årlig beskogning de senaste 20 eller 30 åren. Om styrmedel är på plats 2021 bör det vara referensår, dvs. då räknas referensen för perioden 2001– 2021. Effekten av den kompletterande åtgärden beskogning skulle då vara den extra beskogade arealen jämfört med en sådan referens.

Utformningen av redovisningen bör utredas vidare och i anslutning till utvecklingen av den ordinarie redovisningen till EU som också behöver utvecklas i och med de krav som ställs i LULUCFförordningen.

8. Bakgrund om LULUCF

8.1. Övergripande om LULUCF-sektorn

Sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF) omfattar både upptag och utsläpp av växthusgaser i terrestra system, främst koldioxid men även utsläpp av metan och lustgas.

På nationell skala utgörs de största flödena av nettoupptag (lagerökning) i levande biomassa (växter och skog), samt i mineraljordar och långlivade träprodukter medan utsläppen till största delen härrör från dikad organogen mark som tidigare huvudsakligen varit naturliga våtmarker. Om en viss marktyp lokalt står för nettoutsläpp eller nettoupptag beror på hur marken på platsen brukas och när åtgärder vidtagits; t.ex. kan nettoupptag ske på dikad organogen mark om dikningen ligger långt tillbaka i tiden samtidigt som nettoemissioner kan ske från unga skogsbestånd och plantskogar på fastmarker. Vädret under växtsäsongen och olika typer av störningar kan dessutom innebära betydande mellanårsvariationer i utsläpp och upptag.

Dessa biogena kolflöden skiljer sig i hög grad från fossila kolflöden genom att de dels är lättrörliga och kan ske åt båda håll, dels ingår i ett cirkulärt flöde. Ett upptag av koldioxid som lagras in i biomassa vid ett tillfälle kan senare bidra med ett utsläpp när koldioxiden frigörs, t.ex. när biomassa eldas upp eller bryts ned naturligt.

Flödena i sektorn påverkas i hög grad av naturliga faktorer, t.ex. variationer i tillväxtförhållanden (temperatur, nederbörd och torka) och naturliga störningar (stormar, bränder och insektsangrepp) samt tidigare och nuvarande brukningsmetoder (t.ex. skogars omloppstid, vilken påverkar fördelningen av åldersklasser i skogsbestånd) och därmed upptaget av koldioxid. På lång sikt minskar skogens förmåga att inom ett givet landområde ta upp koldioxid, eftersom utsläpp och upptag närmar sig ett jämviktsläge. Mänsklig aktivitet som

skogs- och jordbruk har förstås också stor betydelse för flödena, medan de fossila kolflödena är enkelriktade där kol som lagrats i miljontals år frigörs till atmosfären.

Det faktum att flödena i LULUCF-sektorn i hög grad påverkas av naturliga processer gör att risken för skador bör beaktas. Exempelvis kan risken för skador på skog komma att påverkas av klimatförändringarna; det gäller t.ex. skador som ökad torka och brand, ökade översvämningar och stormfällningar samt angrepp av skadeinsekter. Åtgärder för att minska dessa skador kan innebära bevarad och ökad potential för kolinlagring och minskad växthusgasavgång, även om syftet i första hand är att upprätthålla skogsproduktion och skapa bättre förutsättningar för biologisk mångfald genom skydd, restaurering och grön infrastruktur samt val av trädslag som bättre klarar extrema förhållanden. Till exempel innebär inblandning av andra trädslag i granskog minskad risk för stormskada. Kortare omloppstider med tidig röjning och gallring kan också minska stormskadorna.

Upptag och utsläpp av växthusgaser från LULUCF utgör en väsentlig del av växthusgasbalansen globalt sett. LULUCF-sektorn – inklusive icke hållbar markanvändning och avskogning, effekter av dikningar och annan markanvändning – utgör för närvarande närmare 8 procent av de globala utsläppen av växthusgaser medan förbränning av fossila bränslen står för nästan 90 procent. Utsläppen från markanvändningssektorn i stora delar av världen balanseras dock av upptag i skogar på nordliga breddgrader, och totalt sett utgör växande skogar över hela världen en sänka för koldioxid på drygt tio miljarder ton, vilket motsvarar nästan 30 procent av de globala utsläppen. Omkring en tredjedel av utsläppen tas upp av världshaven, medan drygt 40 procent hamnar i atmosfären. Sektorn bedöms sammanfattningsvis ha en betydande potential att bidra till minskade utsläpp och ökade upptag på global nivå.1

Syftet med att inkludera sektorn i klimatarbetet är att skapa incitament till åtgärder för att öka upptag och minska utsläpp av växthusgaser, t.ex. genom minskad avskogning, återbeskogning och restaurering av ekosystem. Genom att inkludera LULUCF-sektorn beaktas alla upptag och utsläpp av växthusgaser, inklusive inlagringen i långlivade träprodukter. Sektorn ingår i EU:s klimatramverk 2021–2030.

1 Fuss m.fl. (2018), IPCC (2018), EASAC (2018, 2019), Griscom m.fl. (2017).

8.2. Utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn

I redovisningen av utsläpp och upptag till EU och Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) delas LULUCF-sektorn in i olika redovisningskategorier, normalt utifrån marktyp. Avsnittet nedan baseras på den gällande indelningen i rapporteringen av växthusgasutsläpp enligt klimatkonventionen.2 För all brukad mark, dvs. mark som påverkas av direkt mänsklig aktivitet, redovisas förändringar i kolförråd uppdelat i levande biomassa (levande träd), död ved, förna och markkol.

8.2.1. Markanvändning och skogsbruk bidrar med ett stort nettoupptag

I Sverige utgjorde LULUCF-sektorn ett rapporterat nettoupptag på knappt 42 miljoner ton koldioxid 2018 (figur 8.1), vilket motsvarar drygt 80 procent av Sveriges totala territoriella utsläpp av växthusgaser från övriga utsläppssektorer (exklusive internationella transporter och LULUCF), vilket 2018 uppgick till knappt 52 miljoner ton koldioxidekvivalenter.3 Den svenska LULUCF-sektorn utgör cirka 15 procent av EU:s totala nettoupptag i LULUCF på cirka 300 miljoner ton koldioxid per år. De stora nettoflödena i LULUCF-sektorn består av stora nettoupptag i levande biomassa, fastmark och träprodukter samt betydande utsläpp från dikade organogena marker (torvmarker) (se figur 8.2).

2

National Inventory Report Sweden (2020).

3

National Inventory Report Sweden (2020).

Anm. I redovisningen under klimatkonventionen ingår kategorin bebyggd mark. I EU:s ramverk för perioden 2021–2030 redovisas dessa utsläpp framförallt under avskogad mark. Kategorin avverkade träprodukter redovisas i EU:s ramverk som en separat kolpool under Brukad skogsmark och Beskogad mark. Källa: National inventory report, Sweden (2020).

Källa: National Inventory Report, Sweden (2020).

-65 000 -55 000 -45 000 -35 000 -25 000 -15 000

-5 000

5 000 15 000

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018

1 0 0 0 to n k o ld io xi d ek vi va le n te r

Träprodukter

Skogsmark

Åkermark

Betesmark Bebyggd mark

Våtmark

Övrig mark

Totalt

-55 000 -45 000 -35 000 -25 000 -15 000

-5 000

5 000 15 000

10 00 to n k o ld io xi d ek vi va len ter

Levande biomassa Dött organiskt material Mineraljord Organogen mark Övriga utsläpp Träprodukter

8.2.2. Nettoupptag på skogsmark dominerar sektorn

Skogsmark utgör nära två tredjedelar av Sveriges areal (cirka 28 miljoner hektar). Av denna areal är drygt 23 miljoner hektar produktiv skogsmark, dvs. skogsmark där produktionen överskrider 1 skogskubikmeter4 per hektar och år; resterande del är improduktiv skogsmark. I dag är närmare 1,4 miljoner hektar (5,8 procent) av den produktiva skogsmarksarealen formellt skyddade. Dessutom är drygt 1,2 miljoner hektar undantagna från virkesproduktion genom frivilliga avsättningar och drygt 0,4 miljoner hektar genom hänsynsytor på virkesproduktionsmark.5

Nettoupptaget på skogsmark ökade 1990–2018 från 37 till 43 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Det höga nettoupptaget beror framför allt på virkesförrådsökningen i trädbiomassa, dvs. skillnaden mellan tillväxt och avgång genom avverkning och självgallring. Totalt var nettoupptaget i biomassa knappt 36 miljoner ton koldioxid 2018. Även kolinlagringen i mineraljord är stor, motsvarande drygt 16 miljoner ton koldioxid, men beräkningen är behäftad med stor relativ osäkerhet. Betydande utsläpp (6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter) av växthusgaser sker från dikad organogen skogsmark, dvs. från torvmark som dikats ut för ökad skogsproduktion eller för jordbruksändamål innan marken togs i anspråk för skogsproduktion.

8.2.3. Åkermark bidrar med stora utsläpp

Arealen brukad åkermark har minskat från cirka 3,1 miljoner hektar 1990 till knappt 2,8 miljoner hektar 2018 enligt Sveriges klimatrapportering. I viss utsträckning påverkar detta bidraget av utsläpp och upptaget från denna kategori, särskilt som arealen organogena jordar relativt sett minskat något mer än mineraljordarna – från drygt 150 000 hektar till knappt 140 000 hektar. Mestadels har den mark som inte längre brukas omförts till skogsmark – drygt 120 000 hektar sedan 1990. Klimatrapporteringen inkluderar all åkermark oavsett användning samt mindre trädholmar inom åkermarken. Det innebär att åkermarksarealen som redovisas av Jordbruksverket är mindre än den areal som redovisas i klimatrapporteringen.

4 Skogskubikmeter anger en trädstams volym ovanför stubbskäret inklusive topp och bark. 5

Skogsstyrelsen (2019b).

Åkermark bidrog med ett nettoutsläpp på i genomsnitt 4,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter 1990–2018. Trenden är otydlig men möjligen går utvecklingen mot något minskade nettoutsläpp, vilket både kan bero på att arealen organogen åkermark minskar med minskade utsläpp som följd och på att arealen vall, vilket har en positiv effekt på inlagringen, ökar och bidrar till ökade kolförråd i mineraljord.

För åkermark är kolflödena i marken viktigast och 1990–2018 bidrog dikad organogen åkermark med ett stort utsläpp på i genomsnitt 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. För samma period utgjorde mineraljordar ett utsläpp på i genomsnitt 0,8 miljoner ton koldioxid per år.

Mineraljordarna uppvisar stor mellanårsvariation i utsläpp och upptag, vilket i stor utsträckning beror på variationer i tillförsel av organiskt material till marken (rester av årlig skörd och tillförsel av naturgödsel) och olika klimatfaktorer. Den kontinuerliga inventeringen av kolförråd i åkermark pekar dock på att det sker en långsiktig uppbyggnad av kol i mineraljorden. Det kan förklaras av att arealen vall ökar på bekostnad av andra grödor som inte generar lika mycket nedbrytbart material som vall.

8.2.4. För betesmark ligger nettoupptaget nära noll

Arealen betesmark (naturbetesmark) ligger mer eller mindre konstant över tid på 500 000 hektar enligt Sveriges klimatrapportering. Endast cirka en procent av Sveriges landareal utgörs av betesmark. I klimatrapporteringen omfattar kategorin betesmark bara naturbetesmarker medan t.ex. vallar som betas hamnar i kategorin åkermark. Klimatrapporteringen inkluderar dessutom även mindre skogsholmar inom betesmarken. Det innebär att betesmarksarealen som redovisas av Jordbruksverket skiljer sig något från den som redovisas här. Utsläpp och upptag i kolpooler från brukad betesmark är i sammanhanget relativt små och kan antas vara i balans; här låg nettoupptagen nära noll 1990–2018.

8.2.5. Brukad våtmark bidrar med små utsläpp

Ungefär 16 procent (cirka 7,4 miljoner hektar) av Sveriges areal består av våtmark. Under redovisningskategorin våtmark rapporteras bara de utsläpp som sker från marken i samband med torvskörd när torvmarken dräneras och torven börjar brytas ned samt utsläpp från användning av den skördade odlingstorven6. Den areal som årligen nyttjas för produktion av energi- och odlingstorv ligger på mellan 8 000 och 10 000 hektar. Utsläpp och upptag av växthusgaser från orörda torvmarker som utgör majoriteten av Sveriges våtmarksareal ingår dock inte i redovisningen, eftersom de i klimatrapporteringssammanhang anses obrukade.

De redovisade utsläppen för kategorin våtmark låg 2018 på drygt 0,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket till lika stor del utgörs av utsläpp från den dränerade torvproduktionsmarken som av utsläpp från skördad odlingstorv.

8.2.6. Beskogad mark och avskogad mark (beskogning och avskogning) är betydelsefulla för kolbalansen

Drygt 350 000 hektar eller i genomsnitt 12 500 hektar per år har beskogats sedan 1990 enligt Sveriges klimatrapportering.

Av den totala beskogade arealen 2018 utgjordes cirka 40 procent av tidigare åkermark, knappt 30 procent av tidigare betesmark och drygt 30 procent av tidigare bebyggd mark. En stor del av den mark som räknas in under beskogning är åkermark eller betesmark som inte används längre och som inte aktivt beskogats, men den räknas som skog eftersom all sådan mark räknas som produktiv skogsmark om den inte aktivt används till något annat. Det innebär att även mark som långsamt växer igen utan att det egentligen bedrivs aktivt skogsbruk räknas som beskogning. Beskogning bidrog till bokföringen under Kyotoprotokollet med ett nettoupptag på närmare 1,3 miljoner ton koldioxid 2018.7 Levande biomassa, död ved och förna bidrar till upptaget medan marken står för ett utsläpp.

I Sverige sker en permanent avskogning på i snitt drygt 12 000 hektar årligen. Avskogningen sker främst i samband med anläggande av vägar, kraftledningar, bostadsområden och annan infrastruktur

6

Utsläppen från användning av energitorv redovisas i energisektorn.

7

National Inventory Report Sweden (2020).

(i snitt för perioden 1990–2014 drygt 77 procent av den avskogade arealen). Redovisningen under avskogning inkluderar även skogsmark som överförs till åkermark (knappt 2 procent) och betesmark (knappt 21 procent) men här rör det sig, i likhet med för beskogning, ofta om att det bara är den huvudsakliga markanvändningen som ändras och inte nödvändigtvis att skog avverkas. År 2018 resulterade aktiviteten avskogning i ett nettoutsläpp på 2,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

8.2.7. Träprodukter bidrar med betydande kolinlagring

Nettoupptaget i träprodukter baserade på inhemsk skogsråvara i Sverige och länder som importerar skogsråvara från Sverige har uppskattats till 6–8 miljoner ton koldioxid per år de senaste fem åren. Nettoupptaget styrs i beräkningsmodellen främst av inflödet av kol som i sin tur baseras på produktionen av olika långlivade träbaserade produkter samt av storleken på det historiska förrådet. Den beräknade lagerökningen inkluderar alla produkter, sågade varor, träbaserade skivor och pappersprodukter baserade på svensk träråvara, dvs. även råvara och produkter som finns i andra länder. Produkter baserade på importerad träråvara inkluderas däremot inte. Metodiken som används i klimatrapporteringen innebär att nettoupptaget i kolpoolen beror på avverkningens utveckling och utflödet av kasserade produkter som styrs av det befintliga förrådets storlek. En succesivt ökad avverkning innebär att mer virke kan omvandlas till träprodukter, och vice versa. Om avverkningen minskar under en längre tid kommer utflödet från det befintliga förrådet så småningom bli högre än tillskottet av nya produkter vilket leder till ett nettoutsläpp i redovisningen.

8.3. Risker förknippade med naturliga störningar

I klimatavtalet från Paris (Parisavtalet) uppmuntras länderna att bevara kolsänkor och, om det är möjligt, också stärka dem. Likväl som att utredningen ska föreslå kompletterande åtgärder för att förstärka kolsänkan bör alltså åtminstone de risker belysas som kan göra att kolsänkorna försvagas.

Naturliga störningar som torka, skyfall, bränder, stormar, insektsangrepp och andra skador kan påverka LULUCF-sektorns olika delar negativt, främst genom att det kol som bundits in direkt återgår till atmosfären.

De skador på skog i Sverige som inträffat på senare år är inte obetydliga i storlek i jämförelse med det totala nettoupptaget i levande biomassa, vilket i genomsnitt uppgår till 33 miljoner ton koldioxid 1990–2018. En grov uppskattning av utsläppen i samband med den omfattande skogsbranden i Västmanland 2014, vilken berörde cirka 14 000 hektar skogsmark, genererade ett utsläpp av koldioxid på omkring 0,5 miljoner ton baserat på antagandet att cirka 25 procent av biomassan brann upp. Resterande brandskadat virke kunde på olika sätt användas av skogsindustrin. Bränderna i framför allt Dalarna, Gävleborg och Jämtland 2018 kan ha bidragit med utsläpp på nästan det dubbla. Barkborreangreppen 2018 förstörde cirka 2,5 miljoner kubikmeter skog. Sådant virke kan visserligen tas tillvara och användas som timmer och massaved samt som bioenergi, men skogsägare får sämre betalt för detta virke eftersom det är av sämre kvalitet. Barkborreangreppen var ännu större 2019 då 7 miljoner kubikmeter skog i södra och mellersta Sverige skadades.

I bedömningarna av utsläppen i samband med bränderna ovan ingår endast levande biomassa ovan mark. Men stora utsläpp kommer också från bränder i död ved och organiskt material i marken.

Ett stort bekymmer är också de stora viltstammarna i många områden. De skadar skogen, vilket ger minskad tillväxt och därmed minskad kolinbindningsförmåga. Det finns ett stort behov av att anpassa mängden klövvilt för att minska skadorna av viltbete i skogen. Skogsstyrelsen har beräknat att dagens skadetryck i tallungskogen minskat tillväxten med drygt 6 miljoner skogskubikmeter per år, vilket innebär en samhällsekonomisk kostnad på 7,2 miljarder kronor per år.

I en nyligen presenterad scenarioanalys för skog visar Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) att en kraftigt ökad skadefrekvens kan få stora konsekvenser för utvecklingen av nettoinlagring i skog.8 Även om det simulerade scenariot antar mycket kraftigt ökade skador ger det en bild av vilken storleksordning det kan handla om när det gäller minskade kollager och minskade möjligheter till avverkning.

Omfattande skador på skog kan också leda till minskad tillväxt, vilket dels gör att kolsänkan i skogen försvagas, dels gör att avverk-

8

Sveriges lantbruksuniversitet (2019).

ningsmöjligheterna sjunker och försvårar omställningen till en grön bioekonomi. Samtidigt kan, som nämns ovan, skadade och döda träd ofta tas tillvara av industrin, vilket minskar effekten efter en naturlig störning – inte minst om en del planerade avverkningar skjuts till kommande år. Det är också viktigt att ta tillvara dessa träd för att minska risken för efterföljande insektsangrepp där framför allt granbarkborren, som gynnas av nyligen dödade eller försvagade träd, utgör ett efterföljande hot.

Torka påverkar all tillväxt, vilket påverkar både inlagring i mark och biomassa. Om jordbruksproduktionen minskar på grund av torka minskar dessutom tillförseln av organiskt material till marken i form av skörderester vilket gör att inlagringen i marken minskar.

8.4. Generella målkonflikter och synergier

Generellt är det viktigt att konsekvenser för biologisk mångfald, andra miljömål, målen i Livsmedelsstrategin och andra samhällsmål tas i beaktande när kriterier för var och hur åtgärder bör tillämpas tas fram. En viktig övergripande fråga är behovet av mark för livsmedelsproduktion och hur det behovet kan komma att utvecklas i framtiden. För livsmedelsproduktionen är det av avgörande betydelse om en åtgärd utförs på mark som redan tagits ur produktion eller inte. Livsmedelsproduktionen påverkas t.ex. inte om odling av energiskog och återvätning av organogen mark sker på övergiven mark som inte längre odlas. De scenarier som tagits fram av Jordbruksverket och Naturvårdsverket och som använts i utredningens analyser pekar mot att stora arealer kommer tas ur bruk i framtiden, i linje med den historiska trenden. Samtidigt pekar uppskattningar9 av den globala livsmedelsförsörjningen på stora behov av livsmedelsproduktion på nordliga breddgrader i framtiden, vilket gör att permanent omföring av mark i alltför stor utsträckning bör undvikas.

Här beskrivs översiktligt de målkonflikter och synergier som kan föreligga när det gäller att påverka nettoinlagringen i LULUCF-sektorn i någon riktning. För de kompletterande åtgärder som slutligen föreslås görs en mer ingående beskrivning av konsekvenserna på andra miljömål.

9

FAO (2018).

8.4.1. Den biologisk mångfalden kan påverkas av klimatåtgärder

Ett alltför intensivt jord- och skogsbruk är ett hot mot den biologiska mångfalden. Det är därför viktigt att de åtgärder som föreslås av denna utredning inte försvårar möjligheten att nå mål för den biologiska mångfalden utan snarare bidrar till att förbättra möjligheterna för de arter som hotas. Utredningens primära uppdrag är dock att skapa incitament för ökad kolsänka och minskade utsläpp, vilket innebär att föreslagna åtgärder inte i första hand riktas mot andra mål.

Några nedslag i den senaste fördjupade utvärderingen10 av de nationella miljökvalitetsmålen indikerar att läget inte är kritiskt men att utvecklingen är känslig. Utan ytterligare åtgärder finns dock risk att flera mål inte kommer kunna nås, och i flera fall går det inte se någon tydlig riktning för utvecklingen av miljön.

När det gäller miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bedöms tillståndet för odlingslandskapets ekosystemtjänster som acceptabla. Dock visar den senaste rödlistan från 2015 exempel på att tidigare vanliga arter i jordbrukslandskapet minskat i så stor omfattning att de nu rödlistats. Detta kan på sikt innebära att viktiga ekosystemtjänster försvagas eller upphör. Det finns därmed anledning att vara uppmärksam när arter som tidigare har varit vanliga minskar drastiskt.

Ett flertal av de centrala områdena för miljökvalitetsmålet Levande

skogar visar att minskande och fragmenterade livsmiljöer, avverkning

av skyddsvärda skogar, samt minskande eller små populationer hos ett antal hotade arter, är ett stort problem för att nå målet om att bevara den biologiska mångfalden. Generellt bedöms att miljöhänsynen behöver förbättras, att tillämpning av hyggesfritt brukande bör ske på en viss del av arealen och att andelen skyddad mark måste öka om målet ska nås.

För miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv nämns bl.a. att tre fjärdedelar av naturtyperna och hälften av arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv inte har gynnsam bevarandestatus. I gräsmarker, skog och hav återfinns flera naturtyper som utsatts för stor negativ påverkan, vilket minskat deras kvalitet och ibland även deras arealmässiga utbredning. Påverkan i form av exploatering av mark och vatten hänger dessutom ofta ihop med hur naturen nyttjas.

10

Skogsstyrelsen (2019c), Jordbruksverket (2018f), Naturvårdsverket (2019b).

Åtgärder som bidrar till flera värden och mål bedöms generellt vara mer långsiktiga än åtgärder som enbart bidrar till ökad kolsänka. Åtgärder för ökad kolsänka och minskade utsläpp bör därför prioriteras så att även andra värden och mål tillgodoses.

8.4.2. Andra mål påverkas men det finns även synergier

Åtgärder för att öka kolsänkan och minska utsläpp inom skogs- och jordbrukssektorerna påverkar även övriga miljökvalitetsmål, inte bara vad gäller biologisk mångfald.

För att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har många åtgärder genomförts för att minska övergödningen, vilket börjat ge effekt i form av förbättrat miljötillstånd i vissa områden även om omfattande problem kvarstår. Återhämtningstiden i miljön är dock lång och åtgärdstakten behöver öka. Tillförseln av näringsämnen från Sverige till omgivande hav minskar visserligen, men framför allt fosfortillförseln behöver minska betydligt mer för att målet ska nås. En ökad användning av fånggrödor kommer bidra till möjligheterna att nå målet.

Endast cirka en femtedel av de större våtmarkerna nedanför fjällområdet är opåverkade av mänskliga ingrepp. De senaste åren har mycket positivt arbete skett genom anläggning och restaurering av våtmarker, och våtmarkerna minskar inte längre i utbredning. Förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker kräver dock fortsatt arbete med anläggning, restaurering och skydd av våtmarker, vilket har stor positiv lokal betydelse för t.ex. biologisk mångfald och retentionen av närsalter. Våtmarkssatsningen 2018–2020 är ett mycket viktigt bidrag till detta, och en intensifiering av återvätningen av dikad torvmark i enlighet med utredningens förslag kommer bidra ytterligare till att målet kan nås.

8.4.3. Förnybar råvara kan substituera fossila alternativ

LULUCF-sektorns påverkan på klimatet innefattar inte enbart växthusgasbalansen i skog och mark samt inlagring av kol i produkter. Den omfattar även nyttan av att använda förnybar råvara i stället för icke förnybara material som orsakar utsläpp av växthusgaser, t.ex. stål och betong och fossila bränslen, den s.k. substitutionseffekten.

I redovisningen av växthusgasutsläpp till EU och FN tillgodoräknas denna nytta som utsläppsminskningar i de sektorer där biomassan används, t.ex. i fjärrvärmesektorn.

Även om nyttan med att ersätta fossila bränslen och fossilintensiva produkter inte ingår i redovisningen av LULUCF-sektorn så gör utredningen i konsekvensanalysen (se kapitel 20) ändå en översiktlig bedömning av effekten på substitutionen, dvs. om en kompletterande åtgärd innebär att mer (ökad produktion, t.ex. genom beskogning) eller mindre (ökat skydd av produktiv skogsmark) biomassa görs tillgänglig för potentiell substitution.

Effekten med substitutionsnyttan avgörs också av hur efterfrågan på biomassa utvecklas och på vad biomassan ersätter; i den mer avlägsna framtiden finns kanske inga fossila alternativ kvar som kan ersättas, och om efterfrågan på biomassa som ersätter fossila alternativ går ner minskar nyttan med substitution samtidigt som biomassan fortsätter göra nytta för klimatet som kolförråd i skogen. Om efterfrågan på biomassa däremot går upp, och efterfrågan inte kan mötas av befintlig produktion, finns en risk att andra alternativ löser behovet – antingen import av biomassa som kanske inte är lika hållbar som den inhemska eller fossila alternativ. Baserat på olika branschers färdplaner mot fossilfrihet och klimatneutralitet till 2045 bedöms behovet av biomassa från svensk skog öka jämfört med dagens situation. Det gäller särskilt de närmsta åren, innan det finns möjlighet att lösa delar av behovet med en högre andel variabla förnybara energikällor i energisystemet. Exempelvis kommer ökad elektrifiering i transportsektorn inte ske omedelbart utan successivt fasas in. I IPCC:s och EU:s scenarier är det inte lika tydligt att efterfrågan på svensk skogsråvara kommer öka.

8.5. Klimateffekter

Hur utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn utvecklas beror också på hur klimatet utvecklas. Utredningen kan inte redogöra för alla positiva och negativa effekter i detalj men ger här en generell överblick av på vilka sätt kolbalansen i LULUCF-sektorn kan komma att förändras.

8.5.1. Klimatet påverkar skog och mark

Redan en ökad koldioxidhalt i atmosfären kan antas bidra till en ökad skogstillväxt till följd av att fotosyntesen normalt gynnas av högre halter. Den temperaturhöjning som följer av en ökad koncentration växthusgaser i atmosfären bedöms leda till ökad näringstillgång genom att markens organiska material bryts ner snabbare. Dessutom kan temperaturhöjningen mer direkt bidra till att den biologiska produktionen ökar – främst genom att vegetationsperiodens längd ökar, inte minst i nordligt tempererade och boreala klimatzoner. Det som talar emot ökad tillväxt i skogsbiomassa är att tillväxtförluster kan uppstå till följd av mer extrema torrperioder eller perioder med mycket nederbörd, ökad frekvens och utbredning av skogsbränder, mer frekventa stormskador samt ökad förekomst av olika skadegörare. Den förlängda vegetationsperioden kan inte heller nyttjas fullt ut på nordliga breddgrader på grund av ljusbrist under hösten. Ökad kolinlagring genom ökad tillväxt under våren kan därför komma att motverkas av markkolsförluster på grund av ökad nedbrytning av organiskt material under hösten.

Det finns flera studier som indikerar att en ökad tillväxt i boreala skogar inte ska tas för given eftersom förändringar i positiv riktning kan tas ut av förändringar i negativ riktning.11 Två finska studier12, baserade på taxeringsdata och svenska modellstudier, ger dock stöd för att tillväxten i Sveriges skogar kan komma att öka i takt med att klimatet ändras. Med beaktande av övriga studier måste det dock konstateras att osäkerheten i ett sådant antagande är stor.

Samtidigt som tillväxten kan tänkas öka så ökar sannolikt riskerna för en rad skador som ger skogsbruket stora kostnader, t.ex. rotröta, angrepp av granbarkborre, snytbagge och andra insekter, stormfällning, sämre markbärighet och torka. Rotröta och snytbagge är för närvarande de skadegörare som orsakar de största kostnaderna (1 respektive 0,5 miljarder kronor per år) för skogsbruket.13

Virkesvolymen som drabbats av brand, vind och insektsskador i Europas skogar har ökat stadigt sedan 1970-talet, och dessa skador kommer sannolikt att fortsätta öka med ett förändrat klimat.14 Detta

11

Piao m.fl. (2008) och Girardin m.fl. (2016).

12

Kauppi m.fl. (2014) och Henttonen m.fl. (2017).

13

Skogsstyrelsen (2015b).

14

Seidl m.fl. (2014).

talar emot en strategi för negativa utsläpp som enbart fokuserar på att lagra in mer kol i stående skog. Seidl m.fl. (2014) menar vidare att de ökade skogsskadorna bidragit till den trend mot virkesförrådsmättnad som rapporterats vad gäller Europas skogar.15 Ett förändrat klimat, framför allt mildare vintrar, var en av de förklaringar som lades fram av Seidl m.fl. (2014) efter de barkborreangrepp som ledde till omfattande skogsdöd i nordamerikanska tallskogar i början på 2000-talet.16 Författarna menar att liknande händelser måste tas i beaktande när skogars förmåga att lagra kol simuleras givet olika klimatscenarier.

Att göra rimliga bedömningar om framtida skogsskador är emellertid svårt, för att inte säga omöjligt, vilket man måste vara medveten om då man tolkar resultat från analyser där antaganden om ökade skogsskador ingår.

8.5.2. Tydlig påverkan på jordbruket av klimatförändringar

Klimatet har direkt påverkan på jordbruket och därmed också livsmedelsproduktionen. Jordbruket är därför en av de samhällssektorer som tydligast påverkas av ett förändrat klimat.

I Sverige leder högre temperaturer till en längre växtsäsong. Tillsammans med att koldioxidhalten i atmosfären ökar leder detta till att skördarna av vissa grödor, främst vall, majs och höstsådda grödor, kan komma att öka. Ett förändrat klimat möjliggör dock också odling av nya grödor samt möjligheter att fördela grödorna på ett annorlunda sätt, förändra växtföljderna och öka mångfalden av grödor, vilket sprider riskerna.

Ett förändrat klimat förväntas också medföra ökade risker, t.ex. att skördarna kan försämras på grund av förändringar i nederbördsmönster i form av ökad och minskad nederbörd under olika säsonger, torka och översvämningar. Angrepp och spridning av sjukdomar på grödor blir vanligare och invasiva arter kan gynnas.

Ett förändrat klimat innebär att jordbruket i alla delar av världen behöver anpassas till nya förutsättningar och risker. För jordbruket i Sverige finns dock på medellång sikt (några årtionden framåt) en potential för större skördar, förutsatt att jordbruket klarar en anpassning till klimatförändringarna.

15

Jämför Nabuurs m.fl. (2013).

16

Jämför Kurz m.fl. (2008).

DEL III

Avskiljning och lagring

av

biogen koldioxid

9. Förutsättningar och potential för bio-CCS i Sverige

Utredningens förslag

Lagring av koldioxid

  • Koldioxidlagring som bidrar till ökad utvinning av olja eller naturgas genom s.k. enhanced hydrocarbon recovery (EHR) bör inte kunna räknas som en kompletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen, oavsett koldioxidens ursprung. Endast projekt inom CCS inklusive bio-CCS där koldioxidlagringen sker permanent och utan att bidra till EHR bör kunna ta del av statligt stöd.
  • Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör få i uppdrag att identifiera vad ett beslutsunderlag om en svensk lagringsplats för koldioxid behöver innehålla och hur ett sådant skulle kunna tas fram. I uppdraget ingår att redovisa vilka undersökningar, datamängder och modelleringar som krävs samt att uppskatta vad insatserna innebär i form av resurser och tid.

Bilaterala avtal om CCS inklusive bio-CCS

  • Energimyndigheten bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett bilateralt mellanstatligt avtal om transport till och lagring av koldioxid i Norge bör innehålla, inklusive vad som behövs för att uppfylla kraven enligt Londonprotokollet för export av koldioxid. Energimyndigheten bör genomföra uppdraget i samråd med Naturvårdsverket och SGU samt i dialog med näringslivet. I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i Nederländerna och

Storbritannien för att genomföra motsvarande analys tillsammans med nämnda svenska myndigheter.

Utredningens bedömning

Realiserbar potential

  • Den realiserbara potentialen för bio-CCS i Sverige uppgår till minst 10 miljoner ton biogen koldioxid per år i ett 2045-perspektiv. Den tekniska potentialen bedöms vara dubbelt så stor.

Transport av koldioxid

  • För transport av koldioxid till en lagringsplats är fartygsbaserad transport det enda realistiska alternativet vid CCS inklusive bio-CCS i Sverige för överskådlig framtid. Kostnaden för fartygstransport ökar endast måttligt med transportavståndet och platsspecifika faktorer kan påverka kostnaden för koldioxidavskiljning väsentligt mer än vad det geografiska läget påverkar transportkostnaden. En anläggnings geografiska läge i Sverige (nord/syd, öst/väst) är således inte avgörande för om anläggningen kan vara en kandidat för CCS inklusive bio-CCS eller inte, så länge anläggningen är lokaliserad utmed kusten eller vid Mälaren eller Vänern.
  • Utredningen avråder i nuläget från en satsning i statlig regi på transportinfrastruktur för koldioxid. Staten bör i stället bistå privata aktörer som satsar på bio-CCS på andra sätt, bl.a. genom att skapa ekonomiska förutsättningar för bio-CCS, stöd till FoU inklusive demonstrationsanläggningar och insatser för att främja ett effektivt nyttjande av infrastruktur för koldioxidtransport.

Lagring av koldioxid

  • Ur ett rent geologiskt perspektiv finns det lagringsutrymme för koldioxid från svensk CCS inklusive bio-CCS för överskådlig framtid, i Sverige eller i närområdet. Koldioxidlagring i Norge eller annat Nordsjöland är i teknisk och ekonomisk mening fullt realistiska alternativ för svenska projekt inom CCS inklusive bio-CCS.
  • Det finns sannolikt en betydande potential för koldioxidlagring i Sverige. Kunskapen om möjliga lagringsplatser i Sverige är dock bristfällig. Att utveckla en lagringsplats för koldioxid i Sverige skulle bl.a. av den orsaken ta mycket lång tid och bli kostsamt. Om ett arbete med målet att få till stånd ett fullskaligt svenskt koldioxidlager skulle inledas omedelbart skulle det sannolikt dröja till andra halvan av 2030-talet, eller till och med en bit in på 2040-talet, innan lagret kan vara i drift. Koldioxidlagring utanför Sverige är därför en förutsättning för att bio-CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor i närtid.
  • Sverige bör i nuläget prioritera andra frågor och delar av CCSkedjan än att uppföra ett svenskt koldioxidlager. Viss kompetenshöjande verksamhet på området behövs dock för att bibehålla och utveckla svensk förmåga, vilket håller möjligheten att uppföra ett svenskt koldioxidlager levande som handlingsalternativ.

Kostnad för bio-CCS

  • Avskiljning av biogen koldioxid bör kunna genomföras till en kostnad av 400 till 600 kronor per ton på anläggningar med gynnsamma förutsättningar för bio-CCS inom massa- och pappersindustri samt kraftvärmeproduktion. För en kostnad som understiger 800 kronor per ton bör mer än 10 miljoner ton biogen koldioxid per år kunna avskiljas inom dessa sektorer.
  • Kostnaden för transport av koldioxid från svenska anläggningar till en lagringsplats uppskattas till mellan 150 och 300 kronor per ton.
  • Koldioxidlagring bör kunna ske till en kostnad av 100 till

200 kronor per ton koldioxid, inklusive kostnaden för övervakning av lagringsplatsen i enlighet med CCS-direktivet.

Konsekvenser för biologisk mångfald

  • Utredningen bedömer att svensk bio-CCS skulle medföra små konsekvenser för den biologiska mångfalden vid de kvantiteter som är relevanta för att nå nettonollmålet. Det tillkommande uttaget av biomassa för att möta relevanta delar av energibehovet för koldioxidavskiljning uppskattas då bli begränsat. Vid

skapandet av styrmedel för bio-CCS på europeisk nivå behöver det säkerställas att inga incitament ges för ohållbar markanvändning. Det är samtidigt viktigt att inte skapa hinder för hållbar biomassaanvändning vilken utredningen anser är en nödvändig komponent för att nå nationella och globala klimatmål.

Kunskapsläget och forskning

  • Även om erfarenheterna av CCS är begränsade är kunskapsläget relativt gott. CCS, inklusive bio-CCS, kan genomföras i Sverige utan att resultatet av pågående eller planerade forskningsinsatser behöver inväntas. För att ytterligare förbättra kunskapsläget kan forskning riktas mot systemfrågor kopplade till CCS inklusive bio-CCS, t.ex. styrmedel, acceptans, värdekedjeintegrering samt konsekvenser för biomassaanvändningen och energisystemet vid en omfattande tillämpning i Sverige. Grundforskning och tillämpad forskning i samarbete med svensk industri är också av stor vikt, framför allt när det gäller avskiljningssteget där den största potentialen för kostnadsreduktioner bedöms finnas genom effektivisering av processer och minskning av energibehoven.

Skäl för utredningens förslag och bedömning

Lagring av koldioxid

Den totala teoretiska lagringskapaciteten av koldioxid för Sverige, Danmark och Norge har tidigare uppskattats till 120 000 miljoner ton. Av denna återfinns 3 400 miljoner ton i Sverige, 22 000 miljoner ton i Danmark och 94 600 miljoner ton i Norge. Uppskattningarna har hög osäkerhet och den praktiskt realiserbara lagringskapaciteten är väsentligt lägre än den teoretiska. Som jämförelse uppgår de årliga totala koldioxidutsläppen (fossila och biogena) från svenska punktkällor större än 100 000 ton per år till cirka 50 miljoner ton.

Lagringskapaciteten bedöms också vara stor i flera andra Östersjöländer samt i exempelvis Nederländerna och Storbritannien.

Det finns betydande osäkerheter om de geologiska förutsättningarna för lagring av koldioxid i Sverige; det skulle krävas omfattande undersökningar bara för att peka ut en möjlig lagringsplats. Investeringarna i undersökningar och anläggning skulle vara stora och ledtiderna för att uppföra ett koldioxidlager i Sverige skulle vara långa. Vidare har inte Sverige den industriella kompetens som är mest relevant för att åstadkomma ett koldioxidlager, i frånvaron av en betydande nationell olje- och gasutvinningsindustri. Att bygga upp sådan kompetens är sannolikt både svårt och tidskrävande. Mot ett svenskt koldioxidlager talar också Östersjöns känsliga miljösituation vilken kan minska acceptansen för och genomförbarheten av ett koldioxidlager där, åtminstone innan CCS-konceptet (avskiljning, transport och lagring av koldioxid, carbon capture and storage) är mer etablerat.

Utredningen anser att Sverige i nuläget bör prioritera andra frågor och delar av CCS-kedjan än utvecklandet av ett svenskt koldioxidlager. Fortsatt kompetenshöjande verksamhet på området, inklusive forskning, behövs dock för att bibehålla och utveckla svensk förmåga, vilket håller möjligheten att uppföra ett svenskt koldioxidlager levande som handlingsalternativ om omvärldsförutsättningarna skulle aktualisera detta.

För att lagring av koldioxid i Sverige ska vara ett alternativ i framtiden behöver kunskapen öka om hur en lagringsplats kan identifieras. Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör därför få i uppdrag av regeringen att identifiera dels vilket beslutsunderlag som behövs för att avgöra om, och i så fall för vilka koldioxidvolymer, en svensk lagringsplats kan vara ett realistiskt alternativ, dels hur ett sådant beslutsunderlag skulle kunna tas fram.

Syftet med uppdraget är att redovisa vilka steg som skulle behöva vidtas för att identifiera en lämplig svensk lagringsplats. Vilka undersökningar, modelleringar m.m. som krävs för att identifiera en lämplig lagringsplats bör redovisas, liksom en uppskattning av hur mycket resurser de olika stegen kräver. Det bör även ingå att ange kriterier för vad som skulle utgöra en lämplig lagringsplats. Uppdraget bör resultera i ett underlag som kan utgöra stommen i en handlingsplan om någon aktör (statlig eller privat) skulle besluta att verka för en svensk lagringsplats.

Lagring utomlands och transport av koldioxid

Huvudfokus på kort sikt bör vara åtgärder för att möjliggöra koldioxidlagring utomlands. Energimyndigheten bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett avtal länderna emellan om transport och lagring av koldioxid bör innehålla. Uppdraget bör utföras i samråd med Naturvårdsverket och SGU. Ett avtal krävs för att export av koldioxid inte ska strida mot Londonprotokollet. Uppdraget bör genomföras i dialog med näringslivet.

Ett mellanstatligt avtal skulle vara ett komplement till de kommersiella avtal som svenska aktörer eventuellt kan komma att ingå med norska motparter. Ett mellanstatligt avtal skulle bl.a. kunna avhandla ansvarsfördelning mellan inblandade statliga och privata aktörer vid händelse av läckage av koldioxid under transport eller lagring, förbud mot att svensk koldioxid används till enhanced hydrocarbon recovery (EHR), utbyte av statistik och bokföringsfrågor så att det säkerställs att Sverige och svenska aktörer kan tillgodoräkna sig negativa utsläpp gentemot nationella klimatmål, internationella åtaganden och övriga system (t.ex. utsläppshandelssystemet om det skulle bli aktuellt).

Ett mellanstatligt avtal skulle också kunna bidra till att minska den affärsmässiga risken och sänka kostnaden för svenska aktörer som önskar avskilja koldioxid för vidare transport till och lagring i Norge.

Norska Olje- og energidepartementet har meddelat utredningen att Norge välkomnar diskussioner med svenska myndigheter om ett mellanstatligt avtal.

I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i Nederländerna eller Storbritannien för att genomföra motsvarande analys tillsammans med svenska myndigheter. Om intresse finns bör en sådan analys genomföras. Skulle svenska företag visa intresse för att lagra koldioxid i andra, icke ovan nämnda länder bör detsamma gälla även gentemot dessa (under förutsättning att lagring där är tillåten enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid (CCS-direktivet).

Utredningen anser att avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS) endast kan räknas som en kompletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen om koldioxidlagringen sker på ett sätt så att den inte bidrar till ökad utvinning av olja eller naturgas genom EHR. Endast projekt inom bio-CCS som

lever upp till detta bör kunna ta del av de stöd som utredningen föreslår. Generellt bör inga CCS-projekt som bidrar till EHR kunna ta del av statliga stöd. De kontakter utredningen haft med aktörer inom det svenska näringslivet tyder på att svenska företag kommer att ställa krav på koldioxidlagring utan koppling till EHR. Detta är föga förvånande eftersom svenska företag som engagerar sig i bio-CCS gör det som en del av sitt hållbarhetsarbete och vill inte bli förknippade med utvinning av fossila bränslen.

Fartygstransport av avskild koldioxid till en lagringsplats har för svenskt vidkommande stora fördelar gentemot rörledningsbaserad transport – i synnerhet i introduktionsfasen av CCS inklusive bio-CCS när antalet avskiljningsanläggningar är litet och koldioxidvolymen begränsad. Det finns flera orsaker till detta.

  • För det första är det tveksamt om en rörledningsbaserad transportinfrastruktur skulle leda till lägre transportkostnader för svenska anläggningar jämfört med fartygsbaserad transport. Detta gäller även i en hypotetisk framtid där mängden transporterad koldioxid är stor.
  • För det andra är den låga flexibiliteten i ett rörledningssystem en stor nackdel jämfört med ett system baserat på fartygstransporter. Detta gäller särskilt på kort och medellång sikt när transporterad mängd koldioxid är låg.
  • För det tredje är det ett mycket stort och långsiktigt projekt att bygga upp en rörledningsinfrastruktur. En sådan satsning är knappast försvarbar i ett läge där osäkerheten är så hög som den är kring framtida transportvolymer av koldioxid.
  • För det fjärde, och slutligen, är det enligt utredningen viktigt att det är de inblandade privata aktörerna som styr hur en transportinfrastruktur för koldioxid växer fram och som har ägandeskapet över denna, framför allt för att minska risken för strandade investeringar i suboptimalt planerad infrastruktur. Utredningen bedömer det som nära nog uteslutet att någon privat aktör skulle satsa på att bygga upp en rörledningsbaserad infrastruktur för koldioxidtransport. Detta argument talar också emot en satsning i statlig regi på infrastruktur för fartygstransporter av koldioxid, exempelvis mellanlager eller specialbyggda fartyg.

Konsekvenser för biologisk mångfald

Bio-CCS kräver energi i form av värme och el. Det är särskilt avskiljningssteget som är energikrävande men även exempelvis kompressionen av avskild koldioxid är energiintensiv.

Utredningen förutsätter att styrmedel för att främja bio-CCS i Sverige utformas så att de i närtid inte leder till att verksamheter som förbränner biomassa etableras vilka annars inte skulle kommit till stånd. Detta är ett rimligt antagande eftersom styrmedel för att främja bio-CCS inte ska leda till överkompensation, vilket också vore oförenligt med EU:s statsstödsregler. Det blir då den extra åtgången av el och värme för bio-CCS specifikt som kan få konsekvenser för den biologiska mångfalden genom att den kan leda till ett ökat uttag av biomassa.

Avskiljning och komprimering av 2 miljoner ton biogen koldioxid uppskattas öka konsumtionen av biomassa med i storleksordningen 0,6 TWh. Den ökade biomassaåtgång som förutses kan ställas i relation till den totala mängden biobränsle som tillfördes det svenska energisystemet 2017, vilken var 143 TWh. Det ökade uttaget av biomassa skulle sannolikt till stor del bestå av restprodukter från skogsbruket och andra biogena restflöden.

9.1. Teknisk potential och förutsättningar för CCS och bio-CCS i Sverige samt konsekvenser för biologisk mångfald

9.1.1. Punktutsläppskällor

CCS inklusive bio-CCS är en teknikkedja som i praktiken är aktuell enbart för stora punktutsläppskällor eftersom kostnaden per avskilt ton koldioxid generellt sett ökar när storleken på utsläppskällan minskar. Något tydligt tröskelvärde går dock inte att sätta för hur stora utsläppen från en anläggning måste vara för att CCS ska vara en aktuell åtgärd. Detta beror på att förutsättningarna för CCS i hög grad är beroende av platsspecifika faktorer, t.ex. halt av koldioxid i rökgaserna, tillgång till överskottsvärme och närhet till eventuell befintlig transportinfrastruktur.

I framtiden kan även mindre punktutsläppskällor komma att bli aktuella för CCS inklusive bio-CCS, under förutsättning att kostnaden för tekniken sjunker generellt, att det utvecklas generiska avskiljningsmoduler till låg kostnad för mindre utsläppskällor och att infrastruktur för transport och lagring finns på plats. Betalningsviljan för utsläppsminskningar förväntas också öka i framtiden med högre utsläppspris och ökad efterfrågan på produkter med god klimatprestanda, vilket gör att dyrare åtgärder per ton koldioxid räknat kan komma att genomföras.

Sverige har ett stort antal punktutsläppskällor av koldioxid av tillräcklig storlek för att CCS inklusive bio-CCS potentiellt ska vara en intressant teknik. Det som utmärker Sverige i ett europeiskt och globalt perspektiv är att en hög andel av punktutsläppen av koldioxid är av biogent ursprung och att en hög andel av utsläppen kommer från industrianläggningar. Det vanliga på kontinenten och globalt är att de stora punktutsläppskällorna av koldioxid till övervägande del utgörs av fossilbränslebaserade kraftverk.

Enligt Naturvårdsverkets utsläppsregister fanns det 97 anläggningar med totala koldioxidutsläpp (dvs. både fossil och biogen koldioxid) större än 100 000 ton i Sverige 2017. De sammanlagda totala koldioxidutsläppen från dessa anläggningar var 51 miljoner ton.

Det fanns 66 anläggningar 2017 vars utsläpp av enbart biogen koldioxid översteg 100 000 ton och de sammanlagda utsläppen av biogen koldioxid från dessa var 34 miljoner ton. Av de 66 anläggningarna hade 31 biogena koldioxidutsläpp på mellan 100 000 och 300 000 ton. Resterande 35 anläggningar, som alltså hade utsläpp större än 300 000 ton vardera, svarade för utsläpp av 28 miljoner ton koldioxid, dvs. över 80 procent av de sammanlagda utsläppen från stora biogena punktkällor. Figur 9.1 visar sambandet mellan antal anläggningar i olika utsläppsklasser och kumulativa utsläpp vid val av olika utsläppströsklar.

Källa: Utsläppsdata från Naturvårdsverket.

I CCS-sammanhang är en anläggning med koldioxidutsläpp på 100 000, eller till och med 300 000 ton per år, en liten anläggning. Skiftas fokus till större anläggningar fanns det 36 anläggningar med totala koldioxidutsläpp över 500 000 ton i Sverige 2017 (tabell 9.1). De totala koldioxidutsläppen från dessa uppgick till 37 miljoner ton, varav 26 miljoner ton var av biogent ursprung. Samma år fanns det 35 anläggningar där de biogena koldioxidutsläppen översteg 300 000 ton (tabell 9.2).

År 2017 hade Sverige 17 anläggningar vars totala koldioxidutsläpp översteg 1 miljon ton vardera. De sammanlagda totala koldioxidutsläppen från dessa var 25 miljoner ton. De sammanlagda biogena koldioxidutsläppen från de 17 anläggningarna var 16 miljoner ton.

0 10000 20000 30000 40000

0 5 10 15 20 25 30 35

Ku mu lati va

u ts läp p [kt o n ]

A n tal an läg gn in gar

Utsläppsklass

Antal anläggningar per utsläppsklass

Kumulativa utsläpp [kton] som funktion av vald utsläppströskel

Källa: Utsläppsdata för 2017 från Naturvårdsverket.

Källa: Utsläppsdata för 2017 från Naturvårdsverket.

Det är uppenbart att det finns många och stora punktutsläppskällor av koldioxid i Sverige där CCS inklusive bio-CCS skulle kunna tillämpas. De i särklass största biogena punktutsläppskällorna och de största sammanlagda biogena koldioxidutsläppen finns inom massa- och pappersindustrin. El- och fjärrvärmeproduktion inklusive avfallsförbränning står också för betydande biogena punktutsläpp av koldioxid. Utsläppen från dessa båda branscher härrör främst från förbränning av restprodukter från skogsbruket och massatillverkning samt biogent avfall. Samtliga biogena punktutsläppskällor större än 300 000 ton biogen koldioxid per år tillhör någon av dessa två branscher. Ser man till totala koldioxidutsläpp, dvs. biogena och fossila, finns stora punktutsläppskällor även inom branscherna cement, järn och stål, raffinering och, i mindre utsträckning, kemi.

Källa: Data från Naturvårdsverket.

Att det finns utsläpp som CCS-teknik potentiellt kan appliceras på är naturligtvis en grundförutsättning, men det är inte den enda faktorn av betydelse vid bedömning av teknisk potential för bio-CCS i Sverige. En avgörande faktor därutöver är naturligtvis vilka förutsättningar för koldioxidtransport olika anläggningar har (se avsnitt 9.1.2 nedan.).

El och fjärrvärme inkl. avfallsförbränning Pappers- och massaindustri

Förutsättningarna och kostnaden för avskiljning av koldioxid är beroende av flera tekniska faktorer. Tre viktiga faktorer är koncentrationen av koldioxid i rökgasen (volym i procent), flödet av koldioxid (ton/år) och tillgången till eventuell restvärme från anläggningens processer, vilken kan användas för koldioxidavskiljning. Tabell 9.3 visar uppdelat i branscher hur dessa faktorer faller ut för de största svenska utsläppskällorna. Som framgår av tabellen är det vanligt att industrianläggningar har flera utsläppskällor (skorstenar) för olika delprocesser inom en och samma anläggning och att förutsättningarna för koldioxidavskiljning kan skilja sig markant mellan dessa.

* Påverkan på fjärrvärme ** Förutsatt fjärrvärmeproduktion *** Data från Cementa

Koncentrationen av koldioxid i rökgaserna från stora svenska punktutsläppskällor varierar mellan 5 och 30 procent. De branscher som har de största biogena koldioxidutsläppen (massa- och pappersindustri och el- och värmeproduktion) har generellt medelhöga koldioxidkoncentrationer i sina rökgaser – mellan 10 och 20 procent beroende på bransch och delprocess.

Olika utsläppskällor från delprocesser inom en och samma anläggning kan hålla helt olika koldioxidkoncentration. Detta gäller exempelvis för raffinaderier. Det kan ibland vara svårt eller oekonomiskt att avskilja koldioxiden från samtliga utsläppskällor inom en anläggning.

Generellt ökar både investerings- och driftskostnaden för koldioxidavskiljning i absoluta tal med stigande flöde och koldioxidkoncentration i rökgasen. I relativa tal, sett till kostnad per avskilt ton koldioxid, sjunker kostnaden med stigande koldioxidkoncentration och ökande flöde.1 Det är den relativa kostnaden som är av störst betydelse för att bedöma den tekniska CCS-potentialen. För anläggningar med flera delprocesser och utsläppskällor kan det ibland vara lämpligt att tillämpa avskiljning endast på den eller de utsläppskällor som har högst koldioxidkoncentration och störst flöde. Detta gäller i synnerhet när mängden tillgänglig värme är begränsad.

Tillgången på restvärme kan begränsa hur mycket koldioxid som kan avskiljas utan att en ny värmekälla behöver tas i drift eller fjärrvärmeleveranser minskas. Som tabell 9.3 visar bedöms tillgången på restvärme vara låg till mellan för massa- och pappersindustrin. Förutsättningarna skiljer sig markant åt mellan bruken, inte minst beroende på om ett bruk producerar både massa och papper eller om det enbart producerar massa. Det förstnämnda är vanligast i Sverige och medför att överskottsånga från massaproduktionen i hög grad behöver användas i pappersproduktionen. Detta innebär i sin tur att tillgången till överskottsånga som kan användas för koldioxidavskiljning blir lägre.

Anläggningar som levererar fjärrvärme har per definition avsättning för sin värme och måste därför öka sin värmeproduktion för att både avskilja koldioxid och leverera samma mängd fjärrvärme. Fjärrvärmeproducenter har dock möjlighet att återvinna mycket av den värme som används vid koldioxidavskiljningen, vilket begränsar energiförlusten och merkostnaden.2 Det är relativt vanligt att även massa- och pappersbruk säljer fjärrvärme.

1

Johnsson & Kjärstad (2019).

2

Professor Anders Lyngfelt, Chalmers tekniska högskola, personlig kommunikation (2019).

Energiåtgång och elförbrukning för CCS och bio-CCS

CCS inklusive bio-CCS är som tidigare nämnts en energikrävande verksamhet. Rent generellt beror konsekvensen av CCS inklusive bio-CCS på energisystemet på inom vilka sektorer tekniken tillämpas, vilken CCS-teknik som används och teknikutvecklingen kommande årtionden.

Vid CCS inklusive bio-CCS tillämpat på kraftvärmeverk finns, som tidigare nämnts, möjlighet att återvinna energi som använts för koldioxidavskiljning som fjärrvärme. Detta är fördelaktigt ur energieffektivitetssynpunkt. Modellering av bio-CCS tillämpat på Stockholm Exergis biobränsleeldade panna i Värtaverket visar att avskiljning av 0,85 miljoner ton koldioxid skulle innebära att elproduktionen sjunker från 0,8 TWh

el

per år till 0,6

el

TWh. Detta motsvarar cirka

0,25 MWh

el

per ton avskild koldioxid. Fjärrvärmeleveransen från

pannan skulle förbli ungefär lika stor som utan bio-CCS, 1,8 TWh per år.3 Påverkan på användningen av biomassa skulle vara liten.4

Den tekniska CCS-lösning som Stockholm Exergi utrett skulle således innebära att den huvudsakliga konsekvensen för energisystemet skulle bli bortfall av elproduktion. I modelleringen stängs anläggningen för koldioxidavskiljning av under de kallaste timmarna eller dagarna under vintern när behovet av elproduktion är som störst för att tillfälligt maximera elproduktionen. Denna möjlighet till flexibel drift är viktig ur ett energisystemsperspektiv.

Inom massa- och pappersindustrin har bruk som enbart producerar massa samt integrerade bruk som även producerar papper/kartong olika förutsättningar vad gäller energibalans och påverkan på energisystemet vid tillämpning av CCS-teknik. Icke-integrerade bruk som producerar massa på kemisk väg, vilket är den vanligaste framställningsmetoden i Sverige, är nettoproducenter av el. Vid bio-CCS tillämpat på dessa bruk blir konsekvensen för energisystemet huvudsakligen en minskad leverans av el till nätet eftersom el eller ånga som skulle användas för elproduktion i stället används för koldioxidavskiljning. Konsekvensen för energisystemet skulle likna den för det modellerade exemplet för Stockholm Exergi, och kan kvantitativt approximeras med denna. Bruk som producerar massa på mekanisk väg är dock nettokonsumenter av el.

3 Levihn m.fl. (2018). 4

Fabian Levihn, Stockholm Exergi, personlig kommunikation (2019).

Flertalet bruk i Sverige är s.k. integrerade bruk och dessa kan vara nettokonsumenter av el även om massan produceras på kemisk väg då det åtgår stora mängder el och ånga för att tillverka papper och kartong. Hur bio-CCS tillämpat vid integrerade bruk påverkar energisystemet beror i stor utsträckning på platsspecifika förutsättningar och val. När ånga och el används till koldioxidavskiljning måste denna ersättas. Detta kan ske genom att el köps in från nätet eller genom att ytterligare en biobränsleeldad panna tas i drift. I det förstnämnda fallet blir huvudkonsekvensen för energisystemet att konsumtionen av el ökar medan det andra fallet medför ökad konsumtion av biobränslen.

Den i tabell 9.3 nämnda studien av Gardasdottir m.fl. uppger att värmebehovet för koldioxidavskiljning tillämpat på en sodapanna vid ett massa- och pappersbruk uppgår till cirka 1,1 MWh per ton avskild koldioxid. Vidare kan kompression av koldioxid antas förbruka 0,1 MWh el per ton avskild koldioxid.5

Tabell 9.4 uppskattar påverkan på elproduktion och biomassaanvändning vid avskiljning och komprimering av 2 respektive 10 miljoner ton biogen koldioxid. Beräkningarna utgår från de data över energiåtgång för koldioxidavskiljning m.m. som anges ovan. Integrerade bruk förutsätts i exemplet installera ytterligare biobränsleeldade pannor dimensionerade för att producera 100 procent av den ånga som krävs för koldioxidavskiljningen. Den antagna sammansättningen av koldioxidkällor för bio-CCS skiljer sig åt mellan exemplen för 2 respektive 10 miljoner ton avskild koldioxid. Skillnaden består i att andelen koldioxid som antas avskiljas från integrerade bruk stiger från 25 procent i det förstnämnda exemplet till 50 procent i det sistnämnda. Resterande andel koldioxid antas avskiljas från kraftvärmeverk och kemiska massabruk. Uppskattningarna är synnerligen förenklade och syftar enbart till att ge en uppfattning om storleksordningar.

5 Professor Anders Lyngfelt, Chalmers tekniska högskola, personlig kommunikation (2019).

Energiåtgången för att tillämpa CCS på cirka 12 miljoner ton mestadels fossil koldioxid från branscherna cement, järn och stål samt raffinering i Norden har i en doktorsavhandling vid Chalmers tekniska högskola uppskattats till i storleksordningen 22 TWh.6 Detta innebär en energiintensitet på 1,8 MWh per ton avskild koldioxid. Som jämförelse kan nämnas att Sverige under 2017 hade en total slutlig energianvändning på 378 TWh. Av detta svarade industrisektorn för 143 TWh.7

Ett generellt elbehov på 0,2 till 0,3 MWh el per ton avskild koldioxid genom CCS har uppskattats i tidigare studier.8 Elkonsumtionen i Sverige var 130,5 TWh

el

år 2017, varav industrin förbrukade

49,1 TWh

el

.9 Ett ökat elbehov koncentrerat till ett begränsat antal anläggningar kan få konsekvenser för elnätet och understryka vissa befintliga begränsningar i termer av överföringskapacitet. Som beskrivits ovan kan det dock inom massa- och pappersindustrin och vid kraftvärmeverk i stället handla om att det är den egna elproduktionen och leveransen till nätet som minskar. Möjlighet kan också finnas att tillfälligt upphöra med koldioxidavskiljning för att maximera elproduktionen under en tidsperiod när behovet av el är särskilt stort. Sverige ska 2030 ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005, enligt 2016 års energiöverenskommelse. Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till bnp. Tillämpning av CCS inklusive bio-CCS innebär att mer energi åtgår för samma produktion, vilket innebär att förutsättningarna för måluppfyllelse kan påverkas något vid en storskalig tillämpning i Sverige.

Punktutsläppskällor bedöms finnas kvar i framtiden

En förutsättning för att CCS inklusive bio-CCS ska vara en aktuell teknik är att det finns rimligt stora punktutsläppskällor av koldioxid att tillämpa tekniken på. Som framgår ovan är så fallet i Sverige i dagsläget men kan den situationen komma att förändras på sikt? En fullständig analys av den frågan skulle behöva inkludera en genomgång av vilka ekonomiska förutsättningar enskilda anläggningar har

6

Rootzén (2015).

7

Energimyndigheten (2019).

8

Profu m.fl. (2015).

9

SCB (2018).

att överleva på lång sikt. En sådan genomgång ligger dock utanför ramen för denna utredning. Under alla omständigheter kommer osäkerheten i en analys av detta slag att vara mycket hög eftersom faktorer som konjunktur, teknikutveckling och marknadsstruktur är svåra att förutsäga på lång sikt. En övergripande analys på branschnivå kan dock ge vissa indikationer och en sådan presenteras nedan.

Cement produceras främst för en relativt lokal marknad. Merparten av den cement som produceras i Sverige konsumeras också i Sverige. Inom flera tillämpningsområden för cement finns få om något realistiskt alternativ till produkten. Det är därför rimligt att anta att Sverige kommer att ha cementproduktion även i mitten på detta sekel.

Cementsektorn har i nuläget inget tekniskt alternativ till CCS för att nå riktigt låga utsläppsnivåer av koldioxid. Detta beror på att koldioxid frigörs från råvaran kalksten när denna hettas upp vid tillverkningen av klinker som är huvudbeståndsdelen i cement. Detta koldioxidutsläpp kan inte elimineras genom en övergång till biobränslebaserad uppvärmning eller elektrifiering och är av fossilt ursprung. I cementsektorn är det alltså sannolikt att det kommer att finnas minst en stor punktutsläppskälla av koldioxid även på lång sikt i Sverige.

Även järn och stål kommer med stor sannolikhet att behöva produceras även på lång sikt, inklusive viss malmbaserad produktion av jungfruligt stål. Till skillnad från cement handlas dock stålprodukter på en global marknad. Den svenska järn- och stålindustrin arbetar för närvarande med en alternativ teknik till CCS för att på sikt kunna nå mycket låga utsläppsnivåer av koldioxid. Ett konsortium bestående av SSAB, LKAB och Vattenfall driver det s.k. HYBRIT-projektet (hydrogen breakthrough ironmaking technology) som har målet att byta ut användningen av stenkol mot vätgas som reduktionsmedel vid ståltillverkning från järnmalm. Storskalig produktion enligt HYBRIT-metoden skulle enligt konsortiet kunna inledas om 20 till 30 år. En annan alternativ reduktionsmetod på lång sikt kan också vara elektrolys, s.k. elektrowinning. I nuläget är alltså CCS inte huvudalternativet för svensk järn- och stålindustri.

Raffinaderiindustrin är en bransch som sannolikt står inför relativt stora förändringar i en värld som strävar efter att uppfylla klimatavtalet från Paris (Parisavtalet) mål. En rimlig utveckling är att fossila insatsvaror successivt byts ut mot biogena råvaror. På sikt kan elektrifiering av vägtransportsektorn och ökad konkurrens om bioråvaran komma att leda till minskad efterfrågan på drivmedel. En viktig raffinaderiprodukt i framtiden kan komma att bli biobränsle till luftfarten, där alternativ i nuläget saknas för långa distanser. Sådan produktion behöver dock inte nödvändigtvis ske vid dagens raffinaderier.

I den rapport Energimyndigheten beställt från Chalmers tekniska högskola om forsknings- och demonstrationsbehov på CCS-området10 bedöms små och medelstora raffinaderier med hög förmåga att tillverka olika produkter (hög komplexitet) ha bäst förutsättningar att anpassa sig till den förändrade omgivning och efterfrågan som väntas följa av Parisavtalet. De svenska raffinaderierna bör enligt rapporten ha relativt goda förutsättningar att ställa om och successivt använda en ökande andel biogen råvara. Enligt detta resonemang bör det finnas kvar punktutsläppskällor även inom den svenska raffinaderibranschen vid mitten på detta århundrade på vilka CCS skulle kunna tillämpas.

En förskjutning mot en högre andel biogena koldioxidutsläpp är att förvänta. På lång sikt är det tänkbart att drivmedel och bränslen kan produceras vid raffinaderier utifrån råvarorna biogen koldioxid och vätgas producerad med förnybar energi. Detta skulle då innebära avskiljning och användning av koldioxid (CCU).

I en värld som strävar efter att nå Parisavtalets mål och i en växande bioekonomi kan massa- och pappersindustrin påverkas av bl.a. konkurrens om biogen råvara och av efterfrågan på biogena biprodukter som bildas vid massaframställning (i synnerhet svartlut från bruk som tillämpar sulfatprocessen). Svartlut kan bl.a. användas för att framställa drivmedel såsom metanol och dimetyleter (DME). En sannolik utveckling framöver är att massa- och pappersindustrin integreras i högre grad än i dag med raffinaderi- och kemiindustrin. I dag förbränns svartlut normalt i sodapannan på ett massa- och pappersbruk och utsläppen från denna utgör en stor punktkälla för biogen koldioxid. El och värme utvinns och används till viss del för att täcka brukets egna behov.

10

Johnsson & Kjärstad (2019).

Om svartlut i stället används för att producera drivmedel i stor skala minskar punktutsläppen av koldioxid på bruken och ersätts av diffusa utsläpp i transportsektorn när drivmedlet konsumeras och av (eventuella) utsläpp från produktion av den el och värme som inte längre produceras av bruken. En sådan utveckling mot drivmedelsproduktion av biprodukter från massa- och pappersindustrin skulle innebära att den tekniska potentialen för bio-CCS vid svenska massa- och pappersbruk kan komma att minska framöver som en effekt av att de biogena koldioxidutsläppen minskar.

Om det i framtiden skulle bli lönsamt att avskilja och lagra biogen koldioxid på grund av en hög efterfrågan på negativa utsläpp skulle det motverka ovanstående och förbättra lönsamheten i att förbränna svartlut och tillämpa bio-CCS.

Utredningen bedömer att det kommer att finnas kvar betydande punktutsläpp av biogen koldioxid inom massa- och pappersindustrin även på lång sikt, trots en generell utveckling där massa- och pappersindustrins restprodukter alltmer används som råvaror inom raffinaderi- och kemiindustrin.

Det är mycket sannolikt att el och fjärrvärme i ännu högre utsträckning än i dag kommer att produceras från biobränslen på bekostnad av fossila bränslen framöver. Den fossila avfallsandelen (huvudsakligen plaster) kommer sannolikt att minska med tiden. Detta betyder att den redan höga andelen biogen koldioxid i utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion förväntas öka. Ett mer energieffektivt fastighetsbestånd kan leda till minskad efterfrågan på fjärrvärme, men de investeringar som gjorts i svenska fjärrvärmenät är mycket stora och långsiktiga vilket tillsammans med fjärrvärmens goda klimatprestanda sammantaget ändå talar för att fjärrvärme kommer att fortsätta att produceras storskaligt i Sverige inom överskådlig framtid. Avfallsmängden som går till energiåtervinning kan förhoppningsvis minska i framtiden, med ökad återvinning, men den kommer med stor sannolikhet att vara betydande under lång tid framöver. Slutligen fyller kraftvärmeverken en viktig funktion för balansen i elnätet. Alla dessa faktorer talar för att det med stor sannolikhet kommer att fortsätta finnas betydande punktutsläpp av koldioxid inom el- och fjärrvärmesektorn i mitten på innevarande sekel på vilka CCS inklusive bio-CCS potentiellt kan tillämpas.

Slutsatsen blir att ett betydande antal stora punktutsläppskällor på vilka CCS inklusive bio-CCS potentiellt kan tillämpas förväntas kvarstå i Sverige vid mitten på detta sekel. Detta trots att det är mycket troligt att vissa av dagens punktutsläppskällor av koldioxid kommer att försvinna och andra minska i kvantitativa termer under kommande årtionden. Strävan mot ökad resurseffektivitet, av såväl ekonomiska som miljömässiga skäl, bidrar till lägre utsläpp.

Det är också troligt att några nya punktutsläppskällor tillkommer, i synnerhet biogena sådana på bekostnad av befintliga fossila. Det kommer även framöver att finnas punktutsläppskällor av koldioxid med huvudsakligen biogent ursprung, med blandat ursprung och av huvudsakligen fossilt ursprung.

9.1.2. Förutsättningar för transport

Fartyg och rörledning är de realistiska långväga transportalternativen vid fullskalig CCS inklusive bio-CCS. Rörledningstransport av koldioxid är förknippat med stora investeringar i infrastruktur. Generellt medför rörledningstransport av koldioxid höga kapitalkostnader men låga driftskostnader, medan det omvända gäller för fartygstransport. Även fartygstransport av koldioxid kräver dock investeringar i infrastruktur men de är betydligt lägre än de för rörledningstransport vid de transportavstånd som är aktuella för svenska anläggningar.

Fartygstransport

Eftersom fartygstransporter har stora fördelar i introduktionsfasen av CCS inklusive bio-CCS, när antalet avskiljningsanläggningar är litet och koldioxidvolymen begränsad, är närhet till hamn och farled en betydelsefull platsspecifik faktor.

I Sverige är Vänern och Mälaren farbara för fartyg som är tillräckligt stora för att kunna transportera avskild koldioxid i relevant storleksordning. Ett s.k. Vänermaxfartyg kan lasta cirka 4 000 ton och ett Mälarmaxfartyg kan lasta betydligt mer än så.

En fartygsbaserad transport av koldioxid kan se ut enligt följande utifrån ett hypotetiskt exempel: Avståndet sjövägen mellan en hamn i södra Sverige till en potentiell lagringsplats i Nordsjön utanför Norge är cirka 1 500 km, enkel resa. Om ett fartyg gör 12 knop och

använder 70 timmar för lastning och lossning innebär det att en transportcykel tar cirka 200 timmar. Fartyget hinner under ett år med ett drygt fyrtiotal transportcykler. Om fartyget är i storleksordningen 20 000 ton, vilket är vanligt för LPG-fartyg i dag, kan det transportera cirka 1 miljon ton koldioxid per år mellan hamn och lagringsplats.11

Som framgår av figur 9.3 är flera av de stora punktutsläppskällorna av koldioxid belägna utmed Sveriges kust eller runt Vänern och Mälaren. Detta är knappast förvånande med tanke på att anläggningar med stora utsläpp oftast har stora materialflöden och därför medvetet lokaliserats till platser med tillgång till sjötransporter. Som framgår av figur 9.4 är avståndet aldrig långt till en hamn utmed den svenska kusten och runt nämnda sjöar.

Anm. Vänstra bilden: Anläggningar som släpper ut mellan 100 och 500 kton koldioxid. Högra bilden: Anläggningar med koldioxidutsläpp över 500 kton. Källa: Johnsson & Kjärstad (2019).

11 Kjärstad m.fl. (2016).

100 kton/år till 500 kton/år > 500 kton/år

Källa: Sjöfartsverket.

Förutsättningarna för fartygsbaserad transport av koldioxid bedöms vara relativt goda för det svenska utsläppskollektivet i stort. Transportavstånden till möjliga lagringsplatser är dock ofta långa, se avsnitt 9.2.2 nedan. En hög andel av anläggningarna med koldioxidutsläpp över 100 000 ton per år och en ännu högre andel av anläggningarna med utsläpp över 500 000 ton per år har åtminstone grundläggande förutsättningar för att transportera avskild koldioxid via fartyg eftersom avståndet till närmsta hamn är litet.

En studie av forskare från Chalmers tekniska högskola och företaget Biorecro AB belyser ovanstående. Studien har identifierat vilka anläggningar i Sverige som är lokaliserade inom 25 km från kusten eller Vänern och Mälaren och som har större koldioxidutsläpp än 300 000 ton per år.12 Utifrån detta skattar studien den omedelbara potentialen för bio-CCS i Sverige till 20,1 miljoner ton (under antagandet att avskiljningsgraden av koldioxid är 85 procent på de anläggningar som investerar i tekniken). Samma anläggningar skulle därutöver avskilja 3,4 miljoner ton koldioxid med fossilt ursprung.

Rörledningstransport

Avstånden från svenska anläggningar som potentiellt kan komma att tillämpa koldioxidavskiljning till möjliga lagringsplatser är långa. Detta gäller med något enstaka undantag även om en lagringsplats skulle konstrueras i Sverige (se avsnitt 9.2.2 nedan). Sannolikt är det inte realistiskt med rörledningstransport långa sträckor på svenskt fastland på grund av den hårda berggrunden, mängden sjöar och vattendrag samt det stora antalet naturskyddsområden.13 Rörledningar skulle behöva dras på havsbottnen, vilket är kostsamt.

Utredningen betraktar det som uteslutet att en privat aktör, på kommersiella grunder och inom överskådlig framtid, skulle genomföra en satsning på rörledningsbaserad infrastruktur för koldioxidtransport från en eller flera svenska anläggningar till en lagringsplats. En eventuell framväxt av en sådan rörledningsbaserad infrastruktur är därför beroende av en betydande satsning från statligt håll, exempelvis i regi av ett nytt eller befintligt statligt ägt bolag.

12

Karlsson m.fl. (2017).

13

Johnsson & Kjärstad (2019).

Utredningen avråder dock från att i nuläget genomföra en statlig satsning på rörledningsbaserad transportinfrastruktur. Orsakerna till detta är flera.

  • För det första är det tveksamt om en rörledningsbaserad transportinfrastruktur verkligen skulle leda till lägre transportkostnader för svenska anläggningar jämfört med fartygsbaserad transport. Detta gäller även i en hypotetisk framtid där mängden transporterad koldioxid är stor (se avsnitt 9.2.2 nedan).
  • För det andra är den låga flexibiliteten i ett rörledningssystem en stor nackdel jämfört med ett system baserat på fartygstransporter. Detta gäller särskilt på kort och medellång sikt då transporterad mängd koldioxid är låg.
  • För det tredje är det ett mycket stort projekt att bygga upp en rörledningsinfrastruktur. En sådan satsning är inte försvarbar i ett läge där osäkerheten är så hög som den är kring framtida transportvolymer av koldioxid.
  • Slutligen, för det fjärde är det viktigt att det är de inblandade privata aktörerna som ska styra hur en transportinfrastruktur för koldioxid växer fram och som har ägandeskapet över denna. Detta syftar framför allt till att minska risken för strandade investeringar i suboptimalt planerad infrastruktur. Som tidigare nämnts betraktar utredningen det som uteslutet att en privat aktör, på kommersiella grunder och inom överskådlig framtid, skulle genomföra en satsning på rörledningsbaserad infrastruktur. Detta argument talar också emot en satsning i statlig regi på infrastruktur för fartygstransporter av koldioxid, exempelvis mellanlager eller specialbyggda fartyg.

Staten bör däremot bistå privata aktörer som satsar på bio-CCS på andra sätt, bl.a. genom att skapa ekonomiska förutsättningar för bio-CCS, stödja forskning och utveckling (FoU) inklusive demonstrationsanläggningar och insatser för att främja ett effektivt nyttjande av infrastruktur för koldioxidtransport (se kapitel 10). Staten behöver också undanröja de legala hinder som finns för fartygsbaserad koldioxidtransport (se kapitel 12), vilket utredningen bedömer är genomförbart i närtid.

9.1.3. Bedömning av teknisk potential och förutsättningar för koldioxidavskiljning och transport

Utredningen bedömer sammantaget att det finns en betydande teknisk potential för bio-CCS i Sverige. Storleken på den tekniska potentialen beror på vilken utsläppströskel som antas. Det är dock en fråga om ekonomi, betalningsvilja för negativa utsläpp och kostnadsutveckling för CCS-tekniken lika mycket som en fråga om tekniska förutsättningar. För att kunna precisera storleken på den tekniska potentialen krävs dessutom analyser på anläggningsnivå, något som inte ryms inom ramen för denna utredning. Analys på anläggningsnivå krävs exempelvis för att identifiera anläggningar där det helt enkelt inte ryms utrustning för att avskilja koldioxid eller där avskiljning inte går att förena med anläggningens verksamhet på ett acceptabelt sätt.

För utredningens uppdrag räcker det med att konstatera att allt tyder på att den tekniska potentialen för bio-CCS med råge överstiger 10 miljoner ton biogen koldioxid per år och att den förmodligen ligger närmare 20 miljoner ton. Om CCS-tekniken på sikt utvecklas och får spridning globalt samtidigt som lagringsinfrastruktur växer fram regionalt är potentialen sannolikt större än 20 miljoner ton eftersom även mindre utsläppskällor då kan komma ifråga för CCS. Detta bygger dock på ett antagande om framtiden som är hypotetiskt och tjänar främst till att belysa svårigheten i att kvantifiera en teknisk potential.

9.1.4. Koldioxidlagring i Sverige och närområdet

Koldioxidlagring i Sverige

På uppdrag av regeringen tog SGU 2017 fram en rapport14 som bl.a. redovisar kunskapen om de geologiska förutsättningarna att lagra koldioxid i Sverige. Nedanstående text baseras på denna rapport utom där så anges.

Sveriges berggrund består till övervägande del av kristallint urberg som inte lämpar sig för koldioxidlagring. De geologiskt intressanta områdena för koldioxidlagring är begränsade till södra Östersjön och sydvästra Skåne med omgivande havsområde. I dessa områden

14

Sveriges geologiska undersökning (2017).

finns sedimentär berggrund med djupt liggande sandstensformationer (akviferer) med överliggande täta takbergarter. Nio potentiella lagringsenheter har identifierats inom dessa områden. En lagringsenhet är en avgränsad del av en geologisk formation som är lämplig för koldioxidlagring medan en lagringsplats är det utrymme som används för lagring samt anläggningen för injektering.

Tre potentiella lagringsenheter har identifierats i sydöstra Östersjön och dessa benämns Faludden, När och Viklau. Fem potentiella lagringsenheter har identifierats i sydvästra Skåne med omgivande havsområde: Arnagergrönsand, Undre krita enhet A, Undre krita enhet B, Höganäs-Rya och Bunter. De potentiella lagringsenheterna överlappar i flera fall varandra geografiskt. Detta förklaras av att lagringsenheterna utgör delar av skilda geologiska formationer som ligger på olika djup inom samma geografiska område.

Lagringsenheterna bedöms ha varierande kvalitet och lagringsmöjlighet. Flera av dem sträcker sig även utanför Sveriges ekonomiska zon. Var åtta av de potentiella lagringsenheterna ligger och vilken geografisk utbredning de har framgår av figur 9.5. Tabell 9.5 visar värden för fysikaliska parametrar och beräknad lagringskapacitet för åtta av de identifierade potentiella lagringsenheterna.

Källa: Sveriges geologiska undersökning, SGU.

Källa: Sveriges geologiska undersökning, SGU.

En nionde potentiell lagringsenhet har identifierats i sydligaste Kattegatt på gränsen mot Danmark. Den har dock en geografisk utsträckning på endast cirka 100 kvadratkilometer inom svenskt territorium och lagringskapaciteten bedöms vara låg, under 100 miljoner ton koldioxid.

Osäkerheten i uppskattade parametrar för de potentiella lagringsenheterna är hög. Detta beror till stor del på att uppskattningarna bygger på äldre undersökningar som genomfördes med helt andra syften än att undersöka potentialen för koldioxidlagring. Den främsta informationskällan är data från flera decennier gamla olje- och gasprospekteringar som oftast saknar viktig information om t.ex. takbergarten. För att ta fram bättre och säkrare uppskattningar av lagringspotentialen för de identifierade potentiella lagringsenheterna krävs insamling av ny information med fokus på de parametrar som är viktiga för specifikt koldioxidlagring. Detta inkluderar borrningar, hydrauliska tester och pilotförsök.

Möjlighet finns i vissa fall att med landbaserade borrningar öka säkerheten i de bedömningar som gjorts. Exempelvis skulle ett projekt med borrning och pilotförsök på södra Gotland kunna förbättra kunskapsunderlaget gällande Faludden. Det är också möjligt att få fram ett bättre kunskapsunderlag genom att tillämpa nya metoder och modeller på redan insamlade data.

SGU drar i rapporten slutsatsen att det finns potential för geologisk lagring av koldioxid i Sverige. De lagringsenheter som i nuläget bedöms som mest intressanta är Faludden i sydöstra Östersjön

och Arnagergrönsand i sydvästra Skåne med omgivande havsområde. Myndigheten påpekar dock att resultat från nya undersökningar eller ny kunskap kan leda till en förändrad bedömning.

Det nordiska forskningssamarbetet NordiCCS har utfört flera studier om CCS i Norden inom ramen för ett sammanhållet program. NordiCCS pågick under perioden 2011–2015 och hade en samlad budget på 49 miljoner norska kronor, till 75 procent finansierad av Nordiska ministerrådet. NordiCCS involverade flera stora nordiska forskningscentra och företrädare från industrin.

Inom NordiCCS togs ett verktyg fram för att utvärdera och rangordna potentiella lagringsenheter. Verktyget betygsätter lagringsenheterna på en tregradig skala för ett stort antal fysikaliska parametrar av betydelse för lagring och för vilket kunskapsunderlag som finns tillgängligt. Av de svenska potentiella lagringsenheterna får Faludden högst poäng, tätt följd av Arnagergrönsand, Höganäs-Rya och Undre krita enhet A. En av de faktorer som drar ner totalpoängen för Faludden är den relativt låga porositeten. De fyra svenska lagringsenheterna med högst totalpoäng får alla poängavdrag för begränsad mäktighet (tjocklek) av respektive akvifer.

NordiCCS har också utvärderat och rangordnat potentiella lagringsenheter i Sverige, Danmark och Norge gällande vilka luckor som finns i kunskapsunderlaget om dessa. Enligt utvärderingen där 0 är bästa möjliga resultat och −78 är sämsta möjliga resultat får Faludden −60, Arnagergrönsand −64 och Höganäs-Rya −76. Som jämförelse får fyra norska lagringsenheter poäng mellan −17 och

  • och en får −43. De danska lagringsenheterna får poäng mellan
  • och −62.15 Utvärderingen bekräftar således bilden att osäkerheten är hög i bedömningarna gällande de potentiella svenska lagringsplatserna.

För att identifiera lämpliga lagringsplatser utifrån de potentiella lagringsenheterna krävs ett omfattande arbete. SGU kan bistå en projektutvecklare med de geologiska underlag som myndigheten har och samråda om dessa med projektutvecklaren. SGU har inte till uppgift att i egen regi vidta åtgärder för att peka ut lagringsplatser eftersom det skulle kunna strida mot myndighetens roll i tillstånds- och tillsynsprocessen av eventuella svenska lagringsplatser för koldioxid (se vidare kapitel 12).

15

Mortensen (2016).

Tidslinje för ett eventuellt svenskt koldioxidlager

SGU har i en inlaga till utredningen beskrivit en tidslinje för ett möjligt svenskt koldioxidlager. Vägen till ett fullskaligt lager består av tre delsträckor:

1. undersökningsverksamhet och pilotanläggning på land,

2. undersökningsverksamhet till havs och

3. ansökan och uppförande av anläggning för koldioxidlagring till havs.

Landbaserade undersökningar och en landbaserad pilotanläggning kan bidra med information som underlättar senare undersökningar till havs. Uppsala universitet har utvecklat planer för ett pilotprojekt på södra Gotland. Projektet saknar i nuläget finansiering och nödvändiga tillstånd. SGU bedömer att ett tillstånd skulle kunna vara klart inom ett år från ansökningsdatum. Undersökningsarbeten inklusive borrning, uppförande av anläggning, injektering och olika tester beräknas ta cirka 4 år. Tidsåtgången för hela projektcykeln från ansökan till avvecklad pilotanläggning uppskattas vara uppemot 6 år. En landbaserad pilotanläggning bedöms dock inte vara ett helt nödvändigt steg på vägen mot ett svenskt koldioxidlager enligt SGU.

För att identifiera en lämplig lagringsplats till havs krävs detaljerade geologiska undersökningar. Ansökan om tillstånd för undersökningsverksamhet till havs prövas av regeringen. SGU anser att handläggningstiden är svårbedömd och gör uppskattningen att den tar 1–3 år. De geologiska undersökningarna som innefattar seismiska mätningar, borrningar och provtagningar tar cirka 3 år. Totalt uppskattas tiden för undersökningsverksamhet till havs, från ansökan till och med resultatbearbetning, till mellan 4 och 6 år.

Ett nytt svenskt koldioxidlager till havs måste prövas av regeringen enligt lagen om kontinentalsockeln samt regeringen och mark- och miljödomstolen enligt miljöbalken (se kapitel 12). Tiden för tillståndsprövningen påverkas av många olika faktorer som t.ex. ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet, graden av kompletteringsbehov, kunskap, kompetens, erfarenhet och resurser hos verksamhetsutövare, prövnings- och remissmyndigheter och andra aktörer samt om det finns flera motstående intressen. Verksamhetsutövaren, prövningsmyndigheten, remissmyndigheter och övriga intressenter

ansvarar för respektive del av handläggningstiden och tillsammans för den totala tiden.16

SGU gör antagandet att ett svenskt koldioxidlager skulle vara en kontroversiell fråga och att det skulle göra tillståndsprövningen mer utdragen. Den totala tiden från ansökan till meddelat tillstånd uppskattas vara uppemot 8 år enligt SGU. Utredningen bedömer dock att prövningen inte behöver ta fullt så lång tid, se kapitel 12.

Projektering och uppförande av ett fullskaligt svenskt koldioxidlager till havs uppskattas av SGU ta 6–10 år. Det är ungefär dubbla anläggningstiden jämfört med för det planerade koldioxidlagret i Norge, vilket huvudsakligen förklaras av att en mer komplicerad teknisk lösning sannolikt krävs för en svensk lagringsplats, dvs. plattform till havs i stället för mellanlager på land med rörledning till injekteringsanläggning på havsbottnen.

Om samtliga ovan beskrivna moment genomförs utan överlappning summerar SGU tidsåtgången upp till 24–30 år. Viss överlappning kan dock vara möjlig. Som tidigare nämnts finns också skäl att anta att prövningstiderna kan bli kortare än dem som SGU antagit. Om steget med landbaserade undersökningar utesluts är tidsåtgången från ansökan om undersökningsverksamhet till havs till dess att ett fullskaligt svenskt koldioxidlager finns på plats 18–24 år enligt SGU.

Ovanstående innebär sammantaget att om ett arbete skulle inledas omedelbart med målet att få till stånd ett fullskaligt svenskt koldioxidlager skulle det sannolikt dröja till andra halvan av 2030-talet eller till och med en bit in på 2040-talet innan lagret kan vara i drift.

Koldioxidlagring i närområdet

NordiCCS har uppskattat den totala teoretiska lagringskapaciteten i akviferer för Sverige, Danmark och Norge till 120 000 miljoner ton koldioxid. Av denna återfinns 3 400 miljoner ton i Sverige, 22 000 miljoner ton i Danmark och 94 600 miljoner ton i Norge. Uppskattningarna har hög osäkerhet och den praktiskt realiserbara lagringskapaciteten är väsentligt lägre än den teoretiska. Som jämförelse uppgår de årliga totala koldioxidutsläppen (fossila och biogena) från svenska punktkällor större än 100 000 ton per år till cirka 50 miljoner ton.

16 Ds 2018:38 s. 135 f.

Det är tydligt att den sammanlagda lagringskapaciteten i Skandinavien är hög och att Norge har överlägset störst lagringskapacitet bland de skandinaviska länderna. Den norska Utsiraformationen har bara den sex gånger högre lagringskapacitet än den totala svenska lagringskapaciteten, enligt NordiCCS. Lagringskapaciteten bedöms också vara stor i flera andra Östersjöländer samt i exempelvis Nederländerna och Storbritannien.

Bedömning av förutsättningarna för koldioxidlagring

Utredningen bedömer att det ur ett rent geologiskt perspektiv kommer att finnas lagringsutrymme för koldioxid från svensk CCS inklusive bio-CCS för överskådlig framtid, i Sverige eller i närområdet. Koldioxidlagring i Norge eller annat Nordsjöland är i teknisk och ekonomisk mening fullt realistiska alternativ för svenska projekt inom CCS inklusive bio-CCS.

Sverige bedöms ha en betydande potential för koldioxidlagring. Kunskapen om möjliga lagringsplatser i Sverige är dock låg. Det finns ett stort behov av ytterligare insatser för att öka kunskapen om möjliga lagringsplatser.

I nuläget är lagring i Östersjön inte tillåtet på grund av Helsingforskonventionen och hur Sverige har genomfört offshoredirektivet, se kapitel 12.

Flera av de svenska potentiella lagringsenheterna är delar av geologiska formationer som fortsätter utanför svensk jurisdiktion, vilket kan innebära att en eventuell koldioxidlagring kräver samverkan med och tillstånd i andra länder. I nuläget är koldioxidlagring förbjudet eller starkt begränsat i flera av de länder som svenska lagringsenheter gränsar till (Danmark, Lettland, Polen och Tyskland, se kapitel 11).

Ledtiderna för att få till stånd en svensk lagringsplats för koldioxid är mycket långa. Enligt den bedömning SGU gör tar det cirka 20 år innan ett lager finns på plats från den dag en ansökan om att påbörja undersökningar till havs lämnas in. Av detta drar utredningen slutsatsen att möjlighet till koldioxidlagring utanför Sverige är en förutsättning för att bio-CCS ska kunna utvecklas i Sverige i närtid. Detta utesluter dock inte att lagring i Sverige kan vara ett alternativ på sikt.

Det är möjligt att tidslinjen för en svensk lagringsplats kan kortas väsentligt om CCS-kedjan inklusive koldioxidlagring först demonstrerats framgångsrikt genom lagring utanför Sverige. Med tanke på de mycket långa ledtider SGU indikerar kan dock inte Sverige eller aktörer i Sverige avvakta alltför länge med att ta nästa steg i riktning mot en svensk lagringsplats om en sådan ska etableras inom den tidsrymd som är mest relevant för det klimatpolitiska ramverket och denna utredning.

Att ta steg i riktning mot ett svenskt koldioxidlager skulle kunna bidra till att svenska anläggningar som avskiljer koldioxid erbjuds bättre kommersiella villkor för koldioxidlagring utomlands genom att en konkurrerande, inhemsk, lagringsplats då görs mer sannolik.

Det är osannolikt att någon svensk privat aktör kommer att ta initiativ för att på kommersiella grunder få ett svenskt koldioxidlager på plats. Detta har flera orsaker:

Det finns stora osäkerheter om framtida efterfrågan på ett svenskt lager och om de geologiska förutsättningarna i Sverige. Det skulle krävas omfattande undersökningar bara för att peka ut en möjlig lagringsplats. Investeringarna i undersökningar och anläggning skulle vara stora och ledtiderna för att uppföra ett koldioxidlager i Sverige skulle vara långa, vilket ställer stora krav på uthålligheten hos en projektutvecklare. Vidare har inte Sverige den industriella kompetens som är mest relevant för att åstadkomma ett koldioxidlager, i frånvaron av en betydande nationell olje- och gasutvinningsindustri. Att bygga upp sådan kompetens är sannolikt svårt och tidskrävande. Mot ett svenskt koldioxidlager talar också Östersjöns känsliga miljösituation, vilken kan minska acceptansen för och genomförbarheten av ett koldioxidlager där, åtminstone innan CCS-konceptet är mer etablerat.

För att åstadkomma ett svenskt koldioxidlager krävs därför sannolikt att en svensk myndighet eller ett statligt ägt bolag får i uppgift att verka för ett sådant.

Sammantaget förefaller det dock klokt att i nuläget prioritera andra frågor och delar av CCS-kedjan än utvecklandet av ett svenskt koldioxidlager. Fortsatt kompetenshöjande verksamhet på området, inklusive forskning, behövs dock för att bibehålla och utveckla svensk förmåga, vilket håller möjligheten att uppföra ett svenskt koldioxidlager levande som handlingsalternativ om omvärldsförutsättningarna skulle aktualisera detta. SGU bör därför få i uppdrag av regeringen

att identifiera dels vilket beslutsunderlag som behövs för att avgöra om, och i så fall för vilka koldioxidvolymer, en svensk lagringsplats kan vara ett realistiskt alternativ och dels hur ett sådant beslutsunderlag skulle kunna tas fram.

Syftet med ett sådant uppdrag är att redovisa vilka steg som skulle behöva vidtas för att identifiera en lämplig svensk lagringsplats. Vilka undersökningar, modelleringar m.m. som krävs för att identifiera en lämplig lagringsplats bör redovisas liksom en uppskattning av hur mycket resurser de olika stegen kräver. Det bör ingå att ange kriterier för vad som skulle utgöra en lämplig lagringsplats. Uppdraget bör resultera i ett underlag som kan utgöra stommen i en handlingsplan om någon aktör (statlig eller privat) skulle besluta att verka för en svensk lagringsplats.

Huvudfokus på kort sikt bör dock vara åtgärder för att möjliggöra koldioxidlagring utomlands. Sverige bör därför tillsammans med Norge och andra intresserade länder verka för att undanröja de legala hinder som finns för lagring av koldioxid från svenska anläggningar i annat land (se kapitel 12).

Ett mellanstatligt avtal krävs för att export av koldioxid inte ska strida mot Londonprotokollet. Avtalet behöver innehålla bekräftelse på och fördelning av ansvaret för tillståndsgivningen mellan den exporterande staten och den mottagande staten. För export till en stat som inte är part till protokollet ska avtalet som ett minimum innehålla bestämmelser motsvarande dem som finns i Londonprotokollet, inklusive de bestämmelser i protokollsbilaga 2 som rör tillstånd och tillståndsvillkor för att säkerställa att avtalet inte avviker från de skyldigheter att skydda och bevara den marina miljön som gäller för protokollsparterna. Mer om Londonprotokollet finns att läsa i kapitel 12.

Energimyndigheten bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett avtal länderna emellan om transport och lagring av koldioxid bör innehålla. Uppdraget bör genomföras tillsammans med Naturvårdsverket och SGU.

Ett mellanstatligt avtal skulle vara ett komplement till de kommersiella avtal som svenska aktörer eventuellt kan komma att ingå med norska motparter. Ett mellanstatligt avtal skulle kunna avhandla bl.a. ansvarsfördelning mellan inblandade statliga och privata aktörer vid händelse av läckage av koldioxid under transport eller lagring, förbud mot att svensk koldioxid används till EHR, utbyte av stati-

stik och bokföringsfrågor så att det säkerställs att Sverige och svenska aktörer kan tillgodoräkna sig negativa utsläpp gentemot nationella klimatmål, internationella åtaganden och övriga system (t.ex. utsläppshandelssystemet om det skulle bli aktuellt).

Ett mellanstatligt avtal skulle också kunna bidra till att minska den affärsmässiga risken och sänka kostnaden för svenska aktörer som önskar avskilja koldioxid för vidare transport till och lagring i Norge.

Norska Olje- og energidepartementet har meddelat utredningen att Norge välkomnar diskussioner med svenska myndigheter om ett mellanstatligt avtal. Olje- og energidepartementet har lämnat följande skriftliga kommentar till utredningen:

Transport av CO₂ fra et land i Europa til et annet for permanent geologisk lagring er som kjent ikke gjort tidligere. Det vil være en rekke forskjellige spørsmål som må avklares i en bilateral mellomstatlig avtale for å legge til rette for dette, og en fullstendig liste over hvilke spørsmål som må avklares vil en nok ikke ha før landene setter seg ned sammen. Disse spørsmålene er blant annet relatert til landenes tillatelsesregimer, ansvar for lagret CO₂, EU ETS, regnskapsføring av utslippsreduksjoner og EUs CCS-direktiv, skatte- og avgiftsjurisdiksjon, konsultasjonsprosess ved opphør av bruk og nedstengning, og forholdet til aktørenes kommersielle avtaler. Der minst ett av landene er part til Londonprotokollen, må avtalen også dekke krav som stilles til slike avtaler etter Londonprotokollen, dens vedlegg og tilhørende retningslinjer. Norge har erfaring fra mellomstatlig regulering av tilsvarende spørsmål i forbindelse med mellomlandsforbindelser for overføring av elektrisk kraft og grensekryssende gassrørledninger. Vi har derfor god tro på at det vil være mulig å finne gode løsninger på disse spørsmålene også for å realisere lagring på norsk sokkel av CO₂ som stammer fra et annet land, og vi ønsker samtaler rundt dette velkommen.

I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i Nederländerna eller Storbritannien för att genomföra motsvarande analys tillsammans med svenska myndigheter. Om intresse finns bör en sådan analys genomföras.

Skulle svenska företag visa intresse för att lagra koldioxid i andra, icke ovan nämnda länder bör detsamma gälla gentemot dessa, under förutsättning att lagring där är tillåten enligt CCS-direktivet.

Utredningen anser att bio-CCS endast kan räknas som en kompletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen om koldioxidlagringen sker på ett sätt så att den inte bidrar till ökad utvinning av olja eller naturgas genom EHR. Endast projekt inom bio-CCS som

lever upp till detta bör kunna ta del av de stöd som utredningen föreslår i kapitel 10. De kontakter utredningen haft med aktörer inom det svenska näringslivet tyder på att dessa kommer att ställa krav på koldioxidlagring utan koppling till EHR. Detta är föga förvånande. Svenska företag som engagerar sig i bio-CCS gör det som en del av sitt hållbarhetsarbete och vill inte bli förknippade med utvinning av fossila bränslen.

9.1.5. Konsekvenser för biologisk mångfald

Bio-CCS kräver energi i form av värme och el. Särskilt avskiljningssteget är energikrävande men även exempelvis kompression av avskild koldioxid är energiintensivt.

Utredningen förutsätter att styrmedel för att främja bio-CCS i Sverige utformas så att de i närtid inte leder till att verksamheter som förbränner biomassa etableras vilka annars inte skulle kommit till stånd. Detta är ett rimligt antagande eftersom styrmedel för att främja bio-CCS inte ska leda till överkompensation, vilket också vore oförenligt med EU:s statsstödsregler. Det blir då den extra åtgången av el och värme för bio-CCS specifikt som kan ha konsekvenser för den biologiska mångfalden genom att den kan leda till ett ökat uttag av biomassa.

Om energiåtgång för koldioxidavskiljning primärt ersätter egen elproduktion blir konsekvenserna för biomassaåtgången små och därmed blir även konsekvenserna för biologisk mångfald små. Detta kan i synnerhet vara fallet vid bio-CCS tillämpat på massabruk och kraftvärmeverk (se om energiåtgång och elförbrukning för CCS och bio-CCS i avsnitt 9.1.1). Resonemanget förutsätter att svensk el på marginalen inte produceras utifrån biomassa, vilket bör vara ett rimligt antagande.

Vid sidan av massabruk och biobränsleeldade kraftvärmeverk finns den stora potentialen för bio-CCS i Sverige inom integrerade massa- och pappersbruk. Dessa kan utifrån platsspecifika förutsättningar komma att agera på olika sätt för att lösa det tillkommande energibehovet för bio-CCS. En möjlighet är att installera ytterligare en biobränsleeldad panna, sannolikt eldad med restprodukter från skogsbruket, för att producera ånga och el. Detta ökar naturligtvis anläggningens användning av biomassa.

Sist i avsnitt 9.1.1 redovisas en uppskattning av påverkan på biomassaanvändningen av 2 respektive 10 miljoner ton avskild biogen koldioxid genom bio-CCS. Avskiljning och komprimering av 2 miljoner ton biogen koldioxid uppskattas öka konsumtionen av biomassa med cirka 0,6 TWh. Motsvarande siffra för 10 miljoner ton avskild och komprimerad biogen koldioxid är cirka 5,5 TWh biomassa. Osäkerheten i beräkningar och antaganden är hög, men ökningen i biomassaåtgång bör landa i intervallet 3–8 TWh vid avskiljning och komprimering av 10 miljoner ton biogen koldioxid. Den ökade biomassaåtgång som förutses kan ställas i relation till den totala mängden biobränsle som 2017 tillfördes det svenska energisystemet – 143 TWh.17 Det är rimligt att anta att det ökade uttaget av biomassa till stor del skulle bestå av restprodukter från skogsbruket och andra biogena restflöden.

På längre sikt, i en värld som rör sig mot globala nettonollutsläpp, kan det ekonomiska värdet av negativa koldioxidutsläpp komma att bli stort. I det läget kan värdet av negativa utsläpp bidra till att göra verksamheter som leder till punktutsläpp av biogen koldioxid som kan avskiljas och lagras mer lönsamma, vilket kan innebära att uttaget av biomassa ökar. Exempelvis skulle det kunna bli lönsamt att tillverka vissa biodrivmedel om det samtidigt är en lönsam affär att avskilja och lagra den biogena koldioxid som frigörs vid framställningen.

Denna situation skulle kunna uppstå, sannolikt bortom 2030, om det utvecklas en europeisk eller global marknad för negativa koldioxidutsläpp. Det kan då uppstå en efterfrågan på negativa utsläpp från svensk bio-CCS som är betydligt större än den som de svenska klimatmålen kan skapa. Konsekvenserna av ett eventuellt ökat uttag av biomassa till följd av bio-CCS beror i en sådan situation bl.a. på den framtida efterfrågan på svensk biomassa; om efterfrågan är mycket stor kan konsekvenser för biologisk mångfald befaras. Hur en sådan situation bör hanteras, om den skulle uppstå, handlar i mångt och mycket om en avvägning mellan olika miljökvalitetsmål och mellan olika fokus i klimatpolitiken – på kolinlagring i skog och mark eller på substitution av fossila insatsvaror mot biobaserade.

Ovanstående resonemang gäller för Sverige men behöver inte nödvändigtvis gälla i ett europeiskt perspektiv eller globalt. I Sverige är en bioekonomi redan etablerad och stora biogena punktutsläpps-

17

Energimyndigheten (2019).

källor finns sedan länge. Detta skiljer sig från fallet i stora delar av världen. Sverige har också lagstiftning som syftar till att säkerställa en hållbar markanvändning.

Medan bio-CCS i Sverige skulle utvecklas inom ramen för en existerande bioekonomi skulle det i stora delar av övriga världen innebära framväxt av en ny typ av verksamhet. Det finns en tydlig oro, bl.a. inom miljörörelsen, för att bio-CCS som verktyg i kampen mot klimatförändringar riskerar att leda till försämrad biologisk mångfald genom att bidra till ohållbar markanvändning och avskogning. Det är då bioenergi och biobränsleanvändning som sådant som är föremål för kritik snarare än CCS-komponenten. Kritiken mot bio-CCS bygger på att styrmedel för att främja bio-CCS förmodas leda till att nya anläggningar som förbränner biomassa uppförs som annars inte skulle uppförts eller att biobränslen skulle ersätta andra energislag. Inom europeisk miljörörelse finns en stor oro för att import av biomassa kan få oönskade konsekvenser för biologisk mångfald utanför Europa. Det är viktigt att säkerställa att så inte sker.

Ett europeiskt styrmedel för att främja bio-CCS bör därför vara konstruerat så att inga incitament ges för ohållbar markanvändning eller skogsskövling. Denna fråga kommer att behöva adresseras för att något europeiskt styrmedel som främjar bio-CCS ska kunna komma till stånd, eftersom frågan är central för flera medlemsstater.

Det s.k. reviderade förnybarhetsdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, innebär att det från och med 2021 kommer att ställas krav på att biobränslen uppfyller särskilda hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp i ett livscykelperspektiv för att kunna räknas som förnybara. Krav ställs på såväl flytande som gasformiga och fasta biobränslen och kraven gäller oberoende av ett bränsles geografiska ursprung. Endast användning av biobränslen som uppfyller kraven är berättigad att ta del av stödsystem eller andra ekonomiska incitament för att främja förnybar energi och kan tillgodoräknas gentemot uppsatta EU-mål för förnybar energi.

För att uppfylla hållbarhetskriterierna i direktivet måste biobränslen producerade av skoglig biomassa komma från ett land med lagstiftning som bl.a. säkerställer att avverkning sker under legala former, att återplantering sker efter avverkningar och att arealer skyddas för att bevara biologisk mångfald. Vidare ska ursprungslandet vara part

till Parisavtalet och ha lagt fram en nationell klimatplan (nationally

determined contributions, NDC) som omfattar utsläpp och upptag

inom jordbruk, skogsbruk och markanvändning.

Kraven i det reviderade förnybarhetsdirektivet bör, om de visar sig fungera väl även vid praktisk tillämpning, kunna utgöra stommen i en mekanism för att säkerställa hållbarheten av använd biomassa inom EU även vid introduktion av ett europeiskt styrmedel för att främja bio-CCS. Endast användning av biomassa som uppfyller kraven skulle vara berättigade att ta del av de ekonomiska incitament ett styrmedel skulle medföra. Om det finns behov av en förstärkt mekanism, och hur en sådan i så fall skulle kunna se ut, beror dels på utformningen av ett framtida europeiskt styrmedel för att främja bio-CCS, dels på erfarenheterna från tillämpning av hållbarhetskriterierna.

Det är mycket viktigt att inte skapa hinder för hållbar biomassaanvändning, vilket utredningen anser är en nödvändig komponent för att nå nationella och globala klimatmål.

9.2. Kostnadsuppskattningar och realiserbar potential för bio-CCS

9.2.1. Koldioxidavskiljning

Som tidigare nämnts ökar kostnaden för koldioxidavskiljning i absoluta tal med ökande koldioxidflöden och koncentrationer. Både investeringskostnaderna och driftskostnaderna ökar vilket är en logisk konsekvens av att mer koldioxid avskiljs, vilket bl.a. betyder större dimensioner i utrustning, större kemikalieflöden och större värmebehov. I relativa tal, dvs. per ton avskild koldioxid, minskar dock kostnaden för koldioxidavskiljning med ökande flöden och koncentrationer. Kostnadsminskningen är mest markant för den relativa investeringskostnaden medan den relativa driftskostnaden inte minskar i samma utsträckning. Detta innebär att ju mer koldioxid som avskiljs från en anläggning, desto större blir driftskostnadens andel av den totala relativa kostnaden.

En omfattande studie18 från 2018 av forskare från Chalmers tekniska högskola och norska forskningsinstitutet SINTEF har analy-

18

Gardarsdottir m.fl. (2018).

serat kostnaderna för koldioxidavskiljning, transport och lagring för industriella anläggningar i Sverige med utsläpp över 500 000 ton per år. Enligt studien uppgår de relativa investeringskostnaderna för avskiljning till 10–20 euro per ton koldioxid medan den relativa driftskostnaden uppgår till cirka 40 euro per ton koldioxid. Kostnaden för värme (ånga) är den dominerande kostnaden och den överstiger 20 euro per ton koldioxid. Tabell 9.6 visar den uppskattade kostnaden för koldioxidavskiljning tillämpat på sodapannan i ett massabruk respektive på kraftvärmeproduktion baserad på ett stålverks restgaser. Stålverket antas avskilja 1,6 miljoner ton koldioxid per år och massabruket 0,7 miljoner ton per år. Koldioxidkoncentrationen är ungefär dubbelt så hög i rökgaserna från stålverket jämfört med från massabruket. Båda dessa faktorer bidrar till att stålverket får en lägre relativ kostnad för koldioxidavskiljningen.

Som framgår av tabell 9.6 uppskattar studien massabrukets relativa kostnad för koldioxidavskiljning till cirka 60 euro per ton medan stålbrukets kostnad uppskattas till cirka 50 euro per ton. Stålverket avskiljer väsentligt mer koldioxid än massabruket och föga förvånande svarar driftskostnaden för en högre andel av totalkostnaden på stålverket jämfört med på massabruket.

NordiCCS har utfört fallstudier för hur de olika delarna i CCSkedjan skulle kunna utföras och vad de skulle kosta för olika större energi- och industrianläggningar i Norden. När NordiCCS beräknat

den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning har en lokaliseringsfaktor använts som innebär att kostnaden blir högre om en anläggning är lokaliserad i ett område med hårt klimat eller låg befolkningstäthet. Lokaliseringsfaktorn får konsekvensen att den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning blir högre i norra Sverige jämfört med i de södra delarna. Lokaliseringsfaktorn syftar alltså inte till att väga in transportavståndet till en möjlig lagringsplats, utan ska enbart justera kostnaden för avskiljning av koldioxid.

NordiCCS uppskattar den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning vid massa- och pappersanläggningar belägna runt Bottenviken till cirka 80 euro per ton avskild koldioxid medan massa- och pappersanläggningar belägna längre söderut längs med Norrlandskusten beräknas ha en relativ kostnad för koldioxidavskiljning i storleksordningen 70–75 euro per ton. Kostnaden sjunker till strax under 70 euro per ton för den enda massa- och pappersanläggningen i studien som ligger i Sydsverige.19

Den uppskattade kostnaden för koldioxidavskiljning för massa- och pappersanläggningar är således högre än i studien från Chalmers tekniska högskola och SINTEF, men den ligger inom samma härad. Osäkerheten som är förknippad med båda studierna är hög, bl.a. eftersom ingen av studierna tar hänsyn fullt ut till platsspecifika faktorer. Båda studierna avser kostnader när tekniken för avskiljning redan fått viss spridning.

En studie från SINTEF, RISE Bioeconomy och Chalmers tekniska högskola har bl.a. undersökt hur kostnaden för koldioxidavskiljning vid ett massabruk påverkas av avskiljningsgraden, dvs. av hur stor andel av den totala mängden koldioxid i rökgaserna som avskiljs.20 Studien landar i att ett hypotetiskt men typiskt massabruk skulle ha en avskiljningskostnad på 41–57 euro per ton koldioxid. Den låga delen av intervallet gäller för s.k. partiell avskiljning där mängden tillgänglig ånga begränsar andelen koldioxid som avskiljs. Den höga delen av kostnadsintervallet gäller för maximal avskiljning av koldioxid, vilket innebär att anläggningen måste investera i en ytterligare barkpanna för att producera tillräcklig mängd ånga för avskiljningen. Studien visar således att det kan vara fördelaktigt ur kostnadssynpunkt att låta mängden tillgänglig ånga styra hur mycket koldioxid

19

Skagestad m.fl. (2015).

20

Skagestad m.fl (2018).

som avskiljs från en anläggning och att inte alltid eftersträva maximal avskiljningsgrad.

Det är viktigt att påpeka att flertalet anläggningar inom massa- och pappersindustrin i Sverige är s.k. integrerade bruk som producerar både massa och papper samt kartong. Integrerade bruk använder stora mängder ånga vid tillverkningen av papper och kartong och har därför ofta sämre tillgång till överskottsånga än rena massabruk. Integrerade bruk kan alltså tvingas investera i ytterligare en barkpanna för att avskilja koldioxid, vilket ökar den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning. Integrerade bruk är också generellt sett nettokonsumenter av el i stället för nettoproducenter som rena massabruk kan vara. Detta innebär att bortfall av egenproducerad el måste kompenseras med el köpt från nätet vilket enligt studien också ökar kostnaden. En slutsats studien drar är därför att flertalet bruk i Sverige, eftersom de är integrerade bruk, har högre kostnader för ånga och därmed även för koldioxidavskiljning än det hypotetiska massabruket i exemplet.

När ånga används för koldioxidavskiljning vid ett massabruk sker det oftast på bekostnad av el- och fjärrvärmeproduktion. Ovan nämnda studie visar att kostnaden för ånga ökar om elen som i stället hade kunnat produceras är berättigad till elcertifikat. Elcertifikatssystemet kan därför i vissa fall försämra de ekonomiska förutsättningarna för bio-CCS.

NordiCCS har beräknat den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning för ett avfallskraftvärmeverk beläget på den svenska västkusten och den uppskattas till 100 euro per ton koldioxid. Den biogena andelen av anläggningens koldioxidutsläpp är 75 procent. Den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning är starkt beroende av mängden koldioxid som avskiljs. Det avfallskraftvärmeverk som ingår i NordiCCS studie har väsentligt lägre koldioxidutsläpp än flera av de massa- och pappersanläggningar som också omfattas.

Den relativa kostnaden för koldioxidavskiljning vid det avfallskraftvärmeverk som ingår i det norska Fullskaleprojektet beräknades 2018 till 825 norska kronor per ton koldioxid. Den tekniska livslängden för avskiljningsanläggningen antas då vara 25 år och kostnaden gäller 2018 års prisnivå. En norsk krona var 2018 värd mellan 1,05 och 1,10 svenska kronor. Kostnadsuppskattningen ska uppdateras inom ramen för projektet 2020.21

21 Gassnova, Aslak Viumdal, personlig kommunikation (2019).

Stockholm Exergi har presenterat en grov uppskattning av vad det skulle kosta att avskilja koldioxid från deras biobränsleeldade panna för kraftvärmeproduktion i Värtaverket, Stockholm. Den relativa kostnaden uppskattas till knappt 40 euro per ton koldioxid. Den lägre kostnaden för koldioxidavskiljning vid Värtaverket jämfört med ovan nämnda exempel förklaras enligt Stockholm Exergi av möjligheten att integrera avskiljningen med fjärrvärmeproduktionen, dvs. genom energiåtervinning och processintegration mot kraftvärme.22

En i internationella studier ofta citerad kostnadsuppskattning för avskiljning av koldioxid vid ett modernt kolkraftverk är 46 US-dollar per ton koldioxid vid produktion av el, inte av el och fjärrvärme.23 Summan används ibland som en approximation av avskiljningskostnaden även för biobränsleeldade kraftverk, vilket kan motiveras av att koncentrationen av koldioxid i rökgaserna är ungefär densamma.24

Vissa biologiska eller kemiska processer genererar koldioxid i mycket hög koncentration (upp emot 100 procent ren koldioxid). Ett exempel på detta är tillverkning av etanol genom fermentering (jäsning) av biosubstrat. Kostnaden för att avskilja koldioxid för vidare transport till lagringsplats eller CCU är av lättförståeliga skäl låg när koldioxidkoncentrationen är mycket hög. Ett svenskt exempel är Lantmännen Agroetanol utanför Norrköping som producerar etanol från framför allt spannmål. Koldioxiden som bildas vid fermenteringen tas tillvara och förvätskas till kolsyra som används inom livsmedelsindustrin och som köldmedium (CCU). Mängden koldioxid som avskiljs är dock i nuläget liten i jämförelse med vad CCS inklusive bio-CCS tillämpat på de stora punktutsläppskällorna i Sverige skulle generera.

En annan process som ger upphov till koncentrerad koldioxid är uppgradering av naturgas eller biogas. Uppgradering innebär att halten metan i rågasen höjs genom att koldioxid, och ibland även andra ämnen i lägre koncentrationer, avskiljs. Detta är ofta nödvändigt för att gasen ska vara säljbar. Uppgradering av naturgas sker globalt sett i mycket stor skala i dag och är i flera fall den verksamhet som ger upphov till den koldioxid som lagras i befintliga CCS-projekt, t.ex. Sleipner och Snøhvit i Norge. Uppgradering av biogas sker i mindre skala på ett stort antal platser i Sverige, dock utan koppling till koldioxidlagring.

22 Stockholm Exergi, Fabian Levihn, personlig kommunikation (2019). 23

Rubin m.fl. (2015).

24

National Academies of Sciences, Engineering and Medicine (2018).

9.2.2. Transport av koldioxid

NordiCCS har studerat transportkostnader för avskild koldioxid från kluster av anläggningar i Norden. De kluster som berör Sverige är för anläggningar 1. runt Bottenviken, 2. utmed södra Norrlandskusten, 3. i Skagerackregionen och 4. utmed den svenska Västkusten (söder om Skagerack). Transport av koldioxid antas ske till någon av tre hypotetiska lagringsplatser under havsbottnen: Utsira utanför Sydnorges västkust, Gassum i Skagerack (Danmark) eller Faludden i södra Östersjön (Sverige). Transport via rörledning jämförs med transport via fartyg. I flera fall jämförs olika kombinationer av transportmetoder och lagringsplatser.

Transportkostnaden beror huvudsakligen på volymen koldioxid som ska transporteras och på transportavståndet. Rörledningstransport är mer konkurrenskraftigt gentemot fartygstransport för stora volymer koldioxid. Vid transport av 1 miljon ton koldioxid per år medför rörledningstransport lägre kostnad än fartygstransport på sträckor upp till cirka 165 km. Vid transport av 2 miljoner ton koldioxid per år medför rörledningstransport lägre kostnader än fartygstransport upp till cirka 275 km.25

Långa transportavstånd talar för fartygstransport eftersom kostnaden för detta transportsätt inte ökar lika starkt med transportavståndet som rörledningstransport gör. Fartygsbaserad transport innebär förvisso högre driftskostnader än rörledningstransporter men investeringskostnaden för rörledningar är betydande. Eftersom framtida lagringsplatser sannolikt kommer att uppföras under havsbotten blir transportavstånden generellt sett relativt långa för svenska anläggningar, vilket talar för fartygsbaserade transportlösningar.

Enligt NordiCCS uppgår transportkostnaden generellt till 12– 20 euro per ton för nordiska anläggningar. I de flesta fall (80 procent av studerade transportkombinationer i Norden) beräknas fartygstransporter bli billigare än rörledningstransporter.

Fartygsbaserad transport har en stor fördel jämfört med rörledningstransport i och med att flexibiliteten är mycket större. Detta är särskilt viktigt i uppbyggnadsfasen av CCS inklusive bio-CCS när osäkerheten är stor vad gäller koldioxidvolymer och tidslinje för när avskiljning kommer igång på olika anläggningar. Om volymen koldioxid som behöver transporteras ökar kan transportsystemets kapa-

25 Johnsson & Kjärstad (2019).

citet relativt enkelt ökas genom att ytterligare ett fartyg tas i anspråk för koldioxidtransport. Ett och samma fartyg kan också lasta koldioxid i flera hamnar på samma rutt. Fartyg som transporterar koldioxid kan också, åtminstone efter mindre modifikationer, frakta andra produkter, t.ex. LPG (liquified petroleum gas). När en rörledning väl är byggd kan den inte transportera mer koldioxid än vad den är dimensionerad för och den kan naturligtvis inte ändra sträckning.

Tabell 9.7 visar uppskattade transportkostnader för olika kombinationer av kluster, lagringsplatser och transportmetoder.

Källa: Skagestad m.fl (2015).

Transportkostnaden ökar med avstånd till lagringsplats, men kostnadsökningen är trots allt begränsad för fartygsalternativet. Fartygstransport från Skagerackklustret till Utsira beräknas kosta 15 euro per ton koldioxid, vilket kan jämföras med 21 euro per ton för fartygstransport mellan Bottenvikenklustret och Utsira ‒ en mer än tre gånger så lång distans.

Fartygstransport innebär att fördelen av samarbete mellan flera anläggningar i ett regionalt kluster blir mindre uttalad jämfört med rörledningstransport. Flera anläggningar inom ett avgränsat geografiskt område kan dock dela på mellanlager och hamn. Koldioxiden kan transporteras till mellanlagret via kortare rörledningar eller, åtminstone inledningsvis, på lastbil eller tåg. Att flera anläggningar kan nyttja samma lagringsplats är av stor betydelse för att hålla nere kostnaden oavsett transportmetod.

En anläggnings geografiska läge i Sverige har således betydelse för transportkostnaden men är inte avgörande för om anläggningen kan vara en kandidat för CCS inklusive bio-CCS eller inte (gäller anläggningar utmed kusten eller vid Mälaren och Vänern). Platsspecifika faktorer kan påverka kostnaden för koldioxidavskiljning väsentligt mer än vad det geografiska läget påverkar transportkostnaden.

I ett utbyggt CCS-system där koldioxidavskiljning sker på flera anläggningar som kan dela på viss transportinfrastruktur och lagringsplats är kostnaden för koldioxidavskiljning den klart dominerande kostnadsposten. I ett utbyggt CCS-system är investeringskostnaderna i avskiljningsutrustning väsentligt högre än investeringskostnaderna för transportinfrastruktur. I en uppbyggnadsfas av CCS inklusive bio-CCS, där mängden avskild koldioxid är lägre än 2 till 3 miljoner ton per år, kan dock investeringarna i transportinfrastruktur vara i samma storleksordning som investeringarna i avskiljningsanläggningar.26

9.2.3. Lagring av koldioxid

Lagringskostnaden är i hög grad beroende av platsspecifika parametrar. Exempel på betydelsefulla parametrar som påverkar lagringskostnaden är lagringsplatsens kapacitet (mängd koldioxid som kan lagras), möjlig injekteringshastighet (styr hur många injekteringsbrunnar som måste borras), krav på borrbrunnarnas komplexitet och geografisk lokalisering (t.ex. på land eller till havs). Dessa parametrar är okända eller uppskattade med mycket hög osäkerhet för flertalet potentiella lagringsplatser i Sverige eller i närområdet vilket gör det svårt att beräkna lagringskostnader. Bra kostnadsuppskattningar kräver tillgång till mer information om de potentiella lagringsplatserna.

Inom NordiCCS-projektet kombinerades tillgänglig information om potentiella lagringsplatser i Skandinavien med generella kostnadsuppskattningar tillgängliga från EU-samarbetet ZEP (European

technology platform for zero emission fossil fuel power plants). Den

lägsta lagringskostnaden uppskattades till 7 euro per ton koldioxid för Utsira, vilket är den potentiella lagringsplats för vilken mest information finns tillgänglig. Den högsta lagringskostnaden, 20 euro per ton koldioxid, angavs för de potentiella lagringsplatser där minst

26 Gardarsdottir m.fl. (2018).

information finns tillgänglig. Den svenska potentiella lagringsplatsen som benämns Faludden uppskattades ha lagringskostnaden 16 euro per ton koldioxid.

Skillnader i lagringskostnad för olika potentiella lagringsplatser kan innebära att totalkostnaden för transport och lagring för en svensk anläggning blir lägre för en mer avlägsen lagringsplats än för en mer närliggande. Huvudorsaken till detta är att transportkostnaden endast ökar långsamt med transportavståndet vid fartygstransporter av koldioxid. NordiCCS drar därför slutsatsen att ett gemensamt nordiskt koldioxidlager i Norge under Nordsjön, dit koldioxid kan fraktas på fartyg, skulle innebära stora skalfördelar och kan vara en fördelaktig lösning ur ett ekonomiskt perspektiv.

De kostnadsuppskattningar som gjorts för koldioxidlagring inom ramen för NordiCCS-projektet stämmer relativt väl överens med andra uppskattningar som gjorts. I tidigare nämnda studie av forskare från Chalmers tekniska högskola och Biorecro AB dras slutsatsen att kostnaden för den koldioxidlagring som skett under mer än 20 års tid vid det norska Sleipnerfältet i Nordsjön med säkerhet understiger 15 euro per ton.27 Investeringskostnaden för lagringsplatsen under Sleipnerfältet var enligt IPCC 94 miljoner US-dollar och den årliga driftskostnaden 7 miljoner US-dollar (inklusive skatt). Ungefär 1 miljon ton koldioxid per år injekteras vid Sleipnerfältet. FN:s klimatpanel IPCC bedömer i sin specialrapport om CCS från 2005 att lagringskostnaden i salina akviferer under Nordsjön uppgår till mellan 5 och 12 US-dollar per ton koldioxid. Kostnaden för lagring i tömda gas- eller oljefält under Nordsjön uppskattas vara något lägre, 4–8 US-dollar per ton koldioxid.28

Amerikanska Department of Energy uppskattar kostnaden för geologisk lagring i USA till mellan 7 och 13 US-dollar per ton koldioxid, inklusive kostnad för övervakning av hur injekterad koldioxid beter sig i lagringsplatsen. Kostnadsintervallet inkluderar koldioxidlagring på land vilket är billigare än lagring till havs.29

IPCC har uppskattat kostnaden för övervakning av en lagringsplats till 0,1–0,3 US-dollar per ton koldioxid som injekterats. Då antas att övervakning av en lagringsplats sker under en 30-årsperiod när injektering av koldioxid pågår och därefter i ytterligare 50 år.30

27 Karlsson m.fl. (2017). 28

IPCC (2005).

29

National Academies of Sciences, Engineering and Medicine (2018).

30

IPCC (2005).

9.2.4. Sammantagen kostnadsuppskattning, realiserbar potential för bio-CCS och framtida kostnadsutveckling

Sammantagen kostnadsuppskattning och realiserbar potential för bio-CCS

Givet nuvarande kunskapsläge om CCS-kedjans beståndsdelar är det inte möjligt att med precision ange en kostnad för bio-CCS vid svenska anläggningar. Detta beror delvis på att erfarenheterna av de tekniker som ingår i kedjan är begränsade, men också på att kostnaden till väldigt stor del är beroende av platsspecifika förutsättningar som inte är kända eller undersökta i dagsläget.

Utifrån befintliga studier drar utredningen slutsatsen att koldioxidavskiljning sannolikt kan genomföras till en kostnad i intervallet 400–600 kronor per ton avskild koldioxid på anläggningar inom massa- och pappersindustrin med gynnsamma förutsättningar för bio-CCS. Detta förutsätter sannolikt partiell koldioxidavskiljning i flera fall, där endast den koldioxid som går att avskilja till lägst kostnad på en anläggning blir föremål för bio-CCS. Vilken mängd koldioxid som avskiljs vid en anläggning kan också begränsas till den mängd som kan avskiljas med hjälp av den överskottsvärme som finns tillgänglig, för att hålla nere kostnaden per avskilt ton koldioxid.

Stockholm Exergis egna beräkningar tyder på att samma kostnadsintervall, 400–600 kronor per ton avskild biogen koldioxid, är rimligt att anta även för kraftvärmeanläggningar med goda förutsättningar för bio-CCS.

Hur stor den samlade potentialen för avskiljning av biogen koldioxid är i kostnadsintervallet 400–600 kronor per ton är av redan nämnda skäl mycket svårt att precisera i nuläget, men utredningen bedömer att den sannolikt är i storleksordningen flera miljoner ton.

Det bör vidare finnas en avsevärd potential för avskiljning av biogen koldioxid till en kostnad som understiger 800 kronor per ton inom massa- och pappersindustrin samt el- och värmeproduktion inklusive avfallsförbränning. Utredningen bedömer att denna potential överstiger 10 miljoner ton per år.

Denna potential kan kategoriseras som den realiserbara potentialen för bio-CCS i Sverige, givet att koldioxiden även går att transportera till en lagringsplats. Som framgår av avsnitt 9.1.2 och 9.2.2 är förutsättningarna för fartygsbaserad transport av koldioxid generellt

god i Sverige. Utredningen bedömer därför att den realiserbara potentialen för bio-CCS i Sverige uppgår till minst 10 miljoner ton biogen koldioxid per år i ett 2045-perspektiv.

Den utförligaste studien som finns tillgänglig om transportkostnader för koldioxid i en nordisk kontext indikerar transportkostnader i intervallet 150–250 kronor per ton för svenska anläggningar, givet att det handlar om fartygsbaserade transporter. Studien förutsätter dock en situation där ett flertal anläggningar inom ett begränsat geografiskt område avskiljer koldioxid och kan dela på viss transportinfrastruktur. I frånvaro av en sådan skalfördel kommer transportkostnaden att vara högre. Skalfördelarna vid fartygsbaserade transporter är dock betydligt mindre än vid rörledningsbaserade transporter. Transportkostnaden beror också på vilka lagringsplatser som kommer att finnas tillgängliga och om de kan ta emot koldioxid lastad på fartyg.

Utredningen uppskattar att transportkostnaden för svenska anläggningar kan komma att vara 150–300 kronor per ton koldioxid, men konstaterar att bedömningen är osäker. Om det norska Fullskaleprojektet genomförs enligt plan kommer det att generera viktig kunskap och erfarenhet kring fartygsbaserad transport av avskild koldioxid, inklusive om kostnaden.

Utredningen bedömer att koldioxidlagring kan ske till en kostnad av 100–200 kronor per ton koldioxid, inklusive kostnad för att övervaka lagringsplatsen i enlighet med CCS-direktivet.

Summeras uppskattningarna ovan för hela CCS-kedjan erhålls kostnadsintervallet 650–1 100 kronor per ton koldioxid för den kategori av anläggningar inom massa- och pappersindustrin och kraftvärmeproduktion som har mest gynnsamma förutsättningar för koldioxidavskiljning.

Det finns som tidigare nämnts anläggningar i Sverige som i befintliga industriella processer får koldioxid i mycket hög koncentration. Dessa anläggningar skulle därför ha en låg eller obefintlig tillkommande kostnad för att producera koldioxid av tillräcklig renhet för vidare transport och geologisk lagring. Kostnad tillkommer dock för komprimering av koldioxid samt för transport och lagring. Eftersom dessa anläggningar i nuläget genererar relativt små mängder koldioxid skulle investeringarna som krävs i framför allt transportinfrastruktur leda till höga kostnader uttryckt som kronor per ton koldioxid. Om dessa anläggningar fick möjlighet att dela transportinfrastruktur med en eller flera stora koldioxidkällor skulle de dock

kunna genomföra bio-CCS till en betydligt lägre kostnad än om de agerar på egen hand.

Anläggningar som går i bräschen för tillämpning av CCS inklusive bio-CCS kommer att möta högre kostnader än anläggningar som följer efter i ett senare skede, när teknik och systemlösningar mognat. Eventuella svenska projekt inom bio-CCS förväntas tidsmässigt följa bakom det norska Fullskaleprojektet och projekt i Nederländerna och Storbritannien, som planerna för dessa ser ut i dagsläget. Eftersom svenska CCS-projekt i närtid förutsätter lagring av koldioxid i annat land kommer inte svenska projekt inom bio-CCS att vara de första som genomförs i vårt närområde. Den kostnadsbedömning som utredningen presenterar utgår därför från att vissa läreffekter av dessa första projekt i andra länder kan nyttjas av tidiga svenska projekt.

Det är viktigt att påpeka att de första storskaliga CCS-projekten i Europa kan komma att ha kostnader som är högre, men sannolikt inte mycket högre, än de kostnader utredningen uppskattar för svenska projekt inom bio-CCS. Koldioxidavskiljning beräknas inom Fullskaleprojektet kosta 710 respektive 825 norska kronor per ton för de två anläggningarna som ingår i projektet. Den relativa kostnaden för hela CCS-kedjan inklusive transport och lagring uppskattas till 1 440 respektive 1 555 norska kronor per ton. I kostnaden ingår hela utgiften för transport- och lagringsinfrastrukturen vilken delvis är kraftigt överdimensionerad i förhållande till den mängd koldioxid som planeras avskiljas från de två norska anläggningarna. Kostnaden per ton lagrad koldioxid blir väsentligt lägre om kostnaden för transport- och lagringsinfrastrukturen fördelas på en större mängd lagrad koldioxid med hänsyn till den faktiska kapaciteten. Den tekniska livslängden för avskiljningsanläggningar och infrastruktur antas vara 25 år och kostnaden gäller 2018 års prisnivå. En norsk krona var 2018 värd 1,05–1,10 svenska kronor.

Kostnadsuppskattningarna inom ramen för Fullskaleprojektet ska uppdateras 2020. Den kostnadsuppskattning som genomfördes 2018 resulterade i lägre uppskattade kostnader jämfört med vad som tidigare redovisats. 31

Utredningen har tagit del av mer platsspecifika inledande beräkningar framtagna av Stockholm Exergi. Stockholm Exergis egna beräkningar stärker bilden att de kostnadsintervall utredningen anger,

31 Gassnova, Aslak Viumdal, personlig kommunikation (2019).

400–600 kronor per ton avskild biogen koldioxid och ytterligare 250–500 kronor för transport och lagring, är rimliga för en kraftvärmeanläggning med goda förutsättningar för bio-CCS som byggs i ett relativt tidigt skede.

Hur CCS utvecklas internationellt påverkar kostnadsutvecklingen för svensk bio-CCS framöver i hög grad. Platsspecifika förstudier krävs för att uppskatta kostnaden för enskilda projekt.

Framtida kostnadsutveckling

Generellt blir teknik billigare med tiden i takt med att tekniken får spridning och erfarenheterna av den ökar. Detta har exempelvis varit fallet för sol- och vindkraft som uppvisat kraftigt sjunkande kostnader samtidigt som kraftslagen genomgått en markant expansionsfas under senare tid. Även om flertalet tekniker som tillämpas inom CCS-kedjan är beprövade har området inte genomgått någon expansionsfas liknande den som skett och sker för förnybar energi och energilagring. Potentialen för kostnadsreduktioner bör alltså rent generellt vara betydande för CCS-teknik, under förutsättning att fler CCS-projekt kommer till stånd de närmaste årtiondena.

Certifieringsorganet Det Norske Veritas uppskattar att kostnaden för CCS kommer att sjunka med 15–20 procent för varje fördubbling av den installerade effekten. Om det byggs 60 nya fullskaliga avskiljningsanläggningar i världen bör kostnaden sjunka med 30 procent jämfört med dagens nivå, enligt samma källa.32 Andra studier pekar i samma riktning.33

9.3. Kunskapsläget om CCS och bio-CCS och hur detta kan förbättras

Samtliga delar av CCS-kedjan tillämpas redan i dag på olika håll i världen, vilket beskrivs i kapitel 11, även om erfarenheterna är begränsade. Tekniker för avskiljning, transport och lagring av koldioxid finns utvecklade och det pågår forskning för att förfina existerande tekniker för att göra dem mer energieffektiva och därmed billigare, men även för att utveckla nya metode