SOU 2016:21

Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige - Delbetänkande av Miljömålsberedningen

Till statsrådet Åsa Romson

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 18 december 2014 (dir. 2014:165) ska beredningen senast den 15 februari 2016 föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 1 oktober 2015 (dir. 2015:101) ska förslaget till klimatpolitiskt ramverk redovisas senast den 1 mars 2016 och beredningens förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder ska redovisas senast den 1 juni 2016.

Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ordförande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson. Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Jens Holm som ledamot. Från och med den 1

januari 2015 förordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.

Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljöpolicyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljöchef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, länsöverdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga.

Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, kansliråd Sven-Olov Ericson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, departementssekreterare Petter Hojem, departementsråd Jon Kahn, ordförande Mikael Karlsson, departementssekreterare Johan Loock, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kanslirådsexpert Eva Stengård, ämnesråd Kristina Åkesson. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Petter Hojem som expert.

Följande personer har bistått beredningen under aktuell utredningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitetslektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, professor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, universitetslektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis och professor Patrik Söderholm.

Kanslichef har varit Stefan Nyström. Sekreterare har varit Moa Forstorp, Johanna Jansson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv.

Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43 och 2014:50).

Särskilda yttranden har lämnats av Nina Ekelund, Maria Gardfjell, Lovisa Hagberg, Johan Hall, Sven-Erik Hammar, Mikael Karlsson, Klas Lundbergh, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.

Härmed överlämnar beredningen betänkandet, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige SOU 2016:21.

Stockholm i mars 2016

Anders Wijkman Ordförande

Stina Bergström Rickard Nordin

Matilda Ernkrans Irene Oskarsson

Jens Holm Lars Tysklind

Johan Hultberg

/Stefan Nyström

Sammanfattning

Uppdraget och hur det genomförts

Regeringen beslutade den 18 december 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Detta betänkande hanterar den första delen av uppdraget, det klimatpolitiska ramverket. Förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik lämnas senast den 1 juni 2016.

Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten av seklet

Miljömålsberedningen bedömer att historiska och pågående utsläpp av växthusgaser redan ger upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen. För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet.

Sverige tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik

Miljömålsberedningen bedömer att den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimatpolitik ska fortsätta.

Sverige ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder

Miljömålsberedningen bedömer att Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för historiska utsläpp. Sverige ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. Sverige har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål.

Utmaningar och möjligheter för Sverige

Miljömålsberedningen bedömer att det kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för Sverige att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser. En stor utmaning är att resten av världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. I Sverige är utmaningen att minska utsläppen störst inom transportsektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen.

Sverige behöver stabila ramar för det klimatpolitiska arbetet

Miljömålsberedningen bedömer att det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. Sverige behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthusgaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling.

Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller

Miljömålsberedningen föreslår att det utformas ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål, planering och uppföljning för att förstärka arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen föreslår att ramverket underställs riksdagens prövning och att delar av ramverket lagregleras. Ramverket består av:

  • ett långsiktigt mål för år 2045,
  • en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande),
  • former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen,
  • periodiska redovisningar till riksdagen och
  • ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken.

Ett långsiktigt mål

Miljömålsberedningen föreslår:

  • Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050.
  • Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).
  • För att nå netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.
  • Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU-ETS).

Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från verksamheter i Sverige

Miljömålsberedningen bedömer att det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i Sverige till år 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige, både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handelssystemet. Utsläpp från internationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte i dagsläget inkluderas i målet utan måste hanteras separat.

Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken

Miljömålsberedningen bedömer att klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighetsstruktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlamentarisk förankring ske inför utnämning av ledamöter.

Det klimatpolitiska rådets roll

Miljömålsberedningen föreslår att det inrättas ett oberoende, självständigt expertorgan i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisatoriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som Finanspolitiska rådet. Rådets uppgift blir att genomföra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Närmare preciserat betyder det att rådet ska:

  • utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen,
  • utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas,
  • bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamålsenliga och tillräckliga för att nå etappmålen och det långsiktiga målet och
  • granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på.

Dagens ramverk förstärks med etappmålsystem och ett planerings- och uppföljningssystem

Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimatårsredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminskningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisningsskyldighet till riksdagen. Tidsatta etappmål för utsläppsreduktioner bör beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen, kopplade till det av riksdagen beslutade långsiktiga målet för 2045. Regeringen bör årligen redovisa utsläppsutvecklingen i en klimatårsredovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen.

En lagreglering stärker förutsättningarna för ett effektivt klimatpolitiskt arbete

Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete.

En klimatlag bör innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket

Miljömålsberedningen föreslår att klimatlagen ska innehålla bestämmelser om vad det klimatpolitiska arbetet ska syfta till, om att arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål beslutat av riksdagen, om hur regeringen ska planera och följa upp det klimatpolitiska arbetet och om vilken information som ska lämnas till riksdagen.

Samlad konsekvensbedömning

Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen 30 år fram i tiden. De samhällsekonomiska bedömningarna bör därför läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang.

En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan att det återfinns liknande styrning på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader.

Resultaten från internationella studier pekar mot att omställningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har också genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhållanden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra OECD-länder.

Förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konsekvenser. Det klimatpolitiska rådet innebär en årlig statsfinansiell utgift på cirka 10 miljoner kronor.

1. Författningsförslag

Förslag till

1.1

klimatlag

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.

Grundläggande bestämmelser om mål för den offentliga verksamheten och regeringens arbetsuppgifter finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203).

2 § Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring.

Arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.

Arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.

3 § Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet.

Klimatpolitiska och budgetpolitiska mål och riktlinjer ska samverka och förstärka varandra.

4 § Regeringen ska lämna en klimatårsredovisning till riksdagen i budgetpropositionen.

Klimatårsredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläppsutvecklingen under året, de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas.

5 § Regeringen ska vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till riksdagen året efter ordinarie val till riksdagen har hållits.

Handlingsplanen bör innehålla

1. en redogörelse för Sveriges åtaganden internationellt och inom EU,

2. en redogörelse för historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen,

3. en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar,

4. en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar,

5. en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla,

6. en beskrivning av i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan uppnås,

7. en redogörelse för i vilken mån beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen och

8. en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

Denna lag träder i kraft den xxx.

2. Uppdraget och hur det genomförts

Uppdraget

2.1

Miljömålsberedningen

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

Uppdraget

Regeringen beslutade den 18 december 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). I detta betänkande redovisas beredningens förslag om ett klimatpolitiskt ramverk. Den andra delen av beredningens uppdrag, förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik, lämnas i juni 2016.

Uppdragets syfte

Syftet med uppdraget är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Beredningen ska ta fram ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Ramverket ska

skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Beredningen ska också belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. Det långsiktiga målet ska enligt direktivet ta sin utgångspunkt i den netto-noll-vision som riksdagen tidigare ställt sig bakom1.

Uppdragets genomförande

Beredningen har genomfört uppdraget i bred dialog med berörda aktörer. Ett stort antal experter och sakkunniga från olika samhällsintressen är knutna till beredningen och har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Utöver dessa experter har två referensgrupper, en med statsvetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens, bidragit i arbetet. Beredningen har även hållit ett stort antal öppna kunskapsseminarier inom olika ämnesområden samt låtit experter inom olika områden avge utredningsrapporter.

Bilagor till betänkandet

I bilaga 1–4 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 5–7 innehåller underlag framtaget av beredningens kansli. För innehållet i dessa bilagor svarar kansliet. I bilaga 5 sammanställs och analyseras 2050– scenarier och i bilaga 6 beskrivs klimatpolitiska ramverk i några andra länder. Bilaga 7–10 består av en rättsutredning, jämte inhämtade expertrapporter, avseende frågan om möjligheten att införa en klimatlag.

1Prop. 2008/2009:162.

Underlag

2.2

Förenta nationernas klimatpanels femte rapport

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring2. Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).

Riksrevisionens granskning 2009–2013

Riksrevisionen konstaterar i sin granskning av den svenska klimatpolitiken3 bland annat att klimatfrågan ställer särskilda krav på styrning och uppföljning eftersom den sträcker sig över lång tid och berör många olika sektorer och aktörer. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för samhällsplaneringen. Riksrevisionen pekar också på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys.

OECD:s granskning

År 2014 genomförde OECD sin tredje granskning av Sveriges miljöpolitik. Den visar att Sverige är ett föregångsland inom miljöpolitiken och har utvecklat metoder som kommer att vara av intresse för andra länder. I granskningen framhålls dock att Sverige kommer att behöva öka sina ansträngningar om landet ska kunna uppnå sina ambitiösa miljömål, inte minst målet om att minska nettoutsläppen av växthusgaser till noll fram till år 2050. Mot denna bakgrund rekommenderar OECD att Sverige bör främja en

2 AR5, Assessment Report 5. 3 Riksrevisionen (2013).

mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, utarbeta en strategisk handlingsplan med nationella etappmål mot mål till 2050 samt skapa institutionella arrangemang som befrämjar tvärsektoriella perspektiv och samarbete mellan myndigheter4.

The 2015 Global Climate Legislation Study

Studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” sammanställer och redovisar det klimatpolitiska arbete som bedrivs i 99 länder. Enligt forskning som studien hänvisar till är klimatpolitiska ramverk ett effektivt sätt att driva klimatarbetet framåt. Vid tillfället för studien fanns klimatpolitiska ramverk i 82 av de 99 studerade länderna, varav de svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En sammanhållen klimat- och energipolitik, nämns som ett sådant ramverk.

I bilaga 6 till betänkandet lämnas en övergripande redovisning av studien och av klimatpolitiska ramverk i några andra länder.

Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050

I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga utsläppsnivåer på längre sikt. År 2014 var utsläppen av växthusgaser 24 procent lägre än 1990, samtidigt som Naturvårdsverket bedömer att konsumtionsrelaterade utsläpp har ökat5.

I bilaga 5 till betänkandet redovisas en bearbetning av några av målscenarierna från Naturvårdsverkets rapport. I bilagan redovisas också en kortfattad beskrivning av hur de nationella utsläppen av växthusgaser utvecklats under perioden 1990–2013 i Sverige. Även detta underlag kommer från Naturvårdsverket.

4 OECD (2014). 5 Naturvårdsverket (2012a), (2012b).

3. Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid

3.1

mitten av seklet

Miljömålsberedningens bedömning:

Historiska och pågående utsläpp av växthusgaser ger redan upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen.

För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet.

Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen

Utsläppen av växthusgaser har redan medfört omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen, genom ökad nederbörd, extrema väderhändelser och höjda havsnivåer.1 År 2015 var det hittills varmaste året sedan temperaturmätningarna startade globalt och under året överskred det uppmätta årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären för första gången 400 miljondelar2.

1 IPCC (2014a). 2https://www.wmo.int/media/content/greenhouse-gas-concentrations-hit-yet-anotherrecord

Om utsläppen av växthusgaser fortsätter i nuvarande takt kommer det att bidra till en förstärkt påverkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Med stigande medeltemperatur ökar risken för abrupta och irreversibla förändringar, så kallade tröskeleffekter, i många av de viktigaste ekosystemen. Om sådana trösklar överskrids kan temperaturen stiga ytterligare med risk för oöverskådliga konsekvenser för såväl ekosystem som samhällen3.

Parisavtalets temperaturmål innebär att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen i mitten av århundradet

Det globala avtalet från Förenta nationernas klimatmöte i Paris i december 2015 ökar kraven på en snabb samhällsomställning, omfattande utsläppsminskningar i alla samhällssektorer i kombination med omfattande åtgärder som sänker energiefterfrågan. Parisavtalet temperaturmål innebär att den globala temperaturökningen ska hållas väl under 2 grader och att den fortsatta inriktningen ska vara att begränsa den till 1,5 grader. För att klara en sådan begränsning av temperaturökningen krävs omfattande och snabba minskningar av utsläppen av koldioxid ner till nollnivåer i alla delar av samhället vid mitten av århundradet, följd av negativa utsläppsnivåer under resten av århundradet.

Det är i huvudsak de kumulativa utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på temperaturökningen. Den kvarvarande koldioxidbudgeten för att sannolikt4 klara att begränsa temperaturökningen till högst två grader bedöms av IPCC vara mindre än 1 000 giga ton koldioxid vilket motsvarar ungefär 20 års koldioxidutsläpp vid dagens nivåer globalt. Att begränsa den globala medeltemperaturhöjningen till högst 1,5 grader med samma grad av sannolikhet innebär en än mer begränsad koldioxidbudget (mindre än hälften så stor)5.

3 IPCC(2014a). 4 Med minst 66 procents sannolikhet. 5 Enligt Parisavtalet ska IPCC under 2018 redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst1,5 graders uppvärmning. Rogelj m.fl. (2015); Clarke m.fl. (2014 s. 441); van Vuuren m.fl. (2015).

Det gap som föreligger mellan Parisavtalets ambitionsnivå och de nationella klimatplanerna (NDC) under avtalet är omfattande och oroväckande. Om de nuvarande klimatplanerna realiseras beräknas 75 procent av resterande koldioxidbudget för detta århundrade vara intecknad redan år 2030.6

Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter, enskilda länder, näringslivet och civilsamhället i den fortsatta processen. De närmaste åren är av avgörande betydelse för om världen över huvud taget ska kunna klara en utsläppsnivå som ligger väl under två graders uppvärmning. För att möjliggöra en utveckling som är förenlig med Parisavtalets målsättningar behöver de globala utsläppen kulminera så snart som möjligt, därefter minska i snabb takt, för att uppnå en nettonegativ balans mellan utsläpp och upptag under andra hälften av det här århundradet7. Trögheter och tröskeleffekter i klimatsystemet gör också att skyndsamma utsläppsminskningar är nödvändiga.

Sverige tar ansvar för en fortsatt effektiv

3.2

klimatpolitik

Miljömålsberedningens bedömning:

Den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimatpolitik ska fortsätta.

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. Sverige ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer.

6 Beräkningen avser den koldioxidbudget som enligt IPCC är förenlig med tvågradersmålet, UNFCCC (2015). 7 För att uppvärmningen ska kunna begränsas till max 1,5 grader eller väl under två grader handlar det om att balansen behöver bli nettonegativ dvs. upptag i form av olika typer av förstärkta kolsänkor (i mark och växande skog samt t.ex. genom lagring av koldioxid av biogent ursprung) behöver överstiga kvarvarande utsläpp.

En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. Sverige har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål.

Sveriges klimatpolitik ska fortsätta bygga på en bred politisk uppslutning

I Sverige råder det sedan lång tid en bred politisk enighet om den allmänna inriktningen på klimatpolitiken, inklusive vikten av att Sverige fortsätter att vara föregångsland i det internationella klimatarbetet. I klimatpropositionerna från 2001, 2006 och 2009 uttryckte de dåvarande regeringarna att Sverige ska driva en kraftfull klimatpolitik i syfte att begränsa klimatpåverkan genom åtgärder både inom och utom landet8. Sveriges klimatpolitik ska även fortsättningsvis utgå från en bred politisk enighet. Beredningens arbete med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk bygger vidare på det arbete som utvecklats under tidigare regeringar sedan början på 1990-talet.

Sverige ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder

Som industriland har Sverige ett särskilt ansvar såväl för att minska de egna klimatpåverkande utsläppen som att bidra till att utveckla lösningar som andra länder kan anamma och att finansiera utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer.

I ett globalt perspektiv är de svenska utsläppen av växthusgaser små i absoluta tal, samtidigt som utsläppen per person överstiger hållbara nivåer.

Sveriges främsta bidrag till det internationella arbetet med att nå Parisavtalets ambitiösa målsättningar är därför att agera som förebild. Det kan Sverige göra genom att delta och bidra aktivt i internationellt samarbete, genom att vara pådrivande för minskade

8Prop. 2001/02:55; Prop. 2005/06:172; Prop. 2008/09:162.

utsläpp inom EU samt genom att genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik som helt eller delvis är möjlig att ta efter av andra länder.

Sverige har, på många områden, särskilt goda förutsättningar för att nå låga utsläppsnivåer och kan därmed även anta ambitiösa långsiktiga utsläppsmål. Sverige har redan minskat utsläppen av växthusgaser till låga nivåer i stora delar av landets energissystem9.

Åtgärder i Sverige förutsätts samtidigt genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder10.

En grundförutsättning för beredningens ställningstaganden är att världen ställer om i riktning mot de mål som formulerades gemensamt i Parisavtalet. Sverige och Europa antas därmed inte vara ensamma om att ställa om–konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser på samtliga viktiga marknader. Även EU:s klimatpolitik förutsätts skärpas som följd av ambitionshöjningen i Parisavtalet. Beredningen menar att det är viktigt att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU-gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i Sverige leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp.

Utmaningar och möjligheter för Sverige

3.3

Miljömålsberedningens bedömning:

Att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för Sverige. En stor utmaning är att resten världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. I Sverige är utmaningen att minska utsläppen störst inom transportsektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad

9 Detta förhållande kan även leda till att jämförelser av procentuella minskningsnivåer mellan Sverige och andra länder kan bli missvisande. Den svenska ambitionsnivån kan om den endast räknas procentuellt förefalla vara lägre eftersom utsläppen var lägre i Sverige redan det år som jämförelsen utgår i från. Till exempel uppskattar EU-kommissionen att en 80 procentig minskning jämfört med 1990 för hela EU resulterar i ett per capita utsläpp på 2,2 ton 2050 medan en 80 procentig minskning av utsläppen i Sverige till 2050 resulterar i ett per capita utsläpp på 1,2 ton. 10 I enlighet med en av strecksatserna under Generationsmålet i miljömålssystemet.

styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen.

Vårt land har unika möjligheter

Vårt land har rika naturtillgångar och möjligheterna att försörja landet med förnybar energi är goda. Sverige har i dag en elproduktion med mycket små utsläpp av växthusgaser. En utgångspunkt för beredningens antaganden är att Sveriges elsystem fortsätter att producera med små utsläpp av växthusgaser. Arbetet med Sveriges framtida elsystem är dock en fråga för Energikommissionen, vars uppdrag är följande: Energikommissionens uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning. Kommissionen ska identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen. Elförsörjningen är en viktig fråga för Sveriges utveckling och konkurrenskraft. Därför har kommissionen ett särskilt fokus på el. Uppdraget är att lämna ett underlag till en bred politisk överenskommelse om energipolitikens inriktning, med fokus på 2025 och framåt. Sverige är ett av världens skogrikaste länder och har därmed en unik resurs som historiskt varit en av grunderna till vår ekonomiska utveckling. I ett perspektiv där fossila bränslen och användning av material med hög negativ klimatpåverkan behöver fasas ut ska skogen också i framtiden vara en stor tillgång för en framväxande och hållbar bioekonomi där den biologiska mångfalden och skogens sociala värden värnas. Sveriges möjligheter att fortsätta utveckla och exportera varor och tjänster med hög klimatnytta är dessutom mycket goda även på andra områden.

Den fortsatta omställningen av Sveriges energissystem inklusive transportsystemet kan även genomföras med många samtidiga nyttor vid sidan av låga växthusgasutsläpp. Till exempel när Sverige nu ska öka takten i samhällsbyggandet med ökad nybyggnation och renovering av våra bostäder och i den fortsatta utvecklingen mot ett hållbart transportsystem.

De svenska utmaningarna handlar främst om transporter, jordbruk och basindustri

Sveriges främsta utmaningar ligger i att nå en fossilfri, och konkurrenskraftig transportsektor, en hållbar och konkurrenskraftig basindustri med låga utsläpp av växthusgaser och ett hållbart och konkurrenskraftigt jordbruk som producerar livsmedel och ekosystemtjänster på ett sätt som också bidrar till att klimatmålet kan nås. För att lyckas väl även med denna uppgift är Sverige delvis beroende av att världen och EU också skärper sin klimatpolitik. Det är en utmaning för Sverige att utforma en politik som i väl avvägda steg bidrar till utsläppsminskningar med bibehållen konkurrensförmåga i ovan nämnda sektorer. Om politiken lyckas väl även på dessa områden kan det leda till fördelar och möjligheter för företag i Sverige och för landet som helhet.

Samhällsomställningen ger möjligheter till nyinvesteringar

Långsiktiga spelregler i klimatpolitiken genom ett tydligt långsiktigt mål skapar större förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter. En omställning till ett samhälle med låga utsläpp ställer krav på innovation och utveckling som kan leda till nya arbetstillfällen och företag som tillhandahåller klimatsmarta varor och tjänster.

Satsningar på forskning och innovation är särskilt betydelsefulla

En betydelsefull del i en framåtsyftande och pådrivande klimatpolitik är insatser för forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Det kommer att krävas gemensamma satsningar på forskning och innovation i samarbete mellan samhälle och näringsliv. Särskilt gäller detta processindustrin där fokus behöver läggas såväl på ny, koldioxidfri processteknik som på teknik för avskiljning, upptag och lagring av koldioxid. Beredningen avser att återkomma i dessa frågor i sitt nästa betänkande.

4. Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk

Sverige behöver stabila ramar för det

4.1

klimatpolitiska arbetet

Miljömålsberedningens bedömning:

Det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens.

Sverige behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthusgaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling.

Det klimatpolitiska arbetet ska vara långsiktigt, kontinuerligt, tydligt och transparent

Miljömålsberedningen har utarbetat ett förslag till klimatpolitiskt ramverk för Sverige som kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. Ramverket syftar till att synliggöra behovet av samhällsomställning för att nå klimatmålen, att involvera samtliga politikområden och samhällsaktörer i det fortsatta arbetet samt att löpande informera riksdagen om hur arbetet fortskrider och hur det påverkar utsläppsutvecklingen. Ramverket skapar en gemensam plattform för det fortsatta arbetet under decennier framöver. Ramverket har utformats så att det är tydligt och inkluderande för alla aktörer som behöver bidra i arbetet. Det ger utrymme för olika avvägningar när så behövs men ändå tillräckligt fast för att skapa en

grundläggande förutsägbarhet och stabilitet i arbetet. Det är kongruent med det politiska systemet i Sverige och med den svenska förvaltningsrättsliga traditionen.

För att skapa bästa möjliga förutsättningar för stat, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsamhället att möta de utmaningar och möjligheter som Sverige står inför behövs en entydig färdriktning och klara spelregler. Genom långsiktig styrning med entydliga och stabila mål, en kontinuerlig uppföljning och en tydlig rollfördelning mellan regeringen, riksdagen och olika myndigheter skapas förutsättningar för en successiv och kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen.

Beredningens förslag preciserar, stärker och kompletterar nuvarande mål- och uppföljningssystem i klimatpolitiken

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har lagts fast av riksdagen och är utformat i enlighet med Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring (Klimatkonventionen)1. Miljökvalitetsmålet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Under målet finns dessutom ett etappmål till 2020. Till dagens ramverk hör också netto-noll-visionen till 2050. Visionen innebär att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären2.

Systemet för uppföljning bygger främst på särskilt inrättade kontrollstationer för klimatmålen samt de årliga uppföljningar och fördjupade utvärderingar som sker inom ramen för miljömålssystemet. Dessutom genomförs återkommande internationella rapporteringar under klimatkonventionen och till EU.

Beredningens förslag tar sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålet, beslutat etappmål och netto-noll-visionen samt det befintliga uppföljningssystemet. Beredningens förslag om ett preciserat långsiktigt utsläppsmål väger så långt möjligt in det skärpta globala temperaturmål som parterna under Klimatkonventionen kom överens om vid COP21-mötet i Paris i december 2015. Beredningen vill framhålla att

1 Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändring. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). 2Prop. 2008/2009:162.

miljökvalitetsmålets temperaturmål och koncentrationsmål behöver ses över med anledning av Paris-avtalet.

Även EU:s gemensamma klimatpolitik är på olika sätt integrerad i den nationella klimatpolitiken. EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska med minst 40 procent till 2030 respektive 80–95 procent till 2050 relativt 1990. Det EU-gemensamma klimat- och energiramverket till 2030 är under utveckling. Arbetet förväntas resultera i vissa skärpningar av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, nationella åtaganden för minskningar av de utsläpp som inte omfattas av handelssystemet till 2030 samt gemensamma regelverk för hur upptag och avgång av koldioxid i skog- och mark får beräknas. Beredningens förslag till ramverk bygger, så långt möjligt, vidare även på denna grund. Beredningen menar att det är en viktig princip att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU-gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i Sverige leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp.

Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål,

4.2

procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller

Miljömålsberedningen föreslår: Ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål, planering och uppföljning utformas för att förstärka arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen föreslår att hela ramverket underställs riksdagens prövning och att delar av ramverket lagregleras. Ramverket består av:

  • ett långsiktigt mål för 2045,
  • en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande),
  • former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen,
  • periodiska redovisningar till riksdagen och
  • ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken.

Miljömålsberedningen har i sin analys identifierat ett antal faktorer inom klimatarbetet som behöver förstärkas för att klimatpolitiken ska bli mer effektiv. Våra iakttagelser överensstämmer med den kritik som framförts av Riksrevisionen i den granskning som slutrapporterades 20133. Liknande slutsatser dras även av OECD i den granskning organisationen gjorde av Sveriges miljöpolitik 20144.

Det handlar i första hand om bristande tydlighet om den långsiktiga kursen. Det har saknats ett tydligt mål för hur mycket utsläppen av växthusgaser ska minska på längre sikt, med tydliga etappmål längs vägen. Därmed saknas även en långsiktig strategi för hur reduktionen ska gå till som kan ge tydliga och långsiktiga signaler till samhällets olika aktörer. Riksrevisonen pekade i sin granskning också på att viktiga förutsättningar för styrning har saknats vilket ger sämre förutsättningar för samordning och prioritering mellan olika samhällsmål. Beredningens förslag till mål för 2045 redovisas i kapitel 5. I nästa betänkande kommer beredningen också att precisera en målbana med etapper på vägen mot 2045.

Den andra frågan handlar om att det saknats kontinuitet i klimatpolitiken. Viss kritik har riktats mot att dagens system inte säkerställer att det klimatpolitiska arbetet bedrivs på ett kontinuerligt och långsiktigt sätt. Ett exempel på detta är att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har följts upp på ett mer oregelbundet sätt än övriga miljökvalitetsmål. För att skapa en större kontinuitet i regeringens klimatarbete föreslår beredningen ett delvis lagreglerat planerings- och uppföljningssystem med en struktur för ansvar och roller för myndigheternas och regeringens arbete. Systemet beskrivs i kapitel 7.

Den tredje iakttagelsen som beredningen gör är att många myndigheter har tydliga uppgifter och ansvar när det gäller att ta fram statistik och data till såväl den internationella rapporteringen som den nationella uppföljningen. Analysen av denna statistik och

3 Riksrevisionen (2013). 4 OECD (2014).

analysen av effekter av olika styrmedel och andra offentliga insatser är däremot spridd på flera myndigheter utan att någon har ett tydligt helhetsansvar. Här ansluter sig beredningen till Riksrevisionens förslag att den samlade analysen av effekter av olika styrmedel behöver förbättras. Det är mot denna bakgrund som beredningen föreslår att ett klimatpolitiskt råd inrättas. En granskning av den samlade politiken bör göras från ett brett samhällsperspektiv för att komplettera den bild som ges av regeringen och myndigheterna. Beredningen utvecklar förslaget om ett klimatpolitiskt råd i kapitel 6.

Beredningen vill som en fjärde punkt lyfta fram betydelsen av att politiken är sammanhängande och att behovet av att nå klimatmålen ingår som en integrerad del i flera politikområden, till exempel transportpolitiken. Bristen på samordning mellan olika politikområden är en central fråga när en mer effektiv politik ska arbetas fram. Även detta överensstämmer med Riksrevisionens slutsatser. Förslaget om att regeringen varje mandatperiod ska ta fram en handlingsplan som visar hur den samlade politiken på ett samhällsekonomiskt effektiv sätt leder mot målen samt att planen ska granskas av ett klimatpolitiskt råd syftar till en mer effektiv politik präglad av större långsiktighet, kontinuitet, transparens och tydlighet – allt för att förverkliga visionen om ett Sverige med netto-noll-utsläpp eller lägre vid mitten av seklet.

Beredningen föreslår att ramverket underställs riksdagens prövning och att delar av ramverket lagregleras, se kap. 8.

5. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

Förslag till långsiktigt mål

5.1

Miljömålsberedningen föreslår att:

  • Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050.
  • Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).
  • Kompletterande åtgärder för att nå netto-noll-utsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.
  • Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU-ETS).

Förslaget tar sin utgångspunkt i Parisavtalet

Parisavtalet innebär att världens alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Avtalet ställer beredningens uppdrag och utgångspunkter i ett nytt ljus. Ett mål om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader innebär enligt forskningen att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begränsad

jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska netto-noll-visionen utgår från. Enligt globala så kallade 1,5- gradersbanor (se bilaga 5) skulle målet i Parisavtalet kunna nås om de globala utsläppen av koldioxid når netto noll runt 2050, för att därefter vara negativa under resten av århundradet. De totala utsläppen av växthusgaser behöver även de nå netto-noll-nivåer i god tid före 2100.

Beredningen menar att det nu är centralt att alla parter under avtalet, enskilda länder, kommuner, företag och civilsamhället snarast tar ytterligare steg för att på allvar agera i enlighet med Parisavtalet.

Ett första sådant steg för Sverige är att den svenska netto-nollvisionen nu preciseras och tidigareläggs med innebörden att den ska uppnås år 2045 för att Sverige därefter ska kunna uppnå negativa utsläpp.

Beredningens förslag till nationellt mål för 2045, som motsvarar ett genomsnittligt utsläpp på knappt 0,9 ton1 per capita och sammanlagda netto-noll-utsläpp vid samma tid, innebär att Sverige tar på sig ett ambitiöst åtagande.

Målet är ambitiöst till exempel jämfört med vad landet skulle tilldelas i form av utsläppsutrymme enligt fördelnings- och rättviseprinciper som utgår från att länders genomsnittliga utsläpp per capita ska konvergera på sikt. Slutsatsen gäller även jämfört med de globala 1,5-gradersbanor2 som hittills tagits fram, se bilaga 53.

Om analysen istället utgår från fördelningsprinciper som även väger in ett lands historiska utsläpp och ekonomiska kapacitet (BNP/capita), så bör Sverige även bidra till globala utsläppsminskningar som till och med är mer omfattande än landets samlade utsläpp4. Ett sådant ansvarstagande kräver att Sverige finansierar ytterligare åtgärder i andra länder, ytterligare utvecklar möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp, i form av till

1 Vid en befolkning på ca 12,2 miljoner invånare år 2045. 2 Jämför ”Svensk klimatpolitik” SOU 2008:24 s. 165 och framåt; IPCC (2014b) s. 456 och framåt; Höhne m.fl (2014); Meinshausen m.fl. (2015). 3 Enligt Clarke m.fl. (2014) hamnar de globala GHG-utsläppen för 1,5 graders banor (inklusive sänkor och bioccs) mellan 70 och 95 procent under 2010 års utsläpp globalt. I dessa banor ingår omfattande användning av teknik som innebär ett ökat upptag av koldioxid, i form bio-CCS och ökade kolsänkor. Liknande resultat redovisas av Rogelj m.fl. (2015). 4 Jämför resultat för Sverige enligt GDR- SEI med Climate equity reference calculator.

exempel bio-CCS och vårdar möjligheteten till ytterligare kolupptag inom jord- och skogsbruk.

Sverige kan även vara ett föregångsland för en global utveckling mot nära nollnivåer, genom att begränsa utsläppen från delar av ekonomin, främst energisektorn inklusive transportsektorn till låga nivåer redan före 2045 och samtidigt bidra till teknisk utveckling i sektorer där det i dagsläget saknas utvecklade lösningar globalt för hur utsläppen ska kunna minska till mycket låga nivåer. Det sistnämnda kan till exempel gälla för utsläppen från tillverkning av olika basmaterial som järn och stål samt cement men också för utsläpp inom jordbrukssektorn. I kap. 3 utvecklar beredningen sin syn på innebörden av att ”gå före” och hur Sverige på olika sätt kan visa ledarskap i klimatpolitiken.

Det nya förslaget till målår för det långsiktiga målet och precisering av visionen bör även bidra till uppfyllandet av ett nytt skärpt långsiktigt EU-mål, som även det förutsätts ta sin utgångspunkt i det nya skärpta temperaturmålet i Parisavtalet.5

Världen ställer om

En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare, se avsnitt 5.3 nedan.

5 I Miljömålsberedningens uppdrag ingår att lämna förslag på hur ett långsiktigt klimatmål med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in i målet. Målet ska enligt uppdraget ta sin utgångspunkt i den vision om netto-noll-utsläpp till 2050 som riksdagen tidigare ställt sig bakom. Förslaget förutsätts även bidra till att EU som helhet når målet om en utsläppsreduktion på mellan 80–95 procent jämfört med 1990. Dessa målnivåer tar båda utgångspunkt i att det med minst 66 procent sannolikhet ska gå att nå målet att den globala temperaturhöjningen begränsas till högst två grader, men har en begränsad sannolikhet att max 1,5 graders temperaturhöjning ska kunna nås.

Utsläppen behöver minska i en snabbare takt

För att nå ett ambitiöst mål till 2045 och ytterligare minskningar till netto-negativa utsläppsnivåer därefter kommer det att krävas att utsläppen i Sverige minskar i en snabbare takt jämfört med nuvarande trend. För att det ska vara möjligt krävs omfattande insatser. De åtgärder och styrmedel som implementeras i närtid kommer att vara av central betydelse för möjligheterna nå kommande etappmål på kortare sikt och lägga grunden för att klara målet till 2045. Beredningen återkommer till dessa frågor i nästa betänkande.

Scenarioanalyser indikerar att det långsiktiga

5.2

målet kan nås med i dag känd teknik

Användning av scenarioanalyser

Beredningen har tagit del av scenarioanalyser av långsiktiga näranollutsläpp i Sverige. Analyserna har tagits fram genom expertbedömningar och modellanalyser av åtgärder, omställningspotentialer och kostnader, se bilaga 5.

Naturvårdsverket med flera myndigheter6 har tagit fram scenarier (s.k. målscenarier) baserade på så kallad bottom-up analys. Myndigheternas scenarier, som delvis har uppdaterats under 2015, belyser vilka åtgärder som utifrån känd teknik i dag kan krävas för att klara en utsläppsminskning på mellan 70 procent (1,7 ton per capita år 2050) till 95 procent7 (0,3 ton per capita år 2050) jämfört med 1990 i Sverige. I scenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfallsförbränning, som minskar sent, under perioden 2040–2050. För att nå 85 procents utsläppsminskning år 2045 behöver dessa teknikförändringar ske i något snabbare takt jämfört med resultaten i scenarierna.

Kvarvarande utsläpp år 2045 och 2050 i scenarierna kommer främst från jordbrukssektorn, från industriprocesser, från förbränning av avfall av fossilt ursprung samt i form av mer diffusa utsläpp från

6 Se underlag från Naturvårdsverket, Trafikverket, Jordbruksverket och Energimyndigheten i Naturvårdsverket (2012a) och Naturvårdsverket (2012b); IEA och Nordic Energy Reserach (2013); SOU 2013:84. 7 Inklusive bio-CCS.

förbränning av såväl fossila som biogena utsläpp (se bilaga 5). Hur långt man kan nå i scenarierna beror främst på antagandena om hur teknik som avsevärt sänker utsläppen från processindustrin utvecklas. Hur utsläppen från jordbrukssektorn utvecklas i framtiden har också stor betydelse. Miljömålsberedningen gör bedömningen att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar. Utvecklingen behöver och kan därmed ske på ett sätt som gör att en ökad produktion inte ger upphov till större ökningar av växthusgasutsläpp eller sker på bekostnad av andra miljömål. Värt att notera är att scenarioanalyserna inte gör antaganden om beteendeförändringar vilka också kan vara en del av lösningen på klimatomställningen.

Tidiga åtgärder i alla sektorer för att nå målet 2045

Scenarierna visar att det krävs åtgärder inom alla samhällssektorer för att det ska vara möjligt att nå nivåer nära noll 2045 på ett resurs- och energieffektivt sätt. De visar dessutom att styrmedel behöver införas och skärpas inom en snar framtid för att målen ska kunna nås. För att möjliggöra en omställning till låga utsläpp inom processindustrin krävs särskilda insatser även av staten för att motverka negativa effekter på företagens konkurrensförmåga och möjliggöra teknikutveckling med tillhörande infrastruktur. Liknande hänsynstaganden kan vara aktuella i andra sektorer, till exempel inom jordbrukssektorn. En skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter minskar risken att utsläppsminskningar i Sverige, genom skärpta klimatmål, leder till ökningar av utsläppen någon annanstans inom EU (se vidare kap. 9).

Scenarioanalyser är osäkra

Beredningen är medveten om att det innebär en stor förenkling att basera bedömningar av om målnivåer mot 2050 går att nå på genomgångar av möjliga åtgärdspotentialer i olika sektorer utifrån dagens kunskap. Scenarierna är på många sätt statiska, då t ex människors värderingar och beteenden inte antas förändras i någon större utsträckning. Vidare är effekterna av den mycket snabba

teknikförändringen på olika områden – inte minst digitaliseringen – svåra att förutse.

Osäkerheten, bland annat om den ekonomiska, tekniska och politiska utvecklingen i Sverige, Europa och världen mot år 2050, är mycket stor, se vidare kap. 9 och bilaga 5. Beredningen konstaterar samtidigt att den här typen av scenariobedömningar ändå görs till exempel av andra länder med långsiktiga klimatmål, av den Europeiska kommissionen och inom IPCC. Genom att i scenarierna använda ett konservativt angreppssätt kan bedömningen av åtgärdsmöjligheter åtminstone sägas visa att det (utifrån dagens kunskap) skulle kunna vara tekniskt möjligt att nå de uppsatta utsläppsmålen.

Om världen ställer om till en lågutsläppsutveckling kommer det i praktiken inte handla om en stegvis omställning av befintliga system som i scenarierna. Det handlar i stället troligen om större transformationer och utvecklingssprång som kan leda till att utsläppen av växthusgaser minskar till låga nivåer på sätt som vi i dag inte kan föreställa oss.

Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp

5.3

från verksamheter i Sverige

Miljömålsberedningens bedömning:

Det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i Sverige till år 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige, både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handelssystemet. Utsläpp från internationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte i dagsläget inkluderas i målet utan måste hanteras separat.

Beredningen bedömer att ett mål för utsläppsminskningar i Sverige till år 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige med utgångspunkt i Sveriges klimatrapportering. Målet ska gälla för alla aktörer och omfatta hela ekonomin inom landets territorium, exklusive utsläpp från bunkerbränslen för internationella transporter inom sjöfart och flyg.

Åtaganden i EU och internationellt omfattar de territoriella utsläppen

Beredningens förslag, att det är de territoriella utsläppen som ska omfattas av det långsiktiga målet, överensstämmer med den praxis som råder och som tillämpas i internationella avtal som till exempel Kyotoprotokollet. Även ländernas nationella klimatplaner (NDC) under Parisavtalet tar sin utgångspunkt i hur ländernas territoriella utsläpp ska minska. Som medlem i den Europeiska unionen kommer Sverige även vara bundet av unionens gemensamma minskningslöfte under Parisavtalet.

Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter bör ingå i det långsiktiga målet

Utsläpp som i dag omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS) ingår visserligen redan under ett EUgemensamt tak men bör ändå omfattas av det långsiktiga målet.

Omkring trettiofem procent av de svenska utsläppen av växthusgaser ingår i dag i EU-ETS. Verksamheter inom handelssystemet får en särställning, när långsiktiga mål för utsläppen ska formuleras nationellt, eftersom ett EU-gemensamt marknadsbaserat styrmedel samtidigt förutsätts verka för att bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar för just denna del av utsläppen under ett EUgemensamt tak. Om Sverige styr mot lägre utsläpp i denna del av ekonomin finns det en risk att utsläppen tillåts öka någon annanstans inom det europeiska systemet.

I juni 2015 presenterade EU-kommissionen ett förslag8 om översyn av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Förslaget innebär bland annat att det totala antalet utsläppsrätter kommer att minska med 2,2 procent per år från och med år 2021 för att uppnå utsläppsminskningar på 43 procent till 2030.

En sådan taksänkningstakt ligger i linje med en kostnadseffektiv minskning mot ett långsiktigt klimatmål för hela EU år 2050 där de sammanlagda utsläppen minskar med 80 procent jämfört med 1990. Om denna minskningstakt fortsätter efter 2050 hamnar det tilldelade årliga utsläppsutrymmet inom EU-ETS på noll år 2057.

8 KOM (2015) 337 slutlig.

Det kommer dock krävas en mer omfattande taksänkning inom EU-ETS för att systemet även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel CCS och för att handelssystemet ska kunna bidra till skärpta EU-mål9, som är mer i linje med Parisavtalet än de nuvarande klimatmålen.

Det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslår förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem, till exempel genom att taksänkningstakten höjs. Det är samtidigt tveksamt om EU-ETS som system kan vara en tillräcklig kraft för de tekniksprång som är nödvändiga inom viktiga delar av de industrisektorer som omfattas av systemet. Det behövs även samtidiga insatser för forskning och utveckling, för att ny teknik ska utvecklas och utsläppsminskningar ska kunna ske även i den handlande sektorn med bihållen konkurrenskraft för svensk industri.

Ett långsiktigt nationellt klimatmål som omfattar även verksamheter inom den handlande sektorn är särskilt motiverat för att ge incitament till en sådan utveckling.

För verksamheter utanför handelssystemet förutsätter beredningen att en rad nationella styrmedel i kombination med EU-gemensamma styrmedel ska åstadkomma de erforderliga utsläppsminskningarna.

Det nu gällande beslutet vad gäller ansvarsfördelningen för enskilda medlemsländer för utsläppen inom den icke-handlande sektorn sträcker sig enbart till 2020 men förväntas under nästkommande år förlängas till 2030. Hur dessa fördelningsbeslut kommer utvecklas efter 2030 är dock högst osäkert.

Beredningen poängterar än en gång den viktiga grundprincipen att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EUgemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i Sverige leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp.

9 EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska med 40 procent inom EU till 2030 respektive 80–95 procent till 2050 relativt 1990.

Utsläppen från internationella transporter måste hanteras men bör i dagsläget inte inkluderas i det långsiktiga målet

Utsläpp till följd av internationella transporter är sådana utsläpp som orsakas av att internationell luftfart och sjöfart har bunkrat i Sverige. Dessa utsläpp kan ske i andra länder och inte entydigt knytas till svensk aktivitet. Denna utsläppskategori omfattas inte av nationella åtaganden att minska utsläppen. Utsläppen redovisas dock i den svenska växthusgasrapporteringen. Utsläppen uppgick 2014 till 8,2 Mton (2014) där bränsle till sjöfarten stod för 68 procent. Det bör dock noteras att den samlade klimateffekten av utsläpp från flyg är högre till följd av utsläpp på hög höjd av kväveoxider och vattenånga. Osäkerheterna är stora men många källor anger att klimateffekten kan vara minst lika stor som koldioxidens effekt. Internationell bunkring i Sverige har ökat med 128 procent mellan 1990–2014, enligt Naturvårdsverket. För flygets del har ökningen varit 70 procent sedan 1990 vilket speglar ett ökat resande. För sjöfartsbränslen är ökningen 160 procent. Sjötransporterna till och från Sverige har ökat under perioden men enligt Naturvårdsverket kan det inte förklara hela tillväxten. Den kan även delvis förklaras med att de svenska raffinaderierna har kunnat leverera lågsvavlig olja till fartygstransporter med andra slutdestinationer än Sverige.10

Parallellt med de internationella klimatförhandlingarna pågår det även en process för hur utsläppen från internationellt flyg och sjöfart ska kunna ges ett utsläppstak i framtiden. I Kyotoprotokollet från 1997 överläts ansvaret för internationellt flyg till International Civil Aviation Organisation (ICAO) och för sjöfart till International Maritime Organisation (IMO). I Parisavtalet från 2015 behandlas inte internationellt flyg och sjöfart specifikt, utan ansvaret för utsläppen ligger även fortsättningsvis på ICAO, IMO, och på parterna till UNFCCC. Utsläppen från internationell bunkring står för en växande andel av de globala utsläppen av växthusgaser, och beräknas växa kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Därför krävs internationella utsläppsminskningsmål för

10https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslappfran-utrikes-sjofart-och-flyg/

internationellt flyg och sjöfart samt åtgärder för att även dessa sektorer ska bidra till att förhindra farlig klimatpåverkan.

Beredningen anser att det är viktigt att det internationella flyget och sjöfarten skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. I väntan på, och som komplement till, internationella överenskommelser bör EU vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart. Sedan 2012 ingår flyget i EU-ETS, med ett tillfälligt undantag för flygningar till destinationer utanför EU. På ICAOs generalförsamling 2016 ska det beslutas om ett globalt marknadsbaserat system för flyget, och därefter ska EU anpassa EU-ETS. Det internationella flyget bör i första hand hanteras på internationell och EU-nivå. Även sjöfarten bör i första hand hanteras på internationell nivå inom IMO, men det bör också övervägas vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas på EU-nivå.

Förutom att Sverige bör vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar, så anser beredningen att det finns skäl att överväga åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart även i Sverige. På sikt är det nödvändigt att Sverige tar sin andel av ansvaret för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. I väntan på, och som komplement till åtgärder på internationell nivå, kan även enskilda länder vidta åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Exempelvis har Storbritannien för avsikt att under 2016 fatta beslut om internationellt flyg och sjöfart formellt ska inkluderas i landets utsläppsbudgetar efter 2027 för att nå sitt långsiktiga mål. Beredningen kommer att utveckla sin syn på dessa frågor i nästa betänkande.

Konsumtionsperspektivet är centralt – men bör inte ingå i det långsiktiga utsläppsmålet

I tillägg till de utsläpp som omfattas av det nationella målet i enlighet med internationella riktlinjer, se ovan, kan också utsläpp till följd av svensk konsumtion beräknas och följas.

Beredningen bedömer att den svenska konsumtionen medför betydande utsläpp av växthusgaser och att Sverige bör överväga alla möjligheter att minska denna påverkan. Denna handlingslinje är helt i linje med generationsmålet som är ett inriktningsmål för miljöpolitiken och vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.

Målet lyder; ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. I specificeringen av generationsmålets innebörd anges att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. För att uppfylla generationsmålet när det gäller målet Begränsad klimatpåverkan behövs även strategier och åtgärder för att främja en mer hållbar konsumtion i Sverige, vilket kan resultera i minskad klimatpåverkan i andra länder.

Beredningen ser dock svårigheter med att sätta ett långsiktigt kvantitativt mål som även omfattar utsläppen från den svenska konsumtionen. Sverige äger endast begränsad rådighet över åtgärder och styrmedel som påverkar dessa utsläpp eftersom en stor del av utsläppen sker i andra länder. Olika metoder finns för att uppskatta utsläpp av växthusgaser baserat på konsumtion i stället för produktion. Stora felkällor finns dock fortfarande i beräkningarna av utsläppen från konsumtionsperspektivet, men metoder är under utveckling i Sverige, inom OECD och FN. Även om modeller kan förbättras över tid så styr Sverige inte över tillgången till relevant statistik. Mot bakgrund av de svårigheter beredningen pekat på, när det gäller mätbarhet, beroendet av utsläppsutvecklingen i omvärlden och frågans komplexitet i övrigt har beredningen bedömt att det långsiktiga utsläppsmålet i dagsläget bör reserveras för de territoriella utsläpp som Sverige har ansvar för inom ramen för FN:s klimatkonvention och vårt medlemskap i EU. Beredningen pekar samtidigt på vikten av att i enlighet med generationsmålet utveckla åtgärder och strategier för att motverka utsläpp från konsumtionen. Beredningen kommer att belysa denna fråga utförligare i nästa betänkande och noterar samtidigt att regeringen under hösten 2015 aviserat att den kommer att presentera en strategi för hållbar konsumtion i samband med budgetpropositionen hösten 2016.

De kumulativa utsläppen till 2045 följer av nivån på etappmålen för utsläppsminskningar längs målbanan

Det är de över tid samlade (kumulativa) utsläppen av växthusgaser som ger upphov till klimatförändring.

Beredningen har övervägt hur en utsläppsbudget som tydliggör hur mycket växthusgaser som sammanlagt får släppas ut under perioden 2020–2045 skulle kunna konstrueras. Beredningen menar att de kumulativa utsläppen över hela perioden till 2045 lämpligast begränsas genom att en målbana med etappmål på vägen mot 2045 fastställs.

I slutbetänkandet kommer beredningen föreslå en sådan siffersatt målbana och belysa hur långa delperioder etappmålen bör avse för att säkerställa att de kumulativa utsläppen hålls nere. I arbetet ingår även att belysa om det är lämpligt att dela in målbanan i tidsbegränsade utsläppsbudgetar. Beredningen lämnar därför inte något förslag på nivån på en sammanlagd utsläppsbudget för hela perioden fram till 2045 i detta betänkande.

Kompletterande åtgärder för att nå eller

5.4

överträffa netto-nollutsläpp

Beredningen bedömer att det behövs kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar och upptag av kol för de utsläpp som kan vara svåra att undvika år 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda netto-negativa utsläpp efter 2045. Utöver CCS av biogen koldioxid bör åtgärder som minskar utsläpp i andra länder eller ökar den s.k. kolsänkan, kunna räknas så att summan kan beräknas till noll eller till och med bli negativ.

Det bör vara möjligt att räkna ett ökat upptag av koldioxid i skog upp till den nivå som medges i internationella regler som en sådan åtgärd. Skog- och markanvändningssektorn är totalt sett en sänka för koldioxid i Sverige. Även åtgärder i jordbruket (minskade utsläpp från organogena jordar eller ökning av mullhalt i mineraljordar) kan bidra till en ökad sänka. Det bör även vara tillåtet att räkna in verifierade utsläppsminskningar i enlighet med internationella regelverk för att ytterligare bidra till globala utsläppsminskningar eller till att den svenska netto-noll-nivån uppnås. Se även kap. 3 och avsnitt 5.3

ovan där beredningen diskuterar hur Sverige kan ta ansvar för den globala utvecklingen genom åtgärder internationellt.

Då den politiska respektive tekniska utvecklingen på längre sikt kan vara betydande, är beredningen öppen för att ytterligare kompletterande åtgärder kan vara aktuella (liksom att några av de ovanstående kan vara inaktuella).

6. Inrätta ett klimatpolitiskt råd

Regeringen behöver en tvärvetenskaplig

6.1

oberoende bedömning av klimatpolitiken

Miljömålsberedningen bedömer:

Klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighetsstruktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlamentarisk förankring ske inför utnämning av ledamöter.

Klimatpolitiken är komplex och kan inte isoleras till att vara en uppgift enbart för miljöpolitiken. Tvärtom innebär det ambitiösa mål som föreslås till 2045 att samtliga politikområden behöver ta ett större och integrerat ansvar för klimatpolitiken framöver. I Sverige är den fortsatta utvecklingen inom i synnerhet transportpolitiken och politik för forskning och utveckling av särskilt stor vikt. Näringspolitiken har också en viktig uppgift i att bidra i arbetet, till exempel med att identifiera effektiva styrmedel för att nå klimatmålen. En särskild utmaning är att hitta kombinationer av styrmedel som leder till att utsläppen av klimatgaser minskar i en takt som gör att såväl beslutade etappmål som det långsiktiga målet kan nås, samtidigt som konkurrenskraften kan bevaras och utvecklas så att nya, hållbara arbetstillfällen skapas. Klimatpolitiken uppvisar just när det gäller komplexiteten och det faktum att den berör samtliga andra politikområden stora likheter med den ekonomiska politiken. Ytterligare en likhet är att regering och riksdag valt att för den ekonomiska politiken besluta om ett finanspolitiskt ramverk på

motsvarande sätt som Miljömålsberedningen väljer att lägga förslag till ett förstärkt, klimatpolitiskt ramverk i detta betänkande.

Syftet med det finanspolitiska ramverket har varit att skapa långsiktigt stabila och förutsägbara regler för de ekonomiska aktörerna där den viktigaste aspekten varit och fortsatt är stabila statsfinanser. Det finanspolitiska ramverket har visat sig fungera väl för sina syften (se vidare bilaga 7).

År 2007 inrättade den dåvarande regeringen Finanspolitiska rådet, med syfte att skapa ett självständigt organ som ska göra egna, oberoende analyser av måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och riksdagen beslutar om. Rådet ska bedöma om finanspolitiken är i linje med konjunkturutvecklingen, långsiktigt uthållig tillväxt och långsiktigt hållbar sysselsättning. Det är också rådets uppgift att granska tydligheten i de ekonomiska propositionerna samt kvaliteten i de underlag som regeringen baserar sina bedömningar på. Det finns också här tydliga likheter med och paralleller till behoven av att förstärka det klimatpolitiska ramverket.

Finanspolitiska rådets verksamhet har i formell bemärkelse aldrig utvärderats. Däremot har de olika regeringarna sedan 2007 såväl valt att ha kvar rådet som att göra det successivt alltmer oberoende från regeringen genom att till exempel låta ledamöterna i rådet utse sig själva. Med det svenska rådet som förebild har det under senare år också blivit obligatoriskt för alla länder som ingår i EUs monetära union att ha motsvarande funktion som Finanspolitiska rådet i de respektive länderna.

Beredningen har tagit intryck av den konstruktion som Finanspolitiska rådet har givits och den framgångsrika verksamhet som har bedrivits. Beredningens slutsats är att regeringens och riksdagens möjligheter att bedriva ett effektivt klimatpolitiskt arbete skulle öka om regeringen bistods av ett tvärvetenskapligt expertorgan med en konstruktion som liknar Finanspolitiska rådets. Ett sådant expertorgan skulle utifrån ett brett samhällsperspektiv ge sina synpunkter på hur utsläppsutvecklingen fortskrider, om de av regeringen föreslagna åtgärderna når de uppsatta klimatpolitiska målen till lägsta kostnad samt göra egna bedömningar av hur sannolikt det kan vara att målen nås med redan genomförda respektive planerade åtgärder. Expertorganet skulle också kunna ge nödvändigt stöd i analysen av hur de klimatpolitiska målen kan förenas med andra samhällsmål.

Det klimatpolitiska rådets roll

6.2

Miljömålsberedningen föreslår:

Ett oberoende, självständigt expertorgan inrättas i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisatoriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som Finanspolitiska rådet. Rådets uppgift blir att genomföra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Närmare preciserat betyder det att rådet ska:

  • utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen,
  • utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas,
  • bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamålsenliga och tillräckliga för att etappmålen och det långsiktiga målet ska uppnås och
  • granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på.

Beredningen föreslår att ett klimatpolitiskt råd inrättas efter modell från Finanspolitiska rådet i syfte att tillföra oberoende bedömningar av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. Rådet föreslås vara tvärvetenskapligt sammansatt av experter från olika kompetensområden.1

Rådets arbete ska vila på vetenskaplig grund med utgångspunkt i föresatsen att klimatåtgärder ska vara genomförbara och tillräckliga och nå uppsatta mål till lägsta kostnad för samhället. För att kunna fullfölja sitt uppdrag behöver rådet vara tvärvetenskapligt sammansatt och bestå av experter från olika kompetensområden. I syfte att säkra rådets oberoende ska en parlamentarisk förankring ske inför den första utnämningen av ledamöter. Därefter bör ledamöterna ges mandat att utse sig själva, på motsvarande sätt som gäller för Finanspolitiska rådet.

1 Till rådet bör ett kansli inrättas med samma storleksordning som Finanspolitiska rådet, motsvarande 6–7 heltidsanställda.

Rådets analyser ska utgöra en ”second opinion” som kompletterar myndigheternas redovisningar med tvärpolitiska bedömningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i uppdrag att göra. Analyser och bedömningar ska göras från ett brett samhällsperspektiv och avse regeringens samlade politik.

Det breda anslaget i rådets analyser bör tillföra en dimension som ingen enskild förvaltningsmyndighet kan svara för i dagens system. Det handlar om att rådet ska kunna göra självständiga analyser av på vilket sätt inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till att nå klimatmålen. Rådet ska belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen, både kort- och långsiktigt, kan bedömas nås på ett sätt som ger goda förutsättningar för hög kostnadseffektivitet. Rådet kan i sina analyser även beskriva andra effekter av de valda styrmedlen, till exempel regionala effekter, effekter på andra miljökvalitetsmål eller fördelningseffekter. I analyserna ingår även att problematisera kring de underlag i form av till exempel trafikprognoser, prognoser över efterfrågan på el, utsläppsprognoser, åtgärdskostnader och konsekvensanalyser m.m. som regeringen lägger till grund för sina förslag.

Med ovan angivna uppgifter bedömer beredningen att kvaliteten och bredden på regeringens analyser av bl.a. åtgärdspotentialer och samhällsekonomiska bedömningar kan höjas. Rådets granskning skulle därmed kunna bidra till att svara upp mot flera av de brister som Riksrevisionen pekat på i sin granskning.

Rådet förutsätts verka inom det planerings- och uppföljningssystem som beskrivs i kapitel 7.

7. Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

Dagens ramverk förstärks

7.1

Miljömålsberedningen föreslår:

Det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimatårsredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminskningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisningsskyldighet till riksdagen.

Utgångspunkten är dagens ramverk

I dagens ramverk för klimatpolitiken ingår etappmål för utsläppsminskningar till 2020, visionen om nettonollutsläpp till 2050 och ett system för uppföljning som bygger på särskilda kontrollstationer.

Uppföljningen av den nationella klimatpolitiken har hittills genomförts både inom miljömålssystemet, i form av årliga uppföljningar och fördjupade utvärderingar en gång per mandatperiod, och vid särskilda kontrollstationer för klimatmålet. Kontrollstationerna har genomförts med oregelbundna intervall, ibland parallellt med en fördjupad utvärdering och ibland vid andra tidpunkter1. Dessutom genomförs internationella rapporteringar av utsläppsinventeringar och analyser av den svenska klimatstrategin till UNFCCC och EU med regelbundna intervall. riksdagen får en årlig

1 Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004, 2008 och 2015.

klimat- och miljöredovisning i budgetpropositionen. Det samlade miljömålsarbetet redovisas dessutom i särskilda skrivelser.

Ramverket förstärks med mål och strukturerade arbetsformer

Det har riktats kritik mot dagens ramverk från bland annat Riksrevisionen och OECD om att viktiga förutsättningar för styrning saknas, att målen är otydliga och att prioriteringar i förhållande till andra viktiga samhällsmål saknas. Riksrevisionens och OECD:s granskningar beskrivs kortfattat i kapitel 2.

Mot bakgrund av de brister som beredningen identifierat och som framkommit i granskningarna bedömer beredningen att det nuvarande klimatpolitiska arbetet behöver förstärkas med ytterligare mål och strukturerade arbetsformer. Beredningen anser att planering, uppföljning och rapportering till riksdagen av klimatpolitiken bör ske regelbundet och i ungefär samma form för att säkerställa tydlighet, kontinuitet och långsiktighet. Beredningen föreslår därför ett system med klimatårsredovisningar och återkommande klimatpolitiska handlingsplaner, som tidmässigt är samordnat med uppföljningscyklerna inom miljömålssystemet och den internationella rapporteringen.

Etappmålsystem

7.2

Miljömålsberedningen föreslår:

Tidsatta etappmål för utsläppsreduktioner bör beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen, kopplade till det av riksdagen beslutade långsiktiga målet för 2045.

Etappmålen i klimatpolitiken kan vara av olika typer. Tidssatta mål för utsläppsreduktioner är exempel på etappmål som behövs för att ge stadga åt klimatarbetet och för att beskriva en utsläppsbana mot det långsiktiga målet för 2045. Det kan även finnas andra typer av etappmål, som kan gälla för en sektor eller som anger önskad effekt av ett styrmedel, till exempel andel noll-utsläppbilar i nybilsförsäljningen vid ett visst årtal eller förbud mot nyförsäljning av fossildrivna fordon från ett visst år. Mål för teknikutvecklingen

inom vissa områden eller som tar sikte på samhällsomställningen i övrigt är också tänkbara etappmål.

Den nuvarande huvudregeln inom miljömålssystemet är att etappmålen fastställs av regeringen. Etappmålet för Begränsad klimatpåverkan som gäller till 2020 har dock beslutats av riksdagen.

Målen för klimatpolitiken kan komma att få stor betydelse för utformningen av andra politikområden som till exempel transportpolitiken, och omvänt kommer utvecklingen inom andra politikområden ha stor betydelse för möjligheten att klara successivt ambitiösare klimatmål. Detta gäller särskilt för de mellanliggande utsläppminskningsmål som, enligt beredningen, behöver antas för att beskriva/fastställa målbanan mot 2045. För denna typ av etappmål är det rimligt att de även fortsättningsvis beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen. För andra typer av mål bör regeringen i det enskilda fallet avgöra om målet kan beslutas av regeringen eller om det bör överlämnas till riksdagen för beslut. Beredningen återkommer till frågan om och analys av förslag till kompletterande etappmål i nästa betänkande.

Planerings- och uppföljningssystem

7.3

Miljömålsberedningen föreslår:

Regeringen ska följa utsläppsutvecklingen och årligen sammanställa en klimatårsredovisning. Regeringen ska varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen.

Klimatårsredovisning

Regeringen redovisar sedan några år tillbaka en resultatredovisning av klimatpolitiken i budgetpropositionen. Redovisningen görs under utgiftsområde 20 – Allmän miljö och naturvård.

Beredningen menar att en redovisning av klimatpolitiken inte kan begränsas till miljöpolitikens område utan att frågans vikt, långsiktighet och påverkan på alla samhällssektorer motiverar att större fokus ges på årsredovisningen till riksdagen.

Beredningen föreslår därför att regeringen årligen sammanställer en klimatårsredovisning som lämnas i en separat bilaga i budgetpropositionen. Förslag till åtgärder presenteras inom respektive utgiftsområde.

Regeringen bör i årsredovisningen ange sin bedömning av utvecklingen och samlat redovisa de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de kan betyda för växthusgasutsläppen. Regeringen bör även ge sin bedömning av slutsatserna i det klimatpolitiska rådets årsrapport, se kap. 6.

Klimatpolitiska handlingsplaner

För att leva upp till kraven på tydlighet, långsiktighet och kontinuitet föreslår beredningen att det ska utarbetas en nationell klimatpolitisk handlingsplan varje mandatperiod. Syftet med en sådan plan är att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsområden sammantaget bidrar till att nå etappmålen och det långsiktiga målet. Det ankommer på regeringen att organisera arbetet i Regeringskansliet så att alla berörda departement involveras i arbetet med att ta fram underlag till handlingsplanen och enas om hur den ska utformas.

Om regeringen bedömer att beslutade mål inte kan nås med nuvarande styrmedel, ska handlingsplanen innehålla en redogörelse för skälen till detta och vilka ytterligare åtgärder som regeringen avser vidta. Det är också angeläget att planen innehåller en redogörelse för hur andra beslut och åtgärder påverkar möjligheten att nå klimatmålen. Handlingsplanen kan också innehålla en tidplan för när riksdagen kan vänta sig färdiga förslag och i vilken ordning dessa ska hanteras.

Klimathandlingsplanen lämnas till riksdagen i form av en skrivelse eller en proposition, beroende på dess innehåll.

Genom att handlingsplanerna ska utarbetas vart fjärde år blir det en uppgift för varje regering att under mandatperioden ta fram eller revidera en befintlig plan för hur klimatmålen ska nås. Förslag med budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med handlingsplanen så att de kan redovisas i budgetpropositionen samma år.

Närmare om innehållet i en klimathandlingsplan

Innehållet i handlingsplanerna bör utvecklas jämfört med de årliga redovisningarna med djupare analyser av de bakomliggande data som presenteras. En handlingsplan bör minst redogöra för:

  • Sveriges åtaganden internationellt och inom EU.
  • Historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen.
  • Prognostiserade utsläppsminskningar.
  • Utfallet av tidigare vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar.
  • Planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla.
  • I vilken grad dessa åtgärder kan förväntas bidra till att klimatmålen kan nås.
  • I vilken mån andra vidtagna eller planerade åtgärder inom olika utgiftsområden bidrar till eller motverkar möjligheterna att nå klimatmålen.
  • Vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att nå klimatmålen.

Underlag tas fram av myndigheterna

I det underlag till regeringens klimathandlingsplaner som tas fram av myndigheterna bör det ingå en djupare analys av trender och utvecklingen mot uppsatta mål än vad som hittills redovisats i de årliga uppföljningarna, se avsnitt 7.4 nedan. En uppföljning/utvärdering av effekten av olika styrmedel bör även finnas med. Även en redovisning av Sveriges bidrag till klimatfinansiering och utsläppsreduktioner till följd av internationella satsningar bör ingå.

Regeringen kan även behöva ge särskilda uppdrag, för att styra arbetet till de behov regeringen har för att kunna färdigställa en klimathandlingsplan.

Tidigare erfarenheter från arbetet med att ta fram underlag till kontrollstationer för klimatpolitiken visar att det varit fördelaktigt att ge likalydande uppdrag till de myndigheter som främst berörs av uppdraget, vanligtvis Naturvårdsverket och Energimyndigheten.

På så sätt kan den samlade kompetensen vid myndigheterna utnyttjas bättre. Det kan även finnas samordningsvinster med att göra uppföljningen av klimatmålet nära kopplad till uppföljningen av andra mål, som till exempel energi- och trafikpolitiska mål. Det finns också anledning att involvera fler myndigheter för att förbättra den sektorsövergripande och mer sektorsspecifika analysen.

Bland de nationella myndigheter som tidigare bidragit med större insatser i arbetet med att samlat leverera underlag till regeringen inför tidigare kontrollstationer bör vid sidan av Naturvårdsverket och Energimyndigheten även Konjunkturinstitutet, Trafikverket2, Transportstyrelsen3, Trafikanalys4, Tillväxtanalys5, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten6, Jordbruksverket och Boverket nämnas särskilt.

Beskrivning av hur det löpande arbetet kan

7.4

fungera i praktiken

För att tydliggöra gången i det klimatpolitiska arbetet, med beredningens förlag till förändringar, presenteras i detta avsnitt en plan för hur samspelet mellan regeringen, befintliga myndigheter, det klimatpolitiska rådet och riksdagen kan fungera i praktiken. Sist i avsnittet finns en skiss som visar hur arbetet kan samordnas tidsmässigt. Även innehållet i myndigheternas rapportering till regeringen berörs översiktligt (motsvarande förslag rörande innehållet i regeringens handlingsplan redovisas ovan).

2 dåvarande Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. 3 dåvarande Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. 4 dåvarande SIKA. 5 dåvarande ITPS. 6 dåvarande Naturvårdsverket.

Årlig uppföljning och redovisning

Underlag från myndigheterna

En årlig uppföljning redovisas av Naturvårdsverket till regeringen och till klimatpolitiska rådet senast den 30 mars. Denna rapportering är identisk med den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan inom miljömålssystemet. För att förenkla arbetet både hos myndighet och regeringen kan rapporteringen vara standardiserad och omfatta:

  • Senaste rapporterade utsläppsdata med trendanalys, även uppdelat på handlande respektive icke handlande sektorer.
  • Utfallet jämfört med EU:s fördelning av ansvar för utsläppsminskningar i icke-handlande sektorn.
  • Den senast rapporterade prognosen/scenariot för växthusgasutsläppen.
  • En preliminär skattning av närmast föregående års utsläpp.
  • Valda indikatorer kopplade till styrmedelsuppföljning.
  • Klimatpolitiska beslut under året.
  • Andra beslut under året som påverkar möjligheten att nå uppsatta etappmål.
  • Viktigare händelser/beslut i omvärlden av betydelse för klimatpolitiken.

Regeringens klimatårsredovisning

Regeringen redovisar sin bedömning av hur klimatarbetet och utsläppsutvecklingen framskrider i en årlig redovisning till riksdagen i en bilaga till budgetpropositionen. Budgetpropositionen lämnas till riksdagen senast den 20 september, valår senast den 15 november. Regeringen kan även ange om det finns behov av ytterligare åtgärder och, om så bedöms vara fallet, i vilken ordning regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag.

Klimatpolitiska rådets årsrapport

Det klimatpolitiska rådet avger sina bedömningar av utvecklingen i en årsrapport till regeringen senast en månad efter att budgetpropositionen, med klimatårsredovisning, avlämnats till riksdagen. Som underlag för sin rapport har rådet den bland annat den årliga uppföljningen från målansvarig myndighet och regeringens årsredovisning. Rådet arbetar även självständigt med andra utvärderingar och bedömningar i enlighet med sina uppgifter och kan redovisa sina resultat i årsrapporten.

Riksdagsbehandling

Riksdagen behandlar regeringens klimatårsredovisning inom ramen för budgetbehandlingen samma höst. Riksdagen har då tillgång till både regeringens klimatårsredovisning och det klimatpolitiska rådets årsrapport.

Klimatpolitiska handlingsplaner

Underlag från myndigheterna

Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan levereras av berörda myndigheter till regeringen och till det klimatpolitiska rådet tidigt i mandatperioden. Detta bör ske senast den 30 mars året efter år för ordinarie val. Underlag till den första handlingsplanen kan levereras i mars 2019. Arbetet med att ta fram underlaget blir på detta sätt synkroniserat med den fördjupade utvärderingen av miljömålen i miljömålssystemet och med den internationella rapporteringen. Myndigheternas arbete med att ta fram underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplaner ersätter tidigare arbete med att ta fram underlag till särskilda kontrollstationer för klimatpolitiken.

Innehållet i underlagen till regeringens klimatpolitiska handlingsplaner bör vara mer utvecklade jämfört med de årliga redovisningarna och förutsätter ett fördjupat analysarbete. Exempel på analysuppgifter, utöver de som ingår i den årliga uppföljningen, som bör finnas från myndigheterna är:

  • Indikatorer som belyser takten i samhällsomställningen.
  • Fördjupade analyser av utsläppstrender.
  • Sveriges internationella engagemang, klimatfinansiering, tekniköverföring.
  • Nya naturvetenskapliga rön om klimatförändring,
  • Styrmedelsutvärderingar.
  • Bedömningar om behov av styrmedelsförändringar.
  • Målkonflikter med andra miljömål (eller andra samhällsmål).

Regeringen kan därutöver behöva lägga ut kompletterande uppdrag inom särskilda fördjupningsområden.

Regeringens klimathandlingsplan

Regeringen färdigställer sin klimathandlingsplan senast den 1 november samma år som myndigheterna lämnar det fördjupade underlaget. Handlingsplanen inges till riksdagen samma dag.

Det klimatpolitiska rådets rapport

Det klimatpolitiska rådet avger sin rapport med synpunkter på regeringens klimathandlingsplan senast den 31 december samma år.

Riksdagsbehandling

Riksdagsbehandlingen av klimathandlingsplanen sker nästkommande vår. Riksdagen har då tillgång även till klimatpolitiska rådets rapport.

Tidslinje över processen

I figuren nedan beskrivs när respektive aktivitet kan ske i tid under en ordinarie mandatperiod. Myndigheternas årliga uppföljning inom miljömålssystemet redovisas vanligen den 30 mars. Budgetpropositionen lämnas enligt lag senast den 20 september, valår 15 november.

30 m

ars

N atu rvå rd sve rk ets årl ig a u ppf öl jn in g

se na st 15 nov

em be r

R eg eri ng ens kl im atå rsre dovi sni ng (bi laga til l bu dg etpr op os itione n)

se na st 1 m

ån efte r kli m atå rsr edov is ning

Kli m atpoli tisk a rå de ts årsra pport

ja n

fe b

m ar

apr

m aj

ju n

ju l

au g

sep

okt

nov

dec

se na st 20 se

ptembe

r

R eg eri ng ens kl im atå rsred ovisni

ng (bi laga til l bu dg etpr op os itione n)

31 de

ce m be r

Kli m atpoli tisk a rå de ts ra pport om ha nd li ng spla ne n

V alå r

Å ret eft er va lå r

30 m

ars

U nd erl ag til l h and li ng spla

ne n frå n m yn dig he te rn a oc h N atu rvå rd sve rk ets årl ig a upp följ ni ng

V A L

1 nov

em be r

R eg eri ng ens kl im ath an dlin gsp la n

30 m

ars

N atu rvå rd sve rk ets årl ig a u ppf öl jn in g

Vå re n

R ik sda gsbe ha nd li ng en av kl im ath an dlin gspla ne n

se na st 20 se ptembe

r

R eg eri ng ens kl im atå rsre dovi sni ng (bi laga til l bu dg etpr op os itione n)

se na st 1 m

ån efte r kli m atå rsr edo vis ning

Kli m atpoli tisk a rå de ts årsra pport

A ndr a året eft er va lå r

Tr edje år

et eft er va lå r

se na st 1 m

ån efte r kli m atå rsr edo vis ning

Kli m atpoli tisk a rå de ts årsra pport

se na st 31 de

ce m be r

R ik sda gsb eh andl in g a v kl im atå rsre dovi sni ng en (bu dg etpr op os itione n)

ja n

fe b

m ar

apr

m aj

ju n

ju l

aug

sep

okt

nov

dec

ja n

fe b

m ar

apr

m aj

ju n

ju l

au g

sep

okt

nov

dec

ja n

fe b

m ar

apr

maj

ju n

ju l

au g

sep

okt

nov

dec

se na st 31 de

ce m be r

R ik sda gsbe ha nd li ng av kl im atå rsre dovi sni ng en (bu dg etpr op os itione n)

se na st 20

se ptembe

r

R eg eri ng ens kl im atå rsre dovi sni ng (bi laga til l bu dg etpr op os itione n)

se na st 1 m

ån efte r kli m atå rsr edo vis ning

Kli m atpoli tisk a rå de ts årsra pport

se na st 31 de

ce m be r

R ik sda gsbe ha nd li ng av kl im atå rsre dovi sni ng en (bu dg etpr op os itione n)

se na st 31 de

ce m be r

R ik sda gsb eh andl in g a v kl im atå rsre dovi sni ng en (bu dg etpr op os itione n)

30 m

ars

N atu rvå rd sve rk ets årli ga u pp följ ni ng

8. Lagreglera delar av ramverket

Inför en nationell klimatlag

8.1

Miljömålsberedningen föreslår:

Det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete.

Traditionen med breda politiska överenskommelser kompletteras med ett konkret rättsligt stöd

Sverige har sedan lång tid en stark tradition av politiska överenskommelser i viktiga och för samhället grundläggande frågor. Inte minst när det gäller klimatarbetet, som inbegriper frågor av genomgripande karaktär med stor betydelse för hela samhället, är det av största vikt att denna tradition upprätthålls. För att ytterligare stärka förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete kompletteras den rådande politiska samverkansformen med ett konkret rättsligt stöd i form av en klimatlag.

Klimatlagen stärker förutsättningarna för ett effektivt arbete

Riksdagen har i egenskap av lagstiftare möjlighet att förtydliga och precisera hur det nationella klimatpolitiska arbetet ska bedrivas.

Genom att införa en lag som beskriver regeringens klimatpolitiska arbete på ett konkret och enkelt sätt blir formerna för arbetet kända och lätt tillgängliga för alla. Möjligheten att ta del av regelverket samt förstå hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg ökar, såväl för regeringen och dess

anställda som för berörda intressenter och allmänhet. Samtidigt medför den ökade kontroll som följer med en lagreglering en minskad risk för att en regering agerar på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen.

Till skillnad från en politisk överenskommelse, beslutad av riksdagen eller av enskilda partier, ger en lagreglering upphov till en rättslig bundenhet. Det innebär att varje regering, oavsett konstellation och politisk inriktning, blir bunden till de förutsättningar som anges i lagen. Regeringen kan därmed inte välja att frångå dessa med hänsyn till andra politiska prioriteringar. Den rättsliga bundenheten, i kombination med det rättsligt reglerade ändringsförfarandet, skapar en över tid mer beständig reglering.

Med en lagreglering ökar förutsättningarna för att arbetet även fortsättningsvis kommer att kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, samtidigt som arbetet blir tydligare och mer transparent.

En nationell lagreglering har också ett signalvärde. Genom att införa en klimatlag sänder riksdagen och regeringen en viktig signal såväl till de egna medborgarna som till andra länder om att den svenska staten tar klimatarbetet på allvar.

Beroende på när den föreslagna klimatlagen kan träda i kraft kan det finnas behov av särskilda övergångsbestämmelser som anger när klimatårsredovisning och klimatpolitisk handlingsplan ska avges för första gången.

Klimatlagen bör innehålla grundläggande delar

8.2

av det klimatpolitiska ramverket

Miljömålsberedningen föreslår:

Följande delar av det klimatpolitiska ramverket bör lagregleras:

1. syfte

2. arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål

beslutat av riksdagen

3. planerings- och uppföljningssystem

4. information till riksdagen.

Syfte

Sveriges klimatpolitiska arbete ska syfta till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Detta bör framgå av en kommande lagreglering. Likaså bör framgå att det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. I lagen bör också uttryckas att arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.

En grundläggande förutsättning för att det klimatpolitiska arbetet ska vara effektivt är att det vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. Dessa förutsättningar bör därför slås fast i lag.

Långsiktigt utsläppsmål

Av lagen bör framgå att det klimatpolitiska arbetet i fortsättningen ska ta sin utgångspunkt i ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål. Detta mål ska beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen. Vidare bör framgå av lagen att regeringen därutöver ska fastställa etappmål för utsläppsminskningar som behövs för att nå det långsiktiga målet.

Planerings- och uppföljningssystem

I lagen bör beskrivas hur regeringens klimatpolitiska arbete ska planeras och följas upp och hur riksdagen ska informeras om hur arbetet fortskrider. Regeringens skyldighet att redovisa det klimatpolitiska arbetet i en årlig klimatårsredovisning och i en klimatpolitisk handlingsplan bör uttryckligen anges, liksom vilka uppgifter dessa handlingar bör innehålla.

Regeringen är ansvarig för att följa klimatlagen

8.3

Regeringens ansvar för att styra riket inbegriper en skyldighet att agera för att se till att klimatsystemet inte förändras på ett skadligt sätt och att skydda medborgarna mot potentiella effekter till följd av skadliga förändringar av klimatsystemet. Genom den föreslagna

lagregleringen ökar förutsättningarna för regeringen att fullfölja sitt ansvar gentemot medborgarna.

Det kommer att krävas en genomgripande samhällsomställning för att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom samtliga politikområden och av samtliga samhällsaktörer. Klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för samtliga statsråd. Ytterst är det statsministern som har att se till att regeringen fullföljer sitt ansvar.

I enlighet med 7 kap. 1 § regeringsformen ska regeringen bistås av ett regeringskansli med departement för olika verksamhetsgrenar. Det är, enligt samma bestämmelse, regeringens uppgift att fördela regeringsärenden mellan departementen. Det ankommer på regeringen att organisera och fördela arbetsuppgifter inom och mellan Regeringskansliet respektive berörda statliga förvaltningsmyndigheter på det sätt som behövs för att uppfylla klimatlagens bestämmelser.

En viktig förutsättning för regeringens möjligheter att bedriva ett effektivt klimatarbete som leder mot klimatmålen är att myndigheter, kommuner, företag, ideella organisationer, enskilda och andra samhällsaktörer involveras i arbetet, både i planerings- och genomförandefasen. Av 7 kap. 2 § regeringsformen framgår att regeringen har en generell skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden vid beredningen av regeringsärenden. Regeringen är skyldig att involvera berörda intressenter i det klimatpolitiska arbetet på det sätt och i den omfattning som behövs för att uppfylla bestämmelserna i klimatlagen.

9. Samlad konsekvensbedömning

Sammanfattande bedömning

9.1

Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen 30 år fram i tiden till 2045. De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas bör därför läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang.

En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan liknande styrning återfinns på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader.

Resultaten från internationella studier pekar mot att omställningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhållanden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra OECD-länder.

Förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konsekvenser. Det klimatpolitiska rådet innebär en årlig statsfinansiell utgift på cirka 10 miljoner kronor.

Konsekvenser av förslaget om förstärkning av

9.2

formerna för det klimatpolitiska arbetet

9.2.1 Inriktning och omfattning

Syftet med konsekvensbedömningen i detta avsnitt är att beskriva konsekvenserna av beredningens förslag till hur det klimatpolitiska arbetet med återkommande uppföljningar och handlingsplaner kan förstärkas. Förslagen återfinns i kapitel 4, 6, 7 och 8. Förslagen syftar till att ge långsiktighet, bättre samordning och kontinuitet i det nationella klimatarbetet. Förslagen innebär följande:

  • Regeringen ska årligen följa upp hur utsläppsutvecklingen fortskrider. Uppföljningen ska redovisas i en klimatårsredovisning till riksdagen i en bilaga till budgetpropositionen.
  • Regeringen ska varje mandatperiod redovisa en klimatpolitisk handlingsplan till riksdagen som visar hur olika politikområden sammantaget klarar att nå klimatmålen, samt hur politiken kan behöva förändras och skärpas.
  • Ett klimatpolitiskt råd inrättas som ett oberoende, självständigt expertorgan med syfte att bedöma regeringens samlade politik för att nå klimatmålen.

9.2.2 Konsekvenser för aktörer

Regeringskansliet

De aktörer som främst påverkas av förslagen är regeringen, inklusive regeringskansliet, samt riksdagen. Förslaget med återkommande rapporteringstillfällen innebär att det ställs krav på regeringen att regelbundet ta fram handlingsplaner och årsredovisningar till riksdagen. Regeringen gör redan i dag en årlig klimatredovisning under utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, i budgetpropositionen och bedömningen är att merarbetet med att ta fram en årlig sektorsövergripande klimatårsredovisning som en bilaga till budgetpropositionen är begränsad.

Beredningens förslag om att regeringen ska ta fram en klimathandlingsplan varje mandatperiod är delvis en tillkommande uppgift för regeringen och regeringskansliet, som ersätter tidigare

arbete med mer oregelbundna kontrollstationer. Den ökande belastningen på regeringskansliet för arbetet med handlingsplanen, inkluderande beredningen i regeringskansliet, kan bedömas uppgå till 0,5 årsarbetskrafter.

Vissa myndigheter har tidigare, med oregelbundna intervall, getts i uppdrag att ta fram underlag inför kontrollstationer för klimatpolitiken. Myndigheternas arbete får nu en mer förutsägbar form och kan planeras och samordnas med andra återkommande insatser med bättre koordinering.

Det klimatpolitiska rådet

I förslaget till ramverk ingår att ett klimatpolitiskt råd inrättas som ett oberoende, självständigt expertorgan med syfte att granska regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Rådets analyser ska komplettera myndigheternas redovisningar med tvärpolitiska bedömningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i uppdrag att göra. Myndigheternas befintliga ansvar inom ramen för miljömålssystemet – att verka för att nå miljökvalitetmålen, inklusive klimatmålen, samt följa upp och utvärdera möjligheterna att nå målen – ändras inte.

Rådets oberoende granskningar kommer att ge riksdagen tillgång till ytterligare analyser av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen Detta bör ge ökade möjligheter för riksdagen att granska regeringens politik på klimatområdet. Genom expertorganet skapas bättre förutsättningar för att statsmakternas arbete mot klimatmålen bedrivs på ett effektivt sätt.

9.2.3 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål

Ett av syftena med de förändringar som beredningen föreslår är att klimatmålen ska integreras i alla politikområden. Om det långsiktiga mål som beredningen föreslår ska kunna nås måste arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser genomsyra alla politikområden. Förslaget om att regeringen ska ta fram en bred handlingsplan för hur målen ska nås och att regeringen ska bistås av ett klimatpolitiskt råd med uppgift att ha en bred överblick skapar bättre förutsättningar för

regeringen att identifiera konflikter och synergier med andra miljö- och samhällsmål och att hitta potentiella lösningar.

9.2.4 Statsfinansiella konsekvenser

Uppgifterna för regeringskansliet kan ske inom ramen för befintlig verksamhet. Inrättandet av ett klimatpolitiskt råd innebär däremot en tillkommande kostnad. Med utgångspunkt att rådet ges likartad finansiering som det befintliga Finanspolitiska rådet kan det innebära en årskostnad på cirka 10 miljoner kronor1.

9.2.5 Finansiering av förslagen

Beredningen återkommer med förslag till en samlad finansiering av framlagda förslag i det betänkande som ska redovisas i juni 2016.

Konsekvenser av förslaget till långsiktigt mål

9.3

9.3.1 Inriktning och omfattning

Syftet med konsekvensbedömningen i detta avsnitt är att beskriva och föra resonemang om möjliga konsekvenser för ekonomin i stort samt för vissa centrala aktörer av en omställning till mycket låga utsläpp av växthusgaser i enlighet med beredningens förslag till långsiktigt mål för klimatpolitiken. Målet innebär att Sverige år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären och att utsläpp från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå ett netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet beskrivs närmare i kapitel 5.

Betänkandet innehåller inte några förslag till konkreta styrmedel. Sådana överväganden kommer i stället ingå i beredningens nästa betänkande där förslag till en strategi för en långsiktig klimatpolitik med etappmål, styrmedel och åtgärder ska presenteras.

1Prop. 2015/16:1, Bilaga 1, Finanspolitiska rådet.

Utgångspunkt för konsekvensbedömningen – målet nås i en värld som ställer om

En utgångspunkt för beredningens förslag om ett skärpt ramverk är att resten av världen också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med vad som sägs i Parisavtalet om att den globala temperaturökningen ska hållas väl under 2 grader med en fortsatt strävan att begränsa ökningen till högst 1,5 grader. En förutsättning är att EU skärper sin klimatpolitik i linje med Parisavtalet genom att takten för utsläppsbegränsningar i EU:s system för handel med utsläppsrätter skärps.

Utgångspunkten att omställningen i Sverige sker i en värld som ställer om innebär att konsekvenserna av de insatser som behöver genomföras i Sverige blir annorlunda än om världen i övrigt inte skulle ställa om. Konsekvenserna för konkurrensutsatt industri i Sverige blir till exempel mindre om även industrin inom andra ekonomiskt betydelsefulla marknader har liknande koldioxidrestriktioner. När världen ställer om ökar också möjligheterna till vinster för de företag som ligger långt framme i utvecklingen. De lösningar som kan komma att utvecklas i Sverige kan potentiellt exporteras till betydligt större marknader utanför vårt land. Ett annat exempel är att när världens länder, regioner, städer och företag fokuserar på att ställa om så kan teknikgenombrott på andra marknader innebära betydligt lägre kostnader även för Sveriges omställning. Det är något som redan sker i dag. Några tydliga exempel är inom förnybar elproduktion och batteriutveckling.

Det långa tidsperspektivet och omfattningen av förändringen innebär stora osäkerheter i bedömningar om utvecklingen

Vi kan i dag inte säga något med säkerhet om utvecklingen 30 år fram i tiden till 2045. Det finns gott om exempel på tidigare framtidsscenarier, både ekonomiska och inom till exempel energiområdet, som bara några år efter att de publicerats inte längre uppfattas som relevanta.

Det finns en betydande osäkerhet både i vad som går att säga om utvecklingen med nuvarande politiska beslut och i bedömningar om vad som kan åstadkommas med olika typer av förändrad styrning till olika långsiktiga målnivåer runt 2045/2050.

Osäkerheten om utvecklingen ökar ju kraftigare förändringar som analyseras. Att bedöma konsekvenserna av de förändringar som krävs för att åstadkomma utsläppsminskningar ned till nära noll innebär givetvis betydligt större osäkerheter än analyser av mer begränsade policyförändringar närmare i tiden.

Val av metod och avgränsningar

De osäkerheter i långsiktiga bedömningar som diskuteras ovan, och det faktum att betänkandet inte innehåller förslag till styrmedel eller etappmål innebär att det inte är möjligt eller rimligt att arbeta fram en detaljerad samhällsekonomisk analys av en omställning till utsläpp nära noll 2045. Analysen hålls i stället på en mer övergripande nivå.

Beredningen har grundat sina bedömningar främst på befintliga studier där en genomgång görs av hur ekonomiska konsekvenser av lågkolbanor analyserats på global, regional och nationell nivå, kvalitativt och i olika kvantitativa modellanalyser. De befintliga studierna har kompletterats med nya modellkörningar med energisystemmodellen TIMES – Sweden. Det är en modell som ofta används i andra större OECD-länder2, men som tidigare inte funnits tillgänglig på ett mer heltäckande sätt för Sverige.

Beredningen har tillfrågat Konjunkturinstitutet om att låta göra modellanalyser för effekter på ekonomin i stort av långsiktiga klimatmål i Sverige. Konjunkturinstitutet har inte haft möjlighet att göra en sådan analys. Den modell som ofta används i Sverige för att analysera effekten på ekonomin i stort av olika koldioxidrestriktioner, Konjunkturinstitutets allmänna jämviktsmodell EMEC, lämpar sig inte, enligt Konjunkturinstitutet, för analyser på så lång sikt som mot 20503.

En genomgång görs även av kostnadsuppskattningar för huvudtyperna av de åtgärder som ligger i de målscenarier som utgjort underlag för beredningens överväganden om det långsiktiga målet (se bilaga 5). En diskussion förs även om konsekvenser för olika aktörer.

2 eller MARKAL som är föregångaren till TIMES-modellen. 3 Konjunkturinstitutet (2013).

Syftet med en konsekvensanalys är att bedöma de tillkommande effekterna av en föreslagen politik. Beredningen har därför tagit fram ett referensscenario för utvecklingen till 2050 med nuvarande styrmedel som utvecklingen i målscenarierna jämförs mot, se bilaga 5. Även i de olika modellanalyser med målscenarier mot låga utsläpp 2050 som refereras i denna konsekvensbedömning redovisas utvecklingen jämfört med ett referensscenario. I ett så långt perspektiv som till 2050 går det dock att argumentera för att det inte finns något relevant referensalternativ då en utveckling med dagens styrmedel inte ger en önskvärd utveckling på sikt4.

Beredningen har ändå valt att redovisa vissa resultat även för Sverige mot en referensbana för att få en jämförbarhet med internationella analyser.

9.3.2 Effekter på ekonomin i stort av att nå det långsiktiga målet

Samhällsekonomiska analyser

Samhällsekonomiska analyser handlar om att förstå den samlade påverkan ett förslag har för samhällets olika aktörer. Det gäller både kostnader och nyttor av förslaget. Internationellt har det länge funnits ett stort antal olika klimatekonomiska modeller, både för att uppskatta vissa samhällsekonomiska kostnader av klimatförändring och kostnaderna av olika målbanor för att minska utsläppen jämfört med att fortsätta med nuvarande politik.

Modellbaserade studier är vanliga men de förenklar verkligheten på många sätt

Fördelen med modellanalyser är att de med olika grad av detaljering kan beskriva kopplingar och beroenden mellan olika sektorer i ekonomin. Modellerna kan ge övergripande resultat om på vilket sätt, och till vilken uppskattad kostnad, en given målnivå skulle

4 och inte heller är i linje med målen i det globala klimatavtal under Klimatkonventionen som en överväldigande majoritet av världens länder nyligen skrev under i Paris.

kunna nås utifrån gjorda modellantaganden samt illustrera hur känsliga resultaten är för de antaganden som görs.

Det finns samtidigt en rad förenklingar och osäkerheter i modelleringar som gör att modellresultat kan antas underskatta, men också överskatta, de faktiska omställningskostnaderna i framtiden.

Exempel på kritik som framförs mot modellbaserade analyser är att de som regel inte tar hänsyn till att det kan finnas flerfaldiga vinster med klimatåtgärder, att de inte förmår väga in effekter av klimatförändring i modelleringens referensscenario, att de inte tar hänsyn till att utvecklingen är dynamisk och att ekonomier i verkligheter kännetecknas av olika typer av ineffektiviteter5.

Globala modelleringar förutsätter också ofta att utsläppsminskningarna startar omedelbart och i alla delar av världen. Alla nyckeltekniker och institutioner som behövs för en omställning förutsätts finnas tillgängliga. Kostnaderna för åtgärderna antas sjunka successivt till följd av så kallade lär-effekter. Även övriga delar av styrningen av omställningen antas fungera utan hinder6.

I flertalet av dessa modeller används förändringar av BNP, eller systemkostnadsförändringar relativt BNP, som en sammanfattande beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av analyserade målnivåer och målbanor. Det finns kritik mot att BNP inte är något bra välfärdsmått. En utveckling med låg eller ingen BNPtillväxt kan medföra en högre välfärd än en utveckling med hög BNP-tillväxt beroende på utvecklingen av miljötillståndet, hälsoaspekter, sociala värden etc. Utvecklingen av BNP ger ändå en viktig indikation på utvecklingen av ekonomin men modellanalyserna bör kompletteras med kvalitativa analyser av andra värden när man analyserar styrmedel mer i detalj.

Bedömningar av utvecklingen på mycket lång sikt ställer särskilda krav på modellanalyserna

För att kunna bedöma konsekvenserna av en utveckling mot mycket låga utsläpp av växthusgaser till 2050 bör analysmodellerna vara dynamiska i flera hänseenden. Mest centralt är att de behöver kunna hantera att teknikutveckling sker då detta är en förutsättning

5 The Global Commission on the Economy and Climate (2014). 6 IPCC (2014b).

för att nå låga utsläppsnivåer. Det är även ett realistiskt antagande att teknikutvecklingen i ett 30 års-perspektiv kommer att vara betydande inom många områden i en värld som ställer om till låga utsläpp. Om modellen inte inkluderar framtida teknikutveckling kommer modellresultaten att överskatta kostnaderna av en given omställning.

Nyttan av klimatpolitik

Om världens länder samlat inte stabiliserar klimatutvecklingen finns det en stor risk att vi på sikt kommer att drabbas av stora skadekostnader, olika stora i olika delar av världen.

Sir Nicholas Stern presenterade under 2015 en forskningsartikel där han, tio år efter att Sternrapporten publicerades, konstaterar att ”Immediate climate action is the only sensible economic choice” 7. Stern menar att slutsatsen från Stern-rapporten 2006 att ”kostnaderna av att inte vidta åtgärder vida överstiger kostnaderna att göra det”, nu äger en ännu större giltighet.

I den senaste IPCC-rapporten8 konstateras att när åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser genomförs så kan även tillkommande nyttor (co-benefits) uppstå, samtidigt som det även finns en risk för negativa sidoeffekter. De risker för negativa effekter som potentiellt kan följa vid ett genomförande av utsläppsminskningar är dock inte så omfattande som de risker för allvarliga, omfattande och irreversibla skadeeffekter som blir följden av att den globala temperaturökningen inte begränsas. Detta stärker, enligt IPCC-rapporten, fördelarna med att vidta utsläppsminskande åtgärder i närtid. I IPCC-rapporten9 dras även slutsatsen att strategier för att minska utsläppen av växthusgaser kan vinna på om de ingår i en integrerad strategi som även syftar till att uppnå andra samhällsmål, inklusive en anpassning till ett förändrat klimat.

I den sektorsvisa genomgången av möjliga utsläppsminskningsåtgärder och -strategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Värdet av en integrerad ”multimål-analys” lyfts fram i varje sektor (inom till exempel energisektorn, transporter,

7 Stern (2015). 8 IPCC (2014a) s. 79. 9 IPCC (2014a); IPCC (2014b); IPCC (2014c).

industri, stadsutveckling, jordbruk och skogsbruk). En återkommande bedömning är att det går att hitta åtgärder och strategier som är gynnsamma sett från flera olika samhällsmål samtidigt som omfattningen av negativa sidoeffekter begränsas10. Samtidiga vinster av integrerade strategier, där även utsläppen av växthusgaser minskar, kan till exempel handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden.

Även rapporten ”Better Growth; Better Climate”, The New Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhällsområden. I rapporten konstateras till exempel att en koordinerad tätortsbebyggelse kan vara gynnsam ur många perspektiv.

Möjliga tillkommande nyttor av klimatpolitik har däremot inte kvantifierats i de resultat från klimatekonomiska modelleringar som också redovisas i IPCC-rapporten, se nedan. Kostnader för att minska utsläppen jämförs inte heller med kostnader för att hantera effekter av klimatförändring som kan uppstå om utsläppen inte sänks.

Kostnaden av klimatpolitik – slutsatser från internationella studier

Alla osäkerheter till trots så finns det flera modellstudier internationellt som har försökt uppskatta kostnader för att kraftigt minska utsläppen i ett 2050-perspektiv. I IPCC-rapporten11 redovisas en summering av resultat från ett stort antal scenariomodelleringar av utsläppsbanor.

Studier av konsekvenser av en global lågkolsomställning

Slutsatserna i rapporten är att de samlade kostnaderna för en omställning till växthusgaskoncentrationer som ligger i intervallet

10 I IPCC-rapporten lyfts användningen av biomassa, biologisk mångfald och livsmedelsförsörjning fram som ett område med många potentiella målkonflikter. 11 IPCC (2014b).

mellan 430–480 ppm koldioxidekvivalenter vid seklets slut, motsvarar konsumtionsförluster på mellan 1–3 procent av global BNP år 2030 respektive 2–6 procent år 2050. Det handlar enligt modellresultaten12 om en relativt liten påverkan på en global BNPutveckling som i referensscenarierna antas växa med mellan 300 procent till över 900 procent under det här århundradet. Det kan vara värt att notera att de modellresultat som rapporten omfattar inte inkluderar det stora kostnadsfall som skett och fortsatt sker på bland annat elproduktion från sol- och vindkraft under senare år13.

The Global Commission on the Economy and Climate har i sin rapport 201414 försökt svara på frågan om det är möjligt att begränsa den långsiktiga klimatförändringen och samtidigt öka den ekonomiska tillväxten. Kommissionen menar att de närmaste 15 åren är kritiska eftersom den globala ekonomin kommer att genomgå en djup strukturomvandling med bland annat en starkt växande ekonomi, en miljard fler människor som bor i städer och stora teknikskiften. Kommissionen framhåller att sättet som framtida, enorma, investeringar genomförs på kommer att forma tillväxtens inriktning, produktiviteten och utvecklingen av levnadsstandarder samtidigt som det kommer att ha stor betydelse för hur utsläppen av växthusgaser utvecklas.

Slutsatsen i rapporten är att tillväxtens kvalitet är av stor betydelse för vår framtida välfärd. Om klimatfrågan inte hanteras så kommer den ekonomiska utvecklingen i sig att utgöra en risk. Bedömningen är att de tillkommande investeringarna i infrastruktur, som krävs globalt för att ställa om till en lågkolekonomi, skulle motsvara omkring fem procent av BNP per år. Man bedömer också att högre kapitalkostnader kan bli helt kompenserade för genom lägre driftskostnader, till exempel lägre energikostnader och andra effektiviseringsvinster.

12 Resultaten härrör främst från mer teknikrika sk. energioptimeringsmodeller eller IAMmodeller men bland resultaten finns också körningar med olika typer av makroekonomiska modeller (ekonomiska jämnviktsmodeller och ekonometriska modeller) samt hybrider mellan olika modelltyper. 13 Den framtida oljeprisutvecklingen varierar i scenarierna, från låga till relativt höga prisantaganden. 14 The Global Commission on the Economy and Climate (2014).

Konsekvensanalyser av EU-länders nationella färdplaner till 2050

Naturvårdsverket har gått igenom hur förslagen till nationella färdplaner till 2050 i några av EU:s medlemsländer (Storbritannien, Tyskland, Danmark och Finland) och kommissionens förslag till en EU-roadmap till 2050 har konsekvensanalyserats15. De flesta av konsekvensanalyserna bygger på olika former av modeller. Det har främst rört sig om energiekonomiska optimerings- och simuleringsmodeller, bland annat har energisystemmodellen MARKAL använts i flera länder. I något fall (Danmark) har man även använt sig av en makroekonomisk jämviktsmodell för att skatta kostnaderna för systemet.

I de flesta färdplaner finns ett stort fokus på teknik och man intresserar sig relativt lite för andra beteendeförändringar än de som är kopplade till byte av teknik. I några fall påverkas även andra typer av beteenden genom den påverkan förändrade priser bedöms ha på energianvändningen.

De bedömda kostnaderna för genomförandet av färdplanerna mot låga utsläppsnivåer 2050 hamnar genomgående på någon eller några procent av BNP år 2050. Uppskattningarna av kostnaderna som andel av BNP är alltså jämförbara med resultaten i de globala analyserna.

Analyser för Norden med energisystemmodeller av lågkolbanor

IEA har tagit fram scenarioanalyser för Norden som baseras på analys med energiekonomiska modeller16. Enligt resultaten är investeringsbehovet omfattande både i energitillförselsystemet, med tillhörande infrastruktur, som i bostads-, industri- och transportsektorerna. Resultaten visar också att de nya investeringarna ger upphov till besparingar i förhållande till driftskostnaderna i referensscenariot. Resultaten är relevanta för alla länder i Norden även om utgångsläget när det gäller el- och värmetillförselsektorn skiljer sig åt.

Utsläppen från transportsektorn (exklusive internationella transporter) når nära-noll-nivåer 2050 i Sverige i de nordiska lågut-

15 Naturvårdsverket (2012b). 16 IEA och Nordic Energy Research (2013).

släppsscenarierna17. Förändringarna i transportsektorn ställer enligt scenarioresultaten krav på de mest omfattande investeringarna i alla sektorer. I rapporten konstateras dock att ett slående resultat är att systemkostnaderna (investeringar, drift och underhåll) för de olika scenarioalternativen (inklusive referensalternativet utan skärpt politik) för transportsektorn hamnar på ungefär samma nivå. Systemkostnaderna för scenariot där utsläppen från transportsektorn hamnar nära noll blir till och med något lägre jämfört med referensscenariot för transportsektorn.

Lågutsläppsscenariot i studien innebär ett skifte till ett mer effektivt system med högre investeringskostnader, till exempel för tekniker som i högre grad bygger på eldrift. Kostnader för drivmedel ersätts med investeringskostnader. En mindre omfattande personbilspark, som följd av en framsynt infrastruktur- och samhällsplanering, reducerar dessutom dessa kostnader i scenariot.

Vilka slutsatser kan dras från studier i andra länder för utvecklingen i Sverige?

Det är inte helt givet att slutsatser från globala studier eller studier i andra länder är giltiga även för svenskt vidkommande. Studierna visar att förluster i BNP eller konsumtion till följd av åtgärder för att nå låga utsläpp 2050 är relativt begränsade både globalt sett och i enskilda länder. Mot bakgrund av att den svenska energi- och industristrukturen skiljer sig från strukturen i många andra länder är det inte säkert att samma resultat kan förväntas även för Sveriges del. Till skillnad från många andra länder har Sverige väldigt låga utsläpp i energitillförseln och därmed en högre andel av utsläpp från energiintensiv, konkurrensutsatt industri.

I den senaste IPCC-rapportens18 genomgång av resultaten från modelleringar av globala ”tvågradersbanor” konstateras att minskningskostnaderna för OECD-länder relativt ett referensscenario i genomsnitt blir lägre än i andra regioner. Detta gäller framför allt jämfört med kostnaderna i tillväxtekonomier. Resultaten förklaras av två faktorer. Den första är att i många rika länder sjunker utsläppen svagt redan i referensscenariot. Det inne-

17 Carbon Neutral Scenarios (CNS). 18 IPCC (2014b) s. 457.

bär att de kumulativa utsläppen som behöver minska ytterligare utöver referensscenariot blir lägre än för ekonomier där referensscenariot visar på en ökning av utsläppen. En annan avgörande faktor är landets koldioxid- och energiintensitet19. Länder med en hög koldioxidintensitet i ekonomin får generellt sett en större ekonomisk påverkan av en ökad koldioxidrestriktion, då en större del av ekonomin påverkas.

Om dessa resonemang överförs till svenska förhållanden kan det konstateras att utsläppen även för Sveriges del minskar svagt redan i referensscenariot. Till skillnad från många andra länder har Sverige däremot en mycket låg koldioxidintensitet i ekonomin redan i utgångsläget. Dessa omständigheter indikerar att den sammanlagda effekten av att minska resterande utsläpp i förhållande till hela ekonomin inte kommer att bli så stor jämfört med situationen i länder med en högre utsläppsintensitet.

Kostnaden per enhet utsläppsminskning för de ytterligare åtgärder som behöver genomföras kan dock komma att bli högre i Sverige än i en del andra länder. Anledningen är att Sverige redan har genomfört ett antal åtgärder som minskat utsläppen till låga kostnader som andra länder har kvar att göra, till exempel inom energi- och bostadssektorn. Däremot kan marginalkostnaden (dvs. den högsta åtgärdskostnaden) troligen komma att ligga på samma nivå som i övriga världen framemot 2045, givet att även resten av världen ställer om i enlighet med Parisavtalet. För att nå ned till mycket låga utsläpp globalt behöver liknande åtgärder genomföras i alla länder inom till exempel transportsektorn och inom industrin. Åtgärdskostnaderna på marginalen kan därför antas konvergera över tid.

Kostnaden av klimatpolitik–analyser av utvecklingen i Sverige med en energisystemmodell

Beredningen har låtit göra analyser av några olika målscenarier med energisystemmodellen TIMES – Sweden som komplement till de nordiska och globala modellanalyserna som redovisas ovan. TIMES-Sweden är en energisystemsmodell som omfattar hela det

19 Koldioxidutsläpp eller energianvändning per BNP-enhet.

svenska energisystemet, från primärenergi till energirelaterade tjänster och varor, med en detaljerad beskrivning av både tillförsel- och användarsektorer. Resultat från modelleringen presenteras nedan mätt som ökad årlig kostnad20 som andel av BNP av att nå en målnivå.

I modelleringen uppstår något högre kostnader i målscenarierna med nära-noll-utsläpp år 2050 jämfört med referensscenariot med dagens beslutade styrmedel. Skillnaden i kostnader mellan en näranollnivå år 2050 och referensscenariot varierar mellan 0,5 procent till 0,85 procent av BNP år 2050. Lägst tillkommande kostnadsökning fås i ett scenario där vägtransporterna har en låg tillväxt.

Resultaten från modelleringen hamnar på ungefär samma nivåer när det gäller tillkommande kostnader jämfört med BNP som resultaten från motsvarande typ av modelleringar av lågkolbanor som tagits fram i EU, Storbritannien, Danmark och Tyskland21. Värt att notera är att utsläppen i målscenarierna för Sverige minskar till lägre nivåer 2045 och 2050 jämfört med motsvarande nivåer i de andra ländernas och EU:s lågkolsscenarier.

Exempel på hur kostnaderna för några centrala lågutsläppstekniker bedöms kunna komma att utvecklas

Beredningen lägger inte förslag på etappmål och styrmedel mot det långsiktiga målet i detta betänkande. Däremot är förslaget till långsiktigt mål baserat på scenarioanalyser som indikerar vilka de mest betydelsefulla omställningarna och åtgärderna kan vara för att Sverige ska nå målet samt hur dessa åtgärder kan behöva genomföras över tid. Aktuella uppskattningar av hur kostnadsutvecklingen för några av de åtgärder som betraktas som mest centrala för omställningen mot nära-noll-utsläpp skulle kunna utvecklas är därför värdefulla när konsekvenser av ett klimatmål till 2045 ska bedömas. Scenarioanalysen innehållande historiska utsläpp av växthusgaser 1990–2014 och målscenarier till 2050 redovisas i bilaga 5.

20 Kostnaden, även kallad systemkostnad, omfattar energiutvinning, energiomvandling och energianvändning, inklusive transporter och industrins processutsläpp. I posten ingår drift- och underhållskostnader samt import och export av energiråvaror. 21 Se ovan och vidare sammanställning i Naturvårdsverkets färdplansunderlag, Naturvårdsverket (2012a), (2012b).

Följande avsnitt går igenom vilka utsläpp som kan behöva minska samt hur kostnadsbilden för de mest centrala åtgärderna i transportsektorn och inom industrin ser ut och hur de bedöms utvecklas i framtiden. Sammantaget indikerar genomgången att de bedömda kostnaderna för tillkommande åtgärder skulle kunna vara i paritet med (den högsta) nivån på den svenska koldioxidskatten som redan gäller i vissa sektorer.

Vilka utsläpp är det som behöver minska och vilka åtgärder kan bli aktuella?

Ungefär en tredjedel av växthusgasutsläppen kommer i dagsläget från transportsektorn. Insatser för hållbar stadsutveckling, hållbar infrastruktur, främjande av tillförsel av biodrivmedel och ökad andel bränsleeffektiva och mer miljövänliga fordon är centrala för denna sektor. Liknande typer av tekniska åtgärder kan antas komma att tillämpas på arbetsmaskiner av olika slag.

Sverige har även relativt stora processutsläpp från järn- och stålindustri och från cementindustri. En betydande del av utsläppen från industrin härrör dessutom från verksamheter som använder fossila bränslen som råvara (raffinaderier, kemiindustri). Stora förändringar behöver genomföras för att utsläppen från dessa branscher, och därmed även från industrin som helhet, ska kunna minska till låga nivåer. En utveckling mot ökad materialhushållning, till exempel genom en ökad återvinning i alla led längs produkters värdekedjor, mer hållbara produkter och mindre koldioxidintensiva materialval kan också bidra tillsammans med åtgärder för ökad energieffektivitet och bränslesubstitution. För att nå nära-noll-utsläpp eller till och med negativa utsläpp krävs dock åtgärder som också minskar processutsläppen och de råvarubaserade utsläppen på ett mycket omfattande sätt.

Utsläppen från jordbruket står i dag för cirka 15 procent av utsläppen, men kommer att svara för en betydligt större andel av de kvarvarande utsläppen 2045 enligt scenarierna. För jordbrukssektorn kan bland annat åtgärder som påverkar kolinbindningen och lustgasavgången från mark vara aktuella. Beredningen gör bedömningen att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar. Utvecklingen behöver därmed ske

på ett sätt som gör att en ökad produktion inte ger upphov till större ökningar av växthusgasutsläpp eller sker på bekostnad av andra miljömål.

Åtgärder som ökar kolinbindningen (kolsänkan) föreslås inte ingå i utsläppsmålet men kan komma att utgöra ett komplement för att nå netto-noll-nivåer eller lägre (se vidare kap. 5).

Mer bränslesnåla bilar

Många studier visar att det finns en potential att effektivisera nya personbilars bränsleförbrukning med minst 50 procent mellan 2010 och 2030 till mycket låga samhällsekonomiska kostnader, till och med intäkter enligt en sammanfattning som IPCC gjort22.

Bedömningar av kostnader för åtgärder som sänker tunga fordons bränsleförbrukning på det sätt som Trafikverket antagit i klimatscenariot för transportsektorn (se bilaga 5) bedöms också kunna genomföras till låga samhällsekonomiska kostnader. Samma slutsats gäller antagandena om bussar och lastbilar i tätortstrafik23.

Åtgärdskostnaderna för elbilar kan inledningsvis vara särskilt låga i Norden

Åtgärdskostnaden (kostnaden per reducerad mängd koldioxid) för eldrivna bilar beror bland annat på hur koldioxidintensiteten i elsystemet ser ut. Med en elproduktion som den vi har i Sverige och Norden blir kostnaderna per kg reducerad koldioxid betydligt lägre än på marknader där elproduktionen har en högre koldioxidintensitet. Kostnaden vid låg koldioxidintensitet i elproduktionen uppgick enligt IPCC till 200 USD/ton24 koldioxid, utifrån den kostnadsbild som var aktuell för några år sedan. Dessa kostnader bedöms på sikt kunna minska till 100 USD/ton eller till och med nära noll. Den viktigaste faktorn är hur kostnaderna för

22 IPCC (2014b). 23 IPCC (2014b). 24 Motsvarar mellan 0–1,70 kr/kg vid en växelkurs på 8,50 kr per 1 USD, att jämföra med den koldioxidskattenivå på 1,12 kr/kg som är den högsta koldioxidskattenivå vi tillämpar i dag i Sverige (på bland annat fossila drivmedel).

batteritekniken utvecklas. I beräkningarna ingår inte mervinster i form av lägre buller och luftföroreningsutsläpp.

I en aktuell forskningsartikel från Stockholm Environment Institute25 framgår att enhetskostnaderna för batterier till elbilar har sjunkit mycket snabbt under de senaste åren. Kostnaderna närmar sig enligt artikeln de nivåer som bedöms kunna göra elbilar konkurrenskraftiga relativt förbränningsmotordrivna bilar i början av 2020-talet.

Biodrivmedel

Åtgärdskostnaderna för biodrivmedel beror i hög grad av hur stora minskningar i koldioxidutsläpp det aktuella drivmedlet beräknas ge upphov till när effekterna över hela livscykeln beräknas. Dessutom bestämmer kostnadsskillnaden mellan biodrivmedlet och det fossila drivmedel det ersätter, tillsammans med eventuella merkostnader för infrastruktur och fordon, den sammanlagda åtgärdskostnaden.

Utredningen om en fossiloberoende fordonsflotta (FFFutredningen) redovisade en översikt av bedömningar av produktionskostnader för olika biodrivmedelsystem. Bedömningarna omfattade både befintliga och framtida system26.

Enligt bedömningarna i FFF-utredningen skulle merkostnaden för utvecklade så kallade avancerade biodrivmedel, främst sådana som kan blandas med bensin och diesel i relativt stora volymer (drop-in-bränslen eller HVO-bränslen) utan att det krävs förändringar på fordon och infrastruktur, på sikt komma att motsvara eller till och med underskrida dagens koldioxidskattenivå. Det innebär i så fall att åtgärdskostnaden för sådana alternativ skulle komma att motsvara eller till och med underskrida 1,12 kr/kg i framtiden, vid de oljepriser som utredningen utgick ifrån. Bedömningen framhölls samtidigt som ytterst osäker. De produktionskostnader för bensin och diesel som utredningen hade att utgå från baserades dock på ett högre oljepris än vad som var gällande under 2015 och inledningen av 2016.

25 Nykvist m.fl. (2015). 26SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg, s. 474 och s. 623.

Utvecklingen av drivmedel som skulle kunna blandas in i större volymer (bland annat baserade på lignin från skogsråvara) har fortsatt även under 2015 och aktuella kostnadsbedömningar pekar nu mot att den här typen av drivmedel skulle kunna tillverkas med en merkostnad för produkten som, även vid dagens produktpris på bensin, skulle kunna ligga i närheten av den nu gällande koldioxidskattenivån.

Investeringar i en hållbar stadsutveckling

I en analys genomförd under The Global Commission on the Economy and Climate (The New Climate Economy)27 redovisas effekter, kostnader och intäkter av några centrala åtgärder som kan genomföras i samband med lokal stadsutveckling och som syftar till lägre utsläpp av växthusgaser och andra fördelar för den lokala miljön i staden, som till exempel lägre buller och renare luft.

Bland åtgärderna märks stadsplanering med inriktning mot tätare och mer sammanhållna städer och regioner med väl utbyggd kollektivtrafik. Studien visar att det även i länder där en stor del av stadsmiljöerna redan är utbyggda (OECD-länder) finns potential att minska transporterna med bil och öka andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik. Sådana åtgärder representerar en ekonomiskt fördelaktig strategi genom att investeringarna kan leda till direkta intäkter under sin livslängd samtidigt som de även kan medverka till ytterligare ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar utöver de som räknas med i den direkta investeringskalkylen28.

Potentialerna och kostnadsbilden för ökade satsningar i gång-, cykel och kollektivtrafik skiljer sig åt mellan olika städer. Kostnaderna för olika kollektivtrafikalternativ skiljer sig också åt och beror av lokala förutsättningar (bussanpassning, BRT, spårvagn, tunnelbana). Även åtgärder som effektiviserar godstransporterna genom förbättrad logistik i stadsmiljö beräknas kunna genomföras utan att det uppstår nettokostnader enligt studien.

27 Gouldson m.fl. (2015). 28 En inriktning mot en mer kompakt, effektiv och sammanhållen stadsutveckling kan stimulera stadens produktivitet och innovationsförmåga och dämpa problemen med trafikköer, buller och luftföroreningar.

Kostnader för koldioxidavskiljning, transport och lagring (CCSteknik)

En sammanställning av olika bedömningar om framtida kostnader för CCS-teknik redovisas i den senaste IPCC-rapporten. I rapporten konstateras att bedömningarna endast baseras på erfarenheter från några få existerande pilotprojekt och på projektförstudier då det ännu inte finns någon skorskalig tillämpning av CCS-teknik på plats i världen. För att tekniken ska kunna konkurrera behövs ett tillräckligt högt koldioxidpris eller ett finansiellt stöd införas, det gäller särskilt för den infrastruktur som kan krävas.

Utnyttjandet av CCS-teknik medför alltid extra kostnader. Dessa består i kostnaderna för den avskiljningsutrustning som behövs vid anläggningarna, för den energiförlust som uppstår när koldioxiden ska avskiljas, för transporter samt för lagring. Dessutom tillkommer även kostnader för mätning, övervakning och verifiering för att kontrollera att den lagrade koldioxiden inte läcker ut. I globala lågkolsscenariomodelleringar där utsläppen från elproduktion når noll eller negativa utsläppsnivåer, bland annat genom en omfattande introduktion av CCS och bio-CCS-teknik så antas detta kunna ske till en sammanlagd marginalkostnad på 100– 150 USD/ton koldioxid, det vill säga en koldioxidkostnad på knappt 1 till 1,50 kr/kg koldioxid. Kostnaden för att implementera CCS-teknik på industriutsläpp bedöms i princip inte behöva bli dyrare än kostnaderna för CCS-teknik på energianläggningar, förutsatt att utsläppet från industrianläggningen i fråga är tillräckligt stort och koncentrerat. Om så inte är fallet kan kostnaden bli högre samtidigt som avskiljningsgraden sjunker.

I det svenska Bastor-projektet29 beräknas kostnaderna för avskiljning kunna uppgå till cirka 70 euro/ton koldioxid och för transport (via rörnät) till 10–20 euro/ton koldioxid. Kostnaderna för lagring i saltvattenakvifärer utan tidigare borrhåll (som blir fallet om lagringen skulle ske i Östersjön) bedöms kunna hamna i intervallet 6–20 euro/ton koldioxid. Lagring i samarbete med andra länder, till exempel i Nordsjön, där det redan finns äldre borrhåll, bedöms kunna bli mindre kostsamma. Den sammanlagda lagrings-

29 Nilsson (2014).

kapaciteten bedöms dessutom vara betydligt större i Nordsjön jämfört med motsvarande kapacitet i Östersjön. Transporten av koldioxid kan ske via fartyg från den svenska ostkusten till Nordsjön. Den sammanlagda åtgärdskostnaden hamnar enligt dessa skattningar på drygt 100 euro/ton koldioxid, alltså inom det åtgärdskostnadsintervall som redovisas i IPCC-rapporten. En åtgärdskostnad som är i samma storleksordning som den högsta nivån på koldioxidskatten i dag i Sverige.

I stället för CCS-teknik kan andra produktionstekniker med låga koldioxidutsläpp tänkas bli aktuella i framtiden till exempel så kallad elektro-winning eller reduktion med vätgas i järn- och stålindustrin. Ett intressant potentiellt utvecklingsområde är CCSU, dvs. koldioxidavskiljning och användning där koldioxiden till exempel fastläggs (mineraliseras) i ett material som sedan kan användas till exempel i olika typer av byggnadskonstruktioner.

9.3.3 Konsekvenser för aktörer

Avsnitten ovan visar att en omställning i Sverige till utsläpp nära noll på trettio års sikt skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort. Såväl de studier som tidigare gjorts globalt och för Norden som den analys som beredningen har låtit genomföra med energisystemmodellen TIMES – Sweden visar att det skulle kunna röra sig om en liten påverkan på BNP-utvecklingen. Däremot kan kostnaderna komma att bli ojämnt fördelade med mellan olika sektorer, branscher och företag. Hur dessa kostnader i sin tur belastar olika aktörer beror på utformningen av politiken, det vill säga vilka styrmedel och åtgärder som genomförs.

I detta betänkande föreslås inga konkreta styrmedel eller överväganden om den övergripande styrningen. Nedan förs däremot ett övergripande resonemang om hur skärpta styrmedel kan komma att påverka olika sektorer.

Konsekvenser i energitillförselsekton och i byggnader

Naturvårdsverket konstaterar i underlaget till en svensk färdplan 2050 som redovisades 201230 att redan i rapportens referensbana sker omfattande investeringar i ny el- och värmeproduktion, i byggnaders uppvärmningssystem och klimatskal samt i elnät som sammantaget, från en relativt låg utsläppsnivå redan i utgångsläget, bidrar till att utsläppen hamnar nära noll i dessa sektorer. Energisystemet kan dock komma att utvecklas på många olika sätt beroende på hur efterfrågan, priser, teknik, överföringskapacitet till det europeiska elnätet m.m. utvecklas.

Konsekvenser för transportsektorn

Det största investeringsbehovet uppkommer i industri- och transportsektorerna. För att nå målscenarierna så flyttas dock kostnaderna för effektivisering och utsläppsreduktion från drivmedel till fordon och infrastruktur. Bilar med mycket låga utsläpp, till exempel eldrivna fordon, bedöms komma att ha högre produktionskostnader jämfört med konventionella fordon som delvis övervältras på bilköparna. Kostnaderna för inköp av bil blir högre jämfört med dagens fordon medan driftskostnaderna blir lägre. Detta kan i sin tur påverka både hushållens och företagens nyttjande av transporter, då de fasta kostnaderna ökar relativt de rörliga.

Totalbehovet av merinvesteringar i fordonsteknik blir samtidigt lägre om insatser även görs för att dämpa efterfrågan på transporter. Inriktningen mot ett mer transportsmart samhälle innebär ökad omfattning på investeringar och kostnader för till exempel drift av järnväg och kollektivtrafik samtidigt som investeringar i nya vägar blir lägre.

30 Naturvårdsverket (2012a), (2012b).

Konsekvenser för industrin

Olika industribranscher påverkas i olika hög grad av strikta klimatmål. I vilken grad en bransch påverkas beror på hur energi- och utsläppsintensiv produktionen är, hur branschens anpassningsmöjligheter ser ut samt hur den samlade styrningen och konkurrenssituationen ser ut på de marknader man verkar inom. Naturvårdsverket bedömde i sin underlagsrapport att stora delar av näringslivet inte påverkas negativt av vare sig ökade utsläppsrättspriser eller elpriser31. Stora branscher som till exempel verkstadsindustri, livsmedelsindustri och byggindustri, som står för en relativt stor andel av industrins bidrag till Sveriges BNP, ingår inte bland de branscher som bedöms påverkas av ökade utsläppsrättspriser och elpriser. I denna del av näringslivet finns även branscher som själva gör bedömningen att det finns goda förutsättningar för tillväxt och sysselsättningsökningar vid en utveckling mot kolsnåla ekonomier.

De el- och utsläppsintensiva branscherna är de som kan belastas med höga kostnader av en hårdare styrning i Sverige och inom EU jämfört med andra regioner i världen, enligt Naturvårdsverkets analys, men det finns även skillnader inom olika delar av industribranscher och på anläggningsnivå.

För basmaterialindustri som har processrelaterade utsläpp är en omställning till mycket låga utsläpp särskilt svår. Det handlar här om lösningar som kräver ombyggnad och nykonstruktion av kärnprocesser och användning av tekniker som i dag inte är kommersiellt tillgängliga. Ett exempel är CCS-teknik som beskrivs i avsnittet ovan. Basmaterialindustrin kännetecknas även av långa investeringscykler på 20–40 år. Denna industri är därför särskilt känslig för förändringar i relativpriser på energi och utsläpp. Effekten av höga kostnader för koldioxidutsläpp skiljer sig däremot kraftigt åt mellan olika basmaterial. En jämförelse av koldioxidkostnad som andel av försäljningsvärdet visar att primärstål från järnmalm har en relativt hög känslighet medan specialstål och aluminium uppvisar en betydligt lägre känslighet för ökade koldioxidkostnader. Störst känslighet uppvisar cementklinker32.

31 Om EUs system för handel med utsläppsrätter exempelvis skulle skärpas. 32 Åhman m.fl (2013).

Om en hårdare styrning skulle införas ensidigt i Sverige, för branscher med hög koldioxidintensitet och som verkar på en internationell marknad, riskerar arbetstillfällen att gå förlorade om tillväxten i stället sker i andra länder. Det finns då en risk för så kallad ”carbon leakage”, dvs. att den förda politiken innebär att utsläppen i stället sker i andra länder. En sådan utveckling skulle strida mot generationsmålet. Det är mot den bakgrunden som beredningen lyfter fram att en utgångspunkt för förslaget till långsiktigt mål är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet och att konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp på samtliga viktiga marknader. Beredningen lyfter också upp behovet av att staten bidrar till teknik- och infrastrukturutveckling för att möjliggöra en omställning i dessa branscher. Intressant att notera är att ny forskning visar att de investeringar som krävs för att minska koldioxidutsläppen från basindustrin till nära noll endast skulle ge en marginell ökning i kostnad för de slutprodukter där dessa material används, i storleksordningen en halv procent. Om nödvändiga investeringar görs hos materialproducenterna skulle alltså slutprodukten inte bli märkbart dyrare för konsumenterna.33

Konsekvenser för jord- och skogsbruket

Utsläppen från jord- och skogsbruket har en särställning i det längsiktiga klimatarbetet. Scenarierna34 visar att av de kvarvarande utsläppen år 2050 så består huvuddelen av utsläpp från jordbrukssektorn. Utsläppen från denna sektor består främst av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark. Samtidigt är skog- och markanvändningssektorn totalt sett en sänka för koldioxid. Även specifika åtgärder i jordbruket kan bidra till en ökad sänka.

I dag finns det inga styrmedel, nationellt eller internationellt, för att öka upptaget av kol i jord- och skogsbruket. Samtidigt finns här en potential till kostnadseffektiva åtgärder för att minska netto-

33 Rootzén och Johnsson. 34 Se bilaga 5.

utsläppen och skapa förutsättningar för netto-negativa utsläpp av växthusgaser på längre sikt.

Hur utsläppen från jordbrukssektorn utvecklas i framtiden har stor betydelse för möjligheten att nå det långsiktiga målet. Enligt inriktningen i det pågående arbetet med en svensk livsmedelsstrategi behöver den svenska livsmedelsproduktionen bli mer konkurrenskraftig och den ska öka i omfattning35. För att undvika en målkonflikt med det långsiktiga klimatmålet behöver ökningen ske på ett hållbart sätt och inte ge upphov till större ökningar av växthusgasgasutsläppen.

Konsekvenser för hushållen

Konsekvenserna för hushållen beror till stor del på utformningen av politiken. Naturvårdsverkets uppskattning är att hushållen bland annat påverkas genom ökade kostnader för el och uppvärmning om det skulle uppstå högre elpriser som en konsekvens av koldioxidrestriktioner. Kostnaderna varierar beroende på boendeform och lokalisering.

Ett annat centralt område som påverkar hushållen är hur politiken för att minska utsläppen inom transportsektorn utformas. En utformning mot ett transportsmart samhälle med satsningar på ökad tillgänglighet med bland annat förbättrad gång-, cykel- och kollektivtrafik kan innebära lägre transportkostnader och därmed positiva mervärden för hushållen. En inriktning mot dyrare bilar och dyrare drivmedel kan däremot innebära ökade kostnader för hushållen. Vid utformningen av politiken är det centralt att se till den samlade påverkan förslagen har för såväl hushåll som för näringslivet.

9.3.4 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål

För att det långsiktiga klimatmålet ska kunna nås krävs en fundamental samhällsomställning som berör alla politikområden. Det är mot den bakgrunden helt centralt att genomförandet av politiken anlägger ett helhetsperspektiv för att omställningen ska

35Prop. 2015/16:1, UO 23.

kunna ske på ett sätt som tillvaratar synergier med mål inom andra politikområden och minimerar risken för eventuella konflikter.

Minskade utsläpp av växthusgaser är ofta positivt för möjligheten att uppnå andra miljö- och samhällsmål. Strategier för minskad energianvändning och minskade utsläpp från transporter har ofta stor betydelse även för möjligheten att nå andra miljökvalitetsmål samtidigt som de sällan leder till konflikter med andra samhällsmål. En direkt effekt av genomförandet av sådana strategier är minskade luftföroreningar, vilket ger ytterligare en positiv samhällsekonomisk intäkt36 med positiv påverkan på bland annat folkhälsan genom mindre exponering av hälsoskadliga partiklar. Hur stor betydelse sådana åtgärder kan ha för andra miljö- och samhällsmål beror av geografisk lokalisering och val av teknik.

Expansionen av biobränslen är den faktor som kan leda till störst potentiella konflikter med andra miljömål enligt Naturvårdsverket. Hantering av avverkningsrester och odling av grödor för biobränsleanvändning kan bidra såväl positivt som negativt till uppfyllelse av miljökvalitetsmål som Levande skogar, Ingen övergödning och Ett rikt djur- och växtliv. Effekterna beror bland annat på var odlingarna lokaliseras37. Bland andra potentiella målkonflikter diskuterar Naturvårdverket lokalisering av energianläggningar.

36 Konjunkturinstitutet (2013). 37 Naturvårdsverket (2012b).

10. Författningskommentar

Förslag till klimatlag

10.1

1 §

I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.

Grundläggande bestämmelser om mål för den offentliga verksamheten och regeringens arbetsuppgifter finns i regeringsformen , riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203) .

Bestämmelsen klargör lagens innehåll och tydliggör att lagen riktar sig till regeringen. Ansvaret för att lagen efterföljs är kollektivt för statsråden. Ytterst är ansvaret statsministerns (jfr 6 kap. 1 § samt 7 kap.3 och 4 §§regeringsformen). Det är regeringens uppgift att organisera och fördela arbetsuppgifter inom och mellan Regeringskansliet respektive berörda statliga förvaltningsmyndigheter och att involvera berörda intressenter i arbetet på det sätt som behövs för att regeringen ska kunna följa lagen (jfr 7 kap.1 och 2 §§regeringsformen).

2 §

Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring.

Arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.

Arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.

Bestämmelsen utgår från Sveriges åtaganden enligt Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring och det allmännas skyldighet enligt 1 kap. 2 § regeringsformen att främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det kommer att krävas en genomgripande samhällsomställning för att uppnå klimatmålen. Samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom samtliga politikområden (jfr artikel 4.1 f i FN:s ramkonvention). Denna omständighet, i kombination med statsrådens grundlagsfästa kollektiva ansvar för regeringsarbetet, innebär att det är ett gemensamt och övergripande ansvar för statsråden att bedriva ett samlat politiskt arbete för att förhindra farliga störningar i klimatsystemet. Denna skyldighet kommer till uttryck i bestämmelsens första stycke, första meningen.

Av andra meningen i första stycket följer att regeringens klimatpolitiska arbete ska bidra till att skydda både naturen och mänskligheten från sådana skadliga effekter som kan uppstå till följd av klimatförändring.

Med klimatsystem avses detsamma som i ramkonventionen, det vill säga atmosfären, hydrosfären, biosfären och geosfären sammantagna, samt dessas inbördes samspel. Med ”skadliga effekter av klimatförändring” menas förändringar i den fysiska miljön eller i ett områdes växt- eller djurliv till följd av klimatförändring som har betydande skadlig inverkan på sammansättningen, motståndskraften eller produktiviteten hos naturliga eller anlagda ekosystem eller på funktionen av socio-ekonomiska system eller på mänsklig hälsa och välfärd. Med klimatförändring avses en förändring av klimatet, som är direkt eller indirekt hänförlig till mänsklig verksamhet, som ändrar sammansättningen av den globala atmosfären, och som går utöver naturliga klimatvariationer som observerats under jämförbara tidsperioder. Med ekosystem (ekologiskt system) menas samspelet mellan allt levande och dess livsmiljö inom ett område.

Bestämmelsens andra stycke innebär att arbetet ska inriktas dels mot att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser, dels mot att bevara naturliga funktioner hos ekosystemen (jfr artikel 4.2 a i FN:s ramkonvention).

Sista stycket i bestämmelsen erinrar om vikten av att det klimatpolitiska arbetet vilar på vetenskaplig grund och att det

baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. Förenta nationernas klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) sammanställer vetenskapligt underlag på internationell nivå. Regeringen ansvarar för att inhämta, sammanställa och analysera det underlag som behövs för att driva det klimatpolitiska arbetet i enlighet med denna lag.

3 §

Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet.

Klimatpolitiska och budgetpolitiska mål och riktlinjer ska samverka och förstärka varandra.

Bestämmelsens första stycke innebär att regeringens klimatpolitiska arbete ska inriktas på åtgärder som leder till att Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären senast 2045 i enlighet med det utsläppsmål som riksdagen har beslutat om.

För att nå riksdagens långsiktiga mål kan regeringens arbete behöva kompletteras med ytterligare utsläppsminskningsmål. Bestämmelsens andra stycke innebär att regeringen i så fall ska ta fram och sätta sådana mål.

Bestämmelsens tredje stycke klargör att mål och riktlinjer för klimatarbetet och budgetarbetet ska utarbetas på ett sådant sätt att de samverkar och förstärker varandra. Avsikten med bestämmelsen är att samordna regeringens arbete inom dessa områden för att undvika konflikt mellan skilda intressen och för att säkerställa att budgetpolitiska mål sätts så att de förstärker möjligheten att uppnå klimatmålen och vice versa. Budgetpolitiska mål och riktlinjer behandlas i 2 kap. budgetlagen (2011:203). Där anges att regeringen ska lämna förslag till riksdagen till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) och till tak för statens utgifter (utgiftstak).

4 §

Regeringen ska lämna en klimatårsredovisning till riksdagen i budgetpropositionen.

Klimatårsredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläppsutvecklingen under året, de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas.

Bestämmelsen innebär att det är obligatoriskt för regeringen att årligen redovisa hur resultaten av den förda politiken har inverkat på möjligheten att nå beslutade klimatmål. Bestämmelsen syftar till att skapa kontinuitet i det löpande klimatarbetet. Genom att uppgifterna redovisas på detta sätt synliggörs behovet och betydelsen av att åtgärder vidtas inom samtliga politikområden samtidigt som riksdagen och allmänheten ges regelbunden information om hur klimatarbetet fortskrider.

5 §

Regeringen ska vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till riksdagen året efter ordinarie val till riksdagen har hållits.

Handlingsplanen bör innehålla

1. en redogörelse för Sveriges åtaganden internationellt och inom EU,

2. en redogörelse för historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen,

3. en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar,

4. en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar,

5. en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla,

6. en beskrivning av i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan uppnås,

7. en redogörelse för i vilken mån beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen och

8. en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

Bestämmelsen innebär att det är obligatoriskt för regeringen att inledningsvis i varje mandatperiod ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som beskriver vilka åtgärder som behöver vidtas under mandatperioden och på längre sikt för att nå riksdagens långsiktiga klimatmål, jämte vilka åtgärder som regeringen planerar att genomföra under samma tid. Bestämmelsen syftar till att skapa förutsättningar för ett kontinuerligt och framåtsyftande klimatarbete över mandatperioderna.

Bestämmelsen anger en miniminivå av uppgifter som bör finnas med i varje handlingsplan. Varje plan bör därutöver innehålla de ytterligare uppgifter som behövs för att regeringen, riksdagen och allmänheten ska kunna bedöma behovet av åtgärder för att nå det långsiktiga målet.

Punkt 1–3 avser faktauppgifter. Punkt 4 innebär att regeringen bör bedöma effekten av beslutade styrmedel och andra åtgärder och redovisa vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Punkt 5 och 6 innebär att regeringen bör redovisa vilka åtgärder som planeras och vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Samtliga åtgärder som kan ha betydelse för möjligheten att nå de nationella och globala målen bör redovisas, således även åtgärder som vidtas eller planeras inom ramen för Sveriges internationella engagemang, såsom bistånd, tekniköverföring och internationella investeringar. Punkt 7 innebär att regeringen även bör redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som har till direkt syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen. Punkt 8 innebär att regeringen bör beskriva vilka ytterligare åtgärder, utöver beslutade och planerade åtgärder, som kan komma att krävas på längre sikt.

Referenser

Offentligt tryck

Betänkande 2008/09: MJU 28. Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.

Riksdagsskrivelse 2008/09:300. Direktiv 2014:166. Kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

Miljömålsberedningen (M 2010:04) – förslag till klimatpolitiskt ramverk.

Direktiv 2015:101. Kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

Miljömålsberedningen (M 2010:04).

KOM (2015) 337 slutlig Förslag till Europaparlamentets och Rådets

direktiv om förändring av direktiv 2003/87/EC för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskingar och investeringar i tekniker med låga utsläpp.

Proposition 2001/02:55. Sveriges klimatstrategi. Proposition 2005/06:172. Nationell klimatpolitik i global

samverkan.

Proposition 2008/2009:162. En sammanhållen klimat- och

energipolitik – Klimat.

Proposition 2015/16:1. Budgetproposition för 2016. SOU 2008:24. Svensk klimatpolitik. SOU 2013:84Fossilfrihet på väg.

Litteratur

Clarke L., K. Jiang, K. Akimoto, M. Babiker, G. Blanford, K.

Fisher-Vanden, J.-C. Hourcade, V. Krey, E. Kriegler, A. Löschel, D. McCollum, S. Paltsev, S. Rose, P. R. Shukla, M. Tavoni, B. C. C. van der Zwaan, and D.P. van Vuuren, 2014:

Assessing Transformation Pathways. In: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y. Sokona, E. Farahani, S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum, S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann, J. Savolainen, S. Schlömer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (eds.)].

Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and

New York, NY, USA. Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2015. Underlag till

kontrollstation 2015. Analys av möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020.

Naturvårdsverkets och Energimyndighetens redovisning av uppdrag från regeringen. Rapport ER 2014:17. Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2004. Kontrollstation

2004 Naturvårdsverket och Energimyndighetens underlag till utvärderingen av Sveriges klimatstrategi. Rapport ER 20:2004.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2008. Den svenska

klimatstrategins utveckling. Analys av möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020.

Rapport ET2007:29.

Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar United

Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Gouldson A, Colenbrander S, Sudmant A, Godfrey N, Millward-

Hopkins J, Fang W, Zhao X, 2015. Accelerating Low-carbon Development in the Worlds Cities. Working Paper. The New

Climate Economy. The Global Commission on The Economy and Climate. University of Leeds.

Höhne N, den Elzen M, Escalante D, 2014. Regional GHG

reduction targets based on effort sharing: a comparison of studies.

Climate Policy vol. 14, s. 122–147. IEA (International Energy Agency), Nordic Energy Research,

2013. Nordic Energy Technology Perspectives – Pathways to a

Carbon Neutral Energy Future. OECD/IEA, Nordic Energy

Research.

IPCC, 2014a. Climate Change 2014: Synthesis Report.

Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 151 pp.

IPCC, 2014b. Climate Change 2014: Mitigation of Climate

Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y. Sokona, E. Farahani, S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum, S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann, J. Savolainen, S. Schlömer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (eds.)]. Cambridge

University Press, Cambridge, United Kingdom and New York,

NY, USA. IPCC, 2014c. Summary for policymakers. In: Climate Change

2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Field, C.B., V.R. Barros, D.J. Dokken, K.J. Mach, M.D. Mastrandrea, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L. White (eds.)].

Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and

New York, NY, USA, s. 1–32. Konjunkturinstitutet, 2013. Från vision till verklighet – En

samhällsekonomisk analys av Färdplan 2050, Miljö ekonomi,

Specialstudie nr 34, september 2013, Konjunkturinstitutet. Meinshausen M, Jeffery L, Guetschow J, Robiou du Pont Y, Rogelj

J, Schaeffer M, 2015. National post-2020 greenhouse gas targets and diversity-aware leadership. Nature Climate Change vol. 5, s. 1098–1106. Nachmany M, Fankhauser S, Davidová J, Kingsmill N, Landesman

T, Roppongi H, Schleifer P, Setzer J, Sharman A, Stolle Singleton C, Sundaresan J, Townshend T, 2015. The 2015

Global Climate Legislation Study. A Review of Climate Change legislation in 99 countries. Summary for policy-makers. Grantham

Institute on Climate Change and the Environment, GLOBE, Interparliamentary Union.

Naturvårdsverket, 2012a. Underlag till en färdplan för ett Sverige

utan klimatutsläpp 2050. Rapport 6537.

Naturvårdsverket, 2012b. Underlag till en färdplan för ett Sverige

utan klimatutsläpp 2050. Bilagor till rapport 6537. Rapport 6525.

Nilsson PA, 2014. CCS in the Baltic Sea region – Bastor 2. Final

Summary Report. ELFORSK. Rapport 14:50. Nykvist, B, Nilsson M, 2015. Rapidly falling costs of battery packages

for electric vehicles. Nature Climate Change vol. 5, 329–332.

OECD, 2014. Granskning av Sveriges miljöpolitik, Sverige 2014,

OECD 2014. Riksrevisionen, 2013. Klimat för pengarna?- Granskningar inom

klimatområdet 2009–2013 RIR 2013:19.

Rootzén J, Johnsson F. Paying the full price of steel – Perspectives on

the cost of reducing carbon dioxide emissions from the steel industry. Department of Energy and Environment, Energy

Technology, Chalmers University of Technology. Manuskript inlämnat för publikation. Rootzén J, Johnsson F. Managing the costs of CO2 abatement in the

cement industry. Department of Energy and Environment,

Energy Technology, Chalmers University of Technology. Manuskript inlämnat för publikation. Rogelj J, Luderer G, Pietzcker R.C, Kriegler E, Schaeffer M, Krey

V, Riahi K, 2015. Energy system transformations for limiting endof-century warming to below 1.5 °C. Nature Climate Change vol. 5, s. 519–527. Stern N, 2015. Economic development, climate and values: making

policy. Proceedings of the Royal Society B: Biological Sciences, vol. 282(1812), s. 20150820. The Global Commission on the Economy and Climate, 2014.

Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report, The Global Report. The New Climate Economy.

UNFCCC, 2015. FCCC/CP/2015/7. Synthesis report on the

aggregate effect of the intended nationally determined contributions.

van Vuuren DP, van Sluisveld M, Hof A F, 2015. Implications of

Long-Term Scenarios for Medium-Term Targets (2050).

Netherlands Environmental Assessment Agency, The Netherlands. Åhman M, Nilsson L J, Andersson NG F, 2013. Industrins

utveckling mot netto-nollutsläpp 2050: Policyslutsatser och ett första steg. Miljö- och energisystem, Lunds Universitet. Rapport nr 88.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Nina Ekelund

Bra att alla är eniga

En styrka med delbetänkandet är att sju partier i riksdagen har enats över blockgränserna om ett klimatmål, klimatlag och ett klimatpolitiskt råd. Detta gör att förslaget kan klubbas i riksdagen och överleva under lång tid framöver. För näringslivet är det viktigt med långsiktighet och tydlighet. Därför sänder delbetänkandet en viktig signal till näringslivet om att klimatfrågan är prioriterad.

Högre ambition

Vi hade velat se ett mer ambitiöst mål. Större utsläppsminskningar tidigare, än -85 procent till 2045, behövs. Hagainitiativet har tidigare föreslagit ett nationellt mål om utsläpp nära noll vid år 2030. Med ett sådant mer ambitiöst mål hade det varit lättare att stimulera aktörer till utsläppsminskningar i närtid, vilket är oerhört viktigt. Det nu föreslagna målet är inte förenligt med vad Sverige behöver åta sig för att uppfylla Parisavtalet och med god marginal klara av att undvika farlig klimatförändring. Det är nu viktigt att nästa betänkande föreslår skarpa delmål för 2030 för olika sektorer, så att den totala svenska utsläppsbudgeten begränsas ytterligare samtidigt som målen driver innovation av klimatsmart och fossilfri teknik som bidrar till att stärka svenska företags konkurrenskraft.

Bakvänt uppdrag

Hagainitiativet har tidigare föreslagit förlängt uppdrag och att klimatmål och styrmedel bör samordnas och lämnas i ett gemensamt betänkande. I betänkandet läggs tilltro till att klara målet utifrån ett antal olika förhoppningar till exempel om utsläppshandel och fossiloberoende fordonsflotta. Det behövs politiskt tryck i EU från svensk horisont för att skärpa utsläppshandeln. Vad gäller fossiloberoende fordonsflotta så finns ännu inga politiska beslut, bara en utredning. Hanteringen av koldioxidskatten i EU är ett liknande exempel på en avgörande fråga för om Sverige ska lyckas med förändra så att fossilt blir dyrare än förnybart.

Skogens roll måste lyftas fram

”Sveriges goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser” är en skrivning som återkommer. Men samtidigt nämns inte skogens roll förutom skrivningar om skogen som biogen kolsänka. Man har missat att lyfta fram möjligheterna med skogen i klimatpolitiken såsom brukandet av skog det vill säga genom ökad kolinbindning eller substitution av fossilbaserade produkter mot förnybara. Viktigt att fokus läggs på detta i kommande betänkande.

Företag behöver ambitiösa styrmedel

Idag attraherar företag som arbetar med höjda klimatambitioner nya kundgrupper. Enligt undersökningar ser företag själva att arbetet med klimat och miljö både stärker varumärket och ger nya affärer. Däremot har många företag redan plockat de lågt hängande frukterna med bland annat energieffektivisering och byte av bränsle. För att lönsamheten ska öka och konkurrenskraften stärkas så behövs styrmedel som gynnar omställningen, exempelvis koldioxidskatt som gör fossilt dyrare och förnybart mer lönsamt. En höjning av den skatten behöver växlas mot till exempel sänkt arbetsgivaravgift. Detta behöver tydliggöras i kommande betänkande om styrmedel.

Utmaningen nu är gå från ord till handling

Ambitiösa delmål, sektorsmål och styrmedel viktiga för beredningen att ta fram under arbetet med delbetänkande två. Den fortsätta processen kommer vara avgörande för om näringslivets konkurrenskraft kan stärkas och samtidigt gå hand i hand med minskade utsläpp.

Nina Ekelund, programdirektör Hagainitiativet Stockholm den 15 februari 2016

Särskilt yttrande av Johanna Sandahl

Miljömålsberedningen skriver initierat om Parisavtalets betydelse, klimatförändringarnas allvar och brådskan att minska utsläppen för att bromsa den globala uppvärmningen. Sverige har enligt betänkandet en viktig roll som föregångsland. Det klimatpolitiska arbetet ska vila på vetenskaplig grund och vi ska ta ansvar för våra historiska utsläpp. Jag välkomnar förslagen som framförs i betänkandet, och vill betona att de markerar ett viktigt steg i svensk klimatpolitik. Den blocköverskridande ansatsen ger klimatfrågan den tyngd den förtjänar och den parlamentariska överenskommelse som betänkandet vilar på ger anledning att se fram mot framsynta riksdagsbeslut och en ny samförståndsanda.

Med en klimatlag får vi en långsiktig stabilitet och förutsägbarhet i klimatarbetet. Det har, som bland andra Riksrevisionen och OECD har påpekat i sina granskningar, varit en brist i svensk klimatpolitik. Av den anledningen vore det önskvärt att riksdagen fick en tydligare roll – det bör vara riksdagens uppgift att besluta om etappmål.

Det föreslagna målet, att minska de inhemska utsläppen med minst 85 procent till senast 2045 och uppnå nettonollutsläpp, till exempel genom att räkna in kolsänkor och köp av internationella krediter, behöver emellertid betraktas som ett golv för att det inte ska bli ett avsteg från de löften som gavs i Paris. Beredningen refererar i sitt betänkande till globala utsläppsscenarier där utsläppen i världen konvergerar mot en hållbar1 och rättvis utsläppsnivå vid mitten av seklet. Det föreslagna målet om 85 procent minskning av Sveriges utsläpp till 2045 uppges ligga inom ramen för en global utsläppsbudget för att klara Parismålets 1,5 grader. Resonemanget bygger på att utsläppen minskar och konvergerar fram till en globalt hållbar per capita-nivå, vilket skulle innebära att dagens stora ojämlikhet i globalt utsläppsutrymme cementeras, där de som idag har höga utsläpp tillåts fortsätta släppa ut mer och de som idag har låga utsläpp inte tillåts ta ett större utrymme i anspråk. Parisavtalet innebär att de globala utsläppen ska vara nära noll år 2050 och för att Sverige ska bli ett föregångsland, ta sitt historiska

1 Olika utsläppsbudgetar diskuteras, i grova drag pekar forskningen på 1000 Gt CO2e utsläpputrymme för att med 66 % sannolikhet begränsa temperaturökningen till under 2 grader, och hälften för att sannolikt begränsa temperaturökningen till under 1,5 grader.

ansvar och leva upp till Parisavtalet räcker det därför inte med en linjär utsläppsminskningskurva. En sådan skulle innebära att Sverige i mitten av seklet tar en större del av det globala utsläppsutrymme som finns tillgängligt än genomsnittet. Detta dessutom exklusive internationella transporter och konsumtionsutsläpp, vilka idag står för mer än en fördubbling av svenska utsläpp.

Kurvans lutning kan lösas med etappmål och sektorsmål i delbetänkande 2. Med en snabbare minskning skulle de totala utsläppen bli betydligt mindre. Därför bör etappmålen sättas för att begränsa de kumulativa utsläppen i linje med Parisavtalet och Sveriges ambition om att ta ansvar för historiska utsläpp och gå före. Transportsektorn måste exempelvis få ett skarpt mål om nollutsläpp 2030. Därtill krävs mål för konsumtionsutsläppen.

Beredningen utgår från känd teknik i sina antaganden om vad som är möjligt fram till 2045. Det är en onödigt försiktig utgångspunkt. Det är omöjligt att förutspå 30 år av utveckling. Det vore rimligare att utgå från vad vetenskapen kräver och att teknik, beteenden och värderingar kan, kommer och måste förändras, och att den förändringen kan gynnas av tydliga och skarpa mål som tar sin utgångspunkt i Parisavtalet. Om det nu föreslagna målet läggs fast, behövs utöver skarpa etapp- och sektorsmål också mekanismer inspirerade av Parisavtalet för att successivt kunna skärpa målbilden. Ett kvarts sekel av klimatförhandlingar har ju lärt oss att det är betydligt lättare att nå målen än vad politiker tror. Teorin är svårare än praktiken.

För att världen ska ha någon chans att undvika en temperaturökning över 1,5 grad behöver ett föregångsland ha utsläpp nära noll till år 2030. Sveriges regering har sagt att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Det är en bra ambition. En bred parlamentarisk enighet om allvaret i klimatfrågan och hur det klimatpolitiska arbetet ska gå till är en förutsättning för framgång.

Särskilt yttrande av Maria Gardfjell

Jag välkomnar betänkandet och särskilt det faktum att det nu finns en bred politisk uppslutning bakom att anta en klimatlag, att inrätta ett klimatpolitiskt råd och att skärpa klimatmålet. Men jag vill betona vikten av att beredningen nu går vidare och tydligare lyfter fram kommunernas roll. Detta i linje med ett av beredningens uppdrag (enligt tilläggsdirektivet 18 december 2014): ”En stor del av det nationella klimatarbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Beredningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och kommunal nivå.”

Jag skulle vilja se att klimatlagen innehåller bindande krav på den lokala nivån att arbeta för minskade utsläpp (jmf. att kommunerna i dag måste arbeta för god ekonomisk hushållning). Samtidigt är det kommunala självstyret av grundläggande betydelse, varför kommunerna utifrån sina egna förutsättningar ska få styra över utformningen av detta arbete.

Ett annat viktigt område där beredningens arbete kan få stor betydelse är att ta fram gemensamma standarder för mätning av utsläpp. Förenklade jämförelser mellan kommunerna skulle kunna sporra den lokala nivån och bidra till ytterligare utsläppsminskningar.

Maria Gardfjell Sakkunnig i Miljömålsberedningen

Särskilt yttrande av Johan Hall, Sven-Erik Hammar och Maria Sunér Fleming

Härmed vill, Johan Hall, LO, Sven-Erik Hammar, LRF och Maria Sunér Fleming, Svenskt Näringsliv sakkunniga i Miljömålsberedningen avge ett gemensamt särskilt yttrande till Miljömålsberedningens betänkande SOU 2016:21

Inledning

Vi delar utgångspunkten att klimatfrågan är en av vår tids största samhällsutmaningar. Världen behöver gå mot att vara ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser, vilket medför både möjligheter, men även utmaningar för Sverige. Sverige ligger redan steget före med låga utsläpp per person, och har redan en hög andel förnybar och klimatneutral energi. Vi delar beredningens analys att de stora utmaningarna för att minska de nationella utsläppen ligger inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket.

Precis som beredningen påpekar är det viktigt att klimatpolitiken går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. Det är därför viktigt att Sverige tar hänsyn till lagstiftning och styrning på EU-nivå, samt underlättar för företag och industri att utvecklas på den globala marknaden.

Sverige kan på många sätt bidra i det globala klimatarbetet och strävan mot att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar. Genom vårt nationella klimatarbete kan vi fortsätta att vara en internationell förebild, förutsatt att vi kan förena låga växthusgasutsläpp med god sysselsättning och tillväxt. Som ett exportland med högt tekniskt kunnande och människor och företag med genuint intresse för hållbarhetsfrågor kan Sverige bidra till världens omställning mot ett samhälle med låga växthusgaser. Sverige kan också dra nytta av ett rikt förråd av naturresurser och tillgång på förnybar råvara och energi. Detta bör vi ta vara på när vi går mot att vara ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser.

Miljömålsberedningen har bland annat haft som uppgift att konkretisera betydelsen av att Sverige ska ha netto noll utsläpp 2050. Enligt förslaget innebär det en minskning av utsläppen med 85 procent till 2045, för att därefter minska ytterligare i syfte att nå negativa utsläpp 2050. Direktiven till beredningen säger att

minskningen ska ske i den takt som behövs för en globalt hållbar utveckling vilket tolkas som Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader. Exakt vad som krävs för detta har dock inte fastställts. FNs klimatpolitiska panel IPCC avser att 2018 återkomma med riktlinjer för vilka utsläppsminskningar som är nödvändiga för att nå Parisavtalets mål. Det är därmed för tidigt att bedöma huruvida beredningens mål ligger i linje med de åtaganden som krävs för att nå Parisavtalets mål.

Viktigt med ett helhetsperspektiv

I betänkandet poängteras att den nationella klimatpolitiken behöver vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar. Vi delar den uppfattningen liksom ambitionen att omställningen till en hållbar klimatpolitik också ska gå hand i hand med ambitioner om stärkt konkurrenskraft och tillskapandet av nya och hållbara jobb i Sverige. En brist i de samhällsekonomiska bedömningarna av beredningens klimatmål är dock att de inte tar hänsyn till övriga samhällsmål. Det är därför inte möjligt att bedöma om det föreslagna ramverket verkligen kommer att leda till en hållbar samhällsutveckling.

I arbetet med nästa betänkande är det därför angeläget att hänsyn tas till förutsättningarna för att skapa konkurrenskraft, sysselsättning och stärkt välfärd. Såväl IPCC som The New Climate Economy Report understryker värdet av en multi-måls analys, d.v.s. strategier som är gynnsamma för klimatet och flera andra samhällsmål samtidigt. Även om beredningens bedömning är att effekterna på den svenska ekonomin som helhet inte skulle avvika från andra OECD-länder, kan kostnaderna för vissa sektorer och regioner bli väldigt höga. Det är därför angeläget med en närmare analys av kostnadsfördelningen.

Arbetsgången

Arbetsgången i Miljömålsberedningen har bedrivits i en ologisk ordning. Att i detta första betänkande slå fast ett långsiktigt mål, för att därefter i det andra betänkandet som ska läggas fram till 1 juni presentera handlingsplaner och styrmedel för att nå målet är ett

bakvänt sätt att arbeta, som försvårar konsekvensanalysen avsevärt. Det ökar risken för att målet som slås fast är orealistiskt och kostsamt.

Det långsiktiga målet

För att nå en nivå om 85 procent krävs att all fossil energianvändning är utfasad ur alla sektorer. Transporter, arbetsmaskiner, el- och värmeproduktion och industri har alla fossilfria energilösningar. Det förutsätter också tekniska genombrott och nya lösningar vad gäller industrins svåråtgärdade process- och råvarurelaterade utsläpp inom stål-, cement- och kemisektorerna. För att nå målet antas även att det också har skett stora förändringar i jordbruket. Vi kan konstatera att målet tecknar in en teknisk utveckling som ännu inte skett och som kommer att kräva avsevärda investeringar, vars finansiering inte preciseras i betänkandet.

Beredningen föreslår att mål-året för att Sverige ska ha netto noll utsläpp tidigareläggs till 2045. Detta är ett avsteg från beredningens direktiv, som pekar på att ett långsiktigt mål för 2050 ska tas fram. Vår syn är att den föreslagna preciseringen om 85 procents utsläppsminskning inom Sveriges gränser till 2045 är mycket utmanande. För att styra mot ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser krävs betydligt mer än en ambitiös målsättning som snarast får karaktären av ett önsketänkande. Det krävs en långsiktig strategi och resurser som spänner över många olika sektorer i samhället. Detta för att vi ska klara av att balansera sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter på vägen till målet. Det finns också en risk att ett mål som bedöms som orealistiskt av samhällets aktörer snarare bromsar än inspirerar till innovation och utveckling.

Under arbetets gång har vi pekat på att utsläppsmål på 70– 75 procent är mer rimligt utifrån den kunskap och teknikutveckling vi känner till idag. Vi anser att det också behöver finnas utrymme för klimateffektiv verksamhet att växa i Sverige. Att uttrycka målet som ett spann, samt möjlighet till att höja ambitionsnivån i målet utifrån teknisk utveckling, faktiska utsläppsminskningar och internationella åtaganden hade varit rimligare i detta avseende. Likaså bör det finnas en möjlighet att ompröva målet i det fall att

resten av världen inte inför jämförbara åtaganden, och eller liknande styrning.

Svenska verksamheter är redan idag bland de mest klimateffektiva i världen tack vare hög effektivitet, bra miljöarbete och en nästintill fossilfri elförsörjning. Att begränsa deras tillväxtmöjligheter kan vara direkt kontraproduktivt och ge högre globala klimatutsläpp och hämma ekonomi och sysselsättning i Sverige. Sverige behöver en företags- och innovationsinriktad klimatpolitik där det är möjligt att både nå klimatmål och fortsatt ha en stark social och ekonomisk utveckling som ger fler jobb i hela Sverige.

Utifrån att klimatfrågan är global bör fokus ligga på största möjliga global klimatnytta, och att svensk politik inte ska öka, utan minska utsläppen utanför Sverige. En nödvändig komplettering i målformuleringen är därför att addera: ”Åtgärder i Sverige ska

genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder”.

Beredningen anser att en skärpning av EUs handelssystem för utsläppsrätter, EU ETS, är en förutsättning för att nå det nationella klimatmålet. Utsläppshandelsystemet syftar till att nå EUs gemensamma klimatmål så kostnadseffektivt som möjligt, inte enskilda medlemsstaters nationella klimatmål. Systemet är utformat för att minska utsläppen där det kostar minst först, oavsett var inom EU detta är. Det kan därmed vara mer kostnadseffektivt att minska utsläppen i andra länder än i Sverige eftersom många lättillgängliga åtgärder redan är genomförda i industrin, och kraftproduktionen är nästintill utsläppsfri. Marginalkostnaderna för ytterligare åtgärder är därför troligen högre i Sverige än andra länder. Utan en djupare analys på EU-nivå saknas därför grund att förutsätta att en skärpning av EU ETS automatiskt skulle leda till minskade utsläpp i Sverige, eftersom det fortfarande kan vara mer kostnadseffektivt att minska utsläppen i andra länder.

Därtill är det viktigt att poängtera att trots det ambitiösa klimatavtalet som slöts i Paris, så saknas det i dagsläget i stor utsträckning en prissättning av koldioxid i andra delar av världen. Detta gör att det fortsatt finns ett behov av att skydda europeisk industri mot otillbörliga kostnader till följd av klimatpolitiken. För globalt konkurrensutsatta industrier, som konkurrerar på internationella marknader och där material prissätts på globala marknader, kan inte ett högre pris på en vara tas ut från kunden.

Högre produktionskostnader måste då tas ut i produktionsledet vilket riskerar skada konkurrenskraften och öka risken för koldioxidläckage. Så länge det inte finns en prissättning på koldioxid i andra delar av välden som likvärdigt berör alla så måste hänsyn tas till industrins konkurrenskraft på en global marknad.

Klimatnyttan med svensk export

Med tanke på att Sveriges andel av de globala utsläppen endast är 0,15 procent är det självklart att Sverige bör verka för att skapa största möjliga globala klimatnytta. Produkter och tjänster som såväl vid produktion som vid användning är mer klimateffektiva än konkurrenters i andra länder måste ha möjligheter att växa och exporteras. Sverige har många exempel på detta – produkter som skapar klimatnytta vid användning, men som också är producerade mer klimateffektivt.

Ett helhetsperspektiv behövs därför på klimatfrågan, där den globala nyttan med svensk export vägs in. Studier gjorda med den så kallade Nega-metoden av bland annat forskaren Astrid Kander har visat hur de svenska utsläppen blir när effekterna utomlands av såväl export som import tas med i beräkningen. Forskningen visar att eftersom att Sverige är en stor nettoexportör av klimatsmarta produkter, och när dessa tränger undan produkter producerade mindre klimateffektivt så minskar utsläppen som Sverige orsakar globalt. Enligt studien ger bland annat export av järn- och stål-, skogs- och kemiprodukter från Sverige positiva bidragen till det globala klimatet. Men alla produktgrupper i den svenska exporten, som livsmedel och lastbilar, bidrar.

Om den nationella klimatpolitiken omöjliggör eller begränsar produktion i Sverige har ingen vinst gjorts för klimatet, utan snarast tvärtom. Exempelvis är svenska masugnar redan idag bland de effektivaste i världen ur ett klimatperspektiv, ungefär 20 procent effektivare än kinesiska masugnar. Om svensk klimatpolitik blir så strikt att fortsatt stålproduktion i Sverige omöjliggörs har ingen vinst gjorts för det klimatet, utan snarast tvärt om.

Ett annat exempel är det svenska jordbruket, vars produktion redan är bland de mest resurseffektiva i världen. Svensk nötköttsproduktion har bland de lägsta utsläppen per kilo kött. Utsläppen

från svenskt nötkött är redan idag cirka 25 procent lägre än medelproduktionen i EU och enligt FN har nordeuropeisk djurhållning minst klimatpåverkan i världen. Det vore därför ur ett globalt klimat- och försörjningsperspektiv kontraproduktivt att sätta klimatmål som riskerar att begränsa jordbrukets förutsättningar att öka produktionen. Ett jordbruk som ökar produktionen av betande djur bidrar till öppna, varierande landskap och den biologiska mångfald som både Jordbruksverket och Naturvårdsverket beskriver som allvarligt hotad. Som exempel kan också nämnas att svenska skogsnäringen som, vid nuvarande produktion, långsiktigt skapar en klimatnytta genom upptag och substitutionseffekter motsvarande 60 miljoner ton koldioxid per år. Ett aktivt jord- och skogsbruk ökar med andra ord möjligheten till en hållbar utveckling samtidigt som det kan öka upptaget och lagringen av koldioxid från atmosfären, och skapa samhällsnytta genom ökad tillgång till förnybara råvaror.

För att spegla Sveriges verkliga klimatavtryck, samt åstadkomma negativa globala utsläpp vill vi se en addering till målformulering om att: Sverige bidrar till att världen globalt når klimatmålen. Det

sker genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster från Sverige.

Utan att beakta utsläppen från konsumtionen och import och klimatnyttan med export kan de globala utsläppen komma att öka. Det finns risk att vi lägger krokben för oss själva om vi utformar styrmedel som hindrar den svenska klimatsmarta produktionen att växa, men låter det vara fritt fram för importen. Det perspektivet saknas i förslaget. På samma sätt är det dumt att hämma export av klimatnyttiga varor och tjänster.

Uppföljning

Beredningen föreslår att regeringen ska följa utsläppsutvecklingen och årligen sammanställa en klimatårsredovisning. Regeringen ska också varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen. Men hur uppföljningen ska garantera att hänsyn har tagits till om andra länder gjort åtaganden och ställer likvärdiga krav på näringslivet fattas i det klimatpolitiska ramverket.

En nationell klimatlag

Vi har under arbetets gång varit mycket tveksamma till behovet av en särskild klimatlag. Det förslag som beredningen lägger fram som främst avser att styra sittande och kommande regeringars arbete, förefaller oss som onödigt. Motiveringen att regeringens förståelse för hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg skulle öka förefaller märklig och indikerar en okunskap som knappast kan vara fallet. Resonemanget att lagen, som ju kan upphävas med enkel riksdagsmajoritet, skulle minska risken för att en regering skulle agera på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen känns på liknande sätt besynnerlig, med tanke på det fokus som ligger på klimatfrågan i det svenska samhället.

Under arbetets gång har också diskuterats att en lag med omfattande krav på regeringen att vidta särskilda åtgärder med rapporteringskrav till riksdagen sannolikt skulle medföra omfattande konstitutionella konsekvenser. Motivtexterna till lagen förutsätter en mycket stark grad av bindning för regeringen och lagtexten antyder också att budgetpolitiska mål ska kunna hanteras genom klimatlagen.

Sammanfattningsvis anser vi att förslaget till lag inte tillför något som reellt kan föra klimatarbetet framåt och inte heller är tillräckligt belyst ur ett grundlagsmässigt perspektiv.

Ett klimatpolitiskt råd

Liksom beredningen ser vi ett behov av en holistisk genomlysning av de åtgärder och styrmedel som vidtas och som kan ha betydelse för klimatfrågan. Vi delar också synen att en sådan holistisk genomlysning ska baseras på de tre dimensionerna i hållbar utveckling. Däremot anser vi att förslaget till klimatpolitiskt råd lider av allvarliga brister.

Rådets konstitutionella status är mycket oklar, inte minst då det har ett uppdrag att ”granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på”. Ledamöterna som initialt ska utses genom ”parlamentarisk förankring”, men sedan utser sig själva, förefaller få en rätt att överpröva exempelvis vad expertmyndigheter kommit fram till. Det ter sig minst sagt udda och

lämpligheten kan starkt ifrågasättas. Regeringen kan alltid knyta till sig experter som kan ge råd i svåra frågor men de utgör då endast en röst bland andra.

Om syftet är att inrätta ett organ som granskar material och vars syfte i förlängningen ska bidra till ett mer sammanhållet genomförande av den förda politiken kan man fråga sig om det inte bör ske i myndighetsform så att det står under sedvanlig granskning. Redan idag har myndigheterna Riksrevisionen och Konjunkturinstitutet delvis sådana roller och man skulle kunna överväga att hos en eller båda dessa myndigheter skapa särskilda klimatenheter med lämpliga kompetenser för att granska arbetet som förs.

Om man vill jämföra med det finanspolitiska rådet kan notera att det är en myndighet vars ledamöter tillsätts av regeringen. Även om rådet ska oberoende granska regeringens finanspolitik tar rådet inte löpande ställning till den ekonomiska politiken. Däremot deltar rådets ledamöter i samhällsdebatten med sina egna synpunkter. Sammanfattningsvis menar vi att frågan om ett klimatpolitiskt råd bör studeras även ur dessa aspekter, innan man tar ställning till om det ska inrättas.

Konsekvensbedömning

Den konsekvensanalys som genomförts är bristfällig och det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi och andra miljökvalitetsmål kan komma att påverkas. Inledningsvis sägs redan i sammanfattningen att ”De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas i kapitlet bör läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang. Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen 30 år fram i tiden till 2045.” Ett antal sidor senare konstateras det ändå att ”Avsnitten ovan visar att en omställning i Sverige till utsläpp nära noll på trettio års sikt skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort.” Med andra ord tas först den höga osäkerheten som intäkt för att inte göra egna samhällsekonomiska beräkningar, men sedan konstaterar man ändå att kostnaderna är låga utifrån ett antal antaganden.

En av dessa centrala utgångspunkter för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp, utan att liknande styrning återfinns på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader. Det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi kan komma att påverkas om inte ovanstående skulle förverkligas. Särskilt det faktum att Sverige har ambitionen att ”gå före”. Att i vissa sektorer gå snabbare fram än resten av världen vad gäller teknikomställning, införande av utsläppskrav och investeringar kan få stora konsekvenser i dessa sektorer och därmed för samhällsekonomin i stort. Exempelvis är transportsektorn internationell i den bemärkelsen att fordon inte tas fram specifikt för en svensk marknad. Processindustrin säljer sina produkter på en internationell marknad och har liten eller ingen möjlighet att påverka marknadspriset.

Likaså bör de klimatmässiga konsekvenserna av ett scenario där Sverige går fortare fram än övriga världen lyftas fram. Ett av Sveriges övergripande miljömål, Generationsmålet, syftar just till att inte exportera miljöpåverkan. Om svensk klimateffektiv produktion skulle tappa konkurrenskraft och produktionen flyttar utomlands, varpå Sverige får importera mer, skulle växthusgasutsläppen öka globalt. Detta skulle vara kontraproduktivt både vad gäller kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken och klimatnyttan ur ett globalt perspektiv.

Sammanfattningsvis efterfrågar vi en grundligt utförd samhällsekonomisk analys som tar hänsyn till ovan samt övriga effekter på Sveriges andra miljömål, inklusive det övergripande generationsmålet. Den nu föreliggande konsekvensanalysen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om ett långsiktigt nationellt klimatmål.

Sverige – ett föregångsland på riktigt

Sverige har möjligheter som få andra länder har. Genom att hållbart bruka våra rika naturtillgångar, som skog, jord, malm och vatten, samt höga tekniska kunnande och innovationsförmåga, har Sverige exceptionellt goda möjligheter att öka produktionen av klimateffektiv energi och produkter för att bidra till ett samhälle med låga

utsläpp. En omställning i syfte att klara klimatutmaningen innebär stora förändringar av samhället och ekonomin som helhet, men det är samtidigt så att olika sektorer står inför olika omfattande utmaningar. För vissa är utmaningarna större än för andra både vad gäller kostnaderna för omställningen som behovet av nya tekniska lösningar. I vissa fall finns såväl teknik som alternativ energi som skulle minska växthusgasutsläppen radikalt, men det saknas affärsmodeller som skulle göra den konkurrenskraftig. Så är fallet för exempelvis CCS-tekniken, som ännu är under utveckling. I andra fall finns inte ens de tekniska lösningarna.

För att Sverige ska kunna ”gå före” och vara ett positivt exempel för andra länder, måste politiken också vara ekonomiskt och socialt hållbar. Det kräver strategier som tar hänsyn till de varianter av ekonomiska utmaningar som olika sektorer står inför. Det innebär att sådana strategier inte enbart kan se till hur kostnaderna för utsläppen ska fördelas i Sverige, utan också hur en omställning till en alternativ klimatvänlig produktion kan finansieras för bevarad konkurrenskraft och en hög sysselsättning i hållbara jobb. Det är bara genom stärkt konkurrenskraft och ekonomi i samklang med låga koldioxidutsläpp som Sverige kan bli ett verkligt föredöme som andra länder kan inspireras av. Det arbete som nu ska inledas i betänkande två blir därför helt avgörande. De styrmedel som föreslås måste präglas av kostnadseffektivitet, vara anpassade för att fungera i en liten, öppen och exportinriktad ekonomi och utformas i nära dialog med berörda aktörer.

Särskilt yttrande av Mikael Karlsson och Johan Rockström

Miljömålsberedningen föreslår ett svenskt långsiktigt klimatmål och en ny rättslig och institutionell ordning, med en klimatlag och ett råd. Vi konstaterar att det föreslagna målet innebär steg framåt, men att det är oklart till sin innebörd och att slutsatsen kan dras att det inte räcker för att med god sannolikhet kunna nå riksdagens miljömål och uppsatta internationella klimatmål. Vi välkomnar verkligen förslaget om en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd, och vi ser den breda politiska enigheten i frågan – som vuxit fram trots en orimligt stark tidspress för hela detta uppdrag – som klart viktig för ett långsiktigt effektivt och verksamt klimatarbete i Sverige.

Miljömålsberedningen tar avstamp i det nya internationella klimatmålet i Parisavtalet, om att sträva mot en begränsning av temperaturökningen till 1,5 grader. Det är logiskt och den målsättningen ligger i linje med vad vetenskapen visar åtminstone behövs för att kunna nå klimatkonventionens mål om att undvika en farlig klimatförändring. Mot den bakgrunden förstår vi inte varför beredningen avstår från att föreslå en ny formulering och precisering av riksdagens miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan, som utgår ifrån det numera internationellt sett övergivna 2-gradersmålet.

Beredningens föreslår nettonollutsläpp till senast 2045, inklusive en minskning av utsläppen till samma år med minst 85 procent, jämfört med 1990. Förutom att detta är fem år tidigare än riksdagens nu gällande vision om nettonollutsläpp till 2050, går beredningen också, utifrån justerade bedömningar, något längre än scenarierna i det underlag till klimatfärdplan som Naturvårdsverket presenterade 2012. Vi anser det positivt att beredningen stretchar den tidigare analysen, men vi ser samtidigt oklarheter i hur beredningens analys förhåller sig till färdplansunderlaget, och i motiven till beredningens slutsatser. Exempelvis stämmer vissa siffror i scenarierna inte överens mellan färdplanen och betänkandet, och de resonemang som förs om till exempel kortsiktigt förändrade mönster i transportsektorn är uppenbart osäkra i ett längre tidsperspektiv, och därför tveksamma som grund för resonemang om mål på sikt. I viss mån kan detta förklaras med den tidspress som beredningen arbetat under, och med att sakkunniga

och experter nära nog helt uteslutits från arbetet de senaste två månaderna, vilket är ovanligt och måste anses vara ytterst anmärkningsvärt.

En långt mer central problematik är dock att scenarier som sådana i orimligt hög grad inverkat på det klimatmål som nu föreslås. Scenarier utgör viktiga underlag för att identifiera behov av åtgärder och styrmedel, men är problematiska som underlag för att operationalisera mål om miljötillstånd. Såväl FN:s som riksdagens mål om att undvika farlig klimatförändring (det normativa) bör beskrivas utifrån en vetenskaplig utgångspunkt (vad det normativa innebär i termer av minskade utsläpp). I samma anda anger också grunddirektivet till Miljömålsberedningen att det senaste vetenskapliga underlaget ska ligga till grund för arbetet. Vi kan inte se att så är fallet. Beredningen har inte grundat sitt förslag i vad forskare presenterat för beredningen gällande behovet av utsläppsminskningar för att nå målen.

Vi menar att om siktet är inställt på 1,5 grader och om Sverige – som beredningen skriver – ska vara en ”föregångare”, ”ett ledande land i det globala arbetet med att föreverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar”, och dessutom ta ansvar för ”historiska utsläpp”, så behövs nettonollutsläpp långt före 2045, såvida sannolikheten att nå målet inte ska bli dramatiskt låg. På samma sätt behöver utsläppsminskningen inom denna ram vara större och ske tidigare. Vi anser att ett mål som svarar mot nämnda ambitioner, och som bygger på det senaste vetenskapliga underlaget, innebär att som utgångspunkt nå utsläpp i Sverige nära noll omkring 2030, vilket vi redovisat för beredningen. Strategier, styrmedel och åtgärder bör mejlas fram med denna ambitionsnivå som utgångspunkt.

Istället för att utifrån scenarier basera mål på vad som idag anses går att göra eller inte under en trettioårig resa, bör alltså målet sättas utifrån Parisavtalet. I första hand bör detta ske i form av en budget för maximala utsläpp, i andra hand som ett mål för procentuell minskning, men då försett med utsläppsdelmål för olika årtal (utan sådana säger slutmålet inte mycket om klimateffekten). Med målet som grund kan backcastingmetod användas för att identifiera hinder och möjligheter att nå målet. Det ger i sin tur en bas för att identifiera åtgärder och behov av styrmedel. I det skedet görs även en konsekvensbeskrivning, som kan tillåtas

återverka på målsättningarna i det fall orimliga sidoeffekter görs troliga. Behovet av kompletterande åtgärder i form av exempelvis stabila kolsänkor kan då ringas in. Bevisbördan i arbetet bör ligga på den som argumenterar mot ett strikt mål – inte, som är vanligt idag, på den som argumenterar för målskärpning. Anledningen är att snart sagt varje välgjord klimatekonomisk analys på senare tid visar att klimatkostnaderna är avsevärt större än åtgärdskostnaderna, samt att den tillkommande nyttan av klimatarbetet (såsom bättre luftkvalitet och positiva sysselsättningseffekter) därutöver i sig ligger i paritet med åtgärdskostnaderna. Till det kommer dels att osäkerheter om klimatkänsligheten gör att det finns en signifikant sannolikhet för dramatiskt högre temperatur, dels att förekomsten av osäkra tröskelkomponenter och tröskelpunkter gör att effekterna vid viss temperatur riskerar bli avsevärt större än vad som normalt antas. Det dyra och riskabla för samhället är med andra ord att inte agera med högre ambitioner.

Mot denna bakgrund framstår det som klart vanskligt att basera det framtida klimatarbetet på mål utifrån scenarier, som bygger på den historik som skapat de problem som nu ska lösas. Följden blir lätt alltför låga mål, som enbart motiverar otillräckliga eller suboptimala styrmedel och som kan ge inlåsningseffekter. Den bevisångest som präglat beredningens arbete med att sätta mål framskymtar i betänkandets konstaterande att det föreslagna målet ”kan nås med i dag känd teknik”, ungefär som inget nytt under solen är att vänta kommande tre decennier, i en tid när priserna på förnybar teknik faller snabbt och alltfler inser vikten av att styra om investeringar och subventioner till fossilbränslen.

När det gäller formerna för arbetet, med främst en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd, så anser vi i huvudsak att förslagen bör genomföras. Klimatlagen tar dock sikte på beredningens alltför svaga förslag om mål. Detta bör omformuleras till en utsläppsbudget, med delmål och sektorsvisa mål i en och samma lag. Förutsättningen för det är att målet skärps avsevärt, annars bör det hållas utanför regelverket, samtidigt som en mekanism för revidering av målet införs, i linje med vad som finns i Parisöverenskommelsen. När det gäller det tvärvetenskapligt kompetenta klimatpolitiska rådet bör det placeras under riksdagen. Det är viktigt att det verkligen ges en oberoende och självständig roll.

Det är nu viktigt att Miljömålsberedningen i nästa delbetänkande kompletterar det lagda förslaget med avsevärt mer ambitiösa etappmål, nedbrutna på olika sektorer och kopplade till styrmedel, för att fylla det nu föreslagna skalet med innehåll som de facto snabbare kan leda till minskade utsläpp. För att detta ska genomföras baserat på senaste forskningen och på de tekniska, institutionella och systembaserade begränsningar och möjligheter som finns, bör MMB, eller regeringen, tillsätta en extern expertkommittee att arbeta fram ett detaljerat Parisanpassat klimatscenario för Sverige.

Särskilt yttrande av Klas Lundbergh

Klas Lundbergh, sakkunnig i Miljömålsberedningen, vill härmed avge ett särskilt yttrande till Miljömålsberedningens betänkande nr 1 i februari 2016.

Mål och målnivå

Jag delar beredningens analys att de stora utmaningarna för att minska de nationella utsläppen ligger inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket. Precis som beredningen påpekar är det viktigt att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och att skapa arbetstillfällen. I betänkandet poängteras att den nationella klimatpolitiken behöver vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar.

Det är olyckligt att arbetet i Miljömålsberedningen har, utifrån de beställningar som lagts från Miljö- och energidepartementet, skett i en ologisk ordning. Det logiska hade varit att först ta fram handlingsplaner och styrmedel för att sedan föreslå målnivån. Nu måste beslut tas utan att tillräcklig konsekvensanalys genomförts vilket riskerar hela uppdraget då målnivån kan visa sig vara verklighetsfrämmande och skäligt dyr.

Beredningens direktiv var att ta fram ett långsiktigt mål för 2050. Beredningen föreslår nu att målåret för Sverige ska tidigareläggs till 2045, vilket inte stämmer med direktivet.

Jag anser att betänkandets nuvarande förslag riskerar att inte nås pga alltför höga ambitioner som inte går i takt med de mycket stora omställningar som landet måste genomföra inom sektorer som basindustri, transport och jordbruk. Dessutom måste det finnas utrymme för en ökad produktion i såväl industrin som jordbruket för att minska de globala utsläppen med hjälp av den koldioxideffektiva produktionen i Sverige. Likaså för att kunna nyttja den fulla potentialen till klimatnytta i användningsfasen genom de högt specialiserade produkter som produceras i Sverige och till stor del exporteras. Merparten av svensk industri agerar på en global och konkurrensutsatt marknad. Med beredningens högt satta ambitionsnivå att minska koldioxidutsläppen till 2045 måste detta ske i samklang med vår omgivning och med de marknader som svensk industri agerar på. Som också nämns i betänkandet är det av

stor vikt att åtgärder sker i övriga världen i enlighet med andan i Parisavtalet från december 2015. För att styra mot ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser krävs betydligt mer än en ambitiös målsättning som snarast får karaktären av en förhoppning.

Ett helhetsperspektiv behövs därför gällande klimatfrågan, där den globala nyttan med svensk export vägs in, vilket saknas i förslaget. Jag föreslår därför följande viktiga komplettering till målformuleringen ”Åtgärder i Sverige ska genomföras på ett sådant

sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder”.

För att spegla Sveriges verkliga klimatavtryck, samt åstadkomma minskade globala utsläpp skulle jag gärna se följande tillägg till målformulering: ”Sverige bidrar till att världen globalt når klimat-

målen. Det sker genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster från Sverige.”.

Klimatlag

Jag delar inte beredningens bedömning om behovet av en särskild klimatlag som avser att styra sittande och kommande regeringars arbete. Den svenska modellen att driva utvecklingen framåt enligt svensk konstitutionell tradition är tillräckligt effektiv. Förslaget till lag inte är heller tillräckligt belyst ur ett grundlagsmässigt perspektiv. En klimatlag enligt betänkandet tillför inget ytterligare och kan därför anses, i sin nuvarande utformning i betänkandet, administrativt onödig.

Klimatpolitiskt råd

Jag tycker fortfarande det är svårt att utläsa från förslaget hur rådet förhåller sig till de miljömyndigheter vi redan har. Dessutom finns det redan idag andra myndigheter såsom Riksrevisionen och Konjunkturinstitutet som har kontrollerande/reviderande roller. Man skulle kunna komplettera deras kompetens för att klara ett liknande uppdrag som det föreslagna klimatpolitiska rådet. Jag menar att beslut rörande ett klimatpolitiskt råd bör utredas vidare.

Om det likväl inrättas ett klimatpolitiskt råd bör man beakta följande

  • Rådets konstitutionella status måste klargöras
  • Tillsättande av ledamöter är en viktig process som bör belysas ytterligare
  • Rådets uppdrag måste kompletteras med en omgivningsbevakning, dvs hur utvecklingen sker av klimatarbetet i vår omgivning; EU, globalt.

Konsekvensbedömning

Den konsekvensanalys som genomförts är bristfällig och det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknas viktiga delar såsom hur effekterna på svensk samhällsekonomi och andra miljökvalitetsmål kan komma att påverkas. Inledningsvis sägs redan i sammanfattningen att ”De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas i kapitlet bör läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang”.

Trots stora svårigheter att se in i framtiden konstateras, ett antal sidor senare, att ”Avsnitten ovan visar att en omställning i Sverige till utsläpp nära noll på trettio års sikt skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort.” Med andra ord tas först den höga osäkerheten som intäkt för att inte göra egna samhällsekonomiska beräkningar, men sedan konstaterar man ändå att kostnaderna är låga utifrån ett antal oklara antaganden.

En av dessa centrala utgångspunkter för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp. Det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi kan komma att påverkas. Ett av Sveriges övergripande miljömål, Generationsmålet, syftar just till att inte exportera miljöpåverkan. Om svensk klimateffektiv produktion skulle tappa konkurrenskraft och produktionen flyttar utomlands, varpå Sverige får importera mer istället, skulle växthusgasutsläppen öka globalt. En konsekvensanalys bör innehålla scenarier där tidsaspekten av övriga världens omställning finns med.

Jag saknar således en grundligt utförd samhällsekonomisk analys som tar hänsyn till ovan samt övriga effekter på Sveriges övriga miljömål, inklusive det övergripande generationsmålet. Den nu

föreliggande konsekvensanalysen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om ett långsiktigt nationellt klimatmål.

Koppling till ETS

Syftet med ETS är, att på ett kostnadseffektivt och marknadsbaserat sätt, minska koldioxidutsläppen från EU som region betraktat. ETS är inte konstruerat för att vara ett nationellt verktyg för enskilda länder utan för hela regionen EU. Att, som betänkandet anger, att ”taksänkningstakten bör höjas” för att Sverige ska nå sina mål är står inte i samklang med hur ETS är utformat.

Särskilt yttrande av Lovisa Hagberg

Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk. Det är mycket positivt att beredningen går fram med ett samlat förslag. Av betänkandet framgår att beredningen endast i begränsad utsträckning hunnit hantera de förändrade förutsättningarna för klimatpolitiken som följer av Paris-avtalet, vilket motiverar mina kommentarer.

Det långsiktiga mål som föreslås innebär netto-noll utsläpp till 2045, med 85 % utsläppsminskningar jämfört med 1990. Detta är förvisso ett tidigareläggande av tidigare mål om netto-noll utsläpp till 2050, men inte tillräckligt ifall vi ska begränsa den globala temperaturökningen till cirka 1.5 grader, vilket innebär att hela världen behöver nå netto-noll till 2050. Ur detta perspektiv finns mycket begränsade förutsättningar att tillgodoräkna sig bidrag till utsläppsminskningar i andra länder, vilket nu ligger i förslaget. Med våra unikt goda förutsättningar och ambitionen att vara ett föregångsland bör omställningen i Sverige mot den typ av målsättning som nu föreslås ha skett redan 2030, vid 2045 behöver vi ha nått negativa utsläpp. Jag hoppas att det vidare arbetet med en utsläppsbana för Sverige och kompletterande ansatser för exempelvis utsläpp från konsumtionen och internationella transporter kan stärka ambitionsnivån.

En klimatlag bidrar till kontinuitet och stabilitet i klimatarbetet. Beredningen föreslår att det långsiktiga målet beslutas av riksdagen men inte lagstadgas. Det är viktigt att en svensk klimatlag utformas så att inte bara åtgärder för att nå befintliga mål utvärderas och vid behov stärks, utan så att också målen i enlighet med Paris-avtalet på vetenskapliga grunder regelbundet kan skärpas.

Avslutningsvis är klimatfrågan ett kunskapsintensivt område som kräver engagemang och deltagande från hela samhället. Med tuffa tidsramar kan det rent processmässigt vara utmanande att hantera mängden av perspektiv som beredningen har tillgång till. Tyvärr har sakkunniga inte haft tillgång till det fullständiga beslutsunderlaget inklusive konsekvensbedömningar och författningskommentarer före beslut vilket begränsat möjligheterna att bidra till arbetet. Jag hoppas att arbetet fortsätter i den konstruktiva anda där utbyte av kunskap gör att vi hittar nya lösningar och vägar framåt.

Kommittédirektiv 2010:74

Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2010

Sammanfattning

En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås.

Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.

Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen 2008). Handlingsplanen ska redovisas senast den 31 december 2010.

En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts

För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete

I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem.

I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs.

En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömålssystemet. Samtidigt ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.2009/10:377).

Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås

För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv.

Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet.

Beredningens uppdrag ska gälla till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.

Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden

Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också många gånger till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål.

Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.

Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU-rätten i övrigt.

Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få.

Beredningen får underlag från myndigheter och experter

I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art.

Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen.

Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade

De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommittéförordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar.

Beredningen ska samråda och förankra förslagen

Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med Naturvårdsverket i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen.

Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan

Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet

Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna –

Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen.

Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare.

I dagsläget saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen.

Beredningen ska därför:

  • Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan.
  • Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssystemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål.
  • Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: – ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, – ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, – ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etappmålet, – ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, – ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, – ange om etappmålet är relevant för internationella överenskommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, – ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, – ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp.

Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget

Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårdsverket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet.

Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen 2008).

Redovisning av det första uppdraget

Det första uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 december 2010. Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen.

(Miljödepartementet)